fr_gerichte · 602 2015 43 · 2016-01-18 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2015 43
602 2015 44
Arrêt du 18 janvier 2016
IIe Cour administrative
Composition
Président:
Christian Pfammatter
Juges:
Johannes Frölicher, Josef Hayoz
Greffier-stagiaire:
Simon Murith
Parties
A.________, recourant, représenté par Me Valentin Aebischer, 
avocat 
 
contre
PRÉFET DU DISTRICT DE B.________, autorité intimée,
CONSEIL COMMUNAL DE C.________, autorité intimée,
D.________ SA, intimée
Objet
Aménagement du territoire et constructions
Recours du 1er juin 2015 contre la dérogation du 23 décembre 2014 
et la décision du 30 avril 2015


Tribunal cantonal TC
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considérant en fait
A.
La société E.________ SA, actuellement renommée D.________ SA, à F.________, société 
de capitaux de la branche immobilière, est propriétaire de l’art. ggg du registre foncier (ci-après: le 
RF) de commune de C.________, lequel est divisé en l’art. ggg A et l’art. ggg B. Cette parcelle se 
situe dans la zone résidentielle à faible densité du plan d’aménagement local de la commune.
La société avait déposé en 2012 une demande de permis de construire sur ce fonds pour un 
chalet de deux appartements avec garages et couvert à voiture, affectés à la résidence secondaire 
(dossier de demande de permis de construire n° hhh). Le permis de construire, qui avait été 
accordé par le Préfet du district de B.________ le 21 décembre 2012, a été annulé, sur recours, 
par le Tribunal cantonal le 3 juillet 2013 en raison d'une violation des normes sur les résidences 
secondaires (arrêt TC FR 602 2013 31).
B.
Le 1er mai 2014, la société requérante a déposé, pour la parcelle ggg RF, un nouveau projet 
reprenant le précédent, mais affectant les deux appartements à la résidence principale (dossier de 
demande de permis de construire n° iii). 
Confié à la société J.________ SA, à Bulle, et à son architecte K.________, également vice-
syndic de la commune, ce projet a été mis à l’enquête publique une première fois par publication 
dans la Feuille officielle. Il a fait l’objet d’une opposition de A.________, propriétaire de la parcelle 
voisine, art. lll RF, le 2 juin 2014. Pour l’essentiel, l’opposant a fait valoir que les distances du 
projet à la route étaient insuffisantes. Il a relevé que les véhicules voulant accéder aux garages 
devront obligatoirement manœuvrer et empiéter sur sa propriété et que la présence d’un mur côté 
sud empêchera toute visibilité pour les véhicules sortants.
La demande de permis de construire a obtenu des préavis favorables de la commune et des 
différents services spécialisés de l'Etat à l'exception du Service de la mobilité (SMo) et du Service 
des constructions et de l'aménagement (SeCA). Le SMo a préavisé défavorablement le projet en 
raison du nombre de places de stationnement, de l’absence de dérogation à la distance à la route 
privée ainsi qu'en raison des difficultés de manœuvre d’accès et de visibilité dues à l’emplacement 
des cases de stationnement en bordure de la route. Pour sa part, le SeCA s'est prononcé 
négativement en tenant particulièrement compte du préavis défavorable du SMo. Pour le surplus, il 
a réservé l’art. 6 de l’ordonnance du 22 août 2012 sur les résidences secondaires (RO 2012 4583), 
laquelle a désormais été remplacée par la loi fédérale du 20 mars 2015 sur les résidences 
secondaires (RS 702), entrée en vigueur le 1er janvier 2016.
Par décision du 20 juin 2014, le Service de l'environnement a autorisé la société requérante à 
effectuer des travaux de forage pour sondes terrestres verticales.
C.
Invitée le 6 août 2014 par le préfet à se déterminer sur les suites qu’elle entendait donner à 
son projet au vu des préavis défavorables du SMo et du SeCA, la société requérante a indiqué par 
courrier du 19 août 2014 qu’elle s’étonnait des préavis défavorables, dès lors que ses plans 
étaient identiques à ceux du projet initial – exception faite de la source d’énergie du chauffage – et 
que les préavis du SMo et du SeCA avaient été favorables pour ce denier. Elle a également 
souligné que la topographie très pentue des lieux compliquait la mise en place des garages et 
places de stationnement, tandis que la voiture était le seul moyen pour accéder au chalet.


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D.
Suite au préavis défavorable du SMo, il a été demandé à la société requérante de mettre à 
l’enquête une dérogation à la distance à la route privée, conformément à l'art. 119 de la loi 
cantonale du 15 décembre 1967 sur les routes (LR; RSF 741.1), ce qu’elle a fait le 17 octobre 
2014 en joignant un justificatif des places de stationnement fondé sur l’art. 36 du règlement 
communal d’urbanisme (ci-après: RCU). Dans sa requête, elle a précisé que l’accès à la propriété 
n’était possible que par les garages, que la distance légale requise (7.00 mètres) n’était pas 
réalisable en l’espèce car elle obligerait à enfoncer la construction dans le talus, qu’une hauteur de 
sous-sol supérieure à la normale avait déjà été prévue pour minimiser, autant que possible, 
l’impact de la dérogation et que, vu la distance projetée (5.50 mètres), le rayon de braquage 
(7.00 mètres) rendait l’accès au garage techniquement possible. Elle a souligné qu’au demeurant, 
cet aménagement pouvait améliorer la circulation, puisque la route étroite serait élargie sur 
22.00 mètres de long.
Cette demande de dérogation a été mise à l’enquête publique par parution dans la Feuille 
officielle. Par ailleurs, le Conseil communal en a également avisé les propriétaires voisins par lettre 
recommandée du 13 novembre 2014, conformément aux art. 147 et 148 de la loi cantonale du 
2 décembre 2008 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1) et à 
l’art. 101 de son règlement d’exécution du 1er décembre 2009 (ReLATeC; RSF 710.11), en 
précisant que la distance légale requise de 7.00 mètres entre l’axe de la route et les limites de la 
construction envisagée n’était pas réalisable en l’espèce vu la situation topographique.
A.________, opposant à la demande de permis de construire, s'est opposé également à la 
demande de dérogation. Reprenant les critiques relatives à la distance à la route déjà émises lors 
de sa première opposition, il a invoqué en outre la nuisance importante que génèrera la 
construction pour le vis-à-vis et la gêne d’ensoleillement sur sa terrasse provoquée le matin par 
l’ombre du bâtiment projeté. Enfin, il a fait valoir que la société requérante pouvait, sans préjudice, 
concrétiser son projet sur l’autre pan de sa parcelle, à savoir sur l’art. ggg A RF.
E.
Par décision du 23 décembre 2014, le conseil communal a accordé la dérogation pour la 
construction à distance illégale de la route et rejeté implicitement l’opposition concernée. Il a 
rappelé, s’agissant d’une route privée, que chaque propriétaire avait, en charge et en droit, une 
servitude de passage inscrite au RF.
F.
Par décision du 30 avril 2015, le préfet a rejeté l’opposition du 26 mai 2014 et délivré le 
permis de construire. Concernant la distance à la route, il a relevé qu’il ne lui appartenait plus de 
se prononcer à ce sujet, dès lors qu’une dérogation avait été accordée le 23 décembre 2014 par le 
conseil communal. S’agissant de la perte d’ensoleillement invoquée par l’opposant, le préfet a jugé 
que, dans la mesure où le projet était conforme à la zone et respectait les dispositions légales, les 
voisins ne pouvaient pas se plaindre d’une gêne ou d’une diminution de l’ensoleillement. A cet 
égard, il a précisé que les distances limites aux fonds voisins étaient déjà censées garantir un 
minimum d’air, de soleil et de lumière. Or, la distance minimale de cinq mètre conformément à 
l’art. 16 ch. 5 RCU était respectée en l’espèce et garantissait donc un ensoleillement suffisant. 
Enfin, il a précisé que les distances à la route ne servaient pas à protéger l’ensoleillement, mais 
uniquement la sécurité du trafic.
Le même jour, le préfet a délivré le permis de construire sollicité, sous réserve de certaines 
conditions, en constatant que la construction projetée était conforme aux dispositions légales et 
réglementaires.


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G.
Agissant le 1er juin 2015, A.________ a contesté la décision de dérogation à la distance à la 
route du 23 décembre 2014, le rejet de son opposition par la décision préfectorale du 30 avril 2015 
et l’octroi du permis de construire à la société requérante auprès du Tribunal cantonal, en 
concluant, sous suite de frais et dépens, à leur annulation.
A l’appui de ses conclusions, le recourant invoque une constatation inexacte et incomplète des 
faits pertinents, en ce sens qu’il n’a pas été constaté que K.________, architecte mandaté par la 
société requérante, était simultanément vice-syndic de la commune sur le territoire de laquelle 
cette société souhaitait construire son projet et qu'il devait dès lors se récuser dans cette affaire, 
notamment lorsque le conseil communal a accordé la dérogation le 23 décembre 2014. De même, 
il n’a pas été établi si le précité avait un lien de parenté avec M.________, administrateur 
communal, au quel cas la récusation de ce dernier aurait également été nécessaire. Sous l’angle 
de la constatation inexacte et incomplète des faits, le recourant relève encore que la dérogation du 
23 décembre 2014 permet une distance de 5.50 mètres entre l’axe de la route et la construction 
envisagée. Or, il soutient que, selon les plans produits, cette distance correspond certes à celle 
jusqu’aux portes de garage, mais pas à celle jusqu’au mur du couvert de deux places côté nord, 
lequel se situe à 4.50 mètres de l’axe de la route, ni à celle jusqu’au mur de soutènement côté sud, 
lequel est à 2.50 mètres de l’axe de la route. Enfin, toujours sous l'angle des faits, le recourant 
prétend que les autorités inférieures n’ont pas tenu compte de la très mauvaise visibilité et de la 
dangerosité pour la circulation que présente la sortie du garage projeté, laquelle n’a subi aucun 
changement malgré le préavis pourtant défavorable du SMo.
En prolongement des griefs indiqués ci-dessus, le recourant fait valoir la violation de l’art. 26 du 
code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administration (CPJA; RSF 150.1), 
de l’art. 65 de la loi cantonale du 25 septembre 1980 sur les commune (LCo; RSF 140.1) et des 
art. 25 ss de son règlement d’exécution du 28 décembre 1981 (ReLCo; RSF 140.11). En effet, rien 
n’atteste que K.________ et M.________ n’ont pas pris part à la décision d’octroi de la dérogation 
à la distance à la route privée, malgré leur intérêt personnel au projet litigieux. Il en conclut que 
cette dérogation doit être déclarée nulle.
De plus, le recourant estime que, sur le fond, la dérogation litigieuse contrevient aux art. 115 ss LR 
et aux art. 148 et 149 LATeC. A cet égard, il précise qu’en tant qu'exception à la règle, une 
dérogation ne peut être accordée par l’autorité compétente qu’après avoir identifié l’existence de 
circonstances particulières et mené une pondération complète de tous les intérêts privés et publics 
en présence. Or, à son avis, la commune n’a pas effectué convenablement cette pesée des 
intérêts, de laquelle il aurait dû ressortir que les intérêts privés (droits de propriété du recourant) et 
publics (sécurité routière) primaient sur l’intérêt à l’octroi de la dérogation, et qu’elle n’a pas établi 
de circonstances particulières qui justifieraient le contraire. Le recourant en déduit que son droit 
d’être entendu a été bafoué, à tout le moins que la commune a abusé de son pouvoir 
d’appréciation. Il souligne également que la distance entre l’axe routier et certaines parties du 
projet, qui se réduit parfois à 2.50 mètres, ne respecte pas la distance de 5.50 mètres permise par 
la dérogation.
Enfin, le recourant allègue que l’accès à la résidence projetée déroge à l’art. 61 al. 4 ReLATeC, la 
distance entre la porte du garage et la route n’étant pas suffisante pour qu’un véhicule entrant 
n’attende pas sur la voie ouverte au public. Il précise qu’il faut également tenir compte des normes 
VSS, auxquelles renvoie l’art. 61 al. 1 ReLATeC. Or, d’une part, en raison de la faible longueur du 
chemin d’accès à la route ouverte au public et de sa forte déclivité, la norme VSS SN 640 291 A 
serait violée. D’autre part, le mur de soutènement qui prolonge la façade sud du projet ne permet 


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qu’une visibilité d’un peu plus d’un mètre, contrairement aux exigences prévues par l’art. 93a LR et 
la norme VSS SN 640 273 A.
H.
Invité à se déterminer sur le recours, le préfet s’est référé, le 8 juillet 2015, à sa décision du 
30 avril 2015, sans formuler de remarque particulière.
Dans ses observations du 23 juillet 2015, la commune a proposé le rejet du recours. Concernant le 
grief de récusation, elle précise que l’architecte mandaté pour le projet litigieux, K.________, 
n’entretient aucun lien de parenté avec l’administrateur communal, M.________. Produisant un 
extrait du PV de la séance du conseil communal du 23 décembre 2014, elle indique également 
que, même s’il est effectivement le vice-syndic de la commune, K.________ s’était récusé lorsque 
le conseil communal a statué sur la dérogation de la distance à la route. Concernant cette 
dernière, le conseil communal souligne avoir statué sur la base des plans et en avoir déduit que la 
distance entre la limite de propriété et les portes du garage est de 6.10 mètres – contrairement aux 
5.50 mètres mentionnés par le recourant – que le mur de soutènement suit le terrain naturel et ne 
péjore ni la visibilité ni la sécurité, et enfin, que les murs nord et sud servant à reprendre la 
poussée des terres de talus, sont, de par leur rôle, nécessaires, quel que soit l’emplacement du 
chalet et seront construits à la même hauteur que le talus existant. Quant à l’épingle de la route en 
aval, marquée par une forte déclivité et un manque de visibilité, il a été remarqué par la commune 
qu’elle oblige les conducteurs à réduire leur vitesse en conséquence, comme le prouve l’absence 
d’accident entre 2004 et 2009, de sorte que la sécurité routière n’est pas mise en danger par la 
réalisation du chalet. Pour ces raisons, et aussi par souci d’égalité de traitement entre les 
propriétaires du quartier, la commune a estimé qu’il se justifie d’octroyer la dérogation litigieuse à 
la société requérante, ce d’autant plus que celle-ci a fait un maximum d’effort pour reculer sa 
construction et qu’il n’existe aucune alternative.
I.
Le 21 juillet 2015, le Juge délégué à l’instruction du recours a procédé à une inspection des 
lieux en présence du mandataire du recourant, de l'administrateur de la société intimée et de son 
architecte ainsi que des représentants de la commune.
A cette occasion, l'architecte, auteur du projet, a précisé que le talus rocheux empêchait de 
construire plus en profondeur et qu’il était, partant, impossible de ne pas déroger à certaines 
normes. S’agissant des manœuvres qui risqueraient d’empiéter sur la parcelle du recourant, une 
démonstration des problèmes d’accès a été effectuée par rapport à un chalet en amont présentant 
des similitudes. Il a été constaté qu’un véhicule placé perpendiculairement ne dépassait pas de la 
route et qu’il devait ensuite manœuvrer à deux reprises pour repartir. Concernant le virage 
dangereux, il ressort de l’inspection des lieux que celui-ci se trouve à 28.00 mètres du couvert et 
qu’en arrivant à une vitesse moyenne de 20 km/h, comme le permet la route étroite et sinueuse, 
un automobiliste a le temps de s’arrêter. Enfin, quant à la diminution de l’ensoleillement, il a été 
constaté qu’une rangée d’arbres sur la propriété du recourant, en bordure de chemin, projette déjà 
son ombre sur la parcelle et fait largement écran à une éventuelle ombre provenant de la nouvelle 
construction. Pour leur part, les représentants de la commune ont précisé que de nombreuses 
dérogations de distance avaient déjà été accordées dans le quartier.
J.
Réagissant une première fois le 22 juillet 2015, le recourant a indiqué que s’il avait été 
dûment informé de la présence de l’administrateur de la société requérante et de son architecte, il 
aurait participé personnellement à l’inspection locale. A son avis, le fait que le Juge délégué ne lui 
ait pas transmis ces informations contrevient à son droit d’être entendu et au respect du principe 
de l’égalité des armes. Par ailleurs, il a également été surpris que le SeCA et le SMo, autorités qui 


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avaient donné un préavis défavorable au projet, n’aient pas été invités à la séance du 21 juillet 
2015.
Par réponse du même jour, le Juge délégué a indiqué que la détermination des parties et autorités 
à inviter à une inspection des lieux relevait de son pouvoir d'appréciation. Il a également précisé 
que l’objet de l’inspection du 21 juillet 2015 était d'examiner les lieux et non de discuter des 
questions de droit ou de mener une appréciation anticipée de la situation. Aussi, il apparaissait 
justifié que l’architecte soit présent, puisqu’il a établi les plans et est le plus au fait de 
l’aménagement litigieux. En revanche, le recourant, qui était formellement convoqué à titre 
personnel en plus de son mandataire, avait décidé librement de ne pas se rendre à l’inspection, de 
sorte qu'il ne pouvait pas se plaindre de la seule présence de son mandataire, amplement 
suffisante pour défendre ses intérêts.
Le 19 août 2015, le recourant a pris position sur l’inspection du 21 juillet 2015 et maintenu les 
conclusions de son pourvoi. Il a d’abord estimé que, même s’il appartient au juge de choisir les 
personnes à inviter pour une telle séance, la garantie du droit d’être entendu voudrait que les 
parties en soient tenues informées. Il a également requis la transmission du dossier et du PV de 
l’inspection des lieux au SMo, en raison du préavis défavorable de ce dernier et de l’absence de 
demande d’avis suite à l’octroi de la dérogation par la commune. Par ailleurs, le recourant s’est 
étonné que l’architecte mandaté n’ait invoqué la nature rocheuse du terrain, qui empêcherait toute 
construction plus en profondeur, qu’au moment de l’inspection locale, alors que cette information 
n’est étayée par aucun élément au dossier. A son avis, il n’est possible de tenir compte de cette 
allégation que si elle est établie par un géologue. Au demeurant, le recourant a également 
souligné que l’affirmation, selon laquelle le mur de soutènement ne péjore pas la situation puisqu’il 
suit le terrain naturel, n’est pas soutenable et qu’au contraire ce mur empêchera les véhicules 
sortant de voir suffisamment tôt tout automobiliste montant, créant ainsi un risque inadmissible 
pour la sécurité routière. A cet égard, le recourant a contesté que la vitesse maximale soit de 
20 km/h, comme cela ressort de l’inspection locale. Tout en confirmant que la configuration des 
lieux ne permet pas une vitesse élevée, il a rappelé que, faute de signalisation contraire, les 
véhicules sont autorisés à rouler à 50 km/h. Aussi, compte tenu de la distance entre la sortie du 
virage et le mur de soutènement, il a estimé qu’un risque manifeste pour la circulation existe en 
fonction de la vitesse adoptée. Sous l’angle de la circulation routière encore, il a déduit de 
l’inspection des lieux que les manœuvres d’entrée ou de sortie se feront sur la route et risqueront 
de se terminer sur sa propriété. Enfin, concernant le problème d’ombre, le recourant a estimé 
inappropriée la comparaison avec les sapins bordant sa propriété, dès lors que le bâtiment 
engendrera une ombre supérieure et qu’il ne pourra pas être taillé.
La commune s'est également déterminée, le 26 août 2015, sur le procès-verbal d'inspection des 
lieux. Elle a précisé qu’il était nécessaire, pour savoir si une dérogation à la distance à la route 
était envisageable, de différencier entre le cas où une route privée est destinée à l’usage public et 
celui où la route est affectée comme route privée à usage privé uniquement. Dans le cas d’espèce, 
elle considère que la route en cause est une route privée à usage privé, les servitudes de passage 
précisant que seuls les propriétaires de parcelles desservies par cette route ont un droit de 
passage. Or, dans une telle situation, la LR n’est, à son avis, pas applicable et il convient 
simplement d’appliquer la distance à la limite de la propriété en vertu de l’art. 16 RCU. Partant, le 
projet litigieux ne nécessite pas, selon elle, une dérogation à la distance à la route, l’art. 93 LR 
étant réservé.


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K.
Invité à se déterminer sur le dossier, le SMo a déposé ses observations le 23 septembre 
2015. Il considère également qu'étant un chemin de servitude, la route N.________ est régie par le 
droit privé. Par ailleurs, il constate que l’espace pour effectuer les manœuvres d’accès aux places 
des garages est suffisant, dès lors que la route a une largeur de 3.00 mètres et que la distance 
entre le bord de la chaussée et le bâtiment est, selon les plans, de 4.00 mètres. En revanche, la 
visibilité requise n’est pas atteinte (cf. norme VSS SN 640 273a), mais, au vu des caractéristiques 
de la route (impasse, faible trafic, faible vitesse, …), une modification de la géométrie des murs de 
soutènement latéraux à 45° par rapport à la route N.________ suffirait à corriger cette situation.
Par courrier du 18 octobre, la société requérante a indiqué qu’elle tiendrait compte des 
observations du SMo, en donnant aux murs d’entrée un angle plus important à 45°.
en droit
1.
a)
En vertu des art. 141 al. 1 LATeC et 114 al. 1 let. c CPJA, le recours au Tribunal 
cantonal est recevable en tant qu’il vise la décision préfectorale du 30 avril 2015 concernant le 
permis de construire.
b) Selon la jurisprudence, il est admis que, lorsqu'en application du principe de coordination, 
le préfet notifie en même temps une décision de permis de construire, relevant de sa compétence, 
et une décision de dérogation à la distance d'une route communale, qui est du ressort du conseil 
communal, il existe une voie de recours unique auprès du Tribunal cantonal contre ces deux 
décisions, quand bien même le prononcé communal devrait faire en principe l'objet d'un recours 
préalable au préfet (arrêt TC FR 602 2013 71 du 26 février 2014 consid. 2b). Il n’est pas 
concevable que le recours concernant la dérogation soit traité par le préfet, alors que cette autorité 
a déjà tenu compte de la décision communale pour accorder en première instance le permis de 
construire, qui est lui-même contesté devant le Tribunal cantonal. Dans une telle situation, le 
Tribunal cantonal est également compétent pour connaître du recours contre la dérogation 
communale, ce d’autant plus qu’il dispose du même pouvoir de cognition que le préfet (art. 156 
LCo et 77 CPJA).
c)
 Par ailleurs, le recours a été déposé dans le délai et les formes prescrits et l'avance des 
frais de procédure a été versée en temps utile, de sorte que le Tribunal cantonal peut entrer en 
matière sur ses mérites.
.
d)
Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour 
violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (lettre a) et pour 
constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (lettre b). En revanche, à défaut 
d’habilitation légale expresse, la Cour ne peut pas examiner en l'espèce le grief d’inopportunité 
(art. 78 al. 2 CPJA). 
e) Les critiques du recourant concernant la participation des parties et des autorités à 
l'inspection des lieux du 21 juillet 2015 sont sans fondement. Il faut constater tout d'abord, 
s'agissant de la personne du recourant, que la convocation du 9 juillet 2015 le concernait 
personnellement et qu'il a choisi en toute liberté de ne pas se présenter lui-même, mais d'être 
représenté par son mandataire. Il ne peut donc pas se plaindre d'une informalité à ce propos. De 
plus, conformément au libellé de la convocation, il savait que les "parties et autorités concernées" 


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étaient invitées à cette inspection et devait donc compter avec la présence des mandataires de 
l'intimée, notamment son architecte. Le fait que le Juge délégué n'ait pas jugé utile de faire venir 
des représentants du SMo et que le préfet ait décliné l'invitation - ainsi qu'il en était expressément 
autorisé par le Juge délégué - est sans pertinence. D'ailleurs, le SMo a été invité à se prononcer 
sur la base du procès-verbal de la séance d'inspection des lieux, ce qu'il a fait le 23 septembre 
2015. A aucun moment, le droit d'être entendu du recourant - qui a pu se prononcer en détail sur 
tous les éléments du dossier - n'a été lésé. Il y a lieu dès lors de reconnaître pleine valeur 
probante (art. 46 al. 1 let. d CPJA) à l'inspection des lieux, qui s'est déroulée en présence du 
mandataire du recourant.
2.
Il ressort clairement des explications données par la commune et de l'extrait du procès-
verbal de la séance du conseil communal du 23 décembre 2014 que K.________ s'est récusé 
dans la procédure d'octroi de la dérogation et qu'il n'a donc pas pris part à la décision qui a été 
prise en faveur de son mandant. De même, il n'a pas de relation de parenté avec M.________, 
secrétaire communal, de sorte que ce dernier n'avait pas non plus à se récuser dans cette affaire.
Partant, les griefs de violation du devoir de récusation formulés par le recourant doivent être 
rejetés.
3.
Avant d'examiner si les conditions pour accorder une dérogation sont remplies en l'espèce, il 
y a lieu de déterminer préalablement si une telle dérogation est nécessaire ou si, comme le 
prétend la commune, le chemin de servitude en cause est affecté uniquement à l'usage privé et 
n'est donc pas soumis aux règles de la loi sur les routes.
a) Selon l'art. 13 al. 1 LR, les routes privées affectées à l'usage commun sont des routes 
appartenant à des particuliers ou des collectivités, construites sur des fonds privés et ouvertes au 
public. 
S'agissant de la notion d'affectation, l'art. 17 al. 2 LR prévoit certes que les routes construites par 
des particuliers sur leur propre fonds ou sur le fonds d'autrui sont affectées à l'usage commun par 
décision du conseil communal, respectivement du Conseil d'Etat si la route est située sur le 
territoire de plusieurs communes, moyennant le consentement exprès des propriétaires et ayants-
droits. Toutefois, selon la jurisprudence (arrêt TC FR 2A 2007 103 du 27 mai 2008 consid. 2a; 2A 
96 75 du 3 mars 1997, consid. 2d, p. 5; 2A 02 18 du 13 décembre 2002, consid. 2b, p. 5-6; 2A 05 
20 du 25 juin 2007, consid. 4a), la notion d'affectation est reléguée au second plan, dans la 
mesure où l'art. 13 al. 1 LR accorde la priorité à la notion de l'ouverture au public. Le législateur ne 
dit d'ailleurs pas le contraire, lorsqu'il admet que des routes privées, non affectées à l'usage 
commun, sont des routes publiques de fait si elles sont ouvertes au trafic (cf. BGC 1967 p. 313 ad 
art. premier). 
Une route est ouverte à la circulation publique lorsqu'elle est mise à la disposition d'un cercle 
indéterminé de personnes, même si son usage est limité d'après la nature de la route, du mode ou 
du but de son utilisation (Extraits 1989, p.88). La notion de route publique doit donc être 
interprétée extensivement: il faut entendre par là tout terrain servant à la circulation, y compris une 
place, un pont, un passage sous-voies, etc., une route que chacun peut utiliser. Fixée à l'art. 1 al. 
2 de l'ordonnance sur les règles de la circulation (OCR; RS 741.11), la présomption légale est que 
les voies de communication, les espaces carrossables et toutes les surfaces qui se prêtent au 
trafic en mouvement ou à l'arrêt, sont des routes publiques. Dans un arrêt relativement ancien, le 
Tribunal fédéral résumait ainsi: "toute voie est publique dès lors qu'elle est ouverte au public, la 
simple possibilité matérielle d'y accéder étant une condition suffisante" (JdT 1976 I 386 et la 


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jurisprudence citée). Plus récemment, le Tribunal fédéral a précisé que le critère déterminant n'est 
pas celui de la propriété privée ou publique de la route, mais le fait qu'elle serve au trafic général. 
Tel est le cas si la route est mise à disposition d'un cercle indéterminé de personnes. Cette 
définition large englobe les routes qui ne sont pas entièrement ouvertes au trafic (arrêt 
TF 2A.194/2006 du 3 novembre 2006 / JdT 2007 I 491).
Pour sa part, le caractère privé d'une route ou d'une place n'est en principe admis que si la 
circulation en mouvement ou à l'arrêt n'y est pas ouverte par la volonté expressément manifestée 
de l'ayant droit. Cette manifestation se fera soit par une clôture (barrière, chaîne, etc.), soit par une 
interdiction signalée, soit en déposant des objets. Ainsi, à défaut de recourir à la pose d'une 
clôture, le propriétaire qui veut protéger son fonds contre le passage ou le stationnement abusif de 
véhicules doit obtenir une décision de l'autorité interdisant ou restreignant la circulation ou le 
parcage sur ses routes, chemins ou places, décision comportant le droit d'installer le signal officiel 
correspondant (BUSSY/RUSCONI, Code suisse de la circulation routière commenté, 4e éd. 2015, 
art. 1er LCR n. 2.3, 3.2, 3.3 et 3.4). Pour déterminer si une route est publique ou non, est décisif le 
fait que celle-ci ne serve pas exclusivement à l'usage privé, mais à un cercle indéterminé de 
personnes qui ne sont pas liées entre elle ou avec l'ayant-droit par des rapports personnels ou 
juridiques (SCHAFFHAUSER, Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrecht, Vol. I, 2e éd. 
2002, n. 167).
b) Dans le cas particulier, il ressort du plan directeur des circulations de la commune que, 
dans le secteur litigieux, la Route N.________ est un chemin de servitudes. Le planificateur 
communal n'a pas affecté expressément ce tronçon de route à l'usage commun. Cependant, 
comme il a été dit ci-dessus, cette situation n'est pas déterminante. L'inspection des lieux a montré 
que l'accès à ce chemin n'est pas limité aux seuls ayants-droit de la servitude; aucune 
manifestation de volonté reconnaissable de leur part (interdiction, barrière..) ne restreint son 
utilisation par des tiers. Partant, du moment que tout un chacun peut emprunter ce chemin avec un 
véhicule, on doit constater qu'il s'agit, pour le moins, d'un route publique de fait puisqu'elle est 
ouverte au trafic. Elle est ainsi assimilable à une route privée affectée à l'usage commun au sens 
de l'art. 1 al. 1 let. b LR et entre donc dans le champ d'application de cette loi, pour autant que 
celle-ci n'en dispose pas autrement. Or, on cherche en vain une disposition de la LR qui exclurait 
ce type d'ouvrage de l'application des règles sur les distances à la route.
Il s'ensuit que les règles sur les limites de construction (art. 115 ss LR) s'appliquent dans la 
présente affaire. Il en va de même d'ailleurs des principes généraux concernant les fonds voisins 
des routes publiques (art. 93 LR).
Dès l'instant où la distance de 7.00 mètres par rapport à l'axe de la route (art. 118 LR en lien avec 
l'art. 116 LR relatif à une route à une voie) n'est pas respectée par le projet litigieux, c'est à juste 
titre que l'intimée a été invitée à solliciter une dérogation.
4.
Sous l'angle de l'établissement des faits en lien avec la dérogation, le recourant reproche à 
la commune d'avoir statué uniquement sur une distance réduite de 5.50 mètres, soit celle entre 
l’axe de la route et la façade du projet, alors que, selon les plans, elle est de 2.50 mètres au 
niveau du mur de soutènement côté sud et de 4.50 mètres au niveau du mur du couvert côté nord. 
L'impact de la dérogation sur le terrain serait ainsi bien plus important qu'admis par l'autorité 
intimée qui n'aurait pas pris en considération l'intégralité du projet.
S'il est vrai que la demande de dérogation s'est focalisée sur la distance entre l'axe de la route et 
la façade du bâtiment pour indiquer qu'une distance de 5.50 mètres était acceptable car 


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permettant l'accès au garage compte tenu du rayon de braquage des véhicules, il n'en demeure 
pas moins que la requérante a présenté des plans complets à l'appui de sa requête. Sur ceux-ci, la 
présence des murs de soutènement et du couvert est indiquée, de sorte que leur distance à la 
route était patente.
Dans sa décision du 23 décembre 2014, la commune a clairement indiqué qu'elle disposait de 
l'ensemble du dossier de permis de construire pour statuer. De plus, dans ses observations du 
23 juillet 2015, elle a confirmé qu'elle s'était prononcée sur la base des plans produits et a expliqué 
son raisonnement par rapport au mur de soutènement. Il est ainsi établi que cette autorité s'est 
prononcée en toute connaissance de cause et qu'elle n'a donc pas procédé à une constatation 
incomplète ou erronée des faits pertinents lorsqu'elle a statué sur la demande de dérogation. 
Pour les mêmes motifs, il importe peu que l'énoncé de la dérogation ne mentionne pas tous les 
éléments annexes qu'elle recouvre (murs de soutènement, couvert), mais se limite au garage, qui 
en constitue le point principal, étant rappelé que la distance à la route est, en principe, celle 
comprise entre l’axe de la route et la façade des bâtiments (ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, 
Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, n. 864). Compte tenu de la 
configuration des lieux et des plans produits, il n'y a aucune incertitude quant à la portée de la 
dérogation, qui recouvre l'ensemble de l'ouvrage prévu, y compris les aménagements annexes. 
Cette dérogation se fonde aussi bien sur l'art. 119 LR s'agissant de la distance à la route 
proprement dite que, cas échéant, sur l'art. 93 al. 4 LR pour les éléments annexes, à supposer 
qu'ils en nécessitent une. Au demeurant, le dispositif de la décision communale attaquée est 
suffisamment large pour englober toutes les installations puisqu'il mentionne "une dérogation est 
octroyée pour cette construction à distance illégale de la route privée".
5.
a)
Consacré aux "Bâtiments existants non conformes/ Dérogations pour constructions 
nouvelles", l'art. 119 LR a la teneur suivante:
1 Les dispositions des articles 69, 70, 148 et 149 LATeC sont applicables par analogie aux bâtiments 
existants non conformes et aux dérogations pour les constructions nouvelles dans la zone d’interdiction de 
construire fixée par les limites de construction ou les prescriptions sur les distances.
2 L’autorisation et la dérogation sont accordées par la Direction s’il s’agit de routes cantonales et par le 
conseil communal s’il s’agit de routes communales, de chemins publics de dévestiture ou de routes privées 
affectées à l’usage commun.
3 Le conseil communal est seul compétent s’il s’agit de déroger à des prescriptions communales qui vont 
au-delà des prescriptions cantonales.
Selon l'art. 148 al. 1 LATeC auquel renvoie cette disposition, des dérogations peuvent être 
accordées, à condition qu’elles soient justifiées par des circonstances particulières et qu’elles ne 
portent pas atteinte à des intérêts prépondérants publics ou privés.
Enfin, selon la norme générale de l'art. 93 al. 4 LR, des dérogations peuvent être accordées 
lorsqu'elles sont justifiées par des circonstances spéciales, qu'elles ne sont pas contraires à 
l'intérêt public et ne causent pas de préjudice aux voisins.
En revanche, la présente affaire ne relève pas de l'art. 117 LR qui ne concerne pas directement 
des dérogations à une distance existante, comme en l'espèce, mais les exceptions aux distances 
de l'art. 116 LR que le planificateur peut prévoir dans la fixation des limites de construction lorsqu'il 
établit une règlementation ou des plans.


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b)
L’art. 115 LR, précisé par l’art. 116 LR, pose des limites de construction, au-delà 
desquelles des bâtiments, installations et autres ouvrages peuvent être construits de part et 
d’autre de la route. Elles se justifient non seulement pour préserver la sécurité du trafic et la santé 
des riverains, l’hygiène des habitations et les nécessités d’un élargissement éventuel dans l’avenir 
(cf. art. 93 al. 1 et 115 al. 4 LR), mais également pour réduire les effets d’un bâtiment sur le 
voisinage (cf. art. 93 al. 2 LR; ATF 119 Ia 113 consid. 3b; arrêt TF 1C_196/2007 du 27 février 2008 
consid. 5.1). Dès lors, compte tenu des buts poursuivis et des intérêts qu'ils protègent, le respect 
des normes s'impose de manière générale et l'octroi d’une dérogation constitue l'exception (arrêt 
TC FR 2A 06 77-78 du 31 mai 2007 consid. 4a).
Selon le Tribunal fédéral, les dispositions exceptionnelles ou dérogatoires, telles que l’art. 148 al. 1 
LATeC, ne doivent pas nécessairement être interprétées de manière restrictive, mais selon les 
méthodes d'interprétation ordinaire. Une dérogation importante peut ainsi se révéler indispensable 
pour éviter les effets rigoureux de la réglementation ordinaire. Dans tous les cas, la dérogation doit 
servir la loi ou, à tout le moins, les objectifs recherchés par celle-ci. L’autorisation exceptionnelle 
doit permettre d’adopter une solution reflétant l’intention présumée du législateur s’il avait été 
confronté au cas particulier. L’octroi d’une dérogation suppose une situation exceptionnelle et ne 
saurait devenir la règle, à défaut de quoi l’autorité compétente pour délivrer des permis de 
construire se substituerait au législateur cantonal ou communal par le biais de sa pratique 
dérogatoire. Il implique une pesée entre les intérêts publics et privés de tiers au respect des 
dispositions dont il s’agirait de s’écarter et les intérêts du propriétaire privé à l’octroi d’une 
dérogation, étant précisé que des raisons purement économiques ou l’intention d’atteindre la 
meilleure solution architecturale, ou une utilisation optimale du terrain, ne suffisent pas à elles 
seules à justifier une dérogation (arrêt TF 1C_458/2011 du 29 février 2012 consid. 4.4 et les 
références citées; arrêt TC FR 2A 06 77-78 du 31 mai 2007 consid. 4b). 
Seuls des cas particuliers peuvent justifier des dérogations, soit uniquement lorsqu’une application 
de la réglementation aboutirait à des solutions que le législateur ne peut pas avoir voulues. 
Cependant, même dans le cas de l’octroi d’une autorisation exceptionnelle, le but de la 
réglementation ordinaire doit être respecté. En effet, une dérogation ne saurait être délivrée si elle 
s’oppose au sens et au but de la norme. Les buts d’intérêts publics à la base de la réglementation 
doivent être mis en balance avec les intérêts privés opposés. Un cas particulier est admis 
uniquement lorsque la balance penche contre la mise en œuvre de la réglementation générale 
(RUCH, in Commentaire de la Loi fédérale sur l’aménagement du territoire, 3e éd. 2010, art. 23 
n. 9 ss).
c) En l’espèce, l'inspection des lieux a montré que la parcelle destinée à supporter la 
construction litigieuse se situe dans un talus très escarpé. Les plans en coupe reportent sur 
l'ensemble de la parcelle une pente du terrain naturel qui correspond environ à un rapport de 
15:24.5 (15=hauteur, 24.5=longueur), soit de 62%; jusqu'à la façade seulement, le terrain naturel 
présente une pente avec un rapport de 7:7.5, soit de 93 %. Face à ces conditions très difficiles, 
l'intimée a déjà fourni un effort considérable en reculant le plus possible l'implantation du chalet 
dans la pente, de manière à laisser un certain dégagement par rapport à la route et en renonçant à 
un accès au logement autre que par le garage. Enfoncer plus encore le bâtiment dans la pente 
impliquerait de creuser très profondément pour aménager le garage, qui est indispensable compte 
tenu de l'éloignement du quartier. Au vu de la configuration des lieux, il tombe sous le sens qu'une 
telle entreprise n'est exigible du propriétaire d'un terrain valablement affecté à la zone à bâtir que 
si l'octroi d'une dérogation à la distance à la route n'entre pas en considération pour des raisons 
impérieuses. Cette constatation s'avère d'autant plus fondée si, comme le prétend l'architecte de 


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l'intimée, un enfoncement supplémentaire de l'ouvrage supposerait de creuser désormais dans la 
roche.
Or, aucun motif n'impose d'obliger la propriétaire à de telles extrémités pour mettre en valeur sa 
parcelle. L'emplacement du terrain dans une pente pareille constitue manifestement une 
circonstance particulière/spéciale au sens de l'art. 148 LATeC et de l'art. 93 al. 4 LR qui justifie de 
déroger aux règles ordinaires sur la distance à la route. 
De plus, l'octroi de la dérogation ne porte atteinte à aucun intérêt prépondérant, public ou privé. 
d) A cet égard, le SMo a constaté, dans son rapport du 23 septembre 2015, que 
l'implantation prévue garantit l'espace nécessaire pour effectuer les manœuvres d'accès aux 
cases de stationnement les plus défavorables, situées à l'intérieur du garage, et que par 
conséquent la largeur de l'allée de circulation de 7.00 mètres est conforme à la norme VSS SN 
640 291a (qui exige 6.50 mètres). L'espace nécessaire pour effectuer les manœuvres d'accès aux 
places de parc est suffisant. A posteriori, il apparaît ainsi que la démonstration faite à la hauteur 
d'un chalet situé en amont lors de l'inspection des lieux n'était pas représentative dès lors que la 
distance disponible était de seulement 5.90 mètres, alors qu'elle sera de 7.00 mètres dans la 
présente affaire. Elle ne permet donc pas de tirer des conclusions sur l'accessibilité des places 
litigieuses. Il convient sous cet angle de se référer exclusivement à l'avis circonstancié de l'autorité 
spécialisée, fondé sur les plans mis à l'enquête publique. Il n'y a donc pas de problème de 
manœuvre lié à la dérogation.
e) Par ailleurs, du point de vue des exigences de la sécurité routière, il faut prendre acte que 
le chemin de servitude d'environ 3.00 mètres de large qui sert de route de quartier est en impasse 
et, au niveau de la propriété de l'intimée (quasiment à la fin de l'impasse), n’est emprunté que par 
un cercle très réduit d’usagers. Bien que la commune n'ait pas prévu une limitation particulière de 
la vitesse - qui reste fixée aux 50 km/h usuels en localité - la configuration des lieux, en particulier 
la pente, l’exiguïté et le virage en épingle en aval, ne permet pas, dans les faits, de dépasser les 
20 km/h au débouché du garage de l'intimée. Compte tenu de cette vitesse nécessairement 
réduite, le SMo a estimé que les conditions de visibilité pourraient être assurées en modifiant la 
géométrie des murs de soutènement latéraux (à 45° par rapport à la route). Du moment que le 
préavis de l'autorité spécialisée rejoint les constatations faites sur place lors de l'inspection des 
lieux, aucun motif ne justifie de s'écarter de ce rapport officiel au sens de l'art. 46 al. 1 let. b CPJA, 
auquel peut être reconnu pleine force probante (RFJ 2001 p. 224; arrêt TC FR 1A 03 61 du 12 
septembre 2007). Dès lors que, le 18 octobre 2015, l'intimée a accepté formellement de donner 
aux murs d'entrée un angle plus important à 45°, il apparaît qu'avec cette minime modification du 
projet, les exigences liées à la sécurité routière sont respectées nonobstant l'octroi de la 
dérogation.
e) Enfin, les intérêts privés du recourant ne sont pas menacés par l'autorisation 
exceptionnelle qu'il conteste. Dès l'instant où l'allée de circulation est suffisante pour effectuer les 
manœuvres d'accès aux places de parc, les usagers du bâtiment litigieux ne seront pas dans 
l'obligation d'empiéter sur son terrain pour manœuvrer leur véhicule. En outre, on ne voit pas en 
quoi le fait d'accorder la dérogation à la distance à la route pourrait, dans le cas particulier, 
provoquer des nuisances supplémentaires inadmissibles chez le recourant. Il faut rappeler à cet 
égard que le bâtiment litigieux respecte les distances aux limites du fonds voisin (art. 16 RCU) et 
que par conséquent cet éloignement est suffisant pour préserver ses intérêts liés à la tranquillité et 


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à l'ensoleillement sous l'angle de la police des constructions (arrêt TC FR 602 2015 38 du 17 juillet 
2015 consid. 4). L'octroi de la dérogation à la distance à la route ne joue à cet égard aucun rôle.
Au vu de ce qui précède, il ne fait aucun doute que la dérogation est conforme aux art. 148 LATeC 
et 93 al. 4 LR. 
6.
a) La plupart des griefs que le recourant invoque contre le permis de construire (violation de 
diverses normes VSS, des art. 93 ss LR et de l'art. 60 al. 1 RELATeC) reprennent les critiques 
déjà examinées ci-dessus sous l'angle de la dérogation. Il suffit donc d'y renvoyer. 
En particulier, il convient de rappeler qu'en principe, les normes VSS applicables sont respectées, 
moyennant la légère modification de l'angle des murs de soutènement proposée par l'autorité 
spécialisée en matière de circulation. 
Quoi qu'il en soit, même si tel n'était pas le cas dans tous les détails, il faut souligner que ces 
normes ne sont pas des règles de droit au sens strict et qu'il est possible d'y déroger pour des 
raisons objectives. Le renvoi général aux normes professionnelles prévu par l'art. 119 LATeC ne 
change rien à cette constatation (arrêts TC FR 602 2014 107 du 15 juin 2015; 602 2013 156 du 
8 septembre 2014; 602 2011 74 et 89 du 7 décembre 2012, 603 2012 235 du 24 janvier 2014). En 
l'occurrence, il y a lieu de retenir qu'en raison de la nature même du chemin de servitude, étroit, 
peu fréquenté et qui ne permet qu'une faible vitesse, les conditions de visibilité (légèrement 
modifiées selon le rapport du SMo du 23 septembre 2015), de croisement et de manœuvres sont 
suffisantes, sous l'angle de la sécurité routière, pour autoriser la construction de l'habitation. Le 
recourant invoque en vain cet intérêt public et les normes qui le concrétisent pour s'opposer à la 
délivrance du permis de construire.
De même, dès l'instant où - ainsi qu'il a déjà été vu - la distance aux limites du fonds voisin fixée à 
5.00 mètres par l'art. 16 ch. 5 RCU est respectée, et considérant que la hauteur du bâtiment ne 
dépasse pas les 10.00 mètres autorisés par l'art. 16 ch. 7 RCU, le recourant ne peut pas se 
plaindre d'une perte d'ensoleillement sur sa parcelle. Au demeurant, ses reproches frisent la 
témérité dès lors qu'il est apparu lors de l'inspection des lieux qu'il a lui-même planté de grands 
sapins en bordure de route, plantation qui projette déjà son ombre sur la parcelle.
b) Indépendamment des questions déjà examinées précédemment, le recourant se plaint 
également de la pente d'accès aux garages, qu'il juge excessive, non conforme à la norme VSS 
topique et, partant, contraire à l'art. 60 al. 1 RELATeC. Or, compte tenu de la configuration pentue 
des lieux dans laquelle le projet de construction tente de s'insérer au mieux, on peut admettre 
cependant que la déclivité de l'accès aux garages est limitée au maximum possible (elle est de 7% 
au lieu des 6% prévus par la norme VSS SN 640 291a) et reste praticable. Même si elle n'est pas 
idéale, des circonstances objectives justifient de s'écarter légèrement de la norme. 
7.
a) En conclusion, le recours doit être admis très partiellement dans le sens proposé par le 
SMo le 23 septembre 2015. Partant, le permis de construire doit être assorti de la condition 
supplémentaire selon laquelle "la géométrie des murs de soutènement latéraux doit être modifiée 
à 45° par rapport à la route N.________". Pour le surplus, les décisions attaquées sont 
entièrement confirmées. 
b) Dans la mesure où la cause est jugée au fond, la demande d’octroi de l’effet suspensif 
devient sans objet.


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c) Nonobstant l'admission très partielle du recours, il faut constater que le recourant échoue 
dans ses conclusions qui demandaient l'annulation des prononcés litigieux. Le permis de 
construire n'étant modifié que sur un point marginal par rapport aux dites conclusions, il se justifie 
de mettre l'intégralité des frais de procédure, fixés à CHF 2'500.-, à la charge du recourant (arrêt 
TC FR 602 2015 9 du 15 octobre 2015 consid. 12).
Pour le même motif, le recourant n’a pas droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA).
L'intimée qui n'a pas fait appel aux services d'un avocat pour défendre ses intérêts n'a pas droit 
non plus à une telle indemnité.
la Cour arrête:
I.
Le recours est admis très partiellement dans le sens des considérants.
Le permis de construire accordé le 1er avril 2015 par le Préfet de B.________ est complété 
par la condition suivante:
« Les murs de soutènement latéraux doivent présenter un angle de 45° par rapport à la route 
N.________ ».
Les décisions attaquées sont confirmées pour le surplus.
II.
Les frais de procédure, par CHF 2'500.- sont mis à la charge du recourant. Ils sont 
compensés avec l'avance de frais qu'il a effectuée.
III.
Il n’est pas alloué d'indemnité de partie.
IV.
Communication.
Cette décision peut faire l’objet d’un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 
jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l’objet d’une 
réclamation auprès de l’autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).
Fribourg, le 18 janvier 2016/cpf/smu
Président
Greffier-stagiaire