fr_gerichte · 602 2024 83 · 2025-07-01 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2024 83
Arrêt du 1er juillet 2025
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Johannes Frölicher 
Juges :
Anne-Sophie Peyraud, Vanessa Thalmann 
Greffier-rapporteur :
Julien Delaye 
Parties
A.________, recourant, représenté par Me Nicolas Kolly, avocat
contre
DIRECTION 
DU 
DÉVELOPPEMENT 
TERRITORIAL, 
DES 
INFRASTRUCTURES, 
DE 
LA 
MOBILITÉ 
ET 
DE 
L’ENVIRONNEMENT, autorité intimée, représentée par Me Arnaud 
Constantin, avocat
Objet
Aménagement du territoire et constructions – Rétablissement de l'état 
conforme au droit – Remblayage en zone agricole
Recours du 31 mai 2024 contre la décision du 30 avril 2024


Tribunal cantonal TC
Page 2 de 18
considérant en fait
A.
A.________ est propriétaire des art. bbb et ccc du registre foncier (RF) de la Commune de 
D.________, respectivement d'une surface de 56'079 m2 et de 19'306 m², ainsi que de l'art. eee RF 
de la Commune de F.________, d'une surface de 55'233 m², lequel est contigu à l'art. ccc RF 
précité.
L'ensemble de ces terrains est situé hors de la zone à bâtir, conformément aux plans 
d'aménagement locaux (PAL) respectifs des deux communes. Ils sont en outre classés en surfaces 
d'assolement (SDA). Il est précisé, s'agissant des parcelles sur la Commune de D.________, 
qu'aucun changement d'affectation n'est prévu dans le cadre du projet de révision générale du PAL, 
mis à l'enquête publique le 13 mai 2022.
B.
Le 30 avril 2019, le Service de l'environnement (SEn) a dénoncé à la Préfecture du district de 
la Sarine un remblai non autorisé effectué par la société G.________ Sàrl sur l'art. bbb RF de la 
Commune de D.________. Le 1er mai 2019, la commune a fait de même et a exigé l'arrêt immédiat 
des travaux. 
Par décision du 2 mai 2019, la Préfecture du district de la Sarine a ordonné la cessation immédiate 
de tous travaux sur ladite parcelle, a invité le propriétaire à se déterminer et l'a rendu attentif à la 
situation légale. 
Le 9 mai 2019, la Commune de D.________ a informé la Préfecture que les travaux de remblai 
s'étaient néanmoins poursuivis sur la parcelle concernée.
Suite à de nouveaux signalements des Communes de D.________ et de F.________, concernant 
cette fois également les autres parcelles, une inspection des lieux a été menée par le SEn le 
29 octobre 2019, lequel y a constaté le dépôt de matériaux d'excavation et a observé qu'une partie 
de la couche supérieure du sol semblait avoir été décapée. Il a estimé la quantité de matériaux à 
100-200 m³ pour une hauteur moyenne de 40 cm (atteignant jusqu'à 1.2 m par endroits), sur une 
surface totale d'environ 800 m². 
En conséquence, le 30 octobre 2019, la Préfecture a prononcé un nouvel ordre de cesser 
immédiatement tous travaux sur les trois parcelles précitées et a de nouveau invité le propriétaire à 
se déterminer.
Le 26 novembre 2019, constatant que les travaux avaient néanmoins été poursuivis, la Préfecture 
a fait notifier par la police cantonale à A.________, à la société G.________ Sàrl et à H.________ 
un nouvel ordre de cessation immédiate de tous les travaux, visant notamment l'art. eee RF de la 
Commune de F.________. Un ultime délai leur a été imparti pour communiquer la nature exacte des 
travaux et leurs intentions quant à la suite à donner au dossier. Au vu des agissements répétés et 
du mépris des décisions rendues, la Préfecture s'est en outre réservée le droit de faire exécuter sa 
décision par substitution, sans nouvelle sommation, et de recourir à tous les moyens de contrainte 
nécessaires.
La Préfecture a ensuite transmis le dossier à la Direction du développement territorial, des 
infrastructures, de la mobilité et de l’environnement (DIME), en sa qualité d'autorité compétente, 
pour ordonner le rétablissement de l'état conforme au droit en zone agricole.


Tribunal cantonal TC
Page 3 de 18
C.
Le 20 décembre 2019, la DIME a formellement ouvert une procédure de rétablissement de 
l'état conforme au droit pour les parcelles concernées, à l'encontre du propriétaire et de la société 
G.________ Sàrl. Elle les a invités à se déterminer, notamment sur le contexte des activités 
exécutées illégalement, et a confirmé les ordres de cessation des travaux émis par la Préfecture les 
2 mai et 30 octobre 2019.
Constatant que les travaux se poursuivaient malgré tout, la Préfecture a réitéré son ordre de 
cessation des travaux par décision du 31 janvier 2020. Elle a également fait état d'informations du 
SEn signalant de nouveaux dépôts de matériaux sur l'art. eee RF (F.________) par une autre 
société.
Le 24 mars 2020, la DIME a formellement rappelé que les ordres d'arrêt des travaux sur les trois 
parcelles concernées n'avaient pas été annulés et que les activités sur ces parcelles demeuraient 
prohibées. En raison de la faillite de la société G.________ Sàrl (prononcée le 31 janvier 2020), la 
DIME a inclus H.________ (associé-gérant de ladite société) à titre personnel comme partie à la 
procédure. Le même jour, elle a dénoncé le précité et A.________ à la police cantonale pour 
insoumission aux décisions préfectorales.
Par jugement du 19 mai 2020, le Juge de police de l'arrondissement de la Sarine a acquitté 
A.________ du chef de prévention d'insoumission à une décision de l'autorité (art. 292 CP).
Les 10 juin et 2 octobre 2020, les Communes de D.________ et F.________ ont à nouveau dénoncé 
la poursuite d'activités illégales sur les trois parcelles. 
Le 19 octobre 2020, la DIME a mené une inspection des lieux en présence de A.________, de 
H.________, de représentants du SEn, du Service archéologique de l'Etat de Fribourg (SAEF), du 
Service de la mobilité (SMo), du Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) et des deux 
communes. Les autorités présentes ont relevé les problèmes logistiques liés à l'évacuation des 
matériaux (estimée à 4'000 mouvements de camions).
Lors de cette séance, H.________ s'est déclaré prêt à commander des analyses de la qualité des 
matériaux pour s'assurer de l'absence de substances polluantes. Un délai au 19 novembre 2020 a 
été fixé pour analyser les sols, contrôler les matériaux et présenter une détermination géométrique 
des remblais (plans, coupes, volumes) sur les trois parcelles.
N'ayant pas reçu les analyses requises, la DIME s'est adressée directement au propriétaire le 
9 décembre 2020 pour qu'il mandate un bureau de géologues. Un délai, finalement prolongé au 
31 mars 2021, lui a été imparti pour transmettre les résultats. Le bureau I.________ SA (ci-après : 
I.________ SA) a rendu son rapport à cette date. 
La DIME a ensuite demandé aux services spécialisés de se déterminer sur ce rapport, ainsi que sur 
les modalités d'une éventuelle remise en état.
Le 9 juillet 2021, le propriétaire a indiqué n'avoir jamais donné d'autorisation pour des travaux de 
remblais et de déblais sur ses parcelles et n'avoir reçu aucune contrepartie financière des sociétés 
de H.________. Il a estimé que la solution la plus sensée était la reconstitution du sol pour retrouver 
une qualité de surface d'assolement (SDA). Le 12 juillet 2021, la société J.________ SA (société 
gérée également par H.________) a précisé que les travaux sur l'art. bbb RF avaient été effectués 
par G.________ Sàrl (en liquidation) dans le but d'assurer la survie de cette dernière.


Tribunal cantonal TC
Page 4 de 18
Sur demande de la DIME, le SEn et la Section Agriculture de Grangeneuve ont encore fourni des 
renseignements complémentaires les 16 février et 11 avril 2023.
D.
Par décision du 30 avril 2024, la DIME a constaté que les travaux et les remblais sis sur les 
art. bbb et ccc RF de la Commune de D.________ et sur l'art. eee RF de la Commune de 
F.________ sont illégaux et que leur légalisation est exclue. Elle a rappelé et maintenu les ordres 
d'arrêt des travaux des 2 mai 2019, 30 octobre 2019, 26 novembre 2019 et 31 janvier 2020. 
En conséquence, la DIME a ordonné le rétablissement de l'état conforme au droit jusqu’au 
31 mars 2025, obligeant le propriétaire à: 
>
évacuer toutes machines, matériaux, installations ou constructions des parcelles concernées 
vers un site approprié, hors de la zone agricole;
>
évacuer l'ensemble des matériaux inertes, d'excavation et des remblais (estimés à 30'960 m³) 
déposés sur lesdites parcelles et les acheminer, sans traitement sur place, vers un site 
approprié hors de la zone agricole;
>
procéder à l'enlèvement et à l'élimination conformes de tous les matériaux;
>
remettre en état les sols des parcelles afin qu'ils correspondent de nouveau aux critères 
d'inventaire des surfaces d'assolement.
L'exécution de cet ordre de remise en état a été assortie de plusieurs conditions, soit notamment:
>
Une analyse de la gestion du trafic (nombre de mouvements de camions, itinéraires, 
dimension des routes d'accès, espaces de croisement, etc.) induit par les travaux de 
rétablissement de l'état conforme au droit doit être établie et validée par le SMo avant le début 
des travaux;
>
Les filières d'élimination des matériaux retirés doivent être annoncées et validées par le SEn 
avant leur évacuation;
>
Le SAEF doit être averti au moins trois jours ouvrables avant le début des travaux et 
immédiatement en cas de découverte de vestiges, en lui accordant le temps nécessaire pour 
une éventuelle fouille de sauvetage;
>
La qualité de la couche de terre végétale à décaper doit être évaluée (analyses physiques et 
chimiques selon le manuel OFEV 2021) et validée par le SEn et la Section Agriculture de 
Grangeneuve avant la remise en état;
>
Les critères des surfaces d'assolement doivent être respectés, en particulier une profondeur 
utile minimale des sols de 50 cm, quitte à procéder à des apports complémentaires de 
matériaux terreux si nécessaire;
>
La remise en état doit faire l'objet d'un suivi par un géologue et un spécialiste de la protection 
des sols sur les chantiers, dont un rapport final sera transmis à la DIME, au SEn et à 
Grangeneuve;
>
Un suivi pédologique de cinq ans jusqu'à la remise en culture doit être assuré pour garantir la 
restauration des qualités agricoles des terres. Grangeneuve procédera à une vérification 
formelle au terme de ce suivi;


Tribunal cantonal TC
Page 5 de 18
>
La DIME doit être informée régulièrement de l'avancement des travaux.
Finalement, l'autorité a mis les frais de procédure, arrêtés à CHF 6'000.-, à la charge du propriétaire. 
Elle s'est en outre réservée le droit de procéder à l'exécution par substitution aux frais de l'obligé et 
l'a rendu attentif à la peine prévue à l'art. 292 CP en cas d'insoumission à une décision de l'autorité.
Pour fonder sa décision, la DIME a notamment retenu que les remblais étaient d'une ampleur 
majeure (plus de 30'000 m³) et avaient été créés pour des motifs économiques (permettre la survie 
de la société G.________ Sàrl), ce qui ne saurait justifier une telle atteinte à la zone agricole. Une 
activité d'élimination de déchets et de remblais sauvages en zone agricole et sur des SDA ne pouvait 
être ni légalisée ni tolérée. 
L'autorité a relevé l'absence de bonne foi des intéressés au vu de leurs violations répétées des 
ordres d'arrêt des travaux, ainsi que les dommages causés aux sols (compactage, pollution par 
hydrocarbures) qui ne répondent désormais plus aux critères des SDA. Elle a conclu que ces 
agissements constituaient une violation grave tant du droit de l'aménagement du territoire que de la 
législation sur la protection de l'environnement, et que l'ordre de remise en état intégrale était, dans 
ces circonstances, une mesure proportionnée. Les conditions détaillées visaient à garantir une 
exécution correcte de cette remise en état et à coordonner l'intervention des différents services 
concernés.
E.
Par mémoire du 31 mai 2024, le propriétaire interjette recours auprès du Tribunal cantonal 
contre la décision de la DIME du 30 avril 2024. Sous suite de frais et dépens, il conclut 
principalement à l'annulation de ladite décision et à ce qu'il soit renoncé à exiger l'évacuation et la 
remise en état des parcelles litigieuses. Subsidiairement, il demande le renvoi de la cause à la DIME 
pour instruction complémentaire au sens des considérants.
À l'appui de ses conclusions, le recourant allègue d'abord une violation de son droit d'être entendu, 
au motif que la DIME n'aurait pas traité les parcelles et leurs spécificités séparément, et qu'il n'aurait 
pas eu accès à l'ensemble des documents du dossier. 
Il soutient ensuite que l'ordre d'évacuer intégralement les remblais et de remettre les parcelles en 
état viole le principe de la proportionnalité. Il estime que l'impact des remblais, constitués en grande 
partie de matériaux d'excavation non pollués, serait avant tout une modification de la topographie 
sans autre impact significatif. Selon lui, les conséquences négatives de l'évacuation (travaux de 
terrassement, trafic de camions estimé à près de 4'000 passages, remplissage de sites de stockage) 
sont disproportionnées par rapport à l'atteinte à l'intérêt public, et les coûts très élevés de 
l'évacuation (estimés à CHF 1'564'290.-) n'auraient pas été pris en compte dans la pesée des 
intérêts à laquelle a procédé l'autorité. Le délai de remise en état fixé au 31 mars 2025 serait 
également largement insuffisant pour des travaux de cette ampleur (estimés à 60 jours ouvrables).
Le recourant fait encore valoir qu'une remise en état des sols en qualité de surfaces d'assolement 
serait possible sans évacuer l'ensemble des remblais, comme en témoignerait la reprise de la culture 
sur les parcelles. Il produit un rapport du bureau I.________ SA (daté du 8 mai 2024) qui conclut 
également à la faisabilité d'une telle solution. Cette option, qui aurait même été suggérée par certains 
services spécialisés pour une partie des remblais (art. ccc et eee RF) où seuls des dépassements 
insignifiants des valeurs limites d'hydrocarbures ont été constatés, aurait dû être examinée par la 
DIME. 


