fr_gerichte · 602 2019 105 · 2019-12-17 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Umweltschutz

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2019 105
602 2019 106
Arrêt du 17 décembre 2019
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Christian Pfammatter 
Juges :
Johannes Frölicher, Dominique Gross 
Greffière-rapporteure :
Vanessa Thalmann 
Parties
A.________ SA, recourante, représentée par Me Markus Jungo, 
avocat
contre
DIRECTION DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ENVIRONNEMENT ET 
DES CONSTRUCTIONS, autorité intimée 
Objet
Protection de l'environnement – Responsabilité environnementale – 
Assainissement d'une décharge – Dépôt d'une garantie financière
Recours du 23 août 2019 contre la décision du 12 juillet 2019


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considérant en fait
A.
La décharge de B.________, sise sur la Commune de C.________, a été exploitée entre 
1952 et 1973 par la Ville de D.________ comme décharge d'ordures ménagères. Elle recueillait 
également des déchets de construction, des déchets artisanaux et des déchets industriels des 
entreprises de la région.
Le site nécessite un assainissement du point de vue de la protection des eaux de surface, 
conformément à l'art. 10 de l'ordonnance du 26 août 1998 sur l'assainissement des sites pollués 
(OSites; RS 814.680), en raison de concentrations excessives de polychlorobiphényles (ci-après: 
PCB) dans les eaux souterraines s'écoulant dans la Sarine.
Le 7 septembre 2004, le bureau d'ingénieurs E.________ a établi un rapport d'investigation 
préalable historique. Les analyses sur le site de la décharge ont révélé que la teneur en PCB 
dépassait 1'000 ppm dans les échantillons solides par endroits, ce qui s'explique par la présence 
de déchets artisanaux et industriels.
B.
L'entreprise F.________ SA a été fondée à D.________ le ggg. Cette société était active 
dans la production d'appareillages électriques et de condensateurs. Depuis les années 1950 et 
jusqu'à l'été 1972, F.________ SA a utilisé des PCB dans le cycle de production des 
condensateurs. Elle a déposé ses chutes de fabrication imprégnées de PCB et autres déchets à la 
décharge de B.________. Le 27 novembre 1992, F.________ SA a fusionné avec H.________ 
SA, avant d'être radiée du registre du commerce en 1997. Par la suite, H.________ SA a modifié 
sa raison sociale en I.________, puis en A.________ SA.
C.
Par courrier du 5 juin 2009, la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des 
constructions (DAEC) a informé A.________ SA (qui portait alors la raison sociale H.________ 
SA) de l'instruction ayant pour but de déterminer les modalités d'utilisation et d'élimination des 
PCB par la société F.________ SA. Dans ses déterminations des 15 novembre 2011 et 
23 novembre 2012, la société a contesté toute responsabilité de perturbatrice par comportement. 
Elle a relevé que, si une responsabilité de perturbateur par comportement pouvait être attribuée à 
H.________ SA – ce qu'elle conteste –, cette dernière n'était pas sa successeur juridique, car le 
domaine d'activité "grands condensateurs" avait été remis en 1980, par transfert de patrimoine, à 
la société J.________ SA, devenue K.________ SA en 1997, laquelle a été vendue à L.________ 
en 2003, puis à M.________ en 2018. Elle a ajouté que le domaine "petits condensateurs" avait 
été vendu à la société N.________ GmbH en 1996, O.________ ne conservant que des biens 
immobiliers. Elle a ainsi estimé qu'en tant que société immobilière, elle ne pouvait pas être tenue 
responsable des éventuelles obligations d'assainissement en rapport avec ces activités.
D.
Sur la base d'investigations complémentaires menées pour déterminer la méthode 
d'assainissement optimale en termes d'effet sur l'environnement et de coûts, le bureau 
E.________ a élaboré quatre variantes d'assainissement envisageables pour le site de 
B.________ (cf. rapport du 31 mai 2018, Décharge de B.________ – Evaluation des variantes 
d'assainissement, version 2, consultable sur www.fr.ch, Energie, agriculture et environnement, 
Déchets et sites pollués):
-
variante 1: assainissement avec excavation totale du site de la décharge pour un coût moyen 
d'environ CHF 195'000'000.-;


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-
variante 2: assainissement partiel de la décharge avec excavation totale de la zone haute pour 
un coût moyen d'environ CHF 151'000'000.- ;
-
variante 3: assainissement partiel de la décharge avec excavation partielle de la zone haute de 
pour un coût moyen d'environ CHF 71'000'000.-;
-
variante 4: assainissement partiel de la zone haute avec sécurisation et confortation de la 
décharge existante, minimisant le volume de matériaux à évacuer et à traiter, pour un coût 
moyen d'environ CHF 45'000'000.-.
Le coût total des mesures d'investigation, de surveillance et d'assainissement du site de 
B.________, y compris l'exploitation des installations en place, s'élevait, au 31 décembre 2018, à 
CHF 20'194'291.85.
E.
Par décision du 12 juillet 2019, la DAEC a imparti à A.________ SA un délai de 30 jours 
pour qu'elle constitue, en faveur de l'Etat de Fribourg, une garantie financière de CHF 25'500'000.- 
(sous la forme d'une garantie bancaire indépendante, irrévocable et payable à première demande 
auprès d'un établissement bancaire de premier ordre ou provenant d'une assurance) et lui a 
interdit d'entreprendre tout acte susceptible de porter préjudice aux intérêts financiers de l'Etat de 
Fribourg, échappant ainsi à son obligation de constitution de garantie, sous menace des peines de 
droit de l'art. 292 CP. L'autorité intimée a indiqué que, sur la base des investigations menées, il 
pouvait être retenu avec une vraisemblance prépondérante que F.________ SA avait déposé des 
déchets contenant des PCB – soit des "déchets spéciaux" considérés comme dangereux et cause 
immédiate des besoins d'assainissement du site – à la décharge de B.________ de manière 
régulière, que cette société était le déposant principal de tels déchets, et que les chutes de 
fabrication imprégnées de PCB provenaient majoritairement de l'activité de F.________ SA. Elle a 
estimé que A.________ SA était la successeur juridique de F.________ SA et qu'elle assumait 
ainsi une responsabilité de perturbateur par comportement, évaluée à 25% des coûts totaux. Le 
risque de défaillance étant selon elle rendu vraisemblable en raison notamment de la longueur et 
de la complexité de la procédure d'investigation et d'assainissement du site de B.________ ainsi 
que de l'ampleur des coûts prévisibles, elle a exigé de A.________ SA le versement d'une garantie 
financière à hauteur de sa part prévisible des coûts, à savoir CHF 25'500'000.- (correspondant à 
25% [montant arrondi] des frais des mesures d'investigation, de surveillance et ceux liés à la 
réalisation des mesures urgentes et des mesures préliminaires à l'assainissement du site de 
B.________ au 31 décembre 2018 [CHF 20'000'000.-] + du coût moyen de la variante 2 
[CHF 150'000'000.-] – l'indemnité OTAS estimée de manière provisoire sur la base d'un taux de 
subvention de 40% [CHF 68'000'000.-]).
F.
Par mémoire du 23 août 2019, A.________ SA a recouru contre cette décision auprès du 
Tribunal cantonal, en concluant – sous suite de frais et dépens – à la restitution de l'effet suspensif 
(602 2019 106) et, sur le fond, principalement, à l'annulation de la décision attaquée, 
subsidiairement, au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour instruction complémentaire (602 
2019 105). 
A l'appui de ses conclusions, la recourante fait en substance valoir une violation de son droit d'être 
entendue. Elle est d'avis que celui qui a déposé des déchets dans un endroit prévu à cet effet ne 
peut pas être considéré comme perturbateur par comportement. Elle soutient que c'est l'exploitant 
– soit en l'occurrence la Ville de D.________ – qui est responsable de la pollution de l'ancienne 
décharge de B.________ dès lors qu'elle n'a pas correctement traité ni éliminé les déchets 


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contenant du PCB. Au demeurant, pour l'hypothèse où les déchets devaient être considérés 
comme la cause immédiate, elle souligne que d'autres entreprises fribourgeoises ont pu avoir 
contribué à la pollution avec des produits industriels contenant du PCB, même si la DAEC n'a pas 
pu trouver sur le site des indices le prouvant, si bien qu'elle ne saurait être tenue seule 
responsable. Elle estime que, quand bien même il était avéré que F.________ SA et d'autres 
entreprises avaient déposé des déchets contenant du PCB dans la décharge de B.________, il 
serait encore nécessaire de définir la nature, les quantités et leur proportion par rapport à 
l'ensemble du site, à défaut de quoi ces déposants ne pourraient pas être considérés comme 
identifiés et donc comme des perturbateurs dont le comportement serait directement à l'origine de 
la pollution. Elle explique de plus que le degré d'immédiateté de la pollution doit définir la part de 
responsabilité relative aux frais d'assainissement mais qu'aucune investigation n'a permis de 
l'établir. Par ailleurs, elle soutient que d'autres sociétés ont, dans le cadre de ventes de parties de 
l'entreprise F.________ SA, repris les droits et obligations en lien avec les produits pour lesquels 
le PBC était utilisé. De l'avis de la recourante, même si une responsabilité devait être attribuée à 
F.________ SA – ce qu'elle conteste –, elle n'est ni le successeur juridique ni le successeur 
économique de celle-ci. Par ailleurs, elle juge le montant de la garantie disproportionné, puisque 
celui-ci aurait comme conséquence le dépôt de bilan et la déclaration de faillite de la société. Dans 
ce contexte, elle invoque également une violation du principe de la bonne foi, motif pris que le 
Directeur de la DAEC de l'époque lui aurait confirmé que les frais d'assainissement devaient être 
fixés de telle manière à ne pas mettre en danger la survie de la société. En outre, la recourante 
critique le ch. 2 du dispositif de la décision attaquée, estimant qu'il ne se fonde sur aucune base 
légale et qu'il ne comporte aucune motivation. Enfin, elle conteste également le ch. 3 du dispositif 
de la décision mentionnant la menace de l'art. 292 CP, puisque celle-là ne mentionne pas 
clairement quel comportement lui est interdit ni les sanctions dont elle serait passible.
G.
Dans ses observations du 10 octobre 2019, la DAEC conclut au rejet du recours. A titre 
préalable, elle demande également au Tribunal d'ordonner à A.________ SA de produire: la liste 
de toutes les ventes immobilières auxquelles elle a procédé depuis 2011, avec indication des prix 
de vente; les procès-verbaux des assemblées générales depuis 2011, approuvant les comptes 
annuels, en particulier l'éventuelle distribution de dividendes aux actionnaires; l'ensemble de ses 
bilans et comptes de pertes et profits pour les années 2012 à 2019.
Pour l'essentiel, l'autorité intimée conteste avoir violé le droit d'être entendu de la recourante, celle-
ci étant partie à la procédure liée à l'assainissement du site pollué de B.________ depuis son 
commencement et ayant partant été informée de l'ensemble de l'instruction et ayant pu se 
déterminer tant sur la situation de fait que sur les questions juridiques relative à sa responsabilité 
de perturbatrice. Selon elle, toutes les conditions permettant de mettre en sûreté les actifs d'une 
entité perturbatrice en vue d'assurer l'exécution de la décision ultérieure sur la répartition des 
responsabilités sont satisfaites en l'espèce. Elle rappelle que l'analyse des conditions de 
l'art. 32dbis de la loi du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) 
s'opère au regard du principe de la vraisemblance prépondérante. Elle est d'avis que les 
instructions qu'elle a entreprises étaient largement suffisantes pour permettre la mesure litigieuse 
à l'encontre de la recourante, qui ne saurait s'y soustraire en renvoyant la responsabilité à 
l'exploitant de la décharge. Par ailleurs, elle explique s'être limitée dans sa décision à l'analyse de 
la part de responsabilité prévue à la charge de la recourante, sans arrêter celle des autres 
perturbateurs. Elle estime en outre que la fixation du montant de la garantie tient compte de 
l'ensemble de la situation – dont les frais déjà engagés, les coûts d'assainissement présumés et la 


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situation de la recourante – et respecte le principe de la proportionnalité; elle ajoute que cette 
dernière ne saurait affirmer le contraire sans produire l'ensemble des pièces requises à de 
nombreuse reprises permettant d'établir en détail sa situation financière.
H.
Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans 
les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.
en droit
1.
1.1.
La DAEC est compétente pour rendre une décision de garantie financière selon l'art. 32dbis 
LPE et l'art. 3 de la loi fribourgeoise du 7 septembre 2011 sur les sites pollués (LSites; RSF 
810.3). 
Selon l'art. 114 al. 1 let. a du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction 
administrative (CPJA; RSF 150.1), les décisions de la DAEC sont sujettes à recours au Tribunal 
cantonal. Celui-là a été déposé dans le délai légal de recours de 10 jours dès notification de la 
décision attaquée (cf. art. 79 al. 2 CPJA). 
Dans la mesure où l'ordonnance imposant le dépôt d'une garantie pour des frais à répartir dans 
une décision ultérieure constitue une décision incidente (cf. arrêt TF 1C_17/2019 du 29 juillet 2019 
consid. 1.1 et 1.2), cette dernière ne peut être contestée devant le Tribunal cantonal que si elle est 
de nature à causer un préjudice irréparable au sens de l'art. 120 al. 2 CPJA. Cette condition doit 
être considérée comme remplie lorsque le litige porte comme en l'espèce sur la constitution d'une 
garantie d'un montant de cette ampleur (CHF 25'500'000.-), ce d'autant que la recourante allègue 
dans son recours disposer de fonds propres pour un montant de CHF 3'400'000.-.
1.2.
Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation 
du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte 
ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d'habilitation légale expresse, le 
Tribunal administratif ne peut pas examiner en l'espèce le grief d'inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA).
2.
La recourante reproche tout d'abord à la DAEC de ne pas l'avoir informée de son intention de 
rendre une décision de dépôt de garantie et de ne pas lui avoir communiqué de document 
pertinent à ce sujet ni aucun projet de décision indiquant le fondement de la mesure et l'estimation 
des coûts. Elle fait valoir qu'elle n'a ainsi pas pu exercer son droit d'être entendue en se 
déterminant en connaissance de cause.
2.1.
Le droit d'être entendu est une garantie constitutionnelle de caractère formel, dont la 
violation doit entraîner l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de 
succès du recours sur le fond (ATF 127 V 437 consid. 3d/aa; 126 V 132 consid. 2b et les réf. cit.). 
Ancré à l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale (Cst.; RS 101), il comprend notamment le droit 
pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision touchant sa 
situation juridique ne soit prise, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite 


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à ses offres de preuves, de participer à l'administration des preuves essentielles ou tout le moins 
de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 
135 I 279 consid. 2.3). Les art. 57 ss CPJA concrétisent cette garantie au niveau cantonal. En 
particulier, l'art. 57 al. 1 CPJA prescrit que les parties ont le droit d'être entendues avant qu'une 
décision ne soit prise. Les exceptions sont réglées à l'art. 58 CPJA, selon lequel l'autorité n'est pas 
tenue d'entendre une partie avant de prendre: une décision incidente non susceptible de recours 
séparé (let. a); une décision susceptible de réclamation (let. b); une décision qui admet 
entièrement les conclusions d'une partie (let. c); une mesure d'exécution (let. d); d'autres 
décisions, lorsqu'il y a péril en la demeure (let. e).
Une éventuelle violation du droit d'être entendu peut être réparée lorsque la partie lésée a la 
possibilité de s'exprimer devant une autorité de recours jouissant du même pouvoir d'examen que 
l'autorité intimée (ATF 127 V 437 consid. 3d/aa; 126 I 72; 126 V 132 consid. 2b et les réf. cit.). 
Même en présence d'un vice grave, une réparation de la violation du droit d'être entendu par 
l'autorité de recours peut se justifier lorsque le renvoi de l'affaire à l'autorité intimée constituerait 
une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure (ATF 133 I 201 
consid. 2.2; arrêt TF 1C_265/2009 du 7 octobre 2009).
2.2.
En l'occurrence, il sied de constater que la recourante s'est à maintes fois prononcée sur la 
procédure instruite par la DAEC, de sorte que l'objet de celle-là lui était parfaitement connu. Ainsi, 
la Cour de céans ne peut que confirmer les déclarations suivantes faites par la DAEC dans ses 
observations du 10 octobre 2019: "Dans le cas présent, A.________ SA est partie à la procédure 
liée à l'assainissement du site pollué de B.________ depuis son commencement. Elle a été 
informée de l'ensemble des étapes de l'instruction, a eu un accès total au dossier, a requis des 
mesures d'instruction et a reçu copie de l'ensemble de la correspondance; en bref, elle a participé 
à l'entier de la procédure. Elle a également pu se déterminer sur la situation de fait ainsi que sur 
toutes les questions juridiques relatives à sa responsabilité de perturbatrice. En ce sens, elle savait 
de longue date que la DAEC avait requis de sa part des informations sur sa situation financière (cf. 
pièces 52 et 133 notamment) ainsi que sur tout changement dans sa société (cf. pièce 89); elle ne 
pouvait ignorer qu'en refusant obstinément de transmettre lesdites informations et en n'annonçant 
pas son changement de siège, elle attisait la perte de confiance de la DAEC (cf. pièces 93 et 134). 
Elle avait ainsi connaissance de l'éventualité qu'une décision en constitution de garanties 
financières soit prise à son encontre. Son droit d'être entendu a été respecté".
Le dossier produit par la DAEC laisse en effet apparaître que, d'une part, la recourante savait que 
la procédure instruite par l'autorité intimée tendait à la répartition des coûts conformément à 
l'art. 32d LPE et qu'elle ne pouvait ainsi pas ignorer qu'au vu des circonstances du cas d'espèce, 
dite autorité avait la possibilité de prononcer une décision de constitution de garantie financière 
selon l'art. 32dbis LPE; d'autre part, la recourante a eu l'occasion de s'exprimer sur les différentes 
étapes de la procédure. Dans de telles conditions, il n'y a pas lieu d'examiner plus avant si, sur la 
base de l'art. 58 CPJA, une décision de constitution de garantie peut être prononcée sans 
entendre la partie auparavant.
Le grief relatif à la violation du droit d'être entendu doit être rejeté.
3.
3.1.
Au chapitre 4 du deuxième titre, la loi sur la protection de l'environnement règle le sort des 
déchets, par quoi l'on entend les choses meubles dont le détenteur se défait ou dont l'élimination 


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est commandée par l'intérêt public (art. 7 al. 6 LPE; cf. sur la notion de déchets: ATF 123 II 359; 
FLÜCKIGER, La distinction juridique entre déchets et non déchets, in DEP 1999 p. 90 ss et les réf. 
cit.). C'est aux cantons que revient le devoir de planifier la gestion de leurs déchets (art. 31 al. 1 
LPE). L'art. 30 LPE fixe les principes généraux en la matière: non seulement la production de 
déchets doit être limitée et ces derniers valorisés dans la mesure du possible (al. 1 et 2), mais 
encore les déchets doivent être éliminés (cf. art. 7 al. 6bis LPE) d'une manière respectueuse de 
l'environnement et, pour autant que ce soit possible et approprié, sur le territoire national (al. 3). 
3.2.
Sous le titre marginal "principe de causalité", l'art. 2 LPE exige que celui qui est à l'origine 
d'une mesure prescrite par la loi en supporte les frais. En principe, sous réserve de dispositions 
particulières édictées par le Conseil fédéral, le détenteur des déchets assume le coût de leur 
élimination. En application de ce principe, les art. 32 ss LPE régissent le financement de 
l'élimination des déchets (section 3 du chapitre 4 du deuxième titre). En principe, c'est le détenteur 
des déchets qui en assume le coût (art. 32 al. 1 LPE). Cette disposition met en œuvre la notion de 
pollueur payeur de l'art. 2 LPE dans le domaine de la gestion des déchets, en mettant à charge du 
"détenteur" le coût de leur élimination (BRUNNER, Commentaire LPE, 2001, n° 10 ss ad art. 32 
LPE). Le principe de l'art. 32 al. 1 LPE ne peut toutefois pas être entièrement respecté notamment 
lorsque la relation entre détenteur et déchets ne peut pas être établie. Ainsi, lorsque le détenteur 
ne peut être identifié ou s'il est dans l'incapacité, pour cause d'insolvabilité, d'en supporter le coût, 
ce sont les cantons qui doivent assumer le coût de l'élimination (art. 32 al. 2 LPE). 
La section 4 du chapitre 4 du deuxième titre (art. 32c-32e LPE) est consacrée à l'assainissement 
de sites pollués par des déchets. Aux termes de l'art. 32c al. 1 LPE, les cantons veillent à ce que 
soient assainis les décharges contrôlées et les autres sites pollués par des déchets (sites pollués), 
lorsqu'ils engendrent des atteintes nuisibles ou incommodantes ou qu'il existe un danger concret 
que de telles atteintes apparaissent. Le Conseil fédéral peut édicter des dispositions sur la 
nécessité de l'assainissement, sur les objectifs et sur l'urgence des assainissements. L'art. 32c 
al. 2 LPE charge les cantons d'établir un cadastre des sites pollués. Sur la base notamment de 
l'art. 32c al. 1 LPE, le Conseil fédéral a édicté l'OSites. Cette ordonnance précise ce que le droit 
fédéral entend par "sites pollués" (cf. art. 2 al. 1). Les sites pollués nécessitent un assainissement 
s'ils engendrent des atteintes nuisibles ou incommodantes ou s'il existe un danger concret que de 
telles atteintes apparaissent (art. 2 al. 2 OSites). Les sites contaminés sont des sites pollués qui 
nécessitent un assainissement (art. 2 al. 3 OSites).
L'art. 32d LPE règle la prise en charge des frais. Celui qui est à l'origine des mesures nécessaires 
assume les frais d'investigation, de surveillance et d'assainissement du site pollué (art. 32d al. 1 
LPE). Si plusieurs personnes sont impliquées, elles assument les frais de l'assainissement 
proportionnellement à leur part de responsabilité. Assume en premier lieu les frais celle qui a 
rendu nécessaires les mesures par son comportement. Celle qui n'est impliquée qu'en tant que 
détenteur du site n'assume pas de frais si, même en appliquant le devoir de diligence, elle n'a pas 
pu avoir connaissance de la pollution (art. 32d al. 2 LPE).
L'art. 32dbis LPE a trait à la garantie de la couverture des frais. Ses al. 1 et 2 ont la teneur suivante:
"1 L'autorité peut exiger d'une personne à l'origine des mesures nécessaires qu'elle garantisse sous une 
forme adéquate, à hauteur de la part prévue, la couverture des frais d'investigation, de surveillance et 
d'assainissement d'un site pollué susceptible d'engendrer des atteintes nuisibles ou incommodantes.


