fr_gerichte · 602 2018 96 · 2019-02-13 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
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Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2018 96
602 2018 99
Arrêt du 13 février 2019
IIe Cour administrative
Composition
Président:
Christian Pfammatter 
Juges:
Johannes Frölicher, Daniela Kiener 
Greffière-rapporteure:
Vanessa Thalmann
Parties
A.________ 
et 
B.________, 
recourants, 
représentés 
par 
Me Laurence Noble, avocate
contre
PRÉFECTURE DE LA SARINE, autorité intimée,
DIRECTION DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ENVIRONNEMENT ET 
DES CONSTRUCTIONS, autorité intimée,
C.________, intimé, représenté par Me Clémence Morard-Purro, 
avocate
Objet
Aménagement du territoire et constructions – Permis de construire – 
Equipement: conduites et voie d'accès
Recours du 31 août 2018 contre les décisions du 24 mai 2018 ainsi 
des 2 et 3 août 2018


Tribunal cantonal TC
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considérant en fait
A.
Par avis publié dans la Feuille officielle du canton de Fribourg (FO) n° ddd, C.________ a 
mis à l'enquête publique son projet de construction d'une stabulation libre, d'une dépression sèche 
et d'une habitation familiale avec piscine sur l'article eee du Registre foncier (RF) de la Commune 
de F.________. Cette parcelle est située à l'extérieur de la zone à bâtir telle que définie par le plan 
d'affectation des zones (PAZ) communal en vigueur. 
Cette mise à l'enquête a suscité des oppositions, dont celle de A.________ et B.________, 
usufrutiers de l'article ggg RF, parcelle grevée d'une servitude de passage agricole en faveur de 
l'article eee RF. Les opposants se sont en particulier heurtés au fait que la construction envisagée 
ne disposait pas d'un accès conforme au droit, dès lors que dite servitude ne permettait pas, selon 
eux, d'y accéder en voiture ou à pied.
La commune a rendu un préavis favorable avec conditions le 15 janvier 2018.
Tous les services de l'Etat consultés ont également préavisé favorablement ce projet, avec ou 
sans conditions.
B.
Le 24 mai 2018, la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions 
(DAEC) a délivré une autorisation spéciale de construire hors de la zone à bâtir pour le projet en 
question.
Par décision du 2 août 2018, la Lieutenante de Préfet du district de la Sarine a rejeté les 
oppositions, en particulier celle formulée par A.________ et B.________, au motif que celles-ci 
portaient essentiellement sur les droits de passage relatifs aux fonds concernés et que cet aspect 
était à traiter sous l'angle du droit privé; le 3 août 2018, le Préfet du district de la Sarine a accordé 
le permis de construire requis.
C.
Le 31 août 2018, les opposants précités ont contesté devant le Tribunal cantonal les 
décisions préfectorales et celle relative à l'autorisation spéciale. Ils demandent, sous suite de frais 
et dépens, que le permis de construire soit complété par la condition suivante: "Le permis de 
construire ne pourra être exécuté que lorsque la réalisation de tout l'équipement sera garantie et la 
question du droit de passage réglée".
A l'appui de leurs conclusions, ils soutiennent que la future construction ne sera pas suffisamment 
équipée. Ils estiment que la parcelle sur laquelle devra s'implanter l'édifice, qui à ce jour n'est 
exploitée qu'en la forme agricole, ne dispose d'aucune servitude de passage pour tout autre 
véhicule qu'agricole ni de passage à pied. Selon eux, le seul droit de passage agricole ne permet 
pas l'augmentation de l'utilisation de la servitude, ce qui en l'état est interdit et non réglé sur le plan 
civil. De plus, ils soulignent que le constructeur ne dispose d'aucune servitude de conduite ni d'un 
contrat constitutif de servitude de conduite l'autorisant à faire passer ses conduites sur leur fonds.
Ils requièrent en outre, à titre provisoire et superprovisoire, l'octroi de l'effet suspensif (602 2018 97 
et 99).
D.
Par mesure superprovisionnelle du 4 septembre 2018, le Juge délégué à l'instruction a 
interdit toute exécution du permis de construire (602 2018 97).


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E.
Le 29 octobre 2018, le préfet indique qu'il renonce à formuler des observations – en se 
référant à ses décisions litigieuses – et qu'il s'en remet à justice concernant la question de l'effet 
suspensif.
Invitée à se déterminer, la commune signale également, dans son courrier du 16 novembre 2018, 
qu'elle renonce à formuler des remarques supplémentaires par rapport à son préavis du 15 janvier 
2018.
Dans ses observations du 19 novembre 2018, la DAEC conclut au rejet du recours et de la 
demande d'effet suspensif. Selon elle, étant donné que les griefs soulevés par les recourants 
relèvent du droit privé, ceux-là n'ont pas d'incidence sur la délivrance du permis de construire et, 
partant, ce dernier n'a pas à être assorti de charges ou de conditions supplémentaires, la 
réalisation de l'équipement apparaissant d'ores et déjà garantie au regard du droit public. 
Dans sa détermination du 24 décembre 2018, le constructeur intimé conclut, principalement, au 
rejet du recours et, subsidiairement, à ce que le permis de construire soit complété par la condition 
supplémentaire suivante: "Le permis de construire ne pourra être exécuté que lorsque la 
réalisation de tout l'équipement sera garantie".
en droit
1.
Déposé dans le délai et les formes prescrits – et l'avance des frais de procédure ayant été versée 
en temps utile – le recours est recevable en vertu des art. 114 al. 1 let. a et c du code fribourgeois 
du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et 141 al. 1 de la 
loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; 
RSF 710.1). Les recourants sont usufrutiers de l'article ggg RF – sur lequel l'accès litigieux est 
prévu – et se sont opposés au projet, de sorte qu'ils sont directement touchés par la construction 
projetée (cf. art. 76 CPJA).
Partant, le Tribunal cantonal peut entrer en matière sur les mérites du recours.
2.
2.1.
Par le permis de construire, nécessaire en principe à toute construction (cf. art. 135 
LATeC), l'Etat garantit la sécurité, la salubrité et la fonctionnalité des constructions (art. 1 let. j 
LATeC). Il s'agit d'une autorisation ordinaire dont le requérant a droit à l'obtention s'il satisfait aux 
conditions légales. L'objet d'un permis de construire est de constater que le projet de construction 
respecte le droit public (ATF 119 Ib 222 consid. 3a; arrêt TF 1A.202/2006 du 10 septembre 2007 
consid. 4).
2.2.
Aux termes de l'art. ddd al. 2 de la loi du ddd juin 1979 sur l'aménagement du territoire 
(LAT; RS 700), l'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à la zone 
(let. a) et si le terrain est équipé (let. b). Un terrain est réputé équipé lorsqu'il est desservi d'une 
manière adaptée à l'utilisation prévue par des voies d'accès (art. 19 al. 1 LAT).


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L'art. 93 LATeC dispose que les communes ont l'obligation de prévoir au moins l'équipement de 
base conformément aux zones à bâtir définies par le plan d'affectation des zones et d'assurer sa 
réalisation dans les délais fixés par le programme d'équipement. Elles tiennent compte des options 
retenues dans le plan directeur communal (al. 1). Tant qu'un équipement complet n'est pas assuré, 
aucun permis de construire ne peut être délivré (al. 2). Selon l'art. 94 al. 1 let. a LATeC, 
l'équipement de base comprend les routes principales, collectrices et leur raccordement au réseau 
routier principal ainsi que les liaisons piétonnes. D'après l'art. 94 al. 2 LATeC, l'équipement de 
détail comprend notamment les routes de desserte et les chemins piétons.
Un terrain est réputé équipé si son équipement est complet, adapté à la zone d'affectation 
concernée, de sorte que seul le raccordement des constructions et installations prévues reste 
encore à établir pour permettre leur utilisation (art. 95 LATeC). L'accès doit être juridiquement et 
techniquement suffisant (cf. arrêts TF 1C_245/2014 du 10 novembre 2014 consid. 4.1; 
1C_155/2010 du 3 juin 2010 consid. 2.2).
2.3.
Pour déterminer si une construction bénéficie d'un accès juridique suffisant, l'autorité 
administrative doit se limiter à examiner la situation prima facie, en se bornant à contrôler si ledit 
accès s'appuie sur un titre juridique existant, tel un droit de passage inscrit au RF, les questions 
relatives à l'assiette de la servitude relevant exclusivement du droit civil (arrêt TC FR 602 2011 
74/89 du 7 décembre 2012 consid. 2b). L'autorité administrative examine si la désignation de la 
servitude permet d'en faire l'utilisation prévue et si elle est suffisante pour l'accès aux constructions 
projetées.
Les accès doivent être garantis tant sur le plan juridique que factuel au moment de la délivrance 
du permis de construire (arrêts TF 1C_155/ 2010 du 3 juin 2010 consid. 2.2, in RtiD 2011 I p. 181; 
1P.319/2002 du 25 novembre 2002 consid. 3, in RDAT 2003 I 59 211; 1C_668/2013 du 21 mars 
2014 consid. 2.2). S'il est vraisemblable que le terrain destiné à être construit dispose d'un accès 
suffisant en vertu du droit privé, il appartient aux propriétaires du terrain grevé de démontrer le 
contraire (arrêt TF 1P.407/1989 du 6 octobre 1989 consid. 3). Le projet doit disposer de 
l'équipement routier au plus tard au moment de sa réalisation (ATF 127 I 103 consid. 7d; arrêts TF 
1C_271/2011 du 27 septembre 2011 consid. 2.5; 1C_554/2008 du 7 juillet 2009 consid. 4.3; cf. 
RUCH, Commentaire LAT, ad art. ddd n. 83). Il est à cet égard suffisant que, pour entrer en force, 
l'autorisation de construire soit assortie de la condition que l'accès routier est garanti (arrêts TF 
1C_271/2011 du 27 septembre 2011 consid. 2.5; 1C_245/2014 du 10 novembre 2014 consid. 4.1). 
3.
3.1.
Les recourants critiquent le fait que l'intimé souhaite faire passer ses conduites (notamment 
pour les eaux claires) sur leur fonds, alors qu'il ne possède aucune servitude à cet égard. Ainsi, ils 
estiment que l'équipement de la parcelle n'est pas garanti.
En ce qui concerne le raccordement aux eaux usées, les autorités ont constaté que les 
exploitations agricoles situées hors de la zone à bâtir ne sont pas tenues de se raccorder aux 
égouts publics, pour autant qu'elles respectent un certain nombre de conditions, satisfaites en 
l'espèce. Cette constatation n'est pas remise en cause par les recourants.
Le Tribunal cantonal a déjà eu l'occasion de se prononcer quant à la réalisation de l'équipement 
relatif aux conduites d'eau claire et d'eau potable ainsi qu'à celles pour l'électricité et le téléphone. 
Si les constructeurs ne disposent pas d'une servitude de conduite ni d'un contrat constitutif de 


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servitude de conduite, ceux-ci ont la possibilité de recourir à la procédure prévue par l'art. 691 al. 1 
CC, laquelle relève de la compétence du juge civil, pour obtenir une servitude pour les éléments 
précités, sous réserve de l'al. 2. Selon le Tribunal cantonal, au regard du droit public de la 
construction, cette possibilité est suffisante pour permettre au préfet d'admettre que les conditions 
de l'art. ddd LAT pourront être remplies. Il y a en revanche lieu de compléter le permis de 
construire de la condition suivante: "Le permis de construire ne pourra être exécuté que lorsque la 
réalisation de tout l'équipement sera garantie" (cf. arrêt TC FR 602 2016 149 du 6 avril 2017 
consid. 9).
Partant, il y a lieu sur ce point de compléter le permis de construire par cette condition.
3.2.
Les recourants font en outre valoir que la construction ne dispose pas d'un accès 
juridiquement garanti.
Dans le cas particulier, sous la rubrique "servitudes", les indications du registre foncier relatives à 
l'article ggg font notamment ressortir l'existence d'une servitude intitulée: "passages agricoles 
selon plan hhh" en faveur de l'article eee RF de F.________, à charge de l'article ggg RF, dont les 
recourants sont usufruitiers.
Le feuillet de l'article ggg RF permet de déterminer quel est le fonds bénéficiaire de la servitude et 
de conclure à première vue à l'existence d'un droit de passage sur l'article ggg en faveur de 
l'article eee RF. Si ce droit de passage est réservé à une utilisation agricole, il ne faut cependant 
pas perdre de vue que la construction contestée s'implantera en zone agricole et qu'elle n'est 
juridiquement admissible que si elle sert à cette fin. En effet, dans son autorisation spéciale du 
24 mai 2018, la DAEC a précisément admis que l'habitation et la stabulation satisfont aux 
exigences posées par les art. 24 ss LAT pour permettre leur implantation en zone agricole. A ce 
stade, la désignation "passages agricoles" n'exclut ainsi pas l'accès à des constructions qui ont 
une vocation agricole.
Dès lors que l'autorité administrative doit, à titre préjudiciel, tenir compte du registre foncier pour 
constater l'existence ou non d'un droit de passage et qu'elle ne peut pas, en revanche, se 
substituer au juge civil, seul compétent pour statuer sur un litige sur ce point, les autorités intimées 
étaient en droit d'admettre que le projet disposait – sur la base de l'inscription au registre foncier – 
d'un accès juridiquement garanti.
Il appartiendra, cas échéant, aux parties de saisir le juge civil, compétent pour trancher l'étendue 
d'un droit de passage sur l'article ggg RF.
Il y a en revanche lieu de renvoyer – à l'instar de ce qui a été exposé au consid. 2.3 in fine – à la 
jurisprudence qui impose que l'octroi du permis de construire soit conditionné à la réalisation de 
l'accès au moment de son exécution. En effet, en ce qui concerne l'accès routier, le Tribunal 
fédéral a, dans un cas fribourgeois, relevé ce qui suit: Permettre la réalisation d'un projet de 
construction avant la réalisation de l'accès "revient à laisser entreprendre la construction des villas 
avant que l'accès soit réalisé, et même autorisé. Elle n'est dès lors pas conforme aux exigences 
posées ci-dessus en vertu desquelles l'accès devrait à tout le moins être réalisé au moment de 
l'achèvement de la construction des habitations. Le permis d'habiter pourrait en effet être délivré 
dès l'obtention de l'autorisation de construire la route d'accès, soit potentiellement bien avant que 
dite route soit effectivement réalisée. Cette solution s'éloigne donc de la lettre de l'art. ddd al. 2 let. 
b LAT à de nombreux titres: le terrain n'est pas équipé au moment de la délivrance du permis de 


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construire; il n'est pas garanti que tel soit le cas au moment de la réalisation des travaux, ni même 
au moment de la délivrance du permis d'habiter. Il n'est certes pas dans l'intérêt de la constructrice 
de se soustraire à cette exigence, de sorte que le risque concret que les habitations projetées 
soient durablement sous-équipées est peu important. Le procédé, non conforme à la législation 
fédérale, ne saurait toutefois être admis, ce d'autant que la réalisation de l'accès est sans doute un 
préalable nécessaire à la mise en place du chantier" (arrêt TF 1C_245/2014 du 10 novembre 2014 
consid. 4.2). 
Dans le cas d'espèce, il ressort du plan d'implantation que le chemin d'accès (I.________) est déjà 
existant. Ce plan comporte la mention "asphalte" sur ce chemin. Les images aériennes ressortant 
du portail cartographique montrent en revanche un chemin non goudronné. Il n'y a pas lieu en 
l'espèce d'instruire plus avant la question du revêtement de ce chemin existant, dès lors qu'il suffit 
d'en faire, comme l'exige le Tribunal fédéral et comme l'impose le Service de la mobilité dans son 
préavis du 24 avril 2018, une condition pour l'exécution du permis de construire.
Il en résulte que la condition mentionnée ci-dessus au consid. 3.1 vaut également pour l'accès 
routier.
4. 
4.1.
Au vu de ce qui précède et de la conclusion prise par les recourants qui se limitait à 
requérir l'ajout de la condition selon laquelle "le permis de construire ne pourra être exécuté que 
lorsque la réalisation de tout l'équipement sera garantie et la question du droit de passage réglée", 
le recours doit être admis et le permis de construire complété par la condition suivante:
"Le permis de construire ne pourra être exécuté que lorsque la réalisation de tout l'équipement 
sera garantie."
4.2.
Au vu de l'issue du litige, la requête d'effet suspensif (602 2018 99) déposée par les 
recourants devient sans objet.
4.3.
Il appartient à l'intimé – en sa qualité de constructeur – de supporter, par CHF 1'125.-, les 
¾ des frais de procédure fixés à CHF 1'500.-. L'Etat de Fribourg est exonéré de sa part des frais 
(art. 133 CPJA).
L'avance de frais versée par les recourants leur est restituée.
4.4.
Pour la même raison, il n'est pas alloué d'indemnité de partie à l'intimé.
En revanche, les recourants, qui ont fait appel aux services d'une avocate pour défendre leurs 
intérêts, ont droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA). Elle sera, dans les mêmes 
proportions, mise à la charge de l'intimé et de l'Etat de Fribourg (art. 137, 140 et 141 CPJA).
Compte tenu de la complexité très relative de l'affaire, il se justifie de s'écarter de la liste de frais 
produite par la mandataire des recourants – qui ne correspond par ailleurs pas au tarif fribourgeois 
du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction 
administrative (RSF 150.12) s'agissant du montant des photocopies – et d'arrêter l'indemnité de 
partie à CHF 2'000.- (TVA comprise) en application de l'art. 11 al. 1, dernière phrase, du tarif. 
Celle-ci est mise à raison de CHF 1'500.- à la charge de l'intimé et de CHF 500.- à la charge de 
l'Etat de Fribourg.


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la Cour arrête:
I.
Le recours (602 2018 96) est admis dans le sens des considérants. Partant, le permis de 
construire délivré le 3 août 2018 par le Préfet du district de la Sarine est complété par la 
condition suivante:
"Le permis de construire ne pourra être exécuté que lorsque la réalisation de tout 
l'équipement sera garantie."
II.
La requête d'effet suspensif (602 2018 99), devenue sans objet, est rayée du rôle.
III.
Les ¾ des frais de procédure sont mis par CHF 1'125.- à la charge de C.________. L'avance 
de frais de CHF 2'500.- versée par les recourants leur est restituée. 
IV.
Un montant de CHF 2'000.- (dont CHF 143.- au titre de TVA), à verser à Me Laurence Noble 
à titre d'indemnité de partie, est mis à la charge de C.________ par CHF 1'500.- et à celle de 
l'Etat de Fribourg par CHF 500.-. 
V.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 
30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie 
de la décision est contestée (art. 148 CPJA).
Fribourg, le 13 février 2019/jfr/vth
Le Président:
La Greffière-rapporteure: