fr_gerichte · 602 2024 131 · 2025-01-20 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2024 131
602 2024 132
Arrêt du 20 janvier 2025
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Johannes Frölicher 
Juges :
Anne-Sophie Peyraud, Dominique Gross
Greffier-rapporteur :
Julien Delaye 
Parties
A.________, recourant,
B.________ SA, recourante,
tous deux représentés par Me Julien Guignard, avocat 
contre
PRÉFECTURE DE LA SARINE, autorité intimée,
DIRECTION 
DU 
DÉVELOPPEMENT 
TERRITORIAL, 
DES 
INFRASTRUCTURES, 
DE 
LA 
MOBILITÉ 
ET 
DE 
L'ENVIRONNEMENT, intimée
Objet
Aménagement du territoire et constructions – Construction du centre 
de stockage interinstitutionnel cantonal (SIC) – Conformité à la zone 
d'activités
Recours du 26 août 2024 contre les décisions du 25 juillet 2024


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considérant en fait
A.
Le 17 octobre 2023, la Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité 
et de l'environnement (DIME) a déposé une demande de permis de construire (dossier FRIAC 
no ccc) en vue de la construction d'un centre de stockage interinstitutionnel cantonal (SIC) sur 
l'art. ddd et l'art. eee (à rattacher à l'art. ddd) du registre foncier (RF) de la Commune de Givisiez. 
Les parcelles se situent dans la zone d'activités (ZACT) du plan d'affectation des zones (PAZ). Sur 
l'art. ddd RF se trouve déjà un bâtiment abritant les locaux du Service de l'informatique et des 
télécommunications (SITEL).
La demande de permis a fait l'objet d'une mise à l'enquête publique dans la Feuille officielle no fff. 
A.________ et la société B.________ SA ont notamment formé opposition au projet le 10 novembre 
2023.
Le 20 mars 2024, la Commune de Givisiez a émis un préavis favorable au projet, assorti de 
conditions. Les services et entités consultés ont également émis des préavis favorables, avec ou 
sans conditions, à l'exception du Service de la mobilité (SMo) qui a rendu un préavis négatif.
Le 8 mai 2024, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a émis un préavis de 
synthèse négatif, exigeant que la requérante se conforme aux exigences formulées par le SMo.
Suite au dépôt de documents complémentaires par la requérante, le SMo a réexaminé le projet et a 
émis un préavis favorable le 14 juin 2024.
B.
Par décision du 25 juillet 2024, la Préfète du district de la Sarine a accordé le permis de 
construire sollicité, sous réserve des droits des tiers, notamment ceux relevant du droit privé, et du 
strict respect des plans et des conditions émises dans les préavis communaux et cantonaux.
Le même jour, la Préfète a rejeté les oppositions. Elle a notamment retenu que le bâtiment projeté 
était principalement destiné à des espaces de stockage, environ 5 % de la surface de plancher totale 
étant dédiés à des bureaux liés à la gestion de ce stockage. Elle a estimé que l'activité prévue dans 
ce bâtiment était conforme à l'affectation de la zone et à l'art. 12 du règlement communal 
d'urbanisme (RCU) du 11 janvier 2018. Le projet satisfaisait également aux exigences du projet 
d'agglomération de 4e génération (PA4) concernant la limitation des activités administratives en 
zone d'activités, la surface de bureaux ne représentant qu'une faible proportion de la surface totale 
du bâtiment. La Préfète a ensuite considéré que le projet se situait dans une zone où aucune règle 
particulière ne s'appliquait à l'aspect esthétique des constructions. Elle a souligné que le périmètre 
ne bénéficiait d'aucune protection spéciale et ne présentait aucune particularité justifiant une 
sauvegarde.
C.
Par acte du 26 août 2024, les opposants déboutés forment recours auprès du Tribunal 
cantonal contre les décisions précitées. Ils concluent, sous suite de frais et dépens, à l'annulation 
de ces décisions ou, subsidiairement, au renvoi de la cause à la préfecture pour nouvelle décision 
dans le sens des considérants (602 2024 131). Ils sollicitent également l'octroi de l'effet suspensif à 
leur recours (602 2024 132).
A l'appui de leurs conclusions, les recourants soutiennent que les zones d'activités sont 
exclusivement réservées aux entreprises privées, à l'exclusion de l'Etat ou des entités étatiques. Ils 


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fondent leur argumentation sur le contenu du PA4 qui, selon eux, valorise les zones d'activités afin 
d'attirer des entreprises et de garantir la diversité économique. Ils en déduisent que ces zones ne 
peuvent servir que des intérêts privés et non publics. Or, en l'espèce, le projet de construction ne 
correspondrait pas à cette définition, car il ne s'agirait pas d'une activité économique, mais d'un 
service public. Par conséquent, ils estiment que le bâtiment projeté devrait être implanté dans une 
zone d'intérêt général.
Les recourants invoquent également une violation de la clause d'esthétique. Ils soutiennent que le 
bâtiment projeté ne s'intègre pas harmonieusement dans le tissu urbain et paysager existant. Ils 
estiment que sa construction aura un impact visuel et fonctionnel négatif sur le voisinage et que son 
aspect général est incompatible avec le caractère de la zone d'activités. En particulier, ses 
dimensions dépasseraient celles des bâtiments habituellement construits dans la zone.
D.
Le 16 octobre 2024, la Préfète propose le rejet du recours et confirme ses décisions du 
25 juillet 2024.
Le même jour, la constructrice intimée conclut également au rejet du recours. Elle souligne que son 
projet respecte la planification communale approuvée le 22 mars 2023. Elle rappelle que la 
législation cantonale autorise diverses activités en zone d'activités, y compris du stockage. Le projet, 
qui va toutefois au-delà d'une simple halle de stockage, permettra de créer, selon elle, des emplois 
et deviendra un centre interactif attractif pour des services spécialisés de restauration et de 
conservation d'archives. Elle estime donc qu'il augmentera la visibilité du canton et dynamisera la 
commune. La constructrice considère également qu'il serait illogique d'autoriser un tel centre pour 
une entreprise privée et de le refuser à une entité étatique. De plus, le projet ne correspondrait pas 
à la définition d'un service public traditionnel et respecterait les normes de construction en vigueur, 
de sorte que les critiques esthétiques des recourants seraient subjectives.
Le 18 octobre 2024, la Commune de Givisiez indique qu'elle n'a pas d'observations à formuler sur 
le recours. Elle renvoie à son préavis du 20 mars 2024 et s'en remet à justice.
E.
Dans leur détermination spontanée du 28 octobre 2024, les recourants contestent la position 
de la constructrice. Ils rappellent que le bâtiment projeté a principalement pour but la sauvegarde et 
l'entretien du patrimoine fribourgeois et que sa fonction de stockage reste primordiale. Ils soulignent 
que la présence d'activités de bureau, même minimes, justifierait le refus du permis de construire. 
Les recourants maintiennent ensuite que le projet n'est pas le fait d'une entreprise et que l'absence 
de la référence aux entreprises dans le texte de loi ne signifie pas pour autant que la zone est 
destinée aux acteurs étatiques. Ils contestent enfin l'affirmation de la constructrice selon laquelle le 
projet créera des emplois et considèrent qu'elle surestime son importance pour la région. De plus, 
ils font valoir que la constructrice privera des entreprises de la possibilité de se développer en 
occupant cet espace. Selon les recourants, le projet litigieux est donc un bâtiment d'utilité publique 
pouvant entrer dans la notion d'équipement éducatif et socioculturel. Enfin, ils réitèrent leurs griefs 
concernant le non-respect de la clause d'esthétique.
F.
Les arguments avancés par les parties à l'appui de leurs conclusions seront repris dans les 
considérants en droit du présent arrêt pour autant que cela s'avère nécessaire à l'issue du litige.


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en droit
1.
Déposé dans le délai et les formes prescrits, le recours des opposants, propriétaires de parcelles à 
proximité, qui sont atteints par la décision rejetant leur opposition et qui peuvent se prévaloir d'un 
intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification (art. 76 let. a du code fribourgeois 
du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1), est recevable en 
vertu des art. 79 à 81, 114 al. 1 let. c CPJA et 141 al. 1 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 
sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC, RSF 710.1). En outre, l'avance de frais 
ayant été versée dans le délai imparti, le Tribunal cantonal peut entrer en matière sur les mérites du 
recours.
2.
Selon l'art. 77 CPJA, l'autorité de recours revoit la légalité de la décision attaquée ainsi que la 
constatation des faits par l'autorité intimée; cela signifie qu'elle peut sanctionner la violation de la loi, 
y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, ainsi que la constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents. Aucune question d'opportunité ne se pose en l'espèce.
3.
Les recourants contestent la conformité du projet avec la zone d'activités et l'art. 12 RCU. Ils 
soutiennent que le bâtiment projeté, destiné à une activité administrative exercée par une entité 
publique, ne peut être réalisé à l'endroit prévu. Selon eux, la zone en question est réservée aux 
activités industrielles, artisanales et de services exercées par des entreprises privées.
3.1.
Conformément à l'art. 22 al. 2 let. a de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire 
(LAT; RS 700), une autorisation de construire ne peut être délivrée que si la construction ou 
l'installation est conforme à l'affectation de la zone. Tel est le cas lorsque sa fonction concorde avec 
celle de la zone concernée (cf. arrêt TF 1C_18/2022 du 9 mai 2023 consid. 3.1.2). Dans ce contexte, 
le contrôle incident ou préjudiciel du plan d'affectation est, en principe, exclu. Un tel contrôle n'est 
admis qu'exceptionnellement, lorsque les conditions d'un réexamen des plans, au sens notamment 
de l'art. 21 al. 2 LAT, sont remplies (cf. ATF 144 II 41 consid. 5.1; 121 II 317 consid. 12c), ce qui 
n'est, en l'espèce, pas le cas, les plans en question ayant été approuvés le 22 mars 2023 par 
l'autorité compétente.
Aux termes de l'art. 54 LATeC, les zones d'activités sont destinées aux activités industrielles, 
artisanales, de service et administratives (al. 1). Elles sont notamment destinées à accueillir des 
entreprises qui ne peuvent être admises dans d'autres zones en raison des nuisances qu'elles 
engendrent (al. 2). Les logements de gardiennage nécessaires à ces activités peuvent être admis à 
l'intérieur des volumes bâtis (al. 3).
Pour déterminer si une construction est admissible dans une zone donnée, il faut vérifier si son 
activité correspond à l'un des types d'activités autorisés dans cette zone. Il s'agit d'appliquer les 
mesures de planification par lesquelles la commune a défini les types d'activités qu'elle souhaite 
admettre dans un secteur donné de son territoire (cf. arrêts TC FR 602 2021 92 du 18 avril 2024 
consid. 5.1; 602 2016 120 du 23 février 2017 consid. 3c).


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3.2.
Les art. ddd et eee RF sur lesquels sera implanté le CIS se trouvent en zone d'activités selon 
le PAL approuvé le 22 mars 2023 par la DIME. Cette zone est régie par l'art. 12 RCU, dont le 
chiffre 2, relatif à sa destination, est ainsi libellé:
"Cette zone est destinée aux activités industrielles, artisanales, de service et administratives. Seuls 
les locaux de vente directement liés aux activités industrielles et artisanales sont admis. Les 
constructions destinées à l'habitation sont interdites. Les logements de gardiennage nécessaires à 
ces activités peuvent être admis à l'intérieur des volumes bâtis".
Dans sa décision d'approbation, la DIME a partiellement approuvé cette disposition, à la condition 
que les activités administratives, définies au point U7.4 du PA4 comme des "activités de bureau", 
soient restreintes. En attendant une reformulation conforme au PA4, aucun permis pour des activités 
administratives ne peut être délivré.
Sur ce point, la Cour rappelle notamment que, dans une jurisprudence récente concernant les zones 
d'activités cantonales de Moncor et de Bertigny appartenant au secteur stratégique de la sortie 
d'autoroute Fribourg-Sud, elle a jugé que la DIME ne pouvait imposer, dans la planification locale 
communale, l'exclusion de toute nouvelle activité administrative de la zone d'activités (cf. arrêts TC 
FR 602 2022 244 du 10 octobre 2023 consid. 6; 602 2022 248 du 10 octobre 2023 consid. 8). 
