fr_gerichte · 604 2024 104 · 2025-05-20 · fr

Arrêt de la Cour fiscale du Tribunal cantonal | Verwaltungsgebühren

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
604 2024 104
Arrêt du 20 mai 2025
Cour fiscale
Composition
Président :
Marc Sugnaux 
Juges :
Dina Beti, Daniela Kiener 
Greffier :
Pascal Tabara 
Parties
A.________, recourant, représenté par Me Camilla Jacquemoud, 
avocate 
contre
DIRECTION DE LA SÉCURITÉ, DE LA JUSTICE ET DU SPORT, 
autorité intimée
COMMANDANT DE LA POLICE CANTONALE, intimé 
Objet
Emoluments administratifs – Frais de la Police cantonale pour le 
service de circulation d'une manifestation
Recours du 11 juillet 2024 contre la décision du 10 juin 2024


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considérant en fait
A.
Le Collectif B.________, par l'entremise de A.________, a organisé une manifestation sur le 
domaine public. Cette manifestation a été autorisée le 6 novembre 2023 par la Ville de Fribourg. La 
Préfecture de la Sarine a en outre émis le 8 novembre 2023 des directives sur le déroulement de la 
manifestation afin de garantir l'ordre public. Les directives réservaient les frais de la Police cantonale.
Le cortège, auquel ont participé entre 500 et 800 personnes selon la Police cantonale, a déambulé 
le 11 novembre 2023 sur la voie publique conformément à l'autorisation accordée. Il s'est déroulé 
pacifiquement. Aucune violation des obligations imposées à l'organisateur n'a été relevée. 
Durant le rassemblement, la Police cantonale a mis en place un dispositif de sécurité pour veiller à 
prévenir tout trouble à l'ordre public ainsi qu'un service de circulation. Ce dernier était constitué de 
six agents en uniforme et de trois véhicules de police.
Le 28 novembre 2023, la Police cantonale a adressé à A.________ une facture de CHF 1'380.-. Ce 
montant comprend un émolument forfaitaire de déplacement des trois véhicules de police de 
CHF 60.- par véhicule ainsi qu'un émolument de CHF 1'200.- relatif à l'engagement des six policiers 
durant deux heures pour le service de circulation.
B.
Le 15 décembre 2023, A.________ a formé une réclamation contre la facture du 28 novembre 
2023 auprès du Commandant de la Police cantonale.
Par décision du 25 janvier 2024, le Commandant de la Police cantonale a rejeté la réclamation.
C.
Le 5 mars 2024, A.________ a formé recours contre la décision sur réclamation du 25 janvier 
2024 auprès de la Direction de la sécurité, de la justice et du sport (DSJS). Il a fait valoir que son 
droit à la liberté d'opinion et d'information ainsi que son droit à la liberté de réunion ont été violés par 
la perception de l'émolument de CHF 1'380.-, car la manifestation s'était déroulée pacifiquement et 
les conditions auxquelles elle était subordonnée avaient été respectées. Il a également dénoncé une 
violation du droit, car la notion de manifestation aurait été méconnue.
Par décision sur recours du 10 juin 2024, la DSJS a rejeté le recours du 5 mars 2024 et confirmé la 
facture litigieuse au motif que le service de circulation a été effectué principalement dans l'intérêt 
des particuliers, le dispositif de sécurité plus important n'ayant pas été facturé par la Police 
cantonale. Quant au montant de l'émolument, il est conforme à la réglementation.
D.
Par mémoire du 11 juillet 2024, A.________, représenté par Me Camilla Jacquemoud, a formé 
recours contre la décision du 10 juin 2024, concluant à l'annulation de la facture du 28 novembre 
2023. Il fait valoir qu'il est inadmissible, sous l'angle des droits fondamentaux, de prévoir la 
perception d'un émolument lorsque l'État est tenu à une obligation positive en faveur de l'administré. 
Il soutient en outre, d'une part, que le service de circulation ne constituait pas un service effectué 
principalement dans l'intérêt des particuliers justifiant la perception d'un émolument et, d'autre part, 
que, même à retenir que tel serait bien le cas, la perception de l'émolument constitue une atteinte 
injustifiable à la liberté d'expression, d'opinion et de réunion.
Le 4 septembre 2024, la DSJS s'est déterminée sur le recours, concluant à son rejet. Elle rappelle 
que l'implication de la Police cantonale pour assurer le bon déroulement d'un événement 
spécifiquement sollicité par un administré ne saurait être comparée aux interventions spontanées 


