fr_gerichte · 602 2018 156 · 2019-09-26 · de

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
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www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2018 156
602 2018 157
Arrêt du 26 septembre 2019
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Christian Pfammatter 
Juges :
Johannes Frölicher, Yann Hofmann
Greffière-rapporteure :
Vanessa Thalmann 
Parties
A.________ 
et 
B.________, 
C.________ 
et 
D.________, 
E.________ et F.________, recourants,
tous représentés par Me Alexandre Emery, avocat
contre
PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA BROYE, autorité intimée,
G.________, intimé, représenté par Me Christian Delaloye, avocat
Objet
Aménagement du territoire et constructions – Permis de construire 
pour une halle artisanale modulable
Recours du 14 décembre 2018 contre la décision du 13 novembre 
2018
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considérant en fait
A.
G.________ a déposé une demande de permis de construire pour une halle artisanale 
modulable avec un appartement de gardiennage sur l'article hhh du Registre foncier (RF) de la 
Commune de I.________, secteur J.________. Cette parcelle se situe en zone d'activité I selon le 
plan d'aménagement local (PAL).
La demande de permis de construire a été mise à l'enquête publique dans la Feuille officielle (FO). 
B.
Le projet a suscité des oppositions de la part de A.________ et B.________, C.________ et 
D.________, E.________ et F.________.
Le 22 mai 2018, la Commune de I.________ a émis un préavis favorable avec conditions, 
demandant notamment que l'affectation de chaque module de la halle fasse l'objet d'une 
procédure d'autorisation complémentaire.
Suite à la consultation des services de l'Etat concernés et à la production de nouveaux plans – 
notamment concernant les infrastructures sanitaires et l'emplacement des installations techniques 
qui ont été déplacées au nord du bâtiment –, le Service des constructions et de l'aménagement 
(SeCA) a rendu, le 24 septembre 2018, un préavis de synthèse favorable en se fondant sur les 
avis des autres services spécialisés.
C.
Par décision du 13 novembre 2018, le Lieutenant de Préfet de la Broye a rejeté ou déclaré 
irrecevables les oppositions. Il a considéré qu'il ne lui incombait pas de refuser l'application de la 
réglementation communale relative aux affectations des zones et a constaté que le projet était 
conforme à celle-ci, notamment en ce qui concerne la hauteur admise dans cette zone – qui a été 
déterminée correctement par rapport au terrain naturel – et l'emplacement des installations 
techniques, qui ont été déplacées sur la façade nord. En outre, il a relevé que le permis de 
construire contenait des conditions spécifiques, notamment l'obligation de procéder à une 
procédure d'autorisation complémentaire lorsque l'activité qui y sera exercée sera connue 
concrètement, ce qui permettra de contrôler la légalité de celle-ci, notamment en ce qui concerne 
les nuisances sonores. Il s'est de plus référé à l'avis du Service de la mobilité (SMo), selon lequel 
le trafic moyen généré par l'arrivée de la construction projetée sera d'environ 60 véhicules / jour, 
volume aisément supportable par la route d'accès dont le gabarit est spécialement conçu pour 
desservir ce type de zone. Finalement, il a constaté qu'il revenait à la commune de prévoir 
l'équipement de base et que, s'agissant des eaux claires en particulier, le projet avait fait l'objet 
d'un examen de la part du Service de l'environnement (SEn); il a ajouté que des mesures de 
rétention étaient prévues, de sorte que les griefs liés à l'insuffisance de la canalisation n'étaient 
pas pertinents.
Par décision du même jour, le lieutenant de préfet a délivré le permis de construire sollicité selon 
les plans modifiés datés des 20 août et 25 octobre 2018, sous réserve du droit des tiers, en 
particulier relevant du droit privé, et de l'observation stricte des plans et des conditions des préavis 
communaux et cantonaux. Il a notamment précisé ce qui suit (cf. ch. 11 du permis de construire):
"Compte tenu de la jurisprudence en la matière, toute utilisation des unités de la halle artisanale modulable à 
édifier sur l'article hhh RF fera l'objet d'une procédure d'autorisation complémentaire spécifiant la nature de 
l'activité qui y sera exercée et les éventuelles modifications et/ou adaptations du bâtiment nécessaires pour 
accueillir cette activité, selon la procédure simplifiée ou ordinaire en fonction de l'activité concernée. En cela, 
l'Autorité de céans fait sienne la condition du préavis communal. 
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Le nombre de places de stationnement nécessaire à chaque unité louée sera examiné et défini dans le 
cadre de la demande que le requérant soumettra au Conseil communal de I.________ et à l'Autorité 
préfectorale. 
Sous réserve d'une éventuelle autorisation anticipée en application des art. 144 LATeC et 99 ReLATeC, tout 
aménagement, toute utilisation et toute occupation de l'une des unités de la halle artisanale projetée sont 
interdites avant l'obtention de l'autorisation complémentaire, ce pour chaque unité. 
Si la construction du bâtiment ne se réalise pas en une seule étape, le requérant devra préciser le nombre 
d'unités réalisés par étape. Cas échéant, chaque unité devra faire l'objet d'un certificat de conformité 
propre."
D.
Par mémoire du 14 décembre 2018, les opposants A.________ et B.________, C.________ 
et D.________, E.________ et F.________ ont recouru contre ces décisions auprès du Tribunal 
cantonal. Ils concluent, sous suite de frais et dépens, à leur annulation et, principalement, au rejet 
de la demande de permis de construire ou, subsidiairement, au renvoi de la cause à l'autorité 
intimée pour instruction complémentaire. 
A l'appui de leurs conclusions, les recourants font valoir que la construction projetée dépasse la 
hauteur maximale autorisée, laquelle doit s'établir à partir du terrain naturel. Or, ils soutiennent que 
l'important remblayage effectué en 2009 sur la parcelle a modifié le profil du terrain naturel et que 
le requérant a fixé arbitrairement et de façon incohérente le niveau du terrain naturel, de sorte 
qu'ils demandent qu'un géomètre soit mandaté afin de déterminer le terrain naturel préexistant et 
l'élévation du bâtiment prévue par rapport à celui-ci. En outre, ils soulignent que le requérant a 
omis de produire une étude de façades comportant les constructions voisines existantes, comme 
prescrit par le règlement communal d'urbanisme (RCU). Ils critiquent par ailleurs le fait que 
l'affectation concrète du projet de construction n'est pas connue. Ils estiment que l'un des buts de 
la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) est d'éloigner les affectations 
bruyantes et polluantes des zones d'habitation et que celui-ci est compromis par le projet contesté, 
lequel est implanté à seulement 10 m de la zone résidentielle à faible densité et est muni 
d'ouvertures du côté des habitations. Les recourants sont d'avis qu'il ne faut pas considérer une 
halle vide et non utilisée dans la détermination des immissions de bruit à venir, mais bien une halle 
en activité et bruyante avec un trafic important par rapport à la petitesse du village. Ils soulignent 
que cette analyse n'a pas été effectuée par le SEn dont l'avis doit par conséquent être complété 
par une étude de bruit. Pour les mêmes motifs, ils estiment qu'il y a lieu de procéder à une étude 
de trafic, celui-ci ayant été – à leur avis – minimisé par l'autorité. Selon eux, il est erroné d'affirmer 
que le gabarit de la route d'accès est spécialement conçu pour desservir ce type de zone d'activité 
et, par conséquent, il y a lieu d'obliger le constructeur à prévoir l'accès à la parcelle par le nord et à 
réduire le nombre de places de parc. Enfin, ils soutiennent que le raccordement aux canalisations 
est insuffisant; ils en veulent pour preuve que certaines caves de leurs habitations sont 
régulièrement inondées.
Les recourants demandent en outre l'octroi de l'effet suspensif à leur recours (602 2018 157). 
E.
Par mesure provisionnelle urgente du 19 décembre 2018, le Juge délégué à l'instruction a 
interdit toute exécution du permis de construire jusqu'à droit connu sur la requête d'effet suspensif 
(602 2018 159). 
F.
Le 21 janvier 2019, la Commune de I.________ indique qu'elle n'a pas de remarques à 
formuler et renvoie à son préavis du 22 mai 2018.
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Le 5 février 2019, le lieutenant de préfet propose le rejet du recours en renvoyant aux considérants 
des décisions attaquées qui se fondent sur l'ensemble des préavis des services spécialisés, tous 
favorables. 
Dans ses observations du 11 mars 2019, l'intimé constructeur conclut, sous suite de frais et 
dépens, au rejet du recours et de la requête d'octroi de l'effet suspensif. Il conteste la critique selon 
laquelle le terrain naturel n'a pas été déterminé de manière correcte. S'agissant de la hauteur, il 
renvoie à l'avis du service spécialisé et aux plans du dossier. Il soutient que la vue n'est pas 
protégée outre que par les dispositions du RCU relatives à la constructibilité, toutes respectées par 
son projet. Selon lui, contrairement à ce que les recourants soutiennent, la mise en œuvre d'une 
procédure d'autorisation complémentaire permet d'appliquer le principe de prévention puisqu'une 
autorisation devra être requise à chaque fois qu'une nouvelle affectation précise sera donnée à 
une unité de la halle. En ce qui concerne les émissions de bruit, le constructeur souligne que 
l'emplacement du système de chauffage a été déplacé au nord du bâtiment, soit à une distance 
encore plus élevée des fonds des recourants. Il précise que les bruits liés à des exploitations 
futures feront l'objet d'un contrôle dans le cadre de la procédure ultérieure d'autorisation. Pour 
l'aspect de la sécurité routière, il renvoie à l'avis du service spécialisé confirmant la conformité du 
projet aux dispositions applicables. Finalement, il indique que l'affectation du territoire ne saurait 
être rediscutée dans le cadre d'une procédure d'octroi de permis de construire. Il ajoute au 
demeurant que l'entretien et l'amélioration de l'équipement de base sont du ressort de la commune 
et non du requérant du permis de construire.
Sur invitation du Juge délégué à l'instruction, le SeCA s'est déterminé le 24 juillet 2019. Il relève en 
particulier que, sur les plans complémentaires, la représentation graphique du terrain naturel 
existant est certes erronée. Cela étant, il explique que la ligne rouge intitulée "terrain naturel avant 
dépôt de terre" demeure la ligne faisant foi pour la détermination du terrain naturel d'origine sur la 
parcelle en question, lequel correspond au terrain d'origine avant 2009 et demeure le même que 
celui inscrit sur les premiers plans. De l'avis du service spécialisé, la situation s'avère dès lors 
claire. Il expose ainsi que la hauteur totale est de 9.20 m et que, même si le terrain naturel devait 
être considéré comme le terrain aménagé, la hauteur totale resterait en-dessous des 10 m 
autorisés (9.65 m et 9.80 m selon les premiers plans, respectivement, les plans complémentaires), 
de sorte que le projet respecte les distances aux limites applicables dans la zone concernée. 
S'agissant de l'étude de façades comportant les constructions voisines existantes, le SeCA 
souligne qu'aucune disposition légale n'impose pareille étude et que le dossier contenait toutes les 
pièces nécessaires permettant aux services d'émettre leur préavis; il estime que la mention de 
l'étude de façades dans le RCU s'inscrit dans le cadre d'un examen préalable, facultatif, et qu'elle 
n'est pas contraignante pour le SeCA notamment. En outre, le SeCA a joint à sa détermination les 
prises de position du SEn du 28 mai 2019 et du SMo du 3 juillet 2019.
Le 4 septembre 2019, la commune – sur requête du Juge délégué à l'instruction – produit un 
rapport technique de la société K.________ SA du 3 septembre 2019 relative à la capacité des 
infrastructures communales pour l’évacuation des eaux.
G.
Pour le reste, il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs 
conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la 
solution du litige.
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en droit
1.
Déposé dans le délai et les formes prescrits – par des voisins dont les oppositions avaient été 
rejetées ou déclarées irrecevables, et l'avance des frais de procédure ayant été versée en temps 
utile – le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c du code fribourgeois du 23 mai 
1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). 
Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur les mérites du recours. 
2.
Le Lieutenant de Préfet de la Broye a estimé que A.________ et B.________ ainsi que 
C.________ et D.________ n'avaient pas un intérêt digne de protection à interjeter une opposition 
contre le projet litigieux et n'est pas entré en matière sur leur opposition. 
2.1.
L'intérêt à interjeter une opposition consiste dans l'utilité pratique que l'admission de celle-ci 
apporterait à l'opposant, en lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, 
matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait. 
Le voisin direct de la construction ou de l'installation litigieuse a en principe la qualité pour recourir 
(ATF 136 II 281 consid. 2.3.1; 121 II 171 consid. 2b). Cette qualité peut être reconnue même en 
l'absence de voisinage direct, lorsqu'une distance relativement faible sépare l'immeuble d'un 
opposant de la construction litigieuse (cf. ATF 121 II 171 consid. 2b et la jurisprudence citée). Le 
critère de la distance n'est pas le seul déterminant; s'il est certain ou très vraisemblable que 
l'installation ou la construction litigieuse sera à l'origine d'immissions - bruit, poussières, vibrations, 
lumière, fumée - atteignant spécialement les voisins, même situés à une certaine distance, ces 
derniers peuvent avoir qualité pour recourir (cf. ATF 140 II 214 consid. 2.3; 136 II 281 
consid. 2.3.1). Tant le propriétaire que le titulaire d'un droit réel restreint ou d'un droit obligationnel, 
comme l'usufruitier, le locataire ou le fermier, ont par ailleurs la qualité pour recourir (ZEN-
RUFFINEN, La qualité pour recourir des tiers dans la gestion de l'espace, in: Tanquerel/Bellanger, 
Les tiers dans la procédure administrative, 2004, p. 185 et les réf.). 
Lorsque des immissions de nature purement idéale ou immatérielle (soit essentiellement les 
atteintes portées à la vue ou au bien-être, mais également le caractère inesthétique d'une 
construction à la condition qu'elle soit bien visible depuis le fonds du recourant) sont invoquées, 
les conditions de la qualité pour recourir doivent être remplies de manière plus stricte que pour les 
immissions matérielles (ATF 112 Ib 154 consid. 3; arrêt TF 1C_343/2014 du 21 juillet 2014 
consid. 2.5). Les immissions ou les risques justifiant l'intervention d'un cercle élargi de personnes 
doivent présenter un certain degré d'évidence, sous peine d'admettre l'action populaire que la loi a 
précisément voulu exclure (ATF 121 II 176 consid. 3a; arrêts du TF 1A.47/2002 du 16 avril 2002 
consid. 3.5; 1A.98/1994 du 28 mars 1995 consid. 2c, in ZBl 96/1995 p. 527). Plus le voisinage est 
éloigné plus l'immission doit être intensive (ZEN-RUFFINEN, La qualité pour recourir des tiers dans 
la gestion de l'espace, p. 184-185). 
Par ailleurs, la proximité géographique avec l'objet du litige ne suffit pas à elle seule à conférer la 
qualité pour recourir. Comme déjà exposé, le voisin doit en outre retirer un avantage pratique de 
l'annulation ou de la modification de la décision contestée qui permette d'admettre qu'il est touché 
dans un intérêt personnel se distinguant nettement de l'intérêt général des autres habitants de la 
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collectivité concernée, de manière à exclure l'action populaire dont il a déjà été question (ATF 137 
II 30 consid. 2.2.3; ATAF 2012/23 consid. 2.3 et les réf. citées). Il peut se prévaloir de normes qui 
ne sont pas destinées à le protéger si l'admission de son grief est susceptible de lui procurer un 
avantage pratique (cf. ATF 141 II 50 consid. 2.1 et les réf. citées). 
2.2.
Il ressort du dossier que les parcelles dont les époux précités sont locataires, 
respectivement usufruitiers, sont à distance de vue du bâtiment projeté. Seule la route communale 
les sépare de la parcelle où s'implantera la nouvelle construction. Dans ces conditions, on peine à 
voir comment on pourrait leur nier la qualité d'opposants. Indéniablement, ils seront touchés par 
d'éventuelles immissions de bruit résultant de l'affectation du bâtiment ou par le trafic y relatif. Ils 
sont de plus d'avis que le projet obstruera la vue qu'ils ont actuellement ou réduira l'ensoleillement 
de leurs parcelles, ce qui justifie sans aucun doute qu'on examine leurs arguments.
Partant, tous les recourants ont manifestement qualité pour s'opposer au projet de construction et 
c'est à tort que le lieutenant de préfet a déclaré irrecevables deux des oppositions. Il n'y a 
cependant pas lieu de renvoyer les dossiers qui ont été liquidés par une décision d'irrecevabilité au 
préfet pour que celui-ci entre en matière. En effet, les griefs matériels, identiques en l'espèce pour 
tous les recourants de la présente procédure, sont tranchés dans le présent arrêt.
3.
3.1.
Aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de 
l'autorité compétente (art. 22 al. 1 LAT). Toutes les constructions conçues pour durer et qui ont un 
lien étroit avec le sol doivent bénéficier d'un permis de construire (cf. art. 135 al. 1 de la loi 
fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions, LATeC; 
RSF 710.1). L'obligation du permis s'étend également aux changements d'affectation de locaux 
(al. 2). La compétence pour délivrer les permis de construire appartient au préfet pour les objets 
soumis à la procédure ordinaire et au conseil communal pour les objets de minime importance 
soumis à la procédure simplifiée (art. 139 al. 1 LATeC).
Par le permis de construire, l'Etat vérifie la conformité du projet à l'affectation de la zone et des 
règles de construction qui régissent celle-ci et garantit la sécurité, la salubrité et la fonctionnalité 
des constructions (art. 1 let. j LATeC). Il s'agit d'une autorisation ordinaire dont le requérant a droit 
à l'obtention s'il satisfait aux conditions légales. L'objet d'un permis de construire est de constater 
que le projet de construction respecte le droit public (ATF 119 Ib 222 consid. 3a; arrêt TF 
1A.202/2006 du 10 septembre 2007 consid. 4).
La possibilité de construire sur un bien-fonds est une faculté essentielle découlant du droit de 
propriété garanti par l'art. 26 Cst. Son exercice se fait à la guise du propriétaire dans les limites du 
droit de l'aménagement du territoire et du droit de la police des constructions.
Cela signifie que, lorsqu'elle statue sur une requête de permis de construire, l'autorité compétente 
ne peut examiner que la légalité du projet, et non pas son opportunité. L'autorité n'a pas la 
compétence de refuser le permis de construire qui lui est demandé sous prétexte qu'une autre 
solution plus judicieuse à ses yeux ou ceux du voisin peut entrer en considération (arrêt TC FR 
602 2018 21 du 28 novembre 2018 consid. 3.1; arrêt TA FR 2A 2003 61 du 11 février 2004).
3.2.
Sur le principe, un propriétaire n'a ainsi pas à construire à l'endroit qui convient le mieux à 
son voisin. On ne saurait lui opposer – comme le soutiennent implicitement du moins les 
recourants – leur intérêt privé au maintien en l'état des alentours de leurs propriétés, 
respectivement des biens dont ils sont locataires ou usufruitiers. Si les recourants soutiennent que 
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l'article hhh RF n'est pas constructible à l'endroit où doit s'implanter le projet litigieux, cela doit 
ressortir des dispositions régissant la zone et ne saurait se fonder sur de seules considérations 
historiques, liées aux motifs qui avaient conduit à la mise en zone de cette parcelle. Partant, même 
si, à cette époque, l'intention était de laisser libre de construction la partie sud de la parcelle 
article hhh RF et si l'entreprise L.________ SA n'a dans les faits pas utilisé cette partie, cela ne 
change rien au fait que la constructibilité est, à ce jour, définie par les règles de la LATeC, du 
règlement fribourgeois du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire 
et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11), de l'affectation de la zone fixée dans le PAL, des 
dispositions du RCU y afférentes, ainsi que d'autres lois spéciales. Or, en l'espèce, la 
réglementation ne prévoit aucune restriction de construction particulière, tels qu'un périmètre 
d'implantation, des distances aux limites augmentées ou une zone tampon inconstructible. Bien au 
contraire, il ressort de l'art. 12d ch. 9 RCU que "le sud de la parcelle sera aménagé de telle sorte 
que les valeurs de planification soient respectées", ce qui indique plutôt que la volonté était de 
permettre des constructions également sur cette partie de la parcelle. Aussi, c'est au moment où la 
parcelle a été mise en zone que les recourants auraient dû intervenir pour sauvegarder leurs 
intérêts, notamment pour obtenir de telles mesures protectrices ou pour empêcher la création 
d'une zone d'activité à proximité de la zone résidentielle. Dans ces circonstances, la production du 
dossier d'approbation de la mise en zone de la parcelle hhh RF en 2007 – telle que requise par les 
recourants – s'avère inutile. En effet, la sécurité du droit ne permettrait quoi qu'il en soit pas 
d'opposer à un propriétaire des restrictions de construction qui ne ressortent pas clairement des 
prescriptions en vigueur.
3.3.
On précisera encore que les recourants ne font valoir aucun argument qui justifierait en 
l'occurrence de procéder à un contrôle incident du PAL ou du RCU. Une planification à caractère 
décisionnel peut exceptionnellement être attaquée après son adoption, à l'occasion d'un cas 
d'application par exemple dans des situations où le propriétaire en cause ne pouvait pas percevoir 
clairement, lors de l'adoption du plan, les restrictions de propriété qui lui étaient imposées, où il ne 
disposait d'aucun moyen de défense et où depuis l'adoption du plan, les circonstances se sont 
modifiées à un point tel que l'intérêt public au maintien de ces restrictions pourrait avoir disparu (cf. 
TANQUEREL, Commentaire LAT, 2010, art. 21 n. 26 et les arrêts cités). Ces conditions ne sont pas 
satisfaites en la présente occurrence. Il ne suffit pas d'avancer que le besoin d'une telle halle 
modulable ne serait pas prouvé en se basant sur de simples spéculations ou que la LAT exige 
d'une manière générale qu'une zone résidentielle ne doive pas être exposée au bruit en 
provenance d'une zone d'activité.
4.
4.1.
Toute construction ou installation doit être conforme à l'affectation de la zone (art. 22 al. 2 
let. a LAT). Partant, la conformité de l'aménagement à la zone est la première condition à remplir 
pour l'obtention d'une autorisation ordinaire de construire (ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, 
Aménagement du territoire, construction expropriation, 2001, p. 227).
4.2.
L'article hhh RF se situe en zone d'activité I du PAL de la Commune de I.________, 
secteur J.________.
Selon l'art. 12d RCU, cette zone est destinée aux activités artisanales et aux bureaux. Un 
logement de gardiennage peut être autorisé. Le secteur est soumis au degré de sensibilité au 
bruit III. La hauteur est limitée à 10 m. La distance à la limite de la parcelle est de la moitié de la 
hauteur, mais au minimum de quatre mètres. Les installations techniques extérieures (chauffage, 
ventilation, compresseurs, etc.) seront dirigées vers le nord, de manière à préserver les habitations 
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voisines. Le sud de la parcelle sera aménagé de telle sorte que les valeurs de planification soient 
respectées. Les projets s'intégreront à l'espace et au construit environnants. Les études de 
façades comporteront les éventuelles constructions voisines existantes ou mises à l'enquête.
4.3.
En l'espèce, la contestation porte sur la construction d'une halle artisanale modulable 
comprenant sept box sur l'article hhh RF.
Le permis de construire requis a été octroyé à l'intimé, sous réserve du droit des tiers – en 
particulier relevant du droit privé –, de l'observation stricte des plans et des conditions figurant 
dans les préavis des autorités consultées, ainsi que du respect des conditions citées dans le 
permis, notamment quant à l'obligation de disposer d'une autorisation complémentaire pour les 
utilisations futures des box.
Le Tribunal cantonal a déjà eu l'occasion de se prononcer au sujet d'une halle artisanale et 
industrielle modulable et a considéré qu'il est licite de construire l'enveloppe du bâtiment et de 
contrôler dans un deuxième temps si l'affectation concrète d'un ou de plusieurs box est conforme à 
la législation (cf. arrêt TC FR 602 2012 110 du 26 février 2014).
En effet, les locaux dont l'affectation n'est actuellement pas connue devront, en temps voulu, faire 
l'objet d'une demande de permis de construire complémentaire (voir dans ce sens RDAF 1991 
p. 83 s.). Ce n'est que lorsque l'affectation des locaux sera connue qu'il sera possible d'examiner si 
les normes du droit de la construction sont respectées pour l'ensemble de la halle (par exemple 
concernant la protection contre le bruit ou les places de stationnement). L'obligation de déposer 
une demande de permis de construire (complémentaire) vise donc à s'assurer de la conformité de 
l'ouvrage au droit public et constitue le moyen d'y parvenir. On ne voit pas dans quelle mesure cela 
consisterait – comme le soutiennent les recourants – en une manière de procéder par réaction 
plutôt que par prévention qui serait contraire à l'esprit et aux buts de l'aménagement du territoire 
repris dans la loi fédérale. Même si la LAT préconise que les affectations bruyantes et polluantes 
soient éloignées des zones d'habitation, elle n'exclut pas que des zones d'activité se situent à 
proximité de zones résidentielles. La protection contre le bruit est assurée dans ces cas par les 
valeurs limites applicables pour les différentes zones. Certes, la non-réalisation de la construction 
constituerait la meilleure prévention contre le bruit, mais le principe de prévention n'a pas pour 
conséquence d'imposer l'interdiction d'un projet conforme à la zone et aux dispositions 
applicables. Pour le reste, il est encore renvoyé à ce qui vient d'être exposé au considérant 2 ci-
dessus quant à l'obligation des propriétaires de s'attaquer à la planification locale réglant 
précisément ces questions.
Il en découle également que les griefs des recourants liés au respect des limites relatives au bruit 
seront examinés dans le contexte des aménagements futurs. Partant, il n'y a pas non plus lieu de 
prendre des mesures à ce stade ou de déplacer l'implantation de l'immeuble ou encore d'interdire 
toute ouverture du côté de la zone résidentielle ainsi que le souhaitent les recourants. Ces derniers 
craignent certes que des mesures ultérieures les protégeant contre le bruit soient coûteuses; or, 
cela n'empêchera pas que les autorités seront obligées d'imposer le respect des normes 
applicables à la zone résidentielle voisine. De plus, le risque financier est à supporter par le 
constructeur de la halle qui ne pourra, cas échéant, louer les modules qu'à un nombre réduit 
d'entreprises, soit celles qui respecteront ces limites. Pour le reste, le caractère de la zone est 
clairement défini comme artisanal et on ne voit ainsi pas pour quel motif les recourants pourraient 
s'opposer à des activités artisanales à cet endroit. Des craintes que les limites d'immissions seront 
dépassées ne sauraient suffire à interdire l'implantation de constructions conformes, sur leur 
principe, à la zone. L'affirmation des recourants selon laquelle la pluie sur le toit de la halle 
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consiste en une émission de bruit intolérable relève par ailleurs de la pure spéculation. Partant, il 
ne se justifie pas de compléter le dossier à ce stade par une expertise relative au bruit telle que 
souhaitée par les recourants. Enfin, s'agissant du nombre de places de parc – qui, selon les 
recourants, devrait être diminué de moitié –, la Cour de céans constate que celui-ci fera l'objet des 
autorisations ultérieures, comme l'a précisé le lieutenant de préfet au ch. 11 du permis (cf. pour le 
tout, également la prise de position du SEn du 28 mai 2019). 
5.
Les recourants font valoir que le projet n'est pas conforme à l'art. 12d RCU.
5.1.
En ce qui concerne l'emplacement des installations techniques, il y a lieu de soulever que 
celles-ci ont été déplacées – sur demande du lieutenant de préfet – au nord du bâtiment afin de 
respecter la prescription spéciale du RCU y relative (cf. art. 12d ch. 9). De nouveaux plans datés 
du 25 octobre 2018 ont été versés au dossier le 26 octobre 2018 et font partie intégrante du 
permis de construire. 
Partant, sur la base du RCU, il ne se justifie pas d'exiger d'autres mesures.
5.2.
Selon les recourants, la hauteur du projet ne serait pas définie à compter du terrain naturel, 
mais d'une manière très imprécise en raison du terrain aménagé lors de la construction voisine en 
2009.
5.2.1. Pour la zone d'activité I, la Commune de I.________ a fixé la hauteur totale maximale des 
bâtiments à 10 m.
Le ch. 5.1 de l'annexe à l'accord intercantonal du 22 septembre 2005 harmonisant la terminologie 
dans le domaine des constructions (AIHC; RSF 710.7) définit la hauteur totale comme la plus 
grande hauteur entre le point le plus haut de la charpente du toit, mesurée à l'aplomb du terrain de 
référence. Le ch. 1.1 de l'annexe à l'AIHC précise que le terrain de référence équivaut au terrain 
naturel. S'il ne peut être déterminé en raison d'excavations et de remblais antérieurs, la référence 
est le terrain naturel environnant. Pour des motifs liés à l'aménagement du territoire ou à 
l'équipement, le terrain de référence peut être déterminé différemment dans le cadre d'une 
procédure de planification ou d'autorisation de construire.
5.2.2. Le Tribunal constate que le lieutenant de préfet a répondu en détail à ce grief, déjà soulevé 
en procédure d'opposition, au ch. 6 de sa décision sur opposition:
"D'emblée, l'Autorité de céans se doit d'insister sur le fait que ce point précis a fait l'objet d'un examen 
approfondi tant par les Services cantonaux, notamment le SeCA, que par l'Autorité de céans. En effet, la 
question du terrain de référence est primordiale tant pour le respect de la hauteur prévue par la 
réglementation locale que l'application de l'art. 83 ReLATeC portant sur les longueurs augmentées.
Or, les plans présentés n'indiquaient pas de manière parfaitement explicite le terrain naturel d'origine du 
terrain aménagé, avec remblai, visible actuellement sur place. Pour ce motif, l'Autorité de céans a requis un 
complément de l'auteur des plans pour s'assurer que le terrain de référence pour le calcul de la hauteur est 
bien le terrain naturel. Un rapport d'altitude établi le 9 octobre 2018 par l'ingénieur-géomètre a ainsi été 
produit, levant tout doute sur cette question et démontrant sans équivoque le fait que la hauteur du bâtiment 
est bien calculée depuis le terrain naturel et respecte les 10 m admissibles, permet d'exclure l'application de 
l'art. 83 ReLATeC portant sur les hauteurs augmentées."
Dans leur recours, les recourants ne se réfèrent aucunement à cette motivation et n'expliquent pas 
pour quelle raison les constatations de l'ingénieur-géomètre ou les plans corrigés du 25 octobre 
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2018 relatifs au terrain naturel seraient erronés. Ils continuent d'arguer que le requérant n'aurait 
pas correctement établi le niveau du sol naturel, en omettant en revanche de se référer aux 
mesures d'instruction qui ont précisément été ordonnées pour éclaircir cet aspect, corrigeant le 
niveau de référence d'altitude rez de 492.51 à 492.08. Partant, on peut sérieusement se poser la 
question de savoir si ce grief est suffisamment motivé. 
C'est en outre précisément sur cet aspect que le constructeur a été invité à compléter le dossier et 
que le rapport "Altitudes" du 9 octobre 2018 de l'ingénieur-géomètre – chargé de mensurations 
officielles – a été versé au dossier.
Il ressort des explications de l'ingénieur-géomètre du 9 octobre 2018 que le terrain naturel avant 
remblai – qui est déterminant – a été estimé en se fondant sur une série de mesures et sur les 
terrains environnants (dans les cultures, le long de la limite avec la parcelle mmm RF, et sur 
l'accotement de la route communale le long de la limite Est de la parcelle). Sur cette base, le 
lieutenant de préfet a constaté que la hauteur maximale de 10 m relative au terrain naturel est 
respectée sans équivoque et le Tribunal ne voit pas de raison de se distancier de cette 
appréciation, qui de plus est encore confirmée par le SeCA dans sa prise de position du 24 juillet 
2019. On peine par ailleurs à voir ce que les recourants veulent tirer du fait que le niveau indiqué 
sur les plans n'arriverait pas au niveau de la route communale, qui, selon les plans, se situe 
d'ailleurs à différentes altitudes aux points d'intersection de la parcelle (entre 493.08 et 491.87 m).
On rappelle encore que le niveau de référence du rez-de-chaussée devra être fixé par le géomètre 
officiel au début des travaux, la commune en ayant fait une condition.
Par conséquent, le grief relatif à un dépassement de la hauteur admise dans le secteur doit être 
rejeté.
5.3.
Les recourants relèvent que le requérant a omis de produire une étude de façades 
comportant les constructions voisines existantes, comme prescrit par l'art. 12d ch. 9 in fine RCU. Il 
ressort de la décision que le lieutenant de préfet n'a pas traité ce motif.
Or, dans son préavis favorable avec conditions, la commune a exigé que les matériaux de façade 
et toiture ainsi que les teintes soient choisis de manière à s'intégrer à l'espace construit 
environnant; les propositions devront être soumises à l'approbation du Conseil communal comme 
mentionné à l'art. 9 RCU. Il a également été précisé qu'avant d'entreprendre les aménagements 
extérieurs, une séance sera organisée avec le responsable des constructions. L'arborisation sera 
réalisée avec soin par des essences indigènes, la haie sera de type naturel à essences 
plurispécifiques. Le plan d'arborisation sera soumis à l'approbation du Conseil communal. 
Le but de l'art. 12d ch. 9 RCU consiste à assurer une bonne intégration des nouvelles 
constructions dans le secteur. On peut certes regretter que l'étude de façade fasse défaut mais, au 
vu des conditions formulées par la commune et mentionnées ci-dessus, on peut admettre que 
cette construction, dont les dimensions sont reconnaissables sur les plans produits, peut être 
admise en zone d'activité. En effet, le caractère artisanal de la zone définit déjà la typologie des 
bâtiments qui s'y implanteront et le projet ne sort pas de celle-ci. De plus, la zone ne connaît pas 
de protection spécifique. Finalement, la commue – à qui il incombe de veiller au respect de son 
RCU – ne soulève aucun problème quant à l'intégration dans le site.
Dans ces conditions, on peut admettre que le permis a été octroyé sans que le dossier soit 
complété par cette étude de façades.
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6.
Les recourants sont d'avis que le projet génère trop de trafic et nécessite la production d'une étude 
y relative. Ils expliquent que la route de N.________, qui traverse le village de J.________ et qui 
sera reliée au fonds de l'intimé, ne permet pas de croiser un camion et que les transports en 
commun et le trafic agricole posent déjà des difficultés. Par ailleurs, les trottoirs sont – selon eux – 
insuffisants pour garantir la sécurité des piétons. Pour éviter des problèmes liés au trafic, ils 
exigent que l'accès soit imposé par le nord et que le nombre de places de parc soit réduit de 
moitié.
6.1.
Conformément à l'art. 22 al. 2 let. b LAT, l'autorisation de construire n'est délivrée que si le 
terrain est équipé. A teneur de l'art. 19 al. 1 LAT, un terrain est réputé équipé lorsqu'il est desservi 
d'une manière adaptée à l'utilisation prévue par des voies d'accès et par des conduites auxquelles 
il est possible de se raccorder sans frais disproportionnés pour l'alimentation en eau et en énergie, 
ainsi que pour l'évacuation des eaux usées. Une voie d'accès est adaptée à l'utilisation prévue 
lorsqu'elle est suffisante d'un point de vue technique et juridique pour accueillir tout le trafic de la 
zone qu'elle dessert (ATF 121 I 65 consid. 3a et les arrêts cités). Il faut aussi que la sécurité des 
usagers soit garantie sur toute sa longueur, que le revêtement soit adéquat en fonction du type de 
véhicules qui vont l'emprunter, que la visibilité et les possibilités de croisement soient suffisantes et 
que l'accès des services de secours et de voirie soit assuré (arrêts TF 1C_221/ 2007 du 3 mars 
2008 consid. 7.2; 1P.115/1992 du 6 mai 1993 consid. 4, in ZBl 95/1994 p. 89 et les références 
citées). Les infrastructures doivent ainsi être adaptées aux possibilités de construire offertes par le 
plan de zones. Un bien-fonds ne peut dès lors être considéré comme équipé, si, une fois construit 
conformément aux règles du plan d'affectation, son utilisation entraîne un accroissement du trafic 
qui ne peut être absorbé par le réseau routier (DFJP/OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur 
l'aménagement du territoire, 1981, n. 12 s. ad art. 19 LAT; EYMANN, Droit de l'équipement et 
programme d'équipement, 1999, p. 9; JOMINI, in Commentaire de la Loi fédérale sur 
l'aménagement du territoire, 2010, n. 20 ad art. 19 LAT). Il en va de même si l'accroissement du 
trafic provoque des atteintes nuisibles ou incommodantes dans le voisinage (ATF 119 Ib 480 
consid. 6a; 116 Ib 159 consid. 6b). Les autorités communales et cantonales disposent en ce 
domaine d'un important pouvoir d'appréciation, (ATF 121 I 65 consid. 3a in fine; 96 I 369 
consid. 4). 
La définition de l'accès adapté à l'utilisation projetée au sens de l'art. 19 LAT a fait l'objet d'une 
jurisprudence constante dont il résulte en substance que la loi n'impose pas des voies d'accès 
idéales. Il faut et il suffit que, par sa construction et son aménagement, une voie de desserte soit 
praticable pour le trafic lié à l'utilisation du bien-fonds et n'expose pas ses usagers ni ceux des 
voies publiques auxquelles elle se raccorderait à des dangers excessifs. Ainsi une voie, bien 
qu'étroite et sinueuse, remplit les conditions légales si elle permet à tous les véhicules usuels de 
gagner la ou les parcelles litigieuses en respectant les règles de prudence qu'imposent les 
prescriptions de la circulation routière. Autrement dit, l'accès est suffisant lorsqu'il présente des 
conditions de commodité et de sécurité (pente, visibilité, trafic) tenant compte des besoins des 
constructions projetées et cela même si, en raison de l'accroissement prévisible du trafic, la 
circulation devient moins aisée et exige des usagers une prudence accrue (arrêts TC FR 602 2011 
74 et 89 du 7 décembre 2012 consid. 3a et 602 2017 98 du 13 février 2018 consid. 6a; arrêts TC 
VD AC.2009.0086 du 2 août 2010, AC.2008.0233 du 6 mai 2009 et AC.2002.0013 du 
10 décembre 2002). La réalisation de la voie d'accès est juridiquement garantie lorsque le terrain 
peut être raccordé à une route du domaine public ou à une route privée que les utilisateurs du 
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bâtiment ont le droit d'emprunter (JOMINI, ad art. 19 LAT n° 23; ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, 
p. 326 s.).
Selon l'art. 10a al. 2 de la loi du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 
814.01), doivent faire l'objet d'une étude de l'impact sur l'environnement (étude d'impact) les 
installations susceptibles d'affecter sensiblement l'environnement, au point que le respect des 
dispositions en matière d'environnement ne pourra probablement être garanti que par des 
mesures spécifiques au projet ou au site. 
6.2.
En l'occurrence, aucun indice ne laisse supposer que l'on se trouverait en présence d'une 
construction d'une taille qui nécessiterait une étude d'impact sur l'environnement relative aux 
mouvements de véhicules. En effet, il y a lieu de se référer au préavis du SMo du 8 juin 2018 ainsi 
qu’à sa détermination du 3 juillet 2019 qui retiennent que le projet de construction génère un faible 
trafic.
Il ressort de ce préavis que le trafic moyen généré par le projet est d'environ 60 véhicules et d'un 
poids lourd par jour. Ce service confirme également que l'accès prévu est conforme au type de la 
zone et aux normes VSS. Il est de plus souligné que l'accès à la parcelle peut se faire par le sud et 
par le nord, de sorte que l'utilisation de la traversée du village n'est pas l'unique possibilité pour 
accéder à la halle. Partant, le trafic généré n'est pas concentré sur la traversée du village. 
Même si l'analyse du SMo est imprégnée d'incertitude en raison du fait que l'utilisation des box 
n'est pas définie pour l'instant, ses conclusions sont plausibles et l'emportent clairement sur les 
scénarios exposés par les recourants. En effet, ceux-ci se limitent à invoquer une augmentation de 
trafic et des problèmes liés à la sécurité routière et au croisement des véhicules. Ils n'expliquent 
cependant pas en quoi les normes applicables en la matière ne seraient selon eux pas respectées. 
Or, aucun élément au dossier ne permet de se distancier de l'appréciation faite par le service 
spécialisé, qui avait précisément pour mission d'examiner le cas sous l'angle de l'aspect 
sécuritaire et au vu de la situation concrète, notamment aussi quant au débouché sur la route. Les 
constatations faites dans son préavis ont de plus été explicitement confirmées dans une nouvelle 
analyse produite le 3 juillet 2019 dans le cadre des mesures d’instruction. Si, malgré le constat du 
SMo, les recourants craignent que la fluidité du trafic soit gênée, il convient de renvoyer à la 
jurisprudence relative à la condition d'un accès routier adapté à l'utilisation, qui précise que la 
circulation peut devenir moins aisée et qu'elle peut exiger des usagers une prudence accrue, ce 
qui de plus en l’espèce ne serait le cas que pour une petite partie du tronçon (cf. détermination du 
SMo du 3 juillet 2019). Finalement, la configuration de la parcelle voisine – pour laquelle la 
commune aurait exigé la sortie sur le chemin de dévestiture – est différente de celle de l'intimé; en 
effet, celle-ci n'est pas longée par un chemin de dévestiture qui lui-même se raccorde à la route 
communale, mais uniquement par cette dernière.
7.
De l'avis des recourants, les canalisations sont sous-dimensionnées et ne permettent pas de 
raccorder le bâtiment projeté litigieux. Preuve en est selon eux le fait que certaines des caves de 
leurs habitations sont régulièrement inondées en cas de pluies.
7.1.
Comme mentionné au consid. 6.1, le raccordement au système d'évacuation des eaux 
usées est une condition à l'octroi du permis de construire (cf. art. 19 al. 1 LAT). Selon l'art. 19 al. 2 
LAT, les zones à bâtir sont équipées par la collectivité intéressée dans le délai prévu par le 
programme d'équipement, si nécessaire de manière échelonnée. Le droit cantonal règle la 
participation financière des propriétaires fonciers.
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7.2.
Dans la présente occurrence, les infrastructures communales nécessaires à l’évacuation 
des eaux pour le secteur sont présentes et la construction projetée y sera raccordée. Pour le 
dimensionnement de ces infrastructures, la commune a – d’une manière générale – dû tenir 
compte de la surface de la zone à bâtir. En l’espèce, un ouvrage de rétention permet de réguler les 
écoulements d’eaux des surfaces raccordées de la parcelle par temps de pluie. Dès lors, la Cour 
de céans peut admettre que le terrain litigieux est suffisamment desservi par deux canalisations – 
une pour les eaux claires et l'autre pour les eaux usées – auxquelles il est possible de se 
raccorder et retenir que le terrain est équipé au sens de l’art. 19 LAT. Il ressort en particulier de la 
détermination du SEn du 28 mai 2019 que ce service ne confirme pas que la nouvelle construction 
accroît les problèmes auxquels font référence les recourants. La commune – responsable de la 
mise à disposition de l’équipement de base – n’a pas non plus relevé un problème quant à cet 
aspect. Au contraire, sur demande du Tribunal, elle a produit, le 4 septembre 2019, un rapport 
technique de la société K.________ SA du 3 septembre 2019, duquel il ressort – plans et calculs 
par rapport au dimensionnement des tuyaux à l’appui – que la construction projetée peut être 
raccordée sans problème au système de canalisation existant. Il est notamment fait référence au 
calcul de dimensionnement du bassin de rétention qui se fait en fonction des surfaces dures sur le 
toit et de revêtement sur le sol. Cette analyse repose de plus sur la norme suisse SN 592 000 
"Evacuation des eaux des biens-fonds" (édition 2012), la directive VSA "Evacuation des eaux 
pluviales" (édition 2002, mise à jour 2008) et les instructions pratiques pour la protection des eaux 
souterraines (OFEV, édition 2004), de sorte que le Tribunal ne voit aucune raison de s’en 
distancier.
Partant, ce grief doit également être rejeté. 
8.
Les recourants ont enfin requis la tenue d'une inspection des lieux.
La jurisprudence admet que le droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à 
l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, 
procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont 
encore proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 
130 II 425 consid. 2.1 et les arrêts cités). La Cour de céans considère qu'une inspection des lieux 
est inutile dans le cas d'espèce, dès lors que les pièces versées au dossier – en particulier les 
plans – permettent parfaitement de comprendre les travaux envisagés ainsi que la situation des 
immeubles concernés.
9.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté. 
Les décisions du Lieutenant de Préfet du district de la Broye du 13 novembre 2018 statuant sur les 
oppositions et octroyant le permis de construire sont confirmées, en précisant que le dispositif de 
la décision sur opposition doit être modifié en ce sens que les oppositions sont toutes rejetées.
L'affaire étant jugée au fond, la demande d'octroi de l'effet suspensif (602 2018 157) devient sans 
objet.
10.
10.1.
Vu l'issue du recours, les frais de procédure doivent être mis à la charge des recourants qui 
succombent – solidairement entre eux –, conformément à l'art. 131 CPJA. Ils sont fixés selon les 
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art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en 
matière de juridiction administrative (RSF 150.12).
10.2.
Obtenant gain de cause et ayant fait appel aux services d'un avocat pour défendre ses 
intérêts, l'intimé a droit à une indemnité de partie. Sur la base de la liste de frais produite par son 
mandataire, celle-ci est arrêtée à CHF 2'583.85 (honoraires et débours: CHF 2'399.10; TVA 7.7%: 
CHF 184.75). Elle est solidairement mise à la charge des recourants, qui s'en acquitteront 
directement auprès du mandataire de l'intimé (art. 137, 140 et 141 CPJA).
la Cour arrête :
I.
Le recours (602 2018 156) est rejeté.
Partant, les décisions du Lieutenant de Préfet du district de la Broye du 13 novembre 2018 
statuant sur les oppositions et octroyant le permis de construire sont confirmées, étant 
précisé que le dispositif de la décision sur opposition doit être modifié en ce sens que les 
oppositions sont toutes rejetées.
II.
La requête d'octroi de l'effet suspensif (602 2018 157), devenue sans objet, est rayée du 
rôle.
III.
Les frais de procédure, fixés à CHF 2'500.-, sont solidairement mis à la charge des 
recourants. Ils sont compensés par l'avance de frais versée.
IV.
Un montant de CHF 2'583.85 (dont CHF 184.75 au titre de la TVA), à verser à 
Me Christian Delaloye à titre d'indemnité de partie, est solidairement mis à la charge des 
recourants.
V.
Notification.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans le même délai, 
faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision 
est contestée (art. 148 al. 1 CPJA).
Fribourg, le 26 septembre 2019/jfr/vth
Le Président :
La Greffière-rapporteure :