Toutefois, la problématique résidait alors dans le fait que le plan directeur cantonal (PDCant) 
prévoyait que seules les entreprises à valeur ajoutée pouvaient s'implanter dans les zones d'activités 
cantonales désignées comme secteurs stratégiques, tandis que le PA4 précisait que les communes 
devaient limiter les activités administratives (surfaces de bureau) en zone d'activités, celles-ci 
pouvant s'implanter en zone mixte. La Cour a retenu notamment que certaines activités 
administratives pouvaient avoir une haute valeur ajoutée, et que leur interdiction pure et simple de 
la zone d'activités entrait en contradiction avec le PDCant.
En l'espèce la zone d'activités du CIG ("Consortium de la nouvelle zone industrielle du Grand 
Fribourg"), où doit s'implanter le projet du SIC appartient aussi aux zones d'activités cantonales 
selon la fiche T104 du PDCant, lesquelles désignent des terrains qui présentent un grand potentiel 
pour l'implantation d'entreprises à vocation supra-cantonale. A ce titre, son affectation doit donc 
garantir une offre suffisante, différenciée, attractive et bien localisée de terrains affectés aux zones 
d'activités, de contribuer au renforcement du centre cantonal et des centres régionaux en matière 
d'emplois qualifiés, de veiller à un dimensionnement des zones d'activités correspondant aux 
besoins cantonaux et d'encourager les synergies possibles entre les entreprises existantes dans un 
même secteur. En revanche, la zone d'activités du CIG ne fait partie d'aucun secteur stratégique au 
sens du PDCant. Elle n'est donc pas soumise aux exigences accrues réservant ces secteurs aux 
activités à valeur ajoutée. 
Il s'ensuit que les motifs pour lesquels la Cour a refusé l'exclusion de toutes les activités 
administratives des zones d'activités du secteur stratégique de la sortie d'autoroute Fribourg-Sud ne 
sont pas applicables en l'espèce.
3.3.
Ainsi, dans la mesure où la DIME a approuvé l'art. 12 ch. 2 RCU, à la condition que les 
activités administratives, définies au point U7.4 du PA4 comme des "activités de bureau", soient 
restreintes et qu'elle a, au surplus, interdit tout permis de construire pour des activités administratives 
jusqu'à la mise en conformité de cette disposition du RCU aux exigences du PA4, il convient de 
déterminer précisément ce qu'englobe la notion d'activité administrative au sens d'activités de 
bureau.


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En ce qui concerne la terminologie utilisée, il faut d'abord convenir que la signification à donner au 
terme "activité administrative" n'est pas évidente. En effet, même une entreprise de production 
comporte certaines activités administratives, dont l'importance varie en fonction de nombreux 
facteurs (organisation interne, externalisation, etc.). Ensuite, certaines activités de services, 
autorisées en zone d'activités selon l'art. 12 ch. 2 RCU, peuvent également impliquer des activités 
administratives exercées dans des bureaux, ce qui peut sembler contradictoire. 
Il est néanmoins manifeste que le planificateur régional a souhaité favoriser, dans la zone d'activités 
du CIG, les activités industrielles, de production et artisanales, tout en limitant les implantations de 
surfaces de bureaux. Le titre U7.4 du PA4, intitulé "Diversité économique", exprime cette volonté en 
encourageant le maintien des activités industrielles et artisanales compatibles avec une urbanisation 
compacte (production miniaturisée, flux de marchandises modéré, faibles nuisances sonores et 
olfactives), et en limitant les implantations d'activités commerciales (surfaces de vente) et 
administratives (surfaces de bureau), pour lesquelles des solutions d'implantation existent en zone 
mixte. Ces principes sont réaffirmés au chiffre U7.7, qui prévoit que les communes intègrent dans 
les PAL des dispositions visant à valoriser les vocations existantes des zones d'activités et à limiter 
l'implantation d'activités commerciales et administratives. De même, en ce qui concerne la zone 
d'activités du CIG, le PA4 rappelle qu'elle a pour vocation d'être un secteur orienté vers les services, 
les activités techniques et scientifiques, ainsi que l'industrie et l'artisanat (cf. Rapport PA4, Tableau 
36 Analyse de l'accessibilité et des vocations économiques, p. 65 s.). Les activités administratives 
n'y sont donc pas mentionnées.
Cette volonté ne signifie toutefois pas l'exclusion pure et simple de toutes les activités 
administratives. D'une part, il ne s'agit pas, d'un point de vue littéral, d'une "interdiction" de toute 
forme d'activité administrative, mais bien de leur "limitation". D'autre part, comme considéré, toute 
activité industrielle, de services ou artisanale, implique nécessairement des tâches administratives, 
notamment la gestion des communications (courrier postal, appels téléphoniques, courriers 
électroniques, facturation) et des agendas, et il est clair que, d'un point de vue téléologique, la 
limitation des activités de bureau dans la zone d'activités ne doit pas exclure la possibilité pour une 
entreprise dont l'activité principale est conforme à son affectation, de disposer de bureaux sur le 
site, notamment pour la gestion de ses activités principales. De tels bureaux, lorsqu'ils sont 
accessoires à l'activité principale, sont sans impact notable sur l'utilisation du sol et ne modifient pas 
la vocation de la zone. Dès lors, leur présence demeure en principe compatible avec l'affectation de 
la zone.
3.4.
En l'occurrence, dans son préavis du 8 mai 2024, le SeCA considère que le projet est 
conforme au PAL de la Commune de Givisiez. Il relève notamment que le bâtiment projeté répond 
à un besoin de mutualisation des services et institutions culturelles cantonales en matière de 
sauvegarde du patrimoine. Le SIC permettra, selon lui, une gestion professionnelle, efficiente et 
économe, ainsi qu'une sauvegarde durable des livres et périodiques de la Bibliothèque cantonale et 
universitaire. Il assurera également la conservation de l'ensemble du patrimoine cantonal, composé 
d'imprimés, d'archives et d'objets muséaux provenant des autres institutions des services culturels.
Plus particulièrement, le SeCA relève que le SIC se compose principalement de surfaces de 
stockage des collections. Il comprend également des locaux d'archivage et de mise en quarantaine, 
des bureaux équipés pour divers travaux (inventaire, documentation, tri, classement, travaux 
scientifiques), des locaux de photographie, de reprographie et de digitalisation, des ateliers pour 
l'entretien courant des collections et des surfaces en sous-sol pour l'hébergement des collections 


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en cas de conflit armé. Seuls 5% environ de la surface de plancher totale sont destinés aux bureaux 
liés à la gestion du stockage.
Il ressort ainsi du dossier que le SIC a principalement pour objectif la gestion, la conservation et la 
valorisation du patrimoine culturel cantonal. Il comprend notamment des activités de gestion 
d'archives, de mise en consultation physique et numérique du patrimoine, ainsi que de stockage 
d'objets. Il est notoire que ce bâtiment répondra aux besoins de plusieurs services et institutions 
culturels de l'Etat, notamment la Bibliothèque cantonale universitaire, les Archives de l'Etat, le Musée 
d'histoire naturelle, le Service archéologique, le Service des biens culturels, le Musée d'art et 
d'histoire et le Château de la Gruyère. De plus, plusieurs institutions non étatiques, telles que le 
Musée suisse de la marionnette, le Musée de Charmey, le Vitrocentre Romont, le Musée gruérien 
et les Archives de la Ville de Fribourg, souhaitent également y déposer leurs collections d'importance 
cantonale (cf. Communiqué de presse du 27 octobre 2023 du Service des bâtiments concernant le 
lancement de la procédure d'enquête publique du projet de centre de Stockage Interinstitutionnel 
Cantonal, www.fr.ch/dime/sbat > Actualités, consulté le 20 janvier 2025). Le bâtiment est, de plus, 
dimensionné pour accueillir le patrimoine culturel cantonal à long terme, absorber l'augmentation 
des documents et objets à préserver et assurer leur pérennité.
Contrairement à ce que soutiennent les recourants, la Cour constate que le projet ne se limite pas 
à un simple entrepôt. Son importance économique pour le canton, débattue au sein des milieux 
politiques et étatiques depuis de nombreuses années, a abouti désormais à un consensus. Le SIC 
a ainsi vocation à devenir un centre de compétences cantonal pour la conservation et la restauration 
du patrimoine culturel. Il contribuera à la création et au regroupement d'une main-d'œuvre qualifiée 
dans des domaines tels que la conservation du patrimoine, la logistique et la documentation. En 
collaborant avec d'autres institutions cantonales et fédérales, le SIC accroîtra la visibilité du canton 
de Fribourg aux niveaux national et international. Il participera ainsi à la dynamisation et à la 
diversification de la zone d'activités du CIG. 
À cet effet, la présence de quelques bureaux pour la gestion de l'inventaire ne permet pas de qualifier 
l'activité principale du SIC comme étant une activité de bureau au sens du PA4. Rappelons que 
l'objectif du PA4 est, en effet, de limiter, dans la zone d'activités, les projets qui pourraient s'implanter 
en zone mixte. Or, en l'espèce, la taille et les dimensions du projet le rendent inadapté à une autre 
zone de la commune.
Il convient également de souligner la présence, à proximité du site prévu pour le SIC, d'un important 
centre de diffusion et de distribution du livre. Ce centre assure le stockage et la gestion des ouvrages 
pour de nombreux éditeurs et revendeurs suisses. Ces activités de services liés à la logistique, au 
stockage et à la distribution s'apparentent à l'activité prévue au SIC et sont manifestement admises 
en zones d'activités, sans que l'on puisse encore les qualifier d'activités de bureau (cf. not. dans le 
canton de Genève, art. 6 let. a du règlement genevois du 24 mai 2023 sur les zones industrielles et 
d'activités mixtes, RZIAM; RSG L 1 45.05). C'est d'ailleurs bien pourquoi, dans les zones d'activités 
cantonales qui font partie des secteurs stratégiques, les communes fixent généralement des règles 
visant à limiter les dépôts et entrepôts dans ces zones lorsqu'ils ne sont pas directement liés à une 
activité à valeur ajoutée (cf. p. ex., art. 39 du RCU de la Commune de Villars-sur-Glâne, mis à 
l'enquête en mars 2021 ou art. 40 et 41 du RCU de cette même commune, mis à l'enquête en 
septembre 2024). De plus, en proposant des services de sauvegarde, d'entretien, de restauration et 
de mise à disposition des ouvrages et archives au public (institutionnel, scientifique, universitaire, 
académique, etc.), la vocation du SIC se rapproche aussi d'une activité scientifique. 


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Ainsi, aux yeux de la Cour, les activités prévues sur le site du SIC s'inscrivent donc bien dans la 
vocation de la zone d'activités du CIG définie au chiffre 4.16 du PA4, à savoir "un secteur orienté 
vers les services, les activités techniques et scientifiques, ainsi que l'industrie et l'artisanat" 
(cf. Tableau 36 Analyse de l'accessibilité et des vocations économiques, p. 65 s.) et contribuent à 
sa valorisation. Le projet favorise, de plus, le maintien d'une diversité économique, conformément 
aux principes fixés notamment au point U7.7 du PA 4. Conformément à l'art. 22 al. 2 LAT, le bâtiment 
projeté est donc conforme à l'affectation de la zone et sa fonction principale concorde avec celle de 
la zone d'activités, conformément à l'art. 54 LATeC et aux principes fixés dans le PDCant et le PA4, 
ainsi qu'à l'art. 12 RCU, aux conditions approuvées par la DIME.
3.5.
Les griefs formulés par les recourants ne sont pas de nature à modifier cette conclusion.
En affirmant d'abord que toute surface de bureau, même accessoire, devrait être interdite dans la 
zone d'activités, les recourants ignorent, comme considéré ci-dessus (cf. supra consid. 3.3), que 
toute entreprise, même de production ou industrielle, implique une certaine activité de bureau, ne 
serait-ce que pour la gestion de son secrétariat. Une telle activité, lorsqu'elle est secondaire et 
destinée à soutenir l'activité principale conforme à la zone, ne modifie pas la vocation du sol. Par 
conséquent, la présence de bureaux sur 5 % de la surface totale plancher du SIC ne peut pas 
conduire, en soi, au refus du permis de construire. 
Ensuite, les arguments selon lesquels la zone d'activités serait réservée aux seules entreprises 
privées et exclurait toute entité publique sont ensuite infondés. Ils se basent principalement sur un 
arrêt du Tribunal fédéral (cf. ATF 140 II 473 consid. 3.5.1). Cependant, cet arrêt a été rendu en 
matière de droit foncier rural, et non de permis de construire. Le Tribunal fédéral a alors considéré 
qu'une zone d'activités d'intérêt cantonal ne constituait pas un ouvrage au sens de la LDFR et que 
sa création ne servait l'intérêt public que de manière indirecte et éventuelle. Il ne s'agissait ainsi pas 
de se prononcer sur la conformité d'un projet concret à l'affectation d'une zone d'activités. 
L'argument des recourants selon lequel l'art. 54 al. 2 LATeC réserverait la zone d'activités aux seules 
entreprises n'est pas non plus pertinent. L'al. 1 prévoit, en effet, que "les zones d'activités sont 
destinées aux activités industrielles, artisanales, de service et administratives". Cette formulation 
générale n'opère aucune distinction quant à la nature publique ou privée de l'entité exerçant ces 
activités. De plus, si l'al. 2 précise que ces zones sont "notamment" destinées à accueillir des 
entreprises qui ne peuvent être admises dans d'autres zones en raison de leurs nuisances, l'emploi 
de l'adverbe "notamment" indique clairement que cette liste n'est pas exhaustive. Il ne saurait dès 
lors être déduit de cette disposition que les zones d'activités sont réservées exclusivement aux 
entreprises privées. A cet égard, le Message du Conseil d'État relatif à cette disposition rappelle 
aussi que la définition des zones d'activités repose sur le type d'activités admises, sans les limiter 
toutefois aux "entreprises". L'al. 2 se rapporte principalement aux prescriptions environnementales. 
Le critère des nuisances générées par les entreprises permet de mieux définir le caractère de ce 
type de zone (cf. Message no 43 du 20 novembre 2007 du Conseil d'État accompagnant le projet de 
loi sur l'aménagement du territoire et les constructions). L'objectif du législateur était donc bien de 
permettre, en zone d'activités, celles générant des nuisances importantes, et non de réserver cette 
zone aux seules entreprises privées, à l'exclusion des entités publiques.
Enfin, contrairement aux affirmations des recourants, il est inutile de se demander si le projet aurait 
pu être conforme à la zone d'intérêt général. En effet, en matière d'aménagement du territoire, une 
même activité peut être autorisée dans plusieurs zones. Par exemple, les activités de services sont 
généralement admissibles en zone d'activités et en zone mixte. Ni le droit fédéral ni le droit cantonal 


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n'exigent qu'une activité précise soit exercée dans un seul type de zone à bâtir, à l'exclusion de tout 
autre, et l'autorité n'a pas la compétence de refuser le permis de construire qui lui est demandé sous 
prétexte qu'une autre solution plus judicieuse à ses yeux ou ceux du voisin peut entrer en 
considération (cf. arrêt TA FR 2A 2003 61 du 11 février 2004).
Mal fondés, les griefs relatifs à la non-conformité à la zone du projet doivent donc être rejetés.
4.
Les recourants soutiennent encore que le projet enfreint la clause d'esthétique. Ils critiquent 
notamment son intégration dans la zone d'activités et ses dimensions, qu'ils jugent 
disproportionnées par rapport aux autres bâtiments du secteur.
4.1.
Selon l'art. 125 LATeC, les constructions, installations et aménagements extérieurs, dans 
leur intégralité et leurs parties, doivent être conçus et entretenus dans un souci d'harmonisation avec 
l'environnement construit et paysager, de façon qu'un aspect général de qualité soit atteint. Pour 
être valable, une telle mesure doit respecter notamment le principe de la proportionnalité et être 
justifiée par un intérêt public prépondérant (cf. ATF 126 I 219 consid. 2c; arrêt TC FR 602 2021 103 
du 14 février 2022 consid. 4.1). Selon la jurisprudence, l'application d'une clause d'esthétique ne 
doit toutefois pas aboutir à ce que, de façon générale, la réglementation sur les zones en vigueur 
soit vidée de sa substance. Lorsqu'un plan de zones prévoit que des constructions d'un certain 
volume peuvent être édifiées dans tel secteur du territoire, une interdiction de construire fondée sur 
une clause d'esthétique, en raison du contraste formé par le volume du bâtiment projeté, ne peut se 
justifier que par un intérêt public prépondérant. Il faut que l'utilisation des possibilités de construire 
réglementaires apparaisse déraisonnable. Tel sera par exemple le cas s'il s'agit de protéger un site, 
un bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques remarquables, qui 
font défaut à l'immeuble projeté ou que mettrait en péril sa construction (cf. arrêt TF 1C_520/2012 
du 13 juillet 2013 consid. 2.3). Les autorités jouissent, dans ce contexte, d'une grande latitude de 
jugement (cf. arrêts TF 1C_80/2015 du 22 décembre 2015 consid. 2.5; 1C_133/2010 du 4 juin 2010 
consid. 2.2).
4.2.
Certes, le chiffre U7.3 du PA 4 préconise de soigner l'image des zones d'activités par une 
architecture de qualité et une volumétrie cohérente avec le contexte bâti. Cependant, cette exigence 
ne va pas, en soi, au-delà du contenu général de l'art. 125 LATeC. De plus, l'art. 12 RCU, relatif à 
la zone d'activités, ne prévoit aucune règle spécifique quant à l'aspect des bâtiments, ni aucune 
catégorie de périmètre nécessitant une protection spéciale; il ne présente aucune particularité à 
sauvegarder et il est un fait que la zone d'activités du CIG, comme souvent ce type de zone, présente 
un paysage bâti assez hétéroclite. Enfin, le projet litigieux respecte intégralement les règles 
applicables à la zone d'activités, notamment en matière de hauteur et d'indice d'occupation du sol, 
telles que définies par l'art. 12 RCU.
La commune et les services consultés ont émis un préavis favorable au projet et n'ont, par ailleurs, 
formulé aucune critique quant à son intégration dans le contexte bâti existant. Les recourants 
expriment donc avant tout leur propre appréciation subjective sur l'esthétique du bâtiment. Compte 
tenu toutefois de la large marge de manœuvre dont disposent les autorités en la matière, la Cour ne 
voit aucun motif justifiant son intervention.
Dans ces conditions, les griefs relatifs à la violation de la clause d'esthétique doivent manifestement 
être rejetés.


Tribunal cantonal TC
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5.
Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que les arguments soulevés par les recourants pour 
expliquer en quoi les décisions attaquées ne devraient pas être confirmées tombent à faux. Il ne 
peut ainsi être reproché à la Préfète d'avoir rejeté leurs oppositions et d'avoir octroyé le permis de 
construire litigieux.
Par conséquent, le recours (602 2024 131) est mal fondé et doit être rejeté. Dès lors qu'il est statué 
sur le fond du litige, la requête d'effet suspensif (602 2024 132), devenue sans objet, est rayée du 
rôle.
6.
Il appartient aux recourants qui succombent de supporter solidairement les frais de procédure en 
application de l'art. 131 CPJA. Ceux-ci sont fixés selon les art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 
17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative 
(Tarif JA; RSF 150.12). En l'espèce, il se justifie de fixer les frais à CHF 3'500.-. Ceux-ci sont 
compensés par l'avance de frais de même montant versée le 13 septembre 2024.
Pour le même motif, il n'est pas alloué d'indemnité de partie aux recourants. L'Etat de Fribourg, 
représenté par la DIME qui agit dans le cadre de ses attributions, n'y a pas droit non plus 
(art. 139 CPJA).
(dispositif en page suivante)


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la Cour arrête :
I.
Le recours (602 2024 131) est rejeté.
II.
La requête d'effet suspensif (602 2024 132), sans objet, est rayée du rôle.
III.
Des frais de procédure de CHF 3'500.- sont mis solidairement à la charge des recourants. Ils 
sont compensés par l'avance de frais de même montant déjà versée.
IV.
Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.
V.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).
Fribourg, le 20 janvier 2025/jud
Le Président 
Le Greffier-rapporteur