fr_gerichte · 601 2018 155 · 2018-09-14 · fr

Arrêt de la Ie Cour administrative du Tribunal cantonal | Beschwerde gegen URP-Entscheid

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
601 2018 155
601 2018 156
Arrêt du 14 septembre 2018
Ie Cour administrative
Composition
Présidente:
Marianne Jungo 
Juges:
Anne-Sophie Peyraud
Christian Pfammatter
Greffière-stagiaire:
Mélina Gadi
Parties
ASSOCIATION A.________, recourante, représentée par Me Alain 
Ribordy, avocat
contre
COMITÉ DE L'AGGLOMÉRATION DE FRIBOURG, autorité 
intimée 
Objet
Recours contre décision incidente - Assistance judiciaire pour les 
personnes morales - Procédure administrative - Survie de 
l'association - Nécessité d’un avocat
Recours (601 2018 155) du 29 mai 2018 contre la décision du 
24 mai 2018 et requête d'assistance judiciaire totale gratuite (601 
2018 156) du même jour déposée dans le cadre du recours précité


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considérant en fait
A.
Par décision du 7 septembre 2017, le Comité de l’Agglomération de Fribourg (ci-après le 
Comité) a refusé à l’association A.________ l'octroi d'une subvention culturelle pour l’année 2017 
en vue de l’organisation du Festival B.________.
Le 9 octobre 2017, l’association A.________ a déposé réclamation contre cette décision auprès du 
Comité. 
Le 13 mars 2018, elle a requis l’octroi de l’assistance judiciaire et la désignation de son mandataire 
comme défenseur d’office dans le cadre de dite procédure.
B.
Par décision du 29 mars 2018, le Comité a rejeté la requête, au motif que l'assistance 
judiciaire gratuite totale ne peut être accordée à une personne morale que de manière 
exceptionnelle. Or, les conditions y relatives ne sont ici pas remplies dès lors que le litige sur le 
fond ne concerne pas les seuls actifs de l’association. En outre, ses participants économiques ne 
sont pas indigents. Enfin, la nécessité d’un avocat n’est pas établie, étant donné que le mandataire 
de l’association siège lui-même au sein de son comité. Partant, elle est à même de défendre ses 
intérêts, sans devoir faire appel à un mandataire professionnel. 
C.
Le 27 avril 2018, l’association A.________ a déposé réclamation contre cette décision 
auprès du Comité. Elle relève que les jurisprudences invoquées dans la décision sont dénuées de 
pertinence en tant qu’elles ne concernent, d’une part, pas l’assistance judiciaire et, d’autre part, 
qu’elles ne retiennent aucunement que l’assistance judiciaire ne pourrait être octroyée à une 
personne morale que si ses participants économiques sont indigents. Quoiqu'il en soit, la question 
de participants économiques ne se pose pas puisqu'elle n’exerce aucune activité commerciale et 
ne poursuit qu'un seul but non lucratif. Enfin, il faut, selon elle, distinguer l’activité de son 
mandataire au sein de l’association de celle qu'il exerce professionnellement comme avocat, 
activités que ne sont pas liées. 
D.
Par décision du 24 mai 2018, le Comité a rejeté la réclamation. Il rappelle que l’assistance 
judiciaire vise avant tout à soutenir les personnes physiques qui ne pourraient assumer les frais 
d’une procédure sans entamer les ressources qui leur sont nécessaires pour mener une vie 
décente et que les conditions posées pour admettre qu'une personne morale peut en bénéficier 
sont très restrictives et non réalisées dans le cas de l'association.
E.
Agissant le 29 mai 2018, l’association A.________ recourt contre cette décision auprès du 
Tribunal cantonal en concluant à l'octroi de l’assistance judiciaire pour la procédure de réclamation 
et la désignation de son mandataire comme défenseur d’office. À l’appui de ses conclusions, elle 
fait valoir pour l'essentiel qu'on ne saurait exiger de son mandataire, parce qu’il siège au sein du 
comité de l’association, qu’il exerce son activité professionnelle à titre gratuit. Cela serait contraire 
à l’exigence d’indépendance économique. En outre, la cause nécessite l’assistance d’un 
mandataire professionnel afin d’assurer l’égalité des armes, le Comité étant doté d’une forte 
structure professionnelle, avec notamment un juriste expérimenté en droit administratif en son 
sein. Enfin, elle estime que la condition de l'indigence ne peut pas lui être appliquée, dès lors 
qu'elle poursuit un but idéal et non lucratif, à savoir l’organisation annuelle d’un festival de danse. 
Si l'on suit le raisonnement de l’autorité intimée, seules les personnes physiques indigentes 
pourraient militer dans une association culturelle à but idéal non lucratif, sous peine d’entraver le 


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droit de l’association à l’assistance judiciaire ou administrative. Elle ajoute que la seule question 
dans ce contexte est celle de savoir si la survie de l’association dépend de l’issue de la procédure. 
Or, il en va précisément ainsi, au vu de sa situation financière critique. Enfin, elle demande 
également le bénéfice de l'assistance judiciaire gratuite pour la procédure de recours.
F.
Le 4 juillet 2018, l’autorité intimée a indiqué renoncer à formuler des observations sur le 
recours et renvoie à ses décisions des 29 mars 2018 et 24 mai 2018.
Le 13 juillet 2018, la recourante a confirmé sa position et produit la liste de frais de son 
mandataire. 
Aucun autre échange d’écriture n’a été ordonné entre les parties.
Il sera fait état des arguments, développées par ces dernières à l’appui de leurs conclusions, dans 
les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que ce soit utile à la solution du litige. 
en droit
1.
1.1.
En vertu de l’art. 120 al. 1 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction 
administrative (CPJA; RSF 150.1), les décisions incidentes sont susceptibles d’un recours séparé 
lorsqu’elles concernent la compétence, la récusation, la langue de la procédure, l’effet suspensif et 
l’assistance judiciaire gratuite. 
Aux termes de l’art. 79 al. 1 et 2 CPJA, le délai de recours est de trente jours. Il est de dix jours en 
cas de recours contre une décision incidente.
Interjeté dans le délai de dix jours et les formes prescrits (art. 79 ss CPJA) auprès de l’autorité 
compétente en vertu des art. 114 al. 2 let. a CPJA et 41 al. 2 de la loi cantonale du 19 septembre 
1997 sur les agglomérations (LAgg; RSF 140.2) par une association, agissant par ses organes 
légaux et statutaires, le présent recours est recevable en la forme. Le Tribunal cantonal peut dès 
lors en examiner les mérites. 
1.2.
Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du 
droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d’habilitation légale ou expresse, la 
Cour ne peut revoir le grief de l’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA).
2.
2.1.
L’art. 29 al. 3 Cst. garantit à toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes le 
droit, à moins que sa cause ne paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l’assistance 
judiciaire gratuite, ainsi qu’à l’assistance judiciaire gratuite d’un défenseur, dans la mesure où la 
sauvegarde de ses droits le requiert.
D'après la jurisprudence du Tribunal fédéral, cette garantie minimum de droit constitutionnel 
n'existe pas uniquement pour une procédure de recours, mais également dans une procédure 


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administrative portant sur des éléments non litigieux. Il existe un droit constitutionnel à l'assistance 
judiciaire gratuite pour toute procédure étatique dans laquelle le recourant est impliqué ou qui est 
nécessaire pour la garantie de ses droits. Dans ce contexte, la nature juridique des critères de 
décision ou celle de la procédure en question n'est pas déterminante. La partie indigente a droit à 
l'assistance gratuite d'un défenseur lorsque ses intérêts sont gravement menacés et que le cas 
présente des difficultés, du point de vue des faits et du droit, qui rendent nécessaire le concours 
d'un défenseur. Si la procédure en cause présente des risques importants pour la situation 
juridique de l'intéressé, l'assistance gratuite d'un défenseur est en principe accordée; sans cela, 
elle ne le sera que si, à la difficulté relative de l'affaire, s'ajoutent des problèmes de fait ou de droit 
auxquels l'impétrant ne pourrait faire face seul (ATF 130 I 180 consid. 2.2 / JdT 2004 I 431 ss; ATF 
128 I 225 / JdT 2006 IV 47 consid. 2.3; arrêts TC FR 601 2011 143 du 5 juin 2012; 601 2010 38 du 
14 avril 2011).
