fr_gerichte · 601 2019 140 · 2020-02-19 · fr

Arrêt de la Ie Cour administrative du Tribunal cantonal | Gemeindeangelegenheiten

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
601 2019 140
601 2019 197
Arrêt du 19 février 2020
Ie Cour administrative
Composition
Présidente :
Marianne Jungo 
Juges :
Anne-Sophie Peyraud,
Christian Pfammatter 
Greffière-stagiaire :
Elisa Raboud
Parties
A.________, recourant, représenté par Me Christian Delaloye, 
avocat
contre
PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA GLÂNE, autorité intimée, 
COMMUNE DE B.________, autorité intimée, représentée par 
Me Jean-Dominique Sulmoni, avocat
Objet
Affaires communales
Recours du 26 juillet 2019 contre la décision préfectorale du 9 juillet 
2019 et la décision communale du 16 juillet 2019


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attendu
que, dans le courant de l'année 2015, A.________, habitant à C.________, sur le territoire de la 
Commune de D.________, a été abordé par le parti PDC afin de se présenter aux élections du 
Conseil communal de B.________. Après s'être inscrit au registre des habitants de B.________ et 
avoir loué, avec son épouse, un appartement de 2 ½ pièces à la rue E.________ à B.________ 
depuis le 1er juin 2015, l'intéressé a été élu au conseil communal pour la législature 2016-2021, le 
28 février 2016. Il y siège depuis avril 2016 en qualité de syndic;
qu'invité à régulariser sa situation sous l'angle de la domiciliation, l'intéressé a indiqué, le 2 avril 
2017, qu'il avait entamé des démarches pour vendre la villa qu'il possède à C.________ en 
produisant notamment une expertise de ce bâtiment datée du 17 février 2017 et en mentionnant 
que son épouse avait également entrepris des discussions pour déplacer son cabinet de 
vétérinaire - qu'elle exploite dans la dite maison - à B.________;
que, lors de la séance du conseil communal du 8 janvier 2018, le vice-syndic a demandé à 
A.________ de faire la "démonstration" de sa volonté de régulariser sa situation d'ici l'été 2018. Le 
2 juillet 2018, le syndic s'est contenté d'indiquer qu'il était domicilié à B.________, sans apporter 
d'élément nouveau. Face à l'absence de réponse du concerné, le conseil communal, en l'absence 
du syndic récusé, a décidé, le 9 octobre 2018, de dénoncer la question de la domiciliation de ce 
dernier au Préfet du district de la Glâne; 
que, le 12 novembre 2018, après avoir procédé à une enquête préalable, le préfet a décidé 
d'ouvrir formellement une enquête administrative à l'encontre des membres du Conseil communal 
de B.________ non seulement en ce qui concerne la domiciliation du syndic, mais aussi en raison 
de différents faits pouvant laisser supposer l'existence de dysfonctionnements au sein de la 
commune, compte tenu notamment d'un climat tendu et d'une ambiance pesante qui régnait au 
conseil communal. Le préfet a nommé un enquêteur externe au district;
que, le 28 mai 2019, l'enquêteur a déposé un rapport intermédiaire qui a été soumis aux membres 
du conseil communal pour détermination. Le 17 juin 2019, A.________ a formulé ses 
observations. Considérant que ces dernières n'étaient de nature à modifier ses conclusions, 
l'enquêteur a communiqué son rapport final le 26 juin 2019. 
qu'en synthèse, le rapport indique ce qui suit: 
Il ressort de l'enquête que les difficultés rencontrées par la commune ne relèvent pas de considérations 
partisanes et qu'aucun élément ne laisse supposer des inégalités de traitement justifiant une dénonciation 
au Juge pénal. Quant aux constatations concernant d'éventuelles violations du secret de fonction, elles n'ont 
pas à être portées à la connaissance de ce dernier, dans la mesure où il n'a pas été possible d'en 
déterminer avec certitude leurs auteurs et les véritables intentions de ces derniers. En outre, il n'a pas été 
établi de motifs pouvant nécessiter une mesure disciplinaire à l'encontre d'un Conseiller communal, pour 
manquements dans le respect des autres principes qui s'imposent à lui dans l'exercice de sa fonction 
(administration diligente, collégialité, récusation). Il n'a pas été mis en évidence non plus de faits 
commandant de confier la gestion de la commune à une commission administrative ou de prononcer la 
révocation d'un ou de plusieurs Conseillers communaux de leur fonction. Par contre, il est nécessaire de 
souligner que la perte de confiance de la population envers le Conseil communal résulte du comportement 
de A.________ et de la problématique liée à son domicile, ainsi que d'un défaut d'information et de 


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transparence de la part du Conseil communal envers le Conseil général, les Commissions, la population et 
les autres communes;
qu'en ce qui concerne plus particulièrement A.________, l'enquêteur s'est arrêté sur la 
personnalité du syndic et a estimé que son comportement n'était pas en adéquation avec la 
fonction qu'il assume, en particulier en raison d'attitudes irrespectueuse et de propos peu courtois, 
aptes à envenimer les relations, comme aussi en raison de difficultés d'écoute du personnel 
communal, notamment des chefs de service. Si chaque situation prise isolément n'apparaissait 
pas d'une gravité importante, leur répétition sur une longue période portait atteinte à l'image du 
syndic et par reflexe au conseil communal dans son ensemble, ce qui, à terme, pouvait conduire à 
un rejet par une partie de la population et un blocage des affaires communales. L'enquêteur a 
estimé qu'il convenait de sanctionner ce comportement afin de donner un signal à la population et 
aux élus qu'il n'est pas tolérable qu'un syndic exerce sa fonction avec autant de légèreté; 
que, s'agissant de la domiciliation du syndic, l'enquêteur a retenu ce qui suit:
ll ressort des auditions que A.________ est très présent à B.________. En effet, il y fréquente les 
établissements publics régulièrement - selon ses déclarations, par exemple, il retrouve des citoyens tous les 
jours à F.________ - et il se rend au bureau communal quotidiennement. ll assure également de 
nombreuses représentations de la commune auprès des sociétés locales notamment, en sa qualité de 
Syndic. Ces éléments, ajoutés au fait qu'il a déposé ses papiers à B.________, qu'il y paye ses impôts et 
qu'il y loue un appartement, pourraient plaider en faveur d'une présence accrue dans ce lieu et être 
considérés ainsi comme des indices propres à y déterminer sa résidence, Cependant, le respect de l'autre 
motif mis à la reconnaissance de cette dernière par le Tribunal fédéral - un séjour d'une certaine durée dans 
un endroit donné - ne peut pas être arrêté avec conviction. En effet, A.________ n'est pas parvenu à infirmer 
les propos de nombreuses personnes auditionnées selon lesquels il passerait quasiment toutes ses nuits à 
C.________, où il possède une villa en copropriété avec sa femme, plutôt qu'à B.________, dès l'instant où 
il a répondu à l'enquêteur que cette question relève de sa vie privée et qu'il ne se soucie pas de savoir où 
les gens dorment et avec qui. Autrement dit, l'enquêteur ne peut que conclure, faute d'une justification 
contraire de la part de A.________, que son séjour à B.________ n'a pas le caractère d'une certaine durée 
à un endroit donné puisqu'il partage équitablement son temps entre deux endroits : B.________ et 
C.________. Indépendamment de cela, l'enquêteur peut relever que A.________ n'a pas démontré avec 
succès son intention de s'établir durablement à B.________, c'est-à-dire son intention, qui doit être 
reconnaissable pour les tiers et examinée en fonction de l'ensemble de circonstances extérieures et 
objectives, de se fixer pour une certaine durée au lieu de sa résidence (cf. ATF précités). Sa volonté de 
s'installer à B.________ pour une certaine durée n'est en effet pas avérée. On peut citer, à titre d'exemple, 
le fait que les personnes auditionnées, mises à part celles, minoritaires, qui ont allégué que cela n'était pas 
l'essentiel ou leur préoccupation, ont toutes déclaré que son domicile est à C.________. En outre, son 
intention de rester propriétaire de la maison sise à C.________, plus agréable à occuper que l'appartement 
de 2,5 pièces loué à B.________, constitue un fort indice de ne pas vouloir se créer solidement un lieu de 
vie à B.________. Quant à la taille de cet appartement, qui devrait être occupé par deux personnes - sa 
femme et lui ont déposé leurs papiers à cette adresse -, elle permet légitimement de considérer qu'il s'agit 
plutôt d'un pied-à-terre destiné aux seuls besoins de l'exercice de la fonction. S'agissant de la demande de 
A.________ d'être ramené chez lui à C.________ après un match de football et l'invitation qu'il a lancée en 
automne 2016 à des élus communaux PDC de se rendre chez lui à C.________ pour discuter de politique, 
elles laissent quand même dans l'esprit des gens l'idée que A.________ n'est pas habité par une véritable 
intention de s'établir durablement à B.________. On peut encore rappeler qu'il a soutenu que le fait d'être 
Syndic lui coûte CHF 1'000.- par mois (le prix de l'appartement) ou qu'il deviendrait propriétaire d'un 


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appartement qui pourrait être aménagé dans l'école actuelle si celle-ci venait à être délocalisée, alors que 
l'avenir de ce bâtiment est encore incertain aujourd'hui. A cela s'ajoute le fait que la demande de permis 
déposée pour l'agrandissement du cabinet vétérinaire de C.________, à la fin de l'année 2018, indique que 
l'adresse des requérants (A.________ et G.________) est : H.________, à C.________. Par ailleurs, il ne 
fait aucun doute que les visites journalières qu'il rend au bureau communal et les représentations de la 
commune qu'il assume résultent de sa seule fonction de Syndic et non pas de sa qualité de résident de la 
commune de B.________. Enfin, son épouse ne semble pas davantage habiter à B.________, étant 
entendu qu'elle exerce son activité de vétérinaire dans la maison de C.________ et qu'elle préfère vivre 
dans celle-ci, plutôt que dans l'appartement de B.________ à la suite d'une difficulté rencontrée avec un 
locataire d'un autre appartement situé dans l'immeuble de la Rue E.________, locataire qui pourtant n'habite 
plus à cet endroit depuis plusieurs mois. Autrement dit, en se fondant sur un ensemble de circonstances 
objectives et non pas sur le seul critère formel du dépôt des papiers à B.________ et les déclarations de 
l'intéressé, force est d'admettre que A.________ a plus de liens avec D.________, commune où séjourne sa 
femme et où se trouve son cabinet vétérinaire. Cette conviction est corroborée par le fait que la commune de 
D.________ n'a pas été en mesure de se déterminer sur le seul et véritable domicile des époux A.________ 
et G.________. En conséquence, si l'on se réfère à la réalité des faits, à la perception de cette 
problématique par les personnes auditionnées et la commune de D.________, il est incontestable que 
A.________ n'a pas son domicile à B.________, mais à D.________;
que, sur la base du rapport final qu'il a intégré formellement à son prononcé, le préfet a émis, le 
9 juillet 2019, une décision de clôture de l'enquête administrative ouverte contre le Conseil 
communal de B.________ (ch. 1 du dispositif). Il a invité le conseil communal à décider sans délai 
de la radiation de A.________ du registre des habitants et partant du registre électoral (ch. 2.1. du 
dispositif). Il a en outre infligé un avertissement à A.________ pour rupture de la collégialité et 
manquements répétés dans l'exercice de sa fonction de syndic, avec la menace de l'ouverture 
d'une procédure de révocation en cas de récidive (ch. 2.2 du dispositif). Il a ordonné pour le 
surplus différentes mesures visant une amélioration de l'information et de la communication à 
différents niveaux par le conseil communal. Sur le plan formel, il a décidé de refuser un droit 
d'accès aux procès-verbaux des auditions et à leurs annexes;
qu'agissant le 26 juillet 2019, A.________ a contesté devant le Tribunal cantonal (procédure 601 
2019 140) la décision préfectorale du 9 juillet 2019 dont il demande l'annulation sous suite de frais 
et dépens. Il conclut, préliminairement, à la levée de son secret de fonction et, principalement, à ce 
que l'affaire soit renvoyée à l'autorité intimée pour complément d'instruction et nouvelle décision 
dans le sens des considérants. Subsidiairement, il requiert une modification de la décision du 
9 juillet 2019 en ce sens que les chiffres 2.1 et 2.2 du dispositif, soit les points qui le concernent 
personnellement (domiciliation et avertissement), soient supprimés;
qu'à l'appui de ses conclusions, le recourant invoque tout d'abord une violation de son droit d'être 
entendu. Il se plaint, à ce titre, que l'accès aux procès-verbaux d'audition des personnes qui l'ont 
critiqué lui a été refusé. Il a été ainsi empêché de faire valoir ses droits procéduraux les plus 
stricts, spécialement parce que la substance du contenu de ces documents ne ressort pas 
directement du rapport d'enquête et qu'il n'a donc pas pu présenter des offres de preuve ou poser 
des questions complémentaires. Il estime que le refus de consultation des procès-verbaux, non 
motivé, ne résulte pas d'une pondération véritable des intérêts en présence. Il souligne en outre 
que les "autres" documents consultés par l'enquêteur (point 4.3.3 du rapport d'enquête) n'ont 
même pas été versés au dossier, ce qui ne permettait pas la moindre vérification par le préfet du 
travail mené. Vu la gravité de la violation du droit d'être entendu, le recourant estime que l'autorité 


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de recours ne peut pas réparer le vice et que, par conséquent la cause doit être renvoyée au 
préfet;
que, dans un deuxième grief, le recourant conteste sa non-domiciliation à B.________. Il fait valoir 
que l'autorité intimée a fait abstraction de tous les éléments déterminants plaidant en faveur d'une 
domiciliation dans le chef-lieu. A cet égard, il relève que sa maison de C.________ est en vente 
depuis 2017, après avoir fait procéder à une expertise. Le simple fait que lui-même et son épouse 
n'aient pas encore trouvé d'acheteur ne saurait à lui seul permettre de retenir qu'il n'y a pas de 
volonté de séjourner durablement à B.________. Le recourant relève en outre que son épouse a 
entamé toutes les démarches utiles au déménagement de son cabinet vétérinaire à B.________. 
Par ailleurs, sur le détail, il relève qu'il n'a jamais demandé à être ramené chez lui (à C.________) 
après un match de football. L'anecdote à laquelle il est fait référence telle qu'elle est retranscrite 
est inexacte. Il n'a pas proposé au Syndic de I.________ de l'accompagner à C.________, mais 
au Stamm PDC de la Glâne, ce qu'ils ont fait. Il estime dès lors qu'il ne s'agit que d'un ouï-dire, 
infondé. Il reconnaît en revanche, avoir organisé à une seule reprise et en 2016, une rencontre à 
C.________ avec d'autres politiciens et le fait qu'il dorme encore parfois à C.________, dans la 
maison à vendre. Cela n'est pas suffisant, à son sens, pour tirer des conclusions. En revanche, le 
recourant indique d'autres indices qui permettent d'affirmer que son domicile est bien à 
B.________:

il était présent à B.________ – puisqu'il y dormait – lors de 3 des 4 incendies qui ont eu 
lieu dans la commune depuis son élection;

une ordonnance pénale du 5 mai 2017 a condamné un locataire du même immeuble pour 
avoir forcé la porte de l'appartement qu'il occupe et pour s'être emparé de divers objets, 
dont une machine à café, une machine à thé, une bouilloire, un parfum et une chaise;

l'adresse postale des époux est à B.________;

le recourant a laissé de côté sa profession de vétérinaire pour s'investir pleinement pour 
sa commune, allant même jusqu'à perdre son droit d'accès aux médicaments puisqu'il a 
décidé de ne pas suivre la formation continue nécessaire; 

l'existence de son appartement meublé à B.________;

la participation du recourant à de nombreuses sociétés locales;

la présence de son médecin, de son dentiste et de son coiffeur à B.________;

sa qualité de supporter actif du FC B.________, dont il suit environ 80% des matchs à 
domicile et 20% des matchs à l'extérieur;

la participation de son épouse à une chorale locale. 
que, dans un troisième grief, plus développé, le recourant conteste l'avertissement qui lui a été 
infligé en estimant, pour l'essentiel, que le rapport d'enquête se fonde sur des bruits de couloir, des 
rumeurs ou des ressentis, les faits à l'origine de l'avertissement n'ayant pas été instruits; 
que, le 19 août 2019, le recourant a communiqué au Tribunal cantonal un projet de contrat reçu 
par son épouse qui démontrerait ses démarches entreprises de manière active pour déménager 
son cabinet vétérinaire à B.________;


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que, le 18 septembre 2019, le Préfet de la Glâne a déposé ses observations sur le recours dont il 
conclut au rejet. Il conteste toute violation du droit d'être entendu du recourant dès lors que ce 
dernier s'est prononcé sur le contenu du rapport d'enquête, document qui contient les éléments 
ressortant des auditions menées. Il souligne, par ailleurs, que l'intéressé n'a pas demandé de 
complément d'enquête. S'agissant de la domiciliation, le préfet rappelle que le syndic a fait le choix 
de répondre aux questions de l'enquêteur de manière très succincte. Quant aux constatations de 
fait, il remarque que le recourant et son épouse se sont vus délivrer une permis de construire le 
20 décembre 2018 pour "l'agrandissement d'un cabinet vétérinaire, changement d'affectation des 
locaux", alors même que le bâtiment est en vente depuis 2017. L'adresse des travaux 
(H.________ à C.________) est identique à l'adresse postale des requérants figurant sur la fiche 
de requête. Le préfet relève en outre qu'il ressort des photos de la mise en vente de la maison de 
C.________ (cf. www.J.________.ch) que celle-ci est meublée et utilisée. Il relève enfin un article 
du journal La Gruyère du 11 juillet 2019 dans laquelle le syndic a indiqué: "J'étais tranquille dans 
ma campagne glânoise et on est venu me chercher pour me présenter aux élections. J'en ai parlé 
à ma femme et nous avons décidé de louer un appartement à B.________" ainsi qu'une autre 
déclaration du recourant publiée dans le journal 20 minutes du 16 juillet 2019 selon laquelle: "On 
me reproche de dormir avec ma femme", reconnaissant ainsi en filigrane que son épouse et lui ne 
dorment pas à B.________. Pour le surplus, se référant au rapport d'enquête, le préfet estime 
justifié l'avertissement qui a été infligé au recourant, tout en précisant certains points particuliers 
qui confortent son point de vue;
que cette détermination a été communiquée au recourant le 26 septembre 2019; 
que, parallèlement à la procédure mentionnée ci-dessus, par décision du 16 juillet 2019, la 
Commune de B.________, en exécution de la décision préfectorale du 9 juillet 2019, a sommé 
A.________ d'annoncer son départ auprès de l'administration communale dans un délai de 
30 jours. A défaut, il a été indiqué que le conseil communal procèdera à la radiation de l'intéressé 
du registre des habitants de B.________ et adressera les documents y afférents à la Commune de 
D.________; 
que, le 26 juillet 2019, soit en même temps qu'il a recouru contre la décision préfectorale du 
9 juillet 2019, A.________ a aussi contesté la décision communale du 16 juillet 2019 devant la 
Préfecture de la Glâne en demandant la récusation du préfet. Il conclut, préjudiciellement, à la 
suspension de la procédure, jusqu'à droit connu sur le recours visant la décision préfectorale du 
9 juillet 2019. Principalement, il requiert, sous suite de frais et dépens, la constatation de la nullité 
de la décision communale et, subsidiairement, l'annulation du même prononcé. Le recourant fait 
valoir une violation de son droit d'être entendu dès lors que le conseil communal – incomplet – a 
prononcé sa décision sans l'inviter à se déterminer sur cette question. Il conteste également la 
compétence pour statuer en faisant valoir qu'il appartenait en première instance au préposé 
communal de statuer sur la radiation litigieuse et qu'il a ainsi été privé d'un échelon de juridiction. 
Enfin, sur le fond, le recourant reprend les arguments déjà développés dans son recours 601 2019 
140 pour contester sa non-domiciliation à B.________;
que, par décision du 20 août 2019, le Conseil d'Etat a désigné le Préfet du district de la Gruyère en 
qualité de préfet suppléant extraordinaire pour traiter le recours visant la décision communale du 
16 juillet 2019. Sur la base d'un échange de vues initié par le préfet suppléant le 16 octobre 2019, 
le Tribunal cantonal a admis, le 22 octobre 2019, sa compétence pour traiter directement le 
recours contre la décision communale, sans passer par l'instance préfectorale intermédiaire 


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(Sprungrekurs; art. 119 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction 
administrative; RSF 150.1). En conséquence, le 25 octobre 2019, le préfet suppléant a transmis 
son dossier au Tribunal cantonal qui a enregistré le recours sous le numéro de procédure 601 
2019 197;
qu'informé de cette situation, le recourant a versé dans le délai imparti l'avance de frais qui a été 
requise de sa part le 5 novembre 2019;
que, dans le délai prolongé, la commune a déposé, le 17 décembre 2019, une détermination sur le 
recours dont elle conclut au rejet. Elle requiert la confirmation de sa décision du 16 juillet 2019. Sur 
la question de la domiciliation, elle relève en particulier que, si la maison du recourant à 
C.________ a bien été mise en vente, le prix demandé est largement supérieur à celui qui avait 
été défini par expertise, ce qui est, de toute évidence, de nature à réduire fortement les chances 
de vente. Elle relève aussi que le fait de délaisser sa profession pour se consacrer à ses multiples 
fonctions politiques (outre la syndicature et ses obligations diverses, il est fait référence à la 
députation et à la présidence de l'Association des communes fribourgeoises) est loin d'être 
suffisant pour prétendre être domicilié à B.________. La commune souligne que l'appartement de 
2 ½ pièces, tel qu'il est meublé, paraît pour le moins modeste. De plus, les diverses activités qui se 
passent à B.________ (participations multiples à la société civile, utilisation des infrastructures – 
médecin, dentiste, coiffeur) relèvent de la situation de chef-lieu du district et il est naturel d'y avoir 
recours, tout en étant domicilié à C.________;
que ces observations ont été communiquées au recourant, le 19 décembre 2019;
 
considérant
que, dans la mesure où le recours visant la décision préfectorale du 9 juillet 2019 et celui 
contestant la décision communale du 16 juillet 2019 concernent le même complexe de faits et 
contiennent des conclusions similaires sur le fond, il se justifie d'ordonner la jonction des 
procédure 601 2019 140 et 601 2019 197, en application de l'art. 42 du code fribourgeois du 
23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1);
que, déposés dans le délai et les formes prescrits - et les avances des frais de procédure ayant 
été versées en temps utile - lesdits recours sont recevables en vertu des art. 114 al. 1 let. c et 119 
CPJA. Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur leurs mérites;
que, selon l'art. 2a al. 1 de la loi cantonale du 6 avril 2001 sur l'exercice des droits politiques 
(LEDP; RSF 115.1), une personne exerce ses droits politiques en matière communale dans la 
commune où elle a son domicile politique. L'art. 3 al. 1 LEDP prévoit que la commune où la 
personne a déposé ses papiers de légitimation avec l'intention de s'y établir constitue le domicile 
politique. Cela suppose que la personne y réside, de façon reconnaissable pour les tiers, avec 
l'intention d'y vivre durablement et d'y avoir le centre de ses intérêts personnels (art. 2 al. 1 let. a 
de la loi cantonale du 23 mai 1986 sur le contrôle des habitants, LCH, RSF 114.21.1). Le droit 
fribourgeois ne contient ainsi aucune exception à la règle ordinaire de droit fédéral qui veut que le 
domicile politique est en principe identique au domicile civil (cf. ATF 111 Ia 251 consid. 3b; arrêt 
TF 1C_297/2008 du 4 novembre 2008);


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que, selon l'art. 23 al. 1 CC, le domicile d'une personne est au lieu où elle réside avec l'intention de 
s'y établir. Cette disposition fait dépendre la constitution du domicile de deux conditions: d'une 
part, la résidence, soit un séjour d'une certaine durée dans un endroit donné et la création en ce 
lieu de rapports assez étroits et, d'autre part, l'intention de se fixer pour une certaine durée au lieu 
de sa résidence, intention qui doit être reconnaissable pour les tiers et donc ressortir de 
circonstances extérieures et objectives. Cette intention implique la volonté manifestée de faire d'un 
lieu le centre de ses relations personnelles et professionnelles (ATF 136 II 405 consid. 4.3; 133 V 
309 consid. 3.1). Le domicile d'une personne se trouve ainsi au lieu avec lequel elle a les relations 
les plus étroites, compte tenu de l'ensemble des circonstances (ATF 141 V 530 consid. 5.2; 132 I 
29 consid. 4). En général, cela correspond au lieu de résidence de la famille, et non au lieu de 
travail (arrêt TF 2C_935/2018 du 18 juin 2019 consid. 4.2);
qu'en l'occurrence, il faut d'emblée constater, avec les autorités précédentes, que le recourant n'a 
jamais adopté un comportement clair sur la question de sa domiciliation. Il est frappant de 
remarquer qu'il n'a pas donné d'information sur la fréquentation réelle de son prétendu domicile à 
B.________. Il s'est contenté d'indiquer qu'il y dormait lorsque 3 des 4 incendies survenus dans la 
commune se sont déclarés, tout en reconnaissant parallèlement qu'il lui arrive de passer la nuit à 
C.________ auprès de son épouse. Il s'est d'ailleurs offusqué qu'on puisse enquêter sur ce qu'il 
considère comme sa vie privée et a refusé de répondre à l'enquêteur alors même que les 
questions de ce dernier concernaient directement la problématique de la domiciliation. Le 
recourant n'a donc pas collaboré avec l'autorité dans toute la mesure qu'on était en droit d'attendre 
de sa part sur la base de l'art. 47 CPJA;
que, cela étant, malgré cette réticence, les faits qui ressortent du dossier permettent de se 
prononcer sans le moindre doute sur le litige;
qu'à cet égard, il convient de relever que le simple fait d'avoir déposé ses papiers de légitimation 
auprès du contrôle des habitants de B.________, d'avoir une adresse postale et de louer un petit 
appartement de 2 ½ pièces sur le territoire de cette commune où il exerce sa fonction de syndic 
n'est pas suffisant en l'espèce pour admettre la constitution d'un nouveau domicile;
qu'en effet, on ne saurait ignorer que l'intéressé est encore et toujours propriétaire d'une luxueuse 
maison de 7 ½ pièces de 214 m2 à C.________, située à seulement 6 kilomètres de B.________, 
soit à 9 minutes en voiture de son lieu de travail. L'argument principal invoqué pour tenter de 
prouver un changement de domicile, à savoir que la maison de C.________ est à vendre, est sans 
pertinence. Dans la mesure où ce logement, entièrement meublé, est toujours utilisé par les 
propriétaires, on doit admettre que ceux-ci n'ont pas procédé à un véritable changement de 
domicile pour s'établir à B.________ dans le petit 2 ½ pièces qu'ils y louent. La situation aurait pu 
être différente s'ils avaient vidé la maison ou s'ils l'avaient louée à un tiers dans l'attente de la 
vente. En réalité, le recourant continue à occuper la villa meublée et pleinement utilisée;
que cette constatation est encore renforcée par l'octroi d'un permis de construire au recourant et à 
son épouse le 20 décembre 2018 pour "l'agrandissement d'un cabinet vétérinaire, changement 
d'affectation des locaux" à l'adresse de C.________. Contrairement à ce que laisse entendre 
l'intéressé le 19 août 2019 dans sa communication au Tribunal cantonal d'un projet de contrat reçu 
"dernièrement" par son épouse afin de prouver les démarches actives de celle-ci pour déménager 
son cabinet à B.________, la lecture du document permet de constater que celui-ci a été établi 
entre le 17 mars et le mois de mai 2017 et n'est donc pas actuel. En réalité, l'agrandissement du 
cabinet vétérinaire annexé à la villa en 2018 confirme que l'épouse habite actuellement à 


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C.________, ce que les autorités inférieures ont toutes retenu (notamment depuis l'effraction du 
logement de B.________ par un autre habitant de l'immeuble) et que le recourant a confirmé dans 
ses déclarations aux journaux ("on me reproche de dormir avec ma femme");
que, dans ces circonstances, vu la proximité de C.________, il ne fait aucun doute que le 
recourant ne va pas faire de l'appartement de 2 ½ pièces le centre de ses intérêts. Il vit auprès de 
son épouse à C.________ et n'utilise le petit logement à B.________ qu'en guise de pied-à-terre. 
Au demeurant, les photographies de cet appartement loué environ CHF 1'000.- par mois montrent 
un intérieur spartiate, qui est sans comparaison avec le luxe dont le recourant dispose chez lui à 
C.________ (cf. photographies figurant sur le site www.J.________.ch). Il n'est pas crédible qu'il 
se contente d'un logement principal aussi basique à deux pas de la maison de maître qu'il possède 
sur le territoire de l'autre commune; 
que certes, il n'est pas exclu que si un acheteur devait se présenter à l'avenir pour acquérir la 
maison de C.________ au prix de vente très élevé qui a été demandé (CHF 1'600'00.- pour une 
valeur d'expertise de CHF 1'275'000.-), le recourant puisse, cas échéant, déménager et quitter son 
ancienne adresse. Mais, il s'agit toutefois d'un évènement futur hypothétique qui n'a aucune 
influence pour juger du changement de domiciliation qui devait intervenir au plus tard au moment 
de son élection à B.________ en 2016;
qu'en raison de la proximité entre C.________ et le chef-lieu, il va de soi que la participation à la 
société civile (sociétés diverses, chœur mixte, club de football) ainsi que l'usage de l'infrastructure 
(médecin, dentiste, coiffeur) ne fournissent aucun indice sérieux sur la domiciliation, les habitants 
de C.________ se rendant à B.________ pour toutes ces activités. Les arguments du recourant à 
ce propos ne changent donc rien aux considérants précédents;
qu'enfin, s'il est vrai que, dans son activité de syndic, le recourant est appelé à exercer sa fonction 
essentiellement à B.________, cette circonstance n'a pas pour conséquence de créer un domicile 
sur le lieu de travail en faisant abstraction du centre de vie que constitue la maison de C.________ 
et la vie commune avec son épouse;
qu'à ce propos, même si, selon le droit civil, les conjoints peuvent se constituer des domiciles 
distincts, le recourant n'a jamais prétendu qu'il en irait ainsi de son couple, étant rappelé que son 
épouse a également déposé ses papiers de légitimation à B.________ alors qu'elle vit à 
C.________;
qu'en résumé, le recourant n'a pas établi avoir fait de B.________ le centre de ses intérêts 
personnels. Son intention proclamée sur ce point n'est pas crédible sur la base de faits objectifs 
reconnaissables par des tiers. Au contraire, il saute aux yeux que l'intéressé s'est contenté de se 
créer un simple pied-à-terre à B.________ afin de pouvoir se présenter aux élections et avoir 
accès au conseil communal puis à la syndicature. Après avoir été élu, il n'a pas régularisé sa 
situation ainsi qu'on était en droit d'attendre de sa part. Il a continué à habiter à C.________ dans 
la villa qu'il y possède; 
que c'est donc à juste titre que le préfet, puis la commune ont constaté que le recourant n'est pas 
domicilié sur le territoire de la Commune de B.________;
que, partant, il y a lieu d'ordonner la radiation de A.________ du registre des habitants de 
B.________;


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qu'en outre, n'ayant pas son domicile politique dans la Commune de B.________, le recourant ne 
pouvait pas s'y faire élire au conseil communal (cf. art. 48 al. 3 LEDP);
qu'à la différence de ce que prévoit l'art. 48 al. 3, deuxième phrase, LEDP pour les conseillers 
communaux qui changent leur domicile en cours de législature, le recourant n'est pas dans la 
position d'un démissionnaire. Il était d'emblée inéligible en qualité de conseiller communal de 
B.________ pour la législature 2016-2021. Il convient dès lors de prononcer d'office la révocation 
de l'intéressé de sa fonction de conseiller communal et syndic;
qu'il reste à statuer sur la légalité de l'avertissement infligé au recourant par décision préfectorale 
du 9 juillet 2019. Dès l'instant où le préfet a retenu, à juste titre, que le syndic n'était pas domicilié 
dans la Commune de B.________, il devait constater l'inéligibilité de ce citoyen et l'impossibilité 
dans laquelle celui-ci se trouvait d'y exercer sa fonction. Dans ces circonstances objectives, il n'y 
avait plus de place pour une procédure disciplinaire ou de surveillance justifiant un avertissement. 
Une telle mesure - surtout si elle est assortie comme en l'espèce d'une menace de révocation - n'a 
de sens que si l'élu est en mesure de continuer son activité publique. Tel n'est pas le cas en 
l'espèce, de sorte que l'avertissement ne peut être qu'annulé;
que, compte tenu de cette annulation, tous les arguments invoqués par le recourant en lien avec la 
manière dont il a exercé sa fonction, notamment les critiques concernant le rapport d'enquête et 
l'accès aux procès-verbaux d'audition, sont sans objet;
que, s'agissant des griefs formels en lien avec la constatation de la domiciliation, il faut constater 
que le recourant a eu la possibilité de s'exprimer de manière complète devant l'instance de céans 
dont la cognition en fait et en droit est la même que celle du préfet ou du conseil communal, 
aucune question d'opportunité ne se posant en l'espèce. Dès lors, même si, par hypothèse, les 
autorités inférieures avaient commis des informalités en matière de droit d'être entendu, celles-ci 
ont manifestement été réparées dans le cadre de la procédure de recours (ATF 133 I 201 consid. 
2.2; arrêt TF 1C_265/2009 du 7 octobre 2009); 
qu'au demeurant, fondé sur son pouvoir d'évocation, il ne fait aucun doute que le conseil 
communal, directement saisi par le préfet, avait la compétence d'ordonner au recourant 
d'annoncer son départ de la commune, respectivement d'ordonner sa radiation au registre des 
habitants, sans passer préalablement par une décision de la préposée communale en la matière;
qu'il appartient au recourant qui succombe pour l'essentiel de supporter les frais de procédure (art. 
131 CPJA);
que, pour le même motif, il n'a pas droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA);
que, compte tenu des circonstances particulières de l'affaire, il était judicieux que la commune se 
fasse représenter par un avocat dans le litige qui l'opposait à son syndic et n'agisse pas par le 
biais de son service juridique, qui aurait pu se trouver confronté à un conflit de loyauté. Il 
appartient dès lors au recourant de verser une indemnité de partie à cette collectivité publique pour 
les frais d'avocat qu'elle a engagés (art. 139 CPJA);
 


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la Cour arrête :
I.
Les causes 601 2019 140 et 601 2019 197 sont jointes.
II.
Les recours sont rejetés dans le sens des considérants. A.________ est radié du 
registre des habitants de la Commune de B.________. Inéligible, il est révoqué de sa 
fonction de conseiller communal et de syndic de la Commune de B.________.
III.
L'avertissement infligé par le préfet dans sa décision du 9 juillet 2019 est annulé.
IV.
Les frais du présent arrêt sont mis par CHF 1'000.- à la charge du recourant.
V.
Un montant de CHF 2'000.- à verser à Me Jean-Dominique Sulmoni à titre d'indemnité de 
partie est mis à la charge du recourant.
VI.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 
30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie 
de la décision est contestée (art. 148 CPJA).
Fribourg, le 19 février 2020/cpf
La Présidente :
La Greffière-stagiaire :