fr_gerichte · 601 2016 97 · 2016-07-22 · de

Entscheid des I. Verwaltungsgerichtshofes des Kantonsgerichts | Bürgerrecht, Niederlassung, Aufenthalt

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Augustinergasse 3, Postfach 1654, 1701 Freiburg
T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
601 2016 97
Urteil vom 22. Juli 2016
I. Verwaltungsgerichtshof
Besetzung
Präsidentin:
Marianne Jungo
Richter:
Anne-Sophie Peyraud 
Dominique Gross
Gerichtsschreiberin-Praktikantin:
Sophie Allred
Parteien
GEMEINDE 
A.________, 
Beschwerdeführerin, 
vertreten 
durch 
Rechtsanwalt Markus Meuwly 
gegen
OBERAMT DES SENSEBEZIRKS, Vorinstanz
B.________ und C.________, Beschwerdegegner
Gegenstand
Bürgerrecht, Niederlassung, Aufenthalt
Niederlassung in der Gemeinde A.________
Beschwerde vom 26. April 2016 gegen den Entscheid vom 21. März 2016


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in Anbetracht dessen,
dass B.________ und C.________ (Beschwerdegegner) am 12. Juni 2015 persönlich am Schalter 
der Einwohnerkontrolle der Gemeinde A.________ vorsprachen, um sich in der Gemeinde 
A.________ anzumelden, wobei sie angaben, dass sie in einem Mobilheim in der Ferienhauszone 
wohnten;
dass die Beschwerdegegner von der Einwohnerkontrolle informiert wurden, dass dies nicht 
möglich sei, da aufgrund von Art. 27 des Gemeindebaureglements der Gemeinde A.________ 
eine zivilrechtliche Wohnsitznahme in der Ferienhauszone unzulässig sei;
dass die Gemeinde D.________ am 14. September 2015 die Einwohnerkontrolle der Gemeinde 
A.________ informierte, dass die Beschwerdegegner per 30. April 2015 zwecks Wegzugs nach 
A.________, Campingplatz, von D.________ abgemeldet wurden. Sie waren seit dem 1. März 
2004 in D.________ wohnhaft gewesen;
dass sich die Beschwerdegegner am 24. September 2015 erneut an den Schalter der Einwohner-
kontrolle A.________ begaben, um sich anzumelden. Dies wurde ihnen jedoch wiederum 
verweigert, woraufhin die Beschwerdegegner den Erlass einer beschwerdefähigen Verfügung 
verlangten;
dass die Gemeinde A.________ mit Verfügung vom 28. September 2015 den Antrag der 
Beschwerdegegner zur "zivilrechtlichen" Wohnsitznahme in der Ferienhauszone A.________ 
abgelehnt hat, und die Beschwerdegegner hiergegen am 15. Oktober 2015 Einsprache erhoben; 
dass der Gemeinderat diese Einsprache mit Einspracheentscheid vom 3. November 2015 abwies, 
und die Beschwerdegegner dagegen am 24. November 2015 Beschwerde an das Oberamt des 
Sensebezirks (Vorinstanz) erhoben;
dass die Vorinstanz diese Beschwerde mit Entscheid vom 21. März 2016 gutgeheissen hat; der 
Entscheid des Gemeinderates vom 3. November 2015 wurde demnach aufgehoben und die Sache 
zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen zurückgewiesen. Damit wurde die Gemeinde 
A.________ verpflichtet, die polizeiliche Anmeldung der Beschwerdegegner entgegenzunehmen. 
