fr_gerichte · 602 2024 81 · 2024-12-20 · de

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2024 81
Arrêt du 20 décembre 2024
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Johannes Frölicher 
Juges :
Dominique Gross, 
Cornelia Thalmann El Bachary 
Greffier-rapporteur :
Julien Delaye 
Parties
A.________ SA, recourante
COMMUNE DE ROMONT, recourante
toutes deux représentées par Me Ariane Ayer, avocate
contre
DIRECTION 
DU 
DÉVELOPPEMENT 
TERRITORIAL, 
DES 
INFRASTRUCTURES, 
DE 
LA 
MOBILITÉ 
ET 
DE 
L’ENVIRONNEMENT, autorité intimée 
Objet
Aménagement du territoire et constructions – PAL de Romont – 
Dézonage de la zone mixte "B.________"
Recours du 27 mai 2024 contre la décision du 24 avril 2024
Tribunal cantonal TC
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considérant en fait
A.
Dans les feuilles officielles (FO) n° 10 du 8 mars 2019 et n° 2 du 15 janvier 2021, la Commune 
de Romont a soumis à l'enquête publique le dossier de révision de son Plan d'aménagement local 
(PAL). Cette révision vise à planifier le territoire communal pour les quinze prochaines années et à 
adapter le PAL approuvé par la Direction de l’aménagement, de l’environnement et des 
constructions (DAEC; actuellement Direction du développement territorial, des infrastructures, de la 
mobilité et de l’environnement, DIME) le 30 juin 2004 aux dispositions légales fédérales et 
cantonales en vigueur.
Il a notamment été prévu de maintenir l'art. ccc, ddd (partiel) et eee du registre foncier (RF), d'une 
surface totale de 20'6609 m2, en zone mixte 1 (ZM-1), secteur I, destinée à accueillir des habitations 
collectives, des activités artisanales et de services (commerce, bureau, hôtel, etc.). Les parcelles 
concernées se situent également dans le secteur à prescriptions particulières "29.1" au lieu-dit 
"B.________". Dans ce secteur, sont notamment interdites les habitations collectives, à l'exception 
des logements de gardiennage nécessaires, à l'intérieur du volume bâti existant.
Les art. ccc et eee RF sont la propriété de la société A.________ SA, tandis que l'art. ddd RF 
appartient à la commune. La parcelle art. eee RF a été divisée par sa propriétaire en deux (art. eee 
et fff RF). La décision d'approbation du PAL se réfère uniquement aux anciens numéros de parcelles 
figurant sur les plans du dossier concerné, soit ccc, ddd et eee RF. Dans la suite de la procédure, il 
sera fait référence uniquement aux numéros des nouvelles parcelles, soit ccc, ddd, eee et fff RF.
La commune a adopté le dossier du PAL le 8 novembre 2021 et a traité les oppositions. Deux recours 
ont été interjetés auprès de la DIME. 
Le 3 août 2023, le Service des constructions et de l’aménagement (SeCA) a rendu un préavis de 
synthèse d'examen favorable avec conditions.
B.
La DIME a publié, dans la FO n° 34 du 25 août 2023, les mesures qu'elle envisageait de ne 
pas approuver et celles qu'elle comptait prendre dans sa décision d'approbation, et qui ne figuraient 
pas dans le dossier mis à l'enquête publique. Elle a notamment annoncé son intention de demander 
le dézonage des art. ccc, ddd, eee et fff RF. La Commune en a été dûment informée.
La Commune s'est prononcée le 22 septembre 2023 sur le dézonage proposé par la DIME.
C.
Par décision du 24 avril 2024, la DIME a partiellement approuvé la révision générale du PAL. 
Elle a notamment décidé de ne pas approuver le maintien en zone mixte des art. ccc, ddd, eee et fff 
RF. En conséquence, ces parcelles sont affectées à la zone agricole et les éléments du programme 
d'équipement (PED) qui y sont liés sont également refusés.
La DIME justifie sa décision au motif que la proximité de la caserne de G.________, la desserte en 
transports publics et le fait que ces parcelles soient en partie déjà construites ne modifient en rien 
le fait qu'il s'agissait d'une zone à bâtir isolée du reste du tissu bâti, contraire à l'art. 15 de la loi du 
22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). De plus, les prescriptions spéciales 
prévues pour cette zone, et notamment l'interdiction des habitations à l'exception des logements de 
garde, en font matériellement une zone d'activité (ZACT), puisqu'elle n'aurait alors plus rien de mixte. 
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Or, le secteur en question n'étant pas inscrit dans la stratégie régionale des ZACT au plan directeur 
régional (PDR), cette mesure ne peut être approuvée.
D.
Par mémoire du 21 mai 2024, la société propriétaire des art. ccc, eee et fff RF, ainsi que la 
Commune de Romont, en tant que propriétaire de l'art. ddd RF, recourent ensemble auprès du 
Tribunal cantonal contre la décision de la DIME du 24 avril 2024. Elles concluent, sous suite de frais 
et dépens, à l'annulation partielle de cette décision, demandant que l'affectation des parcelles 
concernées en ZM-1, subsidiairement en ZM-II, ainsi que le PED y relatif, soient approuvés.
A l'appui de leurs conclusions, les recourantes soulèvent tout d'abord un vice de procédure, arguant 
que certaines pièces manquent au dossier, à savoir les décisions sur recours et les préavis 
complémentaires demandés aux services spécialisés après la publication officielle du 25 août 2023.
Sur le fond, elles expliquent que les parcelles concernées par le dézonage ont toujours été affectées 
en zone à bâtir et que la commune avait garanti, le 12 juin 2013, le maintien de cette affectation lors 
de la prochaine révision de son PAL. Elles soulignent qu'une importante activité est actuellement 
déployée sur une surface de 5'000 m2, comprenant un restaurant, une épicerie, un débit de boisson, 
des logements, un commerce en libre-service, des places de stationnement et des lieux d'activité 
artisanale et d'entreposage.
Selon les recourantes, la construction et les activités à cet endroit ont toujours été justifiées par 
l'existence de la place d'armes de G.________. Elles affirment avoir été régulièrement sollicitées 
pour élaborer de nouveaux projets sur le site, dont la concrétisation a été retardée par la nécessité 
de déposer un PED, ce qui n'a été possible qu'en janvier 2024, après l'aménagement du giratoire 
d'accès à la caserne et le déplacement de l'arrêt de bus, rendus nécessaires par l'élargissement de 
la caserne.
Elles invoquent ensuite le Plan directeur cantonal (PDCant) et son territoire d'urbanisation, approuvé 
par le Conseil fédéral, qui comprend le secteur litigieux, pour justifier son maintien en zone 
constructible. Elles estiment qu'une nouvelle affectation en zone agricole est totalement inadaptée, 
certaines parcelles (art. ccc et ddd RF) étant totalement ou partiellement non affectées à l'agriculture 
depuis plusieurs décennies. Pour les recourantes, le dézonage du secteur n'est pas justifié, dès lors 
qu'il se trouve en zone à bâtir depuis 1973, que cette affectation n'a jamais été remise en cause 
dans les planifications antérieures, et que le PDR prévoit également une extension de la zone sur 
l'art. ccc RF. Elles relèvent également que l'autorité intimée n'a formulé aucune remarque à ce sujet 
dans le cadre de l'approbation du plan directeur communal (PDCom), qui prévoyait l'intégration des 
parcelles concernées à l'intérieur de la zone à bâtir.
Enfin, elles considèrent que les activités sur la place d'armes sont assimilables à une zone d'activité, 
formant avec leurs parcelles une zone cohérente, ce qui exclut la qualification de zone à bâtir isolée. 
Elles soulignent la proximité de deux zones d'activités stratégiques selon le PDCant (aux lieux-dits 
"H.________" et "I.________"), dont l'extension est prévue en direction du secteur litigieux. Elles 
contestent avoir tardé dans le dépôt du PED, celui-ci figurant déjà dans le programme d'équipement 
intégré au dossier mis à l'enquête. Elles concluent que les activités actuelles sur une surface de 
5'000 m2 sont conformes à la zone et qu'on ne peut donc pas les rendre illégales en dézonant les 
parcelles litigieuses. En définitive, les recourantes affirment que la mise en zone mixte du secteur 
litigieux est parfaitement conforme aux principes de la LAT et de la planification hiérarchiquement 
supérieure.
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E.
Dans sa détermination du 19 juillet 2024, la DIME conclut au rejet du recours. Elle souligne 
que seule l'art. ccc RF est construit et que le reste du secteur n'est pas utilisé conformément à son 
affectation depuis 50 ans. Elle conteste l'intégration des parcelles litigieuses dans le tissu bâti, 
estimant que celles-ci sont majoritairement entourées de champs, de surfaces agricoles et de forêts. 
La DIME rappelle également que les zones d'activités de "H.________" et de "I.________" sont 
situées à une distance importante du secteur litigieux, ce qui les qualifie d'excentrées et interdit, de 
ce fait, la densification à cet endroit. Enfin, elle précise que la représentation des parcelles ligueuses 
sur la carte de synthèse du PDR de la Glâne et sur celle du territoire d'urbanisation du PDCant ne 
confère aux propriétaires aucun droit au classement ou au maintien en zone à bâtir.
Dans leurs contre-observations du 17 septembre 2024, les recourantes maintiennent leurs 
conclusions. Elles insistent sur le fait que la desserte à cet endroit permet sa densification et que le 
PDR, adopté le 10 juillet 2024 par l'assemblée des délégués de l'association régionale, prévoit deux 
zones stratégiques à proximité des parcelles litigieuses. Elles réitèrent, au surplus et pour l'essentiel, 
les griefs avancés dans leur recours.
F.
Les arguments avancés par les parties à l'appui de leurs conclusions seront repris dans les 
considérants en droit du présent arrêt pour autant que cela s'avère nécessaire à l'issue du litige.
en droit
1.
1.1.
La commune, en vertu de son autonomie en matière de planification de son territoire et en 
sa qualité de propriétaire de l'art. ddd RF, est habilitée à recourir devant le Tribunal cantonal. Il en 
va de même pour la société propriétaire des art. ccc, eee et fff RF, directement touchée par le refus 
d'approbation de la réglementation proposée par la commune (art. 76 du code fribourgeois du 23 mai 
1991 de procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1).
Déposé dans le délai et les formes prescrits, le recours est recevable en vertu des art. 79 ss, ainsi 
que de l'art. 114 al. 1 CPJA. En outre, l'avance de frais a été versée dans le délai imparti, de sorte 
que le Tribunal cantonal peut entrer en matière sur les mérites du recours.
1.2.
Selon l'art. 77 CPJA, le Tribunal cantonal revoit la légalité de la décision attaquée, ainsi que 
la constatation des faits par l'autorité intimée. Il peut ainsi sanctionner la violation de la loi, y compris 
l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, ainsi que la constatation inexacte ou incomplète des faits 
pertinents.
En application des art. 78 al. 2 let. c CPJA et 33 al. 3 let. b LAT, lequel impose aux cantons d'instituer 
au moins une autorité de recours disposant d'un libre pouvoir d'examen (cf. ATF 109 Ib 121 
consid. 5b; arrêt TA FR 2A 2000 65 du 26 octobre 2000), la Cour de céans statue avec un plein 
pouvoir de cognition sur un recours interjeté à l'encontre d'une décision d'approbation de la DIME; 
le grief d'inopportunité (dans le sens de "Angemessenheit", cf. TSCHANNEN, Commentaire ASPAN 
de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 2010, art. 26 LAT p. 13) peut dès lors également 
être invoqué devant la Cour de céans (cf. TSCHANNEN, art. 2 LAT p. 34; pour plus de détails, cf. ATF 
127 II 238 consid. 3b/aa). 
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Il convient toutefois de relever que, selon l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l'aménagement 
du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté 
d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches. Cette disposition constitue 
principalement une règle de pouvoir d'examen à l'adresse des autorités d'approbation et de recours. 
Elle ne trouve cependant application que dans le cadre fixé par le droit de procédure applicable. Si 
la solution choisie doit être considérée comme inappropriée, l'autorité supérieure ne peut pas 
substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité de planification compétente. Elle doit lui 
renvoyer l'affaire pour qu'elle prenne une nouvelle décision (cf. ATF 120 Ib 207 consid. 3; 
TSCHANNEN, art. 2 LAT p. 34).
2.
2.1.
Dans la présente cause, la mesure contestée consiste en un déclassement de parcelles en 
zone agricole dans le cadre d’une révision de la planification, ce qui représente une restriction au 
droit de propriété compatible avec l’art. 26 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 de la 
Confédération suisse (Cst.; RS 101) si elle repose, conformément à l'art. 36 Cst., sur une base 
légale, se justifie par un intérêt public suffisant et respecte les principes de la proportionnalité et de 
l'égalité devant la loi.
2.2.
Pour examiner les déclassements litigieux, il convient de rappeler quelques principes 
fondamentaux de l'aménagement du territoire.
La LAT concrétise la vision de l'aménagement du territoire notamment à son art. 1 al. 1, selon lequel 
la Confédération, les cantons et les communes doivent veiller à une utilisation mesurée du sol et à 
la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire. Ils coordonnent leurs 
activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire et ils s'emploient à réaliser une occupation 
du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. Dans 
l'accomplissement de leurs tâches, ils tiennent compte des données naturelles ainsi que des besoins 
de la population et de l'économie.
L’art. 1 al. 2 let. abis LAT précise que ces autorités soutiennent, par des mesures d'aménagement, 
les efforts qui sont entrepris notamment aux fins d'orienter le développement de l'urbanisation vers 
l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée.
Aux termes de l’art. 14 LAT, les plans d’affectation règlent le mode d’utilisation du sol (al. 1). Ils 
délimitent en premier lieu les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger (al. 2). 
Bien que le nouvel art. 15 LAT relatif à la zone à bâtir ait principalement codifié la jurisprudence et 
la pratique existantes, il introduit néanmoins certaines innovations. Parmi celles-ci figurent l'exigence 
de plans directeurs incluant les stratégies de répartition des zones à bâtir, ainsi que le calcul, 
supposé plus précis, des surfaces nécessaires en fonction des besoins (cf. ATF 141 II 393 
consid. 2).
2.3.
Dans le cadre des travaux préparatoires en vue de la révision de la LAT, il a été constaté 
que les réserves de terrains constructibles n'étaient pas situées, pour la plupart, là où elles seraient 
nécessaires (cf. Message du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle de la loi sur 
l'aménagement du territoire, FF 2010 959, p. 975 ch. 2.3 et p. 982; OFFICE FÉDÉRAL DU 
DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL [ARE]/FAHRLÄNDER PARTNER, Zones à bâtir en Suisse – De quelle 
surface de zones à bâtir la Suisse a-t-elle besoin?, Rapport final du 10 octobre 2008, p. 64 s., 
disponible sur are.admin.ch > Médias et publications > Publications > Bases > Zones à bâtir en 
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Suisse – De quelle surface de zones à bâtir la Suisse a-t-elle besoin, consulté le 20 décembre 2024; 
GRIFFEL, Raumplannungs- und Baurecht in a nutshell, 3e éd. 2017, p. 47; AEMISEGGER/KISSLING, 
Commentaire pratique LAT – planifier l'affectation, 2016, art. 15 LAT no 73).
La jurisprudence considère que l'un des buts principaux de la législation fédérale sur l'aménagement 
du territoire consiste à concentrer le peuplement dans les zones à bâtir et d'empêcher de construire 
en ordre dispersé, de sorte que les petites zones à bâtir paraissent en principe non seulement 
inappropriées, mais également contraire à la loi (cf. ATF 124 II 391 consid. 3a; 121 I 245 consid. 6e; 
119 Ia 300 consid. 3b; arrêts TF 1C_485/2012 du 13 juillet 2014 consid. 3.2.1; 1C_13/2012 du 
24 mai 2012 consid. 3.1; 1C_374/2011 du 14 mars 2012 consid. 3; 1C_225/2008 du 9 mars 2009 
consid. 4.1).
Le principe de regroupement des constructions (principe de concentration) nécessite que les 
bâtiments soient en règle générale rassemblés dans un espace déterminé, cohérent et clairement 
séparé du territoire non construit et que le développement de l'urbanisation se fasse vers l'intérieur 
du milieu bâti (art. 1 al. 2 let. abis LAT; cf. ATF 116 Ia 335 consid. 4a; arrêts TF 1C_278/2022 du 
27 juin 2023 consid. 4.1; 1C_361/2020 du 18 janvier 2021 consid. 4.2). Il s'agit d'éviter le 
développement de constructions en ordre dispersé, de préserver les espaces agricoles, les 
paysages et les sites, et d'assurer une utilisation mesurée du sol (cf. ATF 119 Ia 411 consid. 2b; 
arrêt TF 1C_361/2020 du 18 janvier 2021 consid. 4.2).
Selon la jurisprudence constante, les petites zones à bâtir isolées, situées à l'extérieur des zones 
constructibles sont un facteur de dispersion des constructions et vont à l'encontre du principe 
fondamental de concentration. Elles ne sont pas seulement inopportunes, mais également 
contraires à la loi (cf. ATF 124 II 391 consid. 3a; arrêts TF 1C_278/2022 du 27 juin 2023 consid. 4.1; 
1C_361/2020 du 18 janvier 2021 consid. 4.2).
3.
3.1.
En l'espèce, la LAT, concrétisée dans la législation cantonale et les instruments de 
planification, constitue d'abord une base légale suffisante pour déclasser des parcelles de la zone 
constructible en zone agricole.
3.2.
Les mesures visant à concrétiser les buts de la LAT revêtent ensuite, sur le principe, un 
intérêt public important. La meilleure utilisation des réserves à l'intérieur du territoire urbanisé déjà 
largement bâti, accompagnée du maintien de l'encouragement d'une urbanisation de qualité, 
constitue notamment un pilier de la politique suisse de l'aménagement du territoire (cf. Message du 
20 janvier 2010 relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire, FF 2010 959, 
p. 974).
Un intérêt public majeur existe ainsi lors du déclassement d'une portion de territoire ne remplissant 
pas d'emblée les critères de la zone à bâtir définis par l'art. 15 LAT (développement de l'urbanisation 
vers l'intérieur et création d'un milieu bâti compact; ég. art. 1 al. 2 let. abis et art. 1 al. 2 let. b LAT).
Le principe de regroupement des constructions (principe de concentration) exige également que les 
bâtiments soient généralement rassemblés dans un espace cohérent et séparé du territoire non 
construit (art. 1 al. 2 let. abis LAT; cf. ATF 116 Ia 335 consid. 4a; arrêts TF 1C_361/2020 du 18 janvier 
2020 consid. 4.2; 1C_442/2019 du 17 juin 2020 consid. 2.5), afin d'éviter le développement de 
constructions en ordre dispersé, de préserver les espaces agricoles et d'assurer une utilisation 
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mesurée du sol (cf. ATF 119 Ia 411 consid. 2b). Par conséquent, les mesures visant à concentrer et 
limiter l'urbanisation revêtent elles-aussi un intérêt public important.
4.
Il convient maintenant d'examiner si le déclassement litigieux, appliqué aux parcelles concernées, 
respecte le principe de la proportionnalité.
4.1.
Il est d'abord établi que la zone mixte litigieuse, composée des art, n° ccc, ddd, eee et fff RF, 
totalise une surface de 20'669 m2. Selon les recourantes, seuls 5'000 m2 environ sont actuellement 
utilisés conformément à l'affectation "zone mixte", accueillant un restaurant, une épicerie, un débit 
de boisson, des logements, un commerce en libre-service, des places de stationnement et des lieux 
d'activité artisanale et d'entreposage. 
Il est important de relever que les parcelles litigieuses sont situées dans le territoire d'urbanisation 
(TU) tel que défini par le PDCant. De plus, le PDR de la Glâne prévoit le maintien de l'affectation 
actuelle en zone mixte et son extension à l'ensemble de l'art. ddd RF (cf. PDR Glâne, Adaptations 
du territoire d'urbanisation, disponible sur www.glaneregion.ch > activités et commissions > Plan 
directeur régional, consulté le 20 décembre 2024).
Le secteur en question se situe face à l'entrée principale de la Place d'armes de G.________, de 
part et d'autre de la route, à son extrémité nord. Cette place d'armes est intégrée au Plan Sectoriel 
militaire (PSM), partie "ouvrages". D'une superficie d'env. 179 hectares, elle comprend de nombreux 
bâtiments (salles de sport, de formation, réfectoires, bâtiments administratifs, cantonnements de 
troupes, héliport et infrastructures de stationnement pour véhicules militaires, cf. PSM, Fiche de 
coordination 10.101, disponible sur www.vbs.admin.ch/fr/plan-sectoriel-militaire > Fiches de 
coordination des places d'armes, consulté le 20 décembre 2024).
Plus concrètement, la parcelle ccc RF, accueillant le restaurant l'Écureuil, fait face à l'extrémité nord 
de la place d'armes, de l'autre côté de la route, tandis que la parcelle eee RF est située juste derrière. 
La parcelle ddd RF, quant à elle, longe la route et fait face à des terrains agricoles, avec la parcelle 
fff RF située en retrait, derrière elle. Ces parcelles se situent à plus de 300 à 400 mètres au sud-ouest 
de la future zone d'activité stratégique "I.________", prévue par le PDCant, et encore plus loin de la 
zone d'activité "H.________", également qualifiée de stratégique dans le PDCant (cf. fiche projet n° 
P0108). Le PDCant envisage, en outre, la possibilité d'étendre ces deux zones en direction du sud-
ouest.
En résumé, la zone se présente donc comme suit, sur la carte reproduite ci-dessous, où les parcelles 
ccc, ddd, eee et fff RF sont mentionnées en jaune, la zone "I.________" entourée en bleu, la zone 
"H.________" en rouge et la place d'armes en vert.
[plan supprimé]
4.2
L'examen de la représentation cartographique ci-dessus révèle clairement que la zone mixte 
litigieuse n'est pas rattachée à un tissu bâti. En effet, les art. ccc, ddd (partiel), eee et fff RF sont 
majoritairement entourés de champs, de surfaces agricoles exploitées et de forêts, formant ainsi 
une enclave non construite (à l'exception du bâtiment sur l'art. ccc RF) au sein d'un environnement 
rural.
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Certes, les recourantes soulignent la proximité du secteur avec les zones d'activités stratégiques 
"I.________" et "H.________". Cependant, ces zones se situent respectivement à plus de 300 et 
400 mètres. De plus, les parcelles qui séparent la zone litigieuse de ces zones d'activités ne sont 
pas classées en zone constructible, mais bien affectées à la zone agricole. Cette distance 
significative et l'absence de continuité du bâti démontrent que l'on n'est pas en présence d'un tissu 
à construire cohérent. Développer les constructions dans cette portion du territoire communal 
contribuerait indéniablement au mitage du territoire.
Même en cas d'extension maximale des zones d'activités "H.________" et "I.________", 
conformément aux prévisions du PDCant et du PDR de la Glâne, la distance entre le secteur litigieux 
et la zone à bâtir resterait supérieure à 100 mètres, de sorte que le secteur conserverait son 
caractère de petite zone à bâtir isolée, quoi qu'en pensent les recourantes.
Au sud du secteur se trouve un domaine militaire. Celui-ci ne constituant pas une zone à bâtir au 
sens de l'art. 15 LAT, il ne saurait justifier une urbanisation contigüe. Quand bien même, la Cour de 
céans observe d'ailleurs que la place d'armes elle-même présente les caractéristiques d'une petite 
zone isolée. Dans ces conditions, la présence de la place d'armes ne peut justifier une urbanisation 
à cet endroit, même si les recourantes avancent la similarité des activités qui y seraient exercées et 
la nécessité de maintenir leurs parcelles en zone constructible pour répondre aux besoins des 
militaires fréquentant l'installation.
En définitive, le secteur litigieux doit être considéré comme une petite zone à bâtir isolée. Ce constat 
est d'autant plus pertinent que, selon les recourantes elles-mêmes, seul un quart environ de la 
surface totale est actuellement construit et qu'une partie importante est utilisée uniquement pour 
l'entrepose de matériel (cf. photographie aérienne du secteur ci-dessous ich würde hier die Quelle 
des Fotos angeben).
[photo supprimée]
L'analyse de cette photographie aérienne confirme, aux yeux de la Cour, que le maintien des 
parcelles litigieuses en zone à bâtir aggraverait la situation de mitage du territoire. En effet, cela 
permettrait la construction de nouveaux bâtiments, ce qui irait à l'encontre des principes 
fondamentaux de l'aménagement du territoire, notamment celui de la concentration des 
constructions.
4.3.
Il convient maintenant d'examiner si les arguments avancés par les recourantes sont 
suffisamment pertinents pour justifier une dérogation à ce principe et le maintien des parcelles en 
zone constructible.
4.3.1. Eu égard au fait que les recourantes avancent d'abord, implicitement du moins, la nécessité 
de disposer d'une zone d'activité en insistant sur l'importance de celles déjà exercées à cet endroit 
et leur "similitude" avec les activités déployées sur la place d'armes, la Cour rappelle ce qui suit.
Le PDCant (cf. T.104. Typologie et dimensionnement des zones d'activités) prévoit différents types 
de zones d'activités: cantonales, régionales et autres. Les zones d'activités cantonales et régionales 
sont des zones structurées, soutenues et encouragées par le canton. En revanche, le 
développement des "autres zones d'activités", destinées au maintien des activités existantes, n'est 
pas encouragé, mais reste possible de manière limitée et moyennant le respect d'exigences définies. 
Les "autres zones d'activités" sont destinées au maintien du tissu existant. Seules les zones 
appartenant à cette catégorie, qui présentent des conditions adéquates en matière de mobilité en 
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fonction du caractère des activités projetées, peuvent faire l'objet d'extensions. Il s'agit de maintenir 
des activités existantes et de permettre leur développement en présence d'un projet concret.
Or, la planification communale et le projet d’art. 30 RCU relatif à la ZM-1 prévoient que celle-ci est 
destinée aux activités (minimum 20%) et aux habitations collectives dans le Secteur I. Toutefois, les 
Prescriptions particulières 29.1 interdisent les habitations collectives sur les parcelles litigieuses, 
autorisant uniquement des logements de gardiennage intégrés aux bâtiments.
Comme l'a relevé la DIME, ces prescriptions font que la zone litigieuse s'apparente en réalité 
uniquement à une zone d'activité, et non à une zone mixte, dès lors que les habitations collectives 
y sont proscrites. Ce secteur ne correspond ainsi ni à une zone d’activités cantonal, ni régionale, 
telles que définies par le PDCant (cf. PDCant, T104. Typologie et dimensionnement des zones 
d'activités, liste mentionnée au ch. 2). Il est important de rappeler que ce sont les cartes du PDCant, 
et non celle du TU, qui déterminent les zones où le développement d'activités est encouragé.
La création de fait d'une "autre zone d'activité" au sens du PDCant n'apparaît pas judicieuse en 
l'absence d'un projet concret de développement. Actuellement, les terrains de cette zone sont 
principalement occupés par des activités d'entreposage de matériaux. Certes, un projet de 
développement était lié à un PED qui a été refusé pour des motifs indépendants de la volonté des 
propriétaires. Néanmoins, force est de constater qu'à ce jour, les propriétaires n'ont pas de projet 
concret de développement en lien avec les activités déjà exercées sur le site.
En conclusion, les critères du PDCant relatifs aux zones d'activités ne permettent pas de justifier le 
maintien de ce secteur en zone constructible, ni de permettre un développement supplémentaire de 
l'urbanisation à cet endroit.
4.3.2. Les recourantes soutiennent ensuite que l'intégration des terrains litigieux dans le TU du 
PDCant et leur maintien en zone à bâtir dans le PDR interdisent leur déclassement. Cette 
argumentation ne peut toutefois prospérer.
En effet, le Tribunal fédéral a déjà considéré qu'un propriétaire ne peut se prévaloir du PDCant pour 
exiger le maintien de ses parcelles en zone constructible. La Haute Cour a confirmé la jurisprudence 
cantonale selon laquelle la carte du TU définit les surfaces légalisées en zone à bâtir et les terrains 
pour lesquels une mise en zone peut être envisagée, mais ne dispense pas la commune d'examiner 
le maintien d'une zone constructible à la lumière des principes de la LAT lors de la révision de son 
PAL. Le PDCant précise d'ailleurs que le TU désigne les secteurs où des mises en zone "peuvent 
être étudiées en cas de besoin avéré". Il ne saurait donc être prétendu que le maintien de parcelles 
en zone constructible a fait l'objet d'un examen précis dans le PDCant justifiant une exception au 
principe de concentration (cf. arrêt TF 1C_361/2020 du 18 janvier 2021 consid. 4.5).
Cet argument est d'autant plus sans pertinence que le PDR Glâne n'est pas encore approuvé par le 
Conseil d'Etat, mais uniquement par l'assemblée des délégués de l'Association Glâne Région.
En tant qu'autorité d'approbation, la DIME peut constater que la commune n'a pas correctement 
examiné le maintien d'une zone constructible, même pour des secteurs inclus dans le TU. Elle n'est, 
sur ce point, pas liée par la carte de synthèse du PDCant.
Il est également erroné d'affirmer que le planificateur régional ou la DIME sont liés par le TU du 
PDCant au point d'interdire à la planification inférieure de fixer des limites de zones à bâtir plus 
restrictives. Certes, les communes ne peuvent planifier des mises en zone en dehors du TU, mais 
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elles peuvent définir une limite d'urbanisation plus stricte que celle du PDCant et dézoner des 
portions de territoire non conformes à l'art. 15 LAT.
4.3.3. Les recourantes font encore valoir que la volonté de construire sur ce secteur du territoire 
communal s'exprime par le maintien de son affectation en zone constructible depuis 50 ans. Cet 
argument n'est toutefois pas fondé.
L'art. 46a al. 6 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les 
constructions (LATeC; RSF 710.1) prévoit que si des terrains ne sont ni construits ni utilisés 
conformément à leur affectation dans un délai de quinze ans après l'approbation du plan 
d'affectation, la commune doit examiner l'opportunité de leur maintien en zone constructible.
Cette disposition confirme la possibilité pour la DIME de revoir le classement en zone à bâtir des 
parcelles litigieuses, qui, sur les trois quarts de leur surface, n'ont manifestement pas été utilisées 
conformément à leur affectation en zone mixte pendant 50 ans. Le seul maintien d'une parcelle en 
zone constructible pendant une longue période ne suffit pas à justifier son maintien.
La jurisprudence du Tribunal fédéral confirme également ce point. Un dézonage peut servir 
notamment à corriger des erreurs de planification passées (cf., p. ex., arrêt TF 1C_361/2020 du 
18 janvier 2021 consid. 4.7). Le fait que la majeure partie du secteur n'ait pas été construite au cours 
des 50 dernières années démontre bien plus, aux yeux de la Cour, l'absence d'un réel besoin de la 
maintenir en zone à bâtir.
4.3.4. Les recourantes estiment également que le dézonage du secteur viole notamment le principe 
de la bonne foi et de la confiance. Toutefois, ces principes ne s'opposent en réalité pas à la mesure 
litigieuse.
En effet, la commune est censée connaître les règles de la procédure de planification et ses 
compétences en la matière. Elle devait ainsi savoir qu'elle ne pouvait donner à ses habitants aucune 
assurance quant au maintien en zone constructible d'un certain secteur. Or, rien ne permet d'affirmer 
que la DIME, en tant qu'autorité d'approbation, aurait garanti le maintien de l'affectation des parcelles 
lors de futures planifications.
La jurisprudence du Tribunal fédéral est d'ailleurs constante quant à l'importance du principe de la 
séparation du territoire bâti et non bâti (cf. ATF 132 II 21 consid. 6.4; 129 II 369 consid. 4.2.1; 115 
Ib 148 consid. 5c, arrêt TF 361/2020 du 18 janvier 2021 consid. 4.7). Son respect est ainsi primordial 
en matière d'aménagement du territoire.
Par conséquent, le déclassement litigieux ne viole ni les assurances que la commune aurait pu 
donner à la société recourante – dite assurance ne pouvant porter tout au plus que sur le fait que la 
commune s'engageait à soumettre pour approbation à la DIME le maintien du secteur en zone 
constructible –, ni la confiance que celle-ci aurait pu placer – à tort – dans les planifications 
antérieures.
4.3.5. Enfin, les recourantes invoquent l'existence de bâtiments et d'infrastructure sur les parcelles, 
ainsi que l'importance des activités qui y sont exercées, pour contester le dézonage. Aux yeux de la 
Cour, ce grief n'est toutefois pas pertinent.
En effet, la jurisprudence est claire: les investissements réalisés sur des parcelles, l'équipement 
existant, la desserte par les transports publics ou le raccordement au réseau routier ne peuvent 
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justifier à eux seuls un classement ou un maintien en zone à bâtir, si celui-ci est contraire aux 
principes cardinaux de la LAT (cf. ATF 117 Ia 434 consid. 3g; arrêts TF 1C_278/2022 du 27 juin 
2023 consid. 4.3; TC FR 602 2021 163 du 15 mars 2022 consid. 5.6; 602 2013 147 du 25 juin 2015 
consid. 4c).
Enfin, la DIME n'a jamais contesté dans sa décision que les constructions licites existantes, 
notamment sur l'art. ccc RF, et qui deviendraient non conformes à la nouvelle affectation de la zone, 
bénéficieraient de la garantie de la situation acquise selon l'art. 24c LAT. 
4.4.
Il est, à cet égard, important de rappeler qu'une grande partie de la surface du secteur est 
encore non construite. Les constructions existantes se limites au bâtiment qui abrite le restaurant. 
Compte tenu de l'étendue de la surface totale du secteur, ces constructions ne justifient pas son 
maintien en zone à bâtir. Vu l'ensemble de ce qui précède, c'est donc à bon droit que la DIME a 
estimé que la restriction à la propriété des recourantes respectait le principe de la proportionnalité.
5.
Il suit de là que, vu les importants intérêts publics en jeu, la Cour ne peut que confirmer qu'en matière 
de planification, ni l'historique de l'affectation des zones, ni la bonne foi du propriétaire ou l'existence 
d'équipements et de constructions ne peuvent prévaloir sur l'intérêt à la mise en œuvre de la LAT et 
de ses principes (cf. ATF 132 II 218 consid. 6.1; arrêt TC FR 602 2018 150 du 13 mai 2020 
consid. 6.3). Aucun motif spécifique lié à la zone litigieuse ne justifie une dérogation à ces principes.
Par conséquent, la conclusion tendant au maintien en zone à bâtir des parcelles ccc, ddd, eee et fff 
RF est rejetée et la décision d'approbation est confirmée sur ce point. Le déclassement de ces 
parcelles en zone agricole implique alors qu'un PED ne peut plus être accordé sur ce secteur.
En conséquence, le recours est entièrement rejeté et la décision d'approbation confirmée sur ce 
point litigieux du recours, étant précisé que celle-ci fait encore l'objet d'une procédure de recours 
parallèle (602 2024 80) portant sur le refus d'approbation d'une autre mesure.
6.
La société recourante, qui succombe, supporte les frais de la procédure en application de 
l'art. 131 CPJA. Ces frais sont fixés conformément aux art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 
17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative 
(Tarif JA; RSF 150.12). En l'espèce, il se justifie de fixer les frais à CHF 3'500.- et de les imputer sur 
l'avance de frais du même montant versée par la société recourante le 6 juin 2024. La commune, 
qui a agi dans le cadre de son autonomie en matière de planification de son territoire, n'a pas à 
supporter solidairement les frais (art. 133 CPJA).
Pour le même motif, les recourantes n'ont pas droit à une indemnité de partie.
(dispositif en page suivante)
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la Cour arrête :
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les frais de procédure, d'un montant de CHF 3'500.-, sont mis à la charge de la société 
A.________ SA. Ils sont compensés par l'avance de frais de même montant déjà versée.
III.
Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.
IV.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).
Fribourg, le 20 décembre 2024/jfr
Le Président 
Le Greffier-rapporteur