fr_gerichte · 601 2024 74 · 2025-01-06 · fr

Arrêt de la Ie Cour administrative du Tribunal cantonal | Haftung der Gemeinwesen und ihrer Amtsträger

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
601 2024 74
Arrêt du 6 janvier 2025
Ie Cour administrative
Composition
Présidente :
Anne-Sophie Peyraud 
Juges :
Stéphanie Colella, Dina Beti 
Greffier :
Pascal Tabara 
Parties
A.________ SA, recourante, représentée par Me Joao Lopes, 
avocat
contre
COMMUNE DE B.________, autorité intimée, représentée par 
Me Pauline Robatel, avocate
Objet
Responsabilité des collectivités publiques et de leurs agents – 
Principe de la responsabilité (acte illicite, péremption et bonne foi)
Recours du 3 juin 2024 contre la décision du 30 avril 2024


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considérant en fait
A.
A.________ SA est une société active dans l'achat de terrains et la construction d'immeubles 
qui était intéressée par l'acquisition d'une partie de l'immeuble RF ccc de la Commune de 
B.________, parcelle située, selon le plan d'affectation des zones, pour un peu moins de la moitié 
de sa superficie en zone à bâtir (zone village; en brun dans la carte issue du cadastre des 
restrictions de droit public à la propriété foncière, reproduite ci-dessous), la majorité de sa 
superficie se situant en zone agricole (en blanc).
En 2015, la Commune de B.________ a mis à l'enquête publique le projet de révision de son plan 
d'aménagement local. Ce projet ne prévoyait aucune modification de l'affection de l'immeuble 
RF ccc. Par décision du 3 mai 2017, la révision a été partiellement approuvée par l'ancienne 
Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC; désormais Direction 
du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l’environnement, DIME). Le 
refus et les réserves portaient sur d'autres secteurs du territoire communal sans lien avec la 
présente affaire.
B.
À l'automne 2017, A.________ SA, d'une part, et les époux D.________ et E.________, 
d'autre part, sont entrés en négociation pour la vente d'une partie de l'immeuble RF ccc de la 
Commune de B.________, propriété de ces derniers. Les intéressés ont convenu de diviser cet 
immeuble en deux parties, les époux D.________ et E.________ demeurant propriétaires de 
l'immeuble RF ccc d'une surface réduite, et A.________ SA acquérant l'immeuble RF fff 
(nouveau).
Durant la procédure de division de l'immeuble RF ccc, G.________, géomètre breveté, a 
demandé, par courrier du 12 décembre 2017, une attestation de zone à la Commune de 
B.________, conformément à la législation cantonale sur l'aménagement du territoire et les 
constructions. Le 21 décembre 2017, la Commune de B._______ a attesté que, selon le plan 


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d'aménagement local communal mis à l'enquête du 21 mai au 26 octobre 2015, l'immeuble RF 
ccc, avant division, est situé entièrement en zone à bâtir (pièce 6 recourante). 
Sur la base de l'attestation du 21 décembre 2017 de la Commune de B.________, le géomètre 
breveté a procédé à la division de l'immeuble RF ccc conformément au plan qui suit. Par la suite, 
le notaire a instrumenté l'acte de vente authentique du 13 février 2018 en vertu duquel les époux 
D.________ et E.________ cédaient la propriété du nouvel immeuble RF fff à A.________ SA. 
Dans les clauses de l'acte de vente figure la mention que l'immeuble vendu se situe en zone à 
bâtir. Les parties ont en outre convenu que l'acquéreuse verserait un acompte à la signature, que 
les frais de division lui incombaient et que l'acte de vente ne serait déposé au registre foncier par 
le notaire qu'une fois l'entier du prix de vente acquitté.
La société acquéreuse a ensuite chargé H.________, expert immobilier, d'effectuer une estimation 
de l'immeuble RF fff. L'expert immobilier a rendu son rapport d'expertise le 1er mars 2018. Selon ce 
rapport, cet immeuble se trouve en zone à bâtir. Il contient toutefois une carte de la parcelle qui la 
montre comme située partiellement en zone agricole.
Le 25 juillet 2018, la société acquéreuse a déposé une demande préalable de permis de 
construire. Durant dite procédure, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA), 
constatant que le projet avait son assise en grande partie en zone agricole, a rendu le 9 octobre 
2018 un préavis de synthèse négatif. Le Service de la mobilité (SMo) et l'Établissement cantonal 
d'assurances des bâtiments (ECAB) ont également préavisé négativement la demande préalable 
sur des points relevant de leur domaine de compétence.


