fr_gerichte · 602 2023 20 · 2024-08-22 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2023 20
Arrêt du 22 août 2024
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Johannes Frölicher 
Juges :
Cornelia Thalmann El Bachary,
Vanessa Thalmann
Greffier :
Tony Kiener
Parties
A.________, recourant, représenté par Me David Ecoffey, avocat, 
contre
DIRECTION 
DU 
DÉVELOPPEMENT 
TERRITORIAL, 
DES 
INFRASTRUCTURES, 
DE 
LA 
MOBILITÉ 
ET 
DE 
L’ENVIRONNEMENT, autorité intimée 
Objet
Aménagement du territoire et constructions – Révision d'un PAL – 
Refus de mise en zone d'activités
Recours du 20 février 2023 contre la décision du 18 janvier 2023


Tribunal cantonal TC
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considérant en fait
A.
A.________ est propriétaire de l'art. bbb, d'une surface de 1'000 m2, et copropriétaire de l'art. 
ccc, d'une surface de 1'628 m2, du Registre foncier (RF) de la Commune d'Attalens.
B.
Par publication dans la Feuille officielle (FO) du 19 novembre 2010, la Commune d'Attalens a 
mis à l'enquête publique la révision générale de son plan d'aménagement local (PAL). Une seconde 
enquête publique a été publiée dans la FO n° 23 du 10 juin 2011, à la suite de modifications du plan. 
La modification n° 8 prévoyait d'attribuer les articles ddd, eee, fff, ccc et bbb RF à la zone d'activités 
artisanales et industrielles (ZACT) et les articles ggg, hhh, iii et jjj RF à la zone centre village A (ZCV 
A), situés au lieu-dit "K.________", jusqu'alors sis en zone agricole.
Des oppositions ont été déposées à l'encontre de la révision du PAL, par des administrés contestant 
la mise en zone de l'art. lll RF (zone résidentielle à moyenne densité).
À la suite du rejet des oppositions par la commune le 10 octobre 2011, les opposants déboutés ont 
recouru, sans succès, auprès de la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des 
constructions (DAEC; actuellement et ci-après: Direction du développement territorial, des 
infrastructures, de la mobilité et de l'environnement, DIME) qui a rejeté leur recours et approuvé la 
révision générale du PAL le 8 octobre 2013, puis devant le Tribunal cantonal, qui a confirmé la 
décision de la DIME par arrêt 602 2013 138 du 12 août 2014.
Par arrêt 1C_449/2014 du 7 octobre 2015 (publié aux ATF 141 I 393), le Tribunal fédéral a annulé 
le jugement cantonal ainsi que les décisions d'approbation et de recours de la DIME, renvoyant 
l'affaire à celle-ci pour nouvelle décision dans le sens des considérants afin de respecter les 
nouvelles règles issues de la modification de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire 
(LAT; RS 700) entrée en vigueur le 1er mai 2014. Il a considéré que l'art. 38a des dispositions 
transitoires de la LAT - qui instaurait un moratoire sur l'extension des zones à bâtir jusqu'à l'adoption 
d'un nouveau plan directeur cantonal conforme à la nouvelle réglementation fédérale - relevait d'un 
intérêt public prépondérant justifiant son application immédiate, même si cette norme n'était pas 
encore en vigueur au moment où l'autorité de première instance avait rendu sa décision. Il a précisé 
que, conformément à cette disposition, toute nouvelle affectation de terrains en zone à bâtir ne 
pouvait être admise que moyennant compensation par un déclassement d'une surface équivalente 
dans le canton. 
En parallèle à la procédure de révision du PAL, le plan d'aménagement de détail (PAD) 
"K.________" – incluant toutes les parcelles objet de la modification n° 8 de la révision générale de 
PAL – a été mis à l'enquête par publication dans la FO mmm. Par décision du 8 octobre 2013, la 
DIME a approuvé ce PAD. Cette décision n'a pas été contestée.
C.
Au vu des considérants de l'arrêt du Tribunal fédéral du 7 octobre 2015, la commune a procédé 
à une mise à l'enquête publique complémentaire de son dossier de révision générale du PAL par 
avis dans la FO du 8 septembre 2017. Tout en prévoyant une compensation des terrains mis en 
zone par des déclassements qu'elle considérait équivalents, la commune a reconduit notamment 
les mises en zone à bâtir établies par la modification n° 8, ainsi que celle prévue pour l'art. lll RF. 
Les opposants précités ont réitéré leur opposition à l'encontre de la mise en zone de l'art. lll RF, qui 
a été écartée par le Conseil communal le 18 décembre 2017. 


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Par décisions du 1er mai 2019, la DIME a approuvé la révision générale du PAL et rejeté le recours 
formé par les opposants déboutés. Après avoir évalué que, selon son point de vue, le projet de mise 
en zone à bâtir était conforme à l'art. 38a LAT, la DIME a expliqué que, malgré l'adoption par le 
Conseil d'Etat le 2 octobre 2018 du nouveau plan directeur cantonal (ci-après: PDCant de 2018), 
elle a décidé d'appliquer l'ancien plan directeur cantonal de 2004 (ci-après: PDCant de 2004) – et 
les critères de mise en zone à bâtir y relatifs – à toutes les planifications communales pas encore 
approuvées qui avaient été mises à l'enquête publique avant cette date. En suivant les calculs de 
dimensionnement prévus par le PDCant de 2004, elle a conclu que la commune disposait d'un 
potentiel théorique de mise en zone qui s'élevait au maximum à 168'000 m2, qu'elle avait 
correctement utilisé en affectant notamment l'art. lll RF, ainsi que les art. ggg, hhh, iii et jjj RF en 
zone résidentielle.
Par arrêt 602 2019 63 du 15 mars 2021, le Tribunal cantonal a admis le recours formé par les 
opposants susmentionnés, annulé les décisions du 1er mai 2019 de la DIME et renvoyé la cause à 
cette dernière afin qu'elle examine l'ensemble de la planification locale conformément aux critères 
du PDCant de 2018. Il a en substance considéré que la DIME ne pouvait pas continuer à appliquer 
l'ancien PDCant de 2004 et les critères de mise en zone à bâtir y relatifs postérieurement à l'adoption 
de la nouvelle planification cantonale directrice par le Conseil d'Etat. 
D.
Entre-temps et malgré l'arrêt précité du Tribunal fédéral, des permis de construire ont été 
délivrés par les autorités compétentes dans le périmètre du PAD "K.________". 
Plus particulièrement, en janvier 2016, A.________ et N.________ ont obtenu l'autorisation pour 
"construire un garde-meuble avec un dépôt, un dépôt/garage, une surface administrative et un 
logement de gardiennage ainsi qu'à implanter des sondes géothermiques" sur l'art. ccc RF qu'ils 
avaient acquis en 2015. Le permis de construire a été réalisé et le permis d'occuper a été délivré 
par la commune le 12 octobre 2017. 
E.
La commune n'a pas entrepris de nouvelles enquêtes publiques suite à l'arrêt du TC du 
15 mars 2021, maintenant ainsi la modification n° 8 qui prévoit notamment d'affecter les art. ddd, 
eee, fff, ccc et bbb RF en ZACT.
Le 2 décembre 2021, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a émis un préavis 
d'examen final complémentaire. Pour la première fois depuis le début de la procédure, ce service 
s'est opposé à une partie de la modification n° 8 envisagée, en préavisant défavorablement certaines 
mises en zone proposées. Pour expliquer sa position, le SeCA a établi une distinction initiale entre 
les mises en ZCV A et les mises en ZACT prévues par cette modification n° 8, toutes situées dans 
le périmètre du PAD "K.________". En ce qui concerne les mises en ZCV A, il a jugé qu'il serait 
contraire au principe de la bonne foi de ne pas affecter ces parcelles à la zone à bâtir, étant donné 
qu'elles ont été construites sur la base de permis de construire délivrés depuis 2013 par des autorités 
compétentes, qui pensaient que la réglementation pour le secteur concerné était entrée en force 
suite à l'approbation de la révision générale du PAL intervenue en 2013. De plus, il a estimé que ce 
secteur, situé en continuité de la zone à bâtir légalisée depuis 1992 et actuellement entièrement et 
densément construit, répondait aux critères du territoire d'urbanisation au sens du PDCant, justifiant 
ainsi l'affectation de ces parcelles en ZCV A. Ensuite, pour les mises en ZACT issues de la 
modification n° 8, le SeCA a expliqué que "au sens du PDCant, la nouvelle ZACT prévue par la 
commune sur les articles RF susmentionnés est considérée comme une «autre zone d'activité». 
Cette typologie de zone est destinée au maintien du tissu existant. L'extension de ce type de ZACT 
ne peut être planifiée que si elle se limite à l'emprise d'une demande de permis de construire mise 


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à l'enquête antérieurement ou simultanément à la modification du PAZ et si le retour en zone agricole 
en cas de non-construction dans les 5 ans est prévu et fixé au RCU". Rappelant que cette mise en 
ZACT partageait le même historique que la mise en ZCV A susmentionnée, il a renvoyé à son 
argumentaire présenté dans ce cadre et a distingué deux cas de figure: les parcelles ayant déjà été 
construites (art. fff et ccc RF) et les autres encore libres de construction (art. ddd, eee et bbb RF). 
Les premières ont fait l'objet d'un préavis favorable, les secondes d'un préavis défavorable. Pour 
justifier cette distinction, le service a considéré qu'il était opportun de ne tolérer que la mise en 
conformité des terrains construits, mais de ne pas permettre le développement de parcelles qui, bien 
qu'elles soient occupées par des machines de chantier et des installations de stockage amovibles, 
n'ont pas fait l'objet de projets de construction depuis une dizaine d'années. Enfin, dès lors que le 
PAD "K.________" comprend des terrains se trouvant en zone agricole compte tenu de son préavis 
négatif, il a recommandé l'annulation de ce PAD.
La DIME a publié, dans la FO du 17 décembre 2021, les mesures qu'elle entendait ne pas approuver, 
dont notamment la partie de la modification n° 8 portant sur la mise en zone des parcelles ddd, eee 
et bbb RF. 
Le propriétaire de l'art. bbb RF a pris position auprès de la DIME. Il a notamment retracé l'historique 
de ses parcelles et expliqué pourquoi aucune demande de permis de construire n'avait été mise à 
l'enquête publique. Il a également mis en avant les investissements importants réalisés ainsi que les 
pertes économiques qui résulteraient d'un refus de mise en ZACT. De son côté, la commune s'est 
déterminée le 22 février 2022 en proposant de considérer la situation géographique de la parcelle 
en tant que brèche dans la zone à bâtir, précisant que le terrain est équipé et entouré de parcelles 
déjà construites. 
F.
Par décision du 18 janvier 2023, publiée dans la FO du 21 janvier 2023, la DIME a 
partiellement approuvé la révision générale du PAL, émettant certaines réserves et conditions. 
Elle n'a notamment pas approuvé la partie de la modification n° 8 permettant la mise en ZACT des 
art. ddd, eee et bbb RF. En substance, elle a invoqué les arguments présentés par le SeCA dans 
son dernier préavis concernant le contexte général et les permis de construire antérieurs ou 
postérieurs au PAL approuvé de 2013. Elle a estimé que la même démarche devait être appliquée 
uniformément à tous les secteurs de la commune, sans distinction, quand bien même la volonté des 
propriétaires concernés de développer leurs terrains semblait en l'occurrence avérée. Elle a constaté 
– et déploré – que cette volonté semblait s'être concrétisée trop tardivement par rapport aux 
différentes décisions des tribunaux, lesquelles ont eu pour effet de geler les demandes de permis 
de construire. À ce titre, elle a rappelé que, si le choix de tenir compte des effets directs de 
l'approbation du dossier de révision du PAL de 2010 dans le cadre de la décision de la planification 
communale lui incombait, elle n'était pas l'autorité compétente pour statuer sur les procédures de 
demande de permis de construire. Par conséquent, elle ne pouvait se prononcer sur les motifs 
exacts de refus ou de délivrance de permis dans les secteurs concernés par la décision 
d'approbation de la révision générale du PAL.
S'agissant du PAD "K.________", la DIME a souligné sa situation particulière, puisqu'il inclut des 
terrains en zone agricole à la suite de sa décision sur la modification n° 8. Considérant que les 
décisions d'approbation et de modification de ce PAD devaient être annulées, elle a enjoint la 
commune à réexaminer la planification de ce secteur et à analyser la pertinence de maintenir ou 
non un PAD.


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G.
Par mémoire du 20 février 2023, le propriétaire de l'art. bbb RF recourt contre cette décision 
auprès du Tribunal cantonal, en concluant – sous suite de frais et dépens – à son admission. Il 
demande, à titre préjudiciel, de constater la non-conformité au droit et la non-applicabilité de la fiche 
T104 du PDCant de 2018. Partant, il conclut à l'annulation partielle de la décision d'approbation du 
18 janvier 2023 et, principalement, à ce que celle-ci soit modifiée, en ce sens que la parcelle bbb 
RF est affectée à la ZACT, subsidiairement, à ce que la cause soit renvoyée à la DIME avec pour 
instruction d'approuver la mise en ZACT de la parcelle bbb RF.
A l'appui de ses conclusions, le recourant invoque en substance une violation de son droit d'être 
entendu, reprochant à la DIME de ne pas avoir traité dans sa décision les griefs concrets qu'il a 
soulevés. 
Il fait ensuite valoir que la DIME a constaté de manière inexacte les faits pertinents. Il relève d'emblée 
que, contrairement à ce qu'a retenu la DIME, des demandes de permis de construire ont été mises 
à enquête publique pour des projets situés sur les art. ddd et eee RF, respectant ainsi le nouveau 
principe du PDCant de 2018 exigeant qu'une extension de zone d'activités ne peut être planifiée que 
si elle est limitée à l'emprise d'une demande de permis de construire mise à l'enquête antérieurement 
ou simultanément avec le projet de modification du PAZ. Concernant l'art. bbb RF, il expose avoir 
d'abord acquis la parcelle voisine (art. ccc RF) en juillet 2015 pour y développer ses activités et 
installer sa résidence familiale. Devant le succès rencontré, il a décidé d'acheter l'art. bbb RF en 
décembre 2017 pour y construire d'autres bâtiments pour son activité, la parcelle étant entièrement 
équipée et totalement constructible. Cependant, en raison de la situation particulière du PAL, il 
explique avoir été informé par la commune – peu après l'acquisition de sa parcelle – que toutes les 
demandes de permis de construire étaient suspendues dans le secteur concerné, ce qui l'a empêché 
de mettre un projet à enquête publique. Il précise néanmoins avoir contracté un prêt hypothécaire 
et s'être engagé à confier des travaux de construction à la société O.________ SA, démontrant ainsi 
une volonté concrète de développer son projet sur la parcelle bbb RF, contrairement à ce que retient 
la DIME. Il relève en outre que la parcelle bbb RF se trouve à l'intérieur d'un PAD, ce qui lui confère 
une valeur de permis de construire, ce dernier n'étant qu'une formalité pour mettre en œuvre cette 
réglementation particulière. 
Le recourant demande ensuite le contrôle préjudiciel du nouveau critère introduit par le PDCant de 
2018, qui stipule qu'une nouvelle mise en zone d'activités requiert le dépôt préalable ou simultané 
d'une demande de permis de construire pour un projet concret. Selon lui, le refus de mise en zone 
de sa parcelle repose uniquement sur ce motif. Il rappelle que plusieurs communes avaient critiqué 
cette condition lors de l'élaboration du PDCant de 2018 et que, dans certains cas, une mise en zone 
d'activités coordonnée avec une demande de permis de construire était déjà pratiquée depuis 
longtemps. Cependant, il soutient que ce scénario était spécifique aux projets d'importance 
significative avec un fort impact territorial, et non pour les petits projets implantés dans d'autres 
zones d'activités. Imposer cette exigence pour de petits projets risquerait d'engendrer une 
multiplication des processus de révision sans que cela soit justifié. Il estime donc que cette nouvelle 
exigence est contraire au droit à plusieurs égards et ne respecte pas le principe de la légalité: en 
particulier, elle n'est pas justifiée par un principe d'aménagement du territoire, elle compromet la 
disponibilité suffisante de la ZACT, elle empiète sur la compétence des planificateurs locaux en 
violant l'autonomie communale et elle entrave les compétences régionales en matière de gestion 
des zones d'activités. Il soutient que ce critère n'apporte pas de valeur ajoutée en termes de 
coordination, puisque celle-ci est déjà assurée par l'établissement d'un PAD. De plus, il souligne que 
le législateur n'a pas exigé de projet concret pour les mises en ZACT, contrairement aux mises en 


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zone d'intérêt général (ZIG) et qu'un retour en zone dans les cinq ans contrevient à l'art. 46a de la 
loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; 
RSF 710.1). 
Ensuite, il soutient qu'il est dans tous les cas justifié de déroger au critère du PDCant de 2018, dans 
la mesure où son application contrevient aux principes d'aménagement du territoire, ne poursuit 
aucun intérêt public et va à l'encontre de nombreux intérêts publics et privés prépondérants. Il estime 
que la mesure contestée aboutit à un résultat arbitraire, contraire aux buts et principes que le PDCant 
de 2018 est censé mettre en œuvre. À cet effet, il précise que la mesure d'aménagement entreprise 
par la DIME affecte une parcelle de 1'000 m2 en zone agricole, sans utilité et sans vocation agricole, 
inconstructible malgré son équipement et son accessibilité, alors que sa mise en ZACT a été 
identifiée comme nécessaire par le plan directeur régional. Il relève également que cette parcelle 
est entourée de terrains construits conformément à une cohérence établie dans un PAD qui ne serait 
désormais que partiellement exécuté. 
En outre, il souligne que cette mesure porte atteinte à la stabilité des plans, notamment au PAD 
"K.________" et que, en raison de l'inscription de sa parcelle dans ce PAD, il pouvait légitimement 
s'attendre à ce qu'elle soit affectée en zone à bâtir. Il fait encore remarquer que les délais d'ordre 
s'agissant de la révision générale du PAL ont systématiquement été dépassés par les autorités et 
qu'il ne devrait pas en subir les conséquences. Il invoque également une violation de l'égalité de 
traitement, dans la mesure où la DIME favorise les propriétaires ayant pu obtenir un permis de 
construire sur la base de la révision générale du PAL jusqu'à l'arrêt du Tribunal fédéral l'annulant. 
Enfin, il affirme que cette mesure viole le principe de la proportionnalité, car elle n'est pas justifiée 
par un intérêt public, et partant, viole également la garantie de la propriété. 
H.
Dans ses observations du 26 mai 2023, la DIME confirme sa décision et conclut au rejet du 
recours. Elle rappelle que le PDCant de 2018 est un instrument de mise en œuvre du droit fédéral 
visant à prévenir la dispersion des constructions. Dans ce contexte, elle explique que les critères 
cumulatifs du PDCant de 2018, nécessaires pour permettre la mise en zone de la parcelle litigieuse, 
font en l'espèce défaut. Pour étayer sa position, elle se réfère à la fiche T102 dudit plan, qui requiert 
des communes la réalisation d'une étude de densification sur l'ensemble de leurs zones à bâtir. 
Étant donné que le dossier de révision du PAL ne comporte pas une telle étude, elle affirme ne pas 
être en mesure d'approuver la mise en zone du bien-fonds du recourant. De plus, elle explique qu'un 
des critères spécifiques du PDCant de 2018 relatif aux mises en zone d'activités de type "autres 
zones d'activités" n'était également pas rempli lors de l'examen du dossier auquel elle a procédé, 
soit l'existence d'une demande de permis de construire mise à l'enquête antérieurement ou 
simultanément avec le projet de modification du PAL. 
De surcroît, elle considère que la situation du bien-fonds du recourant diffère de celle des parcelles 
pour lesquelles elle a approuvé les mises en zone. Elle constate que ces dernières étaient associées 
à la délivrance de permis de construire lors d'une période où les autorités compétentes ne pouvaient 
pas anticiper que la délimitation des zones à bâtir serait remise en cause par le Tribunal fédéral 
dans le cadre d'une procédure de recours portant sur un autre élément de la planification.
I.
Dans ses observations du 26 juin 2023, la commune déclare s'en remettre à justice quant à 
l'appréciation de la situation. Néanmoins, elle estime que la situation factuelle n'a pas été 
suffisamment prise en considération par la DIME. A cet égard, elle rappelle les diverses démarches 
entreprises par le recourant pour concrétiser ses projets de construction, notamment l'achat de 
l'article bbb RF dans le but explicite d'y construire une extension de son activité florissante sur une 


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parcelle voisine. Elle soulève encore que l'autorité intimée n'a pas pris en compte le PAD 
"K.________" qu'elle a pourtant approuvé le 8 octobre 2013. Elle précise que ce PAD fixe 
l'implantation de volumes de la ZACT sur les parcelles en question. 
J.
Dans ses contre-observations du 10 novembre 2023, le recourant maintient les conclusions 
formulées dans son recours. Il réitère l'historique et explique les raisons pour lesquelles sa parcelle 
est indispensable à la construction pour les quinze prochaines années. Il regrette que la DIME n'ait 
pas pris en compte les griefs issus de son recours et n'ait pas pris position à leur égard, estimant 
que, faute de contestation explicite, ceux-ci devraient être considérés comme admis. 
Il critique également la DIME pour avoir introduit de nouveaux arguments à ce stade de la procédure 
– soit le fait que la mise en ZACT de l'article bbb RF serait contraire à l'art. 15 al. 4 let. b LAT et 
l'absence d'une étude de densification –, arguments qui ne figuraient pas dans la décision initiale et 
sur lesquels les parties intéressées n'ont pas pu se prononcer, que ce soit dans le cadre du droit 
d'être entendu ou du recours. Dans ces conditions, il estime que ces arguments ne devraient pas 
être pris en considération. À cet égard, il souligne que l'étude de densification exigée par la DIME 
n'est pas nécessaire, comme le démontre le fait que celle-ci a approuvé plusieurs mises en zone 
malgré l'absence de cette étude lors de l'approbation. Il considère qu'il est inadmissible que la DIME 
applique ces critères a posteriori à sa situation, alors qu'elle ne les applique pas à d'autres 
administrés bénéficiant de mises en zone. Il soutient donc que, si l'absence d'une étude de 
densification devait être retenue, alors toutes les mises en zone prévues par la révision générale du 
PAL devraient être annulées. De plus, il argue que demander une telle étude pour la mise en zone 
de sa parcelle est dénué de sens. Il explique que cette parcelle, d'une superficie de seulement 
1'000 m2, n'est pas adaptée à la densification et est entourée de ZACT légalisées, dont les activités 
et les nuisances liées sont inconciliables avec de l'habitat. 
K.
Il sera fait état des arguments développés par les parties à l’appui de leurs conclusions dans 
les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.
en droit
1.
Le recourant – en sa qualité de propriétaire d'une parcelle visée par une modification qui n'a pas été 
approuvée par l'autorité intimée – est habilité à recourir devant le Tribunal cantonal.
Déposé dans le délai et les formes prescrits (art. 79 ss du code fribourgeois du 23 mai 1991 de 
procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1) – l’avance de frais ayant en outre été 
versée dans le délai imparti – le recours est recevable en vertu des art. 88 al. 3 LATeC et 114 al. 1 
let. a CPJA. Le Tribunal cantonal peut dès lors entrer en matière sur ses mérites.
2.
2.1.
Selon l'art. 77 CPJA, le Tribunal de céans revoit la légalité de la décision attaquée ainsi que 
la constatation des faits par l'autorité intimée; cela signifie qu'il peut sanctionner la violation de la loi, 
y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, ainsi que la constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents. 


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2.2.
En application des art. 78 al. 2 CPJA et 33 al. 3 let. b LAT, lequel impose aux cantons 
d'instituer au moins une autorité de recours disposant d'un libre pouvoir d'examen (ATF 109 Ib 123; 
cf. également arrêt TA FR 2A 00 65 du 26 octobre 2000), le Tribunal de céans statue avec un plein 
pouvoir de cognition sur un recours interjeté à l'encontre d'une décision d'approbation de la DIME; 
le grief d'inopportunité (dans le sens de "Angemessenheit", cf. TSCHANNEN, in Commentaire ASPAN 
de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 2010, art. 26 p. 13) peut dès lors également être 
invoqué devant l'instance de céans (cf. TSCHANNEN, art. 2 p. 34 et les références citées; cf. en détail 
ATF 127 II 238 consid. 3b/aa). 
Il sied de relever à cet égard que, selon l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l'aménagement 
du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté 
d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches. Cette disposition légale constitue 
principalement une règle de pouvoir d'examen à l'adresse des autorités d'approbation et de recours. 
Elle ne trouve cependant application que dans le cadre fixé par le droit de procédure applicable. Si 
la solution choisie doit être considérée comme inappropriée, l'autorité supérieure ne peut pas 
substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité de planification compétente; bien plus, elle doit 
renvoyer l'affaire à cette autorité pour que celle-ci prenne une nouvelle décision (ATF 120 Ib 207 
consid. 3; TSCHANNEN, art. 2 p. 34 et les références citées).
3.
Le recourant invoque tout d'abord une violation de son droit d'être entendu, reprochant à la DIME 
de ne pas avoir traité les griefs concrets qu'il a soulevés et démontrant sa volonté de réaliser un 
projet concret, bloqué uniquement en raison de la situation problématique du PAL, déjà en suspens 
lorsqu'il est devenu propriétaire de la parcelle litigieuse. Par conséquent, il considère que l'unique 
motivation de la DIME, selon laquelle sa volonté s'est concrétisée tardivement, est erronée. Il qualifie 
cette violation de grave compte tenu des conséquences sur sa situation personnelle, estimant qu'elle 
ne peut pas être guérie par l'autorité de céans, dans la mesure où celle-ci ne peut pas revoir la 
mesure contestée sous l'angle de l'opportunité. 
3.1.
Le droit d'être entendu est une garantie constitutionnelle de caractère formel, dont la violation 
doit entraîner l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du 
recours sur le fond (ATF 127 V 437 consid. 3d/aa; 126 V 132 consid. 2b et les arrêts cités). Ancré à 
l'art. 29 al. 2 Cst. et concrétisé par les art. 57 ss CPJA, il comprend notamment le droit pour 
l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision touchant sa situation 
juridique ne soit prise, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses 
offres de preuves, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de 
s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 135 I 
279 consid. 2.3). 
Le droit d'être entendu implique également pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision. Il suffit 
toutefois que l'autorité mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels elle 
a fondé sa décision, de manière à ce que son destinataire puisse se rendre compte de la portée de 
celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. Elle n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous 
les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à 
l'examen des questions décisives pour l'issue du litige. Dès lors que l'on peut discerner les motifs 
qui ont guidé la décision de l'autorité, le droit à une décision motivée est respecté même si la 
motivation présentée est erronée. La motivation peut d'ailleurs être implicite et résulter des différents 
considérants de la décision (cf. arrêt TC FR 602 2020 41 du 24 juillet 2020 et les références citées). 


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Bien qu'il soit de nature formelle, la jurisprudence admet qu'une violation du droit d'être entendu en 
instance inférieure puisse néanmoins être réparée lorsque l'administré a eu la faculté de se faire 
entendre en procédure de recours par une autorité disposant d'un plein pouvoir d'examen en fait et 
en droit (cf. ATF 145 I 167 consid. 4.4; 134 I 331 consid. 3.1; 133 I 201 consid. 2.2; 130 II 530 
consid. 7.3). Une telle réparation dépend de la gravité et de l'étendue de l'atteinte portée au droit 
d'être entendu (cf. ATF 126 I 68 consid. 2). Même si la violation du droit d'être entendu est grave, 
une réparation est également envisageable si le renvoi à l'autorité inférieure constituerait une vaine 
formalité. L'allongement inutile de la procédure qui en découlerait est en effet incompatible avec 
l'intérêt de la partie concernée à ce que sa cause soit tranchée dans un délai raisonnable 
(cf. ATF 137 I 195 consid. 2.3.2; arrêts TF 5A_897/2015 du 1er février 2016 consid. 3.2.1; 
5A_126/2018 du 14 septembre 2018 consid. 5).
3.2.
En l'espèce, bien que la motivation de la DIME puisse sembler sommaire, celle-ci se réfère 
au préavis du SeCA et renvoie au contexte général de la révision du PAL et à son argumentaire lié 
aux permis de construire antérieurs ou postérieurs au PAL approuvé de 2013, qu'elle a exposé en 
lien avec une autre modification. Par ailleurs, elle reprend un historique établi par le recourant dans 
le cadre du droit d'être entendu. Rien n'indique donc que la décision attaquée est insuffisamment 
motivée ou que le recourant n'a pas pu la contester en toute connaissance de cause. Il suffit de voir 
d'ailleurs le mémoire de recours – de 37 pages – et les griefs formulés sur le fond pour se convaincre 
du contraire. Le fait que le recourant ne soit pas d'accord avec cette motivation ne signifie pas encore 
que la décision ne respecte pas les exigences minimales précitées. Autre est la question de savoir 
si cette décision est effectivement conforme au droit, ce qui sera examiné ci-après.
Au demeurant, même si une violation du droit d'être entendu avait dû être constatée, celle-ci aurait 
été réparée dans le cadre de la présente procédure de recours, dès lors que la Cour de céans 
dispose du même pouvoir de cognition que la DIME en fait et en droit (cf. consid. 2.2 ci-dessus) et 
que le recourant a valablement pu faire valoir son point de vue devant l'autorité de recours au moyen 
de son mémoire de recours.
Ce grief, mal fondé, doit être rejeté. 
4.
4.1.
Le moment décisif pour se prononcer sur la conformité d’une planification communale se situe 
au stade de l’approbation par la DIME, autorité qui doit examiner et approuver les plans et leur 
réglementation du point de vue de la légalité, de l’opportunité et de leur concordance avec les plans 
cantonaux et régionaux (art. 86 al. 3 LATeC; arrêts TC FR 602 2022 71 du 5 février 2024 consid. 5.2; 
602 2019 3 du 3 septembre 2019 et 602 2016 99/154 du 13 novembre 2017 consid. 2c, confirmé 
par l’arrêt TF 1C_15/2018 du 15 avril 2019). En instituant expressément l’effet obligatoire du PDCant 
"dès son adoption par le Conseil d’Etat", le texte de l’art. 18 al. 1 LATeC contient une disposition 
transitoire claire qui fixe sans ambiguïté le moment à partir duquel les autorités cantonales et 
communales fribourgeoises doivent appliquer la nouvelle planification directrice.
Pour la planification ici litigieuse, partiellement approuvée en janvier 2023, cela signifie que le 
nouveau PDCant (adopté par le Conseil d’Etat le 2 octobre 2018) est applicable, notamment les 
règles relatives à l’urbanisation et la densification, conformément du reste à la jurisprudence établie 
et comme confirmé par l'arrêt TC FR 602 2019 63 du 15 mars 2021 pour la commune ici concernée. 
4.2.
L'art. 34 al. 1 LATeC dispose que l'aménagement du territoire communal incombe à la 
commune. Le conseil communal est l'autorité responsable de l'aménagement local (art. 36 al. 1 


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LATeC). Quant à la DIME, elle est chargée de l'approbation des plans et règlements adoptés par la 
commune et du traitement des recours (art. 80 al. 1 et art. 86 al. 3 LATeC). Les communes jouissent 
d'autonomie lorsqu'elles définissent, par des plans, l'affectation de leur territoire (cf. arrêt TF 
1C_291/2014 du 1er décembre 2014 consid. 3.2).
Les autorités en charge de l'aménagement du territoire, si elles bénéficient d'une importante liberté 
d'appréciation dans l'accomplissement de leurs tâches (art. 2 al. 3 LAT) et notamment dans leurs 
tâches de planification, doivent se conformer aux buts et aux principes d'aménagement du territoire 
de la Constitution (art. 75 Cst.) et de la LAT. Elles doivent également prendre en considération les 
exigences découlant des autres dispositions du droit fédéral de la protection de l'environnement au 
sens large, notamment la loi sur la protection de la nature et des sites (ATF 129 II 63 consid. 3.1; 
121 II 72 consid. 1d; arrêt TF 1C_425/2008 du 26 janvier 2009 consid. 3.2). Une appréciation 
correcte de ces principes implique une pesée globale de tous les intérêts en présence (art. 3 de 
l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire, OAT; RS 700.1). Combinés avec les 
buts de l'art. 1 LAT, les principes de l'art. 3 LAT ne constituent pas un système exempt de toute 
contradiction, mais doivent être intégrés à une pesée générale des intérêts en vue de la meilleure 
concordance possible. Qu'il faille harmoniser ces intérêts entre eux ne doit pas remettre en cause 
le caractère contraignant de leur prise en considération (cf. arrêt TF 1C_429/2017 du 25 juillet 2018 
consid. 2.1). Les principes de l'aménagement du territoire sont ainsi justiciables (ATF 112 Ia 65 
consid. 4; arrêts TF 1C_157/2014 du 4 novembre 2015 consid. 3.3, in ZBI 117 p. 444; 1C_528/2016 
du 20 décembre 2017 consid. 6.1).
4.3.
Selon l'art. 1 al. 1 LAT, la Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation 
mesurée du sol et à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement 
harmonieux de l'ensemble du pays. Dans l’accomplissement de leurs tâches, ils tiennent compte 
des données naturelles ainsi que des besoins de la population et de l’économie.
L'art. 1 al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du territoire; il prévoit notamment que les autorités 
chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux fins d'orienter le 
développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti en maintenant une qualité d'habitat 
appropriée (let. abis), de créer un milieu bâti compact (let. b), ainsi que de créer et de maintenir un 
milieu bâti favorable à l’exercice des activités économiques (let. bbis).
L’art. 3 al. 3 LAT prescrit que les territoires réservés à l’habitat et à l’exercice des activités 
économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée. Il convient 
notamment de répartir judicieusement les lieux d’habitation et les lieux de travail et de les planifier 
en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics (let. a), de 
préserver autant que possible les lieux d’habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles 
que la pollution de l’air, le bruit et les trépidations (let. b).
4.4.
À teneur de l'art. 15 LAT, qui a fait l'objet d'une modification le 15 juin 2012, entrée en vigueur 
le 1er mai 2014, les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins 
prévisibles pour les quinze années suivantes (al. 1). Les zones à bâtir surdimensionnées doivent 
être réduites (al. 2). L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-
delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du 
territoire; en particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le 
paysage (al. 3). L'al. 4 prévoit que de nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si les 
conditions suivantes sont réunies: ils sont propres à la construction (let. a), ils seront probablement 
nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années même si toutes les possibilités 


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d'utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées et s'ils seront équipés et construits à cette 
échéance (let. b), les terres cultivables ne sont pas morcelées (let. c), leur disponibilité est garantie 
sur le plan juridique (let. d), ils mettent en œuvre le plan directeur (let. e).
L'art. 8a al. 1 LAT dispose que, dans le domaine de l'urbanisation, le plan directeur définit notamment 
la dimension totale des surfaces affectées à l'urbanisation, leur répartition dans le canton et la 
manière de coordonner leur expansion à l'échelle régionale (let. a), la manière de concentrer le 
développement d'une urbanisation de qualité à l'intérieur du milieu bâti (let. c), la manière d'assurer 
la conformité des zones à bâtir aux conditions de l'art. 15 LAT (let. d) et la manière de renforcer la 
requalification urbaine (let. e).
Conformément à l'art. 9 LAT, le plan directeur a force obligatoire pour les autorités (ATF 143 II 476 
consid. 3.7).
4.5.
La LATeC reprend ces principes notamment dans son article premier selon lequel la loi 
contribue au développement durable de l’ensemble du canton, en veillant à garantir l’équilibre entre 
les besoins économiques, sociaux et environnementaux (al. 1). Selon l’art. 1 al. 2 LATeC, il faut 
notamment veiller à un aménagement rationnel du territoire et à une utilisation mesurée du sol (let. a) 
et à assurer des conditions-cadre favorables à la création et au maintien des places de travail (let. c).
Selon l’art. 50 al. 1 LATeC, les zones à bâtir peuvent être subdivisées notamment en zones de 
centre, mixtes, résidentielles, d’activités, d’intérêt général et libres.
L’art. 54 LATeC règle que les zones d’activités sont destinées aux activités industrielles, artisanales, 
de service et administratives (al. 1). Ces zones sont notamment destinées à accueillir des 
entreprises qui ne peuvent être admises dans d’autres zones en raison des nuisances qu’elles 
engendrent (al. 2). Les logements de gardiennage nécessaires à ces activités peuvent être admis à 
l’intérieur des volumes bâtis (al. 3).
4.6.
Le nouveau PDCant, adopté par le Conseil d'État le 2 octobre 2018, veut – en application 
des principes précités – renforcer le réseau urbain du canton, définir les limites spatiales du 
développement urbain à long terme, concentrer principalement le développement de l'urbanisation 
dans le tissu urbain et assurer un développement de l'urbanisation durable à l'échelle du canton.
Le PDCant de 2018 a également pour objectif de développer l'urbanisation à l'intérieur du milieu 
bâti, notamment par une densification de qualité favorisant les déplacements en transports publics 
et en mobilité douce. À ce titre, il est question d'utiliser les réserves de terrains à bâtir légalisés et 
équipés existantes avant de proposer de nouvelles extensions et de subordonner la possibilité 
d'étendre les zones à bâtir à la définition des mesures en faveur de la densification et de la 
requalification (cf. T103. Densification et requalification, p. 1).
4.6.1. Le PDCant classe les zones d'activités en trois catégories: les zones d'activités cantonales 
(dans lesquelles sont inclus les secteurs stratégiques), les zones d'activités régionales et les autres 
zones d'activités. 
En outre, le PDCant exige notamment, avant l'extension d'une zone d'activités, tous types 
confondus, la réalisation d'une analyse de l'utilisation actuelle de la zone d'activités et du potentiel 
de densification et requalification (cf. PDCant, T104. Typologie et dimensionnement des zones 
d'activités, ch. 2).


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4.6.2. Les "autres zones d'activités" sont destinées au maintien du tissu existant. Seules les zones 
appartenant à cette catégorie qui présentent des conditions adéquates en matière de mobilité en 
fonction du caractère des activités projetées peuvent faire l'objet d'extensions.
En ce qui concerne le dimensionnement des autres zones d'activités, une extension de zone 
d'activités ne peut être planifiée que si elle est limitée à l'emprise d'une demande de permis de 
construire mise à l'enquête antérieurement ou simultanément avec le projet de modification du plan 
d'affectation des zones et si le retour en zone agricole dans les cinq ans en cas de non-construction 
est prévu (cf. PDCant, T104. Typologie et dimensionnement des zones d'activités, ch. 2).
Les autres zones d’activités sont constituées de petites zones d’activités de moindre étendue qui ne 
répondent pas aux critères des zones régionales. Ces zones sont entièrement gérées par les 
communes. Les possibilités d’extension ou de création de nouvelles zones d’activités y sont 
désormais fortement limitées. Compte tenu de la situation de dimensionnement au niveau cantonal, 
il n’est pas prévu de planifier des réserves dans ce type de zone, il s’agit uniquement d’adapter ces 
zones en fonction de projets concrets. Cela signifie que toute procédure d’extension doit être 
obligatoirement coordonnée avec une procédure de demande de permis de construire. Cette 
démarche permet de maintenir le tissu économique existant, en lui offrant même des possibilités de 
développement, tout en favorisant le développement dans les autres types de zones d’activités (cf. 
T104. Typologie et dimensionnement des zones d'activités, rapport explicatif, ch. 2).
5. 
En l'espèce, la DIME n'a pas admis une partie de la modification n° 8 qui prévoit notamment la mise 
en ZACT de l'art. bbb RF, situé actuellement en zone agricole, ce que le recourant conteste. 
Il est d'emblée constaté que le secteur en question ne se situe ni dans une zone d'activités 
cantonales (cf. PDCant, T104. Typologie et dimensionnement des zones d'activités, liste 
mentionnée au ch. 2) ni – en l'absence d'un plan directeur régional approuvé – dans une zone 
d'activités régionales. Il convient également de noter que le plan directeur régional de la Veveyse – 
pas encore approuvé par la DIME – affecte le secteur concerné en tant que zone d'activités locale, 
ce qui implique que le secteur en question doit être considéré en tant qu'autres zones d'activités. 
Ce sont ces cartes, et non celle du territoire d'urbanisation (TU), qui définissent les endroits où le 
planificateur cantonal et régional souhaite le développement de ces zones. 
Il convient dès lors d'examiner si ce refus de mise en ZACT, en tant qu'autres zones d'activités, est 
justifié.
6.
Le recourant relève que le refus de mise en zone de sa parcelle bbb RF repose uniquement sur le 
nouveau critère du PDCant de 2018, selon lequel toute nouvelle autre mise en zone d'activités exige 
le dépôt simultané ou antérieur d'une demande de permis de construire pour un projet concret. 
Considérant que cette nouvelle exigence est contraire au droit et ne devrait, par conséquent, pas 
être applicable pour refuser une mise en zone, il en requiert le contrôle préjudiciel. 
6.1.
De manière générale, le droit fédéral exige que la population puisse participer de manière 
adéquate à l'établissement des plans (cf. art. 4 al. 2 LAT). L'art. 33 LAT prévoit une protection 
juridique particulière en matière de planification d'affectation.


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En revanche, lors de l'adoption de la LAT, il a été sciemment renoncé à introduire dans le droit 
fédéral la possibilité pour les particuliers de contester directement les plans directeurs cantonaux 
par une procédure de recours (cf. ATF 105 Ia 223 consid. 2e; arrêt TF 1C_407/2020 du 27 octobre 
2022 consid. 5.1 et les références citées). Un contrôle préjudiciel de la planification directrice 
cantonale demeure cependant possible dans le cadre ultérieur de la planification d'affectation (cf. 
ATF 143 II 276 consid. 4.2.3; 119 Ia 285 consid. 3b; arrêt TF 1C_181/2012 du 10 avril 2012 
consid. 1.1). Si au cours d'une procédure de planification d'affectation, à l'issue d'un contrôle 
préjudiciel du plan directeur, ce dernier s'avère contraire au droit, sa force obligatoire tombe; les 
indications du plan d'affectation conformes au plan directeur sont alors caduques (cf. ATF 119 Ia 
362 consid. 4a; TSCHANNEN, in Commentaire pratique LAT: Planification directrice et sectorielle, 
pesée des intérêts, 2019, art. 9 LAT n. 31) (cf. pour le tout: arrêt TF 1C_48/2021 du 19 octobre 2023 
consid. 2.1.1). 
6.2.
Selon l'art. 8 al. 1 LAT, les plans directeurs cantonaux doivent comporter au moins les 
précisions suivantes: le cours que doit suivre l'aménagement du territoire (let. a), la façon de 
coordonner les activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire, afin d'atteindre le 
développement souhaité (let. b) ainsi qu'une liste de priorités et les moyens à mettre en œuvre 
(let. c). Aux termes de l'art. 5 al. 1 OAT, le plan directeur présente le développement spatial souhaité 
ainsi que, dans la mesure où ils ont une influence sensible en la matière, les résultats des études 
d’aménagement cantonales et de la collaboration du canton avec la Confédération, les cantons 
voisins et les régions limitrophes des pays voisins; il détermine l’orientation future de la planification 
et de la collaboration entre autorités, en précisant notamment les exigences à respecter lors de 
l’affectation du sol et de la coordination des différents domaines sectoriels; il en définit les étapes 
nécessaires.
6.3.
Dans sa séance du 1er mai 2019, le Conseil fédéral a, sur la base du rapport d'examen de 
l'Office fédéral du développement territorial (ARE) du 9 avril 2019 (ci-après: rapport d'examen), 
approuvé le PDCant, sous réserve d'une série de points (cf. décision, ch. 1, FF 2019 3290). En 
particulier, s'agissant de la fiche T104. Typologie et dimensionnement des zones d'activités, il a émis 
comme réserve que le total cantonal de zones d’activités en 2035 ne devra pas dépasser 1480 ha, 
soit le total des surfaces de ce type de zones en 2016 (cf. décision, ch. 4 let. c; rapport d'examen, 
ch. 4.24, p. 28).
6.4.
La Cour de céans a déjà eu l'occasion de constater que les critères du PDCant pour 
l'extension des autres zones d'activités – en particulier l'exigence d'une demande de permis de 
construire – sont aptes à démontrer le besoin concret en zones d'activités et permettent de respecter 
le principe général du PDCant tendant à concentrer les zones d'activités à certains endroits, tant 
dans le cadre de planifications cantonales que régionales et communales (cf. arrêt TC FR 602 2021 
99 du 20 avril 2023 consid. 4.2.3). En effet, elle a notamment retenu qu'il ressort du PDCant (cf. 
T104. Typologie et dimensionnement des zones d'activités, rapport explicatif, ch. 2) que la 
Promotion économique a effectué un recensement des terrains industriels et une analyse de ses 
paramètres afin d'évaluer la disponibilité effective des terrains pour la construction. Ce recensement 
a permis de relever que la somme des surfaces non utilisées en zones d'activités est suffisante par 
rapport aux besoins du canton, mais que leurs emplacements ne permettent pas de répondre à la 
demande des entreprises, ni aux besoins économiques du canton. La répartition des zones 
d'activités dans le canton selon la nouvelle typologie introduite dans le PDCant doit permettre de 
garantir une offre de terrains attractifs. Les critères d'appartenance des zones d'activités à la 
typologie – notamment les zones cantonales et régionales – se basent désormais davantage sur le 


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tissu économique existant, avec la prise en compte du rayon d'action des entreprises. Cela 
représente un changement majeur par rapport au plan directeur cantonal antérieur, qui attribuait 
l'appartenance aux types de zones d'activités exclusivement en fonction des conditions de 
localisation.
Par ailleurs, au moment de l'élaboration du PDCant, le canton présentait environ 1'480 ha (566 ha 
en zones d'activités cantonales et 918 ha en autres zones d'activités) de surfaces affectées en zones 
d'activités. Le bilan des zones d'activités réalisé en 2015 montre que le canton dispose d'environ 
400 ha de réserves en zone d'activités. Depuis ce bilan, les réserves ont diminué au gré des 
changements d'affectation, des dézonages ou des constructions. Selon les projections combinant le 
scénario le plus ambitieux de l'étude menée par la Communauté d'études pour l'aménagement du 
territoire (CEAT) et le nouveau scénario démographique "haut" de l'Office fédéral de la statistique, 
les besoins en surfaces utilisables dans les zones d'activités s'élevaient également à 400 ha. 
L'analyse réalisée montre que la répartition actuelle des zones d'activités sur le territoire ne permet 
pas de garantir une offre attractive pour l'implantation d'entreprises. En ce sens, le canton souhaite 
engager une réorganisation spatiale et une restructuration des zones d'activités qui permettent des 
réserves plus importantes dans les zones cantonales et les zones régionales que dans les autres 
zones. Le regroupement des zones d'activités permettra non seulement de répondre à la demande 
d'entreprises et aux besoins économiques du canton, mais aussi de favoriser la gestion de services 
partagés (cf. PDCant, T104. Typologie et dimensionnement des zones d'activités, rapport explicatif, 
ch. 1).
Les autorités communales sont responsables de la mise en valeur et de la promotion des zones 
d'activités. Elles doivent notamment équiper les terrains à bâtir, assurer une desserte raisonnable, 
veiller à ce que les études de détail nécessaires soient réalisées à temps et informer les propriétaires 
sur les intentions et démarches prévues. Elles assurent la coordination entre le développement des 
zones d'activités et la mobilité en mettant en évidence dans le rapport explicatif du plan 
d'aménagement le trafic généré par la zone, son impact sur le réseau routier et les mesures 
d'aménagement éventuellement nécessaire pour respecter les niveaux de qualité de desserte 
exigés (transports publics et transport individuel motorisé). Sur la base du système régional des 
zones d'activités, les communes doivent périodiquement reconsidérer la fonction, la localisation et 
la délimitation des zones d'activités et réexaminer, le cas échéant, l'affectation de certains secteurs. 
Il est notamment attendu des communes qu'elles réexaminent, lors de toute révision générale de 
leur PAL, la pertinence des réserves d'entreprises sises dans les "autres zones d'activités". Toute 
planification d'une extension ou d'une nouvelle zone d'activités doit être justifiée par un besoin à 
l'échelle régionale et sur la base d'analyses démontrant l'utilisation optimale des zones d'activités 
légalisées (cf. PDCant, T104. Typologie et dimensionnement des zones d'activités, p. 13).
6.5.
Il résulte de ce qui précède et de ce qui a été exposé au consid. 4.6 à 4.6.2 que la volonté du 
canton est de privilégier des réserves plus significatives dans les zones cantonales et régionales 
que dans les autres zones d'activités afin de promouvoir les sites les mieux situés et de garantir 
ainsi une offre en terrains attractifs. 
Contrairement à ce qu'allègue le recourant, la possibilité d'adapter les autres zones d'activités en 
fonction de projets concrets est pleinement justifiée au regard des buts et des principes de la LAT 
(cf. art. 1 et 3). En effet, elle empêche les mises en zone injustifiées, évitant ainsi le gaspillage des 
ressources foncières essentielles que le canton souhaite préserver pour des zones d'activités plus 
importantes. De plus, cela réduit les risques de spéculation foncière, où des terrains sont mis en 


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zone sans véritable intention de développement, ce qui pourrait bloquer des projets plus viables. 
Cette coordination permet également aux communes et au canton de s'assurer que les nouvelles 
zones d'activités sont implantées là où elles sont réellement nécessaires et favorise ainsi une 
utilisation rationnelle du territoire communal. 
En se concentrant sur des projets concrets, les communes garantissent la continuité et le 
développement du tissu économique existant, favorisant ainsi la stabilité et la croissance 
économique locale, tout en évitant des mises en zone inutiles. De plus, la présence d'un projet 
concret offre aux autorités la possibilité de coordonner en temps opportun les infrastructures et les 
services nécessaires, tels que les transports et l'accès aux services publics. En effet, les communes 
demeurent responsables de la mise en valeur et de la promotion des zones d'activités, incluant 
l'équipement des terrains et la coordination des infrastructures. Ce critère ne restreint pas cette 
autonomie mais veille à ce que les démarches soient justifiées par des besoins réels et analysées 
de manière optimale. 
En conclusion, l'exigence contestée par le recourant présente l'avantage de garantir une certaine 
flexibilité, en particulier pour les communes, en permettant d'envisager des mises en zone dans des 
endroits où elles ne sont sur le principe pas souhaitées. Comme exposé ci-dessus, l'obligation de 
dépôt simultané ou antérieur d'une demande de permis de construire est manifestement propre à 
garantir que la mise en zone en question est nécessaire pour le maintien, respectivement le 
développement du tissu économique existant.
Par ailleurs, pour être complet, il convient de noter que le fait de prévoir un retour en zone agricole 
dans les cinq ans est approprié, puisqu'il correspond au délai prévu par l'art. 45 LATeC pour toute 
nouvelle mise en zone d'activités ou en zone spéciale liée à la création d'un projet et planifiée en 
dehors d'une révision générale du PAL. 
Partant, ce critère du PDCant respecte l'autonomie communale tout en garantissant une utilisation 
optimale et rationnelle des terrains, conforme aux grands principes de la LAT énumérés ci-avant et 
aux besoins économiques locaux et cantonaux. Il assure une planification cohérente et soutient le 
développement durable et équilibré des zones d'activités.
Le grief en lien avec la non-conformité au droit et la non-applicabilité de l'exigence en question du 
PDCant est rejeté.
7.
Puisque le critère précédemment analysé est conforme au droit, il convient d'examiner si, comme 
l'allègue le recourant, les conditions pour une mise en ZACT de la parcelle bbb RF sont 
concrètement remplies.
7.1.
Force est de constater que celles-ci ne sont en l'espèce manifestement pas satisfaites, étant 
donné qu'il n'existe aucune demande de permis de construire pour un projet concret.
Contrairement à ce qu'affirme le recourant, le PAD ne peut pas être considéré comme ayant valeur 
de permis de construire. En effet, les PAD sont une sous-catégorie des plans d'affectation généraux 
(cf. arrêt TC FR 602 2016 111 du 13 septembre 2018 consid. 2.2) et sont soumis à la procédure 
d'approbation des plans selon les art. 83 ss LATeC. Une fois approuvés, ils définissent certaines 
modalités d'aménagement d'un secteur, mais nécessitent toujours des demandes de permis de 
construire pour la réalisation de projets. Ainsi, bien que la parcelle bbb RF se situe à l'intérieur du 


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PAD "K.________", l'exigence du PDCant de 2018 requérant le dépôt effectif d'une demande de 
permis de construire – antérieurement ou simultanément avec le projet de modification du PAZ – 
n'est pas remplie. 
Par ailleurs, le recourant indique avoir acquis la parcelle litigieuse, voisine de celle où il détient son 
activité et où il réside, dans l'intention de construire d'autres bâtiments destinés à son activité, ce 
que la DIME n'a d'ailleurs pas remis en doute. Cependant, malgré ses démarches pour préparer son 
projet, notamment en contractant un prêt hypothécaire et en s'engageant – dans le contrat de vente 
– à confier les travaux de génie civil et de maçonnerie à une entreprise de construction, force est de 
constater que celles-ci ne remplacent en aucun cas l'exigence d'une demande de permis de 
construire, seul moyen comme exposé au consid. 4.6.2 ci-dessus – couplé à l'obligation de prévoir 
un retour en zone agricole en cas de non-construction dans les cinq ans – d'assurer que la mise en 
zone est nécessaire pour maintenir le tissu économique existant; en l'occurrence, les démarches 
mentionnées par le recourant ne comportent au demeurant à l'évidence pas le degré de 
concrétisation d'un projet mis à l'enquête publique. Le fait que, selon les déclarations du recourant, 
la commune lui ait communiqué, peu de temps après qu'il a acquis la propriété de la parcelle 
litigieuse, qu'il n'était plus possible d'obtenir des permis de construire en raison de la situation 
particulière du PAL d'Attalens et de l'impossibilité d'obtenir un effet anticipé n'y change rien. Si le 
traitement des procédures de permis de construire a été bloqué, rien n'empêchait en soi le recourant 
de déposer une demande de permis de construire. Au demeurant, il convient de noter que les 
démarches appropriées ont été effectuées pour la parcelle voisine dont le recourant est également 
copropriétaire. Ces démarches, entreprises au moment où les autorités délivraient encore des 
permis de construire, ont abouti à l'octroi dudit permis et, de par la décision attaquée, à l'affectation 
de cette parcelle en ZACT; autrement dit, le fait que ledit permis avait été délivré a semble-t-il amené 
la DIME à considérer que les critères de ce dernier étaient satisfaits pour la parcelle ccc RF. 
Enfin, le fait que des demandes de permis de construire ont été mises à l'enquête publique pour des 
projets situés sur d'autres parcelles sises dans le périmètre du PAD et que l'approbation de la mise 
en ZACT desdites parcelles a été refusée ne change rien au constat qui précède (sur ce point, cf. 
du reste arrêt TC FR 602 2023 15 du 22 août 2024). En effet, chaque parcelle doit individuellement 
satisfaire aux critères du PDCant de 2018. 
Sur la base de ce qui précède déjà, le PDCant interdit la mise en zone de l'article bbb RF. Dans ces 
circonstances, la question de savoir si une étude de densification devait être réalisée peut rester 
ouverte.
7.2.
Les autres critiques du recourant ne permettent pas non plus de renoncer à appliquer les 
principes du PDCant.
7.2.1. Le recourant soutient en particulier que sa parcelle est entièrement équipée, ce qui a 
engendré d'importants frais. Il fait également valoir qu'il a acquis cette parcelle comme zone à bâtir, 
à un prix fixé en conséquence, et qu'il en a besoin pour développer son activité. 
Puisque le terrain litigieux ne répond manifestement pas aux critères de la LAT et du PDCant pour 
être colloqué en zone constructible, l’équipement, les bâtiments existants et les investissements 
réalisés ne peuvent en aucun cas conduire à procéder à une mise en zone contraire aux principes 
cardinaux tels qu’ancrés dans la LAT. En effet, même le fait qu’un terrain dispose de l’équipement 
de base ou qu'il est déjà construit n’impose pas à lui seul son classement ou son maintien en zone 
à bâtir (cf. ATF 132 II 218 consid. 6.1; 117 Ia 434 consid. 3g et les références citées; arrêts TC FR 


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602 2021 118 du 20 avril 2023 consid. 5.10; 602 2021 163 du 15 mars 2022 consid. 5.6; 602 2013 
147 du 25 juin 2015 consid. 4c).
En outre, si le recourant allègue que son terrain ne peut plus être utilisé pour l'agriculture en raison 
de sa taille et de son emplacement, il convient de se référer à la jurisprudence fédérale qui stipule 
que l'absence de vocation agricole ne constitue pas une justification suffisante pour le classer en 
zone à bâtir. Cela s'applique mutatis mutandis à un terrain équipé, d'autant plus que le propriétaire 
ne dispose d'aucun droit acquis à ce que son terrain soit classé en zone constructible (ATF 132 II 
218 consid. 4.1 avec renvoi; cf. arrêt TF 1A.41/2002 du 26 novembre 2022 consid. 3g). 
7.2.2. Le fait que la parcelle litigieuse soit intégrée en tant qu'autres zones d'activités dans le plan 
directeur régional de la Veveyse – qui n'est pas encore approuvé – n'a aucune incidence, dès lors 
que les exigences émises par le PDCant doivent dans tous les cas être respectées. 
7.2.3. Pour le reste, le recourant invoque une violation des principes de la bonne foi et de l'égalité 
de traitement. Or, en l'occurrence, la DIME a accepté la mise en ZACT pour des parcelles pour 
lesquelles des permis de construire ont été délivrés, parmi lesquelles figure l'article ccc RF, dont le 
recourant est également copropriétaire. La situation de celles-ci, pour lesquelles des demandes de 
permis de construire ont été déposées, est fondamentalement différente de celle de la parcelle du 
recourant, qui n'a pas fait l'objet d'une telle demande. Ainsi, la distinction opérée par la DIME ne 
constitue pas une inégalité de traitement. Par ailleurs, comme déjà exposé ci-dessus, le fait que le 
traitement des procédures de permis de construire a été bloqué par les autorités compétentes peu 
après l'acquisition de la parcelle en question par le recourant n'y change rien; celui-ci n'était en soi 
pas empêché de déposer une demande de permis de construire, même si son traitement aurait été 
bloqué, et le contenu du PDCant de 2018 était public. 
À cela s’ajoute enfin que, dans la présente occurrence, le Tribunal ne peut quoi qu'il en soit pas, en 
raison de l’interdiction de procéder à une reformatio in peius, exclure d'autres parcelles de la zone 
constructible, pour garantir un éventuel traitement égalitaire. 
8.
Le recourant requiert enfin plusieurs mesures d'instruction, notamment son audition, l'interpellation 
de l'Association des communes de la Veveyse et du conseil communal, une inspection des lieux, 
ainsi que la production de différents dossiers de permis de construire concernant des parcelles 
situées dans le périmètre du PAD "K.________" et la production du dossier dudit PAD.
La jurisprudence admet que le droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à 
l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant 
d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, 
elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 130 II 425 consid. 2.1 
et les arrêts cités). La Cour de céans estime que les mesures d'instruction requises par le recourant 
sont inutiles en l'espèce, dès lors que tous les éléments pertinents pour statuer sont connus.
9.
Il résulte de tout ce qui précède que le refus de mettre en zone la parcelle du recourant est fondé 
sur les principes fondamentaux de l’aménagement du territoire ancrés dans la loi fédérale et le 
PDCant. La décision litigieuse consiste en la mise en application d’intérêts publics cardinaux, est 


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proportionnelle au but visé et, par conséquent, respecte également la garantie constitutionnelle de 
la propriété.
Partant, le recours doit être rejeté. 
10.
Il appartient au recourant qui succombe de supporter les frais de procédure en application de 
l’art. 131 CPJA. Ceux-ci sont fixés selon les art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 
des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 150.12).
Pour le même motif, il n’est pas alloué d’indemnité de partie (art. 137 CPJA).
Il n'est pas non plus alloué d'indemnité de partie à la commune, laquelle ne le requiert du reste pas.
la Cour arrête :
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les frais de justice, fixés à CHF 3'000.-, sont mis à la charge du recourant. Ils sont compensés 
avec l'avance de frais du même montant.
III.
Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.
IV.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).
Fribourg, le 22 août 2024/vth/tki
Le Président 
Le Greffier