fr_gerichte · 601 2012 32 · 2012-05-11 · fr

Arrêt de la Ie Cour administrative du Tribunal cantonal | Gemeindeangelegenheiten

Tribunal cantonal 
Kantonsgericht
CANTON DE FRIBOURG / KANTON FREIBURG ______________________________________________________________________________________
601 2012-32/ 601 2012-33
Arrêt du 11 mai 2012
IE COUR ADMINISTRATIVE
COMPOSITION
Présidente :
Marianne Jungo
Greffière-stagiaire :
Pauline Volery
PARTIES
A.________ recourant, représenté par Me Bertrand Morel, avocat 
contre
PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA SARINE, autorité intimée 
OBJET
Affaires communales
Recours du 22 mars 2012 contre la décision du 12 mars 2012


- 2 -
a t t e n d u
que, par courrier du 24 janvier 2012 [avec copie au Préfet du district de la Sarine (ci-
après: le préfet)], A.________, Syndic de la Commune de B.________, a convoqué 
C.________, Conseiller communal, à une séance destinée à "améliorer la situation 
actuelle afin de permettre à l'autorité communale de travailler de manière collégiale, 
efficace, dans le respect d'autrui et des décisions";
que, le 25 janvier 2012, C.________ et deux autres Conseillers communaux ont écrit au 
préfet pour se plaindre de ce que le travail du Conseil communal "était entravé par de 
graves dysfonctionnements essentiellement dus au comportement pour le moins 
irrespectueux de son syndic", pour requérir son intervention et solliciter sa médiation;
que, suite à ces courriers et divers échanges par écrit et par oral, le Syndic a requis 
formellement, le 2 février 2012, l'intervention du préfet et la mise en œuvre par ce 
dernier d'une enquête relative au fonctionnement du Conseil communal;
que, dans le cadre de son enquête préliminaire, le préfet a entendu tous les membres du 
Conseil communal puis, par décision du 12 mars 2012, il a ordonné ce qui suit: "1. une 
enquête administrative est formellement ouverte; 2. L'enquête a pour buts de constater 
les irrégularités affectant la Commune de B.________, d'en déterminer les causes et de 
proposer les mesures propres à y remédier; 3. D.________ est désigné enquêteur; 4. 
L'enquête portera en particulier sur les éléments évoqués sous le chiffre 25 des 
considérants; 5. Le Conseil communal est tenu, de même que ses membres, de se 
conformer aux mesures provisoires prévues sous le chiffre 27 des considérants (…);
que le chiffre 25 des considérants définit ainsi le cadre de l'enquête: "Compte tenu des 
constatations de l'instruction préliminaire, l'enquête vise, en particulier, les violations du 
secret de fonction et rupture de collégialité perpétrées par les membres, passés et 
actuels, du Conseil communal de B.________ pendant la présente législature ainsi que 
les manquements reprochés à A.________ dans l'exercice de sa fonction de Syndic de la 
commune de B.________";
que le chiffre 27 prévoit les mesures provisoires suivantes: "…étant donné que l'enquête 
vise notamment A.________ dans sa fonction de Syndic, le Conseil communal de 
B.________ sera provisoirement réorganisé de la façon suivante: la syndicature sera 
assumée par l'actuel Vice-syndic, E.________, et la fonction de Vice-syndic incombera à 
F.________. Aucune modification n'est apportée à la répartition des dicastères"; 
que, par mémoire du 22 mars 2012, A.________ a recouru contre la décision 
préfectorale auprès du Tribunal cantonal en concluant, sous suite de frais et dépens, à 
son annulation, à ce qu'il soit réintégré dans sa fonction de Syndic et à ce que l'effet 
suspensif soit restitué à son recours;