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 2
Le montant de la garantie est fixé en fonction notamment de l'étendue, du type et de l'intensité de la 
pollution. Il est adapté lorsque l'amélioration de l'état des connaissances le justifie."
Cette disposition est entrée en vigueur le 1er novembre 2013. Elle a été adoptée suite à l'initiative 
parlementaire "Responsabilité des sociétés pour les frais d'assainissement des sites contaminés" 
(cf. rapport de la Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie du 
Conseil des Etats du 13 août 2012, FF 2012 8671 ss; voir également l'expertise juridique à 
laquelle se réfère ce rapport, soit ZUFFEREY/ROMY, Les responsabilités financières des sociétés et 
de leurs groupes pour les frais d'assainissement des sites contaminés, 2008, consultable sur 
www.parlament.ch). Cette disposition sert à garantir la part de responsabilité incombant à un 
perturbateur au sens de l'art. 32d LPE et permet aux autorités de se prémunir contre d'éventuels 
risques de défaillance d'un ou de plusieurs perturbateurs. Conformément au but de la loi et au 
principe de proportionnalité, le risque de défaillance du perturbateur doit être vraisemblable 
(ZUFFEREY/ROMY, La construction et son environnement en droit public, 2017, p. 336).
3.3.
Comme déjà exposé ci-dessus, les frais d'investigation, de surveillance et d'assainissement 
de sites pollués sont imputés selon les règles prescrites à l'art. 32d LPE. Selon l'al. 1 de cette 
disposition, ces frais sont assumés par celui qui est à l'origine des mesures nécessaires, en 
d'autres termes par le perturbateur par comportement.
Le perturbateur par comportement est celui qui, par son propre comportement ou celui d'un tiers 
placé sous sa responsabilité, a causé la pollution d'un site, pour autant que ce comportement soit 
dans un rapport de causalité naturelle et immédiate avec la menace ou l'atteinte au bien protégé 
(ATF 131 II 743 consid. 3.1). La responsabilité du perturbateur par comportement est 
indépendante d'une faute ou d'une omission coupable. Le fait que le perturbateur n'ait pas eu 
conscience de l'existence du danger au vu de l'état des connaissances de l'époque n'est pas non 
plus un élément déterminant. Cela signifie que le fait que l'acte polluant ait été légal ou conforme à 
l'état de la technique lorsqu'il a été accompli n'est pas cause d'exonération (ZUFFEREY/ROMY, La 
construction et son environnement en droit public, p. 332).
Le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion de constater que le déposant des déchets pouvait être 
considéré comme perturbateur par comportement lorsque l'action d'entreposage constituait une 
cause immédiate de la pollution (arrêt TF 1C_524/2014 et 1C_526/2014 du 24 février 2016 
consid. 6.1). Plusieurs Tribunaux cantonaux ont également admis qu'un déchet dangereux 
entreposé de manière volontaire ou non dans une décharge, qui s'avère par la suite inadéquate, 
constitue l'une des causes immédiates de la pollution, de sorte que le déposant doit être considéré 
comme perturbateur par comportement à côté de l'exploitant et d'autres perturbateurs par 
comportement éventuels (arrêts TC VS A1 15 107 du 12 février 2016 consid. 3.2; TC SZ VGE III 
2013 58 du 25 juin 2013; TC TI 52.2008.159 du 23 avril 2012).
L'exigence de l'immédiateté devra en tous les cas être considérée comme remplie lorsque les 
déchets représentent une part importante de la cause du danger émanant par la suite du lieu 
d'entreposage (TSCHANNEN/FRICK, La notion de personne à l'origine de l'assainissement selon 
l'article 32d LPE, Avis de droit du 11 septembre 2002 à l'attention de l'Office fédéral de 
l'environnement, des forêts et du paysage [OFEFP], p. 12).
Selon ces auteurs et la jurisprudence précitée, il peut être considéré que les déchets classés dans 
la catégorie "déchets spéciaux" selon la classification aujourd'hui en vigueur dépassent le seuil du 


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danger. Le fait que la dangerosité n'ait pas été connue à l'époque ne joue aucun rôle 
(TSCHANNEN/FRICK, p. 14). 
Selon l'art. 2 al. 2 de l'ordonnance du 22 juin 2005 sur les mouvements de déchets (OMoD; RS 
814.610), sont des déchets spéciaux les déchets qui, pour être éliminés de manière respectueuse 
de l'environnement, requièrent, en raison de leur composition ou de leurs propriétés physico-
chimiques ou biologiques, un ensemble de mesures techniques et organisationnelles particulières 
même en cas de mouvements à l'intérieur de la Suisse. Edictée sur la base de l'art. 2 OMoD 
notamment, l'ordonnance du 18 octobre 2005 du DETEC concernant les listes pour les 
mouvements de déchets (RS 814.610.1) classe dans la catégorie des déchets spéciaux en 
particulier les huiles hydrauliques usagées, les huiles isolantes et les huiles caloporteuses 
usagées ainsi que les transformateurs et condensateurs contenant des PCB.
3.4.
Selon la jurisprudence, s'il n'est pas possible d'établir avec certitude la part de causalité de 
l'un des perturbateurs, il faut recourir à la règle du degré de vraisemblance prépondérante (ATF 
144 II 332 consid. 4.1.2; arrêt TF 1C_570/2011 du 20 juillet 2012). Celle-ci s'applique dans les cas 
où une preuve matérielle directe et absolue ne peut pas être apportée en raison de la nature de la 
chose ou de l'écoulement du temps.
En vertu de ce principe, le juge ne peut pas se fonder sur une simple possibilité. II peut néanmoins 
considérer comme établie une causalité correspondant à une probabilité suffisante. Une telle 
probabilité n'est pas donnée si d'autres circonstances apparaissent prépondérantes ou font 
sérieusement douter du caractère déterminant de la cause invoquée.
4.
4.1.
En l'occurrence, plusieurs mesures d'investigation, de surveillance et d'assainissement ont 
déjà été réalisées sur le site de l'ancienne décharge de B.________ (notamment investigation 
préalable historique et technique, investigation détaillée, investigations complémentaires, mesures 
urgentes, mesures préliminaires et partielles à l'assainissement, etc.).
4.2.
Le dossier produit par la DAEC permet de retenir que la décharge de B.________ a été 
exploitée entre 1952 et 1973 par la Ville de D.________ comme décharge d'ordures ménagères. 
Elle recueillait également des déblais de construction, des déchets artisanaux et des déchets 
industriels des entreprises de la région. Les investigations historiques et les analyses effectuées à 
partir de 2004 ont révélé que le site était contaminé par des PCB et que ceux-ci étaient 
principalement liés à la présence de condensateurs (chutes de fabrication, fragments, 
condensateurs entiers ou partiels) sur le site. Par endroits, les analyses effectuées ont donné des 
concentrations en PCB de près de 1'000 ppm (ou mg/kg) dans un secteur contenant des déchets 
de condensateurs (cf. rapport E.________ du 25 mai 2018, Décharge de B.________ – Suite des 
démarches en relation avec le projet d'assainissement, mesures complémentaires, version 2, 
p. 76, consultable sur www.fr.ch, Energie, agriculture et environnement, Déchets et sites pollués), 
soit des concentrations très nettement plus élevées que celle de 0.01 mg/kg que l'Office fédéral de 
l'environnement a défini comme un bruit de fond en 2010 (cf. rapport polychlorobiphényles [PCB] 
dans les eaux en Suisse). La présence de PCB dans la décharge a dans un premier temps été 
évaluée à 20 tonnes (en 2008), puis à 31 tonnes à la lumière des nouvelles connaissances (cf. 
rapport E.________ du 25 mai 2018 précité, p. 115 ss et annexe 9, p. 2).


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Il n'est pas contesté que l'ancienne décharge de B.________ est un site qui nécessite un 
assainissement, en raison des concentrations excessives de PCB dans le périmètre et dans les 
eaux souterraines s'écoulant dans la Sarine. Sur la base des différentes investigations effectuées, 
les déchets contenant du PCB peuvent être considérés comme étant la cause immédiate des 
besoins d'assainissement du site.
4.3.
Un rapport d'investigation historique a été établi le 30 octobre 2009 par P.________; ce 
travail est consacré à la décharge publique ainsi qu'à la gestion des déchets de condensateurs 
imprégnés au PCB déposés par F.________ SA. Ce rapport conclut en substance notamment à ce 
que, de 1954 à 1982, le PCB a été utilisé dans le cycle de production d'une grande partie des 
condensateurs de F.________ SA et que les déchets imprégnés de PCB, suivant les prescriptions 
en vigueur à l'époque, ont été déposés par F.________ SA à la décharge de B.________ jusqu'à 
l'été 1972, de façon systématique et massive, étant précisé que cette entreprise était au début des 
années septante l'entreprise suisse qui consommait le plus de PCB. Sur cet aspect, une recherche 
complémentaire sur l'emploi du PCB dans l'appareillage électrique en Suisse dans les années 
septante a été effectuée; cette recherche a fait l'objet d'un rapport établi le 1er octobre 2012 par 
l'historien précité. Se référant à l'estimation de l'utilisation des PCB dans l'appareillage électrique 
en Suisse faite par le groupe de travail Askarels – créé suite à l'ordonnance fédérale d'interdiction 
des PCB –, il en ressort que F.________ SA était le plus gros consommateur de PCB en Suisse 
pour la production d'appareillage électrique (transformateurs, condensateurs), avec 120 tonnes sur 
250 tonnes consommés par année par les fabricants suisses (ce qui représente 48%) entre 1972 
et 1975. Par ordre d'importance, les autres entreprises citées ont consommé 50 tonnes (25%), 
15 tonnes (6%), 12 tonnes (4.8%), 5 tonnes (2%) et 1 tonne (0.4%). Ainsi, la quantité de PCB 
consommée par F.________ SA est à cette époque très nettement supérieure à celle des autres 
entreprises actives dans le même domaine. En outre, il ressort des déclarations écrites du 11 avril 
2011 de Q.________ (président du conseil général et directeur général du groupe O.________ 
[anciennement F.________] de 1969 à 1999) et de R.________ (membre de la direction du 
groupe O.________ de 1969 à 1999) – produites auprès de la DAEC par la recourante – que, si 
ceux-ci estiment impossible que la charge en PCB de la décharge proviennent directement de 
leurs déchets, ils relèvent néanmoins qu'il est certain que la société n'a pas jeté à la décharge en 
question 20 tonnes de déchets industriels contenant du PCB, mais uniquement une petite partie 
("Bruchteil"). Autrement dit, ils reconnaissent qu'une partie des déchets contenant du PCB produits 
par cette société ont été déposés à la décharge. Au demeurant, des photographies produites au 
dossier montrent que des condensateurs portant le logo de l'entreprise F.________ SA ont été 
retrouvés sur le site (cf. notamment pièces 231 du dossier de la DAEC).
Au regard de ce qui précède, c'est à bon droit que la DAEC a retenu que F.________ SA a déposé 
des déchets contenant des PCB à la décharge de B.________ de manière régulière, que, dans la 
mesure où elle était le principal consommateur de PCB, elle était le principal déposant de tels 
déchets et que des déchets imprégnés de PCB provenant de cette société ont été retrouvés dans 
la décharge. Il existe ainsi un lien de causalité immédiat entre le comportement de F.________ SA 
– de par le dépôt de déchets imprégnés de PCB à la décharge – et la pollution du site. Cette 
société a ainsi participé à la pollution du site et peut être considérée comme un perturbateur par 
comportement. Les arguments avancés par la recourante dans son recours ne permettent pas de 
remettre en cause cette appréciation. En effet, il importe peu que les déchets en question aient été 
amenés sur le site par une entreprise de ramassage ou par la société en question. La question de 
savoir si d'autres entreprises ont également déposé des déchets industriels contenant du PCB et, 


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dans l'affirmative, de quelle nature et dans quelle proportion, n'est pas non plus susceptible de 
modifier la qualité de perturbateur par comportement de F.________ SA; elle peut tout au plus, 
comme nous le verrons ci-après, avoir des conséquences quant à la part de responsabilité qui 
peut lui être attribuée.
4.4.
L'entreprise F.________ SA n'existant plus, il convient d'examiner si la recourante en est la 
successeur juridique. La DAEC soutient que tel en est le cas, ce qui est contesté par la recourante.
4.4.1. F.________ SA, fondée le ggg, était active dans la production d'appareillages électriques et 
de condensateurs.
Selon le document de travail relatif au rapport d'investigation historique, la Holding F.________ a 
été créée le 17 novembre 1972; elle comptait notamment F.________ SA et J.________ SA parmi 
ses "Profits Center". Quant à J.________ SA, destinée à la fabrication des condensateurs pour 
disjoncteurs haute tension, elle a été créée à la fin de l'année 1973 et est entrée en activité dès 
1974. Dans son rapport relatif à la gestion des déchets de PCB par F.________ SA, l'auteur 
explique qu'il a été possible d'exclure J.________ SA de l'étude, car sa mise en exploitation à 
S.________ (1974) correspond à une période postérieure aux prescriptions interdisant à 
F.________ SA de déposer ses déchets à T.________.
Fin 1992, F.________ SA a fusionné avec H.________ SA, laquelle avait été créée le 
17 novembre 1972 avec pour but l'achat, l'aménagement, la construction, l'exploitation, la location, 
la gérance et la mise en valeur de propriétés immobilières et leur vente. Les informations du 
Registre des commerce relatives à cette dernière société indiquent notamment que: "Selon 
procès-verbal authentique de son assemblée générale extraordinaire du 21.12.1992, la société a 
ratifié le contrat de fusion du 27.11.1992, au terme duquel la société «H.________ SA» reprend 
l'actif et le passif à titre universel de la société «F.________ SA» (FOSC du 22.10.1992, no 205, 
p. 4934), conformément aux dispositions de l'[ancien] art. 748 CO et selon bilan au 30.09.1992, 
accusant un actif de CHF 14'639'113.25 et un passif de CHF 14'361'057.26, soit un actif net de 
CHF 278'055.99. Cette cession a lieu pour le prix de CHF 200'000.--, moyennant la remise aux 
actionnaires de la société «F.________ SA» de 20'000 actions nominatives de CHF 10.-- chacune, 
entièrement libérées, de la société «H.________ SA»". Le rapport de gestion de l'entreprise 
H.________ SA du 21 juin 1993 relatif à l'exercice 1992 confirme la ratification du contrat de fusion 
au terme duquel H.________ SA reprenait à titre universel l'actif et le passif de la société 
F.________ SA (fusion par absorption) et précise que l'activité de H.________ SA sera alors 
divisée en deux volets: le développement, la production et la vente de condensateurs de 
déparasitage et la gestion de la totalité du parc immobilier du groupe. Le 10 octobre 1997, 
H.________ SA a modifié sa raison sociale en I.________ SA, dont le but était l'achat, 
l'aménagement, la construction, l'exploitation, la location, la gérance et généralement la mise en 
valeur de propriétés immobilières et leur vente.
4.4.2. Avant l'entrée en vigueur le 1er juillet 2004 de la loi du 3 octobre 2003 sur la fusion, la 
scission, la transformation et le transfert de patrimoine (LFus; RS 221.301), les fusions de sociétés 
anonymes étaient uniquement réglées aux art. 748 et 749 aCO. Ainsi, en cas de fusion, tous les 
droits et obligations de la société fusionnée passent à la société reprenante, par succession 
universelle. Les dettes qui ne figurent pas dans le bilan sur lequel se fonde la fusion sont 
également transférées à la société reprenante (cf. arrêt TF 1C_18/2016 du 6 juin 2016 consid. 4.2 
et les réf. cit.; BÖCKLI, Schweizer Aktienrecht, 4ème éd. 2009, p. 385 ss). Par ailleurs, selon Jean-
Baptiste Zufferey et Isabelle Romy, la responsabilité liée à l'exploitation actuelle ou passée d'une 


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activité polluante à l'origine de la création d'un site contaminé (c'est-à-dire la responsabilité du 
perturbateur par comportement) est assumée par la société reprenante, même si la dette 
d'assainissement n'existait pas encore lors de la fusion et même si le fondement juridique de cette 
responsabilité n'existait pas au moment de la fusion. Seul est décisif le fait que des activités 
polluantes passées (par hypothèse effectuées par la société absorbée) déploient des effets dans 
le futur et sont soumises à une loi de droit public d'application immédiate (cf. ZUFFEREY/ROMY, Les 
responsabilités financières des sociétés et de leurs groupes pour les frais d'assainissement des 
sites contaminés, p. 21). Le Tribunal fédéral a considéré que cet avis de la doctrine était 
convaincant et que la fusion opère le transfert de la responsabilité environnementale de la société 
transférante à la société reprenante, même s'il n'existe pas de base légale pour cette 
responsabilité au moment de la fusion (cf. arrêt TF 1C_18/2016 du 6 juin 2016 consid. 4.2 et 4.4).
4.4.3. En l'espèce, la fusion en 1992 entre F.________ SA (qui a été radiée du Registre du 
commerce en 1997) et H.________ SA (devenue ensuite I.________ SA en 1997, puis 
A.________ SA en 2011) prévoyait que cette dernière reprenait l'actif et le passif à titre universel 
de la première. Aussi, tous les droits et obligations de F.________ SA sont passés à la société 
recourante, par succession universelle. La responsabilité du perturbateur par comportement 
reconnue à F.________ SA est assumée par la société reprenante, soit par la recourante. Cette 
dernière allègue certes qu'elle n'est pas la successeur juridique et économique de F.________ SA 
pour les motifs suivants: "Concernant la production des condensateurs, F.________ SA a cédé 
ses divisions en deux étapes: les actifs et passifs de la division «grands condensateurs» ont été 
transférés en 1980 à la société J.________ SA et les actifs et passifs de la division «petits 
condensateurs» en 1996 à la société N.________ GmbH. J.________ SA est devenue 
K.________ SA en 1997 et a été vendue en 2003 à L.________ Inc., société rachetée en 2019 par 
U.________ Inc.. Ainsi K.________ SA, respectivement L.________ SA est redevenue 
J.________ SA dans le cadre d'un MBO et d'une reprise par M.________. Ces entreprises ont 
donc repris les éventuelles obligations d'assainissement en rapport avec la production de (petits et 
grands) condensateurs".
Les extraits du Registre du commerce concernant J.________ SA ne contiennent aucune 
observation permettant de corroborer l'allégation de la recourante. Dans sa décision, la DAEC 
indique en outre qu'une recherche supplémentaire auprès du Registre du commerce a confirmé 
qu'aucun document concernant J.________ SA ne contenait de référence à un transfert d'actifs et 
passifs de F.________ SA à J.________ SA en 1980, tel qu'un transfert de patrimoine selon l'art. 
181 aCO, ou sous forme d'apport en nature. Enfin, les recherches complémentaires effectuées par 
l'historien dans le fonds A.________ SA aux archives de I'Etat n'ont pas permis de trouver le 
contrat de vente entre F.________ SA et J.________ SA, que la recourante déclare avoir remis 
avec ses archives à l'Etat de Fribourg.
S'agissant de la vente de la division "petits condensateurs" à N.________ GmbH, le contrat de 
vente conclu entre les parties ne mentionne pas de reprise du passif par la société précitée. Il 
porte uniquement sur un transfert d'actifs.
Ainsi, faute de documents probants propres à confirmer les allégations de la recourante, il convient 
de se fier aux inscriptions figurant au Registre du commerce et, partant, de retenir que A.________ 
SA (avant elle I.________ SA et H.________ SA) a repris l'actif et le passif à titre universel de 
F.________ SA, si bien que tous les droits et obligations de F.________ SA sont passés à la 


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société recourante, y compris en ce qui concerne la responsabilité du perturbateur par 
comportement.
4.4.4. Par ailleurs, même sans tenir compte de la situation constatée ci-dessus, les griefs 
invoqués par la recourante pour tenter d'échapper à sa responsabilité en alléguant que celle-ci est 
passée à J.________ SA notamment sont sans fondement. Certes, selon la LPE, il est exclu que 
plusieurs perturbateurs par comportement à l’origine de l’assainissement répondent solidairement 
entre eux. Une telle responsabilité solidaire serait en principe contraire au concept général du 
pollueur-payeur, dès lors que l’obligation d’assumer les frais n’existe qu’en proportion de la part de 
responsabilité résultant du lien de causalité nécessaire (ATF 102 Ib 203 consid. 5c; 
TSCHANNEN/FRICK, ch. 1 p. 3). La situation est toutefois fondamentalement différente face à 
plusieurs successeurs juridiques d’une seule entreprise, dont le comportement a causé la 
pollution. Il ne saurait en effet être toléré qu’une société responsable par comportement, qui a 
clairement pu être identifiée, puisse échapper à son obligation de participer au financement de 
l’assainissement en se débarrassant, comme en l’espèce, de l’activité qui était à l’origine de la 
pollution sur plusieurs entités juridiques. En effet, la responsabilité environnementale grève l’entité 
juridique dans son ensemble et non une activité. Pour ce motif, la recourante ne peut 
manifestement pas se libérer en invoquant un transfert de patrimoine – non prouvé – à 
J.________ SA.
De surcroît, le passage d’une partie d’entreprise par un transfert de patrimoine au sens de 
l’art. 181 aCO peut entraîner la reprise de la responsabilité environnementale, et cela même pour 
des périodes antérieures à l’entrée en vigueur de la LPE, si la nécessité de l’assainissement peut, 
comme en l'espèce, être raccordée à la protection des eaux (cf. arrêt TF 1C_170/2017 du 
7 septembre 2017; cf. ZUFFEREY/ROMY, Les responsabilités financières des sociétés et de leurs 
groupes pour les frais d'assainissement des sites contaminés, p. 20 et 23 s.). Il résulte de ce qui 
précède que, même dans l'hypothèse où, en l'espèce, une autre société devait au final également 
être considérée comme un perturbateur par comportement – en plus de la recourante –, celles-ci 
pourraient être tenues responsables, cas échéant, de manière solidaire. Dans un tel contexte, il 
appartient, cas échéant, à la DAEC de poursuivre en parallèle ses investigations en lien avec la 
succession de F.________ SA.
4.5.
Dans la décision attaquée, la DAEC a retenu que la part causale attribuable aux déposants 
de déchets contenant des PCB à l'origine du besoin d'assainissement de la décharge de 
B.________ pouvait être estimée à 30%. Elle a toutefois souligné qu'on ne saurait exclure que 
d'autres déchets contenant des PCB puissent avoir été déposés dans la décharge et qu'il s'agit 
donc de tenir compte d'une pollution en "bruit de fond". Elle a ainsi considéré que la part de 
responsabilité des autres déposants non identifiés qui ont contribué à la création de cette pollution 
de fond peut être estimée en l'état à 5%, de sorte que les connaissances actuelles permettent 
d'estimer la part causale de A.________ SA à 25% (soit 30% - 5%).
Cette appréciation, qui se base sur les connaissances actuelles et notamment aussi sur le fait que 
seul le PCB est à l'origine du besoin d'assainissement et que F.________ SA était le plus grand 
consommateur de cette substance en Suisse, ne saurait être critiquée à ce stade tant au regard de 
la loi que de la jurisprudence (cf. arrêts TF 1C_17/2019 du 29 juillet 2019; 1C_18/2016 du 6 juin 
2016). En effet, selon l'art. 32d al. 2 LPE, si plusieurs personnes sont impliquées, elles assument 
les frais de l'assainissement proportionnellement à leur part de responsabilité. Assume en premier 
lieu les frais celle qui a rendu nécessaires les mesures par son comportement. Celle qui n'est 


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impliquée qu'en tant que détenteur du site n'assume pas de frais si, même en appliquant le devoir 
de diligence, elle n'a pas pu avoir connaissance de la pollution. De plus, l'autorité dispose d'une 
certaine marge d'appréciation en ce qui concerne la répartition des coûts (cf. arrêt TF 1C_17/2019 
précité consid. 6.2).
4.6.
Reste encore à examiner la nécessité de la constitution d'une garantie financière et, cas 
échéant, son montant.
4.6.1. En l'occurrence, l'autorité intimée a retenu un risque de défaillance de la société 
recourante.
Le texte de l'art. 32dbis LPE ne subordonne en soi pas la possibilité d'exiger une garantie à 
l'existence d'un risque de défaillance. Selon Jean-Baptiste Zufferey et Isabelle Romy, cette 
condition résulte du principe de la proportionnalité. Ces auteurs sont d'avis qu'il ne faut pas être 
trop strict dans l'établissement de cette preuve, mais qu'il suffit que l'autorité rende vraisemblable, 
au moyen d'indices, que le perturbateur entend échapper à ses obligations (ZUFFEREY/ROMY, La 
garantie de la couverture des frais de défaillance – Explications et remarques sur l'art. 32dbis al. 1 
et 2 LPE, rapport d'octobre 2004 sur mandat de l'OFEV, p. 7).
En l'espèce, la recourante ne conteste pas réellement un risque de défaillance. Du reste, on doit 
constater – avec la DAEC – que, alors qu'elle savait que sa responsabilité pourrait être engagée 
pour le site contaminé de la décharge de B.________, la recourante a vendu l'ensemble des 
immeubles dont elle était propriétaire dans le Canton de Fribourg (cf. consid. 4.6.2 ci-dessous), à 
l'exception d'une seule parcelle d'environ 1'600 m2 sur laquelle est implantée un chemin d'accès. 
En outre, elle a à réitérées reprises refusé de fournir à la DAEC des renseignements sur sa 
situation financière. Elle a également déplacé son siège de S.________ à V.________. Partant, 
les circonstances du cas d'espèce laissent penser que la recourante pourrait tenter de se 
soustraire à ses responsabilités. Aussi, le recours à la constitution d'une garantie paraît en 
l'espèce justifié et proportionné. Au demeurant, au regard des circonstances du cas d'espèce, on 
peut même s'étonner que la DAEC a attendu plus de cinq ans et demi depuis l'entrée en vigueur 
de l'art. 32dbis LPE pour prendre une telle décision.
4.6.2. S'agissant du montant de la garantie, la LPE prévoit qu'il est fixé en fonction notamment de 
l'étendue, du type et de l'intensité de la pollution et qu'il est adapté lorsque l'amélioration de l'état 
des connaissances le justifie (art. 32dbis al. 2). Selon l'al. 1 de cette disposition, la garantie doit 
correspondre, à hauteur de la part prévue, à la couverture des frais d'investigation, de surveillance 
et d'assainissement d'un site pollué susceptible d'engendrer des atteintes nuisibles ou 
incommodantes.
En l'occurrence, la DAEC a retenu que les frais des mesures d'investigation, de surveillance et 
ceux liés à la réalisation des mesures urgentes et des mesures préliminaires à l'assainissement du 
site de B.________ étaient d'environ CHF 20'000'000.- (état au 31 décembre 2018). Elle a 
également indiqué que, même si la variante d'assainissement définitive n'avait pas encore été 
arrêtée, un consensus se dessinait en faveur d'un assainissement par excavation sur la base de la 
variante 2, de sorte qu'il convenait d'ajouter aux frais susmentionnés un montant de 
CHF 150'000'000.-. Le montant à prendre en compte pour fixer la garantie était donc de 
CHF 170'000'000.-. Le montant total des subventions OTAS alloué au Canton par la Confédération 
n'étant pas encore connu, elle s'est de manière provisoire fondée sur un taux de subvention de 