Tribunal cantonal TC
Page 6 de 18
Il soutient donc que l'autorité aurait dû différencier les mesures selon le degré de pollution de chaque 
parcelle, relevant que seul l'art. bbb RF présenterait une pollution significative aux hydrocarbures. Il 
critique également le fait que l'autorité n'ait pas tenu compte d'un projet de halle agricole prévu sur 
l'art. eee RF, ni du fait que seuls les matériaux d'apport seraient pollués et non les sols reconstitués.
Enfin, le recourant souligne qu'il n'a jamais été d'accord avec les agissements de son fils 
(H.________) et des sociétés lui appartenant, qu'il n'en a pas été informé au préalable et qu'il n'en 
a tiré aucun avantage financier. Il sollicite la tenue d'une inspection des lieux, la prise de 
renseignements auprès de I.________ SA et la mise en œuvre d'une expertise judiciaire concernant 
notamment les coûts d'une remise en état.
F.
Le 29 août 2024, la Commune de D.________ s'en remet à justice, tout en précisant que la 
circulation des poids lourds est interdite sur les routes communales, et qu'une remise en état 
complète de la chaussée (route de K.________) serait exigée en cas de passage de camions. 
Par courrier du même jour, la Commune de F.________ indique ne pas avoir de remarques à 
formuler.
Par observations du 9 septembre 2024, la DIME conclut, sous suite de dépens, au rejet du recours. 
Elle soutient que le dossier est suffisamment instruit et qu'il convient de se fonder sur les préavis 
clairs des services spécialisés. Elle rappelle qu'il s'agit d'une élimination de déchets de chantier 
totalement illégaux et que l'intérêt public au respect des règles de l'aménagement du territoire doit 
primer sur les intérêts privés du recourant. Réfutant toute violation du droit d'être entendu ou lacune 
dans son devoir d'instruction, la DIME affirme avoir procédé à une pesée complète des intérêts. 
Concernant le projet de halle agricole, elle indique ne pas voir en quoi ce projet - qui ne semble 
d'ailleurs pas réalisable en l'état - pourrait modifier l'appréciation de la situation dans la présente 
procédure de rétablissement de l'état conforme au droit.
Dans ses contre-observations du 6 janvier 2025, le recourant maintient ses conclusions. Il fait valoir 
que la découverte sur le site de crapauds calamites, une espèce inscrite sur la liste rouge des 
amphibiens menacés, remettrait en cause toute remise en état. Estimant que cette donnée nécessite 
des mesures d'instruction complémentaires, il se déclare en outre prêt à renoncer à une partie de 
l'usage agricole de ses terrains pour les consacrer à des mesures de protection de la nature. Il 
s'étonne à nouveau que la DIME persiste à considérer l'évacuation totale comme seule solution 
possible, sans prise en compte des caractéristiques propres à chaque remblai et en faisant de la 
mesure de remise en état une sanction punitive.
Le 28 avril 2025, la DIME précise avoir sollicité des renseignements écrits auprès du Service des 
forêts et de la nature (SFN) quant à la compatibilité d'une remise en état avec la présence des 
crapauds calamites. Selon la détermination du SFN du 7 avril 2025, les travaux de remise en état 
ne posent pas de problèmes s'ils sont effectués en dehors de la période de reproduction de l'espèce. 
En outre, la DIME souligne qu'il est impossible d'envisager la création d'un biotope protégé sur un 
site pollué présentant des concentrations inadmissibles d'hydrocarbures. La présence de cette 
population non recensée ne modifie donc pas le résultat de la pesée des intérêts.
G.
Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans 
les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige


Tribunal cantonal TC
Page 7 de 18
en droit
1.
Déposé dans le délai et les formes prescrits, le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a 
du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; 
RSF 150.1). En tant que propriétaire des parcelles concernées et destinataire de la décision 
litigieuse, le recourant a qualité pour recourir et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit 
annulée ou modifiée (art. 76 let. a CPJA). En outre, l'avance des frais de procédure ayant été versée 
en temps utile, le Tribunal cantonal peut entrer en matière sur ses mérites.
2.
Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du 
droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d'habilitation légale expresse, le 
Tribunal cantonal ne peut pas revoir l'opportunité de la décision entreprise (art. 78 al. 2 CPJA).
3.
Le recourant se plaint d’une violation de son droit d’être entendu. Il soutient d'une part que la DIME 
ne l'a pas informé qu'elle allait rendre sa décision et d'autre part que cette dernière n'est pas 
suffisamment motivée, puisqu'elle ne distingue pas la situation propre à chaque parcelle concernée.
3.1.
Le droit d'être entendu, garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 
(Cst.; RS 101) et compris comme un aspect du procès équitable, confère notamment au justiciable 
le droit de consulter le dossier, de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision 
touchant sa situation juridique ne soit prise, de produire des preuves pertinentes, de participer à 
l'administration des preuves essentielles et de se déterminer sur leur résultat (cf. ATF 144 II 427 
consid. 3.1; 142 II 218 consid. 2.3). Le droit d'être entendu n'empêche cependant pas l'autorité de 
mettre un terme à l'instruction et de renoncer à administrer d'autres preuves lorsqu'elle a pu forger 
sa conviction et que, par une appréciation anticipée non arbitraire, elle a la certitude que les preuves 
encore proposées ne pourraient modifier son opinion (cf. ATF 130 II 425 consid. 2.1). Le droit d'être 
entendu inclut également l'obligation pour l'autorité de motiver sa décision, afin que le destinataire 
puisse en comprendre la portée et l'attaquer en connaissance de cause. Il suffit toutefois que 
l'autorité mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée. La motivation peut être 
implicite et le droit d'être entendu est respecté même si la motivation est matériellement erronée, 
pour autant que les motifs de la décision soient discernables (cf. ATF 141 V 557 consid. 3.2.1; arrêt 
TF 2C_41/2020 du 24 juin 2020 consid. 5.1.1).
3.2.
Le recourant soutient que le fait de ne pas avoir traité séparément les trois parcelles constitue 
une violation de son droit d’être entendu. Ce grief se confond en réalité avec une critique sur le fond 
du litige. La question de savoir si la situation sur les trois parcelles justifiait une mesure de 
rétablissement identique relève de l'appréciation des faits et de l'application du droit (notamment du 
principe de la proportionnalité), et non d'un vice formel dans le déroulement de la procédure. Il 
appartiendra donc à la Cour d'examiner, dans le cadre de son analyse de l'affaire sur le fond, si cette 
appréciation de la DIME peut être confirmée.


Tribunal cantonal TC
Page 8 de 18
Le recourant reproche ensuite à cette dernière de ne pas l’avoir informé de la complétude de son 
dossier, ni de la possibilité de consulter les pièces avant le prononcé de la décision. Ce grief apparaît 
également mal fondé. Le recourant a été pleinement associé à l’ensemble de la procédure de 
rétablissement menée par la DIME et a eu, à plusieurs reprises, l'occasion de se déterminer. Même 
si, après la réception des derniers préavis des services cantonaux, il n’a pas été formellement 
informé que la Direction considérait l’instruction comme close – ce qui, à la rigueur, pourrait 
constituer un manquement formel –, la procédure devant la Cour de céans, qui dispose d’un plein 
pouvoir d’examen en fait et en droit, est de nature à réparer une telle omission. La preuve en est 
que le recourant a pu, dans son mémoire de recours et ses observations subséquentes, contester 
de manière circonstanciée la décision attaquée, démontrant qu'il en avait parfaitement compris la 
teneur et les motifs. Un renvoi de la cause à l'autorité inférieure pour ce seul motif se heurterait quoi 
qu'il en soit manifestement au principe de l’économie de la procédure. Dans le contexte du 
rétablissement d'une situation manifestement illicite, il importe que la procédure judiciaire ne soit 
pas utilisée à des fins dilatoires pour retarder l'exécution des mesures ordonnées.
Partant, le grief tiré d'une violation du droit d'être entendu doit être rejeté dans son ensemble.
4.
4.1.
Aux termes de l'art. 22 al. 1 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire 
(LAT; RS 700), aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans 
autorisation de l'autorité compétente. Pour les projets situés hors de la zone à bâtir, l'art. 25 al. 2 LAT 
précise que l'autorité cantonale compétente décide si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la 
zone ou si une dérogation peut être accordée (cf. ég. art. 136 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 
2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions, LATeC; RSF 710.1). 
Selon l'art. 135 LATeC, sont notamment soumises à l'obligation d'un permis de construire toutes les 
constructions et installations conçues pour durer, qui ont un lien étroit avec le sol et sont propres à 
influencer le régime d'affectation de celui-ci, en apportant une modification sensible à l'aspect du 
terrain, en chargeant les réseaux d'équipement ou en étant susceptibles de porter atteinte à 
l'environnement (al. 1). Cette obligation s'étend également aux changements d'affectation de locaux, 
aux remblais et déblais, à la démolition de constructions et installations et à l'exploitation de 
matériaux (al. 2).
L'art. 84 al. 1 let. f du règlement fribourgeois du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur 
l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11) soumet notamment les 
ouvrages de génie civil, y compris les remblais et déblais, à la procédure ordinaire du permis de 
construire, à l'exception de ceux de minime importance, soit ceux dont la hauteur ne dépasse 
pas 1.2 m par rapport au terrain naturel et dont la surface est inférieure ou égale à 500 m², qui 
relèvent de la procédure simplifiée (art. 85 al. 1 let. g ReLATeC).
Par ailleurs, la législation cantonale soumet l'ouverture ou l'extension d'une exploitation de matériaux 
ou d'une décharge à des conditions spécifiques. Aux termes de l'art. 154 LATeC, la création d'une 
nouvelle zone d'exploitation de matériaux et de décharges ou la modification d'une telle zone est 
subordonnée au dépôt simultané d'un permis de construire (al. 1). L'ouverture ou l'extension d'une 
exploitation de matériaux doit être justifiée par un besoin tant de la région que de l'exploitant ou 
l'exploitante (al. 2). L'art. 155 al. 1 let. d LATeC prévoit également que les décharges et les remblais 
de plus de 20'000 m³ sont soumis à une autorisation d'exploitation délivrée par la Direction dans le 
cadre de la procédure ordinaire de permis de construire.


Tribunal cantonal TC
Page 9 de 18
4.2.
La loi du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) a pour but 
de protéger les hommes, les animaux et les plantes, leurs biocénoses et leurs biotopes contre les 
atteintes nuisibles ou incommodantes, et de conserver durablement les ressources naturelles, en 
particulier la diversité biologique et la fertilité du sol (art. 1 al. 1 LPE). Les atteintes qui pourraient 
devenir nuisibles ou incommodantes seront réduites à titre préventif et assez tôt (art. 1 al. 2 LPE).
À ce titre, les déchets doivent être éliminés d'une manière respectueuse de l'environnement (art. 30 
al. 3 LPE), et il est interdit de stocker définitivement les déchets ailleurs qu'en décharge contrôlée 
(art. 30e al. 1 LPE). Le droit cantonal fribourgeois reprend ces principes (art. 12 al. 1 et 2 de la loi 
fribourgeoise du 13 novembre 1996 sur la gestion des déchets, LGD; RSF 810.2).
L'un des objectifs majeurs de la LPE est de conserver à long terme la fertilité des sols (art. 33 LPE). 
Il n'est ainsi permis de porter atteinte physiquement à un sol que si sa fertilité n'est pas altérée 
durablement (art. 33 al. 2 LPE). L'ordonnance du 1er juillet 1998 sur les atteintes portées aux sols 
(OSol; RS 814.12) précise les mesures à prendre en cas de remise en état ou de remodelage d'un 
terrain pour que la fertilité soit préservée; les matériaux terreux doivent être mis en place de sorte 
que la fertilité du sol en place et celle du sol reconstitué ou intégré ne soient que provisoirement 
perturbées par des atteintes physiques (art. 7 al. 2 let. a OSol). Le sol en place ne doit pas subir 
d'atteintes chimiques et biologiques supplémentaires (art. 7 al. 2 let. b OSol).
4.3.
Les surfaces d'assolement (SDA) sont des parties du territoire qui se prêtent à l'agriculture 
(art. 6 al. 2 let. a LAT). Elles bénéficient d'une protection renforcée. En tant que terres agricoles les 
plus précieuses du pays, elles doivent être préservées (art. 3 al. 2 let. a LAT). Elles se composent 
des terres cultivables comprenant avant tout les terres ouvertes, les prairies artificielles intercalaires 
et les prairies naturelles arables (art. 26 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du 
territoire, OAT; RS 700.1). Elles sont délimitées en fonction des conditions climatiques (période de 
végétation, précipitations), des caractéristiques du sol (possibilités de labourer, degrés de fertilité et 
d'humidité), ainsi que de la configuration du terrain (déclivité, possibilité d'exploitation mécanisée; 
cf. arrêt TF 1C_208/2023 du 4 mars 2025 consid. 6.1).
4.4.
L'art. 167 LATeC règle la procédure applicable en cas de travaux exécutés sans permis ou 
en violation des plans. Lorsque de tels travaux sont constatés, le préfet ordonne, d'office ou sur 
requête, l'arrêt total ou partiel des travaux (al. 1), et impartit un délai convenable au ou à la 
propriétaire pour déposer une demande de permis de construire en vue de la légalisation des travaux 
effectués, à moins qu'une telle légalisation n'apparaisse d'emblée exclue (al. 2). Si le ou la 
propriétaire n'obtempère pas à l'ordre reçu ou si les travaux ne peuvent être légalisés, le préfet peut, 
après avoir entendu les personnes et les organes intéressés, ordonner, sans préjudice des sanctions 
pénales, les modifications ou les adaptations, la démolition totale ou partielle des ouvrages, la 
remise en état du sol. Lorsque les circonstances le commandent, le préfet peut prononcer une 
interdiction d'occuper les locaux ou de les exploiter (al. 3). Lorsque des travaux sis hors de la zone 
à bâtir ont été exécutés sans permis ou en violation du droit applicable en la matière, la Direction 
est compétente (al. 4).
5.
5.1.
En l'occurrence, il est d'emblée constaté que l'aménagement d'importants remblais (estimés 
à un volume total de 30'960 m³) sur les art. bbb RF et ccc RF de la Commune de D.________ ainsi 
que sur l'art. eee RF de la Commune de F.________ a été réalisé sans permis de construire. Le 


