fr_gerichte · 602 2011 80 · 2012-10-04 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal 
Kantonsgericht
CANTON DE FRIBOURG / KANTON FREIBURG ______________________________________________________________________________________
602 2011-80
Arrêt du 4 octobre 2012
IIE COUR ADMINISTRATIVE
COMPOSITION
Président:
Josef Hayoz
Juges:
Johannes Frölicher, Christian Pfammatter
Greffier-stagiaire:
Philippe Tena
PARTIES
DIRECTION DE L'INSTRUCTION PUBLIQUE, DE LA CULTURE ET DU 
SPORT, recourante, 
contre
A.________ AG, intimée, représentée par Me Pierre Mauron, avocat
PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA SARINE, autorité intimée 
OBJET
Aménagement du territoire et constructions
Recours du 9 septembre 2011 contre la décision du 8 juillet 2011


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c o n s i d é r a n t e n f a i t
A.
La société A.________ AG, établie à B.________, est propriétaire de l'article ccc du 
Registre foncier (RF) de la Commune de D.________, à la rue E.________. Cette 
parcelle de 3621 m2 supporte une usine désaffectée, située en zone de ville III selon le 
plan d'aménagement local (ci-après: PAL) de la ville. Le terrain est partiellement entouré 
de trois immeubles locatifs, sis respectivement sur les articles fff, ggg et hhh RF. 
Le 3 mai 2010, la société précitée a sollicité un permis de construire auprès du Service 
des constructions et de l'aménagement (ci-après: SeCA) pour la transformation, la 
réaffectation et l'agrandissement du bâtiment, destiné à abriter trente-deux logements 
sur quatre niveaux, à partir de la rue E.________. Le dossier a été mis à l'enquête 
publique du 14 au 28 mai 2010. 
B.
Durant le délai de mise à l'enquête, le projet en cause a suscité l'opposition de cinq 
voisins. Admettant l'opportunité d'affecter l'ancienne usine à l'habitation, les opposants 
se sont surtout élevés contre l'important rehaussement de la construction, qui aurait 
pour effet d'altérer le paysage du site concerné. Ils ont rappelé que l'art. 4 du Règlement 
du 11 décembre 1920 sur la protection des tours et remparts de la ville de Fribourg (ci-
après: Règlement communal de 1920) interdisait l'exhaussement des bâtiments existant 
à l'intérieur des zones de protection. Ils ont également souligné que la route 
environnante risquait de s'avérer inadaptée à une hausse certaine de la circulation.
La propriétaire de l'usine s'est déterminée sur l'opposition des différents voisins en date 
du 25 juin 2010, suggérant que celle-ci soit rejetée. Elle a tout d'abord précisé que la 
possibilité de rehaussement de trois niveaux était prévue par le PAL de 1989, qui primait 
sur le Règlement communal de 1920, plus ancien. Son projet comporterait du reste un 
étage de moins que les immeubles sis sur les parcelles contiguës. Elle a par ailleurs 
expliqué que, les remparts de la ville étant déjà masqués par l'usine dans son état initial, 
la modification du bâtiment ne pourrait altérer leur visibilité. A son avis, la nouvelle 
construction contribuerait au contraire à la revalorisation du secteur. S'agissant de 
l'application du Règlement communal de 1920, la requérante a indiqué qu'il convenait de 
replacer les exigences de l'art. 4 dans leur contexte historique, soit à une époque où les 
outils d'aménagement du territoire actuels et leurs contraintes n'existaient pas. Selon 
elle, il ressort d'une interprétation systématique du règlement que ce dernier n'est pas 
du tout destiné à interdire toute construction ou modification dans un secteur, mais bien 
à définir des zones de protection et, à l'intérieur de celles-ci, soumettre les modifications 
ou les constructions à autorisation. Ainsi, le projet proposé serait tout à fait compatible 
avec la réglementation communale. La requérante a finalement contesté l'augmentation 
du trafic qui serait générée par l'agrandissement du bâtiment, tout en précisant qu'il 
appartenait aux services compétents de se déterminer sur d'éventuels problèmes de 
circulation.
Le 14 septembre 2010, le Conseil communal de la Ville de Fribourg a émis un préavis 
favorable, avec conditions, sur la demande de permis de construire de A.________ AG.
La plupart des services spécialisés de l'Etat ont également formulé des préavis positifs, 
certains avec conditions. En particulier, le SeCA a relevé dans son préavis du 7 février 
2011 que le PAL en vigueur ne répondait que partiellement aux exigences de la 


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protection des biens culturels. Dès lors, il a réservé sa position sur la procédure qui serait 
éventuellement choisie par la commune (modification partielle ou effectuée dans le cadre 
de la révision générale du PAL). 
