fr_gerichte · 601 2019 10 · 2019-04-03 · fr

Arrêt de la Ie Cour administrative du Tribunal cantonal | Schule und Bildung

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
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www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
601 2019 10
601 2019 11
Arrêt du 3 avril 2019
Ie Cour administrative
Composition
Présidente :
Marianne Jungo 
Juges :
Anne-Sophie Peyraud
Christian Pfammatter 
Greffier-stagiaire :
Federico Respini
Parties
A.________, recourant, 
B.________, recourant, 
C.________, recourant, 
D.________, recourant, 
E.________, recourant,
tous représentés par Me Maxime Morard, avocat
contre
PRÉFECTURE DE LA SARINE, autorité intimée 
Objet
Ecole et formation – Transports scolaires – Autonomie communale – 
Mise à disposition d'un abonnement annuel pour les élèves 
domiciliés en Ville de Fribourg
Recours (601 2019 10) du 15 janvier 2019 contre la décision de la 
Préfecture de la Sarine du 22 novembre 2018 et requête de 
restitution de l'effet suspensif (601 2019 11) du même jour


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considérant en fait
A.
Par deux décisions du 30 mai 2018, le Conseil général de la Ville de Fribourg (ci-après: le 
Conseil général) a adopté le règlement scolaire des écoles primaires de la Ville (ci-après: 
règlement I) et le règlement scolaire des écoles du Cycle d'orientation de la Ville (ci-après: 
règlement CO). 
L'art. 2 du règlement I a la teneur suivante:
1Le Conseil communal met à disposition de chaque élève domicilié en ville un abonnement annuel de transports 
publics couvrant le territoire de la commune.
2Si l'élève ne peut se rendre à l'école ou à un autre lieu d'enseignement en raison de la longueur ou de la 
dangerosité du trajet par voie de mobilité douce ou en transports publics, le Conseil communal organise et finance 
les transports scolaires au sens de la législation scolaire.
3Exceptionnellement, dans les cas où l'organisation d'un transport collectif n'est pas réalisable, la commune 
indemnise les parents pour l'utilisation de leur véhicule. L'indemnité comprend le temps de déplacement et est fixée 
selon l'Annexe II du Règlement du 17 décembre 2002 sur le personnel de l'Etat.
L'art. 2 du règlement CO a, quant à lui, la teneur suivante:
1Le Conseil communal met à disposition de chaque élève domicilié en ville et fréquentant un cycle d'orientation de la 
ville un abonnement annuel de transports publics couvrant le territoire de la commune.
2Le Conseil communal organise et finance les transports scolaires au sens de la législation scolaire.
3Les élèves se rendant à l'école en transports publics ou scolaires respectent les règles de discipline et de 
comportement, lesquelles sont prescrites notamment par le prestataire de service.
B.
Le 29 juin 2018, A.________, B.________, C.________, D.________, E.________ et 
F.________, conseillers généraux, ont recouru contre les deux décisions du 30 mai 2018 auprès 
de la Préfecture de la Sarine. Ils ont conclu à leur annulation et au renvoi de la cause au Conseil 
général pour nouvelles décisions. Ils soutiennent qu'il revient au Conseil d'Etat de fixer les 
conditions de la gratuité des transports scolaires et aux communes seulement leur 
reconnaissance. Partant, la Ville de Fribourg ne jouit que d'une marge de manœuvre restreinte en 
la matière, laquelle ne lui permettait pas d'adopter les dispositions susmentionnées dans ses 
règlements scolaires.
Dans ses observations du 22 août 2018, le Conseil général a conclu au rejet du recours et a 
déclaré valides les deux décisions prises le 30 mai 2018.
C.
Par décision incidente du 23 août 2018, le Préfet de la Sarine a retiré l'effet suspensif au 
recours déposé le 29 juin 2018, rendant ainsi les règlements litigieux exécutoires dès leur 
approbation par la Direction de l'instruction publique, de la culture et du sport (ci-après: DICS), 
sous réserve de leurs art. 2 al. 1, dont l'application a été provisoirement suspendue.
Il a par ailleurs notamment refusé la qualité de partie à G.________, H.________, I.________ et 
J.________, également conseilleurs généraux de la Ville de Fribourg, lesquels ont interjeté recours 
(601 2018 246 et 247) le 4 septembre 2018 auprès de l'Instance de céans puis l'ont retiré le 
20 décembre 2018 en raison de la décision rendue dans l'intervalle sur le fond par le Préfet.


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D.
Par décision du 22 novembre 2018, le Préfet de la Sarine a en effet rejeté le recours de 
A.________ & Co, considérant que le Conseil général n'avait pas outrepassé l'autonomie laissée 
aux communes par la loi scolaire, l'organisation et le financement des transports scolaires 
participant des activités de gestion conférées aux communes.
E.
Agissant le 15 janvier 2019, les intéressés interjettent recours devant le Tribunal cantonal 
contre la décision préfectorale du 22 novembre 2018, concluant à son annulation et au renvoi de la 
cause au Conseil général pour nouvelles décisions. Ils font valoir pour l'essentiel que l'autonomie 
laissée aux communes par la loi scolaire et son règlement ne permet pas de s'écarter librement 
des conditions ou critères quantitatifs fixés par la Conseil d'Etat quant à la reconnaissance du droit 
à un transport scolaire gratuit, le but de ces normes étant de garantir l'accès à la formation de 
base et non pas celui d'octroyer un abonnement gratuit de transports publics pour des activités 
privées ou extrascolaires aux élèves de tout le canton. Ils requièrent enfin la restitution de l'effet 
suspensif.
Le 16 janvier 2019, la DICS a approuvé les règlements scolaires communaux sans aucune 
condition, sur la base du préavis du Service des communes du 12 septembre 2018, lequel a en 
revanche réservé les art. 2 al. 1 des règlements en question, compte tenu de la présente 
procédure.
Dans une détermination spontanée du 17 janvier 2019, G.________ & Co, s'estimant parties à la 
procédure introduite auprès de l'Autorité de céans, concluent à la restitution de l'effet suspensif et 
au rejet du recours. Ils relèvent que le droit cantonal ne pose qu'un seuil minimal, en-dessous 
duquel la commune ne peut pas se soustraire à l'organisation et à la prise en charge financière 
des transports scolaires. Partant, en prévoyant la mise à disposition gratuite d'un abonnement de 
transports publics pour tous les élèves de la Ville de Fribourg, le Conseil général n'a pas 
outrepassé les limites de son autonomie communale.
Dans ses observations du 7 février 2019, le Préfet de la Sarine explique que le retrait de l'effet 
suspensif au recours avait pour but d'assurer la mise en application immédiate de l'entier des deux 
règlements et de permettre à la Ville de Fribourg de respecter le délai fixé au 1er août 2018 pour 
l'entrée en vigueur de la nouvelle règlementation en la matière. Pour le reste, il conclut au rejet du 
recours, en se référant à sa décision du 22 novembre 2018 ainsi qu'aux autres pièces du dossier.
Dans ses observations du 8 février 2019, le Conseil général a indiqué qu'il n'avait pas 
d'observations particulières à formuler et a renvoyé à la décision rendue le 22 novembre 2018 par 
le Préfet de la Sarine.
Aucun autre échange d'écritures n'a eu lieu entre parties.
Il sera fait état des arguments, développés par ces dernières à l'appui de leurs conclusions dans 
les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.


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en droit
1.
1.1.
Interjeté dans le délai et les formes prescrits, le présent recours est recevable en vertu des 
art. 79 ss du code cantonal du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; 
RSF 150.1). En particulier, les recourants, tous conseillers généraux, ont qualité pour recourir 
contre les décisions du Conseil général (cf. art. 154 de la loi cantonale du 25 septembre 1980 sur 
les communes, LCo; RSF 140.1), partant, contre la décision du Préfet.
Quant au bureau du Conseil général, c'est à lui qu'il incombe de déposer les observations aux 
recours déposé contre les décisions du Conseil général (art. 34 al. 2 let. cbis LCo).
La question de savoir si G.________ & Co, tous également conseillers généraux, ont qualité de 
partie dans le présent litige, dès lors que la décision du Préfet va dans leur sens, peut rester 
ouverte, sur le vu de l'issue de la présente procédure. 
1.2.
Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation 
du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation inexacte 
ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, la 
Cour ne peut pas examiner en l’espèce le grief d’opportunité (art. 78 al. 2 CPJA).
2.
2.1.
La loi cantonale du 9 septembre 2014 sur la scolarité obligatoire (LS; RSF 411.0.1), entrée 
en vigueur le 1er août 2015, règle les finalités, les buts et principes valables pour la scolarité 
obligatoire. Elle a en particulier pour but de définir les attributions des communes (cf. art. 1 al. 1 et 
2 notamment let. a et f LS). 
La loi règle ainsi, parmi d'autres, les transports scolaires. Ceux-ci sont obligatoirement gratuits, 
selon la distance à parcourir, la nature du chemin, les dangers qui y sont liés ou encore selon l’âge 
et la constitution des élèves (cf. art. 17 al. 1 LS). Le Conseil d'Etat fixe les conditions de la gratuité 
des transports (art. 17 al. 2 LS). Par ailleurs, l'art. 6 al. 2 aLS, toujours applicable par le biais de 
l'art. 105 LS, prévoit que, lorsque la longueur ou le caractère particulièrement dangereux du trajet 
le justifie, les élèves bénéficient de transports gratuits. Le Conseil d’Etat fixe les conditions de la 
reconnaissance et de la gratuité des transports. Enfin, en vertu de l'art. 57 al. 2 let. g LS, il est 
prévu que, dans leur activité de gestion, les communes pourvoient au transport des élèves. 
2.2.
Le Conseil d’Etat a fait usage de la prérogative susmentionnée en édictant les art. 10 ss du 
règlement cantonal du 19 avril 2016 de la loi sur la scolarité obligatoire (RLS; RSF 411.0.11).
En vertu de l'art. 10 RLS, les élèves ont droit à un transport gratuit dans la mesure où celui-ci est 
reconnu.
L'art. 11 al. 1 RLS prévoit qu'un transport est reconnu si l'élève doit parcourir, pour se rendre de 
son lieu de domicile ou de sa résidence habituelle à son établissement, une distance d'au moins: 
2,5 km, à l'école primaire (let. a); 4 km, à l'école du cycle d'orientation (let. b).


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Conformément à l'art. 14 RLS, un transport d'élèves de l'école primaire est reconnu, sans égard à 
la distance à parcourir, si, sur le chemin du domicile ou de la résidence habituelle à 
l'établissement, la circulation piétonnière est particulièrement dangereuse.
En application de l'art. 15 RLS, les communes sont compétentes pour reconnaître les transports 
gratuits au sens de l'art. 17 LS.
2.3.
En l'espèce, la Ville de Fribourg a décidé, par ses deux prononcés du 30 mai 2018, de 
mettre à disposition de chaque élève de l'école primaire et du cycle d'orientation domicilié en ville 
un abonnement annuel de transports publics couvrant le territoire de la commune (cf. art. 2 al. 1 
règlement I et art. 2 al. 1 règlement CO). Elle a par ailleurs également renvoyé à la législation 
cantonale pour ce qui est du transport obligatoire (art. 2 al. 2 règlement I et art. 2 al. 2 règlement 
CO).
3.
3.1.
Selon l'art. 50 al. 1 Cst., l'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le 
droit cantonal. Une commune bénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines que 
le droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive, mais qu'il laisse en tout ou partie dans la 
sphère (inter-)communale, conférant par là aux autorités municipales une liberté de décision 
relativement importante. L'existence et l'étendue de l'autonomie communale dans une matière 
concrète sont déterminées essentiellement par la constitution et la législation cantonales (ATF 136 
I 316 consid. 2.1.1; 135 I 43 consid. 1.2; 133 I 128 consid. 3.1). Il n'est pas nécessaire que la 
commune soit autonome pour l'ensemble de la tâche communale en cause; il suffit qu'elle soit 
autonome dans le domaine litigieux (ATF 133 I 128 consid. 3.1).
La Constitution du canton de Fribourg du 16 mai 2004 (Cst./FR; RSF 10.1) prévoit que les 
communes sont des collectivités publiques dotées de la personnalité juridique et que l'autonomie 
communale est garantie dans les limites du droit cantonal (art. 129 al. 1 et 2 1ère phr. Cst./FR). 
Selon l'art. 130 al. 1 Cst./FR, les communes accomplissent les tâches que la Constitution et la loi 
leur attribuent. Ainsi, si le principe de l'autonomie communale est affirmé dans la Cst./FR, elle ne 
précise pas les domaines dans lesquels cette autonomie peut s'exercer, ni son étendue (cf. arrêt 
TA 1A 2001 79 du 11 décembre 2001 rendue en application de l'ancienne Constitution cantonale; 
cf. ég. RFJ 1992 p. 349 et la jurisprudence citée).
Quant à la LCo, elle ne fait que retranscrire le principe figurant dans la Cst./FR en prévoyant que la 
commune exerce librement son activité dans les limites des législations cantonale et fédérale (art. 
4 LCo). Il est toutefois précisé également que la commune accomplit les tâches qui lui sont 
dévolues par la loi et celles qu'elle décide d'assumer (art. 5 al. 1 LCo).
C'est donc avant tout dans les lois spéciales qu'il faut rechercher si et dans quelle mesure les 
communes fribourgeoises sont autonomes (cf. arrêt TA FR 1A 2001 79 du 11 décembre 2001 
rendue en application de l'ancienne Constitution cantonale; cf. ég. RFJ 1992 p. 349 et la 
jurisprudence citée).
3.2.
Saisi d'un recours contre un règlement communal de portée générale, le Tribunal cantonal 
contrôle librement la conformité de ce règlement avec le droit fédéral ou cantonal (arrêt TC FR 601 
2018 141 du 22 janvier 2009 consid. 1b).


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Il examine, dans ce contexte, s'il est possible, selon les principes généraux d'interprétation, de 
donner à la norme attaquée une portée qui la fasse apparaître conforme aux règles de rang 
supérieur invoquées. Ce n'est que si la disposition communale ne se prête à aucune interprétation 
conforme à la législation fédérale ou cantonale que le Tribunal cantonal l'annulera. Il n'est, en effet, 
pas possible, dans une procédure de contrôle abstrait des normes, d'envisager d'emblée tous les 
effets de l'application d'un texte légal, notamment lorsqu'il laisse une certaine marge à l'autorité qui 
est chargée de l'appliquer. Si, dans les circonstances normales que le législateur communal devait 
considérer, une disposition semble, comme telle, compatible avec la législation cantonale et 
fédérale, l'éventualité qu'elle y soit contraire dans des cas particuliers ne suffit pas pour prononcer 
son annulation. Cela étant, le Tribunal cantonal ne saurait laisser subsister une norme dont la 
teneur permet de présager avec vraisemblance qu'elle puisse être interprétée contrairement au 
droit fédéral - y compris le droit constitutionnel - ou au droit cantonal (arrêt TC FR 601 2018 141 du 
22 janvier 2009 consid. 1b; RFJ 1993 p. 331 s.).
Selon une jurisprudence constante, la loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation 
littérale). Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il 
convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les 
éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation historique), du but 
de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de 
l'intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions 
légales (interprétation systématique). Aucune méthode d'interprétation n'est privilégiée; il faut 
s'inspirer d'un pluralisme pragmatique pour rechercher le sens véritable de la norme et ne se 
fonder sur la compréhension littérale du texte que s'il en découle sans ambiguïté une solution 
matériellement juste (cf. ATF 143 II 202 consid. 8.5; 143 I 109 consid. 6; 142 IV 389 consid. 4.3.1 
et les réf. citées).
Il y a lieu de procéder à une interprétation conforme au droit supérieur si les méthodes ordinaires 
d'interprétation laissent subsister un doute sur son sens. L'interprétation conforme trouve toutefois 
ses limites lorsque le texte et le sens de la disposition légale sont absolument clairs, quand bien 
même ils seraient contraires à la loi (cf. ATF 141 II 338 consid. 3.1 et les références).
3.3.
3.3.1.En l'espèce, le texte de la loi et du règlement cantonaux ne permet pas de résoudre la 
question litigieuse. Les versions française et allemande ne diffèrent par ailleurs guère l'une de 
l'autre. Tant l'art. 17 al. 2 LS que l'art. 6 al. 2 aLS prévoient en particulier qu'il appartient au Conseil 
d'Etat de fixer les conditions de la reconnaissance et de la gratuité des transports. On ne peut 
toutefois en conclure que seul le Conseil d'Etat détient les compétences décisives en la matière et 
qu'il n'y a plus de place pour les communes, dès lors qu'il appartient à ces dernières de se 
prononcer sur la "reconnaissance" d'un trajet donnant lieu à un transport gratuit. Les dispositions 
précitées relèvent plutôt du cadre dans lequel les communes pourront évoluer. 
3.3.2.La systématique de la loi n'autorise pas d'enseignements spécifiques sur la question 
litigieuse. L'art. 17 LS fait en effet partie des dispositions générales de la loi. Quant aux art. 10 ss 
RLS, ils figurent dans le sous-chapitre "1.2 Transports scolaires", lui-même intégré dans le 
chapitre 1 intitulé "Dispositions générales". Il faut néanmoins relever l'existence de l'art. 57 al. 2 
let. g LS, qui se trouve en relation particulièrement étroite avec les normes litigieuses, et qui 
astreint les communes à "pourvoir" au transport des élèves, dans le cadre de leurs tâches de 
gestion. Cette disposition figure toutefois dans le chapitre 3, consacré aux "Parents". La 


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systématique de la loi et du règlement ne permet pas d'en tirer des conclusions fondées en lien 
avec la question à résoudre.
3.3.3.Historiquement, l'aLS ne consacrait que peu de place aux transports scolaires. Seul l'art. 6 
al. 2 aLS, déjà cité, prévoyait - et prévoit toujours puisqu'encore en vigueur - que les élèves 
bénéficient de transports gratuits lorsque la longueur ou le caractère particulièrement dangereux 
du trajet le justifie. L'ancien règlement du 16 décembre 1986 d'exécution de la loi scolaire (aRLS; 
ROF 1986 551), contrairement à l'actuel, reconnaissait un droit selon le critère de la longueur du 
trajet mais distinguait toutefois entre école enfantine, école primaire et cycle d'orientation et 
plusieurs autres critères (art. 5 – 7 aRLS). Les normes actuelles sont par conséquent le résultat 
d'une simplification. Quant à la compétence pour la reconnaissance, elle revenait à l'époque à la 
DICS et aux autorités scolaires locales (art. 11 aRLS). Elle passe désormais aux communes. Ce 
transfert de compétences implique un transfert de la responsabilité des transports scolaires à 
celles-là. Dans ce sens, ces nouvelles compétences leur octroient la latitude pour statuer d'abord 
sur le principe de la gratuité ("reconnaissance"), puis pour organiser les transports ainsi reconnus, 
le tout dans le cadre défini par la loi et le Conseil d'Etat. En particulier, la reconnaissance du 
transport gratuit dépend en partie des circonstances locales susceptibles à l'évidence de varier 
d'une commune à l'autre. De plus, il revient aux communes de financer ces transports, tout comme 
d'ailleurs tous les frais afférents à la création et au fonctionnement de l'école primaire et du CO (cf. 
art. 66 LS pour l'école primaire et 71 LS pour le CO). 
De manière plus générale, les communes sont responsables de fournir à chaque enfant 
l'enseignement obligatoire et tenues d'accomplir les tâches prévues par la législation scolaire (art. 
56 LS). En particulier, elles doivent veiller au bon fonctionnement de leur établissement scolaire. 
La loi liste de manière exemplative les différentes tâches qui leur incombent, dans leur activité de 
gestion, dont celle de pourvoir aux transports scolaires (cf. art. 57 LS). Elles sont ainsi chargées de 
l'organisation, du fonctionnement et du financement de l'école obligatoire. La loi prévoit 
expressément à cet effet que les communes sont habilitées à rendre les décisions que la LS place 
dans leur compétence (cf. art. 56 LS). Cette compétence décisionnelle et les différentes 
attributions qui incombent aux communes relèvent dès lors, dans ces circonstances, de leur 
autonomie, s'agissant de l'organisation, du fonctionnement et du financement de l'école 
obligatoire, tâches auxquelles s'intègrent les transports scolaires.
Les autres autorités figurant dans la loi sont principalement les autorités scolaires (direction de 
l'établissement, inspectorat scolaire et conférences des autorités scolaires; cf. art. 50 ss) et les 
enseignants à qui revient en revanche la responsabilité éducative, partagée avec les parents 
notamment. Elles n'interfèrent aucunement dans les tâches qui reviennent aux communes. 
Quant au Conseil d'Etat, hormis sa compétence pour édicter les dispositions d'exécution, il exerce 
d'abord la haute surveillance en matière scolaire puis, certes, les compétences conférées par la 
législation scolaire (art. 95 al. 1 et 2 LS). Il ne s'agit toutefois pas de l'autorité ordinaire habilitée à 
rendre toutes les décisions utiles en lien avec l'organisation, le fonctionnement et le financement 
de l'école obligatoire, au contraire des communes. Le fait que l'école obligatoire relève, de par la 
Constitution fédérale (art. 62 al. 1er Cst. en lien avec art. 3 Cst.), de la compétence des cantons, 
lesquels donnent délégation aux communes, ne s'oppose pas à ce que ces dernières disposent 
néanmoins d'une large marge de manœuvre, dans le domaine des transports scolaires en 
particulier. D'ailleurs la Cst./FR ne prévoit-elle pas que l'Etat et les communes pourvoient à un 
enseignement de base obligatoire et gratuit ouvert à tous les enfants (art. 64 al. 1 Cst./FR), au 


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contraire de la formation secondaire supérieure, gymnasiale et professionnelle qui est assurée par 
le canton à lui seul (art. 65 Cst./FR). Les règlements communaux litigieux ne sont par ailleurs pas 
contraires aux principes figurant dans la loi et le règlement cantonaux. Ils vont simplement au-delà 
de qui est imposé aux communes.
Ces conclusions sont confortées en tous points par les travaux préparatoires de la nouvelle 
mouture de la loi qui reflètent la réelle volonté du législateur.
3.3.4. Selon le Message n°41 du 18 décembre 2012 du Conseil d'Etat au Grand Conseil 
accompagnant le projet de loi sur la scolarité obligatoire (ci-après: Message LS), la nouvelle loi 
repose sur trois grands axes, soit les finalités et objectifs de l'école obligatoire, la clarification des 
droits et des obligations des partenaires de l'école et, enfin, la réorganisation des structures de 
pilotage pour une meilleure gouvernance et un développement de la qualité (Message LS, p. 3 ss).
C'est sur ce dernier axe que reposent notamment l'organisation et le financement des transports 
scolaires (Message LS, p. 9). Conformément au principe "qui commande paie", les charges entre 
le canton et les communes sont reparties différemment sous l'empire de la nouvelle loi. Les 
communes reprennent désormais l'entière responsabilité de l'organisation et du financement des 
transports scolaires. "Conformément au principe de subsidiarité, cette tâche relèvera désormais 
totalement de la compétence des collectivités locales. En effet, l'organisation des transports 
scolaires ne s'appliquant pas de manière identique d'une région à l'autre, les communes 
apparaissent comme les autorités les mieux à même de développer des transports scolaires qui 
tiennent mieux compte des besoins propres aux différents contextes locaux; elles pourront 
désormais exercer leur compétence en toute autonomie" (Message LS, p. 9). 
Enfin, le Message LS souligne plus loin encore le fait que la responsabilité de l'organisation et du 
financement des transports scolaires revient désormais entièrement aux communes (cf. Message 
LS, p. 10).
Il résulte de ce qui précède que les communes disposent bel et bien, spécialement en matière de 
transports scolaires, d'une pleine et entière autonomie que leur concède la nouvelle LS, pour 
autant que le cadre posé soit respecté.
4.
A l'instar de l'autorité intimée, il y a lieu de considérer que les art. 17 LS et 10 ss RLS laissent aux 
communes une large marge de manœuvre dans la manière d'organiser et de financer leurs 
transports scolaires, pour autant que les limites a minima qui y sont fixées soient respectées. 
En effet, le droit constitutionnel à la gratuité de l'enseignement de base inclut, entre autres, le droit 
à des transports scolaires gratuits. La distance entre le domicile ou la résidence de l'écolier et 
l'établissement scolaire ne doit notamment pas entraver une formation de base suffisante. Il en 
découle par conséquent un droit à la couverture des frais de transport. La nouvelle législation 
cantonale ne fait que concrétiser ce droit, en prévoyant des critères qui s'avèrent minimaux et qui 
doivent impérativement être respectés par les collectivités publiques. La loi oblige les communes à 
accorder un droit à un transport gratuit lorsque les conditions prévues aux art. 11 RLS sont 
remplies (cf. Message LS, p. 18; arrêt TC FR 601 2015 125 du 9 mai 2017 consid. 2d). En 
revanche, compte tenu de leur autonomie en la matière, les communes peuvent aller plus loin que 
ce qui est prévu par la loi, en assouplissant lesdites conditions, au risque sinon de vider toute 
autonomie de sa substance. 


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Les arguments des recourants sont sans pertinence puisqu'ils se limitent à la seule question du 
transport gratuit obligatoire. En particulier, ils se réfèrent en vain au commentaire de la DICS qui 
ne peut porter que sur l'obligation faite aux communes d'offrir un transport gratuit dans certaines 
circonstances bien déterminées. Il n'appartient à l'évidence pas à cette autorité de s'exprimer sur 
la marge de manœuvre laissée à la libre appréciation des communes en la matière.
Partant, rien n'empêchait la Ville de Fribourg d'aller au-delà des exigences minimales prévues par 
la loi et son règlement dans ses propres règlements communaux. Dans ces circonstances, il 
importe peu que, comme le prétendent les recourants, la mise à disposition d'un abonnement 
annuel ne se justifie pas car la très grande majorité des élèves n'emprunterait pas les transports 
publics.
Il s'ensuit le rejet du recours pour ce seul motif déjà.
5.
Cela étant, la Ville de Fribourg n'a pas fait référence, dans les art. 2 al. 1 de ses règlements, aux 
critères de la LS et du RLS. Il faut concéder aux recourants que le fait d'octroyer un abonnement 
annuel sans autre condition que le domicile de l'écolier ne vise en soi pas à préserver l'objectif 
d'une formation de base suffisante, à l'origine des dispositions cantonales en question. On peut 
dès lors se demander si, indépendamment du transport gratuit obligatoire dans certaines 
circonstances et que l'on retrouve ancré à l'art. 2 al. 2 des deux règlements communaux, la volonté 
exprimée par la commune à son al. 1 ne relève pas en réalité de son autonomie financière.
Dès lors que la commune a décidé d'offrir un abonnement annuel à tous les élèves en âge de 
scolarité domiciliés sur son territoire, qu'elle a prévu la dépense à son budget (art. 87 al. 1 LCo), 
que celui-ci est équilibré (art. 87 al 3 LCo) et qu'il lui permet de financer pareil abonnement sans 
que d'autres critères ne doivent être remplis, elle est manifestement autorisée à financer cette 
tâche qu'elle a décidé d'assumer, en vertu de l'art. 5 al. 1 LCo. 
Soulignons qu'un tel abonnement ne décharge pas la Ville de Fribourg d'organiser un transport 
scolaire ad hoc au cas où les conditions de l'art. 10 ss RLS seraient remplies, à défaut de 
transports publics, ce qu'elle a intégré à l'art. 2 al. 2 des règlements communaux litigieux, évoqué 
ci-dessus.
Pour cette raison également, le recours, mal fondé, doit être rejeté et les règlements communaux 
entérinés, étant précisé qu'ils ont été par ailleurs adoptés en conformité avec les règles 
applicables en la matière et approuvés sans réserve par la DICS le 16 janvier 2019, sur préavis 
favorable du Service des communes du 12 septembre 2018.
6.
Pour l'ensemble des motifs qui précèdent, la décision du Préfet de la Sarine doit être confirmée et 
le recours rejeté.
Il n'est pas perçu de frais de procédure (art. 129 let. c et 133 CPJA) ni alloué de dépens.
Dès lors que la Cour statue sur le fond du litige, la requête de restitution de l'effet suspensif (601 
2019 11) devient ans objet.


Tribunal cantonal TC
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la Cour arrête :
I.
Le recours (601 2019 10) est rejeté.
II.
Il n'est pas perçu de frais de procédure.
III.
Il n'est pas alloué de dépens.
IV.
La requête de restitution de l'effet suspensif (601 2019 11), devenue sans objet, est rayée du 
rôle.
V.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
Fribourg, le 3 avril 2019/ape/fre
La Présidente :
Le Greffier-stagiaire :