fr_gerichte · 602 2024 174 · 2025-11-13 · de

Urteil des II. Verwaltungsgerichtshofes des Kantonsgerichts | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Augustinergasse 3, Postfach 630, 1701 Freiburg
T +41 26 304 15 00
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2024 174
Urteil vom 13. November 2025
II. Verwaltungsgerichtshof
Besetzung
Präsident:
Johannes Frölicher 
Richter:
Dominique Gross, Mischa Poffet
Gerichtsschreiber:
Steve Bangerter
Parteien
A.________, B.________, C.________, Beschwerdeführer
gegen
D.________GMBH, 
Beschwerdegegnerin, 
vertreten 
durch 
die 
Rechtsanwälte Mischa Morgenbesser und Jovan Dimitrijewitsch
OBERAMT DES SENSEBEZIRKS, Vorinstanz
DIREKTION FÜR RAUMENTWICKLUNG, INFRASTRUKTUR, MOBILITÄT 
UND UMWELT, Vorinstanz 
Gegenstand
Raumplanung und Bauwesen 
Sonderbewilligung und Baubewilligung für die Erweiterung einer bestehen-
den Mobilfunkanlage ausserhalb der Bauzone
Beschwerde vom 18. Oktober 2024 gegen die Entscheide vom 
17. September 2024 und 13. November 2023


Kantonsgericht KG
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Sachverhalt
A.
Die D.________ GmbH reichte am 5. Dezember 2022 ein Baugesuch für die Erweiterung der 
bestehenden Mobilfunkanlage auf Art. eee des Grundbuchs der F.________ ein, die von ihr selbst, 
der G.________ AG und der Kantonspolizei Freiburg genutzt wird. Die Bauparzelle liegt ausserhalb 
der Bauzone und grenzt an ein Waldareal.
Die insgesamt zwölf neuen Sendeantennen der beiden Mobilfunkanbieterinnen sollen in den Fre-
quenzbereichen 700–900, 1'400–2'600 sowie 3'400–3'600 MHz und in den Azimuten 30°, 210°, 220° 
und 310° betrieben werden. Für die vier Antennen im Frequenzbereich 3'400–3'600 MHz ist ein 
adaptiver Betrieb mit je 16 Sub-Arrays unter Berücksichtigung eines Korrekturfaktors vorgesehen. 
Bestehen bleiben soll zudem eine Polycom-Antenne der Kantonspolizei Freiburg auf der Frequenz 
400 MHz im Azimut von 160°. Der höchstbelastete 90°-Sektor käme im Azimut 145–235° zu liegen 
und die kumulierte äquivalente Strahlungsleistung in diesem Sektor würde 15'040 Watt betragen.
Das Projekt wurde im Amtsblatt vom 6. Januar 2023 publiziert und während 14 Tagen öffentlich 
aufgelegt. Innerhalb dieser Frist gingen zahlreiche Einsprachen ein, darunter jene von A.________, 
B.________ und C.________ (Beschwerdeführer), wohnhaft an der H.________.
Anlässlich der Ämterkonsultation gaben die F.________, die Sektion Landwirtschaft von 
Grangeneuve und das Amt für Mobilität (MobA) jeweils ein günstiges Gutachten mit Bedingungen 
ab. Das Amt für Umwelt (AfU) erteilte am 22. März 2023 ein positives Gutachten mit Bedingungen. 
Die vorgelegten Immissionsberechnungen würden zeigen, dass die Grenzwerte bei allen Orten für 
den kurzfristigen Aufenthalt (OKA) und bei allen Orten mit empfindlicher Nutzung (OMEN) eingehal-
ten werden. Das Amt für Wald und Natur (WNA) stimmte mit Gutachten vom 29. März 2023 der 
Unterschreitung des gesetzlichen Waldabstands zu, weil es sich um eine bestehende geringfügige 
Baute handle und die Gemeinde als Waldeigentümerin dem Vorhaben zustimme. Die Direktion für 
Raumentwicklung, Infrastruktur, Mobilität und Umwelt (RIMU) erteilte am 13. November 2023 die 
Sonderbewilligung für das Bauen ausserhalb der Bauzone. In der Folge stellte das Bau- und Raum-
planungsamt (BRPA) dem Bauvorhaben am 14. November 2023 ein günstiges Gutachten aus.
Mit Schreiben vom 10. April 2024 gewährte das Oberamt des Sensebezirks den Einsprechern das 
rechtliche Gehör. Die Beschwerdeführer hielten mit Stellungnahme vom 8. Mai 2025 an ihrer Ein-
sprache fest.
Am 17. September 2024 wies das Oberamt sämtliche Einsprachen ab, soweit es auf diese eintrat, 
und erteilte gleichentags die Baubewilligung für die Erweiterung der bestehenden Mobilfunkanlage.
B.
Mit Eingabe vom 18. Oktober 2024 erheben die Beschwerdeführer gegen die ergangenen 
Entscheide Beschwerde beim Kantonsgericht und beantragen deren Aufhebung. Für den allenfalls 
rechtswidrigen Betrieb der Anlage sei ein Benutzungsverbot zu erlassen; das Baugesuch sei zur 
Neubeurteilung und -berechnung der Anlagegrenzwerte zurückzuweisen und der Entscheid an-
schliessend mit rechtsgenügender Begründung neu zu eröffnen. Eventualiter sei das Verfahren zu 
sistieren, bis ein taugliches Qualitätssicherungssystem sowie ein taugliches Messverfahren für 
adaptive Antennen vorliege und das Bundesgericht ein Urteil zu adaptiven Antennen gefällt habe. 
Subeventualiter sei im Bauentscheid festzuhalten, dass die Mobilfunkanlage keinen Korrekturfaktor 
anwenden dürfe und der Anlagegrenzwert als Effektivwert ohne Sendeleistungserhöhung und gemit-
telter Messung eingehalten werden müsse. Zusätzlich stellen sie zahlreiche weitere Verfahrensan-


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träge: Der Sachverhalt bezüglich Mobilfunkdienst 5G sei von Amtes wegen festzustellen. Sollte 
dieser in Betrieb sein, sei den Beschwerdeführern eine Abnahme- und Kontrollmessung auszuhändi-
gen, die Auskunft über den adaptiven Betrieb gebe. Weiter seien ihnen die "für die Hochrechnung 
erforderlichen Original Antennendiagramme für Broadcast und Traffic Beams" zur Verfügung zu 
stellen. Zudem seien die mangelhafte Interessenabwägung und Prüfung von alternativen Standorten 
"mit den Instrumenten der Raumplanung" zu verbessern. Die "Mobilfunknetzplanung" der Betreiber 
sei "aufzuzeigen". Schliesslich sei den Beschwerdeführern bezüglich dieser Dokumente und allfäl-
liger Stellungnahmen der Bauherrschaft und der kantonalen Fachbehörde das Replikrecht zu ge-
währen.
In seinem Schreiben vom 13. Dezember 2024 verzichtet das Oberamt auf eine Stellungnahme und 
schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Die RIMU beantragt am 16. Dezember 2024 ebenfalls, 
die Beschwerde sei abzuweisen. Die Gemeinde hält mit Schreiben vom 20. Dezember 2024 an 
ihrem Gutachten fest.
Die D.________ GmbH unterbreitet ihre Stellungnahme am 7. Januar 2025. Sie beantragt, die Be-
schwerde sei vollumfänglich abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
C.
Auf die weiteren Parteivorbringen und die eingereichten Unterlagen wird – soweit für die Ent-
scheidfindung erforderlich – im Rahmen der Erwägungen eingegangen.
Erwägungen
1.
1.1.
Gemäss Art. 76 Bst. a des kantonalen Gesetzes vom 23. Mai 1991 über die Verwaltungs-
rechtspflege (VRG; SGF 150.1) ist insbesondere zur Beschwerde berechtigt, wer durch den ange-
fochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Ände-
rung hat.
Das Wohnhaus der Beschwerdeführer liegt in einer Distanz von weniger als 1'717 m zur streitigen 
Mobilfunkanlage und damit in jenem Umkreis des Bauprojekts, in dem die Strahlung über 10 % des 
Anlagegrenzwerts betragen kann, wenn für die Prognose entsprechend der bundesgerichtlichen 
Rechtsprechung auf den massgebenden Betriebszustand der Anlage und die Verhältnisse in der 
Hauptstrahlrichtung abgestellt wird (vgl. BGE 128 II 168 E. 2.3; Urteil KG FR 602 2024 91 vom 
13. Mai 2025 E. 1.1). Die Beschwerdeführer sind damit durch die angefochtenen Entscheide hin-
reichend berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung.
1.2.
Das Kantonsgericht ist zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig (Art. 114 
Abs. 1 Bst. a und c VRG; Art. 141 Abs. 1 des kantonalen Raumplanungs- und Baugesetzes vom 
2. Dezember 2008 [RPBG; SGF 710.1]). Die Beschwerde wurde frist- und formgerecht eingereicht 
und der Kostenvorschuss rechtzeitig bezahlt (Art. 79 Abs. 1, Art. 80 ff. sowie Art. 128 Abs. 2 und 3 
VRG).
Auf die Beschwerde ist – unter Vorbehalt der nachfolgenden Erwägung – einzutreten.
1.3.
Die Beschwerdeführer beantragen, für den allenfalls rechtswidrigen Betrieb der Anlage sei 
ein Benützungsverbot zu erlassen. Weiter stellen sie den Verfahrensantrag, es sei von Amtes wegen 


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abzuklären, ob der Mobilfunkdienst 5G zurzeit in Betrieb sei; falls ja, seien den Beschwerdeführern 
Abnahme- und Kontrollmessungen auszuhändigen, die Auskunft über den adaptiven Betrieb gäben. 
Dabei übersehen sie, dass allein die Zulässigkeit der geplanten Erweiterung Streitgegenstand des 
vorliegenden Baubewilligungsverfahrens bildet, nicht aber der aktuelle Betrieb der bestehenden 
Mobilfunkanlage. Der Streitgegenstand kann sich im Laufe des Rechtsmittelverfahrens verengen 
bzw. um nicht mehr strittige Punkte reduzieren, grundsätzlich jedoch nicht erweitern oder inhaltlich 
verändern (vgl. BGE 142 I 155 E. 4.2.2; 136 II 457 E. 4.2).
Folglich kann auf die Anträge bezüglich Sachverhaltsabklärung sowie Abnahme- und Kontrollmes-
sung betreffend den aktuellen Betrieb nicht eingetreten werden. Das Gleiche gilt mit Bezug auf das 
beantragte Nutzungsverbot, soweit dieses nicht als Gesuch um Anordnung der aufschiebenden Wir-
kung auszulegen ist, das mit vorliegendem Urteil gegenstandslos wird.
2.
Aus verschiedenen Gründen ersuchen die Beschwerdeführer um Sistierung des Verfahrens. Die 
Angelegenheit erweist sich indes als spruchreif und das zu fällende Urteil hängt auch nicht vom 
Ausgang eines anderen Verfahrens ab (vgl. Art. 42 Abs. 1 Bst. a VRG). Insbesondere liegt, wie 
nachfolgend aufgezeigt wird, ein Grundsatzentscheid des Bundesgerichts zum adaptiven Betrieb 
mittels Korrekturfaktor vor (vgl. dazu auch Urteil KG FR 602 2024 91 vom 13. Mai 2025 E. 3.2.2.3) 
und es existieren sowohl ein hinreichendes Qualitätssicherungssystem als auch taugliche 
Messmethoden. Der Sistierungsantrag ist demnach abzuweisen.
3.
Mit der Beschwerde an das Kantonsgericht kann die Verletzung des Rechts einschliesslich Über-
schreitung oder Missbrauch des Ermessens sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung 
des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden (Art. 77 VRG). Zudem ist vorliegend die Rüge 
der Unangemessenheit zulässig, soweit sich Ermessensfragen stellen (Art. 78 Abs. 2 Bst. c i.V.m. 
Art. 33 Abs. 3 Bst. b des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung [RPG; SR 
700]).
4.
Streitig ist die Erweiterung einer bestehenden Mobilfunkanlage. Für die neuen Antennen ist teilweise 
ein adaptiver Betrieb mittels Korrekturfaktor vorgesehen. Aufgrund seiner Auswirkungen auf Raum 
und Umwelt bedarf das Vorhaben einer Baubewilligung im Sinne von Art. 22 RPG (vgl. auch BGE 
150 II 379 E. 4). Diese ist im ordentlichen Baubewilligungsverfahren durch die Oberamtsperson zu 
prüfen (Art. 84 Bst. l des kantonalen Ausführungsreglements zum Raumplanungs- und Baugesetz 
vom 1. Dezember 2009 [RPBR; SGF 710.11]). Da das Baugrundstück ausserhalb der Bauzone liegt 
und eine Mobilfunkanlage im Nichtbaugebiet nicht zonenkonform ist, bedarf das Projekt ausserdem 
einer Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 24 RPG. Hierfür zuständig ist im freiburgischen Recht 
die RIMU (Art. 136 RPBG). Die Vorinstanzen haben dem Bauvorhaben die erforderlichen 
Bewilligungen erteilt. Umstritten ist, ob dies zu Recht erfolgte.
5.
Zunächst ist zu prüfen, ob die Grenzwertkonformität der geplanten Erweiterung bejaht werden kann.
5.1.
Der Immissionsschutz ist bundesrechtlich im Umweltschutzgesetz vom 7. Oktober 1983 
(USG; SR 814.01) und den gestützt darauf erlassenen Verordnungen geregelt. Gemäss Art. 11 


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Abs. 2 USG sind im Rahmen der Vorsorge Emissionen unabhängig von der bestehenden Um-
weltbelastung so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich 
tragbar ist. Für den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NIS), die beim Betrieb ortsfester An-
lagen erzeugt wird, erliess der Bundesrat die Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender 
Strahlung vom 23. Dezember 1999 (NISV; SR 814.710). Diese sieht zum Schutz vor den wissen-
schaftlich erhärteten thermischen Wirkungen Immissionsgrenzwerte vor, die von der Internationalen 
Kommission zum Schutz vor nichtionisierender Strahlung (ICNIRP) übernommen wurden und über-
all eingehalten sein müssen, wo sich Menschen aufhalten können (Art. 13 Abs. 1 NISV; BGE 126 II 
399 E. 3b). Zudem haben ortsfeste Mobilfunkanlagen für sich im massgebenden Betriebszustand 
an allen Orten mit empfindlicher Nutzung (sog. OMEN) den Anlagegrenzwert einzuhalten (vgl. 
Ziff. 64 und 65 Anhang 1 NISV). Als solche Orte gelten namentlich Räume in Gebäuden, in denen 
sich Personen regelmässig während längerer Zeit aufhalten (Art. 3 Abs. 2 Bst. a NISV). Die Anlage-
grenzwerte wurden vom Bundesrat zur Konkretisierung des Vorsorgeprinzips gemäss Art. 11 Abs. 2 
USG ohne direkten Bezug zu nachgewiesenen Gesundheitsgefährdungen nach Massgabe der Kri-
terien der technischen und betrieblichen Möglichkeit sowie der wirtschaftlichen Tragbarkeit festge-
setzt, um das Risiko schädlicher Wirkungen, die zum Teil erst vermutet werden und noch nicht ab-
sehbar sind, möglichst gering zu halten (BGE 126 II 399 E. 3b mit Hinweisen). Die Anlagegrenz-
werte, welche die zulässigen Feldstärkewerte gegenüber den Immissionsgrenzwerten reduzieren, 
stellen in Bezug auf nachgewiesene Gesundheitsgefährdungen eine Sicherheitsmarge dar (BGE 
128 II 378 E. 6.2.2; Urteile BGer 1C_307/2025 vom 9. Dezember 2024 E. 3.1, zur Publikation vor-
gesehen; 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 5.3.2; je mit Hinweisen).
5.1.1. Gemäss Ziff. 64 Anhang 1 NISV beträgt der Anlagegrenzwert für den Effektivwert der elektri-
schen Feldstärke für Mobilfunkanlagen 4 V/m für Mobilfunkantennen, die ausschliesslich in Fre-
quenzbereichen von 900 MHz und darunter senden, 6 V/m für solche, die ausschliesslich 
um 1'800 MHz und darüber senden sowie 5 V/m für alle anderen Anlagen. Grundlage für die 
Berechnung des Effektivwerts der elektrischen Feldstärke an einem bestimmten Ort bildet dabei die 
äquivalente Strahlungsleistung der Antenne, das räumliche Abstrahlungsmuster der Antenne 
(Antennendiagramm), der Abstand und die Richtung zur Antenne sowie die Dämpfung durch die 
Gebäudehülle (vgl. BAFU, Erläuterungen vom 23. Februar 2021 zu adaptiven Antennen und deren 
Beurteilung gemäss NISV [nachfolgend: BAFU, Erläuterungen zu adaptiven Antennen], S. 8).
5.1.2. Während konventionelle Mobilfunkantennen im Wesentlichen mit einer immer gleichen räum-
lichen Verteilung der Strahlung senden, sind adaptive Antennen in der Lage, das Signal tendenziell 
in die Richtung der Nutzerin oder des Nutzers bzw. des Mobilfunkgerätes zu fokussieren und es in 
andere Richtungen zu reduzieren ("Beamforming", dt. wörtlich: "Strahlformung"; vgl. auch die Defini-
tion in Ziff. 62 Abs. 6 Anhang 1 NISV). Solche Antennen können mit der neusten Mobilfunkgeneration 
(5G), aber auch mit bisherigen Technologien (z.B. 4G) kombiniert werden (BAFU, Erläuterungen zu 
adaptiven Antennen, S. 2). Konkret bestehen adaptiv betreibbare Antennen aus einer Anordnung 
von (kreuzpolarisierten) Elementarantennen resp. Antennenelementen in Spalten und Zeilen, was 
auch als Antennen-Array bezeichnet wird. Durch das Zusammenschalten mehrerer Antennenele-
mente kann eine Richtwirkung der ausgesendeten Strahlung, ein sog. Beam, erzeugt werden. Dabei 
gilt vereinfacht: Je grösser die Anzahl Antennenelemente, desto grösser die mögliche Richtwirkung 
bzw. desto schmaler der ausgesendete Beam und höher der Antennengewinn. Werden die einzel-
nen oder zusammengeschalteten Antennenelemente unterschiedlich angesteuert (z.B. über Pha-
senverschiebungen), kann die Hauptsenderichtung des Beams horizontal und vertikal bewegt wer-
den (BAFU, Erläuterungen zu adaptiven Antennen, S. 5). Antennenelemente, die physisch fest zu-
sammengeschaltet sind, werden als Sub-Array bezeichnet. Sind beispielsweise bei einer Antenne, 


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die aus 96 Antennenelementen besteht, jeweils 3 Antennenelemente fest zusammengeschaltet, 
weist die Antenne 32 Sub-Arrays auf; sind 6 Antennenelemente miteinander verbunden, verfügt die 
Antenne über 16 Sub-Arrays (BAFU, Erläuterungen zu adaptiven Antennen, S. 6). Wie viele Beams 
eine adaptive Antenne erzeugen kann, hängt von der Anzahl separat ansteuerbarer Antennenein-
heiten – der Anzahl Sub-Arrays – ab. Je nach angewendeter Technologie kann entweder nur ein 
Beam auf einmal oder können mehrere Beams gleichzeitig ausgesendet werden. Das Antennendia-
gramm muss nicht unbedingt eine klare Hauptstrahlrichtung haben, sondern kann verschiedene 
Ausprägungen aufweisen. Alle möglichen Beams und Ausprägungsformen bleiben dabei jedoch 
innerhalb eines umhüllenden Antennendiagramms (BAFU, Erläuterungen zu adaptiven Antennen, 
S. 8; vgl. zu den adaptiven Antennen auch BGE 150 II 379 E. 2.1; Urteile 1C_307/2023 vom 
9. Dezember 2024 E. 3.2, zur Publikation vorgesehen; 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 4).
5.1.3. Hinsichtlich des massgebenden Betriebszustands sah Ziff. 63 Anhang 1 NISV in der vom 
1. Juni 2019 bis zum 31. Dezember 2021 geltenden Fassung vor, dass bei adaptiven Antennen die 
Variabilität der Senderichtungen und der Antennendiagramme berücksichtigt wird. Die konkrete 
Ausgestaltung dieses Grundsatzes wurde zunächst auf Stufe Vollzugshilfe (BAFU, Adaptive Anten-
nen, Nachtrag vom 23. Februar 2021 zur Vollzugsempfehlung zur Verordnung über den Schutz vor 
nichtionisierender Strahlung [NISV] für Mobilfunk- und WLL-Basisstationen, BUWAL 2002, 2021 
[nachfolgend: BAFU, Nachtrag zur Vollzugsempfehlung]) geregelt und mit der Änderung der NISV 
vom 17. Dezember 2021, in Kraft seit dem 1. Januar 2022 (AS 2021 901), schliesslich in Ziff. 63 
Anhang 1 NISV wie folgt festgelegt: 
"1 Als massgebender Betriebszustand gilt der maximale Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler 
Sendeleistung.
2 Bei adaptiven Sendeantennen mit 8 oder mehr separat ansteuerbaren Antenneneinheiten (Sub-Arrays) kann 
auf die maximale ERP ein Korrekturfaktor KAA angewendet werden, wenn die Sendeantennen mit einer 
automatischen Leistungsbegrenzung ausgestattet werden. Diese muss sicherstellen, dass im Betrieb die über 
6 Minuten gemittelte ERP die korrigierte ERP nicht überschreitet.
3 Es gelten folgende Korrekturfaktoren KAA:
≥ 0.10 (bei 64 und mehr Sub-Arrays) 
≥ 0.13 (32 bis 63 Sub-Arrays) 
≥ 0.20 (16 bis 31 Sub-Arrays) 
≥ 0.40 (8 bis 15 Sub-Arrays)]
4 [...]"
Mit anderen Worten muss bei adaptiven Antennen mit acht oder mehr Sub-Arrays die im Standort-
datenblatt deklarierte Sendeleistung (ERPn) nicht wie bei konventionellen Antennen im Maximum, 
sondern über sechs Minuten gemittelt eingehalten werden. Diese darf dabei um den Korrekturfaktor 
(KAA) von der maximalen Sendeleistung (ERPmax) abweichen (ERPn = KAA x ERPmax; BAFU, Nachtrag 
zur Vollzugsempfehlung, S. 10). An einem Beispiel ausgedrückt bedeutet dies, dass eine mit 
16 Sub-Arrays ausgestattete adaptive Antenne mit einer maximalen Sendeleistung von 1'500 W im 
6-Minuten-Mittel eine Sendeleistung von 300 W einhalten muss (1'500 W [ERPmax] x 0.20 [KAA] = 
300 W [ERPn]). Oder anders formuliert, dürfte diese adaptive Antenne kurzzeitig mit einer 
Sendeleistung von maximal 1'500 W senden, solange sie die im Standortdatenblatt deklarierte 
Sendeleistung von 300 W über sechs Minuten gemittelt einhält. Da die Sendeleistung eine von 
mehreren Grundlagen für die Berechnung der elektrischen Feldstärke an einem OMEN bildet (vorne 
E. 5.1.1), kann letztere zeitweise über den Anlagegrenzwerten liegen. Angesichts dessen, dass für 
die Berechnung der elektrischen Feldstärke nunmehr die über sechs Minuten gemittelte 


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Sendeleistung und nicht der Maximalwert massgeblich ist, resultiert jedoch rechnerisch keine 
Überschreitung des Anlagegrenzwertes (siehe zum Ganzen Urteil BGer 1C_307/2023 vom 
9. Dezember 2024 E. 3.3, zur Publikation vorgesehen).
5.2.
Vorliegend handelt es sich bei den Antennen 3, 11, 12 und 13 um Sendeantennen mit 
16 Sub-Arrays, für die ein adaptiver Betrieb vorgesehen ist. Soweit die Beschwerdeführer die 
Zulässigkeit des Korrekturfaktors gemäss Ziff. 63 Anhang 1 NISV in grundsätzlicher Hinsicht 
bestreiten, ist ihrer Beschwerde kein Erfolg beschieden. Das Bundesgericht hat in einem ausführlich 
begründeten, zur Publikation vorgesehen Entscheid dargelegt, dass die Anwendung des 
Korrekturfaktors bundesrechtskonform ist (Urteil BGer 1C_307/2023 vom 9. Dezember 2024 E. 5 
und 6). Das Kantonsgericht sieht keinen Anlass, von dieser Rechtsprechung abzuweichen.
5.3.
Die vom AfU als kantonaler Fachbehörde für korrekt beurteilte rechnerische Prognose und 
damit einhergehend die Einhaltung des hier geltenden Anlagegrenzwerts von 5 V/m (vgl. Ziff. 64 
Bst. c Anhang 1 NISV) wird von den Beschwerdeführern lediglich pauschal kritisiert (zur Beweiskraft 
von Amtsberichten statt vieler Urteil KG FR 602 2024 91 vom 13. Mai 2025 E. 3.2.2.2 S. 12 mit 
Hinweisen). Insbesondere ist nicht ersichtlich, welche Sachverhaltsangaben betreffend Sendeleis-
tung "irreführend" sein sollen. Das bei den Baugesuchsunterlagen liegende Standortdatenblatt ent-
spricht den bundesrechtlichen Vorgaben; insbesondere liegen die notwendigen Angaben zum adap-
tiven Betrieb und zur Anzahl Sub-Arrays vor (vgl. Urteil BGer 1C_113/2024 vom 16. Juni 2025 
E. 3.3.2 f.). Die kurzfristig zulässige maximale Sendeleistung ergibt sich aus der jeweils deklarierten 
Sendeleistung multipliziert mit dem Kehrwert des Korrekturfaktors (z.B. für die Antennen 
11–13: 2’000 W x 1 / 0,2 = 10'000 W). Die automatische Leistungsbegrenzung stellt dabei sicher, 
dass die über sechs Minuten gemittelte Strahlungsleistung die deklarierte Sendeleistung nicht 
überschreitet, womit der Anlagegrenzwert rechnerisch nicht überschritten wird (vgl. vorne E. 5.1.3). 
Ebenfalls unverständlich bleibt, weshalb die Beschwerdeführer meinen, die sich in den Akten 
befindlichen umhüllenden Antennendiagramme würden nicht für jede Senderichtung den maximal 
möglichen Antennengewinn berücksichtigen (vgl. dazu BAFU, Erläuterungen zu adaptiven 
Antennen, S. 10 f.). Damit erweisen sich die Rügen betreffend die Grenzwertkonformität der Anlage 
als unbegründet.
6.
Die Beschwerdeführer sind weiter der Auffassung, die geltenden Grenzwerte seien verfassungswid-
rig und verstiessen gegen das Vorsorgeprinzip.
Auch zu dieser bloss allgemein vorgetragenen Kritik besteht eine reichhaltige höchstrichterliche 
Rechtsprechung. Insbesondere hat sich das Bundesgericht im Urteil 1C_100/2021 vom 14. Februar 
2023 mit den in der NISV geregelten Grenzwerten und dem Vorsorgeprinzip ausführlich auseinan-
dergesetzt. Es kam zum Schluss, die Immissions- und Anlagegrenzwerte der NISV seien bundes-
rechtskonform. Das BAFU als zuständige Fachbehörde komme seiner Aufgabe nach, in diesem 
Bereich die internationale Forschung sowie die technische Entwicklung zu verfolgen und gegebe-
nenfalls eine Anpassung der in der NISV geregelten Grenzwerte zu verlangen (Urteil BGer 
1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 5.3.3 und 5.7 mit weiteren Hinweisen). Das Bundesgericht 
ist dabei auch auf das von den Beschwerdeführern hervorgehobene Thema der Pulsation und 
Variabilität der Strahlung adaptiver Antennen eingegangen (a.a.O., E. 5.6). Diese Beurteilung wurde 
seither mehrfach bestätigt (statt vieler Urteile BGer 1C_248/2024 vom 2. Mai 2025 E. 2.2; 
1C_279/2023 vom 6. Februar 2025 E. 9; je mit Hinweisen). Inwiefern diese jüngere Rechtsprechung 
überholt sein soll, vermögen die Beschwerdeführer mit den in ihrer Eingabe angeführten Studien 


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und Berichten, die mehrheitlich bereits in früheren bundesgerichtlichen Verfahren berücksichtigt 
wurden, nicht aufzuzeigen.
7.
Sodann vertreten die Beschwerdeführer die Meinung, mangels tauglicher Messmethode und genü-
gendem Qualitätssicherungssystems dürfe das Vorhaben nicht bewilligt werden. Der Vollzug ge-
mäss Art. 12 und 14 NISV sei nicht sichergestellt.
7.1.
Das Bundesgericht hat in mehreren Urteilen bestätigt, dass die vom Eidgenössischen Institut 
für Metrologie (METAS) empfohlenen Messmethoden zur Durchführung von Abnahmemessungen 
adaptiver Antennen zwecktauglich sind (siehe zuletzt Urteile BGer 1C_279/2023 vom 6. Februar 
2025 E. 8.2; 1C_573/2023 vom 31. Oktober 2024 E. 6.1; je mit Hinweisen). Auch mit der Kritik am 
Qualitätssicherungssystem im Zusammenhang mit dem Betrieb adaptiver Antennen hat sich das 
Bundesgericht bereits mehrfach auseinandergesetzt. Derzeit besteht kein Anlass, das Funktionieren 
der Qualitätssicherungssysteme zu verneinen (Urteile BGer 1C_279/2023 vom 6. Februar 2025 E. 7; 
1C_307/2023 vom 9. Dezember 2024 E. 7, zur Publikation vorgesehen; je mit Hinweisen). Ein 
schlüssiger Grund, um von dieser Beurteilung abzuweichen, ist für das Kantonsgericht nicht erkenn-
bar.
7.2.
Ergänzend ist festzuhalten, dass vorliegend ohnehin keine Abnahmemessungen angeordnet 
wurden. Dies zu Recht nicht, weil nach der rechnerischen Prognose gemäss Standortdatenblatt bei 
keinem der höchstbelasteten OMEN der Anlagegrenzwert zu 80 % erreicht wird (vgl. BAFU, Nach-
trag zur Vollzugsempfehlung, S. 14). Andere Gründe, weshalb an einem bestimmten Ort eine Ab-
nahmemessung erforderlich sein soll, legen die Beschwerdeführer nicht dar und sind auch nicht 
ersichtlich. Damit ist auch dem Antrag, die für die Hochrechnung (im Rahmen der Abnahmemes-
sung) erforderlichen "Original Antennendiagramme für Broadcast und Traffic Beams" seien beim 
Antennenhersteller einzuholen, schon aus diesem Grund kein Erfolg beschieden.
8.
Die Beschwerdeführer bringen ausserdem vor, die raumplanungsrechtlichen Voraussetzungen für 
die Erteilung einer Ausnahmebewilligung seien nicht gegeben.
8.1.
Soweit die Beschwerdeführer unter Hinweis auf ein eingereichtes Rechtsgutachten geltend 
machen, Mobilfunkanlagen bedürften in ihrer Gesamtheit der staatlichen Planung, kann ihnen nicht 
gefolgt werden. Mobilfunkanlagen unterliegen nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung keiner 
Planungspflicht (BGE 142 I 26 E. 4.2). Gestützt auf das Bundesrecht kann kein Sach- oder Richtplan 
mit konkreten räumlichen (und zeitlichen) Vorgaben verlangt werden (Urteil BGer 1C_314/2022 vom 
24. April 2024 E. 8.1). Immerhin ist vorliegend – da es sich wie erwähnt um eine Mobilfunkanlage 
ausserhalb der Bauzone handelt – gestützt auf Art. 24 RPG eine Standortevaluation vorzunehmen. 
Eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG setzt nämlich voraus, dass der Zweck der Bauten und 
Anlagen einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert (Bst. a) und keine überwiegenden 
Interessen entgegenstehen (Bst. b).
8.2.
Eine Anlage ist im Sinne von Art. 24 Bst. a RPG standortgebunden, wenn sie aus technischen 
oder betriebswirtschaftlichen Gründen auf einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen ist 
oder wenn die Anlage aus bestimmten Gründen in einer Bauzone ausgeschlossen ist. Nach bun-
desgerichtlicher Praxis muss jedoch ein Standort in der Bauzone nicht absolut ausgeschlossen sein. 
Es genügt vielmehr eine relative Standortgebundenheit, welche dann zu bejahen ist, wenn ge-


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wichtige Gründe einen Standort in der Nichtbauzone gegenüber Standorten innerhalb der Bauzone 
als erheblich vorteilhafter erscheinen lassen. Die Bejahung der relativen Standortgebundenheit setzt 
eine umfassende Interessenabwägung voraus, die sich mit derjenigen nach Art. 24 Bst. b RPG 
überschneidet (statt vieler BGE 141 II 245 E. 7.6.1 mit Hinweisen).
Mobilfunkanlagen ausserhalb der Bauzonen gelten rechtsprechungsgemäss dann als absolut stand-
ortgebunden, wenn eine Deckungs- oder Kapazitätslücke aus funktechnischen Gründen mit einem 
oder mehreren Standorten innerhalb der Bauzonen nicht in genügender Weise beseitigt werden 
kann. Die relative Standortgebundenheit von Mobilfunkanlagen kann bejaht werden, wenn sie aus-
serhalb der Bauzone keine erhebliche Zweckentfremdung von Nichtbauzonenland bewirken und 
nicht störend in Erscheinung treten. Dies kann zutreffen, wenn sie an bestehende Bauten und Anla-
gen wie z.B. Hochspannungsmasten oder landwirtschaftliche Gebäude und Anlagen montiert wer-
den können. Strassen, Wege und Parkplätze ausserhalb der Bauzonen fallen als Standorte für die 
Neuerstellung von Mobilfunkanlagen in diesem Zusammenhang dagegen in der Regel ausser 
Betracht. Auch wenn sich ein bereits baulich genutzter Standort im Rahmen der Standortabklärung 
als klarerweise besser geeignet erweist als ein Standort innerhalb der Bauzonen, so darf eine Aus-
nahmebewilligung für eine Mobilfunkanlage nur erteilt werden, wenn als zusätzliche Voraussetzung 
gewährleistet ist, dass dem Vorhaben keine überwiegenden Interessen im Sinne von Art. 24 Bst. b 
RPG entgegenstehen (vgl. zum Ganzen BGE 141 II 245 E. 7.6.2; 133 II 409 E. 4.2; 133 II 321 
E. 4.3.3; je mit Hinweisen; siehe auch BGE 138 II 570 E. 4.3).
8.3.
Die neuen Sendeantennen sollen vorliegend an einem rechtmässig bestehenden Antennen-
mast ausserhalb der Bauzone als Ersatz bisheriger Antennen angebracht werden. Damit wird weder 
zusätzliches Nichtbauland in Anspruch genommen noch findet eine Zweckentfremdung von solchem 
statt. Gemäss der RIMU können mit dem Bauprojekt die bestehende Mobilfunkabdeckung und die 
langfristige Netzplanung sichergestellt werden, womit die Netzabdeckungsqualität verbessert und 
Kapazitätsprobleme vermieden würden. Der Standort weist weiter den Vorteil auf, dass die Sende-
antennen der Kantonspolizei und der beiden Mobilfunkanbieterinnen – wie bis anhin – zusammen-
gelegt werden. Mit einem zusätzlichen neuen Standort innerhalb der Bauzone wäre aus raumplane-
rischer Sicht nichts gewonnen: Selbst wenn ein neuer Standort innerhalb der Bauzone läge, bliebe 
der 27 m hohe Sendemast mit den darauf befindlichen Antennen in der Landwirtschaftszone beste-
hen. Die Beschwerdegegnerin wie die Kantonspolizei und die G.________ AG wären auch nach Ab-
weisung des Baugesuchs berechtigt, die bestehenden Antennen mit der ursprünglich bewilligten 
Leistung zu nutzen. Es ist somit nicht davon auszugehen, dass der Standort in absehbarer Zeit 
aufgegeben würde. Kann somit die Freihaltung der Landwirtschaftszone von Mobilfunkanlagen nicht 
erreicht werden, erscheint es sinnvoll, zumindest eine Konzentration der Anlagen auf einem beste-
henden Mast anzustreben, anstatt – zusätzlich zur bestehenden Anlage – den Bau neuer Anlagen, 
innerhalb oder ausserhalb der Bauzone, zu verlangen (vgl. Urteil BGer 1C_248/2024 vom 2. Mai 
2025 E. 3.3.6 mit Hinweis; siehe auch Urteil BGer 1C_392/2023 vom 13. Mai 2025 E. 4.4; Urteil KG 
FR 602 2024 91 vom 13. Mai 2025 E. 3.1.3; je mit Hinweisen).
Ist damit die relative Standortgebundenheit im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu 
bejahen, braucht nicht weiter geprüft zu werden, ob eine Deckungs- oder Kapazitätslücke im Sinne 
der absoluten Standortgebundenheit vorhanden ist. Folglich besteht auch keine Pflicht zur Einrei-
chung von Netzabdeckungskarten (vgl. Urteil BGer 1C_248/2024 vom 2. Mai 2025 E. 3.3.7). Die 
diesbezüglichen Anträge der Beschwerdeführer sind abzuweisen. Ebenso irrelevant ist, ob es nach 
Auffassung der Beschwerdeführer am vorgesehenen Standort überhaupt eine 5G-Abdeckung 
braucht.


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8.4.
Was die Interessenabwägung gemäss Art. 24 Bst. b RPG anbelangt, ist vorab festzuhalten, 
dass die Mobilfunkanlage die Grenzwerte der NISV auch nach dem Umbau einhalten wird (vorne 
E. 5), weshalb davon ausgegangen werden kann, dass der Schutz der Gesundheit von Menschen, 
Tieren und Pflanzen ausreichend gewährleistet ist (vgl. vorne E. 6). Ohnehin verspricht die Konzen-
tration zusätzlicher Antennen an einem bestehenden, peripheren Standort insgesamt einen bes-
seren Strahlenschutz als die Errichtung neuer Anlagen in unmittelbarer Nähe des Siedlungszen-
trums (vgl. Urteil KG FR 602 2024 91 vom 13. Mai 2025 E. 3.1.3). Das öffentliche Interesse am 
Schutz vor nichtionisierender Strahlung fällt damit vorliegend nicht ins Gewicht. Sodann unter-
schreitet der Antennenmast mit ca. 7 m Abstand zum Wald zwar den gesetzlichen Waldabstand von 
20 m (vgl. Art. 26 Abs. 1 des kantonalen Gesetzes vom 2. März 1999 über den Wald und den Schutz 
vor Naturereignissen [WSG; SGF 921.1]). Das WNA hat dieser Unterschreitung allerdings zuge-
stimmt mit der Begründung, es handle sich um eine rechtmässig bestehende geringfügige Baute. 
Dem kann beigepflichtet werden: Zum einen ist nicht ersichtlich, welche Nachteile der Dispens für 
die Nutzung des Waldes, die Sicherheit und Hygiene der Anlage sowie die Schutz- und Wohlfahrts-
funktion des Waldes zur Folge hätte (vgl. Art. 26 Abs. 3 WSG). Zum andern hätte die Verweigerung 
der Bewilligung aus den bereits genannten Gründen (vorne E. 8.3) auch mit Bezug auf den Wald-
abstand keine Verbesserung der Situation zur Folge, bliebe die Unterschreitung doch bestehen. 
Andere überwiegende Interessen, die der Bewilligung entgegenstehen könnten, etwa solche des 
Orts- und Landschaftsbildschutzes, sind nicht ersichtlich. Insbesondere wird die bestehende Mobil-
funkanlage nach der Erweiterung nicht störender in Erscheinung treten als vorher. Für den Ausbau 
spricht demgegenüber das öffentliche Interesse an einer leistungsfähigen Mobilfunkversorgung (vgl. 
BGE 133 II 64 E. 5.3).
8.5.
Stehen dem standortgebundenen Bauvorhaben keine überwiegenden Interessen entgegen, 
hat die RIMU kein Recht verletzt, indem sie die Sonderbewilligung erteilte.
9.
Soweit die Beschwerdeführer schliesslich den angeblich höheren Stromverbrauch der Datenüber-
tragung über 5G gegenüber Glasfaserkabel ins Feld führen, ist von vornherein nicht ersichtlich, ge-
gen welche öffentlich-rechtlichen Vorschriften das Baugesuch in diesem Zusammenhang verstos-
sen soll.
10.
Zusammengefasst erweist sich die Beschwerde in allen Teilen als unbegründet und ist abzuweisen. 
Die Vorinstanzen haben dem Bauvorhaben die notwendigen Bewilligungen zu Recht erteilt.
11.
Die Gerichtskosten, die auf CHF 2'500.- festgelegt werden, sind dem Verfahrensausgang entspre-
chend den Beschwerdeführern als unterliegende Partei unter solidarischer Haftung aufzuerlegen 
und mit dem geleisteten Kostenvorschuss zu verrechnen (Art. 131 f. VRG; Art. 1 und 2 des kanto-
nalen Tarifs vom 17. Dezember 1991 der Verfahrenskosten und Entschädigungen in der Verwal-
tungsjustiz [Tarif VJ; SGF 150.12]).
Die anwaltlich vertretene Beschwerdegegnerin als obsiegende Partei hat Anspruch auf eine Partei-
entschädigung zuhanden ihrer Rechtsvertretung (Art. 137 ff. VRG). Rechtsanwalt Mischa Morgen-
besser macht gemäss der Kostenliste vom 6. Oktober 2025 eine Entschädigung von insgesamt 
CHF 3'240.10 geltend (9,7 Stunden zu einem Stundenansatz von CHF 300.-, Auslagen von 


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CHF 87.30, zzgl. MwSt. von 8,1 %). Der zeitliche Aufwand erscheint angemessen, ist aber gemäss 
Art. 8 Abs. 1 Tarif VJ nach einem Stundentarif von CHF 250.- zu vergüten. Prozentuale Spesen-
pauschalen sind im Tarif nicht vorgesehen (vgl. Art. 9 Tarif VJ). Es rechtfertigt sich daher, die Par-
teientschädigung auf CHF 2'675.50 (9,7 Stunden Honorar à CHF 250.-, Auslagen von Fr. 50.-, zzgl. 
MwSt. von 8,1 %, ausmachend Fr. 200.50) festzusetzen (Art. 11 Tarif VJ) und den unterliegenden 
Beschwerdeführern unter solidarischer Haftung aufzuerlegen (Art. 141 Abs. 1 i.V.m. Art. 132 Abs. 2 
VRG).
Der Hof erkennt:
I.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
Die Sonderbewilligung der Direktion für Raumentwicklung, Infrastruktur, Mobilität und Umwelt 
vom 13. November 2023 und der Entscheid des Oberamtes des Sensebezirks vom 
17. September 2024 werden bestätigt.
II.
Die Gerichtskosten werden auf CHF 2'500.- festgesetzt und den Beschwerdeführern unter 
solidarischer Haftung auferlegt. Sie sind mit dem geleisteten Kostenvorschuss zu verrechnen.
III.
Die Beschwerdeführer haben der Beschwerdegegnerin zuhanden von Rechtsanwalt Mischa 
Morgenbesser unter solidarischer Haftung eine Parteientschädigung in der Höhe von insge-
samt CHF 2'675.50 (inkl. MwSt. von CHF 200.50) auszurichten.
IV.
Zustellung.
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen ab Zustellung Beschwerde beim Bundesgericht 
eingereicht werden. Gegen die Festsetzung der Höhe der Verfahrenskosten und der Parteientschä-
digung ist innert 30 Tagen die Einsprache an die Behörde, die entschieden hat, zulässig, sofern nur 
dieser Teil des Entscheides angefochten wird (Art. 148 VRG).
Freiburg, 13. November 2025/mpo
Der Präsident
Der Gerichtsschreiber