fr_gerichte · 602 2022 210 · 2023-04-27 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2022 210
Arrêt du 27 avril 2023
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Johannes Frölicher 
Juges :
Yann Hofmann, Anne-Sophie Peyraud
Greffière-rapporteure :
Vanessa Thalmann 
Parties
A.________ SÀRL, recourante, représentée par Me Clémence 
Morard-Purro et Me Rémy Terrapon, avocats
contre
DIRECTION 
DU 
DÉVELOPPEMENT 
TERRITORIAL, 
DES 
INFRASTRUCTURES, 
DE 
LA 
MOBILITÉ 
ET 
DE 
L'ENVIRONNEMENT, autorité intimée,
COMMUNE DE B.________, intimée, représentée par Me Valentin 
Aebischer et Me Guillaume Hess, avocats 
Objet
Aménagement du territoire et constructions – Révision d'un PAL
Recours du 26 septembre 2022 contre la décision du 24 août 2022


Tribunal cantonal TC
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considérant en fait
A.
Par avis publiés dans les Feuilles officielles (FO) n° ccc et n° ddd, la Commune de B.________ 
a mis à l'enquête publique la révision générale de son plan d'aménagement local (PAL). Il s'agit 
principalement de mettre en œuvre la planification du territoire de la commune pour les quinze ans 
à venir et d'adapter le PAL, qui avait été approuvé le 18 février 1991, aux dispositions légales 
fédérales et cantonales en vigueur.
Dans le cadre de la révision générale de son PAL, la commune a notamment prévu l'obligation 
d'élaboration d'un plan d'aménagement de détail (PAD) pour les secteurs "E.________" et 
"F.________". Le règlement communal d'urbanisme (RCU) fixe des hauteurs totales avec des cotes 
d'altitude de 725 mètres sur mer (msm) et 733 msm (art. 23 ch. 9 RCU). La commune a en outre 
procédé à une augmentation des hauteurs des bâtiments dans différentes zones (cf. art. 22 ch. 1, 
22 ch. 7, 23 ch. 1 et 23 ch. 7 RCU).
B.
A.________ Sàrl (ci-après: société ou recourante) est notamment propriétaire de parts 
d'étages sur l'article ggg du Registre foncier (RF) communal, voisin des parcelles situées dans les 
périmètres précités (articles hhh et iii RF). Le 27 novembre 2017, elle a formé opposition au PAL, 
critiquant les nouvelles hauteurs des bâtiments prévues dans le RCU.
Le 4 février 2019, le conseil communal a écarté l'opposition de la propriétaire précitée et adopté 
l'ensemble du dossier de la révision générale de son PAL.
Le 15 mars 2019, la société a interjeté recours auprès de la Direction de l'aménagement, de 
l'environnement et des constructions (DAEC; actuellement et ci-après: Direction du développement 
territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l'environnement, DIME). Dans ses conclusions 
formelles, elle concluait explicitement à l'annulation du PAL, subsidiairement, elle demandait 
l'annulation des art. 22 ch. 1, 22 ch. 7, 23 ch. 1 et 23 ch. 7 RCU et, subsubsidiairement encore, elle 
requérait la conclusion d'une convention entre la commune et elle-même. Dans sa motivation, elle 
a notamment thématisé les hauteurs dans le périmètre des PAD précités.
Le 4 novembre 2021, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) – dans le cadre de 
son préavis – s'est exprimé en défaveur des hauteurs fixées pour les secteurs de PAD obligatoires.
La DIME a publié, dans la FO n° jjj, les mesures qu'elle entendait ne pas approuver et celles qu'elle 
comptait prendre dans sa décision d'approbation et qui ne figuraient pas dans le dossier mis à 
l'enquête publique. Elle a en particulier annoncé ne pas vouloir approuver les cotes d'altitudes 
prévues à l'art. 23 ch. 9 RCU pour les PAD "E.________" et "F.________". 
La commune s'est déterminée dans le cadre du droit d'être entendu. La société s'est également 
prononcée le 9 décembre 2021, s'opposant à l'art. 23 ch. 9 RCU relatif aux hauteurs admises dans 
le périmètre des PAD "E.________" et "F.________". 
C.
Par décision du 24 août 2022, la DIME a prononcé l'approbation partielle de la révision 
générale du PAL. Elle a en particulier approuvé l'art. 23 ch. 9 RCU relatif à la hauteur des 
constructions fixée par des cotes d'altitude dans le périmètre des PAD "E.________" et 
"F.________".


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Par décision du même jour, la DIME a rejeté le recours de la société. Se référant aux griefs de cette 
dernière, elle a souligné que l'augmentation des hauteurs dans les différentes zones avait été prévue 
pour densifier à l'intérieur des zones constructibles. Elle a écarté les griefs relatifs aux art. 22 ch. 1, 
22 ch. 7, 23 ch. 1 et 23 ch. 7 RCU. A la fin de sa décision et à titre informatif, elle a indiqué que, 
s'agissant des périmètres des deux PAD "E.________" et "F.________", des explications avaient 
été fournies, permettant selon elle une intégration des nouvelles constructions dans le tissu bâti.
