fr_gerichte · 602 2023 69 · 2024-02-09 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2023 69
Arrêt du 9 février 2024
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Johannes Frölicher 
Juges :
Vanessa Thalmann
Anne-Sophie Peyraud 
Greffier :
Florian Mauron
Parties
A.________, recourante, 
contre
DIRECTION 
DU 
DÉVELOPPEMENT 
TERRITORIAL, 
DES 
INFRASTRUCTURES, 
DE 
LA 
MOBILITÉ 
ET 
DE 
L’ENVIRONNEMENT, autorité intimée 
Objet
Aménagement du territoire et constructions – constat du caractère 
illégal et non susceptible de légalisation de plusieurs constructions et 
aménagements sis hors zone à bâtir
Recours du 9 juin 2023 contre la décision du 8 mai 2023


Tribunal cantonal TC
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considérant en fait
A.
A.________ est propriétaire des art. bbb, ccc et ddd du Registre foncier (RF) de la Commune 
de E.________, sis hors zone à bâtir et dans un périmètre de protection de la nature selon le plan 
d’aménagement local (PAL), à l’intérieur du site marécageux d’une beauté particulière et 
d’importance nationale n° fff intitulé "G.________". Ces parcelles font également partie de la réserve 
naturelle "G.________" mise sous protection par le Conseil d’Etat fribourgeois. La partie aval de ces 
parcelles se trouve en outre à l’intérieur des inventaires des bas-marais (objet n° hhh) et hauts-
marais (objet n° iii) d’importance nationale.
B.
Par courrier du 2 juin 2021, la Direction de l’aménagement, de l’environnement et des 
constructions (DAEC; actuellement et ci-après: Direction du développement territorial, des 
infrastructures, de la mobilité et de l'environnement, DIME) a avisé A.________ de ce que, dans le 
cadre de travaux menés relativement au plan de gestion du site marécageux de "G.________", elle 
avait été informée que le bâtiment sis sur la parcelle art. bbb RF, à l’origine une cabane de pêcheur, 
était dans les faits une habitation permanente qui, au fil des années, aurait fait l’objet 
d’agrandissements, vraisemblablement sans qu’aucun permis de construire n’ait été délivré pour le 
changement d’affectation considéré, respectivement pour les agrandissements opérés. La DIME a 
dès lors annoncé qu’elle se voyait contrainte d’entamer une procédure de rétablissement de l’état 
conforme au droit.
Par courrier du 30 juillet 2021, A.________ a relevé en substance que les parcelles appartenaient à 
son grand-père, lequel y avait érigé un cabanon de pêche (d’une surface de moins de 60 m2, selon 
le plan qu’elle a esquissé en annexe au courrier), comme demandé par les autorités, qu’elle avait 
acquis les immeubles concernés en 1991 et qu’elle et son mari s’étaient installés définitivement dans 
l’habitation en 1995, suite à quoi cette dernière avait été agrandie de 48 m2 entre 1999 et 2005 
(construction d’une seconde chambre à coucher, d’un réduit, d’une salle de bain, d’un local pour le 
chauffe-eau et d’un coin à manger), pour atteindre une surface totale de 108 m2. Une cabane à 
moutons a été transformée en réduit à bois et à outils entre 2007 et 2008 et il a été procédé à divers 
aménagements extérieurs et travaux intérieurs. La propriétaire a également indiqué avoir été, durant 
de nombreuses années mais en tous cas depuis 1995, au bénéfice d’un contrat avec l’Etat portant 
sur l’entretien du marais. A.________ a finalement allégué que ce bâtiment avait une grande valeur 
affective et qu’il avait été procédé aux divers travaux au su de la commune et de la préfecture, sans 
que celles-ci n’interviennent, si bien qu’elle a agi de bonne foi. 
Le 11 octobre 2021, le Service des forêts et de la nature (SFN) a informé la DIME de la situation 
des parcelles en jeu. Il a retenu en substance qu’une légalisation du changement d’affectation de la 
cabane n’était pas conforme au droit fédéral en vigueur dans le domaine de la protection de la nature 
et du paysage, si bien qu’une légalisation de la situation était impossible.
