fr_gerichte · 601 2015 13 · 2016-02-25 · de

Arrêt de la Ie Cour administrative du Tribunal cantonal | Amtsträger der Gemeinwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc
601 2015 13
Arrêt du 25 février 2016
Ie Cour administrative
Composition
Présidente:
Marianne Jungo
Juges:
Christian Pfammatter, Anne-Sophie 
Peyraud
Greffier-stagiaire:
Simon Murith
Parties
A.________, recourant, représenté par Me José Kaelin, avocat 
contre
CONSEIL D'ETAT DU CANTON DE FRIBOURG, autorité intimée 
Objet
Agents des collectivités publiques
Recours du 2 février 2015 contre la décision du 23 décembre 2014
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considérant en fait
A.
A.________, né en 1963, est entré au service de l’Etat de Fribourg le 1er septembre 1998, 
dans un premier temps comme B.________ de C.________ jusqu’en 2008, puis, dès le 18 février 
2008, comme D.________ de E.________. À ce poste, il était notamment responsable de la tenue 
de la caisse.
B.
En automne 2011, A.________ a établi, pour la Commune F.________, trois contrats de 
servitude. Ces derniers ont été remis à la commune le 23 décembre 2011 contre paiement d’une 
facture de CHF 1'000.- qui a été réglée directement au comptant par la commune.
Le 10 janvier 2012, G.________ de H.________ SA s’est adressée au Conseiller d’Etat Georges 
Godel, Directeur des finances, afin de lui faire part des difficultés rencontrées avec E.________ 
depuis l’arrivée du nouveau D.________ A.________, critiquant notamment les changements 
opérés depuis sa prise de fonction.
Par lettre du 12 janvier 2012, la Commune F.________ a formulé une réclamation contre la facture 
du 23 décembre 2011 établie par A.________ s’agissant des trois contrats de servitude. Elle a 
estimé que cette facture n’était pas conforme car elle n’était pas établie sur un papier officiel, elle 
n’avait pas d’en-tête et ne se référait pas à la loi ni au tarif officiel des émoluments. Le montant de 
CHF 1'000.- lui paraissait en outre disproportionné.
C.
Le 20 janvier 2012, l’Inspection des finances a effectué un contrôle de caisse à E.________. 
Dans ce cadre, divers manquements ou lacunes concernant la tenue de la caisse et des pièces 
justificatives ont été constatés. Le 23 janvier 2012, le Conseiller d’Etat et son secrétaire général 
ont effectué une visite du Service concerné.
Le 27 janvier 2012, la Direction des finances (DFIN) a informé A.________ qu’elle ouvrait une 
enquête administrative au sens de l’art. 129 de la loi sur le personnel de l’Etat (LPers; RSF 
122.70.1) suite aux informations reçues à l’occasion du contrôle restreint effectué par l'Inspection 
des finances et de la visite du 23 janvier 2012. Parallèlement, elle a mandaté l'Inspection des 
finances afin qu’elle procède à un contrôle complet et approfondi de E.________, et a suspendu 
l’enquête administrative jusqu’à réception du rapport relatif à ce contrôle.
Le rapport de l'Inspection des finances du 3 février 2012 a été transmis à la DFIN le 14 février 
2012. En substance, les inspecteurs ont constaté qu’une pièce de caisse pour une participation à 
trois cours de formation et séminaire avait été établie le 6 janvier 2011 pour CHF 1'350.-. Cette 
pièce avait été comptabilisée comme sortie de caisse dans les comptes 2010 de E.________; 
cependant, il n’existait pas de preuve du paiement de ces cours. Une autre quittance du 21 
décembre 2011 pour CHF 418.60, qui concernait le repas de fin d’année, avait été trouvée. Ce 
montant avait été sorti de la caisse et comptabilisé dans les comptes 2011 de E.________; 
A.________ avait cependant demandé à chaque personne présente au souper une participation à 
hauteur de CHF 20.- afin de payer ce repas. La participation des collaborateurs (CHF 220.-) 
n’apparaissait cependant pas dans les comptes. De plus, une somme de CHF 390.-, relative à des 
émoluments, avait été encaissée le 5 octobre 2011 par A.________. Il a été établi qu’une 
quittance non officielle pour ce montant n’avait pas été versée à la caisse de E.________. Plus 
tard, le 23 décembre 2011, lorsque A.________ avait établi la facture complète de CHF 7'840.- 
pour des émoluments fixes et proportionnels, le montant de CHF 390.- encaissé n’avait pas été 
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déduit. En outre, en date des 2 et 15 décembre 2011, des achats de bons à la boutique 
« I.________» avaient été enregistrés pour CHF 400.- et CHF 369.50. Bien qu’ils aient été 
comptabilisés dans les comptes 2011 de E.________, A.________ n’avait jamais distribué ces 
bons cadeaux à son personnel. Des frais de déplacement avaient également été enregistrés pour 
les années 2010 et 2011; A.________ s’était déplacé à vingt reprises jusqu’au Service du matériel 
et des imprimés, et à vingt reprises également jusqu’à C.________, alors que ces déplacements 
semblaient injustifiés. Enfin, un grand nombre de dossiers prêts pour la facturation définitive restait 
sans suite dans un tiroir de E.________; des pré-factures datées de septembre 2010 n’avaient par 
exemple toujours pas été facturées définitivement. 
Tous ces éléments ont amené l'Inspection des finances à la conclusion que la caisse était tenue 
avec une grande négligence, et que de nouvelles procédures de travail devaient être mise en 
place pour la facturation.
D.
Le 21 février 2012, un entretien a eu lieu entre A.________ et le Directeur des finances, en 
présence également du Secrétaire général de la DFIN, et de la Cheffe adjointe du Service du 
personnel et d’organisation.
Suite à cet entretien, le Conseiller d’Etat a adressé le 22 février 2012 à A.________ un courrier qui 
résumait la position de la DFIN et dont la teneur est la suivante:
1.
Rappel des faits
A la suite d'une réclamation émanant de la commune F.________, d'un contrôle de caisse inopiné effectué 
le 20 janvier 2012 par l'Inspection des finances, de questions soulevées par le Service financier, l'Inspection 
des finances a été mandatée par la Direction des finances pour procéder à une révision des comptes de 
E.________.
Le rapport de l'Inspection des finances a été remis à la DFIN en date du 14 février 2012.
L'Inspection des finances relève, pour le moins, une grande négligence dans la tenue de la caisse de 
E.________.
2.
Position de la DFIN
2.1.
Ouverture de la procédure de renvoi pour de justes motifs
Le rapport de l'Inspection des finances induit la DFIN à nourrir des soupçons sérieux sur des infractions aux 
devoirs de service qui vous incombent, en tant que D.________ de E.________, notamment dans le 
domaine de la gestion financière de votre service. Le rapport de l'Inspection des finances contient également 
des éléments relatifs à vos déplacements de service, déplacements dont la réalité peut également être mise 
en doute. Ces faits, objectivement graves, suffisent à eux seuls à justifier l'ouverture d'une procédure de 
renvoi pour de justes motifs, selon l'article 44 LPers. Ils ont plus qu'ébranlé la confiance de l'Etat-employeur 
à votre égard et la DFIN considère que ces faits, qui au minimum constituent des actes de négligence grave 
imputables à un cadre de l'administration, mettent sérieusement en cause la possibilité du maintien de vos 
rapports de service. Par ailleurs, l'enquête suivant l'ouverture de cette procédure porterait sur les faits 
précités, sur la réclamation de la commune F.________, et aussi selon son déroulement, sur d'autres 
éléments apparaissant en cours d'enquête. Durant la procédure, vous seriez suspendu d'activité comme 
D.________ de E.________. L'enquête serait confiée en principe à une personne externe à l'administration. 
Si des éléments à caractère pénal devaient être découverts, la question d'une dénonciation pénale pourrait 
se poser.
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2.2.
Solutions transactionnelles
>
Résiliation par entente réciproque ou démission pour le 31.12.2012 et déplacement jusqu'à cette date 
auprès de J.________.
La procédure de renvoi pour de justes motifs est une procédure lourde à supporter par celui qui en est 
l'objet. La DFIN ne veut donc pas procéder à l'ouverture de cette procédure sans vous donner préalablement 
la possibilité de convenir d'autres solutions à caractère transactionnel.
Je vous propose donc, en lieu et place de la procédure de renvoi pour de justes motifs, de mettre un terme à 
vos rapports de service au 31 décembre 2012 par accord réciproque ou, si vous préférez, par votre 
démission au 31.12.2012. Jusqu'à cette date, et après un délai de 2 semaines et jusqu'à un mois de 
maintien à E.________, vous seriez déplacé auprès de J.________. Si vous trouvez un emploi ailleurs avant 
cette date, vous seriez autorisé à quitter votre emploi sans délai préalable. Votre salaire actuel vous serait 
maintenu jusqu'à votre départ. Une communication décidée d'un commun accord serait faite auprès du 
personnel de E.________ et auprès de la population. Cette communication pourrait consister dans le constat 
de certaines difficultés internes existant au sein de E.________, difficultés qui vous ont motivé à désirer à 
bref délai une réorientation de votre carrière et qui ont conduit l'Etat-employeur à trouver une solution vous 
convenant tout en assurant le bon fonctionnement de E.________.
>
Démission avec effet dans un délai de trois mois
Je vous fais encore une autre proposition, soit le dépôt de votre démission avec effet dans un délai de trois 
mois (effet au 31 mai 2012), paiement de votre salaire jusqu'à cette date et libération de l'obligation de 
travailler dès une date à déterminer, après 2 semaines ou jusqu'à un mois.
3. Conclusions
En résumé et conformément à ce qui vous a été dit lors de notre entretien du 21.02.2012, je vous donne un 
délai jusqu'au 28 février 2012 pour vous décider sur les options suivantes :
>
ouverture de la procédure de renvoi et soumission à cette procédure ;
>
résiliation par entente réciproque ou démission pour le 31.12.2012 et déplacement jusqu'à 
cette date auprès de J.________ ;
>
démission avec effet au 31.05. 2012, paiement du salaire et libération de l'obligation de travailler 
jusqu'à cette date.
Le délai pour donner sa réponse aux propositions a été prolongé au 7 mars 2012.
Le 25 février 2012, A.________ a exposé à la Commune F.________ les circonstances qui 
l’avaient amené à établir les trois contrats de servitude. Il a notamment expliqué qu’il avait accepté 
de les rédiger sur son temps privé, mais qu’il allait lui rembourser le montant de CHF 1'000.-, ce 
qu'il a fait le 1er mars 2012.
Le 28 février 2012, A.________ a adressé au Conseiller d’Etat et au Secrétaire général un courrier 
exposant son point de vue. Il a donné des explications sur le rapport du 3 février 2012 et sur une 
partie des faits qui lui étaient reprochés. Il a en outre demandé la reconsidération de la décision, 
afin de ne pas l'expulser de l'Etat, tout en précisant qu’il n’avait d’autre choix sinon que d’accepter 
l’offre transactionnelle de partir.
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Par lettre datée du 5 mars 2012 et remise le 7 mars 2012 au Secrétaire général, A.________ a 
présenté à la DFIN sa démission pour le 31 décembre 2012 et déclaré qu’il acceptait, depuis le 1er 
avril 2012, de prendre fonction jusqu’au terme de son contrat à J.________.
E.
Le 29 mars 2012, l'intéressé a remercié le Conseiller d’Etat par courriel (avec copie à son 
avocat) pour un entretien qu’ils avaient eu le 21 mars 2012. Il lui a rappelé le soutien qu’il lui avait 
assuré à cette occasion pour un engagement dans une direction, y compris à la DFIN, si son 
travail auprès de J.________ donnait satisfaction. 
Dans sa réponse du 10 avril 2012, le Conseiller d’Etat a accusé réception du courriel qui lui 
paraissait correct. Cependant, il lui a fait part de son incompréhension et de sa déception suite à 
différentes démarches effectuées après sa démission auprès de la Fédération des Associations du 
Personnel du Service public du Canton de Fribourg (FEDE), de son avocat et du Vice-chancelier 
d’Etat qui ne reflétaient pas les discussions qui aient eu lieu. Il lui a rappelé qu'il n'avait pas fait 
pression et qu'il lui avait proposé des alternatives. Il avait eu un délai de réflexion fixé d'un 
commun accord.
F.
Dès le 1er avril 2012, A.________ a travaillé à plein temps auprès de J.________.
Le 3 mai 2012 (avec copie à son avocat et à la FEDE), A.________ a sollicité le soutien du 
Conseiller d’Etat pour une postulation à un emploi à plein temps auprès de la Direction de la 
sécurité et de la justice. Le Conseiller d’Etat lui a promis d’en parler à son collègue et conseiller 
d’Etat, tout en précisant que la décision appartenait à ce dernier.
G.
Le 18 juin 2012, K.________ de J.________ a informé la DFIN que A.________ était en 
arrêt maladie à 100% depuis le 8 juin 2012. Le 2 juillet 2012, l'avocat de ce dernier a informé la 
Direction que son mandant traversait une profonde dépression depuis plusieurs jours et qu’il 
devrait très vraisemblablement être hospitalisé à brève échéance. Il a également sollicité un 
entretien.
H.
Le 25 octobre 2012 et par le biais d'un nouveau mandataire, A.________ a annoncé 
l'ouverture prochaine d’une procédure au sens de l’art. 110 du code cantonal du 23 mai 1991 de 
procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) afin d'obtenir une décision constatant 
la nullité de la résiliation des rapports de travail et le maintien en l’état du rapport contractuel liant 
les parties. 
Le 21 décembre 2012, A.________ a déposé sa demande de constatation auprès de la DFIN. Il a 
fait valoir qu’il n’y avait pas de justes motifs de licenciement immédiat au sens de l’art. 44 LPers à 
l’époque des faits. Estimant qu'une réintégration en qualité de D.________ de E.________ 
n'entrait pas en considération, il a conclu au versement d’une indemnité égale à un traitement 
annuel. Cas échéant, il a demandé à être dispensé de l'obligation de travailler, lorsqu’il aurait 
retrouvé une capacité de travail partielle. Parallèlement, il a requis la récusation du Directeur des 
finances et de son Secrétaire général.
À l’appui de ses conclusions, il a fait valoir la nullité de la résiliation, d’abord par défaut 
d’acceptation formelle par la DFIN, puis en raison d’un vice de consentement dû à la crainte 
fondée dans laquelle il se serait trouvé, et enfin en raison de son incapacité de discernement lors 
de la remise de sa démission. Il s’est également prévalu d’une violation grave du droit d’être 
entendu prévu par le CPJA, auquel renvoyait l’art. 40 al. 4 LPers, et par l’art. 29 al. 4 et 5 du 
règlement du personnel de l’Etat (RPers; RSF 122.70.11), ainsi que d’une violation des règles de 
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compétence, puisque c’était l’autorité de surveillance de E.________ et non la DFIN qui aurait dû 
traiter la réclamation de la Commune F.________ et la plainte de H.________. Enfin, le 
demandeur a estimé qu’il y avait une absence de justes motifs de résiliation immédiate au sens de 
l’art. 44 LPers.
Le 16 janvier 2013, l'intéressé a adressé à la Direction de l’instruction publique, de la culture et du 
sport ainsi qu’à la Chancellerie d’Etat un certificat médical du 14 janvier 2013 qui attestait qu’il était 
incapable de discernement depuis l’entretien du 21 février 2012. 
I.
La DFIN a transmis ses observations le 2 mai 2013. Elle a estimé que les griefs relatifs à un 
vice de consentement et à la capacité de discernement n’étaient pas fondés, car le requérant 
n’avait pas fourni de preuves en ce sens et qu’il avait continué de travailler à J.________ jusqu’en 
juin 2012. Concernant l’acceptation formelle de la démission, la DFIN a été d’avis que la LPers ne 
prévoyait pas une telle obligation. En outre, puisqu’il avait accepté une offre transactionnelle et 
qu’il avait occupé une fonction au sein de J.________, l’acceptation de la démission du 
demandeur avait été pour le moins tacite. L’autorité a de plus relevé que concernant la procédure 
de renvoi pour justes motifs, celle-ci n’avait plus lieu d’être examinée, le demandeur ayant opté 
pour l’une des propositions transactionnelles. Enfin, s’agissant de la compétence de l’autorité, elle 
a estimé qu’en cas de procédure de renvoi pour justes motifs, celle-ci relevait de l’autorité 
d’engagement et non de l’autorité de surveillance.
Dans ses contre-observations du 14 mai 2013, A.________ a affirmé n’avoir jamais pu se 
déterminer sur les documents relatifs aux plaintes de H.________ et de la Commune F.________, 
qu'il conteste, ainsi que sur le rapport du 20 janvier 2012. Il a répété que la fin des rapports 
contractuels était entachée de nombreux vices. Il a également déposé des offres de preuve 
supplémentaires, notamment une expertise de son état psychique et la reconstitution de la scène 
du transfert de la lettre de résiliation. 
La demande de récusation ayant été admise par décision du 29 janvier 2013, la Direction des 
institutions, de l'agriculture et des forêts (DIAF) a été chargée d’instruire le dossier.
Le 17 septembre 2013, la DFIN a communiqué à la DIAF un mémoire complémentaire de 
A.________, daté du 22 janvier 2013, demandant à l’Etat de Fribourg, en plus des conclusions 
déjà déposées, la restitution d’une somme de CHF 2'800.- que l’intéressé estime lui avoir versée 
indûment et qui correspondait au montant total qu'il avait utilisé pendant quatre ans pour la sortie 
annuelle du personnel, montant qu'il avait payé spontanément lorsque la Direction lui avait 
reproché sa gestion de la sortie du personnel 2012.
J.
La DIAF a rendu sa décision le 19 septembre 2013. Elle a estimé que les griefs de 
l’intéressé étaient tous infondés. Tout d’abord, elle a considéré que les conditions jurisprudentielles 
qui permettaient à une autorité de rendre une décision en constatation n’étaient pas remplies, dès 
lors que le demandeur aurait pu préserver son intérêt au moyen d’une décision formatrice, en 
l’espèce la procédure de renvoi pour justes motifs. Pour les mêmes raisons, sa demande en 
restitution du montant de CHF 2'800.- était irrecevable, puisque celle-ci pouvait faire l’objet d’une 
action en répétition de l’indu. Concernant la nullité de la décision, la Direction a rejeté l’argument 
du défaut d’acceptation formelle de la démission du moment qu'aucune disposition légale 
n’imposait à la DFIN de prendre une décision formelle d’acceptation de la démission, et même si 
elle avait été nécessaire, une acceptation au moins par actes concluants avait eu lieu. S’agissant 
de la crainte fondée, l’argument tombait à faux, puisque l’intéressé avait bénéficié d’un délai de 
deux semaines pour transmettre sa décision, ce après la prolongation de la première semaine 
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initialement fixée. L’incapacité de discernement alléguée n’avait pas non plus été prouvée. Les 
défauts de compétences quant à la réclamation de la Commune F.________ et la plainte de 
H.________ SA étaient également infondés, car les faits reprochés relevaient des activités 
accessoires d’un collaborateur et de l’accomplissement de son travail, ce qui entrait dans le champ 
d’application de la LPers; dans ce cadre, seule la DFIN était compétente. Enfin, il n’y avait pas eu 
violation du droit d’être entendu, dès l'instant où il avait, par transaction, refusé de se soumettre à 
la procédure ordinaire de renvoi. Cette procédure lui aurait pourtant permis de faire valoir son point 
de vue et ses moyens de droit s’il pensait que la procédure ouverte contre lui était infondée.
K.
Le 21 octobre 2013, conformément à la voie de droit qui lui était indiquée par la DIAF, 
A.________ a recouru auprès du Tribunal cantonal contre la décision du 19 septembre 2013 en 
reprenant les conclusions et griefs déjà invoqués devant l'instance précédente. Il a indiqué en 
outre qu'à son avis, son recours relevait de la compétence du Conseil d'Etat et non pas, 
directement, de celle du Tribunal cantonal.
Le 19 mars 2014, le Tribunal cantonal n'est pas entré en matière sur le recours et l'a transmis au 
Conseil d'Etat comme objet de sa compétence (arrêt TC FR 601 2013 115 du 19 mars 2014).
L.
Le 23 décembre 2014, le Conseil d’Etat a rejeté le recours. Il a préliminairement estimé avoir 
suffisamment de documents écrits, tant procéduraux qu’internes, pour pouvoir juger en l’état, et a 
rejeté les offres de preuves qui étaient proposées. Sur le plan procédural, il a écarté les griefs 
concernant une violation du droit d’être entendu dès lors que le recourant avait eu l’occasion de 
donner des explications tant lors du contrôle de caisse effectué le 20 janvier 2012 que lors de la 
révision des comptes par l'Inspection des finances. L’intéressé s’était également expliqué auprès 
du Secrétaire général par courriel du 24 janvier 2012. Même s’il ne s’était pas exprimé le 21 février 
2012 lors de l’entretien suites aux accusations portées à son encontre, il avait pourtant considéré 
chaque élément du rapport dans sa lettre du 28 février 2012. Il avait aussi donné sa version des 
faits à la Syndique F.________ le 25 février 2012. La plainte de H.________ n’avait par contre pas 
été mentionnée dans la lettre du 22 février 2012. Concernant la question d’une acceptation 
formelle de la démission, le Conseil d’Etat a retenu que dès le moment où l’intéressé faisait acte 
d’adhésion à une proposition transactionnelle, nul n’était besoin d’un accusé de réception puisqu’il 
ne s’agissait que d’un choix entre différentes propositions émanant de la DFIN. Finalement, le 
Conseil d’Etat a considéré que les allégués concernant l’incapacité de discernement et la crainte 
fondée étaient sans pertinence.
M.
Le 2 février 2015, A.________ a contesté auprès du Tribunal cantonal la décision du Conseil 
d'Etat du 23 décembre 2014 dont il demande l'annulation sous suite de frais et dépens. Il conclut 
à ce que l'Etat de Fribourg soit condamné à lui verser une indemnité correspondant à une année 
de traitement, en application de l’art. 41 LPers et ce avec intérêts à 5% dès le 1er janvier 2013, des 
prétentions pour tort moral étant réservées. Il requiert en outre que la décision du Tribunal 
cantonal fasse l’objet d’un communiqué de presse de la part de l’Etat, aux frais de celui-ci.
À l’appui de ses conclusions, le recourant critique tout d'abord les faits qui ont été retenus par 
l'autorité intimée. Il explique qu'aucune directive n'a jamais été donnée sur la manière de tenir la 
caisse de E.________ et que, selon les districts, les pratiques sont différentes, certains établissant 
un décompte quotidiennement, d'autres à des intervalles différents. Pour sa part, il reconnaît que, 
pour la période de juillet à décembre 2010, il n'a pu effectuer les décomptes de caisse qu'en juillet, 
août et décembre. De janvier 2011 à décembre 2011, il n'a procédé aux décomptes qu'en janvier, 
février, mai, juillet et octobre. Il affirme par ailleurs, en ce qui concerne ses frais de déplacement, 
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que ceux-ci avaient été négociés forfaitairement avec le Secrétaire général en lien avec 
l'informatisation de E.________ entre 2008 et 2011. Le recourant relève également qu'il n'a pas 
remis sa démission le 7 mars 2012 au Secrétaire général de la DFIN. Celle-ci était simplement 
posée devant ce dernier, qui s'en est saisi, ce qui est différent. Il explique que c'était à titre privé et 
à la requête expresse du secrétaire communal que les contrats de servitude ont été rédigés. 
L'établissement de tels actes n'entre pas dans le domaine d'activité de D.________. Il souligne 
que ni le courriel de H.________, ni la réclamation de la commune n'ont été portés à sa 
connaissance et qu'il n'a donc pas pu se prononcer à leur égard. En particulier, il déplore que 
l'entretien du 21 février 2012 se soit résumé à la simple communication irrévocable du Conseiller 
d'Etat de ne plus vouloir travailler avec lui, sans même qu'il ait pu prendre connaissance des faits 
qui lui étaient reprochés, ni se déterminer sur ceux-ci. Il en a été tellement choqué qu'il n'a pu 
prononcer aucun mot durant toute la séance. Il en a été atteint dans sa santé psychique au point 
que son médecin traitant a déclaré le 14 janvier 2013 qu'à son avis, son client était incapable de 
discernement depuis le 21 février 2012. Le recourant rappelle qu'il est en incapacité de travail pour 
maladie depuis le 8 juin 2012 et qu'une décision reconnaissant un taux d'invalidité de 100 % 
devrait prochainement être prise. Il se plaint d'une cabale orchestrée contre lui afin de l'évincer de 
son poste sans motif suffisant alors qu'il ne reconnaît qu'une négligence passagère et excusable 
dans la manière de tenir la caisse et un oubli de demander une autorisation préalable d'exercer un 
mandat accessoire pour une collectivité publique.
Sur le plan procédural, le recourant se plaint d'une violation grave de son droit d'être entendu en 
reprochant à la Direction de n'avoir pas administré les offres de preuve qu'il avait proposées. Il 
estime que le témoignage des personnes présentes lors de la séance du 21 février 2012 aurait 
permis d'établir l'état de choc dans lequel il s'est trouvé suite à la lecture par le Conseiller d'Etat de 
la note de service exprimant sa volonté de se séparer de lui avant même que celui-ci ait pu 
s'exprimer sur les reproches qui étaient faits. De même, l'audition de L.________ et M.________ 
aurait permis de déterminer que le recourant avait l'intention de reprendre le matin même sa lettre 
de résiliation au courrier de la DFIN et qu'il voulait s'entretenir avec le Conseiller d'Etat avant toute 
démission. Il affirme qu'il aurait fallu procéder à une reconstitution de la scène du 7 mars 2012 
dans le bureau du Secrétaire général pour déterminer comment la lettre de démission était venue 
en mains de l'Etat. En refusant ces offres de preuve, l'autorité intimée aurait violé son droit d'être 
entendu et se serait prononcée sur la base d'un état de fait incomplet et erroné.
Sur le fond, le recourant fait valoir que l'employeur ne disposait que de deux procédures distinctes 
pour se séparer de lui, soit la résiliation ordinaire, soit la résiliation immédiate pour de justes 
motifs. Dans la mesure où, selon lui, il était exclu que le lien de confiance soit irrémédiablement 
rompu compte tenu des faibles reproches qui pouvaient lui être faits, il était nécessaire de faire 
précéder toute résiliation, ordinaire ou extraordinaire, d'un avertissement donné en bonne et due 
forme; ce qui n'a pas été fait. De plus, le recourant relève que sa démission n'a pas été 
formellement acceptée par l'employeur et que, par conséquent, il avait la possibilité de la retirer 
jusqu'à réception d'un acte d'accusé de réception formel de la part de l'Etat, qui n'a jamais été 
reçu. Les rapports de service ont donc subsisté. 
Le recourant conteste par ailleurs l'existence de justes motifs de résiliation immédiate au sens de 
l'art. 44 LPers. La tenue laxiste de la caisse de E.________ ne saurait objectivement constituer 
une faute grave dès lors qu'il n'y avait pas de directives précises en la matière. Il souligne 
également que les contrôles n'ont pas démontré qu'il manquait de l'argent et, à son avis, il ne s'agit 
que d'une négligence légère. Il en va de même avec le fait qu'il ait établi des contrats de servitude 
à titre privé, sans demander préalablement l'autorisation pour exercer cette activité accessoire. Il 
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relève que la rédaction de contrats de servitude n'est pas une activité qui ressort à D.________ de 
E.________ et qu'il était évident qu'il agissait dans ce cadre à titre privé uniquement. Il n'a ainsi 
détourné aucun montant qui revenait à E.________ et l'on peut uniquement lui reprocher de 
n'avoir pas requis une autorisation d'exercer une activité accessoire avant de rendre service à la 
commune par la rédaction - sur son temps libre - des contrats qu'elle demandait. Il apparaît ainsi 
qu'il n'y avait aucune violation grave des devoirs de service qui aurait pu justifier un renvoi 
immédiat pour justes motifs. D'ailleurs, l'existence d'une proposition transactionnelle démontre 
bien l'absence de justes motifs et traduit le souci de refuser au recourant la possibilité de se 
déterminer en connaissance de cause sur les griefs qui lui étaient reprochés.
Le recourant considère être en droit d'invoquer la crainte fondée pour contester la validité de la 
résiliation. Il a été menacé de faire l'objet d'une procédure de renvoi pour de justes motifs, sans 
qu'il ait pu s'exprimer, et la crainte suscitée a été entretenue par le Secrétaire général jusqu'à ce 
qu'il rédige sa démission avec la pression d'une suspension jusqu'au terme de la procédure de 
renvoi et du non-paiement du traitement. Dans la mesure où le licenciement immédiat, objet de la 
menace, n'était pas justifié au vu des circonstances, cette menace avait été proférée sans droit. 
Partant, conformément à l'art. 29 al. 1 CO, la partie qui a contracté sous l'empire d'une crainte 
fondée que lui aurait inspirée sans droit son cocontractant ou un tiers n'est pas obligée. 
Le recourant rappelle également qu'il n'avait pas l'intention de remettre sa lettre de licenciement 
avant d'en avoir discuté avec le Conseiller d'Etat et que ce document, qui était posé sur une table, 
a été saisi sans son consentement par le Secrétaire général, de sorte que, faute d'intention de 
remettre ce titre et faute de capacité à pouvoir s'opposer à la saisie de ce document, la résiliation 
est invalide et ne lie pas le recourant.
Enfin, le recourant estime que la résiliation est nulle en raison de son incapacité. Il conteste la 
position de l'autorité qui estime que, si le certificat médical est valable pour la période postérieure 
au 5 juin 2012, il ne l'est pas pour celle qui précède, à compter du 21 février 2012. Pour le 
recourant, l'avis du médecin est un des éléments permettant de juger de son incapacité de 
discernement, mais elle n'est pas la seule, les personnes présentes le 21 février 2012 peuvent 
témoigner de l'état de choc dans lequel a été plongé le recourant, mais cette preuve n'a pas été 
administrée par les autorités inférieures. De plus, le comportement ultérieur du recourant constitue 
également un indice sérieux quant à son incapacité d'agir correctement en fonction de la décision 
à prendre.
N.
Le 18 mars 2015, le Conseil d’Etat a fait savoir qu'il n'avait pas d’observations à formuler sur 
le recours et qu’il se référait entièrement aux considérants en fait et en droit développés dans sa 
décision du 23 décembre 2014.
O.
Le 2 septembre 2015, le recourant a produit une décision du 15 juin 2015 de l'office AI du 
canton de Fribourg lui accordant une rente à compter du 1er septembre 2013 à raison d'un taux 
d'invalidité de 100%.
Tribunal cantonal TC
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en droit
1.
a) Déposé dans le délai et les formes prescrits – et l'avance des frais de procédure ayant été 
versée en temps utile – le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a CPJA et de l'art. 
132 al. 2 LPers. 
En particulier, il faut constater que, par décisions formelles au sens de l'art. 4 CPJA, la DIAF, puis 
le Conseil d'Etat, ont rejeté les griefs de nullité de la convention de résiliation invoqués par le 
recourant, de sorte que le Tribunal cantonal peut se prononcer à cet égard (cf. arrêt TC FR 601 
2013 4 du 26 mars 2015; arrêt TAF A-1711/2014 du 8 décembre 2015, consid. 1.3). 
b) Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation 
du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (lettre a) et pour constatation 
inexacte ou incomplète des faits pertinents (lettre b). En revanche, à défaut d’habilitation légale 
expresse, la Cour ne peut pas examiner en l'espèce le grief d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA).
2.
a) Selon l'art. 43 LPers, les rapports de service peuvent être résiliés par entente réciproque 
pour un terme choisi et des modalités arrêtées par voie conventionnelle, sur préavis du Service du 
personnel et d'organisation.
La loi ne pose aucune exigence particulière de forme à une résiliation par entente réciproque. Il 
n'est pas nécessaire en particulier que cette entente respecte la forme écrite ou qu'elle soit 
contenue dans un seul document. Il suffit qu'elle soit reconnaissable. L'art. 43 LPers constitue la 
base légale générale, apte à autoriser l'administration à conclure un contrat dans le domaine de la 
résiliation des rapports de service; il énonce un principe de portée générale, visant à donner aux 
parties la possibilité de trouver un accord en matière de fin des rapports de service, pour tenir 
compte de circonstances particulières les plus diverses. Ainsi, on cherche en vain une raison qui 
conduirait à ne pas reconnaître cette possibilité légale dans tous les cas où l'Etat se sépare d'un 
collaborateur. Il s'agit au contraire d'une règle indispensable à la gestion du personnel d'une 
collectivité publique (cf. arrêts TC FR 601 2013 4 du 26 mars 2015, consid. 2; 601 2013 5 du 19 
mars 2014, consid. 4; arrêt TAF A-1711/2015 du 8 décembre 2015).
Il va de soi qu'en autorisant des résiliations par entente réciproque, le législateur a laissé une 
marge d'appréciation à l'autorité appelée à négocier cet accord. Celle-ci peut ainsi déroger dans 
une certaine mesure aux règles ordinaires pour tenir compte des spécificités du cas et pour autant 
que cela soit justifié, notamment sous l'angle de la proportionnalité, de l'égalité de traitement et de 
la bonne foi. La solution retenue ne peut en outre être arbitraire dans son résultat (arrêt TC FR 601 
2013 5 du 19 mars 2014, consid. 6). C'est ainsi dans la perspective du respect des principes 
administratifs (art. 8 et 9 CPJA) qu'il convient d'apprécier les circonstances qui ont entouré la 
conclusion de la convention de résiliation et la solution qui a été retenue. Il s'ensuit en particulier 
que la convention ne peut pas servir à éluder les règles ordinaires applicables dans le cas de 
licenciement des agents publics et les garanties procédurales qu'elles offrent à ceux-ci. Elle doit 
être équilibrée et s'inscrire raisonnablement dans le contexte des faits de la cause (arrêt TAF A-
1711/2014 du 8 décembre 2015, consid. 3). Le respect de ces règles générales du droit 
administratif se confond largement avec la solution retenue par le code des obligations pour 
admettre la validité des conventions de licenciement en droit privé. La jurisprudence y relative 
(arrêt TF 8C_368/2011 du 5 septembre 2011, consid. 2.2 et les références) est donc applicable 
par analogie, même si la LPers ne renvoie pas expressément à ces normes.
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b) Dans le cas particulier, il ressort clairement de la lettre de la DFIN du 22 février 2012 que 
celle-ci a proposé des solutions transactionnelles à son collaborateur pour mettre fin aux rapports 
de service; l'une d'entre elles prévoyait la démission pour le 31 décembre 2012 et un déplacement 
jusqu'à cette date auprès de J.________. Du moment que le recourant a choisi cette solution en 
rédigeant sa lettre de démission et en acceptant son transfert à J.________, il ne fait aucun doute 
que les parties ont conclu une convention de licenciement fondée sur l'art. 43 LPers et qu'il ne 
s'agit pas d'une pure démission au sens de l'art. 42 LPers. Il apparaît également à la lecture de la 
lettre du recourant du 28 février 2012 qu'il n'avait pas l'intention de renoncer à son poste, mais qu'il 
acceptait, à contrecœur, la proposition afin d'éviter le scandale qui aurait entouré une procédure 
de renvoi pour de justes motifs, la suspension d'activité et les difficultés pour retrouver un emploi 
en cas de licenciement reconnu fautif.
La question se pose dès lors de savoir si les termes de la convention proposée par l'employeur 
étaient suffisamment équilibrés pour lui permettre d'obtenir, par contrat, une résiliation valable qui 
n'élude pas les droits que la LPers garantit au personnel de l'Etat, notamment par l'institution de 
l'avertissement. 
Pour fonder la convention de licenciement, l'Etat a proposé à son collaborateur d'échapper, par 
démission, aux désagréments d'une procédure de renvoi pour de justes motifs et de continuer à 
travailler provisoirement pour lui jusqu'à la fin de l'année 2012. Dans un tel contexte, le contrat, 
dont le but essentiel était d'éviter la procédure de renvoi aussi bien pour l'Etat (qui n'avait pas à 
établir de justes motifs) que pour le collaborateur (qui se soustrayait aux désavantages liés à un 
éventuel renvoi), n'est valable que si des indices suffisants justifiaient effectivement l'ouverture 
d'une telle procédure au moment où la proposition a été faite. A défaut, la pression exercée sur le 
collaborateur par la perspective de l'ouverture de la procédure est indue et le contrat est nul car ne 
servant que les intérêts exclusifs de l'employeur, qui obtient une démission alors qu'il n'y avait pas 
matière à ouvrir une procédure de renvoi.
En l'occurrence, au moment de proposer la solution transactionnelle, le 21 février 2012, la DFIN 
disposait du rapport de l'Inspection des finances du 3 février 2012. Ce document se borne certes à 
constater une gestion laxiste de la caisse en relevant une série de violations des règles 
comptables, sans toutefois tirer de conclusions sur la nature du comportement du recourant. Il n'en 
demeure pas moins que seul le recourant, responsable de la gestion de la caisse, est concerné 
par les défauts constatés. De plus, ceux-ci laissent clairement ouverte l'éventualité de 
malversations, qu'il s'agisse des cours de formation, dont les frais ont été débités de la caisse 
alors que les cours n'avaient pas été suivis, de la participation non comptabilisée des employés 
aux frais du repas de fin d'année, de la quittance non officielle pour des émoluments ou de la non-
utilisation de bons cadeaux qui ont pourtant été inscrits dans les comptes. Des doutes ont 
également été émis sur la réalité de certains déplacements difficilement justifiables (vers le service 
du matériel) dont les frais avaient été facturés à l'Etat.
Face à cette situation, il n'est pas contestable que des éléments objectifs suffisants pouvaient 
justifier l'ouverture d'une procédure de renvoi pour de justes motifs. Cela ne signifie pas encore 
que cette procédure aurait abouti, dès lors que les constatations brutes de l'Inspection des 
finances devaient encore faire l'objet d'une instruction spécifique notamment pour déterminer si les 
soupçons de malversation, qui découlaient de la gestion laxiste de la caisse, se confirmaient ou, à 
l'inverse, si les explications que le collaborateur aurait été appelé à donner dans le cadre de son 
droit d'être entendu pouvaient modifier la perception de l'affaire. Il n'en demeure pas moins qu'au 
stade de l'enquête préliminaire, le rapport du 3 février 2012 était largement suffisant pour 
Tribunal cantonal TC
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provoquer l'ouverture d'une procédure de renvoi extraordinaire. La pression exercée par l'Etat sur 
son collaborateur en l'informant de son intention d'ouvrir celle-ci s'il ne présentait pas sa démission 
n'était donc pas indue. Dans la mesure où, parallèlement, l'Etat s'engageait à employer l'intéressé 
provisoirement jusqu'à la fin de l'année dans un autre service s'il présentait sa démission, la 
proposition transactionnelle restait dans les limites de l'art. 43 LPers.
3.
Le recourant conteste la validité de la convention susmentionnée en affirmant qu'il n'était pas 
capable de discernement lorsqu'il a accepté la proposition qui lui était faite par l'Etat et a donné sa 
démission. 
a) A teneur des art. 16 et 18 CC, les actes de celui qui est incapable de discernement n'ont 
pas d'effet juridique (art. 18), et toute personne qui n'est pas dépourvue de la faculté d'agir 
raisonnablement à cause de son jeune âge, ou qui n'en est pas privée par suite de maladie 
mentale, de faiblesse d'esprit, d'ivresse ou d'autres causes semblables, est censée capable de 
discernement (art. 16). 
La capacité de discernement comporte deux éléments, l'un intellectuel, qui est la capacité 
d'apprécier le sens, l'opportunité et les effets d'un acte déterminé, l'autre volitif ou caractériel, qui 
est la faculté d'agir librement en fonction de cette compréhension raisonnable, selon la libre 
volonté du sujet (ATF 134 II 235 consid. 4.3.2 p. 239; 124 III 5 consid. 1a p. 8; 117 II 231 consid. 
2a p. 232). La capacité de discernement est relative; elle ne doit pas être appréciée dans l'abstrait, 
mais concrètement, par rapport à un acte déterminé, en fonction de sa nature et de son 
importance, et les facultés nécessaires doivent être présentes au moment de l'acte (ATF 134 II 
235, loc. cit.; 118 Ia 236 consid. 2b in fine p. 238).
Une personne n'est privée de discernement que si sa faculté d'agir raisonnablement est altérée, en 
partie du moins, par l'une des causes énumérées à l'art. 16 CC, dont la maladie mentale, la 
faiblesse d'esprit ou une autre altération, semblable, de la pensée, à savoir des états anormaux 
suffisamment graves pour avoir, dans le cas particulier et le secteur d'activité en cause, 
effectivement altéré la faculté d'agir raisonnablement. Par maladie mentale, il faut entendre des 
troubles psychiques durables et caractérisés, ayant sur le comportement extérieur du sujet des 
conséquences évidentes, qualitativement et profondément déconcertantes pour un profane averti 
(ATF 117 II 231 consid. 2a in fine p. 233/234; 85 II 452 consid. 3a p. 460; 62 II 263 p. 264).
En relation avec la règle générale sur le fardeau de la preuve consacrée par l'art. 8 CC, l'art. 16 
CC institue une présomption légale en faveur de la capacité de discernement (ATF 134 II 235 
consid. 4.3.3 p. 240; 124 III 5 consid. 1b p. 8). Constater l'état mental d'un individu relève du fait, 
tandis qu'apprécier si cet état mental entraîne l'incapacité de discernement ressortit au droit (ATF 
99 III 4 consid. 4 p. 7 in medio).
b) En l'occurrence, il faut constater que l'employeur n'a pas exigé de son collaborateur qu'il 
se prononce sur le champ sur la proposition transactionnelle. Ce dernier a disposé de 14 jours 
entre le 21 février et le 7 mars 2012 pour formuler sa réponse. Il s'ensuit qu'il n'est pas déterminant 
pour statuer sur la capacité de discernement de savoir que le recourant est resté muet, "sous le 
choc", pendant toute la séance du 21 février 2012. Il ressort au contraire du dossier que, suite à 
celle-ci, il n'est pas demeuré sans réaction pendant la période de réflexion qui lui a été accordée et 
qu'il n'était pas atteint mentalement lorsqu'il a déposé sa lettre de démission. Au contraire, il 
apparaît à la lecture de la lettre de l'intéressé du 28 février 2012 qu'il a continué à travailler 
normalement, s'occupant notamment de la mise en place du projet X.________. Le 27 février 
2012, il a pris, par ailleurs, l'initiative de requérir de la DFIN l'établissement d'un certificat de travail 
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intermédiaire qui ne tienne pas compte des reproches qui lui avaient été formulés. Il a négocié par 
la suite avec le Secrétaire général l'obtention d'une version "améliorée" du projet de certificat (cf. 
courriel du 15 mars 2012). Un tel comportement n'est pas celui d'une personne qui n'aurait pas sa 
capacité de discernement en lien avec sa prochaine démission. Cette constatation est confirmée 
par l'attitude de l'intéressé après le dépôt de sa démission, le 7 mars 2012. Même s'il n'est pas 
exclu qu'il ait consulté un avocat avant sa démission, il ressort en tous cas des courriels qui lui 
sont postérieurs qu'il s'est fait conseiller successivement par deux études d'avocats (Etude 
O.________ et P.________) et qu'il a contacté le syndicat de la fonction publique. Il apparaît 
surtout qu'il a continué à travailler à E.________ jusqu'au 1er avril 2012, date de son transfert à 
J.________. Dans son courriel du 27 mars 2012, le recourant s'est même déclaré fier d'avoir 
réussi à mettre à l'enquête publique le projet X.________ avant son départ - après avoir consacré 
l'entier du dernier week-end à cette tâche - et a souligné qu'il ne laissait dans son service aucun 
arriéré de travail ou de dossier. Il a requis à cette occasion que l'autorité de surveillance effectue 
une inspection de son service afin qu'elle atteste de l'état et de la qualité du travail accompli. Dès 
le 1er avril 2012, l'intéressé a pris sa fonction à E.________ de J.________ et y a officié jusqu'au 8 
juin 2012, date à partir de laquelle il s'est trouvé en incapacité de travail à 100 %. Jusqu'à ce 
moment, aucun indice ne laisse apparaître une quelconque altération de sa faculté d'agir 
raisonnablement. Le 3 mai 2012, il s'était d'ailleurs adressé au Directeur des finances pour obtenir 
son appui dans le cadre d'une postulation pour un emploi auprès de la Direction de la sécurité et 
de la justice. En réalité, ce n'est que depuis le 8 juin 2012 que le recourant a été atteint 
sérieusement dans sa santé psychique, ainsi que l'indique son avocat dans son courriel à la DFIN 
du 2 juillet 2012. 
Dans ces conditions, vu le comportement du recourant pendant le temps de réflexion qui lui a été 
accordé après la séance du 21 février 2012 jusqu'au 7 mars 2012, puis, depuis sa démission 
jusqu'à son transfert à J.________ et enfin après ce transfert jusqu'au 8 juin 2012, on ne peut 
considérer que la personne ait été incapable de discernement lorsqu'elle a accepté de l'offre de 
son employeur et a déposé sa démission. D'ailleurs, il ressort clairement du courriel de son avocat 
du 2 juillet 2012 que la voie de la solution transactionnelle avait été choisie d'entente avec son 
client et que ce choix ne relevait pas d'une incapacité de ce dernier d'évaluer objectivement la 
situation. Au contraire, il y avait une intention clairement affichée d'éviter que l'affaire ne prenne 
une tournure contentieuse. Il ne s'agissait pas manifestement d'une fuite en avant, mais d'une 
position concertée avec un mandataire expérimenté qui était persuadé que ce mode de procéder 
était dans l'intérêt de son client. Tout le comportement du recourant (continuation du travail malgré 
les difficultés, contacts avec le Directeur des finances pour obtenir son appui, certificat 
intermédiaire de travail, postulation) montre qu'il était convaincu qu'une solution tenant compte de 
son âge, de ses obligations familiales et de son expérience professionnelle allait être trouvée à 
brève échéance et qu'il pourrait compter sur le soutien qui lui avait été assuré par la DFIN. Face à 
l'absence de résultats rapides de cette stratégie, le recourant n'a pas tenu la pression 
psychologique et a sombré dans la dépression au début du mois de juin 2012. Pour tragique 
qu'elle soit, cette situation ne remet pas en cause la validité de la convention de licenciement qui 
avait été conclue précédemment. Il n'y a pas sur ce point un vice du consentement provoqué par 
une incapacité de discernement.
4.
Certes, à l'appui de ce grief, le recourant invoque le certificat médical du 14 janvier 2013 qui 
atteste qu'il était incapable de discernement depuis l'entretien du 21 février 2012. Il propose 
également l'audition de divers témoins susceptibles de rapporter l'état de choc dans lequel il était 
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suite à la proposition transactionnelle qui lui avait été faite et demande finalement qu'une expertise 
soit ordonnée sur la question de sa capacité de discernement.
a) S'agissant du certificat médical, il faut constater tout d'abord que le médecin traitant n'a 
suivi le recourant que depuis le 5 juin 2012. Il n'a donc pas vu par lui-même l'état de son patient 
pendant la période allant du 21 février au 7 mars 2012, mais seulement trois mois plus tard. Si la 
réalité du choc émotionnel subi lors de l'annonce brutale faite sans précaution par le Directeur des 
finances ne fait pas de doute, il apparaît cependant que, soutenu par l'espoir qu'une solution 
acceptable serait trouvée pour lui et conseillé dans ce sens par son avocat, le recourant a 
véritablement adhéré à la transaction jusqu'au moment où il a craqué. Contrairement à ce que 
prétend le médecin traitant, dans les faits, la position non contentieuse choisie par le recourant ne 
constituait en rien une autodestruction professionnelle. Le climat conciliant qui existait entre la 
DFIN et son collaborateur pouvait raisonnablement laisser penser que ce dernier allait mieux s'en 
sortir par la transaction. Telle était d'ailleurs la conviction de l'avocat du recourant. Tout cet aspect 
fondamental des faits est totalement ignoré par le médecin traitant qui part du point de vue que la 
démission était perçue comme une fuite sans espoir, une autodestruction professionnelle. Ce 
n'était pas le cas, à l'évidence. S'il n'était pas facile de déterminer une ligne de conduite face aux 
propositions qui étaient faites par la DFIN, on ne saurait considérer qu'en date du 7 mars 2012, le 
recourant était dans l'impossibilité d'analyser correctement la situation et, sur cette base, de choisir 
librement une solution. La pression psychologique importante qu'il subissait ne l'a pas empêché de 
se déterminer valablement en privilégiant la confiance qu'il plaçait dans les promesses de soutien 
de ses supérieurs hiérarchiques. Basée sur des faits manifestement incomplets et influencée par 
la nouvelle position choisie depuis octobre 2012 par le recourant et son nouvel avocat, l'attestation 
du médecin traitant du 14 janvier 2013 n'est pas apte à établir l'existence d'une incapacité de 
discernement en lien avec l'acceptation de la convention de licenciement.
b) Tel qu'il est garanti par la Constitution fédérale, le droit d'être entendu comprend 
notamment le droit pour l'intéressé de prendre connaissance du dossier, de s'exprimer sur les 
éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, de produire 
des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de 
participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son 
résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 129 II 497 consid. 2.2 p. 
504 et les arrêts cités). La jurisprudence admet que le droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité 
de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa 
conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves 
qui lui sont encore proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son 
opinion (ATF 131 I 153 consid. 3 p. 157; ATF 130 II 425 consid. 2.1 p. 429 et les arrêts cités).
Au vu du déroulement des faits examiné en détail ci-dessus et des constatations qui en découlent 
nécessairement (cf. consid. 3b), on doit considérer que le dossier de la cause est complet et 
permet de statuer en toute connaissance sur le recours. Il convient dès lors, par appréciation 
anticipée des preuves, de renoncer à entendre les témoins proposés et à ordonner une expertise 
sur la capacité de discernement que le recourant pouvait avoir il y a quatre ans en lien avec la 
transaction qui lui avait été proposée. Les offres de preuve sont par conséquent rejetées.
5.
a) Vice du consentement, la crainte fondée au sens des art. 29 et 30 CO est celle qu'une 
personne - partie ou tiers - inspire à une autre, intentionnellement et sans droit, pour la déterminer 
à faire une déclaration de volonté. La cause de la crainte est la menace d'un mal futur dans 
l'hypothèse d'un refus d'obtempérer; elle vicie la volonté au stade de sa formation (arrêt TF 
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2P.256/2005 du 10 mars 2006, consid. 4.1). Pour qu'un contrat soit invalidé au titre de la crainte 
fondée, les quatre conditions suivantes doivent être réunies: une menace dirigée sans droit contre 
une partie ou l'un de ses proches, la crainte fondée qui en résulte, l'intention de l'auteur de la 
menace de déterminer le destinataire à faire une déclaration de volonté et le lien de causalité entre 
la crainte et le consentement (ATF 111 II 349 consid. 2 p. 350). 
b) Il a été vu précédemment que la pression exercée par la DFIN quant à l'ouverture d'une 
procédure de renvoi pour de justes motifs n'était pas indue. Il existait effectivement des éléments 
objectifs qui postulaient d'engager une telle procédure dans l'hypothèse où le recourant ne 
présentait pas spontanément sa démission. Comme il a été dit, il était prématuré de tirer des 
conjectures sur l'issue d'une telle procédure. A aucun moment, la DFIN ne l'a fait. Elle s'est limitée 
à expliquer que l'enquête serait confiée à une personne externe à l'administration et que, si des 
éléments à caractère pénal devaient être découverts, la question d'une dénonciation pénale 
pourrait se poser. Ce faisant, elle n'a pas brandi de manière exagérée la menace d'un mal futur, 
mais s'est bornée à relever une éventualité qui entrait légitimement en considération sur la base 
du rapport préliminaire de l'Inspection des finances et dont le recourant, assisté d'un mandataire 
professionnel, devait être conscient. Faute de menace dirigée sans droit contre lui, le recourant ne 
peut pas prétendre que la pression exercée par la perspective de l'ouverture d'une procédure de 
renvoi pour de justes motifs serait constitutive d'une crainte fondée qui invaliderait la convention de 
licenciement qu'il a acceptée. D'ailleurs, la crainte de voir son interlocuteur exercer un droit dont il 
dispose – en l'occurrence, de voir l'administration appliquer la loi, qui plus est avec possibilité 
ultérieure de recours – ne constitue pas en elle-même une situation menaçante au sens de l'art. 30 
CO. Une telle crainte ne peut être prise en considération (art., 30 al. 2 CO) que si le cocontractant 
exploite la gêne de l'autre en vue d'obtenir des avantages excessifs non couverts par le droit 
exercé (arrêt TAF A-1711/2014 du 8 décembre 2015, consid. 10 et les références).
6.
Les autres griefs du recourant sont également sans pertinence.
a) Le fait qu'en date du 7 mars 2012, il ait donné sa lettre de démission ou que la lettre 
contenant celle-ci, signée et posée devant lui, ait été saisie par le Secrétaire général qui avait été 
informé de son contenu est sans la moindre pertinence. Le recourant n'a pas contesté jusqu'en 
octobre 2012 la validité de sa démission. Non seulement il ne s'est pas plaint de n'avoir pas donné 
sa démission, mais en plus, il a exécuté la convention en prenant son nouveau poste provisoire 
auprès de E.________ de J.________. Même si la transmission de la démission a pu, cas 
échéant, être brusquée par le représentant de l'employeur, il faut constater que le collaborateur a 
admis le procédé par acte concluant. Ses lettres et courriels postérieurs au 7 mars 2012 en 
attestent. C'est donc en vain qu'il prétend n'avoir jamais donné sa démission.
b) Du moment que la démission s'inscrivait dans le cadre de la convention de licenciement, il 
importe peu que la DFIN n'ait pas formellement accusé réception de cet acte. Le transfert du 
recourant à E.________ de J.________ établit clairement que l'employeur avait pris acte de celle-
ci et y donnait suite.
c) Il est vrai que le recourant n'a pas pu se déterminer sur les faits qui lui étaient reprochés 
avant l'entretien du 21 février 2012. Si une décision avait été prise à cette occasion ou s'il avait dû 
sur-le-champ accepter ou refuser les propositions transactionnelles qui lui étaient faites, la 
démarche de l'employeur aurait vraisemblablement été entachée d'une violation du droit d'être 
entendu. Tel n'a cependant pas été le cas; un délai suffisant a été accordé au collaborateur pour 
se déterminer. De plus, il a reçu confirmation écrite du contenu de l'entretien du 21 février 2012 
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par lettre datée du lendemain. Il ressort également du courrier du recourant du 28 février 2012 qu'il 
a eu connaissance du rapport de l'Inspection des finances et de la dénonciation de la Commune 
F.________, de sorte qu'il disposait de tous les éléments indispensables pour décider d'accepter 
ou non la convention de licenciement qui lui était proposée. Dans ce contexte, il ne peut donc pas 
se plaindre d'une violation de son droit d'être entendu.
d) Enfin, à l'instar du Tribunal cantonal (consid. 4b), l'autorité intimée était en droit de 
procéder à une appréciation anticipée des preuves pour refuser les offres de preuve qui lui étaient 
soumises par le recourant. Sous cet angle, la décision du Conseil d'Etat n'a pas non plus violé le 
droit d'être entendu du recourant.
7.
Mal fondé, le recours doit être rejeté.
Il appartient au recourant qui succombe de supporter les frais de procédure (art. 131 CPJA). Pour 
le même motif, il n'a pas droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA).
 la Cour arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les frais de procédure, par CHF 1'000.-, sont mis à la charge du recourant. Ils sont 
compensés par l'avance de frais versée.
III.
Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.
IV.
Communication.
Cette décision peut faire l’objet d’un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 
jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 
jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de 
la décision est contestée (art. 148 CPJA).
Fribourg, le 25 février 2016/cpf
Présidente
Greffier-stagiaire