fr_gerichte · 601 2021 185 · 2022-06-27 · fr

Arrêt de la Ie Cour administrative du Tribunal cantonal | Amtsträger der Gemeinwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
601 2021 185
Arrêt du 27 juin 2022
Ie Cour administrative
Composition
Présidente :
Marianne Jungo 
Juges :
Anne-Sophie Peyraud
Christian Pfammatter
Greffière-rapporteure :
Stéphanie Morel 
Parties
A.________, recourant, représenté par Me Elias Moussa, avocat
contre
PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA GRUYÈRE, autorité intimée,
B.________, intimé, représenté par Me Diana Tettü Pochon, avocate
Objet
Agents des collectivités publiques - renvoi avec effet immédiat - droit 
d'être entendu - principe d'immédiateté 
Recours du 6 décembre 2021 contre la décision du 3 novembre 2021


Tribunal cantonal TC
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considérant en fait
A.
Par contrat du 27 mars 2014, A.________ a été engagé par l'association de communes 
C.________ (ci-après: l'association) en qualité d'infirmier-chef d'unité de soins (ci-après: ICUS) à un 
taux de 100% dès le 1er avril 2014.
B.
Durant son activité, le précité a été évalué à intervalles réguliers. 
De manière générale, pour les années 2015, 2017 et 2018, l'ensemble des critères ressortant du 
formulaire de qualification a reçu la mention "bien" et ses supérieurs ont rédigé des commentaires 
positifs. En avril et mai 2019 a eu lieu un audit interne portant sur la distribution des médicaments 
et la pharmacie. Il ressort du rapport y relatif, sous l'intitulé "piste de progrès", que "le chariot [de 
médicaments] ne doit jamais rester sans surveillance du diplômé. En cas de besoin, si le diplômé 
doit quitter la pièce, le chariot doit obligatoirement être fermé à clé et tous les traitements doivent 
être rangés à l'intérieur (sécurité)". Une copie de ce rapport a été transmise à l'intéressé à une date 
inconnue.
Le 3 octobre 2019, A.________ a fait l'objet d'une nouvelle évaluation, menée par son supérieur, 
l'infirmier-chef de l'établissement médico-social (ci-après: EMS), sur la base du même formulaire 
d'évaluation que les années précédentes. Cette fois-ci, c'est la mention "assez bien" qui a été 
retenue à plusieurs reprises, tandis que les critères "contribution aux programmes de recherches 
réalisées dans le domaine de la santé", "rapidité de traitement des projets", "respect des plannings", 
"ponctualité-disponibilité", "esprit d'équipe", "fait des propositions ou des demandes de formation" 
ainsi que celui relatif à la "formation" ont été jugés insuffisants. Il a également été reproché à 
l'intéressé de rencontrer des difficultés dans la gestion de son équipe et d'adopter une attitude 
passive. D'après son supérieur, il respectait les directives au gré de ses envies; en particulier, malgré 
les demandes faites et la transmission du rapport d'audit, le collaborateur a continué de ne pas 
mettre sous clé le chariot de médicaments, lorsqu'il était sans la surveillance d'un diplômé. A titre 
d'objectifs personnels à atteindre, le collaborateur s'est engagé, dans un délai de six mois, à 
maîtriser dans sa totalité les directives institutionnelles ainsi qu'à prendre en charge les résidents en 
respectant leur autodétermination. Il a cependant refusé de signer dite évaluation; par courrier du 
14 octobre 2019, il a fait part de ses observations et a demandé à ce que celle-ci soit réexaminée.
Le 15 octobre 2019, A.________ a reçu de nouveaux objectifs à atteindre, relatifs aux compétences 
cliniques, aux horaires, au respect, à l'informatique, aux repas et au management. Chaque objectif 
comportait un délai: soit immédiatement, d'ici un mois, deux mois, le 31 décembre 2019 ou dès la 
prochaine évaluation. 
Par courrier du 23 octobre 2019, le supérieur de l'intéressé s'est adressé à la direction de l'EMS et 
s'est déterminé sur le courrier de l'intéressé du 14 octobre 2019, relatif à son évaluation. Il n’a pas 
évoqué la question de la demande de réexamen.
Le 13 février 2020, l'ICUS a fait l'objet d'un nouveau rapport pour avoir mis en difficulté les 
collaborateurs de son équipe et l'organisation journalière par sa mauvaise répartition des personnes 
disponibles dans les étages durant une journée de colloque à laquelle lui et d'autres soignants 
devaient participer.


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C.
Le 19 mars 2020, un avertissement a été prononcé à l'endroit de A.________. Se référant à 
un problème constaté le 4 mars 2020 en lien avec le chariot des médicaments, la directrice de l'EMS 
a évoqué notamment des problèmes avec les consignes de sécurité relatives à la distribution des 
médicaments, en dépit des directives de l'infirmier-chef de l'établissement et de l'audit mené, ainsi 
que le non-respect de l'objectif personnel auquel s'était engagé A.________ lors de son évaluation, 
à savoir celui consistant à devoir "maîtriser dans sa totalité les directives institutionnelles". Le 
collaborateur a été sommé, sur-le-champ, de respecter la procédure de l'institution, d'appliquer les 
consignes de son supérieur hiérarchique et d'adopter une attitude exemplaire à l'encontre de ses 
subordonnées. Il était précisé que "[s]i un nouvel incident devait mettre à mal à nouveau le lien de 
confiance nécessaire pour le fonctionnement de l'établissement, [la directrice] serait amenée à 
prendre une sanction plus grave, notamment une cessation des rapports de travail".
Cette décision n'a pas été contestée.
D.
Le 27 mars 2020, A.________ a été convoqué par son supérieur hiérarchique au sujet d'une 
réclamation formée par une résidente de l'EMS en date du 10 mars 2020, suite à une prise en charge 
pendant le week-end des 7 et 8 mars 2020. L'intéressé a été informé qu'une de ses subordonnées, 
au bénéfice d'un diplôme d'assistante en soins et santé communautaire (ci-après: ASSC), également 
présente lors de la prise en charge litigieuse, avait été entendue la veille, soit le 26 mars 2020. Il 
ressort du compte-rendu établi à l'occasion de cette rencontre du 27 mars 2020 que, le 7 mars 2020, 
la résidente se sentait mal et faisait de la tachycardie. L'intéressé a quitté son service à 17h30, 
comme prévu, et a appelé l'ASSC plus tard dans la soirée, pour lui proposer de donner à la personne 
un anxiolytique. Il a admis avoir discuté de la situation avec un ami médecin. Après avoir consulté 
la résidente, la subordonnée en question a renoncé à administrer le médicament proposé. Lors de 
la rencontre du 27 mars 2020, l'ICUS a souligné qu'il n'avait pas donné le nom de la résidente à son 
ami médecin. 
Le 30 mars 2020, l'infirmier-chef a établi un rapport visant à retranscrire l'ensemble des reproches 
faits à l'intéressé; certains manquements avaient déjà été abordés, par le passé, notamment dans 
le cadre de l'évaluation 2019. S'agissant de la prise en charge du 7 mars 2020, il a été relevé que 
le secret de fonction n'avait pas été respecté et que le médecin de garde était le seul habilité à 
prescrire un médicament dans ce genre de cas. 
Le 1er avril 2020, le collaborateur a été convoqué par la directrice de l'EMS ainsi que par l'infirmier-
chef. Cet entretien n'a pas été protocolé. Par courrier du même jour, la directrice de l'EMS s'est 
référée à cette séance, a rappelé le déroulement des évènements du 7 mars 2020 ainsi que le 
contenu de l'avertissement du 19 mars 2020. Fort de ce constat, elle a informé A.________ que le 
lien de confiance était définitivement rompu. Sous l'intitulé procédure, il était précisé que "[l]ors de 
cet entretien, il vous a été précisé que la décision de renvoi sera prise au terme de la procédure de 
consultation, bien que les faits soient prouvés et admis par vous". Plus bas dans le courrier, il était 
indiqué que "[l]a décision de renvoi interviendra dans les jours qui suivront". Un délai lui était imparti 
pour se déterminer et il était libéré de son obligation de travailler.
Dès le 1er avril 2020, l'ICUS a été mis en incapacité de travail médicalement attestée. Par courrier 
du 6 avril 2020, il a fait savoir qu'il n'était pas en mesure de se déplacer pour consulter le dossier 
constitué et qu'il souhaitait que celui-ci lui soit transmis à cet effet. Le 8 avril 2020, il a requis une 
prolongation de délai de 10 jours ainsi que la production du dossier personnel et de la cause. Par 
réponse du 14 avril 2020, la directrice de l'EMS a fait droit à ses requêtes et a prolongé le délai 
jusqu'au 22 avril 2020, précisant que celui-ci ne serait pas reconduit une nouvelle fois, "(…) ce en 


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raison du principe d'immédiateté applicable (…) et du fait qu'[il] a déjà pu s'exprimer lors de l'entretien 
du 1er avril".
Dans ses observations du 22 avril 2020, le collaborateur a demandé à être réintégré dès la fin de 
son arrêt maladie. En substance, il a fait valoir qu'il avait divulgué les données de la résidente dans 
un but louable, qu'il n'avait pas violé son secret de fonction puisqu'il avait respecté l'anonymat de la 
patiente et que, de toute manière, c'est un avertissement qui aurait dû lui être signifié dès lors que 
le manquement n'était pas particulièrement grave. Sur ce dernier point, il a relevé que 
l'avertissement prononcé le 19 mars 2020 ne pouvait pas être pris en considération dans la présente 
procédure de renvoi puisque les faits reprochés, soit ceux du 7 mars 2020, avaient eu lieu avant son 
prononcé. En outre, l'intéressé a exposé que son employeur n'avait pas respecté le principe de 
l'immédiateté. Il a relevé à cet égard que les faits remontaient au début mars 2020 et n'avaient été 
thématisés que le 1er avril 2020. D'après lui, ce manque de célérité démontrait indirectement que le 
manquement constaté n'était pas si grave. Il a également fait valoir que le principe de la 
proportionnalité avait été violé en tant qu'il se trouvait à trois ans de la retraite et que ses supérieurs 
avaient perdu de vue qu'il avait agi dans l'intérêt de la résidente. L'ICUS s'est encore plaint d'une 
violation de son droit d'être entendu, estimant que le renvoi était déjà certain et établi avant qu'il ne 
se détermine, en ce sens que la possibilité qu'il avait eu de s'exprimer ne lui avait été donnée que 
pro forma. Enfin, se référant à une autre affaire, il a estimé que le principe de l'égalité de traitement 
n'avait pas été respecté.
Par courrier du 28 avril 2020, la directrice de l'EMS s'est déterminée et a fait valoir en substance 
que la procédure de renvoi avec effet immédiat avait été ouverte suite à la nouvelle faute 
professionnelle commise, découverte lors des entretiens des 26 et 27 mars 2020 en lien avec la 
prise en charge du 7 mars 2020. Quand bien même l'ICUS n'avait pas dévoilé l'identité de la 
résidente à son ami médecin, il avait manqué à son devoir de confidentialité et de réserve au sujet 
des patients, pourtant clairement précisé dans son contrat, et n'avait également pas respecté les 
protocoles de l'institution. 
Par réponse du 1er mai 2020, le collaborateur a maintenu l'argumentation avancée dans son courrier 
du 22 avril 2020 et a rappelé que les faits qui lui étaient reprochés en lien avec le week-end des 7 et 
8 mars 2020 étaient antérieurs à l'avertissement qui lui avait été signifié le 19 mars 2020, de sorte 
que celui-ci ne pouvait pas être pris en compte dans le cadre de la procédure de résiliation. Il a 
également relevé que l'avertissement du 19 mars 2020 était vicié puisqu'il ne lui fixait aucun délai 
pour s'amender. Pour le reste, l'ICUS a soutenu qu'il n'avait pas commis de faute professionnelle en 
lien avec la prise en charge de la résidente en question. Quant à l'évaluation du 3 octobre 2019, elle 
n'avait aucune valeur puisqu'il en avait toujours contesté la teneur et ne l'avait jamais signé.
E.
Par décision du 1er mai 2020, le comité de direction de l'association a prononcé le renvoi avec 
effet immédiat de A.________. Se référant en particulier aux évènements des 7 et 8 mars 2020, il a 
retenu pour l'essentiel qu'une nouvelle faute professionnelle avait été commise, en violation grave 
des devoirs professionnels et des protocoles clairs de l'institution, et ce en dépit de l'avertissement 
du 19 mars 2020. En raison de la crise de pandémie de covid-19, l'enquête relative à la réclamation 
de la résidente, qui avait mis en évidence les évènements du week-end des 7 et 8 mars 2020, n'avait 
pu avoir lieu que plus tard, le 26 mars 2020. Indépendamment de la question de savoir si le secret 
de fonction ou le secret professionnel au sens de la loi cantonale du 16 novembre 1999 sur la santé 
(LSan; RSF 821.0.1) avaient formellement été violés, le comité a constaté que le collaborateur avait 


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en tous les cas manqué à son devoir de confidentialité et de réserve au sujet des résidents et des 
affaires de l'institution.
F.
Agissant le 3 juin 2020, A.________ a formé recours contre la décision du 1er mai 2020 auprès 
de la Préfecture de la Gruyère et a conclu, sous suite de frais et dépens, principalement à ce qu'il 
soit réintégré et, subsidiairement, à l'octroi d'une indemnité équivalente à une année de traitement, 
part au 13ème salaire comprise. Par mémoire séparé du même jour, il a également requis d'être mis 
au bénéfice de l'assistance judiciaire totale.
En substance, le collaborateur a fait valoir les mêmes griefs que dans son courrier du 22 avril 2020, 
en particulier s'agissant de la valeur de l'avertissement du 19 mars 2020 en lien avec les évènements 
du 7 mars 2020. Au surplus, il a exposé que cet avertissement était nul. S'agissant de la violation 
de son droit d'être entendu, il a répété que la décision de renvoi avait déjà été prise avant qu'il ne 
puisse s'exprimer et que de nouveaux reproches étaient annoncés à chaque courrier, voire même 
dans la décision attaquée, de sorte qu'il n'a pas pu prendre position sur chacun d'eux. Concernant 
la prise en charge du 7 mars 2020, il a contesté avoir violé son secret de fonction et son secret 
professionnel ou le droit de la patiente de choisir librement son médecin. Enfin, il a estimé que la 
directrice de l'EMS n'était pas compétente pour mener la procédure de renvoi. D'après lui, il aurait 
appartenu à l'association de communes de le faire.
Le 9 septembre 2020, le comité de direction de l'association a formulé ses observations et a conclu, 
sous suite de frais et dépens, au rejet du recours, se référant aux considérants de sa décision. Pour 
l'essentiel, il a souligné que l'intéressé avait eu l'occasion de se déterminer à plusieurs reprises et 
que cette possibilité ne lui avait pas été donnée pro forma, preuve en est que la décision attaquée 
tenait compte des nombreux courriers échangés au préalable. En outre, le comité a relevé qu'il était 
incohérent de sa part de se plaindre d'une violation du droit d'être entendu et de faire valoir 
simultanément une violation du principe de l'immédiateté. Le comité a ensuite considéré que, 
contrairement à ce que soutenait A.________, les reproches formulés à son encontre avaient tous 
été thématisés, lors de la séance du 1er avril 2020, dans le compte-rendu du même jour, ou encore, 
pour certains, bien avant. De manière générale, le renvoi pour de justes motifs se fondait sur 
l'ensemble des circonstances, soit en particulier sur les évènements du 7 mars 2020, l'avertissement 
du 19 mars 2020 et l'accumulation de plusieurs manquements. S'agissant de l'avertissement à 
proprement parler, le comité a reconnu que si celui-ci avait certes été prononcé avant la prise en 
charge litigieuse de la résidente réclamante du 7 mars 2020, la problématique constatée en lien 
avec la distribution des médicaments avait été évoquée immédiatement le 4 mars 2020, soit trois 
jours avant le nouveau manquement du 7 mars 2020. Dans ces conditions, il convenait de relever 
que les deux fautes avaient été commises à quelques jours d'intervalle et que le collaborateur ne 
pouvait pas, de bonne foi, prétendre ne pas être au courant que de nouveaux manquements 
l'exposeraient à un renvoi. Enfin, le comité a souligné que ce sont les statuts qui confèrent à la 
directrice de l'EMS la compétence de mener la procédure de résiliation. 
Un deuxième échange d'écritures a eu lieu entre les parties, sans que celles-ci ne modifient 
substantiellement leur position.
G.
Par décision du 3 novembre 2021, le Préfet de la Gruyère (ci-après: le Préfet) a rejeté le 
recours du collaborateur, confirmé la décision de renvoi prononcé par le comité de l'association de 
communes et rejeté la requête d'assistance judiciaire. Pour l'essentiel, il a nié toute violation du droit 
d'être entendu, relevant que l'intéressé avait eu l'occasion de s'exprimer oralement le 1er avril 2020 
et qu'un délai lui avait encore été imparti pour se déterminer par écrit suite à cet entretien. Ses 


