fr_gerichte · 602 2024 200 · 2025-07-15 · de

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2024 200
Arrêt du 15 juillet 2025
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Johannes Frölicher 
Juges :
Anne-Sophie Peyraud 
Vanessa Thalmann 
Greffier-rapporteur :
Julien Delaye 
Parties
A.________, recourant, représenté par Me Pierre Perritaz et 
Me Elisa Raboud, avocats
contre
DIRECTION 
DU 
DÉVELOPPEMENT 
TERRITORIAL, 
DES 
INFRASTRUCTURES, 
DE 
LA 
MOBILITÉ 
ET 
DE 
L’ENVIRONNEMENT, autorité intimée
PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA VEVEYSE, autorité intimée 
Objet
Aménagement 
du 
territoire 
et 
constructions 
– 
Police 
des 
constructions – Aménagements extérieurs en zone agricole
Recours du 20 décembre 2024 contre les décisions du 25 novembre 
2024 et du 9 octobre 2024
Tribunal cantonal TC
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considérant en fait
A.
A.________ est propriétaire des art. bbb et ccc du registre foncier (RF) de la Commune de 
D.________, secteur E.________. Ces parcelles sont situées à l'extérieur de la zone à bâtir selon 
le plan d'affectation des zones (PAZ) en vigueur.
Le propriétaire précité a, au fil des années, construit et installé sans autorisation notamment les 
ouvrages et aménagements suivants:
>
sur l'art. bbb RF: deux composts (un en bois et un en maçonnerie), un abreuvoir avec son 
pavage et les divers murs, une pergola métallique, deux escaliers extérieurs, un local technique, 
une lucarne sur la toiture du bâtiment principal, l'accès gravelé, deux haies, des clôtures et la 
plantation d'arbres;
>
sur l'art. ccc RF: trois lampadaires, une place en dalle avec des murs, une fontaine, un 
banc, certains murs, des clôtures en bois, la plantation des haies et d'arbres.
Une demande de permis de construire, visant la mise en conformité de la pergola, a été déposée 
le 7 mars 2005. Par courrier du 27 novembre 2007, la commune a indiqué au propriétaire que, 
s'agissant des travaux, "tout était désormais en ordre". Aucune copie d'un permis de construire 
formel ni d'une autorisation spéciale n'existent toutefois dans les dossiers.
Par décision du 5 octobre 2015, le Préfet du district de la Veveyse a constaté que les clôtures 
installées par le propriétaire sur ses parcelles respectaient les exigences légales.
Le 28 septembre 2020, une inspection des lieux a été organisée par la commune qui a notamment 
invité le propriétaire à déposer une demande préalable afin que la conformité de l'ensemble des 
constructions et installations non autorisées présentes sur les art. bbb et ccc RF puisse être 
étudiée.
Par courrier du 7 janvier 2021, la commune a formellement requis du propriétaire concerné qu'il 
dépose une demande d'autorisation spéciale auprès de la Direction du développement territorial, 
des infrastructures, de la mobilité et de l'environnement (DIME; alors la Direction de 
l'aménagement, de l'environnement et des constructions, DAEC). Cette demande visait à examiner 
ou à réexaminer notamment la conformité au droit des ouvrages suivants: les deux composts, la 
pergola métallique, le bassin, la terrasse non couverte de 10 m², la fontaine, le banc, les 
lampadaires, les haies, ainsi que les nouvelles plantations d'arbres et les nouvelles clôtures.
Par décision incidente du 7 décembre 2021, le Préfet a imparti au propriétaire un délai pour 
déposer une demande de permis de construire en procédure ordinaire. Il a relevé à cette occasion 
que le propriétaire n'avait notamment "pas mis à l'enquête publique les constructions et 
installations suivantes: deux composts, une pergola métallique, un bassin, une terrasse de 10 m² 
non couverte, une fontaine, un banc, des lampadaires, des haies, des plantations d'arbres et des 
clôtures". Cette décision a été confirmée par arrêt de la Cour de céans du 5 juillet 2022 
(602 2022 1).
B.
Par publication dans la Feuille officielle (FO) no fff, le propriétaire a mis à l’enquête publique 
une demande de permis de construire (dossier FRIAC no ggg) visant la mise en conformité des 
divers aménagements et ouvrages réalisés sur ses parcelles. Sur l'art. bbb RF, la demande 
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concernait deux composts (un en bois, un en maçonnerie), un abreuvoir avec son pavage et divers 
murs, une pergola métallique, deux escaliers extérieurs, un local technique, une lucarne sur la 
toiture du bâtiment principal, un accès gravelé, deux haies, des clôtures et des plantations 
d'arbres. Sur l'art. ccc RF, elle portait sur trois lampadaires, une place en dalles avec des murs, 
une fontaine, un banc, d'autres murs et clôtures en bois, ainsi que des plantations de haies et 
d'arbres.
La mise à l'enquête publique n'a suscité aucune opposition. Le Conseil communal de D.________ 
a émis un préavis favorable sans condition le 31 octobre 2022.