Les 5 octobre et 18 novembre 2010, l'Inspection cantonale du feu ainsi que la 
Commission des biens culturels (ci-après: CBC) ont préavisé négativement la requête de 
la société. L'Inspection cantonale du feu a souligné que le projet devait encore subir de 
nombreuses adaptations afin de satisfaire aux exigences de la protection contre les 
incendies. Pour sa part, la CBC a constaté que la construction irait à l'encontre des 
mesures devant être prises par une prochaine modification du PAL. Elle a en effet affirmé 
que le plan d'affectation des zones et le règlement y relatif n'étaient pas conformes au 
plan directeur cantonal, ceux-ci devant pour le moins interdire toute transformation 
augmentant l'impact des immeubles sur le site concerné et n'autoriser que leur maintien 
en l'état au titre de la garantie des droits acquis. Dès lors, la CBC a requis du Préfet de la 
Sarine une suspension de la procédure de demande de permis, dans l'attente de la mise 
à l'enquête publique par la commune d'une révision partielle du PAL.
Le 19 octobre 2010, l'Inspection cantonale du feu a revu son préavis négatif suite à la 
modification des plans par l'intéressée. Elle a ainsi préavisé favorablement le projet 
révisé, avec conditions.
En date du 14 décembre 2010, la requérante s'est déterminée sur le préavis négatif de la 
CBC. Estimant les exigences de la CBC abusives, elle a indiqué vouloir poursuivre la 
procédure de permis de construire sans donner suite à celles-ci. Dès lors, elle a prié le 
SeCA de transmettre son dossier au préfet. 
Le 4 avril 2011, elle a avisé la préfecture que sa propriété avait fait l'objet d'une 
occupation illégale les 2 et 3 avril 2011. Constatant l'impossibilité de sécuriser 
entièrement le bâtiment et craignant qu'un tel incident ne se reproduise, elle a jugé 
extrêmement délicate la question de la suspension de la procédure souhaitée par la CBC. 
Le conseil communal a exprimé son désaccord avec la requête de la CBC en date du
5 avril 2011. A son avis, le plan directeur communal et le plan du site seraient en effet 
conformes au plan directeur cantonal. Aussi, aucune révision, ni adaptation du plan 
d'affectation et de son règlement d'urbanisme ne se révéleraient nécessaires pour le 
secteur du territoire en cause. Il a conclu que, le projet étant parfaitement conforme à la 
réglementation en vigueur, son préavis favorable demeurait maintenu. 
C.
Par décision du 8 juillet 2011, le Préfet de la Sarine a délivré le permis de 
construire requis par la société A.________ AG pour la transformation, la réaffectation et 
l'agrandissement de son usine, sous réserve du respect de diverses conditions. 
A la même date, il a également rejeté l'opposition formée par les voisins et informé la 
CBC qu'il ne retenait pas son préavis négatif, pour différents motifs. Il a en effet constaté 
que le rehaussement du bâtiment satisfaisait aux exigences de la réglementation 
communale. Pour le reste, il a rappelé que les objectifs visés par le plan directeur 
cantonal pour les ensembles bâtis appelés à assurer une transition harmonieuse entre les 
milieux construits anciens et contemporains avaient été concrétisés par le plan 
d'affectation des zones, par la réglementation y relative et par le plan du site concerné. Il 
a en outre souligné que la construction de l'usine était postérieure au Règlement de 1920 
et antérieure au PAL actuel. Il a expliqué que son implantation, à cheval sur le périmètre 
de protection, avait été évaluée par rapport aux buts visés par cette réglementation et y 
avait manifestement été jugée conforme. Selon lui, l'exhaussement prévu n'aurait par 


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ailleurs aucun impact sur le site construit puisqu'il en serait séparé par des bâtiments 
existants de plus grande hauteur, situés sur le même alignement que l'immeuble 
concerné. Au contraire, la modification projetée permettrait de clarifier le front de 
délimitation du quartier I.________ sur le vallon de J.________ en unifiant la volumétrie 
générale.
D.
Par mémoire du 9 septembre 2011, la Direction de l'instruction publique, de la 
culture et du sport (ci-après: DICS) a recouru auprès du Tribunal cantonal contre la 
décision préfectorale du 8 juillet 2011. La recourante conclut à ce que cette dernière soit 
annulée, à ce que la procédure de demande de permis soit suspendue, à ce que le conseil 
communal mette à l'enquête publique dans un délai de deux ans, pour le secteur 
concerné, les mesures d'aménagement qui s'imposent en application du plan directeur 
cantonal, et à ce qu'il ne soit pas perçu de frais. A l'appui de ses conclusions, la DICS 
invoque une constatation inexacte et incomplète des faits pertinents de la part du Préfet 
de la Sarine ainsi qu'une violation de la législation cantonale et fédérale pertinente en 
matière de protection des sites construits.
La DICS affirme que, pour le secteur concerné, le plan d'affectation des zones et le 
règlement y relatif ne répondent pas aux exigences du plan directeur cantonal. En 
application de ce dernier et sur la base des données de l'Inventaire des sites à protéger 
en Suisse (ci-après: ISOS), la réglementation communale devrait en effet au moins 
interdire toute transformation augmentant l'impact des immeubles sur le site en cause et 
n'autoriser que leur maintien en l'état au titre de la garantie des droits acquis. La 
recourante relève par ailleurs que le PAL ne prend aucune mesure en vue de supprimer 
les constructions qui altèrent le caractère du site, comme l'exige le plan directeur 
cantonal. Elle rappelle en outre que le périmètre environnant constitue également un 
périmètre de protection au sens de l'ISOS et du plan directeur précité. Dans le cas 
particulier, l'enjeu ne résiderait pas dans la conservation du caractère du périmètre 
construit en tant que tel, mais dans celle du caractère de l'espace environnant que 
constitue le vallon de J.________, en relation notamment avec la mise en valeur de 
l'enceinte médiévale.
Au vu de ces constatations, la DICS met en évidence le besoin d'une adaptation du PAL 
au plan directeur cantonal adopté en 2002, notamment s'agissant de la protection du 
patrimoine culturel bâti. Elle souligne que le secteur concerné appartient à la catégorie 1 
des périmètres environnants à protéger, c'est pourquoi le PAL devrait prévoir différentes 
mesures à cette fin. Il serait notamment tenu de conserver les composantes principales 
du caractère du site, d'adapter les nouvelles constructions à ce dernier et de supprimer 
les constructions et aménagements qui l'altèrent. La recourante indique également que 
les objectifs de sauvegarde et les recommandations de l'ISOS devront servir de base 
pour concrétiser les conditions du plan directeur cantonal par le biais du plan 
d'affectation. Or, cet inventaire classe la construction en cause comme une perturbation.
La DICS considère qu'en l'espèce, une importante surélévation de l'usine porterait une 
atteinte grave au site. Aussi, le permis octroyé le 8 juillet 2011 irait à l'encontre des 
mesures de protection qui devront être prises par le PAL pour le secteur concerné. Enfin, 
elle estime que les conditions de suspension de la procédure de demande de permis au 
sens de l'art. 92 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; 
RSF 710.1) sont à l'évidence réunies.


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E. 
Le 12 septembre 2011, sur requête de la DICS, le Juge délégué a suspendu la 
procédure jusqu'au 31 décembre 2011 afin de permettre aux parties de trouver un 
accord. 
Par lettre du 16 novembre 2011, la DICS a demandé que l'instruction de son recours soit 
reprise dans la mesure où les discussions avec la préfecture et la propriétaire n'avaient 
pas abouti. Dès lors, le Juge délégué a mis fin à la suspension de la procédure en date du 
22 novembre 2011 et a ordonné un échange des écritures. 
F.
Dans ses observations du 1er décembre 2011, la société A.________ AG conclut à 
ce que le recours formé par la DICS soit rejeté et à ce qu'il lui soit alloué une équitable 
indemnité de partie pour la défense de ses droits, à charge de la recourante. 
L'intimée conteste tout d'abord l'appréciation selon laquelle la réglementation communale 
ne répondrait pas aux exigences du plan directeur cantonal, de même que la gravité de 
l'atteinte qui serait portée au site. Elle indique ensuite que la construction prévue 
respecte en tous points les règles en vigueur dans le quartier concerné. Par ailleurs, une 
suspension de la procédure de permis de construire constituerait selon elle une inégalité 
de traitement flagrante entre les divers projets traités ces dernières années. Elle rappelle 
également que les périmètres de protection de l'ISOS englobent aussi le bâtiment des 
finances et les immeubles de la rue K.________, dont elle s'étonne de l'intégration à un 
site protégé.
S'agissant de la situation juridique du cas d'espèce, la société affirme premièrement 
qu'une suspension de la procédure de permis de construire en vertu de l'art. 92 al. 2 
LATeC n'est pas admissible dans la mesure où la commune n'a manifesté aucune 
intention de modifier, ni de réviser le plan d'affectation et son plan directeur pour le 
secteur concerné. Une telle volonté constitue en effet l'une des conditions matérielles 
nécessaires à l'application de la disposition précitée. 
Deuxièmement, la requérante souligne que, dans le canton de Fribourg, l'ISOS ne 
possède aucune force obligatoire directe pour les particuliers. Il incombe aux communes 
de décider si un site est digne de protection et, le cas échéant, de déterminer les 
mesures nécessaires. En l'espèce, la ville a prévu les dispositions adéquates pour 
protéger le paysage concerné dans son plan d'aménagement ainsi que dans le règlement 
y relatif. Or, la construction litigieuse a été considérée comme conforme à la zone et 
respecte les exigences légales de construction, de sorte que l'autorisation doit être 
délivrée. L'intéressée ajoute que le plan directeur cantonal ne lie également que les 
autorités, raison pour laquelle une violation de ce dernier ne peut constituer un motif 
pour refuser une construction conforme au PAL.
A.________ AG estime par ailleurs que c'est à tort que l'ISOS attribue le site en cause, 
déjà construit, au périmètre environnant. Ce dernier devrait en effet être prévu pour des 
zones non construites au vu des explications et recommandations de l'inventaire. La 
société conteste de même l'attribution du secteur à la catégorie d'inventaire "a", liée à la 
sauvegarde de l'état existant en tant qu'espace agricole ou libre, à la conservation de la 
végétation et des constructions anciennes essentielles pour le site ainsi qu'à la 
suppression des altérations. Cette catégorie indique qu'il s'agit d'une partie indispensable 
du site construit, libre de constructions ou dont les constructions participent à l'état 
d'origine de l'environnement. Selon la requérante, l'espace dans lequel se situe son 
immeuble aurait dû être attribué à la catégorie d'inventaire "b", qui est destinée à une 
partie sensible du site construit, généralement bâtie. Cette seconde catégorie comprend 
des prescriptions beaucoup moins sévères que celles qu'il y a lieu de prévoir pour la 


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première. Partant, l'intéressée affirme que la protection est suffisamment garantie avec 
des prescriptions particulières concernant les nouvelles constructions, comme c'est le cas 
en l'espèce avec le PAL et son règlement.
