fr_gerichte · 602 2023 55 · 2024-07-10 · de

Urteil des II. Verwaltungsgerichtshofes des Kantonsgerichts | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Augustinergasse 3, Postfach 630, 1701 Freiburg
T +41 26 304 15 00
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2023 55
Urteil vom 10. Juli 2024
II. Verwaltungsgerichtshof
Besetzung
Präsident:
Johannes Frölicher 
Richter:
Anne-Sophie Peyraud
Dominique Gross
Gerichtsschreiber-Praktikant:
Steve Bangerter
Parteien
A.________ und B.________, Beschwerdeführer, vertreten durch 
Rechtsanwalt Daniel Zbinden 
gegen
DIREKTION FÜR RAUMENTWICKLUNG, INFRASTRUKTUR, MOBILITÄT 
UND UMWELT, Vorinstanz 
Gegenstand
Raumplanung und Bauwesen
Ortsplanung der Gemeinde Plaffeien, Sektor Oberschrot; Ortsbildschutz
Beschwerde vom 19. Mai 2023 gegen den Entscheid vom 19. April 2023


Kantonsgericht KG
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Sachverhalt
A.
Die Gemeinde Plaffeien hat mit Publikation in den Amtsblättern Nr. 23 vom 8. Juni 2018 sowie 
Nr. 39 vom 28. September 2018 die Gesamtrevision ihrer Ortsplanung für den Sektor Oberschrot 
öffentlich aufgelegt. Gegenstand dieser Gesamtrevision ist namentlich die Raumplanung der 
Gemeinde für die nächsten 15 Jahre, die Anpassung an die geltende Gesetzgebung des Bundes 
und des Kantons sowie eine Harmonisierung der Raumplanung aufgrund der Fusion der drei bisheri-
gen Gemeinden Oberschrot, Plaffeien und Zumholz, die am 1. Januar 2017 in Kraft getreten ist. 
Während der öffentlichen Auflagen sind keine Einsprachen eingegangen.
Der Gemeinderat hat den Zonennutzungsplan sowie das Gemeindebaureglement (GBR) für den 
Sektor Oberschrot am 24. Juli 2018 angenommen.
B.
Mit dem Gesamtgutachten vom 16. März 2021 hat das Bau- und Raumplanungsamt (BRPA) 
die Gesamtrevision der Ortsplanung für den Sektor Oberschrot positiv, mit Bedingungen, beurteilt. 
In der Folge publizierte die Direktion für Raumentwicklung, Infrastruktur, Mobilität und Umwelt (Vorin-
stanz) die Liste jener Punkte des Ortsplanungsdossiers, die sie nicht zu genehmigen oder neu in 
ihrem Genehmigungsentscheid vorzusehen beabsichtigte, im Amtsblatt Nr. 12 vom 26. März 2021. 
Sie machte darauf aufmerksam, dass das Dossier beim BRPA eingesehen werden könne, und dass 
die Gemeinde und die betroffenen Personen innert einer Frist von 30 Tagen ab Publikation ihre 
allfällige Stellungnahme bei der Vorinstanz einreichen könnten.
Am 30. April 2021 nahmen A.________ und B.________ (Beschwerdeführer) Stellung. Die 
Gemeinde äusserte sich am 7. Mai 2021 zu den von der Vorinstanz beanstandeten Punkten der 
Ortsplanung.
C.
Mit Entscheid vom 19. April 2023 hat die Vorinstanz die Gesamtrevision der Ortsplanung für 
den Sektor Oberschrot der Gemeinde Plaffeien teilweise genehmigt, jedoch mit diversen unter ihren 
Entscheiderwägungen IV und V erwähnten Vorbehalten und Bedingungen. Insbesondere verfügte 
sie neu, dass die Parzelle Art. ccc des Grundbuchs (GB) Plaffeien (Sektor Oberschrot), die teilweise 
der Kernzone (KZ) und teilweise der Wohnzone niederer Dichte 3 (WZND 3) angehöre, in ihrer 
ganzen Ausdehnung in den Ortsbildschutzperimeter zu integrieren sei, was aufgrund der konkreten 
Regelung im GBR faktisch zu einem Bauverbot auf der Parzelle führt. Ebenfalls sei Art. 26 GBR mit 
einer Bestimmung zu ergänzen, dass Neu- und Umbauten sowie Erweiterungen bestehender 
Bauten die Ansicht auf die Kirche und die Aussicht von der Kirche aus nicht beeinträchtigen dürften. 
Dies betreffe insbesondere das Volumen und die Höhe und gelte insbesondere für die Baufelder auf 
Art. 69, 73, 79, 150 und 156 GB (sowie Art. 1661, 1677, 1670, 1722, 1725, 1727, 1728 GB in Plaffei-
en). Diesbezüglich lade sie die Gemeinde ein, sich mit dem Amt für Kulturgüter (KGA) zu koordinie-
ren.
D.
Am 19. Mai 2023 haben die Beschwerdeführer, ihrerseits Nutzniesser der Parzelle Art. ccc, 
gegen diesen Genehmigungsentscheid Beschwerde an das Kantonsgericht erhoben. Sie beantra-
gen namentlich, dass die Parzellenfläche von Art. ccc, welche in der WZND 3 liege, nicht in den 
Ortsbildschutzperimeter aufzunehmen sei, und die Angelegenheit in Bezug auf die Ergänzung der 
Bestimmung von Art. 26 GBR zum Schutz der Ansicht auf die Kirche und die Aussicht von der Kirche 
aus zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen sei. Eventualiter sei die unbebaute 
Fläche von Art. ccc dem Ortsbildschutzperimeter zuzuweisen, aber im Zonennutzungsplan mit dem 
Zusatz "Neubauten im Ortsbildschutzperimeter erlaubt (bebaubare Freiräume)" zu ergänzen. In 


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verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragen sie die Erstellung eines Gutachtens der Kulturgüterkom-
mission zur Frage, ob der nördliche unbebaute Teil dieser Parzelle in den Ortsbildschutzperimeter 
aufzunehmen sei.
Zur Begründung führen die Beschwerdeführer im Wesentlichen aus, der bisherige Ortsbildschutz-
perimeter folge durchgehend dem Rand der KZ; die Parzelle Art. ccc liege indes nicht vollständig in 
der KZ; vielmehr sei der nördliche Teil der WZND 3 zugeteilt, von der Kantonsstrasse aus nicht 
einsehbar und er grenze an neuzeitliche Einzelwohnhäuser. Er bilde somit auch keine funktionale 
Einheit mit der Häuserreihe entlang der Kantonsstrasse, welche der KZ sowie dem Ortsbildschutz-
perimeter angehöre. Auch wenn sich die Parzelle gemäss Bundesinventar der schützenswerten 
Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung (ISOS) teilweise in einer Umgebungsrichtung VII 
mit höchstem Erhaltungsziel "a" befinde, bedeute dies nicht – wie von der Vorinstanz argumentiert, 
die sich auf das Gutachten sowie die Stellungnahme des KGA stütze, – dass eine vollständige Frei-
haltung von jeglicher Bebauung gefordert werde; das Erhaltungsziel gemäss ISOS sei vielmehr als 
Empfehlung zu verstehen. Das KGA habe indes lediglich auf das ISOS verwiesen und keine Beur-
teilung der konkreten Umstände der vor Ort herrschenden Verhältnisse und der Besonderheiten des 
Einzelfalls vorgenommen. Weiter machen sie geltend, die Ausdehnung des Ortsbildschutzperime-
ters auf die gesamte Parzelle verletze ihren Anspruch auf Gleichbehandlung, da andere Parzellen, 
die in der KZ (und somit auch im Ortsbildschutzperimeter) lägen, von einer Regelung erfasst würden, 
die es erlaubt, Freiflächen zu bebauen. Die Parzellen in der KZ hätten indes teilweise ein strengeres 
Erhaltungsziel als die streitgegenständliche Parzelle. Die Beschwerdeführer rügen zudem eine 
Verletzung ihrer Eigentumsgarantie, da die Ausdehnung des Ortsbildschutzperimeters auf die ganze 
Parzelle weder notwendig noch erforderlich und somit unverhältnismässig sei. Betreffend die in Art. 
26 GBR festgehaltene Bestimmung, wonach die Ansicht auf die Kirche bzw. die Aussicht von der 
Kirche freizuhalten sei, halten sie fest, der angefochtene Entscheid sei zu wenig bestimmt und es 
gehe nicht eindeutig hervor, welche Parzellen von dieser Bestimmung betroffen seien; entsprechend 
könne nicht ausgeschlossen werden, dass auch die Parzelle Art. ccc von der späteren Bestimmung 
erfasst würde.
E.
Mit Schreiben vom 26. September 2023 beantragt die Vorinstanz die Abweisung der 
Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne, und stellt dem Kantonsgericht die von ihr 
eingeholte Stellungnahme des KGA vom 18. September 2023 zu.
F.
Die Gemeinde verzichtet auf eine Stellungnahme.
G.
Am 21. Juni 2024 führt die Instruktionsrichterin mit dem Gerichtsschreiber-Praktikanten eine 
Ortsbesichtigung durch, um Fotos des streitigen Standorts aufzunehmen.
H.
Auf die weiteren Parteivorbringen und die eingereichten Unterlagen wird – soweit für die 
Entscheidfindung erforderlich – im Rahmen der Erwägungen eingegangen.
Erwägungen
1.
Das Kantonsgericht ist zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig (Art. 114 Abs. 1 
Bst. a des kantonalen Gesetzes vom 23. Mai 1991 über die Verwaltungsrechtspflege [VRG; 


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SGF 150.1] i.V.m. Art. 88 Abs. 3 des Raumplanungs- und Baugesetzes vom 2. Dezember 2008 
[RPBG; SGF 710.1]). Die Beschwerdeführer sind Nutzniesser des Grundstücks Art. ccc, das durch 
den angefochtenen Entscheid sowie die darin neu verfügte Ausdehnung des Ortsbildschutzperime-
ters tangiert wird. Sie sind entsprechend durch den Entscheid beschwert und hatten keine Gelegen-
heit, hiergegen bereits zuvor ein Rechtsmittel zu ergreifen. Sie sind somit grundsätzlich zur Ergrei-
fung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 76 VRG; Art. 118 VRG e contrario). Die Beschwerdefrist 
wurde eingehalten (Art. 79 Abs. 1 VRG) und der Kostenvorschuss wurde rechtzeitig geleistet 
(Art. 128 VRG).
Auf die Beschwerde ist daher grundsätzlich einzutreten.
2.
Mit der Beschwerde an das Kantonsgericht können die Verletzung des Rechts einschliesslich Über-
schreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung 
des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden (Art. 77 VRG). Die Rüge der Unangemessenheit 
kann vorliegend im Rahmen von Art. 33 Abs. 3 Bst. b des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über 
die Raumplanung (RPG; SR 700) i.V.m. Art. 78 Abs. 2 Bst. c VRG gerügt werden.
Nach der Rechtsprechung hat die Beschwerdebehörde zu beurteilen, ob das Planungsermessen 
richtig und zweckmässig ausgeübt worden ist. Sie hat dabei allerdings im Auge zu behalten, dass 
sie Rechtsmittel- und nicht Planungsinstanz ist. Die Überprüfung hat sich sachlich vor allem dort 
zurückzuhalten, wo es um lokale Angelegenheiten geht, hingegen so weit auszugreifen, dass die 
übergeordneten, vom Kanton zu sichernden Interessen einen angemessenen Platz erhalten. Im 
Rechtsmittelverfahren ist immer auch Art. 2 Abs. 3 RPG zu beachten, wonach die mit Planungsauf-
gaben betrauten Behörden darauf achten, den ihnen nachgeordneten Behörden den zur Erfüllung 
ihrer Aufgaben nötigen Ermessensspielraum zu lassen. Ein Planungsentscheid ist daher zu schüt-
zen, wenn er sich als zweckmässig erweist, unabhängig davon, ob sich weitere, ebenso zweckmäs-
sige Lösungen erkennen lassen (BGE 127 II 238 E. 3b/aa mit Hinweisen).
3.
3.1.
Die Planung des Gemeindegebiets ist Sache der Gemeinde (Art. 34 Abs. 1 RPBG). Die 
Gemeinde erstellt hierfür einen Ortsplan, der sich an den kantonalen Richtplan zu halten hat und 
mindestens alle 15 Jahre überprüft und nötigenfalls geändert werden muss (Art. 34 Abs. 2 und 3 
RPBG). Der Ortsplan enthält das Richtplandossier, den Zonennutzungsplan und die Vorschriften 
dazu sowie allfällige Detailbebauungspläne (Art. 39 Abs. 1 RPBG).
Der Zonennutzungsplan ordnet die zulässige Nutzung des Bodens (Art. 14 Abs. 1 RPG). In der 
Regel bezeichnet er die Bauzonen, die Landwirtschaftszonen und die Schutzzonen (Art. 14 Abs. 2 
RPG; siehe auch Art. 43 Abs. 1 RPBG). Die Bauzonen werden in verschiedene Arten unterteilt (z.B. 
Kernzonen, Mischzonen, Arbeitszonen; vgl. Art. 50 RPBG). Schutzzonen werden ausgeschieden, 
um einem überwiegenden öffentlichen Interesse am Schutz der Natur, der Landschaft, der Kultur-
güter oder der natürlichen Ressourcen gerecht zu werden (Art. 59 Abs. 1 RPBG). Sie umfassen 
insbesondere auch bedeutende Ortsbilder, geschichtliche Stätten sowie Natur- und Kulturdenkmäler 
(siehe Art. 17 Abs. 1 Bst. c RPG). Sie bezwecken unter anderem den Schutz von Bauten und Orts-
bildern sowie von historischen oder archäologischen Stätten, die für die Gemeinschaft als Zeugen 
geistiger Tätigkeit, künstlerischen Schaffens und des gesellschaftlichen Lebens eine besondere 
Bedeutung aufweisen (Art. 59 Abs. 2 Bst. a RPBG). Für die im Zonennutzungsplan bezeichneten 


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Zonen erlässt der Gemeinderat ein GBR, welches die anwendbaren Raumplanungs- und Bauvor-
schriften enthält (Art. 60 Abs. 1 RPBG).
Gemäss Art. 72 RPBG können Landschaften und Geotope, bebaute Gebiete sowie historische oder 
archäologische Stätten, an denen im Rahmen des Natur-, Landschafts- oder Kulturgüterschutzes 
ein Interesse besteht und die nicht bereits einer Schutzzone zugewiesen sind, in Schutzperimeter 
eingegliedert werden. Diese überlagern die vom Zonennutzungsplan vorgesehene Grundnutzung 
und unterstehen besonderen Vorschriften (Abs. 1). Sind ganze alleinstehende Objekte oder Teile 
davon von Interesse, so können für sie ebenfalls spezifische Schutzmassnahmen festgelegt werden 
(Abs. 2). Schutzmassnahmen der Spezialgesetzgebung gelten als besondere Schutzmassnahmen 
(Abs. 3). Die Vorschriften eines Schutzperimeters können vorsehen, dass die in diesen Perimetern 
bewilligten Bauten, Reparaturen und Umbauten in ihren Dimensionen, Massen, Materialien, Farben 
und ihrer generellen Form mit dem Ortscharakter übereinstimmen müssen (Art. 73 Abs. 2 RPBG). 
Gemäss Art. 74 RPBG erfolgt die Unterschutzstellung (unter Vorbehalt der Spezialgesetzgebung) 
durch die Zonennutzungspläne und die dazugehörigen Vorschriften (Abs. 1); das Verfahren richtet 
sich nach Art. 77 und Art. 83-89 RPBG (Abs. 3).
3.2.
Auf kantonaler Ebene bildet der kantonale Richtplan das Instrument, mit dem der Staatsrat 
die Strategie der Kantonalplanung und die Mittel für deren Umsetzung bestimmt (Art. 13 Abs. 1 
RPBG). Er berücksichtigt unter anderem die Konzepte und Sachpläne des Bundes (Art. 13 Abs. 3 
RPBG; vgl. auch Art. 6 RPG). Der kantonale Richtplan legt für die von ihm behandelten Themen die 
Grundsätze fest, nimmt die Aufgabenteilung zwischen den betroffenen Amtsstellen vor und 
bestimmt, wie der Richtplan in der Regional- und Ortsplanung umgesetzt wird. Er besteht aus einem 
Text, einer Gesamtkarte und detaillierten Karten, die seinen verbindlichen Inhalt bilden (Art. 14 Abs. 
1 und Abs. 2 RPBG). Mit der Annahme durch den Staatsrat ist der kantonale Richtplan für die 
Kantons- und Gemeindebehörden verbindlich (Art. 18 Abs. 1 RPBG; siehe auch Urteil BGer 
1C_536/2019, 1C_537/2019 vom 16. September 2020 E. 5.4 ff.).
3.3.
Bei der Erfüllung raumplanerischer Aufgaben und der Festsetzung von Zonen haben sämtli-
che Planungsbehörden die im positiven Recht normierten, im öffentlichen Interesse liegenden Ziele 
und Grundsätze optimal zu berücksichtigen. Solche ergeben sich neben dem kantonalen Recht auch 
aus dem Bundesrecht. Dazu gehören die Ziele und Planungsgrundsätze gemäss Art. 1 und Art. 3 
RPG, namentlich aber auch die Vorschriften von Art. 14 ff. RPG über die Nutzungspläne (BGE 117 
Ia 302 E. 4b mit Hinweisen). Die Planungsbehörde hat alle im konkreten Fall massgebenden (priva-
ten und öffentlichen) Interessen zu ermitteln, zu beurteilen und bei einer Interessenabwägung 
möglichst umfassend zu berücksichtigen (vgl. Art. 3 der Verordnung vom 28. Juni 2000 über die 
Raumplanung [RPV; SR 700.1]). Zu den massgebenden Interessen gehören namentlich auch die 
Anliegen des Heimatschutzes.
Nach Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG; 
SR 451) erstellt der Bund nach Anhörung der Kantone Inventare von Objekten von nationaler Bedeu-
tung. Dazu zählt namentlich das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder von nationaler 
Bedeutung (ISOS) gemäss der entsprechenden Verordnung vom 13. November 2019 (VISOS; SR 
451.12). Durch die Aufnahme eines Objektes von nationaler Bedeutung in ein Inventar des Bundes 
wird dargetan, dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls unter Einbe-
zug von Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche Scho-
nung verdient (Art. 6 Abs. 1 NHG). Seit dem 1. Dezember 2017 schlüsselt das ISOS die Ortsbilder 
in klar begrenzte Ortsbildteile, die gemeinsam einen geschlossenen Ortsbildperimeter bilden und 
mit den Erhaltungszielen "A" (Erhalten der Substanz, bzw. Erhalten der Beschaffenheit als Kultur-


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land oder Freifläche), "B" (Erhalten der Struktur) oder "C" (Erhalten des Charakters) gekennzeichnet 
sind (vgl. den Anhang zu den Weisungen des Eidgenössischen Departements des Innern [EDI] vom 
1. Januar 2020 über das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler 
Bedeutung ISOS [WISOS]). Durch die Erhaltungsziele sowie deren konkrete Umsetzung soll sicher-
gestellt werden, dass die wertvollen Eigenheiten des Ortsbildes und damit seine nationale Bedeu-
tung ungeschmälert erhalten bleiben. Zusätzlich zu den Erhaltungszielen bietet das ISOS Anregun-
gen zu einer nachhaltigen Planung, um den Erhalt des baulichen Erbes und die besondere Qualität 
der Siedlungen für die Zukunft zu gewährleisten (siehe hierzu die Empfehlung zur Berücksichtigung 
der Bundesinventare nach Artikel 5 NHG in der Richt- und Nutzungsplanung des eidgenössischen 
Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation [UVEK] sowie des EDI vom 
15. November 2012 [aufrufbar unter: www.bak.admin.ch, Rubrik Baukultur, ISOS und Ortsbild-
schutz, Materialien, zuletzt besucht am 10. Juli 2024], S. 13).
Eine Abweichung von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinne der Inventare darf bei Erfüllung einer 
Bundesaufgabe nur in Erwägung gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich- oder höherwertige 
Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen (Art. 6 Abs. 2 NHG). Diese Schutz-
bestimmung gilt, wie Art. 6 Abs. 2 NHG festhält, allerdings nur bei der Erfüllung von Bundesaufgaben 
in unmittelbarer Weise. Auch bei der Erfüllung von kantonalen (und kommunalen) Aufgaben sind 
aber Bundesinventare wie das ISOS von Bedeutung; seiner Natur nach kommt dieses einem Sach-
plan oder Konzept im Sinne von Art. 13 RPG gleich, weshalb es bei der Erstellung des kantonalen 
Richtplans zu berücksichtigen ist (vgl. Art. 11 VISOS). Die konkrete Umsetzung des ISOS in der 
Form einer allgemein (und auch für Grundeigentümer) verbindlichen Regelung des Ortsbild- und 
Denkmalschutzes bleibt dem kantonalen Recht überlassen und muss namentlich auf dem Weg der 
Nutzungsplanung (Art. 14 ff. RPG) erfolgen, insbesondere durch die Ausscheidung von Schutzzo-
nen und die Anordnung von anderen Schutzmassnahmen (zum Ganzen: BGE 135 II 209 E. 2.1; 
Urteil BGer 1C_700/2013 vom 11. März 2014 E. 2.3, mit Hinweisen).
Der kantonale Richtplan gibt vor, dass die Schutzziele für die schützenswerten Ortsbilder nationaler 
Bedeutung gemäss ISOS umzusetzen sind (kantonaler Richtplan, T115, Abschnitt C Ziff. 1, Ziele). 
Dies beinhaltet die Bezeichnung der durch das ISOS festgelegten Perimeter und die Bestimmung 
ihrer Schutzkategorie anhand dessen Evaluationsskala und der dort festgelegten Erhaltungsziele 
(kantonaler Richtplan, T115, Abschnitt C Ziff. 2). Für überbaute Perimeter sind Ortsbilder nationaler 
Bedeutung entsprechend ihrer Erhaltungsziele (A, B oder C) in die Kategorien 1, 2 oder 3 einzustu-
fen; Umgebungsperimeter sind entsprechend ihrer Erhaltungsziele (a oder b) der Kategorie 1 oder 
2 zu subordinieren (kantonaler Richtplan, T115 Abschnitt C Ziff. 2, Grundsätze). Je nach (kantonaler) 
Schutzkategorie beinhalten die für den Ortsbildschutz anzuwendenden Massnahmen die Erhaltung 
der mit den Werten A, B und C ins Verzeichnis der unbeweglichen Kulturgüter (RBCI) eingetragenen 
Objekte und die Anpassung von Neu- oder Umbauten (Lage, Grösse, Materialien, architektonischer 
Ausdruck) an den Charakter des Ortsbildes (Schutzkategorie 1, 2 und 3), bzw. zusätzlich die Erhal-
tung der für die Struktur und den Charakter des Ortsbildes bedeutsamen Freiflächen sowie die 
Anpassung der Gestaltung von Strassen und Wegen an den Charakter des Ortsbildes (Schutzkate-
gorie 1 und 2) oder schreiben zusätzlich die Erhaltung der Bestandteile der bedeutsamen Freiräume 
sowie das Treffen von Massnahmen zur Reduktion der Auswirkung von Bauten und Gestaltungen, 
die den Charakter des Ortsbildes stören, vor (Schutzkategorie 1; vgl. hierzu kantonaler Richtplan, 
T115, Abschnitt C Ziff. 2, Grundsätze).
3.4.
Gemäss dem kantonalen Gesetz vom 7. November 1991 über den Schutz der Kulturgüter 
(KGSG; SGF 482.1) trifft die Direktion für Bildung und kulturelle Angelegenheiten (BKAD) die zur 
Verwirklichung des Kulturgüterschutzes geeigneten Massnahmen, wobei die jeweiligen Befugnisse 


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der Ausführungsorgane zu berücksichtigen sind. Namentlich bei der Erarbeitung der Ortsplanung 
und deren Revision, bei der Bestimmung der Schutzzonen und der geschützten Bauten arbeiten die 
Gemeinden mit dem KGA zusammen (Art. 56 Abs. 3 Bst. a des kantonalen Ausführungsreglements 
vom 17. August 1993 zum Gesetz über den Schutz der Kulturgüter [ARKGSG; SGF 482.11]).
3.5.
Der Vorinstanz obliegt es gemäss Art. 86 RPBG, die Pläne und Vorschriften unter dem 
Gesichtspunkt der Gesetzes- und Zweckmässigkeit und ihrer Übereinstimmung mit den kantonalen 
und regionalen (Richt-)Plänen zu prüfen und zu genehmigen (Abs. 3). Dabei hat sie den der Gemein-
de beim Erlass der Ortsplanung zustehenden Gestaltungsspielraum zu respektieren (vgl. Urteile KG 
FR 602 2019 127 vom 14. Oktober 2020 E. 3.4; 602 2017 49 vom 6. Oktober 2017 E. 4a, mit Hinweis; 
BGE 140 I 326 E. 7.3; 127 II 238 E. 3b/aa). Wie erwähnt, gilt bei der Überprüfung der kommunalen 
Ortsplanung vor allem dort Zurückhaltung, wo es um lokale Angelegenheiten geht; hingegen hat die 
Behörde so weit auszugreifen, dass die übergeordneten, vom Kanton zu sichernden Interessen 
einen angemessenen Platz erhalten.
4.
Die Beschwerdeführer machen in einem ersten Punkt geltend, die von der Vorinstanz geforderte 
Bedingung, wonach die Gemeinde Art. 26 GBR mit einer Bestimmung zu ergänzen habe, dass Neu- 
und Umbauten sowie Erweiterungen bestehender Bauten die Ansicht auf die Kirche und die Aussicht 
von der Kirche aus nicht beeinträchtigen dürften, zu unbestimmt sei; es könne nicht ausgeschlossen 
werden, dass auch die Parzelle Art. ccc unter eine solche Regelung falle. Die Angelegenheit sei 
daher an die Vorinstanz zurückzuweisen, damit die Bestimmung auf einen bestimmten und räumlich 
abgegrenzten Lebenssachverhalt eingegrenzt werde.
4.1.
Vorliegend hat die Vorinstanz im angefochtenen Genehmigungsentscheid die Gemeinde 
angewiesen, Art. 26 GBR dahingehend zu ergänzen, dass die Ansicht auf die Kirche und die 
Aussicht von der Kirche aus nicht beeinträchtigt werde. Dies betreffe das Volumen und die Höhe 
und gelte insbesondere für die Baufelder auf den Grundstücken Art. 69, 73, 79, 150 und 156 GB 
(sowie Art. 1661, 1677, 1670, 1722, 1725, 1727, 1728 GB in Plaffeien). Diese Ergänzung des GBR 
begründet die Vorinstanz im Wesentlichen damit, dass die Pfarrkirche Mariä Geburt eines der wich-
tigsten Elemente des Ortsbildes von Plaffeien darstelle. Indes hat die Vorinstanz die von ihr gefor-
derte Bestimmung nicht selbst ausformuliert, sondern die Gemeinde im Sinne einer Bedingung dazu 
aufgefordert, in Koordination mit dem KGA und im Zuge der sonstigen Änderungen des GBR eine 
solche Bestimmung zu schaffen.
Sofern Pläne oder Vorschriften während des Genehmigungsverfahrens mittels Auflagen und Bedin-
gungen geändert werden bzw. wenn sich solche Änderungen aus der Genehmigung ergeben, so 
muss für die Änderungen ein neues Auflage- und Einspracheverfahren durchgeführt werden (Art. 89 
Abs. 1 und 2 RPBG; vgl. hierzu auch Urteil KG FR 602 2021 29 vom 20. Mai 2022, mit Hinweisen). 
Sobald die Bedingungen gemäss dem Genehmigungsentscheid von der Gemeinde umgesetzt 
wurden, müssen diese in einem Anpassungsdossier (Anpassung an die Genehmigungsbedingun-
gen) erneut öffentlich aufgelegt werden. In diesem Rahmen können von den Änderungen betroffene 
Personen nach Art. 89 Abs. 2 Satz 2 RPBG gegen jene Änderungen, die nicht im Rahmen einer 
Beschwerde gegen den Genehmigungsentscheid beim Kantonsgericht angefochten werden konn-
ten, Einsprache und sodann gegebenenfalls Beschwerde erheben. 
4.2.
Bei der von der Vorinstanz aufgestellten Bedingung handelt es sich um eine generelle Anwei-
sung an die Gemeinde, die Ansicht auf die Kirche und die Aussicht von der Kirche aus im Rahmen 
der Anpassungen an die Genehmigungsbedingungen durch geeignete Massnahmen, namentlich 


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die Ergänzung des GBR, zu gewährleisten. Diese von der Vorinstanz aufgestellte Bedingung grün-
det zwar auf der konkreten Benennung von einzelnen Parzellen, die von der (durch die Gemeinde 
zu erstellenden) zukünftigen Regelung "insbesondere" erfasst werden müssen. Sie ist jedoch selbst 
für diese Parzellen in tatsächlicher Hinsicht noch unbestimmt, sodass weder die konkreten Mass-
nahmen noch die eigentlichen Nutzungseinschränkungen für die Eigentümer daraus abgeleitet 
werden können. 
Weder für die genannten Parzellen noch für die Parzelle Art. ccc der Beschwerdeführer, welche in 
der Bedingung nicht aufgeführt wurde, besteht derzeit eine entsprechende konkrete bzw. ausformu-
lierte Norm. Eine solche muss von der Gemeinde gemäss dem vorinstanzlichen Entscheid erst noch 
erarbeitet, angenommen und schliesslich während der öffentlichen Auflage des Anpassungsdos-
siers erneut aufgelegt werden müssen. Bezüglich der strittigen Ergänzung des GBR ist somit eine 
Beschwerdeerhebung vor Kantonsgericht zum jetzigen Zeitpunkt grundsätzlich nicht möglich, da 
mangels einer konkreten Regelung nicht bestimmt werden kann, wie der Schutz der Ansicht auf die 
Kirche und die Aussicht von der Kirche aus effektiv realisiert wird bzw. ob die Parzelle der Beschwer-
deführer von einer entsprechenden Regelung überhaupt betroffen sein wird (und ob sie diesbezüg-
lich überhaupt beschwerdelegitimiert sein werden oder nicht). Zudem besteht andernfalls das Risiko, 
dass sich das Kantonsgericht ein zweites Mal mit der gleichen Streitsache befassen müsste, wenn 
eine konkrete Norm vorliegt (siehe hierzu auch Urteil BGer 2C_394/2015 vom 4. Juni 2015 E. 2.1), 
zumal der Gemeinde bei der Umsetzung der Norm ein erheblicher Entscheidungsspielraum verbleibt 
(vgl. auch BGE 134 II 124 E. 1.3; 133 V 477 E. 4; Urteil BGer 2C_258/2008 vom 27. März 2009 
E. 3.3). 
Auf den Antrag der Beschwerdeführer, wonach die Angelegenheit an die Vorinstanz zurückzuweisen 
sei, damit die Bestimmung auf einen bestimmten und räumlich abgegrenzten Lebenssachverhalt 
eingegrenzt wird, ist daher nicht einzutreten.
5.
Die Beschwerdeführer rügen weiter die Ausdehnung des Ortsbildschutzperimeters auf die gesamte 
Parzelle Art. ccc sowie das daraus resultierende faktische Bauverbot. Sie machen geltend, dass der 
nördliche Teil der Parzelle von der Kantonsstrasse aus nicht sichtbar sei und keine funktionale 
Einheit mit der Häuserreihe an der Kantonsstrasse bilde. Für die ungeschmälerte Erhaltung des 
Ortsbildes sei die Ausdehnung demnach nicht nötig. Auch die Stellungnahme der Gemeinde vom 
7. Mai 2021 decke sich weitestgehend mit diesen Aussagen. Zudem grenze der nördliche Teil der 
Parzelle an moderne Einzel- und neuerdings Generationenwohnhäuser an.
5.1.
Die strittige Parzelle liegt neben dem Ortsteil Büel, der im Jahr 2005 mittels der alten ISOS-
Inventarisierungsmethode unter der Inventarnummer 1538 (Plaffeien – Gemeinden Oberschrot und 
Plaffeien, Bezirk Sense, Kanton Freiburg) in das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der 
Schweiz von nationaler Bedeutung aufgenommen wurde. Der betreffende ISOS-Eintrag zu Plaffeien 
und Oberschrot lautet wie folgt: "Kirchliches und landwirtschaftliches Zentrum der reizvollen Einzel-
hof und Weilerlandschaft im oberen Senseland. Äusserst interessanter, nach dem Grossbrand von 
1906 planmässig wieder aufgebauter Ortsteil mit urbanem Charakter in spannendem Gegensatz zu 
den älteren bäuerlichen Teilen". Der Dorfteil Büel (ISOS-Baugruppe 2.2), der als "vom Brand 
verschonter Dorfteil Büel, bäuerliche Bauten, 18./19. Jh." beschrieben wird und mit dem Erhaltungs-
ziel "A" bewertet wurde, bildet hierbei eines der zentralen Elemente der ehemaligen Gemeinde Ober-
schrot. Die strittige Parzelle befindet sich zu einem kleinen Teil in der Baugruppe 2.2 sowie im ISOS-
Gebiet 2 (südwestlicher Teil der Parzelle; KZ). Das Gebiet 2 ist im ISOS als "schwingenförmiger 


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Ortsteil von Oberschrot mit heterogener Bebauung entlang zwei gekrümmter Strassen; mittig Schul-
haus und Schulhausplatz 18.–20. Jh." verzeichnet und mit dem Erhaltungsziel "C" gekennzeichnet. 
Der nördliche Teil der Parzelle Art. ccc liegt in der Umgebungsrichtung VII, die als "Wieshang, steil 
hinter dem Ortsteil Oberschrot ansteigend, Ortsbildhintergrund" eingetragen ist und mit dem Erhal-
tungsziel "a" – das nach neuer Inventarisierungsmethode dem Erhaltungsziel "A" entspricht – bewer-
tet wurde.
5.2.
Die Vorinstanz stützt die Ausdehnung des Ortsbildschutzperimeters im Wesentlichen auf das 
Gutachten des KGA sowie dessen Stellungnahme vom 3. März 2022, wonach der strittige Teil der 
Parzelle gemäss ISOS in einer Umgebungsrichtung mit höchstem Erhaltungsziel "a" in einem Orts-
bild nationaler Bedeutung liege und folglich gemäss kantonalem Richtplan in der Kategorie 1 zu 
schützen sei. Die Umgebungsrichtung VII spiele eine wichtige Rolle als Ortsbildhintergrund für die 
Baugruppe 2.2 (Dorfteil Büel). Eine gesamthafte Integration des fraglichen Grundstücks in den Orts-
bildschutzperimeter erfülle die Anforderungen des ISOS und des kantonalen Richtplans zum Schutz 
eines Ortsbildes von nationaler Bedeutung, wohingegen die öffentlich aufgelegte Planung der 
Gemeinde, die keine Ausdehnung des Ortsbildschutzperimeters auf die gesamte Parzelle Art. ccc 
vorsehe, nicht sachgemäss sei und es nicht erlaube, die übergeordneten Vorgaben zuverlässig 
umzusetzen. Der von den Beschwerdeführern und von der Gemeinde geltend gemachte Umstand, 
dass der fragliche Teil von der Kantonsstrasse nicht eingesehen werden könne, keine funktionale 
Einheit mit der Häuserreihe entlang der Kantonsstrasse bilde und in der WZND 3 und nicht in der 
KZ liege, sei nicht entscheidend; massgebend sei die zweckmässige Umsetzung der übergeordne-
ten Vorgaben (des Richtplans sowie des ISOS). Die vom KGA empfohlene Ausdehnung des Orts-
bildschutzperimeters eigne sich für den Schutz des Ortsbildes und sei ebenso erforderlich zur Errei-
chung dieses Zwecks.
5.3.
Wie den Akten zu entnehmen ist, hat sich das KGA bereits während der 1. Vorprüfung zur 
Gesamtrevision der Ortsplanung in Bezug auf den Ortsbildschutzperimeter in Oberschrot geäussert. 
Hierbei hielt es in seinem Gutachten vom 7. Dezember 2012 fest, dass das Ortsbild von Oberschrot 
Ortsbildschutzperimeter
Ausdehnung Ortsbildschutzperimeter


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gemäss kantonalem Richtplan den Bestimmungen der Kategorie 1 (Baugruppe 2.2, Umgebungs-
richtungen I, III und VII) bzw. der Kategorie 3 (Gebiet 2) unterstehe. Es erklärte schliesslich, die im 
ISOS bezeichneten Gebiete und Baugruppen sollten in den Ortsbildschutzperimeter integriert 
werden und den geschützten Bauten solle in der Form Rechnung getragen werden, dass die angren-
zenden Parzellen mit in den Schutzperimeter aufgenommen werden. Hierbei ist anhand der Abbil-
dung auf S. 3 des Gutachtens ersichtlich, dass die Ausdehnung des Ortsbildschutzperimeters auf 
Art. ccc empfohlen wurde, selbst wenn die Parzelle nicht mit der Art-Nr. bezeichnet wurde. In seinem 
Gutachten vom 15. Januar 2015 zur 2. Vorprüfung wiederholte das KGA seine Einschätzung, 
wonach künftige Bauzonen vorzugsweise ausserhalb von Bereichen, die gemäss ISOS schützens-
wert sind, geplant werden und an bereits bestehende Bauzonen anschliessen sollten, damit die 
Umgebung der Kulturgüter und des Ortsbilds von Oberschrot bewahrt würden. Dem Gutachten vom 
15. Januar 2015 entsprechend, erklärte das KGA in seinem Gutachten vom 24. September 2018 
(Ortsplandossier Sektor Oberschrot, öffentliche Auflage vom 8. Juni 2018), dass zur Verbesserung 
des Ortsbildschutzperimeters die Parzellen Art. ddd, Art. ccc und Art. eee GB Plaffeien (Sektor Ober-
schrot) in ihrer ganzen Ausdehnung in den Ortsbildschutzperimeter zu integrieren seien. Die 
Ausdehnung des Ortsbildschutzperimeters auf die strittige Parzelle begründete das KGA in seiner 
Stellungnahme vom 18. September 2023 im Rahmen des Beschwerdeverfahrens weiter damit, dass 
es sich bei "einer Umgebungsrichtung mit höchstem Erhaltungsziel 'a' um einen unerlässlichen Teil 
des Ortsbildes, dessen Beschaffenheit als Kulturland oder Freifläche zu erhalten ist", handle. Ferner 
lege das ISOS fest, dass solche Gebiete "kein Bauland" seien und dass "strenge Gestaltungsvor-
schriften für standortgebundene Bauten" gelten müssten. Der nördliche Teil von Art. ccc bilde den 
Hintergrund der Baugruppe 2.2 am Ortseingang und sei von nordöstlicher Richtung kommend, von 
der Kantonsstrasse aus, sichtbar. Im Osten grenze die Parzelle an die Umgebungszone VI, die zum 
Zeitpunkt der Inventarisierung des Ortsbildes im Jahre 2005 bereits bebaut gewesen sei (Umge-
bungszone VI: Ortserweiterung Oberschrot, Einfamilienhausquartier, 2. H. 20. Jh.; Erhaltungsziel 
"b"). Folglich bestehe die Situation mit den neuzeitlichen Bauten bereits seit der Inventarisierung 
und habe sich seither nicht wesentlich geändert. 
5.4.
Wie bereits ausführlich dargelegt, wird durch die Aufnahme eines Objektes in das ISOS 
dargetan, dass ein solches von nationaler Bedeutung besteht und es in besonderem Masse die 
ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder angemessenen 
Ersatzmassnahmen die grösstmögliche Schonung verdient. Dem am 2. Oktober 2018 vom Staatsrat 
angenommenen kantonalen Richtplan lässt sich in Bezug auf Ortsbilder von nationaler Bedeutung 
entnehmen, dass diese vom Kanton zwingend zu schützen sind, wobei die Gemeinden für die 
Umsetzung der vom ISOS festgelegten Ziele und Schutzmassnahmen zuständig sind (kantonaler 
Richtplan, T115, Abschnitt C Ziff. 3.3, kommunale Aufgaben). Eine ISOS-Umgebungsrichtung von 
nationaler Bedeutung mit dem Erhaltungsziel "a" untersteht hierbei der kantonalen Richtplankatego-
rie 1 (kantonaler Richtplan, T115 Abschnitt C, Ziff. 2, Grundsätze). Entsprechend schreibt der kanto-
nale Richtplan die Anpassung von Neubauten (Lage, Grösse, Erscheinungsbild) an den Charakter 
des Ortsbildes, die Erhaltung der Hauptbestandteile des Charakters des Ortsbildes (bedeutsame 
Freiflächen, Vegetation und Altbauten) sowie das Treffen von Massnahmen zur Reduktion der 
Auswirkung von Bauten und Gestaltungen, die den Charakter des Ortsbildes stören, vor (vgl. E. 3.3). 
Da sämtliche Planungsbehörden bei der Erfüllung raumplanerischer Aufgaben die übergeordneten 
Vorgaben zu respektieren haben, galt es daher für das KGA bzw. letztlich für die Vorinstanz, (unter 
anderem) anhand der Vorgaben aus dem kantonalen Richtplan zu eruieren, ob dem von der 
Gemeinde öffentlich aufgelegten Zonennutzungsplan gewichtige (übergeordnete) öffentliche Inte-
ressen entgegenstehen bzw. ob dieser zweckmässig erscheint.


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5.5.
Wie sich an der Ortsbesichtigung vom 21. Juni 2024 gezeigt hat, liegt der unbebaute Teil der 
strittigen Parzelle von der Kantonsstrasse aus gesehen relativ abgeschottet hinter diversen Bäumen, 
Büschen und Gebäuden versteckt. Entsprechend ist der unbebaute Teil der Parzelle vom Ortsteil 
Büel sowie dessen Umgebung aus gesehen nahezu nicht sichtbar. Dennoch gibt es geringe Berei-
che auf der Kantonsstrasse, die den Blick auf die bis dato unbebaute Parzellenfläche freigeben. Die 
kleinen Bereiche, die hierbei einen freien Blick auf die Parzelle zulassen, ermöglichen die Sicht auf 
eine natürliche Landschaft samt Grünflächen, die in Zusammenspiel mit der ISOS-Baugruppe 2.2 
an die ursprüngliche Gestaltung von Oberschrot bzw. Plaffeien erinnern. Wie die Beschwerdeführer 
allerdings zu Recht vorbringen, wird das Ortsbild und der Konnex zwischen der natürlichen Umge-
bung sowie den vom Brand verschonten Bauernhäusern bereits durch die neuzeitlichen Einzelwohn-
häuser der Umgebungszone VI empfindlich beeinträchtigt, die ebenfalls von der Kantonsstrasse aus 
sichtbar sind. Die heterogenen Bauten der Umgebungszone VI, die knapp 34 m von der Baugruppe 
2.2 entfernt liegen und in starkem Kontrast zu den ehemaligen Bauernhäusern stehen, fallen 
namentlich dadurch auf, dass weder die Dachform, die Farbe der Dachziegel, die Dimensionierung 
der Bauten noch die Farbe und die Materialien der Wände mit der Baugruppe 2.2 übereinstimmen.
Wie das ISOS-Blatt selbst erklärt, beeinträchtigt das Einfamilienhausquartier auf dem Hügel hinter 
dem Büel (Umgebungszone VI) im Norden zunehmend den Hintergrund von Oberschrot (ISOS Nr. 
1538, Plaffeien – Gemeinden Oberschrot und Plaffeien, Bezirk Sense, Kanton Freiburg, S. 12). 
Dieser Kontrast zwischen den neuzeitlichen Einzelwohnhäusern sowie dem vom Brand verschonten 
Ortsteil besteht zwar demnach bereits seit der Inventarisierung im Jahre 2005, allerdings war (entge-
gen den Ausführungen des KGA) insbesondere an der Ortsbesichtigung vom 21. Juni 2024 deutlich 
zu sehen, dass seit der Aufnahme des Ortsbilds in das ISOS gewisse (bereits bestehende Gebäude) 
namentlich durch moderne Ausbauten erweitert wurden. So ist direkt hinter der strittigen Parzelle 
das Gebäude auf der Parzelle Art. fff, zwischen 2022 und 2024 mit einem modern anmutenden 
äusserst dominanten Anbau mit Flachdach ergänzt worden (vgl. www.map.geo.admin.ch, Rubrik 
swisstopo, Swissimage Zeitreise [zuletzt besucht am 10. Juli 2024 siehe hierzu auch das folgende 
Bild und das Protokoll zur Ortsbesichtigung). 
5.6.
Die Vorinstanz hält richtigerweise fest, dass ein Ortsbild nationaler Bedeutung die grösst-
mögliche Schonung verdient (vgl. Art. 6 Abs. 1 NHG). Gemäss dem kantonalen Richtplan hat dies 
durch die Anpassung der Neubauten an den Charakter des Ortsbildes, die Erhaltung der Hauptbe-
standteile des Charakters des Ortsbildes sowie durch Massnahmen zur Reduktion der Auswirkung 


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von Bauten und Gestaltungen, die den Charakter des Ortsbildes stören, zu erfolgen. Zumindest von 
gewissen Standorten aus gesehen zeigt die Betrachtung der konkreten Situation von Oberschrot, 
dass (zukünftige) Änderungen auf der streitigen Parzelle durch bauliche Massnahmen das bisherige 
Ortsbild beinträchtigen könnten. Wie aus der Ortsbesichtigung vom 21. Juni 2024 sowie aus der 
Stellungnahme des KGA vom 18. September 2023 hervorgeht, ist die Beeinträchtigung des Ortsbil-
des hierbei hauptsächlich in Zusammenhang mit dem nordöstlichen Ortseingang ein Thema. Die 
Sicht auf die strittige Parzelle aus südlicher Richtung ist durch die ISOS-Baugruppe 2.2 gänzlich 
versperrt. Die Sicht vom Hang auf der nördlichen Seite, wird seitens des KGA nicht beanstandet und 
die Sicht von Westen wird bereits durch die ISOS-Umgebungszone VI auf ein Minimum beschränkt. 
Auch wenn eine solche allfällige Beeinträchtigung demnach nur aus nordöstlicher Sicht von der 
Kantonsstrasse aus gesehen werden kann, ist aufgrund des gewichtigen öffentlichen Interesses am 
Schutz eines Ortsbildes von nationaler Bedeutung (sowie aufgrund der bereits bestehenden Beein-
trächtigung durch die neuzeitlichen Bauten der Umgebungszone VI) ohne Weiteres nachvollziehbar, 
dass das Grundstück in den Ortsbildschutzperimeter aufgenommen werden soll. In casu hat das 
private Interesse der Beschwerdeführer an der ungeschmälerten Nutzung des freien Teils der 
Parzelle vor dem gewichtigen öffentlichen Interesse an der Erhaltung des Ortsbildes zurückzutreten 
– wobei hinsichtlich der konkreten Massnahmen bzw. der konkreteren Prüfung auf die nachfolgende 
Erwägung verwiesen wird. Die Ausdehnung des Ortsbildschutzperimeters auf die gesamte Parzelle 
ist im Grundsatz nicht zu beanstanden.
6.
Die Beschwerdeführer beantragen im Rahmen eines Eventualbegehrens, die strittige Parzelle sei 
als mildere Massnahme im Zonennutzungsplan als bebaubare Freifläche gemäss Art. 26 Ziff. 6 GBR 
zu bezeichnen. Zur Begründung führen sie aus, dass die alleinige Ausdehnung des Ortsbildschutz-
perimeters und das daraus resultierende faktische Bauverbot unverhältnismässig sei und die Eigen-
tumsgarantie verletze. Weiter machen sie eine Verletzung des Gleichbehandlungsgebots geltend, 
da vier Parzellen, die der KZ zugeteilt sind und sich innerhalb des Ortsbildschutzperimeters befin-
den, im Zonennutzungsplan als bebaubare Freiräume gekennzeichnet sind. Auf Grundlage von Art. 
26 Ziff. 5 i.V.m. Art. 26 Ziff. 6 GBR seien auf diesen Parzellen entsprechend Neubauten möglich, 
obschon sie teilweise höhere Erhaltungsziele aufweisen würden als die strittige Parzelle.
6.1.
Wie die Beschwerdeführer zu Recht geltend machen, sind im Zonennutzungsplan insgesamt 
7 Parzellen, die – bis auf eine – der KZ angehören, als "Neubauten im Ortsbildschutzperimeter 
erlaubt (bebaubare Freiräume)" gekennzeichnet. Der Grundsatz rechtsgleicher Behandlung im 
Planungsrecht hat nach konstanter Rechtsprechung nur eine abgeschwächte Bedeutung (BGE 142 
I 162 E. 3.7.2, mit Hinweisen). Parzellen ähnlicher Lage und Art können unter Vorbehalt des Willkür-
verbots verschieden behandelt werden (vgl. BGE 121 I 245 E. 6e/bb; Urteil BGer 1C_479/2017 vom 
1. Dezember 2017 E. 8.3). Vorliegend liegen die bis dato gekennzeichneten Parzellen allesamt in 
der Kernzone und unterscheiden sich in der Art sowie in der Lage von der strittigen Parzelle. Die 
Beschwerdeführer können daher aus dem Grundsatz der rechtsgleichen Behandlung nichts für sich 
ableiten. Immerhin ist der guten Ordnung halber anzumerken, dass die strittige Parzelle als einzige 
der drei (in der Bedingung der Vorinstanz genannten) Parzellen, die in ihrer Gesamtheit in den Orts-
bildschutzperimeter integriert werden sollen, nicht nur der KZ, sondern auch der WZND 3 zugewie-
sen ist. Es stellt sich daher die Frage, ob vorliegende Ausdehnung des Ortsbildschutzperimeters 
verhältnismässig erscheint (siehe sogleich).
6.2.
Das Gebot der Verhältnismässigkeit verlangt, dass eine behördliche Massnahme für das 
Erreichen des im öffentlichen oder privaten Interesse liegenden Ziels geeignet und erforderlich ist 


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und sich für die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der Grundrechtseinschränkung als zumutbar 
und verhältnismässig erweist. Es muss eine vernünftige Zweck-Mittel-Relation vorliegen. Eine Mass-
nahme ist unverhältnismässig, wenn das Ziel mit einem weniger schweren Grundrechtseingriff 
erreicht werden kann (BGE 147 II 125 E. 10.4; 132 I 49 E. 7.2; mit weiteren Hinweisen).
6.2.1. Die von der Vorinstanz verfügte Massnahme der Ausdehnung des Ortsbildschutzperimeters 
bezweckt den Schutz eines Ortsbildes von nationaler Bedeutung sowie dessen ungeschmälerte 
Erhaltung. Hierbei handelt es sich um ein gewichtiges öffentliches Interesse und die Ausdehnung 
des Schutzperimeters ist zweifelsohne geeignet, das gesteckte Ziel zu erfüllen (vgl. E. 5 ff.). In casu 
soll die strittige Parzelle mit einer Gesamtfläche von 2'636 m2, wovon eine Fläche von 1'385 m2 
bereits im Ortsbildschutzperimeter verzeichnet ist, in ihrer Gesamtheit in den Ortsbildschutzperime-
ter mit den Richtplan-Anforderungen der Kategorie 1 und den entsprechenden Erhaltungsmassnah-
men eingetragen werden. Indes sind auch die Schutzziele und Erhaltungsmassnahmen der Richt-
plan-Kategorie 1 grundsätzlich so ausgestaltet, dass keine absolute Freihaltung einer Parzelle gefor-
dert wird, sondern lediglich deren harmonische Integration in das Gesamtbild sowie die Erhaltung 
der bedeutsamen Teile einer solchen.
Die Bestimmungen des kantonalen Richtplans sind auf kommunaler Ebene zu konkretisieren und 
grundeigentümerverbindlich festzuhalten. Wie dargestellt, werden die Bestimmungen des kantona-
len Richtplans auf kommunaler Ebene grundeigentümerverbindlich in Art. 26 GBR konkretisiert. Art. 
26 Ziff. 5 GBR legt hierzu fest, dass Neubauten sich den benachbarten (geschützten oder für das 
Ortsbild charakteristischen) Gebäuden harmonisch anpassen müssen. Dies betrifft die Stellung und 
Ausrichtung (auch bezüglich Strassenverlauf und Terrain), die Form und Proportionen des Baukör-
pers, vor allem im Hinblick auf die Dachform und das Verhältnis zwischen Trauf- und Firsthöhe, die 
Gesamt- und Fassadenhöhe, die Dachneigung, den architektonischen Ausdruck, vor allem für die 
Anordnung der Öffnungen, ihre Grösse und Proportionen sowie den Anteil der Öffnungen an der 
Gesamtfläche und die Wahl des Materials und der Farben (Art. 26 Ziff. 5 GBR). Hingegen legt Art. 
26 Ziff. 6 GBR fest, dass Neubauten im Ortsbildschutzperimeter nur auf den im Zonennutzungsplan 
bezeichneten Flächen möglich sind. Sofern die strittige Parzelle demnach nicht entsprechend im 
Zonennutzungsplan gekennzeichnet wird, bedeutet die Ausdehnung des Ortsbildschutzperimeters 
faktisch ein Bauverbot für den unbebauten Teil der Parzelle. Den Beschwerdeführern verbleibt damit 
im Grunde keinerlei Spielraum mehr, namentlich für einen möglichen zukünftigen Neubau auf der 
leerstehenden und seit Jahren erschlossenen Parzellenhälfte.
6.2.2. Wie bereits dargelegt, grenzt der strittige Teil der Parzelle an die (teilweise während der 
Inventarisierung bereits bestehenden) neuzeitlichen Wohnhäuser der Umgebungszone VI. Die 
Umgebungszone VI ist hierbei von der Kantonsstrasse aus sichtbar und bildet einen Teil des Orts-
bildhintergrunds des Dorfteils Büel, der architektonisch einen heterogenen Baustil aufweist und 
einen starken Kontrast zu den nach dem Brand erhaltenen Gebäuden bildet. Der natürliche Orts-
bildhintergrund war aufgrund der Umgebungszone VI demnach bereits im Zeitpunkt der Inventari-
sierung zu einem gewissen Grad geschmälert (vgl. E. 5). Durch den zwischen 2022 und 2024 erstell-
ten Ausbau auf der Parzelle Art. fff (vgl. E. 5.5) hat sich die Schmälerung des vorhandenen Ortsbil-
des noch verstärkt. In Bezug auf die vorliegenden tatsächlichen Verhältnisse vor Ort erachtet das 
Kantonsgericht deshalb die von der Vorinstanz geforderte Ausdehnung des Ortsbildschutzperime-
ters mit einem faktischen Bauverbot als zu weitgehend.
Bei der strittigen Parzelle handelt es sich um das letzte der WZND 3 zugewiesene unbebaute Grund-
stück in nordöstlicher Richtung. Lediglich die Parzelle Art. ccc sowie Art. fff sind hierbei sowohl der 
Umgebungsrichtung VII als auch der WZND 3 zugewiesen; sämtliche anderen Parzellen der WZND 


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3 in nordwestlicher Richtung sind der Umgebungszone VI zugeordnet. Die Parzelle Art. fff ist seit 
dem Jahr 2012/13 mit einem Gartenhaus überbaut und das bestehende Gebäude ist schliesslich 
zwischen 2022 und 2024 mit einem Anbau ergänzt worden (vgl. www.map.geo.admin.ch, Rubrik 
swisstopo, Swissimage Zeitreise [zuletzt besucht am 10. Juli 2024], sowie das Protokoll zur Ortsbe-
sichtigung); folglich grenzt die strittige Parzelle von drei Seiten her an bereits bebaute Parzellen; die 
vierte Seite ihrerseits grenzt an die Parzelle Art. ggg GB Plaffeien (Sektor Oberschrot), die 
ausserhalb der Bauzone liegt, mit einem Wohn- und Ökonomiegebäude und zwei Schuppen und 
zwei Hangars bebaut ist. Eines der Gebäude steht hierbei in paralleler Linie zur östlichen 
Parzellengrenze von Art. ccc, wobei dessen Abstand zur unbebauten Fläche der strittigen Parzelle 
gerade einmal etwa 45 m beträgt. Insofern grenzt die Parzelle in östlicher Richtung – zwar nicht in 
direkter Weise, aber dennoch in geringem Abstand – ebenfalls an eine bereits bebaute Fläche an. 
Aufgrund der Gebäude auf Art. ggg wird die Sicht auf die strittige Parzelle von der Kantonsstrasse 
aus erheblich eingeschränkt, sodass ein Gesamtblick der strittigen Parzelle und dem Ortsteil Büel 
nur zwischen den Gebäuden hindurch möglich ist (siehe die nachfolgenden Abbildungen und das 
Protokoll zum Augenschein). Würde die strittige Parzelle lediglich dem Ortsbildschutzperimeter 
zugewiesen, 
so 
entstünde 
aufgrund 
der 
Vorschrift 
in 
Bezug 
auf 
Neubauten 
im 
Ortsbildschutzperimeter eine 1'251 m² grosse Bauzone, die der WZND 3 zugewiesen und 
erschlossen ist, von sämtlichen Seiten an bebaute Flächen grenzt, jedoch de facto nicht bebaut 
werden darf. 
ISOS Baugruppe 2.2


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6.2.3. Wie die Beschwerdeführer richtigerweise geltend machen, besteht gemäss Art. 26 Ziff. 6 
GBR die Möglichkeit, Parzellen mit dem überlagernden Element "Neubauten im Ortsbildschutzperi-
meter erlaubt (bebaubare Freiräume)" zu versehen. Durch die Bezeichnung als bebaubare Freiflä-
che besteht die Möglichkeit, einen Neubau unter den strengeren Voraussetzungen des Ortsbild-
schutzes (Art. 26 Ziff. 5 GBR) zuzulassen, sofern ein solcher sich den benachbarten (geschützten 
oder für das Ortsbild charakteristischen) Gebäuden harmonisch anpasst. Vorliegend geht das 
Kantonsgericht – namentlich wegen der bereits (teilweise seit der Inventarisierung) bestehenden 
Beeinträchtigung des Ortsbildes, die sich seit dem Ausbau auf Art. fff noch verstärkt hat – davon 
aus, dass mit der Unterstellung des strittigen Teils der Parzelle unter die Regelung von Art. 26 Ziff. 
5 i.V.m. Ziff. 6 GBR und der entsprechenden Bezeichnung des unbebauten Teils der Parzelle im 
Zonennutzungsplan als bebaubare Freifläche, dem Schutz des Ortsbildes von Büel genügend bzw. 
unter Umständen besser Rechnung getragen werden kann, als mit der alleinigen Ausdehnung des 
Ortsbildschutzperimeters mit einem faktischen Bauverbot. Wie dargelegt, ist die Parzelle Art. fff, die 
sich direkt hinter dem nördlichen Teil der strittigen Parzelle befindet, durch einen modernen und 
äusserst dominanten Ausbau mit Flachdach und unterschiedlichen Materialien im Bereich der 
Fassaden erweitert worden. Der vorliegende Anbau sticht hierbei in deutlichem Masse aus dem 
bisherigen Ortsbild heraus und bildet einen eklatanten Gegensatz hierzu. In Anbetracht der vorzufin-
denden Situation erscheint es realistisch, dass sich eine (unter den strengen Voraussetzungen des 
Ortsbildschutzes) auf der strittigen Parzelle erstellte Baute, die namentlich in Bezug auf die Dimen-
sionierung, die allgemeine Gestaltung und die Wahl der Materialien und Farben in positiver Weise 
auf das bisherige (bereits beeinträchtigte) Ortsbild auswirkt und diesem unter Umständen sogar 
einen Mehrwert bringt, zumal die strittige Parzelle sowie der mit dem Erhaltungsziel "A" versehene 
Ortsteil Büel optisch ohnehin kaum in entscheidender Weise konkurrieren, da ein Konnex lediglich 
von einem kleinen Bereich der Kantonsstrasse aus ersichtlich ist.
6.3.
Damit ist festzustellen, dass die Ausdehnung des Ortsbildschutzperimeters auf den strittigen 
Teil der Parzelle grundsätzlich den Vorgaben des ISOS sowie des kantonalen Richtplans genügend 
Rechnung trägt. Aufgrund der Lage der Parzelle, den sonstigen Bebauungen auf den Nachbarpar-
zellen sowie der eingeschränkten Sicht auf die Parzelle, welche nur von einem kleinen Bereich der 
Kantonsstrasse aus überhaupt in Zusammenhang mit dem vom Brand verschonten Dorfteil Büel in 
Erscheinung tritt, ergibt sich für das Kantonsgericht, dass die angeordnete Massnahme in keiner 
vernünftigen Zweck-Mittel-Relation zu den hieraus entstehenden Einschränkungen steht, zumal mit 
der Bezeichnung der Parzelle als bebaubare Freifläche gemäss Art. 26 Ziff. 6 GBR eine mildere 
Massnahme in Betracht gezogen werden kann. Demnach erweist sich die Rüge der Beschwerde-
führer, die Ausdehnung des Ortsbildschutzperimeter (allein) sei unverhältnismässig, als berechtigt. 
7.
Im Ergebnis ist folglich die Beschwerde teilweise, nämlich im Sinne des Eventualantrages, gutzu-
heissen, soweit darauf eingetreten werden kann. Der Genehmigungsentscheid vom 19. April 2023 
ist in dem Sinn abzuändern, dass Art. ccc GB Plaffeien (Sektor Oberschrot) in seiner ganzen 
Ausdehnung in den Ortsbildschutzperimeter zu integrieren und der unbebaute Teil der Parzelle im 
Zonennutzungsplan als bebaubare Freifläche gemäss Art. 26 Ziff. 6 GBR zu bezeichnen ist. 
Nach dem Gesagten ist schliesslich der Antrag der Beschwerdeführer auf die Einholung eines 
Gutachtens der Kulturgüterkommission abzuweisen, da ein solches am feststehenden Ergebnis 
nichts zu ändern vermöchte (antizipierte Beweiswürdigung; BGE 134 I 140 E. 5.3).


Kantonsgericht KG
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8.
8.1.
Bei diesem Verfahrensausgang gelten die Beschwerdeführer als teilweise obsiegende 
Partei. Die Gerichtskosten sind den Beschwerdeführern entsprechend dem Verfahrensausgang hälf-
tig in der Höhe von CHF 1'750.- aufzuerlegen (Art. 131 Abs. 1 VRG; Art. 1 und 2 des kantonalen 
Tarifs vom 17. Dezember 1991 der Verfahrenskosten und Entschädigungen in der Verwaltungsjustiz 
[TarifVJ; SGF 150.12]). Der Saldo von CHF 1'750.- ist ihnen zurückzuerstatten. Dem Staat Freiburg 
werden keine Verfahrenskosten auferlegt (Art. 133 VRG).
8.2.
Die Beschwerdeführer haben im Umfang ihres Obsiegens Anspruch auf eine Parteientschä-
digung (Art. 137 VRG). Bei teilweisem Obsiegen wird die Parteientschädigung verhältnismässig 
herabgesetzt (Art. 138 VRG). Gestützt auf die am 6. Juni 2024 eingereichte Kostenliste ist die Partei-
entschädigung für die Beschwerdeführer im Umfang ihres Obsiegens hälftig auf insgesamt 
CHF 2'468.85 (CHF 2'292.75 für Honorar für 17.2 Stunden zu CHF 250.- sowie Auslagen; MwSt. 
von 7.7 % bzw. 8.1 %: CHF 176.10) festzusetzen. Die Parteientschädigung wird dem Staat Freiburg 
auferlegt.
(Dispositiv auf der nächsten Seite)


Kantonsgericht KG
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Der Hof erkennt:
I.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Genehmigungsentscheid vom 19. April 2023 
wird dahingehend geändert, dass Art. ccc GB Plaffeien (Sektor Oberschrot) in seiner ganzen 
Ausdehnung in den Ortsbildschutzperimeter zu integrieren und der unbebaute Teil der Parzelle 
im Zonennutzungsplan als bebaubare Freifläche gemäss Art. 26 Ziff. 6 GBR zu bezeichnen 
ist. 
II.
Die Gerichtskosten werden in der Höhe von CHF 1'750.- den Beschwerdeführern auferlegt 
und mit dem geleisteten Kostenvorschuss verrechnet. Der Saldo von CHF 1'750.- wird ihnen 
zurückerstattet.
III.
Der Staat Freiburg wird verpflichtet, Rechtsanwalt Daniel Zbinden eine Parteientschädigung 
in der Höhe von insgesamt CHF 2'468.85 (inkl. MwSt. von CHF 176.10) zu bezahlen.
IV.
Zustellung.
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen ab Zustellung Beschwerde beim Bundesgericht 
eingereicht werden. Gegen die Festsetzung der Höhe der Verfahrenskosten und der Parteientschä-
digung ist innert 30 Tagen die Einsprache an die Behörde, die entschieden hat, zulässig, sofern nur 
dieser Teil des Entscheides angefochten wird (Art. 148 VRG).
Freiburg, 10. Juli 2024/dgr/sba
Der Präsident
Der Gerichtsschreiber-Praktikant