fr_gerichte · 502 2021 188 · 2021-11-11 · fr

Arrêt de la Chambre pénale du Tribunal cantonal, arrêt de principe | Strafrecht

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
502 2021 188
Arrêt du 11 novembre 2021
Chambre pénale
Composition
Président :
Laurent Schneuwly
Juges :
Jérôme Delabays, Sandra Wohlhauser
Greffière-rapporteure :
Catherine Faller
Parties
ASSOCIATION DE COMMUNES « A.________ », recourante, 
représentée par Me Daniel Känel
contre
MINISTERE PUBLIC DE L’ETAT DE FRIBOURG, intimé,
et
B.________, prévenu et intimé, représenté par Me Isabelle Brunner 
Wicht
Objet
Qualité de lésé et de partie plaignante
Recours du 8 septembre 2021 contre l'ordonnance du Ministère public 
du 30 août 2021


Tribunal cantonal TC 
Page 2 de 8
considérant en fait
A.
Suite à une dénonciation du Service cantonal de l’action sociale effectuée fin décembre 2020, 
le Ministère public a ouvert une procédure pénale à l’encontre de B.________ pour escroquerie et 
obtention illicite de prestations d’une assurance sociale ou de l’aide sociale. Il lui est en substance 
reproché d’avoir exercé une activité lucrative non déclarée alors même qu’il est au bénéfice de 
prestations sociales.
Le 30 juillet 2021, l’association de communes « A.________ », agissant par sa commission sociale 
du Service social, a dénoncé pénalement les faits et s’est constituée « partie civile » en vue du 
remboursement de l’aide octroyée à tort à B.________.
B.
Par ordonnance du 30 août 2021, le Ministère public a refusé de lui reconnaître la qualité de 
lésée, respectivement de partie plaignante, la considérant comme simple dénonciatrice.
C.
Le 8 septembre 2021, l’association de communes « A.________ », agissant par son service 
social, a interjeté recours contre la décision précitée.
D.
Le 16 septembre 2021, le Ministère public a indiqué qu’il renonçait à se déterminer sur le 
recours. B.________ en a fait de même le 30 septembre 2021, concluant uniquement à la 
confirmation de la décision attaquée.
en droit
1.
1.1.
La voie du recours auprès de la Chambre pénale du Tribunal cantonal est ouverte contre une 
ordonnance du ministère public déniant la qualité de lésé et de partie plaignante (art. 393 al. 1 let. a 
CPP ; art. 20 al. 1 let. b CPP ; art. 85 al. 1 LJ ; ci-après : la Chambre pénale). 
1.2.
S’étant vu dénier une qualité procédurale, l’association de communes « A.________ » 
dispose d’un intérêt juridiquement protégé à modifier la décision litigieuse (cf. arrêt TF 1B_438/2016 
du 14 mars 2017 consid. 2.2).
1.3.
Interjeté dans les formes prescrites (art. 385 al. 1 CPP) et dans le délai légal (art. 396 al. 1 
CPP), le recours est ainsi recevable.
1.4.
La Chambre pénale statue en procédure écrite (art. 397 al. 1 CPP).
2.
2.1.
Dans l’ordonnance attaquée, le Ministère public a considéré que le service social de 
A.________ n’était pas lésé, car l’infraction reprochée est dirigée contre des intérêts publics dont il 
a la charge. Il n’existe en outre aucune base légale lui permettant de participer à la procédure pénale 
au-delà de la qualité de dénonciateur, l’art. 37a de la loi sur l’aide sociale (LASoc ; RSF 831.0.1) ne 
parlant que de la compétence pour dénoncer des abus aux autorités de poursuite.


Tribunal cantonal TC 
Page 3 de 8
2.2.
La recourante expose qu’elle est une association de communes qui assume les obligations 
qui leur sont dévolues selon la législation cantonale en matière d’aide sociale. A cet effet, elle a dû 
créer un service social doté de personnel qualifié pour accueillir les personnes dans le besoin et le 
financement de l’aide sociale est assumé à raison de 40% par l’Etat et de 60% par les communes. 
Elle soutient qu’en cas d’abus d’aide sociale, les communes peuvent être lésées, car celles-ci 
subissent un dommage correspondant à une diminution de leur patrimoine, à tout le moins jusqu’au 
remboursement de l’aide sociale perçue illégalement. Elle prétend avoir ainsi été directement lésée 
dans ses intérêts financiers par les agissements du prévenu. 
Elle rappelle aussi que le Ministère public lui avait dans un premier temps reconnu la qualité de 
partie plaignante, en lui remettant le dossier pénal avant le dépôt de sa plainte et en l’invitant à 
participer à des auditions. Elle relève qu’auparavant, elle avait déjà participé comme partie 
plaignante dans un cas similaire (arrêt TC 501 2013 159 du 10 septembre 2015). Enfin, elle soutient 
qu’il existe des bases légales fondant sa qualité de partie plaignante.
2.3.
Selon l'art. 118 al. 1 CPP, on entend par partie plaignante le lésé qui déclare expressément 
vouloir participer à la procédure pénale comme demandeur au pénal ou au civil. La notion de lésé 
est définie à l'art. 115 al. 1 CPP. Il s'agit de toute personne dont les droits ont été touchés directement 
par une infraction (ATF 143 IV 77 consid. 2.2). Est atteint directement dans ses droits le titulaire du 
bien juridique protégé par la norme, même si ce bien n'est pas unique. Lorsque la norme ne protège 
pas en première ligne les biens juridiques individuels, seule est considérée comme lésée la 
personne qui est affectée dans ses droits par l'infraction sanctionnée par la norme en cause, pour 
autant que l'atteinte apparaisse comme la conséquence directe du comportement de l'auteur (ATF 
141 IV 454 consid. 2.3.1). Il suffit, dans la règle, que le bien juridique individuel dont le lésé invoque 
l'atteinte soit protégé secondairement ou accessoirement, même si la disposition légale protège en 
première ligne des biens juridiques collectifs. En revanche, celui dont les intérêts privés ne sont 
atteints qu'indirectement par une infraction qui ne lèse que des intérêts publics, n'est pas lésé au 
sens du droit de procédure pénale. Pour être directement touché, le lésé doit en outre subir une 
atteinte en rapport de causalité directe avec l'infraction poursuivie (arrêt TF 6B_857/2017 du 3 avril 
2018 consid. 2.1 et les arrêts cités). Les personnes subissant un préjudice indirect ou par ricochet 
n'ont donc pas le statut de lésé et sont des tiers n'ayant pas accès au statut de partie à la procédure 
(arrêt TF 1B_62/2018 du 21 juin 2018 consid. 2.1).
L'art. 115 al. 2 CPP ajoute que sont toujours considérées comme des lésées les personnes qui ont 
qualité pour déposer plainte pénale. Cette disposition étend donc la qualité de lésé à des personnes 
habilitées à déposer plainte, mais non directement et personnellement touchées par l'infraction, à 
l'instar des représentants légaux, des héritiers du lésé, ainsi que des autorités et organisations 
habilitées à porter plainte (arrêt TF 1B_294/2013 du 24 septembre 2013 consid. 2.1 ; Message relatif 
à l'unification du droit de la procédure pénale du 21 décembre 2005, FF 2006 p. 1148). Il en va ainsi 
par exemple de l’art. 217 al. 2 CP qui confère le droit de porter plainte aux autorités et aux services 
désignés par les cantons en cas de violation d’une obligation d’entretien.
2.4.
On entend par partie plaignante le lésé qui déclare expressément vouloir participer à la 
procédure pénale comme demandeur au pénal ou au civil (art. 118 al. 1 CPP). Est partie plaignante 
au pénal le lésé qui demande la poursuite et la condamnation de la personne pénalement 
responsable de l’infraction (art. 119 al. 2 let. a CPP) ; est partie plaignante au civil, le lésé qui fait 
valoir des conclusions civiles déduites de l’infraction (action civile) par adhésion à la procédure 
pénale (art. 119 al. 2 let. b CPP). Le lésé peut cumuler ces deux qualités procédurales (cf. art. 119 
al. 2 CP).


Tribunal cantonal TC 
Page 4 de 8
2.5.
2.5.1. Pour que la qualité de lésé soit reconnue à l'Etat, il ne suffit pas que celui-ci soit touché par 
l'infraction en cause dans des intérêts publics qu'il a pour mission de défendre ou de promouvoir 
(« für welche er zuständig ist ») ; il doit être atteint directement dans ses droits personnels comme 
un privé. Lorsque l'organe étatique agit en tant que détenteur de la puissance publique, il défend 
des intérêts publics et ne peut pas être simultanément touché directement dans des intérêts 
individuels qui lui sont propres ; dans ce cas, la sauvegarde des intérêts publics, dont il est le garant, 
incombe au ministère public (arrêt TF 1B_158/2018 du 11 juillet 2018 consid. 2.5 et 2.6 in Pra 2018 
n° 120 p. 1106 et les références citées ; voir aussi : ATF 95 I 439 consid. 2d). Dans le premier arrêt 
cité, le Tribunal fédéral a considéré, en application de ces principes, qu'un Office communal de 
prévoyance ne pouvait pas se prévaloir de la qualité de lésé, respectivement de partie plaignante 
dans la procédure pénale ouverte à la suite de sa plainte pour escroquerie à l'assurance sociale, au 
motif qu'il avait agi dans l'exercice de ses fonctions officielles, et qu'il revenait au ministère public de 
défendre les intérêts publics en jeu dans cette procédure.
Le Tribunal fédéral a eu l’occasion de confirmer plusieurs fois cette jurisprudence (arrêts TF 
1B_576/2018 du 26 juillet 2019 consid. 2.4/JdT 2019 IV 91 n° 24 ; 1B_450/2019 du 14 mai 2020 ; 
6B_267/2020 du 27 avril 2021 consid. 2.1.2).
2.5.2. Dans l’arrêt 1B_576/2018 du 26 juillet 2019, le Tribunal fédéral a considéré qu’un hôpital 
public (en soi l’Etat de Vaud représenté par cette entité) n’est pas directement touché dans ses 
intérêts individuels propres par les violences causées par un patient à ses employés, même si ces 
violences ont perturbé le bon fonctionnement d’un service de cet hôpital public et interagi dans la 
mission de dispenser des soins que ce dernier a la charge d’assurer en vertu de la législation 
cantonale topique. L’atteinte au bon fonctionnement de ses activités, que l’art. 285 CP a pour but de 
sanctionner, n’est pas portée à ses intérêts privés mais à l’intérêt public qu’il appartient au Ministère 
public de défendre dans la procédure pénale en cours (consid. 2.5).
2.5.3. Dans l’arrêt 1B_450/2019 du 14 mai 2020, le Tribunal fédéral a refusé la qualité de partie 
plaignante comme demandeur au pénal à une caisse publique de chômage dans une procédure 
ouverte pour obtention illicite de prestations d’une assurance au sens de l’art. 148a CP. 
Il convient de préciser ici l’art. 79 al. 3 de la loi sur la partie générale du droit des assurances sociales 
(LPGA ; RS 830.1), disposition entrée en vigueur le 1er octobre 2019, qui prévoit qu’en cas de 
procédure pénale pour violation de l'art. 148a CP ou de l'art. 87 de la loi fédérale du 20 décembre 
1946 sur l'assurance-vieillesse et survivants, l'assureur peut exercer les droits d'une partie 
plaignante. Cette disposition trouve son fondement dans l’art. 104 al. 2 CPP qui autorise les cantons 
et la Confédération à accorder une qualité de partie, avec tous les droits ou des droits limités, à 
différentes entités. L’art. 79 al. 3 LPGA n’a pas été appliqué au cas de l’arrêt 1B_450/2019 car il est 
entré en vigueur postérieurement aux faits reprochés.
2.5.4. Dans un arrêt 6B_908/2009 du 3 novembre 2010, le Tribunal fédéral a reconnu 
exceptionnellement la qualité de lésé à un Etat étranger dans un cas de blanchiment d’argent portant 
sur des sommes issues d'opérations de corruption par des agents du fisc de cet Etat. Il a considéré 
que l’Etat étranger a subi un dommage financier en raison du système mis en place par ses propres 
employés car ceux-ci ont détourné des recettes fiscales qui devaient en réalité lui revenir, précisant 
de surcroît que, de manière générale, la corruption d'agents publics pervertissait le processus de 
décision au sein de l'administration, desservait l'intérêt public et affaiblissait l'Etat. La 
reconnaissance de la qualité de lésé de l'Etat étranger se justifiait ainsi non seulement parce qu'il 


Tribunal cantonal TC 
Page 5 de 8
avait subi un préjudice financier, mais aussi parce que le ministère public ne saurait assumer la 
défense des intérêts publics et privés de cette entité dans la procédure pénale (consid. 2.3).
2.6.
Les art. 146 CP (escroquerie) et 148a CP (obtention illicite de prestations d'une assurance 
sociale ou de l'aide sociale) figurent parmi les infractions contre le patrimoine (art. 137 à 172ter CP) 
et visent à protéger, en tant que bien juridique protégé, le patrimoine du lésé (arrêt TF 6B_525/2012 
du 5 novembre 2012 consid. 3.3).
L'art. 148a CP protège non seulement le patrimoine de l'État, mais aussi celui de tout acteur de droit 
privé qui est amené à fournir des prestations à caractère social dans l'accomplissement de tâches 
de droit public, à l'instar par exemple des caisses-maladie de droit privé dans le domaine de 
l'assurance-maladie obligatoire (Message du Conseil fédéral concernant une modification du code 
pénale et du code militaire, FF 2013 p. 5433).
2.7.
En l’espèce, la qualité de partie plaignante au civil et au pénal implique celle de lésé. 
Néanmoins, dans le cas d’espèce, il est possible d’exclure d’emblée la qualité de partie plaignante 
au civil sur la base de la nature des prétentions qu’entend faire valoir la recourante. Celle-ci indique 
en effet vouloir se constituer partie plaignante comme demandeur civil pour faire valoir dans la 
procédure pénale des prétentions en remboursement de l’aide sociale qui auraient été obtenues 
illégalement par le prévenu. De telles prétentions relèvent du droit public. Plaide en faveur de cette 
thèse le fait que par exemple l’art. 20 al. 1 LASoc octroie à la collectivité publique la prérogative de 
rendre des décisions sur les remboursements. Or, le juge pénal ne peut connaître de prétentions 
relevant par nature du droit public, à l’instar des créances du fisc à la suite d’infractions à caractère 
fiscal ou des créances en remboursement des prestations de sécurité sociale perçues illégalement 
selon l’art. 25 LPGA (CR CPP-JEANDIN/FONTANET, 2ème éd. 2019, art. 122 n. 19 avec exemples et 
réf. ; BRANDENBERGER, Der Staat als Verletzter im Strafprozess – eine Rollenverteilung, 
Forumpoenale 2016, p. 225ss, p. 227). L’action civile adhésive est en effet limitée à des prétentions 
de nature civile, c’est-à-dire dont le fondement matériel relève du droit privé (cf. ATF 146 IV 76 
consid. 3.1, arrêt TF 1B_158/2018 du 11 juillet 2018 consid. 2.1 in fine ; PERRIER DEPEURSINGE, 
GARBARSKI, MUSKENS, Action civile adhésive au procès pénal no man’s land procédural ?, semaine 
judiciaire 2021 II p. 185ss, 195). S’agissant en l’espèce de prétentions trouvant leur fondement dans 
le droit public, la qualité de partie plaignante au civil ne peut être accordée à la recourante.
Quant à la qualité de partie plaignante demandeur au pénal (cf. pour plus de précisions sur cette 
qualité : ATF 139 IV 78 consid. 3.3.3), il convient d’examiner si la recourante, comme entité étatique, 
a été directement lésée dans ses droits individuels par les agissements reprochés au prévenu 
comme le serait un privé, voire si elle disposait d’une habilitation spécifique au sens de l’art. 115 al. 
2 CPP pour déposer plainte pénale sans être elle-même directement et personnellement touchée. 
Le Tribunal fédéral a dénié la qualité de partie plaignante au pénal dans un cas similaire (cf. arrêt 
TF 1B_576/2018 du 26 juillet 2019 consid. 2.4), considérant qu’un Office communal de prévoyance 
ne pouvait pas se prévaloir de la qualité de lésé, respectivement de partie plaignante, dans la 
procédure pénale ouverte à la suite de sa plainte pour escroquerie à l'assurance sociale, au motif 
qu'il avait agi dans l'exercice de ses fonctions officielles, et qu'il revenait au ministère public de 
défendre les intérêts publics en jeu dans cette procédure. Ainsi, les intérêts publics à voir le prévenu 
poursuivi et condamné sont sauvegardés par le ministère public dans la procédure pénale. Cette 
jurisprudence a été confirmée à plusieurs reprises (cf. ci-dessus consid. 2.5.-2.5.3). 
BRANDENBERGER précise du reste que lorsque l’infraction reprochée concerne des créances fondées 
sur le droit public à l’instar de prétentions en remboursement en matière d’aide sociale, il existe une 


Tribunal cantonal TC 
Page 6 de 8
forte présomption qu’une activité administrative souveraine soit impliquée (Forumpoenale 2016, 
p. 227). 
Il n’en va pas différemment dans la présente cause. La recourante a en effet agi dans ses 
prérogatives officielles, comme détentrice de la puissance publique, dans l’accomplissement de son 
devoir étatique de garantir une aide sociale ; les prestations d’aide qu’elle fournit relèvent de ses 
activités étatiques souveraines, qu’elle est obligée d’exercer en vertu de la loi. La loi lui accorde 
également la possibilité de rendre une décision tendant au remboursement de l’aide perçue 
illégalement ; à nouveau, dans ce cas de figure, la recourante agirait dans ses compétences 
souveraines et non comme le ferait un privé. Ainsi, sous cet angle, la recourante comme entité 
étatique ne peut être considérée comme personnellement lésée comme un privé en cas de 
reproches d’abus à l’aide sociale et son intérêt à voir le prévenu poursuivi et condamné sera assuré 
par le Ministère public dans la procédure pénale.
La recourante se prévaut du fait qu’elle avait déjà pu participer comme partie plaignante à une 
procédure similaire pour escroquerie à l’aide sociale (cf. arrêt 501 2013 159 du 10 septembre 2015). 
Le Tribunal fédéral a, cependant, depuis lors, précisé les conditions pour considérer que des entités 
étatiques puissent être considérées comme lésées. Cette jurisprudence fédérale a été du reste 
soulignée par la Cour d’appel pénal dans un arrêt très récent pour un cas semblable, sans que la 
question de la qualité pour recourir de la commune soit tranchée (arrêt TC FR 501 2020 133+134 
du 1er septembre 2021 consid. 1).
En outre, si le Ministère public a admis la recourante à certains actes de procédure, il lui reste loisible 
d’examiner par la suite sa qualité procédurale et cas échéant la lui dénier.
Pour être complet, il sera enfin précisé que ce qui précède n’empêche pas qu’un abus d’aide sociale 
d’un montant inférieur à CHF 300.- soit poursuivi, dès lors que l’art. 148a al. 2 CP constitue une lex 
specialis par rapport à l’art. 172ter CP, de sorte que le dépôt d’une plainte pénale n’est pas 
indispensable.
2.8.
2.8.1
Selon l’art. 104 al. 2 CPP, la Confédération et les cantons peuvent reconnaître la qualité de 
partie, avec tous les droits ou des droits limités, à d'autres autorités chargées de sauvegarder des 
intérêts publics. L'art. 141 LJ reprend cette règle : dans une procédure pénale, une autorité peut se 
constituer partie dans la mesure où la loi le permet. Selon la doctrine et la jurisprudence, la qualité 
de partie doit alors leur être expressément reconnue dans une loi au sens formel ; la base légale 
doit être claire (CR CPP-BENDANI, 2019, art. 104 n. 27 ; SCHMID/JOSITSCH, StPO Praxiskommentar, 
art. 104 n. 8). Les réglementations cantonales peuvent permettre notamment aux conseils 
communaux, aux autorités d'assistance et d'aide sociale, aux justices de paix ou encore aux 
autorités de protection de l'environnement, d'intervenir en procédure lors d'infractions commises 
dans les domaines respectifs dont ces autorités ont précisément la charge. Elles peuvent leur 
accorder certains droits, à l'exclusion d'autres. Les cantons sont libres de désigner la ou les autorités 
selon leur propre choix (ATF 144 IV 240 consid. 2.4.1/JdT 2018 IV 358 ; CR CPP-BENDANI, art. 104 
n. 28). Les autorités participent à la procédure pénale comme partie sui generis avec des droits 
complets ou limités, pas comme lésé et encore moins comme partie plaignante (cf. arrêt TF 
1B_158/2018 précité consid. 2.6 ; MAZZUCCHELLI/POSTIZZI, BSK StPO, 2014, art. 115 n. 41.).
2.8.2. En l’occurrence, l’art. 37a al. 2 LASoc prévoit que la commission sociale, le service social 
régional ainsi que le Service sont compétents pour dénoncer un abus d'aide sociale aux autorités 


Tribunal cantonal TC 
Page 7 de 8
de poursuite pénale. A rigueur de texte, cette base légale ne leur assigne qu’un rôle de dénonciateur 
des cas d’abus d’aide sociale et ne leur confie pas de compétence plus étendue. 
2.9.
Au vu de ce qui précède, c’est à raison que le Ministère public a refusé la qualité de partie 
plaignante à la recourante, celle-ci étant une simple dénonciatrice au sens de l’art. 301 CPP. Le 
recours doit partant être rejeté.
3.
3.1.
Vu l’issue du recours, les frais de la procédure, arrêtés à CHF 600.- (émolument : CHF 500.- ; 
débours : CHF 100.-), doivent être mis à la charge de la recourante.
3.2.
Aucune indemnité de partie n’est allouée à la recourante qui succombe et qui supporte les 
frais. 
3.3.
L’intimé, prévenu, a indiqué qu’il renonçait à se déterminer tout en concluant à la confirmation 
de la décision attaquée. Il a été suivi dans cette dernière conclusion vu l’issue du recours. Au 
bénéfice d’une défense d’office (DO 7001), son indemnité sera ainsi arrêtée pour la procédure de 
recours. Un montant de CHF 180.- lui sera accordé pour la prise de connaissance du recours, la 
rédaction du très bref courrier et l’explication de la présente décision au client. S’y ajoute la TVA par 
CHF 13.85. Cette indemnité sera laissée à la charge de l’Etat, puisque la recourante ne peut être 
astreinte à supporter les frais de défense d’office du prévenu (ATF 145 IV 90 consid. 5).
B.________ n’est pas tenu de la rembourser.
(dispositif : page suivante)


Tribunal cantonal TC 
Page 8 de 8
la Chambre arrête :
I.
Le recours est rejeté.
Partant, l’ordonnance rendue le 30 août 2021 par le Ministère public est entièrement 
confirmée.
II.
Les frais de la procédure de recours, arrêtés à CHF 600.- (émolument : CHF 500.- ; débours : 
CHF 100.-), sont mis à la charge de l’association de communes « A.________ ».
III.
Aucune indemnité de partie n’est allouée.
IV.
L’indemnité pour la procédure de recours accordée à Me Isabelle Brunner Wicht comme 
défenseure d’office de B.________, intimé au recours, est arrêtée à CHF 180.-, TVA par 13.85 
en sus. Elle est mise à la charge de l’Etat.
B.________ n’est pas tenu de la rembourser s’il revient à meilleure fortune.
V.
Notification.
Cet arrêt peut faire l'objet d'un recours en matière pénale au Tribunal fédéral dans les trente jours 
dès la notification de l’arrêt rédigé. La qualité et les autres conditions pour interjeter recours sont 
déterminées par les art. 78 à 81 et 90 ss de la loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF). L'acte 
de recours motivé doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14.
Fribourg, le 11 novembre 2021/cfa
Le Président :
La Greffière-rapporteure :