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40%. A ce stade, le montant total des coûts estimés s'élève à CHF 102'000'000.-. La part prévue 
de la recourante est de CHF 25%, soit CHF 25'500'000.-.
Il résulte de ce qui précède que l'autorité intimée s'est fondée sur des éléments objectifs 
permettant de déterminer les coûts prévisibles selon l'état des connaissances et qu'elle n'a pas 
retenu le "worst-case-scenario" pour requérir le montant maximum de la garantie. En effet, le 
montant de la garantie a en l'espèce été fixé, à hauteur de la part de la recourante, en tenant 
compte des coûts effectifs déjà engagés et de ceux prévus pour la variante 2 d'assainissement de 
la charge, déduction faite des indemnités OTAS estimées. Ce calcul échappe à toute critique et 
respecte le principe de la proportionnalité. On peut du reste s'étonner que la recourante invoque 
une violation de ce principe, motivé par la prétendue absence de prise en compte de sa situation 
financière de la part de l'autorité intimée. D'une part, la recourante n'a eu de cesse de refuser de 
fournir des renseignements sur sa situation financière à cette autorité. D'autre part, il ressort de la 
liste des transactions effectuées par la recourante fournie par le Registre foncier de la Sarine que 
celle-ci a vendu des immeubles dont elle était propriétaire dans le Canton de Fribourg pour un 
montant de CHF 63'882'637.- depuis juin 2009 – soit dès l'annonce par la DAEC de l'instruction 
ayant pour but de déterminer les modalités d'utilisation et d'élimination des PCB par la société 
F.________ SA (cf. courrier du 5 juin 2009) –, respectivement de CHF 50'073'712.- depuis mars 
2011, étant précisé que la DAEC a averti la recourante par courrier du 24 janvier 2011 que, selon 
les premiers éléments d'enquête, elle devait être considérée comme un perturbateur par 
comportement et ainsi assumer une partie des coûts d'assainissement. Par ailleurs, bien qu'invitée 
dans ce courrier à avertir l'autorité notamment de toute transaction pouvant avoir un effet sur sa 
situation juridique ou son patrimoine, force est de constater que celle-ci n'y a pas donné suite. 
Dans ces conditions, la recourante ne peut manifestement pas non plus se prévaloir d'une 
violation des règles de la bonne foi, motivée par l'allégation selon laquelle l'ancien Directeur de la 
DAEC lui aurait confirmé que les frais d'assainissement devaient être fixés de telle manière à ne 
pas mettre en danger sa survie, ce d'autant plus qu'elle n'a pas pris sur cette base des dispositions 
auxquelles elle ne saurait renoncer sans préjudice et que l'intérêt public à une correcte application 
du droit se révèle prépondérant. 
4.7.
Dans la mesure où la recourante invoque une violation du principe de la légalité et de 
l'obligation de motiver en lien avec le ch. 2 du dispositif de la décision attaquée, il doit encore être 
souligné que ce ch. 2, qui fait interdiction à la recourante d'entreprendre tout acte susceptible de 
porter préjudice aux intérêts financiers de I'Etat de Fribourg, échappant ainsi à son obligation de 
constitution de garantie, se fonde incontestablement sur l'art. 32dbis LPE et sa motivation résulte 
de l'ensemble des considérants de la décision. Une motivation propre à ce chiffre était ainsi 
manifestement superfétatoire.
Enfin, la DAEC peut être suivie quand elle explique que, dans le cadre d'une décision non 
pécuniaire et lorsque l'inexécution ne peut pas faire l'objet d'une sanction administrative ou pénale 
prévue par la loi, une poursuite pénale ne peut être engagée que lorsqu'une personne ne s'est pas 
conformée à une décision qui lui a été signifiée sous la menace de la peine d'amende prévue par 
l'art. 292 CP (art. 72 al. 2 CPJA). Il s'imposait donc pour la DAEC d'assortir sa décision de la 
menace des peines de droit de l'art. 292 CP, sans qu'il soit nécessaire d'en préciser les sanctions. 
Par ailleurs, il incombera cas échéant au juge pénal d'examiner si la DAEC a formulé les 
obligations imposées à la recourante de manière suffisamment claire.


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4.8.
Au demeurant, la Cour de céans constate que, comme exposé au consid. 4.6.2 ci-dessus, 
la recourante a vendu des immeubles dont elle était propriétaire dans le Canton de Fribourg pour 
un montant de près de CHF 64 millions depuis juin 2009. En revanche, on ignore totalement ce 
qu'il est advenu des produits de ces ventes; autrement dit, on ne sait pas où se trouve le 
patrimoine issu desdites ventes. Or, la vente d'un immeuble implique nécessairement un retour 
d'actifs pour la société vendeuse. Aussi, il appartiendra impérativement à l'autorité intimée de 
procéder aux investigations nécessaires auprès de la recourante, respectivement auprès d'autres 
personnes impliquées, afin d'obtenir, notamment, les informations y relatives. Selon le résultat, s'il 
en découle qu'il devait y avoir identité de personnes entre différentes sociétés impliquées dans la 
distribution des ressources issues des ventes notamment, il conviendrait d'examiner la possibilité 
d'invoquer le principe de la transparence ("Durchgriff"). En outre, s'il devait résulter des instructions 
effectuées que la société recourante ne peut plus faire face à ses obligations découlant de sa 
responsabilité environnementale par manque d'actifs, il incombera alors à la DAEC d'examiner 
sérieusement la question de l'éventuelle responsabilité personnelle, voire pénale, des organes de 
la recourante.
5.
La jurisprudence admet que le droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à 
l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, 
procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont 
encore proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 
130 II 425 consid. 2.1 et les arrêts cités).
En l'espèce, les requêtes de mesures d'instruction formulées par la DAEC, demandant au Tribunal 
d'ordonner à la recourante la production de toute une série de pièces propres à établir sa situation 
financière, ne sont pas utiles à la résolution du cas d'espèce se limitant à la constitution de la 
garantie de la couverture des frais. Il incombera à la DAEC, dans la continuation de son 
instruction, de prendre les mesures idoines.
6.
Il résulte de ce qui précède que le recours (602 2019 105) doit être rejeté et la décision incidente 
attaquée confirmée.
L'affaire étant jugée au fond, la requête tendant à la restitution de l'effet suspensif au recours (602 
2019 106) est devenue sans objet.
7.
Il appartient à la recourante, qui succombe, de supporter les frais de procédure (art. 131 CPJA). 
Pour le même motif, il ne lui est pas accordé d'indemnité de partie.
(dispositif en page suivante)


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la Cour arrête :
I.
Le recours (602 2019 105) est rejeté.
Partant, la décision du 12 juillet 2019 de la Direction de l'aménagement, de l'environnement 
et des constructions est confirmée.
II.
La requête de restitution de l'effet suspensif (602 2019 106), devenue sans objet, est rayée 
du rôle.
III.
Les frais de procédure, fixés à CHF 5'000.-, sont mis à la charge de la recourante. Ils sont 
compensés avec l'avance de frais versée.
IV.
Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.
V.
Notification.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure peut, dans le même délai, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 al. 1 CPJA).
Fribourg, le 17 décembre 2019/jfr/vth
Le Président :
La Greffière-rapporteure :