Les services et entités consultés ont préavis favorablement le projet, avec ou sans conditions, à 
l'exception de la Section Agriculture de Grangeneuve qui a préavisé défavorablement la mise en 
conformité des aménagements et ouvrages réalisés, au motif que l'art. ccc RF n'avait pas été 
désassujetti au droit foncier rural et que les structures situées sur celui-ci ne pouvaient pas être 
admises.
Par courrier du 19 mai 2023, la DIME a informé le propriétaire de son intention de ne pas délivrer 
l'autorisation spéciale et l'a invité à se déterminer. 
Le 15 juin 2023, le propriétaire a fourni des précisions. En réponse, Grangeneuve, par préavis du 
20 juin 2022 (recte 2023), a maintenu sa position défavorable, estimant que les nouveaux 
éléments n'étaient pas pertinents au regard des art. 16a de la loi du 22 juin 1979 sur 
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et 34 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur 
l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1).
Le 4 juillet 2023, la DIME a communiqué au propriétaire que, sur la base des autorisations 
spéciales délivrées jusqu'à présent (no hhh: Transformations et assainissement de l'ancien rural et 
no iii: Transformation intérieure, extension de la partie habitable dans l'ancien rural, goudronnage 
des accès existants), ainsi que sur les photographies aériennes, elle pouvait admettre comme 
conformes à la zone les aménagements suivants réalisés sur l'art. bbb RF: le compost en bois, 
l'abreuvoir avec pavage, les petits murs nord et sud, le grand mur ouest, la pergola métallique, 
l'escalier et la fosse. En revanche, s'agissant du compost en maçonnerie, du local technique, de la 
lucarne sur la toiture, des deux haies, des clôtures et de la plantation des arbres, la DIME a 
considéré qu'ils ne pouvaient pas être mis en conformité. Il en allait de même de l’ensemble des 
aménagements et constructions réalisés sur l'art. ccc RF.
Le requérant s'est déterminé le 27 septembre 2023 sur la position de la DIME. 
Le Service des forêts et de la nature (SFN) a émis un nouveau préavis favorable, sous conditions, 
le 17 octobre 2023. Il a souligné que les plantations existantes contribuaient positivement à la 
biodiversité et à la connectivité écologique dans un secteur d'agriculture intensive.
Grangeneuve a maintenu, pour sa part, son préavis défavorable le 15 novembre 2023, précisant 
toutefois que les plantations indigènes réalisées pouvaient être admises.
C.
Par décision du 9 octobre 2024, la DIME a d'abord constaté que la demande était devenue 
sans objet pour les ouvrages suivants, situés sur l'art. bbb RF, au motif qu'ils avaient déjà été mis 
au bénéfice d'une autorisation spéciale par le passé: l'abreuvoir avec son pavage et les petits murs 
nord et sud, le grand mur côté ouest, la pergola métallique, l'escalier et la fosse, ainsi que la 
lucarne sur la toiture du bâtiment principal.
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Elle a ensuite délivré l'autorisation spéciale pour la mise en conformité du compost en bois sur 
l'art. bbb RF, ainsi que des haies et plantations d'arbres sur les deux parcelles.
En revanche, la DIME a refusé de délivrer une autorisation spéciale pour la mise en conformité du 
compost en maçonnerie, du local technique et des clôtures sur l'art. bbb RF, ainsi que pour la mise 
en conformité des trois lampadaires, de la place en dalles avec ses murs, du banc et de la fontaine 
sur l'art. ccc RF.
En ce qui concerne les aménagements refusés, la DIME a considéré que le propriétaire ne 
remplissait pas les conditions d'une exploitation agricole au sens des art. 16 et 16a LAT. Par 
conséquent, les aménagements ne pouvaient être examinés qu'à la lumière des art. 24 ss LAT, qui 
régissent les exceptions pour les constructions hors zone à bâtir. Elle a considéré que les 
conditions pour une telle dérogation n'étaient pas remplies: il ne s'agissait ni de modifications 
nécessaires à un usage d'habitation conforme aux normes, ni d'un assainissement énergétique, ni 
d'une meilleure intégration paysagère. Les aménagements n'étaient pas non plus imposés à cet 
endroit par leur destination, mais étaient dictés par des raisons de pure commodité subjective.
Par décision du 25 novembre 2024, la Lieutenante de préfet du district de la Veveyse a 
formellement refusé le permis de construire pour les ouvrages et aménagements précités pour 
lesquels l'autorisation spéciale a été refusée, et l'a octroyé pour ceux qui ont été mis au bénéfice 
d'une telle autorisation.
D.
Par acte du 20 décembre 2024, le propriétaire interjette recours auprès du Tribunal cantonal 
contre les décisions de la DIME du 9 octobre 2024 et de la Lieutenante de Préfet du 25 novembre 
2024. Sous suite de frais et dépens, il conclut principalement à leur annulation et à ce que 
l'autorisation spéciale et le permis de construire soient délivrés pour les clôtures, le local technique 
et le second compost en maçonnerie sur l'art. bbb RF et qu'il soit constaté qu'aucune autorisation 
n'est nécessaire pour les autres aménagements refusés (place en dalles avec murs, fontaine, 
banc, lampadaires) sur l'art. ccc RF. Subsidiairement, il demande le renvoi de la cause aux 
autorités compétentes pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
À l'appui de ses conclusions, le recourant fait valoir pour l'essentiel que plusieurs aménagements 
refusés sont des constructions de minime importance qui ne nécessitent pas de permis de 
construire. Il s'agirait de la place en dalles (assimilable à une terrasse non couverte), de la 
fontaine, du banc et des trois lampadaires, qui serviraient en outre à l'arrosage du verger. 
Il estime que d'autres ouvrages refusés sont en réalité imposés par leur destination et devraient 
être autorisés hors de la zone à bâtir. Ce serait le cas des clôtures, qui sont des constructions 
légères (fil à moutons, lattes en bois) nécessaires à la protection du verger et dont la légalité aurait 
déjà été reconnue par le passé. Le local technique, qui consiste en réalité en une petite structure 
d'environ 1 m³, est également indispensable, car il abrite la pompe nécessaire à l'irrigation des 
arbres, dont la plantation a été autorisée. Enfin, le second compost répond, selon lui, à la même 
logique de nécessité liée à l'exploitation du site.
Le recourant se plaint en outre du fait que toutes les installations ont été traitées dans une seule et 
même procédure, ce qui a lésé ses intérêts, car une analyse individuelle de chaque ouvrage aurait 
pu conduire à l'octroi des autorisations spéciales nécessaires.
E.
Par courrier du 16 janvier 2025, la Lieutenante de préfet renonce à déposer des 
observations. La DIME en fait de même par écriture du 4 février 2025.
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Par observations du 7 février 2025, la commune conclut au rejet du recours. Elle soutient qu'un 
second compost ne se justifie pas, une déchetterie étant à disposition. Elle met en doute l'usage 
de l'eau de pluie pour l'habitation sans traitement adéquat et relève que les clôtures, situées à un 
mètre du bord de la route, posent un problème pour la sécurité routière et le déneigement.
Dans ses observations spontanées du 19 février 2025, le recourant maintient ses conclusions. Il 
conteste l'appréciation de la commune sur la quantité de matériel à composter, affirme faire 
contrôler régulièrement la qualité de l'eau de pluie, indispensable à l'entretien de ses arbres, et 
reproche à la commune de présenter faussement la situation des clôtures, la rendant responsable 
de la situation par des goudronnages effectués sans autorisation.
Par détermination spontanée du 18 mars 2025, la commune souligne notamment que les clôtures 
empêchent toute échappatoire pour les piétons.
Le 28 mars 2025, le recourant dépose encore des observations spontanées, reprochant aux 
autorités de ne pas retranscrire correctement les faits. Il conclut à ce qu'une inspection des lieux 
soit ordonnée.
F.
Les arguments avancés par les parties à l'appui de leurs conclusions seront repris dans les 
considérants en droit du présent arrêt pour autant que cela s'avère nécessaire à l'issue du litige.
en droit
1.
Déposé dans le délai et les formes prescrits, le recours est recevable en vertu des art. 79 à 
81, 114 al. 1 let. a et c du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction 
administrative (CPJA; RSF 150.1) et de l'art. 167 al. 4 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 
sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1). Le recourant, 
directement touché par les décisions refusant l'autorisation spéciale et le permis de construire, 
peut se prévaloir d'un intérêt digne de protection à leur annulation ou à leur modification (art. 76 
let. a CPJA). En outre, l'avance de frais ayant été versée dans le délai imparti, le Tribunal cantonal 
peut entrer en matière sur les mérites du recours.
2.
Selon l'art. 77 CPJA, l'autorité de recours revoit la légalité de la décision attaquée ainsi que la 
constatation des faits par l'autorité intimée; cela signifie qu'elle peut sanctionner la violation de la 
loi, y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, ainsi que la constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents. Aucune question d'opportunité ne se pose en l'espèce.
3.
3.1.
La décision de la DIME du 9 octobre 2024, qui fait l'objet du présent recours, a statué de 
manière différenciée sur les nombreux ouvrages et aménagements du recourant. Elle a constaté 
que la demande de mise en conformité pour plusieurs ouvrages (notamment la pergola, l'escalier, 
la fosse et la lucarne) était devenue sans objet, ceux-ci ayant déjà été mis au bénéfice d'une 
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autorisation spéciale par le passé. Elle a par ailleurs délivré une autorisation spéciale pour la mise 
en conformité du compost en bois, des haies et des plantations d'arbres. 
La Cour de céans ne peut pas revenir sur les autorisations accordées dans la décision attaquée, 
qui sont favorables au recourant. De même, elle ne saurait réexaminer les décisions antérieures 
entrées en force. L'objet du présent litige se limite donc à la légalité du refus d'autoriser les autres 
ouvrages et aménagements (le second compost, le local technique, les clôtures, les lampadaires, 
la place en dalles, le banc et la fontaine).
3.2.
Au surplus, le grief du recourant, selon lequel toutes les installations ont été traitées dans 
une seule et même procédure, ce qui aurait lésé ses intérêts, est manifestement mal fondé. D'une 
part, la décision du Préfet du 7 décembre 2021, qui a précisément imparti au recourant un délai 
pour déposer une demande de permis de construire pour l'ensemble des aménagements non 
autorisés, est entrée en force après avoir été confirmée par la Cour de céans par arrêt du 5 juillet 
2022 (602 2022 1). D'autre part, le recourant a lui-même déposé une seule et unique demande de 
permis pour l'ensemble des ouvrages à légaliser. L'autorité était donc non seulement fondée, mais 
tenue d'examiner l'ensemble du projet dans une procédure unique au regard des dispositions 
pertinentes applicables en matière d'aménagement du territoire et de la police des constructions.
Cela dit, pour juger de l'admissibilité des objets refusés, la Cour devra tenir compte, notamment 
dans son appréciation à la lumière du critère d’un usage répondant aux normes usuelles 
d'habitation (cf. infra consid. 5.2), de l'ensemble des constructions et aménagements déjà admis et 
présents sur les parcelles du recourant situées en zone agricole.
4.
4.1.
En application de l'art. 167 al. 2 LATeC, le propriétaire qui a exécuté des travaux sans 
permis ou en violation des plans, des conditions du permis ou d'une mesure de protection, peut 
déposer une demande de permis de construire en vue de la légalisation des travaux effectués.
C’est dans ce contexte, suite à la décision qui lui a été signifiée par le Préfet le 7 décembre 2021, 
que le recourant a déposé sa demande et que la DIME et la Préfecture se sont prononcées sur la 
question de la mise en conformité des objets litigieux.
4.2.
Aux termes de l'art. 22 al. 1 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou 
transformée sans autorisation de l'autorité compétente.
Au niveau cantonal, l'art. 135 LATeC prévoit que sont soumises à l'obligation d'un permis de 
construire toutes les constructions et installations conçues pour durer, qui ont un lien étroit avec le 
sol et sont propres à influencer le régime d'affectation de celui-ci, en apportant une modification 
sensible à l'aspect du terrain, en chargeant les réseaux d'équipement ou en étant susceptibles de 
porter atteinte à l'environnement (al. 1). L'obligation du permis s'étend également aux 
changements d'affectation de locaux, aux remblais et déblais, à la démolition de constructions et 
installations et à l'exploitation de matériaux (al. 2). Ne sont pas soumises à l'obligation de permis 
les constructions et installations concernant notamment les routes et les améliorations foncières 
approuvées conformément à la législation spéciale à la suite d'une procédure d'enquête et 
d'opposition. Pour le surplus, le règlement d'exécution définit les objets dispensés de l'obligation 
de permis (al. 3).
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L'art. 84 du règlement fribourgeois du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur l'aménagement 
du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11) énumère les constructions et installations 
qui sont soumises à l'obligation d'un permis de construire selon la procédure ordinaire et l'art. 85 
ReLATeC celles qui y sont soumises selon la procédure simplifiée. Tel est le cas en particulier des 
autres constructions et installations de peu d'importance qui ne sont pas utilisées ni utilisables 
pour l'habitation et le travail, telles qu'antennes de radio, abris pour petits animaux (poulaillers, 
clapiers...), garages, couverts à voitures ou places de stationnement, cabanes de jardin, bûchers, 
pergolas, couverts, jardins d'hiver non chauffés, biotopes, réservoirs de récupération d'eau de 
pluie, piscines et serres privées, sous réserve de l'art. 87 al. 1 let. b et e2 ch. 1 et 2 ReLATeC 
(art. 85 al. 1 let. j ReLATeC)
Quant à l'art. 87 ReLATeC, il prévoit les constructions et les installations qui sont dispensées de 
permis de construire. Il s'agit notamment des petites installations annexes telles qu'antennes 
paraboliques, terrasses de jardin non couvertes, cheminées de jardin privées, installations privées 
de jeux pour enfants, ainsi que les piscines à caractère saisonnier, démontées en fin de saison 
(al. 1 let. b), des installations et aménagements des espaces extérieurs ou de jardins tels 
qu'escaliers, fontaines, sculptures (al. 1 let. c), des constructions et les installations mises en place 
de manière temporaire à des fins touristiques ou de loisir pour une durée maximale de trois mois 
(al. 1 let. e1) et certaines installations sises à l'intérieur de la zone à bâtir, telles que les clôtures en 
treillis (al. 1 let. e2).
4.3.
La procédure d'autorisation de construire au sens de l'art. 22 al. 1 LAT doit permettre à 
l'autorité de contrôler, avant la réalisation d'un projet, sa conformité aux plans d'affectation et à la 
réglementation applicable. Pour déterminer si un aménagement est soumis à cette procédure, le 
critère déterminant est de savoir si, d'après le cours ordinaire des choses, il est susceptible 
d'entraîner des conséquences telles qu'il existe un intérêt pour la collectivité ou les voisins à un 
contrôle préalable (cf. ATF 123 II 256 consid. 3; 120 Ib 379 consid. 3c; 119 Ib 222 consid. 3a).
La jurisprudence a ainsi rappelé que sont considérés comme des constructions ou installations 
tous les aménagements durables et fixes, créés par la main de l'homme, qui exercent une 
incidence sur l'affectation du sol, soit parce qu'ils modifient sensiblement l'espace extérieur, soit 
parce qu'ils chargent l'infrastructure d'équipement, ou encore parce qu'ils sont susceptibles de 
porter atteinte à l'environnement. L'exigence d'une relation fixe avec le sol n'exclut pas les 
constructions mobilières, non ancrées durablement au sol et facilement démontables, pour autant 
qu'elles soient installées de manière non temporaire en un lieu fixe (cf. ATF 123 II 256 consid. 3). 
L'exigence d'une autorisation de construire hors de la zone à bâtir a notamment été admise par le 
Tribunal fédéral pour des clôtures et barrières, un jardin d'hiver, une véranda, une cabane de 
jardin, un pavillon d'agrément, un couvert servant de garage ou encore des aménagements 
extérieurs tels qu'une terrasse, des balustrades ou des colonnes en pierre (pour le tout, cf. ATF 
118 Ib 49; arrêts TF 1C_167/2007 du 7 décembre 2007 consid. 3; 1A.156/2004 du 5 novembre 
2004 consid. 3.3; 1A.92/1993 du 27 mai 1993 consid. 2a).
La jurisprudence cantonale a aussi précisé que des ouvrages mobiliers ou temporaires devaient 
être soumis à autorisation en raison de leur caractère durable (utilisation répétée au même 
endroit). La Cour de céans a ainsi jugé qu'un tipi installé chaque été en zone agricole (cf. arrêt TC 
FR 602 2020 65 du 17 mars 2021), un abri mobile pour chevaux (cf. arrêt TC FR 602 2024 31 du 
24 octobre 2024 consid. 3.2.3), ou encore une roulotte utilisée durablement pour le stockage de 
matériel destiné à l'entretien des abeilles (cf. arrêt TC FR 602 2024 95 du 9 décembre 2024 
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consid. 2.3) constituaient des constructions soumises à permis de construire. Le Tribunal cantonal 
vaudois a statué dans le même sens pour un abri de jardin amovible (type "barnum") installé 
durant la belle saison (cf. arrêt TC VD AC.2007.0226 du 25 juin 2008).
Un jardin potager ou de simples plantations ne sont en revanche pas des constructions au sens 
usuel du terme. La jurisprudence les assimile toutefois à des "installations" soumises à autorisation 
de construire, au même titre que les modifications apportées au terrain ou au paysage (clôtures, 
barrières, mares, étangs), lorsqu'ils atteignent une certaine étendue et modifient l'affectation du 
sol. La création d'un véritable parc paysager sur une surface auparavant libre, par exemple, 
comporte un impact important sur le paysage et constitue un changement d'affectation qui requiert 
un permis de construire, le caractère d'agrément devenant en effet prépondérant et excluant 
durablement toute exploitation agricole (cf. arrêts TF 1A.77/2003 du 18 juillet 2003 consid. 3.3; 
1A.36/2001 du 29 janvier 2002 consid. 3.2).
4.4.
Le recourant se méprend ainsi lorsqu'il fait valoir qu'aucune autorisation ne serait 
nécessaire pour certaines constructions, notamment l'aménagement d'une terrasse avec dalles, 
muret et un lampadaire (figure 1 ci-dessous), d'une fontaine sur place en dalles avec muret un 
lampadaire (figure 2 ci-dessous), d'un banc en pierre fixé au sol avec dalles, avec un lampadaire 
(figure 3 ci-dessous; lampadaire situé à proximité selon les plans, non représenté sur la 
photographie ci-dessous; toutes les photographies sont issues du dossier de plan déposé par le 
recourant à l'appui de la demande de permis)
(images supprimées)
Il est manifeste que ces aménagements, qui présentent un lien clair et durable avec le sol au sens 
de l'art. 22 al. 1 LAT, dépassent le cadre des constructions de minime importance dispensées de 
permis de construire au sens de l'art. 87 ReLATeC. On ne saurait en effet considérer qu'il s'agit 
notamment de petites installations annexes (al. 1 let. b), ou d'installations et aménagements des 
espaces extérieurs ou de jardins (al. 1 let. c), et encore moins d'une installation mise en place de 
manière temporaire (al. 1 let. e1). Même si l'art. 87 al. 1 let. c ReLATeC mentionne expressément 
les fontaines, l'ampleur des aménagements, en particulier les dallages et les nombreux murs ou 
murets posés, ainsi que leur ancrage durable au sol, dépassent manifestement le cadre des 
exceptions précitées. Il s'agit bien plus d'un véritable changement d'affectation qui modifie la 
vocation agricole du sol. Un tel changement, opéré de surcroît sur l'art. ccc RF qui n'a pas fait 
l'objet d'un désassujettissement au droit foncier rural, est soumis à l'obligation du permis de 
construire. 
En raison de ce changement d'affectation, il en va de même de l'ensemble des constructions et 
installations litigieuses. La Cour rappelle d'ailleurs à cet effet que, dans son propre arrêt du 5 juillet 
2022 (602 2022 1), elle a déjà constaté que le recourant avait "créé un véritable jardin d'agrément 
sur ses parcelles situées en zone agricole" et que, par ce fait, "l'affectation de ses parcelles [avait] 
été modifiée et une autorisation spéciale aurait dû être délivrée par la DIME". Or, comme 
considéré, l'examen des photographies que le recourant a produit lui-même à l'issue de cette 
décision, à l'appui de sa demande de permis de construire, ne fait que conforter la Cour dans son 
appréciation. Sur ce point, elle renvoie ainsi entièrement à son précédent arrêt concernant les 
objets litigieux.
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Partant, le grief est mal fondé et c'est à juste titre que la DIME, puis la Lieutenante de préfet, ont 
examiné s'il y avait lieu d'accorder respectivement l'autorisation spéciale et le permis de construire 
y relatif pour ces ouvrages.
5.
En ce qui concerne les aménagements refusés, la DIME a considéré que le requérant ne 
remplissait pas les conditions d'une exploitation agricole au sens des art. 16 et 16a LAT. Cette 
appréciation n'est, à juste titre, pas mise en cause par le recourant. Par conséquent, les 
aménagements ne peuvent être examinés qu'à la lumière des art. 24 ss LAT, qui régissent les 
exceptions pour les constructions hors de la zone à bâtir.
5.1.
Dans un premier moyen, le recourant estime que l'autorité intimée n'a pas correctement 
pris en compte le statut de ses parcelles au regard du droit foncier rural. Il soutient en substance 
que le fait que l'art. bbb RF ait été désassujetti de la loi du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural 
(LDFR; RS 211.412.11) par une décision de 2007 n'a pas été suffisamment considéré dans 
l'appréciation globale au regard des art. 24 ss LAT, et que l'art. ccc RF, ne se prêtant pas à une 
pratique culturale mécanisée, devrait être considéré comme impropre à l'agriculture au sens de la 
LDFR.
Cela étant, la Cour relève que, comme le souligne Grangeneuve dans ses différents préavis, 
l'affectation des parcelles du recourant à la zone agricole est claire. La décision de l'Autorité 
foncière cantonale (AFC) de constater le non-assujettissement d'un immeuble à la LDFR, comme 
ce fut le cas pour l'art. bbb RF en 2007, a pour unique conséquence d'exclure cet immeuble du 
champ d'application de cette loi spéciale. Il peut dès lors être aliéné sans restriction quant à la 
personne de l'acquéreur ou au prix d'acquisition (cf. ATF 132 III 515 consid. 3.5.2). Toutefois, une 
telle décision n'a nullement pour effet de modifier le statut de la parcelle au regard du droit de 
l'aménagement du territoire et de la police des constructions, et n'emporte aucune conséquence 
sur l'utilisation permise eu égard à l'affectation du sol. L'art. bbb RF reste colloqué hors de la zone 
à bâtir, et demeure soumis à toutes les règles qui en découlent. Il n'en va pas autrement de 
l'art. ccc RF. Le fait que l'accès à ces surfaces ne soit pas favorable à une pratique culturale 
mécanisée est, à cet égard, sans incidence sur son statut juridique en zone agricole au sens du 
droit de l'aménagement du territoire et de la police des constructions.
5.2.
Dans un second moyen, le recourant considère que c'est à tort que la DIME n'a pas retenu 
que les constructions et aménagements refusés consistaient en des modifications nécessaires à 
un usage d'habitation répondant aux normes usuelles, à un assainissement énergétique ou à une 
meilleure intégration dans le paysage au sens de l'art. 24c LAT.
5.2.1. Aux termes de l'art. 24c LAT, hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui 
peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à 
l'affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise (al. 1). 
L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur 
transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les 
bâtiments aient été érigés ou transformés légalement (al. 2).
Le champ d'application de l'art. 24c LAT est restreint aux constructions et installations qui ont été 
érigées ou transformées conformément au droit matériel en vigueur à l'époque, mais qui sont 
devenues contraires à l'affectation de la zone à la suite d'une modification de la législation ou des 
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plans d'aménagement (cf. art. 41 OAT). La date déterminante est en principe celle du 1er juillet 
1972, date de l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux 
contre la pollution, qui a introduit le principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (cf. ATF 
147 II 309 consid. 5.4; 129 II 396 consid. 4.2.1; arrêt TF 1C_162/2019 du 25 novembre 2019 
consid. 3.1).
Dans ce cadre, le Tribunal fédéral a notamment jugé qu'on ne saurait tolérer le débordement de la 
zone à bâtir en zone agricole par l'aménagement de jardins privés et d'agrément (cf. arrêts TF 
1C_10/2020 du 15 avril 2020; 1C_533/2015 du 6 janvier 2016 consid. 4.3). 
5.2.2. En l'occurrence, il y a d'emblée lieu de rappeler au recourant que l'objet du litige n'est 
d'abord pas une série d'installations isolées, mais bien l'aménagement d'un jardin d'agrément en 
zone agricole. Une telle création conduit, comme considéré (cf. supra consid. 4.4), à un 
changement d'affectation de la surface, qui passe d'une vocation agricole à une vocation 
récréative ou d'agrément. Or, la jurisprudence est constante quant à l'importance qu'elle accorde 
au principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (cf. ATF 132 II 21 consid. 6.4). Considéré 
comme un principe cardinal du droit de l'aménagement du territoire, son respect commande une 
approche particulièrement restrictive dans l'octroi de dérogations à la non-constructibilité en zone 
agricole. 
Le recourant fait ainsi fausse route lorsqu'il estime que chaque aménagement pourrait être 
examiné matériellement de manière individuelle. En effet, c’est l’ensemble des installations qui, par 
son effet cumulé, modifie l'affectation de la zone, et c'est ce changement d'affectation en lui-même 
qui nécessite une autorisation. Partant, le reproche fait à l'autorité de ne pas avoir examiné 
individuellement chaque aménagement est dénué de pertinence. La Cour de céans l'avait 
d'ailleurs déjà expressément rappelé au recourant dans son arrêt 602 2022 1 du 5 juillet 2022, en 
précisant qu'il conviendrait "de prendre en considération l'ensemble des travaux effectués, et non 
chaque construction séparément", et qu'il importait peu, contrairement aux allégations du 
recourant, "que certains objets ne soient pas soumis à autorisation selon l'art. 87 ReLATeC" 
(cf. ég. arrêt TC FR 602 2021 196 du 23 mars 2022).
5.2.3. Cela étant, force est de constater que l'installation d'une terrasse en dalles, d'un banc, 
d'une fontaine, de lampadaires, d'un second compost, d'un local technique et de clôtures constitue 
manifestement la création d'un jardin d'agrément. Ces éléments, pris dans leur ensemble, ne sont 
pas admissibles en zone agricole et ne répondent pas à un usage d'habitation qui serait conforme 
aux normes usuelles en zone agricole ou qui conduirait à une meilleure intégration dans le 
paysage. Il ne s'agit pas non plus de constructions servant à une production agricole, même à titre 
de loisir, lesquelles ne sont de toute façon pas autorisées en zone agricole (cf. arrêt TA TG TVR 
2015 no 11 consid. 3.1.2).
Le recourant ne peut pas non plus être suivi lorsqu'il prétend que certains des éléments refusés 
(local technique, lampadaires) seraient nécessaires à l'entretien des arbres, dont la plantation a 
été autorisée. On ne voit en effet pas en quoi des plantations d'arbres en zone agricole, qui plus 
est constituées principalement, voire exclusivement, d'espèces indigènes adaptées au climat local, 
nécessiteraient un local technique isolé et chauffé pour un système d'arrosage intensif. Rien 
n'indique qu'un arrosage allant au-delà des précipitations naturelles soit indispensable. Un tel 
système relève bien plus d'un choix de confort personnel, voire de luxe, que d'une nécessité 
objective. Au demeurant, même si une pompe devait s'avérer nécessaire, une solution technique 
moins invasive aurait manifestement pu être envisagée à l'intérieur ou en annexe du bâtiment 
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d'habitation principal existant, conformément aux principes édictés par la Directive de la DIME sur 
les transformations partielles de bâtiments sis hors de la zone à bâtir (cf. Directive de la DIME du 
28 février 2023 sur les transformations partielles de bâtiments sis hors de la zone à bâtir, 
disponible sur www.fr.ch > Territoire, aménagement et constructions > Permis de construire et 
autorisations > Permis de construire > Constructions hors zone à bâtir, consulté le 15 juillet 2025). 
De même, des lampadaires pour un arrosage de nuit ne sont manifestement pas indispensables. 
Enfin, la Cour ne voit aucune raison d'octroyer une autorisation spéciale pour un second compost 
en maçonnerie sur la parcelle qui dispose déjà d'un premier compost en bois. Ces aménagements 
relèvent de la simple commodité subjective et non d'une nécessité liée à un usage conforme aux 
normes usuelles d'habitation.
Le recourant se méprend également lorsqu'il invoque une décision du 5 octobre 2015 pour 
soutenir que les clôtures auraient déjà été légalisées. Une telle décision, pour être valable au 
regard du droit de l'aménagement du territoire, aurait dû être assortie d'une autorisation spéciale 
de la Direction cantonale compétente, qui n'a jamais été délivrée. La décision préfectorale de 2015 
est donc sans portée sur cette question. Sur le fond, les clôtures en zone agricole sont en principe 
interdites, sauf si elles sont indispensables à une exploitation agricole (p.ex. pour parquer du 
bétail), ce qui n'est pas le cas ici. L'argument du recourant selon lequel certaines clôtures sont 
dispensées de permis en zone à bâtir est ici sans pertinence. Quant à la nécessité de protéger les 
plantations d'arbres, elle n'est étayée par aucun élément concret. Au contraire, cet argument se 
heurte aux motifs mêmes qui ont justifié l'autorisation desdites plantations par le SFN. Ce dernier a 
admis les plantations pour des raisons écologiques, soulignant leur rôle très important en termes 
de connectivité pour la faune dans un paysage agricole intensif. L'objectif étant de créer un 
maillage de milieux naturels, le fait de ceinturer ces plantations par des clôtures va directement à 
l'encontre de ce but. Un tel aménagement ne saurait donc être autorisé. L’argumentation du 
recourant relative à la sécurité routière est ainsi sans pertinence pour la question de la légalité des 
clôtures. Nonobstant, pour les aspects de visibilité le long de la route, la Cour renvoie au préavis 
du Service de la mobilité (SMo) du 5 décembre 2022, qui s'est prononcé sur leur impact à cet 
endroit.
5.2.4. La Cour constate encore que la DIME a déjà fait preuve d'une large souplesse en 
autorisant ou en constatant la légalisation antérieure d'une partie importante des aménagements 
(pergola, compost en bois, haies, plantations, certains murs et escaliers). Les ouvrages 
supplémentaires dont l'autorisation est refusée dépassent clairement le cadre de ce qui est 
admissible en zone agricole. En tenant compte de l'ensemble des ouvrages déjà autorisés, on 
peut sans autre admettre que les possibilités de créer un aménagement extérieur conforme aux 
normes usuelles pour un bâtiment d'habitation en zone agricole ont été largement épuisées. Il uffit 
de consulter les photographies au dossier (cf. supra figures 1 à 3; ég. figures 4 et 5) pour se 
rendre compte que les aménagements réalisés par le recourant confèrent à sa propriété un 
caractère d'agrément luxueux qui dépasse manifestement le stade usuel et donne l'impression 
d'être dans le parc d'une demeure de "haut standing" plutôt qu'en zone agricole. Le recourant s'est 
créé un véritable parc paysager en pleine campagne. 
(images supprimées)
Dans ces circonstances, le fait de refuser les aménagements supplémentaires, alors même que de 
nombreuses installations typiques d'un jardin d'agrément ont déjà été admises, apparaît comme la 
suite logique, et ne saurait être qualifié de disproportionné. 
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5.2.5. Il s'ensuit que rien ne permet de justifier les aménagements et constructions rejetés sous 
l'angle de l'art. 24c LAT et la décision de la DIME doit, sur ce point également, être confirmée.
5.3.
La DIME a estimé enfin que les aménagements n'étaient pas imposés à cet endroit par leur 
destination (art. 24 LAT), mais qu'ils étaient dictés par de simples raisons de commodité 
subjective, ce qui ne constitue pas un motif d'autorisation valable.
La Cour ne peut que confirmer cette appréciation. Les aménagements litigieux ne sont 
manifestement pas imposés par leur destination et les autres exceptions pour construire hors de la 
zone à bâtir (art. 24a ss LAT) n'entrent pas non plus en ligne de compte.
5.4.
Au vu de l'ensemble des considérants qui précèdent, la Cour estime que le dossier contient 
tous les éléments nécessaires pour statuer sur le présent litige en pleine connaissance de cause. 
Les mesures d'instruction complémentaires requises par le recourant, notamment une inspection 
des lieux, ne seraient pas de nature à modifier l'appréciation juridique de la Cour. Partant, les 
réquisitions de preuve formulées par le recourant sont rejetées par appréciation anticipée des 
preuves.
6.
6.1.
Manifestement mal fondé, le recours est par conséquent entièrement rejeté.
6.2.
Le recourant, qui succombe, supporte les frais de la présente procédure, arrêtés à 
CHF 1'500.- conformément à l'art. 131 CPJA et aux art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 
1991 sur les frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (Tarif JA; 
RSF 150.12). Ils sont compensés par l'avance de frais de même montant versée le 6 janvier 2025. 
Pour les mêmes motifs, le recourant n'a pas droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA).
(dispositif en page suivante)
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la Cour arrête :
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les frais de procédure, par CHF 1'500.-, sont mis à la charge du recourant. Ils sont 
compensés par l'avance de frais versée.
III.
Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.
IV.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).
Fribourg, le 15 juillet 2025/jfr
Le Président 
Le Greffier-rapporteur