fr_gerichte · 605 2020 126 · 2021-08-03 · fr

Arrêt de la Ie Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal, arrêt de principe | Sozialhilfe (seit dem 01.01.2011)

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
605 2020 126
605 2020 127
Arrêt du 3 août 2021
Ie Cour des assurances sociales
Composition
Président :
Marc Boivin 
Juges :
Marianne Jungo, Marc Sugnaux 
Greffière-stagiaire :
Charlotte Mottet
Parties
A.________, recourant, 
contre
COMMISSION SOCIALE DU DISTRICT DE LA BROYE, autorité 
intimée
Objet
Aide sociale - validité formelle des décisions – cession et subrogation 
du service social dans les droits d’un bénéficiaire dans l’attente d’une 
rente AI – remboursement de l’aide matérielle allouée pendant 
l’exécution d’une mesure d’insertion sociale (MIS) 
Recours du 2 juillet 2020 contre la décision sur réclamation du 4 juin 
2020
Requête d’assistance judiciaire partielle


Tribunal cantonal TC
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considérant en fait
A.
A.________, né en 1984, alors domicilié à B.________, s’est adressé au Service social de la 
Broye (SSB) au mois de décembre 2017, pour solliciter son aide.
Il indiquait être atteint dans sa santé psychique et avoir déposé une demande de rente auprès de 
l’assurance-invalidité (AI).
Sa capacité de travail, réduite pour cette raison même, ne s’élevait plus qu’à 50-60%.
Il a signé, le 15 décembre 2017, un document intitulé « reconnaissance de dette et ordre de 
paiement » en faveur du SSB, donnant notamment ordre à la Caisse de compensation de procéder 
au versement, en mains de ce dernier service, des prestations, et notamment celles de l’assurance-
invalidité, qui lui seraient dues. 
Dans ce cadre, une aide matérielle lui fut octroyée comme une avance à partir du mois de janvier 
2018 et une partie de son loyer fut également prise en charge, de même que ses primes 
d’assurance-maladie.
B.
Au printemps 2018, la possibilité d’entreprendre une mesure d’insertion sociale (MIS) fut 
évoquée et concrétisée, à partir du mois de juin 2018, sous la forme d’une formation au sein de la 
fondation B.________, puis plus tard, à partir du mois de mai 2019, sous celle d’un stage à 
C.________ à 60%, lequel finira par être prolongé pour une durée de quatre mois au mois d’août 
2019, puis encore de cinq mois à partir du mois de janvier 2020.
En conséquence de quoi, le SSB a mis fin à toute prise en charge sociale à dater du mois de 
septembre 2019.
C. 
A l’automne 2019, le droit aux prestations de l’assurance-invalidité de A.________ était 
reconnu et le SSB s’apprêtait à recouvrer son avance sur le rétroactif directement versé le 30 octobre 
2019 sur son compte.
D.
A.________ a alors fait valoir, dans un courrier du 9 novembre 2019 adressé au SSB, que 
l’aide matérielle qui lui avait été octroyée durant l’accomplissement la MIS n’était en principe pas 
remboursable, de même que les loyers pris en charge durant cette période, à savoir ceux du mois 
d’octobre et novembre 2019, relevant pour le surplus qu’une partie du rétroactif versé concernait 
l’année 2017 durant laquelle il n’avait bénéficié d’aucune prestation sociale.
Il demandait ainsi la révocation de la reconnaissance de dette qu’il avait signée à l’époque en faveur 
du SSB.
E.
Dans une lettre du 5 décembre 2019 munie des voies de droit, la Commission sociale de la 
Broye (CSB) a déclaré lui restituer un montant de CHF 2'470.- correspondant à la part du rétroactif 
relatif à l’année 2017 et dès lors antérieure à la prise en charge sociale.
Elle a par ailleurs confirmé la cessation du versement de l’aide matérielle à la fin du mois de 
septembre 2019, acceptant toutefois de prendre encore à sa charge les loyers jusqu’au mois de 
mars 2020.


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Elle a rejeté, pour le surplus, les autres prétentions et demandes, faisant remarquer que l’aide 
sociale perçue durant une MIS, que cela ait été sous la forme d’une aide matérielle ou de la prise 
en charge d’une partie du loyer, devait également être compensée sur le montant rétroactif de 
l’assurance-invalidité.
F.
Dans un courrier du 5 mars 2020, A.________ a à nouveau manifesté son mécontentement, 
réagissant à l’annonce d’un second versement de rétroactif qui venait encore d’être ordonné par la 
Caisse de compensation, directement en mains du SSB.
G.
Par nouveau courrier du 26 mars 2020 muni des voies de droit, la CSB a confirmé la fin de la 
prise en charge de l’aide matérielle mais n’a annoncé la rétrocession que des seuls montants versés 
par l’assurance-invalidité après le mois de février 2020.
Faisant suite à un nouveau courrier de mécontentement du 15 avril 2020 dans lequel il se plaignait 
d’une violation de ses droits fondamentaux, A.________ a déposé une réclamation formelle le 
27 avril 2020, non seulement contre la dernière décision du CSB, mais également contre la décision 
plus ancienne du 5 décembre 2019, dont il contestait la validité de la notification.
Procédant à la reprise de certains des décomptes du SSB et continuant à invoquer une violation de 
ses droits fondamentaux, il estimait en substance ne plus rien devoir rembourser, motifs pris que, 
durant l’exécution d’une MIS, l’aide matérielle accordée et les loyers pris en charge n’étaient pas 
remboursables, aucun solde ne pouvant ainsi lui être encore demandé. 
La CSB a rejeté cette réclamation par décision du 4 juin 2020, relevant par ailleurs que sa première 
« décision » du 5 décembre 2019 était entrée en force dans la mesure où elle n’avait fait l’objet 
d’aucune réclamation.
H.
A.________ interjette recours contre cette dernière décision sur réclamation le 2 juillet 2020, 
concluant à son annulation. D’un point de vue formel, il se prévaut tout d’abord d’une atteinte à 
plusieurs de ses droits fondamentaux, et notamment à son droit d’être entendu, la première 
« décision » du 5 décembre 2019, adressée en courrier A, étant nulle, faute de lui avoir été 
correctement notifiée. Il n’en aurait pris connaissance qu’à l’occasion de son passage dans les 
locaux du SSB, le 10 janvier 2020. Il critique ensuite cette première « décision » ainsi que la décision 
sur réclamation du 4 juin 2020 dans leur principe, car celles-ci auraient pour « but principal de rendre 
remboursable l’aide matérielle accordée pendant la durée des contrats d’insertion sociale », ce qui 
serait selon lui contraire au droit, et tout particulièrement à l’art. 29 al. 1 de la loi sur l’aide sociale 
(LASoc). Il conteste, sur ce point tout particulier, l’application de l’art. 29 al. 4 LASoc que lui oppose 
la CSB pour exiger de sa part un tel remboursement au motif que celui-ci serait dû sur le montant 
d’un rétroactif de l’assurance-invalidité. Il estime ne plus rien devoir rembourser, laissant 
implicitement entendre que les services sociaux continuent à lui réclamer un solde après s’être 
pourtant entièrement payés sur les montants rétroactivement versés par l’AI.
Arguant d’une situation financière précaire, il requiert en outre l’assistance judiciaire partielle pour 
être dispensé des frais judiciaires.
Dans ses observations du 15 septembre 2020, la CSB propose le rejet du recours.
A l’issue d’un second échange des écritures, les parties ont campé sur leurs positions, le recourant 
se proposant de démontrer qu’il n’aurait, dans tous les cas de figure, plus rien à rembourser à la 
CSB.


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Il a encore déposé une intervention spontanée dans ce sens le 23 janvier 2021.
I.
A.________ a également saisi le Tribunal fédéral d’un recours en déni de justice le 2 mars 
2021, reprochant à la Cour de céans son inactivité.
Ce recours a toutefois été déclaré irrecevable le 3 mai 2021 (8C_193/2021).
J.
Le 31 mai 2021, invoquant l’effet dévolutif de son recours, il s’est vivement opposé à 
l’introduction d’une poursuite portant sur un montant de CHF 2'470.-.
Le Président soussigné a alors recommandé à la Commission sociale de surseoir à tout acte de 
poursuite jusqu’à ce qu’un jugement soit rendu et invité, dans le même temps, le recourant à 
s’opposer à celle-ci.
K.
Il sera fait état du détail des arguments des parties dans les considérants de droit du présent 
arrêt, dans le cadre desquels seront notamment examinés leurs moyens de preuve.
en droit
1.
Recevabilité du recours
Selon l’art. 36 de la loi sur l’aide sociale du 14 novembre 1991 (LASoc; RSF 831.0.1), les décisions 
sur réclamation sont sujettes à recours auprès du Tribunal cantonal. La personne qui sollicite une 
aide sociale a qualité pour agir (art. 37 let. a LASoc).
Interjeté dans le délai et les formes prescrits (art. 79 ss du code de procédure et de juridiction 
administrative [CPJA; RSF 150.1]), le présent recours est recevable à la forme. 
Le Tribunal cantonal peut dès lors en examiner les mérites.
2.
Droit à l’aide sociale
Selon l'art. 12 de la Constitution fédérale du 18 juin 1999 (Cst.; RS 101), quiconque est dans une 
situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et 
assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité 
humaine. Les étrangers peuvent également invoquer ce droit, indépendamment de leur statut du 
point de vue de la police des étrangers (ATF 121 I 367 consid. 2d).
L'art. 36 al. 1 de la Constitution du canton de Fribourg (Cst./FR; RSF 10.1) prévoit également que 
toute personne dans le besoin a le droit d'être logée de manière appropriée, d'obtenir les soins 
médicaux essentiels et les autres moyens indispensables au maintien de sa dignité.


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3.
Aide sociale, principes
La LASoc régit l'aide sociale accordée par les communes et l'Etat aux personnes domiciliées, 
séjournant ou de passage dans le canton (art. 1er al. 1 LASoc).
3.1.
Elle a pour but de favoriser l'autonomie et l'intégration sociale de la personne dans le besoin 
(art. 2 LASoc). Une personne est considérée dans le besoin lorsqu'elle éprouve des difficultés 
sociales ou lorsqu'elle ne peut subvenir à son entretien, d'une manière suffisante ou à temps, par 
ses propres moyens (art. 3 LASoc). 
3.2.
Selon l'art. 4 LASoc, l'aide sociale comprend la prévention, l'aide personnelle, l'aide 
matérielle et la mesure d'insertion sociale (al. 1). La prévention comprend toute mesure générale ou 
particulière permettant d'éviter le recours à l'aide personnelle et matérielle (al. 2). L'aide personnelle 
comprend notamment l'écoute, l'information et le conseil (al. 3). L'aide matérielle est une prestation 
allouée en espèces, en nature ou sous la forme d'un contrat d'insertion sociale (al. 4). La mesure 
d'insertion sociale, dans le cadre d'un contrat d'insertion sociale, permet au bénéficiaire de l'aide 
sociale de retrouver ou de développer son autonomie et son insertion sociale (al. 5).
4.
Aide matérielle et mesure d’insertion sociale
4.1.
Selon l’art. 4a LASoc, un contrat d'insertion sociale individualisé peut être conclu avec la 
personne dans le besoin. Sa nature juridique est celle d'un contrat de droit administratif (al. 1). Dans 
la mesure où le contrat d'insertion sociale est en adéquation avec les capacités et les potentialités 
de la personne dans le besoin, cette dernière y est astreinte. Si elle refuse le projet d'insertion sociale 
proposé, l'aide matérielle peut être réduite jusqu'au minimum défini dans les normes relevant de 
l'article 22a al. 1 (al. 2). Dans le contrat d'insertion sociale est définie la mesure d'insertion sociale 
reconnue comme contre-prestation (al. 3).
4.2.
L’art. 4c al. 1 LASoc précise que, pendant la durée du contrat d'insertion sociale, la personne 
dans le besoin reçoit une aide matérielle fondée sur les normes relevant de l'article 22a al. 1 et 
majorée d'un montant incitatif.
5.
Distinction entre remboursement de l’aide matérielle et subrogation du Service social dans les droits 
d’un bénéficiaire.
5.1.
Sous les titres « remboursement » et « aide perçue légalement », l’art. 29 LASoc énonce ce 
qui suit:
1 La personne qui a reçu une aide matérielle est tenue de la rembourser, en tout ou partie, dès que 
sa situation financière le permet. L’aide matérielle reçue conformément à l’art. 4c n’est pas 
remboursable.
2 L’obligation de rembourser s’étend aux héritiers jusqu’à concurrence de leur part d’héritage.
3 Le remboursement de l’aide matérielle reçue avant l’âge de 20 ans ne peut être exigé.


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4 Le service social qui accorde une aide matérielle à titre d’avance sur les prestations des 
assurances ou de tiers tenus de verser des prestations est subrogé dans les droits du bénéficiaire, 
jusqu’à concurrence de l’aide matérielle accordée.
Dans son ancienne teneur, en vigueur jusqu’au 31 décembre 2010, l’art. 29 al. 4 LASoc disposait 
que « l’aide matérielle reçue à titre d’avance sur des prestations sociales [devait] être remboursée 
par le bénéficiaire ». 
Les travaux préparatoires relatifs à la modification législative font ressortir que l’introduction d’une 
subrogation légale avait notamment pour but de donner la compétence au Service social de 
s’adresser directement aux assurances sociales ou privées, ainsi qu’aux caisses de compensation, 
pour obtenir le versement de prestations allouées rétroactivement et destinées à couvrir une perte 
de gain déjà couverte en totalité ou en partie par une aide matérielle (voir Message du 9 décembre 
2009; BGC 2010 p. 2241).
5.2.
Il ressort de ce qui précède que, même si les deux cas de figure font l’objet de la même 
disposition légale, le « remboursement » par le bénéficiaire de prestations d’aide matérielle perçues 
légalement (art. 29 al. 1 à 3 LASoc) doit être distingué de la « subrogation » du Service social dans 
les droits qu’un bénéficiaire de prestations d’aide matérielle a envers un tiers (art. 29 al. 4 LASoc).
En effet, les deux hypothèses se présentent dans des situations différentes et elles ne sont pas 
soumises aux mêmes conditions. 
Ainsi, en résumé, le remboursement direct par le bénéficiaire concerne des cas où la situation 
financière de celui-ci s’améliore au point de lui permettre non seulement d’être autonome 
économiquement, mais également d’affecter une partie de ses revenus ou de sa fortune au 
remboursement des prestations d’aide matérielle qui lui ont été allouées par le passé (voir également 
les normes éditées par la Conférence suisse des institutions d’aide sociale, normes CSIAS, ch. E.3).
5.3.
Quant à la subrogation du Service social dans les droits envers un tiers, elle concerne 
essentiellement les cas où des prestations d’aide matérielle ont été allouées à un bénéficiaire à titre 
d’avances, alors que celui-ci pouvait faire valoir pour la même période des prétentions auprès de 
tiers (p. ex. salaire impayé, prestations d’assurances, contributions d’entretien dues en application 
du droit de la famille). Lorsque le bénéficiaire de prestations d’aide matérielle dispose de tels droits 
et que le Service social est subrogé dans ceux-ci, celui-ci peut les faire valoir auprès des tiers 
concernés et obtenir ainsi une sorte de remboursement indirect des montants qu’il a versés à titre 
d’avances au bénéficiaire de l’aide matérielle (voir les normes éditées par la Conférence suisse des 
institutions d’aide sociale, normes CSIAS, chap. F; arrêts TC FR 605 2017 36 du 5 juillet 2018 
consid. 4.2, 605 2017 228 du 5 juin 2018 consid. 2).
5.4.
Selon l'art. 22 de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des 
assurances sociales (LPGA; RS 830.1), le droit aux prestations est incessible; il ne peut être donné 
en gage. Toute cession ou mise en gage est nulle (al. 1). Les prestations accordées rétroactivement 
par l'assureur social peuvent en revanche être cédées à l'employeur ou à une institution d’aide 
sociale publique ou privée dans la mesure où ceux-ci ont consenti des avances (al. 2 let. a) ou à 
l'assureur qui a pris provisoirement à sa charge des prestations (al. 2 let. b). 
La notion de cession de l'art. 22 LPGA correspond à celle des art. 164 ss CO. La validité des 
cessions de créances futures au sens de l'art. 22 al. 2 LPGA est ainsi admise, pourvu que les 
créances à céder soient suffisamment déterminées ou tout au moins déterminables quant à la 