Par courrier du 15 décembre 2021, A.________ s’est déterminée sur le courrier du SFN, reprenant 
essentiellement le contenu de son courrier du 30 juillet 2021. 
Par courriel du 11 janvier 2022 adressé à la DIME, la commune s’est enquise de la possibilité de 
permettre à la propriétaire et à son mari de vivre leurs derniers jours dans l’habitation sise sur 
l’art. bbb RF, relevant que ces derniers seraient prêts à ce que le terrain revienne à la commune 
après leur décès.


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Les 6 juillet et 29 septembre 2022 ont eu lieu deux séances d’inspection des lieux sur les parcelles 
concernées par le présent litige. Celles-là ont permis de confirmer l’existence des constructions et 
aménagements mentionnés par la propriétaire dans ses déterminations. Il a également pu être établi 
que le grand-père de la propriétaire n’était ni pêcheur, ni agriculteur. Habitant à E.________, il 
détenait quelques moutons sur les parcelles concernées et il aurait reçu l’injonction des autorités 
communales de l’époque d’y construire quelque chose, conformément à la pratique qui existait alors.
Par courrier du 25 octobre 2022, A.________ a conclu à ce que la DIME tolère entièrement les 
constructions érigées sur l’art. bbb RF, relevant à nouveau que la situation était tolérée par les 
autorités cantonales et communales depuis près de 30 ans. Elle a ensuite réitéré, par courrier du 
4 novembre 2022, être entièrement disposée à transmettre l’immeuble au canton, respectivement à 
la commune, une fois qu’elle et son mari ne l’habiteraient plus, respectivement qu’ils ne seraient 
plus en état physique de l’habiter.
Par courrier du 23 décembre 2022, le SFN a notamment informé la DIME de ce que la proposition 
susmentionnée de la propriétaire n’était malheureusement pas acceptable du point de vue de la 
protection de la nature et du droit en vigueur.
C.
Par décision du 8 mai 2023, la DIME a constaté que la cabane, son changement d’affectation 
en bâtiment d’habitation, les agrandissements du bâtiment d’habitation, la transformation de la 
cabane à moutons en réduit à bois et outils, l’installation d’un portail et d’une clôture autour du jardin, 
la pose de pavés en forme de terrasse, l’installation d’un réduit en tôle, l’ajout de gravillons sur le 
chemin traversant les parcelles, l’installation de treillis le long de G.________, l’aménagement d’un 
jardin potager clôturé et l’utilisation de parties du chemin comme places de stationnement n’étaient 
pas légaux ni susceptibles d’être légalisés. Les frais ont été réservés à la procédure de 
rétablissement de l’état conforme au droit. 
D.
Par mémoire du 9 juin 2023, A.________ interjette recours au Tribunal cantonal contre cette 
décision, concluant, sous suite de frais, à son annulation.
Elle soutient que, bien que les agrandissements du bâtiment ainsi que les différentes transformations 
aient été faites sans autorisation, la construction de la cabane par son grand-père avait été 
entreprise à la demande expresse des autorités compétentes. Elle reproche à la DIME d’avoir 
complètement omis de tenir compte des circonstances particulières de l’espèce, à savoir notamment 
que la situation a perduré de nombreuses années à la pleine connaissance des autorités et que 
l’habitation a une symbolique forte pour elle en raison de son histoire familiale et des nombreux 
souvenirs créés. Elle demande ainsi que sa situation soit examinée sous l’angle du principe de la 
proportionnalité, afin que son époux et elle puissent vivre leurs derniers jours dans cette maison 
avant de céder l’ensemble des terrains litigieux à la commune.
E.
Le 22 août 2023, la DIME conclut au rejet du recours, indiquant confirmer sa décision.
Par courrier du 11 septembre 2023, la commune conclut à ce que la DIME soit plus tolérante à 
terme, afin que la propriétaire et son époux puissent profiter de cette situation. 
La recourante s’est déterminée spontanément le 23 septembre 2023, indiquant notamment une 
nouvelle fois qu’elle restait disposée à céder l’ensemble de ses immeubles à la commune lorsqu’elle 
et son époux ne seraient plus en mesure d’y vivre et qu’une mention en ce sens pouvait être inscrite 
au Registre foncier.


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F.
Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans 
les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.
en droit
1.
1.1.
Au vu de la procédure menée par la DIME, la nature de la décision attaquée peut prêter à 
confusion, si bien que quelques développements à ce sujet paraissent tout d'abord nécessaires. 
1.1.1. L'art. 167 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l’aménagement du territoire et les 
constructions (LATeC; RSF 710.1), qui a trait aux travaux non conformes, prévoit que lorsque le ou 
la propriétaire exécute des travaux sans permis ou en violation des plans, des conditions du permis 
ou d’une mesure de protection, le préfet ordonne, d’office ou sur requête, l’arrêt total ou partiel des 
travaux (al. 1). Dans les cas visés à l’al. 1 et lorsque des constructions ou installations illégales sont 
déjà réalisées, le préfet impartit un délai convenable au ou à la propriétaire pour déposer une 
demande de permis de construire en vue de la légalisation des travaux effectués, à moins qu’une 
telle légalisation n’apparaisse d’emblée exclue (al. 2). Si le ou la propriétaire n’obtempère pas à 
l’ordre reçu ou si les travaux ne peuvent être légalisés, le préfet peut, après avoir entendu les 
personnes et les organes intéressés, ordonner, sans préjudice des sanctions pénales, les 
modifications ou les adaptations, la démolition totale ou partielle des ouvrages, la remise en état du 
sol. Lorsque les circonstances le commandent, le préfet peut prononcer une interdiction d’occuper 
les locaux ou de les exploiter (al. 3). Lorsque des travaux sis hors de la zone à bâtir ont été exécutés 
sans permis ou en violation du droit applicable en la matière, la Direction est compétente pour 
prendre les mesures prévues à l’alinéa 3 (al. 4).
1.1.2. La DIME a informé la recourante en juin 2021 qu'elle était contrainte d'ouvrir une procédure 
de rétablissement de l'état conforme au droit et a instruit la procédure dans ce sens.
Or, la décision attaquée se limite à constater le caractère illégal et non susceptible d’être légalisé de 
différentes constructions et aménagements sis sur les fonds dont la recourante est propriétaire. Elle 
ne se prononce cependant nullement sur le rétablissement de l’état conforme au droit. Elle indique 
d’ailleurs explicitement qu’une décision portant sur le rétablissement de l’état conforme au droit sera 
rendue ultérieurement et réserve les frais de la décision à cette procédure ultérieure.
Dans ces circonstances, on peut se poser la question de savoir s'il n'appartenait pas plutôt au Préfet 
de rendre une décision incidente, d'une part, constatant qu'une tentative de légalisation des 
constructions sises hors de la zone à bâtir n'avait aucune chance d'aboutir à l'octroi d'un permis de 
construire et d'une autorisation spéciale de la DIME et, d'autre part, transmettant le dossier à cette 
dernière comme objet de sa compétence au sens de l’art. 167 al. 4 LATeC. Cette question peut 
cependant demeurer indécise dès lors que, dans cette hypothèse, le Préfet aurait dû quoi qu'il en 
soit solliciter l'avis de la DIME sur le caractère légalisable ou non des constructions puisque celles-
ci sont sises hors de la zone à bâtir et nécessitent ainsi une autorisation spéciale conformément à 
l'art. 136 LATeC, laquelle relève de la compétence de la DIME. Dans ce contexte, il peut partant être 
considéré que la DIME était compétente pour constater, par décision partielle, le caractère non 


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légalisable des constructions et aménagements en question, ce qui revient à un refus de l’octroi 
d’une autorisation spéciale pour construire hors zone à bâtir.
1.2.
Pour le reste, déposé dans le délai et les formes prescrits – et l'avance des frais de procédure 
ayant été versée en temps utile – le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a du code 
fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Le 
Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites. 
2.
La recourante reproche à la DIME de n’avoir pas tenu compte des circonstances particulières de sa 
situation, à savoir qu’elle est très attachée à l’habitation érigée sur sa parcelle, dans laquelle elle a 
vécu depuis près de 30 ans sans être inquiétée par les autorités compétentes, qu’elle y a mis toute 
sa fortune, qu’elle est prête à transférer ses parcelles à la commune une fois qu’elle et son mari ne 
seront plus aptes à y habiter et qu'elle a toujours respecter les exigences relatives à l'entretien du 
marais.
Ce faisant, la recourante ne remet pas directement en cause le constat selon lequel les différentes 
constructions érigées sur l’art. bbb RF ne sont pas légales, respectivement ne sont pas susceptibles 
d’être légalisées. Les arguments qu'elle invoque ne visent en effet pas à démontrer que les 
constructions et aménagements réalisés sont légalisables, respectivement qu'ils pourraient être mis 
au bénéfice d'un permis de construire et d'une autorisation spéciale de construire hors zone à bâtir. 
Elle soulève uniquement des questions relatives à sa bonne foi et à la proportionnalité, griefs qui ne 
sont pas déterminants dans le cadre d'une procédure d'octroi de permis de construire, 
respectivement d'une procédure de légalisation (cf. notamment arrêt TC FR 602 2022 58 du 18 mai 
2022 consid. 5.1 et les références citées). Ces griefs s'inscrivent en revanche clairement dans une 
procédure de rétablissement de l'état de droit et pourront être invoqués dans ce cadre (cf. arrêts TC 
FR 602 2021 196 du 23 mars 2022; 602 2018 9 du 5 novembre 2019 consid. 3.3 et 3.5). 
Finalement, selon une jurisprudence récente, en zone agricole – contrairement à la zone 
constructible –, un propriétaire ne peut pas se prévaloir d'un droit acquis qui se fonde sur le simple 
écoulement du temps (cf. ATF 147 II 309). Partant, la durée d'existence des constructions et 
aménagements litigieux ne saurait être prise en considération dans la procédure tendant à constater 
leur caractère légalisable ou non.
Il s'ensuit que les griefs relatifs à la bonne foi, à la proportionnalité et à l'écoulement du temps ne 
sont pas pertinents et doivent être écartés.
3.
A toutes fins utiles, il peut encore être précisé qu’une autorisation spéciale n’entre pas en ligne de 
compte en l’espèce et que le recours doit être rejeté pour les motifs suivants.
3.1.
S’agissant de la cabane de pêcheurs d’origine – dont la DIME a retenu qu'elle avait été érigée 
entre 1955 et 1966, ce qui n'est pas contesté –, même si la recourante prétend que sa construction 
a été autorisée à l’époque ("faite à la demande expresse des autorités compétentes"; cf. recours 
p. 5), celle-ci ne le démontre pas. De plus, il ressort de la décision entreprise qu'aucune autorisation 
ne figure dans les archives de l’Etat. On doit ainsi manifestement considérer qu’aucune autorisation 
formelle n’a été octroyée pour la construction de la cabane, alors qu'elle était nécessaire (cf. 
notamment art. 28 de l'ancienne loi fribourgeoise du 22 novembre 1945 sur la police du feu et des 


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constructions, soumettant toute nouvelle construction à l'obtention de l'approbation du Préfet et au 
préavis du Service cantonal du feu et des constructions; art. 61 en lien avec l'art. 64 de l'ancienne 
loi fribourgeoise du 15 mai 1962 sur les constructions, imposant une autorisation du Préfet; cf. à ce 
propos, notamment arrêt TC FR 602 2015 18 du 9 novembre 2015 consid. 3a et 3b).
Pour ce qui est du changement d’affectation de la cabane, de ses divers agrandissements et 
transformations ainsi que des aménagements extérieurs, la recourante ne conteste pas – plus 
encore, elle le reconnaît même dans son recours – qu’aucune autorisation n’a été octroyée, alors 
que ceux-ci sont manifestement soumis au régime du permis, notamment au regard de l’art. 135 
LATeC, respectivement à celui de l’autorisation spéciale au sens de l’art. 136 LATeC, étant donné 
leur situation hors de la zone à bâtir. 
3.2.
En ce qui concerne le caractère légalisable au sens de l’art. 167 al. 2 LATeC des 
constructions et aménagements en question, on relèvera que, comme déjà mentionné (cf. supra 
consid. A), les art. bbb, ccc et ddd RF sont sis hors zone à bâtir, plus spécifiquement dans un 
périmètre de protection de la nature et qu’ils se situent à l’intérieur du site marécageux d’une beauté 
particulière et d’importance nationale n° fff intitulé "G.________", ce qui a pour effet qu’il est interdit 
d’y aménager des installations ou d’en modifier le terrain, à l’exception des installations qui servent 
à la protection de ces espaces ou à la poursuite de leur exploitation à des fins agricoles (cf. art. 78 
al. 5 de la Constitution de la Confédération suisse du 18 avril 1999 [Cst.; RS 101]; cf. également 
art. 23a ss de la loi du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage [LPN; RS 451] et 
ordonnance du 1er mai 1996 sur les sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance 
nationale [RS 451.35], en particulier art. 5 al. 2 let. d). Ces parcelles font également partie de la 
réserve naturelle "G.________" mise sous protection par le Conseil d’Etat fribourgeois. L’art. 3 let. a 
du règlement relatif au plan de protection de G.________, approuvé par le Conseil d'Etat le 18 mars 
1974, dispose que, dans la zone protégée, sont interdits les constructions, ouvrages et installations 
de tout genre (à l’exception de ceux qui ont un caractère agricole). La partie aval de ces parcelles 
se trouve finalement à l’intérieur des inventaires des bas-marais et hauts-marais d’importance 
nationale (cf. à ce propos, ordonnance du 7 septembre 1994 sur la protection des bas-marais 
d'importance nationale [RS 451.33], notamment art. 4 et 5; ordonnance du 21 janvier 1991 sur la 
protection des hauts-marais et des marais de transition d'importance nationale [RS 451.32], 
notamment art. 4 et 5).
3.2.1. S’agissant de la cabane elle-même, la Cour considère, à l’instar de la DIME, que cette 
construction ne peut pas être légalisée, que ce soit en vertu du droit en vigueur à l’époque de sa 
construction entre 1955 et 1966, en principe applicable (cf. sur cet aspect, notamment arrêt TC FR 
602 2021 122 du 24 octobre 2022 consid. 4.1 et les références citées) – étant donné que la 
construction de la cabane, destinée à des fins de délassement (puisque son propriétaire n’était ni 
agriculteur, ni pêcheur), ne se justifiait pas à l’emplacement choisi – ou du droit actuellement en 
vigueur – étant donné qu’aucune exception prévue par la loi du 22 juin 1979 sur l’aménagement du 
territoire (LAT; RS 700) pour construire hors de la zone à bâtir n’est donnée en l’espèce. 
En effet, la construction litigieuse n'est pas nécessaire à une exploitation agricole et n'a pas de 
vocation agricole, de sorte qu'elle n'est pas conforme à l'affectation de la zone (cf. art. 16a LAT). Par 
ailleurs, l'examen des conditions des art. 24, 24a, 24b, 24c, 24d et 24e LAT peut également être 
d'emblée écarté, étant donné qu'il s'agit d'une construction hors de la zone à bâtir qui n'est pas 
imposée par sa destination (art. 24), qu'il ne s'agit pas d'un changement d'affectation ne nécessitant 
pas de travaux de transformation (art. 24a), qu'il n'est pas question d'une activité accessoire à une 


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exploitation agricole (art. 24b), qu'il ne s'agit pas non plus d'une installation qui peut être utilisée 
conformément à sa destination mais qui n'est plus conforme à l'affectation de la zone (art. 24c), qu'il 
ne s'agit ni d'un bâtiment d'habitation agricole (art. 24d al. 1), ni d'une construction ou installation 
jugée digne d'être protégée (art. 24d al. 2), et que la construction n'est pas destinée à détenir des 
animaux (art. 24e).
3.2.2. En ce qui concerne le changement d’affectation de la cabane en bâtiment d’habitation et 
comme le relève à juste titre la DIME, celui-ci ne saurait non plus être légalisé, étant donné que, là 
encore, il est manifeste qu’aucune disposition légale – tant relative à l'aménagement du territoire (cf. 
art. 16a et 24 ss LAT et consid. 3.2.1 ci-dessus auquel il est renvoyé) qu'à la protection liée au 
secteur de G.________ (cf. consid. 3.2 ci-dessus) – ne permet un tel changement d’affectation au 
vu de la situation de la cabane réalisée illégalement, hors zone à bâtir et dans un périmètre protégé 
à plusieurs titres, ainsi que de son utilisation à des fins d'habitation. La Cour renvoie à ce sujet aux 
considérations convaincantes et exhaustives de la DIME (cf. décision attaquée p. 6 s.). On 
soulignera encore que la recourante ne peut se prévaloir de la garantie de la situation acquise – au 
contraire de ce qu’elle relève dans ses différentes prises de position – étant donné qu’il ressort du 
dossier que la cabane, dont il n'est pas prouvé qu'elle a été érigée légalement (cf. consid. 3.1), 
n’avait jamais été affectée à l’habitation avant 1995. 
3.2.3. La Cour cherche finalement en vain sur quelle(s) base(s) les divers agrandissements et 
transformations de la cabane et de la cabane à moutons, ainsi que les aménagements extérieurs 
(soit l’installation d’un portail et d’une clôture autour du jardin, la pose de pavés formant une terrasse, 
l’installation d’un réduit en tôle, l’ajout de gravillons sur le chemin traversant les parcelles, 
l’installation de treillis le long de G.________, l’aménagement d’un jardin potager clôturé et 
l’utilisation de parties du chemin comme places de stationnement) pourraient être légalisés, étant 
donné qu’ils ont été entrepris après la construction de la cabane, respectivement son changement 
d’affectation, lesquels, on l’a vu, sont eux-mêmes illicites et non susceptibles d’être légalisés. Pour 
les mêmes motifs qu'exposés au consid. 3.1, l'application des art. 16a et 24 ss LAT peut être exclue. 
A cela s'ajoute que l’agrandissement est conséquent (dans tous les cas largement plus de 60% de 
la surface brute de plancher originale), si bien qu’on ne saurait en aucun cas parler d’un 
"agrandissement mesuré" au sens de l’art. 24c al. 2 LAT en lien avec l’art. 42 al. 1 et 3 let. a de 
l’ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1). Il est renvoyé pour 
le surplus aux considérations de la DIME à ce sujet, laquelle examine et exclut méthodiquement 
l’application des art. 24 ss LAT (cf. décision attaquée p. 7 s.). Enfin, ces divers éléments ne peuvent 
à l'évidence pas non plus être légalisés au regard des dispositions régissant le site marécageux 
d’une beauté particulière et d’importance nationale, les inventaires des bas-marais et hauts-marais 
d’importance nationale et la réserve naturelle "G.________" (cf. notamment les dispositions 
mentionnées au consid. 3.2 ci-dessus).
4.
Au vu de ce qui précède, le recours doit être manifestement rejeté.
5.
Il appartient à la recourante de supporter les frais de procédure en application de l’art. 131 CPJA. 
Ceux-ci sont fixés selon les art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de 
procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 150.12). 


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Eu égard à l’issue du recours, il n’est pas alloué d’indemnité de partie.
la Cour arrête :
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les frais de la procédure sont fixés à CHF 1'500.-. Ils sont prélevés sur l’avance de frais 
effectuée, le solde, par CHF 1'000.-, étant remboursé à A.________.
III.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l’objet d’une 
réclamation auprès de l’autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).
Fribourg, le 9 février 2024/fma
Le Président 
Le Greffier