fr_gerichte · 601 2016 13 · 2016-02-04 · de

Arrêt de la Ie Cour administrative du Tribunal cantonal | Politische Rechte

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
601 2016 13
601 2016 14
601 2016 15
Arrêt du 4 février 2016
Ie Cour administrative
Composition
Présidente suppléante:
Anne-Sophie Peyraud
Juges:
Christian Pfammatter, Dominique Gross
Greffier-stagiaire:
Simon Murith
Parties
A.________, recourant, 
B.________, recourante,
C.________, recourant
contre
COMMUNE DE D.________, autorité intimée 
Objet
Droits politiques – Elections communales - Demande de scrutin 
proportionnel et liste électorale – Actes préparatoires - Validité des 
noms et des signatures des citoyens
Recours du 20 janvier 2016 contre les décisions du 15 janvier 2016 
et du 18 janvier 2016
Tribunal cantonal TC
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considérant en fait
A.
Dans le cadre du renouvellement intégral des conseils communaux, le 28 février 2016, une 
demande d'élection selon le mode de scrutin proportionnel a été déposée le 15 janvier 2016 
auprès de la commune de D.________.
Le jour même, la secrétaire communale a émis un accusé de réception et constaté que la 
demande était appuyée par 26 signatures de personnes habiles à voter en matière communale.
Le 18 janvier 2016, la secrétaire communale a en outre enregistré le dépôt de deux listes 
électorales en vue de dite élection, la liste 1 "E.________", composée des candidats F.________ 
et G.________, appuyée par 24 citoyens, et la liste 2 "I.________", composée notamment des 
candidats B.________, A.________ et C.________, les trois siégeant déjà au Conseil communal, 
soutenue par 69 citoyens de la commune.
B.
Contre les actes préparatoires du 15 et du 18 janvier 2016, A.________, B.________ et 
C.________ interjettent recours par actes séparés le 20 janvier 2016. Ils concluent, sous suite de 
frais et dépens, principalement, à l'annulation de la décision du 15 janvier 2016 et au constat que 
les élections du 28 février 2016 se dérouleront selon le scrutin majoritaire, à défaut de 
20 signatures valables, ainsi qu'à l'annulation de la liste électorale 1 "E.________", réceptionnée le 
18 janvier 2016, également au motif que la liste des mandataires ne compte pas 20 personnes 
habiles à voter en matière communale. Subsidiairement, les recourants concluent à l'annulation 
des décisions du 15 janvier et du 18 janvier 2016 et à la mise sur pied d'une expertise tendant à 
déterminer l'authenticité des lignes no 7, 8, 9, 10, 17, 18, 19 et 21 sur la demande d'application du 
système proportionnel ainsi que celle des lignes signées par H.________, J.________, 
K.________, L.________, M.________, N.________, O.________ et P.________. A l'appui de 
leurs conclusions, ils font valoir pour l'essentiel que les noms et prénoms de la famille Q.________ 
ont été indiscutablement inscrits par une seule et même personne et que leurs signatures 
semblent avoir été l'œuvre également d'une seule et même main. Il semble aux recourants 
également que les signatures de trois membres portant le nom R.________, figurant aux lignes 
nos 18, 19 et 21, sont pratiquement identiques et paraissent avoir été apposées par une seule et 
même personne. Quant aux noms et prénoms inscrits, toujours sous le patronyme R.________, 
aux nos 17, 18 et 19, ils ont été indiscutablement inscrits par une seule et même personne. Les 
recourants font valoir les mêmes griefs en lien avec les signataires accompagnant la liste 
électorale 1 "E.________". Se référant au "Guide du préposé au registre électoral" édité par les 
préfectures et au manuel "Attestation de la qualité d'électeur" publié par la Chancellerie fédérale, 
ils relèvent que, pour qu'une signature puisse être validée, les champs "nom et prénom" et 
"signature" doivent être remplis personnellement et à la main. A leur sens, ainsi, les noms et 
signatures susmentionnés ne sont pas valides. Partant, le total des signatures valables sur la 
demande de scrutin proportionnel passe de 26 à 18 et celui de la liste électorale de 23 à 18, de 
telle sorte que le nombre des signatures est insuffisant dans les deux cas. C'est dès lors le 
système majoritaire qui devra valoir pour les élections communales de fin février; en outre, la liste 
électorale 1 "E.________" doit être écartée.
Dans une intervention spontanée du 25 janvier 2016, C.________ insiste sur le fait que son 
recours s'en prend également aux actes préparatoires du 18 janvier 2016. Il demande que son 
recours soit muni de l'effet suspensif.
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Le 26 janvier 2016, les causes ont été formellement jointes.
Dans une détermination spontanée du 27 janvier 2016, la Préfecture de la S.________ a invité 
l'Instance de céans à statuer dans les plus brefs délais, compte tenu des impératifs en termes de 
remise du matériel de vote notamment.
Le 29 janvier 2016, H.________ a reconnu spontanément avoir inscrit les nom et prénoms de son 
époux, d'elle-même et de ses enfants sur les deux listes. Elle a invité son époux à y apposer sa 
signature et y a apposé la sienne. Ses "enfants étant absents, et vu que les délais étaient courts, 
[elle] a donc signé pour eux". Elle ajoute qu'elle connaissait exactement leurs souhaits et leurs 
idées pour en avoir discuté avec eux à Noël - à savoir soutenir F.________, ami et parrain -, et 
qu'elle s'est dès lors permis d'agir ainsi.
Invités à s'exprimer, F.________ et G.________, les deux candidats figurant sur la liste électorale 
1 "E.________", ont déclaré le 1er février 2016 qu'ils n'avaient pas connaissance du fait que les 
coordonnées (noms et prénoms) de plusieurs signataires apposées par une seule et même 
personne n'étaient pas valables, "certains que seule la signature était importante". Ils précisent 
que les signatures ont été récoltées par eux-mêmes et non par O.________, comme cela figure 
dans le recours, ainsi que par T.________. Ils relèvent enfin que sur la liste 2 figurent également 
des noms inscrits semble-t-il par une seule et même main.
Dans ses observations du 1er février 2016, la secrétaire communale propose le rejet du recours, 
sous suite de frais et dépens. Elle conteste l'application du guide auxquels se réfèrent les 
recourants pour le contrôle de la validité d'une demande de scrutin proportionnel ou d'une liste 
électorale; à son sens, les directives qu'il contient, dont elle remet en cause par ailleurs le 
caractère contraignant, sont destinées à la validation des signatures dans le cadre du dépôt d'un 
référendum ou d'une initiative. Par ailleurs, elle observe que la structure même de la loi cantonale 
sur les droits politiques permet de confirmer ce qui précède. La signature des listes électorales 
n'est ainsi pas soumise à des conditions aussi strictes qu'en matière de droits populaires. En 
particulier, l'obligation d'inscrire personnellement ses nom et prénom ne constitue pas une 
condition pour une demande de scrutin proportionnel ou pour le dépôt d'une liste électorale, seule 
la signature olographe des citoyens étant en revanche nécessaire. Elle précise avoir 
scrupuleusement contrôlé les listes de signataires malgré l'absence de tout instrument technique à 
cet effet. Elle estime enfin que les signatures demeurent suffisamment distinctes, respectivement 
que les quelques similitudes existantes peuvent légitimement être expliquées par le fait qu'il s'agit 
de membres de la même famille. S'agissant de l'effet suspensif, elle explique que l'envoi du 
matériel de vote a été fixé au 6 février 2016 et que l'envoi du matériel électoral, actuellement 
stocké à l'administration communale dans l'attente du présent jugement, a été fixé au 18 février 
2016, en respect des délais en la matière.
L'ensemble de ces déterminations a été transmise aux parties ainsi qu'à la Préfecture de la 
S.________, pour leur information.
Le 3 février 2016, les quatre autres membres actuels du Conseil communal se sont exprimés 
personnellement. Ils sont d'avis que les candidats figurant sur la liste 1 litigieuse remplissent les 
conditions et possèdent les compétences pour siéger au Conseil communal. L'un d'entre eux est 
d'ores et déjà conseiller communal et le second est membre de la commission de construction et 
d'urbanisme. Cette intervention est transmise aux parties avec le présent jugement.
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Il sera fait état des arguments, développés par les parties à l'appui de leurs conclusions, dans les 
considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.
en droit
1.
Interjetés dans le délai de 5 jours dès la connaissance du motif du recours (art. 152 al. 2 de 
la loi cantonale du 6 avril 2001 sur l'exercice des droits politiques, LEDP; RSF 115.1) et dans les 
formes légales, les présents recours, interjetés par trois personnes ayant l’exercice des droits 
politiques (art. 152 al. 1 LEDP) à l'encontre de deux actes préparatoires au sens de l'art. 150 al. 3 
LEDP, relèvent de la compétence du Tribunal cantonal (art. 150 al. 1 LEDP), de sorte que la Cour 
de céans peut statuer sur ses mérites, sans être liée par les conclusions ni les motifs invoqués 
(art. 154 al. 1 LEDP).
L'intervention du 3 février 2016 n'ayant pas pu être transmise à temps aux parties au vu de 
l'urgence de ces dossiers, il n'en sera pas tenu compte. Sur le fond, toutefois, aucun argument 
n'est soulevé ni n'est en soi pertinent pour le sort des recours.
2.
a)
Aux termes de l'art. 52 al. 1 et 2 LEDP, figurant sous le titre III Elections, chaque liste 
doit être signée par des personnes ayant l’exercice des droits politiques dans le cercle électoral en 
cause. La même personne ne peut signer plus d’une liste, sous peine de nullité de sa signature à 
l’égard de toutes les listes soutenues. 
D'après l'art. 62 LEDP, figurant toujours sous ce titre III, mais dans la section 2 Elections selon le 
mode de scrutin proportionnel, l’élection des membres du conseil communal a également lieu 
selon le mode de scrutin proportionnel si la demande en est faite par écrit au plus tard le vendredi 
de la septième semaine précédant le jour de l’élection, jusqu’à 12 heures (al. 1). La demande doit 
être déposée au secrétariat communal et signée par des personnes habiles à voter en matière 
communale dans la commune en cause, au moins au nombre de vingt dans les communes ayant 
une population légale supérieure à 600 personnes (al. 2 let. d). Les listes des signataires peuvent 
être consultées, jusqu’à la clôture du scrutin, auprès du secrétariat communal (al. 2bis). La 
demande doit être affichée au pilier public au plus tard le vendredi de la septième semaine 
précédant le jour du scrutin, jusqu’à 18 heures (al. 3). Si aucune liste n’est par la suite déposée 
dans le délai prévu à l’article 64 al. 1, la demande devient caduque (al. 4).
En vertu de l'art. 65 al. 2 LDEP, figurant aussi sous ces mêmes titre et section, dans le cas des 
élections au conseil communal et au conseil général, chaque liste doit être signée personnellement 
par des personnes domiciliées dans la commune en cause et ayant l’exercice des droits politiques, 
au moins au nombre de vingt dans les communes ayant une population légale supérieure à 600 
(let. d).
Sous le titre IV Exercice des droits populaires, figure l'art. 105 al. 1 LEDP qui prévoit que la 
personne qui soutient une initiative ou une demande de referendum doit la signer personnellement 
et la remplir à la main. 
Selon l'art. 106 LEDP, les signatures à l’appui d’une initiative ou d’une demande de referendum 
doivent être apposées, sous peine de nullité, sur des listes contenant les indications ayant trait aux 
personnes et à l’objet de la récolte de signatures (al. 1). Les indications ayant trait aux personnes 
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comprennent le nom et le prénom de la personne signataire (al. 2 let. a), sa date de naissance 
(jour, mois, année) (al. 2 let. b), son adresse précise (al. 2 let. c) et sa signature (al. 2 let. d).
b)
Est litigieuse, en l'espèce, la question de savoir si la demande de scrutin proportionnel et 
la liste électorale 1 "E.________" sont valables, soit si elles sont accompagnées, chacune, par 
20 signatures valables de personnes habiles à voter en matière communale.
Comme cela ressort de la structure de la LEDP dans son ensemble et des dispositions légales 
précitées en particulier, il appert que la validation du nombre de citoyens et de leurs signatures 
prévalant en matière d'élections, notamment communales, diffère manifestement de la validation 
du nombre de citoyens en matière d'exercice des droits populaires. En effet, l'art. 52 LEDP précise 
uniquement que chaque liste doit être signée par des personnes ayant l’exercice des droits 
politiques dans le cercle électoral en cause; aucune autre condition n'y figure. Quant à l'art. 62 
LEDP, il prévoit également uniquement que la demande doit être déposée au secrétariat 
communal et signée par des personnes habiles à voter en matière communale dans la commune 
en cause. Enfin, l'art. 65 al. 2 LEDP, applicable en cas de scrutin proportionnel, précise pour sa 
part simplement que les listes doivent être signées personnellement par des personnes 
domiciliées dans la commune en cause et ayant l’exercice des droits politiques.
Les art. 105 et 106 LEDP vont en revanche plus loin dans les conditions de validité des signatures 
en soutien à une initiative ou un référendum, en exigeant, outre la signature manuscrite, que les 
indications des nom, prénom, adresse et date de naissance soient également remplies de la main 
du citoyen, sous peine de nullité. 
Les art. 52 et 62 et 65 al. 2 LEDP ont été introduits sous le titre III Elections alors que les art. 105 
et 106 LEDP figurent sous le titre IV Exercice des droits populaires. Le titre III ne contient en outre 
aucun renvoi aux art. 105 et 106 précités. Comme le relève à juste titre la secrétaire communale, 
force est ainsi d'admettre que le législateur, en réglementant de manière séparée ces deux droits 
politiques, en particulier les validations des signatures, entendait opérer une différence dans les 
exigences posées. Il aurait en effet tout aussi bien pu réunir sous des dispositions communes les 
conditions y relatives, s'il avait voulu qu'elles soient similaires. Le Message du Conseil d'Etat du 
24 avril 2000 et les débats parlementaires ne contiennent aucune précision à cet égard.
On peut en outre comprendre que les exigences posées en matière d'élections sont moins sévères 
que celles posées aux référendum et initiative, dans la mesure où le candidat figurant sur une liste 
électorale, en particulier, doit encore être élu par ses concitoyens lors du scrutin proprement dit. 
En revanche, les droits populaires, exercés par un certain nombre de citoyens uniquement, vont 
contraindre directement le pouvoir exécutif et/ou législatif à mettre en œuvre la demande déposée 
et influencer également les autres citoyens, demeurés inactifs voire opposés à la démarche 
entreprise. Ceci peut largement justifier cela.
Cela étant, le Guide du préposé au registre électoral (bordereau recourants, annexe 3) auxquels 
se réfèrent les recourants ne saurait, d'une part, lier l'Instance de céans, s'agissant de simples 
directives sans force contraignante pour le juge. D'autre part, ce manuel, établi par les préfectures, 
contient également des chapitres distincts, à l'instar de la LEDP, pour expliciter les procédures en 
matière de votations, d'élections et de droits populaires. Il traite la validation des signatures pour 
les élections sous le chapitre consacré aux élections communales (cf. Guide, p. 19 et 20) et celle 
applicable aux référendum et initiative sous un chapitre séparé, après avoir distingué les niveaux 
fédéral, cantonal et communal, avec à chaque fois une référence expresse aux droits populaires 
et, s'agissant du niveau de la commune, à l'art. 140 LEDP, dont le titre marginal porte sur la 
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vérification et le dénombrement des signatures (figurant sous le titre des droits populaires) (cf. 
Guide, p. 38 et 39). Quant au manuel édicté par la Chancellerie fédérale intitulé "Attestation de la 
qualité d'électeur" produit également par les recourants (annexe 4), il suffit de parcourir son 
introduction pour se convaincre qu'il est destiné à préciser la procédure des seuls droit populaires 
que sont l'initiative et le référendum. Il n'est dès lors d'aucune utilité aux recourants, s'agissant 
d'élections.
Enfin, le texte même de l'art. 65 al. 2 LEDP, applicable au scrutin proportionnel, est clair et ne 
nécessite pas d'interprétation: il n'exige que la signature personnelle du citoyen et non pas 
également d'autres indications de sa propre main.
Ainsi, force est d'admettre qu'en la matière, seule est exigée la signature olographe des citoyens 
appuyant tant la demande de scrutin proportionnel que la liste électorale, au sens des art. 52, 62 
et 65 al. 2 LEDP.
c)
En l'espèce, sur le vu de ce qui précède, le fait que les nom et prénom de certains 
signataires ait été inscrit par une seule et même personne n'est ainsi pas déterminant. Il n'y a pas 
lieu de s'y attarder davantage.
S'agissant des signatures de N.________, de O.________ et de P.________, figurant sous les 
lignes 18, 19 et 21 de la demande de scrutin proportionnel, les recourants prétendent qu'elles 
présentent des similitudes entre elles. Les seules similitudes qu'elles présentent toutefois 
concernent les signatures des mêmes personnes figurant en annexe de la liste électorale sous les 
nos 25, 26 et 29. A cet égard, il paraît peu probable, voire impossible, de réaliser deux signatures 
sur deux listes différentes présentant pareilles similitudes entre elles, si elles devaient avoir été le 
fait d'un tiers.
En effet, les signatures de N.________, figurant dans les deux listes, sont penchées vers la droite 
et les lettres sont liées entre elles dès la lettre initiale du prénom. Pour sa part, les signatures de 
O.________, dans les deux listes, sont très similaires entre elles; mais, à la différence de celles de 
N.________, les lettres ne sont ici pas liées entre elles; en particulier, on ne constate aucune 
liaison entre la première lettre du prénom et le patronyme et l'écriture est plus droite et plus petite 
que celle de N.________. Ces signatures sont clairement différentiables, contrairement à ce 
qu'avancent les recourants. Quant aux deux signatures de P.________, elles sont aussi très 
semblables entre elles et surtout clairement différentes des signatures des deux autres citoyens: 
un simple coup d'œil permet de constater la rondeur des lettres et la largeur de l'écriture que l'on 
ne retrouve pas chez N.________ et O.________. Enfin, par deux fois, la signature de 
P.________ figure quelques lignes plus bas que les deux autres, laissant supputer que la 
signature, qui plus est par deux fois, n'a pas été apposée au même moment que celle des deux 
autres R.________ et que, partant, elle ne devrait logiquement pas émaner non plus de la même 
personne.
A cela s'ajoute que les deux candidats de la liste litigieuse ont indiqué qu'ils avaient, avec l'épouse 
de l'un d'entre eux, récolté eux-mêmes les signatures. Dans leur courrier du 1er février 2016, 
indiquant d'abord n'avoir pas eu connaissance du fait que les noms et prénoms ne devaient (soi-
disant) pas être inscrits par une seule et même personne, ils déclarent ensuite avoir été certains, 
pour leur part, que seule la signature était importante. On peut dès lors en conclure que les 
signatures figurant sur les deux listes sont bien celles des citoyens en question.
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S'agissant des signatures de K.________ et L.________, leur mère a reconnu avoir signé à leur 
place, en leur absence, dans son intervention du 28 janvier 2016. Elle déclare avoir été serrée par 
le temps et avoir choisi cette option sans penser à mal. Ce procédé ne satisfait manifestement pas 
aux conditions des art. 52 et 62 et 65 al. 2 LEDP. Il s'ensuit que les signatures en question ne 
peuvent pas être validées et que les deux noms doivent être biffés des deux listes. En revanche, il 
n'y a pas lieu de remettre en cause la validité des signatures du couple Q.________ qui ont été 
apposées personnellement et manuscritement sur les deux listes.
Dans ces circonstances, il s'avère, au final, que la demande de scrutin proportionnel, au lieu de 
26 signatures, en compte 24 valables. Quant à la liste électorale, au lieu de 23 signatures, elle 
n'en compte que 21 valables, étant précisé que deux autres signatures avaient d'ores et déjà été à 
juste titre décomptées des listes par la secrétaire communale à leur réception, en raison du fait 
que deux citoyens avaient paraphé les listes électorales 1 et 2 (cf. art. 52 al. 2 LEDP).
3.
Sur le vu de ce qui précède, les recours doivent être rejetés et les décisions attaquées 
confirmées dans leur résultat. Il s'ensuit que le scrutin proportionnel sera de mise lors des 
élections communales de fin février 2016 et que la liste 1 "E.________" sera valablement soumise 
aux votes des électeurs de la commune.
Compte tenu de ce qui précède, la requête d'effet suspensif, devenue sans objet, doit être classée. 
Selon la pratique en vigueur, il n'est, en principe, pas perçu de frais de procédure dans les affaires 
concernant les droits politiques (art. 129 du code cantonal du 23 mai 1991 de procédure et de 
juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1). Il n'y a pas lieu d'y déroger ici.
La secrétaire communale a conclu à l'octroi de dépens en faveur de la commune. Toutefois, en 
application des art. 133 et 139 CPJA, aucune indemnité de partie n'est allouée aux collectivités 
publiques, sauf lorsque leurs intérêts patrimoniaux sont en cause, ce qui n'est nullement ici le cas. 
De plus, la cause ne présente pas, en soi, de difficultés particulières, sauf son caractère urgent. 
Enfin, la secrétaire communale n'est formellement pas représentée par un mandataire 
professionnel.
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la Cour arrête:
I.
Les recours 601 2016 13, 601 2016 14 et 601 2016 15 sont rejetés et les décisions 
attaquées confirmées.
II.
La requête d'effet suspensif, devenue sans objet, est classée.
III.
Il n'est pas perçu de frais de justice ni alloué de dépens.
IV.
Communication.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 
jours dès sa notification.
Fribourg, le 4 février 2016/ape
Présidente suppléante
Greffier-stagiaire