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personne du débiteur cédé, à leur fondement juridique et à leur contenu, et que la cession ne porte 
pas une atteinte trop grande à la liberté économique et à la personnalité du cédant, au sens de 
l'art. 27 al. 2 CC (ATF 135 V 2 consid. 6.1.2, 136 V 381 consid. 4.2; arrêt TF 9C_318/2018 du 
21 mars 2019 consid. 3.1).
Sous le titre "Versement de l'arriéré d'une rente au tiers ayant fait une avance", l'art. 85bis al. 1 du 
règlement du 17 janvier 1961 sur l’assurance-invalidité (RAI; RS 831.201), dont la base légale est 
l’art. 22 al. 2 LPGA, précise que les employeurs, les institutions de prévoyance professionnelle, les 
assurances-maladie, les organismes d'assistance publics ou privés ou les assurances en 
responsabilité civile ayant leur siège en Suisse qui, en vue de l'octroi d'une rente de l'assurance-
invalidité, ont fait une avance peuvent exiger qu'on leur verse l'arriéré de cette rente en 
compensation de leur avance et jusqu'à concurrence de celle-ci. 
5.5.
Du point de vue de la loi sur l’aide sociale, le traitement distinct des deux cas de figure, 
« remboursement/subrogation » ressort également de l’art. 18 du Règlement fribourgeois du 
30 novembre 1999 d’exécution de la loi sur l’aide sociale (ReLASoc; RSF 831.0.11). En effet, cet 
article énonce d’abord que le Service social soumet les cas où le remboursement de l’aide matérielle 
entre en considération, pour décision, à la Commission sociale ou au Service de l’action sociale 
(al. 1). Traitant ensuite plus spécifiquement d’un cas de subrogation dans les droits du bénéficiaire, 
il dispose que lorsqu’une aide matérielle a été accordée à titre d’avance sur des prestations 
d’assurances sociales, le Service social ou le Service de l’action sociale introduit auprès de l’office 
compétent une demande de remboursement rétroactif de rente en sa faveur (al. 2).
6.
Garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., le droit d’être entendu comprend notamment le droit pour l'intéressé 
de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation 
juridique, de produire des preuves pertinentes, d’obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves 
pertinentes, d’avoir accès au dossier, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à 
tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à 
rendre (ATF 135 II 286 consid. 5.1, 135 I 279 consid. 2.3).
6.1.
Du droit d’être entendu découle également le droit à la motivation des décisions 
administratives et judiciaires. L’essentiel est que la décision indique clairement les faits qui sont 
établis et les déductions juridiques qui sont tirées de l’état de fait déterminant. Il faut, mais il suffit 
que cette motivation permette à la partie de vérifier que l’autorité ne s’est pas laissée guider par des 
considérations erronées ou sans pertinence, de se rendre compte de la portée de la décision, et 
d’accepter ou contester cette dernière sur la base de ce contrôle et de cette compréhension, soit 
« en connaissance de cause » (ATF 129 I 232 consid. 3.2, 142 II 154 consid. 4.2; DUBEY, Droits 
fondamentaux, vol. II, 2018, p. 815, n. 4077ss).
6.2.
Le droit d’être entendu est une garantie de nature formelle, dont la violation entraîne en 
principe l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recours 
sur le fond (ATF 135 I 187 consid. 2.2 p. 190; 126 I 19 consid. 2d/bb p. 24).
Selon la jurisprudence, la violation du droit d'être entendu peut cependant être réparée lorsque la 
partie lésée a la possibilité de s'exprimer devant une autorité de recours jouissant d'un plein pouvoir 
d'examen. Toutefois, la réparation de la violation du droit d'être entendu doit rester l'exception et 


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n'est admissible que dans l'hypothèse d'une atteinte qui n'est pas particulièrement grave aux droits 
procéduraux de la partie lésée (voir ATF 137 I 195 consid. 2.3).
7.
Est en l’espèce litigieuse la compensation de l’aide sociale avancée au recourant, principalement 
opérée via cession de deux montants du rétroactif de l’assurance-invalidité dû à ce dernier.
Ce dernier considère en substance qu’il ne doit plus rien au SSB, relevant à cet égard que la CSB 
lui demandait à tort le remboursement de l’aide matérielle accordée durant la période d’exécution 
d’une mesure d’insertion sociale : le solde qu’on continuait à lui demander était au contraire 
entièrement compensé.
La Commission sociale intimée renvoie pour sa part le recourant à sa première « décision » du 
5 décembre 2019, qui serait entrée en force faute de réclamation : cet acte partait notamment du 
principe que le rétroactif AI perçu par son service social devait être imputé sur toute la période 
d’octroi de l’aide matérielle, indépendamment de la réalisation, à cette époque d’une mesure 
d’insertion sociale durant cette période.
Un solde serait dès lors encore dû.
Qu’en est-il ?
7.1.
Polémique
Comme l’a relevé le Tribunal fédéral dans son récent jugement d’irrecevabilité (8C_193/2021), le 
recourant s’exprime parfois confusément et ses conclusions ne sont pas toujours très claires.
Dans le même temps, il est également difficile de saisir la portée exacte des actes successivement 
rendus par la Commission sociale qui se contentent de se prononcer sur les griefs soulevés par le 
recourant sans s’appuyer sur un véritable exposé des faits.
Tout au plus peut-on ainsi, de prime abord, imaginer, à la connaissance de la poursuite récemment 
introduite en cours d’instance contre lui, que le litige porterait encore sur un solde de CHF 2'470.- 
réclamé au recourant, que celui-ci, se prévalant d’une compensation complète de sa dette, n’entend 
nullement payer. 
Pour tenter de comprendre ce qui a pu se passer, il s’agit de brièvement revenir sur le processus 
décisionnel à l’origine d’un litige probablement exacerbé par les approximations des deux parties.
7.2.
Première « décision » du 5 décembre 2019
7.2.1. Si l’on se réfère au dossier constitué par la CSB, ainsi qu’aux écritures déposées par le 
recourant, l’on peut retenir que ce dernier a été mis au bénéfice de l’aide sociale depuis le mois de 
janvier 2018 jusqu’au 30 septembre 2019, période au cours de laquelle il a bénéficié non seulement 
d’une aide matérielle, mais également de la prise en charge d’une partie de son loyer et de ses 
primes d’assurance-maladie.
Atteint dans sa santé psychique, limité d’environ de moitié dans sa capacité de travail, il s’était 
adressé aux services sociaux du district où il résidait, dans l’attente, notamment, d’un rétroactif de 
l’assurance-invalidité.


