fr_gerichte · 602 2008 53 · 2011-05-13 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal 
Kantonsgericht
CANTON DE FRIBOURG / KANTON FREIBURG ______________________________________________________________________________________
602 2008-53
Arrêt du 13 mai 2011
IIE COUR ADMINISTRATIVE
COMPOSITION
Président :
Christian Pfammatter
Juges :
Josef Hayoz, Gabrielle Multone
Greffière-stagiaire :
Rosario Sanchez
PARTIES
A.________ SA, recourante, représentée par Me Pierre Perritaz, avocat, 
contre
DIRECTION DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ENVIRONNEMENT ET DES 
CONSTRUCTIONS, autorité intimée, 
COMMUNE DE B.________, intimée, représentée par Me Marc Butty, 
avocat, 
COMMUNE DE C.________, intimée, 
ASSOCIATION D.________, intimée, représentée par Me Nicolas 
Riedo, avocat, 
E.________, intimé, représenté par Me Nicolas Riedo, avocat
 
OBJET
Aménagement du territoire et constructions
Recours du 29 février 2008 contre la décision du 29 janvier 2008


- 2 -
c o n s i d é r a n t e n f a i t
A.
L'entreprise de construction A.________ SA est propriétaire des parcelles fff et ggg 
du registre foncier (RF) de la Commune de B.________, secteur H.________, au lieu-dit 
"I.________". Ces terrains, d'une surface respective de 17'081 et 85'976 m2, sont situés 
au Sud du village de H.________. L'art. ggg RF est délimité, au Nord, par le hameau 
"J.________", et, à l'Est, par un chemin de dévestiture et les zones de forêts 
"K.________" et "L.________". L'art. fff RF est situé dans le même secteur et borde, à 
l'Est, l'art. ggg RF, dont il est séparé par la route communale.
Selon le plan d'affectation des zones (PAZ) et le règlement communal d'urbanisme (RCU) 
de la Commune de B.________, les art. fff et ggg RF sont affectés à la zone agricole.
A.________ SA est également propriétaire de l'article nnn RF de la Commune de 
C.________, secteur M.________. Ce bien-fonds, d'une surface de 7'611 m2, est situé 
au Nord-ouest du village de M.________, en limite de la Commune B.________, secteur 
H.________, et vis-à-vis de l'article ggg RF de cette commune.
Selon le PAZ et le RCU de la Commune de C.________, l'article nnn RF est affecté à la 
zone agricole.
B.
Le périmètre "I.________", comprenant les parcelles ggg, fff et nnn RF, se situant 
dans un secteur retenu en priorité par le plan sectoriel des aires de matériaux 
exploitables (PSAME) établi en 1994, A.________ SA a entrepris dès 1995 des 
démarches pour exploiter une gravière sur les terrains susmentionnés à cheval sur les 
deux communes. Après avoir tenté en vain de faire inscrire le secteur en tant que zone 
de gravière au plan directeur d'utilisation du sol dans le cadre de la révision du plan 
d'aménagement local (PAL) de la Commune de B.________ de 1998, la société a 
présenté en janvier 2001 une demande formelle de modification de cette planification 
afin de pouvoir exploiter une gravière sur sa propriété. Donnant suite à cette requête, la 
commune a soumis à l'enquête publique, le 1er février 2002, une modification du plan des 
zones comportant la création d'une zone de gravière sur les art. fff et ggg RF ainsi que 
l'introduction dans le RCU d'un nouvel art. 16bis relatif à cette zone.
Le 28 février 2002, toutefois, le Conseil communal de B.________ a renoncé à procéder 
au changement de sa planification considérant que le projet n'était pas proportionné par 
rapport au nombre de gravières situées sur son territoire communal et qu'il n'était pas 
justifié par un intérêt public suffisant. Il a par conséquent annulé la mise à l'enquête 
publique du 1er février 2002.
Statuant sur recours de A.________ SA, la Direction de l'aménagement, de 
l'environnement et des constructions (DAEC) a annulé, le 3 juillet 2003, la décision 
communale du 28 février 2002 en considérant que la commune avait violé le principe de 
la bonne foi en annulant la procédure de modification du PAL. Elle lui a donc enjoint de 
mener celle-ci à son terme, après avoir mis une nouvelle fois à l'enquête publique la mise 
en zone de gravière des art. fff et ggg RF et l'introduction du nouvel art. 16bis RCU. Elle 
a toutefois exigé qu'il soit procédé préalablement à une coordination intercommunale, 
compte tenu de l'importance des gisements se trouvant à l'Est de la RN 12 jusqu'à 
O.________.


- 3 -
C. 
Le 17 juin 2005, A.________ SA a transmis à la Commune de B.________ et à 
celle de C.________ une demande de modification de leur PAL respectif portant sur la 
création d'une zone de gravière au lieu-dit "I.________", ainsi qu'une demande de 
permis d'exploiter une gravière à cet endroit comprenant notamment un nouveau cahier 
d'exploitation, ainsi qu'un rapport d'impact sur l'environnement (RIE), daté du 9 mai 
2005.
Ces actes ont été soumis à l'enquête publique simultanément par les communes 
concernées le 1er juillet 2005. Ils prévoient une exploitation de la gravière en trois étapes 
sur environ 30 ans pour un volume de matériaux exploitable de 1'500'000 m3.
Plus de 80 oppositions ont été déposées contre le projet à B.________ et une douzaine à 
C.________.
D.
Par décision du 21 novembre 2005, la Commune de B.________ a refusé d'adopter 
la modification du PAL proposée par A.________ SA et a admis la majorité des 
oppositions. Dans le même acte, elle a préavisé négativement la demande de permis 
d'exploiter une gravière sur les art. fff et ggg RF.
Elle a motivé sa décision en considérant que la création d'une zone de gravière à 
I.________ pourrait compromettre l'extension de la zone d'urbanisation prévue dans son 
plan directeur, qu'elle serait de nature à porter une atteinte non négligeable à la nature, 
en particulier aux réseaux écologiques et couloirs à faune, et au paysage, étant rappelé 
que le village de H.________ est compris dans l'inventaire fédéral des sites construits à 
protéger en Suisse (ISOS). Se référant à l'étude d'impact produite par A.________ SA, la 
commune a rappelé que la création d'une gravière au lieu-dit "I.________" allait créer 
des nuisances sensibles (bruit, poussières) dans les environs. Enfin, et surtout, elle a 
souligné qu'elle était déjà largement touchée par l'exploitation de deux gravières sur son 
territoire, sans compter la présence d'une troisième qui attendait d'être comblée. Elle 
avait toujours manifesté son refus de voir exploiter un nouveau site, estimant avoir déjà 
apporté sa contribution par la zone spéciale d'extraction de matériaux sise au Village de 
P.________ et faisant l'objet de l'art. 26 RCU. Elle a constaté qu'avec les deux grandes 
gravières sur le territoire communal, celle de Q.________ au Nord (feuille 26b du 
PSAME) et celle de R.________ au Sud (feuille 24b), l'ouverture d'une troisième 
installation au Nord-Est prendrait en triangle des habitants de la commune, le trafic 
supplémentaire engendré via la route cantonale coupant alors définitivement la commune 
en deux.
Le 28 décembre 2005, A.________ SA a recouru contre la décision communale du 
21 novembre 2005 auprès de la DAEC en concluant à l'annulation de ce prononcé et à ce 
que la modification du PAL litigieuse soit adoptée et les oppositions levées. 
Subsidiairement, la société a requis le renvoi de la cause à la commune avec injonction 
de lever les oppositions et d'adopter la modification du PAL.
La recourante a par ailleurs exigé que la demande de permis d'exploiter une gravière sur 
les art. fff et ggg RF soit préavisée favorablement par la commune.
E.
Statuant à son tour, le 6 mars 2006, la Commune de C.________ a également 
rejeté la requête de la modification du PAL présentée par A.________ SA concernant son 
territoire et admis les oppositions. Elle a par ailleurs préavisé négativement la demande 
de permis d'exploiter une gravière sur l'art. nnn RF.


- 4 -
Dans les motifs de sa décision, la commune a considéré que les accès à la gravière ne 
donnaient pas satisfaction, notamment sous l'angle des nuisances sonores, et que, dans 
la mesure où la Commune de B.________, principale concernée par le projet, avait 
refusé la création de la zone de gravière, elle se devait d'agir de même, la surface de 
l'art. nnn RF situé sur territoire de C.________ étant d'une importance mineure dans ce 
dossier. 
Par mémoire du 5 avril 2006, A.________ SA a recouru auprès de la DAEC contre cette 
décision, en prenant des conclusions identiques à celles déjà formulées dans son autre 
recours.
F.
Par décision du 29 janvier 2008, après avoir procédé à la jonction des causes dont 
elle était saisie, la DAEC a rejeté les recours.
Examinant la portée du PSAME en relation avec le plan directeur cantonal (thème 21 
traitant de l'exploitation de matériaux, chapitre urbanisation et équipements), l'autorité a 
considéré que la mention d'un secteur dans le PSAME en tant que zone prioritaire n'était 
pas suffisante pour contraindre une commune à mettre en zone ce secteur. Le seul effet 
déployé par cette inscription en secteur prioritaire était d'obliger la commune à entrer en 
matière sur toute demande déposée relative à ce périmètre, dès lors qu'une exploitation 
ne pouvait être envisagée que dans un tel secteur. Cela étant, une mise en zone de 
gravière supposait que l'ouverture de nouvelles exploitations soit justifiée par l'analyse 
des besoins actuels au niveau régional et qu'elle réponde à un intérêt prépondérant.
S'agissant de la preuve du besoin, la DAEC a constaté, sur la base d'une enquête du 
Service des constructions et de l'aménagement (SeCA), qu'en 2005, les réserves 
autorisées de graviers dans le district de la Sarine représentaient plus de 4,5 millions de 
m3, de sorte que les besoins de la Sarine étaient couverts jusqu'en 2013. Par ailleurs, au 
niveau du canton, les réserves de graviers garantissaient un approvisionnement jusqu'en 
2018. Compte tenu de cette situation, l'autorité a estimé que le besoin régional d'ouvrir 
une nouvelle exploitation n'était pas établi. De plus, même si un besoin était avéré, il 
conviendrait encore de se poser la question d'un approvisionnement hors district, une 
pénurie au niveau cantonal étant nécessaire avant d'imposer à une commune l'obligation 
d'ouvrir une gravière contre son gré. Faute de pénurie, rien ne justifiait de passer outre 
la large autonomie dont dispose le planificateur local. Au demeurant, la DAEC a rappelé 
que même s'ils étaient avérés, les seuls besoins individuels de la recourante n'étaient pas 
suffisants pour imposer une mise en zone à la commune. 
G. 
Agissant le 29 février 2008, A.________ SA a recouru auprès du Tribunal cantonal 
contre cette décision. Elle prend les conclusions suivantes : 
« 1. Le recours est admis. Partant, les décisions de la DAEC du 29 janvier 2008 et des 
conseils communaux de B.________ et C.________ des 21 novembre 2005 et 6 mars 2006 
sont annulées.
2. Principalement
2.1. Les modifications des PAL et des RCU des communes de B.________ et de C.________ 
concernant la gravière "I.________", telles qu'elles ont été mises à l'enquête dans la Feuille 
officielle du canton de Fribourg, sont adoptées (création d'une zone de gravière et adoption 
de l'art. 16bis RCU B.________, ainsi que l'art. 26 RCU C.________), les oppositions étant 
levées.