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qu'elle effectue de manière générale. La gestion de la circulation a donc été faite dans l'intérêt des 
particuliers, ce qui justifie la perception de l'émolument contesté.
Le 16 octobre 2024, le recourant a déposé ses ultimes remarques, renvoyant à son recours.
Par courrier du 21 novembre 2024, le recourant a produit la décision sur recours de la Préfecture de 
la Sarine du 6 novembre 2024 annulant la perception d'un émolument communal de CHF 549.25 
relatif aux prestations de la Police locale de la Ville de Fribourg effectuées lors de la manifestation 
du 11 novembre 2023. Reprenant à son compte la motivation de la Préfecture, le recourant persiste 
dans ses conclusions.
La DSJS n’a pas donné de suite à la possibilité qui lui a été offerte de se déterminer sur la décision 
de la Préfecture du 6 novembre 2024.
Aucun autre échange d'écritures n'a eu lieu entre les parties.
en droit
1.
Procédure
1.1.
Déposé dans le délai et les formes prescrits, auprès de l’autorité compétente en vertu de 
l’art. 114 al. 1 let. a du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative 
(CPJA; RSF 150.1), le recours est recevable. 
1.2.
Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du 
droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents (let. b). En vertu de l'art. 78 al. 2 let. a CPJA, la Cour peut en outre 
examiner le grief d’inopportunité.
2.
Dispositions sur la liberté de manifestation, de réunion, d'opinion et d'information et leur 
restriction
2.1.
2.1.1. Toute personne a le droit de former, d’exprimer et de répandre librement son opinion (art. 16 
al. 1 et 2 Cst.; art. 10 de la Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme 
et des libertés fondamentales [CEDH; RS 0.101]; art. 21 du Pacte international du 
16 décembre 1966 relatif aux droits civils et politiques [Pacte ONU II; RS 0.103.2]). Cela inclut les 
formes les plus diverses d’expression d’opinion (ATF 132 I 256 consid. 3). La liberté de réunion 
garantit à toute personne le droit d’organiser des réunions, d’y prendre part ou de ne pas y prendre 
part (art. 22 Cst.; art. 11 CEDH; art. 21 Pacte ONU II). Les réunions ainsi protégées comprennent 
les formes les plus variées de groupements de personnes, dans le cadre d’une certaine organisation 
et dans le but, compris dans un sens large, d’acquérir, de communiquer ou d’échanger des opinions 
(ATF 137 I 31 consid. 6.1).
Il existe, en principe, sur la base de la liberté d'opinion, d'information et de réunion, un droit 
conditionnel à l'usage accru du domaine public pour des manifestations avec appel au public. De 
telles manifestations impliquent la mise à disposition d'une partie du domaine public, en limitent 


