fr_gerichte · 602 2018 158 · 2020-02-20 · de

Urteil des II. Verwaltungsgerichtshofes des Kantonsgerichts | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
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www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2018 158
Urteil vom 20. Februar 2020
II. Verwaltungsgerichtshof
Besetzung
Präsident:
Christian Pfammatter 
Richter:
Johannes Frölicher 
Dominique Gross 
Gerichtsschreiber-Praktikant:
Nicolas Chardonnens
Parteien
A.________ AG, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt 
Anton Henninger
gegen
OBERAMT DES SEEBEZIRKS, Vorinstanz
Gegenstand
Raumplanung und Bauwesen
Verweigerung einer Baubewilligung
Beschwerde vom 13. Dezember 2018 gegen den Entscheid vom 
15. November 2018


Kantonsgericht KG
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Sachverhalt
A.
Die A.________ AG stellte am 13. Mai 2017 bei der Gemeinde B.________ ein Baubewilli-
gungsgesuch im ordentlichen Verfahren für den Abbruch eines bestehenden Gebäudes und den 
Neubau eines Mehrfamilienhauses mit Einstellhalle und gemeinsamem Schutzraum auf dem 
Grundstück Art. ccc des Grundbuchs der Gemeinde B.________. Auf dem erwähnten Grundstück 
steht eine Remise bzw. Einstellhalle, die gemäss dem erwähnten Projekt abgebrochen werden 
soll. Das Grundstück liegt am Rande des bebauten Gebietes der Gemeinde in unmittelbarer Nähe 
zum Bahnhof. Das Baugesuch wurde im Amtsblatt Nr. ddd vom 23. Juni 2017 publiziert.
Gemäss dem Planungs- und Baureglement (PBR) und dem Zonennutzungsplan der Gemeinde, 
welche von der Raumplanungs-, Umwelt- und Baudirektion (RUBD) am 3. September 1997 geneh-
migt wurden, liegt das Grundstück in der Wohn- und Gewerbezone. Die Ortsplanung der Gemein-
de befindet sich jedoch derzeit in einer Gesamtrevision. Eine erste öffentliche Auflage, wonach das 
Grundstück der Dorfzone zugeteilt werden soll, erfolgte am 14. November 2014, eine zweite (revi-
dierte) öffentliche Auflage am 11. Januar 2019. Nach dieser soll das Grundstück Art. ccc zukünftig 
der Kernzone zugeteilt werden. Die RUBD hat die Gesamtrevision der Gemeinde bisher nicht 
genehmigt. 
B.
Gegen das Bauvorhaben wurden verschiedene Einsprachen erhoben. Die Gemeinde erstat-
tete am 10. Juli 2017 ein positives Gutachten (mit Bedingungen) und übermittelte die Angelegen-
heit zuständigkeitshalber an das Bau- und Raumplanungsamt (BRPA). 
Das Amt für Mobilität (MobA) verfasste ein negatives Gutachten, die weiteren Fachgutachten fielen 
positiv aus (teilweise mit Bedingungen). Gestützt auf das negative Gutachten des MobA fiel vorerst 
auch das Gesamtgutachten des BRPA vom 20. Dezember 2017 negativ aus. Am 21. Februar 2018 
erstattete das MobA ein positives Gutachten. Das BRPA führte in einem neuen Gutachten vom 
9. März 2018 aus, dass die Dachneigung gemäss den Plänen 19 Grad betrage; im PBR sei jedoch 
eine Dachneigung von 20 bis 45 Grad vorgeschrieben. (Auch) aus diesem Grund werde das 
Projekt negativ begutachtet. 
Die Beschwerdeführerin reichte in der Folge geänderte Pläne ein, woraufhin das BRPA am 4. April 
2018 ein positives Gesamtgutachten erstattete. Insbesondere stellte das BRPA fest, dass die 
Dachneigung nun 20 Grad betrage und somit den Bestimmungen des PBR entspreche. Auch sei 
das Grundstück bereits bebaut, daher könne der positiven Vorwirkung der Ortsplanung zugestimmt 
werden, obwohl die Bauzone in der Gemeinde überdimensioniert und die am 14. November 2014 
öffentlich aufgelegte Gesamtrevision der Ortsplanung bis heute nicht genehmigt sei. Am 22. Juni 
2018 erstattete das BRPA auf Anfrage des Oberamtes des Seebezirks (Vorinstanz) ein Zusatzgut-
achten, in dem es sich insbesondere weiter zur Dachneigung und zur Gebäudehöhe äusserte und 
welches wiederum positiv ausfiel. 
Am 28. August 2018 informierte die Vorinstanz die Beschwerdeführerin, dass das Bauprojekt im 
jetzigen Zeitpunkt voraussichtlich nicht bewilligt werden könne, da es verschiedene Vorgaben des 
alten bzw. des neuen PBR, namentlich hinsichtlich der Dachneigung, der Baumbepflanzung, der 
Gesamtdimension und des Grenzabstands, nicht einhalte; sie sistierte das Verfahren und gab ihr 
Gelegenheit zur Stellungnahme. Die Beschwerdeführerin beantragte am 28. September 2018 die 
Aufhebung der Sistierung und die Erteilung der Baubewilligung. 
C.
Mit Entscheid vom 15. November 2018 hat die Vorinstanz die Baubewilligung für den 
Abbruch eines bestehenden Gebäudes und den Neubau eines Mehrfamilienhauses mit Einstellhal-


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le und gemeinsamem Schutzraum auf dem Grundstück Art. ccc verweigert und die gegen das 
Projekt erhobenen Einsprachen von E.________ und F.________ sowie von G.________ und 
H.________ gutgeheissen. Auf die Einsprache von I.________ und J.________ wurde nicht einge-
treten. 
D.
Die Beschwerdeführerin hat gegen diesen Entscheid am 13. Dezember 2018 Beschwerde an 
das Kantonsgericht erhoben. Sie beantragt insbesondere die Aufhebung des angefochtenen 
Entscheides. Die Baubewilligung sei zu erteilen. Eventualiter sei die Sache an die Vorinstanz 
zurückzuweisen mit der verbindlichen Weisung, die Baubewilligung zu erteilen. Subeventualiter sei 
festzustellen, dass das rechtliche Gehör, das Willkürverbot, die Eigentumsgarantie und die Wirt-
schaftsfreiheit im angefochtenen Entscheid verletzt worden seien, und die Sache sei zur erneuten 
Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Zudem beantragt die Beschwerdeführerin die 
Gewährung von Schadenersatz in der Höhe von CHF 113'100.
E.
Die Vorinstanz schliesst mit Stellungnahme vom 8. Februar 2019 auf Abweisung der 
Beschwerde, ebenso wie am 10. Februar 2019 die vom Kantonsgericht beigeladenen Einsprecher 
G.________ und H.________. E.________ und F.________ verzichten am 12. Februar 2019 auf 
die Teilnahme am Verfahren. Die Gemeinde lässt sich am 12. März 2019 vernehmen, verzichtet 
aber auf einen formellen Antrag. 
Die Beschwerdeführerin reicht am 27. März 2019 und erneut am 8. April 2019 zwei unaufgeforder-
te Stellungnahmen ein. Die Vorinstanz äussert sich nochmals am 5. April 2019. Mit Schreiben vom 
1. Juli 2019 verweist das BRPA sinngemäss auf seine Gutachten, und am 30. Juli 2019 reicht die 
Beschwerdeführerin wiederum eine unaufgeforderte Stellungnahme ein. 
F.
Auf die weiteren Parteivorbringen und die eingereichten Unterlagen wird – soweit für die 
Entscheidfindung erforderlich – im Rahmen der Erwägungen eingegangen.
Erwägungen
1.
Das Kantonsgericht ist zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig (Art. 141 Abs. 1 
des kantonalen Raumplanungs- und Baugesetzes vom 2. Dezember 2008 [RPBG; SGF 710.1] in 
Verbindung mit Art. 114 Abs. 1 lit. c des kantonalen Gesetzes vom 23. Mai 1991 über die Verwal-
tungsrechtspflege [VRG; SGF 150.1]). Die Beschwerdeführerin ist zur Ergreifung des Rechtsmit-
tels berechtigt (Art. 76 VRG; Art. 141 Abs. 4 RPBG). Die Beschwerdefrist wurde eingehalten (Art. 
79 Abs. 1 VRG). Auch wurde der Kostenvorschuss rechtzeitig bezahlt (Art. 128 VRG). Auf die 
Beschwerde ist daher – vorbehältlich der nachfolgenden Erwägungen – einzutreten.
2.
Mit der Beschwerde an das Kantonsgericht können die Verletzung des Rechts einschliesslich 
Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige oder unvollständige Fest-
stellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden (Art. 77 VRG). Die Unangemessenheit 
kann im vorliegenden Verfahren – soweit sich überhaupt entsprechende Ermessensfragen stellen 
– nur im Rahmen von Art. 33 Abs. 3 lit. b des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raum-
planung (RPG; SR ccc) in Verbindung mit Art. 78 Abs. 2 lit. c VRG gerügt werden.


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3.
3.1.
Die Beschwerdeführerin rügt vorerst in formeller Hinsicht, dass ihr Anspruch auf rechtliches 
Gehör verletzt worden sei. Sie habe in ihrer Stellungnahme vom 28. September 2018 vor der 
Vorinstanz beantragt, die Sistierung des Baubewilligungsverfahrens sei aufzuheben und die 
Baubewilligung zu erteilen. Die Vorinstanz habe die Sistierung zwar aufgehoben, aber die Baube-
willigung verweigert. Sie habe damit ihr Rechtsbegehren abgelehnt, ohne ihr das rechtliche Gehör 
vor dem Entscheid (nochmals) zu gewähren; vielmehr sei ihre Stellungnahme gar nicht beachtet 
worden. 
3.2.
Die anwaltlich vertretene Beschwerdeführerin ist darauf hinzuweisen, dass ihr die Vorinstanz 
mit Schreiben vom 28. August 2018 Gelegenheit zur Stellungnahme gewährte, und sie diese Gele-
genheit am 28. September 2018 nutzte, indem sie eine 63 Seiten umfassende Stellungnahme 
einreichte. In der Folge – und unter Berücksichtigung dieser Stellungnahme – hat die Vorinstanz 
am 15. November 2018 über das Baubewilligungsgesuch und die Einsprachen entschieden. Es 
wäre in keiner Weise adäquat gewesen, wenn die Vorinstanz der Beschwerdeführerin nach Einrei-
chung ihrer weitschweifigen Stellungnahme gleich nochmals das rechtliche Gehör gewährt hätte 
und das entsprechende Vorbringen der Beschwerdeführerin ist offensichtlich haltlos. Soweit die 
Beschwerdeführerin mit ihrem Vorbringen (weiter) eine Verletzung der Begründungspflicht geltend 
machen will, ist darauf hinzuweisen, dass die aus Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 
18. April 1999 (BV; SR 101) fliessende Pflicht der Behörden, ihren Entscheid zu begründen, nicht 
bedeutet, dass sie sich mit jeder tatbeständlichen Behauptung und jedem rechtlichen Einwand 
auseinandersetzen muss. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte 
beschränken. Die betroffene Person soll wissen, warum die Behörde gegen ihren Antrag entschie-
den hat, damit sie gegebenenfalls den Entscheid sachgerecht anfechten kann (BGE 134 I 83 
E. 4.1; 133 I 270 E. 3.1). Diesen Anforderungen genügt der angefochtene Entscheid ohne weite-
res. 
3.3.
Die Beschwerdeführerin rügt – ebenfalls im Zusammenhang mit dem rechtlichen Gehör – 
weiter, dass die Vorinstanz ihren Entscheid auch damit begründet habe, dass die Dachneigung 
nicht den gesetzlichen Anforderungen entspreche. Die Vorinstanz sei nur durch die Einsprache 
von I.________ und J.________ auf diese Problematik aufmerksam geworden. Zwar sei sie auf 
diese Einsprache formell nicht eingetreten, allerdings sei diese in der Sache dennoch berücksich-
tigt worden, wie sich aus den Erwägungen zur Dachneigung im angefochtenen Entscheid ergebe. 
Wenn die Beschwerdeführerin rügt, dass dies nicht zulässig sei, verkennt sie, dass das Gesetz 
von Amtes wegen anzuwenden ist (siehe hierzu neben vielen BGE 141 II 307 E. 6.5 ff.). 
3.4.
Die Beschwerdeführerin führt weiter aus, dass die Vorinstanz im Dispositiv des angefochte-
nen Entscheides die Einsprachen von G.________ und H.________ sowie von E.________ und 
F.________ gutgeheissen habe, ohne dies zu begründen. Sie sei jedoch verpflichtet gewesen, 
einen separaten Entscheid über die Einsprachen zu fällen und hinsichtlich jeder Einsprache zu 
überprüfen, ob die Eintretensvoraussetzungen gegeben sind und ob die Einsprache materiell 
begründet ist, und diesen Entscheid zu begründen. Da die Einsprecher verschiedene Rügen 
vorgebracht hätten, seien nun die Rechtsfolgen aufgrund der pauschalen und unbegründeten 
Gutheissung der Einsprachen völlig unklar. 
Indes wird aus dem angefochtenen Entscheid mit der Begründung ohne weiteres deutlich, dass 
die Vorinstanz die Einsprachen in dem Sinn gutgeheissen hat, dass die Baubewilligung für den 
Abbruch eines bestehenden Gebäudes und den Neubau eines Mehrfamilienhauses mit Einstellhal-
le und gemeinsamem Schutzraum auf dem Grundstück Art. ccc verweigert wird, und zwar aus den 


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im Entscheid umfassend dargelegten Gründen. Die Argumentation der Beschwerdeführerin, 
wonach die Rechtsfolgen unklar seien, ist mithin nicht stichhaltig. Selbst wenn, wie die Beschwer-
deführerin darlegt, Art. 96 Abs. 1 des kantonalen Ausführungsreglements vom 1. Dezember 2009 
zum RPBG (RPBR; SGF 710.11) in der Tat vorsieht, dass die zuständige Baubewilligungsbehörde 
in einem gesonderten Entscheid über die unerledigten Einsprachen entscheidet, und vorliegend 
die Vorinstanz in einem gemeinsamen Entscheid über die Baubewilligung und die Einsprachen 
entschieden hat, kann sie hieraus nichts zu ihren Gunsten ableiten. Zentral ist insbesondere, dass 
die Beschwerdeführerin weiss, aus welchen Gründen ihrem Baubewilligungsgesuch nicht stattge-
geben wird, und dass sie sich dagegen wehren kann. Der Einspracheentscheid und der Entscheid 
im Baubewilligungsverfahren hängen, auch wenn sie in zwei separaten Entscheiden ergehen, 
unmittelbar voneinander ab (siehe hierzu VVGE-OW 2003/04 Nr. 17, S. 47, Entscheid des Regie-
rungsrates des Kantons Obwalden vom 11. März 2003 [Nr. 443]). Es gibt daher – jedenfalls für den 
hier zu beurteilenden Fall, in dem die Baubewilligung verweigert wurde – keinen sachlichen Grund, 
dass die Einspracheentscheide und die Entscheide im Baubewilligungsverfahren zwingend sepa-
rat auszufällen sind und die entsprechende Bestimmung ist vielmehr im Sinne einer Ordnungsvor-
schrift zu verstehen. 
3.5.
Auch soweit die Beschwerdeführerin in ihren Ausführungen zum rechtlichen Gehör weiter 
rügt, dass die Einsprachen von G.________ und H.________ sowie von E.________ und 
F.________ als unbegründet abzuweisen waren bzw. dass auf diese nicht eingetreten werden 
durfte, kann sie nichts zu ihren Gunsten ableiten. Selbst wenn die Vorinstanz verpflichtet gewesen 
wäre, diese Einsprachen abzuweisen bzw. auf diese nicht einzutreten, hätte dies nicht dazu 
geführt, dass die Baubewilligung erteilt werden kann. Die Frage, ob die Vorinstanz diese Einspra-
chen zu Recht gutgeheissen hat oder nicht, kann daher offen bleiben.
3.6.
Die Rügen der Beschwerdeführerin, wonach ihr Anspruch auf rechtliches Gehör bzw. das 
Gebot der Waffengleichheit verletzt worden sei, sind daher als unbegründet abzuweisen. 
4.
4.1.
Die Beschwerdeführerin macht in ihrer Beschwerde weiter geltend, dass sie das Baubewilli-
gungsgesuch am 14. Februar 2017 bei der Gemeinde eingereicht habe. Die Vorinstanz habe 
jedoch erst am 15. November 2018 über das Gesuch entschieden und damit eine Rechtsverzöge-
rung begangen. Folglich habe die Beschwerdeführerin Anspruch auf Schadenersatz in der Höhe 
von CHF 113'100.30.
4.2.
Art. 111 VRG sieht vor, dass eine Partei jederzeit bei der vorgesetzten Behörde oder der 
Aufsichtsbehörde Beschwerde führen kann, wenn eine untere Behörde einen Entscheid verweigert 
oder verzögert (Abs. 1). Verweigert oder verzögert der Staatsrat oder der Grosse Rat unrechtmäs-
sig einen beim Kantonsgericht anfechtbaren Entscheid, so kann eine Partei jederzeit beim 
Kantonsgericht dagegen Beschwerde führen (Abs. 4). Nach Art. 7 Abs. 1 des kantonalen Gesetzes 
vom 20. November 1975 über die Oberamtmänner (SGF 122.3.1) ist der Oberamtmann unmittel-
bar dem Staatsrat und seinen Direktionen unterstellt. Im Gebiet der Raumplanung und des Bauwe-
sens übt nach Art. 2 Abs. 1 lit. a RPBG der Staatsrat die Oberaufsicht aus. Für Bauvorhaben im 
ordentlichen Verfahren erteilt nach Art. 139 Abs. 1 RPBG die Oberamtsperson die Baubewilligung. 
Aus diesen Bestimmungen folgt, dass der Staatsrat im Rahmen der ordentlichen Baubewilligungs-
verfahren als vorgesetzte Behörde bzw. als Aufsichtsbehörde der Oberamtmänner agiert (Urteile 
KG FR 602 2015 16 vom 6. Januar 2016; 602 2015 111 und 115 vom 21. Januar 2016 E. 2). 
4.3.
Das Kantonsgericht ist daher nicht zuständig, um über die Rüge der Rechtsverzögerung zu 
entscheiden. Auch für den hieraus abgeleiteten Antrag auf Schadenersatz ist das Kantonsgericht 


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offensichtlich nicht zuständig (vgl. hierzu im Einzelnen die Bestimmungen im kantonalen Gesetz 
über die Haftung der Gemeinwesen und ihrer Amtsträger [HGG; SGF 16.1]). Auf die Beschwerde 
kann daher hinsichtlich der geltend gemachten Rechtsverzögerung bzw. des Schadenersatzes 
nicht eingetreten werden. Lediglich der guten Ordnung halber ist die Beschwerdeführerin jedoch 
darauf aufmerksam zu machen, dass sie das Baugesuch entgegen ihrer Darstellung nicht am 
14. Februar 2017, sondern erst am 13. Mai 2017 eingereicht hat.
5.
5.1.
Vorliegend hält das BRPA in seiner Stellungnahme vom 1. Juni 2019 fest, dass es für das 
Bauvorhaben ein günstiges Gutachten ausgestellt habe. In der Tat erstattete das BRPA am 4. April 
2018 ein positives Gesamtgutachten und stellte unter anderem fest, dass der positiven Vorwirkung 
der Ortsplanung zugestimmt werden könne, da das Grundstück bereits bebaut sei. Auch das 
Zusatzgutachten des BRPA vom 22. Juni 2018 fiel entsprechend positiv aus. Trotz dieser günsti-
gen Gutachten und obwohl die Vorwirkung durch das BRPA gewährt wurde, hat die Vorinstanz mit 
dem angefochtenen Entscheid die Baubewilligung verweigert. Sie argumentierte insbesondere, 
dass die Ortsplanung der Gemeinde am 14. November 2014 öffentlich aufgelegt und bisher von 
der RUBD nicht genehmigt worden sei. Zudem werde es zu einer neuen öffentlichen Auflage 
kommen, deren Zeitpunkt noch nicht definitiv feststehe. Ein Inkrafttreten der bisher öffentlich 
aufgelegten Ortsplanung und des damit einhergehenden neuen PBR sei daher ausgeschlossen. 
Damit fehle es bereits an einer Grundvoraussetzung zur Erteilung einer Baubewilligung.
Wie nachfolgend dargelegt wird, erfolgte diese Verweigerung der Baubewilligung durch die Vorin-
stanz im Ergebnis zu Recht; das BRPA hat der positiven Vorwirkung der Gesamtrevision zu 
Unrecht zugestimmt. 
5.2.
Art. 91 RPBG sieht vor, dass von der öffentlichen Auflage der Pläne und Vorschriften an bis 
zu ihrer Genehmigung durch die RUBD auf Grundstücken, die in den Plan einbezogen sind, für 
beabsichtigte Projekte keine Bewilligung erteilt werden darf (Abs. 1). Die zuständige Baubewilli-
gungsbehörde kann jedoch zur Verhinderung von schädigenden Verzögerungen mit ausdrückli-
cher Zustimmung der Gemeinde und des BRPA Bauten und Anlagen bewilligen, die dem aufgeleg-
ten Plan entsprechen (Abs. 2). Art. 91 Abs. 1 RPBG befasst sich somit mit der negativen Vorwir-
kung, welche die Anwendung des geltenden Rechts bis zum Inkrafttreten des künftigen Rechts 
neutralisiert. Eine solche Vorwirkung erlaubt es der Behörde, eine Baubewilligung zu verweigern, 
wenn ein Antrag zwar mit der aktuellen Planung übereinstimmt, aber im Widerspruch zur zukünfti-
gen Planung steht. Dabei bestehen zwei Varianten: eine zeitweilige Bausperre einerseits (Art. 91 
RPBG) und das Aussetzen des Baubewilligungsverfahrens anderseits (Art. 92 RPBG; ZEN-
RUFFINEN/GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, S. 197 ff.). 
Nach der Rechtsprechung wird künftigen Nutzungsplänen und -vorschriften eine Vorwirkung zuer-
kannt und diese gelten insofern in Verbindung mit den vorhergehenden, noch geltenden Vorschrif-
ten bis zu ihrer Genehmigung. In dieser Phase können grundsätzlich Bauten bewilligt werden, die 
sowohl den aktuellen als auch den künftigen Vorschriften entsprechen (Urteil KG FR 602 2018 36 
vom 5. Juni 2018; RDAF 1990 S. 247, 1986 S. 192, 1975 S. 62, 1971 S. 338).
Zwar ist nicht erforderlich, dass der zukünftige Plan vollständig unumstritten ist, um ihm eine positi-
ve Vorwirkung zu gewähren. Es ist möglich, dass diese Vorwirkung zuerkannt wird, obwohl die 
öffentliche Auflage zu Einsprachen und dann zu Beschwerden führt, über die noch nicht entschie-
den wurde. Es obliegt den zuständigen Behörden (Gemeinde und BRPA), die mit dieser Situation 
verbundenen Risiken abzuwägen, wenn sie ihre Zustimmung zu einer entsprechenden Vorwirkung 
gewähren (Urteile KG FR 602 2017 130 vom 28. Juni 2018 E. 3; 602 2010 14 vom 26. August 


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2010 E. 3, mit Hinweisen). Jedoch ist grundsätzlich bei der Anwendung der positiven Vorwirkung 
nach Art. 91 Abs. 2 RPBG grosse Zurückhaltung angebracht (RAMUZ, Quelques questions 
sensibles liées à l'application du droit fribourgeois sur l'aménagement du territoire et les 
constructions, in FZR 2012 S. 97 ff.; siehe auch BESSE, Le régime des plans d'affectation, en 
particulier le plan de quartier, 2012, S. 263 f.; BIANCHI, La révision du plan d'affectation communal, 
1990, § 6.3.2). Wenn der Zweck von Art. 91 RPBG darin besteht, sicherzustellen, dass künftige 
Bauten die vorgesehenen Planungen nicht kompromittieren, so impliziert dies, dass Baubewilligun-
gen nur dann erteilt werden können, wenn nahezu zweifelsfrei feststeht, dass die Planung endgül-
tig genehmigt wird (RAMUZ, Quelques questions sensibles liées à l'application du droit fribourgeois 
sur l'aménagement du territoire et les constructions, in FZR 2012 S. 128). Die Vorwirkung wird in 
einem Stadium gewährt, in dem die Ortsplanung noch Änderungen erfahren kann. Die Entschei-
dung über die Erteilung einer Baubewilligung bzw. über die Gewährung der Vorwirkung kann 
daher spätere Änderungen des Plans gefährden, da die zuständigen Behörden zögern könnten, 
einen bereits umgesetzten Plan wieder zu ändern. Zudem besteht die Gefahr, dass dadurch die 
Befugnisse der kantonalen Genehmigungsbehörde beeinträchtigt werden (BESSE, Le régime des 
plans d'affectation, en particulier le plan de quartier, 2012, S. 262; zum Ganzen insbesondere auch 
Urteile KG FR 602 2019 37 vom 24. Juli 2019 E. 3.1; 602 2017 136 f. vom 28. Juni 2018 E. 3).
5.3.
5.3.1. Gemäss dem PBR und dem Zonennutzungsplan der Gemeinde, welcher von der RUBD am 
3. September 1997 genehmigt wurde, liegt das Grundstück Art. ccc wie erwähnt in der Wohn- und 
Gewerbezone. Die Gesamtrevision der Gemeinde B.________ ist am 14. November 2014 öffent-
lich aufgelegt und am 11. März 2015 durch den Gemeinderat angenommen worden. Nach dieser 
Ortsplanung sollte die fragliche Parzelle in die Dorfzone aufgenommen werden. Gegen die 
Planung wurde eine Beschwerde bei der RUBD eingereicht, welche nach wie vor hängig ist. Am 
11. Januar 2019 hat die Gemeinde die (revidierte) Ortsplanung ein zweites Mal öffentlich aufge-
legt; demnach soll das Grundstück Art. ccc der Kernzone zugeteilt werden. Die Annahme durch 
den Gemeinderat erfolgte am 17. Juni 2019. Auch gegen diese Gesamtrevision der Gemeinde 
wurde eine Beschwerde erhoben und die Planung wurde von der RUBD bis heute nicht geneh-
migt.
5.3.2. Mittlerweile hat der Staatsrat am 2. Oktober 2018 den revidierten kantonalen Richtplan 
angenommen. Dieser wurde in der Folge am 1. Mai 2019 durch den Bundesrat genehmigt. 
Gemäss Art. 18 Abs. 1 RPBG wurde dieser Richtplan für die Kantons- und Gemeindebehörden mit 
der Annahme durch den Staatsrat für die Kantons- und Gemeindebehörden verbindlich (vgl. hierzu 
im Einzelnen Urteil KG FR 602 2019 3 vom 3. September 2019). Dieser Richtplan enthält unter 
anderem eine Liste jener Gemeinden, bei denen die Dimensionierung der Bauzonen noch nicht 
dem vorherigen (vom Staatsrat 2002 angenommen) kantonalen Richtplan entspricht und die mithin 
überdimensioniert sind. Gemäss dieser Liste erweist sich insbesondere die Gemeinde B.________ 
als überdimensioniert (vgl. Strategischer Teil des neuen Richtplans, S. 17). Weiter hat das BRPA 
auch namentlich im Gesamtgutachten vom 13. April 2017 zur Schlussprüfung der Gesamtrevision 
der Ortsplanung der Gemeinde B.________ festgehalten, dass die Dimensionierung der Wohn- 
und Arbeitszonen der Gemeinde nicht den gesetzlichen Anforderungen und dem Richtplan 
entspreche. Vielmehr sei davon auszugehen, dass die Bauzonen sowohl gemäss dem am 
3. September 1997 genehmigten Zonennutzungsplan als auch gemäss dem Auflageprojekt deut-
lich überdimensioniert sind, wobei jedoch die Berechnungen der Gemeinde nicht schlüssig und 
nicht nachvollziehbar seien. 


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5.3.3. Es liegt nicht am Kantonsgericht, im Rahmen des vorliegenden Baubewilligungsverfahren 
zu beurteilen, ob die Gesamtrevision der Gemeinde B.________ nach der ersten bzw. der zweiten 
öffentlichen Auflage mit den planungsrechtlichen kantonalen und bundesrechtlichen Anforderun-
gen konform ist, bzw. einen entsprechenden Entscheid zu präjudizieren. Lediglich sei darauf hinzu-
weisen, dass nach Art. 15 RPG die Bauzonen so festzulegen sind, dass sie dem voraussichtlichen 
Bedarf für 15 Jahre entsprechen (Abs. 1), und dass überdimensionierte Bauzonen zu reduzieren 
sind (Abs. 2). Weiter ist festzustellen, dass das Grundstück Art. ccc, auf dem die streitige Baute 
geplant ist, nicht (offensichtlich) im Siedlungsgebiet der Gemeinde B.________, sondern am 
Rande des bebauten Gemeindegebietes liegt. 
5.3.4. Zwar ist das fragliche Grundstück – wie das BRPA hervorgehoben hat – in der Tat bereits 
bebaut. Hieraus kann jedoch im vorliegenden Fall nicht (pauschal) abgeleitet werden, dass die 
Vorwirkung zu gewähren ist. So ist insbesondere zu beachten, dass sich auf der Parzelle Art. ccc 
derzeit einzig eine Remise bzw. Einstellhalle befindet; eine Wohnnutzung ist bisher in keiner Weise 
vorgesehen bzw. zugelassen. Durch das Bauvorhaben, welches den Abbruch dieser Einstellhalle 
und den Neubau eines Mehrfamilienhauses mit neun Wohnungen mit Einstellhalle und gemeinsa-
mem Schutzraum vorsieht, würde daher eine massive Umnutzung erfolgen. Weiter fällt auf, dass 
die Grundstücke nördlich der Parzelle Art. ccc sowohl gemäss der Gesamtrevision, welche im Jahr 
2014 öffentlich aufgelegt wurde, als auch nach jener vom 11. Januar 2019, der Arbeitszone zuge-
teilt werden sollen. Diese Grundstücke sind jedoch heute noch weitestgehend unbebaut, und die 
Bau- bzw. Arbeitszonen in der Gemeinde sind wie erwähnt überdimensioniert. Insbesondere hat 
das BRPA im Gesamtgutachten vom 13. April 2017 zur Schlussprüfung der Gesamtrevision der 
Ortsplanung der Gemeinde B.________ auch festgehalten, dass bis zu einer korrekten Dimensio-
nierung der Arbeitszonen keine Umzonung von unbebauten Parzellen mit Arbeitsnutzung vorge-
nommen werden könne. Schon dies zeigt auf, dass es in keiner Weise evident ist, ob die Parzelle 
Art. ccc – in einer Gemeinde, deren Bau- und Arbeitszone überdimensioniert ist und welche nur ein 
beschränktes Potential für Auszonungen aufweist – auch zukünftig der Bauzone zugehören soll, 
oder ob diesbezüglich andere raumplanerische Massnahmen geprüft werden müssen. 
5.3.5. Damit kann nicht gesagt werden, dass es nahezu zweifelsfrei feststeht, dass die Gesamtre-
vision der Ortsplanung endgültig genehmigt wird; dies wird jedoch wie erwähnt vorausgesetzt, um 
die Vorwirkung zu den Plänen zu gewähren. Wenn das Baugesuch genehmigt wird und sich 
sodann im weiteren Verlauf des Planungsprozesses herausstellen sollte, dass die Parzelle nicht 
der Dorf- bzw. Kernzone zugeteilt werden sollte, aber dann bereits mit einem Mehrfamilienhaus mit 
neun Wohnungen überbaut ist, würde die zukünftige Planung kompromittiert. Es würde durch die 
Gewährung der Baubewilligung ein Plan umgesetzt, welcher möglicherweise gar nicht genehmi-
gungsfähig ist. 
Der Entscheid, wonach die Baubewilligung für das Bauvorhaben der Beschwerdeführerin nicht 
erteilt wird, erweist sich daher als gerechtfertigt. Die gegenteiligen Vorbringen der Beschwerdefüh-
rerin sind nicht geeignet, im vorliegenden Fall ein anderes Resultat zu indizieren. Um die Dauer 
des Baustopps in Grenzen zu halten, sind die Gemeinde bzw. Behörden jedoch gehalten, das 
Verfahren der Gesamtrevision möglichst ohne Verzug weiterzuführen und insbesondere auch zu 
prüfen, ob auch gemäss dem aktuellen Auflageprojekt der Gesamtrevision die Bauzone nach wie 
vor überdimensioniert ist. 
5.4.
Damit ist festzustellen, dass die Vorinstanz das Baubewilligungsgesuch der Beschwerde-
führerin zu Recht abgelehnt und die Einsprachen von E.________ und F.________ sowie von 
G.________ und H.________ gutgeheissen hat. Folglich erweisen sich auch die weiteren Rügen 
der Beschwerdeführerin, welche letztlich auf die Gewährung der Baubewilligung abzielen, im 


Kantonsgericht KG
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Ergebnis von vornherein als nicht stichhaltig, zumal sich die Beschwerdeführerin im Verfahren vor 
der Vorinstanz einer Sistierung des Dossiers bis zum Abschluss des Planungsverfahrens entge-
gengestellt hat. 
6.
Im Ergebnis ist die Beschwerde (einschliesslich der verfahrensmässigen Anträge und insbesonde-
re auch des Antrages, wonach gegen G.________ und H.________ Massnahmen nach Art. 44 
Abs. 2 VRG zu treffen seien, weil sie in ihrer Eingabe vom 10. Februar 2019 die Beschwerde als 
Pamphlet bezeichnet haben) vollumfänglich abzuweisen, soweit überhaupt darauf eingetreten 
werden kann, und der angefochtene Entscheid vom 15. November 2018 ist zu bestätigen.
7.
7.1.
Die Gerichtskosten für die Bearbeitung der äusserst weitschweifigen Beschwerde werden 
auf CHF 4'000.- festgelegt. 
Sie sind dem Verfahrensausgang entsprechend der Beschwerdeführerin aufzuerlegen und im 
Umfang von CHF 3'000.- mit dem geleisteten Kostenvorschuss zu verrechnen, so dass noch 
CHF 1'000.- zu bezahlen sind (Art. 131 VRG; Art. 1 und 2 des kantonalen Tarifs vom 
17. Dezember 1991 der Verfahrenskosten und Entschädigungen in der Verwaltungsjustiz [TarifVJ; 
SGF 150.12]).
7.2.
Es besteht kein Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 137 und 139 VRG).
Der Hof erkennt:
I.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit überhaupt darauf eingetreten werden kann.
II.
Die Gerichtskosten von CHF 4'000.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt und im 
Umfang von CHF 3'000.- mit dem geleisteten Kostenvorschuss verrechnet, so dass noch 
CHF 1'000.- zu bezahlen sind.
III.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen. 
IV.
Zustellung.
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen ab Zustellung Beschwerde beim Bundesgericht 
eingereicht werden. Gegen die Festsetzung der Höhe der Verfahrenskosten ist innert 30 Tagen die 
Einsprache an die Behörde, die entscheiden hat, zulässig, sofern nur dieser Teil des Entscheides 
angefochten wird (Art. 148 VRG).
Freiburg, 20. Februar 2020/dgr
Der Präsident:
Der Gerichtsschreiber-Praktikant: