fr_gerichte · 602 2015 82 · 2017-03-07 · de

Entscheid des II. Verwaltungsgerichtshofes des Kantonsgerichts | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Augustinergasse 3, Postfach 1654, 1701 Freiburg
T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2015 82
Urteil vom 7. März 2017
II. Verwaltungsgerichtshof
Besetzung
Präsident:
Christian Pfammatter 
Richter:
Johannes Frölicher 
Dominique Gross 
Gerichtsschreiberin-Praktikantin:
Estelle Seiler
Parteien
A.________, Beschwerdeführerin 1, 
B.________ AG, Beschwerdeführerin 2, 
C.________, Beschwerdeführer 3, 
D.________ AG, Beschwerdeführerin 4, 
nachfolgend alle gemeinsam Beschwerdeführer, alle vertreten durch 
Rechtsanwalt Christoph J. Joller
gegen
RAUMPLANUNGS-, UMWELT- UND BAUDIREKTION, Vorinstanz 
Gegenstand
Raumplanung und Bauwesen
Gesamtrevision der Ortsplanung der Gemeinde Wünnewil-Flamatt
Beschwerde vom 11. September 2015 gegen den Entscheid vom 
22. Juli 2015


Kantonsgericht KG
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Sachverhalt
A.
Die Gemeinde Wünnewil-Flamatt hat mit Publikation in den Amtsblättern Nr. 23 vom 6. Juni 
2008, Nr. 44 vom 30. Oktober 2009, Nr. 25 vom 24. Juni 2011, Nr. 35 vom 31. August 2012, Nr. 10 
vom 8. März 2013 bzw. Nr. 3 vom 17. Januar 2014 die Gesamtrevision der Ortsplanung ihrer 
Gemeinde öffentlich aufgelegt. Gegenstand dieser Gesamtrevision ist namentlich die 
Raumplanung der Gemeinde für die nächsten 15 Jahre und die Anpassung an die geltende 
Gesetzgebung des Bundes und des Kantons. Der Gemeinderat hat diese Gesamtrevision am 
23. September 2013 bzw. am 7. April 2014 angenommen.
B.
Mit Entscheid vom 22. Juli 2015 (Gesamtgenehmigungsentscheid) hat die Raumplanungs-, 
Umwelt- und Baudirektion (RUBD) die Gesamtrevision der Ortsplanung Wünnewil-Flamatt 
teilweise genehmigt, jedoch mit diversen unter ihren Entscheiderwägungen III, IV und V erwähnten 
Vorbehalten. Insbesondere verfügte die RUBD, gestützt auf das Gutachten des Amtes für 
Kulturgüter 
vom 
18. 
Dezember 
2013 
und 
das 
Gesamtgutachten 
des 
Bau- 
und 
Raumplanungsamtes (BRPA) vom 25. März 2015, dass in Art. 7 des Gemeindebaureglements 
(GBR), welcher den Ortsbildschutzperimeter betrifft, ein Satz mit dem Hinweis einzufügen sei, 
dass "die spezielle (recte: speziellen) Zonenvorschriften nur nach strenger Anwendung der 
Vorschriften zum Ortsbildschutz gelten" (vgl. Ziff. 1 des Entscheides in Verbindung mit dessen 
Erwägung IV, Ziff. 4.2). Gleichentags hat die RUBD ferner über einzelne gegen die Gesamtrevision 
erhobene Beschwerden entschieden.
C.
Am 11. September 2015 erheben die A.________, die B.________ AG, C.________ und die 
D.________ AG (Beschwerdeführer) gegen den Gesamtgenehmigungsentscheid der RUBD 
Beschwerde an das Kantonsgericht. Sie stellen in ihrer gemeinsamen Beschwerdeschrift 
insbesondere folgenden Antrag: 
"Ziffer 1 des Entscheides vom 22. Juli 2015 wird geändert. Die unter der Erwägung IV, Ziffer 4.2, vorgesehene 
Ergänzung des Artikels 7 GBR, wonach dieser mit dem Hinweis zu vervollständigen ist, dass 'die speziellen 
Zonenvorschriften nur nach strenger Anwendung der Vorschriften zum Ortsbildschutz gelten', wird aufgehoben." 
D.
Die RUBD beantragt mit Stellungnahme vom 14. Oktober 2015 die Abweisung der 
Beschwerde, soweit überhaupt darauf eingetreten werden kann.
E.
Auf die weiteren Parteivorbringen und die eingereichten Unterlagen wird – soweit für die Ent-
scheidfindung erforderlich – im Rahmen der Erwägungen eingegangen.
Erwägungen
1.
Das Kantonsgericht ist zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig (Art. 88 
Abs. 3 des kantonalen Raumplanungs- und Baugesetzes vom 2. Dezember 2008 [RPBG; SGF 
710.1] in Verbindung mit Art. 114 Abs. 1 lit. a des kantonalen Gesetzes vom 23. Mai 1991 über die 
Verwaltungsrechtspflege [VRG; SGF 150.1]). Die Beschwerdefrist wurde eingehalten (Art. 79 Abs. 
1 und Art. 30 Abs. 2 VRG). Auch wurde der Kostenvorschuss rechtzeitig bezahlt (Art. 128 VRG). 
Obwohl die Angaben in der Beschwerde zum Grundeigentum der Beschwerdeführer teilweise nicht 
(mehr) richtig sind, ergibt sich nach einem Einblick in das elektronische Grundstückdaten-


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Informationssystem, dass die Beschwerdeführer 1-3 nach wie vor Eigentümer bzw. Miteigentümer 
von Grundstücken sind, welche vom Ortsbildschutzperimeter Wünnewil erfasst werden; sie sind 
demnach grundsätzlich zur Beschwerde legitimiert (Art. 76 VRG), wobei offen gelassen werden 
kann, ob das Miteigentum der Beschwerdeführerin 2 an der Parzelle Art. eee des Grundbuchs 
Wünnewil-Flamatt (drei Einstellhallenplätze) ausreicht, um die Beschwerdelegitimation dieser 
Beschwerdeführerin 
zu 
konstituieren; 
auch 
kann 
darauf 
verzichtet 
werden, 
die 
Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerin 4 – welche gemäss den Angaben in der 
Beschwerde Kaufrechtsnehmerin betreffend Parzellen im Ortsteil Wünnewil sei, was indes nicht 
belegt wurde – näher zu prüfen. 
Auf die Beschwerde ist daher einzutreten. 
2.
Mit der Beschwerde an das Kantonsgericht können die Verletzung des Rechts ein-
schliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige oder unvoll-
ständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden (Art. 77 VRG). Die 
Unangemessenheit kann im vorliegenden Verfahren im Rahmen von Art. 33 Abs. 3 lit. b des 
Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG; SR 700) in Verbindung mit 
Art. 78 Abs. 2 lit. c VRG gerügt werden, wobei sich jedoch das Kantonsgericht (wie überdies auch 
die RUBD) eine gewisse Zurückhaltung auferlegt, da es nicht als Planungsbehörde, sondern als 
Rechtsmittelbehörde agiert (vgl. hierzu AEMISEGGER/HAAG, Praxiskommentar zum Rechtsschutz in 
der Raumplanung, 2010, Art. 33 N. 77 und N. 82, mit Hinweisen). 
3.
Soweit die Beschwerdeführer in ihrer Beschwerde vorerst vortragen, dass sich der Ortsteil 
Wünnewil nicht als schutzwürdig erweise bzw. dass der entsprechende Ortsbildschutzperimeter 
(zu) grosszügig bemessen sei, ist darauf hinzuweisen, dass der Ortsbildschutzperimeter für 
Wünnewil – insbesondere auch aufgrund der klaren Rechtsbegehren bei der anwaltlich vertretenen 
Beschwerdeführerin – nicht durch Beschwerde angefochten wurde. Die Frage dieses Perimeters 
ist folglich vorliegend nicht Streitgegenstand und demnach nicht weiter zu prüfen. 
4.
a)
Die Beschwerdeführer rügten mit ihrer Beschwerde, dass die RUBD zu Unrecht fordere, 
dass Art. 7 GBR durch einen Satz mit dem Hinweis zu vervollständigen sei, dass "die spezielle 
(recte: speziellen) Zonenvorschriften nur nach strenger Anwendung der Vorschriften zum 
Ortsbildschutz gelten". Vorliegend ist demnach insbesondere zu prüfen, ob die RUBD mit dem 
angefochtenen Entscheid zu Recht verfügte, dass Art. 7 GBR durch den erwähnten Satz zu 
vervollständigen sei. 
Zur Begründung führen die Beschwerdeführer in ihrer Beschwerde namentlich aus, dass diese 
Vorschrift nur zum Ziel haben könne, den Ortsbildschutzvorschriften auf jeden Fall Priorität zu 
verschaffen und so den Ermessensspielraum der rechtsanwendenden Behörde einzuschränken. 
Sofern es nur darum gehe, den Spezialitätsgrundsatz zu verankern, sei diese Ergänzung gar nicht 
notwendig. Auch würden Schutzvorschriften den anwendbaren Zonenvorschriften nicht in jedem 
Fall vorgehen. Ferner widerspreche die streitige Bestimmung den Zielen der Revision des 
Raumplanungsrechts. 
Sie 
sei 
unverhältnismässig 
und 
verletze 
den 
Grundsatz 
der 
Gemeindeautonomie. Ferner habe sich die RUBD nicht mit der Argumentation der 
Beschwerdeführer auseinandergesetzt, wonach der Ortsteil Wünnewil gar nicht schutzwürdig sei. 
In formeller Hinsicht rügen die Beschwerdeführer zudem, dass der Anspruch auf rechtliches Gehör 
verletzt worden sei; dies insbesondere, weil im Amtsblatt Nr. 13 vom 27. März 2015 zwar publiziert 
wurde, dass die RUBD beabsichtige, die Revision der Ortsplanung und des GBR in diversen 
Punkten nicht zu genehmigen und das GBR abzuändern, die streitige Ergänzung zu Art. 7 GBR sei 


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jedoch nicht publiziert worden und bildete nicht Bestandteil des rechtlichen Gehörs. Die 
Beschwerdeführer hätten diese Änderung erst anlässlich ihrer Prüfung des Gesamtgutachtens des 
BRPA entdeckt; sie hätten hierzu in der Folge am 8. Mai 2015 zuhanden der RUBD Stellung 
genommen und verlangten, auf diese Änderung zu verzichten. Alleine der Umstand, dass die 
Gutachten der konsultierten Amtsstellen öffentlich einsehbar waren, reiche nicht aus, um dem 
Anspruch auf rechtliches Gehör zu genügen. Auch sei wie erwähnt die Publikation nicht 
rechtsgültig erfolgt. Schliesslich hätte nach Ansicht der Beschwerdeführer über die fragliche 
Ergänzung gar kein Entscheid gefällt werden dürfen, da sie nicht Gegenstand des rechtlichen 
Gehörs gewesen sei.
b)
Die RUBD begründet die verfügte Ergänzung zu Art. 7 GBR im angefochtenen 
Entscheid namentlich damit, dass diese eine formelle Präzisierung des generell gültigen 
Raumplanungsgrundsatzes darstelle, wonach die Zonenvorschriften unter Vorbehalt der 
überlagernden Schutzvorschriften anzuwenden seien. In ihrer Stellungnahme vom 14. Oktober 
2015 führt sie hierzu weiter aus, dass diese Ergänzung einzig darauf abziele, den Privaten das 
Verständnis des GBR zu erleichtern, indem es klarstelle, dass die Vorschriften zum 
Ortsbildschutzperimeter überlagernd zu den einzelnen Zonennutzungsvorschriften gelten. Diese 
Ergänzung sei demnach lediglich ein formeller Hinweis, der keine Auswirkungen auf die Stellung 
der Grundeigentümer zeitige, da der Spezialitätsgrundsatz (lex specialis derogat legi generali) in 
jedem Fall gelte. Keineswegs werde mit dieser Ergänzung der Ermessensspielraum der 
Baubewilligungsbehörden eingeschränkt, da die materiellen Vorschriften zum Ortsbildschutz 
ohnehin unmittelbar anwendbar seien. 
c)
In casu fällt indes auf, dass die ergänzende Formulierung, welche die RUBD im 
angefochtenen Entscheid gestützt auf das Gutachten des Amtes für Kulturgüter und das 
Gesamtgutachten des BRPA verfügte, der geäusserten Absicht der RUBD nicht gerecht wird: So 
wurde ja verfügt, dass in Art. 7 GBR (betreffend den Ortsbildschutzperimeter) ein Satz mit dem 
Hinweis einzufügen sei, dass "die spezielle (recte: speziellen) Zonenvorschriften nur nach strenger 
Anwendung der Vorschriften zum Ortsbildschutz gelten". Bereits aus dem allgemeinen Wortsinn 
("nach strenger Anwendung") ergibt sich klar, dass mit dieser Formulierung ausdrücklich eine 
extensive, mithin eine strenge Anwendung der Vorschriften zum Ortsbildschutz vorgegeben wird. 
Eine solche extensive Anwendung der Vorschriften zum Ortsbildschutz ist jedoch nicht 
gleichbedeutend mit der von der RUBD gewünschten – und namentlich auch mit Blick auf die 
Rechtsunterworfenen und zur Vermeidung von Missverständnissen im Grundsatz durchaus 
angebrachten – Klarstellung, dass die Vorschriften zum Ortsbildschutzperimeter überlagernd zu 
den einzelnen Zonennutzungsvorschriften gelten. So müsste die rechtsanwendende Behörde bei 
der von der RUBD verfügten Formulierung stets beachten, dass die (materiellen) Vorschriften zum 
Ortsbildschutz aufgrund des Wortlauts der streitigen Ergänzung nicht so auszulegen sind, wie sich 
dies nach den allgemeinen Auslegungsregeln ergeben würde, sondern dass sie vielmehr streng 
bzw. extensiv anzuwenden sind. Indes stellt eine strenge Anwendung von Ausnahme- bzw. 
Polizeivorschriften gerade nicht die Regel dar. So sind doch nach der bundesgerichtlichen 
Rechtsprechung Ausnahme- bzw. Polizeivorschriften grundsätzlich weder extensiv noch restriktiv, 
sondern nach ihrem Sinn und Zweck im Rahmen der allgemeinen Regeln "richtig" auszulegen 
(BGE 118 Ia 175 E. 2d; 117 Ib 114 E. 7c; 114 V 298 E. 3e); von dieser allgemeinen Regel würde 
bei der von der RUBD verfügten Ergänzung "zugunsten" der Ortsbildschutzvorschriften 
abgewichen. 


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Vorliegend ist damit festzustellen, dass die verfügte Formulierung in redaktioneller Hinsicht der 
Absicht der RUBD nicht entspricht und sprachlich zu weit geht und damit über das angestrebte Ziel 
– nämlich darauf aufmerksam zu machen, dass die Vorschriften zum Ortsbildschutz überlagernd 
zu den Zonennutzungsvorschriften gelten – hinaus schiesst. Ferner hat auch die Gemeinde in ihrer 
Stellungnahme vom 8. Mai 2015 die erwähnte Formulierung abgelehnt. Vor diesem Hintergrund 
und nach dem Vorgesagten rügen die Beschwerdeführer im Ergebnis zu Recht, dass die 
entsprechende Formulierung nicht rechtmässig sei bzw. in die Gemeindeautonomie eingreife. 
5.
Die Beschwerde ist damit in dem Sinn gutzuheissen, dass der angefochtene Entscheid der 
RUBD aufzuheben ist, soweit er bestimmt, dass in Art. 7 GBR (betreffend den 
Ortsbildschutzperimeter) ein Satz mit dem Hinweis einzufügen sei, dass "die spezielle (recte: 
speziellen) Zonenvorschriften nur nach strenger Anwendung der Vorschriften zum Ortsbildschutz 
gelten" (vgl. Ziff. 1 des Entscheides in Verbindung mit dessen Erwägung IV, Ziff. 4.2). Anstelle 
dieses Satzes ist in Art. 7 GBR betreffend den Ortsbildschutzperimeter ein Satz mit dem folgenden 
Inhalt einzufügen: "Die speziellen Zonenvorschriften gelten vorbehältlich der Vorschriften zum 
Ortsbildschutz." 
Lediglich der guten Ordnung und der Vollständigkeit halber und in allgemeiner Weise wird die 
RUBD – soweit sie in ihrer Stellungnahme betreffend die Anwendung der Vorschriften zum 
Ortsbildschutz argumentierte, dass der Spezialitätsgrundsatz "in jedem Fall" gelte – darauf 
hingewiesen, dass die Feststellung, in welchem inhaltlichen Verhältnis zwei Rechtsnormen 
zueinander stehen, oft nicht nur eine rein logisch feststellbare Beziehung betrifft, sondern bereits 
Ausdruck einer Wertung ist, und es sich demnach beim Spezialitätsprinzip nicht um ein 
schematisch anwendbares Prinzip handelt; massgeblich ist es nur, wenn aus dem 
Sinnzusammenhang heraus eine Rechtsnorm im Verhältnis zu einer anderen Rechtsnorm als 
Sonderregelung zu verstehen und zu behandeln ist (vgl. hierzu HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, 
Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, S. 42, mit Hinweisen; BGE 138 II 111 E. 4.3.3 ff.; 
BVGE 2014/42 E. 4.3). Dies ist grundsätzlich auch bei der Anwendung von Ortsbildschutz- bzw. 
Zonennutzungsvorschriften zu berücksichtigen. 
6.
Bei diesem Verfahrensausgang kann offen gelassen werden, ob der Anspruch der 
Beschwerdeführer auf rechtliches Gehör verletzt worden ist. Immerhin ist jedoch anzumerken, 
dass die Beschwerdeführer am 8. Mai 2015 zuhanden der RUBD zur streitigen Ergänzung 
umfassend Stellung genommen haben und es ihnen demnach sehr wohl gelungen ist, sich vor 
dem Erlass des angefochtenen Entscheides zu äussern. Auch erwächst nach der Rechtsprechung 
und Lehre weder aus Art. 33 Abs. 1 RPG noch aus Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 
18. April 1999 (BV; SR 101) eine Pflicht zur öffentlichen Auflage der Planung im Entwurfsstadium; 
selbst eine kantonale Verfahrensordnung, welche die Planauflage und die Erhebung eines 
Rechtsmittels gemäss Art. 33 Abs. 3 RPG erst im Anschluss an den Planerlass vorsehen würde 
(was im Kanton Freiburg indes nicht der Fall ist), erwiese sich demnach ggf. als 
bundesrechtskonform (BGE 135 II 286 E. 5; WALDMANN/HÄNNI, Kommentar Raumplanungsgesetz, 
2006, Art. 33 N. 7, mit Hinweisen).
7.
a)
Die Beschwerdeführer gelten bei diesem Verfahrensausgang als obsiegende Parteien. 
Es werden demnach keine Gerichtskosten erhoben (Art. 131 Abs. 1 VRG; Art. 133 VRG); der von 
den Beschwerdeführern geleistete Kostenvorschuss wird ihnen zurückerstattet. 
b)
Die Beschwerdeführer haben Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 137 Abs. 1 
VRG). Diese wird basierend auf der eingereichten Kostenliste auf CHF 2'421.10 festgelegt (Hono-


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rar: CHF 2'135.-; Auslagen: CHF 106.75; Mehrwertsteuer: CHF 179.35). Die Parteientschädigung 
wird dem Staat Freiburg auferlegt.
Der Hof erkennt:
I.
Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen gutgeheissen. Der Entscheid der RUBD 
vom 22. Juli 2015 ist aufzuheben, soweit dieser bestimmt, dass in Art. 7 GBR (betreffend 
den Ortsbildschutzperimeter) ein Satz mit dem Hinweis einzufügen sei, dass "die spezielle 
(recte: speziellen) Zonenvorschriften nur nach strenger Anwendung der Vorschriften zum 
Ortsbildschutz gelten" (vgl. Ziff. 1 des Entscheides in Verbindung mit dessen Erwägung IV, 
Ziff. 4.2). Anstelle dieses Satzes ist in Art. 7 GBR betreffend den Ortsbildschutzperimeter ein 
Satz mit dem folgenden Inhalt einzufügen: "Die speziellen Zonenvorschriften gelten 
vorbehältlich der Vorschriften zum Ortsbildschutz". 
Im Übrigen wird der angefochtene Entscheid bestätigt. 
II.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben. Der von den Beschwerdeführern geleistete 
Kostenvorschuss in der Höhe von CHF 4'000.- wird diesen zurückerstattet.
III.
Der 
Staat 
Freiburg 
wird 
verpflichtet, 
Rechtsanwalt 
Christoph 
J. 
Joller 
eine 
Parteientschädigung von CHF 2'421.10 (inkl. MwSt. von CHF 179.35) zu bezahlen.
IV.
Zustellung.
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen ab Zustellung Beschwerde beim Bundesgericht 
eingereicht werden. Gegen die Festsetzung der Höhe der Verfahrenskosten und der 
Parteientschädigung ist innert 30 Tagen die Einsprache an die Behörde, die entschieden hat, 
zulässig, sofern nur dieser Teil des Entscheides angefochten wird (Art. 148 VRG).
Freiburg, 7. März 2017/dgr
Präsident
Gerichtsschreiberin-Praktikantin