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C.
Le 12 mars 2019, la société acquéreuse a déclaré invalider le contrat de vente du 
13 février 2018 pour cause d'erreur, en lien avec l'affectation de la parcelle. Elle a également 
invoqué la garantie pour les défauts. 
Par la suite, les immeubles RF fff et ccc de la Commune de B.________ ont été à nouveau réunis. 
À la suite de cette réunion, l'immeuble RF ccc a repris sa superficie d'origine. D.________ ainsi 
que la communauté héréditaire de feu E.________ figurent désormais au registre foncier comme 
propriétaires de l'immeuble RF ccc.
D.
Le 10 octobre 2019, la société de promotion immobilière a déposé une demande d'indemnité 
auprès de la Commune de B.________ en raison du dommage causé par l'attestation erronée du 
21 décembre 2017. Les époux E.________ et D.________ en avaient fait de même le 
9 octobre 2019.
Afin de régler le litige à l'amiable, la Commune de B.________ modifié son plan d'aménagement 
local en ce sens que l'immeuble RF ccc a été intégralement affecté à la zone à bâtir. Par décision 
du 30 novembre 2022, la DIME a refusé d'approuver cette modification du plan. Cette décision n'a 
pas été contestée.
À la suite de la décision de la DIME, la Commune de B.________ a repris l'instruction de la 
demande d'indemnité.
Par mémoire du 4 décembre 2023, la société acquéreuse a formé un recours pour déni de justice 
auprès de la Préfecture de la Glâne. Par décision incidente du 8 janvier 2024, le Préfet de la Glâne 
a enjoint la Commune de B.________ de statuer jusqu'au 29 février 2024. Ce délai a été prolongé 
jusqu'au 30 avril 2024 par décision incidente du 8 mars 2024.
Dans l'intervalle, la Commune de B.________ a demandé des renseignements écrits au géomètre 
breveté ayant rédigé le verbal de division et à l'expert immobilier ayant rendu l'expertise du 
1er mars 2018. Par courrier du 31 janvier 2024, le géomètre breveté a déclaré s'être basé sur les 
informations transmises par elle, dont notamment l'attestation du 21 décembre 2017. Par courrier 
du 13 février 2024, l'expert a répondu avoir qualifié la zone sans recourir au portail géographique 
cantonal, ni au règlement communal d'urbanisme en vigueur, car ni l'un ni l'autre ne reproduisaient 
certaines zones approuvées par les autorités compétentes. Il mentionne avoir informé les parties 
que la parcelle RF ccc n'était pas située en zone mixte, mais seulement en zone village. Sur la 
base des documents transmis par la société acquéreuse, il a considéré qu'il était avéré que l'entier 
de la parcelle RF ccc était en zone à bâtir.
Par décision du 30 avril 2024, la Commune de B.________ a déclaré irrecevable la demande 
d'indemnité déposée par A.________ SA au motif que le délai de péremption d'une année était 
échu au moment du dépôt de la demande d'indemnité, la société acquéreuse ayant eu 
connaissance du fait que l'immeuble RF ccc ne se situait que partiellement en zone à bâtir au plus 
tard lors de la réception de l'expertise immobilière du 1er mars 2018. La commune a également 
retenu que les conditions de la protection du droit à la protection de la bonne foi n'étaient pas 
réunies, car la société acquéreuse avait les compétences nécessaires pour procéder à un contrôle 
de l'attestation du 21 décembre 2017 et déceler l'erreur de la commune.
E.
Par mémoire du 3 juin 2024, A.________ SA forme recours auprès du Tribunal cantonal à 
l'encontre de la décision du 30 avril 2024. Elle conclut, sous suite de frais, à ce que la pleine et 
entière responsabilité de la Commune de B._______ soit reconnue et que celle-ci soit condamnée 


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à lui verser la somme de CHF 869'162.50, plus intérêts à 5% dès le 4 avril 2018. Subsidiairement, 
elle conclut au versement de la somme de CHF 786'362.75, plus intérêts à 5% dès le 4 avril 2018. 
Plus subsidiairement, elle conclut au renvoi de la cause à la commune pour nouvelle décision. À 
l'appui de son recours, elle fait valoir en substance que ce n'est qu'à compter de la réception du 
préavis de synthèse du SeCA le 9 octobre 2018 qu'elle a eu une connaissance effective de son 
dommage. En outre, les informations du portail géographique cantonal ne sont pas pourvues de la 
foi publique. Elle estime par conséquent qu'elle n'avait aucune raison de procéder à une 
vérification plus minutieuse alors qu'elle était en possession d'une attestation de la commune.
Par mémoire du 18 août 2024, la Commune de B.________ s'est déterminée sur le recours, 
concluant principalement à son rejet et, subsidiairement, en cas de reconnaissance de sa 
responsabilité, au renvoi de la cause pour qu'elle procède au calcul du dommage. En substance, 
elle persiste dans les motifs de sa décision.
Le 22 août 2024, la recourante a envoyé une détermination corrigeant une erreur figurant dans 
son mémoire de recours en ce sens que le préavis du SeCA est daté du 9 octobre 2018, mais 
qu'elle l'a reçu seulement le 10 octobre 2018.
Aucun autre échange d'écritures n'a eu lieu entre les parties.
Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions, dans les 
considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.
en droit
1.
1.1.
Déposé dans le délai et les formes prescrits (art. 79 ss du code fribourgeois du 23 mai 
1991 de procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1), le recours est recevable en 
vertu de l'art. 114 al. 1 let. b CPJA, en lien avec l'art. 21 de la loi cantonale du 16 septembre 1986 
sur la responsabilité civile des collectivités publiques et de leurs agents (LResp; RSF 16.1), de 
sorte que le Tribunal cantonal peut en examiner les mérites.
1.2.
Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation 
du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation inexacte 
ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, la 
Cour ne peut pas examiner en l'espèce le grief d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA).
2.
2.1.
Conformément à l'art. 59 al. 2 CPJA, l'autorité doit examiner les allégués de fait et de droit 
et administrer les preuves requises, si ces moyens n'apparaissent pas d'emblée dénués de 
pertinence.
Dans le cadre d'une appréciation anticipée des preuves, l’autorité peut renoncer à l'administration 
d'une preuve offerte, s'il appert, notamment, qu'elle n'est pas de nature à emporter sa conviction, 
au vu du dossier à sa disposition. Cette faculté de renoncer à administrer une preuve proposée en 


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raison de son défaut de relevance est conforme au droit d'être entendu. En ce sens, cette garantie 
constitutionnelle n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves 
administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant à une appréciation anticipée 
des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à 
modifier son opinion (arrêt TC FR 601 2010 71 du 15 mai 2019 consid. 5.1 et les références 
citées).
2.2.
En l'espèce, la recourante sollicite la réalisation d'une expertise judiciaire sur la valeur d'un 
terrain qu'elle aurait acheté en lieu et place de l'immeuble litigieux afin de démontrer le gain 
manqué qu'elle a subi. 
Toutefois, l'autorité intimée ne s'est pas prononcée sur le calcul du dommage dans la décision 
attaquée, car elle a considéré qu'aucune responsabilité ne pouvait lui être imputée. Si le Tribunal 
cantonal parvient à la conclusion inverse, il se justifiera de lui renvoyer la cause, car le dossier de 
la cause est incomplet sur ce point et l'autorité intimée ne s'est pas déterminée à son égard dans 
la décision attaquée. En conséquence, l'expertise judiciaire demandée, qui porte sur le calcul du 
dommage, est dénuée de pertinence, en l'état, pour trancher la présente cause.
La réquisition de preuve de la recourante est donc rejetée.
3.
À titre préliminaire, il convient de relever que, contrairement à ce qu'indique le dispositif de la 
décision attaquée, l'autorité intimée n'a, matériellement, pas refusé d'entrer en matière sur la 
prétention de la recourante. La Commune de B.________ a en effet motivé sa décision en 
retenant, à titre principal, que la prétention de la recourante était périmée et, à titre subsidiaire, que 
les conditions concernant la protection de la bonne foi n'étaient pas réunies en l'espèce. Or, ces 
deux motifs sont des motifs de fond relatifs à la péremption et l'inexistence du droit à l'indemnité 
réclamée par la recourante et non à la recevabilité de ses prétentions.
Cette erreur ne prête toutefois pas à conséquence, car la volonté de l'autorité intimée de rejeter, 
sur le fond, les prétentions de la recourante ressort manifestement de la motivation de la décision 
attaquée et c'est ce qui est déterminant (arrêt TF 2C_73/2023 du 27 juin 2023 consid. 1.5 et les 
références citées). 
4.
4.1.
À teneur de l'art. 6 LResp, applicable aux communes conformément à l'art. 2 al. 1 let. b 
LResp, les collectivités publiques répondent du préjudice que leurs agents causent d'une manière 
illicite à autrui dans l'exercice de leurs fonctions (al. 1). Le lésé ne peut faire valoir aucune 
prétention contre l'agent (al. 2). La responsabilité de la collectivité est exclue lorsque le lésé n'a 
pas fait usage des moyens de droit qui étaient à sa disposition pour s'opposer à l'acte ou à 
l'omission préjudiciable (al. 3). 
Ainsi, le droit fribourgeois a institué une responsabilité causale qui suppose la réunion de trois 
conditions cumulatives, à savoir un acte illicite, un dommage et un rapport de causalité (naturelle 
et adéquate) entre l'acte illicite et le dommage. Pour le surplus, l’art. 9 LResp renvoie aux 
dispositions du CO, en particulier à la détermination du préjudice et à la fixation de l’indemnité; 
dans cette mesure, il convient dès lors de se référer aux principes régissant la responsabilité civile 


