fr_gerichte · 602 2014 122 · 2016-12-05 · de

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2014 122
Arrêt du 5 décembre 2016
IIe Cour administrative
Composition
Président suppléant:
Johannes Frölicher
Juges:
Dominique Gross, Marc Sugnaux
Greffière-rapporteure:
Vanessa Thalmann
Parties
OFFICE FÉDÉRAL DU DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL (ARE), 
recourant
contre
DIRECTION DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ENVIRONNEMENT ET 
DES CONSTRUCTIONS, autorité intimée
COMMUNE DE MASSONNENS, intimée
Objet
Aménagement du territoire et constructions
Recours du 15 septembre 2014 contre la décision du 16 juillet 2014
Tribunal cantonal TC
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considérant en fait
A.
Par avis publié dans la Feuille officielle (FO) n° 16 du 19 avril 2013, la Commune de 
Massonnens a mis à l'enquête publique la révision générale de son plan d’aménagement local 
(PAL).
Le 23 juillet 2013, le Conseil communal de Massonnens a adopté l'ensemble du dossier de la 
révision générale de son PAL. 
La Direction de l’aménagement, de l’environnement et des constructions (DAEC) a publié dans la 
FO n° 14 du 4 avril 2014 les mesures qu’elle entendait ne pas approuver et celles qu’elle comptait 
prendre dans sa décision d’approbation et qui ne figuraient pas dans le dossier d’enquête 
publique. La commune s’est déterminée le 1er mai 2014.
B.
Par décision du 16 juillet 2014, la Direction a prononcé l'approbation partielle de la révision 
générale du PAL. 
Elle s’est fondée sur un calcul établi par la commune le 1er mai 2014 concernant l’évolution des 
zones à bâtir. Elle a relevé que, lors de la révision générale, 21'652 m2 avaient été mis en zone et 
21'652 m2 avaient été dézonés, de sorte que le total des zones à bâtir après révision était 
équivalent au total avant révision.
S'agissant du dimensionnement de la zone à bâtir, la DAEC a retenu que 31'328 m2 avaient été 
construits au cours des quinze dernières années, de sorte que la commune aurait droit, selon les 
critères du plan directeur cantonal (PDCant), à une réserve théorique identique. Elle a constaté 
que la réserve effective de surface résidentielle non construite s’élevait à 31'082 m2 et que, 
partant, le dimensionnement de la zone à bâtir résidentielle était inférieur de 246 m2 à la limite 
autorisée. Elle a ainsi considéré que le dimensionnement de la zone à bâtir résidentielle de la 
commune respectait les critères définis dans le PDCant et elle l'a par conséquent admis. 
Concernant la préservation des surfaces d’assolement (SDA), la Direction a souligné qu'il y avait 
une emprise des zones à bâtir sur les SDA de 650 m2 qui étaient compensées par le retour de 
3'505 m2 aux bonnes terres agricoles. Elle a partant approuvé la mise en zone de la modification 
n° 21 car sa localisation, à proximité de l’arrêt de bus et du centre village, était idéale. Selon elle, 
l’amputation des 650 m2 en SDA aurait créé une brèche dans le milieu bâti et une discontinuité 
entre la nouvelle zone à bâtir et la zone à bâtir existante située à l’ouest. En conséquence, elle a 
estimé que les principes de la modification de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire 
(LAT; RS 700) ainsi que les dispositions transitoires prévues dans l'ordonnance du 28 juin 2000 
sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) étaient respectés.
C.
Par mémoire du 15 septembre 2014, l’Office fédéral du développement territorial (ARE) a 
recouru contre cette décision auprès du Tribunal cantonal, en concluant, sous suite de frais, à 
l’admission du recours, à l’annulation de ladite décision et au refus de la révision générale du PAL 
de la Commune de Massonnens. 
A l’appui de son recours, l’ARE fait valoir que la révision générale du PAL prévoit – par la 
modification n° 21 – une emprise sur les SDA de 650 m2, alors que, à ce jour, le canton de 
Fribourg ne respecte pas son quota de SDA prévu par le plan sectoriel en question (cf. art. 30 al. 2 
OAT). Il estime ainsi qu'aucune mise en zone de ces surfaces n’est possible. Il relève de plus que 
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la condition sine qua non de l’importance cantonale de l’art. 30 al. 1bis OAT n’a pas été examinée 
par l’autorité intimée. A titre superfétatoire, le recourant souligne que, si la décision litigieuse 
mentionne certes le retour à la zone agricole de 3'505 m2 de SDA, la qualité agro-pédologique de 
cette surface n’est pas connue et qu'elle ne pourra être inscrite à l’inventaire des SDA que 
lorsqu’on aura constaté qu’elle remplit les critères de qualité formulés en page 15 de l’«Aide à la 
mise en œuvre 2006» pour les surfaces de compensation, sur la base d’une expertise 
pédologique. Selon lui, la révision querellée contrevient ainsi aux dispositions de l’art. 30 OAT. 
Le recourant soutient en outre qu'il existe un risque accru que la zone à bâtir soit surdimensionnée 
et qu'une emprise sur les terres cultivables apparaît a fortiori injustifiée. Il relève en effet que, selon 
l’Office fédéral de la statistique, la population a augmenté de 10 % seulement entre 1998 et 2012, 
ce qui ne justifie pas que 20 % de la zone constructible soient encore libres. Enfin, l’office 
recourant rappelle que, dans la pesée des intérêts en présence effectuée dans le cadre d’une 
mesure de planification, il y a lieu de tenir compte du développement supra-communal, régional, 
voire supra-régional. Selon lui, la pondération effectuée par les autorités communale et cantonale 
est trop sommaire et laconique. Il estime que l'analyse supra-communale requise par la 
jurisprudence du TF fait défaut. Il en conclut que la révision générale en question ne saurait dès 
lors être admise. En ce qui concerne les extensions n° 3a et 8a du plan directeur communal, il 
souligne que celles-ci n’ont pas fait l’objet d’une pondération des intérêts satisfaisante 
formellement et matériellement. 
D.
Dans ses observations du 13 novembre 2014, la DAEC conclut au rejet du recours.
A titre préliminaire, la Direction rappelle qu’au moment de sa mise en enquête, le dossier de la 
révision générale du PAL de Massonnens ne pouvait pas encore tenir compte des nouvelles 
dispositions fédérales, en particulier du moratoire sur les zones à bâtir (art. 38a LAT et art. 52a 
OAT) et du renforcement des mesures de protection des SDA (art. 15 al. 3 LAT et art. 30 al. 1bis 
OAT). Elle relève que la commune a toutefois effectué des adaptations du dossier en cours de 
procédure d’approbation afin de se conformer aux nouvelles exigences du droit fédéral. Elle 
explique que, pour ce faire, celle-ci a procédé à un nouveau calcul de l’évolution des zones à bâtir 
et a renoncé à une partie des mises en zone à bâtir initialement prévues; en tenant compte de ces 
renoncements, 21'652 m2 ont été mis en zone et 21'652 m2 dézonés. 
Sur le fond, la DAEC ne conteste pas le fait que le canton de Fribourg ne respecte pas le quota de 
SDA. Se référant à l'art. 30 al. 2 OAT, elle estime toutefois que la nouvelle emprise de 650 m2 a 
été largement compensée par un retour de 8'602 m2 aux SDA, de sorte que le recours est 
totalement disproportionné sur ce point. Elle explique qu'elle a approuvé le classement de ces 
SDA parce qu’il permettait de remédier à une discontinuité entre la nouvelle zone à bâtir et la zone 
à bâtir existante située à l’ouest et, ainsi, de combler une brèche en formant un ensemble cohérent 
avec le reste du tissu bâti. Elle ajoute que cette mesure a été approuvée à la condition que 
l’ensemble du secteur soit densifié, afin que ces 650 m2 soient utilisés de manière optimale. La 
DAEC explique en outre qu'elle a consulté l’Institut agricole de l’Etat de Fribourg (IAG) afin que 
celui-ci vérifie la qualité agro-pédologique des surfaces rendues aux bonnes terres agricoles. Elle 
expose que, dans sa détermination, l’IAG a indiqué que, sur les 21'652 m2 dézonés, 8'602 m2 sont 
en réalité à comptabiliser comme SDA et que, pour ce faire, cet institut s’est basé sur un inventaire 
des surfaces agricoles établi par le canton de Fribourg et qui fait référence aujourd’hui, après avoir 
été approuvé par la Confédération en 1992 (le plan sectoriel des surfaces d’assolement a été 
adopté par un arrêté du Conseil fédéral le 8 avril 1992 [FF 1992 II 1616]); cet inventaire n'a, selon 
elle, pas à être remis en cause pour le moment. De plus, la DAEC souligne que les terrains remis 
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en zone agricole dans le cadre de la révision générale n’ont subi aucune modification anthropique 
et ont toujours été utilisés à des fins agricoles. Elle estime ainsi qu’il est disproportionné et injustifié 
de demander une analyse pédologique de terrains rendus à la zone agricole lorsque ces derniers 
font déjà l’objet d’un inventaire incontestable en l’état.
Concernant le surdimensionnement des zones à bâtir, la Direction rappelle que la Commune de 
Massonnens a réduit sa zone à bâtir de plus de 30'000 m2, faisant ainsi disparaître son 
surdimensionnement entre 2009 et 2013. Elle estime par conséquent que la planification 
communale, telle qu’approuvée, ne saurait être critiquée. Selon elle, dans la mesure où la 
commune a procédé à une réelle pesée des intérêts en mettant en balance la mise en zone de 
quelques m2 de SDA et le respect des autres buts et principes de la LAT, on ne saurait exiger 
d’une commune qui redimensionne sa zone à construire qu’elle procède à une analyse supra-
communale, voire régionale. 
En conclusion, la DAEC souligne que la révision générale du PAL de la Commune de Massonnens 
est une procédure qui n’a pas été initiée dans le seul but de prévoir des extensions de la zone à 
bâtir, mais qu'elle permet de réexaminer l’ensemble du PAL et de l’adapter aux exigences posées 
par le droit fédéral et cantonal. Elle ajoute que cette révision du PAL répond à l’exigence de l’art. 
175 al. 1 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l’aménagement du territoire et les 
constructions (LATeC; RSF 710.1), qui fixait aux communes un délai de cinq ans dès son entrée 
en vigueur (1er janvier 2010) pour adapter leurs plans et règlements au nouveau droit cantonal. Au 
final, elle estime que sa décision résulte d’une pesée complète et correcte des intérêts en 
présence.
E.
Dans sa prise de position du 17 novembre 2014, la Commune de Massonnens conclut 
implicitement au rejet du recours. Elle relève que, dans le cadre de la révision du PAL, elle a été 
très sensible à la protection des bonnes terres agricoles et qu'elle a déclassé plusieurs secteurs de 
la zone à bâtir à la zone agricole. Elle ajoute que la grande majorité de ces surfaces pourra être 
reclassée en SDA. La commune rappelle que le secteur mis en zone est situé au centre du village 
et elle maintient le bien-fondé de cette planification, qui comporte un petit secteur classé en SDA. 
Elle constate, suite à une vision locale, que le secteur concerné n’a certainement plus les qualités 
de surface d’assolement. De plus, elle souligne que le canton de Fribourg établit une nouvelle 
classification de ses terres agricoles et que le résultat devrait être connu en 2015. Par conséquent, 
elle demande de bien vouloir surseoir à la décision, dans l’attente de l’adoption des nouvelles 
surfaces d’assolement par la Confédération.
F.
Le 23 novembre 2015, l'office indique qu'il maintient son recours.
Le 11 mars 2016, le Juge délégué a ordonné une analyse pédologique des surfaces réaffectées à 
la zone agricole ainsi que de celles transférées en zone à bâtir.
Dans son rapport du 4 juillet 2016, l'IAG parvient à la conclusion que l’ensemble des surfaces 
vérifiées correspond aux critères des surfaces d’assolement. Il précise par ailleurs que le critère 
complémentaire de la superficie est pris en considération. Il ajoute qu'il faut une surface contiguë 
d’au moins 1 ha de forme adéquate pour un travail rationnel avec une mécanisation agricole 
typique.
Invité à se déterminer, le propriétaire de la parcelle concernée par la modification n° 21 n'a pas 
répondu.
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en droit
1.
a)
Conformément à l'art. 89 al. 2 let. a de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; 
RS 173.110), une unité subordonnée à un département fédéral bénéficie de la qualité pour recourir 
devant le Tribunal fédéral, pour autant que le droit fédéral le prévoie et si l'acte attaqué est 
susceptible de violer la législation fédérale dans son domaine d'attribution. Il ressort en outre des 
art. 33 al. 3 let. a LAT et 111 al. 2 LTF que le droit cantonal doit prévoir que la qualité pour recourir 
est reconnue au moins dans les mêmes limites que pour le recours en matière de droit public 
devant le Tribunal fédéral; ainsi, si une autorité fédérale a qualité pour recourir devant le Tribunal 
fédéral, elle peut recourir devant les autorités cantonales précédentes ou, pour autant qu'elle le 
demande, participer à la procédure devant celles-ci (TSCHANNEN, in Commentaire ASPAN de la loi 
fédérale sur l'aménagement du territoire, 2010, ad art. 33, p. 35).