Autrement dit, toute procédure ou toute étape de celle-ci doit être aménagée de manière à garantir 
le droit d'être entendu, à tout le moins quand l'autorité saisie peut exercer un pouvoir de décision; 
partant, l'assistance judiciaire peut être accordée pour toute procédure pouvant déboucher sur une 
décision judiciaire (ATF 119 Ia 264 consid. 4b; PAYCHÈRE, Principes de l'assistance judiciaire 
gratuite en droit international et constitutionnel et application devant les tribunaux, in SCHÖBI, Frais 
de justice, frais d'avocats, cautions / sûretés, assistance juridique, 2001, p. 125). Par ailleurs, la 
condition de la nécessité de l'assistance doit être définie à l'aide de critères uniformes et sans 
égard à la nature juridique de la procédure (ATF 130 I 180 consid. 2.2; MEICHSSNER, Das 
Grundrecht auf unentgeltliche Rechtspflege, 2011, p. 120).
Les art. 142 ss CPJA reprennent le principe selon lequel l'assistance judiciaire comprend 
également, si la difficulté de l'affaire le rend nécessaire, la désignation d'un défenseur, choisi parmi 
les personnes habilitées à représenter les parties (art. 143 al. 2 CPJA), et ce à n'importe quel 
stade de la procédure.
En d'autres termes, il est possible, par principe, d'obtenir l'assistance judiciaire gratuite dans des 
procédures où la décision peut faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal pour autant que les 
conditions soient remplies, à savoir l'indigence, la nécessité de l'assistance d'un défenseur et le 
fait que le recours ne paraisse pas d’emblée vouée à l’échec pour un plaideur raisonnable 
(art. 142 al. 1 et 2 CPJA; arrêt TC FR 601 2009 93 du 24 mars 2010; HAYOZ, Unentgeltliche 
Rechtspflege - Anmerkungen des Instruktionsrichters zum Urteil des III. Verwaltungsgerichtshofs 
vom 27. April 2005, in RFJ 2005 p. 190).
2.2.
L’art. 29 al. 3 Cst. n’accorde en revanche pas aux personnes morales un droit constitutionnel 
à l’assistance judiciaire. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, l’assistance judiciaire n’est pas 
accordée aux personnes morales (ATF 143 I 328 consid. 3.1; 131 II 306 consid. 5.2; 126 V 42 
consid. 4; 119 Ia 337 consid 4b). Une personne morale n’est pas indigente; elle est uniquement 
solvable ou non, voire endettée (ATF 143 I 328 consid. 3.1). L’assistance judiciaire relève de la 
solidarité sociale à l’égard de ceux qui ne pourraient assumer les frais de la procédure sans 
entamer les ressources qui sont nécessaires pour mener une vie décente. La situation est 
fondamentalement différente pour les personnes morales, lesquelles, en cas d’insolvabilité ou de 
surendettement, sont seulement exposées à la faillite (arrêt TF 4A_517/2007 du 14 janvier 2008 
consid. 3.2.).
Pour tenir compte d’avis divergents exprimés dans la doctrine, la jurisprudence n’a pas exclu 
d’octroyer l’assistance judiciaire à une personne morale si son seul actif est en litige et si les 


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personnes physiques qui en sont les ayants droit économiques sont sans ressources (ATF 119 Ia 
337 consid. 4c-4e; arrêts TF 5A_446/2009 du 19 avril 2013 consid. 5.1; 5C.1/2002 du 20 février 
2002; 4C.395/1999 du 1er février 2000 consid 3a). La notion d'ayants droit doit être interprétée de 
manière large et comprend les sociétaires ou actionnaires, les organes ou les créanciers (ATF 131 
II 306 consid. 5.2.2 et les références).
L'assistance judiciaire doit être refusée dans tous les cas aux personnes morales lorsque la 
procédure pour laquelle elle est requise ne garantit pas leur survie (ATF 143 I 328 consid. 3.3).
Pour ce qui est des sociétés de personnes, telles les sociétés en nom collectif ou en commandite, 
elles ne sont pas des personnes morales et se présentent comme des entités en main commune 
traitées dans certains cas comme des personnes morales. Le patrimoine de ces sociétés est en 
réalité celui des associés. Le jugement rendu contre elles affecte directement et personnellement 
les associés; il constitue un titre de mainlevée contre les associés indéfiniment responsables. 
Ceux-ci répondent des dettes de la société personnellement et sur tous leurs biens. C'est là une 
différence fondamentale entre les sociétés de personnes et les personnes morales. Il se justifie 
dès lors d'assimiler ici les sociétés de personnes aux personnes physiques. Elles auront en 
principe droit à l'assistance si elles sont dans le besoin et si tous les associés indéfiniment 
responsables sont dans le même cas (ATF 116 II 651 / JdT 1991 I 381; 124 I 241 consid. 4d).
2.3.
S’agissant de la question de savoir si la désignation d’un avocat d’office est objectivement 
nécessaire, il faut tenir compte des circonstances concrètes de l'affaire, de la complexité des 
questions de fait ou de droit, des particularités que présentent les règles de procédure applicables, 
des connaissances juridiques du requérant ou de son représentant, du fait que la partie adverse 
est assistée d'un avocat, et de la portée qu'a pour le requérant la décision à prendre, avec une 
certaine réserve lorsque sont en cause principalement ses intérêts financiers (ATF 128 I 225 
consid. 2.5.2; 123 I 145 consid. 2b/cc; 122 I 49 consid. 2c/bb; 122 I 275 consid. 3a; arrêt TF 
1D_6/2010 du 10 septembre 2010 consid. 3.1).
Selon la jurisprudence, la nature de la procédure, qu’elle soit ordinaire ou sommaire, unilatérale ou 
contradictoire, régie par la maxime d’office ou la maxime des débats, et la phase de la procédure 
dans laquelle intervient la requête, ne sont pas à elles seules décisives (ATF 125 V 32 consid. 4b). 
Aussi, la désignation d'un avocat d'office peut s’avérer objectivement nécessaire, même dans une 
procédure soumise à la maxime d'office (ATF 119 Ia 264 consid. 3b; 117 Ia 277 consid. 5b/bb; 
arrêt TF 1D_6/2010 du 10 septembre 2010 consid. 3.1), cette dernière justifiant toutefois une 
interprétation stricte de la nécessité de la représentation par un avocat (ATF 125 V 32 consid. 2 et 
consid. 4b; cf. ég. ATF 132 V 200 consid. 5.1.3; arrêt TF 8C_140/2013 du 16 avril 2013 consid. 
3.1.2).
3.
En l'occurrence, l'association recourante est une personne morale qui poursuit un but non lucratif, 
soit l'organisation annuelle d'un festival international de danse orientale et la promotion des 
danses, cultures, musiques et folklores d'Orient (cf. statuts de l'association, art. 1er et 2).
Il y a dès lors lieu de vérifier si les conditions cumulatives qui permettent exceptionnellement 
d'octroyer l'assistance judiciaire en procédure administrative à une telle personne morale sont ici 
réunies. S'agissant d'un régime d'exception, il sied de se montrer rigoureux dans cet examen.


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3.1.
Même si, comme l’affirme la recourante, sa situation financière est critique, il ne ressort pas 
du dossier que la procédure de réclamation est essentielle à sa survie et, qu’en cas de refus des 
subventions pour l’année 2017, le festival ne puisse plus voir le jour. L'édition 2017 a d'ores et déjà 
eu lieu, et l'édition 2018 est annoncée du 25 au 28 octobre 2018 (https://www.C.________, 
consulté le 28 août 2018). D’ailleurs, la recourante admet elle-même que si elle devait essuyer de 
nouveaux refus de subventions pour 2018 et les années suivantes, son déficit cumulé ne lui 
permettrait plus de poursuivre son activité. Force est donc de constater que la survie de la 
recourante ne dépend pas exclusivement de la procédure ici litigieuse portant sur le refus de 
subventions pour l’année 2017. Par ailleurs, en 2017, l'association a pu compter sur le soutien de 
sponsors, tels la Ville de Fribourg, l'Etat de Fribourg et la Loterie romande (procès-verbal de 
l'assemblée générale du 8 février 2018, p. 1, pièce 13 bordereau recourante); pour 2018, elle peut 
compter sur le soutien de l'Université de Fribourg, de la Loterie romande, et de D.________, sans 
parler, 
semble-t-il, 
de 
l'aide 
qui 
lui 
est 
apportée 
en 
outre 
par 
d'autres 
festivals 
(https://www.E.________, consulté le 28 août 2018). Ses membres cotisent par ailleurs, certes à 
raison d'une somme modique, de CHF 30.- par année pour les membres ordinaires; les membres 
VIP s'acquittent pour leur part d'une cotisation de CHF 150.- (cf. statuts de l'association, art. 5). 
Enfin, le festival 2017 était payant comme le sera également la version 2018, ses différents stages 
également, jusqu'à CHF 600.- pour le golden pack, permettant l'entrée à tous les stages, une 
entrée à la compétition et une entrée au gala (https://www.F.________, consulté le 28 août 2018). 
De plus, rien ne permet d’affirmer qu’en cas de refus confirmé de la subvention pour l’année 2017, 
une subvention sera également refusée à l'association pour les années suivantes, quoi qu'elle en 
pense. 
Cela étant, il faut également admettre que l'association devra vraisemblablement chaque année 
réitérer ses démarches en vue d'obtenir pareilles subventions, sauf à augmenter substantiellement 
les cotisations de ses membres ou le prix des participations au festival ou encore à trouver des 
sponsors plus généreux. En outre, soulignons que, depuis sa création en 2010, le festival annuel a 
toujours pu être mis sur pied et son organisation prise en charge financièrement par sa présidente. 
C'est seulement depuis 2017 que l'association cherche à trouver des soutiens financiers extérieurs 
(cf. rapport d'activité pour l'année 2017, p. 1). Enfin, le déficit de l'année 2017 (CHF 22'363.79), tel 
qu'il ressort des comptes 2017 (pièce 12, bordereau recourante), ne serait de toute manière pas 
éteint par la subvention litigieuse de CHF 3'500.-.
Pour ce motif déjà, le recours, mal fondé, doit dès lors être rejeté et la décision attaquée 
confirmée.
3.2.
La recourante est d'avis qu'il n'y a pas lieu de poser comme condition l’indigence des 
membres de l’association. 
Toutefois, contrairement à ce qu'elle soutient, en particulier dans sa réclamation, la jurisprudence 
est claire à cet égard. Si l'arrêt publié aux ATF 119 Ia 337 consid. 4c-4e n'est pas très affirmatif sur 
la question, plusieurs arrêts postérieurs posent en revanche expressément cette condition, de 
même que l'arrêt récent publié aux ATF 143 I 328 consid. 3.1, qui retient que "Der Sache nach ist 
es bei diesen weiteren Bedingungen - in Anlehnung an die in der deutschen Zivilprozessordnung 
geltende Regelung (…) - lediglich um die Mittellosigkeit der "persone interessate economicamente 
alla società" (…) gegangen. Die später veröffentlichte Rechtsprechung ist denn auch davon 
ausgegangen, dass ein Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege für eine juristische Person 
ausnahmsweise dann bestehen kann, wenn ihr einziges Aktivum im Streit liegt und neben ihr auch 


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die wirtschaftlich Beteiligten mittellos sind (…)". L'indigence des ayants droit doit ainsi être établie 
pour les personnes morales, telle l'association recourante. Par ailleurs, la notion d'ayants droit 
s'entend de manière large et n'est pas restreinte aux "participants économiques" évoqués par la 
recourante; elle vise aussi les simples sociétaires, par exemple. Il ne se justifie par ailleurs pas de 
renoncer à cette exigence parce que l'association poursuit un but non lucratif. La recourante s'est 
organisée corporativement, met sur pied un festival annuel, prélève des cotisations à cet effet et 
répond sur sa fortune sociale. De même que pour les personnes morales poursuivant un but 
économique, en cas de revers financiers, elle devient insolvable et cesse son activité. Il n'y a dès 
lors manifestement pas lieu de déroger à la condition de l'indigence tant de la société que de ses 
ayants droit au sens précité.
La recourante a déposé les comptes et le bilan 2017, dont il résulte certes un déficit de 
CHF 22'363.79. Cela étant, aucun élément n'a été fourni pour attester de l'indigence de ses 
membres.
Pour cette raison également, le recours, mal fondé sur ce point, doit être rejeté.
3.3.
Enfin, le litige sur le fond porte sur le refus de l'octroi d'une subvention pour l'année 2017, en 
particulier sur l'aspect professionnel de l'association et/ou de son projet, au sens de l'art. 6 du 
règlement du 11 février 2000 du Conseil d'agglomération de Fribourg régissant la reconnaissance 
d'importance régionale des activités culturelles, qualité qui lui a été déniée.
Il y avait dès lors lieu, pour l'association, de se défendre en arguant de faits et de motifs connus 
d'elle démontrant son professionnalisme et/ou celui du festival, partant, de faire valoir des 
arguments dont il faut admettre qu'ils ne nécessitent aucune connaissance ou interprétation 
juridique spécifique. Il ne s’agissait que d’alléguer des faits dont l’association a une connaissance 
intime. L’on pouvait ainsi raisonnablement exiger de la recourante qu’elle se prévale des qualités 
professionnelles de son festival, respectivement de son propre professionnalisme, et de tenter d'en 
faire la démonstration, sans que cela ne nécessitât le concours d’un mandataire professionnel. 
D'un point de vue objectif mais également subjectif, force est d'admettre que l'association, 
respectivement les membres de son comité, étaient à même de se défendre sans devoir faire 
appel à un mandataire professionnel. Cela étant, il faut en revanche convenir que ce n'est pas le 
fait que le mandataire de la recourante siège au sein de son comité qui autorise en soi une telle 
conclusion mais bien l'ensemble des circonstances développées ci-dessus. Pour les mêmes 
raisons, à défaut de difficultés particulières, le fait que l'autorité intimée dispose d'un juriste 
spécialisé en droit administratif ne change rien à ce qui précède.
Contrairement à ce que la recourante pense, enfin, la procédure de médiation qu'elle a initiée 
devant le refus du Comité de lui permettre l'accès à certains autres dossiers, est certes annexe, 
mais néanmoins bel et bien distincte, ne serait-ce que parce qu'une autre autorité est compétente 
en la matière. Elle ne saurait ainsi entrer en ligne de compte pour estimer la difficulté de l'affaire, 
respectivement la nécessité d'un avocat.
Partant, pour ce motif également, le recours doit être rejeté.
4.
Au vu de tout ce qui précède, il faut constater que c’est sans violer ou outrepasser son pouvoir 
d’appréciation que l’autorité intimée a refusé d’octroyer à l'association recourante le bénéfice de 


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l’assistance judiciaire pour la procédure administrative de réclamation. La décision attaquée doit 
dès lors être confirmée et le recours rejeté.
5.
Enfin, la recourante a également demandé le bénéfice de l’assistance judiciaire (601 2018 156) 
pour la présente procédure de recours.
Force est toutefois d’admettre, sur le vu de ce qui précède, que le présent recours doit être 
considéré comme d’emblée dénué de toute chance de succès, compte tenu de la jurisprudence 
très claire du Tribunal fédéral. La requête doit dès lors être rejetée.
En vertu de l’art. 145 al. 3 CPJA, il n’est pas perçu de frais de procédure.
Vu l’issue du litige, il n’est pas alloué d’indemnité de partie. 
la Cour arrête:
I.
Le recours (601 2018 155) est rejeté.
II.
La demande assistance judiciaire (601 2018 156) est rejetée.
III.
Il n’est pas perçu de frais de procédure, ni alloué d’indemnité de partie.
IV.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
Fribourg, le 14 septembre 2018/ape
La Présidente:
La Greffière-stagiaire: