fr_gerichte · 603 2020 11 · 2020-03-18 · fr

Arrêt de la IIIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Strassenverkehr und Transportwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg
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www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
603 2020 11
Arrêt du 18 mars 2020
IIIe Cour administrative
Composition
Présidente :
Anne-Sophie Peyraud 
Juges :
Marianne Jungo, Johannes Frölicher
Greffière-rapporteure :
Vanessa Thalmann 
Parties
A.________, recourant, représenté par Me Philippe Maridor, avocat
contre
COMMISSION DES MESURES ADMINISTRATIVES EN MATIÈRE 
DE CIRCULATION ROUTIÈRE, autorité intimée
Objet
Circulation routière et transports – Retrait définitif du permis de 
conduire – Délai d'attente
Recours du 20 janvier 2020 contre la décision du 21 novembre 2019


Tribunal cantonal TC
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considérant en fait
A.
Il ressort d'un rapport établi par la police cantonale que, le 29 août 2019, vers 8h50, 
A.________ circulait au volant d'un véhicule à B.________, alors qu'il était sous le coup d'un retrait 
de son permis de conduire.
B.
Par courrier du 20 septembre 2019, la Commission des mesures administratives en matière 
de circulation routière (CMA) a avisé le précité de l'ouverture d'une procédure administrative en lui 
signalant que l'infraction commise pourrait donner lieu au prononcé d'une mesure administrative. 
Le conducteur s'est déterminé le 14 octobre 2019.
Le 28 octobre 2019, la CMA a suspendu la procédure administrative jusqu'à droit connu sur le plan 
pénal. 
C.
Entre-temps, par ordonnance pénale du 30 septembre 2019, le Ministère public du canton de 
Fribourg a reconnu l'intéressé coupable de conduite malgré le refus, le retrait ou l'interdiction de 
faire usage du permis de conduire et l'a condamné à une peine pécuniaire de 20 jours-amende à 
CHF 70.-, sans sursis. Cette ordonnance n'a pas été contestée.
D.
Par décision du 21 novembre 2019, la CMA a prononcé le retrait définitif du permis de 
conduire de l'intéressé avec un minimum incompressible de cinq ans, à l'échéance du délai 
d'attente de 24 mois signifié par la mesure administrative du 29 août 2019 qui court du 29 juin 
2019 au 28 juin 2021, soit dès le 29 juin 2021. Elle a retenu que le précité avait commis une 
infraction grave aux règles de la circulation routière, au sens de l'art. 16c al. 1 let. f de la loi du 
19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR; RS 741.01), en conduisant un véhicule alors 
qu'il était sous le coup de la saisie de son permis de conduire effectuée le 29 juin 2019 par la 
police. Elle a pris en compte le fait que l'intéressé avait fait l'objet d'un retrait de sécurité du permis 
de conduire – avec un délai d'attente de 24 mois – en application de l'art. 16c al. 2 let. d LCR 
(décision du 29 août 2019). En outre, elle a indiqué qu'au terme de la durée minimale du retrait, le 
conducteur devra prouver, par le biais d'une expertise, qu'il est apte à la conduite en application de 
l'art. 17 al. 3 LCR. Enfin, elle a précisé que, compte tenu de l'écoulement du temps depuis la 
suspension de son droit de conduire, il devra également se soumettre à nouveau aux examens de 
conduite théorique et pratique.
E.
Par mémoire du 20 janvier 2020, l'intéressé a recouru contre cette décision auprès du 
Tribunal cantonal en concluant, sous suite de frais et dépens, à l'admission du recours et à ce que 
la décision attaquée soit modifiée en ce sens que le permis de conduire lui est retiré définitivement 
(minimum incompressible de cinq ans) dès le 21 novembre 2019. Le recourant ne critique ni le 
retrait définitif de son permis de conduire ni le délai d'attente de cinq ans qui y est lié. En revanche, 
il conteste le délai d'attente de 24 mois ajouté par la CMA à la durée de cinq ans précitée, par 
ailleurs sans aucune motivation, en raison de son illégalité et de sa disproportion. Il estime en effet 
qu'en application de l'art. 16c al. 3 LCR, la durée du nouveau retrait de permis doit se substituer à 
la durée restante du retrait en cours. Or, il suppose que l'autorité intimée s'est fondée sur l'art. 16c 
al. 4 LCR pour fixer le délai d'attente, alors que cette norme ne peut selon lui être appliquée que 
lorsque le permis de conduire a été retiré en vertu de l'art. 16d LCR, et non de l'art. 16c al. 2 let. d 
LCR comme dans son cas.


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F.
Dans ses observations du 11 février 2020, la CMA conclut au rejet du recours, en se référant 
à sa décision ainsi qu'aux autres pièces du dossier. Elle précise ce qui suit: "Si un conducteur 
circule d'une façon répétée malgré un retrait de son permis de conduire prononcé pour une durée 
indéterminée (retrait de sécurité), les délais d'attente qui lui sont signifiés (trois, douze puis vingt-
quatre mois) doivent obligatoirement être appliqués dans leur intégralité, à savoir au terme de 
l'exécution complète du délai d'attente de la mesure précédente. La règle posée par le législateur 
dite de la substitution (cf. art. 16c al. 3 LCR) ne s'applique en effet qu'aux mesures 
d'admonestation et pas aux mesures de sécurité de durée indéterminée (v. arrêt du TF 
1C_21/2016)."
Dans sa détermination spontanée du 5 mars 2020, le recourant maintient ses conclusions, en 
renvoyant à l'arrêt du Tribunal fédéral du 15 juin 2015 dans la cause 1C_579/2014.
en droit
1.
Interjeté dans le délai et les formes prescrits (art. 79 à 81 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de 
procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1) - l'avance de frais ayant par ailleurs 
été versée en temps utile - le recours est recevable à la forme.
Partant, le Tribunal cantonal peut entrer en matière sur ses mérites.
2.
Aux termes de l'art. 16c al. 1 let. f LCR, commet une infraction grave la personne qui conduit un 
véhicule automobile alors que le permis de conduire lui a été retiré. Après une infraction grave, le 
permis d’élève conducteur ou le permis de conduire est retiré définitivement si, au cours des cinq 
années précédentes, le permis a été retiré en application de l'art. 16c al. 2 let. d ou de l’art. 16b 
al. 2 let. e (art. 16c al. 2 let. e LCR).
En l'occurrence, le recourant ne remet pas en cause le retrait définitif de son permis de conduire ni 
le délai d'attente de cinq ans qui y est lié. Seul est contesté l'ajout, à cette durée, du délai d'attente 
de 24 mois fixé dans la décision de la CMA du 29 août 2019.
3.
3.1.
Dans son message du 31 mars 1999 concernant la modification de la loi fédérale sur la 
circulation routière (FF 1999 IV 4106, 4135), le Conseil fédéral a relevé ce qui suit concernant 
l'art. 16c al. 2 let. e LCR:
"A l'instar de l'art. 16b (nouveau), al. 2, let. f, LCR, la let. e représente la dernière étape du système dit des 
mesures «en cascade»: les personnes auxquelles il a fallu retirer le permis de conduire conformément à la 
let. d seront soumises à un délai d'épreuve supplémentaire d'une durée de cinq ans, ce qui, en cas de 
récidive, conduira pratiquement à un retrait définitif du permis de conduire."
3.2.
La jurisprudence et la doctrine font la distinction entre retrait de sécurité et retrait 
d'admonestation. La décision de retrait de sécurité du permis de conduire constitue une atteinte 


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grave à la sphère privée de l'intéressé; elle doit donc reposer sur une instruction précise des 
circonstances déterminantes (ATF 133 II 384 consid. 3.1). Le pronostic doit être posé sur la base 
des antécédents du conducteur et de sa situation personnelle (ATF 125 II 492 consid. 2a). En cas 
de doute, il y a lieu d'ordonner un examen psychologique ou psychiatrique (art. 11b al. 1 let. b de 
l'ordonnance du 27 octobre 1976 réglant l'admission des personnes et des véhicules à la 
circulation routière, OAC; RS 741.51; arrêt TF 1C_307/2007 du 17 décembre 2007 consid. 3.2; 
ATF 139 II 95 consid. 3.4 et 3.4.1).
Les règles en matière de retrait d'admonestation ont été profondément modifiées à l'occasion de la 
révision de la LCR entrée en vigueur le 1er janvier 2005. Selon l'intention du législateur, il 
convenait, dans la nouvelle loi, de sanctionner plus sévèrement les conducteurs qui, au cours 
d'une période déterminée, avaient compromis à plusieurs reprises la sécurité routière en 
commettant des infractions aux règles de la circulation; en outre, il s'agissait de fixer des "tarifs" 
minimaux uniformes dans toute la Suisse; enfin, en cas de récidive, ces mesures devaient 
progressivement être renforcées pour aller jusqu'au retrait du permis de conduire d'une durée 
indéterminée selon le principe du renforcement en cascade (FF 1999 4108). 
Pour le Tribunal fédéral, les mesures prévues aux art. 16 al. 2 à 3 et 16a à 16c LCR issus de ces 
modifications ne constituent pas seulement des retraits d'admonestation. Une telle qualification ne 
tiendrait pas compte du fait que la loi pose la présomption d'inaptitude caractérielle à la conduite 
après trois infractions graves (art. 16c al. 2 let. d LCR) ou quatre infractions moyennement graves 
(art. 16b al. 2 let. e LCR). Comme la personne concernée n'est pas autorisée à apporter la preuve 
– contraire – de son aptitude à conduire, il s'agit d'une présomption irréfragable ou fiction (ATF 139 
II 95 consid. 3 avec renvoi à HOHL, Procédure civile, tome I, 2001, n. 936). Dans ces conditions, le 
retrait de permis de conduire fondé sur ces deux dispositions – dont le but est d'exclure de la 
circulation routière le conducteur multirécidiviste considéré comme un danger public – doit être 
considéré comme étant un retrait de sécurité (ATF 139 II 95 consid. 3.4.2 avec renvoi à FF 1999 
4133 et 4135; MIZEL, L'incidence de l'atteinte subie par l'auteur à la suite de son acte sur le retrait 
du permis de conduire, in PJA 2011 p. 1193; SCHAFFAUSER, Die neuen Administrativmassnahmen 
des Strassenverkehrsgesetzes, in Jahrbuch zum Strassenverkehrsrecht 2003, p. 209 n° 90). Le 
retrait définitif au sens des art. 16b al. 2 let. f et 16c al. 2 let. e LCR doit également, pour les 
mêmes motifs, être qualifié de retrait de sécurité (ATF 139 II 95 consid. 3.4.2; SCHAFFAUSER, 
p. 210, n° 92).
3.3.
L'art. 16c al. 3 LCR prévoit que la durée du retrait du permis en raison d’une infraction 
visée à l’al. 1 let. f se substitue à la durée restante du retrait en cours. Quant à l'art. 16c al. 4 LCR, 
il dispose que si la personne concernée a conduit un véhicule automobile alors que le permis de 
conduire lui a été retiré en vertu de l’art. 16d, un délai d’attente correspondant à la durée minimale 
prévue pour l’infraction est fixé.
Dans le message précité (FF 1999 IV 4106, 4135 s.), le Conseil fédéral a notamment indiqué ce 
qui suit s'agissant de l'art. 16c al. 3 et 4 LCR:
"L'al. 3 règle la procédure en cas de conduite d'un véhicule automobile sous le coup d'un retrait du permis 
pour une durée déterminée. Lorsqu'une personne s'est vu retirer son permis, p. ex. pour une durée de trois 
mois en raison d'une infraction grave, et qu'elle conduit malgré tout durant cette période, elle doit faire l'objet 
d'un nouveau retrait pour une durée minimale de douze mois. Ce nouveau retrait ne s'ajoute pas à celui en 
cours, mais le remplace, de sorte que les deux mesures ne doivent pas être entièrement exécutées. Cet 
avantage concédé à la personne concernée est toutefois relativisé par le simple fait qu'elle est menacée plus 


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rapidement d'un retrait définitif en cas de nouvelles infractions, étant donné qu'elle a déjà franchi une étape 
supplémentaire selon le système dit des mesures «en cascade». Conjointement à la modification proposée 
à l'art. 95 LCR, cette réglementation sévère est une condition essentielle à l'application efficace des retraits 
du permis de conduire.
Lorsqu'une personne conduit alors qu'elle est sous le coup d'un retrait prononcé à titre de sécurité pour une 
durée indéterminée, il n'est pas possible de remplacer ce retrait par un retrait d'admonestation d'une durée 
limitée puisque le retrait de sécurité dure en principe jusqu'à ce que l'intéressé soit de nouveau apte à 
conduire. C'est pourquoi, dans un tel cas, il est possible uniquement de retarder la restitution conditionnelle 
du permis. Il s'agira alors de fixer un délai d'attente correspondant à la durée minimale du retrait prévue pour 
l'infraction commise (al. 4)."
En outre, selon la jurisprudence, la personne, qui s'est vu retirer son permis et qui conduit malgré 
tout durant cette période, doit faire l'objet d'une nouvelle mesure de retrait. Celle-ci ne s'ajoute pas 
au retrait en cours, mais le remplace, de sorte que les deux mesures ne doivent pas être 
entièrement exécutées. Ainsi, contrairement au principe prévoyant qu'en droit de la circulation 
routière un conducteur ne se trouve en état de récidive qu'après la fin de l'exécution d'un 
précédent retrait (ATF 136 II 447 consid. 5.3), la loi aménage, pour l'infraction de conduite sans 
permis (art. 16c al. 1 let. f LCR), un antécédent immédiatement aggravant dans le système de 
cascade des sanctions prévu par les art. 16 ss LCR (cf. arrêts TF 1C_275/2007 du 16 mai 2008 
consid. 4.3; 1C_32/2015 du 18 juin 2015 consid. 6.1; 1C_579/2014 du 15 juillet 2015 consid. 3.1). 
Au vu de la teneur de la règle légale, le premier retrait est remplacé par la deuxième mesure dès le 
jour de la commission de la nouvelle infraction (cf. pour le tout, arrêt TF 1C_584/2015 du 1er mars 
2016 consid. 3.1 et les réf. cit.).
Le Tribunal fédéral a également constaté que, contrairement aux infractions résultant d'un 
comportement dangereux, pour lesquelles un retrait du permis vise - outre le renforcement de la 
sécurité routière poursuivi de façon générale par la loi - un but éducatif, respectivement dissuasif 
(cf. ATF 116 Ib 151 consid. 3c; 131 II 248 consid. 4.2; voir également Message du 21 septembre 
1998 concernant la modification du code pénal suisse, FF 1999 1787, p. 1865), qui ne peut être 
atteint avant l'exécution de l'intégralité de la mesure (cf. ATF 136 II 447 consid. 5.3), l'aggravation 
immédiate en cas de conduite malgré un retrait du permis poursuit une finalité différente, qui 
justifie l'adoption d'un régime particulier. Il ressort en effet des travaux préparatoires que la 
règlementation instituée par l'application combinée des art. 16c al. 1 let. f et 16c al. 3 LCR résulte 
de la volonté du législateur d'assurer une application effective des retraits du permis de conduire 
(Message, p. 4136; cf. MIZEL, Droit et pratique illustrée du retrait du permis de conduire, 2015, 
p. 512 ss n. 71.6; SCHAFFHAUSER, p. 210 s.); ces derniers représentent en effet l'une des mesures 
les plus efficaces pour inciter les usagers de la route à circuler de manière sûre et en faisant 
preuve d'égards envers autrui (Message, p. 4130). Or cet objectif ne peut être atteint que par le 
biais d'un régime sévère (Message, p. 4136; cf. MIZEL, p. 512 ss n. 71.6).
4.
En l'occurrence, il ressort du dossier que, pour prononcer la durée de retrait du permis de 
conduire, ou plus précisément pour fixer la durée du délai d'attente, la CMA a tenu compte du fait 
que le recourant s'était vu retirer son permis le 29 août 2019 pour une durée indéterminée (avec 
minimum incompressible de 24 mois) en application de l'art. 16c al. 2 let. d LCR. Elle a en effet 
retenu que la durée d'attente minimale de cinq ans ne débuterait qu'à l'échéance du délai d'attente 
de 24 mois signifié par la mesure administrative du 29 août 2019, soit dès le 29 juin 2021.


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Comme exposé ci-dessus, la mesure fondée sur l'art. 16c al. 2 let. d LCR doit être considérée 
comme un retrait de sécurité. Cela étant, contrairement aux retraits de sécurité pour cause 
d'inaptitude à la conduite selon l'art. 16d LCR qui sont ordonnés en fonction de l'état personnel du 
conducteur, l'art. 16c al. 2 let. d LCR – tout comme l'art. 16c al. 2 let. e LCR – repose sur le 
système dit "en cascade", autrement dit sur l'existence de plusieurs précédentes infractions sur 
une certaine période. Or, si l'art. 16c al. 4 LCR vise certes les retraits de sécurité, il ne s'applique 
cependant qu'aux retraits de sécurité au sens du seul art. 16d LCR, auquel se réfère d'ailleurs 
expressément le texte de l'al. 4, ce qui se justifie par le fait qu'un retrait de sécurité pour une durée 
indéterminée au sens de l'art. 16d ne doit pas pouvoir être remplacé par un retrait d'admonestation 
de durée déterminée, puisque le retrait de sécurité dure jusqu'à ce que l'intéressé a retrouvé son 
aptitude à la conduite.
