fr_gerichte · 603 2018 65 · 2019-09-23 · fr

Arrêt de la IIIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Landwirtschaft

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
603 2018 65
Arrêt du 23 septembre 2019
IIIe Cour administrative
Composition
Présidente :
Anne-Sophie Peyraud 
Juges :
Johannes Frölicher, Dominique Gross 
Greffier-stagiaire :
Fabien Schafer
Parties
A.________, B.________, C.________, D.________ et E.________, 
recourants
contre
AUTORITÉ FONCIÈRE CANTONALE, autorité intimée
F.________, intimé
Objet
Agriculture - Immeuble agricole - Décision en constatation - Intérêt 
du fermier - Montant convenu du fermage - Litige de droit civil 
Recours du 18 mai 2018 contre la décision du 16 avril 2018


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considérant en fait
A.
Un bail à ferme agricole a été conclu le 18 novembre 2006 entre feu G.________, bailleur, et 
F.________, fermier, portant sur les actuels articles hhh, iii, jjj, kkk, lll et mmm du registre foncier 
(ci-après: RF) de la commune de N.________, dans le district de O.________, mis en location à 
partir du 1er mai 2007 pour une durée initiale de 30 ans. Le prix annuel du fermage a été fixé à 
CHF 4'500.-, payables jusqu'au 31 décembre de chaque année. Les bâtiments n'ont pas été inclus 
dans le contrat de bail mais il a été prévu qu'ils pouvaient être mis à disposition du fermier, au bon 
vouloir du bailleur.
Toutes ces parcelles sont situées en zone agricole. Elles ne constituent pas et ne font pas partie 
d'une entreprise agricole au sens de l'art. 7 de la loi du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural 
(LDFR; RS 211.412.11). Une remise (ass. no ppp) et une remise partielle (ass. no qqq) sont 
implantées sur l'art. hhh RF, une habitation et un rural (ass. no rrr) ainsi qu'une remise (ass. no sss) 
se situent sur l'art. iii RF, une remise (ass. no ttt) se trouve sur l'art. jjj RF et, finalement, un rural 
(ass. no uuu) est localisé sur l'art. mmm RF.
B.
Postérieurement au décès du bailleur, le 9 janvier 2018, F.________ a requis de l'Autorité 
foncière cantonale (ci-après: AFC) l'approbation du contrat de bail à ferme agricole conclu le 
18 novembre 2006.
Par décision constatatoire du 16 avril 2018, l'AFC a approuvé formellement le bail à ferme précité, 
pour le montant annuel de CHF 4'500.-.
C.
Agissant le 18 mai 2018, A.________, fille de feu G.________, recourt en allemand auprès 
du Tribunal cantonal contre la décision de l'AFC du 16 avril 2018.
Suite à un échange d'écritures, le français a été désigné comme langue de la procédure.
Le 25 juillet 2018, A.________ a précisé qu'elle agissait au nom et pour le compte de l'hoirie de 
feu son père et a produit le mémoire de recours, dûment signé par tous les hoirs, certificat 
d'héritiers à l'appui.
Les recourants concluent, principalement, à la nullité de la décision attaquée et, subsidiairement, à 
son annulation et à son renvoi à l'autorité intimée pour nouvelle décision. Ils font valoir que 
l'Autorité foncière cantonale a rendu sa décision sans les avoir consultés et que, partant, ils n'ont 
pas pu faire valoir leur droit d'être entendus en leur qualité de bailleurs. Ils estiment également que 
l’autorité intimée n’avait pas à approuver le bail à ferme puisqu’il ne s’agit pas, en l’espèce, d’une 
entreprise agricole mais uniquement d’immeubles agricoles. Ils demandent en outre la production 
du contrat de bail original. Ils affirment que le fermage est passé à CHF 12'000.- par an, en lieu et 
place des CHF 4'500.- initiaux, selon accord entre leur père et le fermier, aucune opposition 
n'ayant été formée contre cette augmentation. Finalement, les recourants contestent la validité du 
bail relativement à sa durée de 30 ans. 
La 9 août 2018, la cause a été suspendue en vue d'une conciliation, laquelle a échoué. Le 
5 novembre 2018, la procédure a été reprise.
Le 3 décembre 2018, les recourants ont spontanément produit une série de documents 
comprenant notamment des correspondances échangées entre parties ainsi que divers extraits de 
comptes, factures et quittances, dont il ressort notamment que le fermier a versé, au cours des 


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dernières années, un montant de CHF 12'000.- au bailleur au lieu des CHF 4'500.- prévus dans le 
contrat de bail initial du 18 novembre 2006. 
