fr_gerichte · 602 2013 111 · 2016-06-16 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2013 111
Arrêt du 16 juin 2016
IIe Cour administrative
Composition
Président:
Christian Pfammatter
Juges:
Johannes Frölicher, Dominique Gross
Greffière-stagiaire:
Sophie Allred
Parties
A.________ et B.________, recourantes, représentées par 
Me Jean-Yves Hauser, avocat
contre
DIRECTION DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ENVIRONNEMENT ET 
DES CONSTRUCTIONS, autorité intimée 
COMMUNE 
DE 
MONTAGNY, 
intimée 
représentée 
par 
Me Bernard Loup, avocat
Objet
Aménagement du territoire et constructions
Recours du 13 septembre 2013 contre la décision du 23 juillet 2013


Tribunal cantonal TC
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considérant en fait
A.
Par publication dans la Feuille officielle (ci-après: FO) du 3 septembre 2010, la Commune de 
Montagny a mis à l’enquête publique la révision générale de son plan d’aménagement local (ci-
après: PAL). A l’issue des séances de conciliation, elle a procédé à une mise à l’enquête publique 
complémentaire par publication dans la FO du 28 octobre 2011. 
Dans son Rapport explicatif et de conformité pour la révision générale du PAL du 3 septembre 
2010, modifié le 3 octobre 2011 (ch. 1, p. 7; ci-après: le Rapport explicatif), la commune a indiqué 
que cette révision avait pour objectif de coordonner le développement de l’ensemble du territoire, 
d’harmoniser les anciens PAL, approuvés en 1992 (Montagny-les-Monts), 1994 ( Montagny-la-Ville 
) et 2000 Mannens-Gransivaz), d’adapter le PAL aux dispositions légales actuelles et de créer les 
instruments de planification nécessaires pour répondre aux besoins de son aménagement du 
territoire. En particulier, elle a relevé que, lors de l’établissement du programme de révision, il s’est 
avéré que le facteur de dimensionnement de 1,2, qui lui avait été attribué en tant que commune 
nouvellement fusionnée, n’était pas réaliste. En effet, le calcul dans le cadre du programme de 
révision avait démontré que le facteur de dimensionnement de cette dernière correspondait à 1.89. 
Le Service des constructions et de l’aménagement (ci-après: SeCA) l'avait dès lors invitée à 
diminuer la surface des zones à bâtir partout où cela était possible, afin de réduire le 
surdimensionnement de celles-ci. De plus, il a été souligné qu'une compensation de nouvelles 
mises en zone à bâtir par le déclassement en zone agricole de terrains de surfaces équivalentes 
ne serait possible que sous conditions. Finalement, sur la base de l'avant-projet de révision et 
après que la commune ait expliqué avoir épuisé toutes les possibilités de redimensionnement de 
ses zones, le SeCA a admis un facteur de dimensionnement de 1,4 en raison de la bonne 
desserte en transports publics et émis un préavis favorable, accompagné des préavis des services 
et organes intéressés, le 31 mars 2010. (Rapport explicatif, ch. 5.1, p. 12 s.). 
Le Rapport explicatif (ch. 6.1, p. 14) mentionne, d’une part, que:
Le Plan d’affectation des zones (PAZ) a fait l’objet de plusieurs ajustements. Il s’agit surtout :
des réductions de la zone à bâtir en tenant compte de l’obligation de diminuer le surdimensionnement
des changements d’affectation (adaptations aux affectations actuelles/planifiées)
du groupement des anciennes zones à bâtir
Le même acte (Rapport explicatif ch. 6.1.2, p. 18) désigne, d’autre part, parmi les modifications 
principales de la zone à bâtir le déclassement en zone agricole du secteur D2 avec le 
commentaire suivant:
D2: Pour cause de surdimensionnement de la zone résidentielle, les accès routiers critiques ainsi que 
la situation légèrement isolée du quartier par rapport au centre du village, ce secteur fait l’objet d’un 
déclassement en zone agricole. Il est inscrit dans le plan directeur communal (PDCom) pour garder la 
possibilité d’une remise en zone à bâtir selon les besoins futurs. 


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B.
Propriétaires des articles ccc et ddd du Registre foncier (RF) se trouvant dans un secteur 
situé en bordure Nord-Est d’une zone résidentielle à faible densité, quartier de E.________, située 
le long de la route cantonale reliant F.________ à G.________, A.________ et B.________ ont 
fait opposition en date du 1er octobre 2010 à la révision générale du PAL. Pour l’essentiel, elles ont 
contesté le changement d’affectation au PAZ de l’article ccc RF, de la zone résidentielle à faible 
densité à la zone agricole (secteur D2), ainsi que la sortie de l’article ddd RF comme extension 
future de la zone résidentielle à faible densité au PDCom. Selon elles, le surdimensionnement de 
la zone à bâtir sur le territoire communal ne serait pas démontré. 
Suite à l’échec de la tentative de conciliation, A.________ et B.________ ont maintenu le 4 février 
2011 leur opposition. 
Le 29 mai 2012, le Conseil communal a rejeté l’opposition des intéressées dans les limites de sa 
recevabilité. Dans ses motifs, il a expliqué, d’une part, que la décision d’affecter l’article ccc RF en 
zone agricole est justifiée par les raisons suivantes:
- le surdimensionnement de la zone à bâtir;
- le terrain n’est pas complétement équipé, notamment pour la route;
- l’accès critique sur la route cantonale;
- les aménagements mobilité douce sont insuffisants;
- le terrain est en zone à bâtir depuis de très nombreuses années, sans réalisation de projets.
D’autre part, s’agissant de la décision d’exclure l’article ddd RF partiel, du PDCom, il a indiqué qu’il 
verserait la détermination de l'opposant au dossier à l’intention de la Direction de l’aménagement, 
de l’environnement et des constructions (ci-après: la Direction). 
