fr_gerichte · 602 2022 180 · 2023-03-24 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Beschwerde gegen Zwischenentscheide

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2022 180
Arrêt du 24 mars 2023
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Johannes Frölicher 
Juges :
Anne-Sophie Peyraud, Yann Hofmann 
Greffière-rapporteure :
Stéphanie Morel 
Parties
A.________ SA, recourante, représenté par Me Elodie Surchat, 
avocate
B.________ SA, recourante, représenté par Me Elodie Surchat, 
avocate
contre
PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA GRUYÈRE, autorité intimée 
Objet
Recours contre décision incidente - ordre de cesser l'activité de 
recyclage - arrêt des travaux
Recours du 19 août 2022 contre la décision du 7 juillet 2022


Tribunal cantonal TC
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considérant en fait
A.
Par décision du 18 mai 1989, le Préfet du district de la Gruyère a autorisé C.________ à 
exploiter la gravière de "D.________", sise sur la parcelle eee du cadastre de l'époque de la 
Commune de N.________. Par arrêté du 30 avril 2009, le permis de construire délivré à C.________ 
a été transféré à la société B.________ SA.
B.
Par publication dans la Feuille officielle (FO) du 24 février 2017, une demande de permis 
déposée par la société B.________ SA tendant à la mise en conformité et à l'extension de 
l'autorisation d'exploiter la gravière sur les art. fff et ggg du registre foncier (RF) de N.________ a 
été mise à l'enquête. A la même date, la Commune a mis à l'enquête une modification partielle de 
son plan d'aménagement local (PAL) pour la création d'une zone de gravière II.
Le 12 juin 2019, la Direction de l'aménagement, du territoire, de l'environnement et des constructions 
(DAEC), dont les attributions ont été reprises au 1er février 2022 par la Direction du développement 
territorial, des infrastructures et de la mobilité (DIME), a délivré à B.________ SA l'autorisation 
d'exploiter la gravière "H.________".
Le 26 juin 2019, la DAEC a approuvé la modification du PAL précitée. Dans ce cadre, elle a en 
particulier accepté la modification du règlement communal d'urbanisme (RCU) et l'ajout de l'art. 12b 
RCU, lequel prescrit notamment que "[d]ans cette zone, seules les activités liées à l'exploitation du 
gisement ainsi que le concassage de matériaux sont autorisées (…)". Par décision du même jour, 
le Préfet a autorisé la mise en conformité et l'extension de la gravière.
Dans l'intervalle, vraisemblablement début 2020, la parcelle iii RF est devenue propriété de 
A.________ SA. B.________ SA en demeure toutefois l'exploitante. 
C.
Dans l'intervalle, par courrier du 2 novembre 2016, le Service de l'environnement (SEn) s'est 
adressé à l'entreprise B.________ SA pour l'informer du fait qu'une procédure de mise en conformité 
de toutes les installations de valorisation de déchets de chantier minéraux était désormais ouverte 
au niveau cantonal, afin de régulariser les situations existantes et d'attribuer les autorisations 
d'exploiter requises par la loi cantonale du 13 novembre 1996 sur la gestion des déchets (LGD; RSF 
810.2). Un délai au 30 juin 2017 a été imparti à l'intéressée pour déposer une demande préalable 
de permis de construire et/ou de modification de zone. 
Par publication dans la FO du 22 octobre 2021, la Commune a mis à l'enquête publique le projet de 
modification de l'art. 29 RCU, selon la teneur suivante: "[d]ans cette zone, seules les activités liées 
à l'exploitation du gisement ainsi qu'au concassage de matériaux et au recyclage de déchets de 
chantier minéraux sont autorisées (…)". Simultanément, la société B.________ SA, par 
l'intermédiaire de la société A.________ SA, a mis à l'enquête publique la demande de permis de 
construire y relative, telle qu'exigée par le SEn dans son courrier du 2 novembre 2016.
Du dossier d'approbation de la modification du PAL précité, il ressort, entre autres, qu'à ce moment-
là, un volume de 5'000 m3 de déchets de chantier minéraux était traité, valorisé et recyclé à l'aide 
d'un concasseur mobile employé au maximum 50 jours par an. L'entreprise A.________ SA projetait 
non seulement de mettre en conformité ces activités aux nouvelles directives cantonales, mais 
prévoyait également de les intensifier, l'objectif à terme étant de traiter jusqu'à 15'000 m3, pour un 
total d'environ 150 jours de concassage.


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Dans le cadre de cette procédure, un rapport d'impact sur l'environnement (RIE) a été produit, daté 
du 29 juin 2020.
D. 
Par courrier du 10 février 2022, J.________ et K.________, figurant parmi les opposants à la 
révision du PAL, se sont adressés au Préfet, soutenant pour l'essentiel que des travaux de 
concassage avaient lieu sur le site de la gravière, ceci sans autorisation, alors même que les 
procédures y relatives concernant la révision partielle du PAL ainsi que la demande de permis de 
construire étaient actuellement en cours et avaient fait l'objet de plusieurs oppositions.
Par courrier du 22 février 2022, le Préfet a transmis ce courrier à la Commune et lui a octroyé un 
délai au 21 mars 2022 pour que celle-ci lui fournisse un rapport écrit de la situation. En substance, 
il ressort de son rapport du 3 mars 2022 que, d'après l'actuel art. 12b RCU, approuvé suite à la 
modification du PAL par la DAEC le 26 juin 2019, le site où se trouvent les art. ggg et iii RF a été 
affecté à la zone de gravière II et le degré IV de sensibilité au bruit lui a été attribué. Dans cette 
zone, seules les activités liées à l'exploitation du gisement ainsi qu'au concassage de matériaux 
sont autorisées. Le RCU actuellement en vigueur n'autorisant pas l'activité de recyclage, que 
l'entreprise A.________ SA exerce pourtant depuis une date inconnue, une révision du PAL a été 
mise à l'enquête le 22 octobre 2021, afin de mettre en conformité cette activité qui s'inscrit dans les 
stratégies fédérales et cantonales de gestion des déchets. Partant, le futur art. 29 RCU prévoit, en 
plus des activités déjà autorisées évoquées ci-avant, qu'il sera également possible, dans cette zone, 
de procéder au recyclage des déchets de chantier minéraux. Enfin, dès lors que quatre oppositions 
ont été formées, dont une par J.________ et K.________, la Commune précise qu'une décision doit 
désormais être rendue.
Par courrier du 30 mars 2022, le Préfet a imparti un délai à l'entreprise A.________ SA pour qu'elle 
se détermine sur le rapport de situation établi par la commune. 
Dans l'intervalle, par décision du 4 avril 2022, la Commune a changé d'avis, refusé la révision 
partielle de son PAL et admis les oppositions. En substance, elle a exposé qu'elle se devait de 
représenter la volonté populaire - une pétition munie de 212 signatures ayant été déposée dans 
l'intervalle - et que le bruit des installations était problématique.
Par courrier du 6 mai 2022, A.________ SA a fait valoir pour l'essentiel que les activités de 
concassage étaient entreprises depuis de nombreuses années et que l'exploitante était au bénéfice 
d'une autorisation les permettant à hauteur de 50 jours par an. La procédure en cours visait 
notamment à augmenter ce chiffre. Elle a exposé à cet égard que les dossiers mis à l'enquête 
démontraient que les valeurs de planification seraient toujours respectées, s'agissant du bruit. 
D'après l'intéressée, la décision de la Commune du 4 avril 2022 s'expliquait par la pression mise sur 
cette dernière, suite à la pétition. Elle a informé la Préfecture qu'un recours serait prochainement 
formé auprès de la DIME.
E.
Par décision incidente du 7 juillet 2022, la Préfecture a ordonné à A.________ SA de cesser 
immédiatement son activité de recyclage/concassage de matériaux provenant de l'extérieur du site 
de la gravière jusqu'à droit connu sur les procédures de révision du PAL et de permis actuellement 
en cours. En substance, le Préfet a rappelé que l'activité de concassage était conforme à la zone 
tant qu'elle concernait le traitement des matériaux extraits sur le site et qu'elle se limitait à 50 jours 
par an. Elle devenait une activité de recyclage lorsqu'il était question de concasser des matériaux 
provenant de l'extérieur. Dans ces conditions, l'autorité préfectorale a pris acte, sur la base du 
rapport de la Commune du 3 mars 2022, de la détermination de A.________ SA du 6 mai 2022 ainsi 


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que des dénonciations formées par les voisins, que l'activité de recyclage était exercée depuis de 
nombreuses années dans l'enceinte de la gravière, alors que ni l'art. 12b RCU, ni le permis de 2019 
ne l'autorisaient. Il a relevé que c'était d'ailleurs pour cette raison qu'une procédure de mise en 
conformité avait été initiée. Fort de ces constats et en l'état des procédures, en particulier la non-
adoption du PAL par la Commune, le Préfet a considéré qu'il n'était pas envisageable de délivrer 
une éventuelle "autorisation anticipée" pour une activité qui ne serait, de toute évidence, jamais 
tolérée par la Commune.
F.
Agissant le 19 août 2022, A.________ SA et B.________ SA interjettent recours contre la 
décision du 7 juillet 2022, dont elles demandent l'annulation sous suite de frais et dépens. A titre 
préliminaire, elles relèvent que c'est à tort que le Préfet se réfère à l'art. 12b RCU puisque la 
Commune traite de la zone gravière à ses art. 28 et (29) RCU et que ce règlement ne contient aucun 
art. 12b. Pour le reste, en substance, les recourantes font valoir que les décisions existantes et 
permettant l'exploitation de la gravière ne font pas de distinction entre les activités de concassage 
de matériaux provenant du site de celles de recyclage de matériaux provenant de l'extérieur. Dans 
ces conditions, il est faux de retenir que l'activité de concassage/recyclage de ces matériaux serait 
illégale. Les recourantes sont d'avis que les activités de concassage, qu'importe la provenance des 
matériaux, n'étaient tous simplement pas prévues dans les RCU du canton, alors que les entreprises 
exploitant des gravières les pratiquent depuis de nombreuses années. D'après elles, le fait que le 
canton de Fribourg ait décidé de procéder à une mise en conformité de ces activités ne les rend pas 
d'emblée illégales. A cela s'ajoute que les nuisances des activités de concassage de matériaux 
provenant de l'extérieur ne sont pas plus importantes que celles des matériaux concassés provenant 
du site, de sorte que la distinction faite par le Préfet, qui ne se fonde sur aucune base légale, est 
inexacte. En outre, se référant à un arrêt rendu par la Cour de céans, les recourantes reprochent au 
Préfet de n'avoir pas considéré le besoin de l'exploitante, ni contrôlé les prétendues nuisances 
engendrées par l'activité de concassage, alors pourtant qu'il avait à sa disposition le RIE du 29 juin 
2020. De l'avis des intéressées, l'interdiction partielle prononcée se heurte au surplus à plusieurs 
droits fondamentaux, notamment celui de la liberté économique et celui de l'égalité de traitement 
entre exploitants, et ne se justifie pas du point de vue du principe de la proportionnalité. Enfin, elles 
arguent de ce que la décision emporte violation de la garantie de la situation acquise ainsi que de 
la protection de leur bonne foi. Elles requièrent la production d'office de différents dossiers liés à la 
présente affaire.
G.
Invitée à se déterminer, la Commune renonce à formuler de plus amples observations, dans 
son écrit du 5 septembre 2022.
Dans des observations du 19 septembre 2022, le Préfet conclut au rejet du recours et se réfère à 
sa décision du 7 juillet 2022. Il expose que, contrairement à ce que soutiennent les recourantes, 
l'art. 12b RCU existe bel et bien et a fait l'objet d'une décision d'approbation par la DAEC le 26 juin 
2019. A cette même date, le Préfet a d'ailleurs délivré un permis de construire à l'exploitante et cette 
autorisation doit se comprendre dans le même sens que l'art. 12b RCU. Quant à la limite du nombre 
de jours de concassage, à hauteur de 50 par an, elle ressort des préavis du SEn du 31 mai 2017, 
l'un émis dans le cadre de la procédure de permis précité, l'autre dans le cadre de la procédure de 
modification du PAL y relative. Forts de ces constats, l'autorité intimée considère que les recourantes 
ne peuvent pas valablement prétendre que les décisions existantes lui permettent le 
concassage/recyclage des matériaux provenant de l'extérieur du site, et qu'aucune distinction ne 
doit être faite en fonction de la provenance des matériaux. D'après elle, cela est également confirmé 
par les procédures actuellement en cours et publiées dans la FO du 22 octobre 2021, dès lors que 


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l'art. 12b RCU - qui est devenu l'art. 29 RCU - prévoit précisément d'autoriser désormais le 
recyclage. Le Préfet précise à cet égard que cette question fait maintenant l'objet d'un recours 
devant la DIME, suite à la décision de la Commune de ne pas adopter cette modification. Enfin, 
l'autorité intimée considère que la jurisprudence de la Cour à laquelle se référent les intéressées 
n'est pas pertinente en l'espèce, dès lors que, dans le cas présent, la Commune a refusé d'adopter 
la modification du PAL, et par là-même, a précisément exclu l'activité de recyclage. Dans ces 
conditions, le Préfet considère qu'il n'avait pas besoin d'examiner les besoins de l'exploitante, pas 
plus que les éventuelles nuisances sonores et que les recourantes ne peuvent pas se prévaloir d'un 
droit acquis.
Egalement invitée à s'exprimer, la DIME, dans ses observations du 27 octobre 2022, expose qu'en 
l'absence d'une disposition dans le RCU admettant expressément le traitement des déchets de 
chantier minéraux dans la zone de gravière II et d'une autorisation d'exploiter au sens de la LGD, 
l'activité de recyclage est illicite. Elle relève par ailleurs que l'art. 12b RCU, qu'elle a approuvé en 
2019, autorise uniquement l'exploitation du gisement ainsi que le concassage. A défaut de mention 
de recyclage, le concassage de matériaux provenant de l'extérieur est contraire à la planification 
communale. S'agissant du respect des dispositions en matière de protection contre le bruit, la DIME 
se réfère à la détermination du SEn du 19 octobre 2022, qu'elle joint en annexe. Dans cette prise de 
position, le SEn rappelle que son préavis pour la demande de permis de construire actuellement en 
cours est défavorable, dès lors qu'il n'a pas validé la méthodologie appliquée lors de l'établissement 
du RIE du 29 juin 2020, produit dans le cadre de la mise à l'enquête du 21 octobre 2021. Entre 
autres éléments, le SEn expose encore que, d'après la jurisprudence, il n'est pas suffisant de 
respecter les valeurs de planification et qu'il est évident que l'augmentation du nombre de jours de 
concassage et l'intensification des activités engendreront une augmentation des émissions. 
Dans leur détermination spontanée du 15 novembre 2022, les recourantes exposent que la 
confusion relative à l'existence de l'art. 12b RCU s'explique par la mise en ligne tardive, par la 
Commune, de la réglementation applicable. Cela étant, il n'en demeure pas moins que ledit art. 12b 
ne spécifie pas la provenance des matériaux. Cette disposition a été introduite pour mettre en 
conformité la surface d'exploitation de la gravière et tenir compte de son projet d'extension, soit bien 
avant que la question du recyclage des déchets ne soit à l'agenda du canton. Dans ces conditions, 
les recourantes considèrent que la question du recyclage esquissée par le Préfet n'est pas valable 
pour la situation antérieure à 2016, ni pour l'interprétation de l'art. 12b RCU. Elles rappellent à cet 
égard que c'est à la fin de l'année 2016 que les autorités cantonales ont décidé de mettre en 
conformité toutes les installations de valorisation de déchets de chantier minéraux mais qu'avant 
cette date, on n'opérait pas de distinction entre les activités de concassage et celles de recyclage, 
de sorte que les activités exercées par l'exploitante ne peuvent être qualifiées d'illégales. A propos 
des observations de la DIME, respectivement du SEn, les intéressées confirment, se fondant sur 
une étude établie par une entreprise compétente le 2 novembre 2022, que les valeurs de 
planification sont respectées et que les résultats sont meilleurs que les projections faites dans le 
RIE. Dans ce cadre, les recourantes requièrent qu'une inspection des lieux soit effectuée.
Invités à se déterminer, le Préfet, la Commune et la DIME renoncent à se déterminer sur cette 
intervention spontanée.
Aucun autre échange d'écritures n'a eu lieu entre les parties.
Il sera fait état des arguments développés par celles-ci à l'appui de leurs conclusions, dans les 
considérants en droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la résolution du litige.


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en droit
1.
1.1.
Déposé dans le délai de dix jours et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure 
ayant été versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c du code 
fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Le 
Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites, sous réserve de ce qui suit.
1.2.
Selon l’art. 120 CPJA, les décisions incidentes sont susceptibles d’un recours séparé 
lorsqu’elles concernent la compétence, la récusation, la langue de la procédure, l’effet suspensif et 
l’assistance judiciaire gratuite (al. 1). Dans les autres cas, les décisions incidentes ne sont 
susceptibles d’un recours séparé que si elles sont de nature à causer un préjudice irréparable à une 
partie ou si l’admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet 
d’éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (al. 2). Une décision incidente n’est en aucun 
cas sujette à recours, si la décision au fond ne l’est pas en elle-même. L’art. 88 al. 2, 2ème phrase, 
est réservé (al. 3);
La notion de préjudice irréparable de l’art. 120 al. 2 CPJA est la même que celle figurant à l’art. 45 
de la loi du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021), de sorte que la 
jurisprudence développée à ce propos peut être appliquée par analogie en droit cantonal.
En principe, il est admis qu’en procédure administrative, la condition du préjudice irréparable est 
déjà remplie lorsque le recourant peut faire valoir un intérêt digne de protection à l’annulation ou à 
la 
modification 
immédiate 
de 
la 
décision 
incidente 
qu’il 
conteste 
(GYGI, 
Bundesverwaltungsrechtspflege, 1983 p. 142). Cet intérêt peut être juridique ou de fait et englobe 
ainsi aussi les intérêts économiques de la partie, pour autant que le recours vise à empêcher autre 
chose qu’une simple prolongation de la procédure ou son renchérissement (ATF 136 II 30 consid. 
1.2; 135 II 30 consid. 1.3.5; 116 Ib 344 consid. 1b; RFJ 1997 419; arrêts TC FR 602 2019 92 du 
12 septembre 2019 consid. 4; TA FR 2A 2006 65 du 8 mars 2007 consid. 1c; BOVAY, Droit 
administratif, Vol. II, Les actes administratifs et leur contrôle, 2011, p. 714 s. et les références citées). 
Si l’on peut exiger que le désavantage que doit subir le recourant présente un certain poids, il n’est 
pas nécessaire cependant que le préjudice soit d’une importance existentielle (en droit zurichois, 
BEZ 1998 n° 33). Encore faut-il que le dommage encouru soit établi ou rendu vraisemblable, une 
simple éventualité ne suffisant pas (SCHAER, Juridiction administrative neuchâteloise, 1995, p. 121).
1.3.
L'art. 167 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les 
constructions (LATeC; RSF 710.1), qui a trait aux travaux non conformes, prévoit que lorsque le ou 
la propriétaire exécute des travaux sans permis ou en violation des plans, des conditions du permis 
ou d’une mesure de protection, le préfet ordonne, d’office ou sur requête, l’arrêt total ou partiel des 
travaux (al. 1). Dans les cas visés à l’al. 1 et lorsque des constructions ou installations illégales sont 
déjà réalisées, le préfet impartit un délai convenable au ou à la propriétaire pour déposer une 
demande de permis de construire en vue de la légalisation des travaux effectués, à moins qu’une 
telle légalisation n’apparaisse d’emblée exclue (al. 2). Si le ou la propriétaire n’obtempère pas à 
l’ordre reçu ou si les travaux ne peuvent être légalisés, le préfet peut, après avoir entendu les 
personnes et les organes intéressés, ordonner, sans préjudice des sanctions pénales, les 
modifications ou les adaptations, la démolition totale ou partielle des ouvrages, la remise en état du 


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sol. Lorsque les circonstances le commandent, le préfet peut prononcer une interdiction d’occuper 
les locaux ou de les exploiter (al. 3). Lorsque des travaux sis hors de la zone à bâtir ont été exécutés 
sans permis ou en violation du droit applicable en la matière, la Direction est compétente pour 
prendre les mesures prévues à l’alinéa 3 (al. 4).
L'ordre donné en application de l'art. 167 al. 1 LATeC par un préfet d'arrêter totalement ou 
partiellement des travaux exécutés sans permis ou en violation des plans, des conditions du permis 
ou d'une mesure de protection est une décision incidente en lien avec une procédure de permis de 
construire ou de rétablissement de l'état de droit (arrêt TC FR 602 2020 92 du 31 mai 2021). 
Autrement dit, une telle décision constitue une mesure provisionnelle dans l'attente soit d'une 
légalisation des démarches effectuées (art. 167 al. 2 LATeC), soit d'un futur rétablissement de l'état 
de droit (art. 167 al. 3 LATeC; cf. arrêt TC FR 602 2018 64/65 du 12 juillet 2019 consid. 3.2). 
1.4.
En l'occurrence, les recourantes relèvent que la décision incidente attaquée, rendue en 
application de l'art. 167 al. 1 LATeC, implique pour L.________ SA, société exploitante, de renoncer 
à une partie de son activité économique, qu'elle exerce pourtant depuis de nombreuses années. 
Cela l'empêche d'exploiter la gravière à un rythme suffisant, dès lors que les matériaux provenant 
de l'extérieur sont nécessaires à son exploitation et qu'ils doivent être mélangés avec ceux du 
gisement interne. Sa position concurrentielle s'en trouve affaiblie. Elle soutient qu'elle a un intérêt 
digne de protection et subit un préjudice irréparable, du fait notamment de ne plus pouvoir revaloriser 
ses déchets en interne, de devoir amener ces matériaux ailleurs pour les faire recycler avec pour 
conséquence le prélèvement de taxes considérables, pour ensuite elle-même devoir acheter du 
matériel recyclé pour son activité. S'agissant de A.________ SA, propriétaire de la parcelle iii RF, 
elle fait valoir qu'elle a également un intérêt à ce que la société exploitante fonctionne correctement 
et ne soit pas mise en difficulté.
1.5.
Du moment que les critiques visant la légalité de la sommation litigieuse doivent de toute 
manière et à l'évidence être rejetées, la question de la recevabilité du recours peut demeurer 
indécise, tout comme celle de la qualité pour recourir de la propriétaire de la parcelle.
Il sied finalement de préciser qu'en raison de la délimitation stricte de l'objet de la contestation par 
la portée restreinte de la décision incidente, il n'y a pas lieu d'examiner le fond de cette affaire. L'objet 
de la contestation est ainsi fixé par la sommation, au sens de l'art. 167 al. 1 LATeC, de cesser 
immédiatement l'activité de recyclage/concassage de matériaux provenant de l'extérieur du site de 
la gravière jusqu'à droit connu sur les procédures, actuellement en cours, de PAL et de permis, et 
ne concerne pas directement les éléments matériels en lien avec les possibilités, pour l'exploitante, 
que dites procédures aboutissent en sa faveur.
2.
2.1.
A titre préliminaire, il convient de citer brièvement les dispositions légales topiques 
applicables aux exploitations de matériaux, telle une gravière.
Selon l'art. 22 al. 1 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune 
construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité 
compétente. Selon la jurisprudence, pour déterminer si l'aménagement prévu est soumis à la 
procédure de permis de construire, il faut évaluer si, en général, d'après le cours ordinaire des 
choses, il entraînera des conséquences telles qu'il existe un intérêt de la collectivité ou des voisins 


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à un contrôle préalable (ATF 119 Ib 222 consid. 3a; voir aussi ATF 123 II 256 consid. 3; 120 Ib 379 
consid. 3c). 
L'art. 135 LATeC, quant à lui, soumet à l'obligation d'un permis de construire toutes les constructions 
et installations conçues pour durer, qui ont un lien étroit avec le sol et sont propres à influencer le 
régime d'affectation de celui-ci, en apportant une modification sensible à l'aspect du terrain, en 
chargeant les réseaux d'équipement ou en étant susceptibles de porter atteinte à l'environnement 
(al. 1). L'obligation du permis s'étend également aux changements d'affectation de locaux, aux 
remblais et déblais, à la démolition de constructions et installations et à l'exploitation de matériaux 
(al. 2). L'art. 84 let. g du règlement fribourgeois du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur 
l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11) précise que les 
installations liées à l'exploitation de gravières, de décharges et de carrières sont soumises à 
l'obligation d'un permis de construire délivré en procédure ordinaire.
Aux termes de l'art. 154 LATeC, la création d'une nouvelle zone d'exploitation de matériaux et de 
décharges ou la modification d'une telle zone est subordonnée au dépôt simultané d'un permis de 
construire. (al. 1). L'ouverture ou l'extension d'une exploitation de matériaux doit être justifiée par un 
besoin tant de la région que de l'exploitant ou l'exploitante (al. 2). L'art. 155 al. 1 LATeC prescrit que 
sont soumis à une autorisation d'exploitation délivrée par la Direction lors de la procédure ordinaire 
de permis de construire toute exploitation du sol à des fins d'extraction (let. a), la réouverture d'une 
exploitation abandonnée (let. b), l'extension ou la modification du périmètre ou des profils d'une 
exploitation ayant fait l'objet d'un permis (let. c) ou les décharges et les remblais de plus de 20'000 
m³ (let. d). 
Aux termes de l'art. 17 LGD, les installations d'élimination des déchets désignées par le règlement 
d'exécution sont soumises à une autorisation d'exploiter. L'art. 6 al. 1 let. c du règlement cantonal 
du 20 janvier 1998 sur la gestion des déchets (RGD; RSF 820.21) prescrit que tel est le cas des 
installations de stockage provisoire, de tri, de conditionnement ou de transbordement des déchets, 
à l'exception des déchetteries communales.
2.2.
Il convient également de rappeler que, lorsqu'une autorité prononce des mesures provisoires 
pour la durée de la procédure, elle peut se limiter à la vraisemblance des faits et à l'examen 
sommaire du droit (examen prima facie), en se fondant sur les moyens de preuve immédiatement 
disponibles, tout en ayant l'obligation de peser les intérêts respectifs des parties (ATF 139 III 86 
consid. 4.2 et les références citées). Elle dispose à cet égard d'un large pouvoir d'appréciation (ATF 
130 II 149 consid. 2.2 et les références citées; arrêts TF 2D_1/2021 du 8 mars 2021 consid. 3, 
2C_293/2013 du 21 juin 2013 consid. 4.2). A l'instar du Tribunal fédéral, la Cour de céans n'examine 
qu'avec retenue l'appréciation à laquelle a procédé l'instance précédente. Il n'annule une décision 
sur mesures provisionnelles que si la pesée des intérêts à son origine est dépourvue de justification 
adéquate et ne peut être suivie, soit en définitive si elle paraît insoutenable (arrêt TF 2D_34/2018 
du 17 août 2018 consid. 3 et les références citées; arrêt TC FR 601 2021 78 du 23 août 2021).
Il incombe à l'autorité qui doit statuer sur l'octroi ou le refus de mesures provisionnelles d'examiner 
si les raisons pour exécuter immédiatement la décision entreprise sont plus importantes que celles 
qui justifient le report de son exécution. Elle doit donc respecter le principe de la proportionnalité. 
Elle ne doit pas préjuger de la décision finale ni la rendre inefficace. L'issue probable de la procédure 
au fond n'entre en considération que si elle ne fait pas de doute (arrêt TC FR 602 2012 23 du 14 mars 
2012 et les références citées). En tout état de cause, il y a lieu d'être restrictif lorsqu'il s'agit 
d'examiner si des mesures provisionnelles peuvent être ordonnées et il n'y a en principe pas lieu 


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d'octroyer, déjà pour la durée de la procédure, précisément ce que l'intéressé entend en réalité 
obtenir sur le fond de l'affaire. Dans le même ordre d'idées, il n'est généralement pas question 
d'accorder, par mesures provisionnelles, un droit dont l'octroi ne relève pas des compétences de 
l'autorité appelée à statuer, en l'occurrence ici le Tribunal cantonal (cf. décision TC FR 601 2018 66 
du 23 février 2018; MOOR/POLTIER, p. 309).
3.
3.1.
En l'occurrence, il faut constater que l'activité de recyclage de l'exploitante génère des 
nuisances très importantes, en termes de bruit et de poussières notamment. Il est incontestable qu'il 
existe, dans ce contexte, un intérêt public éminent à permettre à l'autorité compétente de contrôler 
la conformité au droit de l'implantation de l'installation et des modalités de son exploitation. C'est 
d'ailleurs pour cela que le canton a décidé, en 2016, de mettre en conformité toutes les installations 
de valorisation de déchets de chantier minéraux, de régulariser les situations existantes et d'attribuer 
les autorisations d'exploiter requises par la LGD, ceci par le biais d'un permis de construire octroyé 
en procédure ordinaire selon les art. 135 LATeC et 84 let. g ReLATeC, et d'une adaptation du PAL, 
ce que les recourantes - qui ont déjà entamé les démarches qui leur incombent - ne contestent 
d'ailleurs pas. 
3.2.
Dans le cas d'espèce, il y a lieu d'examiner, prima facie, si c'est à juste titre que le Préfet a 
rendu une mesure provisionnelle consistant en l'arrêt des travaux de recyclage jusqu'à droit connu 
sur les procédures de mise en conformité du PAL ainsi que du permis. En d'autres termes, il convient 
de déterminer si c'est à bon droit qu'il a considéré que le permis de construire accordé le 26 juin 
2019 n'autorisait pas l'activité de concassage de matériaux provenant de l'extérieur du site, 
contrairement à ce que font valoir les recourantes. Il n'est pas ici question de savoir si dite activité 
est légale ou non, dès lors qu'il ne saurait en soi être contesté que ce n'est que depuis 2016 que 
l'Etat, par l'intermédiaire du SEn, entend soumettre cette activité en tant que telle à une procédure 
de planification et de permis. 
A ce propos, les recourantes soutiennent que le RCU ne fait pas de distinction entre l'activité de 
concassage de matériaux internes ou externes au site. Dans ces conditions, en concluant à 
l'annulation de la décision préfectorale, les recourantes requièrent ainsi que l'activité de recyclage, 
effectuée jusqu'ici, se poursuive jusqu'à droit connu sur la demande de permis et sur la révision du 
PAL, arguant que celle-ci est légale. 
3.2.1. A cet égard, il est relevé que, lorsqu'il a accordé le permis de construire le 26 juin 2019, le 
Préfet a expressément mentionné que l'autorisation d'exploitation du 12 juin 2019 établie par la 
DAEC en faisait partie intégrante. D'après celle-ci, l'entreprise B.________ SA était autorisée à 
exploiter la gravière de "H.________", sur la base des étapes définies dans le plan et le programme 
d'exploitation présentés aux annexes 1 et 2 du rapport de M.________ SA du 21 octobre 2016. Ce 
dernier précise que "le programme autorisé pour les cinq prochaines années ne concerne que les 
surfaces ouvertes selon le plan d'exécution ainsi que les étapes 1, 2, 3 de la tranche 1 de l'extension, 
et comprend:
- l'extraction du sol des matériaux dans la partie déjà ouverte de l'exploitation;
- le remblayage et la remise en état de la partie déjà ouverte de l'exploitation;
- le décapage et l'extraction des matériaux dans le périmètre de la tranche 1;


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- le remblayage partiel et la remise en état partielle de la tranche 1;"
A première vue, il semble ainsi qu'il n'était à l'époque pas question d'exploiter et de traiter des 
matériaux externes au site. 
A cela s'ajoute que, dans la documentation "Aide à l'exécution pour les installations de recyclage 
des déchets de chantier minéraux", établie par la DAEC en juillet 2016 et communiquée aux 
exploitants concernés, y compris à B.________ SA (cf. courrier du 2 novembre 2016 du SEn à 
B.________ SA, pièce 62, dossier de la Préfecture), il est prescrit, au ch. 3.1, que "[l]es installations 
doivent être conformes à la zone dans laquelle il est prévu de les implanter (plan d’affectation des 
zones et règlement communal d’urbanisme). Le traitement des déchets de chantier minéraux doit 
être expressément admis par l’article du règlement communal d’urbanisme y relatif". Le préavis du 
Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) du 4 août 2021, produit par les recourantes, 
contient également cette même précision quant à la mention expresse requise, dans le RCU, de 
cette activité de recyclage. Or, en l'espèce, l'art. 12b RCU, actuellement en vigueur et approuvé par 
la DAEC le 26 juin 2019, qui prévoit la création d'une zone de gravière II, prescrit que "[d]ans cette 
zone, seules les activités liées à l'exploitation du gisement ainsi que le concassage de matériaux 
sont autorisées (…)". L'activité de recyclage, soit le concassage de déchets de chantier externes au 
site, n'y figure pas.
En outre, force est de souligner que lorsque la Commune a, dans un premier temps, accepté de 
modifier son RCU - avant, finalement, de renoncer à poursuivre la révision partielle de son PAL -, 
elle a ajouté une indication explicite dans celui-là sur la possibilité d'exercer une activité de 
recyclage. Le nouvel art. 29 RCU - relatif désormais à la gravière en lieu et place de l'art. 12b - était 
en effet formulé de la manière suivante: "[d]ans cette zone, seules les activités liées à l'exploitation 
du gisement ainsi qu'au concassage de matériaux et au recyclage de déchets de chantier minéraux 
sont autorisées (…)". Le Préfet pouvait donc raisonnablement en déduire que la Commune, à 
l'origine de la modification et donc la mieux à même d'interpréter son propre règlement, semblait bel 
et bien à l'avenir vouloir différencier les deux activités. 
Dans ce contexte, on ne saurait suivre les recourantes lorsqu'elles entendent déduire de l'absence 
d'indication expresse dans le RCU de l'activité de recyclage que celle-ci était autorisée au même 
titre que l'excavation et le concassage de matériaux internes à la gravière. 
3.2.2. Compte tenu des éléments en sa possession, le Préfet n'a ainsi concrétisé aucune 
constatation erronée ou incomplète des faits pertinents ou violation du droit et sa décision s'inscrit 
pleinement dans le pouvoir d'appréciation qui lui est reconnu par l'art. 167 al. 1 LATeC. L'autorité 
intimée était en effet en droit de considérer que l'activité de concassage de matériaux externes au 
site - soit le recyclage - était "illégale" sur la gravière de "H.________", respectivement n'était pas 
visée par le permis de construire de 2019. Dans ces conditions, le Préfet ne pouvait pas autoriser 
dite activité le temps que la procédure débutée en 2021 aboutisse, étant rappelé qu’il n'est en 
principe pas question d'accorder par mesure provisionnelle ce que l'administré entend en réalité 
obtenir sur le fond (cf. supra consid. 2.2). L'ordre d'arrêter les travaux, jusqu'à droit connu sur les 
procédures en cours, apparaît dès lors pleinement justifié et respecte le principe de la 
proportionalité. Il l'est d'autant plus que la Commune de N.________ a désormais renoncé à 
poursuivre la révision de son PAL qu'elle avait initiée en vue d'autoriser le recyclage litigieux. La 
décision attaquée respecte en outre la volonté cantonale de mettre en conformité toutes les 
installations de valorisation de déchets de chantier minéraux et de régulariser les situations 
existantes. Enfin, sous l'angle économique, soulignons que les recourantes peuvent néanmoins 


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poursuivre l'exploitation de la gravière en tant que telle. La décision attaquée résiste ainsi à la 
critique.
3.2.3. Dans ces circonstances, avec le Préfet, l'on doit reconnaitre que les recourantes ne peuvent 
pas se prévaloir de droits acquis, du moment que l'activité de recyclage ne semble a priori pas avoir 
été autorisée, cas échéant sur la base d'une simple tolérance. Partant, les intéressées ne peuvent 
pas non plus tirer argument, notamment sous l'angle de l'égalité de traitement, de l'arrêt TC FR 602 
2017 45 du 6 juillet 2018, en particulier de son consid. 3.2. 
4.
4.1.
Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté, dans la mesure de sa recevabilité.
Dans ces conditions, il n'est pas nécessaire de donner suite aux mesures d'instruction requises par 
les parties, la mise en œuvre d'une inspection des lieux ainsi que la production des différents 
dossiers liés à la présente affaire n'étant notamment pas de nature à modifier l'opinion de la Cour 
(cf. ATF 130 II 425 consid. 2.1 et les arrêts cités; arrêt TC FR 603 2015 51 du 18 juillet 2016 consid. 
5; cf. DUBEY/ZUFFEREY, Droit administratif général, 2014, n. 1972; cf. JAÏCO CARRANZA/MICOTTI, 
CPJA annoté, 2006, art. 59, n. 59.4).
Pour le reste, les autres griefs des recourantes, non pertinents ou ayant essentiellement trait au fond 
de l'affaire, sont écartés.
4.2.
Il appartient solidairement aux recourantes de supporter les frais de procédure en application 
de l’art. 131 CPJA. Eu égard à l’issue du recours, il n’est pas alloué d’indemnité de partie.
(dispositif en page suivante)


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la Cour arrête :
I.
Le recours est rejeté, dans la mesure de sa recevabilité.
II.
Les frais de procédure sont fixés à CHF 2'000.- et mis solidairement à la charge des 
recourantes. Ils sont compensés par l’avance de frais effectuée.
III.
Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.
IV.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l’objet d’une 
réclamation auprès de l’autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).
Fribourg, le 24 mars 2023/ape/smo
Le Président
La Greffière-rapporteure