- 5 -
2.2. La demande de permis d'exploiter une gravière sur les art. fff et ggg RF de la commune 
de B.________ et sur l'art. nnn du RF de la commune de C.________ est préavisée 
positivement par les communes de B.________ et de C.________.
3. Subsidiairement, la cause est renvoyée à la DAEC avec injonction qu'elle reconnaisse 
l'existence actuelle d'un besoin en gravier dans le district de la Sarine et rende une nouvelle 
décision imposant aux communes de B.________ et de C.________ la modification de leur 
PAL concernant la gravière "I.________", telle qu'elle a été mise à l'enquête dans la Feuille 
officielle du canton de Fribourg.
4. (Frais et Dépens) »
A l'appui de ses conclusions, la recourante estime que la décision rendue viole la loi en 
raison d'une interprétation erronée de la notion de besoin régional en graviers. 
Selon elle, le PSAME et le plan directeur cantonal (PDCant) sont des instruments ayant 
un effet contraignant pour le canton et les communes et ils doivent par conséquent être 
respectés, également lorsqu'ils fixent comme but la satisfaction du besoin régional en 
graviers. Elle considère que la DAEC a violé le PSAME ainsi que le PDCant dans sa 
décision du 29 janvier 2008 en retenant qu'il n'existait pas de besoin en gravier dans le 
district de la Sarine. Le fait d'attendre la pénurie totale constituerait la négation même de 
la planification générale en approvisionnement. La recourante rappelle à cet égard que la 
mise en exploitation d'une gravière prend plusieurs années et qu'il est nécessaire 
d'ordonner immédiatement la mise en zone litigieuse afin de permettre un 
approvisionnement constant en graviers dans le district de la Sarine dès lors qu'il est, à 
son avis, avéré qu'il manque déjà du gravier et que cette situation va empirer très 
fortement ces prochaines années. A cet égard, l'intéressée conteste que la notion de 
"clause du besoin au niveau cantonal" soit conforme au PDCant dès lors que cet acte 
exige que l'ouverture de nouvelles exploitations doit être justifiée par une analyse du 
besoin au niveau régional. 
L'apparition d'un besoin régional en gravier constitue, selon la recourante, un change-
ment notable des circonstances justifiant une modification du PAL. Selon elle, le besoin 
régional en gravier n'existait pas au moment de la révision des PAL des deux communes 
concernées en 1998 et en 2002. La situation s'étant aujourd'hui modifiée, il est 
nécessaire d'adapter les PAL des communes de B.________ et de C.________ aux 
circonstances actuelles.
La recourante estime par ailleurs que la décision attaquée viole sa liberté économique, 
telle que garantie par l'article 27 de la Constitution fédérale (Cst.). Au vu du but de cette 
disposition qui sert à protéger la neutralité et l'égalité concurrentielle, elle fait valoir que 
l'accès à une source d'approvisionnement en gravier lui est indispensable afin de rester 
concurrentielle sur ce marché. Il n'y a, selon elle, aucun intérêt public prépondérant qui 
s'opposerait à l'ouverture de la gravière de I.________, de sorte son droit fondamental à 
la liberté économique ne peut être restreint.
Concernant les surfaces d'assolement, la recourante relève que le PDCant a choisi de 
donner la priorité aux besoins de l'urbanisation et du développement économique 
d'importance cantonale et régionale par rapport à la préservation des surfaces agricoles. 
L'exploitation de la gravière de I.________ se situe sur une surface d'assolement, mais 
son emplacement dépendant des gisements graveleux, celle-ci ne pourrait se trouver 


- 6 -
ailleurs. De plus, l'atteinte portée au sol serait limitée dans le temps et les terres seront 
rendues à l'agriculture à la fin de l'exploitation.
S'agissant des couloirs à faune qui traversent la Commune de B.________, la recourante 
relève que les terrains « I.________ » ne sont pas concernés, dès lors qu'aucune 
ordonnance fédérale ni aucun plan cantonal ne protègent expressément ce site.
S'il est vrai que le village de H.________ figure à l'ISOS, la recourante relève cependant 
que seul le village lui-même est mentionné dans cet inventaire et non pas les terrains 
avoisinants tel que « I.________ ». De plus, l'atteinte au paysage sera limitée au 
maximum par les mesures d'accompagnement qui seront prises.
Concernant le périmètre archéologique dans lequel se situe la forêt « L.________ » et 
par laquelle les camions transportant les matériaux devront passer, la recourante 
constate qu'il n'y a aucune interdiction pour les poids lourds d'utiliser ces chemins pour 
rejoindre la route cantonale. 
En matière de bruit, la recourante estime que, dans la mesure où les camions 
transportant le gravier passeront à l'extérieur du village, aucune immission excessive 
n'est à attendre de la future exploitation. A cet égard, elle se réfère au rapport d'impact 
sur l'environnement du 9 mai 2005 pour rappeler que les valeurs de planification sont 
respectées par le projet.
Enfin, s'agissant de la protection de l'air, elle constate que, selon le rapport d'impact, les 
poussières engendrées par l'exploitation de la gravière n'entraîneront pas de gêne 
sensible auprès des riverains puisqu'elles ne toucheront que rarement les habitations.
H. 
Le 19 juin 2008, la Commune de B.________ a déposé ses observations sur le 
recours dont elle conclut au rejet sous suite de frais et dépens.
Concernant le besoin en gravier, elle reprend les chiffres du SeCA de 2005 selon lesquels 
les réserves autorisées en Sarine représentaient plus de 4,5 millions de m3, pour une 
production annuelle de l'ordre de 535'000 m3 alors que le besoin annuel du district est 
estimé à 384'000 m3 par an. Le district étant un grand exportateur de gravier, la 
commune fait valoir qu'en tenant compte des besoins du district (et non de la production 
effective), ce n'est qu'en 2017 qu'il n'y aura peut-être plus de gravier exploitable en 
Sarine (4'500'000 : 384'000 m3 = 11,7 dès 2005) et non en 2013 comme le soutient la 
recourante en se basant sur la production annuelle. Il n'y a donc, selon la commune, 
aucun besoin régional d'ouvrir une nouvelle gravière immédiatement.
Elle relève que le PSAME et le PDCant n'obligent pas les communes à mettre toutes les 
parcelles incluses dans un périmètre répertorié en zone gravière. Pour modifier le PAL de 
B.________, il faudrait un changement notable des circonstances au sens de 21 al. 2 de 
la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). Cela n'est pas le cas en 
l'espèce selon l'intimée, dès lors que le besoin en gravier n'est pas avéré et que l'intérêt 
public au maintien de la parcelle litigieuse en zone agricole existe toujours depuis la 
dernière modification du PAL, approuvée en septembre 2000.
Concernant les problèmes environnementaux que pourrait engendrer l'exploitation de la 
gravière de I.________, la commune reprend en substance les motifs indiqués dans sa 
décision du 21 novembre 2005. Compte tenu des intérêts prépondérants s'opposant au 


- 7 -
projet litigieux, elle estime que le refus de mettre en zone gravière le terrain agricole de 
la recourante n'est pas contraire au droit.
Le 19 août 2008, l'association D.________, opposante au projet, s'est également 
déterminée sur le recours dont elle conclut au rejet sous suite de frais et dépens pour 
des motifs similaires à ceux indiqués ci-dessus.
Le 17 septembre 2008, la DAEC a proposé le rejet du recours en se référant pour 
l'essentiel à la décision attaquée. Elle estime que seule une pénurie de gravier au niveau 
cantonal pourrait être de nature à passer outre le principe de l'autonomie communale et 
à imposer une zone de gravière à deux communes qui n'en souhaitent pas.
A l'exception de E.________ qui s'est rallié aux observations de l'association 
D.________, les autres opposants, bien qu'invités à le faire, n'ont pas déposé 
d'observations et ont ainsi renoncé à participer à la présente procédure.
Pour sa part, la Commune de C.________ n'a pas produit d'observations circonstanciées.
 I.
Le 21 juillet 2009, l'association D.________ est intervenue pour indiquer que, dans 
le cadre de la consultation publique du nouveau plan sectoriel pour l'exploitation des 
matériaux (PSEM), destiné à remplacer le PSAME, elle avait constaté qu'une modification 
importante était intervenue dans le secteur de I.________, dès lors qu'il était prévu de 
placer les terrains en cause non plus dans un secteur prioritaire, mais dans une zone de 
ressources à préserver.
J.
Le 24 janvier 2011, compte tenu de la durée de la procédure et des incertitudes sur 
le contenu du PSEM, le Juge délégué à l'instruction du recours a invité les parties à lui 
indiquer si des changements notables étaient intervenus depuis la dernière intervention 
des parties.
K.
Le 3 février 2011, la DAEC a indiqué que le Conseil d'Etat avait transmis au Grand 
Conseil le nouveau PSEM et les modifications du PDCant y relatives. Selon la nouvelle 
planification, le secteur de I.________ (dénommé "L.________" dans le PSEM) est 
toujours retenu comme secteur à exploiter en priorité. Le changement par rapport à 
l'ancien PSAME réside dans le fait que l'horizon de planification pour fixer les priorités est 
passé de 100 ans à 15 ans. S'agissant des volumes de sables et graviers extraits après 
2005, la DAEC n'a pas pu fournir de chiffres détaillés pour les années 2006 à 2010, tout 
en considérant que l'on pouvait encore se référer aux données établies en 2005 suite à 
une enquête auprès des exploitants. A son avis, la moyenne établie en 2005 est encore 
représentative des volumes extraits ces cinq dernières années. Cela étant, la DAEC a 
relevé que, depuis 2005, les permis octroyés pour l'exploitation de matériaux 
représentaient un volume de 428'000 m3 supplémentaires pour l'ensemble du canton par 
rapport à 2005. Pour le district de la Sarine, 278'000 m3 supplémentaires ont été 
autorisés depuis 2005, en faveur d'autres entreprises que A.________ SA.
L.
Le 2 mars 2011, A.________ SA s'est déterminée à son tour. Sur la question de la 
pénurie de graviers dans le district de la Sarine, elle a indiqué ce qui suit:

Les volumes exploitables restant en juin 2005 se montaient, en Sarine, à 
4'588'000 m3;


- 8 -

Depuis 2005, 278'000 m3 supplémentaires ont été autorisés dans le district de la 
Sarine, ce qui fait un montant total de ressources exploitables de 4'866'000 m3;

L'extraction annuelle en Sarine atteint en moyenne 543'000 m3;

De juin 2005 à juin 2011, six années se seront écoulées, durant lesquelles 
534'000 m3 auront été excavés annuellement pour un total de 3'204'000 m3;

En juin 2011, il restera donc en Sarine environ 1'662'000 m3 de matériaux à 
exploiter, de sorte qu'en juin 2014, il ne devrait quasiment plus y avoir de tels 
matériaux en Sarine (534'000 X 3 = 1'602'000 m3).
Compte tenu de cette situation, la recourante estime que la pénurie totale dans le district 
de la Sarine est imminente et qu'il est exclu et irréaliste d'attendre cette pénurie avant 
d'autoriser de nouvelles gravières. Elle relève également que l'ouverture de la gravière 
permettra de disposer d'un important volume de décharge pour y déposer des terres et 
matériaux d'excavation propres, contribuant de la sorte à faire face au déficit qui existe 
dans ce domaine actuellement. 
Pour le surplus, la recourante a exposé en détail ses besoins individuels en graviers. Il en 
ressort que son stock actuel se limite à environ 50'000 m3 alors que sa consommation 
annuelle est d'environ 41'000 m3. Face à cette situation, elle n'aura d'autre alternative 
que de se fournir chez des concurrents ou acheter le gravier à l'étranger. Dans un cas, 
elle affaiblit sa position sur le marché et, dans l'autre, le procédé va clairement à 
l'encontre des principes du PDCant et des exigences liées au développement durable.
Enfin, la recourante constate que, si les critères d'évaluation du site figurant dans le 
PSAME 1994 ne correspondent pas à ceux du PSEM 2010 en ce qui concerne le bruit et 
les eaux souterraines, il convient de remarquer que le trafic entre la gravière et la route 
cantonale se fera par un chemin en forêt hors de toute localité conformément à une 
accord avec la Commune de C.________ de 2005 et que, s'agissant de la nappe 
phréatique, toutes les mesures seront prises pour assurer sa protection lors de 
l'exploitation comme en atteste le rapport d'impact sur l'environnement.
M.
Le 1er avril 2011, l'association D.________ est intervenue pour relever que le 
besoin en gravier ne doit pas être examiné au regard de la seule société recourante, mais 
bien au niveau régional, voire au niveau cantonal. Concernant l'approvisionnement en 
graviers dans le canton, l'intimée indique que l'assemblée communale de C.________ a 
accepté, le 28 avril 2010, la mise en exploitation de la gravière de S.________, d'un 
volume très important (environ 3'500'000 m3), qui a l'avantage d'être directement 
voisine de la gravière déjà exploitée. Compte tenu de ce développement de la situation, 
elle considère que les gravières sont largement suffisantes pour approvisionner le marché 
local. 
e n d r o i t
1.
a) Déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure 
ayant été versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. 


- 9 -
a du code de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Le Tribunal 
cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites.
b) Selon l'art. 77 CPJA, dans le cas d'une décision sur recours de la DAEC visant 
une décision communale en matière de modification d'un plan d'affectation des zones, le 
Tribunal cantonal peut revoir uniquement la légalité de la décision attaquée ainsi que la 
constatation des faits par l'autorité intimée; cela signifie qu'il peut sanctionner la 
violation de la loi, y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, ainsi que la 
constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents. Il ne peut pas, en revanche, 
revoir l'opportunité de la décision attaquée (art. 78 al. 2 a contrario CPJA). 
Dans la mesure où, en l'espèce, la DAEC a statué sur les recours contre les décisions 
communales avec une pleine cognition, le fait que le grief d'inopportunité ne puisse pas 
être invoqué devant le Tribunal cantonal ne viole pas l'art. 33 al. 3 litt. b LAT qui impose 
aux cantons d'instituer au moins une autorité de recours disposant d'un libre pouvoir 
d'examen (ATF 109 Ib 123).
c) Le fait que, le 1er janvier 2010, est entrée en vigueur la nouvelle loi sur 
l'aménagement du territoire et les constructions du 2 décembre 2008 (LATeC; RSF 
710.1) en remplacement de l'ancienne loi du 9 mai 1983, abrogée (aLATeC), ne change 
rien, matériellement, à l'appréciation de la présente affaire dès lors que les compétences 
de la commune en sa qualité de planificateur local sont restées les mêmes (art. 37 al. 1 
aLATeC et 36 al. 1 LATeC) et que la procédure de recours et d'approbation n'a pas 
changé fondamentalement, la commune et la DAEC ayant gardé le même rôle sous 
l'ancien et le nouveau droit (art. 80 et ss aLATeC et art. 88 LATeC). Il n'en demeure pas 
moins que, selon l'art. 174 LATeC, les disposition de la nouvelle loi sont désormais 
applicables à la modification litigieuse du PAL des communes concernées; peu importe 
que la procédure ait débuté sous l'empire de l'ancien droit.
2.
a) Le PSEM et avant lui le PSAME constituent des plans sectoriels qui ne sont que 
des études de base sur lesquelles s'appuie le PDCant (cf. art. 13 al. 2 let. b LATeC). 
Conformément à l'art. 16 LATeC les études de base indiquent l'état et les options 
générales de l'aménagement du territoire en se fondant sur les buts et les principes 
définis par la LAT. Elles n'ont pas d'effet liant.
Pour sa part, même s'il lie les autorités cantonales et communales (art. 18 LATeC), le 
PDCant reste très large dans la définition des buts de la politique cantonale en matière 
d'exploitation de matériaux. Si d'un côté, il vise à répondre aux demandes des régions en 
matière 
d'approvisionnement 
en 
matériaux, 
d'un 
autre, 
il 
tend 
à 
utiliser 
parcimonieusement et à préserver à long terme des ressources non renouvelables. 
S'agissant des principes de localisation des gravières, il établit une liste de critères pour 
exclure les sites inappropriés en réservant les nouvelles exploitations ou les extensions 
d'exploitation dans les secteurs prioritaires définis par le PSEM, ou, lorsque les demandes 
de permis ont fait l'objet d'une demande préalable favorable avant l'introduction du 
PSEM, dans celles définies par le PSAME. En d'autres termes, le DPCant s'attache surtout 
à définir où il n'est pas possible de créer de nouvelles zones d'exploitation de gravières. Il 
n'impose pas, en revanche, l'ouverture de nouvelles exploitations aux communes. Il se 
borne à exiger de celles-ci qu'elles tiennent compte des secteurs retenus au PSEM dans 
leur dossier directeur, notamment en évitant, sauf si un intérêt prépondérant s'y oppose, 
toute utilisation du sol qui rendrait l'exploitation de matériaux impossible à plus long 
terme. On cherche en vain dans le PDCant une clause du besoin qui imposerait aux 


- 10 -
communes, dont une partie du territoire se trouve dans un secteur prioritaire du 
PSEM/PSAME, l'obligation de créer une zone d'exploitation. Pour l'essentiel, l'appréciation 
de la couverture des besoins régionaux ou cantonaux en gravier relève clairement de la 
DAEC dès lors que le PDCant lui réserve la compétence d'établir un plan d'affectation 
cantonal (PAC) en cas de problème d'approvisionnement. C'est par le biais d'un PAC que 
le Conseil d'Etat, auteur du plan directeur, entend faire face à une éventuelle pénurie de 
matériaux et non pas en se substituant au planificateur local. Il ne le pourrait d'ailleurs 
pas dès lors qu'un plan d'aménagement local suppose une pondération d'intérêts variés 
qui ne saurait être effectuée une fois pour toute dans un plan directeur sur la seule base 
d'un plan sectoriel ou d'un bilan annuel moyen d'extraction de matériaux (ATF 
1P.45/1999 du 14 avril 2000 dans l'affaire de Ferenbalm, consid. 5).
En réalité, du moment que, selon le PDCant, un problème d'approvisionnement en 
gravier doit être résolu par l'établissement d'un PAC, au niveau des communes, la clause 
du besoin n'a pas un effet positif, en ce sens qu'une éventuelle pénurie en gravier ne les 
oblige pas à créer de nouvelles zones d'exploitation dans les secteurs prioritaires du 
SPEM/PSAME. En revanche, vu le but clairement défini d'utilisation parcimonieuse des 
ressources non renouvelables figurant en priorité dans le PDCant et la charge qu'il 
impose à la DAEC de veiller à préserver les ressources en matériaux à long terme dans le 
cadre de l'approbation des PAL, la clause du besoin déploie un effet négatif sur les 
planification locales, en ce sens que, même dans un secteur prioritaire, la création d'une 
nouvelle zone d'exploitation de matériaux n'est admissible que si un besoin existe au 
niveau régional. La situation est similaire à celle qui prévaut dans l'affectation de terrains 
agricoles à la zone à bâtir. Une telle mise en zone n'est possible que si les besoins 
prévisibles de la population pour les 15 prochaines années ne sont pas couverts (art. 15 
let. b LAT). 
Ainsi, face à un secteur prioritaire figurant au PSEM/PSAME, la commune ne dispose du 
pouvoir d'appréciation ordinaire reconnu au planificateur local que si un besoin en gravier 
est établi au niveau régional. Si tel est le cas, elle peut alors, si elle le juge opportun 
pour l'aménagement de son territoire, créer une zone d'exploitation de matériaux ou, au 
contraire, y renoncer en raison d'autres priorités. L'existence d'un besoin plus ou moins 
aigu en graviers n'est alors qu'un des éléments à prendre en considération dans le 
processus d'aménagement. D'autres intérêts, liés par exemple au bien-être de sa 
population ou à la protection de l'environnement ou du paysage, entrent en concurrence. 
En revanche, si un besoin n'est pas établi, elle ne peut pas créer une zone d'exploitation 
car celle-ci serait contraire à l'exigence très claire d'utilisation parcimonieuse des 
ressources non renouvelables figurant dans le PDCant.
b) En l'occurrence, lorsqu'elle s'est prononcée en 2008, la DAEC a constaté, sur la 
base des chiffres de 2005, que le besoin régional d'ouvrir une nouvelle exploitation 
n'était pas établi dans la mesure où les réserves à l'échelle du district de la Sarine 
étaient suffisantes jusqu'en 2013, sans tenir compte des réserves existantes au niveau 
cantonal. Au volume de gravier disponible en 2005 se sont encore ajoutées les quantités 
de matériaux ayant fait l'objet de permis d'exploiter accordés dès 2006, selon le 
décompte fourni par le SeCA le 3 février 2011, de sorte que la recourante elle-même 
reconnaît qu'actuellement, une pénurie n'est pas à attendre avant juin 2014. 
Dans la mesure toutefois où, selon le PDCant, l'appréciation du besoin s'effectue sur les 
15 ans à venir, on doit constater, sur la base des chiffres produits, que les volumes 
disponibles à ce jour dans le district de la Sarine ne couvrent pas la demande moyenne 