C.
Le 27 juillet 2012, A.________ et B.________ ont interjeté recours auprès de la Direction 
contre la décision du Conseil communal du 29 mai 2012 en concluant, sous suite de frais, à son 
annulation et à l’admission du recours. En particulier, les recourantes ont demandé que la révision 
du PAL ne soit pas adoptée, que l’article ccc RF ne fasse pas l’objet d’une procédure de 
déclassement en zone agricole et reste dans la zone à bâtir et que l’article ddd RF soit maintenu 
comme extension future de la zone à bâtir au PDCom. Dans leurs motifs, les recourantes ont 
invoqué une violation de leur droit d’être entendues au vu de l’absence de motivation dans la 
décision attaquée. De plus, elles ont fait grief à l’autorité d’avoir violé les articles 15 et 16 de la loi 
fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700) et 44 de la loi cantonale 
sur l’aménagement du territoire et les constructions du 2 décembre 2008 (LATeC; RSF 710.1). 
D.
Statuant le 23 juillet 2013, la Direction a rejeté le recours. 
Elle a constaté que la commune se trouvait dans une situation où elle ne pouvait plus simplement 
user de la faculté de sortir de zone certains terrains, mais, au contraire, qu’elle se trouvait obligée 
de réduire fortement sa zone résidentielle afin de respecter les exigences du Plan directeur 
cantonal (ci-après: PDCant). Partant, la commune répondait à un intérêt public important de 
réduction du surdimensionnement de la zone à bâtir en affectant l’article ccc RF à la zone agricole. 
De plus, la Direction a confirmé le calcul de la commune ayant démontré le surdimensionnement 
ainsi que la date de la mise à l’enquête publique retenue pour arrêter le moment du calcul final du 
dimensionnement. Elle a estimé que le planificateur local était en droit de ne pas épuiser l’entier du 
facteur de dimensionnement à disposition et a relevé que les recourantes n’avaient pas démontré 


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concrètement en quoi le maintien de leur terrain en zone à bâtir était nécessaire pour assurer les 
besoins en terrains constructibles au cours des quinze prochaines années. Concernant le grief 
selon lequel leur terrain serait situé sur un territoire largement bâti au sens de l’art. 15 let. a LAT, la 
Direction a considéré que le quartier de E.________ ne formait pas un ensemble construit au sens 
de la disposition précitée et que, cela étant, la parcelle litigieuse ne se trouvait pas à l’intérieur du 
tissu bâti à l’échelle du quartier. De même, elle a retenu que la commune s’était basée sur des 
motifs objectifs et cohérents lorsqu’elle avait dû choisir les parcelles à sortir de la zone 
résidentielle, les recourantes n’ayant en outre pas prouvé que leurs terrains bénéficiaient d’un 
équipement complet. Concernant l’absence de caractère agricole de la parcelle concernée, la 
Direction a estimé cette critique infondée du moment que l’intérêt public à une réduction du 
dimensionnement de la zone à bâtir l’emportait, dans le cas particulier, sur le respect strict de la 
fonction agricole du terrain sorti de zone. Pour ces raisons, elle a approuvé la mise en zone 
agricole de l’article ccc RF et a confirmé que cette mesure respectait le principe de 
proportionnalité, niant par là une quelconque violation du principe de la garantie de la propriété ou 
une constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents de la part de la commune. 
La Direction a également constaté que la commune n'avait pas adopté une attitude contradictoire, 
contraire aux principes de la confiance et de la bonne foi, et qu'elle n'avait pas fait preuve 
d’arbitraire. Au contraire, l'autorité de recours a retenu que rien ne démontrait que la commune 
aurait donné des assurances concrètes ou adopté un double langage pour créer une incertitude 
chez les recourantes.
S’agissant du droit à une décision motivée, la Direction a jugé que l’ensemble du dossier 
permettait aux recourantes de comprendre aisément les motifs fondant la décision de 
déclassement et que la décision communale expliquait de manière claire les raisons qui l’avaient 
amenée à soustraire l’article ccc RF de la zone à bâtir. 
Concernant la suppression de l’article ddd RF du PDCom, la Direction a déclaré irrecevable le grief 
des recourantes, en rappelant que ces dernières n’avaient pas qualité pour contester une mesure 
prévue au PDCom. 
E.
Le 13 septembre 2013, les recourantes ont contesté auprès du Tribunal cantonal la décision 
du 23 juillet 2013 dont elles demandent l'annulation sous suite de frais et dépens. Elles concluent 
au maintien de l’article ccc RF en zone à bâtir dans le plan des zones et de l’article ddd RF comme 
extension de la zone résidentielle au PDCom. 
A l’appui de leurs conclusions, elles reprochent à l’autorité intimée une constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents et une violation du droit. 
A cet égard, elles se plaignent que l’autorité intimée s’est contentée d’énoncer le strict minimum 
des faits dans la partie "en fait" et d’avoir examiné les autres faits qu'elle jugeait pertinents mais 
sans les justifier dans la partie "en droit" de la décision de sorte qu’il est impossible de savoir quels 
faits ont été retenus et quels faits ont été écartés et selon quels critères. Les recourantes estiment 
ensuite que la date pour le calcul du dimensionnement des zones à bâtir aurait dû être fixée au 
moment de la mise à l’enquête publique, soit le 3 septembre 2010, voire à celui de la mise à 
l'enquête complémentaire, soit le 28 octobre 2011. Elles arguent aussi que la Direction n’a pas 
retenu certaines offres de preuve sur ce point, et ce, sans aucune explication. Concernant l’état 
d’équipement des parcelles, elles accusent la Direction d’avoir retenu à tort que les terrains 
querellés n’étaient pas assez équipés et d’avoir ignoré les éléments de preuves destinés à 
démontrer le contraire.


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Les recourantes reprochent aussi à l'autorité intimée d’avoir considéré que la commune avait 
valablement justifié sa volonté de ne pas épuiser entièrement sa réserve théorique de terrains à 
bâtir puisque le Rapport auquel il est renvoyé n’indiquait pas que le planificateur aurait choisi un 
facteur de dimensionnement plus petit que celui prévu par le PDCant. Par ailleurs, les recourantes 
sont d’avis que la violation de leur droit d’être entendu ne saurait en aucun cas être guérie par la 
Direction. Finalement, elles relèvent une constatation erronée des faits concernant l’adéquation 
des parcelles à l’agriculture et la stratégie de la commune qui, pour elles, n’a été à aucun moment 
clairement définie.
Par ailleurs, les recourantes font valoir une violation de diverses dispositions du droit fédéral et 
cantonal. Après avoir défendu leur qualité pour contester la sortie de l’article ddd RF du PDCom, 
elles invoquent une violation de l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 
101), de l’art 29 al. 2 de la Constitution du canton de Fribourg du 16 mai 2004 (Cst. FR; RSF 10.1) 
et de l’art 57 al. 1 du code fribourgeois de procédure et de juridiction administrative du 23 mai 1991 
(CPJA; RSF 150.1) soit de leur droit d’être entendu. Elles relèvent que la constatation inexacte des 
faits constitue aussi une violation de ce droit, de sorte que les griefs mentionnés précédemment 
doivent également être appréciés sous cet angle. De plus, elles se plaignent d’une décision 
insuffisamment motivée de la part de la commune. Dans un autre grief, elles invoquent une 
violation des art. 15 LAT et 44 LATeC et soutiennent qu’un sous-dimensionnement de la zone à 
bâtir est contraire aux dispositions précitées. 
Les recourantes font également valoir le droit à l’égalité de traitement par rapport à l’art. hhh RF, 
lequel a été maintenu en zone à bâtir, alors qu'il est pourtant adjacent à l’article ccc RF et qu'il est 
situé dans le même prolongement. Elles constatent également que l’argument disant que la route 
ne serait pas suffisamment équipée n’est pas appliqué à tous les voisins du quartier de 
E.________ puisque certains ont pu obtenir des permis de construire. Elles estiment que, dans ce 
contexte, une égalité de traitement se justifie dans le sens que l’art. ccc RF bénéficie des mêmes 
autorisations. 
Elles déplorent aussi une violation des principes constitutionnels de l’interdiction de l’arbitraire, de 
la bonne foi et de la confiance concernant le comportement de la commune. De même, les 
recourantes invoquent une violation du droit à la propriété, en précisant que le planificateur local 
ne les a jamais informées que les mesures prises pourraient ouvrir le droit à une indemnisation en 
raison d’une expropriation matérielle. Finalement, les recourantes font grief à l’autorité d’avoir violé 
l’art. 16 LAT puisque les terrains mis en zone agricole ne seraient pas nécessaires et propices à 
l’agriculture. 
Dans un dernier grief, les recourantes demandent que la décision d’approbation de la révision 
générale du PAL soit annulée, car la commune aurait outrepassé son pouvoir d’appréciation en 
procédant à des mises en zones à bâtir dans des secteurs insuffisamment reliés aux transports 
publics et, pour certains, situés dans des zones à risque. Elles reprochent à celle-ci d’avoir fixé 
arbitrairement des limites de zone à bâtir en travers de plusieurs parcelles et d’avoir mis en zone à 
bâtir des terrains qui ne disposaient d’aucun équipement et d’aucun accès alors que les leurs en 
ont été sortis. Si elles reconnaissent le large pouvoir d’appréciation de la commune en matière 
d’aménagement du territoire, elles estiment que celui-ci ne saurait être illimité à ce point qu’elle 
puisse décider de mettre en zone chaque parcelle ou partie de parcelle à sa guise, sans aucune 
justification.


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F.
Le 13 novembre 2013, la Direction a transmis ses observations. Elle réfute les affirmations 
des recourantes concernant le calcul du dimensionnement puisque celui-ci a été établi 
conformément à une pratique constante depuis plusieurs années et fondée sur une exigence 
posée par le SeCA aux communes. De même, en se référant à sa décision, elle confirme le 
respect de l’autonomie communale quant au choix du facteur de dimensionnement moins élevé. 
Enfin, la Direction conteste toute constatation incomplète ou arbitraire des faits. Elle conclut au 
rejet du recours et à la confirmation de sa décision du 23 juillet 2013. 
Le 31 janvier 2014, la commune a fait part de ses observations en concluant au rejet du recours, à 
la confirmation de la décision attaquée et à ce qu’une indemnité de partie lui soit allouée. Pour 
l’essentiel, elle renvoie au dossier de la cause et à sa décision du 29 mai 2012. Elle précise 
cependant explicitement qu’elle conteste une quelconque violation du droit d’être entendu des 
recourantes. De même, elle réfute toute violation des principes de la bonne foi et de la confiance et 
estime n’avoir en aucun cas eu des comportements contradictoires mais, au contraire, avoir fait 
preuve de transparence. 
G.
Le 27 février 2014, les recourantes ont transmis une ultime prise de position sur les 
déterminations de la Direction et de la commune dans laquelle elles maintiennent que le calcul du 
dimensionnement aurait dû, selon elles, être actualisé. 
H.
Le 14 avril 2014, la Cour de céans a demandé aux parties de se déterminer sur les 
conséquences de l’entrée en vigueur le 1er mai 2014 de la révision de la LAT et de l’ordonnance 
sur l’aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT; RS 700.1). 
Le 20 mai 2014, la Direction a émis ses observations. Elle maintient sa position soit un rejet 
intégral du recours et considère que toutes les sorties de zones qu’elle a approuvées doivent être 
confirmées à la lumière de l’ancien droit puisque le recours était déjà pendant en date du 1er mai 
2014. Elle souligne également que les règles des art. 38a al. 2 LAT et 52a al. 2 OAT ne 
s’appliqueraient que dans le cas où la Cour de céans corrigeait la décision d’approbation ou si elle 
renvoyait l’affaire à la Direction ou à la commune pour nouvelle décision. Elle fait valoir que, dans 
le cas d’un renvoi complet ou partiel, il faudrait d’abord déterminer si l’entier du PAL est concerné 
par l’application du nouveau droit ou seulement les objets contestés des sorties de zones. La 
Direction relève également qu’une "réintégration" de parcelles ne serait pas à considérer comme 
une nouvelle mise en zone à bâtir puisque l’art. 38a al. 2 LAT ne porte que sur l’augmentation des 
zones à bâtir légalisées et non pas sur le maintien de terrains à bâtir légalisés. Enfin, elle affirme 
que la règle du bilan positif de la zone à bâtir n’a de sens réel que pour le cas où le 
dimensionnement de la zone à bâtir apparaît correct. 
Sur demande des parties, la procédure a été suspendue jusqu’au 30 juin 2015 afin de permettre 
des négociations transactionnelles. 
Suite à l’échec des pourparlers, les parties ont été invitées à se déterminer sur l’évolution de la 
situation. 
Le 29 juillet 2015, la Direction a informé n’avoir aucune détermination complémentaire à formuler.
Le 1er octobre 2015, les recourantes ont déposé une prise de position. Elles estiment que 
l’admission éventuelle du recours n’entrerait pas dans le champ d’application du moratoire introduit 
par les art. 38a LAT et 52a OAT puisqu’il concernerait le maintien en zone à bâtir de parcelles 
sorties de la zone à bâtir par la révision générale du PAL litigieuse et n’engendrerait pas ainsi 


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d’augmentation de la zone à bâtir de la commune. Elles notent que, même s’il devait être retenu, 
contre toute attente, que l’admission du recours entraînait un classement en zone à bâtir des 
parcelles querellées, le moratoire de l’art 38a al. 2 LAT ne s’appliquerait pas, car le déclassement 
d’autres parcelles compenserait le classement des terrains des recourantes suite à l’admission du 
recours et qu’il n'en résulterait donc aucune augmentation de la zone à bâtir. Concernant les 
surfaces d’assolement, les recourantes rappellent qu'elles contestent la classification faite par la 
Direction, les terrains étant, d’un point de vue agricole, dépourvus de toute valeur. Elles affirment 
que, de toute manière, la qualité est insuffisante pour que ceux-ci soient classés comme surface 
d’assolement et qu’en conséquence, les mesures spécifiques aux surfaces d’assolement ne 
s’appliquent pas. Elles considèrent également que c’est bien l’art. 15 LAT dans sa version d’avant 
l’entrée en vigueur de la modification du 1er mai 2014 qui s’applique. Si toutefois la Cour devait 
retenir le contraire, les recourantes sont d’avis que leurs parcelles rempliraient les conditions 
exigées. Finalement, elles font valoir que l’art. 52a OAT viole le principe de la légalité et celui de la 
répartition des compétences entre la Confédération et les cantons prévu à l’art. 75 al. 1 Cst. 
Le 23 octobre 2015, le Juge délégué a demandé à la Direction d’indiquer si les quelques mises en 
zones qui ont eu lieu dans le cadre de la révision du PAL de la Commune de Montagny ont été 
compensées par des dézonages conformément à la nouvelle jurisprudence du Tribunal fédéral qui 
rend applicable l’art. 38a al. 2 LAT à toutes les procédures pendantes. 
Le 9 novembre 2015, la Direction a rappelé qu’il ressortait du dossier de la révision générale du 
PAL du 3 septembre 2010, respectivement de la version modifiée le 3 octobre 2011, qu’un très 
large écart entre le nombre de m2 de surface mise en zone et de surface dézonée existait. A cet 
effet, elle a produit un tableau relatif aux nouvelles mises en zone à bâtir, respectivement 
dézonage qui montre un solde, après compensation, de 58'500 m2 de terrains dézonés. Puisque 
l’objectif de la révision du PAL de la Commune de Montagny consistait en la diminution des zones 
à bâtir et non en de nouvelles mises en zone, la Direction considère que l’art. 38a al. 2 LAT est 
pleinement respecté. 
en droit
1.
a) Déposé dans le délai et les formes prescrits (art. 79 ss CPJA), le présent recours est 
recevable aussi bien en vertu de l'art. 88 al. 3 LATeC qu'en application de l'art. 114 al. 1 let. a 
CPJA. Les recourantes étant propriétaires d'un bien-fonds touché par la révision du PAL, elles ont 
manifestement qualité pour recourir (cf. art. 76 let. a CPJA) alors même que certaines de leurs 
conclusions doivent être déclarées irrecevables (cf. infra 1b). 
L'avance des frais de procédure ayant, de surcroît, été versée en temps utile, le Tribunal cantonal 
peut entrer en matière sur les mérites du recours.
b)
Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour 
violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (lettre a) et pour 
constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (lettre b). En revanche, à défaut 
d’habilitation légale expresse, la Cour ne peut pas examiner en l'espèce le grief d’inopportunité 
(art. 78 al. 2 CPJA). 


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Dans la mesure où la Direction a statué sur le recours contre la décision communale avec une 
pleine cognition, le fait que le grief d'inopportunité ne puisse pas être invoqué devant le Tribunal 
cantonal ne viole pas l'art. 33 al. 3 let. b LAT qui impose aux cantons d'instituer au moins une 
autorité de recours disposant d'un libre pouvoir d'examen (ATF 109 Ib 121; 127 II 238 
consid. 3b/bb; AEMISEGGER/HAAG, Commentaire pratique de la protection juridique en matière 
d'aménagement du territoire, 2010, ad art. 33 LAT n. 90).
2.
S'agissant de la suppression de l'inscription de l'article ddd RF comme extension de la zone 
résidentielle du PDCom, les recourantes contestent l'irrecevabilité de leur grief et critiquent le fait 
que la commune ait annoncé dans sa décision du 29 mai 2012 qu'elle transmettait la détermination 
à la Direction, refusant par-là de motiver sa décision en violation de l'art. 29 al. 2 Cst. 
a) Contrairement à la procédure d'opposition prévue aux articles 83 ss LATeC et 32 ss 
ReLATeC, les personnes s'estimant touchées par une mesure du PDCom ne disposent pas de la 
qualité pour faire opposition, a fortiori de la qualité pour recourir auprès de la Direction ou du 
Tribunal cantonal. En effet, les éléments du dossier directeur n'ont pas de caractère de décision 
affectant directement les droits et obligations des particuliers (arrêt TC 602 2013 147 du 26 juin 
2015 consid. 1c). En tant qu'il conteste l'irrecevabilité des griefs visant le PDCom constatée par la 
DAEC, le recours est manifestement mal fondé.
b) Contrairement à ce qu'affirment les recourantes, l'art. 78 al. 2 LATeC n'aménage pas en 
leur faveur un droit d'être entendu qui se concrétiserait par l'obligation pour le conseil communal 
de leur notifier une réponse circonstanciée sur les observations et propositions qu'elles ont émises 
lors de la mise en consultation du plan directeur communal. Il suffit que le conseil communal 
prenne position sur celles-ci. En l'espèce, cette autorité ne s'est certes pas directement prononcée 
sur le sort de l'art. ddd RF, mais du moment que, par décision formelle, il a rejeté l'opposition 
visant la parcelle voisine ccc RF, sortie de la zone à bâtir, et a maintenu inchangé le projet de 
PDCom, il coulait de source que les propositions émises par les recourantes dans la procédure de 
consultation n'étaient pas retenues. Les intéressées n'ont aucun droit à une motivation 
supplémentaire sur les raisons qui ont conduit le conseil communal à écarter leurs critiques au 
PDCom. D'ailleurs, l'examen du texte de la décision sur opposition montre que lorsque le conseil 
communal indique qu'il versera "sa" détermination au dossier à l'intention de la Direction, il entend 
la détermination de l'opposant et non pas une sienne propre, encore à formuler. La décision de 
rejet de l'opposition se suffit manifestement à elle-même et permettait clairement aux recourantes 
de connaître la position de la commune sur leurs propositions relatives à l'art. ddd RF.
De toute manière, on ne voit pas en quoi une informalité dans la notification du résultat de la 
consultation aurait pu avoir la moindre conséquence sur la position procédurale des recourantes, 
étant rappelé que celles-ci n'ont aucun droit de contester le PDCom par la voie judiciaire.
3.
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, les modifications de la LAT entrées en vigueur le 
1er mai 2014 sont immédiatement applicables parce qu'elles répondent à un intérêt public 
prépondérant (ATF 141 II 393, consid. 2 et 3; arrêts TF 1C_197/2015 du 2 février 2016; 
1C_365/2015 du 9 décembre 2015 consid. 4.4). Du moment qu'en l'espèce, le litige concernant les 
terrains des recourantes est encore pendant devant le Tribunal cantonal, il importe peu que, 
lorsqu'elle s'est prononcée en première instance, le 23 juillet 2013, la Direction ait encore appliqué 
l'ancien droit. C'est la LAT révisée qui s'applique au stade actuel dès lors que le Tribunal cantonal 
applique le droit d'office. Il convient de relever cependant que l'on ne se trouve pas en présence 
d'une nouvelle mise en zone et que, dans ces conditions, le moratoire sur l'augmentation de la 


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surface totale des zones à bâtir légalisées dans le canton prévu par l'art. 38a al. 2 LAT ne peut 
avoir qu'une influence indirecte sur le présent litige. La vraie question est celle de savoir si des 
motifs suffisants permettaient au planificateur local de procéder au déclassement de la parcelle 
litigieuse; dans ce contexte, il conviendra de tenir compte des buts ancrés dans la nouvelle LAT 
(arrêt TC 602 2015 78 du 21 avril 2016, consid. 3b).
4.
a) Dans sa teneur en vigueur jusqu'au 30 avril 2014, l'art. 15 LAT indiquait que les zones à 
bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui sont déjà largement bâtis ou seront 
probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et seront équipés dans ce 
laps de temps. 
Le nouvel art. 15 LAT – entré en vigueur le 1er mai 2014 – prévoit notamment que les zones à 
bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze 
années suivantes (al. 1) et que les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites (al. 2). 
L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières 
communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire. En particulier, 
il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage (al. 3). Le nouvel 
art. 15 al. 4 LAT précise ce qui suit: 
"De nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si les conditions suivantes sont 
réunies:
a.
ils sont propres à la construction;
b.
ils seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines 
années même si toutes les possibilités d'utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées et 
ils seront équipés et construits à cette échéance;
c.
les terres cultivables ne sont pas morcelées;
d.
leur disponibilité est garantie sur le plan juridique;
e.
ils permettent de mettre en œuvre le plan directeur."
Avec les modifications de la nouvelle LAT, le législateur a indiqué se concentrer sur les problèmes 
les plus aigus de l'aménagement du territoire, à savoir la dispersion des constructions et la perte 
de terres cultivables. Le nouvel art. 15 LAT durcit la législation préexistante, jugée lacunaire, en 
établissant de manière précise les conditions permettant de classer des nouveaux terrains en zone 
à bâtir, ce pour mieux dimensionner ces zones (message, p. 963 ch. 1.1).
b) Une mesure de déclassement motivée par la volonté de respecter un dimensionnement 
de la zone à bâtir conforme à l'art. 15 LAT répond à un intérêt public important. Pour décider si cet 
intérêt public est prépondérant dans une situation particulière, il y a lieu de tenir compte des 
critères posés dans la LAT, des règles d'aménagement prévues par le droit cantonal, ainsi que de 
tous les intérêts déterminants dans le cas d'espèce (ATF 118 Ia 151 consid. 4b).
Lorsque les zones à bâtir existantes ne sont probablement pas nécessaires à la construction dans 
les quinze années à venir au sens de l'art. 15 al. 4 let. b LAT, les mesures servant à les réduire 
répondent à un intérêt public suffisant l'emportant sur le principe de la stabilité des plans et sur les 
intérêts privés opposés. (arrêt TF 1C_311/2010 du 7 octobre 2010 consid. 7.3; 1P.115/2003 du 
11 juillet 2003; ATF 118 Ia 151 consid. 6c et les arrêts cités). 


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5.
a) En l'occurrence, il ressort du dossier d'aménagement qu'avant les démarches de la 
commune visant à réduire sa zone à bâtir, cette collectivité publique disposait d'énormes réserves 
de terrains, correspondant à un facteur de dimensionnement de 1.89. Afin de tenter de respecter le 
droit fédéral, elle a procédé à un déclassement de 76'000 m2 et s'est limitée à des mises en zone 
à bâtir de 17'500 m2 pour parvenir à un facteur de dimensionnement de 1.3. Ces efforts répondent 
manifestement à un intérêt public important.
b) Vu l'importance du surdimensionnement en cause, les arguments des recourantes qui 
nient sa réalité sous prétexte que le calcul du surdimensionnement serait obsolète car fondé sur 
des chiffres de 2009 sont d'emblée sans la moindre pertinence. Il va de soi qu'à l'issue du 
processus de révision, après que les mesures de dézonage aient été planifiées, le 
surdimensionnement a été réduit. Cette situation n'enlève rien à la nécessité impérieuse de 
procéder à ces mesures (RFJ 2014 p. 360 ss). Quant à prétendre que l'évolution naturelle des 
constructions depuis la dernière mise à l'enquête aurait supprimé l'obligation de procéder à une 
réduction de la zone à bâtir, il faut constater que les recourantes se gardent bien d'apporter la 
moindre information concrète à ce sujet et se contentent d'affirmations qui ne sont pas plausibles. 
On ne voit pas comment, par le biais de l'effet anticipé positif des plans (art. 91 al. 2 LATeC), des 
propriétaires auraient pu rendre obsolète la révision du PAL en cours avec l'accord de la commune 
et du SeCA et en dépit de l'interdiction temporaire de bâtir en vigueur pendant la durée de cette 
procédure de planification (art. 91 al. 1 LATeC). Quoi qu'il en soit, la simple période écoulée entre 
la mise à l'enquête publique du projet de révision et son approbation ne saurait à elle seule fonder 
une obligation de soumettre le plan d'affectation à une nouvelle enquête publique (arrêt TF 
1C_317/2009 consid. 4.2).
c) De même, il importe peu qu'à l'issue de la révision, le facteur de dimensionnement de la 
zone à bâtir soit de 1.3 au lieu de 1.4 qui avait été toléré par le SeCA face à l'incapacité de la 
commune d'atteindre le facteur initial de 1.2 qu'il lui avait fixé. En effet, il est désormais de 
jurisprudence constante que le planificateur local n'est pas obligé d'épuiser les possibilités de 
développement de la zone à bâtir que le PDCant accorde à une commune (RFJ 2014 p. 361, arrêt 
TF 1C_15/2013 du 9 août 2013). Il est donc sans pertinence que la révision du PAL laisse 
apparaître une "réserve théorique" de 8'218 m2. Cette constatation s'avère d'autant plus fondée 
dans le cas particulier que le chiffre de 1.4 paraît très élevé pour la commune en cause et résulte 
plus des difficultés à réduire la zone à bâtir jusqu'à 1.2 que des besoins objectifs d'aménagement. 
Il faut rappeler d'ailleurs que, sur ces questions, le Tribunal fédéral a déjà constaté que le PDCant 
en vigueur est désuet, car il ne respecte pas les nouvelles règles de la LAT (ATF 141 II 393 
consid. 3). Les recourantes ne peuvent donc rien en tirer dans leur intérêt.
d) En réalité, il ne fait aucun doute que, sur le principe, les déclassements auxquels la 
commune a procédé répondent à un intérêt public et trouvent une base légale plus que suffisante 
dans les dispositions de la LAT et de la LATeC. De plus, sous l'angle de la proportionnalité, il faut 
constater que, globalement, les mesures ont effectivement pour conséquence d'améliorer, si ce 
n'est de résoudre complètement, la problématique du surdimensionnement de la zone à bâtir 
(aptitude) et qu'elles sont inévitables compte tenu de l'intérêt public poursuivi (nécessité et 
proportionnalité au sens strict). 
6.
Concrètement, la décision communale de déclasser l'art. ccc RF n'est pas non plus 
critiquable.


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Dans sa décision du 29 mai 2012, le Conseil communal a expliqué que son choix se justifiait par le 
surdimensionnement de la zone à bâtir, l'absence d'équipement complet du terrain, l'accès critique 
à la route cantonale, les aménagements en mobilité douce insuffisants et l'absence de réalisation 
de projet malgré l'affectation en zone à bâtir depuis de nombreuses années.
Face à l'importance des exigences de l'art. 15 LAT et à l'obligation de réduire massivement le 
surdimensionnement, le planificateur local pouvait, sans violer la loi, décider de déclasser un 
terrain que les propriétaires avaient choisi de ne pas mettre en valeur en dépit de son affectation 
en zone à bâtir depuis de nombreuses années et qui se situait en limite de la zone à bâtir. Ce seul 
motif est déjà suffisant en l'espèce pour justifier la mesure. Les propriétaires ne sauraient déduire 
du précédent classement de leurs terrains en zone à bâtir un droit au maintien de cette affectation 
(arrêts TF 1C_311/2010 du 7 octobre 2010 consid. 7.3; 1P.115/2003 du 11 juillet 2003; ATF 118 Ia 
151 consid. 6c et les arrêts cités). 
Au demeurant, il ressort clairement du plan des zones que l'art. ccc RF n'est pas situé dans un 
territoire déjà largement bâti qu'il serait déraisonnable de déclasser (pour l'ancien droit: art. 15 let. 
a aLAT: ATF 132 II 218 consid. 4.1; 122 II 455 consid. 6a; 121 II 417 consid. 5a). Il est intégré 
désormais dans une vaste zone agricole, au nord, parfaitement cohérente sous l'angle de 
l'aménagement du territoire.
Peu importe également pour juger de la licéité du déclassement que l'immeuble soit équipé ou 
non. Même un équipement de base complet n'impose pas le maintien de la parcelle en zone à 
bâtir si des motifs d'intérêt public suffisants postulent comme en l'espèce un retour en zone 
agricole (ATF 117 Ia 434 consid. 3g; arrêt TC FR 602 2013 147 du 25 juin 2015 consid. 4c).
Enfin, le fait que, prétendument, le terrain ne prêterait pas à l'agriculture n'interdit pas son 
affectation en zone agricole du moment que des motifs importants imposent de le sortir de la zone 
à bâtir (arrêt TC 602 2013 145 du 25 juin 2015, consid. 6) et qu'il ne doit pas être affecté à une 
zone spéciale inconstructible au sens des art. 17 ou 18 LAT (arrêt TF 1C.425/2008 consid. 3.4; 
1C_15/2008 consid. 2.2.3).
En résumé, il y a lieu d'admettre que, forcée de rétablir un état de droit conforme à la législation 
fédérale et cantonale en matière de dimensionnement de la zone à bâtir, la commune n'avait pas 
beaucoup de choix pour définir les terrains à retourner en zone non constructible. Les critères 
qu'elle a pris en considération pour ordonner le déclassement de l'art. ccc RF ne sont pas 
déraisonnables et ne conduisent pas à un résultat arbitraire. Au contraire, il était judicieux en 
l'occurrence de se focaliser sur un bien-fonds qui était resté longtemps en zone à bâtir sans être 
construit et qui s'intègre pleinement à la zone agricole sans créer une brèche dans le tissu bâti. 
La mesure d'aménagement litigieuse peut donc valablement restreindre la garantie de la propriété 
dont bénéficient les recourantes dès lors que cette mesure obéit à un intérêt public prépondérant, 
se fonde sur une base légale suffisante et répond aux exigences du principe de la proportionnalité.
7.
Il résulte de ce qui précède qu'aussi bien la commune que la Direction se sont fondées sur 
des faits pertinents pour rendre leur décision respective. Les critiques des recourantes concernant 
une constatation erronée ou incomplètes desdits faits sont manifestement sans pertinence.
8. 
C'est en vain également que les recourantes se plaignent d'une violation de leur droit d'être 
entendues. 


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Le droit d'être entendu – garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale (Cst.; RS 101), par 
l'art. 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH; RS 0.101) et par l'art. 57 
CPJA – comprend, de manière générale, le droit pour l'intéressé de prendre connaissance du 
dossier, d'obtenir l'administration des preuves pertinentes et valables offertes, de participer à 
l'administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de 
nature à influer sur la décision à rendre (ATF 124 II 132 consid. 2b; 126 I 15 consid. 2a/aa). 
Le devoir de motiver résulte, en l'absence de dispositions cantonales suffisantes, du respect du 
principe du droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. (ATF 112 Ia 109 consid. 2a). Selon la 
jurisprudence, il découle des principes de l'Etat de droit qu'en règle générale, les motifs d'une 
décision administrative doivent être énoncés pour faciliter aux parties l'utilisation des voies de droit 
et à l'autorité de recours l'exercice de son contrôle (GRISEL, Traité de droit administratif, 1984, vol. 
I, p. 386). Le destinataire peut ainsi connaître les raisons pour lesquelles la décision est prise et 
peut dès lors se déterminer en connaissance de cause sur l'opportunité d'un recours. De plus il 
peut ainsi vérifier que son droit d'être entendu a été respecté et que ses arguments ont été 
effectivement examinés (MOOR/POLTIER, Droit administratif, 3e éd. 2011, vol. II, p. 348 ch. 2.2.8.3 
et la jurisprudence citée). Le respect de l'obligation de motiver une décision administrative sera 
d'autant plus nécessaire si cette obligation découle, comme en l'espèce, du droit cantonal (art. 66 
CPJA). Cela étant, l'autorité n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de 
preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à ceux qui, sans 
arbitraire, apparaissent pertinents. Il suffit, selon la jurisprudence, que le juge mentionne, au moins 
brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé sa décision, de manière à ce que 
l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause 
(ATF 121 I 54 consid. 2c).
En l'espèce, tant le Conseil communal que la Direction ont suffisamment motivé leur décision 
respective, reprenant les motifs qui leur paraissaient pertinents et sans faire preuve d'arbitraire 
pour fonder leur décision. Les recourantes étaient sans aucun doute en mesure de se rendre 
compte de chaque décision et de la déférer à l'instance supérieure en pleine connaissance de 
cause. 
Par ailleurs, le Conseil communal et la Direction ont estimé à bon droit que le dossier était complet 
et que les preuves administrées leur permettaient de se forger une conviction. Elles ont décidé 
d'une manière non arbitraire par une appréciation anticipée des preuves encore proposées que 
ces dernières ne pourraient plus les amener à changer leur opinion ou qu'il s'agissait de prouver 
un fait dénué de pertinence. Cette façon de faire est conforme à la jurisprudence (ATF 136 I 229 
consid. 5.3; 134 I 140 consid. 5.3) et ne saurait être remise en question. 
9.
Enfin, les recourantes se plaignent de la violation de l'interdiction de l'arbitraire, du droit à 
l'égalité de traitement ainsi que du principe de la bonne foi et de la confiance. 
a) Du moment qu'il a été vu précédemment que la démarche des autorités inférieures est 
conforme à la LAT et à la LATeC, celle-ci échappe d'emblée et pour les mêmes raisons au grief 
d'arbitraire.
b) Une décision viole le droit à l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions 
juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à 
réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances 
(ATF 131 V 107 consid. 3.4.2 p. 114; 129 I 113 consid. 5.1 p. 125, 346 consid. 6 p. 357 et les 
arrêts cités). Ce principe n'a qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans d'affectation. Il est 


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dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation des zones créent des inégalités 
et que des terrains de mêmes situation et nature puissent être traités différemment en ce qui 
concerne tant leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du point de 
vue constitutionnel, il suffit que la planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne 
soit pas arbitraire (Arrêt TF 1C_76/2011 consid. 4.1 publié in SJ 2012 I 77; ATF 121 I 245 consid. 
6e/bb p. 249 et les arrêts cités).
En l'occurrence, il saute aux yeux que la situation de la parcelle voisine hhh RF n'est pas 
comparable à celle de l'immeuble litigieux puisqu'elle est déjà construite. Au vu de cette différence 
fondamentale, les recourantes n'ont aucun droit à bénéficier du même traitement. Peu importe 
que, par le passé, l'art. hhh RF, avant d'être séparé et vendu à un tiers, faisait partie de l'art. ccc 
RF.
De même, toutes les critiques des recourantes concernant les nouvelles mises en zone à bâtir qui 
ont résulté de la révision du PAL ne justifient pas de revenir sur le déclassement de leur parcelle. 
A l'examen, il apparaît, dans ces cas également, que, pour l'essentiel, les nouvelles affectations 
concernent des immeubles déjà construits et qu'elles ont permis la légalisation d'aménagements 
extérieurs existants, ainsi que la Direction l'a constaté dans la décision d'approbation du 23 juillet 
2013. La situation est donc différente et les recourantes ne peuvent rien en déduire dans le sens 
de leurs conclusions. Au demeurant, il ressort clairement de l'état de fait que ces quelques rares 
mises en zone ont été largement compensées par des déclassements et que, par conséquent, les 
règles transitoires de l'art. 38a LAT sur le moratoire des mises en zone à bâtir a été respecté.
c) S'agissant du principe de la bonne foi et de la confiance, il faut relever que les 
recourantes ne pouvaient pas partir du principe qu'une quelconque garantie existait et que leur 
parcelle resterait toujours en zone à bâtir. Dès 2009, la Commune avait averti les intéressées de 
son intention de sortir l'art. ccc RF de la zone à bâtir lors de la prochaine révision générale de son 
PAL et qu'elle allait donc préaviser défavorablement tout projet tendant à équiper ladite parcelle 
(PV séance du 30 mars 2009). Les recourantes savaient ainsi les risques qu'elles prenaient en 
entreprenant des démarches et en investissant dans un projet d'élaboration d'équipement. En 
conséquence, rien ne permet d'affirmer que la commune aurait fait preuve de double langage ou 
donné des garanties aux recourantes. Bien au contraire, elle a fait preuve de transparence en 
informant dès le 12 janvier 2006 des risques que le surdimensionnement de la zone à bâtir faisait 
encourir aux propriétaires. Partant, la commune n'a ni fait preuve de mauvaise foi, ni violé le 
principe de la confiance par son comportement. 
10.
Mal fondé, le recours doit être rejeté.
Il appartient aux recourantes, qui succombent, de supporter les frais de procédure solidairement 
(art. 131 CPJA).
Pour le même motif, elles n'ont pas droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA). Il leur incombe 
en revanche de verser une telle indemnité à la commune. En effet, même si l'aménagement du 
territoire est une tâche de la commune et que l'on est en droit d'attendre de cette collectivité qu'elle 
comprenne les questions d'aménagement dont elle s'occupe, on peut admettre qu'en l'occurrence, 
les modifications légales en cours pouvaient justifier qu'elle fasse appel à un mandataire extérieur 
(art. 139 CPJA). Il y a lieu toutefois de modifier la liste de frais déposée par ce dernier, qui ne tient 
pas suffisamment compte des synergies dont il a pu bénéficier entre les différents dossiers dont il 
s'est occupé en lien avec le PAL litigieux.


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la Cour arrête:
I.
Le recours est rejeté.
Partant, la décision de la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des 
constructions du 23 juillet 2013 est confirmée.
II.
Les frais de procédure sont mis solidairement par CHF 3'000.- à la charge des recourantes. 
Ils sont prélevés sur l'avance de frais effectuée et dont le solde (CHF 1'000.-) est restitué.
III.
Un montant de CHF 3'000.- à verser à Me Bernard Loup à titre d'indemnité de partie est mis 
à la charge des recourantes.
IV.
Communication.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 
30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie 
de la décision est contestée (art. 148 CPJA).
Fribourg, le 16 juin 2016/cpf
Président
Greffière-stagiaire