fr_gerichte · 602 2025 103 · 2026-01-30 · fr
Ie Cour des assurances sociales


Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2025 103
602 2025 106
Arrêt du 30 janvier 2026
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Johannes Frölicher
Juges :
Anne-Sophie Peyraud, Vanessa Thalmann
Greffier-rapporteur :
Julien Delaye
Parties
A.________ SA, recourante 1, représentée par Me Pierre-Alexandre
Schlaeppi, avocat, (602 2025 103)
B.________, recourant 2, représenté par Me Eric Clément, avocat,
(602 2025 106)
contre
DIRECTION
DU
DÉVELOPPEMENT
TERRITORIAL,
DES
INFRASTRUCTURES,
DE
LA
MOBILITÉ
ET
DE
L’ENVIRONNEMENT, autorité intimée
Objet
Aménagement du territoire et constructions – Rétablissement de l'état
conforme au droit – Élimination des déchets
Recours du 10 juillet 2025 contre la décision du 10 juin 2025

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considérant en fait
A.
B.________ est propriétaire des art. ccc, ddd, eee et fff du registre foncier (RF) de la Commune
de G.________. L’ensemble de ces biens-fonds se situe hors de la zone à bâtir, conformément au
plan d’aménagement local (PAL) en vigueur.
Le 7 juillet 2011, la Préfecture du district de la Veveyse a délivré au propriétaire un permis de
construire (dossier no hhh) portant sur le remblayage de matériaux d'excavation sur les art. ccc, ddd,
eee, fff et iii RF, cette dernière parcelle appartenant alors à feu J.________ (actuellement à son
épouse, K.________). Ce permis était assorti d'une autorisation spéciale délivrée le 27 avril 2011
par la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC), devenue entre-
temps la Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de
l'environnement (DIME). Cette autorisation spéciale portait sur le remblayage d’un volume total de
18'900 m³ de matériaux d’excavation. Il ressort en outre du préavis du Service des constructions et
de l’aménagement (SeCA) du 27 décembre 2010 que les matériaux destinés au remblai devaient
provenir essentiellement de chantiers réalisés par l’entreprise A.________ SA.
B.
À l’occasion d’une inspection locale effectuée le 28 septembre 2015 à l’initiative de la
Préfecture, il a été constaté, d’une part, que l’aménagement du remblai excédait les limites fixées
dans le permis de construire précité et, d’autre part, que le remblai ne concernait pas uniquement
les parcelles appartenant au constructeur, mais s'étendait également sur les biens-fonds voisins
(not. art. lll RF, propriété de M.________).
Sur dénonciation de la propriétaire de l’art. lll RF, la Préfecture a, par décision incidente du
14 octobre 2015, ordonné l’interdiction immédiate de tout travail de remblayage sur les art. ccc, ddd,
lll, eee, fff et iii RF. Elle a en outre constaté le caractère illicite des travaux déjà entrepris sur les
parcelles précitées.
Le 3 novembre 2015, la propriétaire de l’art. lll RF a informé la Préfecture que les travaux de
remblayage se poursuivaient malgré l’ordre d’arrêt prononcé le 14 octobre 2015.
Le 6 novembre 2015, la Préfecture est intervenue auprès de l’entreprise A.________ SA, chargée
de l'exécution du remblai, en lui enjoignant de cesser immédiatement toute activité sur les parcelles
concernées.
Une inspection des lieux a été organisée le 7 décembre 2015, au cours de laquelle il a notamment
été constaté que les travaux de remblayage avaient empiété sur l’art. lll RF. À cette occasion,
l’entreprise précitée s'est engagée à remettre en état ladite parcelle. Sur cette base, la Préfecture a
levé l'ordre d'arrêt des travaux et a autorisé celle-ci à procéder aux travaux de remise en état.
Le 18 août 2016, la propriétaire de l’art. lll RF a informé la Préfecture que la remise en état de sa
parcelle n’avait pas été effectuée conformément aux engagements pris lors de l’inspection du
7 décembre 2015. Elle relevait en outre que le remblai réalisé ne semblait pas correspondre aux
conditions posées par le permis de construire délivré.
La Préfecture a procédé à une seconde inspection des lieux le 5 septembre 2016, au cours de
laquelle il a été convenu qu’un relevé de conformité des travaux réalisés par l'entreprise

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A.________ SA avec le permis délivré – notamment quant au tracé, au volume et à la surface du
remblai – serait effectué par un géomètre une fois les travaux concernés achevés.
Le 6 avril 2017, la Préfecture a ordonné de cesser immédiatement tous travaux de remblayage et
de dépôt, dès lors qu’il apparaissait que la qualité des matériaux utilisés pour le remblai pouvait être
problématique.
Le 19 avril 2017, une troisième inspection locale a été effectuée. Constatant qu’aucun déchet
problématique n’y était déposé, la Préfecture a autorisé la poursuite des travaux.
Le 2 juin 2017, la commune a informé la Préfecture que les travaux de remblayage étaient terminés.
Le 12 mars 2018, l'entreprise A.________ SA a transmis à la Préfecture le plan de situation établi
par le bureau N.________ SA, duquel il ressort que le remblai réalisé se situe ou empiète sur les
parcelles suivantes:
>
l’art. ooo RF, propriété de P.________;
>
l’art. ccc RF en partie, propriété de B.________;
>
l’art. ddd RF en partie, propriété de B.________;
>
l’art. lll RF en partie, propriété de M.________;
>
l’art. qqq RF, propriété de R.________;
>
l’art. eee RF en partie, propriété de B.________;
>
l’art. iii RF en partie, propriété de J.________.
N.________ SA a en outre complété son plan par un calcul faisant état d’un volume total remblayé
de 42'390 m³ et d’un périmètre affecté de 17'468 m².
Le 13 juillet 2018, la Préfecture a transmis le dossier à la DIME, comme objet relevant de sa
compétence.
Le 19 juillet 2018, B.________ a informé la DIME qu’à son avis, le remblai avait été exécuté
conformément au permis de construire délivré. Il a en particulier contesté tout empiètement du
remblai sur l'art. lll RF.
C.
Le 28 juin 2019, la DIME a ouvert une procédure tendant au rétablissement de l’état conforme
au droit à l’encontre de B.________, au motif que les travaux de remblayage exécutés
apparaissaient excéder les limites du permis délivré et empiéter sans droit sur des parcelles
voisines.
La DIME a procédé à une nouvelle inspection des lieux le 9 juillet 2019, en présence des
propriétaires concernés, des représentants de l'entreprise A.________ SA, du Conseil communal,
ainsi que du Service de l’environnement (SEn). À l’issue de cette inspection, B.________ a apporté
des compléments au procès-verbal le 11 septembre 2019, tandis que la propriétaire de l’art. lll RF a
fait de même le 16 septembre 2019. Elle a notamment rappelé que les précités s'étaient engagés à
remettre en état son terrain, et que les travaux effectués ont un impact sur la surface et la nature de
ce dernier.

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Le 7 octobre 2019, la DIME a invité B.________ à mandater un bureau de géologues afin d’examiner
la nature et la qualité des matériaux déposés, ainsi qu’à déterminer le volume du remblai réalisé.
Le 26 novembre 2019, la DIME a imparti à ce dernier un nouveau délai pour s’exécuter. Dans le
courant des semaines suivantes, plusieurs échanges de courriers ont eu lieu entre l’autorité, les
propriétaires concernés ainsi que l'entreprise A.________ SA, portant principalement sur le choix
du bureau spécialisé à mandater pour procéder aux analyses requises.
Il ressort d'un premier rapport du 28 septembre 2021 établi par le bureau S.________ SA, finalement
mandaté, que la surépaisseur maximale des remblais déposés est inférieure à 3 mètres, et qu’elle
demeure inférieure à 2 mètres sur plus de 90 % de la surface concernée.
Le 14 juin 2022, le bureau S.________ SA a transmis à la DIME un second rapport. Il en ressort que
le permis de construire autorisait le remblaiement d’un volume de 18'920 m³ sur une surface de
12'223 m², mais que les travaux se sont poursuivis au-delà du périmètre autorisé. Le remblai couvre
désormais un volume de 42'390 m³, soit un excédent de 23'470 m³ par rapport à l’autorisation
initialement délivrée, pour une surface totale de 17'468 m². Le bureau relève également que des
dépassements de certaines valeurs limites de polluants ont été constatés dans les analyses de la
terre végétale mise en place. Toutefois, les matériaux examinés respectent les valeurs limites
applicables pour l’élimination définitive, de sorte qu’ils peuvent, selon les experts, demeurer en
place.
Le 7 février 2023, le SEn a relevé, en substance, la présence de déchets tant minéraux que non
minéraux sur le site concerné. Il a précisé que ces matériaux pouvaient être considérés comme non
pollués du point de vue chimique. Sous l’angle juridique, le SEn a toutefois souligné que la mise en
place d’un remblai au moyen de matériaux d’excavation issus de chantiers, en dépassement
important des volumes autorisés, revenait à procéder à une élimination de déchets hors des
installations prévues à cet effet. Un tel comportement contrevient à l’art. 30e de la loi du 7 octobre
1983 sur la protection de l’environnement (LPE; RS 814.01), qui interdit le stockage définitif de
déchets en dehors des décharges contrôlées, ainsi qu'à l'art. 12 al. 2 de la loi fribourgeoise du
13 novembre 1996 sur la gestion des déchets (LGD; RSF 810.2), lequel impose l'élimination des
déchets dans des installations appropriées. Sur le plan financier, le SEn a encore relevé que
l'élimination non conforme de matériaux d'excavation avait permis à ses auteurs de réaliser un gain
illicite, estimé à plusieurs dizaines de milliers de francs. Au vu de l'ensemble de ces éléments, le
service spécialisé a considéré que la situation correspondait à une élimination non conforme de
déchets, susceptible d’avoir procuré des avantages financiers indus, ce qui plaidait en faveur d’une
remise en état du site, impliquant l’enlèvement des matériaux d’excavation déposés illégalement,
leur élimination conforme aux prescriptions légales et la restauration des sols. Il a enfin précisé que
ces travaux devraient être suivis par un géologue, les filières d’élimination devant être annoncées
préalablement au SEn.
Le 27 février 2023, la Section agriculture de Grangeneuve a constaté que les matériaux terreux
analysés présentaient, dans leur grande majorité, des teneurs en métaux lourds inférieures aux
seuils d’investigation fixés par l’ordonnance du 1er juillet 1998 sur les atteintes portées aux sols
(OSol; RS 814.12). Elle a relevé que ces matériaux avaient été valorisés sur place, conformément
aux prescriptions de l’aide à l’exécution, et que ce type de dépassement ne constituait pas une
menace pour l’homme, les animaux ou les plantes nécessitant la mise en œuvre de mesures sous
l’angle du droit de la protection des sols. Dans ces conditions, le service a admis que, du point de
vue des atteintes chimiques, les matériaux pouvaient demeurer en place. Il a toutefois souligné

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qu’aucune analyse relative à d’autres types d’atteintes possibles aux sols ne figurait au dossier. Afin
de pouvoir apprécier la qualité des travaux de remise en état et de remise en culture réalisés, ainsi
que d’écarter l’existence d’éventuelles autres atteintes aux sols susceptibles de constituer une gêne
pour l’exploitation agricole, Grangeneuve a indiqué qu’une expertise plus complète de la qualité des
sols remis en place sur le remblai devait être effectuée.
Le 26 mars 2023, B.________ s’est déterminé sur les prises de position précitées. Il a soutenu, pour
l’essentiel, que l’écart constaté entre le volume du remblai autorisé par le permis de construire et
celui résultant des travaux réalisés ne pouvait pas s’expliquer par de simples adaptations techniques
auxquelles l’entreprise A.________ SA aurait dû faire face en cours d'exécution et qui auraient
conduit à une augmentation de l'apport en matériaux. Il en a déduit l'existence d'une erreur de calcul,
contestant tant la méthode que les résultats retenus par le bureau N.________ SA pour déterminer
le volume et la surface du remblai prétendument illicite. Il a en outre exposé que l'entreprise
A.________ SA avait procédé à deux adaptations qu'il qualifie de nécessaires afin d'éviter la
reconstitution de talus sur la prairie. Selon lui, d'une part, du côté sud-ouest, l'entreprise aurait
dépassé la limite figurant sur le plan afin de suivre la courbe naturelle du terrain et de rejoindre le
point dit "zéro". D'autre part, dans la partie supérieure du remblai, une pente légèrement plus douce
aurait été aménagée dans le but de garantir un accès correct et sécurisé à la parcelle étroite
appartenant à J.________. Le propriétaire a en outre contesté avoir réalisé un quelconque gain
illicite. À cet égard, il a expliqué avoir perçu un montant de CHF 5.- par m3, appliqué à un volume de
18'000 m3, soit une somme totale de CHF 90’000.-, à laquelle l'entreprise A.________ SA aurait
ajouté CHF 10'000.- à titre de dédommagement pour les inconvénients subis durant le chantier ainsi
que pour les travaux particulièrement fastidieux de remise en culture de l’ensemble de la parcelle. Il
a précisé que ces montants avaient été entièrement affectés à la réduction des importants emprunts
contractés dans le cadre de la mise aux normes de son exploitation agricole en 2012. Il a insisté sur
le fait qu’aucune rémunération n’aurait été perçue pour un volume excédentaire par rapport à celui
autorisé par le permis de construire et a affirmé que le chantier avait été mené correctement, sans
générer d’atteinte à l’environnement. Selon lui, le remblai litigieux ne contiendrait aucun élément
susceptible de porter préjudice au milieu naturel. Sur cette base, il a soutenu que le remblai réalisé
serait conforme tant au permis de construire délivré qu’aux objectifs poursuivis par celui-ci, à savoir
l’amélioration foncière et celle de la productivité agricole, la stabilisation de la route et du talus, ainsi
que l’amélioration de la sécurité routière. Il a enfin considéré que l’évacuation des matériaux litigieux
reviendrait à anéantir plusieurs années de travail accomplies précisément dans le but d’atteindre
ces objectifs.
Par courrier du 4 avril 2023, la commune a indiqué que, dans son état actuel, le remblai
correspondait aux objectifs avancés dans la demande de permis de construire, à savoir
l’amélioration de la sécurité routière sur le tronçon concerné de la route de T.________, ainsi que la
stabilisation de la chaussée et du talus.
Le 16 mai 2023, la propriétaire de l'art. lll RF a pris position. Elle rejoint l'avis du SEn, s'oppose à la
mise en conformité du remblai et requiert la remise en état de sa parcelle.
Par courrier du 25 mars 2025, la DIME a informé les propriétaires concernés ainsi que l'entreprise
A.________ SA de son intention de clore l'instruction du dossier. Elle leur a imparti un ultime délai
pour consulter le dossier de la cause et déposer d'éventuelles déterminations finales.

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Le 16 mai 2025, la DIME a en outre informé les propriétaires des art. ooo et qqq RF que le remblai
litigieux empiétait sans droit sur leurs fonds. Elle leur a également offert la possibilité de consulter le
dossier de la cause et de faire valoir leurs observations.
D.
Par décision du 10 juin 2025, la DIME a constaté que le remblai sis sur les art. ooo, ccc, ddd, lll,
qqq, eee et iii RF était illégal et que sa légalisation était exclue. En conséquence, elle a ordonné à
B.________, propriétaire des art. ccc, ddd et eee RF, de procéder, dans un délai échéant au 30 juin
2026, au rétablissement total de l'état conforme au droit, par l'évacuation des matériaux déposés
sans autorisation et la remise en état des sols. Cet ordre était assorti de la menace d'exécution par
substitution aux frais de l'obligé et de la peine prévue à l'art. 292 CP. Finalement, les frais de
procédure, arrêtés à CHF 1'800.-, ont été mis à la charge du propriétaire précité.
Elle explique d'abord que l'ordre de remise en état est adressé exclusivement au propriétaire
des art. ccc, ddd et eee RF conformément à l'art. 167 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008
sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1), toute en relevant que
l'entreprise A.________ SA dispose d'un intérêt digne de protection à se déterminer et à être
informée de l'issue de la procédure.
Pour fonder sa décision, la DIME a notamment retenu que le remblai illicite, d'une surface de
17'468 m2 et d'un volume de 42'390 m3, dépasse massivement les quantités autorisées par le permis
de construire (12'223 m2 et 18'920 m3), transformant le site en une décharge non autorisée, en
particulier sur des terrains n'appartenant pas au propriétaire précité. Se référant aux règles du plan
directeur cantonal (PDCant) relatives à l’élimination de déchets et aux conditions permettant l’octroi
d’autorisations spéciales, la DIME a considéré que le remblai n'était pas justifié sous l'angle de
l'amélioration de l'exploitation agricole du sol, et qu'il n'était pas imposé par sa destination. L'autorité
intimée a relevé l'absence de bonne foi des parties à la procédure. Le propriétaire ne pouvait
notamment pas ignorer l'ampleur des travaux, et la constructrice, agissant en tant que
professionnelle, devait connaître les règles applicables à l'élimination et au stockage des déchets.
Partant, la violation du droit de l'aménagement du territoire et de la législation sur la protection de
l'environnement étaient graves.
L'ordre de remise en état intégrale respecte le principe de la proportionnalité, malgré des coûts
élevés, et une telle mise en décharge illicite de matériaux d'excavation, conduisant à la modification
illicite du paysage en zone agricole, ne saurait être tolérée, afin de ne pas favoriser de tels
comportements illicites. Le dispositif de la décision renvoie, enfin, aux conditions détaillées des
services spécialisés visant à garantir une exécution correcte de la remise en état.
E.
E.1. Par mémoire du 11 juillet 2025, l'entreprise A.________ SA (ci-après: la recourante 1 ou la
constructrice) interjette recours (602 2025 103) contre la décision de la DIME du 10 juin 2025. Elle
conclut, sous suite de frais et dépens, à son annulation. Elle se prévaut de la qualité de partie que
la DIME lui a reconnue pour soutenir qu’elle dispose d’un intérêt digne de protection à recourir.
À l'appui de son recours, la recourante 1 conteste avoir agi de mauvaise foi. Elle soutient que
l’extension du remblai litigieux était nécessaire pour des raisons topographiques, notamment afin de
créer une banquette le long de la route, et qu’elle a été réalisée au vu et au su des autorités
compétentes, lesquelles se seraient rendues à plusieurs reprises sur place durant l’exécution des
travaux sans intervenir ni s’y opposer.

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Selon elle, l’ouvrage améliore l’exploitation agricole et serait susceptible de légalisation, d’autant
plus qu’il contribuerait à la stabilisation de la route, ce qui démontrerait qu’il est imposé par sa
destination. La nouvelle configuration du terrain présenterait une surface plane et en pente douce,
parfaitement adaptée à la topographie des lieux.
La recourante 1 estime qu’au regard des coûts de remise en état, évalués à CHF 1'556'000.-, il serait
disproportionné d’exiger l’évacuation complète du remblai. Elle considère en conséquence que
l’ordre de remise en état intégrale viole le principe de la proportionnalité. Sur le plan technique, elle
fait valoir qu’une telle mesure engendrerait un décalage topographique d’environ cinq mètres avec
les terrains déjà aménagés. Sur le plan financier, elle soutient qu’une exécution de la décision
attaquée la conduirait à la faillite. Elle estime enfin qu’il serait contraire au principe de la
proportionnalité de vouloir, selon ses termes, "faire un exemple" dans un but dissuasif à l’égard
d’autres acteurs.
Enfin, la recourante 1 requiert la tenue d’une inspection locale.
E.2. Par mémoire du 10 juillet 2025, B.________ (ci-après: le recourant 2 ou le propriétaire)
interjette également recours (602 2025 106) contre la décision rendue par la DIME le 10 juin 2025.
Il conclut, sous suite de frais et dépens, à l’annulation de cette décision et à ce qu’il soit libéré de
l’obligation de rétablir l’état conforme au droit. Subsidiairement, il conclut à ce que l’obligation de
remise en état soit limitée aux art. ccc, ddd et eee RF dont il est propriétaire, tout en renonçant à la
menace de la peine prévue à l’art. 292 CP ainsi qu’à toute exécution par substitution en cas de
non-respect de l’ordre.
À l'appui de ses conclusions, le recourant 2 se plaint en premier lieu d’une violation de son droit
d’être entendu, au motif que les rapports établis par les bureaux N.________ SA et S.________ SA
ne lui auraient pas été transmis durant la procédure. Il soutient ensuite que la décision querellée ne
saurait concerner une remise en état de l'art. lll RF, dès lors qu’il aurait été confirmé que les bornes
avaient été correctement remises en place et que le tas de terre qui s’y trouvait avait été enlevé. Il
fait valoir qu’un relevé comparatif des terrains entre 2010 et 2018, établi par N.________ SA,
attesterait que cette parcelle est demeurée inchangée. Il produit à cet effet un courriel de dite société
du 9 juillet 2025.
Le recourant 2 fait également valoir l’existence de contradictions entre les rapports de N.________
SA et de S.________ SA s’agissant du volume du remblai. Selon lui, celui-ci devrait être fixé à
environ 30'000 m³ et non à 42'390 m³. Il estime que de sérieuses objections s’imposent quant à la
cohérence et au contenu du plan de situation du 12 mars 2018, des calculs de surface et de volume
effectués à cette date, ainsi que du rapport S.________ du 14 juin 2022. Il reproche à la DIME et
aux services spécialisés d’avoir fondé leur décision et la pesée des intérêts sur des faits erronés, ce
qui devrait conduire, selon lui, au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour instruction
complémentaire.
Le recourant 2 soutient en outre que l’ordre de rétablissement de l’état conforme au droit ne pouvait
pas être dirigé contre lui en ce qui concerne les travaux exécutés sur des parcelles dont il n’est pas
propriétaire. Il reproche ainsi à l’autorité de lui faire supporter les conséquences des travaux réalisés
par la constructrice sur des fonds appartenant à des tiers. Il souligne à cet égard qu’il aurait été
dédommagé à hauteur de CHF 100'000.-, correspondant à CHF 5.- par m³ pour le volume autorisé
par le permis de construire, et qu’il n’aurait tiré aucun bénéfice du volume prétendument
excédentaire.

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Selon lui, la DIME ne saurait enfin lui reprocher son absence de bonne foi, dès lors que les autorités
se seraient rendues à plusieurs reprises sur le chantier sans jamais remettre en cause la possibilité
d’une légalisation de l’ouvrage. Il estime que la remise en état est disproportionnée, au regard
notamment des coûts élevés, de l’impact environnemental d’une évacuation des matériaux, et du
fait que les avis des services spécialisés relèveraient que le remblai est exploitable, qu’il améliore la
productivité agricole et qu’il contribue en outre à la sécurisation de la route.
Le recourant requiert enfin l’organisation d’une inspection locale ainsi que la mise en œuvre d’une
expertise destinée à déterminer de manière précise le volume et la surface exacte du remblai
litigieux.
F.
Le 31 juillet 2025, la DIME conclut au rejet des recours et indique ne formuler aucune
observation complémentaire.
Par courrier du 11 septembre 2025, la commune a, pour sa part, confirmé que le remblai litigieux
correspond, selon elle, aux objectifs exposés dans la demande de permis de construire, à savoir,
d’une part, à une amélioration de la sécurité routière sur le tronçon concerné de la route de
T.________, et, d’autre part, à une meilleure stabilité de la route. La commune exprime en outre la
crainte que l’exigence d’un rétablissement intégral de l’état conforme au droit n’entraîne une
détérioration de l’état de cette route.
G.
Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans
les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.
en droit
1.
1.1.
En vertu de l'art. 42 al. 1 let. b du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de
juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1), l'autorité peut, pour de justes motifs, joindre en une
même procédure des requêtes qui concernent le même objet. En l'occurrence, les présents recours
602 2025 103 et 602 2025 106 sont dirigés contre la même décision et reposent sur un état de fait
et des questions juridiques qui sont étroitement liées. Il se justifie donc de joindre les deux causes
et de statuer à leur sujet dans un seul et même arrêt.
1.2.
Déposés dans le délai et les formes prescrits (art. 79 ss CPJA), les recours sont recevables
en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a CPJA.
En tant que destinataire de la décision attaquée, laquelle lui impose des obligations concrètes, le
recourant 2 dispose manifestement de la qualité pour recourir ainsi que d’un intérêt digne de
protection à son annulation ou à sa modification (art. 76 let. a CPJA).
S’agissant de la recourante 1, la DIME lui a reconnu la qualité de partie dans la procédure
administrative, bien qu’aucune obligation ne lui soit imposée dans le dispositif de la décision
querellée. Au vu de l’issue du présent litige, la Cour peut toutefois laisser ouverte la question de
savoir si l’entreprise constructrice dispose, dans de telles circonstances, de la qualité pour recourir
contre une telle décision.

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Cela étant, on peut renvoyer aux arrêts rendus ce jour dans des causes similaires (cf. arrêts TC FR
602 2025 62 et 602 2025 66), dans lesquels la Cour confirme que l’entreprise constructrice, en tant
que détentrice de déchets, peut être tenue de procéder à leur élimination conforme au droit sur la
base de la législation sur la protection de l’environnement. Dès lors qu’une telle obligation reposerait
sur les mêmes faits que ceux faisant l’objet de la présente procédure, il ne saurait être conclu
d’emblée à l’irrecevabilité du recours de la recourante 1.
Ainsi, les avances de frais de procédure ayant été versées en temps utile, le Tribunal cantonal peut
entrer en matière sur les mérites des recours.
2.
Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du
droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou
incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d'habilitation légale expresse, le
Tribunal cantonal ne peut pas revoir l'opportunité de la décision entreprise (art. 78 al. 2 CPJA).
3.
Dans un premier grief, qu'il convient d'examiner en premier lieu, le recourant 2 se prévaut d'une
violation de son droit d'être entendu. Il fait valoir que les rapports établis par les bureaux N.________
SA et S.________ SA ne lui auraient pas été transmis durant la procédure de première instance.
3.1.
Le droit d’être entendu, garanti par l’art. 29 al. 2 Cst. et concrétisé à l’art. 57 CPJA, comprend
notamment le droit pour l’intéressé de prendre connaissance du dossier, d'obtenir l'administration
des preuves pertinentes et valablement offertes, de participer à l’administration des preuves
essentielles et de se déterminer sur leur résultat, lorsque celui-ci est susceptible d’influer sur la
décision à rendre (cf. ATF 126 I 15 consid. 2a/aa; 124 II 132 consid. 2b).
3.2.
En l’espèce, il ressort du dossier que les rapports établis par les bureaux d’ingénieurs
N.________ SA et S.________ SA ont fait l’objet de discussions répétées et approfondies dans le
cadre de l’instruction menée par la DIME, auxquelles ont pris part tant la recourante 1 que le
recourant 2.
Ainsi, le 12 mars 2018, un premier plan et les calculs établis par N.________ SA ont été versés au
dossier, faisant état d’un remblai d’un volume total de 42’390 m³ et d’une surface visée de 17’468 m².
Le 19 juillet 2018, le recourant 2 s’est expressément déterminé sur ces éléments, contestant
notamment le fait que le remblai empiète sur l'art. lll RF et soutenant que l’ouvrage aurait été exécuté
conformément au permis de construire initialement délivré.
Par la suite, lors de l’ouverture formelle de la procédure par la DIME le 28 juin 2019, puis à l’occasion
de l’inspection locale de juillet 2019, il a été convenu que le recourant 2 mandaterait un bureau de
géologues de son choix afin d’établir, notamment, le volume du remblai litigieux. Cette demande lui
a été rappelée à plusieurs reprises (courriers des 7 octobre 2019, 26 novembre 2019, 4 février 2020
et 9 août 2021), sans qu’il n’y donne suite.
Faute de collaboration du recourant 2, la DIME a, le 18 février 2022, envisagé le mandat d’une
expertise indépendante confiée à S.________ SA. Cette expertise n’a toutefois pas été ordonnée
formellement par l’autorité, la recourante 1 ayant finalement mandaté elle-même le bureau précité,
lequel a rendu son rapport le 14 juin 2022.

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Le 10 mars 2023, la DIME a transmis aux propriétaires concernés, dont le recourant 2, les préavis
du SEn et de Grangeneuve, lesquels se fondaient expressément sur les analyses réalisées par
S.________ SA, et les a invités à se déterminer. Le recourant 2 a déposé une prise de position le
26 mars 2023, dans laquelle il a discuté tant le volume du remblai que les conclusions techniques
des rapports précités.
Enfin, par courrier du 25 mars 2025, la DIME a informé l’ensemble des parties, en particulier le
recourant 2, que l’instruction était close et leur a imparti un ultime délai pour consulter le dossier et
exercer leur droit d’être entendu, en précisant expressément que le dossier pouvait être consulté
au SeCA. Le recourant 2 ne s’est pas manifesté dans le délai imparti.
3.3.
Il résulte de ce qui précède que le recourant 2 a eu connaissance effective des rapports
établis tant par N.________ SA que par S.________ SA, qu'il a été invité à plusieurs reprises à
produire ses propres moyens de preuve, qu'il s’est déterminé à plusieurs reprises sur les éléments
techniques figurant au dossier, et qu'il a disposé de la possibilité concrète de consulter le dossier,
conformément à l’art. 58 CPJA, lequel prévoit que la consultation s’effectue au siège de l’autorité, et
non pas par l'envoi de copie aux parties.
Le recourant 2 est ainsi malvenu de reprocher à l'autorité intimée une violation de son droit d’être
entendu au seul motif qu'une copie des rapports précités ne lui aurait pas été spontanément remise,
alors qu’il lui appartenait de faire usage de son droit de consulter le dossier, expressément offert, et
qu'il s’est déjà prononcé, le 26 mars 2023, sur les préavis des services spécialisés et le rapport de
S.________ SA.
Il convient encore de relever que le recourant 2 n’a pas davantage sollicité la consultation du dossier
ou des rapports précités durant la procédure de recours devant la Cour de céans. Bien au contraire, il
développe dans son mémoire des griefs matériels détaillés, contestant la cohérence et les
conclusions des rapports établis par les bureaux N.________ SA et S.________ SA, ce qui
démontre que le recourant a été en mesure d’en prendre connaissance et de s’en prévaloir
utilement; il fait ainsi d'une soi-disant violation de son droit d'être entendu une fin en soi.
3.4.
Dans ces circonstances, le grief formel tiré d’une violation du droit d’être entendu est
manifestement mal fondé.
4.
4.1.
Aux termes de l'art. 22 al. 1 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT;
RS 700), aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de
l'autorité compétente. Pour les projets situés hors de la zone à bâtir, l'art. 25 al. 2 LAT précise que
l'autorité cantonale compétente décide si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une
dérogation peut être accordée (cf. ég. art. 136 LATeC).
Selon l'art. 135 LATeC, sont notamment soumises à l'obligation d'un permis de construire toutes les
constructions et installations conçues pour durer, qui ont un lien étroit avec le sol et sont propres à
influencer le régime d'affectation de celui-ci, en apportant une modification sensible à l'aspect du
terrain, en chargeant les réseaux d'équipement ou en étant susceptibles de porter atteinte à
l'environnement (al. 1). Cette obligation s'étend également aux changements d'affectation de locaux,
aux remblais et déblais, à la démolition de constructions et installations et à l'exploitation de
matériaux (al. 2).

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L'art. 84 al. 1 let. f du règlement fribourgeois du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur
l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11) soumet les ouvrages de
génie civil – en particulier les remblais et déblais – à la procédure ordinaire du permis de construire.
Seuls échappent à cette procédure les aménagements de minime importance, soit ceux dont la
hauteur ne dépasse pas 1.2 m par rapport au terrain naturel et dont la surface est inférieure ou égale
à 500 m2; ces derniers relèvent alors de la procédure simplifiée (art. 85 al. 1 let. g ReLATeC).
La législation cantonale soumet en outre l'ouverture ou l'extension d'une exploitation de matériaux
ou d'une décharge à des conditions spécifiques. Aux termes de l'art. 154 LATeC, la création d'une
nouvelle zone d'exploitation des matériaux et de décharges ou la modification d'une telle zone est
subordonnée au dépôt simultané d'un permis de construire (al. 1). L'ouverture ou l'extension d'une
exploitation de matériaux doit être justifiée par un besoin tant de la région que de l'exploitant ou
l'exploitante (al. 2). Enfin, l'art. 155 al. 1 let. d LATeC soumet à une autorisation d'exploitation
délivrée par la Direction, dans le cadre de la procédure ordinaire de permis de construire, les
décharges et remblais dont le volume excède 20'000 m3.
4.2.
La législation sur la protection de l'environnement a pour but de protéger les hommes, les
animaux et les plantes, leurs biocénoses et leurs biotopes contre les atteintes nuisibles ou
incommodante, et de conserver durablement les ressources naturelles, en particulier la diversité
biologique et la fertilité du sol (art. 1 al. 1 LPE). Les atteintes qui pourraient devenir nuisibles ou
incommodantes seront réduites à titre préventif et assez tôt (art. 1 al. 2 LPE).
À ce titre, les déchets doivent être éliminés de manière respectueuse de l'environnement (art. 30
al. 3 LPE). Selon l'art. 30e LPE, il est interdit de stocker définitivement des déchets ailleurs que dans
une décharge contrôlée. L'aménagement ou l'exploitation d'une telle installation nécessite une
autorisation cantonale, laquelle n'est délivrée que si la nécessité de la décharge est démontrée; elle
définit notamment les types de déchets admissibles en vue d'un stockage définitif (cf. art. 30e
al. 2 LPE). Au niveau cantonal, l'art. 12 al. 1 et 2 LGD précise que l'élimination des déchets doit être
respectueuse de l'environnement et que les déchets doivent être éliminés dans les installations
prévues à cet effet.
La qualification de déchets au sens de l'art. 7 al. 6 LPE ne prête en l'espèce aucun doute: cette
disposition inclut expressément les déchets de chantier ainsi que les matériaux d'excavation et de
percement (cf. ég. art. 3 let. e et f de l'ordonnance du 5 décembre 2015 sur la limitation et l'élimination
des déchets, OLED; RS 814.600).
Les art. 31b et 31c LPE distinguent entre déchets urbains et autres déchets. Ces derniers – ce qui
est le cas ici – doivent être éliminés par leur détenteur; celui-ci peut confier cette tâche à un tiers
(art. 31c al. 1 LPE). Dans la mesure où cela est nécessaire, les cantons prennent des mesures
propres à faciliter l'élimination de ces déchets. Ils peuvent notamment définir des zones d'apport
(al. 2).
Selon la jurisprudence, le "détenteur" (Inhaber der Abfälle, detentore dei rifiuti) au sens du droit
fédéral est celui qui exerce un pouvoir de disposition de fait sur les déchets, indépendamment des
notions de droit privé telles que la propriété (cf. ATF 119 Ib 492 consid. 4b/cc). Est ainsi détenteur
quiconque exploite, stocke, manipule ou traite les déchets – par exemple le locataire d'un terrain où
ils se trouvent, et a fortiori celui qui les recueille ou les entrepose intentionnellement
(cf. ATF 144 III 327 consid. 3.3.1).

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Un objectif central de la LPE est la préservation durable de la fertilité des sols (art. 33 LPE). Toute
atteinte physique n'est admissible que si la fertilité n'est pas altérée durablement (art. 33 al. 1 LPE).
L'OSol précise les mesures à prendre en cas de remise en état ou de remodelage d'un terrain pour
que la fertilité soit préservée; les matériaux terreux doivent être mis en place de sorte à ce que la
fertilité du sol en place et du sol reconstitué ou intégré ne soit que provisoirement perturbée par des
atteintes physiques (art. 7 al. 2 let. a OSol) et que le sol n'encoure pas d'atteintes chimiques ou
biologiques supplémentaires (let. b).
4.3.
L'art. 167 LATeC règle, quant à lui, la procédure applicable en cas de travaux exécutés sans
permis ou en violation des plans. Lorsque de tels travaux sont constatés, le préfet ordonne, d'office
ou sur requête, l'arrêt total ou partiel des travaux (al. 1), et impartit un délai convenable au ou à la
propriétaire pour déposer une demande de permis de construire en vue de la légalisation des travaux
effectués, à moins qu'une telle légalisation n'apparaisse d'emblée exclue (al. 2). Si le ou la
propriétaire n'obtempère pas à l'ordre reçu ou si les travaux ne peuvent être légalisés, le préfet peut,
après avoir entendu les personnes et les organes intéressés, ordonner, sans préjudice des sanctions
pénales, les modifications ou les adaptations, la démolition totale ou partielle des ouvrages, la
remise en état du sol. Lorsque les circonstances le commandent, le préfet peut prononcer une
interdiction d'occuper les locaux ou de les exploiter (al. 3). Lorsque des travaux sis hors de la zone
à bâtir ont été exécutés sans permis ou en violation du droit applicable en la matière, la Direction
est compétente (al. 4).
5.
5.1.
En l’occurrence, il apparaît d’emblée que l’aménagement du remblai excède très largement
ce qui avait été autorisé. Le permis de construire délivré portait en effet sur un volume de 18'920 m³
pour une surface de 12'223 m². Or, selon les rapports concordants des bureaux N.________ SA et
S.________ SA, ce sont au total 42'390 m³ de matériaux qui ont été déposés, sur une surface portée
à 17'468 m². Le dépassement représente ainsi un surcroît de volume de 23'470 m³, lequel aurait
nécessairement dû faire l’objet d’une procédure de modification du permis de construire, voire du
dépôt d’une nouvelle demande d’autorisation. Au surplus, un tel apport de matériaux – très
largement supérieur aux quantités autorisées – impliquait, comme exposé au consid. 4, l’obtention
préalable des autorisations spéciales prévues aux art. 154 LATeC et 30e al. 2 LPE, ce qui n’a
manifestement pas été le cas.
L’argument du recourant 2, selon lequel l’ouvrage ne serait pas illicite au motif qu’un remblai de
moindre importance avait été autorisé, ne saurait manifestement être suivi. En effet, l’autorisation
initiale portait sur un volume et une emprise précisément définis, lesquels ont été dépassés de
manière massive. Dans ce contexte, le recourant 2 se limite à contester les chiffres avancés par les
bureaux N.________ SA et S.________ SA, soutenant que le volume total du remblai ne dépasserait
pas quelque 30'000 m³. Il perd toutefois de vue que, même à supposer que ses propres chiffres
doivent être retenus, un tel volume excéderait encore très largement les 18'920 m³ autorisés et
aurait, à tout le moins, également nécessité une procédure de modification du permis de construire,
voire le dépôt d’une nouvelle demande d’autorisation. Son argumentation est ainsi dénuée de
pertinence, dès lors que la question déterminante n’est pas celle du chiffre exact du dépassement,
mais bien celle de son existence et de son ampleur, lesquelles ne sont pas sérieusement
contestables.
Il convient en outre de rappeler que le recourant 2, après avoir mis en doute les calculs initiaux de
N.________ SA, a été à plusieurs reprises invité par la DIME à mandater son propre bureau

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d’ingénieurs afin de produire un contre-rapport. Malgré de très nombreux rappels étalés sur près de
trois années, il est demeuré inactif. Face à cette inertie, la recourante 1 a finalement mandaté le
bureau S.________ SA, lequel a procédé à de nouveaux calculs indépendants. Ceux-ci ont confirmé
les résultats de N.________ SA, tant s’agissant de la surface que du volume du remblai litigieux.
Dans ces conditions, le recourant 2 est malvenu de critiquer aujourd’hui le travail concordant de
deux bureaux d’ingénieurs indépendants, sans apporter le moindre élément propre à en démontrer
le caractère erroné. Le fait que le remblai présente une hauteur relativement modeste ou qu’il modifie
peu la topographie générale du terrain n’y change rien. Cela résulte uniquement du rapport entre la
surface concernée et le volume total déposé, lequel conduit à une faible hauteur moyenne, sans
remettre en cause l’ampleur très importante de l’intervention.
Or, la Cour a rappelé de manière constante qu’une construction doit correspondre strictement aux
plans approuvés par le permis de construire. Pour des raisons évidentes de sécurité du droit,
l’ouvrage réalisé doit refléter fidèlement ce qui a été autorisé (cf. arrêts TC FR 602 2023 9 du
9 octobre 2023 consid. 3.2; 602 2022 14 du 5 avril 2022 consid. 4.1; 602 2014 12 du 6 mars 2015).
Ce principe s’impose avec la même force dans la présente affaire. À cet égard, il suffit de rappeler
l’art. 166 LATeC, qui subordonne l’achèvement des travaux à la délivrance d’un certificat attestant
que l’ouvrage est conforme aux plans approuvés et aux conditions assortissant le permis de
construire. Cette exigence démontre clairement qu’un dépassement aussi massif des paramètres
autorisés ne saurait être toléré. Dès lors que les travaux exécutés ne correspondent plus, ni quant
au volume, ni quant à l’étendue, à ceux qui avaient été autorisés, l’ouvrage doit être considéré
comme illicite dans sa configuration actuelle. Une telle situation tombe pleinement sous le coup de
l’art. 167 LATeC, qui régit le rétablissement de l’état conforme au droit.
5.2.
Les recourants soutiennent toutefois que le dépassement constaté pourrait être légalisé, au
motif que le remblai améliorerait l’exploitation agricole et contribuerait à la stabilité de la route. Ce
raisonnement ne saurait être suivi.
Premièrement, contrairement à ce qui avait été autorisé par le permis de construire initial, le remblai
effectivement réalisé empiète largement sur plusieurs parcelles voisines. Or, les recourants ne
démontrent pas avoir obtenu l’accord des propriétaires concernés, ni que ceux-ci auraient toléré cet
empiètement. Ils perdent ainsi de vue qu’une condition formelle essentielle à la légalisation fait
défaut, à savoir le consentement des propriétaires des fonds touchés. En effet, l’accord du
propriétaire a notamment pour but d'éviter que l'autorité chargée de délivrer le permis de construire
ne s'engage dans une procédure susceptible de porter atteinte à ses intérêts (cf. arrêt TC FR 602
2022 192 du 6 février 2023 consid. 6.2). À elle seule, cette absence exclut déjà toute possibilité de
légalisation.
Deuxièmement, il convient de rappeler que le remblai litigieux est constitué de matériaux
d’excavation issus de chantiers, soit de déchets au sens de la législation sur la protection de
l’environnement. Déjà lors de l’examen du permis de construire initial, le Service de l’agriculture
(devenu Grangeneuve) avait expressément exclu que le dépôt de matériaux provenant des chantiers
de la recourante 1 puisse être considéré comme une installation conforme à l’affectation de la zone
agricole, ni comme une installation nécessaire à l’exploitation agricole (cf. préavis du 7 juillet 2010).
Ce service avait alors relevé que les terres concernées étaient préalablement aptes à une utilisation
herbagère et que le remblayage projeté n’était pas requis pour améliorer l’exploitation du sol. Dans
le cadre de la présente procédure, ce service a en outre relevé, dans son préavis du 27 février 2023,
que les matériaux terreux mis en place présentent des dépassements des valeurs indicatives

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prévues par l’OSol pour plusieurs métaux lourds, notamment le cuivre, le cadmium, le nickel et le
zinc. Ces matériaux ne peuvent, selon ce service, être valorisés que de manière restreinte. Certes,
Grangeneuve a indiqué que l’origine de ces dépassements pourrait être agricole et qu’en l’absence
d’examens complémentaires, les matériaux pourraient, sous l’angle strictement chimique, rester en
place. Une telle appréciation ne saurait toutefois être comprise comme une reconnaissance de leur
conformité à l’affectation de la zone agricole au sens de l’art. 16a LAT. En effet, le fait que les
matériaux présentent des teneurs supérieures aux valeurs indicatives signifie qu’ils sont, au moins
partiellement, pollués, indépendamment de l’origine exacte de cette pollution. Or, des matériaux qui
sont considérés par le droit fédéral comme étant des polluants ne sauraient, par définition, être
considérés simultanément comme nécessaires à l’exploitation agricole ou comme destinés au
développement interne de celle-ci, même si les valeurs limites de dangerosité ne sont pas atteintes.
Admettre le contraire reviendrait à vider de sa substance la notion même de nécessité agricole et à
rendre compatible avec la zone agricole le dépôt de matériaux dépassant les seuils de pollution
admis par le législateur fédéral. Dès lors, indépendamment de la question du rétablissement de l’état
conforme au droit, la nature même des matériaux utilisés exclut déjà toute légalisation du remblai
sous l’angle de son affectation agricole et de l’art. 16a LAT.
Quant à l’application des art. 24 ss LAT, les recourants soutiennent que le remblai litigieux serait
destiné à améliorer la sécurité et la stabilité de la route. Il est exact que tel était l’objectif du permis
de construire initial, lequel avait été considéré comme imposé par sa destination, dès lors qu’il visait
à améliorer la sécurité routière et la stabilité de l’ouvrage existant. Les recourants font valoir qu’une
bande de terrain supplémentaire aurait dû être ajoutée le long de la route, au-delà de ce qui était
prévu par le permis, afin d’en renforcer la stabilité. Cette question peut toutefois demeurer indécise.
En effet, il n’est pas contesté que cette bande supplémentaire ne représente, au mieux, qu’une part
très marginale des matériaux d’excavation effectivement déposés sur le site. Or, l’ampleur totale du
remblai réalisé, tant en termes de volume que de surface, excède très largement ce qui pourrait
raisonnablement être justifié par des impératifs de stabilité routière. L’ensemble du remblai tel qu’il
existe actuellement n’est manifestement pas destiné uniquement à assurer la stabilité de la route. Il
s’ensuit que le remblai, dans sa configuration actuelle, ne saurait être légalisé sur la base des
art. 24 ss LAT. Enfin, dès lors que la mesure ordonnée vise le rétablissement de l’état conforme au
permis initial, lequel poursuivait déjà les objectifs de stabilité et de sécurité routière, il appartiendra
en tout état de cause à l’autorité intimée de veiller à ce que les travaux soient exécutés sans mettre
en péril la stabilité ni la sécurité de la route, tant pendant les travaux qu’à leur achèvement. Dans ce
cadre, elle pourra, le cas échéant, s’adjoindre le concours des services spécialisés compétents,
notamment du Service des ponts et chaussées (SPC) ou du Service de la mobilité (SMo), afin de
définir et d’imposer les modalités techniques nécessaires à une exécution conforme, en particulier
s’agissant du secteur jouxtant la route que les recourants prétendent indispensable à sa stabilité.
Enfin, comme déjà rappelé, et indépendamment de ce qui précède, un remblai de l’ampleur de celui
réalisé en l’espèce aurait, en tout état de cause, dû faire l’objet d’une planification cantonale
spécifique relative aux dépôts de matériaux d’excavation. Or, une telle planification fait
manifestement défaut.
Il s’ensuit que rien au dossier ne permet de retenir que le dépassement constaté, même à retenir
les chiffres avancés par le recourant 2, pourrait être légalisé a posteriori. Les recourants n’ont du
reste jamais sollicité d’autorisation d'exploitation et le site ne figure pas dans la planification
cantonale relative aux dépôts de matériaux d'excavation.

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5.3.
Partant, comme l’a retenu à juste titre la DIME, le remblai litigieux ne respecte pas seulement
les paramètres du permis de construire initial, mais ne peut en outre faire l’objet d’aucune
légalisation. Eu égard tant à son volume qu’à la nature des matériaux mis en place, l’ouvrage réalisé
n’est manifestement pas conforme à l’affectation de la zone agricole et ne saurait être autorisé ni au
titre de l’art. 16a LAT, ni sur la base des art. 24 ss LAT. Cette appréciation est au demeurant
pleinement conforme aux orientations du PDCant, en particulier aux fiches T.409 "Protection des
sols" et T.413 "Gestion des déchets".
Il en résulte que les règles du droit de l’aménagement du territoire ont été violées, tout comme celles
relatives à la protection de l’environnement – notamment la protection des sols – et à la gestion des
déchets. Ces violations cumulées excluent définitivement toute possibilité de légalisation du remblai
tel qu’il existe actuellement.
6.
Le recourant 2 soutient qu’il ne saurait être tenu de procéder au rétablissement de l’état conforme
au droit que pour les parcelles dont il est propriétaire. Il fait en outre valoir que l’état conforme au
droit aurait déjà été rétabli sur l’art. lll RF, appartenant à M.________, de sorte qu’aucune obligation
supplémentaire ne pourrait lui être imposée à cet égard.
6.1.
À l’instar du recourant 2, il convient de rappeler que le texte de l’art. 167 LATeC est d’abord
parfaitement clair. Son alinéa 2 prévoit que, face à une construction illicite, l’autorité doit s’adresser
"au ou à la propriétaire", et non à la personne ayant matériellement exécuté les travaux.
Contrairement à la législation en vigueur dans d’autres cantons, le droit fribourgeois ne contient
aucune base légale, en matière de police des constructions, permettant d’imposer directement à un
tiers les mesures de rétablissement de l’état conforme au droit.
Partant, c’est a priori à juste titre que le recourant 2 relève que la DIME ne pouvait diriger la
procédure fondée sur l’art. 167 LATeC que s’agissant des parcelles dont il est propriétaire. Cela
étant, la Cour ne peut s’empêcher de relever que le propriétaire, qui était au bénéfice d’un permis
de construire initial, a outrepassé les prérogatives de celui-ci en débordant sur des parcelles voisines
qui ne lui appartenaient pas, sans s’enquérir de l’accord des propriétaires concernés. Partant, il n’a
pas agi uniquement comme simple exécutant, mais bien comme bénéficiaire d’une autorisation de
construire, laquelle lui imposait d’exécuter les travaux en conformité avec le permis délivré, sans
violer les plans approuvés et en respectant les droits des tiers.
6.2.
La question de savoir si l’art. 167 LATeC pourrait également viser le bénéficiaire d’un permis
de construire qui, dans le cadre de son exécution, a outrepassé celui-ci et violé les droits de tiers en
empiétant sur leur propriété peut toutefois demeurer ouverte pour les motifs qui suivent.
6.2.1. Dans sa décision du 10 juin 2025, la DIME a justifié l'ordre de remise en état adressé au
recourant 2 en se fondant aussi sur les principes du droit de l’environnement, en particulier le
principe du pollueur-payeur ainsi que la responsabilité du perturbateur, tels qu’ils sont consacrés
par l'art. 31c LPE. Elle a considéré que le recourant 2 était responsable de la situation illicite, d’une
part en tant que perturbateur par situation, dès lors qu’il est propriétaire de la majorité des parcelles
sur lesquelles les matériaux ont été déposés (art. 167 LATeC), et, d’autre part, en tant que
perturbateur par comportement, pour avoir autorisé des travaux de remblayage non couverts par le
permis de construire délivré et pour n’avoir pas respecté les droits des tiers, ce sur la base des
principes découlant de la LPE.

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6.2.2. Or, comme exposé au considérant 4, l’art. 30e LPE interdit le stockage définitif de déchets
en dehors d’une décharge contrôlée (cf. ég. art. 12 al. 1 et 2 LGD). La qualification juridique de
déchets attribuée aux matériaux composant le remblai litigieux ne fait, en l’espèce, aucun doute.
La Cour ne saurait en outre retenir que le recourant 2, qui a obtenu initialement un permis de
construire pour le dépôt de matériaux pour le compte de la recourante 1 et qui a été rémunéré à ce
titre, n’en aurait pas eu la maîtrise de fait, que ce soit sur les parcelles dont il est propriétaire ou sur
les parcelles voisines sur lesquelles il a empiété sans droit. Il doit dès lors être qualifié de détenteur
des déchets au sens de la LPE.
Le recourant 2 ne saurait valablement soutenir qu’il ignorait les limites du permis de construire. D’une
part, il est difficilement concevable, au vu de l’ampleur des dépassements constatés, qu’il ait pu
laisser exécuter par la recourante 1 les travaux litigieux sans s’interroger sur leur conformité au
permis délivré. D’autre part, il est présumé connaître les obligations légales applicables, tant en
matière d’aménagement du territoire que de protection de l’environnement et de gestion des
déchets.
Reste dès lors à déterminer si cette qualité de détenteur permettait de lui adresser un ordre de
remise en état – ou, plus précisément, selon la terminologie du droit de l’environnement, un ordre
d’élimination des déchets – fondé sur la LPE et les dispositions cantonales d’exécution, en particulier
s’agissant des parcelles dont il n’est pas propriétaire.
6.2.3. De manière générale, même en l’absence d’une base légale spéciale, l’autorité est tenue
d’intervenir lorsqu’elle constate qu’un administré n’exécute pas les obligations qu’une norme ou une
décision administrative lui impose (cf. ATF 102 Ib 296). Le principe de la légalité, en lien avec ceux
de l’égalité de traitement et de la sécurité du droit, commande en effet à l’autorité de veiller à ce que
les particuliers respectent leurs obligations de droit public.
À cette fin, l’autorité dispose de différents moyens d’exécution forcée, parmi lesquels figurent
notamment l’exécution par substitution, la contrainte directe et l’exécution immédiate. L’exécution
par substitution consiste en l’ensemble des actes par lesquels l’État, ou un tiers mandaté par lui,
exécute à la place de l’obligé l’obligation restée inexécutée, aux frais de ce dernier
(cf. ATF 105 Ib 343). Sauf cas d’urgence, cette procédure comporte plusieurs étapes successives:
la prise d’une décision de base (Sachverfügung), une sommation, la constatation de l’inexécution,
l’ordre d’exécuter, puis l’exécution elle-même. La décision de base constate ou impose l’obligation
à exécuter; l’exécution par substitution suppose que cette décision soit exécutoire. Celle-ci ne peut
plus être remise en cause dans les phases ultérieures de la procédure, sauf en cas de nullité ou
d’atteinte à une liberté publique inaliénable et imprescriptible (cf. ATF 105 Ia 20; arrêts TF
1C_488/2021 du 9 février 2022 consid. 3.1; 1C_140/2020 du 18 novembre 2020 consid. 4.2).
6.2.4. Il résulte de ce qui précède que l’autorité était en droit, sur la base des dispositions précitées
de la LPE, de se retourner contre le détenteur des déchets, à savoir la personne qui, par son
comportement, a créé une situation manifestement contraire à la loi en stockant ou en éliminant des
déchets ailleurs qu’à l’endroit prévu à cet effet.
Dès lors, la DIME était également fondée à exiger du recourant 2, en sa qualité de détenteur des
matériaux, l’élimination des déchets stockés sur l’ensemble des parcelles concernées, y compris
celles sur lesquelles il a déposé, respectivement laissé déposer, sans droit des matériaux, ainsi que
le rétablissement de l’état conforme au droit, en particulier au regard de la législation sur la gestion

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et l’élimination des déchets. Elle pouvait en outre assortir cet ordre de la menace d’une exécution
par substitution à ses frais (cf. art. 32 al. 1 LPE, qui prévoit que le détenteur assume notamment les
coûts de l’élimination des déchets).
Dans ce cadre, quoi qu'en pense le recourant 2, on ne voit pas pour quels motifs il y aurait lieu de
renoncer à l’exécution par substitution. Comme rappelé, celle-ci constitue la conséquence logique
du système mis en place par le législateur et la jurisprudence lorsque l’administré n’exécute pas
lui-même une obligation qui lui est imposée. Or, dans ce cadre, le recourant 2 s’est précisément
déjà écarté de son obligation de respecter le permis initial. De surcroît, force est de constater qu’il
est demeuré passif durant plusieurs années et que la DIME a dû le solliciter à de très nombreuses
reprises afin qu’il se détermine, ce qui ne plaide manifestement pas en faveur d’une exécution
volontaire de ses obligations. Enfin, il ne tient qu'à lui d'éviter à une telle mesure.
6.3.
De même, il importe peu, à ce stade, de déterminer avec précision quelles parcelles auraient
déjà été entièrement ou partiellement remises en état. En effet, l’ordre litigieux consiste, en réalité,
à imposer le rétablissement de l’état conforme au permis de construire initial. Or, le grief selon lequel
l’art. lll RF aurait déjà été entièrement remis en état n'a pas d’incidence sur l’existence même de
l’obligation de rétablir un état conforme au permis initial, mais concerne essentiellement les
modalités de son exécution.
Si certains travaux de remise en état ont effectivement été exécutés spontanément par le
recourant 2, cela ne peut que lui être favorable, dans la mesure où ces travaux réduiront d’autant
plus les frais à sa charge. Leur conformité sera toutefois examinée dans le cadre de la phase
d’exécution de la décision. À ce stade, la Cour doit se limiter à constater formellement qu’il existe
une obligation de se conformer au permis de construire initial et que les travaux réalisés au-delà de
celui-ci doivent être supprimés, sans qu’il ne soit nécessaire d’entrer dans le détail. Il appartiendra
en effet à l’autorité chargée de l’exécution de l’ordre de remise en état de s’assurer que les travaux
sont réalisés correctement et conformément aux exigences légales et techniques applicables.
7.
Il convient donc d'examiner si l'ordre d'éliminer les déchets et de rétablir l'état conforme au droit
adressé au recourant 2 peut être confirmé matériellement.
7.1.
Sous l'angle de la LATeC, lorsque des constructions ou des installations ont été réalisées
illicitement hors de la zone à bâtir, le droit fédéral exige en principe que l'état conforme au droit soit
rétabli. Ce principe découle de l'importance fondamentale de la séparation entre le territoire bâti et
non bâti, un postulat de rang constitutionnel qui concrétise l'objectif d'utilisation mesurée du sol
(art. 75 al. 1 Cst.; cf. ég. art. 1, 14, 16 et 24 ss LAT; Message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010
relatif à une révision partielle de la LAT, FF 2010 959, p. 964 ch. 1.2.1 et p. 973 ch. 2.1; arrêts TF
1C_50/2020 du 8 octobre 2020 consid. 8.1.1; 1C_273/2017 du 20 juin 2018 consid. 2.1).
Cette séparation doit être appliquée de manière stricte, sous réserve des exceptions prévues par la
loi (cf. ATF 132 II 21 consid. 6.4; arrêt TF 1A.301/2000 du 28 mai 2001 consid. 6c). Le fait de tolérer
indéfiniment des constructions illégales hors de la zone à bâtir viderait de sa substance le principe
de la séparation entre le territoire bâti et non bâti, et récompenserait un comportement contraire au
droit (cf. arrêts TF 1C_273/2017 du 20 juin 2018 consid. 2.1; 1C_143/2015 du 13 novembre 2015
consid. 2.4). L'ordre de remise en état poursuit donc non seulement des buts de police des
constructions et d'aménagement du territoire, mais sert également le principe de l'égalité de

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traitement (art. 8 Cst.), en assurant que la loi soit appliquée de manière égale à tous (cf. arrêt TF
1C_76/2019 du 28 février 2020 consid. 7.1).
L'obligation de rétablir une situation conforme au droit n'est toutefois pas absolue; elle est limitée
par le principe de la proportionnalité, qui impose à l'autorité de procéder à une appréciation
circonstanciée de la situation (cf. arrêt TC FR 602 2020 76 du 21 janvier 2021 consid. 2.2). Une
mesure de rétablissement doit être apte à atteindre le but d'intérêt public visé, nécessaire (aucun
autre moyen moins incisif n'étant disponible) et respecter un rapport raisonnable entre le but
poursuivi et les intérêts privés touchés (proportionnalité au sens étroit) (cf. ATF 142 I 76
consid. 3.5.1; 132 I 49 consid. 7.2).
Selon la jurisprudence, l'autorité peut renoncer à ordonner la démolition ou la remise en état intégrale
si la dérogation à la règle est mineure, si l'intérêt public à la restauration est largement inférieur au
préjudice que la mesure causerait au propriétaire, si ce dernier pouvait de bonne foi se croire
autorisé à construire, ou encore s'il existe des chances sérieuses que les travaux soient légalisés
(cf. ATF 132 II 21 consid. 6; 123 II 248 consid. 3a/bb). Cependant, celui qui place l'autorité devant
un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une situation
conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en résultent pour lui (cf. ATF 123 II 248
consid. 4a; 111 Ib 213 consid. 6b). Même un administré qui n'est pas de bonne foi peut néanmoins
invoquer le principe de la proportionnalité pour contester un ordre de remise en état
(cf. ATF 123 II 248 consid. 4a).
Enfin, l'ordre de remise en état répond également au principe de l'égalité de traitement (art. 8 Cst.),
en assurant que la loi soit appliquée uniformément (cf. arrêt TF 1C_76/2019 du 28 février 2020
consid. 7.1).
7.2.
Sous l'angle ensuite de la LPE, comme toute mesure étatique, l'ordre d'éliminer les déchets
doit lui aussi respecter le principe de la proportionnalité, consacré à l'art. 5 al. 2 Cst., selon lequel
l'activité de l'État doit répondre à un intérêt public et être proportionné au but visé. L'obligation de
rétablir une situation licite n'est pas absolue: elle est limitée par ce principe, qui impose une
appréciation circonstanciée de la situation (cf. arrêt TC FR 602 2020 76 du 21 janvier 2021
consid. 2.2).
S'agissant d'un remblai en zone agricole résultant de l'évacuation illicite de matériaux d'excavation
qualifiés de déchets au sens de la LPE, les intérêts liés à la protection de l'environnement ne sont
pas les seuls à entrer en ligne de cause. Comme considéré, un tel remblai porte également atteinte
aux principes de l'aménagement du territoire et de la police des constructions. Il y a donc lieu de
s'inspirer de la jurisprudence développée en matière de constructions illégales hors de la zone à
bâtir.
Ces principes s'imposent avec d'autant plus de force lorsqu'il s'agit non seulement d'une installation
réalisée sans permis de construire ni autorisation d'exploitation, mais encore d'une décharge illicite
de déchets, prohibée tant par la LAT que par la LPE. La zone agricole ne peut servir au stockage
de matériaux d'excavation, de sorte que les intérêts publics en jeu ne sont en rien inférieurs à ceux
découlant du principe de la séparation des zones.
7.3.
C'est à la lumière de ces principes, issus tant de la protection de l'environnement, que de
l'aménagement du territoire et de la police des constructions, qu'il y a lieu d'examiner si la mesure
ordonnée par la DIME peut être confirmée en l'espèce.

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8.
Malgré les explications des recourants tendant à minimiser les intérêts publics en présence et à
mettre en avant leurs propres intérêts privés, la Cour considère que l'ordre d’élimination des déchets,
respectivement de rétablissement de l’état conforme au droit, s’impose en l’espèce. La pesée des
intérêts opérée par l’autorité intimée doit dès lors être confirmée pour les motifs qui suivent.
8.1.
Il convient d’abord de rappeler que, lorsque – comme en l’espèce – l’agrandissement massif
d’un remblai situé hors de la zone à bâtir ne peut bénéficier d’aucune autorisation, un tel
aménagement artificiel porte atteinte au principe fondamental de la séparation entre les parties
constructibles et non constructibles du territoire, consacré à l’art. 1 al. 1 LAT. Or, ce principe répond
à un intérêt public majeur et commande, en règle générale, que les constructions érigées sans droit
en zone agricole soient supprimées (cf. arrêts TF 1C_144/2024 du 17 décembre 2024 consid. 3;
1C_149/2022 du 28 octobre 2022 consid. 5)
La jurisprudence n’admet de tolérer de tels aménagements qu’à titre tout à fait exceptionnel,
notamment lorsque l’écart par rapport au droit est mineur. Tel n’est manifestement pas le cas en
l’espèce: le remblai litigieux présente un volume supplémentaire d’environ 23’470 m³, pour une
superficie d’environ 17’468 m², alors que les travaux initialement autorisés portaient sur un volume
de 18’920 m³ pour une surface de 12’223 m². Même à retenir les chiffres avancés par le recourant 2
(remblai d'environ 30'000 m3), un dépassement de près de 12'000 m3 ne saurait être qualifié de
"violation mineure".
Il n’est ensuite pas nécessaire que d’autres facteurs aggravants, tels que pollution, bruit, perturbation
de la faune ou de la flore, atteinte au paysage, proximité d’un objet protégé ou dommage concret au
sol, viennent s’ajouter pour fonder un rétablissement (cf. arrêts TC FR 602 2022 113 du
27 février 2023 consid. 4.2). La Cour a rappelé à plusieurs reprises qu’il importe peu que les
matériaux du remblai ne soient pas pollués ou que la surface puisse être revégétalisée (cf. arrêts
TC FR 602 2024 83 du 1er juillet 2025 consid. 7.1; 602 2015 54 du 9 mars 2016 consid. 3).
En l’espèce, la situation est même plus grave encore, dès lors que le remblai ne se compose pas
de terre végétale, mais de matériaux provenant de chantiers, soit des déchets au sens de la LPE
(cf. art. 7 al. 6 LPE). La Cour a déjà souligné que la présence de déchets renforce l’intérêt public au
rétablissement (cf. arrêt TC FR 602 2024 83 du 1er juillet 2025 consid. 7.2 et 7.3). Il s’agit de garantir
le respect des règles relatives à l’élimination des déchets (cf. art. 30e al. 1 LPE), dont le but est
précisément d’éviter les dépôts sauvages et de réserver le stockage définitif à des installations
contrôlées. La tolérance d’une situation manifestement contraire au droit compromettrait la finalité
même de ces normes.
À cela s'ajoute que certaines parties du remblai sont composées de matériaux pollués, même s'ils
ne présentent pas, selon Grangeneuve, un danger pour la faune et la flore ou la santé humaine. La
présence de matériaux pollués, même si elle ne concerne qu'un faible volume, et que l'on ignore la
source de cette pollution, constitue un facteur aggravant.
Face au caractère fondamental des principes énumérés ci-dessus, les arguments soulevés par les
recourants pour tenter de justifier l'ouvrage sont sans pertinence. En particulier, ne sauraient entrer
en considération le fait que la surface fertile aurait été augmentée par l'agrandissement du remblai,
la prétendue amélioration de la topographie par la réduction des différences de niveaux, le fait que
seule une petite partie du remblai serait constituée de matériaux pollués ou la prétendue

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amélioration de la qualité agricole des sols. Tolérer des modifications aussi substantielles en zone
agricole reviendrait à rendre inopérantes les règles strictes destinées à empêcher la transformation
non autorisée de terrains non constructibles par l’apport de matériaux d’excavation. Les
contrevenants pourraient ensuite s’appuyer sur ce précédent pour remodeler des terrains agricoles
à leur convenance, pour autant que les matériaux ne soient pas pollués et que la surface soit
revégétalisée (cf. arrêts TC FR 602 2024 79 du 3 février 2025 consid. 4.5; 602 2015 54 du 9 mars
2016 consid. 3e; ég. arrêt TF 1C_406/2012 du 5 février 2013 consid. 3.4).
Une telle pratique viderait de leur substance tant le principe de la séparation du territoire bâti et non
bâti que celui d’une organisation contrôlée de l’évacuation des déchets. La violation de ces principes
cardinaux suffit déjà, en soi, à fonder un intérêt public important justifiant une remise en état (cf. arrêt
TC FR 602 2022 113 du 27 février 2023 consid. 4.2).
Le respect strict du droit vise également, comme déjà relevé, à garantir la sécurité juridique et
l’égalité de traitement (art. 8 Cst.). Dans ce cadre, les recourants ne sauraient se prévaloir de ce
que l'autorité intimée chercherait à faire d'eux un "exemple". Les conditions restrictives permettant
d’invoquer l’égalité dans l’illégalité ne sont manifestement pas réunies, et rien ne permet d'admettre
que l’autorité tolérerait des situations analogues. Au contraire, les nombreux arrêts récents de la
Cour relatifs à des remblais illicites démontrent l’existence d’une pratique cohérente, constante et
rigoureuse (cf. arrêts TC FR 602 2024 83 du 1er juillet 2025; ainsi que les arrêts 602 2025 66,
602 2025 103 et 602 2025 105 rendus ce jour). Loin de violer l’égalité, la remise en état vise
précisément à assurer l'application uniforme de la loi et à éviter que des comportements contraires
à la législation ne conduisent à des situations pérennisées pour les seuls auteurs de violations. Il
garantit, conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral, que la loi soit appliquée de manière
identique à l’ensemble des administrés (cf. arrêts TF 1C_76/2019 du 28 février 2020 consid. 7.1;
1C_406/2012 du 5 février 2013).
8.2.
Comparés aux intérêts publics particulièrement importants en cause, les intérêts privés
invoqués par les recourants pour s’opposer à la remise en état apparaissent essentiellement d’ordre
financier. Or, selon une jurisprudence constante, de tels motifs ne sauraient, à eux seuls, faire
obstacle à un ordre de remise en état lorsque des intérêts publics majeurs sont en jeu. Admettre le
contraire reviendrait à consacrer une situation paradoxale où, plus une atteinte serait grave et
coûteuse à réparer, moins l’autorité serait en mesure d’exiger le rétablissement de l’état de droit
(cf. arrêts TF 1C_482/2017 du 26 février 2018 consid. 2.6; 1C_276/2016 du 2 juin 2017 consid. 3.3;
TC FR 602 2024 83 du 1er juillet 2025 consid. 7.1).
8.3.
Les recourants critiquent également la prépondérance accordée par la DIME au
rétablissement intégral de l'état antérieur au détriment d'une solution moins incisive. Ces griefs ne
résistent pas à la critique.
D'abord, comme rappelé ci-dessus, une renonciation totale ou partielle à l'évacuation complète des
matériaux se heurte frontalement aux principes fondamentaux du droit de l'aménagement du
territoire, de la gestion des déchets et de la protection de l'environnement. Seules des dérogations
mineures, portant sur des écarts limités et non significatifs, pourraient conduire à renoncer à un
rétablissement complet de l'état conforme au droit. Or, l'ampleur du dépassement constaté ou
allégué par le recourant 2 excède très largement ce qui pourrait être qualifié de marginal. Aucun
doute n’est possible sur ce point.

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Ensuite, la présence d’une quantité importante de déchets au sens de la LPE, dont une partie
polluée, implique que la remise en état ne constitue pas seulement une question d’aménagement
du territoire, mais également une obligation légale d’élimination des déchets, découlant notamment
des art. 30, 30a et 30e LPE. Le maintien, même partiel, de déchets de chantier ou de matériaux
pollués en zone agricole contredit directement ces prescriptions impératives, ainsi que les objectifs
de protection des sols (art. 33 LPE; art. 7 OSol).
En outre, la directive de l’OFEV de 2021 sur la valorisation des matériaux d’excavation (directive sur
les matériaux d'excavation) ne modifie en rien cette conclusion. Cette directive exige en effet que
les matériaux d’excavation non pollués ne puissent être valorisés sur un site que s’ils proviennent
du chantier même, dans le cadre d’un comblement de site d’extraction autorisé, ou pour une
modification de terrain elle-même préalablement autorisée. Or, aucune de ces conditions n’est
remplie. Le comblement autorisé initialement ne portait que sur un volume de 18’920 m³, et aucune
autorisation n’a jamais été délivrée pour un remodelage topographique ou une amélioration agricole
au sens de l’art. 34 al. 4 let. a de l’ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT ;
RS 700.1). Cela confirme que seul un retrait complet des matériaux permet d’atteindre le but visé
par la législation environnementale et par le droit des constructions.
Les recourants soutiennent encore que l’évacuation totale générerait des nuisances
environnementales contraires au but de la LPE. Cet argument ne convainc pas. Ces nuisances sont
inévitables et ne sauraient légitimer le maintien d’un dépôt illicite, lequel se trouve précisément à
l’origine de la nécessité des travaux de rétablissement. Il est de jurisprudence constante qu’un
administré ne peut se prévaloir des conséquences de son propre comportement illégal pour
contester une mesure de remise en état (cf. arrêt TC FR 602 2024 83 du 1er juillet 2025 consid. 7.7).
Si des nuisances sont effectivement liées aux travaux d'évacuation, celles-ci sont la conséquence
directe de l'illégalité initiale et ne sauraient justifier le maintien de la situation illicite (cf. arrêt TC FR
602 2024 83 du 1er juillet 2025 consid. 7.7).
En définitive, seul le rétablissement complet de l'état conforme au droit, impliquant l'évacuation
intégrale des matériaux, permet de satisfaire aux exigences légales et de restaurer le terrain dans
son affectation agricole antérieure. Le grief des recourants est dès lors infondé.
8.4.
S’agissant enfin de la bonne foi, il est difficilement concevable que la recourante 1, société
active dans le domaine du transport et des terrassements, et le recourant 2, en sa qualité de
propriétaire foncier, aient pu ignorer la nécessité d’obtenir les autorisations requises pour déposer
une quantité aussi considérable de matériaux d’excavation assimilés à des déchets minéraux. La
recourante 1, en particulier, ne saurait valablement se retrancher derrière l’argument selon lequel
elle aurait simplement agi sur instruction du propriétaire. Elle ne pouvait ignorer que le dépôt de
matériaux d’excavation excédant massivement le volume autorisé nécessitait une autorisation
spécifique, ni que le volume effectivement déposé franchissait de manière manifeste et évidente les
limites fixées.
Il appartenait ainsi aux recourants, au regard de la situation manifestement atypique et juridiquement
précaire, de procéder aux vérifications nécessaires avant d’entreprendre ou de poursuivre les
travaux. En omettant de le faire, ils ont placé l’autorité devant le fait accompli, circonstance qui, selon
une jurisprudence constante, commande une application d’autant plus stricte du principe du
rétablissement de l’état conforme au droit (cf. ATF 123 II 248 consid. 4a; arrêts TC FR 602 2024 83
du 1er juillet 2025 consid. 7.1).

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Dans un tel contexte, les recourants ne sauraient pas non plus invoquer le principe de la protection
de la bonne foi pour s’opposer à l’ordre de remise en état, ni pour tenter d’atténuer la portée de la
pesée des intérêts exposée ci-dessus. Leur comportement exclut la possibilité de se prévaloir d’une
quelconque apparence de légalité ou d’une confiance légitime. Le fait que les autorités communales
soient passées plusieurs fois sur le chantier et n'aient jamais rien dit, ou qu'un bornage ait été
effectué n'y change rien. Les recourants n'ont reçu aucune assurance de la DIME, seule autorité
compétente pour se prononcer sur le rétablissement de l'état conforme au droit en zone agricole,
que les travaux entrepris seraient tolérés, bien au contraire.
Au vu de l’ensemble de ces éléments, le grief tiré de la prétendue disproportion de la mesure doit
être rejeté. L’intérêt public majeur au rétablissement complet de l’état conforme au droit — fondé sur
les principes cardinaux de l’aménagement du territoire, de la protection de l’environnement, de la
gestion des déchets et de la sécurité du droit — l’emporte très largement sur l’intérêt purement
financier invoqué par les recourants.
9.
9.1.
Dans le cadre d'une appréciation anticipée des preuves, l’autorité peut renoncer à
l'administration d'une preuve proposée lorsqu’il apparaît, de manière non arbitraire, qu’elle n’est pas
de nature à modifier le résultat auquel conduit déjà l’instruction menée. Le droit d'être entendu et le
droit de participer à l'administration des preuves n'empêchent en effet pas l'autorité de clore
l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de se forger une conviction et que,
procédant à une appréciation anticipée des preuves supplémentaires requises, elle peut affirmer
avec certitude que celles-ci ne seraient pas susceptibles d’influer sur l’issue du litige (cf. ATF 140 I
285 consid. 6.3.1; arrêt TC FR 601 2023 121 du 12 avril 2024 consid. 4.1).
9.2.
En l’espèce, la Cour considère qu’il n’y a pas lieu d’ordonner les mesures d’instruction
complémentaires requises par les recourants. Le dossier contient en effet des éléments suffisants
pour permettre à la Cour de statuer en pleine connaissance de cause, notamment les préavis des
services spécialisés (Grangeneuve, SFN, SEN), les décisions et déterminations de la DIME, les
plans, les procès-verbaux d’inspection, ainsi que les rapports et compléments techniques des
bureaux N.________ SA et S.________ SA.
L’ensemble de ces pièces permet d’apprécier de manière complète la situation de fait, notamment
l’ampleur des travaux litigieux, la nature des matériaux déposés, ainsi que leurs incidences
environnementales.
Comme considéré, les points que les recourants entendent encore instruire par une inspection des
lieux ou une expertise, à savoir notamment le volume et l'ampleur du remblais effectués ont déjà été
examinés par les services compétents et par les bureaux spécialisés mandatés à cette fin. Enfin, ils
ne sont pas déterminants pour l'issue du litige, puisque – comme l'a rappelé la Cour de céans -,
l'issue du litige serait la même s'il fallait tenir compte des chiffres avancés par les recourants. Une
instruction supplémentaire ne pourrait conduire à un résultat différent et s’avérerait dès lors inutile.
9.3.
Partant, ces offres de preuve doivent être rejetées par appréciation anticipée.

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10.
Les recours, en tant qu'ils remettent en cause le principe même de la remise en état ainsi que
l'ampleur des travaux ordonnés, doivent être rejetés.
En revanche, le délai imparti pour procéder aux travaux de remise en état appelle une adaptation.
Fixé initialement au 30 juin 2026 dans la décision du 10 juin 2025, ce délai – d’environ 13 mois – a
été de facto suspendu puis raccourci par l’introduction de la présente procédure de recours. Dans
ces circonstances, et compte tenu également de l’ampleur des travaux à réaliser, il se justifie
d’accorder au recourant 2 un nouveau délai de durée similaire pour s’exécuter.
Partant, un délai échéant au 28 février 2027 apparaît adéquat et suffisant. Pour le surplus, la
décision attaquée est entièrement confirmée.
11.
11.1.
Il appartient aux recourants, qui succombent, de supporter les frais de procédure en
application de l'art. 131 CPJA. Ces frais sont arrêtés à un montant total de CHF 5'000.-
conformément aux art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et
des indemnités en matière de juridiction administrative (Tarif JA; RSF 150.12). Ils sont compensés
par les avances de frais de CHF 2'500.- versées par chacun des recourants dans leur dossier (602
2025 103 et 602 2025 106).
11.2.
Pour le même motif, les recourants n'ont pas droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA
a contrario). Il n'est pas davantage alloué d'indemnité de partie aux collectivités intimées, leurs
intérêts patrimoniaux n'étant pas en cause (art. 133 CPJA).
(dispositif en page suivante)

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la Cour arrête :
I.
Les recours 602 2025 103 et 602 2025 106 sont joints.
II.
Les recours 602 2025 103 et 602 2025 106 sont rejetés.
Partant, la décision de la DIME du 10 juin 2025 est confirmée. Le délai pour procéder aux
travaux de rétablissement de l'état conforme au droit est prolongé jusqu'au 28 février 2027.
III.
Des frais de procédure de CHF 5'000.- sont mis à la charge des recourants. Ils sont prélevés
à raison de la moitié sur l'avance de frais de CHF 2'500.- versée par la recourante 1
(602 2025 103) et, pour l'autre moitié, sur l'avance de frais de CHF 2'500.- versée par le
recourant 2 (602 2025 106).
IV.
Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.
V.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée
(art. 148 CPJA).
Fribourg, le 30 janvier 2026/jud
Le Président
Le Greffier-rapporteur