fr_gerichte · 602 2019 53 · 2019-12-09 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
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www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2019 53
Arrêt du 9 décembre 2019
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Christian Pfammatter 
Juges :
Johannes Frölicher, Dominique Gross 
Greffière-stagiaire :
Elisa Raboud
Parties
A.________, recourante, 
contre
PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA GRUYÈRE, autorité intimée, 
B.________, intimée
Objet
Aménagement 
du 
territoire 
et 
constructions 
– 
changement 
d'affectation
Recours (601 2019 150) du 17 mai 2019 contre la décision du 
18 avril 2019


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attendu
que A.________ est propriétaire de l'art. ccc du registre foncier (RF) de la commune de 
D.________. Le 5 mai 2010, elle a signé en faveur de l'art. eee, propriété de B.________ et 
F.________, une autorisation de construire à distance illégale. La concernée a accepté une 
implantation et un agrandissement du chalet voisin à une distance de 96cm de la limite nord-est de 
sa propriété;
que, le 23 février 2018, le couple précité a mis à l'enquête publique un projet visant à procéder à 
des transformations intérieures avec changement d'affectation (aménagement d'un appartement) 
dans le bâtiment existant, à créer une fenêtre en façade nord-ouest et à construire un sas d'entrée;
que, le 9 mars 2018, A.________ s'est opposée au projet au motif que la dérogation ayant été 
signée en 2010 ne concernait que le projet qui lui avait été soumis et que, partant, les 
transformations prévues devaient respecter les limites légales. Par ailleurs, en raison de la 
nouvelle affectation des locaux, elle a demandé à ce que la fenêtre existante soit supprimée, 
aucun droit de jour ou de vue n'ayant été accordé lors de la première transformation;
qu'en réaction à cette opposition, les propriétaires ont fait valoir que la fenêtre évoquée par la 
voisine avait toujours figuré sur les plans initiaux et qu'elle n'avait pas fait l'objet d'opposition lors 
de la mise à l'enquête;
que par lettre du 7 avril 2018, A.________ a informé la commune de D.________ de son intention 
de maintenir son opposition. Elle a également formulé des observations complémentaires; elle a 
rappelé qu'aucun droit de jour ou de vue n'accompagnait l'autorisation de construire à distance 
illégale accordée en 2010 et que c'est à bien plaire qu'elle avait toléré cette "ouverture illégale". 
Elle a évoqué le problème de construction d'un futur escalier qui aurait pour conséquence de 
permettre une vue droite sur sa propriété. Selon ses dires, ce genre de vue ne peut être établie à 
moins de 2.70m du fonds voisin et doit être obtenue en la forme authentique. En sus, elle a fait 
valoir que la dérogation accordée en 2010 ne concernait que la première transformation et que 
dès lors toute nouvelle modification ne respectant pas les distances légales ne doit pas être 
tolérée;
que, la commune ainsi que divers services consultés ont préavisé favorablement la requête 
d'autorisation de construire. Seul le Service des constructions et de l'aménagement (ci-après: 
SeCA) a émis un préavis défavorable. Il considère que le projet n'est pas conforme s'agissant de 
la distance à la limite de l'art. ccc RF, car le changement d'affectation d'une partie de la buanderie 
en WC/douche consiste en un changement d'affectation d'un local non habitable en local 
habitable;
que, nonobstant le préavis défavorable du SeCA, le Préfet du district de la Gruyère a délivré, le 
18 avril 2019, l'autorisation de construire à B.________ sur la base des plans du 29 juin 2018. Il a 
justifié cette décision en soutenant qu'aussi longtemps que la transformation de l'art. eee RF 
restait dans le volume autorisé et que le local sanitaire était indispensable au nouvel appartement, 
le changement d'affectation était soutenable;
que le même jour, le préfet a rejeté l'opposition de A.________. Il rappelle, dans un premier temps, 
que le nouveau projet est prévu dans le même volume agrandi auquel l'opposante avait consenti 


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en 2010 et que partant seule se pose la question de savoir si le changement d'affectation du 
bâtiment, c'est-à-dire la création d'un nouvel appartement, est autorisé. Il poursuit en se référant 
au préavis du SeCA selon lequel la transformation du bureau en cuisine n'est pas un problème, 
car il s'agit d'un changement d'affectation d'une pièce habitable en pièce habitable. S'agissant de 
la fenêtre de la cuisine, il écarte toute remise en cause, car celle-ci avait été autorisée dans le 
cadre d'une précédente procédure (n°10/3/0353) et aucune modification subséquente n'est 
prévue. En ce qui concerne l'aménagement d'un WC/douche dans la buanderie, le Préfet estime 
qu'on ne peut pas à proprement parler d'un changement d'affectation du local, car cela reste une 
pièce d'eau et que cette modification est incontestablement nécessaire. En outre, ce changement 
ne devrait pas avoir d'impact sur l'opposante étant donné qu'aucune nouvelle ouverture en façade 
n'est prévue. Au surplus, le Préfet rappelle que les questions de vue et de jour sont soumises au 
droit privé et échappent donc à sa compétence. Pour finir, il rejette le grief de l'opposante quant au 
non-respect de la distance par le sas d'entrée, au motif que le SeCA a admis qu'il s'agit d'une 
construction de peu d'importance (cf. art. 82 du Règlement du 1er décembre 2009 d'exécution de la 
loi sur l'aménagement du territoire et les constructions, ReLATeC; RSF 710.11);
qu'agissant le 17 mai 2019, A.________ interjette auprès du Tribunal cantonal un recours contre 
l'octroi du permis de construire accordé à B.________ et conclut à son annulation. Elle soutient 
que le permis souffre d'un vice de forme, car celui-ci a été délivré sans l'accord des propriétaires 
du fonds. Elle déplore le manque de bases légales à l'appui de la décision du Préfet qui refuse 
d'entrer en matière sur les griefs de jour et de vue. En outre, elle reproche au Préfet de s'être 
écarté du préavis du SeCa s'agissant de la qualification de l'aménagement d'un WC/douche dans 
la buanderie. Elle ajoute que la transformation du bureau en cuisine doit également être 
considérée comme un changement d'affectation. Pour finir, elle relève que les nouveaux plans du 
29 juin 2018 n'ont pas été portés à sa connaissance et qu'il y a donc une violation du droit d'être 
entendu;
que, le 27 juin 2019, la commune de D.________ a transmis ses observations en concluant au 
rejet du recours. En substance, elle indique que les questions relatives aux droits de jour relèvent 
du droit privé et échappent donc à la compétence du préfet. Au demeurant les ouvertures 
litigieuses étaient déjà existantes dans les plans relatifs à l'agrandissement du chalet en 2010 et 
autorisées par le permis de construire n° 23-10/A/0353. Elle souligne que dans le cadre du 
nouveau permis de construire, la fiche de requête porte les signatures de B.________ et de 
F.________, si bien que le vice de forme invoqué par la recourante est mal fondé. Elle poursuit en 
se ralliant à l'avis du Préfet quant à la transformation de la buanderie en WC/douche. Elle retient 
enfin que les plans du 29 juin 2018 ne modifiaient ni les dimensions ni les ouvertures ni les 
distances déjà connues;
que, le 26 juin 2019, les bénéficiaires de l'autorisation de construire ont aussi pris position quant 
aux allégations de la recourante. Ils font essentiellement valoir qu'en ce qui concerne la fenêtre 
litigieuse, elle existe déjà depuis des années sans avoir été remise en question. Ils ajoutent, 
photos à l'appui, qu'en comparaison avec d'autres fenêtres, celle-ci n'offre qu'une vue très limitée 
sur la propriété de la recourante et qu'il en sera de même s'agissant de la fenêtre de la future salle 
de bain qui sera floutée. Ils concluent au rejet du recours et à l'indemnisation pour les dommages 
causés suite au retard des travaux;
que, le 5 juillet 2019, la Préfet a fait savoir qu'il n'avait pas d'observations à formuler sur le recours;


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considérant
que, déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant été 
versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 141 al. 1 de la loi cantonale du 
2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1) et de 
l'art. 114 al. 1 let. c du code de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1);
que selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du 
droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents (let. b). Aucune question d'opportunité ne se pose en l'espèce;
qu'aux termes de l'art. 97 du règlement fribourgeois du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi 
sur l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11), lorsqu'un projet est 
modifié pendant la procédure ou après la décision de l'autorité compétente, il est procédé à une 
nouvelle enquête selon les formes prévues à l'art. 140 LATeC et à l'art. 92 ReLATeC (al. 1). 
Lorsqu'il s'agit de modifications secondaires apportées durant la procédure, celle-ci peut suivre 
son cours sans nouvelle mise à l'enquête, dans la mesure où ces modifications ne touchent pas le 
droit des tiers (al. 2). L'art. 97 ReLATeC permet d'éviter qu'une modification de moindre 
importance apportée au projet initial ne conduise à devoir reprendre une nouvelle procédure 
d'autorisation de construire (pour le droit bernois similaire: ZAUGG/LUDWIG, Baugesetz des Kantons 
Bern, Kommentar, vol. I, 3ème éd. 2007, n° 12 ss ad art. 32). Pour le Tribunal fédéral, cette règle 
répond à un souci d'économie de procédure et tend à éviter qu'une modification du projet de 
moindre importance ne conduise systématiquement à la reprise ab ovo de toute la procédure 
d'autorisation de construire. Ce n'est donc que dans l'hypothèse où la modification affecte le projet 
initial de manière importante que la procédure d'autorisation de construire doit être reprise à son 
début, comme s'il s'agissait d'un nouveau projet (arrêt TF 1C_394/2010 du 10 juin 2011 consid. 
3.2; arrêt TC JU CST 1/2012 du 27 avril 2012 consid. 3). On est en présence d'une modification du 
projet, et non d'un nouveau projet, lorsque la construction demeure la même dans ses grandes 
lignes et garde ses éléments fondamentaux. L'existence d'un nouveau projet doit en revanche être 
admise lorsque la modification concerne des aspects essentiels de la construction, tels que sa 
reconstruction, l'emplacement, la dimension extérieure, le nombre d'étages ou lorsque la 
construction ou l'installation perd son identité en raison de plusieurs modifications de peu 
d'importance portées au projet initial (ZAUGG/LUDWIG, n° 12a ss ad art. 32 et la jurisprudence citée; 
arrêts TC FR 602 2016 24 du 28 septembre 2016 et 602 2015 123 du 23 mars 2016);
qu'en l'occurrence, suite au premier préavis défavorable du SeCA du 12 juin 2018, l'intimée a 
modifié ses plans. La principale modification consiste dans la transformation du sas d'entrée 
comme un élément non chauffé afin que celui-ci soit considéré comme un local de minime 
importance et puisse être construit hors du périmètre de construction. Une telle modification 
n'altère pas le projet mis à l'enquête publique de manière significative et n'avait donc pas à faire 
l'objet d'une nouvelle mise à l'enquête publique. Du moment que l'opposante avait de toute 
manière contesté le principe même de la construction du sas d'entrée, il importe peu que cette 
modification mineure n'ait pas été portée à sa connaissance. Il n'y a là aucune violation de son 
droit d'être entendue;


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que, par ailleurs, il saute aux yeux que la demande de permis a été signée par les deux 
propriétaires du fonds. C'est ainsi en vain que la recourante se plaint d'un vice de forme à cet 
égard;
qu'il faut également souligner que la fenêtre de la façade nord-est ayant été autorisée dans le 
cadre du permis de construire n° 23-10/A/0353 et l'autorisation étant entrée en force, elle ne peut 
plus être remise en question par la voie du présent recours;
que, pour l'essentiel, la recourante estime que la dérogation à la distance à la limite qu'elle a 
accordée à ses voisins en 2010 ne concernait pas la création du nouvel appartement prévu 
actuellement et que par conséquent les règles ordinaires doivent s'appliquer;
que les dispositions du droit public de la construction concernant les distances aux limites, 
notamment l'art. 132 LATeC, ont pour fonction de garantir un dégagement minimal afin de 
sauvegarder notamment le droit des voisins au soleil, à la vue et à les préserver d'autres 
nuisances ordinaires émanant des parcelles qui jouxtent leur terrain. Au-delà de ces normes 
globales et schématiques, il n'existe pas - sous réserve d'exceptions non réalisées en l'espèce - de 
règle particulière qui protège un droit des voisins au soleil ou à la vue (arrêt TC FR 602 2013 du 
30 avril 2014), étant entendu qu'une protection plus étendue peut être prévue par le biais de 
servitudes de droit civil;
qu'un propriétaire peut toutefois convenir par écrit de déroger aux prescriptions sur les distances 
par rapport aux limites de son fonds (art. 133 LATeC). Ce faisant, il renonce à la protection 
générale que lui offre le dégagement minimal prévu par l'art. 132 LATeC. Il y a lieu dès lors 
d'interpréter strictement la portée de la renonciation à cette garantie légale. En effet, une 
dérogation est accordée par rapport à un projet de construction concret et il ne saurait être 
question de considérer qu'en donnant son consentement à un aménagement à distance illégale en 
lien avec un projet précis, le voisin accepte qu'à l'avenir, n'importe quelle construction puisse être 
implantée au bénéfice de cette dérogation. Pour que l'on puisse admettre que cette dernière 
s'applique valablement à un nouveau projet, il est indispensable que les effets concrets qui en 
résultent pour le voisin restent sensiblement les mêmes, de sorte que la portée de la renonciation 
initiale à la protection légale liée à la distance aux limites demeure similaire. Une péjoration de la 
situation du voisin, sous prétexte qu'il a signé en son temps une dérogation sous d'autres 
conditions, est exclue. Cela signifie qu'en principe, la dérogation ne vaut que pour des travaux 
ultérieurs qui ne modifient pas l'affectation en vigueur lors de son octroi;
qu'en effet, si l'affectation reste la même, on peut partir de l'idée que la nouvelle construction ne va 
pas déployer sur le voisinage des effets sensiblement différents de ceux qui ont été admis lors de 
la signature de la dérogation. A cet égard, il n'appartient pas à l'autorité de s'immiscer de manière 
détaillée dans l'utilisation qui est faite d'une pièce lorsque la modification est entreprise dans les 
volumes préexistants (cf. arrêt TC VD AC.2016.0241 du 10 mars 2017 consid. 5a);
qu'en revanche, face à un changement d'affectation, ce qui implique une modification de 
l'utilisation du bâtiment (sur ces questions voir BOVAY/SULLIGER/PFEIFFER, Aménagement du 
territoire, droit public des constructions et permis de construire, protection de l’environnement / 
3. Procédure de permis de construire, in RDAF 2019 I p. 179; FAVEZ, La garantie des situations 
acquises – Conservation, transformation et adaptation des bâtiments non conformes aux règles de 
la zone à bâtir, 2013, p. 56 s), on ne peut plus se fonder, sans autre, sur la convention signée par 
le voisin dans un contexte différent pour construire à distance illégale. En principe, un nouvel 


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accord est indispensable pour réaliser le projet, même si, par hypothèse, le changement 
d'affectation n'implique pas des travaux;
que, cela étant dit, dans la mesure où chaque changement d'affectation n'implique pas 
automatiquement une augmentation des nuisances (il est évident qu'un changement d'affectation 
peut aussi aller vers un allègement de celles-ci), il est envisageable, exceptionnellement, 
d'admettre que la dérogation initiale puisse encore être valable nonobstant le changement 
d'affectation lorsque le requérant établit clairement que l'intensité de la renonciation à la protection 
légale consentie à l'origine n'est pas modifiée sensiblement par son nouveau projet. Il est 
indispensable d'établir que les désavantages résultant de la dérogation resteront au moins 
similaires pour le voisin, la charge de la preuve incombant à celui qui se prévaut de la convention; 
que, dans le cas particulier, comme l'a retenu le SeCA, la transformation du bureau en cuisine ne 
constitue pas un changement d'affectation relevant. La modification a pour résultat la simple 
transformation ordinaire d'une pièce habitable en pièce habitable sans effet supplémentaire 
particulier pour le voisin. La dérogation de 2010 est par conséquent encore valable pour cet 
aménagement;
que la création nouvelle d'un WC/douche dans le périmètre anciennement réservé à la buanderie 
constitue en revanche un changement d'affectation au sens décrit ci-dessus. Il convient dès lors 
d'examiner si cet aménagement implique une éventuelle péjoration de la situation sur la parcelle 
voisine;
que tel n'est manifestement pas le cas. Ainsi que le préfet l'a relevé à juste titre, l'influence de cette 
petite salle de bain sur le voisinage n'est pas plus incisive que celle qui découlait de la buanderie 
antérieure. Au contraire, les exigences d'intimité qu'implique la nouvelle affectation ont conduit 
l'intimée à aménager une fenêtre floutée en lieu et place de l'ancien vitrage, ce qui réduit d'autant 
la vue sur la parcelle voisine. Pour le surplus, compte tenu de la situation existante, on ne voit pas 
en quoi l'aménagement prévu pourrait porter le moindre préjudice additionnel à la recourante 
(cf. arrêts TC VD AC.2008.0056 du 28 juillet 2009 consid. 2; TC VD AC.2005.0108 du 8 juin 2006 
consid. 4c). Au demeurant, cette constatation est encore renforcée par le fait que l'habitation de la 
recourante est relativement éloignée de la limite parcellaire. Même si l'intéressée décidait d'utiliser 
différemment son terrain et de rapprocher ses constructions, la distance réglementaire de 4 mètres 
à la limite serait encore suffisante pour éviter une péjoration des nuisances par rapport à la 
situation actuelle; 
que, dans ces conditions, le préfet n'a pas violé la loi, notamment l'art. 132 LATeC, en considérant 
que la dérogation accordée en 2010 couvre le nouvel aménagement prévu;
qu'au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté;
qu'il appartient à la recourante qui succombe de supporter les frais de procédure (art. 131 CPJA). 
Pour le même motif, elle n'a pas droit à une indemnité de partie, ce d'autant plus qu'elle n'est pas 
représentée par un avocat (art. 137 CPJA en lien avec l'art. 14 al. 1 CPJA);
que l'intimée, qui n'a pas non plus fait appel aux services d'un avocat, n'a pas droit non plus à une 
telle indemnité;


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la Cour arrête :
I.
Le recours est rejeté.
Partant, la décision du Préfet du district de la Gruyère du 18 avril 2019 est confirmée.
II.
Les frais de justice, fixés à CHF 2'000.-, sont mis à la charge de la recourante et compensés 
par l'avance de frais du même montant.
III.
Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.
IV.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).
Fribourg, le 9 décembre 2019 /cpf/era
Le Président :
La Greffière-stagiaire :