fr_gerichte · 602 2013 2 · 2014-08-25 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2013 2
Arrêt du 25 août 2014
IIe Cour administrative
Composition
Président:
Christian Pfammatter
Juges:
Johannes Frölicher, Josef Hayoz
Greffière-adjointe:
Vanessa Thalmann
Parties
A.________, recourant, représenté par Me Christophe Tornare, 
avocat 
contre
DIRECTION DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ENVIRONNEMENT ET 
DES CONSTRUCTIONS, autorité intimée 
Objet
Aménagement du territoire et constructions
Recours du 7 janvier 2013 contre la décision du 20 novembre 2012


Tribunal cantonal TC
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considérant en fait
A.
Par décisions des 6 avril et 26 mai 2006, entrées en force de chose décidée, la Direction de 
l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC) et le Préfet du district de la Broye 
ont refusé de mettre A.________ et B.________ au bénéfice d'une autorisation spéciale et de leur 
délivrer le permis de construire requis pour le hangar érigé sans droit sur l'article ccc du Registre 
foncier (RF) de la Commune de D.________ situé en zone agricole.
Par décision du 6 juillet 2006, le préfet a ordonné à A.________ et B.________ de démolir ledit 
hangar et de rétablir l'état antérieur, en leur impartissant un délai échéant le 30 juin 2007, faute de 
quoi les travaux seraient exécutés par substitution, à leurs frais. Cette décision a été confirmée par 
arrêt du Tribunal cantonal du 6 mai 2008, le délai pour la démolition de la construction illégale 
ayant cependant été reporté au 30 septembre 2008.
A.________ n’ayant pas procédé à la remise en état des lieux malgré les différents délais impartis 
par le préfet, la DAEC l’a informé, par courrier du 27 septembre 2011, qu’elle allait procéder à 
l’exécution par substitution, aux frais de l'intéressé. En novembre 2011, le hangar agricole à multi-
usages a été démonté par une entreprise tierce mandatée par la DAEC.
Le 2 août 2012, A.________ et B.________ ont empêché que les derniers travaux de 
rétablissement de l'état antérieur soient effectués. Le 6 août 2012, le Tribunal cantonal a déclaré 
irrecevable la requête des prénommés tendant à ce que l’arrêt des travaux de démolition soit 
ordonné par mesure provisionnelle ordinaire, voire urgente (602 2012 94 et 95, arrêt confirmé par 
le Tribunal fédéral le 19 octobre 2012 [1C_428/2012]).
B.
Par décision du 20 novembre 2012, la DAEC a mis à la charge de A.________ les frais 
d’exécution par substitution facturés jusqu'au 30 septembre 2012 d'un montant de 198’929 fr. 50. 
C.
Agissant le 7 janvier 2013, A.________ a contesté devant le Tribunal cantonal la décision du 
20 novembre 2012. Il conclut, sous suite de frais et dépens, principalement à l'annulation de la 
décision querellée et subsidiairement à la réduction à 50'000 francs des frais d’exécution par 
substitution mis à sa charge jusqu'au 30 septembre 2012.
Selon lui, le montant fixé en lien avec les travaux effectués par la société E.________ SA est 
surfait comparativement au devis initialement demandé par la Préfecture de la Broye à une autre 
entreprise qui prévoyait des travaux pour 65'000 francs. Il critique par ailleurs le fait que la plupart 
des factures relatives à la décision attaquée sont des factures provisoires et que des frais non liés 
à l’exécution par substitution lui ont été imputés. Toujours aux dires du recourant, les loyers relatifs 
à la place de stockage ont été payés par lui-même et ne pourraient dès lors pas lui être facturés. Il 
conteste certains éléments de la facture de la société E.________ SA qui seraient manifestement 
erronés.
D.
Le 17 mai 2013, la DAEC conclut au rejet du recours. Elle souligne que tous les frais mis à la 
charge du recourant correspondaient effectivement aux travaux nécessaires à l’exécution par 
substitution et réellement effectués.
E.
Invitée à produire les factures pertinentes ne figurant pas au dossier et les éventuels 
rapports ou listes de travaux y relatifs ainsi qu'à expliquer pourquoi les montants figurant sur les 
deux factures de la société E.________ SA ne correspondent pas aux montants des factures 
produites par les sous-traitants, la DAEC a répondu en date du 11 juin 2014.


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Le mandataire du recourant a pu consulter l'ensemble du dossier constitué par le Tribunal 
cantonal.
en droit
1.
a)
Déposé dans le délai et les formes prescrits (art. 79 ss du code de procédure et de 
juridiction administrative; CPJA; RSF 150.1) – l’avance des frais de procédure ayant été versée en 
temps utile – le présent recours est recevable en vertu de l’art. 114 al. 1 let. a CPJA. Le recourant, 
débiteur de la somme fixée par la décision du 20 novembre 2012 dont il était destinataire, dispose 
manifestement d'un intérêt au recours. Partant, le Tribunal cantonal peut entrer en matière sur les 
mérites du recours.
b)
Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour 
violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation 
inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d’habilitation légale 
expresse, le Tribunal cantonal ne peut pas examiner en l'espèce le grief d’inopportunité (art. 78 
al. 2 CPJA).
2.
En l'occurrence, il faut d'emblée constater que la présente procédure ne concerne que les 
frais de remise en état des lieux et non pas le principe de cette remise en état, ni celui d'une 
exécution par substitution.
Le recourant soutient d’ailleurs uniquement que les frais seraient exagérés, respectivement, qu'ils 
ne seraient pas en lien avec la remise en état ou de nature provisoire.
3.
D’après l'art. 171 LATeC, si, dans un délai convenable fixé par la commune, le préfet ou la 
Direction, le propriétaire n'obtempère pas à l'ordre reçu, en application des art. 164 al. 1, 167 et 
170, l’autorité compétente fait exécuter les travaux aux frais du propriétaire (al. 1). Le montant des 
frais selon le décompte final peut faire l’objet d’un recours limité à l’arbitraire (al. 3). L'alinéa 4 
mentionne que les frais d'exécution par substitution sont garantis par une hypothèque légale 
inscrite au registre foncier, primant les droits de gage déjà inscrits.
L’obligation de prendre en charge les frais d'exécution par substitution ne s'étend qu'à ceux 
nécessités par la bonne exécution de la mesure de rétablissement des lieux, dans le cadre des 
prix usuels (arrêt du Tribunal fédéral 1P.84/2001 du 10 avril 2001 consid. 3a; C. ACKERMANN 
SCHWENDENER, Die klassische Ersatzvornahme als Vollstreckungsmittel des Verwaltungsrechts, 
thèse Zurich 2000, p. 94/95 et les références citées en note 136). Dans ce cadre, l'autorité jouit 
d'un important pouvoir d'appréciation et seules les dépenses manifestement inutiles doivent être 
retranchées (ATF 102 Ib 203 consid. 6 p. 211; arrêt du Tribunal fédéral 1A.248/2002 du 17 mars 
2003 consid. 2.2). De manière générale, il faut rappeler au recourant que, s'agissant d'une 
exécution par substitution, l’autorité compétente n'a pas à traiter l'affaire comme si elle était elle-
même mandatée par le propriétaire déficient. Ce n'est pas son affaire que de tout mettre en œuvre 
pour sauvegarder les intérêts de celui qui l'oblige à agir en raison de sa mauvaise volonté ou de 
son incurie. Seule la négligence grave peut lui être reprochée dans la manière de mandater 
l'entreprise choisie et d'exécuter sa décision (ATC 2A 2007 117 du 6 mai 2008, ATA 2A 00 51 du 
11 juillet 2000 et 2A 99 102 du 11 décembre 2000). Dans ce cadre, elle n'a pas à se soucier de 
trouver la solution la plus judicieuse ou la moins chère pour faire cesser le trouble causé par le 
perturbateur. Il suffit pour elle de s'adresser à un exécutant qui dispose en principe des 
connaissances requises, de définir dans les grandes lignes le travail à réaliser et de contrôler si les 


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devis et factures présentés s'inscrivent dans le cadre du travail à réaliser et ne sont pas 
manifestement et à l'évidence exagérés. En particulier, l'autorité n'a aucune obligation de solliciter 
des devis concurrentiels auprès de plusieurs entreprises avant d'attribuer les travaux. Une 
exécution par substitution ne constitue pas un marché public; les travaux en cause se réalisent en 
effet aux frais d'une personne privée et ne relèvent pas d'une activité étatique, mais en substitution 
d'une activité privée (ATA 2A 04 21 du 1er octobre 2004).
Si l’autorité respecte les principes précités, on ne saurait lui reprocher d’avoir outrepassé son 
pouvoir d’appréciation dans le choix des entreprises qu’elle a mandatées et, en conséquence, des 
frais facturés par ces entreprises et mis à la charge de l’administré. Le Tribunal, à l’instar de 
l’autorité, n’a pas à faire un examen plus étendu et c’est bien dans ce sens qu’il faut comprendre 
l’art. 171 al. 4 LATeC et non dans le sens que le recourant serait privé d’une instance de recours 
ayant le pouvoir de contrôle exigé par l’art. 6 ch. 1 CEDH. C’est dans cet esprit que le Message 
n° 43 accompagnant le projet de loi sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATeC) 
du 20 novembre 2007 précise à son commentaire de l’art. 170 du projet, devenu l’art. 171, qu’il 
"est logique que le recours se limite à l’arbitraire".
4.
En l'occurrence, les frais d’exécution par substitution facturés jusqu'au 30 septembre 2012 
s’élèvent au total à 198'929 fr. 50, selon les factures suivantes: 
- factures du 12 décembre 2011 de F.________ SA d'un montant de 13'654 fr. 45 et, 
respectivement, de 1'529 fr. 30 (service d’observation, circulation, surveillance par rondes);
- facture du 23 décembre 2011 de E.________ SA d'un montant de 143'596 fr. 40 (prestations de 
la phase 1: transport de matériel divers stocké sous et hors du hangar; prestations de la phase 2: 
démontage du hangar);
- facture du 7 mai 2012 de G.________ d'un montant de 4'125 fr. 60 (suivi environnemental, 
investigation sur la parcelle litigieuse);
- facture du 20 juin 2012 de la Police cantonale d'un montant de 6'984 francs (service de sécurité 
assuré par des agents pour la démolition du hangar); et
- facture du 25 septembre 2012 de E.________ SA d'un montant de 29'039 fr. 75 (prestations de la 
phase 1: débarras de matériel divers stocké sous et hors du hangar; prestations de la phase 3: 
enlèvement de la surface goudronnée, remise en état des lieux).
5.
Le recourant conteste l'ampleur des frais d'exécution par substitution mis à sa charge. Il 
critique tout d'abord l'offre retenue par la DAEC, en rappelant que l'offre initialement demandée par 
la Préfecture de la Broye à l’entreprise H.________ SA faisait état d’un coût total de 65'771 fr. 60 
et que le devis demandé par la suite à la société E.________ SA se montait à 128'900 francs. 
L'offre de l'entreprise H.________ SA du 23 mars 2009 indiquait que les travaux prévus se 
dérouleraient en trois phases. La phase 1 consistait à sortir le matériel entreposé à l'intérieur afin 
de pouvoir démonter la charpente, étant précisé que tout ne serait pas sorti, mais seulement ce qui 
était nécessaire pour créer un accès permettant de circuler avec un élévateur du charpentier. La 
phase 2 prévoyait le démontage complet de la charpente et des poteaux, ainsi que de 
l'entreposage du tout à proximité. Quant à la phase 3, elle consistait dans le démontage de toute la 
maçonnerie et le béton qui dépassait du goudron existant, y compris le chargement sur véhicule et 
l'évacuation à la décharge. L'offre estimée se montait ainsi à un total de 65'771 fr. 60 réparti 
comme suit: 2'000 francs pour l'installation du chantier et déplacement, 6'556 francs pour déplacer 
le matériel en place pour accéder à la démolition, 42'725 francs pour le démontage de la toiture et 
des poteaux, 9'845 francs pour le démontage des bases en béton ainsi que des murets sortant du 
sol et la TVA.


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Quant à l'offre de E.________ SA du 3 août 2011 – qui correspond à celle du 30 novembre 2009 
(sauf en ce qui concerne la TVA), acceptée par la Préfecture de la Broye – elle contient quatre 
chapitres. Le premier concerne le transport de matériels divers stockés sur place pour 31'900 
francs (chargement – transport et mise en dépôt de matériels divers stockés sur place goudronnée 
et autour du hangar; location du dépôt calculée sur une durée de trois mois dès le début des 
évacuations, la location supplémentaire étant fixée à 1'650 francs par mois). Les chapitres 2 et 3 
sont des variantes de démolition du hangar. Le chapitre 2, visant la démolition "standard" du 
hangar, comprend les postes suivants: 1) installation du chantier (3'000 francs); 2) démolition 
complète du hangar, chargement, transport, traitement des déchets y compris fondation (21'500 
francs); 3) dégrappage, terrassement de la plateforme, chargement, transport, traitement des 
matériaux en décharge autorisée (23'500 francs). Quant au chapitre 3 qui se rapporte à la 
démolition soignée du hangar, il est identique au chapitre 2, sauf en ce qui concerne le poste n° 2 
qui est remplacé par le démontage soigné du hangar en vue d'une réutilisation sur un autre site 
agrée y compris la location de la zone de stockage pour trois mois (34'500 francs). Enfin, le 
chapitre 4 a trait à la remise en état, soit la remise en état du terrain, fourniture et mise en place de 
terre végétale, épaisseur 20-25 cm y compris réglage grossier à la machine (39'500 francs). L'offre 
retenue par la DAEC correspondait à celle prévue pour un démontage "standard" comprenant les 
chapitres 1, 2 et 4 pour un total de 128'900 francs, TVA comprise.
La comparaison des offres de l'entreprise H.________ SA et de E.________ SA laisse clairement 
apparaître que la seconde, en plus d'exposer de manière plus détaillée les différentes phases, 
comporte des prestations supplémentaires (telles que le chargement, le transport et le traitement 
des déchets issus de la démolition du hangar ou la location d'une place de dépôt pour trois mois), 
nécessaires à la bonne exécution des travaux. Il sied ici de rappeler que l'autorité n'a pas à 
rechercher la solution la moins chère. A cela s'ajoute que le recourant n’a pas un droit à ce que la 
DAEC lui soumette, avant de mandater une société à sa place, les propositions et devis y relatifs. 
Il ne peut dans ce contexte pas se prévaloir de sa bonne foi, puisque le fait de ne plus être seul 
maître des coûts est précisément la conséquence de son refus de se plier à l’ordre de remise en 
état. En l'occurrence, il appartenait à la DAEC de retenir, non pas l'offre la plus avantageuse, mais 
celle correspondant au mieux à l'exécution des travaux souhaités. Seuls deux points devaient être 
examinés: d'une part, que l'exécutant dispose des connaissances requises pour exécuter les 
travaux qu'elle avait définis dans les grandes lignes; et d'autre part, que le devis présenté 
s'inscrivait dans le cadre du travail à réaliser et n'était pas manifestement et à l'évidence exagéré. 
Rien ne permet de conclure que ces conditions n'étaient pas remplies. Dans ces circonstances, il 
ne peut pas être reproché à la DAEC d'avoir choisi une offre plus détaillée et comportant un 
meilleur descriptif des travaux, dès lors qu'elle devait s'assurer que les travaux seraient exécutés 
tels que demandés.
6.
Le recourant fait valoir que les factures de F.________ SA, de la Police cantonale, 
G.________ et, en partie, de E.________ SA du 25 septembre 2012 ne sont pas liées à la stricte 
exécution par substitution, de sorte qu'elles ne peuvent pas être mises à sa charge.
a)
Au sujet des factures de F.________ SA et de la Police cantonale, la DAEC explique 
que la présence d'agents de F.________ SA était nécessaire pour assurer la sécurité des 
prestataires pendant les travaux, le recourant et son fils ayant eu parfois un comportement négatif 
envers les travailleurs ainsi que les représentants de la DAEC. Elle ajoute qu'il était indispensable 
de surveiller le site et le matériel qui y était stocké contre tout vol ou toute déprédation, ainsi que 
d’assurer la sécurité du trafic, de nombreux camions entrant et sortant du site en empruntant 
directement la route cantonale. Elle relève que la Police cantonale avait également un rôle 
sécuritaire envers les personnes travaillant sur les lieux et les représentants étatiques. Elle précise 
à cet égard que les prestations sécuritaires fournies par la Police cantonale et F.________ SA 


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étaient complémentaires, puisque la Police cantonale ne pouvait pas être présente en tout temps 
sur les lieux.
Le recourant ne peut être suivi lorsqu'il prétend que seuls les travaux de démolition peuvent être 
mis à sa charge. Dans la mesure où les frais de sécurisation sont en lien avec la démolition, il 
s’agit de frais accessoires dont on ne saurait nier l’utilité (voir à ce propos ACKERMANN 
SCHWENDENER, p. 96 et les réf. cit.). Cela vaut tout d’abord pour les frais en lien avec la sécurité 
routière. En effet, comme de nombreux camions entraient et sortaient du site en empruntant 
directement la route cantonale, la sécurité des utilisateurs de la route exigeait que des mesures 
appropriées soient prises. Le recourant ne fait valoir aucun argument matériel pour démontrer que 
cette mesure était disproportionnée ou non adaptée à la situation (par exemple qu’un autre 
itinéraire aurait pu être emprunté). On ne voit pas non plus pour quelle raison la protection du site 
contre le vol de matériaux serait disproportionnée; bien au contraire, la DAEC se devait de prendre 
soin du matériel du recourant. En ce qui concerne la protection des intervenants sur le chantier, il 
ressort des pièces du dossier que le recourant s’est à plusieurs reprises fermement opposé à 
l'exécution de la décision de rétablissement de l’état de droit, notamment en empêchant que les 
travaux d'exécution par substitution soient effectués (voir lettre du recourant du 13 juillet 2012; 
rapport final de la société E.________ SA du 28 septembre 2012 [ci-après: rapport final], p. 5, 6, 9, 
11; article du Journal La Liberté du 8 novembre 2011). Dans ces conditions, il était pleinement 
justifié de faire appel à un service de sécurité et à la police. Finalement, le recourant ne peut donc 
s’en prendre qu'à lui-même, puisque c'est son comportement au cours de la procédure qui a rendu 
cette prestation nécessaire.
Peu importe également que le recourant n’a pas sollicité ces prestations. Dans la mesure où il a 
refusé de procéder lui-même à la remise en état, la bonne exécution des travaux était confiée à 
l’autorité intimée. A l’évidence, celle-ci ne peut mettre à la charge du recourant que des prestations 
en lien avec la remise en état. L'interprétation du recourant selon laquelle l'autorité administrative 
aurait dû procéder par une décision séparée pour mandater la police ou la société F.________ SA 
ne résulte en revanche pas de ce principe. Le contraire empêcherait fortement une remise en état 
des lieux et une exécution efficiente de la loi et ne saurait donc être suivie. 
En ce qui concerne le contenu concret des factures de F.________ SA et de la Police cantonale, 
le contrôle peut se faire dans la présente procédure. Le recourant ne critique pas le contenu des 
factures émises par F.________ SA. Celles-ci ne paraissent d'ailleurs pas exagérées et se 
révèlent même être moins élevées que les offres établies. S'agissant de la facture de la Police 
cantonale, le recourant relève uniquement, en lien avec les kilomètres facturés, que le terrain se 
situe sur le territoire du canton de Fribourg. Il ressort de la facture établie par la Police cantonale 
que neuf agents, engagés de 7 heures à 16 heures, ont assuré un service de sécurité le 7 
novembre 2011. Un des postes facturés, d'un montant de 504 francs, est désigné ainsi: 
"déplacement hors du canton, par km et par véhicule, mais au minimum CHF 50 ORD Art. 2, chif. 
2" (prix unitaire: 1 fr. 50, quantité: 336). L'art. 2 de l'ordonnance du 22 décembre 2009 concernant 
les émoluments de la Police cantonale (RSF 551.61; dans sa version en vigueur jusqu'au 31 
décembre 2012) dispose que, pour l'usage des véhicules, il est perçu un émolument forfaitaire de 
50 francs par déplacement et par véhicule (al. 1). Pour les déplacements hors du canton, 
l'émolument est de 1 fr. 50 par kilomètre et par véhicule, mais au minimum de 50 francs par 
déplacement (al. 2, 1ère phrase). En l'occurrence, si D.________ est une commune fribourgeoise 
du district de la Broye, elle est toutefois une enclave située dans le canton de Vaud. Cela étant, la 
question de savoir si la facturation de 336 km pour déplacement hors canton est justifiée peut 
demeurer indécise en l'espèce. En effet, même si le poste contesté devait être supprimé, la 
présence de neuf agents sur place a nécessairement entraîné le déplacement de plusieurs 


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véhicules, pour lesquels un émolument de 50 francs par trajet et par véhicule aurait dû être perçu. 
Dans ces circonstances, aucune négligence grave ne peut être reprochée à la DAEC sur ce point.
b)
S'agissant de la facture de G.________, le recourant relève qu'elle concerne les fouilles 
et analyses effectuées sur sa parcelle pour déterminer la nature de la pollution du site. Aucune 
justification des prestations ne ressortirait directement de la facture reçue. Il ajoute que les 
prestations de la société I.________ SA, refacturées par la société E.________ SA, recouvrent 
également les investigations menées. Se référant à l'art. 32d de la loi fédérale sur la protection de 
l'environnement (LPE; RS 814.01), le recourant soutient qu'il appartient au pollueur de supporter 
les frais d’investigation. Or, il estime qu'étant donné qu'il n'est pas à l'origine de la pollution du site 
et que celui-ci n'était pas encore cadastré par l'administration communale, il n'a pas à supporter 
ces frais de fouilles et d'investigations.
D’après la DAEC, les prestations G.________ devaient être effectuées compte tenu de la 
topographie du terrain et de la nature du site. Elle relève que la société I.________ SA s’est livrée 
à des opérations de transports, autres que celles réalisées par E.________ SA. 
Il ressort du contrat d'entreprise passé entre l'Etat de Fribourg et E.________ SA que 
l'entrepreneur s'engage à réaliser les travaux complémentaires qui pourraient s'avérer 
indispensable à la correcte exécution de la remise en état des lieux et qui ne sont pas 
expressément mentionnés dans le contrat, notamment l'exécution de fouilles à la pelle mécanique 
afin d'analyser la situation et de statuer sur la nécessité d'inscrire le site au cadastre cantonal des 
sites pollués (ch. 1.4). L'offre estimative de suivi des travaux de démolition et de remise établie par 
l'entreprise G.________ le 20 octobre 2011 précise que le Service de l'environnement (SEn) 
statuera sur la nécessité d'inscrire le site au cadastre des sites pollués sur la base de rapport à 
venir. Elle relève qu'un éventuel assainissement peut être réalisé dans le cadre des travaux de 
déconstruction dans la mesure où l'on considère que les matériaux remblayés font partie de la 
déconstruction et doivent être évacués. Selon elle, il est cependant préférable que cela se fasse 
en deux temps, en impliquant le SEn dès que des fouilles à la pelle mécanique auront été faites 
pour caractériser le terrain. L'offre énumérait les prestations suivantes:
- études des données, contacts divers, séances;
- suivi des travaux de déconstruction (admis 4 passages sur place durant la déconstruction de la 
halle et 2 passages durant l'extraction du bitume);
- suivi des fouilles à la pelle mécanique sur l'emprise des remblais de l'ensemble de la parcelle, 
frais de la pelle mécanique non compris);
- prélèvement et analyse de revêtement bitumeux (y compris frais de laboratoire);
- évaluation du volume de remblai, résultats, évaluation, rapport final;
- débours.
Pour sa part, le SEn souligne dans sa prise de position du 16 décembre 2011 que la remise à l'état 
naturel du sol doit viser la reconstitution d'un sol fertile. Il ajoute que le plan de fouilles demandé a 
pour but d'évaluer le risque d'une potentielle pollution engendrée par les matériaux du sous-sol 
(remblai illicite), notamment la contamination de la nappe par les eaux de lixiviation; une fois en 
possession de cette expertise, le SEn pourra s'exprimer sur l'éventuelle nécessité de reconsidérer 
le statut du site sous l'angle des sites pollués.
Dans son rapport de suivi environnemental du 15 mars 2012, G.________ rappelle qu'elle a été 
mandatée par le SeCA afin d'effectuer une investigation des matériaux présents sous et aux 
abords du site relatif à la déconstruction de la halle de stockage illicite du recourant. Elle indique 
que, le site devant être remis en état et les terrains à nouveau voués à l'agriculture, elle a été 
appelée à se prononcer sur la nature et le volume des matériaux utilisés pour constituer la place 


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bitumeuse et ses alentours. Elle décrit les travaux qu'elle a effectués (cinq sondages à la tarière 
mécanique sur ou aux abords proches de la surface du revêtement bitumineux) et précise qu'un 
sondage à la pelle mécanique a été réalisé par l'entreprise I.________ SA au droit de la surface 
où, selon le recourant, des déchets ont été entreposés par le passé par le Service des ponts et 
chaussées (SPC). Les travaux auxquels a procédé l'entreprise I.________ SA le 22 février 2012 
correspondent à la facture de 1'188 francs établie le 3 avril 2012. Les autres factures de 
I.________ SA figurant au dossier se rapportent à des transports réalisés en juillet et août 2012. 
Après consultation de la facture G.________, le SEn a confirmé à la DAEC que les prestations 
facturées correspondent à l'offre soumise et qu'elles ont bien été réalisées.
Il ressort de ce qui précède que les travaux de fouilles réalisés par la société G.________ avaient 
pour objectif d'évaluer le risque d'une potentielle pollution engendrée par les matériaux du sous-
sol, soit en d'autres termes du remblai illicite. En ce sens, il s'agit de frais liés à l'exécution par 
substitution qui doivent être mis à la charge du recourant. Pour le reste, le SEn a expressément 
confirmé que la facture correspondait à l'offre et qu'elle se rapportait à des travaux effectivement 
réalisés. Le fait que ce rapport permette au final à l'autorité d'examiner la nécessité de 
reconsidérer le statut du site sous l'angle des sites pollués n'est dans ces circonstances pas 
pertinent. 
Quant aux frais de l'entreprise I.________ SA (facture du 3 avril 2012 d'un montant de 1'188 
francs), ils ne se rapportent pas aux sondages effectués sur ou aux abords proches de la surface 
du revêtement bitumeux. Ils concernent un sondage à la pelle mécanique effectué à l'endroit où, 
selon le recourant, des déchets ont été entreposés par le passé par le SPC. Contrairement aux 
fouilles menées par G.________, ce sondage n'avait pas pour but d'évaluer le risque d'une 
éventuelle pollution causée par le remblai illicite de la construction objet de l'exécution par 
substitution. Dans ces conditions, les frais précités ne constituent pas des frais liés à l'exécution 
par substitution et ne sauraient en conséquence être mis à la charge du recourant par le biais de 
l'art. 171 LATeC. Le recours doit ainsi être admis sur ce point.
7.
Le recourant reproche également à la DAEC de s'être fondée, en partie, sur des factures 
provisoires.
Il est vrai que certaines factures ne comportent pas de total. Toutefois, c'est le lieu de rappeler que 
les frais d'exécution mis à la charge du recourant dans la décision litigieuse ne concernent que les 
frais encourus jusqu'au 30 septembre 2012. En d'autres termes, la DAEC se réserve 
expressément le droit de facturer au recourant, par décision séparée, d'autres frais à venir. En 
effet, dans la mesure où les factures contestées correspondent à des prestations fournies par des 
tiers, cette façon de procéder ne peut en aucun cas être interprétée dans le sens que le recourant 
est astreint à verser des montants pour des factures provisoires. La requête du recourant tendant 
à ce que la preuve du paiement des factures soit versée au dossier doit donc être rejetée. Le 
Tribunal ne voit aucune raison de douter que les entreprises mandatées n’auraient pas été 
effectivement désintéressées, ce d’autant plus que les travaux de rétablissement ont été effectués, 
ce qui n’est pas contesté.
8.
En lien avec la facture de E.________ SA du 25 septembre 2012, le recourant conteste les 
conditions de stockage et le loyer mensuel imposé de 1'650 francs qu’il estime abusif pour un 
entreposage en plein air. En outre, il allègue qu'il a régulièrement payé les loyers en question, de 
sorte que ces montants ne pourraient pas lui être facturés. 
Sur ce point, on constate que le recourant n'a produit aucune preuve des paiements qu'il prétend 
avoir effectués. En outre, il ressort du contrat d'entreprise passé entre l'Etat et la société 


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E.________ SA qu'il appartient au maître d'ouvrage – soit à l'Etat – de verser un montant de 
1'650 francs par mois pour la location de l'emplacement de stockage des objets évacués (voir 
ch. 5.2 en lien avec les ch. 1.2 et 1.3). Quant au montant, il est malvenu pour le recourant de le 
contester dans le cadre de la présente procédure, alors même qu'il prétend – certes à tort – l'avoir 
régulièrement payé et, partant, accepté. Au demeurant, si le recourant estimait que ce loyer était 
excessif, il était libre de trouver un autre emplacement pour stocker son matériel. La DAEC l'a 
d'ailleurs expressément rendu attentif à ces frais et l'a exhorté à récupérer les objets stockés sur la 
place de location afin de diminuer le montant de l'exécution par substitution (voir lettres des 4 juin 
2012 et 3 juillet 2012).
9.
Le recourant émet, d’une manière très générale, le soupçon que des travaux ont été facturés 
à double ou que les entreprises ont gonflé leurs factures. Un tel grief ne saurait en soi être retenu, 
car il appartient au recourant de produire les pièces propres à établir la réalité de ses dires.
Dans ce contexte également, le recourant conteste les prix horaires pratiqués par certaines 
entreprises (notamment la facture J.________), respectivement, pour certaines prestations 
(notamment tarif des transports de la société I.________ SA). Or, il ne peut pas simplement 
critiquer l'ensemble d'une facture ou un de ces postes sans apporter davantage d'explications. Le 
fait que le prix des transports diffère d'une entreprise à l'autre n'est pas en soi pertinent, le type de 
véhicule utilisé justifiant notamment une différence de tarif. Cela étant, il n'apparaît pas que les prix 
pratiqués en l'occurrence s'écartent des tarifs usuels. 
S'agissant des prestations de la société E.________ SA, le recourant prétend que seul son 
directeur a œuvré pour un double forfait de 8'500 francs, sans qu’il n’existe de justificatifs des 
heures et du travail accomplis. Partant, seule une rémunération pour la direction des travaux serait 
due, le recourant contestant toute intervention d’un chef de chantier, d’un chef d’équipe et 
d’ouvriers. Le recourant n'apporte toutefois aucune preuve à l'appui de ses dires et son 
témoignage ne serait pas susceptible d'y remédier. En outre, les projets de factures de la société 
précitée, joints aux factures contestées, font état d'un certain nombre d'heures exécutées par le 
directeur des travaux, le chef de chantier, le chef d'équipe et des ouvriers. Il n'y a pas lieu ici de 
remettre en doute leur travail ou de soupçonner que des heures n'auraient pas été effectuées. Au 
demeurant, ce n'est pas parce que cette société a sous-traité un certain nombre de travaux qu'elle 
n'a pas elle-même exécuté certaines prestations.
10.
a)
Le recourant se plaint enfin et surtout de l'important dépassement de l'offre retenue. Il en 
veut pour preuve que le devis en question faisait état d'un coût total de 128'900 francs, auquel il 
convient de soustraire les travaux non encore exécutés à ce jour, soit selon lui la remise en état de 
la parcelle, par 39'500 francs (cf. chapitre IV du devis) ainsi qu’un montant de 23'500 francs lié au 
dégrappage et terrassement de la plateforme (cf. chiffre 3 du chapitre II et chiffre 4 du chapitre III 
du devis). Il critique ainsi la décision querellée fixant le coût des travaux d'exécution par 
substitution à 198'929 fr. 50, soit un montant trois fois supérieur au devis. Il relève en particulier 
qu'aucune justification ni évolution des coûts ne lui a jamais été communiquée.
Il convient ici de vérifier que les frais s'inscrivent dans le cadre du travail à réaliser et qu'ils ne sont 
pas manifestement exagérés. Lorsque, comme en l'espèce, le devis est dépassé de manière 
importante, on est en droit d'exiger de l'autorité qu'elle examine avec une prudence accrue les 
factures qui lui sont adressées, sous peine de se voir reprocher une négligence grave. S'il est vrai 
que la DAEC n'apporte que très peu d'explications concrètes quant au dépassement en question, 
les pièces du dossier permettent cependant de l'expliquer objectivement.
b)
A titre liminaire, il convient de rappeler que la facture de l'entreprise I.________ SA du 
3 avril 2012 d'un montant de 1'188 francs ne peut pas être mise à la charge du recourant dans le 


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cadre de l'exécution par substitution (cf. consid. 6c). C'est en réalité un montant de 1'221 francs 
qui doit être soustrait du total brut de la facture de la société E.________ SA du 25 septembre 
2012, correspondant au montant total de la facture de I.________ SA sans la TVA, soit 1'100 
francs, majoré du coefficient de 1.11 (voir ci-dessous).
En outre, l'examen des factures produites par la société E.________ SA laisse apparaître que, sur 
la facture du 25 septembre 2012, figure un montant de 1'085 fr. 15 relatif à des travaux de 
l'entreprise I.________ SA pour des prestations de la phase 1. Or, la facture de l'entreprise 
précitée ne se trouve pas au dossier. Dans la mesure où l'on ignore ainsi à quoi se rapportent les 
travaux en question, le Tribunal ne peut pas confirmer que ce montant peut être mis à la charge du 
recourant.
S'agissant enfin de la différence des montants facturés par la société E.________ SA et ceux des 
sous-traitants, il appert après instruction qu'elle résulte d'une majoration de 1.11 pour les 
prestations de tiers. Dans la mesure où, comme la DAEC l'a relevé, il s'agit d'une pratique 
courante justifiée par le fait que ladite société a dû organiser les travaux et coordonner 
l'intervention des entreprises tierces et qu'elle est comprise dans la fourchette usuellement admise 
comprise entre 1.10 et 1.20, son application au cas d'espèce ne s'avère pas arbitraire.
c)
Pour le reste, on doit constater que la DAEC a procédé à une surveillance étroite du 
chantier (diverses séances sur place, visions locales, contacts avec l'entreprise mandatée, dossier 
photographique). Ensuite, il sied de rappeler que l'offre retenue par la DAEC se rapportait à celle 
prévue pour un démontage "standard" comprenant les chapitres 1, 2 et 4 pour un total de 128'900 
francs, TVA comprise (voir notamment contrat d'entreprise, ch. 1.2). Selon le contrat d'entreprise, 
le début des travaux était fixé au 7 novembre 2011 et leur durée était estimée à deux semaines 
(ch. 6.1).
Or, il ressort des pièces du dossier que, comme déjà relevé ci-dessus, le recourant s'est à 
plusieurs reprises opposé à l'exécution des travaux, en bloquant l'accès au chantier. Cette attitude 
a engendré des temps d'attente importants et nécessité des négociations entre les différentes 
parties (recourant, Etat, entreprise mandatée). Il est indéniable que ces arrêts de travaux ont eu 
pour conséquence d'allonger la durée des travaux et, partant, de provoquer des frais 
supplémentaires. En effet, il ne faut pas perdre de vue que, durant ces périodes d'arrêt, tant du 
personnel que du matériel étaient engagés sur place et devaient en conséquence être payés 
pendant les temps d'attente.
Il ressort notamment du rapport final – non contesté par le recourant – que, s'agissant de la 
phase 1, ce dernier s'était après discussion engagé à débarrasser avec son fils le matériel agricole 
stocké sur place (sous le hangar et aux abords de ce dernier). La société E.________ SA devait 
en revanche charger et évacuer toutes les marchandises palettisées (briques terre-cuite, tuiles, 
etc.). Cette dernière a donc dû coordonner l'avancement des travaux avec les précités et s'adapter 
à leur rythme de travail. Après neuf jours, il restait encore quelques matières stockées, mais ces 
dernières n'empêchaient pas le démarrage de la phase 2. Durant cette deuxième phase, les 
précités ont continué à évacuer les surfaces au sol de leur contenu. En outre et surtout, 
l'entreprise mandatée pour exécuter les travaux n'a pas pu procéder au démontage tel que prévu 
initialement. Le recourant a en effet exigé que le démontage se fasse soigneusement en vue de la 
reconstruction du hangar. Il a ainsi requis que tout soit démonté de façon à être réutilisé. Cette 
intervention du recourant a nécessité diverses discussions afin de trouver une méthode qui 
satisfasse ses exigences, ce dernier souhaitant notamment récupérer toutes les vis de sa 
construction. Le rapport final mentionne d'ailleurs que cette deuxième phase s'est avérée 
compliquée en raison des exigences exprimées par le recourant et que les attentes de décision, 


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les interruptions de la prestation de démontage suite aux allers et venues incessantes du 
recourant, l'embarras du matériel resté sur placé, voir déplacé à plusieurs reprises, sont des 
facteurs de pertes de temps à ne pas négliger. Concernant enfin la troisième phase, mis à part la 
campagne de sondages effectués par G.________, seuls le rangement des matières restant sur la 
parcelle ainsi que le balayage et le lavage de la place dégagée ont pu être effectués sur cinq jours. 
Pour le reste, les travaux ont été interrompus par le recourant et des discussions menées.
Il appert de ce qui précède que les travaux réalisés par l'entreprise mandatée ont été exécutés 
selon les exigences du recourant et, en partie, au rythme de celui-ci. Le fait que le recourant et son 
fils ont eux-mêmes évacué le matériel agricole stocké sur place alors que les travaux de démolition 
débutaient a inévitablement perturbé leur bon déroulement, les entreprises sur place devant 
s'adapter aux rythmes d'exécution du recourant. En outre, la présence permanente du recourant 
sur le chantier, les exigences émises pour un démontage des plus soignés permettant de 
récupérer les pièces en vue de la reconstruction du hangar, les arrêts de travaux (que ce soit pour 
des raisons de blocage ou de réajustement des méthodes utilisées pour le démontage) et les 
diverses discussions en vue de trouver une entente (sur une méthode de démontage qui 
satisfasse le recourant ou sur la reprise des travaux) ont fait perdre un temps considérable aux 
entreprises engagées sur le chantier et sont autant de facteurs à prendre en compte pour justifier 
l'augmentation des coûts. C'est le lieu de relever qu’en raison du comportement du recourant, la 
phase 2 relative au démontage a duré 16 jours à elle-seule, soit davantage que la durée totale des 
travaux estimée initialement à deux semaines. Dans de telles circonstances, le recourant ne peut 
s'étonner que le devis présenté a été largement dépassé. A cela s'ajoute que le montant mis à la 
charge du recourant dans la décision attaquée ne concernent pas uniquement les factures de la 
société E.________ SA. Il englobe également les factures de F.________, de la Police cantonale 
et G.________ (voir consid. 6 ci-dessus), à savoir un total de 26'293 fr. 35. En outre, un autre 
poste représente des montants importants. Il s'agit des loyers pour l'emplacement de stockage des 
objets évacués. Si les trois premiers mois étaient compris dans l'offre de la société mandatée, la 
prolongation de la durée de stockage était à facturer à raison de 1'650 francs par mois. Il ressort 
des factures de E.________ SA qu'onze mois ont été facturés. Déduction faite des trois mois 
compris dans le devis, c'est un coût de 14'652 francs supplémentaire qui a été facturé en raison de 
la prolongation de la location en question. Comme mentionné ci-dessus, le recourant aurait pu 
diminuer ces coûts en déplaçant le matériel stocké sur cette place à un emplacement de son 
choix.
Au regard de ce qui précède, il n'est en l'espèce pas question de négligence grave dans le fait que 
le devis initialement présenté a été largement dépassé. Du moment que le prix à payer par le 
recourant n'apparaît pas déraisonnable, les critiques de celui-ci visant le montant des travaux 
doivent être rejetées. Tant qu'il n'est pas arbitraire et manifestement exagéré, il importe peu, 
s'agissant d'une exécution par substitution, que le prix à payer soit élevé. De même, il est 
également sans importance que le recourant aurait pu réaliser les mêmes travaux à un prix 
inférieur. Il ne peut s'en prendre qu'à lui-même, s'il a donné motif à l'autorité intimée d'agir par 
substitution. Ce d'autant plus qu'en l'espèce, ce sont manifestement le comportement du recourant 
et ses exigences qui sont à l'origine des importants coûts supplémentaires. 
d)
Le recourant fait finalement valoir que le montant dont il devient redevable s’apparente à 
une complète expropriation. Il perd de vue que le montant fixé n’est pas en lien avec une 
quelconque valeur du terrain dont il est propriétaire mais dépend de ses propres actes, consistant 
à avoir fait fi des normes du droit de la construction et de l’aménagement du territoire d’abord et 
ensuite des ordres qui lui étaient donnés de remédier à cette situation dont l’illégalité avait été 
constatée. Aussi, le grief en relation avec une violation de la garantie de la propriété doit 
manifestement être écarté.


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11.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être très partiellement admis. Les montants 
de 1'085 fr. 15 et de 1'221 francs ne pouvant être confirmés (voir consid. 6c et 10b), ils sont 
soustraits du total brut de la facture de la société E.________ SA du 25 septembre 2012, dont le 
total TTC à charge du recourant est donc de 26'647 fr. 75. Partant, les frais d'exécution par 
substitution facturés jusqu'au 30 septembre 2012 et mis à la charge du recourant sont confirmés 
pour le montant de 196'537 fr. 50. 
Dans ces conditions, l'offre de preuve du recourant (audition des parties, d'Alexandre Meyer 
d'E.________ SA et d'un responsable du SEn) doit être rejetée.
12.
Compte tenu du fait que le recourant n'obtient que très marginalement gain de cause, il ne 
se justifie pas en l'espèce de réduire les frais de procédure mis à sa charge.
Il convient en revanche de lui allouer une indemnité de partie partielle fixée ex aequo et bono à 
200 francs, TVA comprise.
la Cour arrête:
I.
Le recours est très partiellement admis. Les frais d'exécution par substitution facturés 
jusqu'au 30 septembre 2012 et mis à la charge du recourant sont confirmés pour le montant 
de 196'537 fr. 50. 
II.
Les frais de procédure, d'un montant de 2'000 francs, sont mis à la charge du recourant. Ils 
sont compensés par l'avance de frais déjà versée.
III.
Une indemnité de partie partielle fixée à 200 francs (TVA comprise) est allouée à Me Tornare 
et mise à la charge de l'Etat de Fribourg.
IV.
Communication.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans le même délai, 
faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision 
est contestée (art. 148 al. 1 CPJA).
Fribourg, le 25 août 2014/JFR/vth
Président
Greffière-adjointe