fr_gerichte · 602 2017 122 · 2018-11-19 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Enteignung

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2017 122
Arrêt du 19 novembre 2018
IIe Cour administrative
Composition
Président:
Christian Pfammatter
Juges:
Johannes Frölicher, Susanne Fankhauser
Greffier-stagiaire:
Matthieu Loup
Parties
A.________ 
et 
B.________, 
recourants, 
représentés 
par 
Me Christophe Tornare, avocat
contre
COMMISSION D'EXPROPRIATION DU CANTON DE FRIBOURG, 
autorité intimée,
COMMUNE DE C.________, intimée, représentée par Me Jillian 
Fauguel, avocate
Objet
Expropriation matérielle – Non-classement sans indemnité
Recours du 4 octobre 2017 contre la décision du 24 août 2017


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considérant en fait
A.
A.________ et B.________ sont les copropriétaires actuels des art. ddd, eee, fff et ggg du 
Registre foncier (ci-après: RF) de la Commune de C.________. Ces parcelles, d’une surface totale 
de 8624 m2, se situent à environ 230 mètres à l'Est du village de C.________, au lit-dit 
"H.________" et sont entourées de zone agricole. La partie Nord des art. eee, fff et ggg RF jouxte 
la route reliant C.________ à I.________, alors que la partie Sud des art. eee et fff RF est 
contigüe à la forêt. Selon les indications du RF, l'art. ddd RF comprend un jardin d'agrément; 
l'art. eee RF une place, un pré, une forêt et un bâtiment battoir; l'art. fff RF une place, un pré, une 
habitation, un rural et un garage bûcher; et l'art. ggg RF une place ainsi qu'une habitation 
individuelle.
Ces parcelles étaient, selon le plan d'aménagement local (ci-après: PAL) du 28 février 1983 (PAL 
1983), situées en zone sans affectation spéciale. Au cours de l'année 1987, la société J.________ 
SA, qui en avait fait l'acquisition, a initié des démarches en vue de la création d'une zone mixte 
dans ce secteur. 
Le 30 mars 1988, cette société a vendu l'art. ggg RF, détaché de l'art. eee RF, à A.________ et 
B.________. En août de la même année, elle a fait l'acquisition des art. ddd et fff RF.
Par arrêté du 10 janvier 1989, le Conseil d'Etat a accepté – dans le cadre d’une révision partielle 
du PAL – les modifications du plan des zones et du Règlement communal d'urbanisme (ci-après: 
RCU) mises à l'enquête par la Commune dans la Feuille officielle (ci-après: FO). Ces modifications 
consistaient en la mise en zone mixte du secteur concerné, à l'exception d'une partie de l'art. eee 
RF qui subsistait en zone sans affectation spéciale, et en l'introduction d'un art. 21bis réglant la 
zone mixte dans le RCU.
B.
Le 13 novembre 1992, la Commune a transmis à l'Office des constructions et de 
l'aménagement du territoire (ci-après: OCAT) le dossier de révision générale de son PAL pour 
examen préalable. Dans ses observations en vue de l'établissement du dossier final, l'OCAT a 
enjoint la Commune à revoir ses hypothèses concernant la population future et a préavisé 
négativement la création d'une zone d'activité communale, estimant qu'elle ne se justifiait plus en 
raison de l'abandon d'un projet de gravière et de l'absence d'autres activités artisanales et 
industrielles. 
Le 25 novembre 1996, alors que le processus de révision du PAL suivait son cours, A.________ et 
B.________ ont fait l'acquisition des art. ddd, eee et fff RF à l'occasion de la vente aux enchères 
forcées des actifs de J.________ SA. Une convention entre les acquéreurs et la Commune visant 
le raccordement de ces parcelles au réseau d'eau potable a été signée le 26 août 1997. 
Suite au préavis de synthèse favorable de l'OCAT, lequel ne reprenait pas les observations 
formulées lors de l'examen préalable au sujet de la zone d'activité, la révision générale du PAL a 
été approuvée par la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions le 
27 janvier 1999 (PAL 1999). Pour le secteur litigieux, la zone mixte existante était maintenue et 
réglée par l'art. 16 RCU, prévoyant un PAD obligatoire et une limitation des surfaces affectées à 
l'habitation à 40%. 


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C.
Par avis publiés dans la FO, la Commune a mis à l'enquête publique la révision générale de 
son PAL. Cette révision prévoyait l'affectation des art. ddd, eee (partiel), fff et ggg RF à la zone 
agricole.
Le 19 mars 2013, A.________ et B.________ se sont opposés à cette révision, estimant qu'il ne 
se justifiait pas de sortir leurs parcelles de la zone mixte. Leur opposition a été rejetée par la 
Commune le 4 décembre 2013.
En janvier 2015, A.________ et B.________ ont déposé au Service des constructions et de 
l'aménagement (ci-après: SeCA) une demande préalable de construction pour un atelier et deux 
appartements. Cette demande n'était pas accompagnée d'un projet de PAD, obligatoire en vertu 
de l'art. 16 RCU alors en vigueur.
Le 8 juillet 2015, la Direction a rejeté l'opposition du 19 mars 2013 de A.________ et B.________ 
et prononcé l'approbation partielle de la révision générale du PAL de la Commune de C.________ 
(PAL 2015). A l'appui du rejet de l'opposition, elle a considéré que l'intérêt public au retour en zone 
agricole était prépondérant par rapport à l'intérêt privé des opposants, lesquels n'avaient pas 
démontré que les activités envisagées sur les parcelles litigieuses seraient empêchées par le 
changement de zone.
D.
Par écrit du 6 août 2015, A.________ et B.________ ont déposé une demande d'indemnité 
pour expropriation matérielle devant la Commission d'expropriation (ci-après: la Commission). 
Dans la mesure où ils entendaient déposer un recours contre les décisions de la Direction auprès 
du Tribunal cantonal, ils ont requis que le traitement de la demande soit suspendu jusqu'à ce que 
celui-ci rende sa décision.
Le 8 septembre 2015, A.________ et B.________ ont recouru au Tribunal cantonal contre les 
décisions du 8 juillet 2015 de la Direction, ce qui a entraîné la suspension de la procédure devant 
la Commission. Par arrêt du 26 février 2016, le Tribunal cantonal a rejeté le recours des 
demandeurs, confirmant les décisions de la Direction.
E.
Par courrier du 22 avril 2016 à la Commission, les demandeurs ont sollicité la reprise de la 
procédure et qu'il leur soit imparti un délai pour compléter leur requête.
Suite à l'échec de la tentative de conciliation, le Président de la Commission a imparti, en date du 
6 juin 2016, un délai de 30 jours aux demandeurs pour compléter leur demande. Il a dans le même 
temps limité la procédure à la question de savoir si les conditions d'une expropriation matérielle 
étaient remplies.
Par mémoire du 18 juillet 2016, les demandeurs ont complété leur demande d'indemnité du 6 août 
2015. A l'appui de celle-ci, ils font valoir que le passage en zone agricole des parcelles dont ils 
sont propriétaires est une expropriation matérielle sujette à indemnisation. Invitée à se déterminer, 
la Commune réfute le 13 octobre 2016 que la modification de la zone pour le secteur concerné soit 
un déclassement au sens strict, ni d'ailleurs un non-classement ouvrant le droit à une indemnité.
Suite à cet échange d'écriture le Président de la Commission a, en date du 2 mars 2017, cité les 
parties pour des débats principaux. Il a en outre requis d'elles la production de divers documents 
en lien avec l'historique du secteur litigieux et les précédents PAL.


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F.
Par décision du 24 août 2017, la Commission a rejeté la demande d'indemnité pour 
expropriation matérielle déposée par A.________ et B.________. A l'appui de sa décision, elle a 
retenu que la Commune n'avait, avant l'adoption du PAL 2015, jamais procédé à l'examen des 
besoins réels en matière de zone d'activité, en général, et en matière de zone mixte en particulier. 
Le changement de zone, validé par le Tribunal cantonal, était dès lors une mise en conformité à la 
loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et devait être qualifié de mesure 
de non-classement, laquelle n'ouvrait pas le droit à une indemnité. Même à considérer que la 
mesure fut un déclassement, la Commission a déterminé que celui-ci ne consistait pas en une 
expropriation matérielle sujette à indemnité, dès lors que la situation litigieuse ne correspondait à 
aucune des hypothèses retenues par la jurisprudence fédérale. 
Par ordonnances du 28 août 2018, le Président de la Commission a placé les frais de procédure et 
les dépens de la Commune à la charge des demandeurs.
G.
Agissant le 4 octobre 2017, A.________ et B.________ ont contesté auprès du Tribunal 
cantonal la décision de la Commission du 24 août 2017, dont ils demandent l'annulation sous suite 
de frais et dépens. Ils concluent à ce que le passage en zone agricole de leurs parcelles soit 
reconnu comme étant un cas d'expropriation matérielle ouvrant la voie à une indemnité et qu'il soit 
qualifié, principalement, de mesure de déclassement, subsidiairement de mesure de non-
classement. En toutes hypothèses, ils demandent que la cause soit renvoyée à l'autorité intimée 
pour fixation de l'indemnité due par la Commune.
A l'appui de leurs conclusions, les recourants font valoir que leur droit de propriété a été violé du 
fait d'une mauvaise application des critères relatifs à l'expropriation matérielle. Ils estiment en outre 
que le PAL 1999 était conforme à LAT et que c'est ainsi à tort que l'autorité intimée a considéré 
que le passage des parcelles litigieuses en zone agricole consistait en une mise en conformité. Ils 
critiquent finalement le montant des frais de procédure retenu par la Commission, sans toutefois 
prendre de conclusions à ce sujet.
H.
Invitée à se déterminer, la Commission a, le 15 novembre 2017, conclu au rejet du recours. 
Elle a renvoyé à la motivation de sa décision et indiqué pour le surplus que les frais de procédure 
et des dépens de la Commune avaient été fixés en tenant compte des contraintes légales et des 
intérêts en jeu.
Dans ses observations du 5 février 2018, la Commune a conclu au rejet du recours sous suite de 
frais et dépens. Elle développe principalement les mêmes arguments que devant la Commission, à 
savoir que la mesure litigieuse relève du non-classement, pour lequel aucune indemnité n'est due. 
en droit
1.
1.1.
Déposé dans le délai et les formes prescrits – et l'avance des frais de procédure ayant été 
versée en temps utile – le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. e du code 
fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et de 
l'art. 80 al. 1 de la loi fribourgeoise du 23 février 1984 sur l'expropriation (LEx-FR; RSF 76.1). 


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1.2.
Aux termes de l'art. 82 let. b LEx-FR, l'exproprié a qualité pour recourir. En outre, selon 
l'art. 76 let. a CPJA en lien avec l'art. 80 al. 2 LEx-FR, a qualité pour recourir quiconque est atteint 
par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.
Compte tenu du fait que la demande des recourants tendant à obtenir une indemnisation pour 
expropriation matérielle a été rejetée par la Commission, un intérêt protégé doit leur être reconnu.
Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur les mérites du recours.
1.3.
Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du 
droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, la 
Cour ne peut pas examiner en l'espèce le grief d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA).
2.
2.1.
Selon la jurisprudence, on est en présence d'une expropriation matérielle au sens de l'art. 26 
al. 2 Cst. et de l'art. 5 al. 2 LAT lorsque l'usage actuel d'une chose ou son usage futur prévisible 
est interdit ou restreint de manière particulièrement grave, de sorte que l'intéressé se trouve privé 
d'un attribut essentiel de son droit de propriété. Une atteinte de moindre importance peut aussi 
constituer une expropriation matérielle si elle frappe un ou plusieurs propriétaires de manière telle 
qu'ils devraient supporter un sacrifice trop considérable, incompatible avec le principe de l'égalité 
de traitement (ATF 131 II 151 consid. 2.1; 125 II 431 consid. 3a et les arrêts cités; cf. art. 1 al. 3 et 
art. 2 LEx). 
A ce sujet, il sied de préciser d'emblée que la garantie de la propriété ne donne pas le droit à un 
propriétaire d’exiger, d'une part, que son terrain reste de façon durable dans la zone où il a tout 
d’abord été classé et, d'autre part, que les possibilités de bâtir résultant du classement en une 
zone déterminée ne soient pas modifiées ou limitées par la suite. En d'autres termes, le 
propriétaire qui ne construit pas doit s'attendre à un changement de situation juridique (ATF 102 Ia 
331 consid. 1; 123 II 481 consid. 6c; cf. également BRAHIER/PERRITAZ, LAT révisée, dézonage et 
indemnisation des propriétaires, in Journées du droit de la construction 2015, p. 77). 
2.2.
A propos de l'expropriation matérielle, la jurisprudence distingue généralement deux 
hypothèses: d'une part, le refus de classement en zone à bâtir ("non-classement", "Nichteinzo-
nung") et, d'autre part, le déclassement ("Auszonung").
On parle de déclassement lorsqu'un bien-fonds classé dans une zone à bâtir est frappé d'une 
interdiction de construire (cf. ATF 125 II 431 consid. 3b; 122 II 326 consid. 4c et les arrêts cités). 
Cela présuppose toutefois qu'au moment de l'entrée en force de la mesure de planification qui 
produirait l'effet d'une expropriation matérielle, la parcelle en question se trouvait comprise dans 
une zone à bâtir édictée conformément aux prescriptions de la législation fédérale en matière 
d'aménagement du territoire (ATF 122 II 326 consid. 4b; 118 Ib 38 consid. 2c; 117 Ib 4 consid. 3). 
Il y a en revanche refus de classement lorsque la modification d'un plan d'affectation, qui a pour 
effet de sortir une parcelle de la zone à bâtir où elle se trouvait auparavant, intervient pour adapter 
ce plan aux exigences de la LAT, entrée en vigueur en 1980, et partant pour mettre en œuvre les 
principes du droit constitutionnel en matière de droit foncier (ATF 131 II 151 consid. 2.6). Tel est le 
cas de la décision par laquelle l'autorité de planification, édictant pour la première fois un plan 
d'affectation conforme aux exigences constitutionnelles et légales, ne range pas un bien-fonds 


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déterminé dans la zone à bâtir et cela même si ce terrain était constructible selon la 
réglementation antérieure (ATF 125 II 431 consid. 3b; 122 II 326 consid. 4c; 119 Ib 124 consid. 2a 
et 2d et les arrêts cités). Cela ne vaut pas seulement pour la révision des plans d'affectation 
adoptés avant l'entrée en vigueur de la LAT (1er janvier 1980), mais aussi pour l'adaptation des 
plans de zones entrés en vigueur sous l'empire de la LAT (plans dits "de 2ème génération", cf. 
BRAHIER/PERRITAZ, p. 70 ss) mais qui, matériellement, ne respectent pas en tout point les 
principes de planification du droit fédéral (arrêts TF 1C_573/2011 du 30 août 2013 consid. 2.2; 
1A.8/2002 du 22 juillet 2002 consid. 3.3; ATF 122 II 326 consid. 5c; 131 II 728 consid. 2.3).
Un plan d'affectation correspond aux exigences matérielles de la LAT, notamment lorsqu'il procède 
à la délimitation entre les terrains constructibles et les terrains non constructibles selon les critères 
des art. 15 et 1 al. 3 LAT. Si tel est le cas, les redimensionnements futurs sont en principe qualifiés 
de déclassement et non pas de refus de classement, en particulier lorsque la zone à bâtir a été 
correctement mesurée, mais que le dimensionnement ne s'est révélé trop important qu'a posteriori, 
en raison du développement démographique et des nouvelles possibilités de densification et de 
réaffectation par exemple (ATF 131 II 728 consid. 2.3 et les références citées). 
En outre, ce n'est pas par parcelle ou par quartier qu'il faut déterminer si un aménagement décidé 
selon le droit antérieur à la LAT correspond aux exigences de celle-ci. Le plan d'affectation d'une 
commune doit satisfaire dans son entier aux exigences de la LAT, et l'opportunité d'une 
modification pour une partie du territoire communal ne peut être jugée sans référence à un concept 
d'aménagement portant sur l'ensemble de la commune, ni sans examen du régime à attribuer à 
d'autres parties, comparables (ATF 121 II 417 consid. 3d). On ne saurait donc qualifier un 
dézonage de déclassement au motif que la zone ou le secteur concerné aurait été planifié 
conformément à la LAT, quand bien même le PAD dans son entier ne satisfaisait pas aux 
exigences de la loi.
3.
En l'espèce, il y a ainsi tout d’abord lieu d’examiner la conformité à la LAT de l’ancienne 
planification communale.
3.1.
Dans l'accomplissement de leurs tâches d'aménagement du territoire et de détermination 
des zones, les autorités de planification doivent tenir compte des buts et principes d'aménagement 
définis aux art. 1 et 3 LAT ainsi que des prescriptions fédérales (art. 14 ss LAT) et cantonales 
(art. 43 ss LATeC) relatives à l'établissement des plans d'affectation. Le respect de ces principes 
et normes sur un plan théorique n'est pas suffisant; l'autorité appelée à établir une planification doit 
procéder à une pondération de tous les intérêts, privés ou publics, susceptibles d'intervenir dans le 
cas d'espèce (arrêt TC FR 602 2011 46 du 9 novembre 2012 consid. 4; ATF 115 Ia 353 et les 
références citées). La planification doit s’effectuer selon les critères applicables à chaque zone (cf. 
art. 14 ss LAT) et sur la base d’un examen de tous les éléments essentiels d’un point de vue de 
l’aménagement et de leur coordination. Ainsi, les mesures de planification sont seulement 
conformes au droit fédéral lorsque, à côté des critères du caractère propre à la construction, du 
caractère largement bâti et du besoin en terrains constructibles (cf. art. 15 LAT), elles ont 
également tenu compte, dans le cadre de la pesée des intérêts, de tous les autres éléments 
d’aménagement du territoire pertinents dans le cas concret, notamment des exigences d’utilisation 
et de protection mentionnées aux art. 1 et 3 LAT (BRAHIER/PERRITAZ, p. 72; arrêt TF 1A.8/2002 du 
22 juillet 2002 consid. 3.5.1).


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3.1.1.Dans sa teneur en vigueur jusqu'au 30 avril 2014, l'art. 15 LAT prévoyait que les zones à 
bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui sont déjà largement bâtis (lettre a) ou 
seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et seront équipés 
dans ce laps de temps (lettre b). Cette notion de "terrains déjà largement bâtis" devait être 
comprise de manière étroite: elle inclut pour l'essentiel le territoire bâti équipé et les brèches dans 
le tissu bâti, celles-ci s'entendant comme des surfaces de peu d'importance par rapport à l'étendue 
du milieu bâti dans lequel elles s'insèrent et, dans la règle, étant équipées (ATF 132 II 218 
consid. 4.1; 122 II 455 consid. 6a; 121 II 417 consid. 5a). Selon la jurisprudence prévalant déjà 
sous l'ancien art. 15 LAT, les zones à bâtir surdimensionnées étaient contraires à la LAT et 
devaient être réduites (ATF 140 II 25 consid. 4.3; 136 II 204 consid. 7; cf. pour le tout: arrêt TF 
1C_113/2014 du 3 septembre 2014 consid. 3)
Les communes devaient ainsi concevoir leurs plans d'affectation et la réglementation y afférente 
en se conformant entre autres aux principes posés par l'art. 15 LAT. Il était dès lors incompatible 
avec le droit fédéral de prévoir une extension de la zone à bâtir de manière telle qu'elle ne soit pas 
justifiée par les besoins prévisibles en terrains à bâtir pour les quinze prochaines années (RFJ 
1995 p. 328). Une révision correcte d'un plan d'affectation nécessitait donc une appréciation de ce 
besoin futur, lequel ne pouvait cependant pas être fixé ou arrêté avec exactitude et de manière 
mathématique. Il s'agissait au contraire d'un pronostic comportant des incertitudes. La 
jurisprudence admettait à ce sujet que la méthode des tendances (Trendmethode) était en général 
propre à déterminer le besoin en terrains à bâtir (arrêts TF 1C_35/2011 et 1C_173/2011 du 
29 août 2011 consid. 2.5; ATF 136 II 204 consid. 6.2; RFJ 1995 p. 328 consid. 2 et les références 
citées). Cette méthode est fondée sur l'utilisation des terrains à bâtir pratiquée pendant les dix à 
quinze années précédentes, avec les réserves existantes, en admettant par extrapolation et avec 
des facteurs de pondération et de correction que le développement pour les quinze prochaines 
années se déroulera de la même façon (arrêts TF 1C_35/2011 et 1C_173/2011 du 29 août 2011 
consid. 2.5; ATF 136 II 204 consid. 6.2; 116 Ia 221 consid. 3b; 116 Ia 331 consid. 4). La doctrine 
considérait également qu'il s'agissait de la méthode la plus recommandée (ZEN-RUFFINEN/GUY-
ECABERT, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, p. 149; BRAHIER/PERRI-
TAZ, p. 73). Si des raisons particulières le justifiaient, il était possible de s'écarter de cette 
méthode: dans l'hypothèse par exemple où aucune activité de construction n'avait été réalisée 
durant la période récente, l'existence d'un besoin futur n'était pas d'emblée exclu (ATF 116 Ia 339 
consid. 3b). Une extension pouvait se justifier en pareil cas si, sur le fondement d'une appréciation 
globale, elle correspondait à des projets de développement local, régional, voire suprarégional, ce 
qui constituait un moyen adéquat de réduire les disparités choquantes entre les régions (art. 3 al. 4 
let. a LAT; arrêt TF 1C_119/2007 du 13 novembre 2008 consid. 3.2.3 et références citées; ATF 
118 Ia 158 consid. 4b; 114 Ia 364 consid. 4). Lorsque la zone à bâtir était déjà largement 
surdimensionnée, des motifs impératifs devaient commander une nouvelle extension (ATF 102 Ia 
430 consid. 5b; arrêt TF 1P.218/2001 du 13 août 2001 consid. 5a). 
De même, l'estimation du besoin pour les zones industrielles ne pouvait se baser sur les mêmes 
critères que pour les zones d'habitation, tels que les projections démographiques ou la surface 
utile par habitant. Dans ces zones, on pouvait se fonder sur l'occupation probable des terrains par 
des entreprises s'établissant dans la commune et ainsi prendre en compte les perspectives de 
développement économique à moyen et à long terme (ATF 114 Ia 257 consid. 3e; voire d'une 
seule entreprise, ATF 107 Ia 35 consid. 3d). 


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Sous l'empire de l'ancien art. 15 LAT, les différents éléments significatifs pour déterminer le besoin 
en terrains à bâtir étaient ainsi les suivants: réserve en terrains disponibles dans les zones à bâtir 
actuelles, utilisation passée et future des terrains à bâtir, volonté communale de maîtriser la 
croissance, développement démographique, développement économique, développement 
régional, état et développement du réseau des transports publics, possibilités financières et 
techniques de la commune en matière d'équipement notamment. Ces éléments se devaient d'être 
concrets et l'autorité de planification ne pouvait se limiter à justifier ses besoins par des 
affirmations générales (arrêt TC FR 602 2011 46 du 9 novembre 2012 consid. 5; RDAF 2000 I 427 
consid. 4d; 2006 I 279; BRAHIER/PERRITAZ, p. 73).
3.1.2.Une extension de la zone à bâtir doit en outre se justifier par une pesée générale des 
intérêts en présence (art. 1 al. 1 2ème phrase et 2 al. 1 LAT, art. 1 à 3 OAT; ATF 116 Ia 221 
consid. 3b; 114 Ia 368 consid. 4; BERTSCHI, Ausscheidung und Dimensionierung von Bauzonen, 
Raum & Umwelt 2002, p. 31 s.); on ne saurait se fonder sur les désirs, ni sur les projections 
irréalistes quant au développement du nombre d'habitants et des emplois. L'intérêt purement 
financier des propriétaires à obtenir le plus haut rendement possible de leurs terrains doit en 
principe céder le pas devant l'intérêt public, et cela dans une mesure d'autant plus forte que les 
zones à bâtir à disposition sont déjà très grandes. La demande privée ne suffit pas à justifier 
l'extension de la zone à bâtir, laquelle ne saurait non plus être exclue parce qu'aucune activité de 
construction n'aurait été réalisée pendant la période récente. Dans les réserves de terrains, on doit 
également incorporer les parcelles qui ne sont pas mises sur le marché immobilier par leurs 
propriétaires, à défaut de quoi on favoriserait la thésaurisation des terrains (ATF 136 II 204 
consid. 6.2.1; 116 Ia 328 consid. 4c). La surface de zones à bâtir utilisées précédemment ne 
saurait au demeurant être reprise telle quelle, mais doit être évaluée scrupuleusement à l'aune des 
objectifs de planification (BERTSCHI, p. 29 s.; ATF 136 II 204 consid. 6.2.1; 118 Ia 151 consid. 4d). 
L'autorité qui établit les plans d'affectation fournit à l'autorité cantonale chargée d'approuver ces 
plans (art. 26 al. 1 LAT) un rapport démontrant leur conformité aux buts et aux principes de 
l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT), ainsi que la prise en considération adéquate des 
observations émanant de la population (art. 4 al. 2 LAT), des conceptions et des plans sectoriels 
de la Confédération (art. 13 LAT), du plan directeur (art. 8 LAT) et des exigences découlant des 
autres dispositions du droit fédéral, notamment de la législation sur la protection de 
l'environnement (art. 47 OAT; arrêts TF 1C_35/2011 du 29 août 2011 consid. 2.4; 1C_225/2008 du 
9 mars 2009 consid. 4.5.2).
3.2.
Il se justifie de faire, en guise d’introduction, un rappel historique du développement de la 
planification locale de la Commune de C.________.
La première planification postérieure à l'entrée en vigueur de la LAT (1er janvier 1980) de la 
Commune de C.________ a été approuvée par le Conseil d'Etat le 28 février 1983. Le périmètre 
couvert aujourd'hui par les parcelles ddd, eee, fff et ggg RF se trouvait alors en zone sans 
affectation spéciale, laquelle comprenait les territoires situés à l'extérieur de la zone à bâtir et en 
principe réservé à l'exploitation agricole (art. 15 al. 1 RCU 1983). L'al. 2 du même article permettait 
la transformation et l'agrandissement des constructions et installations existantes, même non 
conformes à la zone, dans le cadre de leur utilisation actuelle et à condition que l'équipement soit 
suffisant. Dans son rapport de mars 1982, la Commune considère que C.________ est un gros 
bourg à caractère agricole dominant, dont le développement a été assez important durant les 
années précédentes. Celui-ci devait être concentré le long de la route au Sud du village ainsi que 
vers le Nord, de l'autre côté de la gare. Le tableau des tendances indique une perspective positive 


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quant à la population et mitigée pour l'emploi. L'occupation du sol est jugée positive en termes de 
degré d'équipement, mais seulement partiellement positive en termes de perspectives en raison 
des investissements nécessaires. La Commune tire ainsi un bilan mitigé en termes de 
perspectives de développement. Elle retient également qu'il est nécessaire de protéger l'aire 
agricole et que les possibilités de développement dans le contexte inter-communal se concentrent 
sur le territoire de C.________ et de K.________. Sur la base de ces constats, les objectifs 
d'aménagement définis sont un rapprochement des différentes communes du secteur, le 
renforcement des structures existantes pour favoriser l'accueil de nouvelles activités artisanales, 
l'organisation cohérente des zones à bâtir pour éviter la dispersion désordonnée des constructions 
et la planification des investissements nécessaires à la réalisation de travaux d'équipement. Les 
zones nouvellement affectées à la construction comportent une vaste zone résidentielle sur les 
coteaux dominant le village, une zone en densité moyenne en aval de la ligne de chemin de fer 
ainsi qu'une zone artisanale à proximité de la gare. 
Ce PAL a par la suite fait l'objet de modifications partielles à la fin des années 80 et au début des 
années 90. En trois occasions, des zones sans affectation spéciale ont été affectées en zone 
résidentielle à faible densité, respectivement en zone mixte. C'est le cas des parcelles dont il est 
question dans le cadre du présent litige. Le RCU 1983 a en outre été actualisé au mois d'octobre 
1990.
En novembre 1992, la Commune a déposé son projet de révision générale du PAL 1983 à l'OCAT 
pour examen préalable. Celui-ci a émis un préavis négatif quant à la zone d'activité, estimant que 
celle-ci n'avait plus de sens sans le futur projet de gravière qui avait été soumis à la Commune. Il a 
également exprimé des doutes quant à la pertinence de maintenir le périmètre litigieux dans la 
présente procédure en zone d'activité et demandé à la Commune de revoir son objectif quantitatif 
d'évolution de la population, afin que celui-ci soit "réaliste". Il a en outre sollicité des compléments 
quant au calcul de la capacité d'accueil des zones non construites. Dans son rapport explicatif et 
de conformité de juin 1995, la Commune a relevé une population stagnante depuis 25 ans et la 
nécessité d'une nouvelle planification pour permettre une bonne direction des travaux 
d'assainissement en cours et lui permettre de jouer son rôle de pôle de secteur. Contre le préavis 
de l'OCAT, elle a maintenu l'objectif quantitatif d'un développement de la population de 70% en 
15 ans (rapport explicatif 1995, p. 4). Relevant que le plan d'affectation en vigueur au moment de 
la révision était surdimensionné, la Commune a indiqué avoir procédé à une diminution de la zone 
à bâtir, notamment des zones résidentielles. Elle a en outre estimé que l'absence d'évolution 
significative de la population découlait, du moins partiellement, du manque d'emplois sur le 
territoire communal et a ainsi planifié une zone d'activité à proximité de la gare CFF. Cette 
nouvelle zone devait également servir le second objectif quantitatif, à savoir un équilibre en termes 
de places de travail. Dans le cadre de cette révision, la surface totale du plan d'affectation des 
zones a au final augmenté de 2.3 ha, générant une capacité d'accueil qualifiée de "généreuse" par 
la Commune (rapport explicatif 1995, p. 11 s.). Considérant que les terrains en zone à bâtir étaient 
propres à la construction et qu'ils seraient probablement nécessaire à la construction dans les 
15 ans à venir s'ils n'étaient pas déjà largement bâtis, la Commune a estimé que la révision du 
PAL était conforme au droit fédéral. Celle-ci a finalement été approuvée par la Direction, sur la 
base d'un préavis favorable de l'OCAT, le 27 janvier 1999 (PAL 1999).
En 2013, la Commune a mis à l'enquête la révision totale du PAL 1999. Dans son rapport explicatif 
et de conformité d'octobre 2013, celle-ci expose que la population est en constante augmentation 
et qu'il se justifie de planifier suffisamment de zone à bâtir pour accueillir de 450 à 500 habitants 


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supplémentaires à l'horizon 2025. Elle fait état d'un surdimensionnement de la zone d'activité et 
expose vouloir la réduire drastiquement, à l'exception du secteur en face et au Nord de la gare. 
Parmi les mesures prises à cet effet, outre le retour d'une parcelle de 44'000 m2 de zone d'activité 
en zone agricole (rapport explicatif 2013, p. 18), figure le passage des parcelles litigieuses d'une 
zone mixte à la zone agricole (rapport explicatif 2013, p. 19). La Commune justifie cette dernière 
modification par le fait que, malgré une affectation de longue date, aucun projet conforme au RCU 
et comprenant un PAD, obligatoire pour ce secteur, n'a été élaboré. En outre, un changement 
d'affectation de ces parcelles en zone résidentielle ne se justifiait pas, malgré les bâtiments 
existants, puisqu'elles se trouvaient à l'opposé de la direction d'urbanisation retenue dans la 
conception directrice, de même qu'en raison du caractère isolé du secteur ainsi que de sa situation 
en bordure de route cantonale et de la voie de chemin de fer.
Approuvé par la Direction le 8 juillet 2015, le PAL 2015 a fait l'objet d'un recours des propriétaires 
des parcelles litigieuses auprès du Tribunal cantonal. Celui-ci a confirmé les décisions emportant 
rejet de leur opposition et approbation du PAL (arrêt TC FR 602 2015 76 du 26 février 2016).
3.3. Dans sa décision sur la requête en indemnité, la Commission a exposé que la modification 
(partielle) du PAL 1983 en 1989 pour créer une zone artisanale au lieu-dit "H.________" et que le 
maintien de cette zone dans le PAL 1999 ne remplissaient pas les conditions d'une planification 
conforme à la LAT. La première planification entreprise de manière conforme à la LAT étant ainsi 
celle approuvée en 2015, le retour en zone agricole des parcelles des recourants devait être 
qualifié de non-classement.
L'autorité intimée a considéré que la création d'une zone artisanale dans le secteur litigieux par 
révision partielle du PAL en 1989 ne résultait pas d'une analyse des besoins de la Commune, 
laquelle disposait déjà par ailleurs d'une zone d'activité étendue et bien située. Faute de besoin 
identifié et alors que ces parcelles ne se trouvaient pas en zone constructible selon le plan 
directeur communal, c'était uniquement en raison d'une requête personnelle du propriétaire des 
art. ddd, eee et fff RF que cette zone artisanale avait été crée. De manière générale, ni une 
analyse fondée sur la méthode des besoins et des tendances, ni une analyse de la conformité de 
l'emplacement avec les buts et principes de la LAT n'avaient été menées à l'époque du 
classement en zone à bâtir du secteur "H.________", ni d'ailleurs lors du maintien de ce 
classement lors de la révision générale ayant débouché sur le PAL 1999.
Selon elle, c'est dès lors uniquement lors de la révision générale suivante du PAL, entamée en 
2013, que la Commune de C.________ a pour la première fois procédé à l'examen de ses besoins 
réels en matière de zone d'activité en général et de zone mixte en particulier. Elle a ainsi 
considéré, conformément aux distinctions exposées ci-dessus, que le retour des parcelles 
litigieuses en zone agricole était une mesure de non-classement et pas de déclassement, en ce 
sens qu'elle appliquait pour la première fois les principes issus du droit de l'aménagement du 
territoire en général et de la LAT en particulier.
3.4.
Le raisonnement de l'autorité intimée ne prête pas flanc à la critique. 
3.4.1.En reprenant l'historique de la planification de la Commune (cf. consid. 3.2), force est de 
constater que le dimensionnement de la zone à bâtir dans le PAL 1983, bien qu'il établisse des 
tendances en termes de développement de la population et des emplois, ne procède à aucune 
mise en relation entre ces évolutions, les objectifs de développement identifiés et l'utilisation 
effective des zones déjà constructibles. Il ne contient par ailleurs pas une véritable analyse portant 


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sur les besoins engendrés par l'évolution prévue de l'emploi et de la population. La superficie des 
nouvelles zones à bâtir ne ressort pas non plus du rapport.
Sur cette base, on ne saurait considérer que le PAL 1983 a été établi de manière conforme à la 
LAT, pourtant entrée en vigueur au 1er janvier 1980. En tout état de cause, les parcelles litigieuses 
se trouvaient, dans le PAL 1983, en zone sans affectation spéciale.
3.4.2.C'est par révision partielle du PAL en 1989 que les parcelles dont il est ici question ont été 
classées en zone mixte. La Commune, soutenant cette modification, a considéré que la mise en 
zone mixte serait "bienvenue" (PV Conseil communal 17 septembre 1987) et qu'elle souhaitait 
ainsi une "amélioration de la situation" de ce secteur où se trouvaient des bâtiments vétustes (PV 
séance Conseil communal-OCAT 18 décembre 1987, cf. également PV Conseil communal 7 
décembre 1987). L'OCAT a exigé que l'affectation se fasse en zone artisanale et que le RCU soit 
adapté en conséquence. Dans sa décision d'approbation, le Conseil d'Etat a décrété la mise en 
zone mixte des parcelles concernées, de même que l'introduction d'un nouvel art. 21bis dans le 
RCU 1983 pour en définir les modalités.
Force est de constater que cette mise en zone mixte a été principalement dictée par des 
considérations relevant des intérêts privés du propriétaire de ces parcelles. En premier lieu, il est 
patent que ce secteur ne faisait pas partie de territoires largement bâtis au sens de la 
jurisprudence (cf. ATF 132 II 218 consid. 4.1 et les références citées). En effet, il se trouvait à 
l'écart des axes de développement du village, en pleine zone agricole. La rupture avec le reste du 
terrain bâti était ainsi de l'ordre de plusieurs centaines de mètres, de telle sorte qu'on ne saurait le 
qualifier non plus de brèche dans le terrain bâti, pour laquelle il se justifierait d'envisager un 
classement. Bien plutôt, cette nouvelle zone à bâtir relevait du "timbre-poste" à l'extérieur du 
village de C.________, à l'encontre des objectifs fixés par la LAT (cf. arrêt TC FR 602 2015 76 du 
26 février 2016 consid. 7a pour ce constat au sujet du même secteur). Dans la mesure où aucune 
analyse visant à déterminer l'utilisation effective des zones déjà existantes et à évaluer les besoins 
futurs sur la base des prévisions de développement n'avait été effectuée, la Commune ne pouvait 
pas non plus retenir que ce secteur serait probablement nécessaire à la construction dans les 
15 ans. Ainsi, les motifs avancés par la Commune pour justifier la mise en zone du secteur litigieux 
ne suffisaient tout simplement pas pour que cette extension de la zone à bâtir puisse être 
considérée comme étant conforme à la LAT. 
3.4.3.Lors de la révision totale de sa planification débouchant sur le PAL 1999, dans laquelle elle a 
maintenu les parcelles litigieuses en zone mixte, la Commune n'a pas non plus tenu compte de 
l'ensemble des impératifs de la législation fédérale en la matière. Comme exposé précédemment, 
la détermination de la zone à bâtir au regard de l'ancien art. 15 LAT reposait sur de nombreux 
critères, lesquels devaient être concrets en ce sens que la Commune ne pouvait se limiter à 
invoquer des affirmations générales à l'appui des besoins identifiés (cf. consid. 3.1.1). 
La Commune a fondé sa planification 1999 sur plusieurs justifications: développement d'une zone 
d'activité pour générer des emplois et concrétiser le rôle de pôle de secteur conféré à la Commune 
par le plan directeur "FR87", croissance démographique de 70% à 1400 habitants, diversification 
des types de zones à bâtir, complément des équipements et sauvegarde des terres agricoles. La 
surface totale de zone à bâtir a ainsi augmenté de 8.5% (36'000 m2). La nouvelle planification 
prévoyait, selon le formulaire pour la statistique des zones à bâtir annexé au rapport explicatif, une 
réserve de capacité théorique de 650 habitants dont la pleine utilisation aurait induit une hausse 
de 86% par rapport aux 750 habitants recensés à fin 2014. Cette réserve, qualifiée de "généreuse" 


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par la Commune, était supérieure à l'objectif fixé d'une hausse de 70% de la population, lui-même 
considéré comme surévalué par l'OCAT. Dès lors que, du propre aveu de la Commune, la 
planification antérieure prévoyait une zone à bâtir surdimensionnée au moment de la révision, 
toute augmentation de celle-ci aurait requis des motifs particulièrement importants.
Le développement démographique faisait incontestablement partie des éléments devant être pris 
en compte dans la détermination de la zone à bâtir, de même que le développement économique 
et le développement régional. Toutefois, une planification conforme aux exigences du droit fédéral 
impliquait nécessairement de prendre en considération l'état prévalant au moment de la nouvelle 
planification, principalement en ce qui concernait les réserves en terrains disponibles, de même 
que l'évolution de l'utilisation des terrains à bâtir. C'est uniquement sur la base d'un état des lieux 
des ressources encore disponibles que la Commune était véritablement en mesure de déterminer 
quelle superficie de zone à bâtir il était nécessaire de créer, respectivement de supprimer, pour 
répondre aux besoins identifiés. Or force est de constater que le rapport explicatif et de conformité 
n'en faisait pas mention.
Il faut en outre relever que l'objectif de croissance démographique lui-même ne reposait sur aucun 
élément tangible. Bien plus qu'un élément concret, il s'agissait d'une affirmation générale, laquelle 
venait de surcroit contredire le constat posé par la Commune d'une stagnation de la population sur 
plus de deux décennies. On était ainsi bien loin d'une situation dans laquelle la population aurait 
été en croissance continuelle et où l'application de coefficients élevés pour déterminer les besoins 
aurait été justifiée. 
Finalement, et en tout état de cause, les parcelles litigieuses se trouvaient, au moment de cette 
planification, toujours largement hors du milieu bâti. Même à compter que la surface de zone mixte 
qu'elles offraient eut été nécessaire pour la mise en œuvre de la planification cantonale qui 
attribuait à la Commune le rôle de pôle de secteur, leur situation à l'écart du tissu bâti entrait 
manifestement en contradiction avec les principes posés par la LAT. En effet, selon la 
jurisprudence rendue sous l'empire de l'ancienne mouture de la LAT, l'un des buts principaux de la 
législation fédérale sur l'aménagement du territoire était de concentrer le peuplement dans les 
zones à bâtir et d'empêcher de construire en ordre dispersé, de sorte que les petites zones à bâtir 
paraissaient en principe non seulement inappropriée, mais également contraire à la loi (ATF 124 II 
391 consid. 3a et les références citées; cf. également arrêt TC FR 602 2015 76 du 26 février 2016 
consid. 7a).
Sur la base de ces différents éléments, force est dès lors de constater que le maintien en zone 
mixte des parcelles litigieuses par le planificateur local dans le PAL 1999 n'était pas conforme à la 
LAT.
3.4.4.Dans la mesure où la planification de 1999 en général, et le maintien des parcelles 
litigieuses en zone mixte en particulier, n'étaient pas conforme à la LAT, c'est à juste titre que 
l'autorité intimée a considéré, conformément aux principes tirés de la jurisprudence exposés ci-
dessus, que le dézonage desdites parcelles lors de la planification de 2015 était une mesure de 
non-classement, en ce sens qu'il imposait pour la première fois à ce périmètre une affectation 
conforme à la LAT.
4.
Il reste à examiner si cette mesure de non-classement ouvre la voie à une indemnisation.


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4.1.
Un refus de classer en zone à bâtir n'entraîne en principe pas l'obligation pour les pouvoirs 
publics d'indemniser le propriétaire touché. Le refus de classer n'est assimilable à un cas 
d'expropriation matérielle que de manière exceptionnelle. Tel est en particulier le cas lorsque le 
propriétaire possède un terrain constructible ou avec un équipement de base, que ce terrain est 
inclus dans un plan directeur des égouts conforme à la législation sur la protection des eaux et 
qu'il a déjà dépensé un argent considérable pour viabiliser son bien-fonds. En règle générale, ces 
trois conditions doivent être remplies de manière cumulative. Elles ne contiennent cependant pas 
une description exhaustive des cas de refus de classer susceptibles de générer une indemnité. 
Suivant les circonstances, d'autres éléments liés à la bonne foi peuvent paraître d'une importance 
si grande qu'ils auraient justifié un classement en zone à bâtir. Ce dernier peut enfin s'imposer 
lorsque le bien-fonds en question se situe dans un terrain largement bâti (ATF 132 II 218). Selon la 
jurisprudence constante du Tribunal fédéral, il convient de se livrer à une appréciation d'ensemble 
de tous les éléments, en droit et en fait (ATF 125 II 431 consid. 4a; cf. ég. ATF 131 II 151 consid. 
2.4.1 s.).
On peut ainsi déduire qu'il existe trois groupes de situations. La localisation du bien-fonds dans le 
territoire déjà largement bâti au sens de l'ancien art. 15 lit. a LAT constitue un premier critère pour 
déterminer si le propriétaire devait s'attendre à un classement au jour déterminant. Deuxièmement, 
la question se pose de savoir s'il s'agit d'un terrain propre à la construction et équipé. Il convient 
troisièmement de vérifier s'il existe d'autres aspects particuliers de la protection de la bonne foi, qui 
plaident pour admettre la constructibilité du terrain au jour déterminant (cf. HÄNNI, Planungs-, Bau- 
und besonderes Umweltschutzrecht, 4e éd. 2002, p. 603; ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, 
Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, n° 1447; RIVA, Commentaire LAT, 
1999, ad art. 5 LAT n. 147 ss). Le Tribunal fédéral a retenu que les exigences exprimées dans la 
formule ne constituent pas des états de fait précis et qu'il est nécessaire de se livrer à un examen 
global; dans cette perspective, il ne s'agit pas d'états de fait exhaustifs. Il faut bien au contraire se 
livrer à une pondération des différents facteurs (ATF 132 II 218 consid. 2.3.2 s.; 112 Ib 388 
consid. 3; 109 Ib 13 consid. 2). Comme cela ressort de la formule qu'elle utilise, notre Haute cour 
impose dans sa jurisprudence stricte d'établir avec une haute probabilité que le terrain est 
effectivement constructible (cf. ATF 91 I 329 consid. 2; 131 II 151 consid. 2.4.1; cf. également ATF 
113 Ib 318 c. 3c/aa; arrêt TF 1A.41/2002 du 26 novembre 2002 consid. 5).
4.2.
Sur la base de ces critères établis par la jurisprudence, l'autorité intimée a considéré que le 
non-classement dont il est question en l'espèce ne lésait pas les recourants de manière analogue 
à une expropriation et que ceux-ci n'avaient dès lors pas droit à une indemnité. Comme il sera 
démontré ci-dessous le Tribunal ne voit pas de raisons de se distancier de cette appréciation.
4.2.1.La jurisprudence interprète restrictivement la notion de territoire largement bâti au sens de 
l'ancien art. 15 lit. a LAT. Celui-ci comprend essentiellement le secteur de l'agglomération en elle-
même, y compris les brèches qu'elle présente dans le tissu bâti (ATF 122 II 455 consid. 6a). La 
question de savoir si un immeuble fait partie d'un secteur largement bâti s'apprécie en considérant 
le territoire dans sa globalité, sans tenir compte des parcelles, à l'aide de la structure que présente 
l'agglomération dans son ensemble et non pas uniquement par référence au centre d'une localité 
(arrêt TF 1A.41/2002 du 26 novembre 2002 consid. 4). A tout le moins, le groupe de maisons 
existantes doit revêtir les caractéristiques d'un milieu bâti, lorsqu'il s'agit d'apprécier des biens-
fonds non encore construits en bordure d'agglomération ou dans des brèches (ATF 122 II 455 
consid. 6a; ATF 121 II 417 consid. 5a). En ce sens, un territoire construit est à considérer comme 
tel uniquement dans la mesure où les constructions qu'il abrite présentent le caractère général 


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d'une agglomération. Des constructions agricoles et d'autres constructions destinées à 
l'exploitation du sol non bâti ne fournissent généralement pas (ou alors que peu) d'argument pour 
classer un terrain en zone à bâtir (pour le tout, cf. ATF 132 II 218 consid. 4.1 et les références 
citées).
Comme indiqué précédemment, les parcelles litigieuses ne sont pas localisées dans un territoire 
largement bâti, ce qui a en outre déjà été jugé par la Cour de céans. Elle est parvenue à cette 
conclusion sur la base du constat qu'elles se trouvent à l'écart de l'agglomération du village et de 
l'infrastructure publique, qu'elles sont isolées des autres constructions et qu'elles sont entourées 
de terrains affectés en zone agricole. Elles se trouvent de plus dans l'axe contraire du 
développement voulu par la Commune, notamment pour se prémunir des nuisances liées à 
l'aérodrome situé à proximité (TC FR 602 2015 76 du 26 février 2016 consid. 7a).
Ce cas de figure n'est dès lors manifestement pas rempli.
4.2.2.La question de la constructibilité du terrain requiert, quant à elle, que le terrain soit non 
seulement juridiquement constructible mais qu'il ait également été équipé. La protection sous cet 
angle impose en outre que le terrain ait fait l'objet de dépenses considérables de son propriétaire.
Le PAL 1999 soumettait le secteur concerné à l'obligation d'établir un PAD (cf. art. 16 al. 3 RCU 
1999). En principe, l'exigence d'une mesure de planification supplémentaire imposée par la 
planification supérieure fait obstacle à la constructibilité d'une parcelle ou d'un secteur à brève 
échéance. Même si l'existence d'une telle obligation s'oppose à la délivrance immédiate d'une 
autorisation de construire, il est toutefois nécessaire d'examiner, dans le cas concret, sa portée 
exacte. On ne saurait ainsi déduire de la jurisprudence que, chaque fois qu'une procédure 
complémentaire est prescrite avant l'autorisation de construire (plan de quartier, planification d'un 
élément du réseau d'équipement, etc.), il s'agit d'un facteur juridique excluant par principe l'usage 
pour la construction dans un proche avenir et, partant, l'octroi d'une indemnité d'expropriation 
matérielle (ATF 132 II 218 consid. 5.1; 131 II 151 consid. 2.4.2).
En l'espèce, et comme le permettait l'art. 66 al. 3 aLATeC en vigueur au moment de 
l'établissement de la planification, la Commune a prévu de déterminer, pour les secteurs en zone 
mixte soumis à PAD, une répartition raisonnable entre les logements, activités de service et 
commerce (art. 16 al. 3 RCU 1999). Elle a en outre limité l'affectation à l'habitation en zone mixte à 
40% de la surface de plancher au maximum. Il s'ensuit que la "répartition raisonnable" entre les 
différentes affectations permises par la zone restait à déterminer pour le secteur dont il est ici 
question et que cette fixation devait avoir lieu dans le cadre d'une procédure de planification (cf. 
arrêt TC FR 602 2016 135 du 23 juin 2017). Il en découle que tant que la planification de détail 
n'avait pas été établie et approuvée, les terrains étaient inconstructibles (pour le même constat au 
sujet des mêmes parcelles, arrêt TC FR 602 2015 76 du 26 février 2016 consid. 7c). La pratique 
invoquée par les recourants, qui voudrait que dans le canton de Fribourg les demandes de permis 
de construire conformes au PAD puissent être approuvées alors même que celui-ci, mis 
simultanément à l'enquête, ne l'est pas encore, n'y change rien. Dans la mesure où la fixation de la 
répartition entre les activités et l'habitation est une mesure de planification, l'inconstructibilité 
juridique subsiste jusqu'à l'approbation du plan. Il sied du reste de relever que les recourants, 
pourtant seuls propriétaires concernés par l'établissement d'un PAD dans ce secteur, n'ont de 
toute manière jamais produit de projet de PAD à l'appui des demandes préalables adressées à la 
Commune.


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Les frais engagés par les propriétaires en vue de l'équipement et de la construction de leur terrain 
doivent être pris en compte lorsqu'ils ont effectivement servi à améliorer l'équipement du terrain, 
afin de préparer objectivement et concrètement la réalisation des constructions. Les coûts 
d'acquisition du terrain, de même que d'autres frais engagés au moment où il existe encore 
objectivement un risque que la construction ne se réalise pas, ne sauraient être invoqués dans ce 
cadre. Il faut en outre considérer que la possibilité de déduire des droits à partir des dispositions 
que l'on prend s'estompe avec l'écoulement du temps (cf. ATF 125 II 431 consid. 5b).
Les recourants produisent deux conventions signées avec la Commune: la première en 1997 dans 
le cadre de l'assainissement du secteur Nord-Est du territoire communal et prévoyant leur 
participation à hauteur de CHF 850.- aux frais des travaux de raccordement privé à l'eau potable; 
la seconde pour l'établissement d'une servitude personnelle en faveur de la Commune pour le 
passage des collecteurs d'eaux usées, respectivement d'eaux claires, d'une conduite d'eau et des 
ouvrages nécessaires, prévoyant une indemnité de CHF 1'695.50 en faveur des recourants. Les 
recourants font également valoir des frais liés à l'établissement de projets de constructions (1991, 
2001, 2003 et 2009), à l'appui desquels ils ont produit des plans devant l'autorité intimée, pour un 
montant de l'ordre de CHF 10'000.-. Dans le cadre de leur recours, ils allèguent le montant de 
CHF 50'000.-, fondé sur la participation aux frais d'équipement, les coûts des projets et diverses 
taxes payées à la Commune. En tout état de cause, les montants investis pour le raccordement du 
terrain au réseau d'eau potable sont nettement insuffisants pour fonder une quelconque prétention, 
sans compter qu'ils remontent à une période datant d'avant la dernière planification, laquelle a 
précisément maintenu les parcelles des recourants en zone mixte, donnant aux recourants la 
possibilité pendant plus de 15 ans de valoriser ces dépenses. Les frais allégués en lien avec 
l'établissement de projets de construction, pour autant qu'ils puissent être pris en considération 
dans la mesure où ils sont intervenus alors qu'il subsistait en l'absence d'un PAD approuvé un 
risque important que ces constructions ne puissent être réalisées, ne modifient pas cette 
appréciation. On ne saurait en effet accorder aux recourants une protection fondée sur 
l'élaboration de projets – jamais formellement mis à l'enquête – manifestement contraires aux 
règles minimales en vigueur pour la zone, ou alors impliquant selon leurs propres dires un coût 
excédant leurs moyens.
Dans la mesure où au moins deux des trois conditions cumulatives font défaut, force est de 
constater que le second cas de figure identifié par la jurisprudence dans lequel un non-classement 
donne droit à une indemnité n'est pas rempli.
4.2.3.Il reste encore à examiner si des motifs particuliers étaient à même de générer des 
expectatives, fondées sur le principe de la confiance, qui justifieraient une indemnisation.
Tel n'est manifestement pas le cas en l'espèce. Il ressort ainsi de divers procès-verbaux établis 
durant la procédure de révision menant au PAL 1999 que la Commune envisageait de sortir les 
terrains de la zone à bâtir et relevait la problématique des frais d'infrastructure qu'ils engendraient 
(PV Conseil communal 13 janvier 1994). Elle a par la suite imparti un délai à l'ancien propriétaire 
pour présenter des projets concrets pour l'occupation de cette zone, faute de quoi les terrains 
seraient sortis de zone dans le cadre de la révision du PAL (PV Conseil communal 15 mars 1994).
Depuis l'acquisition de l'entier du secteur par les recourants en 1996, la Commune ne leur a, à 
aucun moment, donné des garanties quant au maintien de leurs parcelles en zone constructible. 
Certes, elle a conclu en 1997 avec eux des conventions en lien avec l'équipement de leurs 
terrains. Elle a toutefois agi ensuite de manière cohérente – bien qu'erronée comme on l'a vu 


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précédemment – en maintenant ces parcelles en zone constructible dans le PAL 1999. Les 
recourants ne sauraient en tirer argument à l'occasion de la planification suivante. Bien au 
contraire, la Commune a fait montre de retenue en plusieurs occasions et exigé que la planification 
de détail soit effectuée, conformément aux exigences du PAL en ce qui concerne la zone mixte et 
la prédominance, dans celle-ci, des commerces et autres constructions artisanales. Elle a 
également refusé d'entamer les démarches pour un passage en zone résidentielle et conditionné 
les discussions pour l'achat d'une bande de terrain supplémentaire à la mise en œuvre d'un projet. 
Rien dans le comportement de la Commune n'était dès lors propre à fonder des expectatives 
quant au maintien de ces parcelles en zone constructible.
4.3.
Les recourants font finalement valoir qu'ils sont, par rapport aux autres propriétaires, 
particulièrement touchés par la nouvelle planification, en ce sens que le calcul de 
dimensionnement de la zone à bâtir dans le PAL 2015 laissait apparaître un solde positif à 
disposition de la Commune et que des terrains situés en zone agricole ont été classés en zone à 
bâtir. Cet état de fait justifierait, selon eux, une indemnisation.
Ce raisonnement ne saurait être suivi. D'une part, on ne pourrait admettre un sacrifice particulier 
que si, au moment de l'entrée en vigueur de la restriction, les recourants pouvaient compter très 
vraisemblablement sur une utilisation plus lucrative de leurs terrains dans un proche avenir. Or tel 
n'est manifestement pas le cas, comme on l'a vu précédemment. D'autre part, il faut rappeler que, 
même en cas d'application de la méthode des tendances, le planificateur local n'est en rien obligé 
d'épuiser la surface résultant de ces calculs. L'option pour la commune peut consister en une 
densification du bâti, en une stabilisation de l'activité économique et de la population, ou encore au 
maintien de la situation actuelle. Le taux d'augmentation possible de la zone à bâtir fixé dans le 
plan directeur cantonal n'exprime qu'un potentiel théorique et ne constitue pas un chiffre impératif 
duquel découlerait un droit des propriétaires de bien-fonds. En effet, si on obligeait les communes 
à mettre en zone toutes les surfaces que permet la méthode des tendances, on aboutirait à terme 
à un territoire entièrement bâti (arrêts TC FR 602 2015 76 du 26 février 2016 consid. 6c; 602 2015 
28 du 10 novembre 2015 consid. 4c). Par ailleurs, la Cour de céans a déjà constaté que les 
recourants n'étaient pas fondés à prétendre que leurs terrains auraient dû être privilégiés pour être 
maintenus en zone à bâtir par rapport à d'autres portions du territoire communal (arrêt TC FR 602 
2015 76 du 26 février 2016 consid. 7d).
4.4.
C'est dès lors à juste titre que la Commission a retenu que le non-classement dont il est 
question en l'espèce ne fondait pas de droit à une indemnisation.
5.
Il résulte de ce qui précède que, mal fondé, le recours doit être entièrement rejeté et la décision de 
la Commission confirmée.
6.
6.1.
En application des art. 138 et 119 LEx-FR, ce dernier article renvoyant aux règles des 
art. 104 ss CPC, les frais et les dépens doivent être mis à la charge des recourants qui 
succombent (art. 106 al. 1 CPC), dans la mesure où le principe même d'une expropriation 
matérielle n'a pas été retenu et la décision de l'autorité intimée confirmée. 


Tribunal cantonal TC
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En cas de recours, les frais sont fixés par l'autorité de recours (art. 138 en lien avec l'art. 124 al. 1 
LEx-FR). Conformément à l'art. 6 al. 1 du tarif du 26 février 1985 des frais de procédure en matière 
d'expropriation (RSF 76.16), les frais de procédure sont arrêtés sur la base du tarif du 
17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction 
administrative (RSF 150.12). Les dépens, quant à eux, sont fixés conformément au tarif du 26 
février 1985 des dépens en matière d'expropriation (RSF 76.17).
6.2.
Compte tenu de ce qui précède et au vu de l'issue du litige, les frais de procédure, arrêtés à 
CHF 3'500.-, sont mis à la charge des recourants, qui succombent.
Obtenant gain de cause, la Commune a droit à une indemnité de partie dès lors que la difficulté de 
l'affaire justifiait en l'espèce qu'elle fasse appel aux services d'un avocat pour défendre ses 
intérêts. Au vu de la liste de frais produite par sa mandataire, l'indemnité de partie est arrêtée à 
CHF 2'516.15 (honoraires et débours: CHF 32.40; TVA: CHF 182.-). Elle est mise à la charge des 
recourants.
la Cour arrête:
I.
Le recours est rejeté.
Partant, la décision de la Commission d'expropriation du 24 août 2017 est confirmée.
II.
Les frais de procédure, par CHF 3'500.-, sont mis solidairement à la charge des recourants. 
Ils sont compensés avec l'avance de frais versée. 
III.
Un montant de CHF 2'516.15 à verser à Me Fauguel à titre d'indemnité de partie est mis à la 
charge des recourants.
IV.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 
30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie 
de la décision est contestée (art. 148 CPJA).
Fribourg, le 19 novembre 2018/jfr/mlo
Le Président:
Le Greffier-stagiaire: