fr_gerichte · 602 2021 121 · 2022-09-06 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
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Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2021 121
602 2021 124
Arrêt du 6 septembre 2022
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Christian Pfammatter 
Juges :
Johannes Frölicher, Dominique Gross 
Greffière-stagiaire :
Désirée Cuennet
Parties
A.________ et B.________,
C.________ et D.________,
E.________ et F.________,
G.________ et H.________, 
I.________ et J.________, 
K.________ et L.________, 
M.________, 
N.________ et O.________, 
P.________ et Q.________, 
R.________ et S.________, 
tous recourants,
contre
PRÉFECTURE DE LA SARINE, autorité intimée 
Objet
Aménagement du territoire et constructions – Permis de construire – 
Travaux non conformes – Procédure de légalisation
Recours (602 2021 121) du 23 août 2021 contre la décision incidente 
du 11 août 2021 et demande (602 2021 124) de restitution de l'effet 
suspensif du même jour


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attendu
que, par décision du 13 juillet 2017, le Préfet du district de la Sarine a octroyé à M.________ un 
permis afin de construire des habitats individuels non contigus comprenant dix logements répartis 
en deux fois deux logements et deux fois trois logements sur l'art. ttt du registre foncier (RF) de la 
commune de U.________;
que ce terrain a ensuite été morcelé en 10 parcelles distinctes, la plupart ont été vendues à des 
particuliers;
que, le 20 décembre 2018, le Conseil communal de U.________ a dénoncé M.________ auprès du 
Préfet du district de la Sarine pour des travaux non conformes au permis accordé. La dénonciation 
indique notamment que, suite à une vision locale de cinq villas effectuée à la demande de l'intéressé, 
il a été constaté que les villas jusqu'alors réalisées l'avaient été en violation des conditions du permis 
de construire précité, en particulier concernant la disposition des pièces et des salles d'eau; 
que, par courrier du 18 janvier 2019, la Préfecture a informé le constructeur de l'ouverture d'une 
procédure pour travaux non conformes. Elle a invité celui-ci à se déterminer et à indiquer la nature 
exacte des non-conformités dénoncées;
qu'après avoir obtenu du bureau d'architecte chargé des travaux des précisions sur le nom des 
nouveaux propriétaires des parcelles concernées, la Préfecture a averti ceux-ci, le 29 septembre 
2020, de l'ouverture formelle d'une procédure de rétablissement de l'état de droit au sens de l'art. 
167 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions 
(LATeC; RSF 710.1). Elle les a invités, à leur tour, à se déterminer et à nommer une personne 
représentant l'ensemble des propriétaires concernés;
qu'en date du 19 et du 26 octobre 2020, O.________ et N.________ ont fait parvenir leurs 
déterminations, listant chacune les modifications apportées;
que, par courrier reçu le 29 octobre 2020, les propriétaires des art. vvv, www, xxx à yyy et zzz 
représentés par B.________, ont déposé leurs objections auprès de la Préfecture. Ils ont notamment 
invoqué leur bonne foi en affirmant avoir signé leur contrat de vente avec la croyance que les 
modifications apportées à leur bien avaient été légalisées ou étaient en cours de légalisation. Ils ont 
de plus repris les déclarations du bureau d'architectes, lesquelles considéraient lesdites 
modifications comme mineures et non dommageables pour les tiers. Enfin, ils ont indiqué avoir 
convenu par contrat de vente, d'une réalisation "clé en mains". Ils estiment en cela que les villas 
livrées n'étaient pas entièrement terminées, celles-ci nécessitant une mise en conformité pour les 
éléments ajoutés.
que M.________ a souligné le 2 novembre 2020 avoir remis les premiers dossiers de mise en 
conformité à l'autorité au début de l'année 2019 et qu'en l'absence de réaction provenant de celle-
ci, les constructions avaient été réalisées.
qu'il ressort de toutes les explications reçues que le non-respect du permis de construire concerne 
la répartition et l'agencement des pièces, la modification des cloisons, l'ajout de fenêtres, les salles 
de bain, l'adjonction d'un poêle à bois dans certaines habitations et celle de terrasses. Aucune 
habitation ne respecte le permis de construire initial; 


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que, par décision incidente du 11 août 2021, la Préfecture de la Sarine a requis des propriétaires le 
dépôt d'une nouvelle demande de permis de construire comprenant l'ensemble des travaux réalisés 
illégalement. Elle relève notamment, en se basant sur les diverses déclarations des protagonistes, 
que ceux-ci ne contestent aucunement l'existence de travaux non conformes au permis de 
construire. Elle rappelle ensuite que, conformément à une pratique constante selon laquelle une 
modification du permis de construire délivré doit en principe suivre la même procédure que le permis 
de construire de base, ladite demande doit être traitée selon la procédure ordinaire dans le cas 
d'espèce;
que par mémoire du 25 août 2021, les intéressés, représentés par B.________, ont contesté auprès 
du Tribunal cantonal la décision préfectorale du 11 août 2021 dont ils demandent l'annulation. 
Subsidiairement, ils concluent au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision; 
qu'à l'appui de leurs conclusions, les recourants rappellent avoir réclamé auprès de l'autorité intimée 
la mise en conformité de leurs habitations, sans réponse de sa part. Ils estiment qu'en ayant ignoré 
cet élément de fait, la Préfecture n'a pas pris en considération leur bonne foi dans cette affaire; 
qu'ils invoquent en outre que, contrairement à la pratique des préfectures, l'art. 97 du règlement 
fribourgeois du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les 
constructions (ReLATeC; RSF 710.11) n'impose pas le passage obligatoire par la procédure 
ordinaire de permis de construire pour toutes les mises en conformité. Les recourants considèrent 
ainsi qu'une telle pratique est contraire à la fois au principe d'égalité de traitement et au principe de 
proportionnalité. En réalité, ils expliquent que tous les travaux non conformes au permis initial sont 
de minime importance et doivent faire l'objet d'une procédure simplifiée au sens de l'art. 85 
ReLATeC;
que, dans ses observations du 8 octobre 2021, la Préfecture conclut au rejet du recours tout en 
renvoyant aux considérants de la décision attaquée;
qu'aucun autre échange d'écritures n'a été ordonné entre les parties;
qu'il sera fait état des arguments, développés par ces dernières à l'appui de leurs conclusions, dans 
les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige;
considérant
que la sommation de déposer une demande de permis de construire constitue une décision incidente 
au sens de l'art. 167 al. 2 LATeC. A ce titre, elle ne peut faire l'objet d'un recours que si elle est de 
nature à causer un préjudice irréparable à une partie, conformément à l'art. 120 al. 2 CPJA (les 
autres hypothèses de l'art. 120 CPJA étant d'emblée exclues; cf. arrêt TC FR 602 2016 5 du 
7 novembre 2016 consid. 1b). Cela suppose que le recourant doit avoir un intérêt digne de protection 
(juridique, de fait, économique) à l’annulation ou à la modification immédiate de la décision incidente. 
Il n'a pas d'intérêt si le recours vise à empêcher simplement la prolongation de la procédure ou son 
renchérissement. Si l’on peut exiger que le désavantage que doit subir le recourant présente un 
certain poids, il n’est pas nécessaire cependant que le préjudice soit d’une importance existentielle 
(cf. arrêts TC FR 602 2020 73 du 7 juillet 2020; 2A 2006 65 du 8 mars 2007);


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qu'en l'occurrence, on peut douter que le fait de devoir déposer une demande de permis de 
construire selon la procédure ordinaire plutôt que selon la procédure simplifiée soit de nature à 
constituer un dommage irréparable au sens de l'art. 120 al. 2 CPJA au seul motif que cette procédure 
implique des émoluments plus élevés. Cela étant, dès lors que le recours doit de toute manière être 
rejeté, la question de sa recevabilité peut demeurer ouverte;
que, selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation 
du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte 
ou incomplète des faits pertinents (let. b). Aucune question d'opportunité ne se pose en l'espèce;
qu'aux termes de l'art. 22 al. 1 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 
700), aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de 
l'autorité compétente. L'art. 135 al. 1 LATeC dispose que sont soumises à l'obligation d'un permis 
de construire toutes les constructions et installations conçues pour durer, qui ont un lien étroit avec 
le sol et sont propres à influencer le régime d'affectation de celui-ci, en apportant une modification 
sensible à l'aspect du terrain, en chargeant les réseaux d'équipement ou en étant susceptibles de 
porter atteinte à l'environnement;
que la compétence pour délivrer les permis de construire appartient au préfet pour les objets soumis 
à la procédure ordinaire et au conseil communal pour les objets de minime importance soumis à la 
procédure simplifiée (art. 139 al. 1 LATeC);
qu'en application de l'art. 85 al. 1 let. c et e ReLATeC, sont soumis à l'obligation d'un permis de 
construire selon la procédure simplifiée les changements d'affectation de locaux et les modifications 
d'installations qui ne nécessitent pas de travaux ni ne sont susceptibles de porter atteinte à 
l'environnement ou aux eaux, et les installations sanitaires;
que l'art. 97 ReLATeC dispose en outre que lorsqu'un projet est modifié pendant la procédure ou 
après la décision de l'autorité compétente, il est procédé à une nouvelle enquête selon les formes 
prévues à l'art. 140 LATeC et à l'art. 92 (al. 1). Lorsqu'il s'agit de modifications secondaires apportées 
durant la procédure, celle-ci peut suivre son cours sans nouvelle mise à l'enquête, dans la mesure 
où ces modifications ne touchent pas le droit des tiers (al. 2);
que, selon l'art. 167 al. 2 LATeC, en cas de travaux non conformes, le préfet impartit un délai 
convenable au propriétaire pour déposer une demande de permis de construire en vue de la 
légalisation des travaux effectués, à moins qu'une telle légalisation n'apparaisse d'emblée exclue;
qu'il ressort des faits exposés ci-dessus que les habitations construites suite à l'obtention du permis 
de construire ne sont pas conformes à celui-ci, ce que les recourants ne contestent du reste pas;
qu'en l'occurrence, les modifications des différentes habitations consistent notamment en la 
suppression et la création de nouveaux locaux sanitaires, la modification de l'organisation des pièces 
et l'ajout de nouvelles fenêtres, la création de nouvelles terrasses, la modification de l'agencement 
et du cloisonnement intérieurs ainsi que l'installation d'un poêle à bois avec cheminée extérieure 
dans certaines habitations; 
que, dans sa décision du 11 août 2022, la Préfecture a ordonné la mise en conformité des éléments 
modifiés via la procédure ordinaire d'autorisation. Ce faisant, elle indique s'être appuyée sur une 
pratique constante selon laquelle la modification du permis de construire doit en principe suivre la 
même procédure que le permis de base; 


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qu'il semble bien que cette pratique soit appliquée non seulement lorsqu'un propriétaire tente de 
légaliser les modifications non conformes au permis de construire (dans le cadre de la mise en 
œuvre de l'art. 167 al. 2 LATeC), mais aussi lorsqu'un projet de construction est modifié légalement 
après obtention du permis de construire (dans le cadre de l'art. 97 ReLATeC). Elle aurait ainsi 
vocation générale pour toutes les modifications en lien direct avec un permis de construire accordé;
qu'il ne fait pas de doute que, dans de nombreux cas, il est effectivement nécessaire de respecter 
le parallélisme des formes pour permettre à l'autorité de se déterminer en toute connaissance de 
cause sur un projet de construction modifié. Du moment que la construction en cause forme un tout, 
l'autorité saisie doit pouvoir apprécier globalement les impacts de celle-ci en matière de police des 
constructions (cf. arrêt TC 601 2022 1 du 5 juillet 2022). Cela suppose de mettre en perspective les 
modifications effectuées a postériori avec la construction initiale. Or, dès l'instant où la compétence 
pour se prononcer sur un permis de construire en procédure ordinaire ou en procédure simplifiée 
n'est pas la même (cf. art. 139 al. 1 LATeC), il est normal de laisser à l'autorité avec la compétence 
la plus large, à savoir au préfet, le soin de procéder à l'appréciation de l'ensemble des travaux;
qu'il convient cependant de souligner que cette pratique n'est justifiée, sous l'angle de la 
proportionnalité, que lorsqu'il est constaté des modifications sensibles par rapport au permis accordé 
initialement. Tel est le cas non seulement si l'ouvrage a été modifié de manière importante, comme 
par exemple avec l'affectation de nouveaux locaux à l'habitation, mais aussi en cas de changements 
mineurs multiples par rapport aux plans approuvés, qui imposent une nouvelle appréciation globale 
de la part de l'autorité ayant accordé le permis initial. En d'autres termes, il n'y a pas lieu de se 
référer à cette pratique lorsque le permis initial n'est modifié que marginalement;
qu'en l'occurrence, les recourants font valoir que la plupart des modifications constatées sont 
sujettes à la procédure simplifiée selon la liste de l'art. 85 ReLATeC. Ils affirment qu'il est ainsi 
disproportionné d'appliquer la pratique litigieuse dans le cas d'espèce du moment que la procédure 
simplifiée permettrait tout aussi bien d'assurer la mise en conformité des éléments litigieux;
qu'il importe peu de constater que, prises individuellement et hors du contexte, les modifications 
illégales ne relèvent pas, pour la plupart, de la procédure ordinaire. Il est cependant indéniable que, 
prises dans leur ensemble, ces modifications constituent un changement considérable par rapport 
au permis initialement délivré et à l'ouvrage autorisé. Or, pour des raisons évidentes de sécurité du 
droit notamment, une construction doit refléter ce qui a été admis par le permis de construire. On se 
saurait ainsi qualifier la violation du permis de construire initial de minime en ce qui concerne la 
répartition des pièces des habitations réalisées, la modification des fenêtres et l'ajout de certains 
éléments tels que poêle à bois et terrasse. Additionnés, ces éléments ne correspondent plus du tout 
aux plans déposés à l'époque, de sorte qu'une nouvelle appréciation globale des ouvrages construits 
s'impose. Dans un pareil cas, il n'est pas contraire au droit de refuser de découpler les 
aménagements illégaux de l'ensemble du projet réalisé;
qu'au vu des non-conformités dans leur ensemble et de l'ampleur du changement que cela a 
entrainé, l'utilisation de la procédure ordinaire à la place de la procédure simplifiée aux fins d'une 
tentative de légalisation apparait proportionnée et conforme au droit;
qu'au demeurant, même si, au lieu de faire l'objet d'une décision de l'autorité de surveillance fondée 
sur l'art. 167 al. 2 LATeC en raison de travaux illégaux effectués, les recourants avaient procédé 
légalement en appliquant l'art. 97 ReLATeC, à savoir s'ils avaient fait leur demande de permis avant 
de procéder aux travaux, l'autorité aurait pu également exiger de leur part de suivre la procédure 


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ordinaire pour les mêmes raisons que celles mentionnées ci-dessus. Partant, à supposer qu'on 
puisse véritablement comparer la situation d'un propriétaire qui place l'autorité devant le fait accompli 
avec celle du propriétaire qui respecte les règles en vigueur, c'est en vain que les intéressés 
invoquent une violation du droit à l'égalité de traitement par rapport à un propriétaire agissant sur la 
base de l'art. 97 ReLATeC;
que les recourants invoquent par ailleurs leur bonne foi pour tenter d'échapper à la tentative de 
légalisation telle qu'ordonnée par l'autorité intimée. Ils ignorent cependant que la bonne foi ne joue 
aucun rôle dans le cadre d'une tentative de légalisation et encore moins lorsque la question est 
uniquement celle de savoir s'il faut engager ou non une procédure ordinaire de permis de construire. 
Ils obtiendront une autorisation a posteriori si l'ouvrage réalisé illégalement s'avère conforme au droit 
en vigueur. La prise en considération de leur éventuelle bonne foi n'interviendra, cas échéant, que 
si une légalisation s'avère impossible et s'il faut engager une procédure de rétablissement de l'état 
de droit au sens de l'art. 167 al. 3 LATeC. Dans ce cadre, la bonne foi peut jouer un rôle pour 
déterminer une éventuelle tolérance des travaux illégaux (cf. arrêt TC FR 602 2022 58 du 18 mai 
2022 consid. 5.1). Elle n'a aucune influence au stade actuel. Quant au fait que les recourants 
n'auraient pas commis eux-mêmes les informalités, il faut rappeler qu'en tant que propriétaires, ils 
sont directement responsables de la régularisation des ouvrages en cause (cf. art. 167 LATeC; arrêt 
TC FR 602 2018 108 du 5 novembre 2018). Savoir si, par ailleurs, ils peuvent se retourner contre le 
vendeur ne relève pas de la présente procédure, mais du droit civil;
qu'au vu de tout ce qui précède, le recours (602 2021 121) est rejeté;
que la demande (602 2021 124) de restitution de l'effet suspensif devient sans objet dès lors qu'il 
est statué sur le fond du litige;
qu'il appartient aux recourants qui succombent de supporter solidairement les frais de procédure 
(art. 131 CPJA);
que, pour le même motif, ils n'ont pas droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA);
(dispositif en page suivante)


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la Cour arrête :
I.
Le recours (602 2021 121) est rejeté dans la mesure de sa recevabilité.
Partant, la décision du 11 août 2021 de la Préfecture de la Sarine est confirmée.
II.
La demande tendant à la restitution de l'effet suspensif (602 2021 124), devenue sans objet, 
est rayée du rôle.
III.
Les frais de procédure, par CHF 1'500.-, sont mis solidairement à la charge des recourants. 
Ils sont prélevés sur l'avance de frais déjà versée, dont le solde (CHF 500.-) est restitué.
IV.
Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.
V.
Notification.
Pour autant qu'il provoque un préjudice irréparable, le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours 
auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure peut, dans le même délai, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est contestée (art. 
148 al. 1 CPJA).
Fribourg, le 6 septembre 2022 /cpf/dcu
Le Président :
La Greffière-stagiaire :