fr_gerichte · 602 2022 44 · 2023-04-25 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2022 44
Arrêt du 25 avril 2023
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Johannes Frölicher
Juges :
Dominique Gross
Cornelia Thalmann El Bachary 
Greffière-rapporteure :
Vanessa Thalmann 
Parties
A.________ SA, recourante, représentée par Me Nicolas Riedo et 
Me Nicolas Kolly, avocats
contre
PRÉFECTURE DE LA SARINE, autorité intimée 
Objet
Aménagement du territoire et constructions – Refus de permis de 
construire – Contrôle préjudiciel d'un plan d'aménagement de détail –
Effet anticipé négatif du futur plan d'aménagement local
Recours du 1er février 2022 contre la décision du 29 décembre 2021


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considérant en fait
A.
Jusqu'en mai 2020, B.________ SA et A.________ SA étaient copropriétaires des articles 
11127, 11128, 11129 et 11134 du Registre foncier (RF) de la Commune de Fribourg, sis au chemin 
de Richemond 3 et 5 et à l'avenue de Beauregard 6 et 8. C.________ était propriétaire de l'article 
17736 RF. Depuis juin 2020, A.________ SA est seule propriétaire des articles susmentionnés. 
B.
Par avis publié dans la Feuille officielle (FO) du 20 septembre 2013, la Ville de Fribourg a mis 
à l'enquête le plan d'aménagement de détail (PAD) Richemond, établi à l'initiative des propriétaires 
des parcelles 11127, 11128, 11129 et 11134 RF et dont le périmètre comprend les parcelles 
précitées ainsi qu'une partie des articles 11132 et 11133 RF. Ce PAD prévoyait notamment la 
démolition des bâtiments existants, en partie recensés en tant que biens culturels en valeur B ou C. 
Cette mise à l'enquête a suscité deux oppositions, qui ont été retirées en cours de procédure. Le 
Conseil communal de la Ville de Fribourg a adopté le PAD le 15 juillet 2014. Dans le cadre de la 
consultation des services de l'Etat lors de l'examen final, la Commission des biens culturels (CBC) 
a rendu un préavis défavorable en se basant sur le rapport établi par le Service des biens culturels 
(SBC), motif pris que le PAD ne respectait pas les objectifs de sauvegarde en rapport avec la 
catégorie de protection du site. Le 6 octobre 2015, la Direction de l'aménagement, de 
l'environnement et des constructions (DAEC; actuellement et ci-après: Direction du développement 
territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l'environnement, DIME) a approuvé le PAD, sans 
tenir compte des avis de la CBC et du SBC, au motif que celui-ci s'était prononcé tardivement.
C.
Dans l'intervalle, soit le 10 juillet 2014, B.________ SA et A.________ SA ont déposé une 
demande de permis pour la démolition et la construction de trois immeubles ainsi que d'un parking 
sur les articles 11127, 11128, 11129, 11134 et 17736 RF.
La demande de permis a été mise à l'enquête publique le 18 juillet 2014.
D.
Le projet de permis de démolir et de construire a suscité trois oppositions, dont celle de Pro 
Fribourg, association dont l'objectif est principalement de promouvoir et de défendre le patrimoine 
historique et artistique du canton de Fribourg. Celle-ci a requis le maintien des immeubles de 
l'avenue de Beauregard 6 et 8 et du chemin de Richemond 5.
Le 31 mars 2015, la commune a rendu un préavis favorable avec conditions. Elle a en particulier 
souligné que le projet répondait à la réglementation du PAD Richemond quant à la démolition des 
immeubles sis à l'avenue de Beauregard 6 et 8 et au chemin de Richemond 5.
Le 18 juin 2015, le SBC a préavisé négativement ce projet, en se référant aux préavis défavorables 
émis par la CBC et le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) dans le cadre de la 
procédure relative au PAD Richemond.
Le 4 août 2015, le SeCA a émis un préavis négatif en se fondant sur les préavis défavorables 
délivrés par certains services de l'Etat consultés – dont celui du SBC – et sur son préavis négatif à 
l'effet anticipé des plans (le PAD n'ayant alors pas encore été approuvé par la DIME).
Le 9 décembre 2015, la CBC a rendu un préavis défavorable alors que le PAD Richemond a été 
approuvé dans l'intervalle, le 6 octobre 2015. Elle a relevé les vices qui ont entaché la procédure 
d'approbation du PAD, soit d'une part le fait que le dossier n'a pas été soumis au SBC dans le cadre 


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de l'examen préalable et d'autre part le fait que, en présence de bâtiments recensés, le SBC devait 
être obligatoirement consulté tant par la commune que par les requérantes. Invoquant l'intérêt public 
au respect des objectifs de protection, elle a demandé la suspension de la procédure de permis 
selon l'art. 92 al. 2 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les 
constructions (LATeC; RSF 710.1) afin que la question de la mise sous protection du site et des 
immeubles soit tranchée par l'outil adéquat, à savoir le plan d'aménagement local (PAL) de la Ville 
de Fribourg.
Le 30 janvier 2018, le SeCA a rendu un préavis favorable annulant et remplaçant ceux défavorables 
des 4 août 2015, 22 décembre 2015 et 15 mars 2016. S'agissant du préavis défavorable du SBC, il 
a en particulier souligné que le PAD Richemond avait été approuvé par la DIME le 6 octobre 2015 
et qu'il n'avait fait l'objet d'aucun recours. Il a ainsi considéré que les mesures de protection du site 
et de l'immeuble n'étaient plus applicables, de sorte que le préavis défavorable du SBC devait être 
écarté.
E.
Par décision du 15 mars 2018, le Préfet du district de la Sarine a accordé le permis requis par 
B.________ SA et A.________ SA, sous réserve du droit des tiers – en particulier relevant du droit 
privé – et du respect strict des plans et des conditions figurant dans les préavis communaux et 
cantonaux. Il a écarté le préavis défavorable de la CBC en expliquant qu'il ne lui appartenait pas de 
remettre en cause un PAD approuvé par la DIME et que, dès lors que le PAD Richemond prévoyait 
la démolition de tous les bâtiments inclus dans son périmètre, il ne pouvait que délivrer le permis 
requis, dans la mesure où celui-ci était en tous points conforme.
Par décision du même jour, le préfet a rejeté l'opposition de Pro Fribourg. Il a pour l'essentiel 
constaté que le PAL ne mentionnait aucun bâtiment protégé dans le secteur concerné, ni aucun 
périmètre de protection du site construit. Il a souligné que, vu le préavis favorable de la commune à 
l'égard de la demande de permis, celle-ci n'entrait pas en contradiction avec les prescriptions du 
PAL en cours de révision, alors au stade de l'examen préalable. Reprenant pour le reste la même 
motivation que dans la décision de permis de construire, il a relevé que les griefs invoqués par 
l'opposante ayant trait à une question directement liée au PAD, ils auraient dû être soulevés dans le 
cadre de la procédure y relative, de sorte qu'ils étaient irrecevables au stade de l'examen du permis 
de construire.
F.
F.a.
Par mémoire du 27 avril 2018, Pro Fribourg a recouru contre ces décisions préfectorales 
auprès du Tribunal cantonal, en concluant – sous suite de frais et dépens – principalement à leur 
annulation (602 2018 42). 
A l'appui de ses conclusions, Pro Fribourg a invoqué la nécessité de maintenir les immeubles sis à 
l'avenue de Beauregard 6 et 8 et au chemin de Richemond 5. Elle a en substance rappelé le contexte 
historique et les protections patrimoniales dont faisaient l'objet les parcelles concernées (comprises 
dans deux périmètres figurant à l'inventaire fédéral des sites construits d'importance nationale à 
protéger [ISOS]) et les constructions qui y étaient érigées (le bâtiment situé à l'avenue de 
Beauregard 8 étant recensé en valeur B, les deux autres en valeur C). Elle a relevé que le PAL de 
la Ville de Fribourg était obsolète et que la protection des biens en question devait intervenir dans 
le cadre de la révision – en cours – de celui-ci. Elle a cependant souligné que la procédure de 
démolition dans le périmètre du PAD Richemond risquait de porter préjudice, d'une manière 
irréversible, à la mise en œuvre finale du nouveau PAL et son application future. Elle a estimé que, 


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dans le contexte de l'espèce, l'approbation du PAD Richemond "laisse penser que l'on a voulu faire 
passer rapidement un projet de construction qui n'atteint pas les objectifs de conservation du PAL 
en révision". A ce propos, elle a d'ailleurs exprimé son incompréhension quant au fait que le SBC 
n'avait pas été consulté dans le cadre de l'examen préalable de la procédure d'approbation du PAD. 
Se référant entièrement aux différents préavis rendus par le SBC et la CBC dans le cadre des 
procédures d'approbation du PAD et de permis de construire, elle a considéré que le PAD avait en 
l'occurrence été examiné dans un cadre totalement insuffisant. Elle a fait valoir que la démolition 
"précoce" des bâtiments litigieux violait gravement le principe de coordination et de précaution au 
sens de l'art. 25a de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et des 
art. 18 ss de la loi du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451). Elle 
a également soutenu que l'intérêt public prépondérant justifiait l'annulation du permis de démolir. 
Elle a ajouté que des motifs de densification ne pouvaient pas à eux seuls légitimer le projet 
immobilier en question.
F.b.
Par mesure provisionnelle urgente du 1er mai 2018, le Juge délégué à l'instruction a interdit 
toute mesure d'exécution du permis de démolir jusqu'à droit connu sur la requête d'effet suspensif 
(602 2018 44).
F.c.
Dans leur détermination du 26 juin 2018, les constructrices ont conclu au rejet du recours, 
sous suite de frais et dépens. Elles ont pour l'essentiel considéré que l'attitude de Pro Fribourg était 
téméraire et semblait avoir pour seul but de retarder le début des travaux. Elles ont fait valoir que le 
PAD avait été approuvé par la DIME et qu'il était définitif et exécutoire. Elles ont ainsi estimé que 
Pro Fribourg essayait par le biais de son recours de rattraper son absence d'opposition au PAD et 
de faire contrôler ce dernier de manière incidente dans le cadre de la procédure de permis de 
construire, sans apporter de nouvel élément. Elles ont relevé que ni le PAL en vigueur ni le projet 
de révision du PAL ne protégeait, respectivement, n'entendait protéger les immeubles litigieux. Elles 
ont ajouté qu'aucune procédure n'avait été intentée pour mettre ces bâtiments sous protection.
Dans ses observations du 27 août 2018, la commune a conclu au rejet du recours. Elle a en bref 
soutenu que la démolition des bâtiments sis à l'avenue de Beauregard 6 et 8 et au chemin de 
Richemond 5 était acquise suite à la décision d'approbation du PAD Richemond rendue par la DIME. 
Elle a souligné qu'elle n'entendait pas prendre de mesures de protection des bâtiments en question 
dans le cadre de la révision de son PAL.
F.d.
Dans ses contre-observations du 28 septembre 2018, Pro Fribourg a maintenu ses 
conclusions. Elle a en particulier souligné la position contradictoire de la commune qui, d'une part, 
soutient les démolitions en question et, d'autre part, a dans un premier temps fait figurer le bâtiment 
de Beauregard 8 sur la liste des bâtiments à protéger du futur PAL. Elle a estimé qu'en présence 
d'un PAL largement dépassé, le recensement devait servir de base à toutes les décisions relatives 
au patrimoine.
G.
Par arrêt du 19 décembre 2018 (602 2018 42), le Tribunal cantonal a admis le recours de Pro 
Fribourg et a annulé le permis de démolir et de construire. Rappelant quelques principes relatifs à 
la protection des biens culturels et à la possibilité de prévoir la démolition de bâtiments protégés 
dans les dispositions d'un plan d'aménagement de détail, il a considéré qu'en l'espèce, un contrôle 
préjudiciel du PAD Richemond se justifiait. En effet, il a exposé qu'une planification à caractère 
décisionnel pouvait exceptionnellement être attaquée après son adoption, à l'occasion d'un cas 
d'application, par exemple dans des situations où le propriétaire ou une organisation de protection 
du patrimoine en cause ne pouvait pas percevoir clairement, lors de l'adoption du plan, les 


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restrictions de propriété qui étaient imposées, où il ne disposait d'aucun moyen de défense et où 
depuis l'adoption du plan, les circonstances se sont modifiées à un point tel que l'intérêt public au 
maintien de ces restrictions pourrait avoir disparu. Se référant à l'historique de la planification locale 
et à la procédure d'approbation du PAD Richemond, le Tribunal a retenu que, contrairement aux 
exigences de la LAT (cf. art. 3 al. 2 let. b), de la LATeC (cf. art. 1 al. 2 let. g et 66 al. 1), du plan 
directeur cantonal (PDCant; cf. T117. Immeubles protégés) et de la loi fribourgeoise du 7 novembre 
1991 sur la protection des biens culturels (LPBC; RSF 482.1; cf. art. 44 ss), le volet de la protection 
du périmètre ISOS et celui des bâtiments recensés n'avaient tout simplement pas été examinés; il 
a également constaté que les avis du SBC et de la CBC, lors de la procédure d'approbation, avaient 
été écartés et que la décision reposait sur une constatation erronée en ce qui concerne le degré de 
protection du bâtiment sis à l'avenue de Beauregard 8. Au niveau formel, la Cour a en outre estimé 
problématique que la décision d'approbation du PAD a été rendue à un moment où une opposition 
contre le permis de construire avait déjà soulevé la question de la protection des immeubles 
concernés. Elle a par ailleurs souligné que, contrairement à ce que prévoit la LATeC, le projet du 
PAL de la Ville de Fribourg – qui était en révision à cette époque – avait l'intention de protéger les 
bâtiments recensés sur le territoire communal, mais que, puisque le PAD Richemond avait déjà été 
adopté sans pourtant examiner l'aspect de la protection des biens culturels, les immeubles du 
secteur ne figuraient plus sur la liste des biens protégés annexée au projet de PAL. Elle a considéré 
que cela revenait à examiner le PAL à la lumière d'un PAD et non le contraire, comme l'exige la loi, 
ce qui justifiait également un contrôle préjudiciel. Finalement, la Cour a constaté que, le contenu du 
PAD relatif à la démolition s'apparentant à un permis de démolir, la mise à l'enquête – effectuée 
sans la pose des gabarits en parallèle – était clairement insuffisante pour permettre à Pro Fribourg 
de pouvoir valablement défendre ses intérêts. Sur ce constat, le Tribunal a renvoyé le dossier au 
préfet, en lui interdisant de se référer uniquement au PAD pour rejeter les griefs relatifs à la 
démolition de biens recensés en valeur B et C dans des périmètres construits inscrits à l'ISOS et en 
l'invitant à procéder à une pesée des intérêts conformément à la législation topique et au PDCant.
Par arrêt du 11 février 2019 (1C_77/2019), le Tribunal fédéral a déclaré le recours des constructrices 
irrecevable, faute de satisfaire aux conditions permettant de porter devant la Haute Cour des 
décisions de renvoi.
H.
Par courrier du 16 septembre 2019 adressé à la préfecture, les constructrices se sont 
spontanément déterminées sur le contrôle incident du PAD Richemond, relevant que la Ville de 
Fribourg avait renoncé à prononcer des mesures de protection au sens de la LPBC en faveur des 
constructions érigées dans le périmètre du PAD Richemond et que ce dernier, approuvé par la DIME 
le 6 octobre 2015, était valide.
Le 13 novembre 2019, la DIME a relevé que la procédure d'approbation du PAD Richemond 
répondait aux critères légaux.
Le 28 novembre 2019, la Ville de Fribourg s'est également déterminée, considérant que, compte 
tenu de l'état de la procédure relative au PAL, la pesée des intérêts exigée par le Tribunal cantonal 
devait avant tout être effectuée par elle-même et que le préfet ne devait pas statuer avant que la 
décision sur l'opposition formée par Pro Fribourg dans le cadre de la révision du PAL ne soit 
définitive et exécutoire, sous peine de vider la procédure relative au PAL de sa substance. Elle a 
ainsi requis la suspension de la procédure de demande de permis de construire jusqu'à droit connu 
sur l'issue de la procédure relative au PAL, position partagée par la Direction de l'instruction 


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publique, de la culture et du sport (DICS; actuellement et ci-après: Direction de la formation et des 
affaires culturelles, DFAC) dans son courrier du 13 décembre 2019.
Le 30 mars 2020, les requérantes se sont opposées à la suspension de la procédure, qui, selon 
elles, constituerait un déni de justice et serait contraire aux considérants du jugement rendu par le 
Tribunal fédéral.
Le dossier de la révision générale du PAL de la Ville de Fribourg a été mis à l'enquête, dans sa 
troisième version, le 18 septembre 2020, prévoyant désormais d'abroger le PAD Richemond, 
d'affecter les parcelles concernées par le projet des requérantes en zone de ville III et de mettre 
sous protection en catégorie 2 le bâtiment sis à l'avenue de Beauregard 8.
Le 17 mai 2021, les requérantes ont déclaré s'opposer à une suspension de la procédure fondée 
sur l'effet anticipé négatif des plans. 
I.
Par décision du 29 décembre 2021, le préfet a refusé l'octroi du permis de construire. Se 
référant au contenu du PAL en révision et en application de l'effet anticipé négatif des plans, il a 
estimé dans un premier temps que le projet est en contradiction avec le PAL mis à l'enquête dès 
lors qu'il prévoit – sans invoquer de raisons particulières – la démolition d'un immeuble protégé en 
catégorie 2 selon le projet du PAL, compromettant ainsi sa bonne réalisation. Dans un second 
temps, il a expliqué qu'il ressort de la détermination de la CBC du 9 décembre 2019 que le petit 
ensemble des bâtiments sis à l'avenue de Beauregard 6 (recensé en valeur C) et 8 (recensé en 
valeur B) et au chemin de Richemond 5 (recensé en valeur C) représente la dernière trace de 
l'urbanisation d'origine de ce quartier et que, malgré les ruptures d'échelles et la densification des 
abords, cet ensemble est suffisamment fort non seulement pour résister dans un contexte altéré, 
mais surtout pour y amener, respectivement y conserver une qualité spatiale et architecturale 
bienvenue et largement confirmée par les inventaires fédéraux et cantonaux. Il a en effet constaté 
que ces immeubles sont situés dans un périmètre de catégorie 2 à protéger au sens du PDCant et 
qu'ils figurent à l'ISOS comme périmètre construit d'importance nationale avec un objectif de 
sauvegarde B. Constatant que la démolition des immeubles dans ce secteur est en contradiction 
totale avec la protection des biens culturels et relevant les vices du PAD Richemond, il a refusé 
d'octroyer le permis de construire. Il a également déclaré sans objet les oppositions interjetées 
contre le projet immobilier.
J.
Par mémoire du 1er février 2022, la constructrice a interjeté un recours auprès du Tribunal 
cantonal, concluant – sous suite de frais et dépens – principalement à la constatation de la validité 
du PAD Richemond et à ce qu'elle soit autorisée à procéder à la démolition et la construction de 
trois immeubles et d'un parking sur les articles 11127, 11128, 11129, 11134 et 17736 RF aux 
conditions prévues dans la décision d'octroi du permis de construire du 15 mars 2018. 
Subsidiairement, elle demande l'annulation de la décision de refus de permis du 29 décembre 2021 
et le renvoi du dossier à l'autorité intimée pour instruction complémentaire et nouvelle décision.
A l'appui de sa conclusion principale, elle soutient que le PAD Richemond, valablement adopté et 
non contesté par Pro Fribourg, ne pouvait pas être soumis à un examen préjudiciel dès lors 
qu'aucune condition le permettant n'était satisfaite, contrairement à ce qu'avait retenu le Tribunal 
cantonal dans son arrêt du 19 décembre 2018.
La recourante reproche au préfet de ne pas avoir procédé à la pesée des intérêts telle qu'imposée 
par le Tribunal cantonal dans son arrêt du 19 décembre 2018 et par le Tribunal fédéral, ce qui 