D.
Dans ses observations du 17 janvier 2019, l'AFC propose le rejet du recours. Elle indique 
que le fermage annuel prévu par le contrat de bail d'un montant de CHF 4'500.- est licite, celui-ci 
n'ayant pas fait l'objet d'une opposition du Service de l'agriculture, et qu'elle pouvait ainsi 
légitimement donner suite à la demande en constatation déposée par le fermier. En outre, l'autorité 
intimée estime que le droit d'être entendu des parties a été respecté du fait que le contrat de bail a 
été signé tant par le bailleur que par le fermier. Finalement, elle remarque que les objections des 
recourants portent sur des questions de nature civile et les renvoie à saisir l'autorité compétente 
en la matière.
E.
Appelé en cause, F.________ s'est déterminé le 18 février 2019 sur le recours du 18 mai 
2018 dont il conclut au rejet "sous suite de frais et dépens", demandant une indemnité de 
CHF 500.- à ce titre. Il y relate les rapports qu'il entretenait avec le de cujus, le contexte dans 
lequel a été signé le contrat de bail du 18 novembre 2006 et, en particulier, le fait qu'il rendait de 
nombreux services au bailleur. Il indique également avoir payé des montants de location plus 
élevés que ceux prévus par le contrat de bail "selon une entente orale" passée avec ce dernier, qui 
n'avait plus lieu d'être après son décès. Il explique avoir par la suite contacté l'AFC afin de 
protéger ses droits et rappelle que le contrat de bail portait uniquement sur la location de parcelles 
du domaine agricole et "non pas sur ses immeubles". Au surplus, il renvoie à la décision de l'AFC 
qui a "approuvé le contrat de bail […] et la durée du contrat". Enfin, il a également joint une copie 
du courrier qu'il avait adressé le 23 avril 2018 aux recourants dans lequel il reconnaissait avoir 
versé des montants supérieurs au fermage mais "à bien plaire", celui-ci étant le seul revenu que le 
bailleur touchait, la différence étant considérée comme un amortissement pour l'achat ultérieur de 
ses terrains.
Aucun autre échange d'écriture n'a été ordonné entre les parties.
Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans les 
considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.
en droit
1.
1.1.
Selon l'art. 50 de la loi du 4 octobre 1985 sur le bail à ferme agricole (LBFA; RS 221.213.2), 
les décisions de l'autorité administrative de première instance peuvent être déférées dans les 
30 jours à l'autorité cantonale de recours. Le Tribunal cantonal est compétent pour en connaître en 
vertu de l'art. 28 al. 1 de la loi cantonale du 24 février 1987 d'application de la loi fédérale sur le 
bail à ferme agricole (LALBFA; RSF 222.4.3).
Interjeté le 18 mai 2018 contre une décision du 16 avril 2018, le recours respecte le délai et les 
formes prescrits (art. 50 al. 1 LBFA et art. 30 al. 1 let. a et 79 ss du code fribourgeois du 23 mai 
1991 de procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1). Les recourants, qui forment 
une hoirie, ont recouru tous en commun, représentés par l'un des héritiers. L'avance de frais a par 
ailleurs été versée en temps utile, de sorte que le Tribunal cantonal peut entrer en matière sur les 
mérites du recours.


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1.2.
En vertu de l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours peut être formé pour violation du droit, y compris 
l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des 
faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d'habilitation légale expresse, le Tribunal cantonal ne 
peut pas examiner en l'espèce le grief d'inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA).
2.
2.1.
Aux termes de l'art. 4 LBFA, le bail à ferme agricole est un contrat par lequel le bailleur 
s'oblige à remettre au fermier, moyennant un fermage, l'usage d'une entreprise ou d'un immeuble 
à des fins agricoles et à lui en laisser percevoir les fruits ou les produits.
Conformément à l'art. 35a LBFA, figurant au chapitre 4 de la loi, section 1, le fermage peut 
consister soit en argent, soit en une quote-part des fruits (métayage), soit en une autre prestation 
en nature. Les droits du bailleur aux fruits dans le métayage sont réglés par l’usage local, s’il n’en 
est pas convenu autrement. Le fermier doit s’acquitter des frais accessoires, sauf s’il en a été 
convenu autrement. 
D'après l'art. 36 al. 1 LBFA, le fermage est soumis au contrôle de l’autorité; il ne peut dépasser la 
mesure licite. Selon l'al. 3 de cette disposition, les prestations en nature et autres prestations 
convenues sont imputées sur le fermage.
La section 3 du chapitre 4 de la LBFA, consacrée aux modalités du contrôle du fermage, prévoit 
deux procédures de contrôle différentes, l'une pour les entreprises agricoles et l'autre pour les 
immeubles agricoles. 
Ainsi, dans le cas d'une entreprise, le fermage doit être soumis à l'approbation de l'autorité 
conformément à l'art. 42 al. 1 LBFA. En revanche, lorsqu'il s'agit d'un immeuble, l'art. 43 
al. 1 LBFA prescrit que l'autorité cantonale compétente peut former opposition contre le fermage 
convenu. L'opposition doit alors être formée dans les trois mois à compter du jour où l'autorité a eu 
connaissance de la conclusion du bail ou de l'adaptation du fermage, mais au plus tard deux ans 
après l'entrée en jouissance de la chose affermée ou après l'adaptation du fermage (art. 43 
al. 2 LBFA).
Selon l'art. 44 LBFA, l’autorité cantonale décide si le fermage convenu pour l’entreprise ou pour 
l’immeuble est licite (al. 1) et ramène le fermage trop élevé au montant licite (al. 2).
En vertu de l'art. 24 al. 1 let. b et al. 2 LALBFA, le Service de l'agriculture a qualité, dans le canton 
de Fribourg, pour former opposition auprès de l'AFC contre le fermage d'immeubles agricoles.
2.2.
Lorsque le fermage des immeubles agricoles peut être frappé d'opposition, c'est à l'autorité 
désignée par le canton qu'il appartient d'ouvrir la procédure (art. 43 al. 1 LBFA). Elle est seule 
compétente, à l'exclusion des tiers ou des parties. La LBFA lui impartit un délai de trois mois à 
compter du jour où elle a eu connaissance de la conclusion du bail ou de l'adaptation du fermage, 
mais au plus tard deux ans après l'entrée en jouissance de la chose affermée ou après l'adaptation 
du fermage (art. 43 al. 2). Il s'agit d'un délai impératif, qui commence à courir depuis le moment où 
l'autorité apprend les faits et circonstances relatifs à la fixation d'un fermage excessif. Tant que 
l'autorité n'est pas intervenue par une opposition soumise valablement à l'instance compétente, le 
fermage excessif est valable sur le plan civil. Le fermier doit donc s'en acquitter. Aucune sanction 
pénale n'est prévue à l'encontre des cocontractants qui exigent ou paient des montants ne 
correspondant pas aux normes légales (PAQUIER-BOINAY, Le contrat de bail à ferme agricole: 
conclusion et droit de préaffermage, 1991, p. 211-212 et 214 et les références citées; STUDER & 


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HOFER, Le droit du bail à ferme agricole, 1988, art. 43 LBFA p. 299-300 et la référence citée; voir 
également arrêt TC FR 603 2010 9 du 27 juin 2012). 
La seule différence entre les deux systèmes de contrôle est que le fermage d'une entreprise peut 
en tout temps faire l'objet d'une approbation, alors que le fermage d'un immeuble doit être frappé 
d'opposition dans un certain délai (art. 43 al. 2 LBFA). Il n'est donc pas exclu, au cas où l'autorité 
compétente pour former opposition n'aurait pas agi à temps, qu'un fermage excessif ne puisse 
plus être remis en cause sur le plan civil. C'est l'admission de l'opposition qui donne son caractère 
illicite à la stipulation d'un fermage excessif (PAQUIER-BOINAY, p. 214).
3.
3.1.
Aux termes de l'art. 49 al. 1 LBFA, à la demande d'une partie qui y a un intérêt légitime, 
l'autorité administrative compétente sur le fond constate par une décision si la réduction de la 
durée du bail, l'affermage par parcelles, l'affermage complémentaire ou le montant du fermage 
peuvent être approuvés ou autorisés. La partie peut demander une décision en constatation avant 
que le bail soit conclu (al. 2). Il ressort du Message du Conseil fédéral du 11 novembre 1981 
concernant la loi fédérale sur le bail à ferme agricole (FF 1982 I 269, p. 308) qu'une partie peut 
demander en tout temps que l'existence ou l'étendue de droits ou d'obligations fondées sur le droit 
public soient constatées par une décision. Ce droit existe dans tous les cas, par conséquent, où le 
droit administratif déploie des effets formateurs de droit privé. Le droit fédéral ménage pour la 
procédure cantonale également le droit d'exiger une telle constatation par une décision 
administrative. Le droit cantonal de procédure reste déterminant pour les actions civiles en 
constatation de l'existence ou du contenu d'un contrat de bail à ferme. 
L'art. 25 LALBFA reprend les mêmes termes. Le fermage d'un immeuble agricole peut faire l'objet 
d'une opposition et les parties peuvent le faire approuver par l'autorité cantonale compétente afin 
de faire échec à une éventuelle opposition (STÄMPFLI CHEVALLEY, Le régime des autorisations et 
des oppositions dans la loi fédérale sur le bail à ferme agricole, 1991, p. 201).
L'autorité ne doit rendre de décision de constatation que si le requérant peut justifier d'un intérêt 
digne de protection à la constatation. Il faut comprendre par là un intérêt personnel, de fait ou de 
droit, actuel et concret. L'existence d'un intérêt à la constatation doit être établie d'office par 
l'autorité saisie, le requérant ayant, dans la procédure, le fardeau de l'allégation de l'intérêt à la 
constatation. La particularité de la décision en constatation réside dans le fait qu'au contraire de 
l'autorisation, elle peut être obtenue déjà avant que l'acte ne soit instrumenté. A l'inverse, si le 
contrat a déjà été instrumenté, il n'y a en règle générale plus d'intérêt à la constatation. La 
question de savoir si et dans quelle mesure un intérêt à la constatation subsiste à titre 
exceptionnel après l'instrumentation doit être résolue en fonction de la requête de constatation. 
(STALDER, in: Le droit foncier rural, Commentaire de la loi fédérale sur le droit foncier rural du 
4 octobre 1991, 1998, p. 753 et les références citées).
Un intérêt digne de protection existe généralement si le demandeur, sans une décision 
contraignante et immédiate de l'autorité concernant l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits 
et obligations de droit public, court le risque que lui-même ou l'autorité prenne des mesures 
désavantageuses ou s'abstienne de prendre des mesures favorables. En revanche, il n'existe 
aucun droit à l'obtention d'une décision constatatoire et donc aucun intérêt digne de protection si 
ladite décision n'a aucune signification juridique ou pratique pour le demandeur (cf. arrêt TC SZ du 
30 janvier 2003, in: Revue de droit agraire 2003, p. 96 ss; voir également DONZALLAZ, Traité de 
droit agraire suisse: droit public et droit privé, Tome 2, 2006, no 3478 et la jurisprudence citée). De 


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même, l'intérêt digne de protection requis fait généralement défaut lorsque le justiciable peut 
obtenir en sa faveur un jugement condamnatoire. Cette restriction s'applique aussi bien à l'action 
en constatation de droit civil qu'à celle fondée sur le droit administratif; en ce sens, le droit d'obtenir 
une décision en constatation est subsidiaire (cf. arrêt TC NE du 12 février 1998, in: RJN 1998, 
p. 230 ss et jurisprudences citées).
3.2.
En l'espèce, les recourants contestent notamment le fait que, d’une part, l'AFC était en droit 
d'approuver le contrat de bail du 18 novembre 2006 au motif que celui-ci ne devait pas faire l'objet 
d'une autorisation de l'autorité intimée et, d’autre part, que le montant du fermage approuvé ne 
correspondait pas au contrat de bail en vigueur, ce dernier ayant été modifié en cours de contrat.
Pour sa part, le fermier a demandé à l’autorité intimée de rendre une décision en constatation 
concernant le fermage convenu dans le contrat de bail du 18 novembre 2006. Se pose dès lors la 
question de l’intérêt légitime, au sens de la LBFA, qu’il avait à ce qu’une telle décision soit rendue 
près de 12 ans après la conclusion du contrat de bail à ferme agricole. En effet, le fermage litigieux 
ne pouvait être frappé d’opposition par l’autorité compétente que dans le délai de deux ans après 
sa conclusion (art. 43 al. 2 LBFA), dès lors que le contrat ne visait pas une entreprise agricole. 
Aussi, bien que l’AFC ait interpelé le Service de l’agriculture concernant le prix du fermage 
convenu, ce dernier ne pouvait aucunement s’y opposer, le délai étant échu depuis fort longtemps 
(cf. arrêt TF 4A_212/2011 du 1er juillet 2011 consid. 3), de sorte que l'intérêt direct et actuel du 
fermier faisait défaut de ce point de vue. 
Par ailleurs, ce dernier ne peut pas justifier d'un autre intérêt légitime à ce qu'une décision en 
constatation, au sens de l'art. 49 LBFA, soit rendue; il ne le prétend pas non plus. Il ressort des 
écrits de ce dernier (p. ex. détermination du 18 février 2019 p. 2 et courrier du fermier du 23 avril 
2018 à la communauté héréditaire) qu'il entendait en réalité faire valider le contrat de bail à ferme 
par l'AFC, non pas pour s'assurer de la licéité du montant du fermage, au sens de l'art. 36 
al. 1 LBFA, mais dans le but de fixer définitivement le prix du loyer convenu en lien avec le contrat 
de bail à ferme agricole du 18 novembre 2006. Il y a toutefois divergence entre les parties non pas 
sur la licéité du fermage mais sur son montant. Il ressort en effet des pièces produites devant la 
Cour de céans que le montant du fermage de CHF 4'500.- par an soumis à l'AFC pourrait ne plus 
être celui actuellement en vigueur, l'intimé ayant admis avoir payé, du vivant du de cujus, un 
fermage annuel d'un montant de CHF 12'000.- au cours des dernières années, en sus d'autres 
services réguliers en sa faveur, certes à bien plaire, selon ses dires. Or, force est de constater 
qu'un éventuel litige sur le montant du fermage convenu éventuellement entre parties 
postérieurement à la conclusion du contrat de bail à ferme agricole tient du contenu du contrat de 
bail à ferme agricole; partant, il relève du droit civil - sous réserve du fermage qui dépasserait la 
mesure licite (cf. 36 LBFA), de la compétence de l'AFC - et pourrait, cas échéant, faire l'objet d'une 
action en justice et d'un jugement condamnatoire.
Partant, à défaut de tout intérêt du fermier à obtenir une décision constatatoire sur la licéité du 
montant du fermage - les autres hypothèses des art. 49 LBFA et 25 LALBFA n'étant 
manifestement pas remplies ici - l'autorité intimée ne devait pas entrer en matière sur sa demande 
et rendre la décision attaquée. Celle-ci doit dès lors être annulée. En revanche, il ne saurait être 
question de la nullité de l'acte litigieux, dès lors qu'il émane de l'autorité habilitée pour ce faire, qui 
plus est dans le cadre de ses compétences matérielles. 
En outre, soulignons que la durée (30 ans) du bail à ferme remise en cause par les recourants 
n'aurait quoi qu'il en soit pas pu être examinée par l'AFC dès lors que seuls les accords prévoyant 


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une durée inférieure à six ans doivent être soumis à son approbation (cf. art. 22 al. 1 let. b 
LALBFA).
Compte tenu de l'issue du litige, la violation du droit d'être entendu dont se prévalent les 
recourants peut souffrir de rester indécise.
4.
Partant, bien fondé, le recours doit être admis et la décision de l'AFC du 16 avril 2018 
annulée. 
Au vu de l'issue du litige, les frais de procédure, par CHF 1'500.-, sont mis, pour moitié, à la charge 
de l'intimé qui succombe, dès lors que, partie à la procédure, il s'est opposé au recours et a pris 
des conclusions formelles (art. 131 et 132 al. 1 CPJA; cf. arrêts TF 2C_1136/2014 du 28 mai 2015 
consid. 5.1; 2C_826/2014 du 24 janvier 2015; 1C_233/2009 du 30 septembre 2009 consid. 3; 
cf. aussi arrêts TC FR 603 2017 18 du 6 novembre 2017 consid. 4; 603 2014 116 du 4 août 2014; 
602 2017 47 du 12 octobre 2018 consid. 5). L'Etat de Fribourg est exonéré de sa part des frais 
(art. 133 CPJA). L'avance de frais de CHF 1'500.- est restituée aux recourants.
Enfin, les recourants n'ayant pas fait appel à un mandataire professionnel, il ne leur est pas 
accordé d'indemnité de partie – qu'ils n'ont au demeurant pas requise. Il en va de même de l'intimé 
dès lors qu'il succombe.
la Cour arrête :
I.
Le recours est admis dans le sens de la conclusion subsidiaire.
Partant, la décision de l'Autorité foncière cantonale du 16 avril 2018 est annulée.
II.
Les frais de justice, fixés à CHF 1'500.-, sont mis, à raison de moitié, à charge de 
F.________, soit CHF 750.-. 
III.
L'avance de frais de CHF 1'500.- versée par les recourants leur est restituée.
IV.
Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.
V.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).
Fribourg, le 23 septembre 2019/ape/fsc
La Présidente :
Le Greffier-stagiaire :