que, dans ses observations circonstanciées du 24 mars 2012, le préfet a conclu à 
l'irrecevabilité du recours et, dans tous les cas, à son rejet;


- 3 -
que, par décision du 2 mai 2012, le préfet a levé la mesure de réorganisation du Conseil 
communal, des mesures d'instruction complémentaires ne s'avérant plus nécessaires; il a 
en outre enjoint ledit Conseil à ne pas communiquer publiquement sur l'enquête sauf 
avec son accord sur le contenu, la forme et le moment d'une telle communication;
que, par courrier du même jour à l'autorité de céans, il a requis qu'il soit constaté que le 
recours était devenu sans objet, pour autant qu'il ait été recevable;
qu'invité à se déterminer sur le point de savoir s'il avait encore un intérêt à la procédure, 
le recourant a répondu pour l'essentiel, le 9 mai 2012, qu'il maintenait son recours aux 
fins de faire reconnaître que la mesure provisoire de réorganisation était illicite, sa 
réputation sur les plans de sa personne et de sa fonction justifiant encore actuellement 
qu'une décision soit rendue pour le constater, ce sous suite de frais et dépens; 
c o n s i d é r a n t
qu'il faut relever, à titre liminaire, que l'art. 158 de la loi sur les communes (LCo; RSF 
140.1) ne règle pas la question de la voie de droit applicable en cas de suspension d'un 
syndic de ses fonctions de chef de l'exécutif communal;
que cela étant, selon l'art. 76 du code de procédure et de juridiction administrative 
(CPJA; RSF 150.1), a qualité pour recourir quiconque est atteint par la décision attaquée 
et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée;
que le Message n° 237 du 6 décembre 2005 accompagnant le projet de loi modifiant la 
loi sur les communes (haute surveillance des communes et associations de communes et 
adaptation partielle à la Constitution cantonale) (ci-après: le Message; ROF 2006_021) a 
expressément envisagé que les mesures prises par le préfet dans le cadre de son pouvoir 
de surveillance puissent faire l'objet d'un recours à l'autorité de céans (p. 6, 7 et 20);
qu'en l'occurrence, il est manifeste que le recourant pouvait faire valoir un intérêt - moral 
et matériel - bien réel et digne de protection à obtenir l'annulation qu'il avait requise de 
la décision incidente prise à son endroit (cf. art. 120 al. 2 CPJA; ATF 116 Ib 344 consid. 
2c; 120 Ib 97 consid. 1c; arrêt du Tribunal Fédéral 2C_86/2008 du 23 avril 2008 consid. 
3.2; M. KAYSER in AUER/MÜLLER/SCHINDLER, Kommentar zum Bundesgesetz über das 
Verwaltungsverfahren, ad art. 46 n° 12 et les références); il ne fait notamment pas de 
doute que la suspension d'un syndic, même seulement provisoire, constitue une mesure 
susceptible de créer dans l'esprit des citoyens des doutes sérieux sur l'intéressé, tant 
quant à sa personne qu'en ce qui a trait à sa fonction;
que, par ailleurs, il faut constater que le recours de A.________ contre la décision 
incidente a été interjeté dans le délai de dix jours fixé par l'art. 79 al. 2 CPJA et dans les 
formes prescrites; il était dès lors recevable à la forme lorsqu'il a été déposé;
que, par la décision contestée, le préfet a réorganisé le Conseil communal de 
B.________ en ce sens que, notamment, le recourant a été suspendu de sa fonction de 
Syndic;


- 4 -
que, par nouvelle décision du 2 mai 2012, le préfet a levé cette mesure et que, par 
courrier du même jour, il a requis qu'il soit constaté que le recourant n'avait plus 
d'intérêt à la procédure, ce que ce dernier conteste;
que, selon la jurisprudence, un intérêt digne de protection existe lorsque la situation de 
fait ou de droit du recourant peut être influencée par le sort de la cause; il faut que 
l'admission du recours procure au recourant un avantage de nature économique, 
matérielle ou idéale (ATF 125 V 339 consid. 4a p. 342; 124 II 409 consid. 1e/bb p. 417s, 
499 consid. 3b p. 504). L'intérêt doit être direct. Pour que des effets de fait de la décision 
constituent une atteinte propre à léser un intérêt digne de protection, il faut un préjudice 
porté de manière immédiate à la situation personnelle du recourant (ATF 125 V 339 
consid. 4a p. 342s). L'intérêt d'un recourant n'est digne de protection que s'il est actuel 
(ATF 125 II 417 consid. 2 p. 41) et pratique, c'est-à-dire si sa situation de fait ou de droit 
est susceptible d'être influencée par l'issue du recours (B. BOVAY, Procédure 
administrative, Berne 2000, p. 351);
que pour en juger, il convient de déterminer la nature et le fondement de la mesure qui a 
été prise, la LCo ne la prévoyant pas expressément; 
que, s'agissant de sa nature, il se justifie de s'inspirer, mutatis mutandis, des principes 
retenus par la doctrine et la jurisprudence relatives à la mesure de suspension d'activité 
d'un agent d'une collectivité publique prononcée dans le cadre d'une procédure 
disciplinaire ouverte à son endroit;
qu'en effet, selon la jurisprudence (ATC non publié du 29 septembre 2010 en la cause 1A 
06 6), il ne faut pas perdre de vue qu'une procédure administrative menée par le préfet 
peut en soi aller jusqu'à la révocation d'un conseiller communal, en application des art. 
151 al. 2 let. d et 151e let. a LCo. Même s'il ne s'agit pas à proprement parler d'une 
procédure disciplinaire, une telle procédure s'y apparente jusqu'à un certain point dans 
ses effets;
que la suspension d'activité à titre préventif n'est toutefois pas comme telle une mesure 
disciplinaire. Il s'agit d'une mesure provisoire liée, en principe, à une enquête notamment 
administrative et dont le but est d'assurer, d'une part, que celle-ci puisse se dérouler 
dans des conditions satisfaisantes et, d'autre part, de préserver les intérêts de la 
collectivité jusqu'à ce que les faits pertinents ou les griefs formulés à l'égard de la 
personne concernée aient été éclaircis (W. HINTERBERGER, Disziplinarfehler und Disziplinar-
massnahmen im Recht des öffentlichen Dienstes, Saint-Gall, 1986, p. 292; P. BELLWALD, 
Die disziplinarische Verantwortlichkeit des Beamten, Berne, 1985, p. 111 et 150);
que l'autorité peut prononcer sa décision sur la base d'une appréciation seulement 
provisoire de l'état de fait, sans une administration étendue des preuves. Elle doit surtout 
apprécier les conditions internes du service et le degré de vraisemblance du risque que le 
maintien de la personne à son poste ne nuise à l'autorité de l'administration. Elle jouit en 
la matière d'un large pouvoir d'appréciation, justifié par la nature particulière de la 
suspension qui constitue une mesure en tous points provisoire, qui ne règle rien 
définitivement ni ne préjuge de rien (JAAC 60.6 p. 54s). Considérée sous l'angle de 
l'arbitraire, la mesure doit être à tout le moins défendable compte tenu des motifs qui 
l'ont inspirée. Elle doit en outre respecter le principe de la proportionnalité, c'est-à-dire 
qu'elle doit être apte à réaliser l'objectif visé, nécessaire au regard de la fin envisagée et 
éviter de porter aux droits constitutionnels une atteinte excessive par rapport au but 


- 5 -
prévu (A. GRISEL, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, p. 239s; RJN 1990 p. 
104, n° 6; ATA non publié du 18 novembre 1998 en la cause G);
que, pour ce qui est du fondement de la mesure, le préfet en avait motivé la nécessité 
par le fait que "l'enquête vise notamment A.________ dans sa fonction de Syndic" 
(considérant chiffre 27);
qu'il a précisé, au considérant chiffre 23: "De son côté, il apparaît que, dans ce cadre, le 
Syndic de B.________ ne réagit pas conformément à l'art. 150 LCo. En effet, si un doute 
peut subsister sur la compétence de A.________, en sa qualité de Syndic, à prendre des 
mesures en cas d'irrégularités entre le 27 janvier et le 2 février 2012 dans la mesure où 
il était concerné par le conflit qui l'opposait à C.________, il est manifeste qu'après cette 
dernière date, soit celle où il a requis l'intervention de la Préfecture, il ne pouvait plus se 
prévaloir d'une quelconque prérogative en la matière, s'étant lui-même, et étant de fait, 
dessaisi de l'affaire en faveur du Préfet de la Sarine";
que, selon l'art. 150 LCo, lorsqu'il constate des irrégularités dans la commune ou dans 
l'association de communes, l'organe compétent en recherche les causes et ordonne les 
mesures nécessaires (al. 1). L'organe compétent est: a) le syndic, si les irrégularités 
touchent l'administration de la commune ou le fonctionnement du conseil communal ou 
d'une commission; b) le président du conseil général, si les irrégularités touchent le 
fonctionnement du conseil général ou d'une commission émanant de celui-ci; c) le 
président du comité de direction, si les irrégularités touchent une association de 
communes (al. 2). Si le syndic, le président du conseil général ou le président du comité 
de direction est directement concerné par les irrégularités, il appartient respectivement 
au conseil communal, au conseil général ou au comité de direction d'exercer les 
compétences qui lui sont dévolues (al. 3); 
que l'art. 150 al. 3 LCo consacre ainsi une limitation des pouvoirs du syndic touché par 
une "irrégularité", non pas nécessairement dans la gestion et l'administration générale de 
la commune, mais avant tout dans ses compétences et responsabilités d'"autorégulateur" 
(cf. art. 150 al. 1 LCo; pour la notion d'autorégulation, cf. le Message p. 4);
qu'en l'occurrence, force est de constater que la suspension provisoire contestée, fondée 
sur cette disposition légale, n'avait pas de caractère disciplinaire et que son unique 
fonction était celle de tenir le Syndic - dans la mesure où il était, parmi d'autres, visé par 
l'enquête - à l'écart de ses compétences usuelles en matière d'autorégulation; 
que dans ces conditions, la levée de la mesure scelle définitivement la contestation, 
laquelle n'a dès lors plus d'objet au fond;
que, s'agissant d'une contestation de nature exclusivement administrative, l'intéressé ne 
peut du reste se prévaloir des règles de la convention européenne des droits de l'homme 
(CEDH; RS 0.101) (C. GRABENWARTER/K. PABEL, Europäische Menschenrechtskonvention, 
5ème éd., Bâle 2012, p. 383 ss);
que partant, il y a lieu de constater que le recourant n'a plus d'intérêt actuel à la 
procédure et que la cause, dépourvue d'objet, doit être rayée du rôle;
qu'il reste à régler la question de l'attribution des frais de procédure et des dépens;


- 6 -
que, dans un pareil cas, il y a lieu de se prononcer prima facie sur les chances de succès 
du recours, en tenant compte de la situation qui existait avant la survenance du fait qui a 
mis fin au litige (cf. BOVAY, p. 466);
que pour en juger, il convient de retenir que, dans la pesée des intérêts en présence, 
l'intérêt public à éloigner un syndic de toutes ses responsabilités de premier magistrat 
communal doit en principe se fonder sur des suspicions sérieuses d'un comportement 
incompatible avec ses charges ou d'une incapacité - pour divers motifs - à accomplir ses 
tâches; d'autres raisons peuvent certes aussi justifier une telle décision, ainsi par 
exemple si le maintien en place du syndic risque d'entraver gravement le bon 
déroulement de l'enquête;
que, cela étant, vu l'importance des tâches confiées à un syndic par la LCo et de la 
confiance dont il doit bénéficier pour les mener à bien, si une mesure doit être prise, elle 
doit se justifier par des motifs sérieux et respecter le principe de la proportionnalité; 
qu'en l'espèce, il n'est pas contesté que, depuis la démission de C.________ - intervenue 
trois semaines avant que la décision querellée ne soit prise - les séances du Conseil 
communal se sont déroulées sans tension spéciale et le recourant a pu exercer ses 
fonctions de syndic sans que des difficultés particulières n'aient été rapportées; 
que, dans ces conditions, aucun élément n'établit qu'à la date de la décision préfectorale, 
le bon fonctionnement de l'administration communale pouvait être mis en péril;
que, par ailleurs, aucun comportement incompatible avec les charges qu'il exerce ne peut 
être imputé au syndic;
que la circonstance que le recourant ait réagi aux propos du démissionnaire ne pouvait 
justifier sa suspension des affaires que si cet affrontement risquait de l'empêcher de 
mener à bien ses tâches ou d'avoir des répercussions au sein de l'autorité communale; 
rien de tel n'a toutefois été établi et le fait que la suspension n'ait pas été maintenue dès 
la fin des mesures d'enquête le confirme si besoin est;
qu'aussi, dans la mesure où aucun comportement incompatible avec les charges qu'il 
exerce ne pouvait être reproché au recourant, dès lors que, depuis la démission de 
C.________, les tensions paraissaient s'être apaisées au sein du Conseil communal et du 
moment que la gestion communale ordinaire ne semblait pas ou plus entravée, l'on ne 
voit pas quel motif pouvait justifier l'éloignement total, même momentané, du syndic des 
affaires courantes;
qu'il est par conséquent manifeste - au vu de l'ensemble des circonstances qui précèdent 
- qu'une mesure atteignant dans une moindre mesure son autorité de premier magistrat 
de la commune, réélu par le peuple comme conseiller communal, pouvait être envisagée 
pour atteindre le but visé, qui était de rechercher les causes des tensions et les moyens 
d'y remédier au sens de l'art. 150 al. 3 LCo; 
que dans ces conditions, la mesure de suspension qui a été prise paraît disproportionnée, 
ce d'autant plus qu'elle était apte à jeter le discrédit sur l'ensemble du travail et le 
comportement du magistrat communal aux yeux des citoyens certainement inquiets des 
rumeurs qui lui parvenaient; il aurait indéniablement été possible et suffisant d'utiliser 
d'autres moyens telle, notamment, une injonction rappelant de manière péremptoire les 
conséquences de l'art. 150 al. 3 LCo; 


- 7 -
que, dans la mesure où le recours aurait selon toute vraisemblance dû être admis pour 
l'ensemble des motifs qui précèdent, il n'est pas perçu de frais de procédure (art. 131 et 
133 CPJA);
que les considérants qui précèdent - dans la mesure où l'affaire peut ainsi être recadrée 
dans ses tenants et aboutissants - démontrent, si besoin est, que la procédure n'a plus 
non plus d'intérêt pour le recourant s'agissant de ses arguments relatifs au discrédit qu'il 
dit avoir ressenti; 
qu'une équitable indemnité de partie est allouée au recourant (art. 137 CPJA); elle sera 
cependant fixée ex aequo et bono en tenant compte des frais strictement nécessaires à 
la défense des intérêts du recourant, la difficulté et de l'ampleur de l'affaire étant 
manifestement limitées dans un cas de suspension provisoire;
l a P r é s i d e n t e p r o n o n c e :
I.
Il est pris acte de la nouvelle décision du 2 mai 2012 du Préfet du district de la 
Sarine. Celle-ci rend la procédure sans objet. 
L'affaire est rayée du rôle du Tribunal cantonal.
II.
Il n'est pas perçu de frais de procédure.
III.
Une indemnité de partie de 3'240 francs (TVA par 240 francs comprise), à charge 
de l'Etat, est allouée à Me Bertrand Morel, avocat à Fribourg.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, 
dans les 30 jours dès sa notification. La fixation du montant de l'indemnité de partie 
peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a 
statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA).
Givisiez, le 11 mai 2012/gmu
La Greffière-stagiaire :
La Présidente :
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