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l'usage simultané par des non-manifestants et ne permettent plus, localement et temporairement, 
un usage commun. Cette situation exige qu'un ordre de priorité soit fixé entre les divers usagers et 
cela implique de soumettre la tenue de telles réunions à autorisation. Dans le cadre de l'octroi de 
ces autorisations, l'autorité doit tenir compte, d'une part, des intérêts des organisateurs à pouvoir se 
réunir et s'exprimer et, d'autre part, de l'intérêt de la collectivité et des tiers à limiter les nuisances, 
notamment à prévenir les actes de violence. Plus simplement, il s'agit d'assurer l'utilisation adéquate 
des installations publiques disponibles dans l'intérêt de la collectivité et du voisinage ainsi que de 
limiter l'atteinte portée par la manifestation aux libertés des tiers non-manifestants (ATF 147 IV 297 
consid. 3.1.2).
L'autorité dispose ainsi d'une certaine liberté d'appréciation lorsqu'elle décide de l'octroi ou du refus 
d'une autorisation de manifester; elle peut assortir celle-ci de charges et de conditions et exiger une 
collaboration active des organisateurs (ATF 132 I 256 consid. 3).
2.1.2. Selon la doctrine, la liberté de réunion exige d’abord de l’État une attitude d’abstention: celui-
ci ne doit pas intervenir pour interdire une réunion, pour en entraver l’organisation ou le déroulement 
ou empêcher la participation de certaines personnes. Elle exige ensuite, parfois, qu’il fournisse des 
prestations positives, dont les plus importantes sont la mise à disposition du domaine public et 
l’adoption de mesures efficaces contre les perturbateurs (MALINVERNI, in Commentaire romand – 
Constitution fédérale, 2021, art. 22 n. 38).
2.2.
L'art. 24 de Constitution du canton de Fribourg du 16 mai 2004 (Cst./FR; RSF 10.1) garantit 
à toute personne le droit d'organiser une réunion ou une manifestation et d'y prendre part, personne 
ne pouvant y être contraint (al. 1). La loi peut soumettre à autorisation les réunions et les 
manifestations organisées sur le domaine public (al. 2). Les réunions et les manifestations doivent 
être autorisées si elles ne portent pas une atteinte disproportionnée aux intérêts des autres usagers 
et si un déroulement ordonné est assuré (al. 3).
2.3.
L'art. 36 Cst., ainsi que l'art. 38 Cst./FR s'agissant de la restriction d'un droit constitutionnel 
fribourgeois dont la teneur est essentiellement identique à son équivalent fédéral, prescrivent que 
toute restriction d’un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves 
doivent être prévues par une loi au sens formel. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont 
réservés (al. 1). Toute restriction d’un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par 
la protection d’un droit fondamental d’autrui (al. 2) et être proportionnée au but visé (al. 3), l'essence 
du droit fondamental étant inviolable (al. 4).
2.3.1. Il ressort du principe de la légalité, qui est posé de façon générale pour toute l'activité de 
l'État régie par le droit (art. 5 al. 1 Cst.), que la base légale fondant une restriction aux droits 
fondamentaux doit présenter une certaine densité normative. En d'autres termes, l'exigence d'une 
base légale ne concerne pas que le rang de la norme, mais s'étend à son contenu, qui doit être 
suffisamment clair et précis. Il faut ainsi que la base légale ait une densité normative suffisante pour 
que son application soit prévisible. Elle doit être énoncée d'une manière suffisamment précise pour 
permettre aux individus d'adapter leur comportement et de prévoir les conséquences d'un 
comportement déterminé avec un degré de certitude approprié aux circonstances. Pour déterminer 
quel degré de précision l'on est en droit d'exiger de la loi, il faut tenir compte du cercle de ses 
destinataires et de la gravité des atteintes qu'elle autorise aux droits fondamentaux. Le degré de 
précision attendu ne se détermine pas de manière abstraite et les exigences relatives au principe 
de précision doivent donc être appliquées de manière moins stricte lorsqu'il s'agit de réglementer 
une matière technique. Au surplus, l'exigence d'une base légale formelle signifie que l'atteinte aux 


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droits fondamentaux doit être prévue, au niveau fédéral, par un acte législatif de l'Assemblée 
fédérale soumis au référendum. Au niveau cantonal, une règle de droit adoptée par le législateur 
cantonal, même si elle n'est pas soumise au référendum, peut constituer une base légale formelle 
(ATF 150 I 106 consid. 5.1 et les références citées).
2.3.2. Concernant l'intérêt public fondant une restriction à la liberté de réunion, l'art. 11 al. 2 CEDH 
prévoit que son exercice ne peut faire l’objet d’autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, 
constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à la 
sûreté publique, à la défense de l’ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de 
la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui.
2.3.3. Le principe de la proportionnalité exige qu'une mesure soit apte à produire les résultats 
escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive 
(règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un 
rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la 
proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; ATF 150 I 106 consid. 7.1 et les 
références citées).
2.4.
Les libertés d’opinion et de réunion peuvent être restreintes d’abord par des mesures directes 
telles que des interdictions ou des sanctions. Des restrictions indirectes sont aussi concevables en 
ce sens que par suite d’une réaction de l’autorité, l’individu sera dissuadé d’exercer à nouveau les 
droits fondamentaux. La jurisprudence et la doctrine envisagent à cet égard un effet dissuasif 
("chilling effect"). L’exercice des droits fondamentaux ne doit ainsi pas être restreint par des mesures 
connexes négatives engendrant un effet de répulsion ou d’intimidation. Un effet de ce genre survient 
si les ayants droit sont détournés de l’exercice des droits fondamentaux idéaux par l’obligation de 
rembourser les frais d’intervention de la police. Dans ce contexte, le respect du principe de la 
proportionnalité est essentiel. Les frais imputés doivent être modérés, de manière que l’exercice 
effectif des droits fondamentaux demeure véritablement possible (ATF 143 I 147 consid. 3.3).
3.
Dispositions sur les émoluments perçus par la Police cantonale
3.1.
La perception de frais par la Police cantonale est régie en premier lieu par l'art. 42 de la loi 
fribourgeoise du 15 novembre 1990 sur la Police cantonale (LPol; RSF 551.1). À teneur de cette 
disposition, les interventions de la Police cantonale sont effectuées sans contrepartie (al. 1). 
Donnent cependant lieu à la perception d'un émolument, selon un tarif arrêté par le Conseil d'État, 
notamment:

les services fournis principalement dans l'intérêt des particuliers (al. 2 let. a), 

tout ou partie des frais liés au service d'ordre et de protection à l'occasion de manifestations 
culturelles; ces frais sont dus par les personnes qui ont participé à des actes de violence et 
par les organisateurs de la manifestation s'ils ont gravement contrevenu à leurs obligations 
dans le domaine de la sécurité (al. 2 let. c), ainsi que, 

dans le domaine sportif, pour les matchs soumis à autorisation selon l'article 3a al. 1 du 
concordat du 15 novembre 2007 instituant des mesures contre la violence lors de 
manifestations sportives (RSF 559.71), un émolument est dû par l'organisateur de la 
manifestation pour les frais liés au service d'ordre et de protection; il est fixé selon le nombre 
de billets d'entrée vendus (al. 2 let. d).


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3.2.
L'ordonnance du 22 décembre 2009 concernant les émoluments de la Police cantonale (RSF 
551.61; ci-après: OEmPol) prévoit, pour certaines autres prestations de la Police cantonale, fournies 
principalement dans l'intérêt des particuliers, la perception d'un émolument (art. 1 al. 1 let. b 
OEmPol). Cette disposition renvoie aux art. 11 à 13 OEmPoL pour le détail des prestations soumises 
à émolument.
En ce qui concerne plus particulièrement les manifestations, en vertu de l'art. 12 al. 1 let. a OEmPol, 
pour les services spéciaux, il est perçu un émolument de CHF 100.- par heure et par agent pour le 
service de circulation avec ou sans service d'ordre minimal lors de manifestations (cortèges, 
courses, manifestations commerciales, sportives ou culturelles, fêtes, assemblées, etc.). Les 
manifestations patriotiques, religieuses ou militaires organisées par une commune ou par une autre 
collectivité publique ainsi que les activités militaires hors service reconnues par le Département 
fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports sont franches d'émolument.
Par ailleurs, l'art. 2 al. 1 OEmPol prévoit également un émolument forfaitaire de CHF 60.- par 
déplacement et par véhicule pour l'usage des véhicules de la Police cantonale.
4.
Question litigieuse
En l'espèce, il n’est pas contesté que la manifestation avec appel au public, qui a consisté en un 
rassemblement avec cortège, relevait de l’exercice légitime des droits constitutionnels à la liberté 
d’opinion et de réunion. Il est également admis que cette manifestation était dûment autorisée, s’est 
déroulée de manière pacifique et n’a donné lieu à aucune violence.
Cela étant, la Police cantonale a facturé au recourant un émolument de CHF 1'380.- pour avoir mis 
à la disposition de la manifestation qu'il a organisée trois véhicules de police et six agents pour 
assurer le service de circulation. Par contre, les frais du service d'ordre et de protection n'ont pas 
été mis à sa charge.
La seule question litigieuse est ainsi de savoir si la perception d’un émolument destiné à couvrir les 
frais du service de circulation est compatible avec le droit à la liberté d’opinion et de réunion.
Dans la mesure où la perception d’un tel émolument constitue une restriction à la liberté d’opinion 
et de réunion (ci-dessus consid. 2.4), elle doit en particulier se fonder sur une base légale, répondre 
à un intérêt public et respecter les trois composantes du principe de proportionnalité (ci-dessus 
consid. 2.3).
5.
Discussion sur la base légale
Il s’agit dans un premier temps d’examiner si la perception de l’émolument litigieux peut s’appuyer 
sur une base légale. À cet égard, la Police cantonale, puis la DSJS dans sa décision sur recours, se 
fondent sur l’art. 42 al. 2 let. a LPol, à teneur duquel les services fournis principalement dans l’intérêt 
des particuliers donnent lieu à la perception d'un émolument, et ses dispositions d’application. Il 
convient dès lors d’interpréter cette disposition légale pour déterminer si elle prévoit la perception 
d’un émolument destiné à couvrir les frais du service de circulation dans le cas d’une manifestation 
avec appel au public telle que celle du cas particulier.
5.1.
La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Le tribunal ne se 
fonde sur la compréhension littérale du texte que s'il en découle sans ambiguïté une solution 
matériellement juste. En revanche, si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations 


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sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant 
de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation 
historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, 
singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec 
d'autres dispositions légales (interprétation systématique). À l'instar du Tribunal fédéral, la Cour ne 
privilégie aucune méthode d'interprétation, mais s'inspire d'un pluralisme pragmatique pour 
rechercher le sens véritable de la norme; il ne se fonde sur la compréhension littérale du texte que 
s'il en découle sans ambiguïté une solution matériellement juste (ATF 148 II 444 consid. 5.2).
L'un des principes essentiels d'interprétation de normes cantonales est celui de l'interprétation 
conforme à la Constitution. Ce principe prend un sens particulier dans ce contexte. Non seulement 
le tribunal recherchera s'il est possible de conférer à la norme cantonale une portée qui la fasse 
apparaître comme conforme à la répartition des compétences et à la règle fédérale applicable, mais 
il s'efforcera encore d'interpréter cette règle fédérale de façon à éviter qu'elle entre en conflit avec 
la première (ATF 143 I 403 consid. 7.1).
Il en va de même en cas d'interprétation d'une règle cantonale au regard de la Constitution 
fribourgeoise.
5.2.
5.2.1. D'un point de vue littéral, le texte légal de l'art. 42 al. 2 let. a LPol fait référence aux "services 
fournis principalement dans l'intérêt des particuliers". Il ne permet pas d’en déduire si cette notion 
inclut ou non les prestations de service de circulation de la Police cantonale en lien avec la mise à 
disposition du domaine public cantonal pour une manifestation relevant de l’exercice du droit à la 
liberté de réunion et de manifestation.
5.2.2. D'un point de vue historique, l'art. 42 al. 2 let. a LPol a été adoptée en première lecture par 
le Grand Conseil sans débat de détail sur cette disposition, le rapport se contentant de préciser qu'il 
s'agissait reprendre dans la loi le système de prise en charge des frais prévu par l'arrêté du Conseil 
d'État du 22 décembre 1987 (BGC 1990 2403). Aucune modification n'a eu lieu en deuxième lecture 
(BGC 1990 2941).
L'arrêté du 22 décembre 1987 (Bulletin des lois 1987, p. 374 ss), qui a servi de base à l'art. 42 al. 2 
let. a LPol, avait été adopté en vertu de la loi du 28 avril 1953 instituant une délégation de pouvoirs 
au Conseil d'État pour la fixation des taxes et émoluments (RSF 126.3). À son art. 9 al. 1 let. a, il 
prévoyait que, pour les services spéciaux, il était perçu un émolument de CHF 30.- par heure et par 
agent pour le service de la circulation et le service d'ordre lors de manifestations (cortèges, courses, 
manifestations commerciales, sportives ou culturelles, fêtes, assemblées, etc.), dans la mesure où 
ces services exigent la mise sur pied d'agents supplémentaires. Les manifestations patriotiques, 
religieuses, ou militaires organisées par une commune ou par une autre collectivité publique ainsi 
que les activités militaires hors service reconnues par le Département militaire fédéral était franches 
d'émolument. 
Selon l'art. 9 al. 1 let. g de l'arrêté, un émolument de CHF 30.- était également perçu pour d'autres 
prestations spéciales que celles listées aux let. a à f, fournies à la demande et principalement dans 
l'intérêt de particuliers.
L'art. 13 de l'arrêté prévoyait en outre qu'un émolument pouvait, sur requête, être remis en tout ou 
en partie par le Directeur de la police lorsqu'il était dû par une personne indigente ou une institution 


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déclarée d'utilité publique (let. a) ou lorsqu'en raison de circonstances particulières, sa perception 
aurait été d'une rigueur excessive (let. b). On déduit des dispositions énoncées ci-dessus que, dans 
le sens de l’arrêté, le service de circulation et le service d'ordre étaient conçus comme un cas 
particulier de prestations spéciales fournies dans l'intérêt de particuliers. Dans la mesure où le Grand 
Conseil entendait ancrer au niveau de la loi le principe de la perception d'un émolument en cas de 
service fourni principalement dans l'intérêt des particuliers tel que le prévoyait l'arrêté du 
22 décembre 1987, cette conception doit être reprise pour interpréter l'art. 42 al. 2 let. a LPol.
Il en résulte que le législateur fribourgeois, en souhaitant reprendre à son compte les principes de 
l'arrêté du 22 décembre 1987, n'entendait pas distinguer le service de circulation et le service d'ordre 
et que, par conséquent, ces deux prestations spéciales peuvent être effectuées au titre de 
prestations effectuées principalement dans l'intérêt des particuliers.
Cette approche historique ne permet toutefois pas de déterminer si la notion même de "services 
fournis principalement dans l’intérêt des particuliers" couvre également ceux fournis en lien avec 
une manifestation avec appel au public relevant de l’exercice du droit à la liberté de réunion et de 
manifestation, telle que celle du cas particulier.
5.2.3. D'un point de vue systématique, il est relevé que le texte de l'art. 1 al. 1 let. b OEmPol, faisant 
référence aux prestations fournies principalement dans l’intérêt des particuliers (art. 11 à 
13 OEmPol), ainsi que le texte du titre 3 regroupant les art. 11 à 15 OEmPol, partent de la prémisse 
que les services fournis principalement dans l'intérêt des particuliers peuvent comprendre tant le 
service de circulation que le service d'ordre.
Cette absence de distinction va dans le même sens que l’interprétation historique ci-dessus.
5.2.4. Il résulte de ce qui précède que le législateur fribourgeois, en souhaitant reprendre à son 
compte les principes de l'arrêté du 22 décembre 1987, n'entendait pas distinguer le service de 
circulation et le service d'ordre en tant que prestations spéciales effectuées principalement dans 
l'intérêt des particuliers.
Cela étant, pour déterminer si la notion de "services fournis principalement dans l’intérêt des 
particuliers", donnant lieu à la perception d’un émolument selon l’art. 42 al. 2 let. a LPol, couvre 
également le service de circulation et le service d’ordre lorsqu’ils sont fournis en lien avec une 
manifestation avec appel au public telle que celle du cas particulier, il convient de lui donner le sens 
qui s'harmonise le mieux avec le droit supérieur.
Il a été vu ci-dessus (consid. 2.4) que selon la jurisprudence récente rendue en lien avec les libertés 
d’opinion et de réunion garanties par la Constitution, l'État est tenu de mettre à disposition le 
domaine public au profit des administrés qui souhaitent organiser une manifestation d’opinion avec 
appel au public. Il est en outre tenu de garantir la sécurité des manifestants contre les réactions 
violentes que pourraient susciter l'expression de leurs opinions en public. Dans ce cadre, seule la 
perception de frais modérés pour l'intervention de la police est admissible.
C'est ainsi à l'aune de ces principes qu'il convient d'interpréter l'art. 42 al. 2 let. a LPol et plus 
particulièrement la notion de "services fournis principalement dans l’intérêt des particuliers" qu’il 
comprend.
5.3.
Comme rappelé ci-dessus, la Constitution fédérale ainsi que la Constitution du canton de 
Fribourg garantissent un droit conditionnel à manifester sur le domaine public, y compris la voie 


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publique. Elles garantissent également le droit, dans la mesure du possible, à la protection des 
manifestants par la police.
Avec la DSJS, il peut certes être admis que le service de circulation et le service d'ordre n'ont pas 
le même but. Le premier permet le bon déroulement de la manifestation sur la voie publique. Il 
constitue la mise en œuvre concrète de l'ordre de priorité entre les différents usagers du domaine 
public. Il permet l'utilisation sûre de la voie publique dans l'intérêt des manifestants et des usagers 
habituels de la route. Le second vise à assurer la protection des manifestants. 
Cependant, contrairement à ce que soutient la DSJS, il n'y a pas lieu de renoncer à facturer un 
émolument pour le second et pas pour le premier. Cela reviendrait à considérer que le service 
d’ordre exercé dans le cadre d’une manifestation avec appel au public serait une tâche ordinaire de 
la Police cantonale qui, conformément à l'art. 42 al. 1 LPol, est effectuée sans contrepartie, mais 
pas le service de circulation qui serait compris dans les "services fournis principalement dans 
l’intérêt des particuliers", donnant lieu à la perception d’un émolument selon l’art. 42 al. 2 let. a LPol. 
Or, la gestion de la circulation est nécessaire pour mettre le domaine public à disposition des 
manifestants, d'autant plus en l'espèce où la voie publique n'était pas fermée dans le sens opposé 
au cortège. Le service de circulation ne vise donc pas seulement à assurer la sécurité des 
manifestants, mais également à assurer celle des autres usagers de la route.
À cela s’ajoute que, sous réserve de délégation, seule la Police cantonale en coordination avec la 
police locale est habilitée à régler la circulation et à barrer les accès pour permettre l'utilisation du 
domaine public par les manifestants (art. 3 al. 6 de la loi du 19 décembre 1958 sur la circulation 
routière [LCR; RS 741.01] et art. 7 al. 1 et 2 de la loi fribourgeoise du 12 novembre 1981 d'application 
de la législation fédérale sur la circulation routière [LALCR; RSF 781.1]). 
Il résulte de ce qui précède que lorsque la Police cantonale s'acquitte du service de circulation 
nécessaire au déroulement d’une manifestation telle que celle organisée par le recourant, il ne s'agit 
pas d'un service fourni principalement dans l'intérêt des particuliers au sens de l'art. 42 al. 2 
let. a LPol, mais de l'exécution de l'obligation de l'État de mettre le domaine public à disposition des 
administrés qui exercent leur liberté de réunion. Au même titre que le service d’ordre et de protection, 
il s'agit donc d'une tâche ordinaire de la Police cantonale qui, conformément à l'art. 42 al. 1 LPol, 
est effectuée sans contrepartie, à l'instar du service d'ordre.
5.4.
L’art. 42 al. 2 let. a LPol doit ainsi être interprété dans le sens que la notion de "prestation 
fournie principalement dans l’intérêt des particuliers" ne couvre ni le service d’ordre, ni le service de 
circulation lorsqu’ils sont effectués dans le cadre d’une manifestation avec appel au public telle que 
celle organisée par le recourant.
Dans la même logique, ces services ne constituent pas non plus des "services fournis principalement 
dans l’intérêt des particuliers", au sens du titre 3 de l’OEmPol (art. 11 à 15). En conséquence, l’art. 12 
al. 1 let. a OEmPol qui prévoit la perception d’un émolument pour "le service de circulation avec ou 
sans service d’ordre minimal lors de manifestations" n’est pas applicable aux manifestations 
d’opinion avec appel au public, au sens de ce qui précède. Cette interprétation va dans le sens de 
la systématique de l'art. 42 LPol qui pose, à son al. 1, le principe de la gratuité de l'intervention 
policière de telle sorte qu'il y a lieu d'interpréter de manière restrictive les exceptions au principe de 
la gratuité prévues à son al. 2.


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Il en résulte que, alors qu’il constitue une restriction à la liberté d’opinion et de réunion, l’émolument 
litigieux ne peut pas s’appuyer sur une base légale autorisant sa perception.
6.
Discussion sur l'intérêt public et la proportionnalité
6.1.
Le défaut de base légale suffit à conduire à l’annulation de l’émolument facturé.
Il peut être ajouté que l'art. 42 al. 2 let. a LPol qui permet la perception d'un émolument pour le 
service de circulation a pour but de faire participer les particuliers aux frais de police qu’ils causent 
par leur activité. L’importance d’une telle contribution, qui permet de réduire les coûts de 
fonctionnement de l’Etat, ne doit pas être négligée. L’intérêt public qu’elle représente n’a toutefois 
pas la même importance que des intérêts tels que la protection des droits et libertés individuelles.
6.2.
L’intérêt public à percevoir un émolument n’est ainsi pas suffisant pour justifier la restriction 
– causée par son effet dissuasif – de la liberté d’opinion et de réunion exercée par l’organisation de 
manifestations avec appel au public, telle que celle organisée par le recourant. Il y a lieu d'éviter que 
les administrés désireux d'attirer l'opinion publique sur un sujet qui mérite selon eux son attention 
soient amenés à organiser une manifestation statique ou hors du domaine public pour éviter les 
contraintes financières. La manifestation sur la voie publique constitue en effet, dans une société 
démocratique, un exercice typique de la liberté de réunion.
Cela étant, la jurisprudence autorise le prélèvement de frais modérés pour les prestations de la 
police dans le cadre d'une manifestation. Toutefois, la perception d'un émolument pour chaque 
heure d'engagement des agents et pour chaque véhicule présent vise à couvrir les coûts de l'État. 
Elle va bien au-delà des frais modérés admis par la jurisprudence.
7.
Sort du recours, frais de procédure et indemnité de partie
7.1.
Le recours doit donc être admis et la décision attaquée modifiée en ce sens que la facture 
émise le 28 novembre 2023 par la Police cantonale est annulée.
7.2.
Vu le sort du recours, il n'est pas perçu de frais de procédure, la jurisprudence constante de 
la Cour retenant que les contributions publiques ne font pas des intérêts patrimoniaux de l'État au 
sens de l'art. 133 CPJA (RFJ 1992 p. 188 et 206 ss consid. 5; arrêt TC FR 604 2023 115 du 
8 janvier 2025 consid. 12.1). L'avance de frais versée par le recourant lui est restituée.
7.3.
Pour le même motif, le recourant a droit à une indemnité de partie (art. 137 al. 1 CPJA 
a contrario).
La fixation des honoraires dus à titre de dépens a lieu sur la base d'un tarif horaire de CHF 250.- 
(art. 8 al. 1 2e phrase du tarif du 17 décembre 1991 sur les frais de procédure et des indemnités en 
matière de juridiction administrative, Tarif JA; RSF 150.12). Le montant des honoraires est fixé 
compte tenu du temps et du travail requis, de l'importance de l'affaire ainsi que, dans les affaires de 
nature pécuniaire, de la valeur litigieuse en cause (art. 11 al. 2 1ère phrase Tarif JA). Sous réserve 
d'une affaire d'une ampleur ou d'une complexité particulière, les honoraires ne peuvent dépasser 
CHF 10'000.- (art. 8 al. 1 Tarif JA). Les débours sont remboursés au prix coûtant sous réserve des 
frais de photocopies et de déplacement qui sont indemnisés de manière forfaitaire (art. 9 Tarif JA). 
Seuls les frais nécessaires engagés pour la défense des intérêts devant l'autorité de la juridiction 
administrative statuant en dernière instance cantonale peuvent être indemnisés (art. 137 
al. 1 CPJA). 


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En l'espèce, Me Camilla Jacquemoud réclame une indemnité de partie de CHF 6'755.-. Elle fait état 
de 22 heures et 31 minutes de travail au tarif horaire de CHF 300.-. Même si la cause soulevait une 
question de principe qui nécessitait une analyse juridique approfondie, elle n'était pas non plus d'une 
complexité justifiant une telle durée. En outre, le mémoire de recours reprend et développe les 
arguments déjà présentés dans le recours auprès de la DSJS. La Cour tiendra ainsi compte d'une 
durée de 16 heures pour l'analyse juridique, la rédaction du recours et le suivi de la procédure de 
recours. Au tarif horaire de CHF 250.-, elle donne droit à des honoraires de base de CHF 4'000.-. 
La mandataire n'ayant pas chiffré ses débours, ceux seront fixés selon la libre appréciation de la 
Cour à CHF 200.- (art. 11 al. 1 2ème et 3ème phrase Tarif JA). L'indemnité de partie sera donc fixée à 
CHF 4'200.-, étant précisé que Me Camilla Jacquemoud indique ne pas être assujettie au paiement 
de la TVA.
Conformément à l'art. 141 al. 2 CPJA, l’indemnité sera directement versée à Me Camilla 
Jacquemoud.
la Cour arrête :
I.
Le recours est admis.
Partant, la décision sur recours de la Direction de la sécurité, de la justice et du sport du 
10 juin 2024 est réformée en ce sens que la facture émise le 28 novembre 2023 par la Police 
cantonale est annulée.
II.
Il n'est pas perçu de frais de procédure. L'avance de frais versée par A.________ lui est 
restituée.
III.
L'indemnité de partie de A.________ est fixée à CHF 4'200.- et est mise à la charge de l'État. 
Elle sera directement versée à Me Camilla Jacquemoud.
IV.
Notification.
Conformément aux art. 82 ss de la loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF; RS 173.110), le 
présent arrêt peut être porté devant le Tribunal fédéral, à Lucerne, dans les 30 jours qui suivent sa 
notification par la voie du recours en matière de droit public.
La fixation du montant de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).
Fribourg, le 20 mai 2025/pta
Le Président 
Le Greffier