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arguments avaient été considérés et il ne pouvait être établi qu'une décision de renvoi était déjà 
prise le jour de l'entretien précité. En outre, l'intéressé avait été informé des manquements 
reprochés, aussi bien par courrier du 1er avril 2020 que dans celui du 14 avril 2020, et il avait pu 
s'exprimer valablement. S'agissant des éventuels nouveaux reproches formulés dans la décision 
attaquée, le Préfet a considéré que A.________ avait eu l'occasion de se déterminer dans son 
recours formé devant la Préfecture. En outre, l'autorité préfectorale a estimé que les reproches 
formulés en lien avec la problématique du charriot de médicaments tels que constatés par le comité 
ne prêtaient pas le flanc à la critique et a rappelé que l'avertissement du 19 mars 2020 n'avait pas 
été contesté et était ainsi entré en force. S'agissant des évènements du 7 mars 2020, il a été retenu 
qu'il importait peu de savoir si l'intéressé avait délibérément pris contact avec son ami médecin ou 
si la rencontre était fortuite, tout comme il n'était pas pertinent de savoir si l'ICUS avait formulé une 
instruction, un ordre de médication ou un simple conseil à l'attention de sa subordonnée ASSC 
présente au home ce soir-là. Il fallait simplement retenir que l'intéressé avait échangé avec une 
personne externe à l'institution. En ce sens, aucune constatation inexacte des faits pertinents ne 
pouvait être retenue. Pour le reste, le Préfet a considéré que le principe d'immédiateté avait été 
respecté, dès lors que les faits litigieux avaient été découverts les 26 et 27 mars 2020 et que 
l'ouverture de la procédure de résiliation avait été annoncée le 1er avril 2020. Compte tenu des 
manquements répétés et de la gravité des faits du 7 mars 2020, l'on se trouvait, d'après l'autorité 
préfectorale, bel et bien en présence d'un motif de résiliation particulièrement grave, de nature à 
porter définitivement atteinte aux liens de confiance, susceptible de fonder un renvoi sans 
avertissement. Le Préfet a au surplus précisé que l'avertissement du 19 mars 2020 s'inscrivait dans 
une procédure ordinaire de résiliation et non pas extraordinaire comme celle à l'origine de la 
présente décision attaquée. Enfin, la requête d'assistance judiciaire de l'intéressé devait être rejetée, 
au motif que celui-ci avait forcément dû toucher des indemnités de l'assurance-chômage et/ou 
retrouver un travail depuis le dépôt de son recours. Il avait par ailleurs été invité à se déterminer sur 
sa situation financière par courrier du 17 août 2021, mais n'a pas répondu dans le délai imparti.
H.
Agissant le 6 décembre 2021, A.________ interjette recours contre cette décision auprès du 
Tribunal cantonal et conclut, sous suite de frais et dépens, principalement à l'annulation de la 
décision préfectorale du 3 novembre 2021, à ce qu'il lui soit versé une indemnité équivalente à une 
année de traitement, part au treizième comprise, et à ce que l'assistance judiciaire lui soit octroyée 
pour la procédure devant la Préfecture. Subsidiairement, il requiert que la cause soit renvoyée à 
l'autorité inférieure pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Pour l'essentiel, le recourant répète que son droit d'être entendu a été violé et qu'il ne fait aucun 
doute que la directrice avait déjà pris sa décision avant qu'il ne s'exprime, vu la teneur de son courrier 
du 1er avril 2020. En outre, se référant à la position du Préfet consistant à soutenir que 
l'avertissement du 19 mars 2020 avait été signifié dans le cadre d'une procédure ordinaire de renvoi, 
il considère que son employeur est passé d'une procédure de résiliation ordinaire à une procédure 
de résiliation immédiate pour justes motifs, sans être en présence de faits nouveaux postérieurs à 
son ouverture. A cet égard, il relève en particulier que les évènements du 7 mars 2020 sont 
antérieurs à l'avertissement. S'agissant du principe d'immédiateté, le collaborateur se réfère 
précisément à la date de la réclamation, soit le 10 mars 2020, et souligne que l'autorité 
d'engagement a attendu plus de vingt jours pour investiguer celle-ci, ce qui est largement plus que 
le délai admissible de 10 jours. A cela s'ajoute qu'il s'est écoulé un laps de temps trop long entre 
l'ouverture de la procédure en date du 1er avril 2020 et la décision de renvoi du 1er mai 2020. Le 
recourant considère au surplus que les justes motifs ne sont pas établis et que, de toute manière, le 


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principe de la proportionnalité n'a pas été respecté en tant qu'il aurait dû se voir signifier un 
avertissement. Enfin, il expose qu'en ne motivant pas la question de l'indemnité pour renvoi injustifié 
au sens de l'art. 41 de la loi cantonale du 17 octobre 2001 sur le personnel de l'Etat (LPers; RSF 
122.70.1), l'autorité préfectorale a commis un déni de justice. Quant au rejet de sa requête 
d'assistance judiciaire, il estime que sa situation financière devait être évaluée au moment où il a 
présenté sa demande, et non au moment où la décision a été rendue. En tout état de cause, il 
considère que le Préfet aurait dû le relancer après son courrier du 17 août 2021 sous peine de violer 
le principe de la bonne foi.
Invité à se déterminer, le Préfet formule ses observations le 1er février 2022 et conclut au rejet du 
recours, arguant en substance que du moment qu'il a qualifié le renvoi de justifié, il était évident 
qu'une indemnité au sens de l'art. 41 LPers devait être refusée et qu'il n'y avait dès lors pas lieu de 
motiver cette question. S'agissant de la requête d'assistance judiciaire, il rappelle que le justiciable 
doit la rembourser lorsqu'il revient à meilleure fortune, ce qui semble être le cas du recourant, 
puisqu'aucune demande de ce type n'a été déposée devant le Tribunal cantonal. Partant, aucun 
avantage pratique ne peut être retiré de la conclusion du recourant dans la mesure où il sera 
vraisemblablement tenu à remboursement.
Le 25 février 2022, le comité de l'association conclut au rejet du recours sous suite de frais et dépens. 
Il répète notamment que la décision de renvoi n'était pas déjà prise avant que l'intéressé ne puisse 
s'exprimer, preuve en est que la directrice de l'EMS n'était pas compétente pour la prononcer, en 
lieu et place du comité. A cela, il ajoute qu'une éventuelle violation du droit d'être entendu a en tous 
les cas été valablement réparée devant le Préfet, qui dispose d'un pouvoir de cognition aussi étendu, 
en fait et en droit. En outre, il conteste qu'une procédure de renvoi ordinaire ait formellement été 
ouverte au préalable, précisant que c'est seulement une fois l'avertissement prononcé et le délai 
pour s'amender écoulé que la procédure, ordinaire ou extraordinaire, est formellement ouverte. Dans 
le cas d'espèce, la procédure de résiliation avec effet immédiat a été introduite suite aux évènements 
du 7 mars 2020 et la situation a été jugée par rapport à l'ensemble des circonstances, en tenant 
compte également des manquements antérieurs. Pour le reste, le comité expose qu'en raison de la 
priorité donnée aux mesures de l'Office fédéral de la santé publique (ci-après OFSP) en lien avec le 
covid-19, l'enquête relative à la réclamation de la résidente n'a pu débuter que le 26 mars 2020, 
suite à quoi l'intéressé a été convoqué en date du 1er avril 2020, délai qu'il faut qualifier de 
raisonnable. A cela s'ajoute que le nom du recourant n'était pas indiqué dans la réclamation. 
L'association intimée estime enfin qu'en rendant sa décision un mois plus tard, le principe de 
l'immédiateté a été sauvegardé.
Aucun autre échange d'écritures n'a été ordonné.
Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions, dans les 
considérants en droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la résolution du litige.


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en droit
1.
1.1.
Déposé dans le délai et les formes prescrits, le recours est recevable en vertu de l’art. 114 
al. 1 let. c du code cantonal du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; 
RSF 150.1). Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites. 
1.2.
Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du 
droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (lettre a) et pour constatation inexacte 
ou incomplète des faits pertinents (lettre b). En revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, la 
Cour ne peut pas examiner en l'espèce le grief d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA).
2.
Aux termes de l’art. 70 de la loi cantonale du 25 septembre 1980 sur les communes (LCo; RSF 
140.1), applicable aux associations de communes en vertu de l’art. 126 LCo, sous réserve des 
dispositions de la LCo, les communes peuvent adopter, par un règlement de portée générale, leurs 
propres règles relatives au personnel (al. 1). A défaut d’un règlement communal de portée générale 
et sous réserve de la présente loi, les dispositions de la LPers, hormis les art. 4 à 23, 131a, 132 al. 
1 et 2 et 133 al. 1, ainsi que son règlement d'exécution [règlement cantonal du 17 décembre 2002 
du personnel de l'Etat, RPers; RSF 122.70.11] s’appliquent par analogie au personnel communal à 
titre de droit communal supplétif (al. 2).
En l’occurrence, l'association de communes n'a pas adopté de règlement du personnel, mais le 
contrat de travail du recourant, à son ch. 8.1, prévoit que, pour tous les objets non traités 
explicitement dans le présent contrat, il y a lieu de se référer à la LPers et au Rpers, dès lors 
applicables en l'espèce.
A ce stade, il y a lieu de préciser que la législation sur le personnel de la fonction publique 
fribourgeoise a subi diverses modifications adoptées le 22 juin 2021, lesquelles sont entrées en 
vigueur au 1er janvier 2022. Dès lors que la décision de renvoi ainsi que la décision sur recours 
rendue par le Préfet ont été prises en application de l'ancien droit, ce sont les dispositions légales 
dans leur teneur jusqu'au 31 décembre 2021 sur lesquelles il y a lieu de se fonder, étant précisé que 
les termes LPers et RPers utilisées dans le présent arrêt se réfèrent à l'ancien droit.
3.
3.1.
Garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et les 
art. 57 ss CPJA, le droit d’être entendu comprend, de manière générale, le droit pour la personne 
concernée de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, le droit pour l'intéressé 
de prendre connaissance du dossier, d'obtenir l'administration des preuves pertinentes et valables 
offertes, de participer à l'administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat 
lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 124 II 132 consid. 2b; 126 I 15 
consid. 2aa; arrêt TC FR 601 2012 61 du 21 décembre 2012). 
Le droit d'être entendu est de nature formelle; sa violation entraîne l'annulation de la décision 
attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond. Selon la jurisprudence, 
une violation du droit d'être entendu peut être réparée lorsque l'autorité de recours dispose d'un 


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pouvoir de cognition aussi étendu, en fait et en droit, que celui de l'autorité inférieure et qu'il n'en 
résulte aucun désavantage pour le recourant. Une telle réparation dépend de la gravité et de 
l'étendue de l'atteinte portée au droit d'être entendu et doit rester l'exception. Elle peut également 
se justifier en présence d'un vice grave lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait 
à un allongement inutile de la procédure, ce qui serait incompatible avec l'intérêt de la partie 
concernée à ce que sa cause soit tranchée dans un délai raisonnable (cf. arrêt TF 8C_541/2017 du 
14 mai 2018 consid. 2.2; 8C_381/2021 consid. 4.2).
3.2.
En droit fribourgeois, en particulier s’agissant d’un cas de procédure de renvoi pour de justes 
motifs sans avertissement, le droit d’être entendu est consacré à l’art. 40 al. 1 LPers, applicable par 
le renvoi de l’art. 45 al. 1 LPers, ainsi qu’aux art. 29 al. 4 et 5 RPers, par le renvoi de l’art. 32 al. 3 
RPers. Selon ces dispositions, le licenciement a lieu à la suite d’une procédure garantissant au 
collaborateur ou à la collaboratrice le droit d’être entendu-e (art. 40 al. 1 LPers) et l'autorité 
d'engagement ou la personne désignée conformément à l'art. 40 al. 2 LPers entend oralement le 
collaborateur ou la collaboratrice concerné-e. Elle peut procéder à d'autres opérations en vue de 
compléter le dossier (art. 29 al. 4 RPers). Après l'entretien oral et, le cas échéant, les autres 
opérations, l'autorité d'engagement ou la personne désignée par elle impartit un délai au 
collaborateur ou à la collaboratrice concerné-e pour consulter le dossier et faire ses remarques 
(art. 29 al. 5 RPers).
En matière de rapports de travail de droit public, des occasions relativement informelles de 
s'exprimer avant le licenciement peuvent remplir les exigences du droit constitutionnel d'être 
entendu, pour autant que la personne concernée ait compris qu'une telle mesure pouvait entrer en 
ligne de compte à son encontre. Afin que l'employé puisse exercer son droit de manière complète, 
la personne concernée ne doit pas seulement connaître les faits qui lui sont reprochés, mais doit 
également savoir qu'une décision allant dans une certaine direction est envisagée à son égard (cf. 
arrêt TF 8C_96/2020 du 15 octobre 2020 consid. 7.2.2). Il n'est pas admissible, sous l'angle du droit 
d’être entendu, de remettre à l'employé une décision de résiliation des rapports de service en se 
contentant de lui demander de s'exprimer s'il le désire (cf. arrêts TF 8C_419/2017 du 16 avril 2018 
consid. 4.3; 8C_301/2017 du 1er mars 2018 consid. 3.2; 8C_258/2014 du 15 décembre 2014 
consid. 7.2; TF 8C_53/2012 du 6 juin 2012).
D’après la jurisprudence, l'autorité compétente ne peut dans tous les cas parvenir à sa décision 
(définitive) qu'après avoir eu connaissance de la situation d'espèce pertinente et avoir entendu la 
personne concernée. Le droit d'être entendu est violé lorsque le licenciement est dans les faits déjà 
certain et établi avant même d'entendre l'employé concerné (arrêt TAF A-4054/2015 du 15 février 
2016 consid. 5.2.2, qui se réfère aux arrêts TF 8C_340/2014 du 15 octobre 2014 consid. 5.2, non 
publié in ATF 140 I 320, et 8C_187/2011 du 14 septembre 2011 consid. 6.2). Cela étant, il est dans 
la nature des choses qu'à ce moment, l'employeur ait en principe déjà l'intention de dissoudre les 
rapports de travail. Dans le cas contraire, il n'y aurait en effet aucun motif d'entendre l'employé. Il ne 
peut pas non plus être évité que l'employeur maintienne le plus souvent son avis initial, qui résulte 
lui-même des éléments qu'il a pu rassembler pour établir son projet de décision. Il est néanmoins 
essentiel que la décision de résiliation des rapports de travail ne soit pas déjà définitive au moment 
de donner la possibilité à l'employé d'exercer son droit d'être entendu et, partant, qu'il ne soit pas 
exclu que l'employeur revienne sur son projet. Cela suppose une attention particulière de 
l'employeur à l'égard de son agent (arrêt TAF A-4054/2015 du 15 février 2016 consid. 5.2.2, avec 
renvoi à arrêt TAF A-6277/2014 du 16 juin 2015 consid. 7.2.1). 


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3.3.
Dans le cas particulier, le recourant persiste à faire valoir une violation de son droit d'être 
entendu: il considère que la décision de résiliation était déjà certaine et établie avant que la 
possibilité ne lui ait été donnée de s'exprimer. Il base son propos sur l'audition du 1er avril 2020, au 
cours de laquelle la question d'un renvoi a été évoquée, et également sur le courrier du 1er avril 2020 
indiquant notamment qu'"(…) il vous a été précisé que la décision de renvoi sera prise au terme de 
la procédure de consultation, bien que les faits soient prouvés et admis par vous" et que "[l]a décision 
de renvoi interviendra dans les jours qui suivront".
Quoi qu'il en pense, son sort n’était pas scellé avant qu’il ne s’exprime, étant rappelé, comme l'a du 
reste souligné le Préfet, qu'il n'appartenait pas à la directrice de l'EMS de décider s'il devait être 
renvoyé, mais bien au comité de l'association. S’il ne fait aucun doute que l’autorité d’engagement 
avait déjà réfléchi à résilier les rapports de service du collaborateur, ce que la jurisprudence 
considère comme étant dans la nature des choses, et était à n'en point douté informée des 
démarches conduites par la directrice, le comité était encore loin, le 1er avril 2021, d’avoir tranché 
définitivement la question. Il attendait bien plutôt le résultat de la procédure menée par la directrice. 
Du reste, les passages précités, repris du courrier du 1er avril 2021, doivent être relativisés; ils 
n'engageaient pas le comité. Celui-ci pouvait en effet encore, sur la base du dossier constitué, 
renoncer à la résiliation avec effet immédiat. Rien ne permet de retenir le contraire. Le recourant a 
eu l'occasion de s'exprimer, aussi bien oralement que par écrit. Il a en effet eu l'occasion de formuler 
des observations le 22 avril 2020 et a reçu la prise de position de la directrice de l'EMS par rapport 
à celle-ci le 28 avril suivant. Il a répondu à cette détermination par courrier du 1er mai 2020, soit le 
jour où la décision de renvoi a été prise.
Aucune décision définitive n'ayant été arrêtée, il sied d'admettre que les possibilités pour le recourant 
de s’exprimer ne lui ont pas été données pro forma. La manière de procéder de l’autorité 
d’engagement échappe dès lors à la critique et respecte les art. 29 al. 4 et 5 RPers et la 
jurisprudence précitée. Mal fondé, ce grief relatif au droit d'être entendu est ainsi rejeté. 
4.
4.1.
Aux termes de l’art. 44 LPers, applicable au personnel de l'association de communes intimée, 
en cas de manquements graves ou répétés aux devoirs de service, ou pour d’autres circonstances 
qui, selon les règles de la bonne foi, ne permettent pas d’exiger de l’autorité d’engagement le 
maintien des rapports de service, l’autorité d’engagement peut décider du renvoi pour de justes 
motifs du collaborateur ou de la collaboratrice (al. 1). La décision de renvoi a un effet immédiat 
(al. 2). Lorsque les circonstances le permettent, le renvoi est précédé d’un avertissement (art. 45 
al. 2 LPers).
Le message accompagnant la loi prévoit que les motifs du licenciement ordinaire sont expressément 
limités à une insuffisance des prestations et des aptitudes tandis que "[…] [l]es justes motifs sont 
souvent consécutifs de fautes ou de négligences graves du collaborateur […]. Ils peuvent aussi 
découler d’un ensemble de circonstances qui ont fini par entamer de manière irrémédiable la relation 
de confiance nécessaire à la poursuite des rapports de service" (Message accompagnant le projet 
de LPers, Bulletin des séances du Grand Conseil, BGC 2001 p. 1008, 1019).
Comme en droit privé, la résiliation pour de justes motifs, en tant que mesure exceptionnelle, doit 
être admise de manière restrictive. Par manquement du travailleur, on entend en règle générale la 
violation d'une obligation découlant du contrat de travail mais d'autres incidents peuvent également 
justifier une résiliation immédiate. Ce qui est déterminant, c'est que les faits invoqués à l'appui du 


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congé immédiat aient entraîné la perte du rapport de confiance qui constitue le fondement du contrat 
de travail (arrêts TF 8C_535/2019 du 2 novembre 2020 consid. 3.1; 8C_301/2017 du 1er mars 2018 
consid. 4.3.2 et les références citées). Il ne suffit donc pas que la continuation du contrat soit 
simplement insupportable pour la partie qui le résilie. Bien plutôt, ce ressenti doit aussi apparaître 
soutenable d'un point de vue objectif (arrêt TAF A-6627/2016 du 11 avril 2017 consid. 4.2, confirmé 
in arrêt TF 8C_301/2017 du 1er mars 2018). Savoir si le comportement incriminé atteint la gravité 
nécessaire dépend des circonstances du cas concret (arrêts TF 8C_535/2019 du 2 novembre 2020 
consid. 3.1; 8C_301/2017 du 1er mars 2018 consid. 4.3.2 et les références citées). Selon la doctrine 
et la jurisprudence, la résiliation pour de justes motifs n'est légitime que si la poursuite des rapports 
de service est intolérable pour l'autorité. En d'autres termes, cette résiliation n'est possible que si la 
poursuite des rapports de service met en cause l'intérêt public et surtout la confiance de l'autorité 
dans ses agents, ainsi que le bon fonctionnement du service. Le critère de savoir ce que l'autorité 
peut tolérer est essentiel (arrêt TC FR 601 2017 235 du 28 juin 2018 consid. 3.1; KNAPP, La violation 
du devoir de fidélité, cause de cessation de l'emploi des fonctionnaires fédéraux in RDS 103/1984 I 
p. 511).
Les justes motifs peuvent être de toute nature (cf. arrêts TF 8C_667/2018 du 28 janvier 2021 
consid. 6.2; 8C_301/2017 du 1er mars 2018 consid. 4.3.2 et les références citées). Certains sont des 
évènements ou des circonstances que le collaborateur ne pouvait éviter; d'autres sont des activités, 
des comportements, des situations imputables à l'intéressé (arrêts TF 8C_667/2018 du 28 janvier 
2021 consid. 6.2; TF 8C_638/2016 du 18 août 2017 consid. 4.2; 8C_585/2014 du 29 mai 2015 
consid. 5.2; 8C_780/2012 du 11 février 2012 consid. 5.2.1). Ainsi, le renvoi pour de justes motifs 
n'implique pas nécessairement une faute de l'agent (cf. arrêt TF 8C_638/2016 du 18 août 2017 
consid. 4.2). On peut ainsi distinguer les causes de cessation de l'emploi dues au fait du 
collaborateur (incapacité, non-respect des conditions d'éligibilité, justes motifs tenant à sa 
personne), des causes tenant à l'intérêt public, par exemple lorsque, par sa seule présence, le 
fonctionnaire perturbe le déroulement du service, notamment en cas de conflit de personnalités au 
sein d'un même service (arrêt TC FR 601 2017 235 du 28 juin 2018 consid. 3.1; KNAPP, p. 645 s.; 
ATF 126 I 33 consid. 3; RDAF 1997 I p. 81).
4.2.
Lorsqu’elle se prononce sur un renvoi pour de justes motifs, l'autorité doit tenir compte de 
toutes les circonstances du cas concret, notamment de la situation, de la place occupée et de la 
responsabilité de l'agent, de la nature et de la durée des rapports de travail ainsi que du genre et de 
l'importance du manquement (arrêts TF 8C_667/2018 du 28 janvier 2021 consid. 6.2; 2P.273/2000 
du 11 avril 2001 consid. 3a/dd et les références citées; cf. 8C_301/2017 du 1er mars 2018 
consid. 4.3.2). Elle dispose, en présence de justes motifs, d'une liberté d'appréciation dans le choix 
de la sanction (modification ou résiliation des rapports de service), laquelle est toutefois 
subordonnée au principe de proportionnalité. Une mesure y contrevient si elle excède le but visé et 
qu'elle ne se trouve pas dans un rapport raisonnable avec celui-ci et les intérêts, en l'espèce publics, 
compromis (arrêt TF 8C_780/2012 du 11 février 2012 consid. 5.2.; WYLER/BRIGUET, La fin des 
rapports de travail dans la fonction publique, 2017, p. 20).
En droit de la fonction publique, le principe de la proportionnalité est notamment concrétisé par 
l’obligation ou non pour l’autorité de signifier à son collaborateur un avertissement (cf. arrêt TAF A-
5420/2015 du 11 décembre 2015 consid. 5.4.1). Le Tribunal fédéral considère en effet que seul un 
manquement particulièrement grave du travailleur justifie un licenciement avec effet immédiat; si le 
manquement est moins grave, il ne peut entraîner une telle résiliation que s’il a été répété malgré 
un avertissement (ATF 142 III 579 consid. 4.2 et les arrêts cités; arrêts TF 8C_535/2019 du 


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2 novembre 2020 consid. 3.1; 8C_301/2017 du 1er mars 2018 consid. 4.3.2; cf. ROSELLO in 
DUNAND/MAHON [éd.], Les influences du droit privé du travail sur le droit de la fonction publique, 
2016, p. 244).
C'est une nuance similaire qu’introduit la loi fribourgeoise - ici applicable - aux art. 45 al. 2 LPers et 
32 al. 2 RPers. Obligatoire dans le cadre d’une procédure ordinaire de licenciement (art. 39 LPers), 
la législation fribourgeoise considère que l’avertissement est facultatif en cas de renvoi pour de 
justes motifs et peut être imposé seulement dans certaines circonstances particulières (cf. art. 45 
al. 2 LPers), à l’instar de ce que prévoit le Tribunal fédéral. A teneur de l’art. 32 al. 2 RPers en effet, 
selon la nature du motif supposé et si le lien de confiance avec le collaborateur ou la collaboratrice 
n'est pas définitivement rompu, l'autorité d'engagement envoie un avertissement au collaborateur 
ou à la collaboratrice concerné-e. En revanche, aux termes de l’art. 32 al. 3 RPers, lorsque le motif 
supposé est particulièrement grave et de nature à porter atteinte définitivement aux liens de 
confiance, l'autorité d'engagement procède directement selon l'art. 29 al. 4 et 5 RPers. Dans ce 
dernier cas, l’autorité d’engagement n’a pas besoin de signifier un avertissement à son collaborateur 
(cf. Commentaire du projet de RPers du 9 décembre 2002, p. 13, https://www.fr.ch/sites/default/file
s/contens/spo/_www/files/pdf10/commentaire-du-reglement-du-personnel-de-l-etat-rpers-de-
2002.pdf, consulté le 20 juin 2022).
4.3.
Le but du licenciement pour justes motifs étant de mettre un terme rapidement aux rapports 
de service, ce type de procédure doit respecter le principe d’immédiateté (cf. art. 32 al. 1 RPers "dès 
qu’il existe des indices sérieux d’un motif de renvoi"). 
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, le renvoi avec effet immédiat d’un agent public comporte 
des difficultés bien plus importantes pour la partie qui licencie qu'en droit privé, tant en raison du 
respect des exigences formelles prescrites qu'au regard des conséquences que celle-ci encourt si 
le congé s'avère contraire au droit. Il s'ensuit que, pour prononcer une décision de résiliation, 
l'employeur de droit public doit disposer de plus de temps aux fins d'être en mesure de respecter les 
prescriptions procédurales, de même que pour instruire et établir les faits. Cela étant, il n'est pas 
admissible que l'employeur de droit public laisse s'écouler le temps sans agir, notamment sans 
aviser le collaborateur des mesures d'instruction qui doivent être prises. Alors qu'en droit privé une 
résiliation immédiate doit être signifié dans un bref laps de temps, sauf circonstances particulières, 
il n'en va pas de même lorsqu'il s'agit de la fonction publique où une période plus longue est 
nécessaire pour permettre notamment l'exercice du droit d'être entendu et le respect de prescriptions 
de procédure (ATF 138 I 113 consid. 6.5; arrêt TC FR 601 2017 77 du 12 juillet 2012 consid. 5b). 
Indépendamment de ces garanties, les contingences liées aux procédures internes d'une 
administration ne permettent souvent pas de prendre une décision immédiate, surtout lorsque la 
décision ne peut pas être prise par le supérieur hiérarchique direct mais qu'elle dépend d'une autorité 
de nomination qui se réunit périodiquement seulement et qui doit confier une instruction à l'un de 
ses membres ou à un enquêteur externe à l'administration (arrêt TF 8C_667/2019 du 28 janvier 
2021 consid. 7.2.1).
Cela étant, il ne fait pas de doute que, même si les exigences procédurales sont strictes et sont 
susceptibles de retarder la prise de décision, certaines mesures doivent être prises, elles sans 
retard, pour respecter le principe de l'immédiateté. D'une part, l'intéressé doit être avisé dès que 
possible de la procédure (cf. arrêt TF 8C_667/2019 du 28 janvier 2021 consid. 7.2.1) et si 
l'employeur estime que le rapport de confiance est rompu et que les rapports de service ne peuvent 
plus se poursuivre, le collaborateur doit être éloigné sans attendre des affaires (cf. art. 33 LPers). 


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L'employeur de droit public doit ainsi manifester de manière claire, effective et cohérente - tout en 
respectant les règles de droit - qu'il ne parvient plus à accorder sa confiance et qu'il envisage dès 
lors de prononcer une décision de résiliation pour justes motifs avec effet immédiat (arrêt TC FR 601 
2010 77 du 12 juillet 2012, consid. 5b).
A titre d'exigences procédurales, l'art. 32 al. 3 RPers prescrit que, lorsque le motif supposé est 
particulièrement grave et de nature à porter atteinte définitivement aux liens de confiance, l'autorité 
d'engagement procède directement selon l'art. 29 al. 4 et 5. Concrètement, cela signifie qu'elle a 
certaines étapes à suivre afin de respecter le droit d'être entendu du collaborateur. Elle doit 
notamment lui impartir un délai pour se déterminer par écrit. En revanche, selon l'art. 32 al. 4 RPers, 
lorsque le motif au sens de l'al. 3 est d'emblée prouvé (en cas de flagrant délit par exemple) ou qu'il 
est admis par le collaborateur ou la collaboratrice, l'autorité d'engagement rend la décision de renvoi 
immédiatement après avoir entendu oralement le collaborateur ou la collaboratrice.
5.
5.1.
En l'occurrence, par rapport au principe d'immédiateté, il sied d'emblée de relever que les 
évènements liés à la prise en charge litigieuse du 7 mars 2020, qui ont donné lieu à une réclamation 
de la part d'une résidente en date du 10 mars 2020, ont été découverts par l'infirmier-chef le 24 mars 
2020. Celui-ci a aussitôt mené une enquête les 26 et 27 mars 2020 en auditionnant les deux 
soignants concernés, dont le recourant. La procédure de renvoi a ensuite été ouverte le lundi 1er avril 
2020. Quant à la décision de renvoi, elle a été signifiée le 1er mai 2020. 
Si l'on doit certes admettre que l'EMS a mis un peu moins d'un mois avant d'investiguer la 
réclamation litigieuse à l'origine des faits et sur laquelle se fonde l'autorité d'engagement pour 
justifier le renvoi, il paraît important de rappeler qu'à la mi-mars 2020, la crise de covid-19 a été 
élevée au rang de pandémie par l'Organisation mondiale de la santé et qu'un confinement a été 
ordonné par le Conseil fédéral. L'institution est dès lors tout à fait crédible lorsqu'elle fait valoir, dans 
ses différentes écritures figurant au dossier, que la priorité avait été donnée à la mise en place des 
mesures de l'OFSP. Il ne fait nul doute qu'elle, ainsi que le comité, étaient appelés à prendre des 
mesures urgentes visant à protéger le personnel et la patientèle. Ils devaient également composer 
avec l'inquiétude des familles, étant rappelé que les visites des proches en home ont été interdites 
pour un temps. Cela vaut d'autant plus quand l'on sait que la réclamation ne contenait pas le nom 
du recourant. De l'avis de la Cour, les motifs qui précèdent expliquent ainsi aisément que l'enquête 
relative à la réclamation du 10 mars 2020 n'ait débuté que le 26 mars 2021.
Par rapport au délai écoulé entre la fin de l'enquête, en date du 27 mars 2020, et le prononcé de la 
décision de renvoi, l’on ne peut pas s'empêcher de relever que c'est le recourant lui-même qui a 
attendu le 6 avril 2020 pour demander qu'on lui transmette son dossier dès lors qu'il était en arrêt 
maladie et qu'il a surtout requis, par courrier du 8 avril suivant, une prolongation de délai de dix jours, 
accordée par missive du 14 avril 2020. Le recourant est d'autant plus malvenu de faire valoir ce grief 
relatif au principe d'immédiateté que, dans sa réponse du 14 avril 2020, la directrice de l'EMS lui 
accordait la prolongation requise tout en lui précisant qu'une nouvelle requête de ce type serait 
refusé précisément pour ce motif. L'intéressé a ensuite finalement formulé ses observations le 
22 avril 2020. Si l'on concède que la directrice n'avait aucun besoin de répondre au recourant par le 
biais de son courrier du 28 avril 2020, il sied de relever que la décision a été rendue par le comité le 
1er mai suivant. Sur le vu de ce qui précède, il faut dès lors constater que la direction de l'EMS, puis 
ensuite le comité de l'association, ont été réactifs, étant rappelé que l'audition de l'intéressé a eu lieu 


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le 1er avril 2020, que la procédure a été ouverte le jour-même et que le collaborateur a été éloigné 
de sa place de travail immédiatement.
Enfin, l'on peine à comprendre la position du recourant consistant à reprocher à l'employeur de 
n'avoir pas fait usage de la possibilité qui lui était donnée de prononcer directement la décision de 
résiliation après l'avoir entendu oralement au sens de l'art. 32 al. 4 RPers. Quand bien même la 
directrice a relevé dans son courrier du 1er avril 2020 que les faits étaient prouvés et admis, force 
est de souligner qu'elle a opté pour une procédure plus favorable au recourant, lui permettant de se 
déterminer encore par écrit. L'on ne voit là aucune violation du principe d'immédiateté, d'autant que 
le délai initialement accordé au recourant pour se déterminer, avant que celui-ci ne demande sa 
prolongation, arrivait à échéance le 7 avril suivant. Ce délai était tout à fait raisonnable.
Sur le vu de ce qui précède, il sied de constater que la procédure de résiliation a été ouverte dans 
une délai extrêmement bref de 4 jours après la découverte des évènements et que la décision a 
quant à elle a été prononcée environ deux mois plus tard, laps de temps admissible dans les 
circonstances de l'espèce. Ce grief est ainsi écarté.
5.2.
Sur le fond, il est rappelé, à titre préliminaire, qu'il n'est pas nécessaire d'indiquer dans quelle 
procédure un avertissement s'inscrit et que, d'ailleurs, il peut également être signifié en dehors de 
toute procédure (arrêt TC FR 601 2018 273/274 du 27 juin 2019). C'est seulement après avoir laissé 
un délai suffisant au collaborateur pour s'amender que la question d'une éventuelle sanction peut 
être envisagée (cf. art. 29 al. 3 RPers). La position du Préfet tendant à considérer que l'avertissement 
du 19 mars 2020 s'inscrivait forcément dans le cadre d'une procédure ordinaire de licenciement ne 
peut donc être suivie. Il s'ensuit que le grief du recourant - fondé sur ce postulat erroné et consistant 
à soutenir que l'autorité d'engagement est passée d'une procédure ordinaire à extraordinaire de 
résiliation sans motif nouveau - est manifestement mal fondé.
5.3.
S'agissant du renvoi à proprement parler et quoi qu'en pense le recourant, la prise en charge 
litigieuse du 7 mars 2020 constitue une faute professionnelle grave, et ce peu importe que le Préfet 
ait renoncé à trancher la question de savoir si dite faute était constitutive d'une violation du secret 
de fonction ou du secret professionnel. Ce soir-là, le collaborateur a une fois de plus enfreint les 
procédures de l'institution en discutant de la santé de la patiente avec une personne externe, qui 
n'avait pas connaissance des antécédents médicaux de la résidente et de sa situation, alors que la 
pratique imposait de contacter le médecin de garde, seul habilité à prescrire des médicaments 
pendant le week-end (cf. suivi hiérarchique de A.________ du 30 mars 2020, pce 27 du dossier de 
la cause, p. 6). Il peut également être reproché à l'intéressé d'avoir contacté sa subordonnée ASSC, 
alors que les règles de l'institution commandaient de contacter l'infirmier ou l'infirmière responsable 
présent(e) sur le site. A cet égard, le recourant fait valoir que le médicament proposé à la résidente 
était prescrit dans son dossier de soins sous rubrique "réserve" de sorte qu'au contraire de ce qu'a 
retenu le Préfet, il était possible de l'administrer à la patiente sans qu'un médecin ne doive le 
prescrire. Cet argument ne convainc pas, si ce n'est qu'il prouve une fois de plus que le recourant 
n'était pas prêt à se remettre en question. Ce dernier perd en effet ici de vue que c'est sa façon de 
procéder - soit discuter avec un ami médecin externe à l'institution pour ensuite donner une 
instruction ou suggérer une médication sur cette base par téléphone à une subordonnée - qui lui est 
reprochée. Le fait que la patiente en question avait "droit" ou non à ce médicament importe peu.
Si l'on peut certes admettre que la démarche de l'intéressé était en soi louable, dans le but de venir 
en aide à la résidente, qui plus est en dehors de ses heures de service, le recourant se devait, en 


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tant que cadre responsable d'une équipe, de donner l'exemple et de respecter les marches à suivre 
imposées.
Le comportement du recourant est d'autant plus grave qu'il a été invité à plusieurs reprises à 
respecter les procédures mises en place par l'institution, à l'occasion notamment du rapport d'audit 
de mai 2019, de son évaluation d'octobre 2019 ainsi que par le biais des objectifs fixés par son 
supérieur le 15 octobre 2019. Il s'était par ailleurs engagé, la même année, à maîtriser les protocoles. 
En dépit de cela, il a laissé le chariot des médicaments sans surveillance en date du 4 mars 2020, 
ce qui lui a valu un avertissement le 19 mars suivant, et a encore commis une nouvelle faute le 
7 mars 2020. Par rapport à l'évaluation 2019, s'il faut souligner que le collaborateur ne l'a pas signée 
et en a demandé le réexamen, ce qui a été (implicitement) refusé, l'on ne peut cependant pas lui 
retirer tout crédit. Cela vaut d'autant plus si l'on rappelle que le collaborateur lui-même s'est engagé, 
à cette occasion, à maîtriser dans sa totalité les directives institutionnelles et que le manquement 
relatif au respect de la procédure quant à la distribution des médicaments avait déjà été mis en 
évidence par le biais du rapport d'audit. En outre, s'il est vrai que l'avertissement n'a été formellement 
prononcé que le 19 mars 2020, soit postérieurement aux évènements litigieux du 7 mars 2020, l'on 
ne peut pas s'empêcher de relever que le collaborateur a été interpellé par la directrice le 4 mars 
2020. Dans ces conditions, il se devait d'être vigilant par rapport aux procédures à respecter. Or, 
c'est précisément trois jours plus tard qu'il a une nouvelle fois fait fi des protocoles ayant cours au 
sein de l'EMS. 
De l'avis de la Cour, l'attitude du recourant, persistant à enfreindre les procédures de l'institution, 
atteste de son incapacité, voire de sa résistance, à se plier aux règles. De manière générale, 
l'intéressé se méprend lorsqu'il apprécie chaque reproche ou faute séparément ou lorsqu'il 
considère que des faits remontant à 2019 sont largement antérieurs au renvoi et ne peuvent pas 
être pris en considération. En ce sens, il perd de vue que le prononcé de son renvoi procède d'une 
accumulation de manquements (cf. art. 44 LPers), laquelle a atteint son paroxysme le 7 mars 2020. 
5.4.
Dans ces conditions, c'est dès lors sans abuser ou excéder de son pouvoir d'appréciation 
que le Préfet a considéré que les manquements répétés et la gravité des faits du 7 mars 2020 étaient 
constitutifs de justes motifs de renvoi, de nature à porter atteinte définitivement aux liens de 
confiance susceptibles de fonder un renvoi avec effet immédiat sans avertissement. Force est 
également de relever, avec le Préfet, que compte tenu des manquements répétés ainsi que de la 
position de cadre du collaborateur, la décision de renvoi respecte le principe de la proportionnalité, 
indépendamment de ses années de service et de son âge proche de la retraite. La décision du 
comité de l'association du 1er mai 2020, respectivement la décision attaquée, sont dès lors 
confirmées sur la question du renvoi.
Enfin, dès lors que le Préfet a considéré que la décision de renvoi était valable, c'est à raison qu'il a 
renoncé à traiter la question de l'indemnité au sens de l'art. 41 LPers, étant rappelé que celle-ci est 
uniquement envisagée en cas de licenciement injustifié. Aucun déni de justice, pas plus qu'un défaut 
de motivation d'ailleurs, ne peuvent ainsi être retenus. Ce grief, manifestement mal fondé, est 
également écarté.
6.
6.1.
Selon l’art. 142 CPJA, a droit à l’assistance judiciaire la partie qui ne dispose pas de 
ressources suffisantes pour supporter les frais d’une procédure sans s’exposer à la privation des 


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choses nécessaires à son existence et à celle de sa famille (al. 1). L’assistance n’est pas accordée 
lorsque la procédure parait d’emblée vouée à l’échec pour un plaideur raisonnable (al. 2).
Aux termes de l'art. 145b al. 3 CPJA, si le bénéficiaire revient à meilleure fortune ou s'il est démontré 
que son état d'indigence n'existait pas, la collectivité publique peut exiger de lui le remboursement 
de ses prestations (frais de procédure non perçus, frais de représentation ou d'assistance et 
éventuelles autres indemnisations). La prétention doit être invoquée dans les dix ans dès la clôture 
de la procédure.
La condition de l'indigence est réalisée si la personne concernée ne peut assumer les frais de la 
procédure sans entamer les moyens nécessaires à son entretien et à celui de sa famille. Pour 
déterminer l'indigence, il y lieu de tenir compte de la situation financière du requérant dans son 
ensemble, soit d'une part de ses charges et, d'autre part, de ses ressources effectives ainsi que de 
sa fortune (cf. ATF 144 III 531 consid. 4.1; arrêts TF 1B_574/2019 du 26 mars 2020 consid. 2.2; 
décision non publiée du Juge délégué du 1er avril 2014 rendue en la cause 601 2013 122).
6.2.
Dans un arrêt récemment rendu en procédure civile, le Tribunal cantonal a eu l'occasion de 
rappeler que l’indigence devait en principe être appréciée selon la situation financière du recourant 
au moment où la demande est présentée. S’il apparaissait toutefois qu’au moment de la décision, 
le justiciable n'était pas - ou plus - indigent, l’on pouvait se fonder sur cette situation. D'après la 
Ière Cour d'appel civil, ce raisonnement découle de l’art. 123 CPC, lequel présente une teneur 
similaire à l'art. 145b al. 3 CPJA (cf. arrêt TC FR 101 2020 207/208 du 16 juin 2020 consid. 2.1; cf. 
ég. ATF 108 V 256 consid. 4; arrêt TF I 651/06 du 25 octobre 2006 consid. 3.1). 
6.3.
En l'occurrence, dans sa requête d'assistance judiciaire déposée devant la Préfecture le 
3 juin 2020, l'intéressé a exposé qu'il avait effectué les démarches afin de s'inscrire au chômage 
mais n'avait, à l'époque, pas encore touché d'indemnités journalières. Par courrier du 17 août 2021, 
le Préfet a requis du mandataire du recourant sa liste de frais et, dans le même temps, lui transmette 
des informations sur la situation financière de son mandant. Pour toute réponse, le mandataire s'est 
contenté de transmettre sa liste de frais.
Dans la décision attaquée, le Préfet a pris acte du fait qu'au moment du dépôt du recours devant lui, 
le 3 juin 2020, A.________ subissait un déficit mensuel du fait qu'il n'avait plus de revenus. Il a 
cependant rejeté la demande d'assistance judiciaire, motif pris que le recourant avait forcément dû 
toucher les indemnités de chômage demandées et/ou retrouver un travail dans l'intervalle. Partant, 
il a considéré qu'il ne remplissait plus les conditions pour obtenir l'assistance judiciaire, en particulier 
celle relative à l'indigence.
Comme l'a souligné le Préfet dans ses observations du 27 janvier 2022, le recourant n'a pas déposé 
de requête d'assistance judiciaire devant le Tribunal cantonal et a été d'ailleurs en mesure de 
s'acquitter de l'avance de frais requise. Il n'a pas non plus jugé bon de contester, dans le cadre de 
son recours auprès de l'Instance de céans, l'appréciation de sa situation financière faite par le Préfet 
au moment où celui-ci a rendu sa décision. Dans ces conditions, il paraît dès lors raisonnable de 
considérer que sa situation financière s'est effectivement améliorée entre le dépôt de son recours 
devant la Préfecture en date du 3 juin 2020, le prononcé de la décision attaquée le 3 novembre 2021 
et son recours devant le Tribunal cantonal du 6 décembre 2021. Il n'y a donc pas de sens de lui 
octroyer dite assistance judiciaire pour la procédure antérieure alors qu'il sera tenu à remboursement 
au regard de l'art. 145b CPJA. 


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Le Préfet ayant eu raison de se fonder sur la situation financière du recourant au moment où il 
rendait sa décision, le recours est également rejeté sur ce point.
7.
Au vu de l’ensemble de ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision préfectorale du 
3 novembre 2021 confirmée.
7.1.
Selon l’art. 134a al. 2 CPJA, des frais de procédure sont perçus lorsque la valeur litigieuse 
égale au moins celle des prud’hommes, fixée à CHF 30'000.- (113 al. 2 let. d et 114 let. c du code 
de procédure civile du 19 décembre 2008, CPC; RS 272). En l’occurrence, considérant que le 
recourant a conclu à ce qu'il lui soit versé une indemnité équivalente à une année de traitement, part 
au treizième salaire comprise, il y a lieu de conclure que la valeur litigieuse est très clairement 
supérieure à CHF 30'000.-, de sorte que des frais de procédure doivent être perçus (art. 134a al. 2 
CPJA a contrario). 
Dans ces circonstances et compte tenu de l’issue du recours, il appartient dès lors au recourant qui 
succombe de supporter les frais de procédure, fixés à CHF 1'000.- (art. 131 CPJA), étant rappelé 
expressément qu'il n'a pas déposé de requête d'assistance judiciaire totale devant la Cour. 
7.2.
Vu l’issue du recours, aucune indemnité de partie ne lui sera allouée (art. 137 CPJA).
En revanche, l'association de communes ayant agi comme employeur du recourant, l'on doit 
admettre que ses intérêts patrimoniaux sont en cause et que, par conséquent, une indemnité de 
partie peut lui être octroyée (cf. art. 139 CPJA a contrario; arrêts TA FR 1A 1993 62 du 23 février 
1994 in RFJ 1994 232, 233; 1A 2001 92 du 25 avril 2002, consid. 4), à charge du recourant. En 
application de l'art. 137 CPJA, il faut rappeler que l'indemnité de partie ne peut toutefois être allouée 
que pour la procédure devant la dernière instance cantonale, soit le Tribunal cantonal, de sorte que 
les prétentions visant une indemnisation pour les opérations devant l’autorité inférieure doivent être 
rejetées (cf. arrêt TC FR 601 2013 64 du 19 mars 2014 consid. 6a). Celle-ci doit au surplus être 
fixée dans les limites du tarif cantonal du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités 
en matière de juridiction administrative (Tarif JA; RSF 150.1), lequel prévoit en particulier à son art. 8 
al. 1 un tarif horaire de CHF 250.- et à son art. 9 al. 2 un remboursement de 40 centimes par 
photocopie ainsi que des débours au prix coûtant (cf. art. 9 al. 1 Tarif JA).
En l'espèce, la liste de frais produite par Me Diana Tettü Pochon le 3 mai 2022 comptabilise un 
temps total de 16h54, dont 10h30 pour la rédaction des observations devant le Tribunal cantonal 
ainsi que 1h40 de temps estimé pour le travail effectué après la notification de l'arrêt. Elle prévoit 
également un forfait de 5% pour l'ensemble des débours. Considérant la complexité en somme 
relative de l'affaire et surtout le fait que les arguments figurant dans le recours du collaborateur 
étaient largement similaires à ceux déjà développés au cours des deux échanges d'écritures menés 
devant la Préfecture, en particulier s'agissant du droit d'être entendu, du principe d'immédiateté et 
de la validité du renvoi, il y a lieu de réduire les honoraires. Les débours doivent également être 
modifiés.
En application de l'art. 11 al. 1 in fine Tarif JA et sur la base de la liste de frais corrigée, il y a lieu de 
fixer forfaitairement l'indemnité de partie allouée à la recourante à CHF 3'306.40 (CHF 3'000.- 
d'honoraires correspondant à 12h de travail, + CHF 70.- de débours + CHF 236.40 de TVA à 7.7%). 


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la Cour arrête :
I.
Le recours est rejeté et la décision de la Préfecture de la Gruyère du 3 novembre 2021 est 
confirmée.
II.
Les frais judiciaires, par CHF 1'000.-, sont mis à la charge du recourant qui succombe. Ils sont 
compensés par l'avance de frais versée.
III.
Il est alloué au comité de l'association de communes intimée, à titre d'indemnité de partie, un 
montant de CHF 3'306.40 (TVA de CHF 236.40 comprise), à la charge du recourant.
IV.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lucerne, dans les 30 jours 
dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 
30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie 
de la décision est contestée (art. 148 CPJA).
Fribourg, le 27 juin 2022/ape/smo
La Présidente :
La Greffière-rapporteure :