fr_gerichte · 601 2013 18 · 2016-08-02 · fr

Arrêt de la Ie Cour administrative du Tribunal cantonal | Amtsträger der Gemeinwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc
601 2013 18
Arrêt du 2 août 2016
Ie Cour administrative
Composition
Présidente:
Marianne Jungo
Juges:
Christian Pfammatter, Anne-Sophie Peyraud
Greffière-stagiaire:
Natassia Bangerter
A.________, recourante, représentée par Me Jacques Meuwly, 
avocat 
contre
CONSEIL D'ETAT DU CANTON DE FRIBOURG, autorité intimée
 
Objet
Agents des collectivités publiques
Recours du 28 février 2013 contre la décision du 22 janvier 2013


Tribunal cantonal TC
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considérant en fait
A.
Créé au début des années 1960 dans le sillage de la loi fédérale sur les routes nationales, le 
Bureau des autoroutes (BAR; devenu Service des autoroutes [SAR] par la suite), entité cantonale 
chargée de l'exécution d'une tâche fédérale, a toujours présenté un caractère mixte, relevant à la 
fois de la compétence cantonale et de celle de la Confédération. En particulier, le statut de ses 
collaborateurs n'a jamais été très clair dès lors que jusqu'en 2006, ils étaient engagés par "contrat 
de droit privé" conclu avec le canton, leur statut financier étant cependant calqué sur le règlement 
des employés de la Confédération, qui payait sur cette base les salaires imputables sur la part 
fédérale du compte des routes nationales (arrêté du 19 décembre 1972 relatif au statut du 
personnel du BAR; cf. également rapport de la Commission parlementaire pour l'examen de la 
gestion du bureau des autoroutes du 30 juin 1971; BGC 1971 p. 773). Les collaborateurs ont 
finalement été soumis formellement à la loi cantonale du 17 octobre 2001 sur le personnel de l'Etat 
(LPers; RSF 122.70.1) par ordonnance du Conseil d'Etat du 4 septembre 2006, avec effet 
rétroactif au 1er janvier 2003.
B.
Compte tenu de la nouvelle répartition des tâches entre la Confédération et les cantons 
(RPT; RO 2007 p. 5765), les tâches du SAR ont été reprises par la Confédération dès le 1er 
janvier 2008, avec pour conséquence la suppression de tous les postes de travail de ce service, 
au plus tard au 31 décembre 2011. Dans ce cadre, un plan social a été élaboré par la 
Confédération afin d'atténuer les cas de rigueur dus aux suppressions de postes. Le financement 
de ce plan social a été réparti à raison de 50 % à la charge de la Confédération et de 50 % à la 
charge du canton, étant entendu que le montant des indemnités versées devait être calculé selon 
les règles de la LPers, par le biais soit des indemnités pour suppression de poste, soit par 
l'attribution de ponts pré-AVS (cf. art. 47 et 53 LPers).
La mise sur pied du plan social a pris beaucoup de temps. Dans une lettre aux cantons du 20 
juillet 2007, l'Office fédéral des routes (OFROU) avait notamment indiqué, s'agissant du montant 
de la participation fédérale, que la Confédération participerait à raison de 50% aux dépenses par 
personne, mais jusqu'à concurrence maximale de 50% de la contre-valeur d'un salaire annuel de 
base, ou dans le cas d'une retraite anticipée, jusqu'à concurrence de 50% de la contre-valeur du 
double du salaire annuel de base. Il avait été souligné cependant qu'indépendamment des 
consignes imposées par le Conseil fédéral, le droit applicable aux prétentions découlant des 
mesures relatives au plan social était le droit cantonal (cf. également, Instructions du 20 juillet 
2007 de l'OFROU concernant la participation de la Confédération aux plans sociaux des cantons). 
Il ressort d'une lettre de la Direction de l’aménagement, de l’environnement et des constructions 
(DAEC) à l'OFROU du 22 décembre 2009, que la portée de ces directives et engagements de la 
Confédération a été mal comprise par le canton qui, dans un premier temps, a établi le montant de 
dépenses probables liées au plan social "sur la base de la participation maximale de la 
Confédération", sans prendre en considération le droit cantonal et les limitations qu'il comporte en 
matière de suppression de poste. En d'autres termes, pour les personnes prenant une retraite 
anticipée, le SAR avait cru à tort que l'indemnité représenterait le versement d'un double salaire 
annuel. Cette fausse interprétation n'a été corrigée que le 29 juillet 2009, ainsi que le constate la 
lettre de la DAEC du 22 décembre 2009, à l'occasion de l'examen par l'OFROU des documents 
qu'il exigeait du canton concernant la traçabilité juridique des allocations versées à chaque 
collaborateur/trice concerné/e par la suppression de poste.


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Par ailleurs, le montant de la participation du canton au plan social n'a pas été arrêté 
immédiatement. Il n'était pas clair s'il allait participer à raison de 50% des dépenses ou s'il se 
limiterait à 10% (ce qui correspondait à la part cantonale aux frais des routes nationales) et si, 
dans cette hypothèse, un Fond de secours du SAR, créé en 1979 sur le modèle des fonds 
patronaux, ne devait pas se substituer à lui pour les 40% manquants. La situation ne s'est clarifiée 
qu'au début 2009 (cf. séance du 16 mars 2009 de la Commission du fonds de prévoyance du SAR 
chargée de la gestion du Fond de secours).
La position défendue par les autorités a également varié sur le point de savoir si les collaborateurs 
concernés étaient libres de choisir entre une indemnité pour suppression de poste et le paiement 
de ponts pré-AVS. Dans un premier temps, pour les personnes licenciées en 2008, il avait été 
prévu de leur imposer un pont pré-AVS. Puis, dans le courant 2009, suite à une incertitude liée à 
l'introduction de l'art. 2 al. 1bis de la loi sur le libre passage dans la prévoyance professionnelle 
vieillesse, survivants et invalidité (LFLP; RS 831.42; entrée en vigueur le 1er janvier 2010) qui 
interdit d'imposer une retraite anticipée (cf. rapport 07.436 de la Commission de la sécurité sociale 
et de la santé publique du Conseil national à l'initiative parlementaire "Ne pas discriminer les 
travailleurs âgés - Modification de la loi sur le libre passage", in FF 2009 p. 929 ss), les autorités 
cantonales ont été d'avis de laisser au collaborateur le choix entre les deux mesures (cf. lettre de 
la DAEC à l'OFROU du 22 décembre 2009). Finalement, alerté par un rapport de l'inspection des 
finances du 20 septembre 2010, le Conseil d'Etat a estimé, le 30 novembre 2010, que la question 
du pont pré-AVS était distincte de la retraite anticipée proprement dite, de sorte qu'il appartenait à 
l'employeur de décider quelle mesure il accordait au collaborateur licencié. Cette solution, qui était 
contestée par le SAR, a été confirmée à l'occasion d'un cas d'application par le Tribunal cantonal, 
le 29 janvier 2013 (cause 601 2012-50), puis par le Tribunal fédéral (arrêt 8C_206/2013 du 18 
novembre 2013).
Compte tenu des retards et incertitudes indiqués ci-dessus, dès septembre 2008, le Fond de 
secours du SAR s'est substitué aux autorités cantonales et fédérales, qui tardaient, pour verser 
aux personnes qui avaient perdu leur emploi et déjà quitté l'Etat de Fribourg les allocations que le 
SAR estimait légitimes. Après liquidation du Fond de secours suite à la dissolution du SAR, la 
Confédération n'a remboursé au canton, par compensation, que les sommes qui ont été jugées 
conformes aux règles, en limitant son engagement au versement de ponts pré-AVS à raison de 
50%, sans tenir compte de l'évolution chaotique du dossier, de sorte que les erreurs commises 
dans la gestion de la fermeture du SAR ont finalement toutes été supportées par le canton.
C.
Née en 1946, A.________ a été engagée en 1986 en qualité d'employée de bureau auprès 
du SAR. Elle s'est vue imposer une réduction de son temps de travail à 50% dès le 15 avril 2002 
et a été licenciée dans le cadre de la dissolution du SAR avec effet au 30 avril 2008. A titre 
d'indemnité pour suppression de poste, elle a touché un montant total de CHF 68'998.80 qui se 
décompose comme suit: 
le 11 juillet 2008: 
CHF 9'560.- au titre versement d'un pont pré-AVS pour 8 mois/2008;
le 4 novembre 2008:
CHF 30'000.- d'acompte sur l'indemnité pour suppression de poste;
le 31 mai 2009:
CHF 20'000.- francs d'acompte sur l'indemnité pour suppression de 
poste;
le 22 décembre 2009: CHF 9'438.80 pour solde de l'indemnité.


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La somme de CHF 68'998.- qui lui a été allouée représente deux ans de salaire, déduction faite de 
sa part à l'AVS et à l'assurance-chômage. Au moment de son licenciement, il lui restait 24 mois 
jusqu'à l'âge de la retraite.
D.
Suite au rapport de l'inspection des finances du 20 septembre 2010 déjà mentionné ci-
dessus, le Conseil d'Etat a mandaté la DAEC et le Service du personnel et d'organisation (SPO) 
pour revoir les indemnités pour suppression de poste versées par le SAR.
Dans un avis de droit du 7 décembre 2010, la DAEC a estimé que le SAR avait versé à tort des 
indemnités de départ aux collaborateurs âgés de plus de 60 ans au moment de la suppression de 
poste. De plus, même selon le système des indemnités de départ, certains collaborateurs licenciés 
avaient été surindemnisés, car les versements correspondaient à un nombre de mois de salaire 
supérieur à celui qui aurait pu être pris en considération selon le droit cantonal applicable.
Le 7 janvier 2011, le SAR a transmis cet avis de droit à A.________ en soulignant qu'il ne 
partageait pas ses conclusions. Il a indiqué qu'avant de procéder au paiement, il avait contacté le 
SPO pour s'assurer du résultat du calcul effectué, puis avait informé la DAEC et transmis la liste 
des montants à l’OFROU.
Par courriel du 24 janvier 2011 adressé au SAR, le SPO a contesté avoir jamais avalisé le calcul 
de l'indemnité, mais uniquement le nombre de mois de salaire à prendre en considération en 
application de la LPers.
Le 15 mars 2011, l'inspection des finances a complété son rapport du 20 septembre 2010 en 
confirmant l'existence d'une surindemnisation. Il ressort du tableau récapitulatif des participations 
au plan social que A.________ - qui se trouvait à 24 mois de la retraite au moment du licenciement 
- avait droit à des rentes pont pré-AVS (CHF 2'280.- mensuel) de CHF 54'720.-, dont 50% par la 
Confédération soit CHF 22'164.- (tenant compte d'un taux d'activité moyen de 80 % sur les 15 
dernières années) et le reste par l'Etat de Fribourg. Du moment qu'elle avait reçu CHF 68'998.80 
du SAR, la différence en faveur de l'Etat s'élevait à CHF 14'278.80.
E.
Le 24 mars 2011, la DAEC a invité A.________ à rembourser, dans un délai de 60 jours, un 
montant de CHF 37'374.35, correspondant à la surindemnisation dont elle aurait bénéficié 
indument en obtenant une indemnité pour suppression de poste de 24 mois. Le 13 juillet 2011, le 
Service financier cantonal a adressé une sommation de paiement avant poursuite à cette ex-
collaboratrice. La poursuite n° 1324388 lui a été notifiée le 9 novembre 2011.
F.
Par décision formelle du 15 novembre 2011, la DAEC a astreint A.________ à rembourser à 
l'Etat de Fribourg un montant de CHF 37'374.35 avec intérêts à 3.50% comptés à partir du 23 mai 
2011.
Expliquant la répartition des frais du plan social conclu entre la Confédération et le canton et 
l'obligation de ce dernier de retenir l'option de financement la plus économique, la DAEC a 
constaté que A.________ n'avait pas reçu un pont pré-AVS, comme il l'aurait fallu, mais avait 
bénéficié à tort d'une indemnité de départ. Cette erreur étant imputable au SAR, la DAEC 
n'entendait pas revenir sur le principe de l'octroi d'une telle indemnité. Cela étant, dans la mesure 
où le calcul de l'indemnité n'était pas conforme à l'art. 34 du règlement du 17 décembre 2002 du 
personnel de l'Etat (RPers; RSF 122.70.11), il convenait d'exiger le remboursement de la part qui 
dépassait le montant auquel la collaboratrice avait droit. En effet, lors de la suppression du poste, 
le 30 avril 2008, cette dernière avait 62 ans et comptait 20.5 années de service. En application de 


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l'art. 47 LPers, elle avait droit à CHF 31'624.45, soit 11 mois de salaire. Or, elle avait reçu CHF 
68'998.80, ce qui représentait 24 mois de salaires nets, soit CHF 37'374.35 de trop par rapport à 
un calcul correct. Dans la mesure où, par ailleurs, l'intéressée avait ainsi reçu en deux fois et sans 
explication un montant qui dépassait de beaucoup l'annonce faite au SAR en février 2008 d'un 
montant de l'indemnité de départ estimé à CHF 36'721.-, elle aurait dû être alertée par l'ampleur 
de ce versement, manifestement indu.
G.
Saisi d'un recours de A.________, le Conseil d'Etat a confirmé, le 22 janvier 2013, la 
décision de la DAEC du 15 novembre 2011. Il a rejeté l'exception de prescription soulevée par la 
recourante en indiquant que le délai de prescription n'avait pas commencé à courir le 20 
septembre 2010, date du premier rapport de l'inspection des finances, mais au mieux dès la 
conclusion de l'avis de droit du 7 décembre 2010, qui avait permis de déterminer la quotité du 
montant devant être restitué. Compte tenu du premier acte interruptif de prescription intervenu le 
24 mars 2011 - constitué par la demande de remboursement de la DAEC - le droit d'exiger la 
restitution de l'indu n'était donc pas prescrit lorsque l'autorité intimée s'était prononcée le 15 
novembre 2011.
Sur le fond, le Conseil d'Etat a considéré que la décision d'octroi de l'indemnité par le SAR, 
manifestement erronée, pouvait valablement être révoquée par la DAEC. En effet, malgré les 
nombreuses discussions qui avaient eu lieu entre le canton et la Confédération au sujet du plan 
social, la situation individuelle de chaque collaborateur n'avait pas été examinée en détail avant 
2010, alors que le montant de l'indemnité pour suppression de poste de la recourante avait été 
déterminé en 2008, soit avant les échanges d'informations entre les services compétents. Il était 
erroné dès lors de prétendre que l'indemnité avait été allouée après un examen complet de l'affaire 
sous tous les angles, qui excluait une révocation malgré l'erreur manifeste qui l'affecte. Au 
demeurant, il a été constaté que, dans le cas de la recourante, le SAR avait déposé trois tableaux 
successifs et différents censés établir la traçabilité juridique de l'indemnité (tableau n°1 transmis au 
SPO en février et mars 2010, tableau n° 2 transmis à la DAEC en mars 2010 et tableau n° 3 
transmis à la DAEC en novembre 2010) et que, sur cette base, le SPO ne s'était pas prononcé sur 
la validité des calculs de l'indemnité, mais uniquement sur la rectitude des règles appliquées, soit 
sur le nombre indiqué (11) de mois à prendre en considération pour déterminer le montant de 
l'indemnité. Par ailleurs, le fait que les ordres de paiement de l'indemnité aient été tous visés par la 
DAEC n'était pas pertinent sous cet angle dès lors qu'il s'agissait de documents indiquant un 
montant, sans que l'on puisse déceler si les calculs faits pour l'obtenir étaient justifiés ou pas.
Du moment que l'autorité était en droit de révoquer la décision du SAR accordant l'indemnité, elle 
pouvait également faire usage de l'art. 107 LPers pour demander la restitution du montant perçu 
en trop.
L'autorité de recours a écarté par ailleurs le grief de la recourante qui invoquait la protection de sa 
bonne foi. Elle a estimé que l'intéressée devait se rendre compte - selon le principe que nul n'est 
censé ignorer la loi - que l'indemnité qui lui était versée dépassait largement plus d'un an de 
traitement, soit plus que le maximum dû pour un licenciement injustifié au sens de l'art. 41 LPers. 
Elle le devait d'autant plus que l'allocation avait été versée en deux parties, en 2008 et 2009, ce 
qui était pour le moins étonnant. La bonne foi de la recourante n'était ainsi plus protégée malgré le 
temps écoulé.


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H.
Agissant le 1er mars 2013, A.________ a contesté devant le Tribunal cantonal la décision du 
22 janvier 2013 dont elle demande l'annulation sous suite de frais et dépens. Elle conclut à 
l'annulation de la poursuite n° 1324388 intentée contre elle par le Service financier cantonal.
A l'appui de ses conclusions, elle fait valoir une violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du 
pouvoir d'appréciation. Se fondant sur une lettre de la DAEC du 29 octobre 2010, dont il ressort 
que celle-ci était au courant depuis longtemps de la surindemnisation de la recourante, cette 
dernière estime que le délai de prescription d'un an était échu lorsque la poursuite lui a été notifiée 
le 9 novembre 2011. L'autorité intimée aurait donc violé l'art. 107 al. 2 LPers en ordonnant la 
restitution de l'indu alors que la créance était prescrite. 
La recourante conteste également que la décision du SAR accordant l'indemnité pour suppression 
de poste puisse être révoquée. Du moment que l'octroi de cette allocation a été ordonnée après un 
examen complet de la situation, il n'est plus possible de la revoir à l'occasion d'une procédure de 
répétition de l'indu.
Enfin et surtout, la recourante se prévaut du droit à la protection de la bonne foi pour s'opposer 
aux exigences de l'administration. Rappelant son statut de simple opératrice de saisie, elle affirme 
qu'elle ne pouvait pas se rendre compte immédiatement de l'illégalité du comportement et de la 
promesse du SAR. Elle n'avait aucun motif de mettre en doute les calculs de son employeur. De 
plus, en l'occurrence, le SAR était l'autorité d'engagement et était habilité à donner des 
informations relatives à la suppression de poste. 
I.
Le 20 avril 2013, le Conseil d'Etat a fait savoir qu'il n'avait pas d'observations à formuler sur 
le recours dont il conclut au rejet en se référant à la décision attaquée.
en droit
1.
a)
Déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant 
été versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a du code 
fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et de 
l'art. 132 al. 2 LPers. Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites. 
b)
Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour 
violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (lettre a) et pour 
constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (lettre b). En revanche, à défaut 
d’habilitation légale expresse, la Cour ne peut pas examiner en l'espèce le grief d’inopportunité 
(art. 78 al. 2 CPJA).
2.
A titre préalable, il ressort clairement des comptes présentés par l'inspection des finances le 
15 mars 2011 que la décision attaquée est manifestement fausse lorsqu'elle exige de la 
recourante un remboursement de CHF 37'374.35 au motif qu'elle n'avait droit qu'à une indemnité 
pour suppression de poste représentant 11 mois de salaire. A suivre l'autorité intimée, l'intéressée 
avait droit au moins à un pont pré-AVS. Or, selon le rapport de l'inspection des finances 
susmentionné, 24 mois de pont pré-AVS à CHF 2'280.- représentent CHF 54'720.-. Du moment 
que la collaboratrice a reçu au total la somme de CHF 68'998.80, la différence au préjudice de 


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l'Etat s'élève au plus à CHF 14'278.80 et non pas à CHF 37'374.35 comme retenu dans la décision 
attaquée. C'est à tort que l'autorité intimée a considéré faire une faveur à la recourante en 
maintenant l'indemnité pour suppression de poste et en la réduisant à 11 mois.
Cette erreur de CHF 23'095.55 au préjudice de la recourante est cependant sans conséquence, 
dès lors qu'il faut admettre le recours pour d'autres motifs qui excluent tout remboursement.
3.
a)
Selon l'art. 107 al. 1 LPers, "le collaborateur ou la collaboratrice qui a reçu un traitement, 
une allocation ou une indemnité qui ne lui étaient pas dus ou qui ne lui étaient que partiellement 
dus est tenu-e de restituer l'indu". 
Il y a lieu par conséquent d'examiner en priorité si la recourante a reçu une prestation qui ne lui 
était pas due.
b)
Depuis les arrêts du Tribunal cantonal du 29 janvier 2013 (cause 601 2012-50) et du 
Tribunal fédéral du 18 novembre 2013 (arrêt 8C_206/2013), il n'est pas contestable que la 
méthode choisie par le SAR pour indemniser son personnel licencié en raison de la suppression 
de poste était erronée, s'agissant des collaborateurs/trices proches de l'âge de la retraite. Ces 
personnes n'auraient pas dû recevoir des indemnités pour suppression de poste au sens de l'art. 
47 LPers, mais un pont pré-AVS fondé sur l'art. 53 LPers. Pour des questions d'égalité de 
traitement, l'autorité a toutefois admis de ne pas remettre en cause le principe de payer des 
indemnités pour suppression de poste, mais a tenu à en limiter le montant selon les règles de la 
LPers.
Dans cette perspective, pour la recourante, une indemnité pour suppression de poste calculée 
selon les règles de la LPers se serait limitée au montant de CHF 31'624.45, soit 11 mois de 
salaire.
Comme il a été dit précédemment, le SAR a cru à tort que les collaborateurs/trices avaient le droit 
de choisir entre le pont pré-AVS et l'indemnité pour suppression de poste. Il s'est trompé 
également sur la portée de la lettre de l'OFROU adressée aux cantons le 20 juillet 2007 en croyant 
que, pour les personnes prenant une retraite anticipée, l'indemnité représentait le versement d'un 
double salaire annuel. Il n'a pas vu qu'un tel montant constituait le maximum sur lequel la 
Confédération entrait en matière, pour autant que le droit cantonal le prévoit; or, tel n'était pas le 
cas en droit fribourgeois.
c)
Il n'en demeure pas moins que la recourante a été licenciée de son poste avec effet au 
30 avril 2008, soit à un moment où le SAR n'était pas conscient des limitations liées à l'application 
du droit cantonal. La suppression du poste est intervenue alors que le SAR, autorité 
d'engagement, pensait que sa collaboratrice avait droit à une indemnité représentant deux ans de 
salaire. Cette fausse interprétation n'a été corrigée sur le principe que le 29 juillet 2009, bien après 
que l'intéressée ait arrêté de travailler. D'ailleurs, les implications concrètes de l'application des 
règles cantonales de l'art. 47 LPers ne sont clairement apparues que dans la lettre de la DAEC du 
22 décembre 2009, voire dans le rapport de l'inspection des finances du 20 septembre 2010.
Dans l'intervalle, les montants versés aux collaborateurs licenciés ont été payés par le Fonds de 
secours du SAR, qui intervenait "pour faire la banque" jusqu'à ce que la Confédération et le canton 
se soient mis d'accord sur les montants à distribuer au titre du plan social (LPers). Outre cette 
mission qu'il s'était donnée pour assurer le paiement des indemnités LPers au profit du personnel, 
le Fonds de secours disposait également, sur la base de son règlement de 1979, de moyens 


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financiers individualisés qui pouvaient être affectés à un but de bienfaisance au profit des 
collaborateurs du SAR, notamment "lorsque des employés perdent leur emploi, par suite de 
réduction du volume des travaux ou en raison de la dissolution du bureau et se trouvent dans des 
difficultés financières" (art. 3 du règlement de 1979).
Lorsqu'elle a pris conscience des limites du cadre juridique offert par la LPers, soit dans le courant 
de 2009, la Commission de prévoyance du SAR, organe de gestion du Fonds de secours, a refusé 
de revenir sur les promesses faites à la recourante en 2008 et a voulu consciemment lui garantir le 
paiement des deux ans de salaire, qui correspondait exactement au temps qui lui restait avant la 
retraite. Il ne faut pas oublier en effet que, sur la base de l'indemnité qui lui était accordée, la 
collaboratrice avait renoncé à chercher une nouvelle place de travail jusqu'à l'âge de la retraite. 
Afin de maintenir l'indemnité correspondant à deux ans de salaire tout en respectant la LPers et 
les directives liées au plan social, la Commission a décidé de compenser la baisse de l'indemnité 
par une prestation provenant du Fonds de secours. Cette volonté clairement exprimée de 
compléter l'indemnité LPers par une aide du Fond de secours ressort de manière limpide du 
premier tableau communiqué par le SAR au SPO le 22 février/4 mars 2010 pour établir la 
traçabilité juridique de l'allocation versée à la recourante.
On constate à sa lecture que l'indemnité pour suppression de poste LPers s'élève à CHF 
33'660.90, pour 11 mois pris en considération. Cette allocation est payée par moitié par la 
Confédération à raison de CHF 16'830.45 et par moitié par le canton (soit 10% directement - CHF 
3'366.10 - et 40% par le Fond de secours [comme il avait été envisagé initialement] - CHF 
13'464.40). En plus, et surtout, pour arriver à un montant atteignant les deux ans de salaire, le 
Fond de secours a versé un supplément de CHF 39'781.05. Ce dernier montant ne relève pas de 
l'indemnité pour suppression de poste, mais constitue une prestation indépendante entrant dans 
l'activité propre du Fond de secours, basée sur l'art. 3 du règlement précité dudit Fond.
Les constatations qui découlent de ce premier tableau ne sont pas contredites par les tableaux n° 
2 et n° 3 figurant aussi au dossier qui visent d'autres buts. Ainsi, le tableau n° 3 établi le 24 
novembre 2010 ne fait que corriger la proportion de la prise en charge de l'indemnité pour 
suppression de poste LPers à raison de 50% pour la Confédération et 50% pour le canton 
(désormais sans la participation du Fond de secours à 40%). Il ne change rien au fait que le total 
des prestations faites au titre de la LPers n'atteint jamais la somme représentant les deux ans de 
salaire versée effectivement par le SAR. Celle-ci ne s'explique que par le tableau n° 1 et la 
prestation supplémentaire de CHF 39'781.05 provenant du Fond de secours.


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Quant au tableau n° 2, communiqué à la DAEC et limité aux éléments à prendre en considération 
pour le calcul de l'indemnité pour suppression de poste LPers, aucun motif ne justifiait d'y rajouter 
des éléments exogènes liés à la prestation supplémentaire d'aide matérielle relevant de la 
compétence exclusive de la Commission du Fond de secours.
En réalité, si l'on replace l'indemnisation de la recourante dans le contexte, il est indéniable que la 
Commission du Fonds de prévoyance, chargée de gérer le Fonds de secours du SAR, a toujours 
estimé qu'elle était libre de compléter le plan social de la Confédération et du canton (indemnité 
LPers) par des prestations complémentaires du Fonds de secours. Cette volonté est exprimée 
aussi bien dans le tableau reproduit ci-dessus que, s'agissant de l'année 2011, dans le procès-
verbal de la Commission du 6 octobre 2010 où il est expressément indiqué qu'en plus du montant 
prévu par la LPers, la Commission du Fonds peut, selon les possibilités financières, décider 
d'attribuer d'autres aides. Elle l'a été de manière encore plus éclatante dans la démarche 
d'indemnisation du chef de service du SAR, qui a fait l'objet de l'arrêt du Tribunal cantonal 601 
2014 31 du 3 février 2015.
Du moment que, face aux tergiversations du canton et de la Confédération sur le paiement du plan 
social, le Fonds de secours s'était substitué provisoirement à ces collectivités pour indemniser 
sans retard les collaborateurs qui étaient licenciés dès 2008 et qu'il avait donc concrètement 
effectué les paiements des indemnités, la Commission du Fonds de prévoyance pouvait en 
principe décider en 2010 par une opération comptable que la part de l'indemnité qu'elle avait elle-
même versée et qui dépassait le montant dû en application de la LPers constituait a posteriori une 
aide du Fonds de secours.
d) Il a été jugé dans l'arrêt 601 2014 31 déjà cité, que les prestations propres du Fond de 
secours ne relèvent pas de la LPers. Il s'agit d'une aide matérielle de nature discrétionnaire qui, 
juridiquement, n'a rien à voir avec le plan social (cf. consid 2b dudit arrêt). Partant, l'autorité 
intimée ne pouvait pas se fonder sur l'art. 107 LPers pour exiger la répétition de l'indu pour le 
montant qui dépasse celui de l'indemnité pour suppression de poste. Cette partie de la prestation 
faite à la recourante par le Fond de secours est une aide matérielle qui échappe à la compétence 
de l'employeur cantonal. 
La question de savoir si, ce faisant, la Commission du Fond de prévoyance du SAR est restée 
dans les limites de ses compétences n'a pas à être traitée dans le cadre de la présente procédure 
(cf. dans ce sens arrêt TC FR 601 2014 31). Il suffit de constater que, dans le cas de la 
recourante, il était particulièrement injuste de venir en 2010 réduire le montant de son indemnité 
alors que le paiement échelonné des deux ans de salaire l'avait menée à renoncer à reprendre 
une activité lucrative avant sa retraite prochaine. Il n'est en tout cas pas déraisonnable de 
considérer que la situation de cette ancienne collaboratrice licenciée justifiait une intervention du 
Fond de secours fondée sur l'art. 3 de son règlement. Cette prestation n'était donc pas nulle et, 
compte tenu de l'incertitude juridique qui régnait jusqu'en 2009 pour le moins, on ne saurait en 
aucun cas considérer que la recourante aurait été de mauvaise foi en croyant les informations du 
SAR, fondées sur une lettre de la Confédération du 20 juillet 2007, concernant le paiement d'une 
somme représentant deux ans de salaire. Il apparaît ainsi qu'indépendamment de l'art. 107 LPers, 
le canton ne peut pas se fonder sur l'art. 63 CO pour exiger en l'espèce le remboursement d'un 
indu.
4.
Le recours doit ainsi être admis et la décision attaquée annulée. 


Tribunal cantonal TC
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Dès lors que l'exonération prévue par l'art. 133 CPJA ne s'applique pas en matière de litige 
relevant du droit du personnel (RFJ 1994 p. 232; arrêt TA FR 1A 03 45 du 4 avril 2007), il 
appartient à l'Etat de Fribourg, qui succombe en sa qualité d'employeur, de supporter les frais de 
procédure.
Pour le même motif, il lui incombe également de verser une indemnité de partie à la recourante qui 
a fait appel aux services d'un avocat pour défendre ses intérêts (art. 137 CPJA). La liste de frais 
établie le 28 juin 2016 par le mandataire de la recourante n'est cependant pas conforme aux 
règles en la matière, dès lors qu'elle ne se limite pas à l'instance de recours, mais englobe la 
procédure antérieure et qu'elle n'est pas calculée au tarif horaire applicable. Il y a donc lieu de fixer 
l'indemnité de partie ex aequo et bono à un montant global de CHF 4'000.- TVA non comprise.
la Cour arrête:
I.
Le recours est admis. La décision attaquée est annulée. Le Service financier cantonal est 
enjoint de retirer la poursuite n° 1324388 ouverte contre la recourante.
II.
Les frais de procédure sont mis par CHF 1'000.- à la charge de l'Etat de Fribourg. L'avance 
de frais de CHF 1'000.- versée par la recourante lui est restituée.
III.
Un montant de CHF 4'000.- (TVA non comprise). à verser à Me Jacques Meuwly à titre 
d'indemnité de partie est mis à la charge de l'Etat de Fribourg.
IV.
Communication.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lucerne, dans les 30 
jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 
jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de 
la décision est contestée (art. 148 CPJA).
Fribourg, le 2 août 2016/cpf
Présidente
Greffière-stagiaire