fr_gerichte · 602 2019 3 · 2019-09-03 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
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www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2019 3
Arrêt du 3 septembre 2019
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Christian Pfammatter 
Juges :
Johannes Frölicher, Dominique Gross 
Greffier-stagiaire :
Fabien Schafer
Parties
HOIRIE A.________, recourante 
contre
DIRECTION DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ENVIRONNEMENT ET 
DES CONSTRUCTIONS, autorité intimée
COMMUNE DE B.________, intimée 
Objet
Aménagement du territoire et constructions
Recours du 14 janvier 2019 contre les décisions du 21 novembre 
2018


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attendu
que, par publications dans la Feuille officielle, la Commune de B.________ a mis à l'enquête la 
révision générale de son plan d'aménagement local (PAL). Son projet a fait l'objet de diverses 
oppositions, dont celles déposées en 2013 et en 2014 par les membres de l'hoirie A.________, 
propriétaires notamment de l'ancien art. ccc (actuellement ddd) du registre foncier (RF) de la 
commune. Par décision du 25 mars 2014, la commune a rejeté les oppositions pour autant que 
recevables. Cette décision a fait l'objet le 19 mai 2014 d'un recours des opposants déboutés 
auprès de la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC; 
procédure eee). Ils ont indiqué ne pas comprendre que leur terrain, quasiment enclavé dans la 
zone à bâtir, ne soit pas affecté à la zone à bâtir alors que d'autres parcelles situées sur des 
surfaces d'assolement et hors périmètre d'extension de la zone à bâtir (secteur "F.________") 
l'avaient été. A leur avis, la révision du PAL n'est pas conforme à la nouvelle loi sur l'aménagement 
du territoire (LAT; RS 700), entrée en vigueur le 1er mai 2014; 
que, le 15 juin 2015, la commune, qui avait soumis pour approbation le projet de révision à la 
DAEC, a retiré le dossier en vue de le rendre conforme au nouveau droit, spécialement sous 
l'angle de la justification globale des extensions de la zone à bâtir et des mesures de 
compensation exigées par les art. 38a LAT et 52a de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire 
(OAT; RS 700.1). Pour une partie des nouvelles mises en zone, des mesures compensatoires ont 
pu être trouvées; pour une autre partie, la commune a demandé de différer l'approbation en 
attendant qu'elle trouve une solution pour la compensation;
que, en 2015 et 2016, la commune a mis à nouveau à l'enquête publique le projet de révision. En 
2016, les membres de l'hoirie A.________ ont derechef formé opposition en invoquant la violation 
du droit fédéral et en concluant à la mise en zone à bâtir de leur terrain plutôt que des parcelles 
choisies par la commune (F.________, G.________). L'opposition a été rejetée par la commune le 
29 mai 2017, qui a adopté le même jour la planification litigieuse. Les opposants ont recouru le 
3 juillet 2017 contre ces prononcés auprès de la DAEC (procédure hhh);
qu’en 2018, alors même que la révision générale du PAL entamée en 2013 était toujours en cours 
puisque toute la phase d'approbation et de recours devait encore se dérouler, la commune a mis à 
l'enquête publique une révision partielle de son PAL. Cette dernière a pour objectif la mise en zone 
de centre en lieu et place de la zone d'activités actuelle du périmètre où est implanté I.________. 
Dans ce secteur, il est prévu de réaliser le projet "J.________", comprenant notamment de très 
nombreuses habitations, la construction d'un nouveau centre commercial, un parc aquatique et le 
déplacement de la gare CFF. En 2018, un projet de plan d'aménagement de détail (PAD 
K.________) qui vise à préciser le projet "J.________" a été mis à l'enquête publique. Les 
membres de l'hoirie se sont également opposés à ces projets;
que, le 2 octobre 2018, le Conseil d'Etat a adopté le nouveau plan directeur cantonal (PDCant), qui 
a été approuvé par le Conseil fédéral le 1er mai 2019;
que, par décision du 21 novembre 2018, la DAEC a procédé à l'approbation partielle de la révision 
générale du PAL, sans y intégrer la révision partielle de cette planification qui est liée au projet 
"J.________". Sous chiffre 2.3 intitulé "Remarques par rapport au nouveau PDCant", elle a indiqué 
ce qui suit:


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"Au vu du calendrier de la présente procédure et des travaux de révision du PDCant en cours, la DAEC 
précise les points suivants:
Selon l'art. 18 al. 1 LATeC, depuis son adoption par le Conseil d'Etat le 2 octobre 2018, le PDCant lie les 
autorités cantonales et communales. Dès cette date et pour les dossiers mis à l'enquête postérieurement, la 
DAEC est ainsi tenue d'examiner les PAL sous l'angle des nouvelles exigences cantonales.
S'agissant la révision du PAL de la commune de B.________, les mises à l'enquête sont survenues avant 
cette adoption. Il fait alors sens que la DAEC analyse ce dossier sous l'angle du PDCant actuellement en 
vigueur, exception faite pour le volet "Utilisation du sol" du PDCom. L'examen de cet aspect se base dès 
maintenant sur le nouveau PDCant et plus précisément sur le nouveau territoire d'urbanisation. Il apparaît en 
effet contradictoire et peu opportun que le Service, respectivement la DAEC, accepte des secteurs 
d'extension au PDCom non conformes au territoire d'urbanisation, rendant de fait impossible les futures 
mises en zone à bâtir de ces secteurs, car elles-mêmes seraient non conformes au territoire d'urbanisation. 
Il est ainsi dans l'intérêt de la commune que la DAEC base sa décision pour les extensions au PDCom en 
fonction de ces nouveaux critères, afin que ces mesures de planification ne soient pas inapplicables une fois 
le nouveau PDCant entré en vigueur.
Pour ce qui concerne le dossier d'affectation, et plus précisément le PAZ et le RCU, celui-ci est analysé 
selon les critères de l'ancien PDCant.
Comme mentionné au chapitre 1 de la présente décision, pour le dossier d'adaptation aux conditions 
d'approbation, si la commune se limite à la réalisation des conditions demandées par la DAEC, l'ancien 
PDCant sera appliqué, dans un délai de 6 mois. Par contre, en cas de modifications supplémentaires 
touchant notamment le dimensionnement de la zone à bâtir ou pour toute mise à l'enquête après le délai, les 
règles du nouveau PDCant seront à prendre en compte". 
qu'ainsi, appliquant l'ancien PDCant, qui reconnaissait à la commune un facteur de 
dimensionnement de 1.4 et un potentiel de mise en zone qui s'élevait concrètement à 113'817 m2, 
elle a admis une extension des zones à bâtir de 12'922 m2 au plan d'affectation des zones (PAZ), 
notamment sur des surfaces d'assolement (SDA). Par ailleurs, faute de surfaces de compensation 
admissibles (problème avec les terrains prévus sur le territoire de la Commune de L.________), 
elle a renvoyé l'examen de la mise en zone à bâtir du secteur F.________ (surface de 58'740 m2) 
au dossier d'adaptation aux conditions d'approbation, dossier qui doit être déposé par la commune 
dans un ultime délai de 6 mois, en soulignant qu'il était exclu, sous l'angle de la sécurité du droit, 
de laisser indéfiniment en suspens l'affectation de portions du territoire communal. Elle a 
également reporté la mise en zone de l'art. mmm RF (surface de 11'892 m2) jusqu'à ce que la 
construction de parkings souterrains soit imposée par le règlement communal d'urbanisme (RCU) 
et que le respect des règles en matière de bruit soit garanti. Elle en a fait de même pour 
l'affectation de l'art. nnn RF jusqu'à ce que la commune justifie son maintien en zone d'intérêt 
général; à défaut d'utilisation dans un but d'intérêt général, il a été demandé au planificateur 
d'envisager une mise en zone résidentielle. La DAEC a en revanche refusé d'approuver le concept 
de stationnement, diverses extensions futures de la zone à bâtir inscrites au plan directeur 
communal ainsi que le maintien ou la mise en zone à bâtir de quelques parcelles localisées en 
dehors des limites d'urbanisation;
que, le même jour, soit le 21 novembre 2018, la DAEC a rendu deux décisions séparées pour 
trancher les recours des membres de l'hoirie A.________;


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qu'elle a ainsi admis très partiellement le recours dans la procédure eee en ce sens que la 
commune a été enjointe de supprimer les chemins de protection IVS de catégorie 3 de son PAZ. 
Pour le surplus, sur son objet principal concernant la mise en zone à bâtir de l'art. ccc RF, le 
recours a été rejeté. En substance, l'autorité a considéré qu'elle ne pouvait pas contraindre le 
planificateur local à revoir l'affectation de cette parcelle agricole dès lors qu'elle n'est que 
partiellement bordée par la zone à bâtir et que, par conséquent, son maintien en zone agricole 
reste dans les limites du pouvoir d'appréciation de la commune. La DAEC a refusé par ailleurs 
d'examiner ce grief en lien avec la mise en zone à bâtir du secteur F.________, dès lors que 
l'examen de cet aspect de la planification a été renvoyé à l'examen final du dossier d'adaptation 
aux conditions d'approbation, en raison du fait que la commune est encore en recherche de 
terrains de compensation. Si cette dernière n'est pas en mesure de proposer des mesures de 
compensation satisfaisantes, la mise en zone de ce secteur ne pourra pas être approuvée. Elle a 
constaté ainsi que sa décision ne porte pas sur la mise en zone du quartier de F.________. Sur un 
plan procédural, la DAEC a constaté que le droit d'être entendu des recourants avait été violé par 
la commune qui ne s'est pas prononcée sur le maintien de l'art. ccc RF en zone agricole, mais a 
considéré que cette informalité avait été réparée en procédure de recours;
que, pour sa part, le recours, objet de la procédure hhh, a été rejeté dans la mesure de sa 
recevabilité. A cette occasion également, la DAEC a retenu que le droit d'être entendu des 
recourants pouvait avoir été violé devant l'instance précédente, mais que la situation avait été 
corrigée en procédure de recours. Elle n'est pas entrée en matière sur les griefs visant le secteur 
K.________, dès lors que les questions à ce propos seront examinées dans le cadre d'une autre 
procédure. Les autres critiques concernant la planification routière et ferroviaire ont été jugées 
irrecevables, faute de motivation suffisante. Enfin, la DAEC n'est pas entrée en matière sur les 
griefs en lien avec la première mise à l'enquête (procédure eee), traités dans son autre décision; 
qu'agissant le 14 janvier 2019, les membres de l'hoirie A.________ ont contesté devant le Tribunal 
cantonal les décisions de la DAEC rendues sur recours (procédure eee et hhh) ainsi que la 
décision d'approbation partielle de la révision générale du PAL de B.________. Ils concluent au 
renvoi de l'affaire à la DAEC pour qu'elle oblige la commune à revoir sa planification afin qu'elle 
affecte l'art. ooo RF en zone résidentielle et non pas en zone d'intérêt général, qu'elle écarte le 
secteur F.________ du périmètre d'urbanisation et qu'elle affecte les art. ppp RF et ccc (ddd) RF 
en tant que tissu bâti dans un périmètre constructible au PAL, au PDCant et au plan 
d'agglomération de 3ème génération (PA3). Ils requièrent également la mise en zone de 
l'art. ppp RF dans son intégralité et pas seulement sur l'emprise du chemin public;
qu'à l'appui de leurs conclusions, les recourants invoquent une violation du droit fédéral dès lors 
que la planification litigieuse prévoit des extensions de la zone à bâtir hors du tissu bâti et sur des 
terres d'assolement alors qu'une mise en zone de leur terrain art. ccc RF respecterait les 
exigences en matière de planification vers l'intérieur du tissu bâti. Constatant que les limites 
prévues par le périmètre d'urbanisation du PDCant et du PA3 évitent de manière grossière leur 
parcelle et prévoient des extensions bien au Nord de celle-ci, ils remettent en cause ces 
planifications directrices à l'occasion du recours contre le PAL. Ils reprochent à la DAEC de n'avoir 
pas fait appliquer le droit fédéral dans la planification locale et régionale. Dans ce sens, ils 
critiquent le report de l'examen de la mise en zone du secteur F.________ moyennant quelques 
adaptations à réaliser dans les 6 mois. A leur avis, la décision communale est contraire au droit et 
il incombait à la DAEC de corriger d'emblée la situation. Le respect du moratoire et des règles en 
matière de compensation ne vont pas modifier l'inadéquation de l'emplacement de F.________ 


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hors du tissu bâti. Les recourants craignent qu'avec le report de l'examen de cette mise en zone, il 
ne leur soit plus possible de recourir pour défendre leurs intérêts s'agissant de l'art. ccc RF;
que l'informalité qui affectait le mémoire de recours (absence de signature des recourants) a été 
réparée le 1er février 2019 dans le délai imparti;
que, le 26 juin 2019, l'autorité intimée a déposé ses observations sur le recours dont elle conclut 
au rejet dans la mesure de sa recevabilité. Elle rappelle qu'elle a reporté l'examen de la mise en 
zone à bâtir du quartier de F.________, de sorte que les critiques des recourants portent sur des 
questions de fond qui n'ont pas encore été traitées et sont donc irrecevables. Elle estime de plus 
que les intéressés n'ont pas qualité pour contester la planification directrice, qui ne lie que les 
autorités. Pour le surplus, elle renvoie aux considérants des décisions attaquées;
que, le 10 juillet 2019, les recourants ont déposé une réponse spontanée suite à la communication 
des observations de la DAEC. Ils déplorent l'imbroglio des multiples procédures ouvertes par la 
commune, ponctuées par toute une série de mises à l'enquête. Ils relèvent qu'en principe, seules 
les modifications mises à l'enquête peuvent faire l'objet d'opposition et de recours subséquent. 
Dans ces conditions, si le principe de la mise en zone du quartier de F.________ est admis sous 
réserve de quelques conditions, seules ces conditions pourront faire l'objet d'une contestation et 
non plus le principe même de la mise en zone. A leur avis, le risque existe qu'ils ne puissent 
défendre leurs intérêts dans une procédure ultérieure;
que, le 16 juillet 2019, la commune a déposé ses observations. Elle conclut au rejet du recours 
dans la mesure de sa recevabilité. S'agissant du grief visant le non-maintien de l'art. ooo RF en 
zone d'intérêt général, elle relève que les recourants n'en sont pas propriétaires, de sorte qu'ils 
n'ont pas qualité pour agir. En ce qui concerne la zone F.________, elle rappelle que, dans sa 
décision du 21 novembre 2018, la DAEC a reporté au dossier d'adaptation aux conditions 
d'approbation la mise en ZRMD III avec PAD obligatoire du secteur et que, par conséquent, le 
recours contestant la mise en zone est prématuré. La commune souligne encore que l'art. ppp RF 
n'appartient pas non plus aux recourants et que, sous cet aspect, la conclusion visant son 
affectation à la zone à bâtir est irrecevable. Pour ce qui a trait à la même conclusion visant 
l'art. ccc (ddd) RF, qui appartient aux membres de l'hoirie, la commune constate que ce terrain ne 
figure pas dans le périmètre d'urbanisation général de la zone à bâtir du Grand Fribourg, tel qu'il 
ressort du nouveau PDCant et du PA3. Dès l'instant où ces planifications directrices lient les 
autorités, le planificateur local n'avait d'autre choix que de renoncer à la mise en zone requise. A 
son avis, d'ailleurs, le Tribunal cantonal n'a pas non plus le pouvoir de remettre en cause ces 
planifications approuvées par les organes compétents. Enfin, il est indiqué une fois de plus que les 
recourants ne sont pas propriétaires de l'art. ppp RF qui supporte le chemin public prévu à cet 
endroit et n'ont donc aucun intérêt à se plaindre de son affectation;
que, le 2 septembre 2019, la commune a annoncé qu'elle allait déposer une détermination 
spontanée jusqu'au 17 septembre 2019 au plus tard. Elle a indiqué notamment ce qui suit:
"[Cette détermination] se fondera sur l'adoption par décision du Conseil communal du 19 août 2019 du plan 
d'aménagement local issu de la prise en compte des conditions d'approbation contenues dans l'arrêté rendu 
le 21 novembre 2018 par la DAEC, de l'intégration dans le nouveau PAL des modifications relatives au 
secteur K.________, de sorte qu'il n'y aura plus de révision partielle séparée en lien avec celui-ci, et de la 
justification du PAL ainsi adopté avec le Plan directeur cantonal adopté par le Conseil d'Etat le 2 octobre 
2018 et approuvé par le Conseil fédéral, en ce qui concerne sa partie "urbanisation", le 1er mai 2019.


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Ces éléments sont naturellement essentiels pour pouvoir disposer d'une vision complète de la situation.
Il sied de relever que cela va précisément dans le sens de ce que souhaitent les recourants dans leur 
détermination du 10 juillet 2019 relative au recours cité en titre, dans laquelle ils se réfèrent expressément à 
l'opposition qu'ils ont formulée à l'encontre du dossier de PAL révisé adopté le 19 août 2019 par le Conseil 
communal";
considérant
que, déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant été 
versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 88 al. 3 de la loi cantonale du 
2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1) et de 
l'art. 114 al. 1 let. a du code de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Le 
Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites;
qu'en particulier, les recourants ont qualité pour conclure à la mise en zone à bâtir de 
l'art. ccc (ddd) RF dont ils sont propriétaires et qui se situe dans le périmètre soumis à révision du 
PAL. Etant directement concernés par la planification litigieuse, ils sont également habilités à se 
plaindre d'éventuels vices de procédure ayant conduit à l'adoption puis à l'approbation de cette 
planification qui ne prend pas en considération leurs requêtes. Ils invoquent notamment, dans ce 
cadre, une violation des nouvelles dispositions de la LAT, qui prescrivent un développement de la 
zone à bâtir vers l'intérieur; 
que, dans la mesure où, dans sa lettre du 2 septembre 2019, la commune reconnaît expressément 
que les décisions attaquées du 21 novembre 2018 ne sont pas conformes au droit dès lors qu'elles 
n'ont pas tenu compte "d'éléments naturellement essentiels pour pouvoir disposer d'une vision 
complète de la situation", on doit considérer qu'elle conclut implicitement à l'admission du recours. 
Dans ces conditions, il n'y a pas lieu d'attendre sa détermination supplémentaire annoncée pour le 
17 septembre 2019 avant de se prononcer dans le sens qu'elle indique. Il n'y a pas de violation du 
droit d'être entendu lorsque, comme en l'espèce, l'issue du jugement correspond aux conclusions 
de la partie. La prise de position du 2 septembre 2019 suffit pour statuer en toute connaissance de 
cause; 
qu'à cet égard, la commune se trompe si, par le biais d'une détermination supplémentaire, elle 
espère pouvoir corriger devant le Tribunal cantonal une planification qu'elle reconnaît défectueuse. 
Elle n'a pas le pouvoir de modifier les décisions du 21 novembre 2018, qui ont été rendues par la 
DAEC, et, de plus, il n'appartient pas au Tribunal cantonal de faire œuvre de planificateur en 
première instance. En réalité, la seule chose à faire, ainsi que l'on verra ci-après, est d'annuler le 
plus vite possible les décisions attaquées de manière à clarifier rapidement la situation, dans le 
sens admis par la commune elle-même, et à permettre au planificateur local de faire son travail sur 
une base saine sans perte de temps supplémentaire due à des démarches procédurales inutiles. 
Du moment que l'affaire est renvoyée à la DAEC, la commune pourra se faire entendre à nouveau 
dans le cadre de la procédure d'approbation. La même constatation est également valable pour les 
recourants;


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que ces questions préalables étant réglées, il convient de se prononcer sur le fond, en constatant, 
avec la commune, que l'autorité intimée a effectivement ignoré les éléments "naturellement 
essentiels pour pouvoir disposer d'une vision complète de la situation";
qu'en premier lieu et surtout, ainsi que la DAEC l'a relevé dans sa décision d'approbation, il se 
pose dans le cas de la révision générale du PAL de B.________, la question fondamentale de 
savoir quelles sont les règles directrices applicables pour juger de la conformité du projet au droit 
fédéral. La même question se pose pour se prononcer sur le recours. En effet, le nouveau PDCant 
a été adopté par le Conseil d'Etat le 10 octobre 2018, soit environ un mois avant la décision 
d'approbation du 21 novembre 2018. Dans la mesure où l'art. 18 al. 1 LATeC prescrit que, dès son 
approbation par le Conseil d'Etat, le plan directeur cantonal lie les autorités cantonales et 
communales, il est surprenant que la DAEC ait décidé de ne pas tenir compte des nouvelles règles 
pour apprécier le projet de planification en estimant qu'il se justifiait d'appliquer l'ancien PDCant 
pour toutes les planifications mises à l'enquête avant le 10 octobre 2018; 
qu'en instituant expressément un effet liant du PDCant "dès son adoption par le Conseil d'Etat", le 
texte de l'art. 18 al. 1 LATeC contient une disposition transitoire claire qui fixe sans ambiguïté le 
moment à partir duquel les autorités cantonales et communales fribourgeoises doivent appliquer la 
nouvelle planification directrice;
que les motifs pratiques invoqués par la DAEC dans sa décision pour continuer à appliquer 
l'ancien PDCant ne sont pas suffisants pour justifier de ne pas respecter le prescrit de la loi;
qu'il a déjà été jugé que le moment décisif pour se prononcer sur la conformité d'une planification 
communale se situe au stade de l'approbation par la DAEC, autorité qui doit examiner et 
approuver les plans et leur règlementation du point de vue de la légalité, de l'opportunité et de leur 
concordance avec les plans cantonaux et régionaux (art. 86 al. 3 LATeC), et non pas au stade de 
l'adoption initiale par l'autorité communale (arrêt TC FR 602 2016 99/154 du 13 novembre 2017, 
consid. 2c, confirmé par l'arrêt du Tribunal fédéral 1C.15/2018 du 15 avril 2019). Il importe peu dès 
lors que le conseil communal se soit prononcé avant l'entrée en vigueur du nouveau PDCant. Il 
appartenait à la DAEC, dans le cadre de la procédure d'approbation, de faire corriger le projet de 
PAL pour tenir compte de la planification directrice supérieure qui la liait;
qu'il n'est pas défendable de continuer d'appliquer une planification directrice désuète et périmée 
(cf. ATF 141 II 393 considé 3), non conforme au droit fédéral, alors même que celle-ci a enfin été 
remplacée par une autre, en vigueur depuis le 10 octobre 2018, qui applique les nouveaux 
principes issus de la révision de la LAT de 2014 et qui, au demeurant, a été approuvée par le 
Conseil fédéral dans l'intervalle;
qu'on cherche en vain dans l'ancien PDCant comme aussi dans la décision d'approbation du PAZ 
(la DAEC a appliqué le nouveau PDCant au plan directeur communal) les éléments que l'art. 8a 
LAT impose de respecter, soit 

la dimension totale des surfaces affectées à l'urbanisation, leur répartition dans le canton et 
la manière de coordonner leur expansion à l'échelle régionale;

la manière de coordonner l'urbanisation et les transports et de garantir un équipement 
rationnel qui permet d'économiser du terrain;


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
la manière de concentrer le développement d'une urbanisation de qualité à l'intérieur du 
milieu bâti;

la manière d'assurer la conformité des zones à bâtir aux conditions de l'art. 15 LAT;

la manière de renforcer la requalification urbaine;
que ces exigences supposent nécessairement un plan directeur cantonal fondé sur d'autres bases 
que l'ancienne planification, incompatible;
qu'en outre, le fait qu'en l'occurrence, l'application de l'ancien PDCant, avec ses normes de 
dimensionnement de la zone à bâtir d'un autre temps, ait été tempérée par la mise en œuvre des 
règles transitoires des art. 38a LAT et 52a OAT au-delà de l'adoption du nouveau PDCant n'a pas 
pour conséquence de rendre admissible le maintien de l'ancienne planification. A cet égard, il faut 
rappeler que l'obligation de compensation prévue par ces normes transitoires fédérales n'était 
qu'un pis-aller pour éviter de péjorer une situation critique de surdimensionnement de la zone à 
bâtir jusqu'à l'adoption d'un nouveau PDCant conforme à l'art. 8a LAT (cf. ATF 141 II 393 consid. 
2). Dans la mesure où ce régime transitoire comportait le risque inhérent et sérieux d'affecter en 
zone à bâtir des terrains compensés avec des surfaces formellement en zone à bâtir, mais en 
réalité non classés car contraires à l'ancien art. 15 LAT, il n'y a pas lieu de prolonger ce régime au-
delà de l'adoption du PDCant par le Conseil d'Etat, respectivement de son approbation par le 
Conseil fédéral. D'ailleurs, l'examen concret du dossier de la révision du PAL de B.________ 
démontre bien la réalité de ce risque, en lien spécialement avec le dézonage compensatoire 
douteux de parcelles dans la commune de L.________ qui a été envisagé et dont la zone à bâtir 
était notoirement surdimensionnée;
que, d'un autre côté, dès l'instant où le périmètre d'urbanisation de la commune de B.________ 
figurant au nouveau PDCant a repris dans une large mesure les contours de l'ancien plan directeur 
communal et se recoupe pour l'essentiel avec le PA3, le contrôle de la conformité de la nouvelle 
planification communale avec le PDCant ne devrait pas impliquer de recommencer à zéro la 
révision générale du PAL. Il faudra en revanche apprécier à nouveau le projet sur la base du 
système de dimensionnement voulu par le droit fédéral actuel, ce qui implique une méthode de 
calcul totalement différente des possibilités d'extension de la zone à bâtir; 
que jusqu'à ce que ce travail de base ait été fait, il est impossible de se prononcer sur la 
planification communale, faute de disposer des informations indispensables permettant de se 
rendre compte des possibilités réelles de dimensionnement de la zone à bâtir et, partant, 
d'examiner les griefs des recourants sur l'affectation souhaitée de leur terrain;
qu'aux motifs qui précèdent et qui imposent déjà à eux seuls l'annulation globale de la décision 
d'approbation, manifestement contraire au droit fédéral, s'ajoute le fait qu'il est contraire à tous les 
principes d'aménagement de procéder à une révision partielle du PAL pour le secteur de 
K.________ alors même que la révision générale n'est pas encore sous toit. Ce faisant, l'autorité 
intimée a perdu de vue que sa décision d'approbation suppose une appréciation globale de 
l'évolution de l'urbanisation de la commune et de la région. Avec un projet aussi important que 
celui de K.________, dont la typologie va bouleverser le caractère de la commune, il est exclu de 
procéder par tranches, indépendantes les unes des autres. Or, c'est bien ce qui s'est passé en 
l'espèce dès lors qu'on cherche en vain dans les décisions du 21 novembre 2018 la moindre 
intégration de ce volet fondamental de la planification future communale. La DAEC s'est 


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comportée, spécialement en matière de dimensionnement, comme si le projet de K.________ 
n'existait pas. Il s'agit là d'un défaut majeur qui disqualifie les considérants retenus pour justifier les 
extensions de la zone à bâtir. Cela est d'autant plus vrai que le secteur de K.________ lui-même 
ne va pas échapper au respect des règles du nouveau PDCant. Cela signifie que l'intégralité du 
territoire communal est désormais soumise au nouveau système de dimensionnement issu du 
PDCant et qu'il conviendra d'effectuer les études de densification requises par la stratégie 
d'urbanisation avant toute décision d'approbation de la planification communale. C'est d'ailleurs 
l'intention manifestée par la commune dans sa lettre du 2 septembre 2019;
que la solution retenue par la DAEC de continuer d'appliquer systématiquement l'ancien PDCant 
périmé à toutes les planifications communales mises à l'enquête publique avant l'adoption de 
l'actuelle planification directrice est d'autant plus critiquable que près d'un tiers des communes 
fribourgeoises sont actuellement en attente de l'approbation de leur PAL, mis à l'enquête avant le 
10 octobre 2018. En d'autres termes, admettre la pratique de la DAEC reviendrait à reporter d'au 
moins une génération de PAL la mise en vigueur dans le canton de Fribourg de planifications 
conformes à l'art. 8a LAT. Un tel report, qui concernerait notamment les villes de Q.________ et 
R.________, est inacceptable;
que, pour toutes ces raisons, il y a lieu de constater que les décisions de la DAEC du 21 novembre 
2018 sont contraires à l'art. 18 al. 1 LATeC et à l'art. 8a LAT;
que l'intérêt public à la mise en œuvre du nouveau PDCant est à ce point important sous l'angle de 
l'aménagement du territoire, que, même si, par hypothèse, la DAEC avait été habilitée à l'ignorer 
au moment où elle s'est prononcée le 21 novembre 2018 (il a été vu ci-dessus qu'elle a violé l'art. 
18 al. 1 LATeC en le faisant et qu'elle ne pouvait donc pas agir de la sorte), le Tribunal cantonal 
devrait de toute manière corriger cette situation au stade de la dernière instance cantonale de 
recours en constatant que, dans l'intervalle, le PDCant a été approuvé par le Conseil fédéral et en 
tirant les conséquences induites par la nouvelle planification directrice (ATF 141 II 393 consid. 
2.4); 
que, dès l'instant où le vice affectant les décisions attaquées d'approbation et sur recours est 
fondamental, il n'y a pas d'autre solution que de les annuler et de renvoyer la cause à la DAEC 
pour qu'elle exige de la commune une mise à jour de son projet afin de le rendre compatible avec 
le PDCant actuel. Dans ce cadre, elle aura soin de procéder à une appréciation globale de la 
planification (intégration de la révision partielle K.________), ce dont la commune semble 
aujourd'hui être consciente;
qu'à cette occasion, il lui incombera aussi d'écarter d'emblée les requêtes du planificateur local 
visant une approbation différée de ses mises en zone. Soit les terrains sont affectés au plan 
directeur communal, soit ils sont affectés au PAZ, mais il est exclu, pour des raisons évidentes de 
compréhension et de lisibilité de la planification, de permettre à la commune d'adopter une 
planification et en même temps de la soustraire à l'approbation. La présente affaire démontre à 
suffisance les incompréhensions graves qui peuvent découler de ce procédé, qui n'est pas prévu 
par la loi et qui est de nature à tromper les administrés sur le moment déterminant pour défendre 
leurs droits;
qu'une fois le projet de révision du PAL actualisé et sur la base d'une étude de densification 
effectuée en bonne et due forme, il appartiendra à l'autorité intimée de se prononcer à nouveau 
sur les griefs invoqués par les recourants (pour autant que ceux-ci ne soient pas devenus sans 


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objet). Dans cette perspective, il convient de rappeler qu'à la différence des autorités, un particulier 
n'est pas lié par la planification directrice (art. 81 LATeC), de sorte qu'il incombe à l'autorité de 
recours de procéder à une appréciation préjudicielle de cette planification lorsqu'un particulier 
sollicite une mise en zone à bâtir qui y est contraire (dans ce sens en matière de permis, arrêt TC 
2A 2007 43 du 11 décembre 2007);
qu'ainsi, le recours est admis dans le sens des considérants et l'affaire est renvoyée à l'autorité 
intimée;
que l'Etat de Fribourg et la commune, qui succombent, sont exonérés des frais de procédure (art. 
133 CPJA);
que, n'étant pas représentés par un avocat, les recourants n'ont pas droit à une indemnité de 
partie (art. 137 CPJA);
(dispositif sur la page suivante)


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la Cour arrête :
I.
Le recours est admis dans le sens des considérants.
Partant, les décisions d'approbation et sur recours prises le 21 novembre 2018 sont 
annulées. Le dossier de la révision du PAL est renvoyé à la DAEC pour nouvelles décisions 
(approbation et recours) sur la base du nouveau PDCant.
II.
Il n'est pas perçu de frais de procédure. L'avance de frais effectuée par les recourants leur 
est restituée.
III.
Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.
IV.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
Fribourg, le 3 septembre 2019/cpf
Le Président :
Le Greffier-stagiaire :