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en gravier sur une période de 15 ans. L'effet négatif de la clause du besoin n'interdisait 
donc pas la création d'une zone d'extraction de matériaux à I.________.
Certes, il est évident que le calcul du besoin devrait être affiné, dès lors qu'il est aberrant 
de ne prendre en considération que la production d'un district vu les extractions 
disparates effectuées dans les différents districts et la proximité de ceux-ci ou, 
inversement, de tenir compte des matériaux extraits dans un district mais exportés 
ailleurs pour couvrir d'autres besoins. Une appréciation plus large devrait pour le moins 
être effectuée. Toutefois, faute de méthode de calcul claire et considérant que les 
réserves autorisées ne couvrent que trois ans sur les 15 prévus, il ne fait pas de doute 
que, quelle que soit la manière de calculer, un besoin en gravier existe actuellement. A 
défaut, on ne comprendrait pas pourquoi les autorités sont entrées en matière sur les 
démarches parallèles effectuées par la Commune de C.________ et T.________ SA 
visant à la création d'une gravière à S.________. 
3.
a) Cela étant, comme il a été dit précédemment, l'existence d'un besoin en gravier 
n'impose pas à la commune une obligation de mettre un terrain qui s'y prêterait en zone 
d'exploitation de matériaux.
De la même manière qu'un propriétaire d'une parcelle agricole n'a pas un droit, sauf 
exception, à ce que celle-ci soit nécessairement affectée à la zone à bâtir (même si la 
couverture des besoins pour les 15 prochaines années n'est pas assurée), rien n'oblige 
en principe le planificateur local à créer une zone d'exploitation de matériaux qui sied à 
un particulier. Dans la mesure où est en cause un non-classement, la commune dispose 
en la matière d'une très large autonomie et il sera nécessaire que la pondération des 
intérêts en présence démontre clairement que la seule solution raisonnable passe par la 
mise en zone requise pour que sa décision soit annulée (cf. ATC 602 08 93 et 104 du 15 
février 2011, consid. 2 c).
Rien de tel en l'espèce. 
b) Dans la mesure où la Commune de B.________ doit déjà supporter deux 
gravières sur son territoire, elle ne commet, à l'évidence, aucun excès ou abus de son 
vaste pouvoir d'appréciation en estimant que son devoir est de préserver la qualité de vie 
de ses habitants plutôt que de créer une zone supplémentaire d'extraction de matériaux. 
Contrairement à ce que pense la recourante, il importe peu que, selon l'étude d'impact, 
l'exploitation litigieuse ne provoquerait pas d'immissions excessives. Ce même document 
démontre clairement que des nuisances liées à la gravière seraient malgré tout 
supportées par la population, notamment les poussières. Au-delà des considérations 
annexes sur la protection de couloirs à faune ou du site figurant à l'ISOS, la 
préoccupation du bien-être des habitants de la commune est un motif de poids qui relève 
de la responsabilité du planificateur local (ATC du 15 février 2011, précité). Il n'est pas 
nécessaire que l'exploitation de la gravière soit incommodante au sens de la législation 
sur la protection de l'environnement pour que la création de la zone d'exploitation soit 
refusée. Il suffit qu'elle s'avère inopportune compte tenu de la volonté communale de 
préserver une certaine qualité de vie dans le périmètre.
Au niveau du PAL, l'éventuel besoin en graviers de la région ou du canton n'est d'un 
élément parmi d'autres à prendre en considération par le planificateur local, étant 
entendu que, dans ce cadre restreint, il sera toujours difficile d'apprécier l'impact d'un tel 
besoin dès lors qu'indépendamment du site proposé par le propriétaire requérant, de 


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nombreux autres sites, y compris sur le territoire d'autres communes, peuvent y 
satisfaire. C'est d'ailleurs pour cette raison que le PDCant prévoit qu'en cas de pénurie 
avérée, la DAEC puisse établir un PAC.
En l'occurrence, il ressort du dossier que, le 28 avril 2010, l'Assemblée communale de 
C.________ s'est prononcée à l'unanimité en faveur de la création d'une nouvelle 
gravière au lieu-dit S.________ (secteur PSEM n° 2222.01) ainsi que pour l'octroi d'une 
servitude d'exploitation à l'entreprise T.________ SA. Située dans l'extension de 
l'exploitation du U.________, ce site offre un volume très important à exploiter (un 
potentiel de 3'500'000 m3), concerne un gisement en profondeur, situé à proximité d'une 
desserte routière d'un gabarit adéquat et à bonne distance des plus proches zones 
habitées tout en respectant les aspects environnementaux et le couloir à faune. En 
d'autres termes, même si le dossier n'en est qu'à ses débuts et que de nombreuses 
étapes sont encore à réaliser avant une mise en exploitation, il apparaît clairement 
qu'avec ce projet, les besoins de la région en graviers pourront être largement couverts à 
l'avenir et pendant de nombreuses années. Dans la mesure où une éventuelle pénurie 
n'est pas à attendre avant au moins juin 2014, un temps suffisant est encore disponible 
pour planifier et autoriser cette installation, quitte, cas échéant, à ce que les autorités lui 
donnent la priorité requise pour éviter la pénurie.
Au vu de cette circonstance, la recourante ne saurait reprocher au planificateur local 
d'avoir refusé de choisir son projet pour pallier à une éventuelle difficulté future 
d'approvisionnement en gravier. Il faut rappeler que la demande de mise en zone 
litigieuse a provoqué une véritable levée de boucliers de la population, ce qui n'est pas le 
cas, pour l'instant, avec S.________ qui semblent faire l'unanimité. Du moment qu'une 
solution se dessine ailleurs pour satisfaire aux besoins de la région, les communes 
concernées ne sont pas tombées dans l'arbitraire en écartant la création d'une gravière à 
I.________. Ce faisant, elles n'ont pas ignoré l'intérêt public à un approvisionnement 
suffisant en matériaux d'extraction. 
Quant aux besoins propres de l'entreprise de la recourante, s'ils ne sont pas à nier, ils ne 
constituent pas cependant un motif prépondérant justifiant la mise en zone litigieuse. 
Comme il a été dit ci-dessus, dans l'organisation de son territoire, la commune peut 
décider de donner la préférence au bien-être de sa population et préserver par la même 
occasion ce qu'elle estime être les intérêts de la faune et du paysage. Sa démarche 
respecte pleinement sa mission d'aménagement. Sous cet angle également, la situation 
de la recourante n'est pas fondamentalement différente de celle d'un particulier qui se 
plaint du non-classement de son terrain dans la zone économiquement plus favorable. 
Par définition, l'activité d'organiser le territoire suppose de faire des choix et, dans ce 
sens, le principe de l'égalité de traitement n'a qu'une portée restreinte et se confond 
avec 
l'interdiction 
de 
l'arbitraire 
(P. 
HÄNNI, 
Planungs-, 
Bau- 
und 
besonderes 
Umweltschutzrecht, Berne 2008 p. 81 et les arrêts cités). Or, les intérêts retenus dans le 
cas particulier par la commune pour refuser la mise en zone litigieuse ne sauraient être 
taxés d'arbitraires. Cela se vérifie d'autant plus si l'on tient compte des démarches 
actuellement en cours en relation avec la gravière de S.________. En matière de non-
classement, le grief de violation de la liberté économique dont se prévaut la recourante 
n'a pas de portée propre par rapport à celui de violation de l'égalité de traitement, de 
sorte que, sous cet angle également, les choix effectués par la commune, en application 
de son autonomie, sont raisonnables et doivent être confirmés. 


- 13 -
En résumé, il apparaît de manière évidente que la Commune de B.________ n'a commis 
aucun excès ou abus de son vaste pouvoir de planificateur local en refusant de créer la 
zone voulue par la recourante. Sa décision s'inscrit dans la marge de manœuvre dont elle 
dispose et les motifs qu'elle a invoqués pour renoncer à créer la zone d'exploitation de 
matériaux sont suffisants compte tenu de sa liberté en la matière. Les griefs de la 
recourante s'avèrent ainsi sans fondement.
c) Dès l'instant où la planification de la Commune de B.________ exclut à juste 
titre la mise en zone requise par la recourante, il va de soi que celle de la Commune de 
C.________ ne peut prévoir autre chose puisque l'essentiel de la gravière litigieuse se 
situe sur le territoire de B.________. Le recours est donc aussi dénué de pertinence en 
tant qu'il vise la planification de C.________.
d) Les autres conclusions de la recourante, qui sont liées aux conclusions 
principales traitées ci-dessus, doivent aussi être écartées puisque le refus communal 
d'affecter I.________ en zone d'exploitation de matériaux échappe à la critique. 
4.
Mal fondé, le recours doit être rejeté. 
Il appartient à la recourante qui succombe de supporter les frais de procédure en 
application de l'art. 131 CPJA.
Pour le même motif, il lui incombe également de verser une indemnité de partie à 
l'association D.________, à E.________ et à la Commune de B.________ qui ont fait 
appel à un avocat pour défendre leurs intérêts (art. 137 CPJA). S'agissant de la 
commune, il faut considérer que, dès l'instant où elle ne disposait pas d'une 
infrastructure suffisante pour répondre au recours, des circonstances particulières au 
sens de l'art. 139 CPJA ont rendu nécessaire l'appel à un mandataire extérieur. Quant 
aux liste de frais déposées par Me Riedo, il y a lieu de corriger le tarif horaire des 
honoraires conformément au règlement sur la justice, appliqué par analogie.
 


- 14 -
l a C o u r a r r ê t e :
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les frais de procédure sont mis par 2'000 francs à la charge de la recourante. Ils 
sont compensés avec l'avance de frais qui a été effectuée.
III.
Un montant de 6'599 fr. 95 (y compris 466 fr. 15 de TVA) à verser à titre 
d'indemnité de partie à Me Nicolas Riedo pour le travail de son prédécesseur, 
Me Schneuwly, en tant que mandataire de l'association D.________, est mis la 
charge de la recourante.
Un montant de 2'337 fr. 35 (y compris 20 fr. 50 de TVA à 7.6% et 151 fr. 65 de 
TVA à 8%) à verser à titre d'indemnité de partie à Me Nicolas Riedo en tant que 
mandataire de l'association D.________ est mis la charge de la recourante.
Un montant de 1'455 francs (y compris 71 fr. 10 de TVA à 7.6% et 33 fr. 20 de TVA 
à 8%) à verser à titre d'indemnité de partie à Me Nicolas Riedo en tant que 
mandataire de E.________ est mis la charge de la recourante.
IV.
Un montant de 7'746 fr. 85 (y compris 524 fr. 85 de TVA à 7.6% et 23 fr. 40 de 
TVA à 8%) à verser à Me Marc Butty à titre d'indemnité de partie est mis à la 
charge de la recourante.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, 
dans les 30 jours dès sa notification. 
La fixation des montants des frais de procédure et de l'indemnité de partie peuvent, dans 
un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, 
lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA).
Givisiez, le 13 mai 2011/cpf
Le Greffier-stagiaire :
Le Président :
Communication.