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constitue un déni de justice formel. Elle précise que cette pesée des intérêts doit se faire au moment 
de l'approbation du PAD Richemond et demande qu'un délai de trois mois soit imposé à la préfète 
pour rendre une nouvelle décision. Selon elle, le préfet ne pouvait pas appliquer l'effet anticipé des 
plans. Elle estime en effet que, puisque la demande de permis date de 2014 déjà, les principes de 
la sécurité du droit, de la proportionnalité et de la protection de la bonne foi l'en empêchent, au risque 
sinon de violer le droit fondamental de la propriété.
Elle relève de plus qu'au moment de la procédure d'approbation du PAD Richemond, en particulier 
au moment de la procédure d'examen préalable, personne ne savait que le SBC avait mis sous 
protection des bâtiments dans le secteur litigieux. Elle souligne par ailleurs que la commune n'avait 
à l'époque pas l'intention de prévoir des mesures de protection à cet endroit du territoire communal, 
ce qu'elle avait encore indiqué dans sa détermination du 27 août 2018 déposée auprès du Tribunal 
cantonal. Elle ajoute que, dans la décision d'approbation du 6 octobre 2015, la DIME a rappelé que 
le bâtiment ne répondait pas à ce qui doit être protégé selon l'ISOS. La recourante soutient que la 
DIME s'est sciemment distanciée de l'avis du SBC, comme l'autorisent tant l'ancien que le nouveau 
PDCant. En outre, elle fait remarquer que la DFAC a explicitement renoncé à prononcer une mesure 
particulière de protection. Finalement, elle précise que, contrairement à la constatation faite dans 
l'arrêt du Tribunal cantonal, il était fait mention de la démolition des bâtiments dans la publication du 
droit d'être entendu, ce qui aurait permis à Pro Fribourg de participer à la procédure.
K.
Dans sa détermination du 13 juin 2022, la Ville de Fribourg conclut au rejet du recours. Elle 
indique que le bâtiment sis à l'avenue de Beauregard 8 continue d'être protégé en catégorie 2 selon 
la quatrième mise à l'enquête du PAL et que le PAD Richemond figure toujours au nombre des PAD 
abrogés. Elle relève que les parcelles 11127 et 11128 RF, qui étaient comprises dans le périmètre 
du PAD, sont maintenant affectées à la zone de ville IV et font l'objet d'un périmètre à prescription 
spéciale.
Le 22 août 2022, la préfète informe le tribunal qu'elle renonce à formuler des observations.
Dans ses contre-observations du 1er septembre 2022, la recourante maintient ses conclusions. Elle 
souligne encore une fois qu'au moment de l'examen préalable du PAD, aucun bâtiment n'avait été 
recensé, raison pour laquelle le service spécialisé n'avait pas été consulté. Elle fait valoir que les 
bâtiments ont été recensés seulement le 9 décembre 2016, soit après l'examen préalable et même 
après la décision d'approbation du PAD. Elle soutient que, dans de telles conditions, le PAD n'était 
pas entaché d'erreur car ces immeubles n'existaient juridiquement plus.
Dans son courrier du 8 novembre 2022, Pro Fribourg renvoie à ses différentes interventions dans le 
cadre du PAD Richemond.
Le 12 décembre 2022, la DFAC conclut au rejet du recours. Elle explique que, le bâtiment sis à 
l'avenue de Beauregard 6 ayant brûlé entretemps, elle souhaite le maintien des immeubles sis à 
l'avenue de Beauregard 8 et au chemin de Richemond 5. Selon elle, les circonstances ayant changé 
depuis l'adoption du PAD Richemond, un contrôle préjudiciel dans le cadre du permis de démolir se 
justifie en l'espèce. La DFAC souligne que la recourante, en s'engageant dans une procédure de 
PAD généralement plus longue, devait se soucier de la situation complexe induite par l'intégration 
du recensement des biens culturels dans les travaux de révision du PAL et intégrer par anticipation 
les contraintes du droit supérieur au lieu de générer un projet qui, à son issue, allait être obsolète. 
Elle relève en outre qu'une mesure de protection indépendante n'a pas lieu d'être dès lors 
qu'actuellement sa position a été clairement communiquée dans le contexte de la révision du PAL 


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et que l'approbation de celui-ci n'est pas encore intervenue. Enfin, la DFAC souligne qu'il devait être 
connu de la recourante – professionnelle de la construction – que l'ISOS avait clairement établi la 
valeur du site, que le PDCant exigeait une mise sous protection des bâtiments recensés, que le 
recensement était en cours et, finalement, que les bâtiments dont elle est propriétaire avaient un 
caractère historique prononcé.
Dans sa détermination du 24 février 2023 sur les observations de la DFAC, la recourante réfute tout 
comportement contraire à la bonne foi et reproche pour sa part aux autorités d'avoir agi en violation 
de ce principe. Elle maintient entièrement ses conclusions. Elle rappelle que le PAD Richemond 
n'est à ce stade pas abrogé et qu'elle a interjeté opposition contre cette mesure prévue par le PAL. 
Par ailleurs, elle souligne que le Tribunal fédéral n'a pas pu se prononcer sur la question de savoir 
s'il était justifié d'ordonner le contrôle préjudiciel d'un PAD seulement trois ans après son adoption; 
que la Ville de Fribourg a à l'époque renoncé à la protection des immeubles en toute connaissance 
de cause; qu'il faut réévaluer le périmètre ISOS en raison des modifications du caractère de ce 
quartier; que la protection de l'immeuble sis à l'avenue de Beauregard 8 ne se justifie pas dès lors 
qu'il ne correspond pas au descriptif tel que fixé dans l'ISOS et que, dans de telles conditions, la 
Ville avait sciemment renoncé à la protection – ce qu'elle avait en outre toujours communiqué – et 
le SBC n'avait à juste titre pas été intégré dans la procédure préalable du PAD Richemond en 
l'absence de biens recensés à ce moment; que Pro Fribourg aurait sans autre pu interjeter un moyen 
de droit contre le PAD Richemond et qu'il n'incombe pas au Tribunal cantonal de rattraper les 
défaillances de cette association; qu'il est faux d'examiner le dossier à la lumière des événements 
intervenus après l'arrêt du Tribunal cantonal rendu fin 2018 au péril sinon de violer le principe de la 
célérité; et qu'un contrôle préjudiciel du PAD Richemond doit conduire à la confirmation de celui-ci 
car une vraie pesée des intérêts doit confirmer le premier permis de construire octroyé par le préfet, 
l'enjeu patrimonial devant céder le pas devant l'intérêt public à densifier dans un quartier à proximité 
immédiate de la gare, ses intérêts et la confiance qu'elle a pu avoir dans les différentes décisions et 
prises de position. Elle estime en résumé qu'il est inconcevable de lui faire supporter les 
conséquences d'un changement de position de la Ville et de la DFAC, autorités qui ont dans le passé 
explicitement renoncé à protéger les immeubles en question.
L.
Pour le reste, il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs 
conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la 
solution du litige.
en droit
1.
1.1.
Déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant été 
versée en temps utile -, le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c du code fribourgeois 
du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et de l'art. 141 al. 1 
LATeC. 
1.2.
Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation 
du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte 
ou incomplète des faits pertinents (let. b). Le grief d'inopportunité ne peut être examiné par la Cour 


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de céans que si une loi prévoit expressément ce motif (art. 78 al. 2 CPJA). Aucune question 
d'opportunité ne se pose en matière de permis de construire.
2.
La recourante se heurte au fait que, dans son arrêt de renvoi 602 2018 42 du 19 décembre 2018, le 
Tribunal cantonal a procédé à un contrôle préjudiciel du PAD Richemond. L'objet de la présente 
procédure est en revanche le contrôle de la décision préfectorale du 29 décembre 2021 et non pas 
l'arrêt de renvoi précité. En effet, selon la jurisprudence, un Tribunal est lié par son précédent arrêt 
de renvoi, ce qui résulte de la hiérarchie des instances et de l'unité de la procédure (cf. arrêts TF 
1C_205/2016 du 10 novembre 2016 consid. 4.6.2; 6B_971/2018 du 7 novembre 2019 consid. 1.3; 
arrêt TAF B-108/2019 du 1er septembre 2020 consid. 3.1 s.; WEISSENBERGER/HIRZEL, in 
Praxiskommentar VwVG, 2e éd. 2016, art. 61 n. 28; CAMPRUBI, in Kommentar zum Bundesgesetz 
über das Verwaltungsverfahren [VwVG], 2e éd. 2019, art. 61 n. 8). Puisque la recourante ne fait pas 
valoir des motifs de révision au sens de l'art. 105 CPJA, ce grief se révèle infondé dans la mesure 
où il est recevable et il est renvoyé à l'arrêt précité.
En revanche – pour une meilleure lisibilité –, la Cour de céans reprendra, dans un premier temps, 
dans les considérants 3 et 4 ci-dessous, sa motivation de l'arrêt 602 2018 42 relative à la démolition 
des immeubles litigieux en application du PAD Richemond (contrôle préjudiciel), tout en précisant 
quelques points en lien avec les critiques de la recourante formulées dans son recours 602 2022 
44.
Dans un second temps, elle se penchera sur le bien-fondé de la décision préfectorale du 
29 décembre 2021 ici litigieuse (cf. consid. 5 ss).
3.
Il est d'emblée précisé que, pour réaliser le projet de construction litigieux, il doit être procédé à la 
démolition de biens culturels recensés. Il y a dès lors lieu, dans un premier temps, de rappeler 
quelques principes relatifs à la protection des biens culturels.
3.1.
La protection des biens culturels est régie tant par des dispositions fédérales, cantonales que 
communales.
Au niveau fédéral, l'art. 6 LPN dispose que l'inscription d'un objet d'importance nationale dans un 
inventaire fédéral indique que l'objet mérite spécialement d'être conservé intact ou en tout cas d'être 
ménagé le plus possible, y compris au moyen de mesures de reconstitution ou de remplacement 
adéquates. Cette protection ne souffre aucune exception lorsqu'elle intervient dans le cadre de 
l'accomplissement d'une tâche fédérale, au sens de l'art. 2 LPN (cf. art. 6 al. 2 LPN; arrêt TF 
1C_488/2015 du 24 août 2016 consid. 4.3). Lorsqu'il n'est, comme en l'espèce, pas question de 
l'exécution d'une telle tâche, la protection des objets inventoriés est concrétisée par le droit cantonal 
conformément à l'art. 78 al. 1 Cst. (cf. ATF 135 II 209 consid. 2.1; arrêt TF 1C_488/2015 précité 
consid. 4.3).
L'inventaire ISOS doit être pris en considération dans la pesée des intérêts de chaque cas d'espèce 
– y compris lors de l'accomplissement de tâches purement cantonales et communales –, en tant 
que manifestation d'un intérêt fédéral (LARGEY, La protection du patrimoine, in RDAF 2012 p. 295). 
Une atteinte demeure possible lorsqu'elle n'altère pas l'identité de l'objet protégé ni le but assigné à 


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sa protection; celui-ci découle du contenu de la protection mentionné dans l'inventaire et les fiches 
qui l'accompagnent (LARGEY, p. 292; LEIMBACHER, Commentaire LPN, art. 6 LPN n. 5 ss). 
Sur le plan cantonal, selon le prescrit de l'art. 20 LPBC, les biens culturels immeubles sont mis sous 
protection par les instruments et selon les procédures de la législation sur l'aménagement du 
territoire et les constructions. Ainsi, la concrétisation de la protection des biens culturels immeubles 
se fait principalement par le biais du PAL. La mise sous protection a pour effets généraux d'obliger 
le propriétaire à conserver l'objet. Elle peut être assortie d'effets complémentaires par des 
prescriptions sur les conditions de conservation et sur la mise en valeur de l'objet. La transformation 
d'un bien culturel immeuble protégé ne peut être autorisée que si elle ne porte pas atteinte à son 
caractère ou à celui du site. Le déplacement ou la démolition d'un bien culturel immeuble protégé 
ne peut être autorisé que si des intérêts prépondérants le justifient. Il en va de même d'une 
transformation qui porte atteinte à son caractère (art. 23 al. 1 à 5 LPBC). Selon l'art. 45 al. 2 LPBC, 
le recensement des biens culturels immeubles constitue l'une des données de base dont les 
communes tiennent compte lors de l'élaboration et de la modification des plans d'aménagement 
local. Les services concernés de la DFAC conseillent les communes lors de l'élaboration et de la 
modification des plans et des règlements qui les accompagnent.
3.2.
Comme mentionné ci-dessus, la protection des biens culturels immeubles est mise en œuvre 
par les instruments de l'aménagement du territoire et la législation en matière de police des 
constructions. 
Au niveau fédéral, l'art. 17 al. 1 LAT prévoit la possibilité d'intégrer des zones à protéger dans les 
plans d'affectation, lesquelles comprennent notamment les paysages d'une beauté particulière, d'un 
grand intérêt pour les sciences naturelles ou d'une grande valeur en tant qu'éléments du patrimoine 
culturel (let. b) et les localités typiques, les lieux historiques, les monuments naturels ou culturels 
(let. c). Au lieu de délimiter des zones à protéger, le droit cantonal peut prescrire d'autres mesures 
adéquates (art. 17 al. 2 LAT).
Sur le plan cantonal, la LATeC a notamment pour but de mettre en valeur les sites et les bâtiments 
dignes d'intérêt (art. 1 al. 2 let. g). Outre la possibilité de créer de véritables zones de protection 
(art. 59 LATeC), le droit cantonal offre également au planificateur local le choix d'édicter des 
mesures particulières de protection au sens des art. 72 ss LATeC. 
L'art. 72 LATeC organise ces mesures de protection de la manière suivante: 
"1 Lorsqu'ils ne sont pas affectés à des zones de protection, les paysages et géotopes, les sites construits ou 
sites historiques ou archéologiques qui présentent un intérêt au titre de la protection de la nature, du 
paysage ou des biens culturels peuvent être intégrés dans des périmètres de protection, superposés à 
l'affectation de base définie par le plan d'affectation des zones et soumis à une réglementation particulière. 
2
Les objets isolés qui présentent un intérêt dans leur ensemble ou dans l'une de leurs parties peuvent 
également faire l'objet de mesures spécifiques de protection. 
3
Les mesures de protection découlant de la législation spéciale sont considérées comme des mesures 
particulières de protection."
Par ailleurs, l'art. 34 al. 1 LATeC prévoit que l'aménagement du territoire communal incombe à la 
commune. Celle-ci bénéficie d'une importante liberté d'appréciation dans l'accomplissement de ses 
tâches (art. 2 al. 3 LAT) et notamment dans ses tâches de planification. Cette liberté d'appréciation 
n'est toutefois pas totale. L'autorité de planification doit en effet se conformer aux buts et aux 


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principes d'aménagement du territoire tels qu'ils résultent de la Constitution (art. 75 Cst.) et de la loi 
(art. 1 et 3 LAT); elle doit également prendre en considération les exigences découlant de la 
législation fédérale sur la protection de la nature et du paysage (art. 3 al. 2 let. b LAT). Il y a lieu de 
veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations 
s'intègrent dans le paysage; une appréciation correcte de ces principes implique une pesée globale 
de tous les intérêts en présence (art. 3 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du 
territoire [OAT; RS 700.1]; arrêt TF 1C_352/2014 du 10 octobre 2014 consid. 3.1).
Enfin, les principes régissant la façon dont les autorités cantonales et communales doivent réaliser 
la protection des biens culturels immeubles sont exposés dans le PDCant (cf. T117. Immeubles 
protégés; pour le PDCant de 2002, cf. thème 15, Immeubles à protéger; les contenus du PDCant de 
2002 et de celui actuellement en vigueur étant pour ce chapitre sensiblement similaires, ce dernier 
sera uniquement cité par la suite).
Les objectifs à atteindre par les autorités cantonales et communales sont, d'une part, de transposer 
le recensement de biens culturels immeubles dans la planification locale et y définir des règles 
permettant une conservation par un usage adapté ainsi que le maintien des caractéristiques et des 
qualités patrimoniales et, d'autre part, de prendre les mesures de protection nécessaires à assurer 
la conservation et la mise en valeur des biens culturels immeubles en fonction de leur valeur. Le 
rapport du PDCant indique en particulier que l'étendue de la mesure de protection est fixée en 
fonction des éléments à conserver. Il y a en principe correspondance entre les valeurs attribuées au 
recensement (A, B, C) et les catégories (1, 2, 3) selon lesquelles l'étendue de la mesure de 
protection peut être distinguée d'une manière générale. Cette correspondance n'est toutefois pas 
nécessaire dans tous les cas. En fonction du type de bâtiment ou de la raison de l'inscription au 
recensement, des interprétations sont parfois requises avant l'attribution d'une mesure de protection. 
S'agissant de la répartition des tâches, il appartient notamment au SBC d'établir un programme 
annuel pour les recensements des biens culturels immeubles qu'il communique aux communes et 
d'établir et de mettre à jour l'inventaire des immeubles protégés au niveau cantonal en fonction des 
catégories de protection et en leur attribuant les valeurs nationales, régionales et locales. Le rapport 
du PDCant précise que le SBC a notamment pour tâches d'informer les communes sur les 
recensements, de les conseiller sur les mesures de protection adéquates à prendre et les exigences 
et conséquences correspondantes pour les travaux et de fournir à la commune une liste à jour des 
bâtiments recensés qu'elle doit protéger. Pour sa part, la commune doit notamment désigner, dans 
son plan d'affectation des zones, les biens culturels à protéger sur la base du recensement des 
biens culturels immeubles en fonction de leur catégorie de protection. Elle doit également lister les 
biens culturels protégés dans son règlement communal d'urbanisme et y indiquer les dispositions 
relatives aux mesures de protection des caractéristiques spécifiques des immeubles en fonction de 
leur catégorie de protection.
4.
4.1.
Selon l'art. 65 al. 1 LATeC, un plan d'aménagement de détail contient en particulier des 
prescriptions sur l'ordre des constructions, l'équipement et les aménagements extérieurs dans le 
périmètre défini. L'art. 66 al. 1 LATeC prévoit que, pour les projets ayant des effets importants sur 
l'aménagement, l'équipement, l'environnement et les biens culturels, le dossier doit indiquer par 
quels moyens ces effets peuvent être limités dans la mesure du supportable à l'intérieur et à 
l'extérieur du périmètre du plan.


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Sur la base de ces dispositions, il est admis qu'un PAD puisse prévoir la démolition de bâtiments 
(cf. p. ex. arrêt TF 1C_337/2015 du 21 décembre 2015 consid. 6.2.1).
Enfin, l'art. 68 LATeC dispose que, lors de la révision générale de son plan d'aménagement local, 
la commune réexamine l'opportunité de maintenir les plans d'aménagement de détail en vigueur. 
Les plans d'aménagement de détail maintenus doivent être adaptés au droit en vigueur.
4.2.
D'une manière générale, il est indispensable de recourir directement contre le plan 
d'affectation et, par conséquent, le contrôle préjudiciel est en principe exclu, en particulier dans le 
cadre de la procédure d'octroi d'un permis de construire (MOOR/POLTIER, Droit administratif, vol. II, 
3e éd. 2011, p. 534; BESSE, Le régime des plans d'affectation – En particulier le plan de quartier, 
2011, p. 234; voir par ex. ATF 127 I 103 consid. 6b; 120 Ia 227 consid. 2b; arrêt TF 1C_342/2015 
du 9 décembre 2015 consid. 5.2).
Comme les propriétaires, les organisations de protection de la nature sont en principe tenues de 
formuler leurs griefs à l'encontre de la planification lors de son élaboration et ne sont dès lors plus 
habilitées à exiger le contrôle incident du plan dans le cadre d'une procédure d'autorisation de 
construire lorsqu'elles avaient la possibilité de contester directement cette planification et qu'elles 
s'en sont abstenues. Cette règle a été consacrée à l'art. 12c LPN. En effet, selon l'al. 1 de cette 
disposition, les communes et les organisations qui n'ont pas formé de recours ne peuvent intervenir 
comme partie dans la suite de la procédure que si une modification de la décision leur porte atteinte. 
L'art. 12c al. 3 LPN dispose que si une organisation a omis de formuler des griefs recevables contre 
un plan d'affectation à caractère décisionnel, ou si ces griefs ont été rejetés définitivement, 
l'organisation ne peut plus les faire valoir dans une procédure ultérieure. Les al. 2 et 3 s'appliquent 
également aux oppositions et recours formés contre des plans d'affectation en vertu du droit cantonal 
(art. 12c al. 4 LPN).
Le grief contre l'acte de planification est cependant recevable lorsque les circonstances ou les 
dispositions légales se sont modifiées à tel point depuis l'adoption du plan que celui-ci est devenu 
irrégulier. L'intérêt général à adapter les mesures d'aménagement du territoire à l'évolution des 
circonstances permet de justifier un contrôle incident sur demande malgré le principe de la stabilité 
des plans consacré à l'art. 21 LAT. Le contrôle incident du plan dans un cas d'application peut 
ensuite avoir lieu lorsqu'au moment de l'adoption du plan, les propriétaires ou d'autres intéressés, 
tels que les organisations habilitées à recourir selon la loi du 7 octobre 1983 sur la protection de 
l'environnement (LPE; RS 814.01) ou la LPN, ne disposaient pas de voies de recours pour 
sauvegarder leurs droits ou s'ils n'étaient alors pas en mesure d'évaluer la portée juridique des 
restrictions imposées. Une planification à caractère décisionnel peut exceptionnellement être 
attaquée après son adoption, à l'occasion d'un cas d'application par exemple dans des situations où 
le propriétaire en cause ne pouvait pas percevoir clairement, lors de l'adoption du plan, les 
restrictions de propriété qui lui étaient imposées, où il ne disposait d'aucun moyen de défense et où 
depuis l'adoption du plan, les circonstances se sont modifiées à un point tel que l'intérêt public au 
maintien de ces restrictions pourrait avoir disparu (cf. TANQUEREL, Commentaire pratique LAT: 
Planifier l'affectation, 2016, art. 21 n. 31 et les arrêts cités).
A l'instar des propriétaires, les organisations ont qualité pour contester la planification à l'occasion 
d'une procédure d'autorisation de construire à la condition que la procédure d'approbation du plan 
ne leur ait pas permis de protéger leurs intérêts.


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4.3.
En l'occurrence, les bâtiments objet du permis de démolir n'étaient pas protégés par le PAL 
de la Ville de Fribourg qui date de 1991. Selon le dernier recensement, livré à la commune le 
9 décembre 2016, le bâtiment sis à l'avenue de Beauregard 8 est évalué en valeur B et les bâtiments 
sis à l'avenue de Beauregard 6 et au chemin de Richemond 5 en valeur C. S'agissant de l'immeuble 
de l'avenue de Beauregard 8, il était recensé en valeur B depuis le début du guichet dans les années 
1990 jusqu'au 2 octobre 2014; ensuite, il a provisoirement été classé en valeur C suite à une 
première réévaluation faite par le SBC en rapport avec la révision générale du PAL. Or, après un 
examen approfondi du SBC, il a de nouveau été recensé en valeur B le 23 juin 2015 (cf. lettre de la 
CBC du 4 août 2015, laquelle est antérieure à la date d'approbation du PAD Richemond le 6 octobre 
2015). Le recensement livré en 2016 confirme cette évaluation en B, avec une mesure de protection 
demandée par le SBC correspondant à la catégorie 2.
4.4.
Pour répondre à la question de savoir si la démolition des bâtiments litigieux peut être 
autorisée, il convient tout d'abord de mettre en évidence quelques aspects de la procédure 
d'approbation du PAD Richemond.
Lors de la procédure d'examen final du PAD, la CBC a rendu un préavis défavorable en se basant 
sur le rapport rendu par le SBC. Regrettant que le dossier ne leur soit pas parvenu lors de la 
demande préalable, elle constate que le PAD prévoit la démolition de l'ensemble des constructions 
du 19ème et du début du 20ème siècle qui subsistent encore et qu'aucun élément contextuel n'est 
repris (notamment au niveau des hauteurs, des alignements ou des façades). Elle souligne que 
même la typologie des arcades comme seul élément urbanistique d'intérêt initié par les immeubles 
voisins n'est pas reprise. Aussi, elle considère que "le PAD ne respecte pas les objectifs de 
sauvegarde en rapport avec la catégorie de protection du site. Ces objectifs sont contraignants pour 
les autorités dans le cadre des mesures de la planification locale. Elle estime qu'il faut éviter un 
projet contiguë et qu'il faut développer un projet en partant du maintien de l'immeuble Beauregard 8 
qui à lui seul est suffisamment fort pour subsister comme témoin de l'urbanisation du 19ème siècle". 
La CBC a ainsi demandé une mise sous protection du bâtiment sis à l'avenue de Beauregard 8, soit 
dans le cadre de la révision du PAL en cours, soit par une mesure de protection indépendante prise 
par la DFAC.
Dans ses observations du 4 août 2015 déposées auprès de la DIME lors de la procédure 
d'approbation du PAD, la CBC a principalement expliqué qu'un PAD devait être conforme au PDCant 
et que celui de Richemond ne l'était pas du point de vue de la protection de l'ISOS et du recensement 
des biens culturels.
Dans sa décision d'approbation du 6 octobre 2015, la DIME a considéré ce qui suit quant à l'aspect 
de la démolition des bâtiments existants:
"Sous l'angle de la conformité du PAD au PDCant en matière de protection des "sites construits à protéger", 
la prise de position des services est pertinente. En effet, le PAD fait partie d'un périmètre construit d'importance 
nationale avec un objectif de sauvegarde B. Partant, le maintien du bâtiment Beauregard 8, recensé en valeur 
C, bien qu'il ne soit pas protégé selon la procédure de la législation sur l'aménagement du territoire (art. 20 de 
la loi du 7.11.1991 sur la protection des biens culturels), est tout à fait justifié. Cependant, il convient de relever 
que la requête des services n'est intervenue qu'au stade de l'examen final de la procédure d'approbation du 
PAD. Aucune réserve ou condition n'a été formulée de leur part dans le cadre de l'examen préalable. Pourtant, 
ceci aurait permis à la commune et aux propriétaires de prendre des mesures pour adapter la planification du 
secteur dans un stade plus tôt de la procédure afin d'éviter des conséquences financières déplaisantes. A ce 
propos, il est précisé que l'éventuel maintien du bâtiment Beauregard 8 nécessiterait une adaptation du 


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concept d'aménagement du secteur et un changement intégral du système de circulations et de l'ensemble 
du parking souterrain. Les propriétaires, se fiant aux préavis de l'examen préalable des services, ont élaboré 
le projet du PAD et ont déposé la demande définitive de permis de construire portant sur l'ensemble du PAD 
pour examen cantonal.
Dans le cadre de la pesée des intérêts en présence, la DAEC doit mettre en balance le souhait des 
propriétaires de démolir le bâtiment Beauregard 8 qui a été accepté par les services à l'examen préalable et 
la position finale des services qui sollicitent le maintien du bâtiment sans qu'aucun changement notable des 
circonstances ne soit intervenu par rapport à leur préavis initial.
Au vu de ce qui précède et dans un souci de respect de la bonne foi, la DAEC décide d'admettre le PAD tel 
que proposé par la commune".
4.5.
Il résulte de ce qui précède que, tout en admettant l'avis de la CBC, respectivement du SBC, 
sur le fond, la DIME l'a écarté pour un motif formel uniquement, à savoir le fait que celui-ci ne s'était 
pas prononcé à temps. En effet, l'autorité a considéré qu'il incombait à ce service de se prononcer 
dans le cadre de la procédure de demande préalable et que, partant, au stade de la procédure 
d'approbation, les griefs du service spécialisé s'avéraient tardifs. Or, le dossier laisse clairement 
apparaître qu'il a été omis de consulter le service spécialisé lors de la phase d'examen préalable. 
Cette absence de consultation ne peut, au vu du projet du PAD et du secteur ISOS dans lequel 
celui-ci devait se réaliser, pas être excusée par le simple fait qu'aucune mesure de protection 
individuelle ou d'aménagement local n'était connue des auteurs du PAD, cela d'autant plus que le 
PAL de Fribourg de 1991 assurait la protection des bâtiments via la zone et non pas par un plan de 
protection du site. On note ici qu'on ne voit pas pour quel motif la recourante avance que personne 
ne devait s'attendre à ce qu'il existe des biens culturels recensés dans le secteur et que c'est à juste 
titre que, dans la procédure préalable, les services spécialisés n'ont pas été consultés.
Il ressort également du préavis de synthèse d'examen préalable du SeCA du 19 mars 2013 que 
l'aspect relatif à la protection des biens culturels n'a pas du tout été soulevé. 
Sur ce constat, il convient tout d'abord de souligner que le résultat d'un examen préalable ne 
constitue pas une base de confiance pour les intéressés (cf. arrêt TF 1C_358/2013 du 12 novembre 
2013 consid. 3.7). Ensuite, dans la mesure où l'autorité doit appliquer le droit d'office, il est manifeste 
qu'un tel motif formel ne pouvait pas lui permettre d'ignorer un volet complet nécessaire à l'examen 
de la conformité du PAD au droit.
Ainsi, contrairement aux exigences de la LAT (cf. art. 3 al. 2 let. b), de la LATeC (cf. art. 1 al. 2 let. g 
et 66 al. 1), du PDCant (cf. T117. Immeubles protégés) et de la LPBC (cf. art. 44 ss), le volet de la 
protection du périmètre ISOS et celui des bâtiments recensés n'ont tout simplement pas été 
examinés dans la présente occurrence. Par ailleurs, la DIME mentionne dans sa décision 
d'approbation que la construction implantée sur la parcelle article 11129 RF, sise à l'avenue de 
Beauregard 8, est recensée en catégorie C. Or et comme déjà mentionné ci-dessus, après un 
examen approfondi du SBC, ce bâtiment a à nouveau été recensé en valeur B le 23 juin 2015 (cf. 
lettre de la CBC du 4 août 2015), soit avant la date d'approbation du PAD.
Partant, force est de constater que la décision d'approbation du PAD fait totalement abstraction des 
intérêts de la protection des biens culturels, faisant ainsi apparaître sur le fond un vice fondamental 
quant à sa légalité et sa conformité au PDCant et à la LATeC. Maintenir ce PAD approuvé en 2015 
pour justifier la démolition de biens culturels toujours existants en 2018 semble problématique à 
l'égard de l'intérêt public lié à la protection du patrimoine.


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La manière de procéder de la DIME paraît d'autant plus problématique que sa décision a été rendue 
le 6 octobre 2015, alors que l'opposition contre le permis de construire a été déposée en été 2014 
déjà et que cette opposition avait précisément pour objet la protection des biens culturels. 
Ces vices manifestes du PAD doivent en l'occurrence être interprétés dans le contexte des éléments 
exposés ci-après.
4.6.
Comme déjà mentionné, la protection des biens culturels se concrétise au travers de 
l'instrument du PAL (art. 17 LAT et 72 LATeC). Dans l'exécution de cette tâche, la commune doit 
également prendre en considération les exigences découlant de la législation fédérale sur la 
protection de la nature et du paysage (art. 3 al. 2 let. b LAT). Il y a notamment lieu de veiller à ce 
que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent 
dans le paysage; comme mentionné ci-dessus, une appréciation correcte de ces principes implique 
une pesée globale de tous les intérêts en présence (art. 3 OAT; arrêt TF 1C_352/2014 du 10 octobre 
2014 consid. 3.1).
L'art. 68 LATeC prévoit en particulier que les PAD sont réexaminés lors de la révision des PAL. En 
l'occurrence, dans son rapport explicatif de novembre 2018 (1ère enquête publique) à la révision de 
son PAL (cf. ch. 4.3.7; cf. www.ville-fribourg.ch, sous Urbanisme et économie, Fribourg demain - 
développement urbain, révision du PAL [consulté le 14 mars 2023]), la commune indique ce qui suit: 
"Sur la base du recensement du SBC, la Ville a attribué aux immeubles les catégories de protection 
exigées par le PDCant sur l'ensemble du territoire communal. (…). De manière générale, il a été 
décidé d'appliquer les valeurs de protection proposées par le SBC". 
Dans son arrêt du 19 décembre 2018, le Tribunal cantonal avait en revanche pu constater qu'en 
2018, la liste des bâtiments protégés ne comprenait pas les bâtiments litigieux, en particulier celui 
sis à l'avenue de Beauregard 8, recensé en valeur B. Il avait notamment relevé que cela ne pouvait 
être compris que dans le sens où le PAL était parti de la fiction que ces bâtiments n'existaient plus 
en raison du PAD approuvé, avec la conséquence que le PAL était examiné à la lumière d'un PAD, 
soit l'exact contraire de ce que prévoit la LATeC (art. 68 LATeC). Il a également ajouté que cela 
s'avérait inadmissible dans la situation de la présente occurrence où, comme exposé ci-dessus, 
l'aspect de la protection des biens culturels n'avait pas du tout été examiné dans le PAD Richemond 
et que, dans ces circonstances, cette situation pouvait être comparée à celle où les faits et la loi 
avaient changé depuis l'adoption du PAD, permettant ainsi qu'un contrôle préjudiciel dudit plan 
puisse avoir lieu dans le contexte de l'autorisation de démolir. On ne saurait suivre la recourante qui 
soutient que, depuis l'approbation du PAD, les bâtiments ont juridiquement disparu et que, partant, 
on ne pouvait plus prendre en compte le fait que les bâtiments existaient en réalité toujours. Il va de 
soi que si un PAD prévoit la démolition de bâtiments et qu'ultérieurement, il faut un permis de 
démolir, l'évolution des faits et du droit entre l'approbation du PAD et le permis de démolir peut 
précisément conduire à un examen préalable en raison d'un changement du contexte normatif ou 
de fait.
4.7.
Un contrôle incident dudit PAD s'avère en l'espèce d'autant plus justifié pour un autre motif 
encore.
Les plans d'affectation sont des actes de nature particulière, auxquels s'appliquent tantôt les 
principes concernant les règles de droit, tantôt les règles relatives aux décisions. Aujourd'hui, la 
jurisprudence et la doctrine les considèrent comme des actes sui generis, en ce sens qu'ils 
empruntent leur nature tantôt aux normes, tantôt aux décisions. Par conséquent, il convient de 


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prendre en considération, dans un cas d'espèce, le contexte dans lequel ils s'inscrivent. Lorsque le 
plan vise de grandes surfaces, il a plutôt un caractère normatif. A l'inverse, plus il est précis et détaillé 
et plus il met en cause les principes constitutionnels, plus il s'apparente à une décision (ZEN-
RUFFINEN/GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, p. 124; cf. 
aussi BESSE, p. 120 ss). Dans le cas d'un PAD, ce caractère général est, par essence, moindre, 
surtout lorsque celui-ci comprend des éléments qui s'apparentent au contenu d'un permis de 
construire. Ce constat vaut d'autant plus qu'il peut être reproché aux opposants d'un permis de 
construire de ne pas avoir attaqué au préalable le PAD lorsque celui-ci règle déjà le détail de la 
construction.
La législation cantonale prévoit des règles spécifiques pour les procédures de permis de construire. 
En particulier, l'art. 92 al. 2 du règlement fribourgeois du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur 
l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11) dispose que l'avis de mise 
à l'enquête ou, en cas de procédure simplifiée, la lettre recommandée mentionne le nom du 
requérant ou de la requérante, du ou de la propriétaire du fonds (le cas échéant, du ou de la 
bénéficiaire d'une promesse de vente), de l'architecte, de l'ingénieur-e ou de tout ou toute autre 
mandataire responsable du projet, les coordonnées cartographiques ainsi que l'objet et la nature 
des travaux.
Un permis de démolir – publié dans le cadre de la procédure ordinaire de permis de construire – 
mentionne ainsi l'objet, soit la démolition. Ce procédé a manifestement pour but de permettre aux 
personnes intéressées, respectivement touchées par le projet, de pouvoir faire valoir leur droit de 
partie et ainsi de garantir leur droit d'être entendu.
En ce qui concerne le PAD Richemond, l'avis de parution dans la FO était libellé comme suit: pour 
l'objet, "Plan d'aménagement de détail Richemond" et, pour les particularités, "Le PAD comprend 
les articles 11127, 11128, 11129, 11132 partiel, 11133 partiel, et 11134 RF".
On peut dès lors admettre que, dans la mesure où, en l'espèce, l'avis de la mise à l'enquête dans la 
FO ne mentionnait pas – dans l'objet ou dans la rubrique "particularités" – la démolition d'un bien 
recensé, le but de la publication était manifestement contrarié et les droits des intéressés violés. On 
ne voit pas sur quelle base la recourante soutient que, dans les publications d'un PAD concernant 
des biens recensés, une telle mention ne se fait jamais et encore moins pour quelle raison un 
Tribunal, qui doit juger en toute indépendance, ne pourrait pas constater qu'un tel manquement ne 
consiste pas en une violation des droits des tiers.
Cela s'avère d'autant plus problématique que, selon l'ordre légal, le permis de démolition est du 
ressort du préfet. En déplaçant cette autorisation dans la procédure du PAD, qui relève de la 
compétence de la commune et de la DIME, le préfet – preuve en était la motivation de sa première 
décision du 15 mars 2018 relative à la démolition –, perd entièrement la compétence qui lui est 
dévolue ainsi que toute marge de manœuvre pour juger de la légalité de cette autorisation, sans que 
cela ne soit rendu public aux personnes intéressées. Or, il y a lieu de rappeler que, en l'espèce, trois 
bâtiments dans le périmètre du PAD sont recensés, dont un en valeur B. Le recensement vise un 
but d'information non seulement pour le propriétaire et les autorités chargées de la protection des 
biens culturels, mais aussi pour le public – parmi lequel figurent les organisations de protection du 
patrimoine – (cf. art. 45 al. 1 LPBC). Cet objectif du recensement accentue l'obligation qu'ont les 
autorités de rendre public un projet qui tend à la démolition d'un tel bien, et ce d'autant plus si celle-ci 
est prévue dans une procédure d'approbation relative à un PAD. 


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Le fait que, dans la publication relative au droit d'être entendu (FO n° 23 du 5 juin 2015), la DIME a 
fait état des points qui devraient faire l'objet d'une modification ou d'un complément n'y change rien. 
Ces points étaient les suivants: 
" >
plans et coupes qui ne respectent pas les objectifs de sauvegarde en rapport avec la catégorie de 
protection du périmètre construit
>
dispositions réglementaires complémentaires relativement à la protection du périmètre construit
>
articles 10.1 et 15 du règlement du PAD
>
indication des bâtiments à démolir, du périmètre d'évolution du parking souterrain et des places de jeux."
En effet, on ne saurait en l'espèce pallier le manque d'information au début de la procédure par cette 
publication, du moins on ne saurait pour ce motif refuser à Pro Fribourg de bénéficier du contrôle 
incident du PAD. 
Pour le reste, si la recourante indique qu'il n'y a jamais lieu de publier le contenu du PAD, la Cour 
de céans vient d'exposer les raisons pour lesquelles, dans certaines circonstances, cela s'avère 
néanmoins nécessaire pour sauvegarder les droits des personnes intéressées et organisations, au 
péril sinon de les mettre devant un fait accompli au moment de la procédure de permis de démolir 
et de construire. 
A l'occasion de la mise à l'enquête du PAD, il a également été renoncé à la pose de gabarits malgré 
le fait que ce plan se rapproche, du point de vue de sa précision relative aux constructions à 
implanter, d'une demande de permis de construire et que l'art. 91 al. 4 ReLATeC permet à la 
commune d'exiger la pose de gabarits pour la mise à l'enquête d'un PAD. 
Selon la jurisprudence, la pose de gabarits fait partie des mesures qui signalent immédiatement à 
tout passant – et non seulement aux voisins – qu'une demande d'autorisation de construire a été 
présentée pour le fonds où se trouvent les gabarits. Ainsi, la pose de gabarits a une fonction de 
publicité, permettant l'observation du délai d'opposition, qui découle du droit d'être entendu (ATF 
115 Ia 21 consid. 3a; arrêt TF 1C_289/2007 du 27 décembre 2007 consid. 3.1). A l'évidence, la 
recourante n'a pas tort de soutenir qu'un gabarit n'indique pas une démolition, mais elle perd de vue 
que la pose des gabarits des constructions prévues aurait mis en évidence que les bâtiments 
existants devaient disparaitre pour permettre la réalisation des constructions projetées.
On constate ainsi que, non seulement la décision d'approbation du PAD faisait totalement 
abstraction d'un examen relatif à la protection des biens culturels, mais aussi que la publication 
relative à ce PAD dans la FO, par son manque de clarté, a pu empêcher Pro Fribourg – et d'autres 
éventuels intéressés – de faire valoir à temps leurs griefs relatifs à la démolition de biens recensés 
dans des périmètres construits inscrits à l'ISOS. Dans la mesure où Pro Fribourg a introduit son 
opposition contre la demande de permis de démolir bien avant l'approbation du PAD, il n'est pas 
non plus possible de lui reprocher d'avoir agi tardivement, ce d'autant plus dans un contexte où la 
révision du PAL était en phase d'élaboration et, partant, la mise sous protection des biens culturels 
immeubles recensés en cours d'évaluation.
On précise ici encore que, selon les règles exposées ci-dessus, une modification des circonstances 
de fait ou légales peut conduire au contrôle préjudiciel indépendamment du fait qu'il puisse être 
reproché à un intéressé de ne pas avoir réagi à temps contre le PAD.
4.8.
Les autres critiques formulées par la recourante ne changent rien à ce constat.


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Selon la jurisprudence, le droit applicable à la date de l'acte administratif attaqué est déterminant 
pour l'autorité. Cela signifie que la prétendue inexistence du recensement au moment de la 
procédure préalable ne devait pas lier la DIME dans sa décision du 6 octobre 2015. On note dans 
ce contexte que, contrairement à ce que soutient la recourante, il ne pouvait pas lui échapper que 
le périmètre du PAD était concerné par l'ISOS et on ne voit pas sur quelle base elle soutient que le 
service spécialisé aurait levé tout recensement de bâtiments dans ce secteur, ce qui de plus aurait 
violé l'ISOS.
De surcroit, comme déjà relevé, la procédure d'examen préalable ne crée pas non plus une situation 
de protection de la bonne foi pour les intéressés (arrêt TF 1C_358/2013 du 12 novembre 2013 
consid. 3.7). Si, dans la décision d'approbation du PAD, la DIME a estimé devoir écarter les 
considérations relatives à la protection du patrimoine pour un motif formel, la Cour de céans ne peut 
que répondre qu'il incombait à l'autorité d'examiner le PAD à la lumière des dispositions et faits au 
moment de sa décision et non pas à celui de la procédure d'examen préalable. Par ailleurs, de 
simples renvois par l'autorité aux allégués de la constructrice, contenus dans la décision 
d'approbation, ne peuvent pas cacher le fait que la motivation de l'autorité consistait à écarter des 
considérations matérielles au motif que la bonne foi lui interdisait d'en tenir compte. Cette manière 
de procéder ne consiste pas en une pesée des intérêts qui satisfait aux exigences légales. Par 
ailleurs et de toute évidence, on ne saurait qualifier d'abusif – comme le fait la recourante – le fait 
qu'une autorité ou un service spécialisé procède à l'exercice de ses fonctions. Le SBC a en outre 
toujours été très clair dans ses déterminations relatives à la présence de bâtiments dignes d'être 
protégés dans le périmètre du PAD. La Cour de céans ne peut donc pas suivre la recourante qui 
prétend qu'elle pouvait de bonne foi penser que l'aspect de la protection des biens culturels était 
définitivement décidé par le fait que, dans la procédure d'examen préalable, le service spécialisé 
n'avait pas été consulté. 
5.
L'arrêt du TC du 19 décembre 2018 a entrainé le renvoi du dossier à la préfecture pour instruction 
et nouvelle décision.
L'autorité de recours doit vérifier la bonne application du droit en vigueur au moment où l'autorité 
administrative a pris sa décision (ATF 139 II 243 consid. 11.1 et les références citées). Cela signifie 
que le préfet – pour rendre sa nouvelle décision – devait tenir compte de la situation et du cadre 
légal prévalant le 29 décembre 2021.
5.1.
Le PAL de la Ville de Fribourg a été soumis à une révision générale introduite en 2004, dont 
l'avis de mise à l'enquête a été publié le 16 novembre 2018 dans la FO (n° 46). Il ressort des 
documents publiés que les bâtiments litigieux ne sont à ce moment-là pas protégés. Cette protection 
est intervenue avec la 3ème mise à l'enquête et a été confirmée dans la 4ème mise à l'enquête, soit le 
18 septembre 2020 (FO n° 38) et respectivement le 3 juin 2022 (FO n° 22). Il est à ce stade prévu 
de mettre sous protection, en catégorie 2, le bâtiment sis à l'avenue de Beauregard 8, recensé en 
valeur B. Par conséquent, il est prévu d'abolir le PAD Richemond. Les deux autres bâtiments, 
recensés en valeur C, ne sont en revanche pas protégés par le PAL en révision (cf. RCU dans sa 
version de septembre 2020, annexe 3 "Liste des bâtiments et éléments sous protection" et annexe 
7 "Liste des plans d'aménagement de détail et directeurs abrogés"; cf. également "Analyse des 
Plans d'aménagement de détail (PAD), PAD abrogés et PAD adaptés selon législation en vigueur 
(LATeC et AIHC)", novembre 2018, complément enquête publique, septembre 2020; rapport 
explicatif 47 OAT de septembre 2020, 3ème enquête publique, ch. 4.3.7; tous ces documents sont 


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publiés sur le site internet www.ville-fribourg.ch, sous Urbanisme et économie, Fribourg demain - 
développement urbain, révision du PAL [consulté le 14 mars 2023]). 
Des oppositions concernant ce secteur ont été interjetées auprès de la Ville de Fribourg. Lors de la 
1ère mise à l'enquête publique, des oppositions – parmi lesquelles une émane de Pro Fribourg – ont 
été formées contre l'absence de mise sous protection des bâtiments en question et, plus 
particulièrement, de celui sis à l'avenue de Beauregard 8, respectivement en lien avec la validité du 
PAD Richemond. En outre, suite à la 3ème mise à l'enquête, la recourante s'est opposée, en 
particulier, à l'abrogation du PAD Richemond et à la mise sous protection de l'immeuble 
susmentionné.
5.2.
Aux termes de l'art. 91 LATeC, dès la mise à l'enquête publique des plans et règlements et 
jusqu'à leur approbation par la Direction, aucun permis ne peut être délivré pour des projets prévus 
sur des terrains compris dans le plan (al. 1). Toutefois, moyennant l'accord préalable de la commune 
et du Service, l'autorité compétente en matière de permis de construire peut autoriser des 
constructions et installations conformes au plan pour éviter des retards dommageables (al. 2). 
L'accord de la commune et du SeCA auquel fait référence l'art. 91 al. 2 LATeC ne relève pas d'un 
pouvoir purement discrétionnaire de ces autorités. Ces dernières sont tenues, en vertu des art. 8 et 
9 CPJA, de pourvoir à l'intérêt public en respectant les principes de l'activité administrative et 
d'exercer leur pouvoir d'appréciation en se fondant sur des critères objectifs et raisonnables, en 
choisissant la mesure la plus appropriée aux circonstances (arrêt TC FR 602 2014 102 du 14 octobre 
2014). Il n'est pas nécessaire que le plan soit incontesté pour avoir un effet anticipé. Il est possible 
que cet effet soit reconnu quand bien même la mise à l'enquête publique a provoqué des 
oppositions, puis des recours, qui n'ont pas encore été tranchés. Il appartient aux autorités 
compétentes (la commune et le SeCA) de pondérer les risques liés à cette situation lorsqu'elles 
donnent leur accord formel à un effet anticipé (arrêt TC FR 602 2010 14 du 26 août 2010 consid. 3 
et les références citées). Selon la doctrine, il convient toutefois de se montrer particulièrement 
prudent dans l'appréciation des circonstances et de l'art. 91 al. 2 LATeC (RAMUZ, Quelques 
questions sensibles liées à l'application du droit fribourgeois sur l'aménagement du territoire et les 
constructions, in RFJ 2012 p. 97 ss, spéc. 129; voir également BESSE, p. 263 s.; BIANCHI, La révision 
du plan d'affectation communal, 1990, ch. 6.3.2). En effet, si le but de l'art. 91 LATeC est de s'assurer 
que des constructions futures ne vont pas compromettre les mesures de planification envisagées, 
c'est avec l'idée que des permis de construire ne puissent être délivrés que lorsqu'il ne fait 
pratiquement aucun doute que la planification sera finalement approuvée (RAMUZ, p. 128). 
L'appréciation de la conformité au futur PAL s'effectue à un stade où celui-ci est encore susceptible 
d'être modifié. La décision d'accorder un permis de construire risque donc de compromettre 
d'éventuelles modifications ultérieures du plan à l'enquête, car l'autorité compétente hésitera à 
modifier un plan ayant déjà fait l'objet d'un début d'exécution. En outre, cette prérogative de préjuger 
d'une partie de l'avenir du plan risque d'obérer les attributions de l'autorité cantonale d'approbation 
(BESSE, p. 262 et la référence citée).
5.3.
Sur ce point, la Cour de céans ne peut que renvoyer à la motivation du préfet dans sa 
décision du 29 décembre 2021. 
En effet, depuis la mise à l'enquête de la 3ème version du PAL de la Ville de Fribourg, il est non 
seulement prévu d'abolir le PAD Richemond et d'introduire dans le secteur des prescriptions 
particulières correspondant à la zone de ville III, mais également d'intégrer le bâtiment sis à l'avenue 
de Beauregard 8 dans les mesures de protection de la planification locale.


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Dans la présente occurrence, la commune insiste sur le fait que sa nouvelle planification pourrait 
être compromise par l'octroi du permis de construire requis. Le fait qu'elle n'avait pas prévu cette 
protection lors des précédentes mises à l'enquête n'y change rien (mais cf. à ce sujet les oppositions 
interjetées contre cette absence de protection). Le Tribunal ne peut pas parvenir à une autre 
conclusion. Dès lors que le préfet doit appliquer le droit en vigueur au moment de sa décision, il est 
manifeste que la nouvelle planification, qui de plus est contestée en ce qui concerne les mesures 
de protection du secteur – des mesures même plus étendues pourront cas échéant encore être 
prononcées –, risque d'être rendu obsolète par l'octroi du permis de construire. Par ailleurs, l'art. 68 
LATeC prescrit que les PAD sont examinés à l'occasion de la révision de la planification. Il est patent 
que la mise sous protection du bâtiment sis à l'avenue de Beauregard 8 exclut que sa démolition 
repose sur un PAD qui est contraire à cette nouvelle mesure de protection intégrée désormais dans 
le PAL mis à l'enquête; cela vaut d'autant plus, comme on a pu le constater au consid. 4, que le 
volet de la protection du patrimoine n'a pas été pris en considération dans la procédure d'approbation 
du PAD Richemond.
Finalement, la Cour de céans souligne que le préfet n'a pas violé – comme l'avance la recourante – 
les instructions du Tribunal cantonal dans son arrêt du 19 décembre 2018. En effet, celui-ci avait 
rendu son jugement avant la mise à l'enquête de la 3ème version du PAL. L'arrêt du Tribunal cantonal 
du 19 décembre 2018 tenait compte de la situation au moment de son jugement et ne signifiait pas 
que la pesée des intérêts devait s'effectuer en faisant abstraction des évolutions à venir, soit ici 
l'intégration d'une mesure de protection dans la planification, respectivement le projet d'abolir le PAD 
Richemond (art. 68 LATeC). Or, dans son rapport explicatif de septembre 2020 relatif à la 
3ème enquête publique (cf. ch. 4.3.7), cela est désormais prévu. 
Dans de telles circonstances, le préfet ne pouvait pas octroyer le permis de construire sans violer 
les dispositions précitées. Sa décision doit être confirmée pour ce motif; il peut être entièrement 
renvoyé à ses considérants relatifs à l'existence d'une base légale, d'un intérêt public consistant à 
protéger le patrimoine et à la constatation que la mesure est proportionnée, dès lors que le projet 
de construction litigieux compromet totalement le PAL modifié et que le refus du permis est la seule 
manière de réaliser l'intérêt public précédemment évoqué. Partant, le grief tiré d'un prétendu déni 
de justice et d'une restriction à la garantie de la propriété disproportionnée et ne reposant pas sur 
un intérêt public doit être écarté.
6.
La recourante reproche au préfet de ne pas avoir procédé à la pesée des intérêts telle qu'exigée par 
le Tribunal cantonal dans son arrêt du 19 décembre 2018. 
Au moment de sa décision, le Tribunal cantonal avait considéré qu'eu égard aux manquements qu'il 
avait pointés dans la procédure du PAD Richemond, le préfet ne pouvait, pour autoriser la démolition 
de biens culturels, pas simplement renvoyer à celui-ci mais devait examiner si le projet des 
constructrices pouvait être admis en dépit de la présence de bâtiments recensés.
La motivation de la décision préfectorale du 29 décembre 2021 examine également si la démolition 
d'un bien protégé se justifiait en l'espèce au regard des dispositions topiques régissant la protection 
du patrimoine. 
6.1.
Selon l'art. 23 al. 1 LPBC, la mise sous protection a pour effets généraux d'obliger le 
propriétaire à conserver l'objet. L'art. 23 al. 5, 1ère phrase, LPBC précise que le déplacement ou la 


