fr_gerichte · 605 2016 101 · 2017-03-14 · fr

Arrêt de la Ie Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal | Sozialhilfe (seit dem 01.01.2011)

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
605 2016 101
605 2016 102
Arrêt du 14 mars 2017
Ie Cour des assurances sociales
Composition
Président:
Marc Boivin 
Juges:
Dominique Gross, Marc Sugnaux 
Greffière-stagiaire:
Stephy-Ange Kalusivikako
Parties
A.________ et B.________, recourants, 
contre
COMMISSION SOCIALE DE LA VILLE DE FRIBOURG, autorité 
intimée
Objet
Aide sociale (dès le 01.01.2011) – aide matérielle – frais de 
logement
Recours du 23 avril 2016 contre la décision sur réclamation du 
17 mars 2016
Requête de restitution d’effet suspensif du 23 avril 2016


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considérant en fait
A.
Les époux B.________ (le recourant), né en 1960, et A.________, née en 1965 (la 
recourante), sont domiciliés à D.________.
Par décision du 30 octobre 2014 confirmée par décision sur réclamation du 4 février 2015, la 
Commission sociale de la Ville de Fribourg (la Commission sociale) a refusé une demande d’aide 
matérielle déposée par les recourants, principalement au motif qu’ils disposaient d’un élément de 
fortune supérieur aux normes sociales, soit une voiture de marque Mercedes d’une valeur estimée 
à CHF 25'000.-.
B.
Par décision du 1er décembre 2015 faisant suite à une nouvelle demande, la Commission 
sociale a accordé aux recourants une aide matérielle sous la forme de la couverture de leur 
budget, aux conditions suivantes concernant leurs frais de logement:
« -
Vous avez l’obligation de résilier votre contrat de bail pour le 31 mars 2016 ; une copie de la 
résiliation, à envoyer au bailleur par recommandé, doit être présentée au [Service de l’aide 
sociale] d’ici au 20 décembre 2015 au plus tard (motif: loyer excédant largement les normes 
sociales, notamment suite au départ de votre fils; nous remarquons que votre fils est 
financièrement indépendant et qu’il aurait pu conserver votre logement actuel pour lui et sa 
famille; de votre côté, vous auriez pu chercher un autre logement avantageux);
-
Vous devrez également chercher activement un repreneur solvable de votre appartement, 
dans les meilleurs délais, aussi avant le 31 mars 2016;
-
En cas de reprise de bail ou au plus tard jusqu’au 31 mars 2016, l’aide sociale couvrira le 
montant du loyer à raison de CHF 1'150.- par mois charges comprises; tout dépassement est 
à votre charge; en cas de refus de résiliation, l’aide sociale ne prendra plus en charge votre 
loyer à partir du 1er janvier 2016;
-
Vous avez la possibilité de chercher un nouveau logement approprié à votre situation, 
respectant les normes sociales (vous renseigner avant la conclusion de tout contrat de bail), 
dès que vous serez libérés du contrat de bail actuel. »
Par réclamation du 5 janvier 2016, complétée le 25 janvier 2016 à la demande du Service de l’aide 
sociale, les recourants ont contesté l’obligation de changer de logement, aux motifs principaux que 
le recourant était concierge de l’immeuble en question, qu’ils avaient demandé et obtenu une 
réduction de CHF 100.- du loyer mensuel et que la situation de l’appartement à 100 mètres des 
commerces était adaptée à la santé déficiente de la recourante, en particulier à ses difficultés de 
marcher. Ils ont ajouté qu’ils n’avaient aucun revenu depuis octobre 2014, qu’ils s’étaient 
beaucoup endettés et que le frère du recourant, propriétaire de trois villas et d’un restaurant, leur 
avait remis CHF 10'000.- en février 2015 et CHF 7'000.- en juillet 2015.
Par décision du 17 mars 2016, la Commission sociale a rejeté la réclamation. Se fondant en 
particulier sur le principe de subsidiarité de l’aide sociale, elle a réfuté les arguments des 
recourants et retenu que rien ne justifiait la prise en charge d’un logement dont le loyer, même 
désormais réduit d’environ CHF 100.- à CHF 1'387.- par mois, était largement supérieur aux 
normes sociales qui admettaient un loyer de CHF 1'150.- pour deux personnes. Sur cette base, 
elle a constaté que les recourants avaient failli à leur obligation de collaboration en ne résiliant pas 


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le contrat de bail dans le délai demandé, soit avant le 20 décembre 2015, et elle a confirmé la 
suppression des frais de logement dans l’aide matérielle accordée, à compter du 1er janvier 2016.
C.
Par recours interjeté le 23 avril 2016 auprès du Tribunal cantonal, les recourants concluent, 
avec suite de dépens, à l’annulation de la décision sur réclamation du 17 mars 2016 et à l’octroi de 
la couverture de leur budget social, y compris leurs frais de logement. A l’appui de leur position, ils 
réaffirment pour l’essentiel qu’un changement d’appartement conduirait à la perte du poste de 
concierge du recourant et que leur logement doit être conservé car il est adapté à l’état de santé 
de la recourante. 
A titre subsidiaire, les recourants proposent un compromis à teneur duquel ils garderaient 
l’appartement actuel et prendraient en charge la différence entre le loyer effectif et le montant de 
CHF 1'150.- à couvrir par le Service de l’aide sociale, avec effet rétroactif au 1er janvier 2016.
Enfin, les recourants demandent la restitution de l’effet suspensif à leur recours.
Dans ses observations circonstanciées du 24 mai 2016, la Commission sociale conclut au rejet du 
recours et de la requête de restitution de l’effet suspensif. Elle conteste en particulier que l’état de 
santé de la recourante nécessiterait comme allégué que son mari reste presque constamment 
auprès d’elle. Elle relève par ailleurs en particulier qu’il existe une forte probabilité que les 
recourants reçoivent une aide de tiers, comme ce fut le cas en 2015 par des montants de 
CHF 17'000.- au total apportés par le frère du recourant et non annoncés au Service de l’aide 
sociale. Cela est confirmé par le constat que les recourants ont toujours eu les ressources 
suffisantes pour payer leur loyer, même en l’absence de prise en charge dans le cadre du budget 
social. Or, de tels soutiens financiers de la famille sont prioritaires sur l’aide matérielle qui doit être 
réduite en conséquence. En conclusion, la Commission sociale réaffirme que le refus de quitter un 
appartement au loyer dépassant largement les normes d’aide sociale, en l’absence de tout motif 
permettant de justifier un besoin particulier au maintien de ce logement, contrevient au principe de 
subsidiarité de l’aide sociale.
Le 11 juillet 2016, le recourant produit un certificat médical relatif à l’état de santé de son épouse.
Le 17 novembre 2016, le Service de l’aide sociale produit une copie d’un courrier du même jour 
adressé aux recourants, à teneur duquel il confirme son refus de prendre en charge le montant du 
loyer hors normes sociales, maintenant ainsi sa position dans la procédure judiciaire en cours. 
Les arguments développés par les parties dans leurs écritures seront repris dans la mesure utile 
dans les considérants ci-dessous. 
en droit
1.
a)
A teneur de l'art. 36 de la loi cantonale du 14 novembre 1991 sur l’aide sociale (LASoc; 
RSF 831.0.1), les décisions sur réclamation sont sujettes à recours auprès du Tribunal cantonal.
Les recourants sont les destinataires de la décision attaquée et il ont un intérêt digne de protection 
à ce qu’elle soit annulée ou modifiée. Signé par les recourants, le recours a par ailleurs été 
interjeté dans le délai et les formes prescrits (art. 76 et 79 à 81 du code cantonal de procédure et 
de juridiction administrative; CPJA; RSF 150.1). Il est ainsi recevable.


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b)
Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour 
violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), et pour constatation 
inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, dans la mesure où aucune des 
situations prévues aux lettres a à c de l'art. 78 al. 2 CPJA n'est réalisée en l'espèce, le Tribunal 
cantonal ne peut pas revoir l'opportunité de la décision querellée. 
2.
a)
Selon l'art. 12 de la Constitution fédérale (Cst.; RS 101), quiconque est dans une 
situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et 
assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité 
humaine. 
L'art. 36 al. 1 de la Constitution du canton de Fribourg (Cst./FR; RSF 10.1) prévoit également que 
toute personne dans le besoin a le droit d'être logée de manière appropriée, d'obtenir les soins 
médicaux essentiels et les autres moyens indispensables au maintien de sa dignité.
b)
La LASoc régit l'aide sociale accordée par les communes et l'Etat aux personnes 
domiciliées, séjournant ou de passage dans le canton (art. 1 al. 1 LASoc). Elle a pour but de 
favoriser l'autonomie et l'intégration sociale de la personne dans le besoin (art. 2 LASoc). Une 
personne est considérée dans le besoin lorsqu’elle éprouve des difficultés sociales ou lorsqu’elle 
ne peut subvenir à son entretien, d’une manière suffisante ou à temps, par ses propres moyens 
(art. 3 LASoc). 
Selon l'art. 4 LASoc, l'aide sociale comprend la prévention, l'aide personnelle, l'aide matérielle et la 
mesure d'insertion sociale (al. 1). La prévention comprend toute mesure générale ou particulière 
permettant d'éviter le recours à l'aide personnelle et matérielle (al. 2). L'aide personnelle comprend 
notamment l'écoute, l'information et le conseil (al. 3). L'aide matérielle est une prestation allouée 
en espèces, en nature ou sous la forme d'un contrat d'insertion sociale (al. 4).
c)
Aux termes de l'art. 5 LASoc, l’aide sociale est accordée dans la mesure où la personne 
dans le besoin ne peut pas être entretenue par sa famille ou ses proches conformément aux 
dispositions du Code civil suisse ou de la loi fédérale sur le partenariat enregistré entre personnes 
du même sexe ou ne peut pas faire valoir d’autres prestations légales auxquelles elle a droit.
Cette disposition affirme le principe de la subsidiarité de l'aide sociale. Ainsi, les prestations 
fournies à ce titre ne sont accordées que si la personne dans le besoin ne peut subvenir elle-
même à ses besoins (possibilités d'auto-prise en charge), si elle ne reçoit pas l'aide d'un tiers 
(prestations d'assurances, emprunts, subventionnements, prestations volontaires de tiers, etc.) ou 
si elle n'a pas été accordée en temps voulu. Ce principe souligne le caractère complémentaire de 
l'aide sociale et demande que toutes les autres possibilités aient déjà été utilisées avant que des 
prestations d'aide publique ne soient accordées. Il exclut en particulier le choix entre les sources 
d'aide prioritaire et l'aide sociale publique (WOLFFERS, Fondements du droit de l'aide sociale, 1995, 
p. 77; voir également arrêt TF 2P.16/2006 du 1er juin 2006 consid. 5.1).
3.
a)
L’art. 22a al. 1 LASoc délègue au Conseil d’Etat la compétence d’édicter les normes de 
calcul de l’aide matérielle, en se référant aux normes de la Conférence suisse des institutions 
d’action sociale (CSIAS) et après consultation des commissions sociales et des milieux intéressés.
En application de cette norme de délégation, le Conseil d’Etat a arrêté l'ordonnance du 2 mai 2006 
fixant les normes de calcul de l’aide matérielle de la loi sur l’aide sociale (l’ordonnance relative à 
l’aide matérielle; RSF 831.0.12).


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L’art. 17 de l’ordonnance relative à l’aide matérielle indique que les concepts et les normes de 
calcul de l’aide sociale de la CSIAS s’appliquent à toutes les matières qui ne sont pas réglées 
spécifiquement dans l’ordonnance, sous réserve des législations spéciales.
Quant à l’art. 18 al. 1 de l’ordonnance relative à l’aide matérielle, il précise encore que la Direction 
de la santé et des affaires sociales émet des directives sur l’application de la présente ordonnance 
et sur les normes CSIAS.
b)
Selon l'art. 11 de l'ordonnance relative à l’aide matérielle, la couverture des besoins 
fondamentaux comprend, outre le montant forfaitaire mensuel pour l'entretien, les frais de 
logement (y compris les charges courantes) et les frais médicaux de base (y compris les frais 
dentaires de maintien) (al. 1). Le Service de l'action sociale prend en considération la situation du 
marché du logement de la région pour fixer les montants maximaux de loyer (al. 2). 
En ville de Fribourg, le montant maximum est de CHF 750.- pour une personne seule et de 
CHF 1'150.- pour un ménage de deux personnes. Le Tribunal a confirmé de façon constante que 
ces montants sont conformes à la situation du marché du logement en Ville de Fribourg (voir 
notamment arrêt TC FR 605 14 99 du 17 juillet 2014, 605 2013 du 23 mars 2015 consid. 3b).
c)
Selon les normes CSIAS (chiffre B.3-1), le loyer est à prendre en compte pour autant 
qu’il se situe dans les prix du marché immobilier local. Un loyer jugé excessif est pris en compte 
aussi longtemps qu’une solution raisonnable et plus économique n’a pas été trouvée. Les 
organismes d’aide sociale ont le devoir d’aider activement le ou la bénéficiaire dans sa recherche 
d’un logement meilleur marché. En cas de résiliation du bail, les conditions usuelles qui en 
découlent doivent êtres prises en considération. Avant d’exiger le déménagement dans un 
appartement au loyer moins cher, il convient d’examiner attentivement la situation et de tenir 
compte en particulier de la taille et de la composition de la famille, de son attachement à un endroit 
particulier, de l’âge, de l’état de santé et du degré d’intégration sociale des personnes concernées.
Lorsqu’un bénéficiaire refuse de chercher un logement plus avantageux ou de déménager dans un 
logement effectivement disponible, moins cher et adéquat, les frais de logement à prendre en 
compte peuvent être réduits jusqu’à concurrence de l’économie théorique qui aurait dû intervenir. 
Cela peut conduire le bénéficiaire à ne plus être en mesure de payer son loyer et, de ce fait, à 
devoir résilier son bail. Dans ce cas, la collectivité publique est tenue de fournir un hébergement 
d’urgence (normes CSIAS, chiffre B.3-2 in fine).
Cela étant, le Tribunal fédéral a également jugé admissible, lorsque le loyer dépasse les normes 
d'aide sociale, de fixer un délai au bénéficiaire afin qu'il trouve un appartement au loyer plus 
avantageux correspondant aux normes fixées. Il a considéré qu'il ne s'agit pas d'une mesure 
contraignante mais d'une charge. En effet, la charge se différencie de la première citée en ce sens 
qu'en cas de non observation, elle ne peut pas être imposée au bénéficiaire de l'aide sociale. En 
revanche, s'il ne s'exécute pas, les loyers excessifs n'entrent plus dans la couverture de ses 
besoins fondamentaux (arrêt TF 2P.127/2000 du 13 octobre 2000 consid. 3; voir également arrêt 
TC FR 605 2013 du 23 mars 2015 consid. 3c).
4.
a) En l’espèce, la Commission sociale expose en détail dans la décision attaquée et dans 
ses observations les raisons qui l’ont conduit à refuser de financer le loyer de l’appartement de 
3 ½ pièces qu’occupent les recourants et à limiter à CHF 1'150.- la charge de logement couverte 
au titre de l’aide matérielle. 


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Elle rappelle en particulier que le loyer mensuel de CHF 1'387.- dépasse largement le loyer 
maximal de CHF 1'150.- admis par les normes applicables à Fribourg.
Elle met également en évidence que, contrairement à ce qu’allèguent les recourants, les experts 
médicaux qui se sont prononcés dans le cadre d’une procédure de suppression de rente 
d’invalidité concluent à l’absence de tout diagnostic invalidant et à une capacité de travail entière 
sans diminution de rendement dans toute activité. Elle en déduit qu’aucun élément médical ne 
s’oppose à un déménagement des recourants dans un appartement moins onéreux.
La Commission sociale ajoute enfin que la résiliation du contrat de bail des recourants ne 
remettrait pas en cause l’emploi du recourant à temps partiel en tant que concierge.
Face à ces considérations, les recourants se limitent à réaffirmer que les problèmes de santé dont 
souffre la recourante, en particulier les crises épileptiques aigues qui peuvent se produire à tout 
moment et d’une manière inopinée, empêchent le recourant de s’absenter longtemps de leur 
logement, de telle sorte qu’il est essentiel que celui-ci soit très proche des commerces où il fait les 
courses du ménage. 
Ces allégués ne sont pas prouvés. En effet, d’une part, les certificats médicaux produits au 
dossier, y compris celui du 23 janvier 2016 émanant de Dr C.________, spécialiste FMH en 
médecine générale, médecin traitant, sont rédigés en des termes très généraux et ne font pas 
ressortir que la présence du recourant auprès de son épouse devrait être à ce point constante 
qu’elle ne permettrait pas à celui-ci de s’absenter pour une heure ou deux, notamment pour faire 
des achats. D’autre part, il a déjà été mentionné ci-dessus que les experts médicaux qui se sont 
prononcés sur l’éventuelle invalidité de la recourante ont conclu à une capacité de travail entière 
de celle-ci, ce qui rend peu vraisemblable que celle-ci ne puisse à tout le moins rester seule à son 
domicile.
Enfin et surtout, même si un certain crédit leur était par hypothèse accordé, on ne voit pas en quoi 
les affirmations des recourants les empêcheraient de vivre dans un appartement plus petit, moins 
onéreux que leur logement actuel de 3 ½ pièces, dans le même quartier ou dans un quartier 
comprenant également des commerces.
C’est donc à bon droit que la Commission sociale a refusé de prendre en charge au titre d’aide 
matérielle accordée aux recourants le financement d’un loyer de CHF 1'387.- et qu’elle leur a en 
conséquence imparti par décision du 1er décembre 2015 un délai d’un peu moins de quatre mois 
pour quitter leur logement au plus tard le 31 mars 2016.
b)
Il reste à examiner la conclusion subsidiaire des recourants, tendant à ce qu’ils puissent 
rester dans leur logement actuel en prenant à leur propre charge la différence entre le loyer effectif 
de CHF 1'387.- et le montant de CHF 1'150.- à couvrir par le Service de l’aide sociale.
La mesure consistant à impartir un délai à un bénéficiaire de prestations d’aide matérielle pour 
déménager dans un logement moins onéreux est certes invasive, mais il a été vu ci-dessus qu’elle 
est admise par la jurisprudence du Tribunal fédéral car elle ne constitue pas une contrainte, mais 
une charge posée comme condition à l’octroi de prestations d’aide matérielle. Cette mesure a pour 
but de garantir l'égalité de traitement. Il n’est en effet pas admissible de tolérer que des 
bénéficiaires de prestations d’aide sociale disposent d’un appartement au loyer dépassant les 
normes maximales, alors que d’autres se tiennent à ces normes ou d'autres personnes se 
contentent d’un appartement à loyer modeste pour ne pas avoir recours à l'aide sociale. Cela 


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étant, la seule solution permettant d’atteindre le but visé est d'exiger la résiliation du bail et, à 
défaut d'exécution, de refuser ensuite toute participation aux frais de logement (voir également 
arrêt TC FR 605 2014 99 du 17 juillet 2014 consid. 5).
Il ressort de ce qui précède qu’en donnant suite à la conclusion subsidiaire des recourants, on 
accepterait qu’ils vivent dans un appartement au loyer plus élevé que les normes auxquelles 
doivent se tenir les autres bénéficiaires de l’aide sociale, créant ainsi une inégalité de traitement 
par rapport à ceux-ci. Par ailleurs, une telle solution reviendrait à admettre que les recourants 
bénéficient de prestations de tiers leur permettant de couvrir la différence entre la prestation d’aide 
matérielle allouée pour les frais de logement et le coût effectif de ce logement. Or, conformément 
au principe de subsidiarité posé par l’art. 5 LASoc, de telles prestations de tiers doivent servir 
prioritairement à réduire les prestations d’aide matérielle allouées et ne sauraient être considérées 
comme des éléments permettant aux bénéficiaires d’assumer d’autres charges que celles admises 
à ce titre (voir sur ce point arrêts TF 2P.16/2006 du 1er juin 2006 consid. 4.1, 8C_140/2012 du
17 août 2012 consid. 7.2.2)
Confrontée au refus des recourants de résilier leur contrat de bail portant sur un appartement au 
loyer trop élevé par rapport aux normes, alors même qu’elle leur avait imparti un délai raisonnable 
pour effectuer cette démarche et les avait avertis formellement des conséquences liées à un refus 
d’obtempérer, la Commission sociale était ainsi fondée à refuser la prise en charge d’un 
quelconque montant au titre de frais de leur logement. Toute autre solution aurait en effet eu pour 
conséquence de permettre à ceux-ci de continuer, en violation des principes d’égalité et de 
subsidiarité, à bénéficier d’un appartement qui aurait été financé en partie par l’aide matérielle et 
en partie par des prestations de tiers, cette dernière partie finalement fixée à leur bon vouloir.
5.
Il y a encore lieu de constater que, alors qu’ils ne bénéficient plus à ce titre d’aucune 
prestation d’aide matérielle, les recourants ont été en mesure, à tout le moins jusqu’au mois de 
novembre 2016 (voir courrier du 17 novembre 2016 du Service de l’aide sociale), de s’acquitter de 
leur loyer de CHF 1'387.-. 
Cette capacité à assumer une telle charge de façon régulière rend vraisemblable à un très haut 
degré qu’ils bénéficient de ressources non déclarées au Service de l’aide sociale. Cela est d’autant 
plus le cas qu’ils ont indiqué en procédure de réclamation avoir bénéficié de l’aide du frère du 
recourant à hauteur de CHF 17'000.- durant l’année 2015 et que les affirmations selon lesquelles 
les affaires de celui-ci connaîtraient des difficultés ne sont étayées en aucune façon. Enfin, le 
constat ressortant de la première décision du 30 octobre 2014, qui met en évidence que le 
recourant disposait d’une voiture de marque Mercedes d’une valeur estimée à CHF 25'000.-, va 
dans le même sens.
6.
a)
Sur le vu de l’ensemble de ce qui précède, le refus d’allouer aux recourants toute 
prestation d’aide matérielle au titre de frais de logement dès le 1er janvier 2016 était justifié.
Le recours sera dès lors rejeté et la décision sur réclamation du 17 mars 2016 confirmée.
b)
La requête de restitution de l’effet suspensif au recours est sans objet.
c)
Vu le sort du litige, les frais de justice devraient être mis intégralement à la charge des 
recourants. Toutefois, vu la nature du litige et leur situation financière difficile, il est renoncé au 
prélèvement de frais de procédure, en application de l’art. 129 let. a CPJA.
d)
Il n’y a pas non plus lieu d’allouer des dépens.


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la Cour arrête:
I.
Le recours (605 2016 101) est rejeté.
II.
La requête de restitution de l’effet suspensif (605 2016 102) est sans objet.
III.
Il n’est pas perçu de frais de justice.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
V.
Communication.
Un recours en matière de droit public peut être déposé auprès du Tribunal fédéral contre le 
présent jugement dans un délai de 30 jours dès sa notification. Ce délai ne peut pas être prolongé. 
Le mémoire de recours sera adressé, en trois exemplaires, au Tribunal fédéral, 
Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Il doit indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de 
preuve et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi le jugement attaqué viole 
le droit. Les moyens de preuve en possession du (de la) recourant(e) doivent être joints au 
mémoire de même qu’une copie du jugement, avec l’enveloppe qui le contenait. La procédure 
devant le Tribunal fédéral n’est en principe pas gratuite.
Fribourg, le 14 mars 2017 /msu
Président
Greffière-stagiaire