fr_gerichte · 602 2020 58 · 2021-03-05 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal, arrêt de principe | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
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www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2020 58
Arrêt du 5 mars 2021
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Christian Pfammatter 
Juges :
Johannes Frölicher, Yann Hofmann 
Greffière-stagiaire :
Emmanuelle Tombez
Parties
A.________ SÀRL, recourante, représentée par Me Daniel 
Schneuwly, avocat
contre
PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA GRUYÈRE, autorité intimée,
COMMUNE DE B.________, intéressée
Objet
Aménagement du territoire et constructions
Recours du 17 avril 2020 contre la décision du 4 mars 2020


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attendu
que, le 6 décembre 2018, A.________ Sàrl a divisé l’ancien article ccc du registre foncier (RF) de 
la Commune de B.________ de 1’970 m2 dont elle était propriétaire pour créer le nouvel art. ddd 
RF, d’une contenance de 1'125 m2, et le nouvel art. ccc RF, de 845 m2. Selon le plan 
d’aménagement local (PAL), ces terrains étaient et sont encore affectés à la zone résidentielle à 
faible densité, destinée à la construction de maisons d’habitation individuelles et individuelles 
groupées. Avant division, l’ancien art. ccc RF supportait une maison mansardée de deux étages 
datant des années 1970, donnant sur la rue de E.________, et se prolongeant au Sud-Est par un 
grand jardin arborisé. Actuellement, l’ancienne maison se situe sur le nouvel art. ccc RF, propriété 
de tiers, et l’art. ddd RF englobe l’essentiel du jardin. L’accès de l’art. ddd RF à la rue de 
E.________ est assuré par une servitude de passage à pieds et pour tous véhicules à charge du 
nouvel art. ccc RF;
que, dans le courant 2018, A.________ Sàrl a entrepris des démarches pour construire sur l’art. 
ddd RF un groupe de 4 villas avec pompe à chaleur (PAC) air/eau et couverts à véhicules et pour 
y réaliser un accès passant par l’art. ccc RF;
que, le 3 septembre 2018, soit avant la mise à l’enquête publique du projet, la commune a soumis 
celui-ci à la Commission d’architecture et d’urbanisme (CAU). Dans un préavis du 4 octobre 2018, 
celle-ci s’est prononcée défavorablement. Dans son analyse, elle critique le projet en ces termes : 
Les membres de la CAU regrettent que les nouvelles constructions impliquent la destruction de la majorité 
des arbres existants sur la parcelle. En effet, et malgré le fait qu’ils ne sont pas protégés au plan de zone, ne 
nécessitant donc pas une compensation en cas d’abattage, ils constituent la qualité essentielle de cette 
parcelle, "pièce verte à ciel ouvert" qui mériterait d’être, dans la mesure du possible, préservée.
L’implantation du nouvel ensemble ne crée pas d’espace extérieur en relation avec le bâtiment existant et 
l’espace reste fortement restreint. La conservation de la maison existante est contraignante à une 
implantation correcte et implique un regroupement très dense. L’accès aux nouvelles constructions est 
beaucoup trop proche de la maison et le passage des voitures risque de créer des nuisances pour les 
utilisateurs de la terrasse existante. Par ailleurs, on peut craindre que la vue sur la cour, avec la présence 
des voitures, conduise à la plantation d’une séparation ou barrière végétale, dans un élan de sauvegarde 
d’intimité compréhensible, mais contraire à la relation spatiale voulue entre la nouvelle cour et la terrasse; 
que la demande formelle de permis de construire a été mise à l’enquête publique par publication 
dans la Feuille officielle en 2019 et a suscité le dépôt de 17 oppositions;
que, le 20 juillet 2019, la commune a émis un préavis défavorable. Elle estime que le projet ne 
s’intègre pas dans l’environnement construit. Elle souligne notamment que le quartier est caractérisé 
par de vastes jardins arborés, ponctués par des potagers. Les accès imperméables ou perméables sont 
limités et le terrain naturel encore peu modifié. Le caractère vert du quartier est donc important. En 
particulier, la parcelle concernée par le projet contient des arbres majeurs. Aujourd’hui, le quartier offre une 
continuité verte. Le nombre de constructions, couverts, accès et terrasses ainsi que leurs dimensions 
donnent un caractère fortement construit et minéral au projet. Les surfaces perméables seront fortement 
réduites. En outre, les modifications du terrain naturel sont importantes. Rappelant que le PAL est en 
cours de révision, la commune a refusé de lever l’effet anticipé négatif lié à la révision de cette 


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planification, tout en relevant qu’aucune opposition ne concerne le secteur ou un article du 
règlement communal d’urbanisme (RCU) touchant le projet;
que, soumis au préavis des services cantonaux spécialisés, la demande de permis a fait l’objet, le 
19 juin 2019, d’un préavis défavorable du Service de la mobilité (SMo), en raison de divers 
problèmes d’accès et de stationnement, et, le 7 mai 2019, du Service de l’environnement (SEn), 
qui estimait qu’il n’était pas démontré que les exigences de l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur 
la protection contre le bruit (RS 814.41) étaient satisfaites. Pour ces motifs, le Service des 
constructions et de l'aménagement (SeCA) a établi, le 25 juillet 2019, un préavis de synthèse 
négatif. Il a relevé cependant que le projet est conforme au PAL, à la législation sur les 
constructions et au RCU. S’agissant de l’intégration dans le quartier, il a pris note du préavis 
négatif de la CAU et a laissé au préfet le soin de statuer sur le point de savoir si le projet respecte 
la clause d’esthétique figurant à l’art. 125 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur 
l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1). Pour le surplus, le SeCA a 
constaté que le projet est conforme à la fois à l’ancien et au nouveau PAL en cours de révision, de 
sorte qu’il a donné son accord à l’effet anticipé positif des plans au sens de l’art. 91 al. 2 LATeC;
qu’après avoir reçu une copie des préavis négatifs, la requérante du permis s’est déterminée le 
9 octobre 2019 et a communiqué différents plans et documents. En particulier, elle a produit un 
calcul de vérification des valeurs d’émission du bruit et une modification des accès. Elle a 
également pris position sur les critiques visant l’intégration du projet;
que le préfet a estimé qu’il n’était pas nécessaire de communiquer les nouveaux plans et 
documents au SMo et au SEn pour avis dès lors que la demande de permis devait de toute 
manière être rejetée en raison de la clause d’esthétique;
que, par décision du 4 mars 2020, il a refusé le permis de construire en raison de l’intégration 
insuffisante du projet dans le quartier. Partageant les appréciations de la commune et de la CAU, il 
a indiqué ce qui suit :
Certes, le RCU ne fixe aucune règle au sujet de l’intégration des constructions. Ceci étant, il convient 
toutefois que toute construction, même si elle correspond par ses dimensions aux prescriptions de la zone, 
soit conçue de telle façon qu’elle permette d’atteindre un aspect d’ensemble satisfaisant. Or, tel n’est pas le 
cas. L’autorité de céans est, en effet, d’avis que le projet ne s’intègre pas de manière adéquate par rapport 
au contexte paysager et bâti environnant. L’abattage de nombreux arbres de la parcelle constitue déjà une 
empreinte négative importante pour le quartier très arboré de E.________. Ensuite, en ce qui concerne le 
projet lui-même, même si la hauteur ne dépasse pas deux niveaux, et qu’il est en cela en harmonie avec les 
autres villas situées aux alentours immédiats, il n’en reste pas moins que le projet présente une masse 
constructive importante. En effet, sur les côtés Est et Ouest, seul subsiste le dégagement légal de 4m. La 
façade Sud, avec ses 20.38m est également conséquente. Un tel volume, réduisant par-là même assez 
fortement la surface arborée de la parcelle d’origine, tranche quelque peu avec les autres villas des 
alentours et fait perdre au quartier sa cohérence. Quant aux surfaces dédiées au parking et à la circulation, 
celles-ci auraient dû être réduites par un concept mieux pensé, de façon à assurer une meilleure cohérence 
et une meilleure transition avec la parcelle voisine et laisser ainsi plus de place à des espaces de verdure, 
de façon à limiter au maximum l’espace minéral de la cour. L’accès à ces constructions n’est également pas 
satisfaisant. De manière à répondre au préavis défavorable du SMo, la requérante a élargi cet accès; selon 
les plans modifiés déposés, celui-ci longe désormais la totalité de la façade de la maison existante, à une 
distance d’environ 75 cm. Cette trop grande proximité ne va pas sans poser des problèmes, notamment en 
cas d’ouverture des volets et des fenêtres. Ainsi que le relève la CAU, le passage des véhicules va 


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également risquer de créer des nuisances pour les utilisateurs de la terrasse. La requérante n’a en outre pas 
démontré que les visibilités au sortir sur la route communale, requises par le SMo dans son préavis du 
19 juin 2019, étaient garanties. Dans la mesure où le permis doit être rejeté pour des questions d’intégration, 
l’Autorité de céans n’a pas jugé nécessaire de demander des précisions à la requérante sur ce point. Au vu 
de ce qui précède, il en ressort que le projet est en rupture avec son contexte et n’a aucunement visé une 
intégration harmonieuse dans le quartier. L’Autorité de céans est d’avis qu’un projet d’une ampleur réduite et 
prenant davantage en compte la cohérence de l’urbanisation du secteur conviendrait mieux. Pour ce motif, 
elle estime que l’intérêt public au maintien du caractère existant et très arboré du lieu l’emporte sur l’intérêt 
privé de la requérante à bâtir son projet, trop dense pour le secteur.
qu’agissant le 17 avril 2020, A.________ Sàrl a contesté auprès du Tribunal cantonal la décision 
préfectorale du 4 mars 2020 dont elle demande l’annulation, sous suite de frais et dépens. Elle 
conclut au renvoi de la cause à l’autorité intimée pour instruction complémentaire et nouvelle 
décision dans le sens des considérants; 
qu’à l’appui de ses conclusions, la recourante se plaint tout d’abord d’une constatation des faits 
erronée ou incomplète. Elle estime que le quartier de E.________ présente une grande 
hétérogénéité, ainsi que le Tribunal cantonal l’a déjà constaté par le passé (cf. arrêt TC FR 602 
2018 53 du 5 octobre 2018). Un grand nombre de bâtiments ont une taille comparable, voire plus 
imposante que le projet litigieux. Par ailleurs, le préfet n’a pas pris en compte dans les faits que les 
nouveaux quartiers construits à proximité sont largement densifiés et en moyenne densité; 
qu’en droit, la recourante invoque une violation de l’art. 125 LATeC dès lors qu’à son avis, son 
projet présente des qualités architecturale et urbanistique suffisantes. Elle rappelle que la 
règlementation communale ne prévoit aucune mesure de protection des arbres plantés sur l’art. 
ddd RF alors que la législation cantonale indique que les alignements d’arbres et grands arbres 
isolés qui méritent protection doivent en principe être protégés à l’aide des plans d’affectation. Il 
n’est pas acceptable et contraire au système légal de renoncer à des mesures de protection dans 
le PAL pour les introduire par la voie détournée dans le cadre de procédures de demande de 
permis de construire. Ce procédé crée une insécurité juridique et revient à vider de leurs 
substances les règles applicables aux procédures de planification qui visent à assurer une 
protection juridique et une participation démocratique. Au demeurant, pour la recourante, le 
quartier de E.________ n’est pas caractérisé par de vastes jardins arborés. Quoi qu’il en soit, le 
plan d’implantation mis à jour le 27 mars 2019 indique les arbres qui ne seront pas abattus et ceux 
qui seront plantés après la réalisation des constructions. Il en résultera une arborisation 
remarquable et comparable à celle d’un grand nombre de parcelles situées dans le quartier. 
L’abattage de quelques arbres non protégés ne peut être retenu comme motif permettant de 
refuser le permis de construire. S’agissant de la présence prétendument trop importante de 
surfaces imperméables pour les accès, la recourante fait remarquer que les accès sont 
comparables à ce qui a été admis pour la parcelle à l’Est du projet. Quant aux critiques selon 
lesquelles le nombre de constructions, couverts, accès et terrasses ainsi que leurs dimensions 
donneraient un caractère fortement construit et minéral au projet, en réduisant fortement les 
surfaces perméables, la recourante relève que son projet est en harmonie avec les bâtiments du 
quartier. Elle souligne qu’il respecte pleinement la règlementation communale en matière d’indices, 
y compris l’indice de surface verte de 0.40, et qu’il se situe même en deçà dès lors qu’en 
application de l’indice d’occupation du sol (IOS) de 0.40, il aurait été possible d’augmenter de 
44.76 m2 les surfaces occupées au sol par les bâtiments. Ces chiffres montrent qu’il a été fait une 
utilisation modérée des droits de bâtir, qui ne saurait en aucun cas être qualifiée de déraisonnable. 


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La recourante relève, par ailleurs, que les modifications de terrain sont mineures par rapport au 
terrain naturel et ne peuvent enlaidir le site; 
qu’en ce qui concerne le préavis de la CAU, la recourante fait valoir que cette autorité est sortie du 
cadre de son mandat et n’avait pas à se prononcer sur son projet, qui n’a pas un effet important 
sur l’environnement. Par ailleurs, elle estime que cette autorité n’avait pas à exiger le maintien de 
l’arborisation non protégée et que ses considérations sur l’implantation des nouvelles constructions 
sont purement subjectives et fondées sur des hypothèses irréalistes, notamment lorsqu’elle 
postule la démolition de la maison sur l’art. ccc RF. Elle relève également que la CAU n’avait pas 
pour mission de critiquer l’espace extérieur entre le bâtiment existant et les nouvelles 
constructions. Il serait, à son avis, d’ailleurs contradictoire d’affirmer d’une part que l’implantation 
des nouveaux bâtiments ne créerait pas d’espace extérieur en relation avec le bâtiment existant et 
que l’espace resterait fortement restreint et d’émettre, d’autre part, des craintes que la vue sur la 
cour puisse conduire à la plantation d’une séparation ou barrière végétale contraire à la relation 
spatiale voulue entre la nouvelle cour et la terrasse. Pour le surplus, la recourante estime qu’il 
n’appartenait pas à cette commission de se prononcer sur les questions de protection contre le 
bruit ou de circulation, qui relèvent de la compétence du SEn ou du SMo;
qu’enfin, en ce qui concerne les motifs retenus par le préfet, la recourante reprend les critiques 
déjà mentionnées ci-dessus concernant l’arborisation et les volumes. Elle souligne en particulier 
qu’il n’y a pas lieu de lui reprocher de ne pas avoir implanté ses constructions à une distance à la 
limite supérieure aux 4 mètres figurant dans la loi. Elle estime que l’autorité intimée n’a pas indiqué 
en quoi le projet trancherait "quelque peu" avec les villas des alentours et ferait perdre au quartier 
sa cohérence. L’utilisation du terme "quelque peu" suppose que le projet ne tranche que 
"légèrement". Or, dans un pareil cas, il ne peut pas être refusé sur la base de la clause 
d’esthétique. Quant à la cohérence du quartier, la recourante répète qu’il n’y en a pas et que par 
conséquence son projet ne peut pas y porter atteinte. Pour le surplus, en ce qui concerne les 
autres reproches visant les surfaces dédiées au parking et à la circulation, la recourante fait valoir 
que le préfet est sorti de son rôle d’autorité de recours pour s’ériger en critique d’architecture qui 
veut lui imposer un style particulier. Or, ce n’est pas le sens de la clause d’esthétique. En estimant 
que la voie d’accès est trop proche de la façade de la maison sise sur l’art. ccc RF, le préfet aurait 
perdu de vue que des dispositions ont été prises pour que l’ouverture des fenêtres et des stores 
n’interfère pas avec la circulation;
que, dès l’instant où le préfet n’a pas jugé nécessaire de soumettre les plans modifiés pour 
analyse aux services spécialisés concernés par les modifications, la recourante requiert que le 
dossier soit retourné à l’autorité intimée pour instruction complémentaire et décision dans le sens 
des considérants;
que, le 22 avril 2020, la recourante s’est enquise de savoir si la Cour entendait intégrer à la 
procédure les personnes qui ont fait opposition à la demande de permis de construire, notamment 
en invoquant la clause d’esthétique, dès lors que le préfet a refusé le permis sans se prononcer 
sur les oppositions;
que, le 6 mai 2020, le préfet a fait savoir qu’il n’a pas d’observation particulière à formuler sur le 
recours et qu’il confirme entièrement la décision attaquée;


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que, le 14 mai 2020, la commune a également indiqué qu’elle n’a pas de remarque à formuler sur 
le recours. Elle confirme son préavis défavorable du 22 juillet 2019 et s’en remet à justice quant au 
traitement de l’affaire;
que, sur demande du Juge délégué à l'instruction du recours, la recourante a produit le 18 février 
2021 une copie de sa détermination du 9 octobre 2019 (datée du 2 octobre 2019) ainsi que ses 
annexes. Elle a également indiqué qu'elle est entrée en discussion avec Gruyère Energie SA pour 
acquérir 54 m2 sur l'art. fff RF voisin, afin d'améliorer l'accès. Une modification du projet sera 
présentée en temps utile devant le préfet. Enfin, elle a communiqué deux photomontages des 
bâtiments à construire;
considérant
que, déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant été 
versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c du code 
fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et de 
l'art. 141 al. 1 LATeC. Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière; 
que, selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation 
du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte 
ou incomplète des faits pertinents (let. b). Aucune question d'opportunité ne se pose en l'espèce;
que, dans la mesure où l’admission du recours ne peut pas conduire directement à l’octroi du 
permis de construire requis, mais, au mieux, à un renvoi de la cause à l’autorité intimée pour 
examen des éléments non traités dans la décision attaquée et nouvelle décision, y compris sur les 
oppositions, il n’y a pas lieu d’inviter les opposants à participer à la présente affaire. Ceux-ci auront 
la possibilité de recourir, cas échéant, contre la décision ultérieure qui sera rendue par le préfet;
que, selon l'art. 125 LATeC, les constructions, installations et aménagements extérieurs, dans leur 
intégralité et leurs parties, doivent être conçus et entretenus dans un souci d'harmonisation avec 
l'environnement construit et paysager, de façon qu'un aspect général de qualité soit atteint;
que, lorsque, comme en l’espèce, le droit cantonal prévoit une clause d’esthétique, toute 
construction et installation y est soumise, même si elle correspond aux prescriptions de la zone où 
elle se trouve; elle doit être conçue de telle façon qu’elle permette d’atteindre un aspect 
d’ensemble satisfaisant (ZEN-RUFINNEN/GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, construction, 
expropriation, 2001, n. 890). Une interdiction de construire en raison d’une clause d’esthétique est 
une limitation de la garantie constitutionnelle de la propriété (art. 26 de la constitution fédérale de 
la Confédération suisse du 18 avril 1999, Cst.; RS 101), qui doit reposer sur une base légale, être 
justifiée par un intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité. Lorsque ces conditions 
sont remplies, un projet de construction peut être interdit sur la base d’une clause d’esthétique, 
quand bien même il satisfait à toutes les autres dispositions cantonales et communales en matière 
de police des constructions (arrêts TC FR 602 2019 99 du 2 juin 2020; 602 2019 34 du 11 mars 
2020; 602 2015 136 du 9 mars 2016 consid. 2c et les références citées; CHASSOT, La clause 
d’esthétique en droit des constructions, in RFJ 1993 106). Cela étant, l'application d'une clause 
d'esthétique ne doit pas aboutir à ce que, de façon générale, la réglementation sur les zones en 


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vigueur soit vidée de sa substance. Lorsqu'un plan de zones prévoit que des constructions d'un 
certain volume peuvent être édifiées dans tel secteur du territoire, une interdiction de construire 
fondée sur une clause d'esthétique, en raison du contraste formé par le volume du bâtiment 
projeté, ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant. Il faut que l'utilisation des 
possibilités de construire réglementaires apparaisse déraisonnable (arrêt TF 1C_55/2019 du 
16 mars 2020 consid. 5.2); 
que, dans le cadre de l’application de la clause d’esthétique, les autorités administratives 
bénéficient d’une grande latitude de jugement qu’elles doivent toutefois exercer selon une 
approche systématique. La question de l’intégration d’une construction ou d’une installation au 
sein de l’environnement bâti d’un site doit en effet être résolue sur la base de critères objectifs et 
fondamentaux, et non en fonction du sentiment subjectif de l’autorité; en tous les cas, l’autorité 
compétente doit indiquer les raisons pour lesquelles elle considère qu’une construction ou une 
installation serait de nature à enlaidir le site (ATF 115 Ia 363 consid. 3b; 114 Ia 343 consid. 4b; 
arrêts TF 1C_80/2015 du 22 décembre 2015 consid. 2.5; 1C_133/2010 du 4 juin 2010 consid. 2.2; 
arrêt TC FR 602 2019 5 du 29 octobre 2019 consid. 2.1). On ajoute que, dans ce domaine, les 
autorités locales disposent d'un large pouvoir d'appréciation (cf. ATF 132 II 408 consid. 4.3 et les 
références citées; arrêt TF 1P.678/2004 du 21 juin 2005 consid. 4, in ZBl 2006 p. 430). C'est le cas 
notamment lorsqu'il s'agit de savoir si une construction ou une installation est de nature à 
compromettre l'aspect ou le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue (ATF 115 
Ia 114 consid. 3d; 115 Ia 363 consid. 3b);
qu’en l’occurrence, l’examen du secteur montre d’emblée que le quartier de E.________ est un 
ancien quartier résidentiel dont la plupart des maisons ont été construites à une époque où l’indice 
d’utilisation du sol n’était pas aussi haut qu’actuellement. Beaucoup de parcelles, qui n’utilisent 
pas les possibilités actuelles de construire, comportent ainsi de grands jardins et sont, pour 
certaines, plantées d’arbres. C’est sous cet angle tout d’abord que les autorités locales (commune 
et préfet) ainsi que la CAU critiquent le projet litigieux, qui, à leurs yeux, porterait une atteinte à la 
cohérence du quartier. Ces autorités estiment que la recourante aurait dû mieux préserver le jardin 
au lieu de construire les quatre villas prévues. A leur avis, il lui incombait, pour le moins, de prévoir 
des volumes construits plus réduits afin de laisser plus de verdure et respecter ainsi le caractère 
arborisé du secteur; 
que ces critiques vont manifestement trop loin. Dans la mesure où la commune n’a pas jugé utile 
de mettre sous protection le jardin dans le plan des zones, ainsi qu’elle en avait pourtant la 
possibilité si elle estimait que celui-ci en valait la peine (cf. art. 72 LATeC, voir aussi arrêt TC FR 
602 2011 27 du 8 août 2012), elle ne peut pas utiliser actuellement la clause d’esthétique pour 
introduire cette protection au stade du permis de construire. L’art. 125 LATeC ne vise pas à 
remplacer une mesure d’aménagement, mais sert uniquement à éviter une utilisation 
déraisonnable des possibilités de construire. Or, il apparaît clairement qu’en l’occurrence, la mise 
en œuvre de la clause d’esthétique tend essentiellement à se substituer à une mesure de 
protection des jardins du quartier. En d’autres termes, la commune (confirmée par le préfet) 
dénature l’art. 125 LATeC pour appliquer cette norme dans un autre but que celui pour lequel elle 
a été édictée. Certes, la commune explique ne pas vouloir établir une réglementation de détail 
pour chaque quartier en zone résidentielle afin de garder une souplesse à son urbanisation (cf. 
préavis de la commune du 22 juillet 2019 ch. 4). La clause s’esthétique servirait ainsi de correctif 
pour moduler les possibilités de construire en respectant les caractéristiques du quartier. Cette 
pratique qui place les propriétaires fonciers dans l’incertitude sur ce qui est permis ou non dans la 


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zone à bâtir est inadmissible et bafoue de manière directe un des principes fondamentaux de la 
planification locale, qui est celui de la sécurité juridique (E. JEANNERAT / P. MOOR, in : 
Aemissegger, / Moor / Ruch / Tschannen [éd.], Commentaire pratique LAT, Planifier l’affectation, 
2016, n° 14 ad art. 14 LAT). La commune ne peut pas modifier au coup par coup le contenu de sa 
planification locale en fonction de la parcelle concernée. Elle se trompe d’instrument juridique 
lorsqu’elle tente d’appliquer la clause d’esthétique comme outil d’urbanisation. Sa démarche est 
d’autant plus difficile à comprendre qu’elle a expressément procédé à un recensement des arbres 
majeurs situés sur le territoire communal et les a inscrits dans le PAL de 2018 (cf. plan 
d’affectation des zones B). Du moment qu’elle n’a pas retenu les arbres ici litigieux, il n’y a pas lieu 
d’utiliser la voie de l’art. 125 LATeC pour y suppléer;
que cette erreur de principe sur la portée de l’art. 125 LATeC disqualifie largement l’appréciation 
que les autorités locales ont portée sur le projet. Certes, leur point de vue est soutenu par le 
préavis négatif de la CAU. Il apparaît cependant à la lecture dudit préavis que cette commission 
est partie des mêmes prémisses, à savoir que le jardin arborisé, bien que non protégé, devait être 
préservé. Au lieu d’examiner le projet pour déterminer si l’utilisation des possibilités de construire 
est concrètement déraisonnable, elle s’est plutôt attachée à dire ce que devrait être à son avis un 
projet bien intégré dans l’environnement de verdure et a postulé d’emblée qu’il aurait été plus 
judicieux de démolir l’ancienne maison sur le nouvel art. ccc RF pour préserver le jardin, "pièce 
verte à ciel ouvert ". Cette approche du projet montre une incompréhension de la disposition 
légale. Celle-ci n’interdit pas des réalisations architecturales et urbanistiques, cas échéant, 
médiocres. Elle se limite aux seuls cas dans lesquels l’impact du projet dépasse clairement ce que 
l’intégrité du site peut supporter. Cela concerne surtout les situations dans lesquelles la 
construction, bien que formellement conforme aux normes, est réalisée au bénéfice de 
dérogations, notamment aux limites du fonds, de transferts d’indice et/ou en cumulant à l’excès 
tous les artifices architecturaux pour atteindre une rentabilité maximale. L’absence d’intégration 
peut se traduire aussi par des solutions constructives manifestement inadaptées, spécialement au 
niveau de l’implantation, des façades ou des toitures; 
qu’en l’occurrence, la consultation du plan d’implantation du 27 mars 2019 montre que la 
recourante a pris note des critiques formulées par la CAU, avant la mise à l’enquête. Elle a 
renoncé à l’abattage de certains arbres et a décidé d’en planter d’autres après réalisation du 
projet. Il apparaît également à la lecture du préavis du SeCA que l’indice de surface verte de 0.40, 
prévu à l’art. 73ter al. 1 du règlement communal d’urbanisme (RCU) accompagnant le nouveau 
PAL de 2018, est respecté. Cela signifie que le 40% de la parcelle est constitué de surfaces 
perméables, étant précisé que les surfaces de stationnement, même perméables, ne peuvent être 
comptabilisées dans ce calcul. Dans ces conditions et en lien les surfaces vertes, on cherche en 
vain l’abus qui aurait été commis dans l’utilisation qui a été faite des possibilités de construire. Les 
reproches formulés à ce propos par les autorités locales sortent manifestement du champ 
d’application de l’art. 125 LATeC;
qu’on ne voit pas non plus en quoi l’implantation des villas pourrait se révéler contraire à la clause 
d’esthétique. Il faut rappeler que la planification autorise expressément les habitations individuelles 
groupées en zone résidentielle à faible densité. Il ne saurait dès lors être question d’interdire sur le 
principe ce genre de construction dans le secteur. Erigées sur deux niveaux, les villas en question 
ne présentent pas, à l’évidence, un volume qui trancherait sur celui des constructions voisines, de 
même gabarit. Dans la mesure où les distances aux limites du fond sont respectées, aucun motif 
ne justifie d’exiger de la recourante qu’elle renonce à l’implantation prévue. Ses constructions ne 


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présentent aucune particularité qui pourrait motiver sous cet angle un refus du permis de 
construire. En particulier, il faut relever que la plus longue façade (20.38 m qui concerne la façade 
commune Sud/Est des villas B et C) est clairement en dessous de la longueur de 30 m à partir de 
laquelle le législateur a prévu d’imposer une augmentation de la distance aux limites (cf. art. 132 
al. 4 LATeC) et se situe d'ailleurs entre 5.65m et 5.87 de la limite de parcelle;
qu’on peut, certes, prendre acte des critiques de la CAU concernant la cour intérieure esquissée 
entre les quatre villas et l'ancienne maison sise sur l’art. ccc RF, notamment en raison de la 
présence jugée trop rapprochée des véhicules qui y parqueront par rapport à la terrasse existante. 
Même si, abstraction faite des coûts, une solution architecturale optimale aurait pu prévoir une 
meilleure cohérence entre ces deux éléments, on doit admettre qu’une éventuelle faiblesse du 
projet sur ce point n’est pas de nature à le rendre insupportable au point de refuser le permis de 
construire au titre de la clause d’esthétique. Ainsi que la CAU le relève elle-même, le défaut lié à 
cette proximité pourra, cas échéant, être corrigé par une plantation de séparation. Même si ce pis-
aller va possiblement nuire au concept architectural de "cour intérieure", cette adaptation (déjà 
dessinée sur les plans) reste clairement marginale dès lors qu'elle ne concerne que la transition 
entre la cour commune aux 4 villas et la terrasse voisine. Elle n’atteint pas l’intensité suffisante 
pour mettre en œuvre l’art. 125 LATeC. Quant à la volonté de la recourante de créer cette sorte de 
cour intérieure, il s'agit d'un élément constructif qui entre manifestement dans sa liberté de 
propriétaire. Pour le surplus, les reproches liés à la présence de cette surface imperméable se 
recoupent avec les critiques de principe qui déplorent la disparition du jardin arboré, déjà traitées 
ci-dessus;
qu'enfin, ainsi qu'il ressort des plans, le fait que l'accès aux villas s'effectue en longeant le mur de 
la maison existante à environ 75 cm de la façade de celle-ci est lié aux contingences du lieu. Du 
strict point de vue de l'intégration dans le site, la présence de cette voie de circulation n'est pas 
problématique tant il est vrai que le raccordement de détail d'une parcelle prévoit souvent des 
aménagements de ce type. La question peut être différente sous l'angle de la sécurité routière. Il 
faut constater cependant que l'autorité intimée a expressément restreint son examen aux qualités 
architecturales et urbanistiques du projet, de sorte qu'il lui appartiendra de se prononcer 
ultérieurement sur le respect des règles en matière d'accès, après avoir soumis les nouveaux 
plans aux services spécialisés et, cas échéant, en tenant compte des éventuelles modifications de 
projet annoncées le 18 février 2021, si elles se concrétisent;
qu'il en va de même en ce qui concerne la protection contre le bruit qui n'a pas été traitée dans la 
décision attaquée;
qu'en résumé, on doit constater que le projet litigieux accompagne un processus de densification 
du quartier qui est postulé non seulement par le changement de paradigme imposé par la nouvelle 
LAT, mais aussi par le nouveau PAL. Du moment que l'arborisation de la parcelle n'est pas 
protégée, il n'y a pas lieu, sur le principe, de considérer que la volonté de construire des 
habitations individuelles groupées porterait atteinte à la clause d'esthétique. Cette constatation se 
vérifie également si, au-delà de l'opposition de principe des autorités locales, on examine 
concrètement le projet. Respectant - même avec une marge non négligeable - toutes les règles de 
construction et ne faisant appel à aucun artifice abusif (lié par exemple aux dérogations à la limite, 
aux transfert d'indice) ou choquant (niveaux, toitures, traitement de façade), la demande de permis 
ne concrétise aucun usage déraisonnable des possibilités de construire;


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que le recours doit dès lors être admis et la décision attaquée annulée. La cause est renvoyée à 
l'autorité intimée pour qu'elle termine l'instruction de l'affaire en sollicitant les préavis des services 
spécialisés de l'Etat sur les nouveaux plans et documents produits par la recourante. Il incombera 
ensuite au préfet de statuer sur la demande de permis et sur les oppositions;
qu'agissant par le préfet, l'Etat de Fribourg qui succombe est exonéré des frais de procédure (art. 
133 CPJA);
qu'il lui incombe en revanche de verser une indemnité de partie à la recourante qui a fait appel aux 
services d'un avocat pour défendre ses intérêts (art. 137 CPJA). Il y a lieu de se référer à cet 
égard à la liste de frais produite le 15 janvier 2021, conforme aux règles en vigueur;
qu'en tant que simple autorité de préavis, la commune échappe à l'obligation de supporter une part 
de cette indemnité, étant rappelé que, dans ses observations sur le recours et quand bien même 
elle a confirmé son préavis négatif, cette autorité locale s'en est remise à justice;
la Cour arrête :
I.
Le recours est admis.
Partant, la décision du 4 mars 2020 est annulée. La cause est retournée au préfet pour 
instruction et nouvelle décision, y compris sur les oppositions.
II.
Il n'est pas perçu de frais de procédure.
III.
Un montant de CHF 6'384.60 (y compris CHF 456.45 de TVA) à verser Me Daniel 
Schneuwly à titre d'indemnité de partie est mis à la charge de l'Etat de Fribourg.
IV.
Notification.
Pour autant qu'elle soit de nature à causer un préjudice irréparable, cette décision peut faire l'objet 
d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 jours dès sa notification.
La fixation du montant de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).
Fribourg, le 5 mars 2021/cpf
Le Président :
La Greffière-stagiaire :