fr_gerichte · 605 2016 99 · 2017-03-21 · fr

Arrêt de la Ie Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal | Sozialhilfe (seit dem 01.01.2011)

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
605 2016 99
Arrêt du 21 mars 2017
Ie Cour des assurances sociales
Composition
Président:
Marc Boivin 
Juges:
Marianne Jungo, Marc Sugnaux 
Greffière-stagiaire:
Stephy-Ange Kalusivikako
Parties
A.________, recourant
contre
COMMISSION SOCIALE DE LA VILLE DE FRIBOURG, autorité 
intimée
Objet
Aide sociale (dès le 01.01.2011) – détermination des frais de 
logement reconnus dans le cadre de l’aide matérielle
Recours du 21 avril 2016 contre la décision sur réclamation du 
14 mars 2016


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considérant en fait
A.
A.________ (le recourant), né en 1993, vit à Fribourg, dans un appartement qu’il partage 
avec sa mère, ainsi que son amie, apprentie en horticulture soutenue financièrement par ses 
parents. Locataire du logement qui comprend trois chambres et des locaux communs, la mère du 
recourant a conclu deux contrats de sous-location distincts avec son fils et l’amie de celui-ci, 
chaque contrat portant sur la mise à disposition d’une chambre et l’usage des locaux communs 
(voir dossier administratif, onglet 13).
Au mois de mai 2015, puis en septembre 2015, le recourant, sans activité lucrative, s’est adressé 
au Service de l’aide sociale de la Ville de Fribourg (le Service) en vue d’obtenir une aide 
matérielle.
B.
Par décision du 1er décembre 2015, la Commission sociale de la Ville de Fribourg (la 
Commission sociale) a octroyé au recourant la garantie de la couverture de son budget, calculé 
selon les normes d’assistance, sous déduction de toutes ses ressources, actuelles et à venir, dès 
le 1er décembre 2015. Cette couverture était soumise à plusieurs conditions et elle excluait la prise 
en charge du loyer, en particulier au motif que le recourant était un jeune adulte de 23 ans, vivant 
chez sa mère qui devait l’héberger à titre gracieux dans le cadre de la solidarité familiale, en 
contrepartie d’une aide au ménage, au nettoyage et aux courses. La décision relevait également 
que les conditions de logement n’étaient pas bien établies, s’agissant de la composition du 
ménage, des relations entre les occupants et du type de locaux concernés.
Par réclamation du 27 décembre 2015, assorti d’un courrier du même jour signé de sa mère, le 
recourant a contesté la décision du 1er décembre 2015 en demandant que l’aide matérielle allouée 
couvre également le loyer de la chambre sous-louée à sa mère (CHF 625.-, voir dossier 
administratif, onglet 13). Il a précisé que sa part aux frais de ménage des locaux communs, 
comprise dans le loyer, pouvait bien entendu être déduite.
Par courrier du 27 janvier 2016, le Service a constaté que le recourant ne remplissait pas une des 
conditions posées à l’octroi de l’aide matérielle par la décision du 1er décembre 2015, à savoir la 
participation à une mesure d’insertion sociale. Sur cette base, il a suspendu toute prestation d’aide 
matérielle. Cette suspension a été confirmée par décision du 1er mars 2016 de la Commission 
sociale. Celle-ci semble toutefois être revenue sur sa position, à tout le moins implicitement, dans 
ses observations sur recours du 23 mai 2016 (ci-dessous let. C). Quoi qu’il en soit, cette éventuelle 
suspension ne fait pas l’objet de la présente procédure. 
Par décision sur réclamation du 14 mars 2016, la Commission sociale a rejeté la réclamation du 
27 décembre 2015. Se référant notamment au principe de subsidiarité, elle a d’abord repris les 
motifs sur lesquels elle s’était fondée dans sa décision du 1er décembre 2015 pour refuser la prise 
en charge des frais de logement. Elle a ensuite relevé qu’il appartenait à la mère du recourant, en 
tant que locataire de l’appartement concerné, d’assumer l’intégralité du loyer à l’égard des 
bailleurs, y compris la part correspondant au recourant. Enfin, en sus de doutes exprimés quant au 
nombre total d’occupants de l’appartement, la Commission sociale a considéré que le recourant 
pouvait réduire ses frais de logement en partageant sa chambre avec son amie en lieu et place de 
la solution moins économique consistant à occuper respectivement deux chambres séparées.


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C.
Par recours interjeté auprès du Tribunal cantonal le 21 avril 2016, le recourant conclut à la 
modification de la décision attaquée dans le sens de la prise en charge de son « loyer de 
colocataire » de l’appartement qu’il occupe avec sa mère et son amie. A l’appui de sa position, il 
indique qu’il n’a aucune ressources et que sa mère, qui réalise un revenu mensuel d’environ 
CHF 1'600.-, n’a pas les moyens de payer la part de loyer de son fils.
Dans divers courriers subséquents, la mère du recourant, indiquant agir en faveur de son fils et 
produisant une procuration l’attestant, fait état de discussions et entretiens constructifs avec le 
Service, annonçant une prochaine décision à rendre par la Commission sociale.
Dans ses observations du 23 mai 2016, la Commission sociale fait référence à une nouvelle 
décision du 19 mai 2016 par laquelle elle prononce la reprise de l’aide matérielle, aux conditions 
suivantes s’agissant du logement: « la prise en charge du loyer (demi-loyer d’une chambre, soit 
CHF 312.50 par mois) est admise, avec effet rétroactif au 1er décembre 2015; le solde doit être 
assumé par [l’amie du recourant], occupante régulière de la chambre; les loyers arriérés et 
courants seront payés directement à [la mère du recourant] ». 
Se déterminant par ailleurs sur les conclusions du recours, la Commission reprend la position 
selon laquelle seule la moitié du coût d’une chambre doit être prise en charge. Elle précise à cet 
égard que la mère du recourant a toujours sous-loué des chambres pour lui permettre d’assumer 
le loyer principal, qu’elle peut et doit sous-louer une chambre supplémentaire si sa situation 
financière difficile le nécessite et que le recourant doit, en tant que bénéficiaire de l’aide sociale, 
réduire ses dépenses au strict nécessaire.
D.
Donnant suite à la demande du juge délégué à l’instruction par courrier du 20 juin 2016, 
complété le 23 juin 2016, la mère du recourant indique au nom de celui-ci que le recours est 
maintenu suite à la nouvelle décision du 19 mai 2016, communiquée dans le cadre des 
observations du 23 mai 2016.
Le 25 juillet 2016, la Commission sociale produit son dossier et dépose une détermination 
spontanée. Elle s’y interroge sur le rôle joué par la mère du recourant dans la procédure et sur 
l’éventuelle opportunité de prononcer une mesure de curatelle en faveur du recourant. Pour le 
reste, elle maintient sa position ressortant de sa décision sur réclamation du 14 mars 2016 et de 
sa nouvelle décision communiquée le 23 mai 2016.
Une copie de cette ultime détermination a été transmise au recourant, par sa mère, pour 
information.
Les arguments développés par les parties dans leurs écritures seront repris dans la mesure utile 
dans les considérants ci-dessous.
en droit
1.
a)
A teneur de l'art. 36 de la loi du 14 novembre 1991 sur l’aide sociale (LASoc; 
RSF 831.0.1), les décisions sur réclamation sont sujettes à recours auprès du Tribunal cantonal.
Le recourant est le destinataire de la décision attaquée et il a un intérêt digne de protection à ce 
qu’elle soit annulée ou modifiée. Signé par le recourant, le recours a par ailleurs été interjeté dans 


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le délai et les formes prescrits (art. 76 et 79 à 81 du code de procédure et de juridiction 
administrative; CPJA; RSF 150.1). Il est ainsi recevable.
b)
Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour 
violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), et pour constatation 
inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, dans la mesure où aucune des 
situations prévues aux lettres a à c de l'art. 78 al. 2 CPJA n'est réalisée en l'espèce, le Tribunal 
cantonal ne peut pas revoir l'opportunité de la décision querellée. 
c)
La problématique d’une éventuelle mesure de curatelle en faveur du recourant sort de 
l’objet du litige. Cette question ne relevant par ailleurs pas de la compétence de la Ie Cour des 
assurances sociales, elle ne peut être traitée dans le cadre du présent arrêt.
2.
a)
L’art. 85 al. 2 1ère phrase CPJA permet à l’autorité intimée, jusqu’à l’envoi de ses 
observations au mémoire de recours, de modifier ou annuler la décision attaquée. 
L’art. 85 al. 3 1ère phrase CPJA prévoit dans un tel cas que l’autorité de recours continue à traiter le 
recours dans la mesure où la nouvelle décision ne l’a pas rendu sans objet.
b)
En l’espèce, suite au recours déposé le 21 avril 2016 contre la décision sur réclamation 
du 14 mars 2016, la Commission sociale a communiqué dans le cadre de ses observations du 
23 mai 2016 une nouvelle décision allant partiellement dans le sens des conclusions du recours.
En effet, alors que le recourant conclut à la prise en charge de l’intégralité de son « loyer de 
colocataire » de l’appartement qu’il occupe avec sa mère et son amie, la nouvelle décision lui 
accorde uniquement la prise en charge du « demi-loyer d’une chambre », soit CHF 312.50 par 
mois.
Il en ressort que la nouvelle décision communiquée le 23 mai 2016 n’a pas rendu sans objet le 
recours du 21 avril 2016 et que demeure litigieuse la question de savoir quel montant doit être 
reconnu au titre de frais de logement dans le cadre de l’aide matérielle allouée au recourant dès le 
1er décembre 2015. C’est cette seule question qui doit être tranchée par le présent arrêt.
3.
a)
Selon l'art. 12 de la Constitution fédérale (Cst.; RS 101), quiconque est dans une 
situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et 
assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité 
humaine. 
L'art. 36 al. 1 de la Constitution du canton de Fribourg (Cst./FR; RSF 10.1) prévoit également que 
toute personne dans le besoin a le droit d'être logée de manière appropriée, d'obtenir les soins 
médicaux essentiels et les autres moyens indispensables au maintien de sa dignité.
b)
La LASoc régit l'aide sociale accordée par les communes et l'Etat aux personnes 
domiciliées, séjournant ou de passage dans le canton (art. 1 al. 1 LASoc). Elle a pour but de 
favoriser l'autonomie et l'intégration sociale de la personne dans le besoin (art. 2 LASoc). Une 
personne est considérée dans le besoin lorsqu’elle éprouve des difficultés sociales ou lorsqu’elle 
ne peut subvenir à son entretien, d’une manière suffisante ou à temps, par ses propres moyens 
(art. 3 LASoc). 
Selon l'art. 4 LASoc, l'aide sociale comprend la prévention, l'aide personnelle, l'aide matérielle et la 
mesure d'insertion sociale (al. 1). La prévention comprend toute mesure générale ou particulière 
permettant d'éviter le recours à l'aide personnelle et matérielle (al. 2). L'aide personnelle comprend 


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notamment l'écoute, l'information et le conseil (al. 3). L'aide matérielle est une prestation allouée 
en espèces, en nature ou sous la forme d'un contrat d'insertion sociale (al. 4).
c)
Aux termes de l'art. 5 LASoc, l’aide sociale est accordée dans la mesure où la personne 
dans le besoin ne peut pas être entretenue par sa famille ou ses proches conformément aux 
dispositions du Code civil suisse ou de la loi fédérale sur le partenariat enregistré entre personnes 
du même sexe ou ne peut pas faire valoir d’autres prestations légales auxquelles elle a droit.
Cette disposition affirme le principe de la subsidiarité de l'aide sociale. Ainsi, les prestations 
fournies à ce titre ne sont accordées que si la personne dans le besoin ne peut subvenir elle-
même à ses besoins (possibilités d'auto-prise en charge), si elle ne reçoit pas l'aide d'un tiers 
(prestations d'assurances, emprunts, subventionnements, prestations volontaires de tiers, etc.) ou 
si elle n'a pas été accordée en temps voulu. Ce principe souligne le caractère complémentaire de 
l'aide sociale et demande que toutes les autres possibilités aient déjà été utilisées avant que des 
prestations d'aide publique ne soient accordées. Il exclut en particulier le choix entre les sources 
d'aide prioritaire et l'aide sociale publique (WOLFFERS, Fondements du droit de l'aide sociale, 1995, 
p. 77; voir également arrêt TF 2P.16/2006 du 1er juin 2006 consid. 5.1).
4.
a)
L’art. 22a al. 1 LASoc délègue au Conseil d’Etat la compétence d’édicter les normes de 
calcul de l’aide matérielle, en se référant aux normes de la Conférence suisse des institutions 
d’action sociale (CSIAS) et après consultation des commissions sociales et des milieux intéressés.
En application de cette norme de délégation, le Conseil d’Etat a arrêté l'ordonnance du 2 mai 2006 
fixant les normes de calcul de l’aide matérielle de la loi sur l’aide sociale (l’ordonnance relative à 
l’aide matérielle; RSF 831.0.12).
L’art. 17 de l’ordonnance relative à l’aide matérielle indique que les concepts et les normes de 
calcul de l’aide sociale de la CSIAS s’appliquent à toutes les matières qui ne sont pas réglées 
spécifiquement dans l’ordonnance, sous réserve des législations spéciales.
Quant à l’art. 18 al. 1 de l’ordonnance relative à l’aide matérielle, il précise encore que la Direction 
de la santé et des affaires sociales émet des directives sur l’application de la présente ordonnance 
et sur les normes CSIAS.
b)
L’ordonnance relative à l’aide matérielle prévoit que les dépenses prises en compte pour 
calculer cette aide comprennent pour l’essentiel un montant forfaitaire pour l’entretien (art. 1 et 2), 
d’éventuels suppléments d’intégration, les frais complémentaires effectifs liés à une activité 
lucrative ou non rémunérée (art. 8), les frais de logement (y compris les charges courantes) 
(art. 11) et les primes d’assurance-maladie obligatoire, déduction faite des réductions accordées 
par l’Etat, ainsi que certains frais non couverts par ladite assurance (art. 15). S’y ajoutent des 
prestations circonstancielles couvrant certains besoins propres à l’état de santé ou à la situation 
économique et familiale particulière du bénéficiaire (art. 12).
c)
Afin de faciliter l’application des dispositions de la LASoc, de l’ordonnance relative à 
l’aide matérielle, des normes CSIAS et des directives émises par la Direction en application de 
l’art. 18 al. 1 de l’ordonnance relative à l’aide matérielle, le Service de l’action sociale a émis une 
fiche d’information relative aux éléments à prendre en compte lorsque le bénéficiaire de l’aide 
matérielle fait partie d’une communauté de résidence et de vie de type familial 
(www.fr.ch/sasoc/files/pdf81/Fortune2.pdf). Cette notion vise les partenaires et groupes qui 
assument et financent ensemble les fonctions ménagères conventionnelles et qui tiennent donc 


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ensemble le ménage (gîte, nourriture, couvert, lessive, entretien, nettoyage, etc.). Par exemple, un 
jeune adulte vivant chez ses parents, chez des membres de la famille, amis ou colocataires où les 
fonctions ménagères sont exercées ensemble. 
Il ressort notamment de la fiche précitée qu’en présence d’une telle communauté, certains frais 
sont répartis proportionnellement entre les membres de la colocation. Seuls les frais engendrés 
par les bénéficiaires de l’aide sociale sont financés par cette dernière. De plus, les non-
bénéficiaires de l’aide sociale ont à supporter eux-mêmes les coûts qu’ils engendrent (frais 
d’entretien, loyer, prestations circonstancielles). Font exception les concubins stables, qui sont 
bien intégrés dans cette catégorie, mais qui font l’objet de mesures et de calculs spécifiques 
(budget commun).
La fiche précitée précise encore que la question de l’indemnisation pour tenue du ménage se pose 
spécifiquement pour les jeunes adultes, concubins en concubinage non considéré comme stable, 
ou les autres membres vivant dans la communauté, mais elle intervient uniquement dans la 
mesure où la personne tenue de la verser n'est pas soutenue financièrement par l’aide sociale.
5.
a)
En l’espèce, sur la base des éléments figurant au dossier administratif, il peut être 
retenu que le recourant forme avec sa mère et son amie une communauté de résidence et de vie 
de type familial. Il semble que le Service soit également parti de ce postulat puisqu’il n’a en 
particulier pas établi de budget commun pour le recourant et son amie, comme en cas de 
concubinage stable.
Dans une telle communauté, conformément aux principes exposés ci-dessus, les frais d’entretien 
et le loyer sont en principe répartis proportionnellement entre ses différents membres, qu’ils soient 
bénéficiaires ou non de l’aide sociale. 
b)
aa) S’agissant des frais de logement dans le cas particulier, les membres de la 
communauté ont adopté une organisation formelle spécifique: la mère du recourant est locataire 
de l’appartement et elle a conclu des contrats de sous-location séparés avec son fils et l’amie de 
celui-ci, portant chacun sur une chambre et la jouissance des locaux communs. 
Du point de vue de l’aide sociale, l’existence de ces contrats de sous-location ne peut pas être 
prise en considération. En effet, ils peuvent conduire à une répartition non proportionnelle des frais 
de logement et ils incluent par ailleurs des frais qui sont déjà intégrés dans les montants 
forfaitaires pour l’entretien ou relèvent de prestations circonstancielles au sens des art. 1, 2 et 12 
de l’ordonnance sur l’aide matérielle (électricité, connection au téléphone fixe et à l’internet, 
renouvellement de certains équipements ménagers ou du mobilier; voir documents contractuels 
figurant au dossier administratif, onglet 13).
bb) Il ressort du dossier administratif que le loyer mensuel de l’appartement est de 
CHF 1'700.-, charges comprises, dont à déduire un montant de CHF 200.- issu de la sous-location 
de deux places de parc comprises dans le contrat de bail (voir contrat de bail du 20 février 2009, 
onglet 13; courrier du 8 novembre 2015 de la mère du recourant, onglet 17). Après répartition 
proportionnelle entre les trois occupants, la part de loyer à assumer par le recourant est ainsi de 
CHF 500.-. 
cc) Comme l’admet le recourant dans sa réclamation du 27 décembre 2015, il n’y a 
évidemment pas lieu d’ajouter à cette part de CHF 500.- le coût du ménage effectué par un tiers 
(voir contrat de sous-location, onglet 13). Au contraire, on peut se demander si le Service social ne 


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pourrait pas plutôt exiger du recourant qu’il effectue ces travaux pour l’ensemble de la 
communauté et qu’il soit indemnisé à ce titre par sa mère et son amie, mais cette question sort de 
l’objet du litige.
dd) Quant aux autres frais auxquels fait référence le contrat de sous-location (électricité, 
connection au téléphone fixe et à l’internet, renouvellement de certains équipements ménagers ou 
du mobilier), il a déjà été vu ci-dessus qu’ils ne constituent pas des frais de logement au sens 
strict, mais sont pris en compte à d’autres titres dans le calcul de l’aide matérielle.
c)
Il faut encore examiner la position de la Commission sociale selon laquelle il 
appartiendrait au recourant de partager sa chambre avec son amie, afin de réduire sa part aux 
frais de logement.
On peut d’abord relever sur ce point que, contrairement au calcul effectué par la Commission 
sociale, l’hypothèse du partage d’une chambre par le recourant et son amie ne conduirait pas à 
diviser par deux la part du loyer due par chacun d’eux. Un tel raisonnement ne tient en effet pas 
compte des frais liés aux locaux communs (cuisine, sanitaires, séjour).
Quant à l’application du principe de subsidiarité de l’aide sociale ancré à l’art. 5 LASoc, elle 
implique certes qu’il peut être exigé du recourant qu’il réduise autant que possible ses charges de 
logement. Cela ne permet toutefois pas d’imposer à la mère de celui-ci – qui selon ses 
déclarations non remises en cause n’a jamais cohabité avec plus de deux sous-locataires dans 
son appartement de trois chambres – d’admettre une quatrième personne dans la communauté de 
résidence et de vie qu’elle forme avec son fils et l’amie de celui-ci. On peut au contraire constater 
que la solution adoptée permet de limiter le coût de logement du recourant à un montant 
relativement réduit de CHF 500.-, charges comprises, qui semble dès lors conforme au principe de 
subsidiarité.
d)
En lien avec le principe de subsidiarité, il convient encore d’ajouter que la situation de la 
mère du recourant, qui dispose quant à elle a priori de revenus très limités couvrant à peine ses 
propres charges, ne permet pas d’exiger d’elle qu’elle supporte elle-même l’entretien de son fils 
majeur, en application de l’art. 328 CC concernant le devoir d’assistance aux membres de la 
famille. C’est aussi pour cette raison que la solution pragmatique de la communauté de résidence 
peut être confirmée, ce d’autant plus si le Service de l’aide sociale verse directement à la mère du 
recourant le montant relatif aux frais de logement de celui-ci, s’assurant ainsi du fait que les 
prestations versées servent bien le but visé.
e)
Il résulte de ce qui précède que le montant des frais de logement reconnu dans le cadre 
de l’aide matérielle allouée au recourant dès le 1er décembre 2015 doit être fixé à CHF 500.-. Le 
recours sera en conséquence partiellement admis et la décision sur réclamation du 14 mars 2016 
ainsi que la nouvelle décision de la Commission sociale communiquée le 23 mai 2016 seront 
modifiées dans ce sens.
6.
Vu le sort du recours et compte tenu de la situation financière précaire du recourant 
(art. 129 let. a et 131 al. 1 CPJA), il n'est pas perçu de frais de justice. 
Il n’est pas non plus alloué d’indemnité de partie.


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la Cour arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
La décision sur réclamation du 14 mars 2016 ainsi que la nouvelle décision de la 
Commission sociale communiquée le 23 mai 2016 sont modifiées dans le sens que le 
montant des frais de logement reconnu dans le cadre de l’aide matérielle allouée au 
recourant dès le 1er décembre 2015 est fixé à CHF 500.-.
II.
Il n’est pas perçu de frais.
III.
Il n’est pas alloué de dépens.
IV.
Communication.
Un recours en matière de droit public peut être déposé auprès du Tribunal fédéral contre le 
présent jugement dans un délai de 30 jours dès sa notification. Ce délai ne peut pas être prolongé. 
Le mémoire de recours sera adressé, en trois exemplaires, au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 
6, 6004 Lucerne. Il doit indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve et être signé. 
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi le jugement attaqué viole le droit. Les moyens 
de preuve en possession du (de la) recourant(e) doivent être joints au mémoire de même qu’une 
copie du jugement, avec l’enveloppe qui le contenait. La procédure devant le Tribunal fédéral n’est 
en principe pas gratuite.
Fribourg, le 21 mars 2017/msu
Président
Greffière-stagiaire