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7.2.2. Il a signé à cette occasion, le 15 décembre 2017, un document intitulé « reconnaissance de 
dette », consistant également en un « ordre de paiement » en faveur du SSB, sur laquelle se sera 
finalement fondée la CSB pour réclamer la compensation litigieuse directement auprès de l’Office 
AI.
Celle-ci s’est opérée en deux temps.
Dans un premier temps, par le versement, le 31 octobre 2019, d’un premier rétroactif qui avait 
immédiatement fait réagir le recourant dans un courrier du 9 novembre 2019, auquel répondra une 
lettre du 5 décembre 2019, intitulée « fin de l’aide matérielle et remboursement de l’aide matérielle, 
réponse à votre courrier du 9 novembre 2019 » : « Dans sa séance du 28 novembre 2019, la 
Commission sociale de la Broye a pris connaissance de votre courrier cité en marge. (…) Ladite 
assurance a statué en votre faveur pour le versement d’un quart de rente et un versement rétroactif 
a été effectué sur le compte du service social de la Broye en date du 30.10.2019 ».).
Ce premier versement correspondait à la rente AI proprement dite, plus précisément le quart de 
rente.
Il a été suivi d’un second versement plus important, effectué dans le courant du mois de février 2020 
et relatif au solde de prestations complémentaires également dues au recourant (cf. annexe au 
courrier du 5 mars 2020 du recourant figurant au dossier de la CSB).
Ce second virement était attendu par le SSB, si l’on se réfère à la première « décision » du 
5 décembre 2019 : « (…) l’aide qui vous a été accordée constituait une avance sur les prestations 
de l’AI, et consécutivement sur les prestations complémentaires. (…) La reconnaissance de dette 
envoyée à la Caisse de compensation ne sera pas annulée tant que le service social de la Broye 
n’aura pas récupéré les sommes qui vous ont été avancées durant la période d’aide sociale ».
7.2.3. A chaque fois, le recourant a immédiatement contesté, dans un premier courrier du 
9 novembre 2019, puis dans un deuxième courrier du 5 mars 2020 et enfin dans un troisième courrier 
du 15 avril 2020, non pas tant le principe même d’un versement compensatoire du rétroactif AI en 
mains du SSB, mais bien plutôt l’étendue de celui-ci, estimant que l’aide matérielle octroyée à ce 
titre durant la période d’accomplissement d’une mesure de réinsertion sociale n’était pas 
remboursable.
Cette question de fond sera examinée plus loin. 
Ni le SSB, ni le CSB ne pouvaient ainsi ignorer, dès le départ, que le recourant critiquait le principe 
de l’encaissement de la totalité de sa rente AI et de ses prestations complémentaires qui lui avaient 
finalement été allouées, entendant à cet égard dénoncer la « reconnaissance de dette » qu’il avait 
signée.
7.2.4. Pour répondre à ses griefs, le CSB lui a donc opposé une première « décision » datée du 
5 décembre 2019, certes munie de voies de droit, celles-ci au demeurant reproduites dans une 
typographie minuscule de bas de page.
Cet acte qui n’allait pas dans son sens ne lui a toutefois pas été adressé en recommandé, mais en 
simple courrier A et lui prétend n’en avoir réellement pris connaissance qu’à l’occasion d’un passage 
dans les locaux du service social.


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Dans ses prises de position ultérieures, la CSB se prévaut de l’entrée en force de cette première 
« décision ».
7.3.
« Décision » du 26 mars 2020 et décision sur réclamation du 4 juin 2020
7.3.1. Le recourant a réagi une deuxième fois par courrier du 5 mars 2020, à la suite du versement, 
par la Caisse de compensation, du montant rétroactif des prestations complémentaires directement 
en mains du SSB, second paiement à nouveau opéré sur la base de la « reconnaissance de dette » 
qu’il continuait à vouloir dénoncer.
Il invoquait, peu ou prou, les mêmes dispositions légales et se prévalait globalement des mêmes 
atteintes à ses droits fondamentaux.
Ce à quoi la CSB lui a notamment répondu, dans une nouvelle lettre postée en courrier A intitulée 
« votre courrier du 2 mars 2020 », munie des voies de droit, mais celles-ci toujours exposées dans 
une typologie minuscule de bas de page, que « l’aide matérielle avancée avait été partiellement 
remboursée par les prestations complémentaires », ce qui suggérait l’existence d’un solde en sa 
faveur.
Elle lui précisait encore qu’une partie du rétroactif servait également à la rétrocession de l’avance 
des primes d’assurance-maladie : « l’ouverture d’un droit aux prestations complémentaires octroie 
une augmentation de subside de caisse-maladie et ce subside est versé automatiquement, par la 
Caisse de compensation, aux caisses-maladie. Dans ce cas de figure, le service social écrit à la 
caisse-maladie concernée (D.________), afin que les prestations soient rétrocédées et que les 
avances effectuées soient rétrocédées ».
Elle lui faisait parvenir une copie du courrier daté du 7 février 2020 rédigé par le SSB dans ce sens, 
et dont le recourant n’avait apparemment pas eu connaissance.
7.3.2. Dans son courrier du 15 avril 2020, le recourant s’est insurgé contre cette manière de 
procéder et a exigé la production de décomptes, sous la forme d’un « extrait actuel et complet », 
tant des écritures « SSC » que « MIS », ces dernières relatives à la période durant laquelle il avait 
suivi une mesure de réinsertion sociale.
Il a même déposé une plainte pénale contre le gestionnaire de son dossier, laquelle sera cependant 
classée le 27 mai 2020.
7.3.3. Dans sa réclamation du 27 avril 2020, il soutient qu’il n’a plus aucune dette sociale suite au 
versement des deux montants rétroactifs, exposant ses propres calculs.
La CSB lui a alors opposé les siens dans une décision sur réclamation du 4 juin 2020 évoquant un 
« solde à rembourser », calculs résumés comme suit : « s’agissant (…) de votre demande d’extrait 
de compte actuel et complet, nous prenons acte que ces documents vous ont été adressés. Comme 
ceux-ci ont été mis à jour depuis cet envoi, nous vous envoyons la version actualisée. Comme vous 
le constaterez, le solde de l’aide matérielle conventionnelle à rembourser est de CHF 7'835.25 et le 
solde de la période MIS est de CHF 13'780.70, à ces montants viendront encore en déduction le 
remboursement des primes de caisse-maladie D.________, CHF 1'439.45 pour l’aide 
conventionnelle et CHF 1'206.40 pour la période MIS dont nous sommes en attente ».


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Elle indiquait donc avoir joint un décompte, qui ne figure toutefois pas en annexe à sa décision dans 
le dossier remis, les pièces dudit dossier, ni listées, ni numérotées, n’étant au demeurant pas faciles 
à retrouver.
Pour le reste, elle a réglé la question juridique du « remboursement » de l’aide matérielle reçue 
pendant une période de mesure d’insertion sociale en rappelant au recourant l’entrée en force de 
sa première « décision » du 5 décembre 2019.
7.4.
Validité formelle des « décisions »
7.4.1. D’une manière générale, il y a d’emblée lieu d’observer que les « décisions » initialement 
rendues le 5 décembre 2019 et le 26 mars 2020 constituent des prises de position en réaction aux 
contestations du recourant relative aux modalités de la rétrocession des rentes censée compenser 
l’avance de l’aide sociale dont il avait pu bénéficier.
Elles ne portent d’ailleurs jamais leur nom.
L’on peut ainsi raisonnablement penser que, du point de vue de la CSB, le recourant n’avait tout 
simplement pas son mot dire sur cette question.
Certes, ce « remboursement » ainsi erronément nommé par les deux parties, a-t-il bien été opéré 
en compensation, sur la base d’une cession de créance et d’un document signé par lui et intitulé 
« reconnaissance de dette », mais on peut comprendre que dernier ait eu envie de connaître le 
montant exact du solde dès le moment où on allait encore lui en réclamer un.
On le comprend d’autant mieux que le document de « reconnaissance de dette », signé avant de 
commencer à toucher une aide matérielle, ne chiffrait, pour cette raison même, pas précisément le 
montant de cette dette à compenser et l’on peut ainsi partir du principe qu’il s’agissait là d’une 
cession de créance plutôt que d’une véritable reconnaissance de dette.
Quoi qu’il en soit, comme il a été déjà été dit, le recourant ne conteste pas le principe même de cette 
cession de créance, mais bien plutôt le solde d’une aide matérielle qui lui avait été octroyée et qu’on 
continue à lui demander.
Or, sous cet angle, il apparaît que les « décisions » ne sont pas véritablement motivées.
7.4.2. Elles ne reposent tout d’abord sur aucun fait, et notamment sur aucun décompte détaillé qui 
aurait permis au recourant de mieux appréhender le calcul de la compensation effectuée par le SSB, 
respectivement la CSB, ce dernier contraint dès lors de formuler ses griefs à l’aveugle en invoquant 
une violation de ses droits fondamentaux, et notamment procéduraux.
Un tel décompte, intégré au moins dans la décision sur réclamation attaquée, aurait également 
permis à la Cour de céans de mieux comprendre pourquoi la CSB a introduit une poursuite d’un 
montant de CHF 2'470.- contre le recourant, ceci alors même qu’un recours était pendant sur la 
question de la compensation et que dans sa « décision » du 5 décembre 2019, sur laquelle elle 
indique se fonder, elle reconnait au contraire devoir ce même montant au recourant.
Les dernières observations de la CSB donnent certes à penser que ce montant aurait été dans un 
premier temps versé à tort par l’OAI zurichois, directement en mains du recourant, et la CSB aurait 
ainsi restitué ces CHF 2'470.- à ce dernier office, avant de se retourner contre son administré pour 
lui réclamer un montant qu’il aurait par voie de conséquence indûment perçu. 


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Cette manière de procéder privait probablement ce dernier de faire valoir ses arguments dans une 
telle procédure en restitution de l’indu et la CSB, subrogée dans ses droits, aurait sans doute pu lui 
demander son avis avant de s’exécuter.
Elle aurait tout aussi bien pu dire à l’OAI de continuer à s’adresser directement au recourant, qui 
aurait éventuellement pu se prévaloir de sa bonne foi auprès de ce dernier office (cf. art. 25 LPGA).
Quoi qu’il en soit, l’exaspération qui se lit dans les écritures du recourant est perceptible et elle peut 
s’expliquer par le sentiment qu’il a probablement eu de se voir mis devant le fait accompli, tout 
d’abord en devant signer une « reconnaissance de dette » avant de toucher l’aide matérielle, comme 
une condition sine qua non de la reconnaissance de son droit, puis de n’avoir pas été informé des 
opérations d’exécution de la rétrocession opérée sur la base de ce document et qui le concernait 
pourtant.
La CSB semble prête à reconnaître, dans sa décision sur réclamation du 4 juin 2020 - la seule 
portant ce nom - ses manquements procéduraux : elle admet en effet avoir omis de rendre une 
décision formelle sur la fin du contrat de la MIS, considérant toutefois cet oubli sans grande 
conséquence, dans la mesure où « l’aide matérielle reste remboursable durant une période de MIS 
pour peu qu’une autre assurance sociale intervienne rétroactivement », un point pourtant vivement 
contesté dès le départ par son administré.
A côté de tout cela, comme il a été dit, la CSB accompagne certes ses « décisions » des voies de 
droit, mais dans une typologie de bas de page minuscule, comme pour dissuader son destinataire 
d’en faire usage.
Toutes ces imprécisions, manquements et lacunes ont à l’évidence porté une atteinte au droit d’être 
entendu du recourant, dans le sens de l’art. 29 al. Cst qu’il invoque par ailleurs dans ses écritures, 
raison pour laquelle les « décisions » initiales viciées du 5 décembre 2019 et du 26 mars 2020 
doivent être annulées, comme du reste la décision sur réclamation du 4 juin 2020 se référant quasi 
exclusivement à ces dernières.
Le recourant ne saurait ainsi se voir opposer l’entrée en force de la première de ces deux 
« décisions », pour la raison qu’il n’aurait pas déposé une réclamation.
Sur ce dernier point du reste, il y a encore lieu de faire remarquer ce qui suit.
7.4.3. Dès le moment où le recourant, au demeurant atteint dans sa santé psychique et ne 
disposant peut-être pas de tous les moyens pour apprécier la situation et défendre correctement ses 
droits, était passé dans ses locaux au début du mois de janvier 2020 pour se plaindre et qu’on lui 
aurait alors donné copie de la première « décision » du 5 décembre 2019, le SSB aurait sans doute 
dû prendre acte de cette réclamation orale, ce qui aurait ensuite permis à la CSB de rendre une 
décision sur réclamation formelle, claire et détaillée.
Le journal tenu par le SSB commente du reste cette visite du 14 janvier 2020 de la manière suivante : 
« Je lui demande de signer un document qui confirme qu’il a reçu la décision, il refuse argumentant 
qu’il ne signera plus aucun document relatif au Service social de crainte que cela se retourne contre 
lui. Je lui propose de donner une feuille vierge sur laquelle il peut écrire les phrases telles qu’il le 
souhaite afin que cela corresponde à sa volonté et il refuse également, il affirme toutefois être au 
clair d’avoir reçu la décision et qu’il va s’y opposer. (…) Il va s’y opposer principalement car il estime 


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que la CS n’a pas respecté le contrat de MIS organisé avec B.________. Il estime qu’il y aurait dû 
y avoir un délai de résiliation qui n’a pas été respecté ».
Devant une telle prise de position orale ne pouvant s’apparenter à autre chose qu’à une réclamation, 
la CSB paraît ne pas être de bonne foi en constatant plus tard l’absence de toute réclamation écrite 
(art. 5 al. 3 Cst).
Dans le même temps, si cette première décision devait par improbable être considérée comme 
répondant aux exigences formelles et qu’il fallait encore déplorer l’absence de toute réclamation 
écrite ultérieure, il faudrait alors retenir que le recourant a finalement sauvegardé ses droits en 
déposant une réclamation contre la « décision » ultérieure du 26 mars 2020, puis en interjetant 
régulièrement un recours contre la décision sur réclamation du 4 juin 2020, ce qui lui permet de 
valablement contester aujourd’hui l’étendue de la compensation opérée sur les prestations AI 
finalement octroyées, et tout particulièrement le solde éventuel qu’on continuerait à lui réclamer, qui 
subsisterait après le versement d’un second rétroactif encore plus important encore que le premier.
7.4.4. Pour toutes les raisons qui précèdent, le recours est donc admis pour le premier grief d’emblée 
soulevé d’une violation du droit d’être entendu, et la cause est renvoyée à la CSB pour nouvelle 
décision, sur la base notamment d’un décompte précis susceptible d’établir l’existence d’un solde 
d’aide matérielle avancée à compenser, qui subsisterait après le versement des deux rétroactifs de 
l’AI exécuté dans le cadre, comme nous allons le voir, d’une subrogation légale.
8.
Dans le cadre de l’établissement d’un décompte par le SSB, respectivement par la CSB, se posera 
la question juridique au centre de ce litige devenu polémique, à savoir : l’aide matérielle accordée 
pendant la réalisation d’une mesure d’intégration sociale est-elle ou non remboursable dans le cadre 
d’une telle subrogation légale ?
8.1.
Dans la mesure où, comme le concède la CSB, aucune décision formelle n’a été rendue sur 
la résiliation de cette mesure, la Cour de céans est bien en peine d’apprécier les modalités 
d’exécution d’une telle mesure, et tout particulièrement sa durée, la nature exacte de la rémunération 
ou du paiement (montant incitatif) au sens de l’art. 4c LASoc que le recourant aurait perçu.
8.2.
Les parties débattent de la question, de principe, de savoir si de tels montants incitatifs sont 
ou non remboursables.
Or, il n’est d’emblée point inutile de préciser que subrogation n’est pas remboursement.
8.2.1. Ces deux institutions juridiques se distinguent en ceci que la première permet au service 
social qui avance une aide matérielle au futur bénéficiaire d’une rente AI, dans l’attente du versement 
d’un rétroactif, de simplement récupérer cette avance.
Dans l’intervalle, le bénéficiaire en situation de besoins aura eu de quoi vivre.
L’avance consentie couvre toutes les aides matérielles accordées, indépendamment de la question 
de savoir si celles-ci sont ou non remboursables en cas de retour à meilleure fortune.
La récupération de cette avance s’effectue dans le cadre de l’exécution de la subrogation légale, via 
compensation sur le rétroactif AI à verser, mais elle ne peut se faire que sur la base d’un décompte 


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précis, offrant la possibilité au bénéficiaire de comprendre que son rétroactif n’aura pas été entamé 
plus qu’il n’était nécessaire.
Dans le même temps, le bénéficiaire ne saurait être placé, à l’issue de cette dernière compensation, 
dans une position plus favorable qui n’aurait été la sienne s’il avait directement perçu lui-même le 
rétroactif sans avoir à solliciter d’aide matérielle : c’est la raison pour laquelle les montants incitatifs, 
en soi de nature non-remboursables, seront tout de même pris en compte dans le calcul de cette 
compensation.
On fera observer ici au recourant que l’octroi d’un éventuel montant incitatif, ajouté au versement de 
sa rente AI, aurait probablement eu pour conséquence d’améliorer sa situation financière au point 
qu’il n’aurait en théorie plus eu droit à l’aide sociale.
8.2.2. A côté de cela, le remboursement permet au service social de réclamer au bénéficiaire d’une 
aide matérielle qui revient à meilleure fortune le règlement de sa dette sociale, l’aide sociale n’étant 
pas gratuite dans le canton de Fribourg. 
Ce n’est que dans une telle situation, qui ferait d’ailleurs l’objet d’une autre procédure, que des 
montants incitatifs alloués à l’occasion de l’exécution d’une mesure d’insertion professionnelle ne 
devraient pas être pris en compte dans l’établissement du solde de la dette sociale.
En l’espèce, ce n’est pas parce que le recourant est revenu à meilleure fortune qu’on lui demande 
de régler une partie de sa dette sociale et il ne saurait ainsi se prévaloir du caractère non-
remboursable de certains des montants qui lui ont été avancés et qui doivent être compensés sur le 
rétroactif AI touché.
Comme il a été dit plus haut, cela n’autorisait toutefois pas la CSB à récupérer plus que ce qu’elle 
avait avancé au départ au recourant et, faute d’un décompte précis sur le solde, la Cour de céans 
ne peut trancher en donnant raison, à ce stade et sur point litigieux, à l’une ou l’autre des parties.
8.2.3. C’est le lieu de signaler enfin que, contrairement à ce que pensent ces dernières, ce n’est 
pas tant sur la base du document signé par le recourant le 15 décembre 2017 que la rétrocession 
controversée pouvait s’opérer, mais bien plutôt en vertu d’une subrogation légale.
On peut par ailleurs douter de la validité de ce dernier document.
Intitulé « reconnaissance de dette », il ne contient en effet qu’une référence vague à l’endroit des 
« avances octroyées par l’aide sociale, directement ou à titre de facture dans le cadre de la loi sur 
l’aide sociale du 14 novembre 1991 », laquelle semble plutôt constituer un renvoi général aux 
dispositions de cette dernière loi.
Or, pour couper court à toute polémique ultérieure et clairement informer le bénéficiaire de ses droits, 
un tel document devrait au moins s’intituler « cession » et expressément préciser que les aides non 
remboursables au sens de l’art. 4c LASoc seront également visées par la compensation à venir qui 
s’exercera dans le cadre de la cession au sens de l’art. 22 al. 2 let. a LPGA, respectivement de la 
subrogation légale de l’art. 85bis al. 1 RAI qui en découle.
L’on évitera ainsi, par la même occasion de confondre à l’avenir, comme l’ont fait les parties, les 
notions de remboursement et de compensation.


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9.
Quoi qu’il en soit, bien fondé sur la forme, le recours doit être admis.
Partant, la décision sur réclamation est annulée et la cause renvoyée à la commission sociale 
intimée pour nouvelle décision fondée sur un décompte précis, dans le sens de ce qui précède.
10.
Les frais de la cause, par CHF 400.-, sont mis à la charge de la CSB qui succombe.
Dans le même temps, l’assistance judiciaire partielle déposée par le recourant devient sans objet.
la Cour arrête :
I.
Le recours (605 2020 126) est admis et la cause renvoyée à la Commission sociale intimée 
pour nouvelle décision au sens des considérants.
II.
Des frais de justice de CHF 400.- sont mis à la charge de la Commission sociale intimée.
III.
La requête d’assistance judiciaire partielle (605 2020 127) devient sans objet.
IV.
Notification.
Un recours en matière de droit public peut être déposé auprès du Tribunal fédéral contre le présent 
jugement dans un délai de 30 jours dès sa notification. Ce délai ne peut pas être prolongé. Le 
mémoire de recours sera adressé, en trois exemplaires, au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 6, 
6004 Lucerne. Il doit indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve et être signé. Les 
motifs doivent exposer succinctement en quoi le jugement attaqué viole le droit. Les moyens de 
preuve en possession du (de la) recourant(e) doivent être joints au mémoire de même qu’une copie 
du jugement, avec l’enveloppe qui le contenait. La procédure devant le Tribunal fédéral n’est en 
principe pas gratuite.
Fribourg, le 3 août 2021/mbo
Le Président :
La Greffière stagiaire :