fr_gerichte · 602 2022 49 · 2022-07-05 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
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www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2022 49
Arrêt du 5 juillet 2022
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Christian Pfammatter 
Juges :
Johannes Frölicher, Yann Hofmann 
Greffière-rapporteure :
Vanessa Thalmann 
Parties
A.________ SA, recourante, représentée par Me Christophe Claude 
Maillard et Me Rémy Terrapon, avocats
contre
PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA GRUYÈRE, autorité intimée 
Objet
Aménagement du territoire et constructions – Contrôle incident du 
plan d'affectation dans le cadre d'une procédure de permis de 
construire 
Recours du 1er février 2022 contre la décision du 23 décembre 2021


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considérant en fait
A.
Par décision du 6 mars 2019, publiée dans la Feuille officielle (FO), la Direction de 
l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC; actuellement et ci-après: Direction 
du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l'environnement, DIME) a 
approuvé la révision générale du plan d'aménagement local (PAL) de la Commune de B.________. 
Elle a notamment admis le maintien de la zone de gravière de C.________. 
B.
Le 8 octobre 2019, A.________ SA a déposé une demande préalable en vue de l'octroi d'un 
permis de construire et d'exploitation de la gravière de C.________ sur l'article ddd du Registre 
foncier (RF) de la Commune de B.________. Cette parcelle se situe en zone de gravière selon le 
PAL. 
Le 18 octobre 2019, la commune a transmis ce dossier au Service des constructions et de 
l'aménagement (SeCA) pour examen et lui a fait part de son préavis positif, sous réserve des 
conclusions des différents services amenés à être consultés.
Au vu des conditions importantes émises par les services et organes consultés dans leurs préavis 
et compte tenu des préavis défavorables du Service des forêts et de la nature (SFN), du Service de 
l'environnement (SEn) et de Swissgrid, le SeCA a émis un préavis défavorable le 2 avril 2020.
C.
Le 24 août 2020, A.________ SA a déposé une demande de permis de construire et 
d'exploitation de la gravière de C.________ sur l'article ddd RF.
Cette demande – avec consultation du rapport d'impact sur l'environnement (RIE) – a été mise à 
l'enquête publique.
D.
Le projet a suscité huit oppositions, dont trois collectives.
En raison des tensions provoquées par le projet dans le village et dans les environs, la commune a 
émis un préavis "neutre" le 29 janvier 2021, tout en formulant comme condition l'établissement d'une 
convention entre l'exploitant et elle pour déterminer la durée d'exploitation du site de C.________ et 
limiter celle-ci au calendrier annoncé.
Le 8 juillet 2021, le SeCA a préavisé défavorablement la demande de permis portant sur l'exploitation 
de la gravière et la mise en place d'une route d'accès temporaire, en raison notamment du préavis 
négatif du SEn du 12 avril 2021 et, partant, de la non-conformité du projet à l'ordonnance du 
19 octobre 1988 relative à l'étude de l'impact sur l'environnement (OEIE; RS 814.011).
Le même jour, la DIME a délivré à la requérante une autorisation d'exploitation au sens de l'art. 44 
de la loi du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20).
Suite aux préavis défavorables du SEn et du SeCA, la requérante a produit un complément au RIE 
daté du 10 septembre 2021.
Le 11 octobre 2021, le SEn a rendu un nouveau préavis, favorable avec conditions.
Le 15 décembre 2021, la DIME, après concertation avec le SeCA, a transmis le dossier à la 
préfecture afin que celle-ci statue sur le grief de la nécessité d'un contrôle préjudiciel du PAL invoqué 
par l'un des opposants au projet. Selon elle, cette question préjudicielle doit nécessairement être 


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tranchée préalablement à l'établissement du préavis du SeCA et à l'examen par la DIME du fond de 
la demande.
E.
Par décision du 23 décembre 2021, le Préfet du district de la Gruyère a refusé de délivrer à la 
requérante l'autorisation de construire et d'exploiter la gravière de C.________ sur les parcelles eee, 
fff, ggg, hhh, iii, jjj et ddd RF, motif pris que le PAL n'avait pas fait l'objet d'une approbation conforme 
en application des principes régissant le contrôle incident ou préjudiciel d'un plan d'affectation. Il a 
en effet retenu que les circonstances s'étaient modifiées depuis l'approbation de la révision générale 
du PAL le 6 mars 2019, dès lors que la DIME avait alors considéré que l'exploitation de la gravière 
avait débuté et que l'affectation en zone gravière consistait en un renouvellement de zone. Il a 
cependant relevé que, depuis lors, il avait été constaté qu'aucune activité n'avait été exercée sur le 
site en question en lien avec l'exploitation de la gravière proprement dite, si bien qu'un retour en 
zone agricole aurait dû avoir lieu, à moins que les conditions pour la création d'une nouvelle zone 
n'aient été remplies. Il a souligné que la DIME n'avait pas procédé à une telle analyse et que, dans 
la mesure où la zone concernée ne figurait pas dans les secteurs prioritaires définis par le plan 
sectoriel pour l'exploitation des matériaux (PSEM), il était douteux que la DIME ait pu approuver le 
secteur en question en zone gravière. Le préfet a en outre relevé que, dans le cadre de la révision 
générale d'un PAL, une zone gravière peut être maintenue si l'exploitation est en cours, 
respectivement si celle-ci a débuté au sens de l'art. 100 du règlement fribourgeois du 1er décembre 
2009 d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 
710.11). De l'avis du préfet, même si l'on pouvait retenir que certains travaux avaient été entrepris, 
ceux-ci l'ont été sur la base d'une autorisation anticipée octroyée en 1997, soit avant la délivrance 
du permis qui est intervenue en juin 2000 (dont une prolongation avait en outre été octroyée le 
31 août 2002). Il a précisé que ces travaux avaient porté sur la réalisation d'une route (en 1997) et 
la démolition d'une grange (en 2000). Il a ainsi retenu qu'aucune activité en lien avec l'exploitation 
de la gravière proprement dite n'avait été entreprise, ceci même après la délivrance d'une troisième 
et dernière autorisation, le 3 mai 2006. Il a souligné que cette indication ressortait d'ailleurs du 
courrier de la DIME du 19 novembre 2019 et qu'en raison de l'absence d'un début d'activité, le 
permis avait ainsi perdu toute validité dès mai 2007. Il a relevé que, se fondant sur ces différents 
éléments, il avait d'ailleurs prononcé, le 23 avril 2019, la suspension dudit permis au motif qu'il y 
avait tout lieu de penser que celui-ci était caduc et que, à la suite de cette décision, la requérante 
avait déposé la présente nouvelle demande de permis. Il a, partant, considéré que ces éléments 
mettaient en évidence le fait qu'aucune activité n'avait été entreprise à la suite du permis délivré en 
2006, si bien que la zone en tant que telle avait perdu sa validité, et que l'approbation de ce 
renouvellement de zone, basé sur les simples courriers de la requérante du 17 juin 2015 et de la 
commune du 2 juillet 2015, était une erreur.
F.
Par mémoire du 1er février 2022, la requérante du permis a recouru contre cette décision 
auprès du Tribunal cantonal. Elle conclut, sous suite de frais et dépens, à son annulation et au renvoi 
de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision. A titre de mesure d'instruction, elle requiert 
la production par la DIME des éventuelles oppositions ou remarques (droit d'être entendu) dans le 
cadre de la révision du PAL ainsi que du courrier du SeCA du 28 juin 2021.
A l'appui de ses conclusions, la recourante fait en substance valoir que le préfet a procédé à une 
application illicite de l'art. 21 al. 2 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 
700). Elle relève que le courrier de la DIME du 19 novembre 2019, auquel le préfet se réfère, ne fait 
état d'aucune modification matérielle de circonstances ni ne constitue un retournement de situation. 
Selon elle, la DIME ne fait que constater des faits qu'aucune autorité n'ignorait ou ne pouvait ignorer. 


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Elle soutient qu'il n'y a eu aucune fausse information susceptible d'induire les autorités en erreur, 
qu'elle a été totalement transparente sur la situation de la gravière et sur ses intentions de poursuivre 
l'exploitation du gisement par la réalisation des étapes 2 et 3 et que, partant, l'état d'exploitation de 
la gravière était parfaitement connu des autorités au moment d'approuver le PAL en mars 2019. Elle 
ajoute que la DIME a retenu que le site pouvait toujours être admis en tant que gravière en 
exploitation même si l'exploitation proprement dite des étapes 2 et 3 pour l'extraction du gravier 
n'avait pas été activée. Pour le reste, elle estime que, s'agissant du maintien du secteur en zone 
gravière, les opposants au permis de construire et d'exploiter auraient pu et dû intervenir à l'occasion 
de la planification. Enfin, la recourante souligne que, outre le fait que le PAL est très récent et qu'il 
n'existe aucune modification des circonstances, le préfet n'a pas procédé à une pesée des intérêts. 
Or, selon elle, il n'existe pas d'intérêt public supérieur qui primerait, d'une part, l'intérêt public non 
seulement de stabilité des plans et de sécurité juridique mais également d'une exploitation locale 
des matériaux naturels et, d'autre part, ses intérêts privés fondamentaux.
G.
Le 10 mars 2022, la commune déclare qu'elle n'a pas d'observations à formuler, tout en 
précisant qu'elle refusera de prendre en charge d'éventuels frais découlant d'une procédure de 
modification de son PAL si celle-ci s'avérait nécessaire suite au jugement à rendre.
Dans sa détermination du 22 mars 2022, la DIME considère que, d'un point de vue formel, la 
procédure qui a mené au maintien de la zone gravière sur le site de C.________ lors de la révision 
générale du PAL a été suivie correctement. Elle explique qu'au moment de l'examen préalable de 
la révision générale du PAL, le SeCA s'était interrogé quant à la validité du permis du 3 mai 2006 
(n° kkk); que, contacté par ce dernier, la préfecture avait requis des autorités communales et de 
l'entreprise exploitante qu'elles communiquent leurs intentions quant à l'exploitation du site de 
C.________; que, par lettres datées respectivement des 17 juin et 2 juillet 2015, l'entreprise 
exploitante et la commune avaient informé que "des travaux d'aménagement permettant 
l'exploitation future de la zone avaient été entrepris"; et que l'entreprise exploitante précisait en outre 
que l'accès à la gravière avait été aménagé "dès l'obtention du permis" et que des travaux avaient 
été engagés, notamment une route avec revêtement et la déconstruction de la grange sise sur le 
périmètre. Elle rappelle que l'information qui a été transmise par la commune s'inscrit dans le cadre 
du contrôle auquel dite autorité doit procéder à l'aune de l'art. 165 de la loi fribourgeoise du 
2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1) et que, 
dans ce contexte, il n'y avait manifestement pas lieu de remettre en cause les éléments rapportés, 
puisqu'il est de la compétence de la commune, en tant qu'autorité de police des constructions, de 
veiller au respect de la loi notamment. Elle souligne que le dossier de révision générale du PAL a 
ensuite été mis à l'enquête sans susciter d'opposition relative à la zone de gravière. Elle relève ainsi 
que, compte tenu de ces éléments et sur le principe de la bonne foi des informations transmises, le 
SeCA n'avait pas de raison de remettre en question la conformité de la zone de gravière et a préavisé 
favorablement le maintien de la zone à son attention. De l'avis de la DIME, le PAL de la Commune 
de B.________ a été révisé de manière adéquate, dès lors qu'il a été statué sur la base des 
informations dont elle disposait à l'époque, sans raison ou indice concret qu'il faille mettre en doute 
la véracité des informations précitées. Enfin, elle précise qu'elle n'a pas été saisie formellement de 
demandes de reconsidération du PAL, tout en ajoutant avoir reçu une demande de remise à 
l'enquête de la zone de gravière par le biais d'une procédure de modification du PAL, simultanément 
à la demande de permis de construire ici contestée, demande sur laquelle elle a refusé d'entrer en 
matière, faute de compétence. Elle produit en outre son dossier ainsi qu'une copie de la demande 
de remise à l'enquête de la zone de gravière qu'elle a reçue et sa réponse y relative.


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Le 23 mars 2022, le préfet indique qu'il n'a pas de remarque complémentaire à formuler.
Le 21 avril 2022, la recourante consulte le dossier constitué dans la présente cause au siège du 
tribunal. 
Le 30 mai 2022, les opposants dans la procédure devant le préfet ont reçu la possibilité de se 
déterminer. La Commune de L.________ et la Commune de M.________ ont répondu le 14 juin, 
respectivement le 20 juin 2022.
H.
Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans 
les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.
en droit
1.
1.1.
Déposé dans le délai et les formes prescrits (cf. art. 30 al. 1 let. b et 79 à 81 du code 
fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1) - et 
l'avance des frais de procédure ayant été versée en temps utile - le recours est recevable en vertu 
de l'art. 114 al. 1 let. c CPJA et de l'art. 141 al. 1 LATeC. Le Tribunal cantonal peut donc entrer en 
matière sur ses mérites.
1.2.
Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation 
du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte 
ou incomplète des faits pertinents (let. b). Le grief d'inopportunité ne peut être examiné par la Cour 
de céans que si une loi prévoit expressément ce motif (art. 78 al. 2 CPJA). Aucune question 
d'opportunité ne se pose en l'espèce.
2.
En l’espèce, le préfet a refusé le permis de construire pour l’exploitation de la gravière, au motif que 
le PAL n'a pas fait l'objet d'une approbation conforme en application des principes régissant le 
contrôle incident ou préjudiciel d'un plan d'affectation et a constaté que les oppositions étaient 
devenues sans objet.
Selon la jurisprudence, le contrôle incident ou préjudiciel d'un plan d'affectation dans le cadre d'une 
procédure relative à un acte d'application est en principe exclu. Un tel contrôle est néanmoins admis, 
à titre exceptionnel, lorsque les conditions d'un réexamen des plans au sens notamment de l'art. 21 
al. 2 LAT sont réunies (cf. ATF 144 II 41 consid. 5.1; 121 II 317 consid. 12c).
Aux termes de l'art. 21 al. 2 LAT, lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, les 
plans d'affectation feront l'objet des adaptations nécessaires; une modification sensible des 
circonstances au sens de l'art. 21 al. 2 LAT peut être purement factuelle, mais également d'ordre 
juridique, comme une modification législative (cf. ATF 144 II 41 consid. 5.1 et les références citées; 
127 I 103 consid. 6b).
L'art. 21 al. 2 LAT prévoit un examen en deux étapes: la première déterminera si les circonstances 
se sont sensiblement modifiées au point de justifier un réexamen du plan; si le besoin s'en fait 


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réellement sentir, il sera adapté, dans une deuxième étape (cf. ATF 144 II 41 consid. 5.1; 140 II 25 
consid. 3; arrêt TF 1C_222/2019 du 4 septembre 2020 consid. 4.1.1).
L'art. 21 al. 2 LAT exprime un compromis entre la nécessité de l'adaptation régulière des plans, 
d'une part, et l'exigence de la sécurité du droit, d'autre part. Cette disposition tend à assurer à la 
planification une certaine stabilité, sans laquelle les plans d'aménagement ne peuvent remplir leur 
fonction. La stabilité des plans est un aspect du principe, plus général, de la sécurité du droit, qui 
doit permettre aux propriétaires fonciers, comme aux autorités chargées de mettre en œuvre la 
planification, de compter sur la pérennité des plans d'affectation. Ceux-ci doivent toutefois être 
révisés lorsque les circonstances déterminantes se sont modifiées depuis leur adoption (cf. ATF 132 
II 408 consid. 4.2; 128 I 190 consid. 4.2 et les arrêts cités; arrêt TF 1C_98/2018 du 7 mars 2019 
consid. 5.1, in DEP 2019 340).
3.
En l'occurrence, le préfet a considéré que les circonstances se sont modifiées depuis l'approbation 
de la révision générale du PAL le 6 mars 2019 et que, ce dernier n'ayant pas fait l'objet d'une 
approbation conforme, le permis d'exploiter la gravière devait être refusé. Pour sa part, la recourante 
soutient que la DIME a statué sur la révision générale du PAL en toute connaissance de cause et 
qu'il n'y a eu aucune modification matérielle de circonstances.
Après avoir exposé les faits pertinents essentiels (cf. consid. 3.1 ci-dessous), la Cour de céans 
examinera au consid. 3.2 si les conditions d'un examen préjudiciel du PAL au sens de l'art. 21 al. 2 
LAT sont réunies ou non.
3.1.
La dernière révision générale du PAL de la Commune de B.________ a été approuvée par 
la DIME le 6 mars 2019, admettant en particulier le maintien de la zone de gravière de C.________ 
(cf. pour la mise en zone, décision d'approbation de la modification du PAL et de la mise en zone de 
gravière du 21 juin 2000).
3.1.1. Il ressort du dossier que, lors de l'examen préalable de la révision générale du PAL, le SeCA 
avait interpellé le préfet au sujet de la gravière de C.________ afin de connaître les intentions de 
l'exploitante et de la commune. Il lui avait expliqué avoir constaté que l'exploitation de graviers n'avait 
toujours pas commencé et qu'en application des art. 145 LATeC et 100 ReLATeC ainsi que de la 
condition du permis selon laquelle les travaux doivent être entrepris dans les douze mois qui suivent 
la délivrance du permis sous peine de déchéance, le dernier permis de construire octroyé, daté du 
3 mai 2006, n'était plus valable. Le préfet avait, partant, invité l'exploitante et la commune à lui faire 
part de leur prise de position.
Dans sa lettre du 17 juin 2015, la première avait notamment indiqué ce qui suit:
"Nous avons effectivement reçu le 21 juin 2000, un permis d'exploiter n° nnn et à la demande de la Commune 
afin de réduire le périmètre autorisé un nouveau permis n° ooo le 3 mai 2006. Cette réduction de périmètre a 
été partiellement compensée par un report en zone d'exploitation au plan directeur (art. ppp et qqq) voire 
conditions du Seca.
Dès l'obtention du permis, nous avons aménagé l'accès à la gravière par un raccordement sur la route 
cantonale ainsi que la desserte pour les étapes d'exploitation. Dans le périmètre autorisé subsiste une zone à 
restituer et dévolue à recevoir les matériaux de découverte de la première étape.


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Les travaux engagés, notamment une route avec revêtement, la déconstruction de la grange sise sur le 
périmètre et la zone ouverte non visible sur les photos sont, sans aucun doute, suffisants pour répondre aux 
conditions de l'art. 100 Relatec.
Nous relevons par ailleurs que l'intention de notre entreprise est formellement établie et que l'exploitation du 
site reste prioritaire et indispensable aux besoins de notre consommation, notamment au ravitaillement de 
notre station de R.________."
Le 2 juillet 2015, la commune avait communiqué au préfet que des travaux d'aménagement 
permettant l'exploitation future de la zone avaient été entrepris et que l'entreprise lui avait confirmé 
lors d'un récent entretien son intention formelle d'exploiter prochainement le site, de sorte qu'elle 
souhaitait que cette zone gravière soit maintenue comme le prévoit le dossier d'examen préalable 
du PAL.
Le 6 juillet 2015, le préfet a transmis ces deux déterminations au SeCA.
Le dossier de révision générale du PAL a été mis à l'enquête par publication dans la FO. Il n'a pas 
suscité d'opposition en ce qui concerne la zone de gravière de C.________; or, si des personnes 
intéressées estimaient que cette zone ne devait pas être maintenue, elles auraient pu et dû 
s'opposer à ce maintien dans le cadre de la procédure d'approbation. Dans le cadre de cette révision 
générale, la commune avait indiqué ce qui suit dans le rapport du 10 mars 2017 relatif au dossier 
final d'approbation de la révision générale du PAL: "Les gravières sises sur le territoire de 
B.________ sont au bénéfice d'un permis d'exploiter et sont affectées à une zone de gravière dans 
le plan d'affectation des zones, avec une règlementation ad hoc au RCU. Après coordination avec 
les exploitants, ces zones demeurent d'actualité. Une fois l'exploitation terminée et l'ensemble du 
remblayage effectués dans les règles de l'art, ces terrains seront réaffectés en zone agricole".
Le 6 mars 2019, la DIME a approuvé la révision générale du PAL.
3.1.2. Par la suite, le 23 avril 2019, le préfet a suspendu la procédure n° ooo, motif pris qu'il y avait 
tout lieu de croire que le permis délivré le 3 mai 2006 était caduc.
Par courriel du 30 avril 2019, la recourante a informé la commune de sa décision de déposer une 
nouvelle demande de permis de construire et d'exploiter la gravière. Pour le reste, il est ici renvoyé 
aux let. B et suivantes dans la partie "considérant en fait" ci-dessus.
Enfin, dans un courrier du 19 novembre 2019, répondant à une lettre de l'Assocation S.________, 
le Directeur de la DIME a souligné qu'il avait été informé par le SeCA, iI y a quelques temps déjà, 
de la situation de la gravière de C.________ et des questions relatives à la validité des permis de 
construire n° nnn et kkk délivrés par la Préfecture de la Gruyère les 21 juin 2000 et 3 mai 2006, de 
sorte que le contexte particulier de l'affaire lui était connu. Il a indiqué qu'une demande préalable 
pour l'exploitation avait été déposée et qu'elle était en cours d'examen. S'agissant des aspects 
relatifs à la planification, il a expliqué que la DIME ne pouvait se prononcer que lorsqu'elle était saisie 
d'une demande formelle et a ajouté que la validité de la zone de gravière existante et un éventuel 
reclassement du secteur en zone agricole ne sauraient donc être évalués en dehors de ce cadre-là. 
Enfin, en ce qui concerne la demande de l'association précitée d'accès aux rapports annuels, il a 
répondu que le SeCA ne disposait pas de documents de ce genre compte tenu du fait qu'aucune 
activité n'avait été exercée sur le site en question.


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3.2.
Sur le vu de ce qui précède, il est constaté qu'en mai 2015 déjà, dans le cadre de la procédure 
– d'examen préalable – de révision générale du PAL, le SeCA s'était interrogé sur la validité du 
permis de construire octroyé le 3 mai 2006, au motif que les travaux n'avaient pas encore débuté à 
ce jour; il avait également relevé que l'exploitation de graviers sur le site n'avait toujours pas 
commencé. Suite à l'intervention de ce service auprès de la préfecture, la commune et la requérante 
s'étaient déterminées. Il ressort de ces déterminations que des travaux d'aménagement ont été 
entrepris; en revanche, il n'est aucunement fait mention d'une exploitation proprement dite de la 
gravière. Sur cette base notamment, la DIME a approuvé la révision générale du PAL et, plus 
particulièrement, le maintien en zone de gravière du site de C.________.
Ainsi, au moment où la DIME a rendu sa décision d'approbation de la révision générale du PAL le 
6 mars 2019, elle savait que l'exploitation proprement dite de la gravière n'avait pas débuté et que 
seuls des travaux d'aménagement avaient été entrepris. Dans ces conditions, même si, dans sa 
lettre du 19 novembre 2019 adressée à l'Association S.________, elle relève explicitement 
qu'aucune activité n'a été exercée sur le site en question, il ne s'agit manifestement pas d'une 
modification de circonstances mais d'une information dont elle avait connaissance avant la décision 
d'approbation précitée.
A cela s'ajoute que la recourante doit fournir un rapport annuel sur l'état de l'exploitation (cf. art. 162 
LATeC), qu'elle produit sur le système d'information sur l'exploitation de matériaux (Infomat), géré 
par le SeCA; selon les extraits de ses rapports annuels – validés par le SeCA – qu'elle a produits à 
l'appui de son recours, le volume annuel extrait pour les années 2012 à 2020 était de 0 m3. Par 
ailleurs, d'autres pièces figurant au dossier de la préfecture montrent que le canton était au courant 
des intentions de la recourante de débuter l'activité d'extraction (cf. notamment lettre du SeCA du 
18 décembre 2018 concernant les garanties financières pour l'obtention de l'autorisation d'exploiter). 
De plus, pour motiver le contrôle préjudiciel du PAL, le préfet se réfère également à sa décision du 
23 avril 2019 prononçant la suspension du permis de construire délivré le 3 mai 2006 et au fait que 
la requérante a déposé la demande de permis de construire, dont le refus de délivrance est ici 
contestée. Or, force est de constater que ces deux événements ne sauraient à l'évidence consister 
en une modification sensible des circonstances au sens de l'art. 21 al. 2 LAT.
En effet, comme constaté ci-dessus, il appert clairement du dossier que la DIME avait pleinement 
connaissance du fait que l'exploitation de la gravière n'avait pas débuté au moment où elle a statué 
sur la révision générale du PAL. Si elle avait estimé que les informations reçues de la requérante et 
de la commune les 17 juin et 2 juillet 2015 n'étaient pas suffisantes, notamment au regard de la 
validité du permis de construire du 3 mai 2006, respectivement de la date à laquelle les travaux déjà 
exécutés avaient été entrepris, il lui appartenait d'instruire plus avant cette problématique. En tous 
les cas, il ne peut raisonnablement pas être soutenu qu'il s'agit d'une modification sensible de 
circonstances intervenue depuis la dernière approbation du PAL. Au demeurant, il ne ressort pas du 
dossier – et les autorités ne le prétendent en soi pas – que la requérante les aurait faussement 
informées. Invitée à se déterminer sur le recours, en particulier sur la question de l'application du 
contrôle préjudiciel, la DIME a du reste confirmé que le PAL avait été révisé de manière adéquate.
Enfin, les arguments relevés par le préfet en lien avec le plan sectoriel pour l'exploitation des 
matériaux (PSEM) ne sont également pas déterminants en l'espèce. Encore une fois, en mars 2019, 
la DIME ne pouvait pas ignorer que l'exploitation de la gravière n'avait pas débuté. Par ailleurs, à ce 
moment-là, le contenu du PDCant et du plan sectoriel était connu des autorités de planification et 
aucune modification de ces plans n'a été initiée en lien avec la planification ici contestée.


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3.3.
Il résulte de ce qui précède que tous les éléments et faits auxquels se réfère le préfet pour 
fonder sa décision étaient déjà connus de la DIME lorsqu'elle a dû statuer sur la dernière révision 
du PAL. Or, ce dernier est récent (mars 2019) et il n'existe aucune modification sensible des 
circonstances justifiant une révision quant à la zone de gravière du site de C.________. L'intérêt 
public visant la stabilité des plans et la sécurité juridique doit à l'évidence primer en l'espèce. Les 
conditions posées par l'art. 21 al. 2 LAT n'étant pas remplies, le préfet ne pouvait pas procéder à un 
contrôle préjudiciel du PAL et refuser le permis de construire et d'exploiter requis pour ce motif.
4.
Bien fondé, le recours doit être admis. Partant, la décision du préfet du 23 décembre 2021 est 
annulée et le dossier lui est retourné pour qu'il poursuive le traitement de la demande de permis de 
construire.
Vu l'issue du litige, les requêtes de mesure d'instruction formulées par la recourante – production 
par la DIME des éventuelles oppositions ou remarques (droit d'être entendu) dans le cadre de la 
révision du PAL et du courrier du SeCA du 28 juin 20221 – lequel figure du reste dans le classeur 
produit par la préfecture et dont la recourante a pu prendre connaissance lors de sa venue au siège 
du TC le 21 avril 2022 pour consulter le dossier de la cause – sont devenues sans objet.
5.
5.1.
L'Etat de Fribourg qui succombe est exonéré des frais de procédure (art. 133 CPJA). 
L’avance de frais versée par la recourante lui est restituée.
5.2.
Obtenant gain de cause et ayant fait appel aux services d'un avocat pour défendre ses 
intérêts, la recourante a droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA). Conformément à l'art. 8 
al. 1 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière 
de juridiction administrative (RSF 150.12), les honoraires alloués pour la représentation ou 
l'assistance de la partie sont fixés entre CHF 200.- et 10'000.-. Dans les affaires d'une ampleur ou 
d'une complexité particulière, le maximum s'élève à CHF 40'000.-. La fixation des honoraires dus à 
titre de dépens a lieu sur la base d'un tarif horaire de CHF 250.-. Quant aux débours nécessaires à 
la conduite de l'affaire, ils sont remboursés au prix coûtant (art. 9 al. 1 du tarif). Pour les photocopies 
effectuées par le mandataire, il est calculé 40 centimes par copie isolée (art. 9 al. 2 du tarif).
La liste de frais produite par les mandataires de la recourante indique un total d'heures à indemniser 
de 64h15. Compte tenu du fait que l'objet du litige était en l'espèce clairement limité à la 
problématique relativement simple du contrôle incident du PAL, le montant de l'indemnité de partie 
que la recourante demande dépasse manifestement le coût des frais raisonnablement nécessaires 
à la défense de ses intérêts. Dans ces circonstances, il se justifie de s'écarter de la liste de frais 
produite et d'arrêter l'indemnité de partie à CHF 6'462.- (honoraires et débours: CHF 6'000.-; TVA: 
CHF 462.-) en application de l’art. 11 al. 1, dernière phrase, du tarif. Celle-ci est mise à la charge de 
l’Etat de Fribourg (art. 137, 140 et 141 CPJA).
(dispositif en page suivante)


Tribunal cantonal TC
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la Cour arrête :
I.
Le recours est admis.
Partant, la décision du 23 décembre 2021 du Préfet du district de la Gruyère est annulée et le 
dossier lui est retourné afin qu'il poursuive le traitement de la demande de permis de 
construire.
II.
Il n'est pas perçu de frais de procédure. L'avance de frais d'un montant de CHF 3'500.- est 
restituée à la recourante.
III.
Un montant de CHF 6'462.- (dont CHF 462.- au titre de la TVA), à verser à Me Christophe 
Claude Maillard et Me Rémy Terrapon à titre d'indemnité de partie, est mis à la charge de l'Etat 
de Fribourg.
IV.
Notification.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant de l'indemnité de partie peut, dans le même délai, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 al. 1 CPJA).
Fribourg, le 5 juillet 2022/jfr/vth
Le Président :
La Greffière-rapporteure :