En revanche, l'art. 16c al. 3 LCR doit trouver application en cas de conduite sous le coup d'un 
retrait du permis de conduire au sens de l'art. 16c al. 2 let. d LCR. En effet, l'infraction de conduite 
sans permis au sens de l'art. 16c al. 1 let. f LCR constitue un antécédent immédiatement 
aggravant dans le système de cascade des sanctions prévu par les art. 16 ss LCR. Pour 
contrebalancer cet effet, l'art. 16c al. 3 LCR concède un avantage au conducteur visé en prévoyant 
que la durée du retrait du permis à raison d'une infraction visée à l'art. 16c al. 1 let. f LCR se 
substitue à la durée restante du retrait en cours. Ainsi, si, comme dans le cas d'espèce, une 
personne conduit un véhicule alors qu'elle est sous le coup d'un retrait au sens de l'art. 16c al. 2 
let. d LCR, un retrait définitif fondé sur l'art. 16c al. 2 let. e LCR doit être prononcé. Celui-ci vient se 
substituer à la durée restante du retrait en cours. Partant, conformément à la jurisprudence citée 
ci-dessus (cf. consid. 3.3), la révocation du retrait définitif doit être assortie d'un délai d'attente 
incompressible de cinq ans, à compter de la date de la dernière infraction, à savoir la conduite 
sous le coup d'un retrait de permis (dans ce sens, voir également notamment arrêts TF 
1C_32/2015 du 18 juin 2015 consid. 6.1; 1C_311/2015 du 15 juin 2015 consid. 2; 1C_622/2014 du 
24 avril 2015). Une telle interprétation de l'art. 16c al. 3 LCR est conforme tant à la lettre, qu'à la 
volonté du législateur ou au but de la norme. En effet, ce faisant, le conducteur est directement 
sanctionné par un retrait définitif puisqu'il a franchi – en conduisant sous le coup d'un retrait de son 
permis de conduire – une étape supplémentaire selon le système de cascade des sanctions. Cette 
interprétation permet en outre de respecter l'égalité de traitement, puisque le conducteur se verrait 
sinon doublement puni par l'application d'un antécédent immédiatement aggravant dans le 
système de cascade de sanctions et d'un délai d'attente supplémentaire correspondant à la durée 
restante du retrait en cours. Enfin, elle garantit incontestablement la sécurité routière, dès lors que 
le conducteur concerné ne pourra déposer une demande de restitution du droit de conduire qu'à 
l'échéance du délai de cinq ans et qu'en apportant la preuve, par le biais d'une expertise, qu'il est 
apte à la conduite; en outre, vu l'écoulement du temps depuis la suspension de son droit de 
conduire, il devra encore se soumettre aux examens de conduite théorique et pratique.
Il résulte de ce qui précède que, dans les circonstances de l'espèce, la CMA devait appliquer 
l'art. 16c al. 3 LCR et ne pouvait par conséquent pas retarder la restitution conditionnelle du permis 
de conduire du recourant en assortissant le retrait définitif d'un délai d'attente supplémentaire de 
24 mois, en plus des cinq ans minimum prévu par la loi. Il s'ensuit l'admission du recours. Partant, 
la décision attaquée est annulée en tant qu'elle impartit un délai d'attente de 24 mois signifié par la 
mesure administrative du 29 août 2019. La cause est renvoyée à l'autorité intimée afin qu'elle fixe 
le début du délai d'attente incompressible de cinq ans conformément à la jurisprudence citée ci-
dessus (cf. consid. 3.3).


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5.
Vu l'issue du recours, il n'est pas perçu de frais de procédure (art. 133 CPJA). L'avance de frais 
versée par le recourant lui est restituée.
Ayant obtenu gain de cause, le recourant a droit à une indemnité de partie qu'il sied de fixer de 
manière globale, en application de l'art. 11 al. 3 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des 
frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 150.12), à 
CHF 1'500.-, débours compris, plus CHF 115.50 au titre de la TVA, soit à CHF 1'615.50, à la 
charge de la CMA qui succombe.
la Cour arrête :
I.
Le recours est admis. Partant, la décision rendue le 21 novembre 2019 par la Commission 
des mesures administratives en matière de circulation routière est annulée en tant qu'elle 
impartit un délai d'attente de 24 mois signifié par la mesure administrative du 29 août 2019. 
La cause est renvoyée à l'autorité intimée afin qu'elle fixe le début du délai d'attente 
incompressible de cinq ans au sens des considérants.
II.
Il n'est pas perçu de frais de procédure. L'avance de frais versée, soit CHF 600.-, est 
restituée au recourant.
III.
Une indemnité de partie fixée de manière globale à CHF 1'500.- (plus CHF 115.50 au titre 
de la TVA) est allouée à Me Maridor et est mise à la charge de la CMA.
IV.
Notification.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).
Fribourg, le 18 mars 2020/jfr/vth
La Présidente :
La Greffière-rapporteure :