fr_gerichte · 601 2017 144 · 2018-02-13 · fr

Arrêt de la Ie Cour administrative du Tribunal cantonal | Haftung der Gemeinwesen und ihrer Amtsträger

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
601 2017 144
601 2017 145
601 2017 146
Arrêt du 13 février 2018
Ie Cour administrative
Composition
Président-remplaçant:
Christian Pfammatter
Juges:
Dominique Gross, Johannes Frölicher
Greffière-stagiaire:
Laetitia Emonet
Parties
A.________, recourant 
contre
CONSEIL D'ETAT DU CANTON DE FRIBOURG, autorité intimée 
Objet
Responsabilité des collectivités publiques et de leurs agents
Recours du 30 juin 2017 contre la décision du 30 mai 2017


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attendu
I. Procédures d'assurance sociale
qu'entre l'automne 2013 et le printemps 2014, A.________ a été mordu à plusieurs reprises par 
des tiques. A partir du mois de mai 2014, il a présenté divers symptômes dont une lourdeur des 
membres du côté gauche, une parésie faciale gauche, des troubles de l'élocution, des vertiges, 
une fatigue généralisée, des troubles mnésiques et des acouphènes entraînant une incapacité de 
travail dès le 6 juin suivant. Il a fait l'objet de nombreux examens médicaux. Le 14 août 2014, il a 
transmis à la Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents (CNA) - auprès de laquelle il 
était obligatoirement assuré contre le risque d'accidents - une déclaration de sinistre LAA;
que, par décision du 25 septembre 2014, sur la base de l'appréciation de son médecin-conseil 
spécialiste en neurologie du 19 septembre 2014, la CNA a refusé de prendre en charge le cas, au 
motif qu'un lien de causalité entre les troubles annoncés et une infection avec Borrelia burgdorferi 
(neuroborréliose) transmise par morsure de tique n'était pas établi au degré de la vraisemblance 
prépondérante. Saisie d'une opposition de l'assuré, la CNA l'a écartée le 17 octobre 2014;
que, par jugement du 2 décembre 2015 (procédure 605 2014 275), la Cour des assurances 
sociales du Tribunal cantonal, présidée par la Juge cantonale B.________, a rejeté le recours 
formé par l'assuré le 17 novembre 2014 contre la décision sur opposition de la CNA. A cette 
occasion, la Cour s'est ralliée à l'appréciation du médecin-conseil de la CNA et a écarté deux 
rapports produits en cours de procédure par A.________, soit un rapport du 20 mars 2015 établi 
par le Dr C.________, spécialiste FMH en médecine interne générale, et un rapport du 31 mars 
2015 de la Dresse D.________, au motif que, même s'ils permettaient de conclure qu'un lien de 
causalité naturelle entre les piqûres de tique et les symptômes était possible, ces documents ne 
parvenaient pas à établir que ce lien de causalité présentait un degré de vraisemblance 
prépondérant pour pouvoir être considéré comme probable. Déclarant tenir compte de l'ensemble 
des pièces du dossier, et pas seulement du rapport du médecin-conseil de la CNA, la Cour a 
estimé qu'il n'y avait pas lieu d'ordonner une expertise supplémentaire auprès d'un spécialiste en 
maladie de Lyme;
que, le 25 janvier 2016, A.________ a interjeté un recours en matière de droit public contre ce 
jugement (cause 8C_57/2016) auprès du Tribunal fédéral;
que, le 5 novembre 2016, il a déposé une demande de révision auprès du Tribunal cantonal 
(procédure 605 2016 257) en produisant un rapport établi le 8 septembre 2016 par la Dresse 
E.________, spécialiste FMH en neurologie, psychiatrie et psychothérapie ainsi qu'en 
neuropathologie, dont il ressort que son patient est atteint d'une neuroborréliose de Lyme. Par 
jugement du 9 janvier 2017, considérant que cette expertise relevait du recours au fond – pendant 
devant le Tribunal fédéral – et ne constituait qu'une appréciation différente des faits qui, pour ce 
motif, n'était pas susceptible de modifier l'état de fait à la base du jugement du 2 décembre 2015, 
le Tribunal cantonal a rejeté la demande de révision dans la mesure de sa recevabilité;
que, statuant le 20 avril 2017 (cause 8C_120/2017), le Tribunal fédéral a admis le recours formé 
par A.________ contre le jugement du 9 janvier 2017 et lui a renvoyé l'affaire pour nouveau 
jugement. En bref, la Cour fédérale a retenu que le rapport de la Dresse E.________ constituait un 
nouveau moyen de preuve et qu'il ne pouvait être reproché à l'assuré d'avoir attendu le 21 juin 


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2016 pour se soumettre à une ponction lombaire, de sorte que la demande de révision était 
recevable et que les juges cantonaux auraient dû entrer en matière sur celle-ci;
que, statuant à nouveau le 25 juillet 2017 (procédure 605 2017 90), la Cour cantonale a admis la 
demande de révision de A.________ et modifié le dispositif de son précédent jugement du 
2 décembre 2015 comme suit:
"I. Le recours du 17 novembre 2014 est partiellement admis et la décision sur opposition du 17 octobre 2014 
est modifiée en ce sens que le lien de causalité naturelle et adéquate entre la morsure de tique et les 
troubles présentés par l'assuré, à savoir la maladie de Lyme, est reconnu en tant que condition du droit aux 
prestations de l'assurance-accidents. 
II. La cause est renvoyée à la SUVA [CNA] pour le service des prestations de l'assurance-accidents 
obligatoire au sens des considérants, moyennant une nouvelle décision.
que, saisi d'un recours de la CNA, le Tribunal fédéral a annulé, par arrêt du 20 décembre 2017 
(cause 8C_586/2017), le jugement du 25 juillet 2017 du Tribunal cantonal et lui a renvoyé une 
nouvelle fois l'affaire. En substance, le Tribunal fédéral a considéré que l'on se trouve en présence 
de deux opinions médicales circonstanciées émanant, d'un côté, d'une experte privée et, de 
l'autre, du médecin-conseil de l'assureur, et qui aboutissent à des conclusions opposées sur une 
question médicale complexe nécessitant des connaissances spécifiques. Au vu de la prise de 
position du médecin-conseil de la CNA, il subsiste, de l'avis du Tribunal fédéral, un doute à tout le 
moins léger quant au bien-fondé du diagnostic d'une infection active à la Borrelia burgdorferi à 
partir des valeurs trouvées chez l'assuré à la suite de la ponction lombaire. Dans une telle 
situation, il appartenait aux juges cantonaux d'ordonner une expertise judiciaire afin de départager 
les deux avis à ce sujet;
que, suite au renvoi, le Tribunal cantonal a repris l'affaire (procédure 605 2017 300). Cette 
procédure cantonale est actuellement pendante,
II. Procédure en responsabilité de l'Etat
que, parallèlement aux contestations en matière d'assurance sociale, le 5 novembre 2016, 
A.________ a déposé auprès du Conseil d'Etat une demande d'indemnisation fondée sur la 
responsabilité civile de l'Etat en raison d'un acte illicite qu'aurait commis B.________, Présidente 
de la Ière cour des assurances sociales lorsque cette instance s'est prononcée dans son jugement 
du 2 décembre 2015. Il reproche à la Cour et plus particulièrement à la juge cantonale, d'avoir 
rejeté à tort son recours contre la décision de la CNA, sans avoir donné la priorité aux rapports de 
médecins privés qu'il avait déposés et sans avoir donné suite à sa requête d'expertise médicale. Il 
estime qu'il n'était pas possible de retenir l'avis du médecin-conseil de la CNA qui s'était prononcé 
sans jamais l'avoir vu ni consulté;
qu'invité à chiffrer ses conclusions, le demandeur a exigé, le 21 février 2017, la réparation d'un 
dommage qui se monte à son avis à environ 6 millions de francs, avec intérêts à 5 %, et qui 
correspond aux pertes, dommages directs et indirects, ainsi qu'au manque à gagner consécutif à 
l'arrêt cantonal du 2 décembre 2015. Les 10 et 27 avril 2017, le demandeur a insisté sur la 
différence qu'il fait entre, d'une part, les dommages qu'il invoque, objet de la procédure en 


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responsabilité, et, d'autre part, les indemnités journalières pour incapacité de travail dues par la 
CNA, objet des procédures d'assurance sociale;
que, dans ses observations du 10 janvier 2017, la Présidente de la 1ère Cour des assurances 
sociales a conclu au rejet de la demande, dans la mesure où elle était recevable. Elle a indiqué 
avoir œuvré dans le cadre strict de ses fonctions et a contesté avoir agi illicitement de quelque 
manière que ce soit;
que, par décision du 30 mai 2017, le Conseil d'Etat a rejeté la demande en responsabilité dans la 
mesure où elle était recevable. Rappelant les conditions très strictes posées par la jurisprudence 
pour admettre que le comportement d'un juge constitue un acte illicite, il a constaté qu'en 
l'occurrence, la Cour des assurances sociales a pris en compte tous les avis médicaux figurant au 
dossier ainsi que les résultats des analyses sanguines. Le fait qu'elle se soit finalement ralliée à 
l'avis du médecin-conseil de la CNA repose, à son avis, sur une appréciation circonstanciée de 
l'affaire et ne dénote aucune erreur grave et manifeste, constitutive d'un acte illicite. De plus, le 
Conseil d'Etat a souligné que si le demandeur devait obtenir gain de cause devant le Tribunal 
fédéral, il obtiendra les prestations de l'assurance-accident et ne subira donc plus de dommage lié 
à l'arrêt du Tribunal cantonal du 2 décembre 2015. Du moment que les conditions de l'art. 6 de la 
loi fribourgeoise du 16 décembre 1986 sur la responsabilité civile des collectivités publiques et de 
leurs agents (LResp; RSF 16.1) n'étaient pas remplie, la demande en responsabilité devait être 
rejetée;
qu'agissant le 30 juin 2017 (procédure 601 2017 144), A.________ a contesté devant le Tribunal 
cantonal la décision du 30 mai 2017 dont il demande l'annulation sous suite de frais et dépens. Il 
conclut à ce que l'Etat de Fribourg soit condamné à l'indemniser au titre de la LResp. Le recourant 
reproche au Conseil d'Etat de ne pas avoir tenu compte du jugement du Tribunal fédéral du 
20 avril 2017 qui a admis son recours et qui a confirmé implicitement l'existence de la maladie de 
Lyme dont souffre l'intéressé. De plus, à son avis, le Conseil d'Etat a confondu et mélangé le litige 
concernant les indemnités journalières pour incapacité de travail dues par la CNA et l'action en 
responsabilité concernant les dommages découlant de la décision de la Cour des assurances 
sociales présidée par la juge cantonale. Le recourant reproche à cette dernière de s'être 
improvisée médecin en tirant des conclusions graves de conséquence pour lui. Il fait grief à la juge 
d'avoir suivi le rapport de la CNA, malgré le fait qu'aucun médecin de cette autorité ne l'ait jamais 
consulté ni examiné, sans tenir compte des avis et rapports des médecins traitants. Il estime que, 
ce faisant, la magistrate a violé un devoir essentiel à l'exercice de sa fonction et a commis une 
erreur grave et manifeste. De plus, il fait valoir que la Présidente de la Cour a outrepassé ses 
compétences en abusant de son pouvoir, car si un doute subsistait, elle aurait dû prendre toutes 
les dispositions nécessaires afin de mettre sur pied une expertise médicale destinée à établir la 
datation de la piqûre, sans se contenter de conclusions hâtives basées uniquement sur une 
appréciation du médecin-conseil de la CNA. Le recourant relève suivre le traitement 
médicamenteux prescrit par la Dresse E.________ et que, s'il avait suivi les conclusions de la 
juge, il n'ose imaginer la fin dramatique dont il aurait été victime. Il indique que son état de santé 
reste préoccupant et que les conséquences physiques et psychiques sont graves et irréparables. Il 
affirme avoir tout perdu, dès lors que les dommages directs et indirects sont considérables. Il 
estime que le montant global du dommage découlant de la décision de la juge atteint environ 
6 millions de francs, avec intérêt à 5%;


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que, parallèlement à son recours, A.________ a requis la récusation de l'ensemble des juges du 
Tribunal cantonal dès lors qu'il estime qu'il existe un risque de conflits d'intérêts et de partialité de 
la part de chacun d'eux (procédure 601 2017 146). Il sollicite en outre l'octroi de l'assistance 
judiciaire totale (procédure 601 2017 145);
que, le 29 août 2017, le Conseil d'Etat a fait savoir qu'il n'avait pas d'observations à formuler sur le 
recours dont il conclut au rejet en renvoyant à la décision attaquée;
que, le 18 septembre 2017, le recourant a invoqué un fait nouveau en communiquant une copie du 
jugement du Tribunal cantonal du 25 juillet 2017. Il souligne que cet arrêt qui reconnaît l'existence 
de la maladie de Lyme prouve la culpabilité de B.________ dans son arrêt du 2 décembre 2015, 
celle-ci ayant commis une erreur grave et manifeste qui n'aurait pas échappé à un homologue 
consciencieux;
que, suite à un rappel du recourant du 6 novembre 2017 qui s'inquiétait de l'absence de 
communication de la part du Tribunal cantonal saisi du recours en matière de responsabilité, le 
Juge délégué à l'instruction a, par ordonnance du 23 novembre 2017, suspendu la procédure en 
responsabilité jusqu'à droit connu sur la procédure d'assurance sociale dès lors que le jugement 
cantonal du 25 juillet 2017 faisait désormais l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral;
que, face à l'opposition à toute suspension formulée le 5 décembre 2017 par le recourant, le Juge 
délégué a repris, le 6 décembre 2017, la procédure, qui avait été suspendue essentiellement dans 
l'intérêt du recourant afin qu'il dispose d'une situation juridique clarifiée en matière d'assurance 
sociale, l'intéressé ayant lui-même invoqué le fait nouveau lié au jugement du 25 juillet 2017;
considérant
que, déposé dans le délai et les formes prescrits, le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 
1 let. a du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; 
RSF 150.1) et de l'art. 21 LResp. Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses 
mérites;
que le recourant a requis la récusation de tous les juges du Tribunal cantonal dès lors que la 
demande de responsabilité vise à l'indemniser pour un acte prétendument illicite qu'aurait commis 
un de leurs collègues. Il estime ainsi que tous les juges cantonaux présentent pour ce motif une 
apparence de prévention qui leur interdit de statuer sur le recours déposé le 30 juin 2017;
qu'il perd de vue cependant que l'éventualité qu'un juge ait pu commettre un acte illicite n'implique 
pas nécessairement une prévention de ses collègues à l'égard du justiciable qui s'en plaint. De 
simples liens de collégialité entre les membres du tribunal ou d'une de ses sections ne constituent 
pas des rapports d'amitié étroite justifiant une récusation du seul fait qu'un juge est partie au 
procès, à moins que d'autres circonstances particulières, telles que l'intérêt personnel que ses 
collègues pourraient avoir à l'issue du procès ne le commandent (arrêt TF 1P.267/2006 du 
17 juillet 2006). En l'espèce, le recourant n'invoque aucune circonstance particulière, étant rappelé 
que, même dans l'hypothèse d'une action récursoire de l'Etat, seuls les juges concernés par l'acte 
illicite seraient touchés et pas leurs collègues;


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que, dans ces conditions, à défaut d'invoquer des éléments objectifs, autres que de faire partie de 
la même institution judiciaire, la demande de récusation s'avère manifestement abusive;
que, selon la jurisprudence, cette requête abusive peut être rejetée par la Cour elle-même, 
constituée par des juges cantonaux différents de ceux qui se sont prononcés dans les jugements 
du 2 décembre 2015 et du 27 juillet 2017 (arrêt TF 2C_305/2011 du 22 août 2011 consid. 2.6);
que, sur le fond, l'art. 6 LResp prévoit que les collectivités publiques répondent du préjudice que 
leurs agents causent d'une manière illicite à autrui dans l'exercice de leurs fonctions;
que, pour qu'un acte soit illicite, il faut tout d'abord que cet acte viole un devoir de fonction, soit 
notamment, le devoir d'appliquer correctement la loi et le devoir de ne commettre ni excès, ni 
abus, ni détournement du pouvoir discrétionnaire (KNAPP, Précis de droit administratif, Bâle, 1991, 
n° 2430). Il faut ensuite que la règle violée ait pour but de protéger la personne ou les biens du 
lésé, que, dans certains cas, la violation soit grave et, enfin, qu'elle porte atteinte aux intérêts 
juridiquement protégés du lésé (GRISEL, Traité de droit administratif, p. 797).
que, dans le cadre de l'activité judiciaire, un procès soulève fréquemment des questions 
complexes et l'établissement des faits est souvent très difficile. Si le juge peut se rendre coupable 
d'une violation flagrante des prescriptions claires et impératives de la loi ou des devoirs 
primordiaux de sa charge, il lui arrive aussi de ne commettre qu'une simple erreur d'appréciation 
ou d'interprétation. Dans cette seconde hypothèse, il ne saurait manquer aux devoirs de sa tâche 
que s'il abuse manifestement de son pouvoir;
que la doctrine et la jurisprudence admettent ainsi que, dans la mesure où la solution de maintes 
questions juridiques est discutable, le juge n'agit illicitement que s'il commet une erreur volontaire 
ou particulièrement grossière; il ne suffit pas que sa décision soit entachée d'un vice que censure 
l'autorité de recours. Le comportement d'un magistrat n'est illicite que lorsque celui-ci viole un 
devoir essentiel à l'exercice de sa fonction. Le fait qu'une décision se révèle par la suite inexacte, 
contraire au droit ou même arbitraire ne suffit pas (GRISEL, op. cit. p. 798, KNAPP, op. cit. n° 2436; 
ATF 120 Ib 248 consid. 2b;112 II 231 consid. 4; arrêt TF 2C_852/2011 du 10 janvier 2012 consid. 
4.3; arrêt TC FR 1A 1997 97 du 17 juin 1997);
que, dans le cas particulier, il faut rappeler tout d'abord que c'est la Ière Cour des assurances 
sociales, composée de trois juges, et pas seulement sa Présidente, qui a statué le 2 décembre 
2015. Il s'agit donc d'une décision collégiale résultant de l'appréciation de trois juges, ce qui réduit 
par définition d'autant les risques de violation d'un devoir essentiel par les magistrats impliqués;
que, pour justifier ses reproches d'acte illicite, le recourant affirme que les juges se sont appuyés 
indûment sur l'avis du médecin-conseil de la CNA, qui ne l'avait pas examiné, plutôt que sur les 
rapports des médecins traitants; 
qu'en l'occurrence, des motifs défendables justifiaient la position de la Cour. En effet, il faut 
constater qu'au moment où elle a statué, l'expertise privée du 8 septembre 2016 de la Dresse 
E.________ n'avait pas encore été diligentée et que les rapports peu explicites des deux médecins 
traitants (Dr C.________ et Dresse D.________) ne tranchaient pas la question de la 
vraisemblance prépondérante. Face à cette situation, il était parfaitement envisageable de se 
fonder sur le dossier médical et sur l'avis du médecin-conseil de la CNA pour rejeter le recours. Le 
fait que ce dernier n'ait pas examiné directement le recourant n'est pas décisif dès lors qu'il avait 
eu accès au dossier complet avant de se déterminer. En réalité, l'examen de la motivation du 


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jugement du 2 décembre 2015 montre que la Ière Cour des assurances sociales ne s'est pas 
limitée à reprendre sans discussion le rapport du médecin-conseil; elle a pris en considération les 
analyses réalisées par différents laboratoires (Dr F.________, G.________, et H.________) de 
plusieurs prélèvements sanguins effectués sur l'assuré entre mai et septembre 2014. Du moment 
que les valeurs des IgG et IgM n'avaient pratiquement pas changé dans cet intervalle, ces 
résultats avaient été interprétés par les laboratoires Dr F.________ et G.________ ainsi que par 
les médecins de l'Hôpital I.________ comme étant compatibles avec une cicatrice sérologique 
d'une infection ancienne par l'agent infectieux de la borréliose. Dès l'instant où le rapport du 
médecin-conseil de la CNA, et notamment le tableau clinique qu'il a dressé, cadrait pleinement 
avec les constatations médicales mentionnées ci-dessus, on ne saurait admettre que la décision 
de rejeter le recours constituait un acte illicite qui concrétiserait la violation d'un devoir essentiel 
des juges qui ont statué;
que, bien sûr, a posteriori, on peut discuter sur le point de savoir s'il fallait ou non ordonner une 
expertise complémentaire. En l'occurrence, se fondant sur les éléments mentionnés ci-dessus, la 
Cour a procédé à une appréciation anticipée des preuves et a considéré qu'il ne s'imposait pas de 
mettre en oeuvre d'autres investigations médicales. Même si, ce faisant, elle peut s'être trompée 
(l'issue de la procédure encore en cours devant les instances d'assurances sociales le dira), son 
appréciation, même erronée, ne peut en aucun cas constituer un acte illicite dans le sens décrit 
précédemment. Au moment de statuer, en décembre 2015, elle avait en mains des éléments 
objectifs qui pouvaient raisonnablement justifier de renoncer à prolonger la procédure. Peu 
importe, sous l'angle de l'acte illicite, qu'une autre interprétation de la situation ait été également 
envisageable. Il faut rappeler ici que la mission du juge est de trancher, avec tout ce que cela 
implique d'incertitude lorsque, comme en l'occurrence, l'affaire est compliquée. C'est pour cela que 
le législateur a institué des instances de recours;
que, par conséquent, c'est en vain que le recourant fait valoir que les juges de la Ière Cour des 
assurances sociales auraient commis un acte illicite en rejetant son recours;
qu'au demeurant, ainsi que le Conseil d'Etat l'a souligné à juste titre, la question de l'octroi ou non 
des prestations de l'assurance-accidents en raison des morsures de tique dont se plaint le 
recourant et qui a fait l'objet de la décision du 2 décembre 2015 est encore ouverte;
que, si le recourant devait finir par obtenir gain de cause et se voir reconnaître un droit à ces 
prestations, on ne voit pas en quoi l'arrêt litigieux pourrait lui avoir causé un dommage puisque 
l'objet du jugement était limité à cette question. Il aura finalement obtenu ce qu'il demandait à la 
Cour cantonale. En affirmant que le préjudice subit en raison du jugement du 2 décembre 2015 va 
au-delà et touche tous les dommages directs et indirects consécutifs à ses affections, le recourant 
confond manifestement l'objet de ce procès, strictement confiné à l'assurance-accidents, avec les 
autres conséquences, assurées ou non, de ses atteintes à la santé. Il va de soi que la décision de 
la Ière Cour des assurances sociales ne peut pas avoir d'influence sur cette dernière 
problématique;
que, dans l'hypothèse inverse où la dernière instance judiciaire de l'assurance-accidents devait 
finalement refuser les prestations sollicitées par l'assuré, elle confirmerait alors le jugement initial 
du 2 décembre 2015. Dans ce cas également, et à l'évidence, il n'y a pas de dommage;
qu’au vu de ce qui précède, la décision du Conseil d’état qui a rejeté la demande en responsabilité 
dans la mesure où elle était recevable échappe à la critique;


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que, partant, manifestement mal fondé, le recours ne peut être que rejeté;
qu'il appartient en principe au recourant qui succombe de supporter les frais de procédure (art. 131 
CPJA);
qu'il convient cependant de tenir compte de sa situation financière précaire pour renoncer à 
percevoir ces frais (art. 129 CPJA);
que, par conséquent, la demande d'assistance judiciaire totale de l'intéressé, qui a agi sans 
avocat, est devenue sans objet;
la Cour arrête:
I.
La demande de récusation de tous les juges du Tribunal cantonal (601 2017 146) est 
rejetée.
II.
Le recours (601 2017 144) est rejeté.
Partant, la décision du 30 mai 2017 est confirmée.
III.
Il n'est pas perçu de frais de procédure.
IV.
Il est constaté que la demande d'assistance judiciaire (601 2017 145) est devenue sans 
objet.
V.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
Fribourg, le 13 février 2018/cpf
Président remplaçant
Greffière-stagiaire