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démolition d'un bien culturel immeuble protégé ne peut être autorisé que si des intérêts 
prépondérants le justifient. 
La loi ne prévoit aucune règle particulière à prendre en considération dans la pondération des 
intérêts qu'elle exige. Une démolition n'entre en considération que si l'intérêt concret et réel qui 
implique cette mesure prime véritablement l'intérêt culturel de l'objet protégé (arrêt TC FR 602 2015 
49 du 10 octobre 2016 consid. 2). Selon la jurisprudence fédérale, l'intérêt financier des propriétaires 
ne revêt qu'un poids relatif face à l'intérêt de la conservation du patrimoine (arrêts TF 1C_514/2020 
du 5 mai 2021 consid. 9.1 avec renvois à la jurisprudence; 1P.509/1995 du 30 septembre 1996 
consid. 4b; 1P.584/1994 du 23 juin 1995 consid. 6b).
6.2.
Ainsi que l'a retenu le préfet, il ne ressort pas du dossier que des intérêts prépondérants 
justifieraient à ce stade la démolition du bâtiment sis à l'avenue de Beauregard 8. La Cour de céans 
ne peut que confirmer cette appréciation.
En effet, le seul intérêt ici véritablement invoqué par la recourante est celui financier d'avoir procédé 
à des investissements en lien avec la planification de son projet immobilier, respectivement de ne 
pas pouvoir rentabiliser au maximum les terrains dont elle est propriétaire. A l'évidence, cet intérêt 
n'est pas suffisant pour être considéré comme prépondérant face à la protection du patrimoine. Cela 
est d'autant plus vrai que les parcelles litigieuses ne sont pas rendues inconstructibles mais 
permettent la réalisation d'un projet immobilier tout en conservant le patrimoine litigieux. Il ne faut 
pas perdre de vue que même des intérêts financiers considérables doivent céder le pas devant la 
conservation du patrimoine au péril sinon de rendre illusoire des mesures étatiques de mise sous 
protection. Dans la pesée des intérêts, celui financier des propriétaires n'a que peu de poids (arrêts 
TF 1C_514/2020 du 5 mai 2021 consid. 9.1 avec renvois à la jurisprudence; 1P.509/1995 du 
30 septembre 1996 consid. 4b; 1P.584/1994 du 23 juin 1995 consid. 6b). En l'occurrence, la 
recourante ne présente en outre pas le détail d'une perte financière insurmontable.
La recourante ne peut également pas être suivie quand elle invoque que la densification du tissu 
bâti consiste en l'espèce en un intérêt prépondérant, primant celui de la protection des biens 
culturels. Les seuls intérêts liés à la construction de logements et surfaces commerciales et à une 
utilisation plus dense du sol ne sauraient être abstraitement invoqués sans que leur pertinence dans 
les circonstances du cas soit examinée. Certes, la LAT préconise une orientation du développement 
de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti ainsi que la création d'un milieu bâti compact (art. 1 
al. 2 let. abis et b LAT). Or, la densification ne doit d'une manière générale que se réaliser à des 
endroits propices et ne peut dans ce sens en aucun cas justifier à elle seule la démolition d'un 
immeuble protégé. La recourante ne démontre en outre aucunement pour quelle raison elle estime 
que la densification en Ville de Fribourg ne pourra se réaliser qu'à cet endroit précis. Le fait qu'elle 
est propriétaire ne lui permet pas d'exiger que la densification doive être mise en œuvre sur ses 
propres parcelles. A cela s'ajoute que, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, des intérêts relatifs 
à la densification ou la création de logements abordables n'ont qu'un poids relatif dans la pesée des 
intérêts s'il s'agit de démolir des biens culturels (ATF 147 II 125 consid. 9 et 10).
S'agissant de la mesure de protection du bâtiment sis à l'avenue de Beauregard 8, la recourante ne 
soutient dans son recours en outre pas véritablement que les conditions matérielles liées à la 
conservation de l'immeuble ne seraient pas réunies. Il ne suffit en tout cas pas d'affirmer que le 
bâtiment concerné ne tombe pas exactement sous le descriptif contenu dans l'ISOS. A ce stade de 
la procédure, il n'incombe pas au Tribunal de se référer à l'opposition de la recourante interjetée 


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contre la 3ème mise à l'enquête et dans laquelle elle conteste cette appréciation pour permettre la 
démolition d'immeubles dans ce secteur. 
La décision préfectorale du 29 décembre 2021 doit ainsi également être confirmée sur ce point.
7.
La recourante invoque en outre la protection de sa bonne foi. Selon elle, elle pouvait se fier au 
résultat de la procédure préalable ainsi qu'à l'approbation du PAD Richemond. De plus, elle est 
d'avis que la durée de la procédure doit conduire à lui permettre de réaliser son projet immobilier. 
7.1.
Aux termes de l'art. 5 al. 3 Cst., les organes de l'État et les particuliers doivent agir de manière 
conforme aux règles de la bonne foi. Cela implique notamment qu'ils s'abstiennent d'adopter un 
comportement contradictoire ou abusif (ATF 134 V 306 consid. 4.2). De ce principe général découle 
notamment le droit fondamental du particulier à la protection de sa bonne foi dans ses relations avec 
l'État, consacré à l'art. 9 in fine Cst. (ATF 138 I 49 consid. 8.3.1 et les arrêts cités). Le principe de la 
bonne foi protège le citoyen, à certaines conditions, dans la confiance légitime qu'il met dans les 
assurances reçues des autorités, notamment lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des 
déclarations ou un comportement déterminé de l'administration et qu'il a pris sur cette base des 
dispositions qu'il ne saurait modifier sans subir de préjudice (ATF 137 I 69 consid. 2.5.1). 
Selon un principe général du droit, il n'existe pas un droit au maintien d'un cadre légal (ATF 130 I 26 
consid. 8.1; arrêt TF 2C_561/2007 du 6 novembre 2008 consid. 3, in ZBl 110/2009 p. 571; RDAF 
2010 I p. 328). Cependant pour des raisons liées au principe constitutionnel de la bonne foi, il 
s'impose de prévoir dans certains cas des délais transitoires.
Selon la jurisprudence, la révision d'un plan d'affectation après l'entrée en vigueur d'un plan de 
quartier ne contrevient pas en soi à la protection de la bonne foi. En particulier, on ne peut voir dans 
la validation d'un plan de quartier aucune assurance du maintien des prescriptions relatives aux 
constructions et à l'aménagement du territoire en vigueur (arrêt TF 1C_241/2016 du 21 avril 2017 
consid. 3.2).
7.2.
Comme déjà relevé ci-dessus, une procédure préalable ne constitue pas une base de 
confiance. Par ailleurs, la Cour cantonale étant amenée à statuer en toute indépendance par rapport 
à la position des autorités intimées, il ne ferait pas de sens qu'elle ne puisse pas, pour des raisons 
liées au principe de la bonne foi, procéder à un contrôle préjudiciel du PAD Richemond.
En ce qui concerne la durée de la procédure qui doit conduire, selon la recourante, à l'octroi du 
permis de construire, on note ce qui suit.
En se référant à un arrêt du Tribunal administratif du 5 décembre 1996 (arrêt TA FR 96 35/36), la 
recourante perd de vue que cette affaire concernait l'application d'une planification communale mise 
à l'enquête dix années après le dépôt de la demande de permis dans un climat tendu entre la 
commune et les constructeurs et où ces derniers avaient eu gain de cause dans une précédente 
procédure sans que celle-ci ait continué et où la mesure de planification semblait avoir pour but de 
compromettre le projet concret. Ce cas d'espèce ne peut manifestement pas être appliqué pour 
justifier la démolition d'un bâtiment protégé qui est toujours existant et dans lequel des dispositions 
de rang supérieur dirigent la planification locale, comme déjà constaté aux consid. 3 et 4 ci-dessus. 
La Cour de céans peut de plus souligner que la problématique de la présence de bâtiments protégés 
devait être connue de la constructrice. On ne peut en outre pas soutenir que la propriété de la 


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recourante est devenue totalement inconstructible pendant toute la période ici litigieuse, de sorte 
qu'on peut nier que le droit de la propriété ait été vidé de son contenu.
Il n'est par ailleurs pas inhabituel qu'un projet immobilier d'une certaine taille, dans un contexte 
urbain et dans un périmètre ISOS, conduit à des durées de procédure non négligeables, cela 
d'autant plus si des procédures d'opposition et de recours s'enchainent. Sur ce constat, on ne peut 
pas soutenir que le droit de la propriété est atteint d'une manière excessive ou inhabituelle si une 
demande de permis déposé en 2014 est refusée en 2021 seulement. Il est également notoire que 
l'évolution du contexte légal peut influencer le sort de la requête, puisque celle-ci est jugée au 
moment de la décision (arrêt TF 1C_23/2014 du 24 mars 2015 consid. 7.4.2), voir, dans certaines 
circonstances, même au moment où tranche l'autorité de recours (ATF 135 II 384 consid. 2.3; 125 
II 591 consid. 5e/aa). A cela s'ajoute en l'espèce que toutes les parties étaient au courant que le 
PAL de la Ville de Fribourg était en révision générale et que, selon la réglementation de la LATeC, 
la protection des immeubles recensés devait se faire par l'instrument et dans le contexte de la 
planification locale. Par ailleurs, la protection prévalant dans ce secteur a été thématisée dans les 
oppositions contre le permis de construire avant même l'approbation du PAD Richemond. La 
recourante est ainsi malvenue de se prévaloir du principe de la confiance, dès lors qu'elle devait 
s'attendre à ce que son projet puisse être compromis par cet aspect, respectivement dans le 
contexte d'éventuels recours contre le permis de construire. Le fait que la DFAC n'est pas intervenue 
par une mesure de protection indépendante en application de l'art. 75 LATeC n'y change rien, cela 
d'autant plus que de telles mesures sont subsidiaires et prononcées à titre exceptionnel et qu'avec 
la 3ème mise à l'enquête du PAL, cette question fait désormais l'objet des mesures d'aménagement 
local.
Notons finalement encore qu'en partie du moins, la procédure de permis de construire a été 
rallongée en raison du fait que le projet ne respectait initialement pas non plus les dispositions du 
PAD, situation dont la recourante est responsable. 
Elle ne peut donc pas exiger que le principe de la bonne foi respectivement celui de la confiance lui 
permettent en l'espèce de démolir des biens culturels recensés.
8.
Au vu de ce qui précède, le recours est rejeté, dans la mesure de sa recevabilité.
9.
9.1.
Il appartient à la recourante qui succombe de supporter les frais de procédure en application 
de l'art. 131 CPJA.
9.2.
Pour le même motif, la recourante n'a pas droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA).
(dispositif en page suivante)


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la Cour arrête :
I.
Le recours est rejeté, dans la mesure de sa recevabilité.
II.
Les frais de procédure, d'un montant de CHF 3'000.-, sont mis à la charge de la recourante. 
Ils sont compensés avec l'avance de frais versée.
III.
Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.
IV.
Notification.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure peut, dans le même délai, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 al. 1 CPJA).
Fribourg, le 25 avril 2023/jfr/vth
Le Président :
La Greffière-rapporteure :