fr_gerichte · 602 2025 51 · 2026-04-24 · fr
Urteil des II. Verwaltungsgerichtshofes des Kantonsgerichts


Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2025 51
Arrêt du 3 mars 2026
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Johannes Frölicher
Juges :
Anne-Sophie Peyraud, Vanessa Thalmann
Greffière-rapporteure :
Maude Roy Gigon
Parties
OFFICE FÉDÉRAL DU DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL ARE,
recourant,
contre
DIRECTION
DU
DÉVELOPPEMENT
TERRITORIAL,
DES
INFRASTRUCTURES,
DE
LA
MOBILITÉ
ET
DE
L’ENVIRONNEMENT, autorité intimée,
PRÉFECTURE DE LA SARINE, autorité intimée,
A.________, représenté par Me Rémy Terrapon, avocat, intimé
Objet
Aménagement du territoire et constructions – Transformation d'un
bâtiment sis en zone agricole avec changement d'affectation –
Construction matériellement digne de protection
Recours du 3 avril 2025 contre les décisions des 19 février 2025 et
28 février 2025

Tribunal cantonal TC
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considérant en fait
A.
A.________ a déposé une demande de permis de construire pour la transformation d'une
ferme de 1833 sise sur l'art. bbb du Registre foncier (RF) de la Commune de C.________ situé en
zone agricole selon le plan d'affectation des zones (PAZ). Cette ferme comprend une habitation, le
reste du bâtiment abritant une grange et une ancienne écurie, actuellement toutes deux inutilisées.
La ferme figure au recensement des biens culturels avec une valeur B et est protégée au PAZ en
catégorie 2. Le projet de construction consiste à transformer le bâtiment en modifiant l’affectation
des volumes du rural pour les dédier à l’habitation. L’appartement existant est rénové et agrandi. Un
second appartement est créé aux premier et deuxième étages.
B.
Cette demande de permis de construire a été mise à l'enquête publique en 2022.
Mise à part une lettre de remarques émanant du propriétaire agriculteur voisin, le projet n'a pas
suscité d'oppositions.
Le 5 octobre 2023, la Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de
l'environnement (DIME) a informé le requérant que le projet dépassait largement les surfaces brutes
de plancher utiles pouvant être admises sur la base de l’art. 24c de la loi du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), de sorte qu’il devait être examiné sous l’angle de
l’art. 24d LAT. Elle l’a avisé qu'elle avait l’intention de ne pas délivrer l’autorisation spéciale au motif
qu’aucune démonstration économique n’avait été produite pour prouver que la réaffectation prévue
était le seul moyen permettant de garantir la conservation à long terme de l'objet protégé et en raison
des préavis défavorables émis par le Service des biens culturels (SBC) le 21 septembre 2023 et le
Service de l’énergie (SdE) le 17 octobre 2022.
En octobre et décembre 2024, le requérant a transmis différents documents et explications
complémentaires pour appuyer sa requête, notamment sous l’angle économique.
Les différents services de l'Etat consultés ainsi que le conseil communal ont émis des préavis
favorables, certains avec conditions. Ce dernier a par ailleurs accordé une dérogation aux
prescriptions à la distance à la route communale pour l'accès et les places de parc.
C.
Le 19 février 2025, la DIME a délivré une autorisation spéciale pour ce projet, précisant que
les conditions figurant dans les différents préavis des services de l'Etat et des autres organes
consultés ainsi que celles figurant dans l'autorisation d'effectuer des travaux de forage, font partie
intégrante de cette autorisation. Elle a en substance retenu que le projet assure la pérennité de ce
bâtiment protégé situé hors de la zone à bâtir, ce qui n'est pas possible d'une autre manière.
Le 28 février 2025, la Lieutenante de Préfet du district de la Sarine a délivré le permis de construire
sollicité, sous réserve du droit des tiers, en particulier relevant du droit privé, et de l'observation
stricte des plans, des conditions des préavis communaux et cantonaux, disponibles dans
l'application FRIAC, que le mandataire doit transmettre au constructeur requérant. Cette décision
précise que l'autorisation spéciale est notifiée simultanément audit permis et en fait partie intégrante.
D.
Le 3 avril 2025, l'Office fédéral du développement territorial (ARE) interjette recours contre
l'autorisation spéciale et le permis de construire précités auprès du Tribunal cantonal. Il conclut à
l'annulation de ces deux décisions et principalement au refus de l’autorisation spéciale et du permis

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de construire, subsidiairement au renvoi de l'affaire aux autorités précédentes pour complément
d'instruction et nouvelles décisions dans le sens des considérants.
A l'appui de ses conclusions, le recourant soutient que la motivation contenue dans l'autorisation
spéciale de la DIME est lacunaire sur plusieurs points fondamentaux nécessaires à l'analyse et à la
vérification du respect des conditions restrictives de l'art. 24d al. 2 et 3 LAT. Si les dispositions du
droit fédéral avaient été correctement appliquées, les autorisations contestées n'auraient selon
l’ARE pas dû être délivrées. Il conteste tout d’abord que la ferme en question soit matériellement
digne d'être protégée, en particulier comme objet unique. Il soutient ensuite que le projet de
transformation en cause n'est de toute manière pas nécessaire pour assurer la pérennité de ce
bâtiment situé en zone agricole, soulignant que les conditions y relatives doivent s'examiner selon
une approche restrictive. Par ailleurs, le recourant s'étonne que ni le constructeur ni la DIME
n'expliquent pourquoi certains chiffres (ou pourcentages) ont été ajustés dans la seconde
argumentation/étude économique produite le 9 décembre 2024 ou la raison pour laquelle ceux-ci
devraient dorénavant être considérés comme plausibles. Il affirme que le tableau tel que conçu et
proposé par le canton dans sa notice du 7 mai 2024 peut servir, dans des cas comme celui-ci, à
conclure que la condition relative à l'art. 24d al. 2 let. b LAT n'est clairement pas remplie; il ne permet
a contrario pas d'apporter la preuve inverse. S'agissant de la place gravelée et des trois places de
stationnement, le recourant soutient qu'elles ne s'inscrivent pas dans la notion de changement
d'affectation du bâtiment en cause et que l'exigence selon laquelle l'aspect extérieur et la structure
architecturale du bâtiment doivent pour l'essentiel rester inchangés n'a pas été respectée.
E.
Le 10 avril 2025 et le 8 mai 2025, la Lieutenante de Préfet et la commune déclarent renoncer
à émettre des observations et produisent leur dossier.
Dans ses observations du 10 juillet 2025, le constructeur intimé conclut, sous suite de frais et
dépens, au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité. En substance, il conteste la qualité
pour recourir de l'ARE au motif que ce dernier n'a pas démontré agir dans son domaine d'attributions.
Le constructeur intimé soutient pour le reste que son projet répond aux exigences applicables à la
délivrance des autorisations litigieuses. Il explique en particulier pourquoi son étude économique a
été revue et les raisons pour lesquelles elle est à présent plausible, en particulier le fait qu'il s'était
initialement fondé uniquement sur l'exemple figurant dans la notice établie par la DIME le 7 mai 2024
qui indique "état sans changement d'affectation de l'immeuble" de sorte que les premiers chiffres
fournis ne contenaient que le prix de l'immeuble, sans aucuns travaux (pourtant nécessaires), et que
les montants indiqués pour les charges ne reflétaient pas la réalité actuelle. Il souligne que c'est
suite à différents échanges avec la juriste du Service des constructions et de l'aménagement
(SeCA), respectivement de la DIME, que l'étude économique a été revue et que des documents
complémentaires ont été produits. Le constructeur intimé soutient que la ferme en cause est
matériellement digne d'une mise sous protection, ce qui a été correctement examiné par la DIME. Il
relève enfin que les places de stationnement sont une condition sine qua non du changement
d'affectation, le droit cantonal exigeant que toute construction dispose de places de stationnement
dont le nombre et l'attribution aux usagers et usagères sont fixés par la règlementation communale.
Dans ses observations du 10 juillet 2025, la DIME conclut au rejet du recours et renvoie aux
considérations de sa décision attaquée. Elle relève par ailleurs que la notice du 7 mai 2024 a été
créée afin de lui permettre d'identifier, sur la base d'une évaluation circonstanciée, si un rendement
est généré par le projet et dans quelle mesure, cette évaluation lui permettant entre autres éléments
de statuer sur la requête. S'agissant de la première étude économique fournie par le constructeur

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intimé, la DIME considère qu’elle n'était pas pertinente et ne devait pas être prise en compte dans
l'analyse, ce document ne tenant pas compte des travaux pourtant nécessaires pour la conservation
du bâtiment et se basant sur le taux hypothécaire figurant dans la notice précitée alors qu'il s'agissait
d'un exemple devant être adapté au cas d'espèce. Elle ajoute que cette ferme nécessite des travaux
– d'urgence – pour envisager son maintien sur le long terme, relevant en particulier que le toit, la
façade et la partie non habitée du bâtiment sont visiblement à rénover et que le logement existant
ne correspond pas aux standards actuels attendus pour une habitation. De son point de vue, le coût
des travaux d'urgence présentés sur les variantes 2 et 3 du constructeur intimé est justifié et
raisonnable. Elle développe encore les raisons pour lesquelles elle a admis les revenus locatifs ainsi
que les valeurs locatives mentionnées dans la seconde étude économique. Elle produit enfin les
observations du SBC du 7 juillet 2025, précisant qu'elle fait siennes les considérations de ce service,
ces dernières valant partie intégrante de ses observations.
Dans ses observations du 7 juillet 2025, le SBC indique qu’il n'adhère pas au recours, tous les
éléments justifiant les autorisations litigieuses figurant au dossier ou ressortant de ses observations.
Il estime que la mise en œuvre de compléments d'instruction est inutile, soulignant que la
prolongation de la procédure augmenterait le risque de perte de substance, voire du bâtiment
protégé tout entier. Le service indique que le canton a pris toutes les mesures pour répondre à la
pratique restrictive visée par l'art. 24d LAT et qu'une pratique encore plus restrictive menacerait un
pan important du patrimoine fribourgeois, ce qui irait à l'encontre des objectifs visés par cette
disposition. Il explique les raisons pour lesquelles il considère que cette ferme est digne d'être
protégée et pourquoi le projet répond aux exigences de l'art. 24d LAT. Il estime que les analyses du
constructeur intimé quant à l'étude économique sont plausibles et peuvent être suivies. Ce service
qualifie enfin de très restreint l'impact paysager découlant de l'aménagement de places de
stationnement.
Le 13 novembre 2025, la DIME produit – sur requête – les annexes mentionnées par le SBC dans
ses observations du 7 juillet 2025. Celles-là ont été transmises aux parties.
F.
Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans
les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.
en droit
1.
Déposé dans le délai et les formes prescrits, le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a
et c du code fribourgeois de procédure et de juridiction administrative du 23 mai 1991 (CPJA;
RSF 150.1).
S'agissant d'un projet de construction hors zone à bâtir – et donc d'une question relevant du domaine
d'attribution de l'ARE – (cf. arrêts TC FR 602 2021 33 du 28 février 2022 consid. 2.1; 602 2022 104
du 24 mai 2022 consid. 1), celui-ci est habilité à interjeter recours contre les décisions litigieuses en
application des art. 89 al. 2 let. a et 111 al. 2 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF;
RS 173.110), de l'art. 33 al. 3 let. a LAT, de l'art. 48 al. 4 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur
l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), ainsi que de l'art. 76 let. b CPJA, respectivement de

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l'art. 141 al. 4 de la loi cantonale du 2 décembre 2008 sur l’aménagement du territoire et les
constructions (LATeC; RSF 710.1).
Le Tribunal cantonal peut donc manifestement entrer en matière sur les mérites du recours,
contrairement à ce que soutient l'intimé.
2.
Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès ou
l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits
pertinents (let. b). Le grief d'inopportunité ne peut être examiné par la Cour de céans que si une loi
prévoit expressément ce motif (art. 78 al. 2 CPJA). Aucune question d'opportunité ne se pose en
l'espèce.
3.
3.1.
Selon l'art. 22 al. 1 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou
transformée sans autorisation de l'autorité compétente. L'art. 25 al. 2 LAT dispose que pour tous les
projets de construction situés hors de la zone à bâtir, l'autorité cantonale compétente décide si ceux-
ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée. L'art. 16a al. 1,
1ère phrase, LAT prévoit que sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et
installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice, tandis que
les art. 24 ss LAT fixent les exceptions admissibles hors de la zone à bâtir.
3.2.
L'article bbb RF est situé hors zone à bâtir. Il n'est pas contesté que l'intimé n'est pas
agriculteur et que les travaux projetés ne sont pas conformes à la zone agricole.
Partant, il s'agit de déterminer si une autorisation exceptionnelle au sens des art. 24 ss LAT peut
être accordée.
A noter qu’il convient d'examiner la situation telle qu’elle prévalait au moment où les autorités
intimées se sont prononcées, à savoir les 19 et 28 février 2025, autrement dit avant l’entrée en
vigueur, au 1er janvier 2026, des nouvelles dispositions de la LAT et de l’OAT, lesquelles n'ont quoi
qu'il en soit aucune conséquence pour le cas d'espèce.
Compte tenu de la nature du projet et du bâtiment en cause, l'examen des conditions des art. 24a,
24b, 24c, 24d al. 1 et 24e LAT peut d'emblée être écartée, dès lors qu'il ne s'agit pas d'un
changement d'affectation ne nécessitant pas de travaux de transformation (art. 24a LAT), qu'il n'est
pas question d'une activité accessoire à une exploitation agricole (art. 24b LAT), que l’augmentation
des surfaces habitables est supérieure à 60% (art. 24c LAT complété par les art. 41 et 42 OAT), que
le bâtiment a été érigé avant 1972 (art. 24d al. 1 LAT) et qu'il n'est pas destiné à détenir des animaux
(art. 24e LAT). Seule l'application de l’art. 24d al. 2 LAT peut donc entrer en considération.
4.
L'art. 24d al. 2 LAT consiste en une règle spécifique relative aux bâtiments protégés: la réaffectation
des constructions dignes d'être protégées à des fins quelconques vise à en assurer la conservation
à long terme, en vue de quoi peut être autorisé, dans certaines limites, un changement d'affectation
partiel ou complet (MUGGLI, in Commentaire pratique LAT: Construire hors zone à bâtir,
2017, art. 24d n. 1). Selon cette disposition, le changement complet d'affectation de constructions
et d'installations jugées dignes d'être protégées peut être autorisé à condition que:

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" a. celles-ci aient été placées sous protection par l'autorité compétente;
b. leur conservation à long terme ne puisse être assurée d'une autre manière."
Selon l'art. 24d al. 3 LAT, les autorisations prévues par cet article ne peuvent être délivrées que si:
" a. la construction ou l'installation n'est plus nécessaire à son usage antérieur, qu'elle se prête à l'utilisation
envisagée et qu'elle n'implique pas une construction de remplacement que n'imposerait aucune
nécessité;
b. l'aspect extérieur et la structure architecturale du bâtiment demeurent pour l'essentiel inchangés;
c. tout au plus une légère extension des équipements existants est nécessaire et que tous les coûts
supplémentaires d'infrastructure occasionnés par le changement complet d'affectation de la construction
ou de l'installation sont à la charge du propriétaire;
d. l'exploitation agricole des terrains environnants n'est pas menacée;
e. aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose."
La fiche T305 du plan directeur cantonal (PDCant), qui traite des bâtiments protégés hors de la zone
à bâtir, mentionne les objectifs suivants: d'une part, assurer la pérennité des bâtiments protégés
situés hors de la zone à bâtir et dont l’utilisation à des fins agricoles n’est plus nécessaire et, d'autre
part, définir les critères nécessaires au changement d’affectation et à la transformation des
immeubles concernés par cette problématique selon l’art. 24d LAT. Sous "Principes", elle indique
notamment qu'il faut "considérer comme bâtiments protégés hors de la zone à bâtir tous les
bâtiments de valeur A et B du recensement des biens culturels immeubles" et "considérer comme
bâtiments protégés hors de la zone à bâtir les bâtiments de valeur C du recensement des biens
culturels dont la disparition nuirait à la qualité d’un site construit digne de protection".
5.
Tout comme l'art. 24c LAT, l'art. 24d LAT vise à garantir la protection des droits acquis découlant de
la garantie de la propriété (art. 26 Cst.) (cf. arrêt TF 1C_617/2019 du 27 mai 2020 consid. 5.1;
MUGGLI, art. 24c LAT, n. 7 et 11). Il présuppose donc que les constructions dont l'utilisation ou la
destination doit être modifiée soient encore utilisables conformément à leur destination au moment
de la modification, car ce n'est qu'à cette condition qu'elles bénéficient de la protection des droits
acquis (cf. arrêts TF 1C_204/2019 du 8 avril 2020 consid. 2.2; 1C_168/2015 du 11 mai 2016
consid. 3.5.1). Cela est exprimé à l'art. 24d al. 1 par le fait que les bâtiments d'habitation agricoles
dans lesquels des utilisations à des fins non agricoles peuvent être autorisées doivent être
"conservés dans leur substance" (cf. MUGGLI, art. 24d n. 13). Cette exigence s'applique également
à l'al. 2 de cette disposition, car les conditions d'autorisation découlent également de la garantie de
droits acquis (cf. ATF 147 II 465 consid. 4.2.1).
En l'occurrence, il n'est pas remis en cause que la construction érigée sur l'art. bbb RF demeure
utilisable conformément à sa destination, ce que les photographies jointes au dossier tendent a priori
plutôt à confirmer. La Cour de céans limitera partant son analyse aux autres conditions d'application
de l'art. 24d al. 2 LAT, lesquelles sont contestées par le recourant.
6.
6.1.
L'art. 24d al. 2 LAT présuppose d'une part que la construction dont la destination doit être
modifiée a été formellement mise sous protection en tant qu'objet individuel digne de protection. La
mise sous protection doit avoir lieu au plus tard au moment de l'octroi de l'autorisation spéciale

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(cf. WALDMANN/HÄNNI, in Handkommentar Raumplanungsgesetz, 2006, art. 24d LAT n. 13). D'autre
part, la construction doit également être matériellement digne de protection en tant qu'objet
individuel (jugée digne d'être protégée selon les termes de la LAT). Une simple mise sous protection
formelle ne suffit donc pas. La nécessité de protection en tant qu'objet individuel au sens de l'art. 24d
al. 2 LAT peut résulter de considérations liées à la protection des biens culturels. Dans certaines
circonstances, des aspects de la protection du paysage peuvent également faire apparaître une
construction comme digne de protection au sens de cette disposition (cf. MUGGLI, art. 24d n. 23;
DUPRÉ, in Commentaire LAT, 2010, art. 24d n. 15 et 35 s.). Pour les constructions caractéristiques
du paysage qui n'atteignent pas le niveau de protection en tant qu'objet individuel requis par
l'art. 24d al. 2 LAT, un changement d'affectation peut éventuellement être envisagé aux conditions
de l'art. 39 al. 2 à 5 OAT (cf. MUGGLI, art. 24d n. 23 s.; cf. pour le tout, ATF 147 II 465 consid. 4.3.1).
La mise sous protection de constructions matériellement dignes de protection au sens de
l'art. 24d al. 2 LAT est régie par le droit cantonal. Contrairement à la mise sous protection des
constructions protégées en tant qu’éléments caractéristiques du paysage visée par
l'art. 39 al. 2 OAT, le droit fédéral ne contient en principe pas de prescriptions procédurales à ce
sujet. Selon l'art. 24d al. 2 LAT, il est tout de même nécessaire que la valeur de protection matérielle
de la construction soit établie dans le cadre d'une procédure formelle selon des critères objectifs et
techniques (cf. MUGGLI, art. 24d n. 23). Le fait que les prescriptions de l’art. 24d al. 2 LAT relèvent
du droit fédéral exclut que soient réaffectées des constructions qui ont été formellement placées
sous protection par le canton ou les communes, mais qui ne revêtent, sur le plan matériel, aucune
valeur particulière. Aussi, dans la procédure cantonale d'autorisation spéciale, il convient d'examiner
si la protection de la construction dont la destination doit être modifiée est matériellement justifiée à
la lumière de l'art. 24d al. 2 LAT (cf. art. 25 al. 2 LAT; MUGGLI, art. 24d n. 23; FF 1996 III 485, 512 s.).
Cela vaut également lorsque la mise sous protection formelle est déjà entrée en force
(cf. WALDMANN/HÄNNI, art. 24d LAT n. 13; ATF 147 II 465 consid. 4.3.2). Le Tribunal fédéral pose
des exigences strictes pour admettre qu'un objet est matériellement digne d'être protégé au sens de
l'art. 24d al. 2 LAT. Il ne suffit pas que l'objet présente une valeur patrimoniale. Il faut que l'objet
jouisse d'une valeur intrinsèque notable, respectivement qu'il présente une qualité exceptionnelle
(ATF 147 II 465 consid. 4.3.2 ss avec les références citées; arrêt TF 1C_119/2022 du
27 février 2023 consid. 2.2).
6.2.
Le village de C.________ a été recensé comme site d'importance régionale à l'Inventaire des
sites construits à protéger en Suisse (ISOS). La ferme en cause, qui se situe en dehors des
périmètres bénéficiant d'une protection, est mentionnée – au même titre que plusieurs autres fermes
des 18-19ème siècles – comme "observation" (n° ddd) dans la fiche y relative, toutefois sans objectif
de sauvegarde, ni autre signification. Elle figure par ailleurs au recensement des biens culturels (qui
remonte au 14 mars 2016) avec une valeur B et est protégée au PAZ en catégorie 2.
6.2.1. La motivation de la décision accordant l'autorisation spéciale est succincte quant à la
question de savoir si cette ferme est une construction matériellement digne de protection. Se référant
à la fiche T305 du PDCant qui s'inscrit selon elle dans la marge de manœuvre dont le canton dispose
en lien avec l'art. 24d al. 2 LAT et qui poursuit l'objectif d'assurer la pérennité des bâtiments protégés
situés hors de la zone à bâtir et dont l'utilisation à des fins agricoles n'est plus nécessaire, la DIME
mentionne tout d'abord les deux principes selon lesquels sont considérés comme bâtiments
protégés hors de la zone à bâtir, d'une part, tous les bâtiments de valeur A et B du recensement des
biens culturels immeubles et, d'autre part, les bâtiments de valeur C du recensement des biens

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culturels dont la disparition nuirait à la qualité d'un site construit digne de protection. Dans son
analyse, elle indique ensuite uniquement que, "selon les préavis du SBC, valant rapport officiel
(art. 46 al. 1 let. b CPJA), la mesure de protection prise au plan d'aménagement local est justifiée
du point de vue patrimonial; qu'au vu de ce qui précède, le bâtiment est à considérer comme étant
une construction jugée digne d'être protégée".
Les préavis du SBC qui figuraient au dossier lorsque les décisions litigieuses ont été rendues ne
fournissent que peu d'indications quant aux éléments ayant permis de considérer que la ferme en
cause est matériellement digne d'être protégée. Dans ses préavis du 21 septembre 2023 et
21 novembre 2024, ce service mentionne simplement que "[e]n application du PAL de la commune
[…], cette ancienne ferme, recensée en valeur B et mise sous protection en catégorie 2, remonte à
1800. Malgré les rares interventions qui ont modifié partiellement la structure intérieure du rural, la
substance historique primaire demeure préservée. La vision locale du 14.08.2018 confirme le
maintien de cette mesure de protection".
Ces indications ne sont pas suffisantes pour pouvoir déterminer si la ferme en cause est
matériellement digne de protection au sens de l'art. 24d al. 2 LAT et la jurisprudence y relative
(cf. supra consid. 6.1). Il semble que la DIME ainsi que le SBC soient partis de l'idée – compte tenu
des passages tirés de la fiche T305 du PDCant mentionnés dans la décision attaquée – qu'un
bâtiment recensé en valeur B est par définition matériellement digne d'être protégé au sens de l'art.
24d al. 2 LAT.
C'est donc à juste titre que le recourant qualifie sur ce point de lacunaire la décision accordant
l'autorisation spéciale.
Dans le cadre de la présente procédure de recours, le SBC a exposé plus largement les raisons
pour lesquelles la ferme en cause est de son point de vue digne d'être protégée. Il relève tout d'abord
que la pratique du canton est restrictive pour la mise sous protection, celle-ci découlant déjà du seul
nombre restreint de bâtiments protégés hors zone avec une affectation d'habitation (seulement
0.68% des bâtiments assurés par l'assurance des bâtiments obligatoire) et qu'une pratique encore
plus restrictive menacerait un pan important du patrimoine fribourgeois. Il ajoute qu'il s'agit en
l'occurrence d'une ferme certes modeste en taille et en substance, mais tout autant représentative
de la petite paysannerie caractéristique de l'histoire et du territoire fribourgeois. Ces fermettes sont
traditionnellement implantées en bordure de village et donc hors zone, le centre du village,
aujourd'hui en zone, étant généralement réservé aux exploitations plus cossues. Cette ferme a été
recensée par le SBC la première fois en 1985 déjà et sa valeur a été confirmée lors des révisions
en 1995 et 2016. Sa valeur a encore été reconnue dans le cadre des échanges et des visions locales
concernant cette question depuis 2018. Ce service estime que, "de toute évidence, il s'agit dans le
cas d'espèce d'une situation suffisamment spéciale, rare et significative pour une application de
l'art. 24d LAT". Il explique en outre que les recensements et mises sous protection se font selon les
méthodes scientifiques du service et en application des fiches T115, T117 et T305 du PDCant, de
la loi fribourgeoise du 7 novembre 1991 sur la protection des biens culturels (LPBC; RSF 482.1) et
de la LATeC. La méthodologie de ces recensements évalue les critères suivants: historicité,
représentativité, rareté, intégrité, éléments décoratifs, situation. Les informations sont enregistrées
dans la base de données du service. Les catégorisations des valeurs de recensement et des
catégories de protection servent justement à structurer et rationaliser les recensements et les
inventaires et à factualiser la comparaison entre les 16'296 bâtiments recensés et les

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8'756 bâtiments effectivement protégés à travers tout le canton. Le SBC précise que par la vision
locale réalisée tout au début du projet le 14 août 2018, il s'agissait de confirmer uniquement que la
substance intérieure était encore bien présente, l'extérieur étant suffisamment visible au passage et
sur les photos, et qu'aucune intervention récente n'avait altéré de manière significative la substance
en présence. Il ajoute que la fiche de recensement imprimée le 18 septembre 2023 résume tous ces
éléments, le rapport de l'architecte ne faisant que documenter l'état du bâtiment plus en détails.
S'agissant des anciennes interventions ponctuelles altérantes figurant dans le rapport de l'architecte
et relevées par l'ARE, ce service indique qu'elles ne touchent pas aux qualités essentielles ayant
conduit à la valeur de recensement et à la mise sous protection. Il ajoute qu'elles sont réversibles et
que le projet de restauration prévoit d'ailleurs de les faire disparaître. Le SBC relève qu'il n'existe
aucun monument protégé qui n'aurait pas subi des changements au fil du temps et que c'est
justement dans le cadre d'un projet de restauration tel que celui-ci que les choix sont faits sur les
éléments à maintenir comme témoin de l'histoire et ceux qui seraient à supprimer car altérant la
qualité d'ensemble. Il indique que le projet en cause fait des propositions pertinentes et intéressantes
dans le respect de la déontologie actuelle et améliore même la situation et la lecture de l'objet sur
plusieurs points. Le SBC ajoute que son préavis du 21 novembre 2024 définit clairement l'étendue
de la mesure de protection en général et prend position en détails sur les façades, les fenêtres, les
portes, la toiture, la ferblanterie, ce qui constitue également un élément d'analyse de l'objet en
question. Il soutient que la valeur de cette ferme est suffisamment élevée pour répondre aux
exigences
de
l'art. 24d
LAT,
le
projet
atteignant
au
demeurant
les
objectifs
de
conservation/restauration y relatifs.
La fiche de recensement imprimée le 18 septembre 2023, à laquelle se réfère le SBC, aborde les
aspects suivants: historicité, représentativité, rareté, intégrité, forme et éléments décoratifs ainsi que
situation. Sous la rubrique "rareté", il est indiqué: "Autrefois répandues à l'écart des noyaux
villageois, les maisons paysannes dites de « petits paysans » (et de « journaliers ») deviennent
toujours plus rares en raison de leur construction modeste et de l'inadaptation de leurs espaces
intérieurs au confort de la post-modernité. Elles sont pourtant un témoin essentiel de tout un pan de
l'histoire de la paysannerie suisse moderne. Cette ferme de C.________ en est un exemple
relativement bien conservé et soigné de ce type d'architecture". Sous la rubrique "forme et éléments
décoratifs", figure l'indication suivante: "traitement décoratif du pignon sud, en tavillons". Sous la
rubrique "intégrité", il est mentionné ceci: "cette ferme a conservé son expression, son volume et
son plan du XIXe siècle. Il est cependant probable que le logis ait subi des transformations autour
de 1900. A une période récente, on a également créé une salle de bain à l'intérieur de la grange.
Cette intervention s'est traduite en façade arrière par l'obturation du portail de grange. Par ailleurs,
les parois arrière[s] de l'écurie ont été percées de grandes baies horizontales. Les aménagements
intérieurs ne sont pas connus".
6.2.2. La Cour de céans constate que les explications fournies par le SBC visent principalement à
justifier la pratique du canton en matière de mise sous protection formelle des bâtiments ainsi que
sa méthodologie en matière de recensement, éléments qui ne sont pas remis en cause ici et qui
n'attestent en tant que tels pas du caractère matériellement digne d'être protégée de la construction
en cause au sens de l'art. 24d al. 2 LAT (cf. supra consid. 6.1). Le SBC soutient d'ailleurs que la
pratique restrictive découle déjà du seul nombre restreint de bâtiments protégés hors zone, que les
obstacles sont déjà suffisamment élevés, que le canton a pris toutes les mesures pour y répondre
et qu'une pratique encore plus restrictive menace un pan important du patrimoine fribourgeois, ce

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qui va de son point de vue clairement à l'encontre des objectifs visés par l'art. 24d LAT. A suivre ce
raisonnement, une mise sous protection formelle des bâtiments sis hors zone à bâtir serait suffisante
pour remplir les exigences posées par l'art. 24d al. 2 LAT, ce qui n'est cependant manifestement
pas le cas, comme exposé au consid. 6.1 ci-dessus.
Il est vrai que la fiche T305 du PDCant, qui a comme objectif notamment de définir les critères
nécessaires au changement d'affectation et à la transformation des immeubles visés par l'art. 24d
LAT, pose comme principe qu'il faut considérer comme bâtiments protégés hors de la zone à bâtir
tous les bâtiments de valeur A et B du recensement des biens culturels immeubles (principe 2). Il
sied néanmoins de rappeler que les possibilités de construire hors zone à bâtir sont régies par le
droit fédéral, le droit cantonal ne pouvant les élargir.
Or, dans la procédure d'approbation de la révision totale du PDCant, l'ARE a souligné, dans son
rapport d'examen du 29 juillet 2020, que, "selon le droit fédéral, le changement d’affectation de
bâtiments construits à l’origine sans fonction d’habitation pour de l’habitat doit répondre à de hautes
exigences, afin de ne pas circonvenir au développement de l’urbanisation vers l’intérieur. La
nécessité de hautes exigences a été confirmé[e] par le Tribunal fédéral au considérant 5.2.2 de son
arrêt 145 II 83 (Arosa). A ce titre, afin que puisse être assurée la conformité de l’utilisation des
principes 2 et 3 de la fiche T305 aux dispositions de l’article 24d, alinéa 2, LAT, le canton est invité
à notifier à l’ARE toute décision prise sur la base de cette fiche; ce n’est qu’avec cette réserve que
la fiche T305 est approuvée par la Confédération". Ladite réserve a été reprise par le Conseil fédéral
dans sa décision d'approbation du 19 août 2020 qui prévoit expressément que "le canton est invité
à notifier à l’ARE toutes les décisions d’application de la fiche T305 «Bâtiments protégés hors de la
zone à bâtir»".
On ne saurait donc partir de la prémisse qu'un bâtiment ayant, comme en l'espèce, obtenu une
valeur B au recensement des biens culturels est, pour ce seul motif, matériellement digne d'être
protégé au sens de l'art. 24d al. 2 LAT. Au-delà de la valeur de recensement, respectivement de la
mise sous protection formelle de la construction, il est nécessaire de procéder à un examen concret
et individualisé du cas pour déterminer si le bâtiment peut être qualifié de matériellement digne d'être
protégé au sens de l'art. 24d al. 2 LAT. Au regard des exigences posées par la jurisprudence récente
du Tribunal fédéral (cf. supra consid. 6.1) et de la réserve expresse susmentionnée formulée dans
la décision d'approbation du PDCant, il s'agit de vérifier si la construction en cause jouit d'une valeur
intrinsèque notable, respectivement qu'elle présente une qualité exceptionnelle.
Certes, le SBC souligne que cette ferme en bois – de substance et de taille modeste – est
représentative de la petite paysannerie caractéristique de l'histoire et du territoire fribourgeois et que
les fermes de ce type – autrefois très répandues – disparaissent progressivement. Cela n'est
néanmoins pas suffisant pour retenir que cette ferme jouit d'une valeur intrinsèque exceptionnelle
au sens de la jurisprudence évoquée ci-avant (cf. supra consid. 6.1). En effet, ce service spécialisé
n'explique notamment pas en quoi cette ferme revêt une importance particulière en tant que
témoignage historique de la petite paysannerie fribourgeoise. Il n'a par ailleurs pas étayé la rareté
invoquée du bâtiment. Ces indications ne ressortent au demeurant pas des autres éléments figurant
au dossier.
En l'état, il n'est dès lors ni patent ni démontré que la construction serait particulièrement importante
en tant que témoin de la petite paysannerie fribourgeoise. Il n'apparaît pas non plus que cette ferme

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présenterait des qualités architecturales particulières. L'utilisation des matériaux de construction en
cause (du bois) ainsi que le type d'architecture semblent plutôt avoir été courant à l'époque, le SBC
relevant que les tavillons de ce type ("industriel") existent au moins depuis le 19e siècle sur de
nombreux bâtiments protégés à travers toute la Suisse (cf. observations du 7 juillet 2025 p. 5). A
noter en outre que l'âge n'est pas à lui seul un critère de qualité. Si la fiche de recensement indique
que cette ferme est un exemple "relativement" bien conservé et soigné de ce type d'architecture,
soit de maisons paysannes dites de "petits paysans", il ne peut pas encore en être déduit qu'elle
présente une qualité exceptionnelle.
Il n'est partant pas établi à satisfaction de droit, sur la base de l'entier du dossier de la cause, que
cette ferme – dont la mise sous protection formelle n'est pas remise en cause – bénéficie d'une
valeur intrinsèque notable. En outre, il n'est pas contesté que cette construction est désormais dans
un état précaire, nécessitant de toute façon une rénovation à plusieurs égards (cf. rapport explicatif
des interventions du 28 octobre 2021). Dans ces circonstances, il n'apparaît pas que le bâtiment soit
suffisamment important en tant qu'objet individuel pour être considéré comme digne de protection
au sens de l'art. 24d al. 2 LAT. Seule une protection au sens de l'art. 39 al. 2 OAT pourrait
éventuellement être envisagée. Il n'apparaît néanmoins pas que les conditions requises soient
remplies et aucune des parties ne le fait valoir.
6.3.
Etant donné que la ferme en cause n'est pas digne de protection au sens de l'art. 24d
al. 2 LAT, son changement d'affection en bâtiment d'habitation ne peut bénéficier d'une dérogation
fondée sur l'art. 24d al. 2 et 3 LAT. Pour ce motif déjà, les décisions attaquées doivent être annulées.
7.
Au vu de ce qui précède, le recours doit être admis sans qu'il ne soit nécessaire de trancher les
autres griefs soulevés, et les deux décisions annulées.
La Cour de céans relève néanmoins encore ce qui suit.
8.
8.1.
Selon l'art. 24d al. 3 let. b LAT, les autorisations prévue par le présent article ne peuvent être
délivrées que si l'aspect extérieur et la structure architecturale du bâtiment demeurent pour
l'essentiel inchangés.
Selon le message du Conseil fédéral ayant accompagné la proposition d'introduire cette disposition,
la nouvelle affectation peut être visible. Les petites modifications – notamment celles qui apportent
des améliorations esthétiques – sont autorisées si elles n'altèrent pas les caractéristiques du
bâtiment. En revanche, l'aspect extérieur d'un bâtiment ne reste plus fondamentalement inchangé,
si le changement complet d'affectation implique l'aménagement d'annexes ou de superstructures.
La question de savoir si l'aspect extérieur demeure pour l'essentiel inchangé malgré le changement
complet d'affectation envisagé, doit être examinée non seulement en fonction des caractéristiques
du bâtiment lui-même, mais également en fonction de son aire environnante (végétation
notamment). Si celle-ci est totalement modifiée en raison du changement d'affectation, force est
alors de considérer que l'exigence selon laquelle l'aspect extérieur du bâtiment doit rester pour
l'essentiel inchangé n’est plus remplie. On entend par "structure architecturale" les éléments
statiques importants du bâtiment. Ainsi, on ne pourrait guère envisager de transformer à des fins de

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logement une grange n'ayant jamais été conçue pour être habitée. En effet, même si l'on pouvait
conserver tel quel son aspect extérieur, la nouvelle utilisation entraînerait une transformation si
importante de la structure architecturale que ces travaux ne seraient plus conformes aux exigences
prévues à la lettre b. Par contre, on considère de façon générale qu'une réorganisation des pièces,
plus adaptée à la nouvelle utilisation envisagée, ne bouleverse pas fondamentalement la structure
architecturale. Cependant, si l'on prévoit de ne conserver que la façade et le toit d'un bâtiment dont
on aurait vidé le volume intérieur qui serait remplacé, pour ainsi dire, par une nouvelle construction,
les prescriptions de la lettre b seraient violées aussi bien sous l'angle de l'aspect extérieur du
bâtiment que sous l'angle de sa structure architecturale (Message du 22 mai 1996, FF 1996 515
ch. 208.42).
8.2.
Par ailleurs, selon l'art. 7 du règlement communal d'urbanisme (RCU) de la commune et son
annexe 3, la protection dont fait l'objet la ferme en cause – qui est un bâtiment protégé de catégorie 2
au PAZ – s'étend à l'enveloppe du bâtiment (façade et toiture), à la structure porteuse intérieure de
la construction, à la configuration générale du plan déterminée par la structure porteuse, aux
éléments décoratifs des façades ainsi qu'à l'organisation générale des locaux et éléments les mieux
conservés des aménagements intérieurs qui matérialisent cette organisation (cloisons, plafonds).
L'annexe 3 RCU précise notamment que le caractère des façades, en ce qui concerne la proportion
entre les pleins et les vides, doit être conservé.
8.3.
En l'espèce, l'autorisation spéciale et le permis de constuire ont été délivrés avec la mention
que les conditions figurant dans les préavis des services de l'Etat et des autres organes consultés
en font partie intégrante.
Avec les conditions qu'il y a posées, le SBC considère que le projet répond aux exigences légales
applicables, soit notamment celles des art. 24d LAT et 7 RCU. Le préavis du SBC du 21 novembre
2024 pose en particulier comme condition expresse le "maintien de la structure porteuse et de la
physionomie initiale des façades".
Or, les plans figurant au dossier prévoient des modifications tant au niveau de la structure porteuse
qu'au niveau de l'aspect extérieur du bâtiment. En effet, les différentes structures horizontales
existantes sont appelées à être démontées, les nouvelles ne s'implantant en majorité pas aux
mêmes endroits en raison de la modification des hauteurs des différents étages. De nouvelles
structures horizontales devraient par ailleurs être ajoutées, la délimitation des pièces existantes
étant en outre revue. La cheminée existante (y compris le séchoir attenant) serait démolie et cèderait
sa place à un escalier. Trois nouvelles ouvertures sont prévues sur la façade Sud qui en compte
actuellement treize. Sur la façade Nord, quatre nouvelles ouvertures sont prévues au rez-de-
chaussée et trois nouvelles fenêtres (coulissantes) dans les étages .Quant à la façade Est, une
nouvelle porte vitrée ainsi que plusieurs nouveaux vitrages sont prévus (dont un d'env. 1.64 m de
largeur et un second d'env. 3.20 m de largeur et d'une hauteur correspondant à env. 1 ½ étage).
Si tant est que le SBC, en posant comme condition le "maintien de la structure porteuse et de la
physionomie initiale des façades" ait en soi voulu refuser les modifications relevées ci-dessus, en
particulier s'agissant de la façade Est qui compterait une très grande baie vitrée et plusieurs autres
nouveaux vitrages selon les plans, force est de relever que les adaptations à apporter au projet
seraient quoi qu'il en soit trop conséquentes pour que celui-ci puisse être validé par simple renvoi

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aux conditions du préavis. La renonciation à exiger du constructeur de nouveaux plans répondant
aux conditions du préavis conduirait à une trop grande insécurité juridique.
9.
9.1.
Les frais de la présente procédure – fixés à CHF 2’500.- selon les art. 1 et 2 du tarif
fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction
administrative (Tarif JA; RSF 150.12) – sont mis pour 2/3 à la charge du contructeur intimé qui
succombe, conformément à l'art. 131 CPJA. L'Etat de Fribourg est exonéré de sa part (1/3) des frais
(art. 133 CPJA).
9.2.
Conformément aux art. 137 et 139 CPJA, aucune indemnité de partie n'est allouée, le
recourant n'en ayant au demeurant pas fait la demande.
la Cour arrête :
I.
Le recours est admis.
Partant, l'autorisation spéciale délivrée le 19 février 2025 par la Direction du développement
territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l'environnement ainsi que le permis de
construire délivré le 28 février 2025 par la Lieutenante de Préfet de la Sarine sont annulés.
II.
Les frais de procédure, d'un montant de CHF 2'500.-, sont mis pour deux tiers à la charge de
A.________ (soit CHF 1'666.65).
III.
Il n’est pas alloué d’indemnité de partie.
IV.
Notification.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure peut, dans le même délai, faire l'objet d'une
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est contestée
(art. 148 al. 1 CPJA).
Fribourg, le 3 mars 2026/mrg
Le Président
La Greffière-rapporteure