Tribunal cantonal TC
Page 10 de 18
recourant ne conteste par ailleurs pas, à juste titre, que ces remblais ne peuvent pas être légalisés 
a posteriori.
5.2.
En effet, compte tenu de leur volume et de leur nature, ces travaux ne sont manifestement 
pas conformes à la destination de la zone agricole et ne sauraient être autorisés au sens des art. 16a 
et 24 ss LAT (cf. ég. Plan directeur cantonal [PDCant], Fiches T409. Protection des sols et T.413 
Gestion des déchets). La Cour constate que non seulement les règles relatives à l’aménagement 
du territoire ont été enfreintes, mais également celles, précitées, relatives à la protection de 
l’environnement (notamment la protection des sols et des surfaces d'assolement) et à la gestion des 
déchets, ce qui exclut toute possibilité de légalisation.
5.3.
Vu le volume des remblais litigieux, qui dépasse le seuil de 20'000 m³, une autorisation 
d'exploitation aurait en outre été nécessaire en vertu de l'art. 155 al. 1 let. d LATeC. Pour le reste, et 
s'agissant du détail des violations, il peut être renvoyé aux explications pertinentes développées par 
l'autorité intimée dans la décision attaquée. La Cour rappelle également son jugement antérieur du 
21 mai 2021 dans la cause 602 2020 48, dont il ressortait qu'il avait même été installé sur les 
parcelles du recourant un concasseur pour traiter des déchets, ce qui constitue manifestement une 
activité industrielle qui ne peut être légalisée en zone agricole.
6.
Il convient donc d'examiner si la mesure de rétablissement de l'état conforme au droit peut être 
confirmée.
6.1.
Lorsque des constructions ou des installations ont été réalisées illicitement hors de la zone 
à bâtir, le droit fédéral exige en principe que l'état conforme au droit soit rétabli. Ce principe découle 
de l'importance fondamentale de la séparation entre le territoire bâti et non bâti, un postulat de rang 
constitutionnel qui concrétise l'objectif d'utilisation mesurée du sol (art. 75 al. 1 Cst.; cf. ég. art. 1, 
14, 16 et 24 ss LAT; Message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle 
de la LAT, FF 2010 959, p. 964 ch. 1.2.1 et p. 973 ch. 2.1; arrêts TF 1C_50/2020 du 8 octobre 2020 
consid. 8.1.1; 1C_273/2017 du 20 juin 2018 consid. 2.1).
Cette séparation doit être appliquée de manière stricte, sous réserve des exceptions prévues par la 
loi (cf. ATF 132 II 21 consid. 6.4; arrêt TF 1A.301/2000 du 28 mai 2001 consid. 6c). Le fait de tolérer 
indéfiniment des constructions illégales hors de la zone à bâtir viderait de sa substance le principe 
de la séparation entre le territoire bâti et non bâti, et récompenserait un comportement contraire au 
droit (cf. arrêts TF 1C_273/2017 du 20 juin 2018 consid. 2.1; 1C_143/2015 du 13 novembre 2015 
consid. 2.4). L'ordre de remise en état poursuit donc non seulement des buts de police des 
constructions et d'aménagement du territoire, mais sert également le principe de l'égalité de 
traitement (art. 8 Cst.), en assurant que la loi soit appliquée de manière égale à tous (cf. arrêt TF 
1C_76/2019 du 28 février 2020 consid. 7.1).
6.2.
L'obligation de rétablir une situation conforme au droit n'est toutefois pas absolue; elle est 
limitée par le principe de la proportionnalité, qui impose à l'autorité de procéder à une appréciation 
circonstanciée de la situation (cf. arrêt TC FR 602 2020 76 du 21 janvier 2021 consid. 2.2). Une 
mesure de rétablissement doit être apte à atteindre le but d'intérêt public visé, nécessaire (aucun 
autre moyen moins incisif n'étant disponible) et respecter un rapport raisonnable entre le but 
poursuivi et les intérêts privés touchés (proportionnalité au sens étroit) (cf. ATF 142 I 76 
consid. 3.5.1; 132 I 49 consid. 7.2).


Tribunal cantonal TC
Page 11 de 18
Selon la jurisprudence, l'autorité peut renoncer à ordonner la démolition ou la remise en état intégrale 
si la dérogation à la règle est mineure, si l'intérêt public à la restauration est largement inférieur au 
préjudice que la mesure causerait au propriétaire, si ce dernier pouvait de bonne foi se croire 
autorisé à construire, ou encore s'il existe des chances sérieuses que les travaux soient légalisés 
(cf. ATF 132 II 21 consid. 6; 123 II 248 consid. 3a/bb). Cependant, celui qui place l'autorité devant 
un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une situation 
conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en résultent pour lui (cf. ATF 123 II 248 
consid. 4a; 111 Ib 213 consid. 6b). Même un administré qui n'est pas de bonne foi peut néanmoins 
invoquer le principe de la proportionnalité pour contester un ordre de remise en état 
(cf. ATF 123 II 248 consid. 4a).
C'est à la lumière de ces principes qu'il y a lieu d'examiner si la mesure de rétablissement de l'état 
de droit ordonnée par la DIME peut être confirmée en l'espèce.
7.
Malgré les longues explications du recourant tendant à minimiser les intérêts publics en jeu et à faire 
valoir son propre intérêt privé, la Cour estime qu'un rétablissement de l'état conforme au droit 
s'impose en l'espèce et que la pesée des intérêts opérée par l'autorité intimée doit être confirmée 
pour les motifs qui suivent.
7.1.
Il y a lieu de rappeler d'abord que, lorsque, comme ici, la création d'un remblai hors de la 
zone à bâtir ne peut bénéficier d'aucune autorisation, cette modification du terrain constitue un 
aménagement artificiel qui viole le but fondamental de la séparation entre les parties constructibles 
et non constructibles du territoire (art. 1 al. 1 LAT). Or, ce principe répond à un intérêt public majeur 
qui commande, en règle générale, que les constructions érigées sans droit en zone agricole soient 
supprimées (cf. arrêts TF 1C_144/2024 du 17 décembre 2024 consid. 3; 1C_149/2022 du 28 octobre 
2022 consid. 5). La jurisprudence n'admet de tolérer de telles constructions qu'à titre tout à fait 
exceptionnel, notamment lorsque l'écart par rapport au droit est mineur, ce qui n'est manifestement 
pas le cas en l'espèce au vu du volume des remblais (plus de 30'000 m³) et de la surface concernée 
(plus de 28'000 m²). L'atteinte ne peut être qualifiée de mineure.
Contrairement à ce que soutient le recourant, il n'est pas nécessaire que d'autres facteurs 
aggravants (bruit, dommage concret au sol, etc.) s'y ajoutent pour justifier un rétablissement. La 
simple violation de cette règle cardinale de l'aménagement du territoire, qui vise à préserver la zone 
non constructible, suffit à fonder un intérêt public important à la remise en état (cf. arrêt TC FR 602 
2022 113 du 27 février 2023 consid. 4.2). Cet intérêt public l'emporte sur les différents intérêts privés 
au maintien de la situation illicite, même en présence de remblais constitués de matériaux non 
pollués et revégétalisés. Tolérer une telle situation reviendrait à créer un précédent inacceptable et 
à vider de sa substance le principe de la séparation des zones (cf. arrêts TC FR 602 2024 79 du 
3 février 2025 consid. 4.5; 602 2015 54 du 9 mars 2016 consid. 3e). Tenant compte de ce principe 
fondamental, il est donc sans pertinence que, selon le recourant, les parcelles auraient dû être 
traitées séparément, que la pollution ne soit pas identique sur chacune d'elles, que les matériaux 
pollués n'aient été détectés qu'en deux endroits distincts, que certaines parties soient à nouveau 
cultivées ou que l'effet négatif des remblais ne soit pas partout identique.
Le rétablissement de l'état antérieur sert également l'intérêt public au respect du principe de l'égalité 
de traitement (art. 8 Cst.), en garantissant que la loi soit appliquée de la même manière à tous (cf. 
arrêt TF 1C_76/2019 du 28 février 2020 consid. 7.1).


Tribunal cantonal TC
Page 12 de 18
À l'inverse, en ayant toléré que des travaux massifs de dépôt et de traitement de matériaux de 
chantier soient réalisés, sans autorisation, et ce, en dépit de plusieurs ordres de suspension des 
travaux, le recourant a placé les autorités devant un fait accompli. Celui qui agit ainsi doit s'attendre 
à ce que l'autorité se préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter 
les inconvénients qui en découlent pour lui (cf. ATF 123 II 248 consid. 4a). Le recourant, qui a de 
surcroît siégé par le passé au Conseil communal de D.________, ne peut se prévaloir d'une 
quelconque bonne foi. Ainsi, son intérêt à s'opposer à la remise en état est essentiellement d'ordre 
financier (éviter les coûts très élevés de l'évacuation, estimés à CHF 1'564'290.-). Or, selon une 
jurisprudence constante, de tels motifs financiers ne sauraient, à eux seuls, faire obstacle à un ordre 
de remise en état lorsque des intérêts publics importants sont en jeu. Admettre le contraire 
reviendrait à une situation absurde où plus l'acte illégal est grave et coûteux à réparer, moindres 
seraient les chances d'obtenir le rétablissement de l'état de droit (cf. arrêts TF 1C_482/2017 du 
26 février 2018 consid. 2.6; 1C_276/2016 du 2 juin 2017 consid. 3.3).
Le recourant ne peut en outre être suivi lorsqu'il affirme qu'une remise en état serait possible tout 
en maintenant les remblais, en se fondant sur un rapport complémentaire de I.________ SA. 
Comme le souligne à juste titre la DIME, cette analyse est biaisée car elle ne compare pas la 
situation actuelle à l'état initial légal, mais à l'état illicite existant. Accepter qu'il puisse être renoncé 
à une remise en état pour des motifs écologiques liés aux nuisances des travaux d'évacuation 
reviendrait à permettre aux auteurs d'infractions de se prévaloir des conséquences de leur propre 
illégalité pour en obtenir le maintien. Les effets négatifs des travaux de remise en état, qui peuvent 
être relativisés par des mesures de précaution adéquates (que la DIME a d'ailleurs longuement 
détaillées dans les conditions de sa décision), ne sauraient faire obstacle au principe même du 
rétablissement.
Au vu de ce qui précède, le seul intérêt public majeur au respect du principe de la séparation des 
zones l'emporte très nettement sur l'intérêt purement financier du recourant, qui ne peut au 
demeurant pas se prévaloir de sa bonne foi. La mesure ordonnée par la DIME, bien qu'incisive, n'est 
donc pas disproportionnée. Les griefs du recourant sur ce point doivent être rejetés.
7.2.
À cela s'ajoute que la situation est aggravée par le fait que les remblais ne sont pas 
uniquement constitués de terre végétale, mais également de déchets de chantier. La qualification 
juridique de "déchets" attribuée à ces matériaux ne fait aucun doute, dès lors que cette notion, définie 
à l’art. 7 al. 6 LPE, inclut expressément les déchets de chantier ainsi que les matériaux d’excavation 
et de percement (cf. ég. art. 3 let. e et f de l'ordonnance du 4 décembre 2015 sur la limitation et 
l'élimination des déchets, OLED; RS 814.600).
La création d'un remblai avec de tels matériaux en dehors d'une décharge contrôlée constitue ainsi 
une violation manifeste des règles suisses relatives à l'élimination des déchets (cf. art. 30e al. 1 LPE 
et 12 LGD).
Une telle pratique enfreint donc non seulement les normes de l’aménagement du territoire 
(cf. supra consid. 7.1), mais est également incompatible avec les objectifs de protection de 
l’environnement et de gestion durable des ressources. L’intérêt public à faire respecter ces normes 
est évident et justifie également, à lui seul, l’exigence de remise en état. En effet, comme la Cour de 
céans l'a déjà rappelé, l’intérêt public à faire disparaître un tel remblai est d’autant plus important 
qu’il s’ajoute à celui, fondamental, du respect du droit fédéral en matière de gestion des déchets 
(cf. arrêt TC FR 602 2015 54 du 9 mars 2016 consid. 3, ég. arrêt TF 1C_397/2007 du 27 mai 2008 
consid. 3.4).


Tribunal cantonal TC
Page 13 de 18
7.3.
Il convient encore de rappeler que les remblais ne sont pas constitués de matériaux terreux 
propres. Deux échantillons composites, prélevés sur les parcelles concernées, révèlent des teneurs 
en hydrocarbures aliphatiques (C10-C40) supérieures à la valeur limite de 50 mg/kg fixée par 
l'annexe 3 ch. 1 OLED. En particulier, un échantillon prélevé sur l'art. bbb RF de la Commune de 
D.________ présente même une valeur de 120 mg/kg, soit 2.4 fois la limite autorisée (cf. rapport de 
I.________ SA du 31 mars 2021, Annexe C).
Ainsi, comme la DIME l'a justement relevé dans sa décision, la présence de cette pollution constitue 
un facteur aggravant manifeste. Dès lors qu'un remblai illégal en zone agricole composé uniquement 
de matériaux inertes et propres doit en principe être évacué, cette exigence s'impose d'autant plus 
pour des remblais contenant des substances polluantes qui contreviennent à la législation sur la 
protection de l'environnement et l'élimination des déchets.
Le recourant ne peut être suivi lorsqu'il tente de minimiser ces constats en arguant que la pollution 
serait moins élevée sur les art. ccc RF et eee RF et que celles-ci ne nécessiteraient donc pas une 
remise en état aussi stricte. Cet argument est dénué de pertinence, car la présence avérée d'une 
pollution au-delà des seuils légaux sur une partie du site suffit déjà à fonder un intérêt public 
prépondérant à l'assainissement des parcelles, indépendamment des variations de concentration. 
L'affirmation contenue dans le rapport complémentaire de I.________ SA du 8 mai 2024, selon 
laquelle l'impact positif d'une élimination serait limité sur les zones moins polluées, ne saurait 
remettre en cause cette conclusion, d'autant que ce même rapport précise expressément réserver 
toute appréciation liée aux intérêts supérieurs de l'aménagement du territoire (cf. supra consid. 7.1).
Au surplus, le SEn, dans son préavis du 16 février 2023, a rappelé qu'aucune tolérance ne peut être 
accordée pour les déchets non minéraux (tels que des éclats de tubes PVC ou des morceaux de 
géotextile) qui ont été ponctuellement découverts sur le site. La présence de tels déchets renforce 
également la nécessité d'une évacuation complète et conforme des remblais.
7.4.
Il y a lieu de relever, comme troisième facteur aggravant, que les parcelles litigieuses sont 
inscrites à l’inventaire des surfaces d’assolement (SDA). Or, les travaux de remblayage ont entraîné 
des atteintes physiques graves à ces sols protégés, notamment par le décapage, l'enfouissement 
et le compactage d'une partie de la terre végétale (cf. rapport I.________ SA du 31 mars 2021, ch. 
3.2.1), dégradant ainsi manifestement les conditions d'exploitation agricole.
Le fait, avancé par le recourant, selon lequel les parcelles seraient actuellement partiellement 
cultivées ne suffit pas à remettre en cause les constatations techniques des services spécialisés. Le 
préavis de Grangeneuve du 11 avril 2023 relève en effet une diminution de la profondeur utile des 
sols, une limitation de l’infiltration des eaux due au compactage et un risque accru d’érosion. Ces 
éléments sont corroborés par le rapport de I.________ SA, qui conclut que même "les sols 
reconstitués ne répondent pas aux critères de remise en état des surfaces d’assolement".
Or, il sied de rappeler que, selon une jurisprudence constante du Tribunal fédéral, la protection des 
terres agricoles et la préservation des surfaces d’assolement revêtent une importance majeure 
(cf. ATF 134 II 217; arrêt TF1C_243/2020 du 8 septembre 2021 consid. 5.2). L’intérêt public 
particulièrement qualifié qui s'attache à la conservation de ces sols impose, lui aussi, de rétablir l'état 
antérieur aux agissements illicites.


Tribunal cantonal TC
Page 14 de 18
7.5.
Le recourant critique la prépondérance accordée par la DIME à la restitution totale de l’état 
antérieur, au détriment d'une solution qu'il estime moins incisive, proposée à l'étude par le bureau 
I.________ SA dans son rapport complémentaire du 8 mai 2024.
Cependant, la décision de l'autorité intimée doit également être confirmée sur ce point. Renoncer à 
l'évacuation complète des matériaux des parcelles litigieuses se heurte aux principes fondamentaux 
déjà exposés. D'une part, seule une dérogation mineure au principe de la séparation des zones à 
bâtir de celles qui ne le sont pas permet de renoncer au rétablissement, ce qui n'est manifestement 
pas le cas ici au vu de l'ampleur des remblais (cf. supra consid. 7.1). D'autre part, en l'occurrence, 
la remise en état implique l'élimination de déchets illégalement déposés, lesquels sont, de surcroît, 
partiellement pollués (cf. supra consid. 7.2 et 7.3).
Le maintien sur place des déchets de chantier et des matériaux pollués s’oppose ainsi clairement 
aux intérêts publics prépondérants liés à l'aménagement du territoire, à la gestion des déchets et à 
la protection de l'environnement (notamment des sols et des SDA). La solution proposée par le 
recourant serait ainsi inapte à remédier à la situation illégale et la pérenniserait. Seul un retour 
complet à l'état qui prévalait avant les travaux de remblayage litigieux permet donc d'atteindre le but 
visé par la loi.
Le recourant ne peut pas être suivi lorsqu'il s'appuie sur des prises de position antérieures et 
partielles des services de l'État pour contester la solution de remise en état totale. Il ne peut 
notamment tirer aucun argument du fait que le Service de l'agriculture (SAgri; devenu depuis la 
Section Agriculture de Grangeneuve), dans un préavis du 8 juin 2021, s'était déclaré prêt à "entrer 
en matière pour une remise en état avec une topographie qui diffère de la situation initiale". Le 
recourant omet de mentionner que ce même service, dans son dernier préavis déterminant du 
11 avril 2023, s'est prononcé sans équivoque en faveur d'une remise en état totale après avoir pris 
connaissance de l'ensemble des données, notamment du rapport I.________ SA de 2021. Le SAgri 
y précise:
"Sur la base de ces éléments, nous estimons qu'il est nécessaire d'envisager une remise en état 
totale du sol, impliquant le décapage de la couche supérieure existante et un apport externe de 
sous-couche. Dans ce cadre, la qualité de la couche supérieure nécessitera d'être évaluée de 
manière détaillée pour définir si cet horizon peut être réutilisé ou non dans le cadre de la remise en 
état. La vérification devra être effectuée selon l'OSol, sur l'ensemble du site (et non seulement sur 
les secteurs présentant un faible dépassement des valeurs-limites selon l'OLED".
Il est donc inconcevable de s'opposer à une remise en état intégrale en se fondant sur des prises 
de position initiales et provisoires, alors que le service spécialisé compétent, après une instruction 
complète, a clairement exposé et justifié les raisons techniques pour lesquelles il était désormais 
favorable à l'évacuation complète du remblayage illégal, ce que confirme le rapport complémentaire 
de I.________ SA du 8 mai 2024 qui réserve, comme on l'a déjà mentionné, toute appréciation liée 
aux intérêts prépondérants de l'aménagement du territoire.
7.6.
Le recourant soutient également que l'ordre de remise en état se heurterait à un intérêt public 
prépondérant, à savoir la protection d'espèces animales menacées. Il affirme qu'un biotope de 
reproduction du crapaud calamite (Epidalea calamita), espèce figurant sur la liste rouge de l'Office 
fédéral de l'environnement (OFEV), a été découvert sur l'art. eee RF de la Commune de 
F.________, comme l'attesterait un rapport privé du 2 septembre 2024. Il invoque ainsi l'intérêt 


Tribunal cantonal TC
Page 15 de 18
public à la protection de la nature pour justifier le maintien de l'état illicite et son intérêt privé à éviter 
les coûts de la remise en état.
Aux termes de la loi du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451) et 
de l'ordonnance du 16 janvier 1991 sur la protection de la nature et du paysage (OPN; RS 451.1), 
les batraciens, y compris le crapaud calamite, sont des espèces protégées. Il est interdit de porter 
atteinte à ces animaux ou à leurs biotopes (art. 20 al. 2 let. a OPN et annexe 3 OPN). Le SFN 
considère d'ailleurs que le biotope en question est manifestement digne de protection au sens du 
droit fédéral.
Cela étant, la Cour renvoie sur ce point aux explications de la DIME et, surtout, à l'avis déterminant 
du SFN du 7 avril 2025. Ce dernier confirme que si les travaux de remise en état sont susceptibles 
de porter atteinte à l'espèce et à son milieu, ce qui implique la nécessité d'une autorisation spéciale 
(cf. art. 18 al. 1ter LPN; art. 14 al. 5 et 20 al. 3 let. b OPN), la protection du crapaud calamite peut 
néanmoins être garantie.
En effet, le SFN précise que la protection de l'espèce demeure assurée pour autant que les travaux 
de remise en état soient entrepris en dehors de la période de reproduction des batraciens, soit à 
partir du mois de septembre. Le recourant ne peut dès lors valablement invoquer un intérêt public à 
la protection des espèces pour s'opposer à la mesure de rétablissement ordonnée. Les deux intérêts 
publics (rétablissement de l'état de droit et protection des espèces) peuvent être conciliés par une 
planification temporelle adéquate des travaux.
Quant à d'éventuelles mesures de compensation spécifiques pour le biotope, leur définition relèvera 
de la procédure d'autorisation distincte requise par la législation sur la protection de la nature et ne 
fait pas partie de l'objet du présent litige.
Le fait que le recourant se déclare prêt à renoncer à une partie de l'usage agricole de ses terrains 
au profit du biotope ne saurait le décharger de son obligation de rétablir une situation conforme au 
droit. Il doit assumer les conséquences de ses actes illicites. Il ne saurait en particulier prétendre 
que la remise en état – jugée réalisable par les services spécialisés moyennant des précautions – 
serait disproportionnée au seul motif de la présence de ce biotope, créé de surcroît sur un remblai 
illégal et pollué.
Cette pesée des intérêts est au demeurant conforme à la jurisprudence fédérale. Dans une affaire 
similaire, le Tribunal fédéral a privilégié la remise en état malgré la présence d'espèces rares dans 
un étang créé artificiellement et illégalement en zone agricole (cf. arrêt TF 1C_10/2019 du 15 avril 
2020).
7.7.
Le recourant fait valoir encore que l'évacuation des remblais causerait elle-même des effets 
environnementaux négatifs (trafic, etc.) qui s'opposeraient à la mesure ordonnée.
Cette argumentation, émanant d'un propriétaire ayant toléré sur ses fonds des travaux 
manifestement illégaux et dommageables pour l'environnement, ne laisse pas de surprendre. On ne 
peut que constater que la conscience écologique du recourant ne se manifeste qu'au moment où il 
doit assumer, à ses frais, les conséquences de l'illégalité constatée.
Cela étant, la Cour renvoie à la pesée des intérêts déjà effectuée par les autorités compétentes, 
notamment par le SEn. Le recourant ne saurait écarter les préavis unanimes des services 
spécialisés, rendus en fin d'instruction sur la base d'un dossier complet, en se prévalant d'un rapport 


Tribunal cantonal TC
Page 16 de 18
privé (I.________ SA) qui réserve lui-même son appréciation sur les aspects d'aménagement du 
territoire, ou de discussions informelles tenues lors d'une inspection des lieux. Seuls les préavis 
formels font foi pour l'appréciation des intérêts en présence. Par ailleurs, si des nuisances sont 
effectivement liées aux travaux d'évacuation, celles-ci sont la conséquence directe de l'illégalité 
initiale et pourraient, le cas échéant, justifier des mesures de compensation, mais non le maintien 
de la situation illicite.
7.8.
Le recourant fait enfin valoir que l'élimination des remblais poserait un problème en raison 
d'un manque de capacité de stockage dans les gravières de la région.
La Cour ne voit toutefois pas en quoi des limitations hypothétiques ou conjoncturelles des capacités 
de stockage pourraient justifier le maintien de dépôts illégaux de déchets et de matériaux en pleine 
zone agricole sur des surfaces d'assolement. Si les matériaux avaient été éliminés conformément à 
la législation dès leur excavation, la problématique de leur stockage serait aujourd'hui la même. Le 
recourant ne peut se prévaloir des conséquences de sa propre illégalité pour en justifier le maintien.
7.9.
Au vu de l'ensemble de ces éléments, le grief contestant la proportionnalité de l'ordre de 
remise en état intégrale dans son principe doit être rejeté.
8.
Le recourant critique encore le caractère excessif des conditions imposées par la DIME pour 
l'exécution des travaux de rétablissement de l'état conforme au droit.
8.1.
La Cour ne peut le suivre non plus sur ce point. Les conditions détaillées dans la décision 
attaquée apparaissent à la fois nécessaires et proportionnées au but visé, à savoir une restitution 
correcte et durable des parcelles en leur qualité de surfaces d'assolement. Elles s'appuient sur les 
recommandations techniques formulées par les services spécialisés de l'État, notamment la Section 
Agriculture de Grangeneuve et le SEn, ainsi que sur les directives fédérales applicables, en 
particulier celles de l'OFEV en matière de protection des sols. Le recourant ne formule d'ailleurs 
aucune critique motivée et spécifique à l'encontre de chacune de ces conditions techniques, se 
limitant à une contestation de principe.
8.2.
Il perd de vue que la nécessité d'un cahier des charges aussi strict est renforcée par plusieurs 
éléments au dossier. D'une part, le SEn, dans son préavis du 16 février 2023, a relevé que les sols 
sur le site ne répondaient plus aux critères définissant les SDA et que seule une remise en état 
conforme à l'état actuel de la technique permettrait de remédier à cette situation. D'autre part, la 
Cour constate que, selon le rapport de I.________ SA du 31 mars 2021, une tentative de remise en 
état partielle, réalisée antérieurement sur une portion d'une des parcelles, s'est avérée de mauvaise 
qualité (couche de terre végétale mélangée à des matériaux d'excavation, présence d'éclats de 
briques en surface). Ce précédent illustre qu'en l'absence de conditions strictes et d'un contrôle 
rigoureux, la qualité requise pour des terres SDA n'est pas garantie. Il est donc pleinement justifié, 
au vu de ces expériences passées, d'imposer un cadre d'exécution strict et détaillé.
8.3.
Contrairement à ce que soutient le recourant, les conditions imposées ne sont pas 
"excessives". Elles sont l'expression des exigences techniques impératives pour restituer des terres 
d'assolement de qualité (cf. p. ex. le manuel de l'OFEV, Évaluation des sols en vue de leur 
valorisation, 2024). Les autres conditions sont quant à elles liées à des aspects incontournables de 
sécurité routière, rendus nécessaires par l'importance des trajets de camions qu'implique 


Tribunal cantonal TC
Page 17 de 18
l'évacuation des remblayages, ou résultent des obligations légales en matière de protection des 
biens culturels (surveillance archéologique préventive). 
8.4.
Partant, le grief relatif au caractère prétendument disproportionné des conditions d'exécution 
de l'ordre de remise en état doit être rejeté.
9.
9.1.
Il s'ensuit que la DIME n'a pas violé le droit ni constaté les faits de manière inexacte, abusive 
ou incomplète en ordonnant le rétablissement complet de l'état conforme au droit sur les art. bbb et 
ccc RF de la Commune de D.________ et sur l'art. eee RF de la Commune de F.________ et en le 
soumettant à des conditions expresses.
9.2.
Dans ce contexte, la Cour estime qu'il n'y a pas lieu d'ordonner les mesures d'instruction 
complémentaires requises par le recourant. Le dossier contient en effet les éléments suffisants pour 
permettre à la Cour de statuer en connaissance de cause, notamment les décisions et préavis des 
différents autorités et services spécialisés, les plans, les photographies, ainsi que les rapports 
d'expertise technique (I.________ SA). L'ensemble de ces pièces permet d'apprécier la situation de 
fait et de procéder à la pesée des intérêts requise.
Les informations supplémentaires que le recourant entend obtenir au moyen de ses offres de 
preuves (inspection, expertise judiciaire, renseignements) ne sont pas aptes à modifier l'appréciation 
de la Cour sur les questions juridiques déterminantes, à savoir le caractère important de l'atteinte à 
la zone agricole, la violation de la législation sur les déchets et la protection des sols, et la pesée 
des intérêts qui en découle. Ces offres de preuve sont rejetées par appréciation anticipée des 
preuves.
9.3.
Le recours, en tant qu'il s'oppose au principe de la remise en état et aux conditions 
d'exécution, doit ainsi être rejeté.
En revanche, le délai pour la réalisation des travaux de remise en état, initialement fixé au 31 mars 
2025 par la DIME dans sa décision du 30 avril 2024 (soit environ 11 mois), a été de fait suspendu, 
puis raccourci par la présente procédure de recours. Il se justifie donc d'octroyer au recourant un 
nouveau délai de durée similaire pour s'exécuter. Compte tenu de l'ampleur des travaux (estimés à 
60 jours ouvrables par le recourant) et du fait que la situation illégale perdure depuis environ six ans, 
un délai de onze à douze mois apparaît suffisant. 
En conséquence, le délai pour l'exécution complète des travaux de remise en état est prolongé au 
30 juin 2026. Pour le surplus, la décision attaquée est entièrement confirmée.
10.
10.1.
Il appartient au recourant, qui succombe, de supporter les frais de procédure en application 
de l'art. 131 CPJA. Ceux-ci sont fixés à CHF 1'500.-, conformément aux art. 1 et 2 du tarif cantonal 
du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction 
administrative (Tarif JA; RSF 150.12). Ils sont compensés par l'avance de frais de même montant 
versée par le recourant le 19 juin 2024. 
Pour le même motif, il n'est pas alloué d'indemnité de partie au recourant (art. 137 CPJA).


Tribunal cantonal TC
Page 18 de 18
10.2.
Au surplus, aucune indemnité de partie n'est allouée aux collectivités publiques visées à 
l'art. 133 CPJA, sauf dans les cas où leurs intérêts patrimoniaux sont en cause, ce qui n'est pas le 
cas en l'espèce, ou que des circonstances particulières ont rendu nécessaire l'appel à des 
mandataires extérieurs (art. 139 CPJA). 
Or, on ne voit pas en quoi il se justifiait pour la DIME de faire appel à un représentant professionnel 
dans la présente affaire. Elle dispose de son propre service juridique et de l'appui des différents 
juristes des services spécialisés. Elle a, au surplus, rédigé seule la décision querellée et on ne voit 
pas pour quel motif objectif elle n'aurait pas pu la défendre elle-même dans le cadre de la présente 
procédure. Il n'est en effet aucunement pertinent que le mandataire ait déjà eu à faire avec les 
agissements du recourant dans le cadre d'autres procédures et que ce mandataire bénéficiait déjà 
d'une certaine connaissance du dossier.
Il s'ensuit qu'il n'existe aucun motif au sens de l'art. 139 CPJA qui justifie l'octroi d'une indemnité de 
partie à l'autorité intimée.
la Cour arrête :
I.
Le recours est rejeté.
Partant, la décision de la DIME du 30 avril 2024 est confirmée. Le délai pour procéder aux 
travaux de rétablissement de l'état conforme au droit est prolongé jusqu'au 30 juin 2026.
II.
Des frais de procédure de CHF 1'500.- sont mis à la charge du recourant. Ils sont compensés 
par l'avance de frais de même montant déjà versée.
III.
Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.
IV.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).
Fribourg, le 1er juillet 2025/jfr
Le Président 
Le Greffier-rapporteur