In baupolizeilicher Hinsicht kann gemäss dem Entscheid der Vorinstanz von der Baubehörde 
geprüft werden, ob die fragliche Nutzung zonenkonform ist; dies habe jedoch im Rahmen eines 
baupolizeilichen Verfahrens zu geschehen;
dass die Gemeinde A.________ am 26. April 2016 gegen diesen Entscheid Beschwerde an das 
Kantonsgericht erhoben hat. Sie beantragt insbesondere, den Entscheid der Vorinstanz 
aufzuheben und den Entscheid der Gemeinde A.________ vom 28. September 2015, mit dem den 
Beschwerdegegnern die Niederlassungsbescheinigung und die damit verbundene Registrierung 
im Einwohnerregister verweigert wurden, zu bestätigen. Weiter sei festzustellen, dass die 
Beschwerdegegner Anspruch auf eine Aufenthaltsbescheinigung im Sinne von Art. 9 Abs. 2 des 
kantonalen Gesetzes vom 23. Mai 1986 über die Einwohnerkontrolle (EKG; SGF 114.21.1), nicht 
aber auf eine Niederlassungsbescheinigung gemäss Art. 9 Abs. 1 EKG hätten, solange sie in der 
Gemeinde A.________ ausschliesslich in einem Mobilheim in der Ferienhauszone gemäss Art. 27 
des Gemeindebaureglements wohnten;


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dass die Vorinstanz am 31. Mai 2016 die Abweisung der Beschwerde beantragt. Die 
Beschwerdegegner liessen sich bis heute nicht vernehmen.
erwägend,
dass das Kantonsgericht zur Beurteilung der Beschwerde zuständig ist (Art. 22 Abs. 1 Satz 1 EKG 
in Verbindung mit Art. 114 Abs. 1 lit. c des kantonalen Gesetzes vom 23. Mai 1991 über die 
Verwaltungsrechtspflege [VRG; SGF 150.1]);
dass die Gemeinde beschwerdeberechtigt ist (Art. 22 Abs. 1 Satz 2 EKG in Verbindung mit Art. 76 
lit. b VRG) und die Beschwerdefrist eingehalten wurde (Art. 79 Abs. 1 VRG); 
dass mit der Beschwerde an das Kantonsgericht die Verletzung des Rechts einschliesslich 
Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige oder unvollständige 
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden kann, und die Rüge der 
Unangemessenheit vorliegend ausgeschlossen ist (Art. 77 f. VRG);
dass die Gemeinde A.________ ihre Beschwerde im Wesentlichen damit begründet hat, dass die 
Gemeinde D.________ vom 1. März 2004 bis zum 30. April 2015 Niederlassungsgemeinde der 
Beschwerdegegner war. Diese seien per 1. Mai 2015 in die Gemeinde A.________ gezogen, wo 
sie in der Ferienhauszone gemäss Art. 27 des Gemeindebaureglements ein mobiles Wohnheim 
käuflich erworben haben. Die Beschwerdegegner hätten in A.________ keinen anderen 
Aufenthaltsort als das erwähnte mobile Wohnheim. Nach Art. 27 des Gemeindebaureglements sei 
die fragliche Ferienhauszone für das Aufstellen von Mobilheimen und Wohnwagen bestimmt, die 
nicht einem dauernden zivilrechtlichen Wohnsitz dienen, und das ganzjährige Bewohnen sei 
explizit nicht gestattet. Es sei deshalb gar nicht möglich bzw. zulässig, dass sich die 
Beschwerdegegner dort in der Absicht dauernden Verbleibens niederlassen, um den Mittelpunkt 
ihres Lebens zu begründen. Solange sich die Beschwerdegegner ausschliesslich in der 
Ferienhauszone 
aufhielten, 
könne 
die 
Gemeinde 
A.________ 
von 
vornherein 
nicht 
Niederlassungsgemeinde sein. Die Beschwerdegegner erfüllten jedoch nach Ansicht der 
Gemeinde immerhin die Voraussetzungen zur Registrierung als Aufenthalter, da sie sich doch in 