D.
Par mémoire du 26 septembre 2022, la société précitée recourt contre cette décision auprès 
du Tribunal cantonal, concluant – sous suite de frais et dépens – principalement à la suppression 
de l'art. 23 al. 9 RCU, subsidiairement à ce que cet article soit modifié dans le sens que la hauteur 
totale pour les PAD "E.________" et "F.________" est fixée à 15 m et, plus subsidiairement encore, 
au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision sur ce point.
La recourante ne critique plus les hauteurs fixées dans les différentes zones mais focalise son 
recours sur les périmètres des PAD précités, soit sur l'art. 23 ch. 9 RCU. A l'appui de ses 
conclusions, elle se plaint de la violation de son droit être entendue, laquelle ne pourra – faute pour 
le tribunal de pouvoir contrôler l'opportunité de la décision – pas être guérie. Elle souligne que ni la 
détermination de la commune ni celle du promoteur dans le secteur des PAD obligatoires relatif aux 
cotes d'altitude ne lui ont été remises. Elle estime que cela est d'autant plus grave que la DIME a 
écarté l'avis du SeCA, qu'elle est revenue sur sa propre position du 10 novembre 2021 et que de 
nouveaux éléments ont été versés au dossier, notamment le plan du concept urbanistique et de la 
sectorisation des hauteurs, sur lesquels d'ailleurs le SeCA aurait dû se prononcer dans un nouveau 
préavis de synthèse. La recourante soutient que la DIME ne pouvait pas se distancier de la position 
du SeCA, soit de l'avis d'un service spécialisé, qui a émis sur ce point une détermination défavorable, 
cela après avoir procédé à une analyse complète et judicieuse des conséquences négatives 
possibles et des effets indésirables des cotes d'altitude sur les hauteurs des constructions et de leur 
impact sur le développement du village. Elle souligne que le SeCA avait également soulevé la 
problématique que les hauteurs ne suivaient pas les courbes de niveaux et ne respectaient pas la 
topographie naturelle du terrain. Elle rend attentive à l'absence de justification de pareilles hauteurs 
dans le rapport explicatif. Selon elle, aucun motif ne permettait de se distancier de l'avis du SeCA. 
Elle conteste la recevabilité de la détermination de la commune du mois de janvier 2022, qui a été 
déposée hors du délai prévu dans la publication des mesures que la DIME entendait ne pas 
approuver. Elle relève que la commune a un intérêt financier dans cette affaire, dès lors qu'elle est 
liée au promoteur par une promesse de vente à terme et que l'acquéreur pose des conditions quant 
à la rentabilisation de son investissement. Sur le fond, elle souligne que des bâtiments d'une hauteur 
de 25 à 27 mètres sont contraires à un développement harmonieux du village. 
E.
Le 7 novembre 2022, la commune conclut à l'irrecevabilité du recours, motif pris qu'il va au-
delà de l'objet de la contestation. Elle conteste pour le reste le fait que le droit d'être entendu de la 
recourante a été violé, que le SeCA devait formuler un second préavis et que la DIME est liée par 
l'avis du service en question. Elle souligne que, matériellement, la solution des hauteurs dans le 
périmètre des PAD litigieux se justifie pour des raisons de densification et que rien ne laisse présager 
que de futures constructions seront inesthétiques.
Par courrier du 17 novembre 2022, la recourante a déposé des observations spontanées. Elle insiste 
sur le fait que le recours porte également sur la décision d'approbation et se plaint du fait que cette 
décision ne lui a pas été communiquée. Elle souligne qu'il faut admettre la recevabilité du recours, 
tout comme la violation de son droit d'être entendue. Elle réitère en substance les griefs formulés 


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dans son recours et présente sa vision du déroulement d'une procédure d'approbation et des droits 
procéduraux qui y sont selon elle liés.
Le 29 novembre 2022, la commune a également déposé une détermination spontanée en répétant 
pour l'essentiel l'argumentation déjà développée dans ses observations. 
Dans ses observations du 12 janvier 2023, la DIME conclut à l'irrecevabilité du recours. Selon elle, 
la recourante ne peut pas prendre des conclusions qui sortent du cadre des questions qui ont fait 
l'objet de la procédure antérieure au recours. Or, elle soutient que la société recourante n'a à aucun 
moment de la procédure antérieure contesté la teneur de l'art. 23 ch. 9 RCU. Partant, elle souligne 
que cet objet sort de la décision sur recours d'une part et d'autre part ne peut pas être contesté – à 
défaut d'une opposition – dans le cadre d'un recours contre la décision d'approbation générale. Sur 
le fond, elle est d'avis que le droit d'être entendu n'a pas été violé, respectivement qu'il peut être 
guéri devant le Tribunal cantonal, et que la conception de la recourante y relative est fausse, dès 
lors que celle-ci conduirait à des échanges interminables entre administrés et autorités. Elle ajoute 
qu'elle n'est nullement contrainte de procéder à une seconde publication relative au droit d'être 
entendu si, pour une quelconque raison identifiée dans le cadre de son examen du dossier, elle finit 
par accepter une mesure qu'elle entendait au préalable refuser et qu'elle est autorisée à se distancier 
des préavis des services qui lui sont rattachés, ce qu'elle a d'ailleurs fait en l'espèce après avoir 
procédé à une analyse approfondie. Elle termine par expliquer les raisons pour lesquelles elle estime 
judicieux d'approuver l'art. 23 ch. 9 RCU dans ce secteur bénéficiant d'un fort potentiel de 
densification, qu'il se justifiait de mettre en valeur tout en tenant compte de la topographie à cet 
endroit. Selon elle, se sont bien des réflexions urbanistiques, soit la possibilité de construire des 
bâtiments en palier, et non des considérations économiques, qui l'ont conduite à donner son accord 
à la disposition litigieuse du RCU.
La recourante a encore réagi le 24 janvier 2023 en insistant sur le fait qu'elle a, tant dans l'opposition 
que dans son recours, fait référence à l'art. 23 ch. 9 relatif aux cotes d'altitude. Elle confirme pour le 
reste son avis relatif à la violation de son droit d'être entendue, aux vices procéduraux et au fait que 
les règles du PAL permettent des constructions qui ne s'intégreront pas dans le tissu construit de 
B.________.
F.
Pour le reste, il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs 
conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la 
solution du litige.
en droit
1.
Déposé dans le délai et les formes prescrits – l'avance de frais ayant été versée dans le délai 
imparti –, le recours est recevable en vertu des art. 79 ss et 114 al. 1 let. a du code fribourgeois du 
23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1).
En tant que propriétaire de bien-fonds sis à proximité des PAD "E.________" et "F.________", la 
recourante est sur le principe habilitée à recourir devant le Tribunal cantonal.


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2.
2.1.
Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le Tribunal de céans revoit la légalité de la décision attaquée ainsi 
que la constatation des faits par l'autorité intimée; cela signifie qu'il peut sanctionner la violation de 
la loi, y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, ainsi que la constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents. 
2.2.
En application des art. 78 al. 2 CPJA et 33 al. 3 let. b de la loi du 22 juin 1979 sur 
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), lequel impose aux cantons d'instituer au moins une 
autorité de recours disposant d'un libre pouvoir d'examen (ATF 109 Ib 123; cf. également arrêt TA 
FR 2A 00 65 du 26 octobre 2000), le Tribunal de céans statue avec un plein pouvoir de cognition 
sur un recours interjeté à l'encontre d'une décision d'approbation de la DIME; le grief d'inopportunité 
(dans le sens de "Angemessenheit", cf. TSCHANNEN, Commentaire ASPAN de la loi fédérale sur 
l'aménagement du territoire, 2010, art. 26 p. 13) peut dès lors également être invoqué devant 
l'instance de céans (cf. TSCHANNEN, Commentaire ASPAN, art. 2 p. 34 et les références citées; cf. 
en détail ATF 127 II 238 consid. 3b/aa). Le contrôle de l'opportunité n'est en revanche pas admis 
lorsque le Tribunal statue sur une décision sur recours dès lors que ce contrôle a déjà été fait par 
l'autorité inférieure.
Il sied de relever à cet égard que, selon l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l'aménagement 
du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté 
d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches. Cette disposition légale constitue 
principalement une règle de pouvoir d'examen à l'adresse des autorités d'approbation et de recours. 
Elle ne trouve cependant application que dans le cadre fixé par le droit de procédure applicable. Si 
la solution choisie doit être considérée comme inappropriée, l'autorité supérieure ne peut pas 
substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité de planification compétente; bien plus, elle doit 
renvoyer l'affaire à cette autorité pour que celle-ci prenne une nouvelle décision (ATF 120 Ib 207 
consid. 3; TSCHANNEN, Commentaire ASPAN, art. 2 p. 34 et les références citées).
3.
La DIME et la commune concluent à l'irrecevabilité du recours. Elles soutiennent que la recourante 
a omis de contester la hauteur prévue pour le secteur des PAD obligatoires litigieux. Partant, de 
l'avis des autorités, celle-là est forclose dans le présent recours. Pour le même motif, la DIME 
souligne qu'elle n'a pas traité matériellement le grief de la recourante y relatif dans sa décision sur 
recours.
3.1.
Selon l'art. 83 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 20028 sur l'aménagement du territoire 
et les constructions (LATeC; RSF 710.1), les plans d'affectation des zones, les plans 
d'aménagement de détail et leur réglementation sont mis à l'enquête publique pendant trente jours, 
par dépôt au secrétariat communal et à la préfecture. L'avis d'enquête est publié dans la Feuille 
officielle, au pilier public ainsi que, éventuellement, par tout autre moyen de communication 
disponible (al. 1, 1ère et 2ème phrase). Les plans et leur réglementation sont sujets à opposition (al. 2). 
Pour le surplus, le Conseil d'Etat règle la procédure d'opposition (al. 4).
L'art. 85 LATeC prescrit que le conseil communal statue, par une décision motivée, sur les 
oppositions non liquidées (al. 1). Il adopte les plans et leur réglementation (al. 2).
D'après l'art. 86 LATeC, le Service établit un préavis de synthèse à l'intention de la Direction, après 
avoir consulté, au besoin, les services et organes intéressés (al. 1). Lorsque la Direction entend ne 


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pas approuver des mesures prévues dans les plans et les règlements adoptés ou prendre dans sa 
décision d'approbation des mesures qui ne figuraient pas dans le dossier d'enquête publique, les 
intéressés sont préalablement entendus, selon les modalités fixées dans le règlement d'exécution 
(al. 2). La Direction examine et approuve les plans et leur réglementation du point de vue de la 
légalité, de l'opportunité et de leur concordance avec les plans cantonaux et régionaux (al. 3).
Finalement, selon l'art. 88 LATeC, les décisions communales sur les oppositions peuvent faire l'objet 
d'un recours à la Direction (al. 1). Simultanément à sa décision d'approbation ou de non-approbation 
des plans et des règlements, la Direction statue sur les recours interjetés contre les décisions 
communales sur les oppositions, en réservant au ou à la juge de l'expropriation les prétentions 
éventuelles à indemnisation des propriétaires dont les immeubles sont touchés par les plans ou leur 
réglementation (al. 2). Les décisions de la Direction sont sujettes à recours au Tribunal cantonal 
(al. 3).
3.2.
En l'espèce, il est constaté que l'opposition du 27 novembre 2017 était dirigée contre les 
prescriptions réglant la constructibilité de parcelles voisines à celle sur laquelle la recourante détient 
des parts de copropriété. La conclusion était formulée comme suit: "Nous nous opposons donc aux 
prescriptions prévues pour les nouvelles zones village II, devant notre parcelle, particulièrement les 
hauteurs. De plus nous nous opposons à l'affectation des parcelles hhh et iii à la zone village II". Il 
ressort du procès-verbal de la séance de conciliation du 15 mai 2018 que la conciliation portait sur 
les règles relatives à la hauteur des bâtiments pouvant être réalisés dans les périmètres des PAD 
"E.________" et "F.________". La proximité des propriétés de la recourante aux périmètres des 
PAD inquiétait les propriétaires qui se voyaient face à un mur. Les discussions concernaient 
notamment la fixation de la hauteur par l'instrument des cotes d'altitude. 
De l'avis de la Cour de céans, il ressort clairement de ce document que la référence faite dans 
l'opposition à une hauteur de 15 m dans la zone village (ZV) II ne pouvait pas être interprétée dans 
le sens que l'objet de contestation se limitait à la règle générale prévue dans le RCU.
Par la suite, dans sa décision du 4 février 2019 rejetant l'opposition, la commune explique que les 
deux parcelles hhh et iii RF sont soumises à des PAD, lesquels définiront les hauteurs maximales 
en fonction du bâti existant, que la densification du centre du village voulu par la ZV II répond aux 
exigences de la LAT et doit se faire par une augmentation de l'indice et de la hauteur, que la 
commune – propriétaire des terrains – veillera à une intégration harmonieuse et proposera 
préalablement aux PAD une convention à l'opposante pour définir les interfaces entre le milieu bâti 
et les futures constructions.
Force est d'admettre que la motivation de cette décision est peu claire, dès lors qu'elle fonde le rejet 
sur le fait que la hauteur maximale sera fixée dans les PAD, ce qui n'est manifestement pas le cas 
eu égard à l'art. 23 ch. 9 RCU. 
La lecture du recours déposé auprès la DIME met certes en évidence que, dans sa conclusion 
subsidiaire, l'art. 23 ch. 9 RCU n'est pas mentionné. Toutefois, dans sa motivation, la recourante 
conteste sans aucun doute cette disposition, étant souligné que les conclusions doivent être 
interprétées à la lumière de la motivation figurant dans le mémoire (cf. ATF 137 II 313 consid. 1.3). 
Cela n'est d'ailleurs pas étonnant puisque c'est bien cet article du RCU qui touche le plus fortement 
sa parcelle. Si l'autorité pouvait avoir un doute, elle aurait au demeurant eu l'obligation de faire 
régulariser le recours en application de l'art. 82 CPJA. Par ailleurs, la conclusion principale concluait 
à l'annulation du PAL et celle subsubsidiaire à la conclusion d'une convention. 


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La Cour ne peut ainsi que parvenir à la constatation que le recours auprès de la DIME visait à 
l'évidence également l'art. 23 ch. 9 RCU même si les conclusions étaient formulées d'une manière 
peu précise.
Or, la lecture de la décision sur recours litigieuse met en lumière que la DIME n'a pas traité au fond 
ce grief, à tort, dans les circonstances précitées. En effet, elle s'est contentée d'informer la 
recourante que c'est dans la décision d'approbation qu'elle a approuvé l'art. 23 ch. 9 RCU suite à de 
plus amples renseignements qu'elle aurait reçus.
Partant, on ne peut pas soutenir que le recours interjeté auprès du Tribunal cantonal est irrecevable 
au motif que l'art. 23 ch. 9 RCU n'a jamais été contesté par la recourante dans la procédure 
d'opposition et de recours. Cela consisterait en un formalisme excessif. Tout au plus, il pourrait être 
reproché à la recourante de ne pas avoir contesté la décision sur recours au motif que ce grief aurait 
dû être traité au fond.
Sur la base de ce constat, la DIME aurait dû traiter matériellement le grief lié à l'art. 23 ch. 9 RCU 
dans sa décision sur recours.
4.
Le Tribunal pourrait se saisir de cette question par économie de procédure en traitant les griefs 
dirigés contre l'art. 23 ch. 9 RCU dans le cadre d'un recours contre la décision d'approbation, dans 
lequel l'opportunité pourrait être examinée et, partant, le prescrit de l'art. 33 LAT être respecté. 
Toutefois, dans le contexte de la disposition litigieuse, cette manière de faire n'est pas satisfaisante, 
eu égard aux motifs suivants.
4.1.
Premièrement, la recourante perdrait une instance de recours. En outre, elle se plaint du fait 
que son droit d'être entendue n'a pas été respecté dans le cadre de son recours par-devant la DIME 
dès lors qu'elle n'a pas pu prendre connaissance de pièces qui avaient été versées au dossier de 
l'autorité et, partant, n'a pas pu s'exprimer sur leur contenu. Il est précisé dans ce contexte que les 
droits de parties sont différents en procédure de recours de ceux valables dans le cadre de la 
procédure d'approbation suite à la publication selon l'art. 86 al. 2 LATeC et l'art. 34 du règlement 
fribourgeois du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les 
constructions (ReLATeC; RSF 710.11). Contrairement aux craintes de la DIME, le fait de respecter 
les droits de partie en procédure de recours ne conduit ainsi pas à d'interminables échanges 
d'écritures avec tous les administrés dans les procédures d'approbation de PAL. 
4.2.
Deuxièmement, il y a lieu d'examiner de plus près la disposition litigieuse.
4.2.1. Dans la ZV II, la hauteur totale maximale est fixée à 15 m (cf. art. 23 ch. 7 RCU). Cet aspect 
n'est plus contesté, ce qui implique qu'il sera possible de densifier à l'intérieur de cette zone à bâtir, 
conformément aux principes de la LAT.
Les articles iii et hhh RF changent d'affectation, passant de l'ancienne ZV à la ZV II. Cette ZV II 
autorise notamment des constructions pouvant atteindre une hauteur totale maximale de 15 m et 
une hauteur de façade maximale de 12 m (cf. art. 23 ch. 7 RCU). Il sied en revanche de relever que 
ces deux terrains figurent chacun dans un périmètre de PAD obligatoire, à savoir dans le PAD 
"E.________" pour l'article hhh RF et dans le PAD "F.________" pour l'article iii RF, lesquels 
prévoient des hauteurs maximales limitées à l'altitude de 725, respectivement de 733 msm (cf. art. 
23 ch. 9 RCU). 


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Il ressort du préavis du SeCA du 4 novembre 2021 que:
"Le SeCA constate que la hauteur totale fixée à l'art. 23 du RCU relatif à la ZV II s'élève à 15 mètres. Si cette 
hauteur demeure acceptable au regard notamment de I'IBUS fixé et de la nature de la zone, il apparaît que 
les objectifs des PAD «E.________» et «F.________» prévoient que dans ces secteurs des cotes d'altitude 
soient fixées respectivement à 725.00 mètres sur mer (msm) et 733 msm, ce qui correspondrait à des hauteurs 
de constructions de 23 à 27 mètres compte tenu de l'altitude de référence du terrain. Le rapport ne mentionne, 
ni ne justifie de pareilles hauteurs et le SeCA est d'avis que de telles hauteurs se révèlent inopportunes du 
point de vue urbanistique, eu égard au milieu bâti environnant. Le développement harmonieux du village s'en 
verrait en effet remis en cause, dès lors que les autres zones à bâtir voisines ont des hauteurs totales 
sensiblement plus basses. De plus, ces uniques cotes d'altitude ont pour effet d'avoir des bâtiments ayant des 
hauteurs ne suivant pas les courbes de niveaux et la topographie naturelle du terrain. Ils ne s'intègreraient 
ainsi pas de manière optimale dans le paysage. A cela s'ajoute que K.________, en tant qu'entrée du village, 
serait entourée, dès l'entrée de village, et ce des deux côtés, par des bâtiments de plus d'une vingtaine de 
mètres de hauteur. Une telle entrée de village ne saurait s'intégrer avec le reste des constructions sur le 
territoire communal. Au vu de ce qui précède, ces hauteurs, manifestement disproportionnées au regard du 
caractère villageois de la commune de B.________, ne sauraient être admises. Partant, le SeCA préavise 
défavorablement les cotes d'altitude prévues à l'art. 23 al. 9 du RCU."
4.2.2. L'art. 3 al. 2 let. b LAT prévoit que les autorités chargées de l'aménagement du territoire 
doivent notamment tenir compte de la nécessité de préserver le paysage et de veiller à ce que les 
constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le 
paysage. Au niveau cantonal, selon l'art. 34 LATeC, l'aménagement du territoire communal incombe 
à la commune (al. 1). Celle-ci établit un plan d'aménagement local qui doit se conformer au plan 
directeur cantonal et, le cas échéant, aux plans directeurs régionaux (al. 2). Elle se conformera aux 
buts fixés dans la LAT et l'art. 1 LATeC, soit notamment de respecter le principe du développement 
durable, de veiller à garantir l'équilibre entre les besoins économiques, sociaux et environnementaux 
(art. 1 al. 1), de veiller au développement harmonieux du canton, des régions et des communes 
(art. 1 al. 2 let. b), de permettre des solutions coordonnées entre la mobilité, l'urbanisation et 
l'environnement (art. 1 al. 2 let. d), de veiller à la protection de l'environnement (art. 1 al. 2 let. e) et 
de contribuer à la mise en place d'un milieu construit de qualité en vue de satisfaire les besoins de 
ses utilisateurs (art. 1 al. 2 let. i). La commune bénéficie d'une importante liberté d'appréciation dans 
l'accomplissement de ses tâches (art. 2 al. 3 LAT) et notamment dans ses tâches de planification. 
Cette liberté d'appréciation n'est toutefois pas totale. L'autorité de planification doit en effet se 
conformer aux buts et aux principes d'aménagement du territoire tels qu'ils résultent de la 
Constitution (art. 75 Cst.) et de la loi (art. 1 et 3 LAT); elle doit également prendre en considération 
les exigences découlant de la législation fédérale sur la protection de la nature et du paysage (art. 3 
al. 2 let. b LAT). Il y a lieu de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur 
ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage; une appréciation correcte de ces 
principes implique une pesée globale de tous les intérêts en présence (art. 3 de l'ordonnance du 
28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire, OAT; RS 700.1; arrêt TF 1C_352/2014 du 10 octobre 
2014 consid. 3.1).
En application de l'art. 3 al. 2 let. b LAT, la législation cantonale a en outre édicté l'art. 125 LATeC, 
qui prévoit que les constructions, installations et aménagements extérieurs, dans leur intégralité et 
leurs parties, doivent être conçus et entretenus dans un souci d'harmonisation avec l'environnement 
construit et paysager, de façon qu'un aspect général de qualité soit atteint (Message n° 43 du 


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Conseil d'Etat du 20 novembre 2007 accompagnant le projet de LATeC, Bulletin officiel des séances 
du Grand Conseil [BGC] 2008 V p. 1274).
Dans le cadre de l'application de la clause d'esthétique, les autorités administratives bénéficient 
d'une grande latitude de jugement qu'elles doivent toutefois exercer selon une approche 
systématique. La question de l'intégration d'une construction ou d'une installation au sein de 
l'environnement bâti d'un site doit en effet être résolue sur la base de critères objectifs et 
fondamentaux, et non en fonction du sentiment subjectif de l'autorité; en tous les cas, l'autorité 
compétente doit indiquer les raisons pour lesquelles elle considère qu'une construction ou une 
installation serait de nature à enlaidir le site (ATF 115 Ia 363 consid. 3b; 114 Ia 343 consid. 4b; arrêts 
TF 1C_80/2015 du 22 décembre 2015 consid. 2.5; 1C_133/2010 du 4 juin 2010 consid. 2.2; 
1P.342/2005 du 20 octobre 2005 consid. 5.5). Ainsi, l'autorité chargée de délivrer le permis de 
construire ne doit pas s'en remettre à ses sentiments personnels. Il faut prendre pour règle des 
conceptions largement répandues et qui peuvent en outre prétendre, dans une certaine mesure, 
avoir une valeur générale.
L'application d'une clause d'esthétique ne doit pas aboutir à ce que, de façon générale, la 
réglementation sur les zones en vigueur soit vidée de sa substance. Une intervention des autorités 
dans le cas de la construction d'un immeuble réglementaire qui ne serait pas en harmonie avec les 
bâtiments existants, ne peut s'inscrire que dans la ligne tracée par la loi elle-même et par les 
règlements communaux, qui définissent en premier lieu l'orientation que doit suivre le 
développement des localités. Ainsi, lorsqu'un plan de zones prévoit que des constructions d'un 
certain volume peuvent être édifiées dans tel secteur du territoire, une interdiction de construire 
fondée sur l'art. 125 LATeC ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant (cf. arrêt TF 
1C_360/2018 du 9 mai 2019 consid. 4.1.2 et 4.2.3 et les références citées).
Sur la base de ce constat, la jurisprudence du Tribunal cantonal a relevé que la clause d'esthétique 
ancrée à l'art. 125 LATeC ne peut pas servir d'instrument de planification. En effet, cette disposition 
ne peut pas être un outil d'urbanisation et ne sert pas de correctif pour moduler les possibilités de 
construire en se référant aux caractéristiques d'un quartier. Une telle application placerait les 
propriétaires fonciers dans l'incertitude sur ce qui est permis ou non dans la zone à bâtir et violerait 
un des principes fondamentaux de la planification locale, qui est celui de la sécurité juridique (arrêts 
TC FR 602 2020 58 du 5 mars 2021; 602 2020 138 du 9 mars 2021; JEANNERAT/MOOR, in 
Commentaire pratique LAT: planifier l'affectation, 2016, art. 14 LAT n° 14). 
L'art. 5 LATeC instaure en outre une Commission d'architecture et d'urbanisme pour examiner, sur 
requête du Service ou des communes, les projets qui, du point de vue de leur nature, de leur 
situation, de leurs dimensions, ont un effet important sur leur environnement.
4.2.3. La Cour de céans retient que le projet de densification à cet endroit du territoire de la 
Commune de B.________, soumis à un PAD, permet en effet la construction de bâtiments dont la 
hauteur est sensiblement différente de celles applicables de manière générale en ZV II. Il en résulte 
que la question de l'intégration dans le tissu bâti revêt une importance non négligeable et est liée, 
dans la présente occurrence, au RCU qui fixe la hauteur maximale. Dans de telles conditions, on ne 
saurait soutenir, comme le fait la commune, que la hauteur sera seulement réglée dans les PAD. 
A ce titre, le Tribunal fédéral a déjà jugé que les autorités pouvaient, en se fondant sur la clause 
d'esthétique, considérer que la construction à Lausanne d'un immeuble largement plus haut que 
ceux situés à proximité, avec une toiture mixte extrêmement rare dans la ville et à un emplacement 


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particulièrement exposé à la vue constituait un exemple de densification trop brutale (cf. arrêt TF 
1C_360/2018 du 9 mai 2019 consid. 4.2.3 et 4.3 et les références citées). On peut déduire de cet 
arrêt que la hauteur peut consister en un critère problématique quant à l'intégration dans 
l'environnement bâti. 
Puisque, dans la présente occurrence, une hauteur allant jusqu'à 27 mètres est déjà concrètement 
prévue pour deux parcelles spécifiques, on ne voit – au vu de la jurisprudence citée au considérant 
qui précède – que difficilement comment il sera encore possible de la contester, par rapport à son 
intégration dans le tissu bâti, dans le contexte des procédures de PAD, respectivement de permis 
de construire, en faisant appel au critère de l'esthétique.
Cette situation impose de décider, déjà au stade de l'approbation du RCU, si de pareilles hauteurs 
s'intègrent dans le tissu bâti et l'environnement ou si elles empêchent à elles-seules le respect de la 
clause d’esthétique.
Or, dans la présente occurrence, les motifs pour l'admettre ne ressortent pas avec une précision 
suffisante de la décision d'approbation et de la réponse au recours de la DIME, lesquelles 
mentionnent principalement que la volonté est de densifier à cet endroit et qu'une solution 
urbanistique satisfaisante a été trouvée, en se référant à la topographie difficile ainsi qu'à un plan 
matérialisant le concept urbanistique et à un autre concrétisant la sectorisation des hauteurs. 
Cela étant, il est certes fait mention d'un contrat entre la commune et le promoteur qui lie les parties, 
lequel réduirait l'effet de hauteur en général et notamment sur les parcelles de la recourante. 
Néanmoins, selon le RCU, qui est en l'occurrence le droit public topique, des hauteurs de 23 à 27 m 
(cf. préavis du SeCA du 4 novembre 2021) seront possibles. Or, les hauteurs telles que proposées 
dans le projet des constructeurs ne constituent pour leur part pas des contraintes légales 
s'appliquant à quiconque. Ce sont dès lors précisément les hauteurs maximales figurant dans le 
RCU qu'il s'agit d'examiner en l'espèce. Dans ce sens, c'est d'ailleurs à juste titre qu'il faudrait 
introduire dans ce dernier des précisions supplémentaires quant aux hauteurs, comme proposé par 
le promoteur, afin de les rendre contraignantes pour le futur.
De plus, la Cour de céans ne peut pas ignorer que la Commune de B.________ ne présente, à ce 
stade, pas un contexte d'architecture urbain et que, même si les parcelles concernées sont certes 
situées au centre du village et que la commune a l'intention d'intégrer l'agglomération de Fribourg, 
elle se caractérise néanmoins encore par un tissu villageois. En outre, ces parcelles sont en partie 
en bordure de la zone agricole et consistent en l'entrée du village en arrivant depuis L.________. Le 
SeCA relève à cet égard que celle-ci sera constituée de bâtiments de plus de 20 mètres sur les deux 
côtés de la route, ce qui peut en effet donner l'aspect d'un mur.
Dès lors qu'on ne saurait nier dans le présent cas que la prescription litigieuse du RCU a un effet 
important sur son environnement, le Tribunal devrait, pour se forger son opinion, procéder à de plus 
amples mesures d'instruction. A cet effet en outre, il s'impose – pour avoir une vue d'ensemble – de 
recourir à l'avis spécialisé de la Commission d'architecture et d'urbanisme avant de fixer une telle 
hauteur générale dans le RCU, cela d'autant plus que le SeCA, dans sa détermination, avait rendu 
un préavis défavorable. Certes, la DIME n'est pas liée par les préavis de ses services, comme le 
soutient la recourante. En effet, c'est à elle qu'incombe la responsabilité de décider, mais il lui revient 
néanmoins de motiver d'une manière plus précise sa décision lorsqu’elle s'en distancie. Dans ces 
circonstances, la commune ne peut pas se contenter de motiver de pareilles hauteurs par la 


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nécessité de densifier vers l'intérieur et en se référant à un projet des constructeurs non 
contraignant.
Dans de telles circonstances, le renvoi de la cause à l'autorité pour nouvelle décision au sens des 
considérants s'impose (art. 98 CPJA).
5.
5.1.
Au vu de ce qui précède, la décision sur recours et celle d'approbation en tant qu'elles 
concernent l'art. 23 ch. 9 RCU doivent être annulées et le recours admis.
5.2.
La commune – en tant qu'auteure du PAL – et l'Etat de Fribourg, qui succombent, sont 
exonérés des frais de procédure (art. 133 CPJA). L'avance de frais de CHF 3'000.- est restituée à 
la recourante.
Il leur incombe en revanche de verser une indemnité de partie à la recourante qui a fait appel aux 
services d'avocats pour défendre ses intérêts (art. 137 CPJA). Cela étant, considérant la complexité 
somme toute relative de l'affaire, il y a lieu de s'écarter de la liste de frais produite par ses 
mandataires, qui dépasse les opérations nécessaires à la stricte défense de ses intérêts et ne 
correspond en outre pas au tarif applicable en ce qui concerne les débours (cf. art. 9 du tarif 
fribourgeois du 17 décembre 1991 sur les frais de procédure et des indemnités en matière de 
juridiction administrative; RSF 150.12). L'indemnité de partie est arrêtée à CHF 6'462.- (honoraires 
et débours: CHF 6'000.-; TVA: CHF 462.-) en application de l'art. 11 al. 1, dernière phrase, du tarif. 
Elle est mise à raison de 1/2 à la charge de la commune et à raison de 1/2 à la charge de l'Etat de 
Fribourg.
(dispositif en page suivante)


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la Cour arrête :
I.
Le recours est admis.
Les décisions sur recours et d'approbation sont annulées dans la mesure où elles concernent 
l'art. 23 ch. 9 RCU. Le dossier est renvoyé à la DIME pour nouvelle décision au sens des 
considérants.
II.
Il n'est pas perçu de frais de procédure. L'avance de frais d'un montant de CHF 3'000.- est 
restituée à la recourante.
III.
Un montant de CHF 6'462.- (dont CHF 462.- au titre de la TVA) à verser à Me Clémence 
Morard-Purro et Me Rémy Terrapon, alloué à la recourante à titre d'indemnité de partie, est 
mis pour moitié à la charge de la commune (soit CHF 3'231.-) et pour moitié à la charge de 
l'Etat de Fribourg (soit CHF 3'231.-).
IV.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant de l'indemnité de partie peut, dans le même délai, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 al. 1 CPJA).
Fribourg, le 27 avril 2023/jfr/vth
Le Président 
La Greffière-rapporteure