L'ARE est habilité à recourir devant le Tribunal fédéral en vertu de l'art. 48 al. 4 OAT pour défendre 
les intérêts publics en matière d'aménagement du territoire, en particulier ceux protégés par le 
droit fédéral (arrêt TF 1C_35/2011 et 1C_173/2011 du 29 août 2011 consid. 1.4; ATF 136 II 359 
consid. 1.1); l'office a à cet égard clairement démontré agir dans son domaine d'attributions. L'ARE 
est dès lors légitimé à agir devant le Tribunal cantonal en application des art. 33 al. 3 let. a LAT, 
111 al. 2 LTF et 76 let. b du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction 
administrative (CPJA; RSF 150.1).
Déposé dans le délai et les formes prescrits, le recours est en outre recevable en vertu des 
art. 79 ss et 114 al. 1 CPJA. Le Tribunal cantonal peut dès lors entrer en matière sur ses mérites.
b)
Dans son recours, l’ARE fait référence au plan directeur communal, en particulier aux 
extensions futures de la zone à bâtir n° 3a et 8a. D'une manière générale, la Cour de céans relève 
qu'un plan directeur ne fixe pas le dimensionnement de la zone à bâtir de façon décisionnelle, si 
bien qu'il lie les autorités de planification et non les particuliers. En l'espèce, l'ARE ne formule par 
ailleurs aucune conclusion concrète ni aucune motivation quant à sa légitimation à recourir contre 
ces extensions. Partant, seule sera examinée l’étendue de la zone à bâtir et non ses futures 
extensions.
2.
a)
Selon l'art. 77 CPJA, le Tribunal de céans revoit la légalité de la décision attaquée ainsi 
que la constatation des faits par l'autorité intimée; cela signifie qu'il peut sanctionner la violation de 
la loi, y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, ainsi que la constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents. 
b)
En application des art. 78 al. 2 CPJA et 33 al. 3 let. b LAT, lequel impose aux cantons 
d'instituer au moins une autorité de recours disposant d'un libre pouvoir d'examen (ATF 109 Ib 
123; cf. également arrêt TA FR 2A 00 65 du 26 octobre 2000), le Tribunal de céans statue avec un 
plein pouvoir de cognition sur un recours interjeté à l'encontre d'une décision d'approbation de la 
DAEC; le grief d'inopportunité (dans le sens de "Angemessenheit", cf. TSCHANNEN, ad art. 26, 
p. 13) peut dès lors également être invoqué devant l'instance de céans (cf. TSCHANNEN, ad art. 2, 
p. 34 et les références citées; cf. en détail ATF 127 II 238 consid. 3b/aa). 
Il sied de relever à cet égard que, selon l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l'aménagement 
du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté 
d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches. Cette disposition légale constitue 
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principalement une règle de pouvoir d'examen à l'adresse des autorités d'approbation et de 
recours. Elle ne trouve cependant application que dans le cadre fixé par le droit de procédure 
applicable. Si la solution choisie doit être considérée comme inappropriée, l'autorité supérieure ne 
peut pas substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité de planification compétente; bien 
plus, elle doit renvoyer l'affaire à cette autorité pour que celle-ci prenne une nouvelle décision (ATF 
120 Ib 207 consid. 3; TSCHANNEN, ad art. 2, p. 34 et les références citées). 
3.
a)
De jurisprudence constante, l'autorité de recours doit appliquer le droit en vigueur au 
jour où l'autorité de première instance a statué. Font exception à cette règle les cas dans lesquels 
une application immédiate du nouveau droit répond à un intérêt public prépondérant; le Tribunal 
fédéral a considéré que tel est le cas de la nouvelle LAT (ATF 141 II 393 consid. 2 et 3; arrêts TF 
1C_197/2015 du 2 février 2016; 1C_365/2015 du 9 décembre 2015 consid. 4.4). 
b)
En l'occurrence, la décision d'approbation est intervenue le 16 juillet 2014, soit 
ultérieurement à l’entrée en force de la révision de la LAT. Il ne fait dans ces circonstances pas de 
doute que la DAEC devait examiner la planification locale à la lumière des nouvelles prescriptions 
entrées en vigueur le 1er mai 2014. 
4.
a)
Les nouvelles dispositions de la LAT redéfinissent le contenu des plans directeurs 
cantonaux (art. 8 et 8a LAT) et précisent les critères que doit remplir un terrain pour pouvoir être 
classé en zone à bâtir (art. 15 LAT). A titre transitoire, l'art. 38a LAT prévoit que les cantons 
adaptent leurs plans directeurs dans les cinq ans à compter de la révision de la loi (al. 1). Jusqu’à 
l'approbation de cette adaptation du plan directeur par le Conseil fédéral, la surface totale des 
zones à bâtir légalisées ne doit pas augmenter dans le canton concerné (al. 2). La loi ne prévoit 
aucune exception à cette règle. S'exprimant sur cette disposition dans le message accompagnant 
le projet de révision, le Conseil fédéral précisait que, durant cette période transitoire, "seuls les 
classements compensés par des déclassements de même surface sont autorisés" (Message du 
20 janvier 2010 relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire, FF 2010 
959, 966 ch. 1.3.1).
b)
Le canton de Fribourg a en outre été soumis au moratoire résultant de l'art. 30 al. 2 OAT 
et ne pouvait pas créer de nouvelles zones à bâtir sur des terres d’assolement, dès lors que le 
quota des surfaces d'assolement selon le plan sectoriel fédéral de 1992 sur les SDA n'était pas 
atteint. Or, par expertise du 19 août 2015, l'inventaire des surfaces, qui a été nouvellement établi 
par le canton et affiche une réserve de SDA, a été avalisé par les autorités fédérales avec la 
conséquence que seul reste applicable l'art. 30 al. 1bis OAT, réglant les conditions dans lesquelles 
des terres d’assolement peuvent être mises en zone (cf. lettre de l'ARE du 31 août 2015).
c)
En ce qui concerne la planification ici litigieuse, cela signifie ce qui suit.
Il n’est d’une part pas contesté que l’ensemble de la zone à bâtir de la commune n’a pas connu 
d’agrandissement et que, sur le principe, les dispositions transitoires ne sont pas enfreintes quant 
à cet aspect. 
D’autre part, le présent litige – en ce qui concerne la modification n° 21 relative à la mise en zone 
de 6'403 m2, dont 650 m2 de terres d’assolement (ce qui a été confirmé par expertise, cf. rapport 
de l'IAG du 4 juillet 2016) – n’est pas, respectivement plus, à examiner à la lumière du moratoire 
relatif au classement en zone à bâtir de terres d’assolement vu que le canton a atteint le quota y 
relatif.
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5.
L'art. 34 al. 1 LATeC dispose que l'aménagement du territoire communal incombe à la 
commune. Le conseil communal est l'autorité responsable de l'aménagement local (art. 36 al. 1 
LATeC). Quant à la DAEC, elle est chargée de l'approbation des plans et règlements adoptés par 
la commune et du traitement des recours (art. 80 al. 1 et art. 86 al. 3 LATeC). Les communes 
jouissent d'autonomie lorsqu'elles définissent, par des plans, l'affectation de leur territoire (cf. arrêt 
TF 1C_291/2014 du 1er décembre 2014 consid. 3.2). 
L'autorité qui établit les plans d'affectation fournit à l'autorité cantonale chargée d'approuver ces 
plans (art. 26 al. 1 LAT) un rapport démontrant leur conformité aux buts et aux principes de 
l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT), ainsi que la prise en considération adéquate des 
observations émanant de la population (art. 4 al. 2 LAT), des conceptions et des plans sectoriels 
de la Confédération (art. 13 LAT), du plan directeur (art. 8 LAT) et des exigences découlant des 
autres dispositions du droit fédéral, notamment de la législation sur la protection de 
l'environnement (art. 47 OAT; arrêts TF 1C_35/2011 du 29 août 2011 consid. 2.4; 1C_225/2008 du 
9 mars 2009 consid. 4.5.2).
Dans l'accomplissement de leurs tâches d'aménagement du territoire et de détermination des 
zones, les autorités de planification doivent tenir compte des buts et principes d'aménagement 
définis aux art. 1 et 3 LAT ainsi que des prescriptions fédérales (art. 14 ss LAT) et cantonales 
(art. 45 ss LATeC) relatives à l'établissement des plans d'affectation (ATF 117 Ia 307; 115 Ia 353). 
Le respect de ces principes et normes sur un plan théorique n'est pas suffisant; l'autorité appelée à 
établir une planification doit procéder à une pondération de tous les intérêts, privés ou publics, 
susceptibles d'intervenir dans le cas d'espèce (ATF 115 Ia 353 et les références citées).
6.
a)
Le sol est une denrée rare, qui constitue en même temps l'une des bases de la vie. Il 
convient donc d'en faire un usage économe et d'éviter de le gaspiller. Ce principe concrétise, en 
matière d'aménagement du territoire, l'exigence du développement durable, inscrit à l'art. 73 de la 
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101). Un 
développement est durable s'il tient compte des contraintes économiques, sociales et écologiques, 
et s'il garantit que les besoins de la génération actuelle sont satisfaits sans porter préjudice aux 
facultés des générations futures de satisfaire leurs propres besoins. La nouvelle LAT consacre un 
tournant majeur pour l’aménagement du territoire, sous les auspices de ce principe constitutionnel. 
La logique des besoins en zone à bâtir cède le pas à une logique de rationalisation de l’utilisation 
du sol, ressource par nature non renouvelable (cf. MAHAIM, Dimensionnement des zones à bâtir: 
changement de paradigme sous les auspices de la durabilité, in Revue du droit de la construction 
et des marchés publics, 2014, p. 223). Les nouvelles dispositions de la LAT visent à favoriser 
l’urbanisation à l’intérieur du milieu bâti et à piloter le dimensionnement et la situation des zones à 
bâtir de manière à lutter contre le mitage incontrôlé du paysage, notamment par la réduction des 
zones à bâtir surdimensionnées (art. 15 al. 2 LAT; cf. message relatif à une révision partielle de la 
LAT, FF 2010 959, 960).
L'art. 3 al. 3 LAT qui a trait aux principes régissant l'aménagement exige qu'il soit tenu compte des 
besoins de la population pour réserver des territoires à l'habitat et à l'exercice des activités 
économiques.
b)
Le nouvel art. 15 LAT – entré en vigueur le 1er mai 2014 et applicable aux décisions 
d’approbation ultérieures à cette date (arrêt TC FR 602 2015 78 du 21 avril 2016) – prévoit 
notamment que les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins 
prévisibles pour les quinze années suivantes (al. 1) et que les zones à bâtir surdimensionnées 
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doivent être réduites (al. 2). L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être 
coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de 
l'aménagement du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver 
la nature et le paysage (al. 3). Le nouvel al. 4 précise ce qui suit: 
"De nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si les conditions suivantes sont réunies:
a.
ils sont propres à la construction;
b.
ils seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années même 
si toutes les possibilités d'utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées et ils seront 
équipés et construits à cette échéance;
c.
les terres cultivables ne sont pas morcelées;
d.
leur disponibilité est garantie sur le plan juridique;
e.
ils permettent de mettre en œuvre le plan directeur."
c)
Le principe de l’interdiction du surdimensionnement des zones à bâtir est inscrit dans la 
loi, à l’art. 15 al. 2 LAT. La justification de ce principe réside dans le constat selon lequel des zones 
à bâtir trop vastes conduisent à un développement anarchique des constructions et au mitage du 
territoire dû à une construction dispersée (MAHAIM, Le principe de durabilité et l’aménagement du 
territoire – Le mitage du territoire à l’épreuve du droit: utilisation mesurée du sol, urbanisation et 
dimensionnement des zones à bâtir, 2014, p. 224; FLÜCKIGER/GRODECKI, in Commentaire de la loi 
fédérale sur l'aménagement du territoire, 2010, ad art. 15 LAT, n° 56). Une révision correcte d'un 
plan d'affectation nécessite dès lors une appréciation de ce besoin futur.
Par ailleurs, le principe de concentration et le principe de l’utilisation mesurée du sol imposent 
d’utiliser les réserves des zones à bâtir existantes avant d’étendre le territoire consacré à l’habitat. 
C’est pourquoi, le pronostic des besoins doit également tenir compte des possibilités d’utilisation 
non épuisées jusqu’à présent dans le territoire bâti (BERTSCHI, Die Umsetzung von Art. 15 lit. b 
RPG über die Dimensionierung der Bauzonen, 2001, ch. 236 p. 108 s.). Ce principe vaut en tout 
cas dans la mesure où une densification est souhaitée et qu’elle paraît réalisable à l’horizon de la 
planification (JOST, Grösse und Lage von Bauzonen: nach Art. 15 RPG und dem weiteren 
raumrelevanten Recht, 2000, p. 140 ss). Ces principes sont explicitement mentionnés à l’art. 3 
al. 3 LAT.
d)
La jurisprudence a admis que la méthode des tendances (Trendmethode) est en général 
propre à déterminer le besoin en terrains à bâtir (arrêt TF 1C_35/2011 et 1C_173/2011 du 29 août 
2011 consid. 2.5; ATF 136 II 204 consid. 6.2; RFJ 1995 p. 328/9 consid. 2 et les références 
citées). Elle compare l'utilisation des terrains à bâtir pratiquée pendant les dix à quinze années 
précédentes, avec les réserves existantes, en admettant par extrapolation et avec des facteurs de 
pondération et de correction que le développement pour les quinze prochaines années se 
déroulera de la même façon (arrêt TF 1C_35/2011 et 1C_173/2011 précité consid. 2.5; ATF 136 II 
204 consid. 6.2; 116 Ia 221 consid. 3b; 116 Ia 331 consid. 4). Le Tribunal fédéral a relevé que la 
mesure de planification doit être fondée sur une pesée des intérêts en présence objectivement 
justifiable (art. 3 OAT). Les éléments à prendre en compte dans la détermination du besoin en 
terrains à bâtir sont les suivants: réserve en terrains disponibles dans les zones à bâtir actuelles, 
utilisation passée et future des terrains à bâtir, développement démographique, développement 
économique, état et développement du réseau de transports publics, possibilités financières et 
techniques de la commune en matière d'équipement notamment (FLÜCKIGER/GRODECKI, ad art. 15 
LAT p. 43 et les références citées). Il y a encore lieu de tenir compte du développement supra-
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communal, régional, voire supra-régional (ATF 116 Ia 339 consid. 3b/aa; arrêt TF 1C_119/2007 du 
13 novembre 2008 consid. 3.2.3, in ZBl 2009 I 315; art. 15 al. 3 LAT).
7.
a)
Ces principes n’ont en grande partie pas été introduits par la nouvelle LAT, mais 
régissaient déjà les nouvelles mises en zone avant le 1er mai 2014.
Cependant, avec les modifications de la nouvelle LAT, le législateur a indiqué vouloir se 
concentrer sur les problèmes les plus aigus de l'aménagement du territoire, à savoir la dispersion 
des constructions et la perte de terres cultivables. Le nouvel art. 15 LAT durcit la législation 
préexistante, jugée lacunaire, en établissant de manière précise les conditions permettant de 
classer des nouveaux terrains en zone à bâtir, ce pour mieux dimensionner ces zones (message 
relatif à une révision partielle de la LAT, FF 2010 959, 963 ch. 1.1). Si le nouvel art. 15 LAT a 
essentiellement codifié la jurisprudence et la pratique, il apporte certaines innovations telles que 
l'exigence de plans directeurs contenant les stratégies de répartition des zones à bâtir et le calcul 
supposé plus précis des surfaces en fonction des besoins (FLÜCKIGER, La création et le 
dimensionnement des zones à bâtir: enjeux et méthodes, in Révision 2014 de la loi sur 
l'aménagement du territoire - Faire du neuf avec du vieux?, 2015, p. 81; ATF 141 II 393 consid. 2).
Avant l’entrée en vigueur de la nouvelle LAT, la pratique administrative et judiciaire consistait à 
considérer que les "besoins prévisibles pour les 15 années suivantes" ne pouvaient pas ou, en tout 
cas, ne devaient pas être établis de manière précise selon une méthode de calcul mathématique. 
La réforme législative entrée en vigueur le 1er mai 2014 constitue un changement important à cet 
égard, puisqu'elle consiste à donner à cette notion légale indéterminée un sens déterminé de 
manière arithmétique, selon une certaine méthode de calcul bien plus précise (cf. directives 
techniques sur les zones à bâtir, publiées par l’ARE; DUBEY, La dimension totale des zones à bâtir 
du canton, in Journées suisses du droit de la construction 2015, p. 263 ss). En effet, à côté de la 
méthode des tendances, existait la méthode des pronostics qui se basait sur l'évolution probable 
du nombre de personnes, d'une part, et la consommation de surface de sol par personne, d'autre 
part. La novelle du 15 juin 2012 impose désormais une méthode de calcul uniformisée à l'échelle 
fédérale qui se rattache à la deuxième catégorie méthodologique (DUBEY, p. 265).
b)
Pour fixer le dimensionnement de la zone à bâtir sous la nouvelle LAT et en attendant le 
nouveau PDCant qui définira selon la nouvelle méthode de calcul le besoin du canton en terrains 
constructibles à l’échelle cantonale, il est toujours possible de recourir à la méthode des 
tendances. Il y a cependant lieu de vérifier si le pronostic, résultant de l’utilisation des surfaces 
dans les 10 à 15 ans passés, peut être confirmé. Il convient de procéder à une pesée globale des 
intérêts en jeu. Le Tribunal cantonal examine en particulier si le planificateur local a procédé à une 
analyse complète et s’il a suffisamment tenu compte des principes ancrés dans la LAT et renforcés 
par la modification entrée en vigueur le 1er mai 2014, respectivement, si la DAEC en a fait de 
même.
c)
Dans ce contexte, il sied en particulier de relever les éléments suivants:
- Le principe de la concentration des zones à bâtir (cf. consid. 6c ci-dessus) conserve toute son 
importance et, du fait de la priorité accordée à la densification à l’intérieur du milieu bâti, il s’agira à 
l’avenir, dans la mesure du possible, de mieux utiliser les zones à bâtir (du moins en partie) déjà 
construites avant de construire sur de nouveaux secteurs ou de classer de nouveaux secteurs en 
zone à bâtir. Le but est de tendre vers la consommation de surfaces (surface de zones à bâtir 
utilisée) la plus faible possible. Il s’agit d’orienter le développement de l’urbanisation vers l’intérieur 
du milieu bâti (art. 1 al. 2 let. abis, art. 3 al. 3 LAT). Les modifications de la LAT prévoient du reste 
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désormais expressément le soutien, par des mesures d'aménagement, des efforts entrepris aux 
fins de créer un milieu bâti compact (art. 1 al. 2 let. b LAT; cf. arrêt TF 1C_54/2015 du 2 novembre 
2015 consid. 4; FLÜCKIGER, La création et le dimensionnement des zones à bâtir: enjeux et 
méthodes, p. 67; RUCH, Grundlagen der Revision vom 15. Juni 2012, in Révision 2014 de la loi sur 
l'aménagement du territoire - Faire du neuf avec du vieux?, 2015, p. 9). 
- Déjà sous l’ancien droit, il a été constaté que l’évolution démographique peut influencer la 
détermination des terrains à construire. Au vu de la nouvelle méthode de calcul pour définir le 
besoin cantonal en terrains à bâtir (art. 15 al. 5 LAT), cet aspect prend davantage d’importance. En 
effet, il existe forcément un lien entre la croissance démographique, soit le nombre d’habitants, et 
le besoin en terres à bâtir, dont on ne saurait faire abstraction (cf. à ce sujet et pour la délimitation 
de la zone à bâtir au niveau cantonal: art. 30a, 1ère phrase in fine, OAT). Cela doit valoir même si 
la planification a été initiée sous l’ancien droit (TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines 
Verwaltungsrecht, 4ème éd. 2014, § 24 n° 12; cf. arrêt TC LU LGVE 2014 IV Nr. 5 du 11 août 2014 
consid. 4).
- Par ailleurs, il a été constaté dans le cadre des travaux préparatoires en vue de la révision de la 
LAT que les réserves de terrains constructibles n'étaient pas situées, pour la plupart, là où elles 
seraient nécessaires (message relatif à une révision partielle de la LAT, FF 2010 959, 975 ch. 2.3 
et 982; Office fédéral du développement territorial [ARE]/Fahrländer Partner, Zones à bâtir en 
Suisse – de quelle surface de zones à bâtir la Suisse a-t-elle besoin?, rapport 2008, p. 64 s.). Le 
principe du développement durable (cf. consid. 6a ci-dessus) impose dès lors davantage encore 
d’éviter une analyse qui se limite au territoire d’une seule commune. L’appréciation sur la 
délimitation correcte des zones à bâtir ne s’arrête en effet pas aux frontières communales, mais 
s’effectue également à l’échelle cantonale (message précité, FF 2010 959, 981; cf. ég. ARE, 
rapport, p. 4; BRAHIER/PERRITAZ, LAT révisée, dézonage et indemnisation des propriétaires, in 
Journées suisses du droit de la construction 2015, p. 55 ss; MAHAIM, Dimensionnement des zones 
à bâtir: changement de paradigme sous les auspices de la durabilité, p. 226). 
8.
En l’espèce, l’office recourant invoque un surdimensionnement des zones à bâtir en se 
référant à une réserve de zone à bâtir de 31'082 m2 pour un total de zones à bâtir de 14 ha (zones 
d’habitation, mixtes et centrales). Il ajoute que, ces dernières années, la population a augmenté de 
10 % seulement, ce qui ne justifie pas que 20 % de la zone constructible soient encore libres. 
a)
Dans la présente occurrence, la commune s’est basée, pour calculer l’étendue de sa 
zone à bâtir, sur la surface construite dans le passé pour déduire que le besoin futur sera le même 
pour les 15 ans à venir. Selon le calcul – actualisé en procédure d’approbation pour tenir compte 
des constructions réalisées en 2013 –, 31'328 m2 ont été construits au cours des 15 dernières 
années. La commune aurait donc droit, selon les critères du PDCant, à une réserve théorique de 
surface résidentielle non construite de 31’328 m2 (31’328 m2 x 1.0). La réserve effective de surface 
résidentielle non construite, prenant en compte les nouvelles mises en zone, les retours en zone 
agricole ainsi que la correction du pourcentage de la zone mixte, s’élève à 31’082 m2. Le 
dimensionnement de la zone à bâtir résidentielle est donc inférieur de 246 m2 à la limite autorisée 
dans le PDCant (cf. décision d’approbation ch. 3.1).
Dans le rapport explicatif et de conformité de la commune, il est indiqué ce qui suit sous ch. 2.2:
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"2. Concept d’urbanisation 
Selon le plan directeur cantonal, un facteur de dimensionnement de 1.0 est attribué à la commune de 
Massonnens. 
Objectifs de la révision: 
- Coordonner le plan d’aménagement local avec celui des communes voisines. 
- Redimensionner la zone artisanale située au haut du village et redéfinir le type de zone approprié pour ce 
secteur afin de répondre à la situation locale et de mettre ce secteur en conformité (petit artisanat et 
résidences). 
Mesures prises: 
Pour répondre aux objectifs de la révision, la commune a mené une réflexion approfondie sur ce secteur 
dans le but d’augmenter de conserver des possibilités d’accueillir une petite entreprise ou de l’artisanat sur 
ce secteur. En effet, il importe à la commune de pouvoir répondre à la demande d’un habitant qui 
souhaiterait développer un projet sur le territoire communal. 
3. Urbanisation et gestion de la zone à bâtir à l’échelle locale 
La commune de Massonnens a connu une évolution modérée mais régulière au cours des dernières années 
au niveau du nombre de ses habitants et des nouvelles constructions. 
L’évolution démographique de la commune est exponentielle puisqu’elle est passée de 342 habitants en 
1982 à 403 en 2001 pour atteindre plus de 450 habitants actuellement. 
Les divers projets en voie de réalisation, ou actuellement en réflexion, permettront de renforcer son 
attractivité. 
Dans le cadre de la consultation de la population, les vœux émis de la part des résidents face à l’évolution 
future de la commune étaient clairs: privilégier avant tout la qualité de vie plutôt que la croissance 
démographique et préserver le caractère «village» de Massonnens."
La modification n° 21, concernant la seule mise en zone significative dans le cadre de la 
planification litigieuse (6'403 m2 au total), est motivée comme suit: 
"La modification 21 prévoit donc la mise en zone d’un terrain situé à proximité du cœur du village et dans le 
prolongement de tissu déjà construit, en zone village pour une part et en zone résidentielle d’autre part. La 
Commune reçoit actuellement un nombre important de demandes pour des terrains à bâtir permettant 
d’accueillir des résidences familiales individuelles. Cette dynamique est très certainement en lien d’une part 
avec une activité croissante observée dans la région de Romont, d’autre part avec la pénurie de logement à 
prix abordable sur la Riviera. La modification 21 permet de répondre à cette demande."
b)
aa) Il n'est pas contesté que le PAL révisé est, sur le principe, conforme au PDCant 
approuvé par le Conseil fédéral le 24 septembre 2004, lequel accorde le facteur 1 à ce type de 
commune. Il y a lieu de préciser que des facteurs en dessous de 1 ne sont pas prévus et que des 
facteurs plus élevés sont attribués à des communes en fonction notamment de leur appartenance 
à des centres cantonaux, régionaux et intercommunaux ou touristiques ainsi qu’à la qualité de leur 
desserte (cf. PDCant, chapitre 2 "Concept d’urbanisation et critères pour le dimensionnement de la 
zone à bâtir"); le facteur 1.0 est attribué aux communes qui n’appartiennent pas à l’un de ces 
centres ou dont la desserte n’est pas bonne ou n’est pas raccordée à l’autoroute ou à une route 
cantonale (axe prioritaire; pour les principes de localisation des espaces privilégiés en terme 
d’urbanisation, voir le PDCant).
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Or, le respect du PDCant contenant des prescriptions sur le dimensionnement de la zone à bâtir 
ne dispense pas les autorités de procéder à un examen concret de la situation, afin de vérifier que 
les exigences du droit fédéral concernant le dimensionnement de la zone à bâtir sont respectées 
(cf. déjà sous l’ancien droit, arrêt TF 1C_15/2013 du 9 août 2013 consid. 2.3). Cela est d'autant 
plus vrai que, dans le contexte de la nouvelle LAT, le Tribunal fédéral a déclaré obsolète le 
PDCant. La Haute Cour a considéré que le calcul des besoins en zone à bâtir ne pouvait pas 
uniquement se faire sur la base du plan directeur cantonal présumé désuet avec l’entrée en 
vigueur de la nouvelle LAT, mais qu'il nécessitait notamment un examen concret supra-communal, 
voire régional (cf. ATF 141 II 393 consid. 3; arrêt TF 1C_15/2013 précité consid. 2.3.2). 
En d'autres termes, cela signifie qu’on ne saurait schématiquement déduire de la consommation 
de sol dans le passé un besoin futur. En effet, cela contreviendrait au principe de durabilité (cf. 
dans ce sens THURNHEER, Überprüfung und Redimensionierung bestehender Bauzonen, in 
Révision 2014 de la loi sur l'aménagement du territoire - Faire du neuf avec du vieux?, 2015, 
p. 226). Le Tribunal de céans a dans ce contexte déjà constaté que ce raisonnement aboutirait à 
terme à un territoire entièrement bâti (arrêts TC FR 602 2015 76 du 26 février 2016 consid. 6c; 602 
2015 28 du 10 novembre 2015 consid. 4c). De manière générale, on peut se demander si une 
augmentation linéaire est souhaitable dans une commune qui n’appartient pas à un centre 
cantonal, régional, intercommunal ou touristique et qui ne bénéficie pas d’une bonne desserte 
selon le PDCant (cf. également les principes de localisation espaces privilégiés en terme 
d’urbanisation).
Dans la présente occurrence, les autorités se sont essentiellement bornées à renvoyer au PDCant 
en prenant en considération l'augmentation maximale de la surface autorisée par celui-ci (décision 
d’approbation, ch. 3; préavis de synthèse du SeCA, ch. 4.2.1). Or, la limite définie dans le PDCant 
pouvait, déjà sous l’ancien droit, n’être comprise que comme limite maximale, ce qui valait selon le 
Tribunal fédéral, en principe et sous réserves de circonstances particulières, également pour le 
résultat de la méthode des tendances (cf. ATF 136 II 204 consid. 7; arrêts TF 1C_145/2013 du 
6 décembre 2013; 1P.87/1994 du 28 avril 1994 consid. 4b). La méthode des tendances ne pouvait 
ainsi, déjà sous l’ancien droit, pas remplacer un examen différencié des besoins et intérêts en 
présence, ce d'autant moins que le canton de Fribourg dispose d'importantes réserves de zones à 
bâtir et que leur surdimensionnement est notoire selon le Tribunal fédéral (cf. ATF 141 II 393 
consid. 3; arrêt TC FR 602 2015 28 du 10 novembre 2015 consid. 4c). En effet, le canton de 
Fribourg est le canton suisse disposant de la deuxième plus grande part de zones à bâtir non 
encore construites (cf. Statistique suisse des zones à bâtir 2012, fig. 22 p. 26). Il est dès lors 
probable que les communes avoisinantes disposent encore de zones à bâtir dépassant le besoin 
calculé selon la méthode des tendances, ce qui nécessite d'autant plus un examen concret supra-
communal pour le village non urbain de Massonnens (cf. arrêt TF 1C_15/2013 du 9 août 2013). 
La Cour de céans constate que, sur le plan supra-communal, régional et supra-régional, l’examen 
concret ne s’est pas fait, chiffres à l’appui, par le planificateur, ni par la Direction. Il ne suffit 
manifestement pas en l’espèce d’affirmer dans le rapport explicatif et de conformité que la révision 
du PAL a eu pour objet de "collaborer à la planification régionale afin de faire valoir les atouts de la 
commune" et que la mesure pour atteindre cet objectif était de tenir "compte des PAL respectifs 
des communes voisines" sans indiquer de quelle sorte cela a été concrètement fait.
Avec l’entrée en vigueur de la nouvelle LAT, qui renforce les efforts pour lutter pour une utilisation 
rationnelle du territoire à l’échelle du canton, cette analyse est cependant indispensable. La 
Direction ne saurait renoncer à exiger du planificateur d’y procéder au motif que la commune a 
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réduit son surdimensionnement dans le cadre de la présente planification. En effet, l’analyse 
supra-communale ne doit pas se faire uniquement pour les communes qui étendent leurs zones à 
bâtir, mais également pour celles qui les redimensionnent. Prétendre autre chose permettrait que 
des communes surdimensionnées puissent continuer de bénéficier de cette situation, puisque 
même leur nouvelle zone à bâtir ne respecterait pas l’art. 15 LAT. Cela contreviendrait 
manifestement au principe de la durabilité, principe fondamental de la nouvelle LAT.
bb) A cela s'ajoute que la croissance démographique a connu, selon l’Office fédéral de la 
statistique (entre 1998 et 2012), une évolution de 10 % environ pour la Commune de Massonnens. 
Les réserves de terrains non construits représentent de leur côté 20 % de la totalité des zones à 
bâtir. La commune n’a pas expliqué de manière détaillée pour quelles raisons la croissance de la 
population devrait être différente de celle du passé et pour quelles raisons les réserves en terrains 
à construire devraient largement dépasser en pourcentage celui de l’évolution démographique. 
Certes, l’augmentation de la population était, selon la commune, de 61 personnes entre 1982 et 
2001 et celle entre 2001 et aujourd’hui de plus de 47, mais cela ne saurait suffire pour conclure 
que cette évolution doit continuer dans cette direction. Il y a de plus lieu de porter une attention 
particulière au lien entre la croissance démographique et le besoin en surfaces, dès lors que la 
densification sur des terrains à construire figure parmi les buts de la nouvelle LAT.
Le scénario de la commune laisse penser que la surface de sol utilisée par personne va 
augmenter, ce qui va à l’encontre de la nouvelle LAT. En outre, si une commune veut favoriser le 
développement de zones "villas", qui ont un besoin accru en terrains, il y a également lieu 
d’examiner ce souhait dans un contexte supra-communal afin de s’assurer que c'est à cet endroit 
précis que le canton estime ce type d’utilisation de son sol judicieux. Des aspects en lien avec le 
raccordement aux transports publics (cf. PDCant et Plan cantonal des transports définissant les 
critères de desserte en transports publics), de la protection du paysage ainsi que des terres 
d’assolement devraient alors être examinés de manière circonstanciée.
cc) En ce qui concerne la modification n° 21 – qui prévoit la mise en zone de 6'403 m2, dont 
650 m2 de terres d’assolement –, la DAEC impose ce qui suit: 
"La modification 21 est une nouvelle mise en ZRFD. La localisation est idéale, puisqu’à proximité de l’arrêt 
de bus et du centre du village. Le SAgri relève que les terres agricoles sont essentiellement de qualité B2. 
Toutefois, il regrette que la nouvelle zone résidentielle soit de faible densité. Le SeCA partage cet avis. Si la 
localisation de cette mise en zone est préavisée favorablement, le SeCA a demandé que, en raison du 
surdimensionnement de la zone à bâtir résidentielle constaté, la présente mise en zone soit réduite. Comme 
démontré au chapitre 3.1, suite aux compléments apportés par la commune dans le cadre du droit d’être 
entendu, la zone à bâtir résidentielle est désormais correctement dimensionnée. Ainsi cette condition n’est 
pas retenue par la DAEC qui approuve la localisation de la modification 21. 
La commune, dans sa lettre du 1er mai 2014, admet devoir proposer une densification pour ce secteur. 
Même si l’emprise des zones à bâtir sur les SDA n’est que de 650 m2, il est nécessaire d’assurer une 
utilisation optimale de ces surfaces selon l’art. 30 OAT. Ainsi, la DAEC suit les avis du SeCA et du SAgri et 
demande qu’une augmentation de la densité soit entreprise (modification des indices et de la typologie du 
bâti), ceci en tenant compte du tissu bâti existant."
La condition posée par la DAEC a comme conséquence que la surface de 6'403 m2 mise en zone 
pourra accueillir davantage de personnes, ce qui renforce la problématique du lien entre le 
pronostic relatif à la croissance démographique et les surfaces mises à disposition pour construire. 
En effet, la commune s’est fondée sur un certain pronostic de croissance démographique et a 
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défini sur cette base la surface de la zone "villas"; or, cette même surface pourra dorénavant 
accueillir davantage de personnes et, partant, ne plus correspondre aux prévisions. De plus, la 
mise en zone était motivée par la demande de terrains pour des villas individuelles résultant de la 
pénurie dans la région de l’arc lémanique. On peut dès lors se demander si des quartiers densifiés 
satisferont encore ce marché.
On soulignera encore dans ce contexte que le souhait de la population est celui d’une croissance 
démographique modérée ainsi que de la préservation du caractère "village" de Massonnens, ce 
qui justifie qu’on vérifie avec une attention particulière les conditions permettant l’agrandissement 
des zones construites et qu'on analyse les conséquences d’une densification de la nouvelle zone à 
bâtir dans le secteur de la modification n° 21. 
dd) Enfin, l’art. 30 al. 1bis OAT, disposition qui est entrée en vigueur le 1er mai 2014, prescrit 
ce qui suit:
"1bis Des surfaces d’assolement ne peuvent être classées en zone à bâtir que:
a.
lorsqu’un objectif que le canton également estime important ne peut pas être atteint 
judicieusement sans recourir aux surfaces d’assolement; et
b.
lorsqu’il peut être assuré que les surfaces sollicitées seront utilisées de manière optimale selon 
l’état des connaissances."
Cette disposition énonce les dispositions dans lesquelles le classement de surfaces d’assolement 
en zone à bâtir est admis. Ces conditions sont des exigences découlant du droit fédéral au sens 
de l’art. 47 al. 1 OAT, par conséquent: l’autorité qui adopte un plan d’affectation entraînant la 
sollicitation de surfaces d’assolement est tenue de montrer, dans le rapport destiné à l’autorité 
cantonale d’approbation, comment la planification tient compte des exigences figurant à l’art. 30 
al. 1bis OAT. Ce dernier article s’applique à toutes les surfaces présentant la qualité requise et 
constituant à ce titre des surfaces d’assolement, qu’elles soient ou non désignées comme telles 
dans le plan directeur cantonal. A noter que la disposition précitée s’applique également si les 
surfaces d’assolement sont compensées (cf. Préservation des terres cultivables, plan sectoriel des 
surfaces d’assolement, lettre circulaire aux cantons du 29 juin 2015, valable dès le 8 juillet 2015 et 
consultable sur le site internet www.are.admin.ch, sous Développement et aménagement du 
territoire, Stratégie et planification, Conceptions et plans sectoriels, Plans sectoriels, Surfaces 
d'assolement; arrêt TC FR 602 2016 32 du 13 octobre 2016).
En l’espèce, la nouvelle emprise de 650 m2 a été compensée par un retour de 8'602 m2 aux SDA. 
De plus, la majorité de la nouvelle mise en zone (modification n° 21) ne concerne pas des terres 
de qualité A, mais de qualité B1 et B2. A cela s'ajoute que, selon l’autorité spécialisée, il y a lieu de 
tenir compte des possibilités d’exploiter la surface en question. En effet, il faut une surface 
contiguë d’au moins 1 ha de forme adéquate pour un travail rationnel avec une mécanisation 
agricole typique. Du point de vue de la superficie exploitable, les surfaces examinées par l’autorité 
spécialisée seraient tout à fait conformes aux exigences SDA. 
L’art. 30 al. 1bis OAT exige que le projet justifiant la mise en zone de surfaces d’assolement doive 
servir un objectif que le canton également estime important et qui ne peut pas être atteint 
judicieusement sans recourir à ces surfaces. Cela met encore davantage en lumière que 
l’extension de la zone constructible de la Commune de Massonnens – qui se fait en partie sur des 
SDA – doit être examinée à la lumière supra-communale (cf. pour la protection des SDA, arrêt TC 
FR 602 2016 32 du 13 octobre 2016). 
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9.
a)
Bien fondé, le recours doit être admis et la décision d’approbation annulée. Le dossier 
est renvoyé à la commune dans le sens des considérants pour y donner la suite judicieuse.
b)
Il n’est pas perçu de frais de procédure en application de l’art. 133 CPJA. 
c)
Aucune indemnité de partie n'est allouée aux collectivités publiques (art. 137 CPJA).
la Cour arrête:
I.
Le recours est admis.
Partant, la décision d’approbation partielle de la Direction de l'aménagement, de 
l'environnement et des constructions du 16 juillet 2014 relative à la révision générale du plan 
d’aménagement local de la Commune de Massonnens est annulée. Le dossier est renvoyé à 
la commune afin qu’elle puisse procéder à une planification dans le sens des considérants. 
II.
Il n’est pas perçu de frais de justice.
III.
Il n’est pas alloué d’indemnité de partie.
IV.
Communication.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
Fribourg, le 5 décembre 2016/JFR/vth
Président suppléant
Greffière-rapporteure