der Ferienhauszone unbestrittenermassen während mehrerer Monate rechtmässig aufhalten 
dürften. Die Argumentation der Vorinstanz, dass ein Bürger als Niedergelassener registriert 
werden müsse, unabhängig davon, wo sich dieser auf dem Gemeindegebiet aufhalte, führe zu 
einem stossenden und damit willkürlichen Ergebnis. So führe dies beispielsweise dazu, dass sich 
ein Bürger in einem Wohnwagen in einem Wald oder an einem mit einem Campierungsverbot 
belegten Flussufer "niederlassen" könne und dennoch in das Einwohnerregister eingetragen 
werden müsste, unabhängig davon, dass in der fraglichen Zone der Aufenthalt gar nicht zulässig 
sei. Entgegen der Argumentation der Vorinstanz gehe es nicht an, dass in solchen Fällen erst nach 
der Eintragung im Einwohnerregister ein separates baupolizeiliches Verfahren durchgeführt 
werden müsse, anlässlich dessen sich dann herausstelle, dass der Aufenthalt nicht zulässig sei, so 
dass der Eintrag im Einwohnerregister wieder zu löschen sei. Vielmehr könne eine Gemeinde 
einen Eintrag in das Einwohnerregister verweigern, wenn die einschlägigen bundesgesetzlichen 
Voraussetzungen zweifelsfrei nicht erfüllt seien. In casu sei die Gemeinde A.________ deshalb 
nicht verpflichtet, die Beschwerdegegner als Niedergelassene in das Einwohnerregister 


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einzutragen, deren Heimatschein entgegenzunehmen und eine Niederlassungsbescheinigung 
auszustellen, da die gesetzlichen Voraussetzungen für eine Niederlassung – nämlich der 
dauernde Verbleib zur Begründung des Mittelpunkts des Lebens – klar nicht erfüllt seien. Auch 
verkenne 
die 
Vorinstanz 
die 
Tragweite 
der 
verfassungsrechtlich 
garantierten 
Niederlassungsfreiheit: Diese verpflichte ein Gemeinwesen nämlich nicht, einen Schweizer Bürger 
als Niedergelassenen in das Einwohnerregister einzutragen, wenn er nur die Voraussetzungen 
eines Aufenthalters erfülle. Die in Art. 27 des Gemeindebaureglements vorgesehene 
Einschränkung der Niederlassungsfreiheit stütze sich auf eine genügende gesetzliche Grundlage, 
sie verfolge raumplanerische Ziele und liege damit im öffentlichen Interesse und erweise sich als 
verhältnismässig. Die Gemeinde schloss, dass die Beschwerdegegner im Ergebnis mit dem 
Aufenthalt in der Ferienhauszone der Gemeinde A.________ im mobilen Wohnheim während 
mehrerer Monate im Jahr die Voraussetzungen als Aufenthalter erfüllten und entsprechend als 
solche in das Einwohnerregister eingetragen werden könnten. Hingegen hätten sie – solange sie 
ihren Aufenthalt nicht in eine Wohnzone verlegten, in der das Wohnen dauerhaft zulässig sei – 
keinen Anspruch auf die Eintragung im Einwohnerregister als Niedergelassene bzw. auf 
Entgegennahme des Heimatscheines und Ausstellung einer Niederlassungsbescheinigung;
dass mithin nachfolgend zu prüfen ist, ob die Einwohnerkontrolle der Gemeinde A.________ 
verpflichtet war, die Beschwerdegegner als Niedergelassene in das Einwohnerregister 
einzutragen, deren Heimatschein entgegenzunehmen und eine Niederlassungsbescheinigung 
auszustellen;
dass die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid zu Recht dargelegt hat, dass es verschiedene 
Wohnsitzbegriffe gibt, und dass es vorliegend nicht den zivilrechtlichen, sondern den polizeilichen 
Wohnsitz zu beurteilen gilt, was von der Gemeinde auch nicht (mehr) bestritten wird. Die 
Vorinstanz hat zudem die rechtlichen Grundlagen zum polizeilichen Wohnsitz fundiert und 
umfassend dargelegt. Auf diese Ausführungen kann grundsätzlich verwiesen werden;
dass aufgrund der in Art. 24 der schweizerischen Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV; 
SR 101) garantierten Niederlassungsfreiheit Schweizerinnen und Schweizer das Recht haben, sich 
an jedem Ort des Landes niederzulassen, und die Schweiz zu verlassen oder in die Schweiz 
einzureisen. Die Niederlassungsfreiheit gewährleistet damit die Möglichkeit persönlichen 
Verweilens an jedem beliebigen Ort der Schweiz. Sie verpflichtet damit Gemeinden und Kantone, 
Schweizern zu erlauben, sich auf ihrem Gebiet aufzuhalten oder niederzulassen, die 
diesbezüglichen Anmeldungen entgegenzunehmen, sie in die entsprechenden Register 
einzutragen und ggf. ihren Heimatschein zwecks Hinterlegung in Empfang zu nehmen (Urteil BGer 
2P.49/2007 vom 3. August 2007 E. 2.3; 2P.115/1998 vom 12. November 1998 E. 4);
dass das Bundesgesetz vom 23. Juni 2006 über die Harmonisierung der Einwohnerregister und 
anderer amtlicher Personenregister (RHG; SR 431.02), seinem Zweckartikel entsprechend, der 
Vereinfachung der Datenerhebung für die Statistik durch die Harmonisierung amtlicher 
Personenregister (Art. 1 Abs. 1 lit. a RHG) und des gesetzlich vorgesehenen Austauschs von 
Personendaten zwischen den Registern (Art. 1 Abs. 1 lit. b RHG) dient. Mit Blick auf eine 
aussagekräftige Bundesstatistik zielt das RHG letztlich darauf ab, ihr einheitliche und vergleichbare 
Daten zugänglich zu machen (vgl. Botschaft RHG vom 23. November 2005, BBl 2006 427, 
insbesondere 433 und 455);


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dass das RHG hierzu erstmals auf bundesrechtlicher Ebene im registerrechtlichen, 
schriftenpolizeilichen 
Sinne 
die 
zentralen 
Begriffe 
der 
"Niederlassungsgemeinde" 
und 
"Aufenthaltsgemeinde" definiert (vgl. Art. 3 lit. b und c RHG; siehe hierzu weiter Urteile BGer 
2C_599/2011 vom 13. Dezember 2011 E. 2.3; 2C_478/2008 vom 23. September 2008 E. 3.3). Wie 
der Bundesrat in seiner Botschaft zur Volkszählung 2000, BBl 1997 III 1225, 1229, erläutert hatte, 
gab es bis dahin keine einheitliche, offizielle Definition des Begriffs "Wohnsitz". In Art. 3 lit. b und c 
RHG wird eine für die ganze Schweiz geltende Einheitsdefinition für die Niederlassung bzw. den 
Aufenthalt gegeben, die sich auf die Begriffsbestimmung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches 
vom 10. Dezember 1907 (ZGB; SR 210) sowie auf die Praxis der Kantone und Gemeinden stützt. 
Diese 
Definition 
wurde 
in 
Zusammenarbeit 
mit 
dem 
Schweizerischen 
Verband 
der 
Einwohnerkontrollen ausgearbeitet (vgl. Botschaft RHG, BBl 2006 457);
dass nach Art. 3 lit. c RHG Aufenthaltsgemeinde die Gemeinde ist, in der sich eine Person zu 
einem bestimmten Zweck ohne Absicht dauernden Verbleibens mindestens während dreier 
aufeinander folgender Monate oder dreier Monate innerhalb eines Jahres aufhält; der Aufenthalt 
zum Zweck des Besuchs einer Lehranstalt oder Schule und die Unterbringung einer Person in 
einer Erziehungs-, Versorgungs-, Heil- oder Strafanstalt begründen eine Aufenthaltsgemeinde (vgl. 
hierzu Urteil BGer 2C_919/2011 vom 9. Februar 2012 E. 2.2.3);
dass demgegenüber laut Art. 3 lit. b RHG unter der Niederlassungsgemeinde die Gemeinde zu 
verstehen ist, in der sich eine Person in der Absicht dauernden Verbleibens aufhält, um dort den 
Mittelpunkt ihres Lebens zu begründen, welcher für Dritte erkennbar sein muss. Eine Person wird 
in derjenigen Gemeinde als niedergelassen betrachtet, in der sie das erforderliche Dokument 
hinterlegt hat, und kann nur eine Niederlassungsgemeinde haben; 
dass Art. 2 EKG hinsichtlich der Begriffe der Niederlassung und des Aufenthalts ausdrücklich auf 
die bundesrechtlichen Bestimmungen verweist und zudem die vorerwähnten Definitionen der 
Niederlassungsgemeinde bzw. der Aufenthaltsgemeinde wörtlich aufnimmt. Das Bundesrecht und 
das Recht des Kantons Freiburg kennen demnach eine übereinstimmende Begrifflichkeit 
hinsichtlich Niederlassung und Aufenthalt, was zur Erreichung des Harmonisierungsziels nach der 
bundesgerichtlichen Rechtsprechung unerlässlich ist (siehe Urteil BGer 2C_919/2011 vom 
9. Februar 2012 E. 2.3.1);
dass demnach die Niederlassungsgemeinde jene ist, in der sich eine Person in der Absicht 
dauernden Verbleibens aufhält, um dort den Mittelpunkt ihres Lebens zu begründen, welcher für 
Dritte erkennbar sein muss, und dass es dem Kanton bzw. der Gemeinde nicht erlaubt ist, 
strengere bzw. andere Voraussetzungen zu etablieren;
dass die Niederlassung – basierend auf der oben erwähnten Definition – nicht an die Miete oder 
Eigentum einer Wohnung geknüpft ist. Vielmehr kann grundsätzlich auch beispielsweise auf einem 
Campingplatz oder in einem Hotelzimmer eine Niederlassung etabliert werden. Der Gemeinde ist 
Recht zu geben, dass unter rechtswidrigen oder unmöglichen Umständen, wie beispielsweise bei 
der Wohnsitznahme in einem Büro oder in einem feuerpolizeilich geschlossenen Gebäude, in der 
Regel keine Absicht des dauernden Verbleibens gebildet werden kann. Dies jedoch nicht aufgrund 
der rechtswidrigen bzw. unmöglichen Umstände an sich, da doch dies über die in Art. 3 lit. b RHG 
genannten Voraussetzungen hinausgehen würde, sondern vielmehr, weil die zuständige Behörde 
in solchen Fällen grundsätzlich (innerhalb einer kurzen Frist) einschreiten und den betroffenen 
Personen eine Frist setzen muss, um die widerrechtliche Wohnnutzung zu beenden. Wenn jedoch 


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die Gemeinde über die Wohnnutzung informiert ist und diese während längerer Zeit akzeptiert 
bzw. toleriert und entsprechend auf ein Einschreiten verzichtet, dann muss die zuständige 
Einwohnerkontrolle die betroffenen Personen, beispielsweise die campierenden Personen, die auf 
dem Platz ihren Lebensmittelpunkt gefunden haben und bereits seit einigen Monaten dort leben, 
als Niedergelassene ins Einwohnerregister aufnehmen, weil sie die einschlägigen Bedingungen für 
die Niederlassung erfüllen (vgl. hierzu VERBAND AARGAUER EINWOHNERKONTROLLEN, Handbuch – 
Anleitung und Nachschlagewerk für die Aargauer Einwohnerkontrollen, 2. Aufl. 2010, S. 96);
dass es entsprechend beispielsweise auch für den zivilrechtlichen Wohnsitz nach Art. 23 ZGB – an 
den Art. 3 lit. b RHG eng anknüpft – nicht massgebend ist, ob die betroffene Person als Beamter 
einem Wohnsitzzwang unterliegt (BGE 77 I 119) oder ob sie eine fremdenpolizeiliche 
Niederlassungs- oder Aufenthaltsbewilligung besitzt (BGE 125 V 76; 116 II 503). Selbst wenn 
beispielsweise der Betroffene keine einschlägige (ausländerrechtliche) Bewilligung besitzt, kann 
demnach nach der Rechtsprechung ein entsprechender zivilrechtlicher Wohnsitz etabliert werden; 
dies muss nach Ansicht des Kantonsgerichtes – wie aufgezeigt – in analoger Weise auch für eine 
nicht zonenkonforme Wohnnutzung gelten; 
dass die Beschwerdegegner in casu gemäss den vorliegenden Akten beabsichtigen, sich für 
längere Zeit in der Gemeinde A.________ niederzulassen und offenbar – nachdem sie sich per 
30. April 2015 in D.________ abgemeldet hatten – bereits seit Anfang Mai 2015 zumindest die 
Grosszeit des Jahres faktisch dort leben. So legten nämlich die Beschwerdegegner insbesondere 
dar, dass sie – abhängig vom gesundheitlichen Zustand von B.________ – jährlich lediglich drei 
Monate nicht in der Ferienhauszone in A.________ (in E.________) verbringen. Sie 
argumentierten weiter, dass sie in der Ferienhauszone in E.________ gute Verhältnisse pflegten 
und sich niemand über sie beschwere. Auch würden sie über das von ihnen gemietete Postfach 
regelmässig Post und auch Rechnungen enthalten; ihren finanziellen Verpflichtungen kämen sie 
vollständig nach, sie würden niemandem zur Last fallen und hätten regelmässig ihre Steuern 
bezahlt;
dass sich vorliegend ergibt, dass die Gemeinde spätestens seit dem 12. Juni 2015 Kenntnis hat, 
dass sich die Beschwerdegegner in E.________ aufhalten. Seit diesem Datum und mit der 
vorliegenden Beschwerde wehrt sich die Gemeinde einzig gegen die Eintragung der 
Beschwerdegegner als Niedergelassene in das Einwohnerregister, nicht jedoch gegen deren 
physischen (tatsächlichen) Aufenthalt in der Ferienhauszone. Vielmehr stellt die Gemeinde im 
Grundsatz in keiner Weise in Frage, dass die Beschwerdegegner neun Monate jährlich – und 
damit den Grossteil des Jahres – in der Ferienhauszone in E.________ verbringen dürfen. Sie 
erachtet demnach offenbar diesen Aufenthalt als zulässig; 
dass deshalb nach dem Vorgesagten – insbesondere aufgrund des langen von den Behörden 
nicht in Frage gestellten (physischen) Aufenthalts der Beschwerdegegner – der Vorsteher der 
Einwohnerkontrolle A.________ namentlich gemäss Art. 13 lit. a EKG verpflichtet ist, die 
polizeiliche Anmeldung der Beschwerdegegner in der Gemeinde entgegenzunehmen und diese 
als Niedergelassene in das Einwohnerregister aufzunehmen. Sofern sich die Wohnnutzung der 
Beschwerdegegner als nicht zonenkonform bzw. als baupolizeilich unzulässig erweisen sollte – 
was vorliegend, ebenso wie die Konformität von Art. 27 des Gemeindebaureglements mit 
übergeordnetem Recht, nicht geprüft werden muss und folglich offen gelassen werden kann – 
steht es den hierfür zuständigen Behörden frei, dagegen vorzugehen; 


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dass der Entscheid der Vorinstanz demnach nicht zu beanstanden ist und die Beschwerde folglich 
abzuweisen ist;
dass vorliegend keine Verfahrenskosten erhoben werden (Art. 133 VRG) und keine 
Parteientschädigung geschuldet ist (Art. 137 und 139 VRG). 
 
erkennt der Hof:
I.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
II.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
III.
Zustellung.
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen ab Zustellung Beschwerde beim Bundesgericht 
eingereicht werden.
Freiburg, 22. Juli 2016/dgr
Präsidentin
Gerichtsschreiberin-Praktikantin