Finalement, elle invoque les principes de la bonne foi, de la confiance et de l'égalité de 
traitement afin d'être soumise à la réglementation communale actuelle. Elle indique que 
l'administré doit en effet pouvoir se fier aux règlements et plans en vigueur au moment 
où il dépose sa demande de permis de construire. Elle rappelle qu'en l'espèce, son projet 
respecte en tous points le PAL et le règlement y relatif, qui déploient leurs effets jusqu'à 
l'entrée en force de leur révision prochaine.
G.
Le 15 décembre 2011, la DICS a formulé ses contre-observations, maintenant 
entièrement sa position. Elle répète en particulier que, pour le secteur concerné, le PAL 
et son règlement ne répondent pas de manière satisfaisante aux exigences du plan 
directeur, comme l'indiquent à la fois la CBC et le SeCA. Elle met par ailleurs en doute la 
conformité du projet au droit en vigueur, expliquant que la réglementation communale 
limite le nombre de niveaux à quatre. Or, le bâtiment projeté en présenterait six en 
façade aval. De plus, l'atteinte grave que porterait la réalisation du projet au site à 
protéger serait évoquée non seulement par la CBC, mais également par l'ISOS. La DICS 
conteste en outre l'existence d'une quelconque inégalité de traitement à l'égard de la 
requérante. S'agissant des immeubles auxquels A.________ AG fait référence, la 
recourante souligne que, ceux-ci n'étant pas situés dans le même périmètre que le projet 
contesté, les enjeux du point de vue de la protection du site sont différents.
En ce qui concerne le relevé de l'ISOS, la DICS affirme que celui-ci est parfaitement 
cohérent. Elle explique que la délimitation d'un périmètre environnant est justifiée, en 
tant qu'aire limitée dans son extension et située en liaison étroite avec l'ancienne 
fortification médiévale à protéger. Le fait que des constructions occupent le secteur ne 
saurait remettre en cause l'attribution de celui-ci à un périmètre environnant, l'ISOS 
mentionnant du reste que le périmètre concerné est faiblement urbanisé. Quant à la 
catégorie d'inventaire attribuée à ce dernier et contestée par la requérante, la DICS 
indique qu'il s'agit d'une catégorie "ab", qu'il convient de distinguer de l'objectif de 
sauvegarde. Selon la recourante, c'est le second qui est déterminant pour définir les 
catégories de périmètres à protéger. Malgré la présence de constructions, le vallon de 
J.________ jouerait un rôle spatial prépondérant, légitimant l'attribution de l'objectif de 
sauvegarde "a" au périmètre concerné.
Enfin, la DICS considère comme satisfaite la condition principale permettant une 
suspension de la procédure sur la base de l'art. 92 LATeC. Elle relève en effet que la 
commune a déposé un programme de révision de son plan d'aménagement local en 2008 
et que, ce faisant, elle a manifesté son intention de réviser son plan d'affectation et son 
plan directeur. La recourante ne conteste pas qu'une suspension de la procédure de 
permis de construire irait quelque peu à l'encontre des principes généraux de la bonne foi 
et de la confiance. Elle précise toutefois que cette atteinte, inévitable en cas d'application 
de l'art. 92 LATeC, se justifie par l'existence d'un intérêt public prépondérant, à savoir la 
protection d'un périmètre environnant avec objectif de sauvegarde "a" dans un site 
d'importance nationale.
Dans sa détermination du 31 janvier 2012, le Préfet de la Sarine a conclu au rejet du 
recours de la DICS, tout en renvoyant à sa décision du 8 juillet 2011.
Le conseil communal s'est prononcé sur le recours en cause par lettre du 6 février 2012. 
Concluant au rejet de celui-ci, il affirme maintenir sa position et renvoie à sa 


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détermination du 5 avril 2011. Il relève que, dans le cadre de la révision générale du 
PAL, il ne peut pas se contenter d'aborder la seule problématique de la protection du 
patrimoine de manière indépendante. Quoi qu'il en soit, une suspension de la procédure 
fondée sur l'art. 92 LATeC n'est selon lui pas pertinente. Il explique qu'un délai de deux 
ans serait en effet manifestement insuffisant pour la mise à l'enquête publique d'un PAL 
révisé par la commune.
H. 
La société A.________ AG s'est déterminée sur les contre-observations de la DICS 
en date du 13 février 2012. Elle souligne en premier lieu que le SeCA, dans son préavis 
du 7 février 2011, a réservé sa position car il attendait de connaître la procédure choisie 
par la commune pour la révision du plan d'affectation. Or, cette dernière a clairement 
indiqué dans sa lettre du 5 avril 2011 qu'elle n'entendait pas modifier, ni adapter le PAL 
et son règlement pour le secteur concerné. Partant, le SeCA n'a plus aucune réserve à 
formuler sur le projet en cause. 
La requérante répète ensuite qu'une suspension de la procédure selon l'art. 92 LATeC 
n'est pas envisageable étant donné que la commune a clairement manifesté que, quand 
bien même elle devra réexaminer son PAL, elle ne procédera à aucun changement pour 
le site en question. S'agissant du nombre de niveaux de la construction, la société 
conteste la manière de calculer de la DICS et affirme qu'il faut s'en tenir à celle qui est 
utilisée par la ville de Fribourg, sans quoi le principe de l'égalité de traitement serait à 
nouveau bafoué. Par ailleurs, elle reproche à la recourante de violer l'autonomie 
communale en voulant imposer à la commune une modification de son PAL dans un sens 
qui lui conviendrait.
Concernant le périmètre environnant en cause, A.________ AG constate que celui-ci est 
bien attribué à la catégorie "ab" par l'ISOS, mais que la conséquence juridique d'une telle 
attribution n'est pas définie. A son avis, cela ne change toutefois rien au fait que la zone 
aurait dû être affectée à la catégorie "b". Elle indique en outre que, selon le plan 
directeur cantonal, toute la ville de Fribourg est attribuée à la catégorie 1 des périmètres 
environnants, ainsi qu'à la catégorie 2 des périmètres construits. Aussi, l'appartenance à 
la ville en soi est protégeable. En revanche, le plan ne contient aucune indication quant à 
l’exigence de supprimer l'usine du quartier I.________.
Pour conclure, la requérante regrette que son projet soit "pris en otage" entre les points 
de vue opposés de deux autorités, l'une cantonale, l'autre communale, et demande que 
la décision du Préfet de la Sarine du 8 juillet 2011 soit confirmée. 
e n d r o i t
1.
a) Déposé dans le délai et les formes prescrits par les art. 79 ss du code de 
procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et l'avance de frais ayant 
été versée dans le délai imparti, le recours est recevable aussi bien en vertu de l'art. 141 
al. 1 LATeC qu'en application de l'art. 114. al. 1 let. c CPJA. Le Tribunal cantonal peut 
donc entrer en matière sur ses mérites.
b) Selon l'art. 77 CPJA, le Tribunal cantonal peut revoir la légalité de la décision 
attaquée ainsi que la constatation des faits par l'autorité intimée; cela signifie qu'il peut 
sanctionner la violation de la loi, y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, 


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ainsi que la constatation inexacte et incomplète des faits pertinents. Par ailleurs, aucune 
question d'opportunité ne se pose en matière de permis de construire.
2.
a) Aux termes de l'art. 92 al. 2 et 3 LATeC, l'autorité compétente en matière de 
permis de construire peut, d'office ou sur requête, suspendre une procédure de permis 
de construire au moyen d'une décision incidente, lorsque la construction ou l'installation 
doit être construite dans une zone à bâtir ou dans un quartier pour laquelle ou lequel la 
commune se propose de modifier le plan existant ou d'établir un plan d'aménagement de 
détail. La suspension de la procédure ne peut excéder deux ans. Si aucune mise à 
l'enquête publique n'a eu lieu jusqu'à l'échéance de ce délai, la procédure reprend son 
cours. La suspension de la procédure ne donne droit à aucune indemnité.
b) Moyennant quelques adaptations de formulation, cette disposition reprend 
essentiellement l'art. 85 al. 1 de la loi du 9 mai 1983 sur l'aménagement du territoire et 
les constructions (aLATeC), abrogé le 1er janvier 2010 (cf. art. 185 LATeC). Dès lors, la 
jurisprudence y relative demeure pertinente. Selon cette dernière, l'art. 85 aLATeC n'a 
pas pour but de rendre immédiatement applicable un projet de planification; il s'agit 
exclusivement d'une mesure qui confère au plan en formation un effet anticipé 
conservatoire destiné à éviter que la future réglementation soit paralysée d'avance par 
l'application des normes en vigueur (RFJ 1993 p. 149 ss).
L'art. 92 al. 2 et 3 LATeC traite ainsi de l'effet anticipé négatif, qui neutralise l'application 
du droit actuel jusqu'à l'entrée en vigueur du droit futur. Un tel effet permet à l'autorité 
de refuser une autorisation de construire lorsqu'une demande est conforme à la 
planification en vigueur, mais contraire à la planification projetée. Il se présente sous 
deux variantes: l'interdiction temporaire de bâtir ou la suspension de l'examen des 
demandes d'autorisation de construire (P. ZEN-RUFFINEN/C. GUY-ECABERT, Aménagement 
du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, p. 197 s.). 
En tant que restriction à la garantie de la propriété, l'effet anticipé négatif doit respecter 
les conditions de la base légale, de l'intérêt public et de la proportionnalité. Ainsi, l'une 
ou l'autre variante de l'effet anticipé négatif doit tout d'abord être expressément prévue 
par la loi cantonale sur l'aménagement du territoire; il ne suffit pas que la base légale 
soit contenue dans l'acte auquel on confère l'effet anticipé négatif. Ensuite, l'intérêt 
public doit être justifié par une intention réelle de planification. Enfin, le principe de la 
proportionnalité s'applique également dans l'appréciation de l'influence négative que 
pourraient avoir les futures constructions sur les dispositions d'aménagement projetées 
(ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, p. 198).
Concernant plus particulièrement l'exigence de l'intérêt public, il importe que l'intention 
de réviser la réglementation en vigueur soit sérieuse. Elle doit avoir fait l'objet d'un début 
de concrétisation et reposer sur des motifs objectifs: il faut que l'autorité compétente ait 
au moins procédé à quelques études préliminaires mettant en évidence les problèmes 
d'affectation et les solutions envisageables pour les résoudre (Arrêts du Tribunal fédéral 
1C_197/2009 du 28 août 2009, consid. 5.1, 1C_528/2011 du 27 avril 2012, consid. 2.2).
c) En l'espèce, la Commune de D.________ a expressément indiqué dans sa 
détermination du 5 avril 2011 qu'il n'y avait pas lieu de modifier, ni de réviser le plan 
d'affectation et son plan directeur pour le secteur concerné dans la mesure où la 
réglementation en vigueur était, à son avis, parfaitement conforme au plan directeur 
cantonal. De cette manière, elle a confirmé que, n'ayant détecté aucun problème 
d'affectation dans le quartier I.________, elle n'avait aucune intention de réviser le PAL 
actuel pour cette zone. 


- 9 -
Du moment que, selon le texte clair de l'art. 92 al. 2 LATeC, la suspension d'une 
procédure de permis de construire dépend de l'intention de la commune de modifier ou 
non la planification en vigueur, force est de constater que l'une des conditions 
nécessaires à l'effet anticipé négatif d'un plan et à l'application de l'art. 92 al. 2 LATeC 
fait ici manifestement défaut. Vu la position de la Ville de Fribourg, une suspension de la 
procédure de permis de construire est exclue.
d) Certes, la commune a déposé en 2008 un programme de révision de son plan 
d'aménagement local. Il apparaît toutefois, selon ses dires, qu'elle ne désire pas modifier 
l'affectation des parcelles litigieuses et que, par conséquent, de son point de vue, la 
réglementation en vigueur devra être maintenue. On ne peut donc pas sérieusement 
prétendre comme le fait la recourante que la commune se propose de modifier le plan 
existant au sens de l'art. 92 al. 2 LATeC. Même si, dans le cadre de la procédure 
d'approbation et en application de l'art. 86 LATeC qui lui confère un contrôle de 
l'opportunité, la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions 
(DAEC) pourra, cas échéant, introduire dans le PAL à réviser des restrictions particulières 
allant dans le sens de la CBC et contre la volonté du planificateur local, il n'en demeure 
pas moins qu'il est impossible que ces restrictions soient mises à l'enquête publique dans 
le délai maximum de deux ans de suspension prévu par l'art. 92 al. 3 LATeC. Il faut 
rappeler en effet que ces mesures, refusées par la commune, ne figureront pas en 
principe dans le dossier initial d'enquête publique; elles seront ordonnées seulement à 
l'issue de la procédure d'approbation, de sorte que leur mise à l'enquête publique sera 
repoussée et n'interviendra qu'ultérieurement conformément à l'art. 89 al. 1 LATeC. De 
plus, même si – contrairement à ce qu'elle affirme aujourd'hui - la commune devait 
prendre en considération les exigences de la CBC et modifier ses intentions, le dépôt du 
projet de révision du PAL pour examen préalable par le SeCA est prévu seulement à fin 
2014. Compte tenu du temps nécessaire pour procéder à cet examen préalable, il est 
illusoire de croire qu'une mise à l'enquête publique pourra se dérouler dans les deux ans. 
Ainsi, lorsqu'il apparaît d'emblée, comme en l'espèce, que le délai maximum de 
suspension de la procédure de permis de construire ne pourra pas être respecté, la 
mesure n'est pas apte à atteindre son but et s'avère donc contraire au principe de la 
proportionnalité. 
Partant, la conclusion de la recourante tendant à la suspension de la procédure de permis 
de construire doit être rejetée.
3.
Sur le fond, il apparaît d'emblée que le projet de construction litigieux est conforme 
à la réglementation communale en vigueur, notamment au plan du site qui prévoit la 
restriction du nombre de niveaux à 4 au maximum. Ainsi que cela ressort de la lettre de 
la commune du 28 octobre 2009, le nombre de niveaux à prendre en considération est 
calculé depuis la rue E.________. L'intimée a démontré que cette manière d'interpréter 
le plan du site est une pratique constante de la commune qui l'a notamment déjà utilisée 
pour le bâtiment sis à la rue E.________, comportant 4 niveaux sur la rue I.________ et 
3 sous-sols partiellement excavés en aval avec un profil semblable au projet contesté. 
Compte tenu de cette situation, la recourante ne peut pas prétendre que le permis de 
construire devrait être refusé parce que le bâtiment aurait en réalité 6 niveaux en façade 
aval. Il convient de respecter la manière dont le planificateur local et, à sa suite, le préfet 
ont interprété les restrictions du plan du site. Il ne saurait être question de modifier cette 
pratique sous prétexte que, dans le cas particulier, une interprétation nouvelle plus 
restrictive permettrait de refuser le permis de construire. Un tel comportement serait 
incompatible avec le respect de la bonne foi et de l'égalité de traitement. Peu importe 


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que, dans un contexte autre que celui de la mise en œuvre du plan du site, le calcul des 
niveaux puisse, cas échéant, être différent. 
4.
Reste à examiner si les exigences du plan directeur cantonal, telles qu'interprétées 
par la recourante et la CBC, justifient un refus du permis de construire. 
a) En vertu de l'art. 9 al. 1 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; 
RS 700), le plan directeur cantonal a force obligatoire uniquement pour les autorités 
(fédérales, cantonales et communales), mais seulement dans la mesure où elles exercent 
des activités à incidence spatiale au sens de l'art. 1er de l'ordonnance du 28 juin 2000 
sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1). Selon cette disposition, on entend par 
activités ayant des effets sur l'organisation du territoire celles qui modifient l'utilisation 
du sol ou l'occupation du territoire ou qui visent à les maintenir en l'état (al. 1). La 
Confédération, les cantons et les communes exercent de telles activités notamment 
lorsqu'ils accordent des concessions ou des autorisations concernant des constructions et 
des installations ou touchant d'une autre manière l'utilisation du sol (al. 2 let. c) (ZEN-
RUFFINEN/GUY-ECABERT, p. 114; P. TSCHANNEN in Commentaire de la LAT 2010, n. 15 s. ad 
art. 9 et n. 8 ss ad art. 2).
L'administration cantonale est la principale destinataire du plan directeur cantonal (A. 
GRISEL, Traité de droit administratif, Vol. II, Neuchâtel 1984, p. 691; ZEN-RUFFINEN/GUY-
ECABERT, p. 115). Les autorités cantonales comprennent également les autorités issues de 
la décentralisation verticale, comme les autorités des districts, des arrondissements et 
des régions, dans la mesure où elles existent et sont chargées de tâches ayant des effets 
sur l'organisation du territoire (TSCHANNEN, n. 20 ad art. 9).
En revanche, ne sont pas liés par les plans directeurs cantonaux: le législateur fédéral, 
dans ses tâches législatives, le Tribunal fédéral, dans ses tâches judiciaires, le législateur 
cantonal, dans ses tâches législatives, ainsi que les autorités judiciaires cantonales 
(GRISEL, p. 691; ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, p. 114 s.; TSCHANNEN, n. 16 ad art. 9). 
Le plan directeur n'a pas non plus force obligatoire pour les administrés, en particulier 
pour les propriétaires fonciers. Il ne touche ces derniers qu'indirectement dans la mesure 
où, constituant une référence obligatoire pour tous les actes juridiques à adopter ayant 
une pertinence spatiale (plans d'affectation, plans spéciaux, autorisations), il influe 
matériellement sur la gestion du territoire (GRISEL, p. 691; P. MOOR / E. POLTIER, Droit 
administratif, Vol. II, Les actes administratifs et leur contrôle, p. 555). A cet égard, le 
Tribunal cantonal a relevé que, lorsque les différentes zones de protection prévues par un 
plan directeur ne sont pas prises en compte par un PAL communal, en violation de 
l'obligation imposée aux communes par l'art. 32 al. 2 LATeC, il n'existe en soi aucune 
restriction qui imposerait aux particuliers de se conformer aux exigences de protection 
découlant du plan directeur. Il n'en reste pas moins que, dans un tel cas, la commune 
concernée est tenue d'adapter sa planification à l'occasion de la prochaine modification 
de son PAL, le canton pouvant cas échéant l'y contraindre (ATC 2A 03 56 du 18 mai 
2004, consid. 3a).
Le Tribunal fédéral a eu l'occasion de préciser les effets juridiques du plan directeur dans 
le cadre d'une procédure d'autorisation de construire. Selon lui, le plan directeur et le 
plan d'affectation sont indépendants l'un de l'autre. Aussi, dans la mesure où le premier 
ne lie pas les propriétaires, un projet de construction conforme au plan d'affectation ne 
peut pas être refusé au motif qu'il contredit un plan directeur (arrêts du Tribunal fédéral 
1A.154/2002 du 22 janvier 2003, consid. 4.1; 1C_98/2012 du 7 août 2012, consid. 5.1). 


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Il ne faut toutefois pas conclure que les déterminations du plan directeur n'ont aucun 
poids dans le cadre d'une procédure de permis de construire. La force obligatoire du plan 
directeur s'exerce là où le droit applicable prévoit une certaine liberté d'appréciation ou 
contient des notions juridiques indéterminées. Lorsque le droit applicable requiert une 
pesée complète des intérêts en présence, le contenu du plan directeur doit être inclus 
dans la pesée des intérêts comme résultat liant du processus d'aménagement du 
territoire (ATC 2A 07 43 du 11 décembre 2007, consid. 2b). Il convient cependant de 
noter que le plan directeur détermine uniquement les intérêts territoriaux du point de 
vue de la collectivité. La pesée nécessaire de ces intérêts dans un cas d'espèce avec les 
intérêts privés opposés et les intérêts publics ne relevant pas de l'aménagement du 
territoire demeure réservée (arrêt du Tribunal fédéral 1A.154/2002 du 22 janvier 2003, 
consid. 4.2). Autrement dit, si l'octroi d'une autorisation de construire repose sur une 
certaine liberté d'appréciation, elle peut être refusée sur la base d'une balance d'intérêts 
dans laquelle les options du plan directeur doivent être prises en compte (MOOR/POLTIER, 
p. 556, B. WALDMANN / P. HÄNNI, Handkommentar, RPG 2006, art. 9 n° 20). 
En outre, le plan directeur s'adresse uniquement aux autorités qui sont confrontées à des 
tâches ayant des effets sur l'organisation territoire, et non pas aux autorités judiciaires, 
qui doivent vérifier la légalité d'un acte contesté issu d'une autorité ayant des effets sur 
l'organisation du territoire en se fondant sur les législations spéciales applicables. A 
l'occasion du recours d'un particulier, qui n'était pas partie à la procédure d'élaboration 
du plan directeur et n'avait aucun moyen de recourir contre ce dernier, les autorités 
judiciaires doivent pleinement vérifier si la décision contestée est basée sur une 
évaluation libre et complète de tous les intérêts publics et privés en présence (arrêt du 
Tribunal fédéral 1A.154/2002 précité, consid. 4.2). 
b) En l'occurrence, la parcelle de l'intimée se situe en ZV III, dans un secteur 
particulier décrit au plan du site comme étant soumis à des restrictions spéciales en 
raison de la protection dont jouissent certains éléments du périmètre. Concrètement, le 
plan du site prévoit une réduction de la hauteur des bâtiments par rapport à la règle de 
la zone. Il atteint ce but en limitant le nombre de niveaux à 4.
Face à cette norme claire du plan du site, l'autorité compétente pour accorder le permis 
de construire n'a aucune marge d'appréciation. Du moment qu'il a été vu précédemment 
que la construction de l'intimée ne dépasse pas le nombre de niveaux maximal autorisé, 
on ne voit pas comment il serait possible de refuser le permis de construire requis, sous 
prétexte que le plan directeur cantonal n'aurait pas été respecté par la planification 
locale. Le permis de construire est une autorisation ordinaire de police à laquelle le 
requérant a droit s'il en remplit les conditions. Or, tel est bien le cas en l'espèce. Peu 
importe que, prétendument, la planification en vigueur ne serait pas (plus) conforme au 
plan directeur cantonal.
c) Il en va de même avec les recommandations de l'ISOS. A l'instar d'autres 
inventaires fédéraux, l'ISOS est assimilable à une conception ou un plan sectoriel au sens 
de l'art. 13 LAT. Si, à ce titre, son contenu doit être pris en considération dans les plans 
directeurs cantonaux (art. 6 al. 4 LAT) et si, ce faisant, les objectifs de protection qu'il 
indique se retrouvent en principe au niveau des plans d'affectation (ATF 135 II 209,
p. 213, consid. 2.1 ss; Inforum VLP-ASPAN n° 4/10 p. 5), il n'en demeure pas moins 
qu'un inventaire fédéral n'est pas directement opposable à un propriétaire foncier. Tout 
au plus peut-il servir – de manière analogue à ce qui a été dit précédemment s'agissant 
du plan directeur cantonal - pour effectuer une balance des intérêts en présence lorsque 
l'autorité saisie dispose d'un certain pouvoir d'appréciation. Dès l'instant où la question 


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du nombre de niveaux autorisé n'est pas de nature à laisser la place à une pondération 
des intérêts en présence, le contenu de l'ISOS n'est pas pertinent pour juger de l'octroi 
ou non du permis de construire à l'intimée. Seules les règles du plan d'affectation en 
vigueur, qui autorisent la construction, sont déterminantes dans le cas particulier.
Entièrement mal fondé, le recours doit ainsi être rejeté.
5.
Le Canton de Fribourg qui succombe est exonéré des frais de procédure (art. 139 
CPJA), 
Il lui appartient cependant de verser une indemnité de partie à l'intimée qui a fait appel à 
un avocat pour défendre ses intérêts (art. 137 CPJA). Il y a lieu cependant de modifier la 
liste de frais produite pour l'adapter à un tarif horaire des honoraires de 230 francs et de 
tracer des opérations antérieures au dépôt du recours.
l a C o u r a r r ê t e :
I.
Le recours est rejeté.
II.
Il n'est pas perçu de frais de procédure.
III.
Un montant de 9'993 fr. 75 (y compris 735 fr. 85 de TVA) à verser à Me Mauron est 
mis à la charge de l'Etat de Fribourg.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, 
dans les 30 jours dès sa notification.
La fixation du montant de l’indemnité de partie peut faire l’objet d’une réclamation 
auprès de l’autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).
Givisiez, le 4 octobre 2012/cpf
Le Greffier-stagiaire:
Le Président: