fr_gerichte · 602 2022 263 · 2023-04-21 · de

Urteil des II. Verwaltungsgerichtshofes des Kantonsgerichts | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Augustinergasse 3, Postfach 630, 1701 Freiburg
T +41 26 304 15 00
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2022 263
Urteil vom 21. April 2023
II. Verwaltungsgerichtshof
Besetzung
Präsident:
Johannes Frölicher 
Richter:
Dominique Gross
Cornelia Thalmann El Bachary
Gerichtsschreiber-Praktikant:
Guillaume Yerly 
Parteien
GEMEINDE ST. SILVESTER, Beschwerdeführerin, vertreten durch 
Rechtsanwalt Valentin Sapin
gegen
DIREKTION FÜR RAUMENTWICKLUNG, INFRASTRUKTUR, MOBILITÄT 
UND UMWELT, Vorinstanz
Gegenstand
Umweltschutz
Ausserbetriebnahme Grundwasserfassung Saga
Beschwerde vom 15. Dezember 2022 gegen den Entscheid vom 1. Novem-
ber 2022


Kantonsgericht KG
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Sachverhalt
A.
Die Gemeinde St. Silvester (Beschwerdeführerin) bewirtschaftet zur Trinkwasserversorgung 
die beiden Grundwasserfassungen "Nesslera" und "Saga". Die Fassung Saga auf dem Grundstück 
Art. aaa der Gemeinde St. Silvester wurde im Jahr 1989 erstellt und in Betrieb genommen. Sie 
ermöglicht eine Wasserförderung von rund 800 l/min.
Vom 22. November bis 23. Dezember 1991 hatte die Beschwerdeführerin einen Schutzzonenplan 
zur Fassung Saga öffentlich aufgelegt, gegen den mehrere Einsprachen eingegangen waren. Die 
Grundwasserschutzzonen sind vom Kanton nie genehmigt worden.
B.
Im Rahmen der Gesamtrevision der Ortsplanung der Beschwerdeführerin hielt das Amt für 
Umwelt (AfU) in seinem Gutachten vom 29. Mai 2015 fest, dass die Beschwerdeführerin namentlich 
für die Fassung Saga ein Verfahren zur Genehmigung der Grundwasserschutzzonen einzuleiten 
habe. Die öffentliche Auflage des Schutzzonenplans von 1991 sei über 20 Jahre her, weshalb das 
Verfahren neu begonnen werden müsse.
C.
In der Folge kam es zu diversen Abklärungen seitens der Beschwerdeführerin, wobei auch ein 
regelmässiger Austausch mit dem AfU stattfand. Letzteres hat die Beschwerdeführerin mit Schrei-
ben vom 19. April 2018 aufgefordert, die notwendigen Grundlagen zwecks definitiver Festlegung der 
Grundwasserschutzzonen zu ermitteln. Am 12. Dezember 2019 erkundigte sich das AfU nach dem 
Bearbeitungsstand des Dossiers Saga.
D.
Mit Schreiben vom 25. März 2022 wandte sich die Direktion für Raumentwicklung, Infrastruk-
tur, Mobilität und Umwelt (RIMU; nachfolgend: Vorinstanz) an die Beschwerdeführerin und teilte ihr 
mit, dass gemäss aktuellem Stand bezüglich der Fassung Saga weder eine rechtskräftige Ausschei-
dung der Grundwasserschutzzonen noch eine Konzessionierung der Grundwasserentnahme 
zugunsten der Beschwerdeführerin erfolgt sei. Das AfU sei der Ansicht, dass keine verhältnismässi-
gen Massnahmen zur Konfliktlösung für die Beibehaltung der Grundwasserfassung Saga möglich 
seien; ohne Ausscheidung der Grundwasserschutzzonen sei eine Nutzung des Grundwasservor-
kommens für Trinkwasserzwecke nicht möglich. In Anbetracht der Umstände, dass eine Genehmi-
gung der Schutzzonen nicht möglich sei und die Gemeinde über keine Konzession zur Trinkwasser-
entnahme verfüge, beabsichtige die Vorinstanz daher, die Nutzung der Grundwasserfassung Saga 
für die Trinkwasserversorgung zu verbieten. Angesichts der langen Vorgeschichte werde beabsich-
tigt, die Frist für eine Ausserbetriebnahme relativ kurz zu halten.
In ihrer Stellungnahme vom 27. April 2022 informierte die Beschwerdeführerin die Vorinstanz 
darüber, dass das Büro B.________ SA beauftragt worden sei, eine Grundwasserprospektion auf 
dem gesamten Gebiet der Gemeinde zu planen und durchzuführen. Ziel dieser Grundwasserpro-
spektion sei es, auf dem Gemeindegebiet neue Grundwasserfassungen zu erstellen, um die Aufhe-
bung der bestehenden Fassungen zu ermöglichen. Die B.________ SA schätze den ungefähren 
Zeitrahmen von der Vorerkundung bis zur Erstellung der neuen Fassungen auf mindestens 
18 Monate.
E.
Mit Entscheid vom 1. November 2022 (zugestellt am 16. November 2022) stellte die Vorinstanz 
im Wesentlichen fest, dass die Beschwerdeführerin über keine Konzession für die Nutzung des 
öffentlichen Grundwasservorkommens verfüge, die Grundwasserschutzzonen für die Fassung Saga 
nicht rechtskräftig ausgeschieden und genehmigt worden seien und dass es "aus technischen und 


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rechtlichen Gründen" nicht möglich sei, die Schutzzonen in diesem Sektor zu genehmigen. Weiter 
verfügte sie die Einstellung der Grundwasserentnahme bei der Fassung Saga mit Frist bis zum 
15. Juli 2023.
F.
Gegen diesen Entscheid hat die Beschwerdeführerin am 15. Dezember 2022 Beschwerde an 
das Kantonsgericht erhoben. In der Hauptsache beantragt sie die Aufhebung des angefochtenen 
Entscheids. Eventualiter ersucht sie im Wesentlichen um eine Verlängerung der Frist zur Einstellung 
der Grundwasserentnahme bei der Fassung Saga bis zum 15. Juli 2026, damit sie die hydrogeolo-
gischen Abklärungen zur Ausscheidung bundesrechtskonformer Grundwasserschutzzonen im 
Sektor Saga fortführen könne.
G.
Die Vorinstanz schliesst in ihren Bemerkungen vom 1. März 2023 auf Abweisung der 
Beschwerde. Die Beschwerdeführerin lässt sich am 31. März 2023 unaufgefordert erneut verneh-
men.
H.
Auf die weiteren Parteivorbringen und die eingereichten Unterlagen wird – soweit für die 
Entscheidfindung erforderlich – im Rahmen der Erwägungen eingegangen.
Erwägungen
1.
Das Kantonsgericht ist zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig (Art. 114 Abs. 1 lit. a 
des kantonalen Gesetzes vom 23. Mai 1991 über die Verwaltungsrechtspflege [VRG; SGF 150.1]). 
Die Beschwerdeführerin wird durch den angefochtenen Entscheid in ihren hoheitlichen Befugnissen 
und Aufgaben berührt und hat somit ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung bzw. Abände-
rung des angefochtenen Entscheids (Art. 76 VRG; vgl. BGE 134 II 137 E. 1.2). Die Beschwerdefrist 
wurde eingehalten (Art. 79 Abs. 1 VRG). Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
2.
Mit der Beschwerde an das Kantonsgericht können die Verletzung des Rechts einschliesslich Über-
schreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung 
des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden. Die Rüge der Unangemessenheit ist vorliegend 
ausgeschlossen (Art. 77 f. VRG).
3.
Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens ist der Entscheid der Vorinstanz, mit dem sie 
bestimmte Feststellungen traf und insbesondere die Einstellung der Grundwasserentnahme mittels 
der Grundwasserfassung Saga mit Frist bis zum 15. Juli 2023 verfügte.
3.1.
Gemäss Art. 20 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 24. Januar 1991 über den Schutz der 
Gewässer (GSchG; SR 814.20) sind die Kantone verpflichtet, Schutzzonen für die im öffentlichen 
Interesse liegenden Grundwasserfassungen und -anreicherungsanlagen auszuscheiden; ferner 
haben sie die notwendigen Eigentumsbeschränkungen festzulegen. Die Inhaber von Grundwasser-
fassungen müssen nach Abs. 2 die notwendigen Erhebungen für die Abgrenzung der Schutzzonen 


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durchführen (lit. a), die erforderlichen dinglichen Rechte erwerben (lit. b) und für allfällige Entschädi-
gungen von Eigentumsbeschränkungen aufkommen (lit. c).
Die von den Kantonen auszuscheidenden Grundwasserschutzzonen werden in Anhang 4 Ziff. 12 
der Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998 (GSchV; SR 814.201) umschrieben (siehe 
Art. 29 Abs. 2 GSchV). Die Kantone haben sich bei der Bezeichnung von Gewässerschutzbereichen 
sowie bei der Ausscheidung von Grundwasserschutzzonen und -arealen auf die vorhandenen 
hydrogeologischen Kenntnisse zu stützen; reichen diese nicht aus, sorgen sie für die Durchführung 
der erforderlichen hydrogeologischen Abklärungen (Art. 29 Abs. 4 GSchV).
3.2.
Das kantonale Gewässergesetz vom 18. Dezember 2009 (GewG; SGF 812.1) sieht in 
dessen Art. 17 Abs. 1 vor, dass die Inhaber von Grundwasserfassungen oder –anreicherungsanla-
gen von öffentlichem Interesse den Grundwasserschutzzonenplan und das dazugehörige Regle-
ment erstellen. Das Genehmigungsverfahren für die Zonennutzungspläne und deren Reglemente 
gilt sinngemäss für die Grundwasserschutzzonen (Art. 18 Abs. 1 GewG). Für die Bezeichnung der 
Gewässerschutzbereiche, der Grundwasserschutzzonen und -areale sowie für die Bestimmung der 
Schutzmassnahmen gilt die Wegleitung des Bundesamts für Umwelt (Art. 31 des kantonalen Gewäs-
serreglements vom 21. Juni 2011 [GewR; SGF 812.11]).
Gemäss Art. 83 f. des kantonalen Raumplanungs- und Baugesetzes vom 2. Dezember 2008 (RPBG; 
SGF 710.1), die wie gesehen sinngemäss auch auf die Ausscheidung von Grundwasserschutzzo-
nen Anwendung finden, sind Zonennutzungspläne gemeinsam mit den dazugehörigen Vorschriften 
öffentlich aufzulegen; Betroffene können Einsprache erheben. Sie werden erst mit der Genehmigung 
durch die Vorinstanz behörden- und grundeigentümerverbindlich (Art. 86 f. RPBG).
3.3.
Nach Art. 41 Abs. 2 des kantonalen Gesetzes vom 4. Februar 1972 über die öffentlichen 
Sachen (ÖSG; SGF 750.1) erfordert die dauerhafte Wasserfassung aus öffentlichen Gewässern mit 
ortsfesten Anlagen zur Trinkwasserversorgung eine Konzession; das kantonale Gesetz vom 6. Okto-
ber 2011 über das Trinkwasser (TWG; SGF 821.32.1) bleibt vorbehalten. Als öffentliche Gewässer 
gelten namentlich Grundwasser, die eine oder mehrere Fassungen zulassen, die zusammen 200 l/m 
übersteigen (Art. 4 lit. d ÖSG). Zuständig zur Konzessionserteilung ist die Vorinstanz (Art. 21 Abs. 1 
ÖSG). Sie ist gemäss Art. 57 ÖSG ebenfalls kompetent, jede unbefugte Wasserentnahme zu unter-
sagen und die nötigen Vorkehrungen zu treffen.
4.
Die Beschwerdeführerin rügt eine unrichtige und unvollständige Sachverhaltsfeststellung im Zusam-
menhang mit der Genehmigung der Grundwasserschutzzonen.
4.1.
In ihren Ausführungen in der Beschwerde und der Stellungnahme vom 31. März 2023 geht 
die Beschwerdeführerin auf die Ereignisse ein, wie sie sich ihrer Ansicht nach seit dem Jahr 1991 
zugetragen haben, ohne jedoch aufzuzeigen, inwiefern die Vorinstanz entscheidwesentliche Tatsa-
chen unrichtig oder unvollständig festgestellt haben soll. Sie gesteht selbst ein, dass die Grundwas-
serschutzzonen bis heute weder offiziell festgelegt noch genehmigt worden sind (Rz. 34 der 
Beschwerde) und ihr für die Fassung Saga keine Konzession zur Grundwasserentnahme erteilt 
wurde (Rz. 35). Ebenfalls führt die Beschwerdeführerin mit Verweis auf einen Bericht aus dem Jahr 
2016 aus, dass in den (nicht genehmigten) Schutzzonen von 1991 Anlagen bestehen, die mit dem 
Schutzzweck nicht vereinbar sind (Rz. 31 f.).


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4.2.
Soweit sich die Kritik gegen die vorinstanzliche Feststellung richten sollte, wonach es "aus 
technischen und rechtlichen Gründen" nicht möglich sei, die Schutzzonen gemäss Art. 20 GSchG 
zu genehmigen, ist die Rüge ebenfalls unbegründet.
So hat die Beschwerdeführerin seit dem 1991 aufgelegten, unbestrittenermassen nicht genehmigten 
Dossier bis dato keine neuen Grundwasserschutzzonen im Sektor Saga ausgeschieden; vielmehr 
ist sie offenbar seit Jahren und bis heute – und unter zahlreichen Mandatswechseln – damit beschäf-
tigt, die zur Evaluierung neuer Grundwasserfassungen notwendigen hydrogeologischen Abklärun-
gen voranzutreiben. Namentlich war seitens des Ingenieurbüros C.________ SA bereits 2019 von 
einer Überarbeitung der Grundwasserschutzzonen die Rede (vgl. Schreiben vom 2. Mai 2019, 
Beschwerdebeilage 24). Aus einem Schreiben des Ingenieurbüros D.________ SA E.________ 
vom 7. Februar 2020 (Beschwerdebeilage 25) geht weiter hervor, dass ein "neuer geeigneter Stand-
ort" für die Grundwasserfassung Saga eruiert werde und dass ein diesbezüglicher Planungskredit 
anlässlich der Gemeindeversammlung vom 11. Dezember 2019 verabschiedet worden sei. Auch im 
Zwischenbericht vom 12. Dezember 2022 des zuletzt von der Beschwerdeführerin mandatierten 
Büros B.________ SA wird der "Ersatz" der Fassung Saga thematisiert (Beschwerdebeilage 14, 
S. 4) bzw. dass überprüft werden müsse, ob die hydrogeologischen Grundlagen es erlaubten, die 
Fassung zu "verschieben" oder "abzuändern" (S. 7). Mit einer Verschiebung der Grundwasserfas-
sung geht aber zwangsläufig auch die Ausscheidung neuer Schutzzonen einher, da diese um die 
Fassung herum definiert werden (vgl. Anhang 4 Ziff. 12 GSchV).
Die Beschwerdeführerin kann somit nicht ernsthaft behaupten – soweit ihre Sachverhaltsrüge dahin-
gehend zu verstehen sein sollte –, dass die Genehmigung der 1991 aufgelegten Schutzzonen bzw. 
der Grundwasserfassung Saga an ihrem heutigen Standort nach aktuellem Stand der Akten noch in 
Frage komme.
5.
Weiter rügt die Beschwerdeführerin eine Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips sowie des 
Grundsatzes von Treu und Glauben im Zusammenhang mit dem verfügten Verbot der Grundwas-
serentnahme während der nach wie vor laufenden Abklärungen mit Bezug auf die Grundwasserpro-
spektion. Auch diese Kritik am vorinstanzlichen Entscheid verfängt indes nicht.
5.1.
Der Beschwerdeführerin bleibt es unabhängig der verfügten Stilllegung unbenommen, die 
gestützt auf Art. 20 Abs. 2 lit. a GSchG und Art. 29 Abs. 4 GSchV notwendigen hydrogeologischen 
Abklärungen, namentlich auch die vom AfU bewilligten Färbversuche, zwecks Eruierung eines alter-
nativen Standorts zur Grundwasserförderung und Ausscheidung der Grundwasserschutzzonen 
voranzutreiben. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern sie die Einstellung der Grundwasserentnahme an 
diesen Abklärungen hindern sollte. Entsprechend verstösst das Vorgehen der Vorinstanz und des 
AfU, der Beschwerdeführerin trotz des verfügten Betriebsverbots der Fassung Saga weiterhin Bohr-
arbeiten zwecks Markierungsversuchen zu bewilligen, auch nicht gegen den Grundsatz von Treu 
und Glauben.
5.2.
Sofern die Beschwerdeführerin davon ausgehen sollte, dass mit den von der B.________ SA 
noch vorzunehmenden Abklärungen nachgewiesen werden könnte, dass sich die Grundwasserfas-
sung Saga mit den provisorischen Grundwasserschutzzonen von 1991 doch als bundesrechtskon-
form erweist, ist dies wie gesehen aktenwidrig. Spätestens seit 2019 gehen die von ihr mandatierten 
Experten davon aus, dass ein alternativer Standort eruiert werden muss. Dessen ungeachtet ist 
festzuhalten, dass – sollten die hydrogeologischen Abklärungen wider Erwarten doch aufzeigen, 
dass ein Betrieb am jetzigen Standort mit neu zu definierenden Schutzzonen möglich wäre – die 


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Beschwerdeführer der Vorinstanz auf jeden Fall ein neu auszuarbeitendes Grundwasserschutzdos-
sier zu unterbreiten hätte.
5.3.
Im Übrigen ist die verfügte Massnahme geeignet, den gewichtigen öffentlichen Interessen 
des Gewässerschutzes und der Lebensmittelsicherheit Nachachtung zu verschaffen. Bezüglich letz-
terem Aspekt ist festzuhalten, dass es seitens des Amts für Lebensmittelsicherheit und Veterinär-
wesen (LSVW) bereits zu Beanstandungen im Zusammenhang mit der Trinkwasserversorgung der 
Beschwerdeführerin gekommen ist, zuletzt am 19. Juli 2019 (vgl. act. 15). Die Massnahme ist weiter 
erforderlich, da für die aktuelle Grundwasserfassung keine bundesrechtskonformen Gewässer-
schutzzonen ausgeschieden worden sind, weshalb ein erhebliches Risiko für Grundwasserverunrei-
nigungen besteht. So befinden sich in unmittelbarer Nähe der Fassung namentlich ein Abwasser-
pumpwerk und in näherer Umgebung eine Jauchegrube, ein Futtersilo und Öltanks, was gemäss 
den schlüssigen Ausführungen der Vorinstanz und des AfU eine erhebliche Gefahr der Verunreini-
gung des Grundwassers darstellt. Mildere Mittel sind nicht ersichtlich und werden von der Beschwer-
deführerin auch nicht vorgebracht. Die Massnahme ist schliesslich zumutbar, da die gewichtigen 
öffentlichen Interessen gegenüber dem Interesse der Beschwerdeführerin, die Grundwasserfassung 
noch für weitere drei Jahre zu betreiben, überwiegen. Die Beschwerdeführerin macht insbesondere 
auch nicht geltend, dass sie mit der Ausserbetriebnahme der Fassung Saga die Trinkwasserversor-
gung nicht mehr sicherstellen könnte.
Angesichts der langen Vorgeschichte erwies sich auch die Frist bis zum 15. Juli 2023 als angemes-
sen. Eine Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips ist nicht auszumachen.
6.
Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen. 
Aufgrund der Dauer des Beschwerdeverfahrens ist jedoch die auf den 15. Juli 2023 festgesetzte 
Frist für die Einstellung der Grundwasserentnahme mittels der Grundwasserfassung Saga und die 
entsprechende Meldung an die RIMU und das LSVW durch die Beschwerdeführerin (siehe Ziff. 2 
und 3 des Dispositivs des angefochtenen Entscheids) bis zum 15. November 2023 zu verlängern.
7.
Da die Gemeinde in ihrem hoheitlichen Aufgabenbereich Beschwerde geführt hat, sind ihr keine 
Verfahrenskosten aufzuerlegen (vgl. Art. 133 VRG). Es besteht kein Anspruch auf Parteientschädi-
gung (Art. 137 ff. VRG).
(Dispositiv auf der nächsten Seite)


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Der Hof erkennt:
I.
Die Beschwerde wird abgewiesen. 
Die auf den 15. Juli 2023 festgesetzte Frist für die Einstellung der Grundwasserentnahme 
mittels der Grundwasserfassung Saga und die entsprechende Meldung an die RIMU und das 
LSVW durch die Beschwerdeführerin (siehe Ziff. 2 und 3 des Dispositivs des angefochtenen 
Entscheids) wird infolge der Dauer des Beschwerdeverfahrens bis zum 15. November 2023 
verlängert.
II.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
III.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
IV.
Zustellung.
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen ab Zustellung Beschwerde beim Bundesgericht 
eingereicht werden. 
Freiburg, 21. April 2023/dgr/mpo
Der Präsident
Der Gerichtsschreiber-Praktikant