fr_gerichte · 602 2024 137 · 2025-02-03 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2024 137
Arrêt du 3 février 2025
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Johannes Frölicher 
Juges :
Anne-Sophie Peyraud, Vanessa Thalmann 
Greffier-rapporteur :
Julien Delaye 
Parties
A.________, recourant, représenté par Me Daniel Schneuwly, avocat
contre
PRÉFECTURE DE LA SARINE, autorité intimée
B.________, intimé, représenté par Me Luc Esseiva, avocat
Objet
Aménagement du territoire et constructions – Rétablissement de l'état 
conforme au droit – Ouverture en façade
Recours du 3 septembre 2024 contre la décision du 3 juillet 2024


Tribunal cantonal TC
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considérant en fait
A.
B.________ est propriétaire de l'art. ccc du registre foncier (RF) de la Commune de 
D.________. Sur cette parcelle se trouve un bâtiment sis E.________, contigu aux immeubles 
portant les numéros fff (art. ggg RF) et hhh (art. iii RF). Ce bâtiment, dont les origines remontent au 
Moyen Âge, abrite notamment l'auberge "J.________". Il présente plusieurs façades, dont la 
principale orientée vers E.________ et la façade arrière donnant sur K.________. La façade sud-
est est percée de plusieurs ouvertures (fenêtres et portes) d'époques différentes, certaines datant 
du Moyen Âge, d'autres du XXe siècle.
En décembre 2005, dans le cadre de l'aménagement d'un appartement dans les combles du 
bâtiment susmentionné, le propriétaire a déposé une demande de permis de construire auprès de 
la Commune de D.________ en vue de percer une ouverture supplémentaire (fenêtre) dans le mur 
sud-est. Suite aux discussions engagées avec les autorités communales, le propriétaire a retiré cette 
demande, et a soumis une demande préalable pour la construction d'une fenêtre. Il affirmait que les 
dimensions et l'emplacement de cette fenêtre avaient fait l'objet de discussions avec l'ancien chef 
du Service des biens culturels (SBC). Cette demande préalable a été soumise pour avis à la 
Commission communale pour la conservation du patrimoine et au Service archéologique de l'Etat 
de Fribourg (SAEF). Dans son préavis du 10 juillet 2012, ce dernier a expliqué que l'ouverture en 
question pouvait être admise à titre exceptionnel, mais que sa hauteur ainsi que sa largeur devront 
être réduites de moitié.
B.
Le 23 août 2012, le propriétaire précité a déposé auprès de la Commune de D.________ une 
demande de permis de construire, en procédure simplifiée, pour la création de l'ouverture en 
question dans le mur sud-est du bâtiment. A.________, propriétaire de la parcelle voisine, art. iii RF, 
a formé opposition au projet.
Par décision du 9 juillet 2013, la commune a accordé le permis de construire et rejeté l'opposition. 
Le 13 août 2013, l'opposant débouté a interjeté recours contre cette décision devant le Préfet du 
district de la Sarine et requis la restitution de l'effet suspensif. Par mesure provisionnelle urgente, le 
Préfet a interdit l'exécution des travaux le 19 août 2013 dans l'attente de sa décision sur l'octroi de 
l'effet suspensif au recours. Le 12 septembre 2013, le constructeur a informé le Préfet que 
l'ouverture avait déjà été réalisée et que les travaux étaient en cours d'achèvement. Le lendemain, 
le Préfet a rappelé au constructeur que l'exécution de la décision avait été interdite jusqu'à droit 
connu sur la requête de restitution de l'effet suspensif et lui a de nouveau signifié l'interdiction de 
réaliser les travaux. Le 1er octobre 2013, le constructeur a exposé que, par l'inadvertance de son 
mandataire, la décision de mesures superprovisionnelles ne lui avait pas été communiquée. 
Le 18 octobre 2013, le Préfet a accordé l'effet suspensif au recours, considérant que l'ouverture 
prévue s'apparentait à des travaux de démolition et pouvait aboutir à une situation irrévocable. 
Le constructeur a contesté cette décision incidente par un recours auprès du Tribunal cantonal, 
lequel l'a rejeté par arrêt du 13 février 2014 (602 2013 135).
Le 1er mai 2015, le Préfet a admis le recours de l'opposant contre l'octroi du permis de construire et 
a prononcé la nullité de la décision communale du 9 juillet 2013, au motif que la demande devait 
être soumise à la procédure ordinaire et à l'approbation préfectorale, dès lors que la création de 
l'ouverture en façade projetée modifiait un élément protégé du bâtiment. Cette décision a été 
confirmée par le Tribunal cantonal le 21 septembre 2015 (602 2015 45).


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C.
Le 20 avril 2016, le propriétaire de l'art. ccc RF a déposé une nouvelle demande de permis de 
construire, en procédure ordinaire cette fois, pour la mise en conformité de l'ouverture réalisée dans 
la façade sud-est de son bâtiment. Lors de sa mise à l'enquête publique dans la Feuille officielle, 
cette demande a suscité une nouvelle opposition de la part du voisin précité.
La commune a rendu un préavis favorable, le 27 septembre 2016, assorti de conditions. Elle a estimé 
que l'art. 31 du règlement communal d'urbanisme (RCU) du plan d'aménagement local (PAL) du 
23 décembre 1991 était respecté et que l'ouverture, peu visible depuis l'espace public, ne dénaturait 
pas la substance de la façade. Elle a retenu que la construction avait été admise par la Commission 
pour la conservation du patrimoine, le SBC et le SAEF. Elle a également retenu que l'ouverture 
n'affaiblissait pas significativement les propriétés coupe-feu de la façade et a conclu au rejet de 
l'opposition.
Dans un premier préavis du 7 novembre 2016, le SAEF a relevé que de nombreux percements 
avaient déjà été réalisés dans ce mur pignon médiéval, vers 1405, qui perdait totalement son 
caractère de coupe dont c'était la fonction initiale. Il se prononçait contre la légalisation des travaux 
effectués, en faveur d'une remise en état et a requis que le parement extérieur soit restitué en 
molasse en respectant le carreaudage d'origine afin de réduire le plus possible les traces du 
percement effectué par le propriétaire qui n'aurait pas été autorisé si la direction des travaux et le 
maître d'ouvrage avaient respecté la procédure. 
Le SBC a émis un préavis défavorable, le 7 décembre 2016. Il a relevé qu'une prise de jour 
supplémentaire sur cette façade pignon mitoyenne, caractérisée à l'origine par la rareté de ses 
ouvertures, altèrerait indéniablement son caractère. Le SBC a notamment souligné que les 
différentes demandes déposées par les propriétaires successifs concernant la réalisation 
d'ouvertures sur ce pignon avaient fait l'objet d'intenses discussions depuis les années 1990 au 
moins. Il conviendrait, selon le SBC, que le point soit fait de manière objective sur l'ensemble du 
dossier et sur les différentes autorisations accordées, ainsi que sur le respect des conditions posées. 
Il a rappelé qu'un contact informel avait eu lieu entre l'ancien chef du SBC et l'architecte du requérant 
afin de discuter de l'opportunité de la création d'une nouvelle fenêtre sur ce pignon, sans toutefois 
qu'il ne soit suivi d'une prise de position du SBC remettant en question son préavis défavorable du 
16 février 2006, confirmé postérieurement par le préavis du bureau de la Commission des biens 
culturels (CBC) en date du 20 avril 2006. Le SBC a constaté, de surcroît, qu'à ce jour un problème 
général d'éclairage de l'appartement en question se posait, qui n'était en rien résolu par la création 
du percement effectué sans droit.
Se référant aux préavis négatifs du SBC et du SAEF, le Service des constructions et de 
l'aménagement (SeCA) a rendu un préavis défavorable le 22 décembre 2016. 
Le 3 août 2017, le SAEF a confirmé son préavis défavorable sur le projet. Ce refus était motivé par 
le fait que le constructeur n'avait pas respecté la condition prioritaire mentionnée dans son précédent 
préavis, émis lors de la procédure simplifiée devant la commune. Cette condition consistait en la 
convocation du SAEF par la direction des travaux dès réception du permis de construire, afin que le 
service puisse effectuer son travail de documentation. Or, cette convocation n'a pas eu lieu. 
Le SAEF a également souligné que la nouvelle ouverture modifiait l'aspect de la façade. Il a rappelé 
que de nombreux percements avaient déjà été réalisés par le passé et que leur nombre ne permettait 
plus de considérer le mur pignon comme un pare-feu, fonction qu'il remplissait initialement. Enfin, le 
SAEF a relevé que les nombreuses demandes de transformations partielles déposées ces dernières 


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années par le constructeur, au coup par coup, avaient rendu difficile l'appréhension globale des 
transformations successives opérées sur le bâtiment.
Le 26 septembre 2017, le SBC a confirmé son préavis défavorable du 7 décembre 2016 concernant 
la demande de permis de construire pour la mise en conformité de l'ouverture réalisée dans la façade 
sud-est du bâtiment.
Le 28 août 2018, le Préfet a refusé le permis de construire destiné à mettre en conformité l'ouverture 
réalisée illégalement par le propriétaire de l'art. ccc RF dans la façade sud-est de son bâtiment. 
Dans sa décision, le Préfet s'est notamment fondé sur les préavis défavorables du SAEF et du SBC. 
Il a retenu que le projet portait atteinte à la façade protégée du bâtiment, que l'ouverture pratiquée 
dans le mur pouvait constituer un facteur de propagation du feu et qu'elle déséquilibrait le rapport 
entre les pleins et les vides de la façade. Le Préfet a également considéré que le requérant ne 
pouvait se prévaloir de sa bonne foi, les contacts informels qu'il avait eus avec l'ancien chef du SBC 
n'ayant pas fait l'objet d'une prise de position écrite de ce service. Enfin, constatant l'échec de la 
tentative de légalisation des travaux réalisés sans autorisation, le Préfet a réservé la possibilité 
d'ouvrir ultérieurement une procédure en rétablissement de l'état de droit, conformément à l'art. 167 
al. 3 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions 
(LATeC; RSF 710.1).
Le refus du permis de construire a été confirmé sur recours par arrêt du Tribunal cantonal du 
29 octobre 2019 (602 2018 112).
D.
Le 26 novembre 2020, la Lieutenante de Préfet a formellement ouvert la procédure de 
rétablissement de l'état conforme au droit, en application de l'art. 167 al. 3 LATeC. Appelé à se 
déterminer à plusieurs reprises, le propriétaire de l'art. ccc RF n'y a jamais donné suite. 
Sur demande de la Lieutenante de Préfet, la Commune de D.________ a fait savoir, par courrier du 
19 mai 2022, qu'elle confirmait son préavis favorable du 27 septembre 2016 et s'en remettait à 
justice. Le SAEF et le SBC ont, quant à eux, confirmé leurs préavis défavorables par déterminations 
respectives du 13 juin 2022 et du 6 juillet 2022. Ils se sont prononcés en faveur du comblement de 
l'ouverture litigieuse. Ces deux services se sont référés pour l'essentiel à leurs précédents préavis 
négatifs. Le SBC a notamment réitéré le fait que les ouvertures étaient déjà nombreuses sur cette 
façade pignon mitoyenne, caractérisée à l'origine par la rareté de ses ouvertures. Il a souligné que 
ces ouvertures altéraient indéniablement le caractère de la façade et qu'en conséquence, une prise 
de jour supplémentaire n'était pas souhaitable.
Une inspection des lieux s'est tenue le 10 janvier 2023 en présence du propriétaire du bâtiment et 
de la Préfète du district de la Sarine. Le propriétaire s'est, en outre, déterminé par écrit le 10 février 
2023.
Le 13 juillet 2023, A.________, voisin dénonciateur et opposant au projet de mise en conformité de 
l'ouverture litigieuse, a adressé un courrier à la Préfecture de la Sarine. Il s'est étonné que la situation 
soit restée inchangée et considérait que le délai écoulé depuis l'entrée en force de l'arrêt du Tribunal 
cantonal du 29 octobre 2019 avait été largement suffisant pour rendre une décision de 
rétablissement de l'état conforme au droit. Il a averti la Préfète qu'il envisageait d'entreprendre 
d'autres démarches si elle devait rester inactive dans ce dossier.
Le 23 novembre 2023, la Lieutenante de Préfet a informé le voisin dénonciateur que l'ouverture 
litigieuse serait tolérée. Elle lui a imparti un délai pour faire part de ses observations.


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Par courrier du 15 janvier 2024, le voisin dénonciateur a exprimé son opposition à toute tolérance 
de l'ouverture litigieuse. Le 11 mars 2024, le propriétaire du bâtiment a encore déposé des 
observations. Enfin, les 19 et 22 mars 2024, le voisin dénonciateur a complété sa détermination 
précédente.
E.
Par décision du 3 juillet 2024, la Préfète de la Sarine a décidé de renoncer à exiger la remise 
en état de l'ouverture litigieuse.
La Préfète a notamment relevé qu'un permis de construire avait initialement été accordé par la 
Commune de D.________ pour la réalisation de l'ouverture, que l'arrêt des travaux ordonné par la 
préfecture n'avait pas été respecté en raison d'une inadvertance dans la transmission des 
documents entre l'avocat et le propriétaire et que ce dernier avait dûment averti les autorités du 
début des travaux sans que celles-ci ne réagissent. Ces circonstances ont permis à la Préfète 
d'admettre la bonne foi du propriétaire. 
Elle a ensuite souligné que, selon le RCU applicable au moment de la réalisation des travaux, des 
ouvertures en façade étaient admissibles moyennant certaines conditions. Or, ces conditions étaient 
remplies à l'époque, puisque les services consultés avaient préavisé favorablement la demande et 
que l'ancien chef du SBC avait même siégé au sein de la commission communale qui avait accordé 
le permis. La Préfète a relevé qu'il était incompréhensible que le SBC ait donné un préavis 
défavorable le 7 décembre 2016, sans fournir d'explications. De même, le SAEF avait, sans 
explication, changé son préavis initialement favorable en un avis négatif le 3 août 2017. 
La Préfète a également constaté que l'ouverture litigieuse n'était pas perceptible depuis la voie 
publique et que la façade du bâtiment concerné avait déjà été largement altérée par les nombreuses 
prises de jour déjà réalisées sur cette façade pignon mitoyenne, comme l'avaient relevé le SBC et 
le SAEF. Par conséquent, elle a estimé que l'impact de l'ouverture sur le bien protégé était minime.
Enfin, l'Etablissement cantonal d'assurance des bâtiments (ECAB) ayant préavisé favorablement le 
projet en procédure ordinaire, la Préfète a considéré que le rétablissement de l'état de droit ne 
s'imposait pas non plus pour des raisons liées à l'intérêt public en matière de protection contre les 
incendies. Elle a ajouté que l'ouverture contribuait à améliorer la luminosité dans l'appartement 
concerné.
F.
Par mémoire du 3 septembre 2024, le voisin dénonciateur, propriétaire de l'art. iii RF adjacent, 
forme recours auprès du Tribunal cantonal contre la décision de la Préfète de la Sarine du 3 juillet 
2024. Il conclut, sous suite de frais et dépens, à l'annulation de la décision précitée et à ce qu'ordre 
soit donné au propriétaire du bâtiment litigieux de rétablir l'état de droit en supprimant l'ouverture 
réalisée dans la façade sud-est de son immeuble.
A l'appui de son recours, le recourant se prévaut d'abord d'une constatation inexacte des faits 
pertinents. Il relève notamment que, dès 2012, le SAEF avait conditionné l'octroi du permis de 
construire à la réduction en hauteur et en largeur de l'ouverture projetée. Le permis communal 
octroyé à l'époque faisait siennes les conditions posées par les services consultés. Or, la fenêtre 
réalisée en 2013 ne respecte pas ces conditions. De plus, l'emplacement de l'ouverture litigieuse 
empêche également le recourant d'isoler correctement sa propre toiture. Par ailleurs, la fenêtre est 
située à proximité de la cheminée de la maison du recourant, ce qui constitue, selon lui, un risque 
d'incendie non négligeable. Enfin, contrairement à ce qu'affirme la Préfète, il estime que l'ouverture 
est bel et bien visible depuis la voie publique.


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Le recourant souligne ensuite l'existence d'un intérêt public manifeste au respect des prescriptions 
relatives au droit de la construction en général. Il conteste que l'atteinte au patrimoine puisse être 
qualifiée de minime, ce qui est en contradiction avec les préavis des services spécialisés qui 
considèrent que cette ouverture supplémentaire altère le caractère du mur. Le maintien de cette 
fenêtre porte atteinte à la sauvegarde du patrimoine.
Par ailleurs, le recourant souligne que le constructeur n'était pas de bonne foi et qu'il est inexact de 
prétendre qu'un permis aurait pu être délivré pour ce projet, ou que le SBC aurait modifié son 
appréciation en cours de procédure. Au contraire, il ressort du préavis défavorable du 7 décembre 
2016 que ce service avait déjà rendu un préavis défavorable le 16 février 2006 et a confirmé sa 
position le 26 septembre 2017 et le 6 juillet 2022.
Enfin, le recourant indique que le SAEF avait donné son aval pour une ouverture différente de celle 
qui est actuellement réalisée, à savoir une ouverture nettement plus importante. Il souligne que les 
atteintes déjà existantes à la façade ne sauraient remettre en question l'intérêt évident de la 
protection du bâtiment, ce qui est confirmé par les services spécialisés. Il ajoute que la fenêtre 
litigieuse ne résout pas le problème général de luminosité existant dans l'appartement concerné.
G.
Le 16 octobre 2024, la Commune de D.________ conclut au rejet du recours, en se référant 
à ses deux préavis favorables initialement rendus par le Conseil communal et à son préavis positif 
du 27 septembre 2016, émis dans le cadre de la demande de permis de construire en procédure 
ordinaire. 
Le 17 octobre 2024, la Préfète de la Sarine propose également le rejet du recours. Elle renvoie à la 
motivation de sa décision du 3 juillet 2024.
Le 17 décembre 2024, le constructeur intimé conclut, lui aussi, au rejet du recours et renvoie aux 
différents courriers qu'il avait déjà déposés au cours des procédures relatives à l'ouverture litigieuse. 
Il souligne que la seule question qui se pose désormais est celle de la proportionnalité d'une remise 
en état. Selon lui, la Préfète a correctement appliqué les principes régissant cette question. Il soutient 
qu'il ne se justifie pas d'exiger une mesure aussi radicale que la suppression de la fenêtre, malgré 
le fait qu'elle ait été réalisée avec des dimensions plus importantes que celles initialement admises 
par le SAEF. Selon lui, il faut tenir compte de ce qu'il existe déjà de nombreuses fenêtres sur la 
façade concernée. Il estime que la fenêtre litigieuse n'empêche pas l'isolation du toit du recourant et 
que l'ouverture est peu visible depuis la voie publique. Elle consiste, tout au plus, en une atteinte 
minime portée au bâtiment. Il précise encore qu'il dispose d'une servitude à la charge du recourant 
lui permettant de créer des ouvertures sur cette façade. En conséquence, il considère qu'ordonner 
la suppression de la fenêtre violerait le principe de proportionnalité. Il conclut que l'existence ou non 
d'une fenêtre à cet endroit précis de la façade, et avec ces dimensions, ne porte pas une atteinte 
insoutenable à la préservation des qualités architecturales du bâtiment, ni à celles des bâtiments 
voisins.
Aucun autre échange d'écritures n'a été ordonné. 
H.
Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans 
les considérants en droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.


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en droit
1.
Déposé dans le délai et les formes prescrits (art. 79 à 81 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de 
procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1), par le voisin dénonciateur d'une 
situation non conforme à l'état de droit, et dont la propre situation est immédiatement touchée par le 
fait de tolérer les travaux litigieux (cf. arrêts TC FR 602 2021 77 du 5 juillet 2021 consid. 2.1; 602 
2015 111 du 21 janvier 2016 consid. 3b), le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c 
CPJA et de l'art. 141 al. 1 LATeC. En outre, l'avance de frais a été versée dans le délai imparti, de 
sorte que le Tribunal cantonal peut entrer en matière sur les mérites du recours.
2.
Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, 
y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents (let. b). Le grief d'inopportunité ne peut être examiné par la Cour de 
céans que si une loi prévoit expressément ce motif (art. 78 al. 2 CPJA). Aucune question 
d'opportunité ne se pose en l'espèce.
3.
3.1.
L'art. 167 LATeC, qui a trait aux travaux non conformes, prévoit que, lorsque le ou la 
propriétaire exécute des travaux sans permis ou en violation des plans, des conditions du permis ou 
d'une mesure de protection, le préfet ordonne, d'office ou sur requête, l'arrêt total ou partiel des 
travaux (al. 1). Dans les cas visés à l'al. 1 et lorsque des constructions ou installations illégales sont 
déjà réalisées, le préfet impartit un délai convenable au ou à la propriétaire pour déposer une 
demande de permis de construire en vue de la légalisation des travaux effectués, à moins qu'une 
telle légalisation n'apparaisse d'emblée exclue (al. 2). Si le ou la propriétaire n'obtempère pas à 
l'ordre reçu ou si les travaux ne peuvent être légalisés, le préfet peut, après avoir entendu les 
personnes et les organes intéressés, ordonner, sans préjudice des sanctions pénales, les 
modifications ou les adaptations, la démolition totale ou partielle des ouvrages, la remise en état du 
sol. Lorsque les circonstances le commandent, le préfet peut prononcer une interdiction d'occuper 
les locaux ou de les exploiter (al. 3). Lorsque des travaux sis hors de la zone à bâtir ont été exécutés 
sans permis ou en violation du droit applicable en la matière, la Direction est compétente pour 
prendre les mesures prévues à l'al. 3 (al. 4).
3.2.
Une mesure de rétablissement de l'état de droit impose à l'autorité de procéder à une 
appréciation circonstanciée de la situation, fondée sur le respect du principe de la 
proportionnalité (cf. arrêts TC FR 602 2024 44 du 3 octobre 2024 consid. 3.2; 602 2020 76 du 
21 janvier 2021 consid. 2.2). Ce principe exige que la décision litigieuse soit apte à produire les 
résultats attendus et que ceux-ci ne puissent pas être atteints par des mesures moins restrictives. 
En outre, il interdit toute limitation qui irait au-delà du but visé et exige un rapport raisonnable entre 
celui-ci et les intérêts publics et privés compromis (cf. ATF 142 I 76 consid. 3.5.1; 132 I 49 consid. 
7.2).
Dès lors, le fait qu'une construction soit illégale ne signifie pas encore qu'elle doive être 
automatiquement démolie. Le constructeur peut se voir dispensé de démolir l'ouvrage, lorsque la 


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violation est mineure ou lorsque la démolition n'est pas compatible avec l'intérêt public, ou encore 
lorsque l'intéressé a pu croire de bonne foi qu'il était autorisé à édifier l'ouvrage et que le maintien 
d'une situation illégale ne heurte pas des intérêts publics prépondérants (cf. ATF 132 II 21 consid. 6; 
123 II 248 consid. 4a; 111 Ib 213 consid. 6; arrêt TF 1C_411/2016 du 21 avril 2017 consid. 7.1).
Même si un administré ne peut se prévaloir de sa bonne foi, il est en droit d'invoquer le principe de 
la proportionnalité pour s'opposer à un ordre de mise en conformité. Dans ce cas, celui qui place 
l'autorité devant un fait accompli doit toutefois accepter que, dans un souci de préserver l'égalité 
devant la loi et l'ordre juridique, celle-ci attache une importance accrue au rétablissement de l'état 
de droit, sans se préoccuper outre mesure des inconvénients pour la personne touchée 
(cf. ATF 123 II 248 consid. 4a; arrêt TC FR 602 2024 13 du 17 juillet 2024 consid. 4.1).
3.3.
Découlant directement de l'art. 9 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) 
et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la 
confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite 
d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Selon la 
jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci 
à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que 
l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait 
agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se 
rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il se soit 
fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions 
auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice et que la réglementation n'ait pas changé 
depuis le moment où l'assurance a été donnée. Enfin, même si l'assurance a été donnée, il faut 
encore que l'intérêt à l'application correcte du droit n'apparaisse pas prépondérant. Il est en effet 
nécessaire d’examiner individuellement chaque cas et l’aspect de la bonne foi n’est qu’un des 
éléments à prendre en compte (cf. ATF 143 V 95 consid. 3.6.2; arrêt TF 1C_622/2021 du 1er juin 
2022 consid. 3.1).
4.
4.1.
Pour justifier sa décision de renoncer à l'application de l'art. 167 LATeC, la Préfète a 
considéré, dans un premier temps, que le constructeur était de bonne foi. Elle fonde cette 
appréciation sur le fait qu'un permis de construire avait été initialement accordé par la commune 
pour la réalisation de l'ouverture litigieuse. De plus, au moment de la réalisation des travaux, le RCU 
aurait, selon elle, permis la réalisation du projet si la demande avait été déposée en procédure 
ordinaire, puisque les services consultés avaient préavisé favorablement la demande et que l'ancien 
chef du SBC avait siégé au sein de la commission communale ayant validé la demande de permis. 
Bien qu'elle ne le formule pas expressément, la Préfète estime que le constructeur avait reçu, par-là 
même, l'assurance que son projet serait approuvé. 
De plus, dans le cadre de la procédure de légalisation des travaux réalisés sans permis, menée par 
l'ancien Préfet, le SBC n'aurait, pour la Préfète, pas expliqué les raisons de son préavis défavorable 
à la légalisation des travaux. De même, le SAEF n'aurait pas motivé son changement de position, 
passant d'un préavis favorable dans la procédure devant la commune à un préavis négatif en 
procédure ordinaire. Ce faisant, elle considère implicitement que les autorités auraient adopté un 
comportement contradictoire, contraire au principe de la bonne foi.


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La Préfète relève enfin que, si l'arrêt des travaux n'a pas été respecté, c'est en raison d'une 
inadvertance dans la transmission des documents entre l'avocat et le constructeur, et non d'une 
mauvaise foi de la part de ce dernier. Elle souligne également que les autorités communales avaient 
été dûment informées du début imminent des travaux, sans qu'elles ne réagissent toutefois.
4.2.
En l'espèce, les motifs avancés par la Préfète pour justifier sa décision ne résistent pas à la 
critique. 
La Cour observe que le droit à la protection de la bonne foi du constructeur ne saurait se fonder sur 
l'existence d'une décision communale qui n'était pas entrée en force. En effet, cette décision, 
susceptible de recours de la part de l'opposant débouté au moment où les travaux litigieux ont 
débuté, ne pouvait manifestement constituer une attente ou une espérance légitime pour le 
constructeur dans le fait qu'il pouvait immédiatement construire sans risque. Toute autre 
interprétation mettrait en péril l'intérêt public prépondérant à l'existence et à la réalisation des voies 
de droit, intérêt que le constructeur ne pouvait ignorer de bonne foi.
En effet, un administré qui entreprend des travaux alors qu'il a connaissance de l'existence d'une 
opposition et du fait que le permis de construire n'est pas encore entré en force ne peut se prévaloir 
de sa bonne foi. Il est manifeste qu'un constructeur qui n'attend pas l'entrée en force de l'autorisation 
prend le risque que celle-ci soit invalidée ultérieurement par une procédure de recours. En exécutant 
néanmoins le permis, l'intimé a fait preuve d'une imprudence qui lui est imputable et qui exclut la 
bonne foi.
Il convient ensuite de relever que le constructeur ne conteste pas que l'ouverture effectivement 
réalisée dans la façade ne correspond pas aux plans approuvés par la décision communale du 
9 juillet 2013, ce que la Préfète a omis de prendre en compte. Or, il ressort du dossier que, dans le 
cadre de la procédure devant la commune, le SAEF avait conditionné son préavis favorable, le 
10 juillet 2012, à la réalisation d'une ouverture aux dimensions réduites de moitié en hauteur et en 
largeur, soit 30 cm sur 60 cm, au lieu de 60 cm sur 120 cm comme initialement souhaité par le 
constructeur. En approuvant le permis de construire sous réserve du respect des préavis émis, la 
commune a fait siennes ces conditions. Par conséquent, l'ouverture effectivement réalisée ne 
correspond pas à ce que la commune a initialement autorisé. L'intimé, qui devait être parfaitement 
conscient des limitations imposées, a ainsi choisi de réaliser une ouverture plus grande que celle 
autorisée.
La Cour estime qu'il est particulièrement malvenu de prétendre avoir construit de bonne foi un projet 
explicitement refusé en raison de ses dimensions, tout en se prévalant d'une décision dont les 
conditions n'ont pas été respectées.
Par surabondance, la Cour rappelle que le constructeur a exécuté les travaux malgré un ordre d'arrêt 
des travaux valablement notifié à son mandataire. Le fait que ce dernier ne lui ait pas communiqué 
cet ordre, par inadvertance, est sans incidence. En effet, le Tribunal fédéral considère comme 
valable la notification effectuée à l'adresse du mandataire fournie par le destinataire 
(cf. ATF 139 IV 228 consid. 1.1 et 1.2). Dès lors que le destinataire a le droit d'indiquer une adresse 
de notification différente de son domicile ou de sa résidence habituelle, il est même en droit de 
recevoir les notifications à l'adresse qu'il a communiquée (cf. ATF 139 IV 228 consid. 1.2). Le Préfet 
n'avait donc d'autre choix que de notifier son ordre d'arrêt des travaux au mandataire du 
constructeur. Le droit cantonal va dans le même sens. Pour être régulière, la notification doit 
intervenir à l'adresse indiquée par la partie elle-même à l'autorité ou, si elle en a indiqué plusieurs, 


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à l'une de celles-ci, mais toujours la même. L'adresse de notification ne doit pas forcément être le 
domicile du destinataire. A défaut de notification à l'adresse indiquée, la notification est irrégulière. 
Il en va de même lorsque l'administré a un mandataire connu de l'autorité, et que celle-ci notifie 
directement et uniquement la décision à l'administré (cf. arrêt TC FR 603 2024 103 du 8 octobre 
2024 consid. 2.2). Ainsi, dès lors que l'ordre d'arrêt des travaux a été valablement notifié au 
mandataire du constructeur, le fait que ce dernier n'ait pas transmis l'information à son mandant ne 
saurait affecter la validité de la notification, ni la responsabilité du constructeur au regard de 
l'art. 167 LATeC et du droit public des constructions.
4.3.
En ce qui concerne le principe de la confiance et d'éventuelles assurances de la part des 
autorités, la Cour relève ce qui suit:
Il est sans pertinence que l'ancien chef du SBC ait siégé au sein de la commission communale ayant 
validé la demande de permis de construire. En effet, il importe de rappeler qu'un préavis favorable 
ne se substitue en aucun cas à une décision formelle ni ne constitue pas une base suffisante pour 
entreprendre des travaux. Même si le chef du SBC avait donné l'assurance au recourant, dans quel 
que contexte que ce soit, que son projet serait accepté par son service, cela ne signifiait nullement 
que le permis de construire serait approuvé, que ce soit par la commune en procédure simplifiée ou 
par le préfet en procédure ordinaire. Le constructeur ne pouvait donc tirer aucune assurance de 
cette prétendue promesse émanant d'un service non compétent pour délivrer le permis de 
construire.
En outre, on ne peut pas non plus constater que les services consultés s'étaient prononcés 
favorablement sur l'ouverture effectivement réalisée dans le cadre de la procédure devant la 
commune, puis seraient revenus sur leur position sans raison dans le cadre de la procédure devant 
le Préfet. En effet, l'ouverture dont la mise en conformité a été demandée ne correspondait, comme 
il a été dit, pas du tout à l'ouverture initialement approuvée et présentait une surface sensiblement 
plus importante que celle pour laquelle les services avaient donné un préavis favorable.
Le fait que le constructeur ait informé les autorités communales du début imminent des travaux sans 
que celles-ci n'aient réagi n'est pas non plus pertinent. En effet, le recours contre le permis de 
construire n'a pas d'effet suspensif de par la loi et la commune, à cette époque, estimait avoir 
valablement délivré le permis en procédure simplifiée. Il n'existe par ailleurs aucune obligation 
d'avertir le constructeur des risques qu'il prend en renonçant à attendre l'entrée en force d'un permis. 
4.4.
En définitive, il est établi que le constructeur a agi de mauvaise foi. Il a sciemment méconnu 
les règles de la police des constructions en réalisant une ouverture non conforme aux autorisations 
obtenues et en ne respectant pas l'ordre d'arrêt des travaux. Ce faisant, il a mis les autorités devant 
le fait accompli. Dans ces circonstances, la Préfète a eu tort de retenir la bonne foi du constructeur 
et de considérer que les autorités cantonales ont adopté une attitude contradictoire. Le constructeur 
ne peut se soustraire à ses responsabilités en invoquant une prétendue bonne foi ou des assurances 
inexistantes. Ayant pris le risque de construire sans autorisation, il doit, en principe, assumer les 
conséquences de ses actes. 
5.
Il convient encore d'examiner si, compte tenu des éléments exposés précédemment, une mesure 
ordonnant au constructeur de rétablir l'état de droit respecterait le principe de la proportionnalité.


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5.1.
Comme considéré (cf. supra consid. 3.2), le principe de la proportionnalité impose de 
rechercher s'il existe un rapport raisonnable entre le but visé par la mesure et les intérêts publics et 
privés qui seraient compromis. 
Dans le cadre de son examen, la Préfète a notamment constaté que l'ouverture litigieuse n'était pas 
perceptible depuis la voie publique et que la façade du bâtiment concerné avait déjà été largement 
altérée par de nombreuses autres ouvertures. Compte tenu de ces éléments, elle a estimé que 
l'impact de l'ouverture litigieuse sur le bien protégé était minime. L'ECAB ayant par ailleurs émis un 
préavis favorable au projet en procédure ordinaire, la Préfète a considéré que le rétablissement de 
l'état de droit ne s'imposait pas pour des raisons liées à la sécurité contre les incendies. Elle a ajouté 
que l'ouverture contribuait à améliorer la luminosité dans l'appartement concerné. Elle a également 
expliqué que, en 2013, l'ouverture aurait pu bénéficier d'un permis de construire.
5.2.
Cela étant, la Commune de D.________ est recensée comme site d'importance nationale à 
l'Inventaire des sites construits à protéger en Suisse (ISOS). Selon le plan d'aménagement local 
(PAL), la parcelle sur laquelle se situe le bâtiment du constructeur se trouve dans la zone de ville I. 
Conformément à l'art. 27 al. 1 RCU de 1991, cette zone est protégée en tant que site construit de 
grande valeur historique, artistique, esthétique et pittoresque. Le secteur dans lequel se situe la 
parcelle litigieuse appartient à la catégorie 1 des périmètres construits à protéger au sens du plan 
directeur cantonal (PDCant). L'immeuble est inscrit également au recensement des biens culturels 
en valeur A, ce qui signifie qu'il s'agit d'un bien culturel de haute qualité, "particulièrement 
représentatif, rare ou d'exécution très soignée, dont la substance d'origine est conservée" (art. 48 
al. 1 du règlement fribourgeois du 17 août 1993 d'exécution de la loi sur la protection des biens 
culturels, RELPBC; RSF 482.11). Par ailleurs, la loi fribourgeoise du 7 novembre 1991 sur la 
protection des biens culturels (LPBC; RSF 482.1) prévoit en son art. 22 que, sauf disposition 
contraire, la protection d'un bien culturel s'étend à l'objet dans son ensemble. Pour les immeubles, 
cela inclut les structures et éléments extérieurs et intérieurs, ainsi que, le cas échéant, les abords, 
le site et les objets archéologiques enfouis. L'art. 23 al. 4 LPBC précise que la transformation d'un 
bien culturel immeuble protégé ne peut être autorisée que si elle ne porte pas atteinte à son 
caractère ou à celui du site. 
Il existe donc un intérêt public accru à la protection du bâtiment concerné.
5.3.
De plus, il convient de rappeler que celui qui, comme en l'espèce, met l'autorité devant le fait 
accompli doit accepter que, dans un souci de préserver l'égalité devant la loi et l'ordre juridique, 
celle-ci attache une importance accrue au rétablissement de l'état de droit (cf. supra consid. 3.2). 
Il existe donc également un intérêt public particulier au respect de la loi et de l'ordre juridique, en 
particulier en matière de construction. Tolérer l'ouverture litigieuse reviendrait à la légaliser de facto, 
et à nier la protection particulière (cf. supra consid. 5.2) dont bénéficie le bâtiment. Un tel résultat, 
qui reviendrait à cautionner une politique du fait accompli, serait particulièrement choquant et 
inciterait d'autres administrés à transgresser les règles de protection des biens culturels et à agir 
sans autorisation.
5.4.
En l'espèce, l'intimé n'a pas seulement méconnu la procédure et les règles du droit de la 
construction. Il est allé plus loin en intervenant sur la façade d'un bâtiment bénéficiant d'un niveau 
de protection maximal. Or, l'art. 5 al. 1 LPBC dispose que la responsabilité première de la protection 
d'un bien culturel incombe à son propriétaire. En réalisant l'ouverture litigieuse, l'intimé a 
manifestement et volontairement manqué à cette obligation. De plus, l'art. 49 LPBC prévoit 


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expressément que, lorsqu'un bien culturel protégé subit une atteinte contraire au droit, le propriétaire 
doit le rétablir dans un état conforme. Cette disposition confirme l'importance toute particulière 
accordée par le législateur cantonal à la protection du patrimoine et au rétablissement de l'état de 
droit en cas d'infraction. L'intérêt public réside donc non seulement dans le respect général des 
normes applicables en droit de la construction, mais également dans la protection des biens 
culturels. Cet intérêt est d'ailleurs aussi explicitement reconnu à l'art. 1 al. 2 let. g LATeC et, au 
niveau fédéral, par l'art. 1 let. a de la loi du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage 
(LPN, RS 451).
5.5.
Concrètement, l'atteinte ne peut pas être considérée comme minime. Même si le 
constructeur soutient que l'ouverture litigieuse est peu visible et que son impact sur le bâtiment est 
minime, cela ne suffit pas pour la tolérer ou la qualifier d'intervention minime. Comme considéré 
ci-dessus, la protection du patrimoine ne se limite, en effet, pas aux parties visibles des immeubles. 
La Cour de céans avait expressément souligné, dans son précédent arrêt, que la protection de 
l'immeuble litigieux s'étendait également aux façades (cf. arrêt TC FR 602 2018 112 du 29 octobre 
2019 consid. 3.2.2 et 3.2.4).
Quoiqu'il en soit, la Cour constate que, contrairement à ce qu'affirme le constructeur, l'ouverture 
litigieuse est visible depuis plusieurs endroits, notamment depuis E.________, depuis les bâtiments 
no lll et mmm.
De plus, les avis des services spécialisés (SBC et SAEF) sont unanimes: cette ouverture porte 
atteinte au caractère protégé du mur, malgré l'existence d'autres fenêtres. Dans ses rapports du 
7 décembre 2016 et du 26 septembre 2017, le SBC a notamment clairement indiqué que les 
ouvertures réalisées ces dernières décennies altéraient le caractère de la façade et qu'il convenait 
de ne pas aggraver la situation. De même, le SAEF a souligné dans son rapport du 7 novembre 
2016, confirmé le 3 août 2017, que l'ouverture litigieuse dénaturait le mur pignon médiéval et lui 
faisait perdre sa fonction initiale de coupe-feu. Pour cette raison, le SAEF a demandé le 
rétablissement de l'état antérieur, une position qu'il a confirmée dans le cadre de la présente 
procédure.
Le Tribunal cantonal ne voit aucune raison de s'écarter de ces avis des services spécialisés. Ces 
avis, qui émanent de spécialistes avertis, démontrent que l'impact de l'ouverture litigieuse sur le 
patrimoine est loin d'être minime. La Cour de céans avait d'ailleurs déjà souligné, dans l'arrêt précité, 
que, sous l'angle de la protection des biens culturels, l'existence d'autres ouvertures pratiquées à 
d'autres époques ne justifiait pas la réalisation d'atteintes supplémentaires. Il est, en effet, fréquent 
que les bâtiments en vieille ville aient subi des transformations au cours de leur histoire. Le rôle de 
la législation actuelle est toutefois de préserver ce qui peut encore l'être et non pas de tolérer de 
nouvelles atteintes sous prétexte que d'autres ont déjà été commises par le passé.
Dans un tel contexte, l'argument selon lequel l'ouverture litigieuse ne consiste pas en un risque de 
propagation d'incendies n'est d'aucun secours au constructeur.
5.6.
En ce qui concerne les intérêts privés, le Tribunal retient que l'argument selon lequel 
l'ouverture litigieuse améliorerait la luminosité dans l'appartement concerné ne saurait justifier la 
violation des règles précitées. Le but de ces règles n'est manifestement pas de favoriser 
l'amélioration du confort des habitants au détriment du respect des règles sur les constructions et 
de la préservation du patrimoine architectural. L'apport en lumière dans un appartement situé dans 
les combles représente un simple intérêt privé.


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En ce qui concerne les coûts d'une remise en état, ceux-ci ne sauraient faire obstacle au 
rétablissement de l'état de droit, surtout si l'on considère que l'intimé a bénéficié pendant plus d'une 
décennie d'une situation illégale qu'il a sciemment créée en mettant les autorités devant le fait 
accompli. Le constructeur ne peut donc se prévaloir des conséquences financières de ses propres 
agissements illicites pour s'opposer à la remise en état. Ayant construit sans autorisation, il doit 
assumer les coûts liés à la régularisation de la situation.
5.7.
Enfin, il convient de rappeler que, suite au constat de nullité du permis délivré par la 
commune, le constructeur a déposé une demande de permis de construire en procédure ordinaire 
pour la mise en conformité de l'ouverture effectivement réalisée. Le Préfet a refusé cette autorisation 
par décision du 28 août 2018, confirmée par arrêt TC FR 602 2018 112 du 29 octobre 2019. Cet 
arrêt est entré en force, ce qui signifie que la question de la légalisation de l'ouverture litigieuse, telle 
qu'elle a été réalisée, est définitivement tranchée. Il n'y a plus lieu de revenir sur ce point.
La Préfète ne pouvait donc pas soutenir, pour justifier la tolérance de cette ouverture, que, selon la 
réglementation en vigueur à l'époque, la fenêtre litigieuse aurait pu être légalisée. 
En effet, l'art. 31 RCU de 1991, sur lequel l'ancien Préfet s'est fondé pour refuser la légalisation des 
travaux, était déjà en vigueur en 2013 lorsque la commune a statué (cf. PAL du 23 décembre 1991; 
devenu l'art. 28 dans le PAL en révision du 16 novembre 2018). Le Tribunal cantonal a confirmé le 
raisonnement préfectoral selon lequel l'ouverture réalisée ne respectait pas l'art. 31 RCU. En 
retenant que l'ouverture réalisée respectait la réglementation en vigueur à l'époque, la Préfète a 
méconnu la portée de l'autorité de la chose jugée de l'arrêt cantonal précité.
6.
Au vu de l'ensemble de ce qui précède, il y a lieu d'admettre le recours, d'annuler la décision 
attaquée et d'ordonner à l'intimé de procéder au rétablissement de l'état conforme au droit. La cause 
est renvoyée à la Préfecture pour qu'elle fixe les délais et, avec le concours des services spécialisés, 
les conditions de l'exécution des travaux de remise en état.
7.
7.1.
Il appartiendra à la Préfecture de statuer à nouveau sur les frais de la procédure devant elle 
(art. 131 al. 3 CPJA a contrario).
7.2.
Le recourant ayant obtenu gain de cause, les frais de la présente procédure, fixés à 
CHF 2'000.- sont mis pour trois quarts, soit CHF 1'500.-, à la charge du constructeur intimé qui a 
conclu au rejet du recours, conformément à l'art. 131 CPJA et aux art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 
17 décembre 1991 sur les frais de procédure et les indemnités en matière de juridiction 
administrative (Tarif JA; RSF 150.12). L'Etat de Fribourg est exonéré de sa part des frais 
(art. 133 CPJA). L'avance de frais de CHF 2'000.-, prestée par le recourant le 16 septembre 2024, 
lui est donc restituée.
7.3.
Pour le même motif, le recourant, qui a fait appel aux services d'un avocat, a droit à une 
indemnité de partie (art. 137 CPJA).
Conformément à l'art. 8 al. 1 Tarif JA, les honoraires alloués pour la représentation ou l'assistance 
de la partie sont fixés entre CHF 200.- et CHF 10'000.-. Dans les affaires d'une ampleur ou d'une 
complexité particulière, le maximum s'élève à CHF 40'000.-. La fixation des honoraires dus à titre 
de dépens a lieu sur la base d'un tarif horaire de CHF 250.-. Quant aux débours nécessaires à la 


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conduite de l'affaire, ils sont remboursés au prix coûtant (art. 9 al. 1 Tarif JA). Pour les photocopies 
effectuées par le mandataire, il est calculé 40 centimes par copie isolée (art. 9 al. 2 Tarif JA).
La liste de frais produite par le recourant n'est toutefois pas établie conformément au Tarif JA. 
La fixation à forfait de débours, valable en matière civile, ne correspond en effet pas aux exigences 
du Tarif JA. Dès lors qu'ils ne sont pas démontrés et que la somme forfaitaire (CHF 116.05) est 
manifestement excessive compte tenu des frais limités liés à l'intervention du recourant dans le 
cadre de la procédure (envoi d'un recours de 16 pages avec annexes, en trois exemplaires), il 
convient de considérer que CHF 50.- étaient largement suffisants pour couvrir tous les frais engagés 
par le mandataire du recourant. En revanche, ce dernier fait état de 9.33 heures de travail, pour un 
montant total de CHF 2'331.65, ce qui apparaît raisonnable. Il faut encore ajouter un supplément 
pour la TVA au taux de 8.1%, calculé sur CHF 2'381.65 (honoraires et débours), soit CHF 192.90.
Il convient donc de fixer l'indemnité de partie à laquelle peut prétendre le recourant à un montant 
total de CHF 2'574.55. Conformément à l'art. 141 al. 1 CPJA, elle est mise pour trois quarts à la 
charge de l'intimé, soit CHF 1'930.90, et pour un quart à la charge de l'Etat de Fribourg, soit 
CHF 643.65.
(dispositif en page suivante)


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la Cour arrête :
I.
Le recours est admis. 
Partant, la décision de la Préfète de la Sarine du 3 juillet 2024 est annulée. Il est ordonné à 
l'intimé de procéder au rétablissement de l'état conforme au droit. Au surplus, le dossier est 
renvoyé à la préfecture pour qu'elle fixe les délais et, avec le concours des services 
spécialisés, les conditions de l'exécution des travaux de remise en état. Elle statuera à 
nouveau sur les frais de la procédure devant elle.
II.
Des frais de la procédure réduits, d'un montant de CHF 1'500.-, sont mis à la charge de l'intimé.
III.
L'avance de frais de CHF 2'000.- est restituée au recourant.
IV.
Un montant de CHF 2'574.55 (dont CHF 192.90 de TVA au taux de 8.1%) est alloué au 
recourant à titre d'indemnité de partie, à verser à Me Daniel Schneuwly. Il est mis pour trois 
quarts à la charge de l'intimé (soit CHF 1'930.90) et pour un quart à la charge de l'Etat de 
Fribourg (soit CHF 643.55).
V.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 
30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie 
de la décision est contestée (art. 148 CPJA).
Fribourg, le 3 février 2025/jfr/jud
Le Président 
Le Greffier-rapporteur