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dans la jurisprudence fédérale (ATF 133 III 462 consid. 4.1; arrêt TC FR 601 2021 186 du 8 août 
2023 consid. 3.1 et les références citées).
4.2.
La notion d'illicéité est la même en droit privé fédéral et en droit public cantonal de la 
responsabilité. En droit public, l'acte illicite présuppose toujours la violation d'un devoir de fonction. 
La notion de devoir de fonction est large et couvre notamment le devoir de s'abstenir de tout acte 
matériel susceptible de porter atteinte à la vie ou à la santé des citoyens et de tout acte 
dommageable pour des biens, corporels ou non, protégés par la législation, sauf autorisation 
légale expresse. L'acte illicite peut revêtir la forme d'une action ou d'une omission. Enfin, l'illicéité 
dépend aussi, selon les domaines, de la gravité de la violation de la règle de droit (arrêt TC FR 
601 2021 186 du 8 août 2023 consid. 3.1 et les références citées).
On distingue l'illicéité de résultat (Erfolgsunrecht), qui suppose l'atteinte à un droit absolu du lésé, 
de l'illicéité du comportement (Verhaltensunrecht). L'illicéité est d'emblée réalisée si le fait 
dommageable porte atteinte à un droit absolu (vie, santé ou droit de propriété). Si, en revanche, le 
fait dommageable consiste en une atteinte à un autre intérêt (par exemple le patrimoine), l'illicéité 
suppose que l'auteur a violé une norme de comportement ayant pour but de protéger le bien 
juridique lésé (ATF 148 II 73 consid. 3.2 et les références citées). La simple lésion du droit 
patrimonial d'autrui ne représente donc pas, en tant que telle, un acte illicite; il faut encore qu'une 
règle de comportement interdise une telle atteinte et que cette règle ait pour but la protection du 
bien lésé (ATF 144 I 318 consid 5.5 et les références). De telles normes peuvent résulter de 
l'ensemble de l'ordre juridique suisse, qu'il s'agisse du droit privé, administratif ou pénal; peu 
importe qu'elles soient écrites on non écrites, de droit fédéral ou de droit cantonal (ATF 133 III 323 
consid. 5.1). Exceptionnellement, l'illicéité peut dépendre de la gravité de la violation. C'est le cas 
lorsque l'illicéité reprochée procède d'un acte juridique (une décision, un jugement). Dans ce cas, 
seule la violation d'une prescription importante des devoirs de fonction est susceptible d'engager la 
responsabilité de l'État. Une omission peut constituer un acte illicite uniquement s'il existe une 
disposition la sanctionnant ou imposant de prendre la mesure omise. Ce chef de responsabilité 
suppose que l'État se trouve dans une position de garant à l'égard du lésé et que les prescriptions 
déterminant la nature et l'étendue de ce devoir aient été violées (ATF 148 II 73 consid. 3.2 et les 
références citées).
5.
5.1.
L'attestation établie par la Commune de B.________ le 21 décembre 2017 a la teneur 
suivante:
"Attestation selon l'art. 53 ReLATeC
La Commune atteste que le projet de division de limite ci-annexé (voir 1e carte au consid. A 
ci-dessus) respecte les prescriptions de zone et les règles de construction. Elle réserve toutefois la 
procédure de permis de construire.
Attestation de zone
La Commune atteste que le plan d'aménagement local:

a été mis à l'enquête du 21 mai 2015 au 26 octobre 2015;

ne fait pas l'objet d'opposition dans le secteur concerné;

a été approuvé par la DAEC (actuellement DIME) le 3 mai 2017;


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
a subi une modification de limite de zone par rapport à l'ancien plan d'aménagement local dans 
le secteur concerné;

a des limites de zone qui font l'objet d'un préavis favorable du SeCA dans le secteur concerné.
Selon le plan d'aménagement local, l'article ccc, avant division, est situé entièrement en zone à 
bâtir."
5.2.
Il est constant que, au moment où l'attestation a été établie, l'immeuble RF ccc n'était que 
partiellement situé en zone de village, le solde de la parcelle étant sis en zone agricole. Le ch. 7 
du projet de verbal de division soumis à la Commune de B.________ mentionnant que l'article ccc, 
avant division, et donc les (nouveaux) articles ccc et fff, était entièrement situé en zone à bâtir, 
était par conséquent erroné.
Les signataires de l'attestation communale ont donc violé leur devoir de fonction en établissant 
une attestation contraire à la réalité.
5.3.
Il reste à vérifier si la violation du devoir de fonction constatée est illicite.
5.3.1. Dans un premier temps, il convient d'établir la nature des droits lésés par l'autorité intimée.
La recourante a fait valoir dans sa demande d'indemnité du 10 mai 2019 qu'elle aurait pu acquérir 
une autre parcelle à I._________ en lieu et place du futur immeuble RF fff de la Commune de 
B.________. Elle aurait rénové et agrandi la maison située sur la parcelle de I._________ et 
espérait en retirer un bénéfice. La recourante soutient également avoir subi un dommage à cause 
des frais de notaire, de géomètre, d'expertise privée et d'architecte qu'elle a payés en vain.
Il découle de ce qui précède que le dommage que la recourante invoque est un préjudice 
purement patrimonial. Certes, elle n'a pas pu utiliser l'immeuble en cause à des fins constructives. 
Toutefois, du moment que l'immeuble n'a pas été détruit ou endommagé, elle ne peut pas se 
prévaloir d'une atteinte à un droit absolu. En effet, elle n'invoque pas une atteinte à son droit de 
propriété puisqu'elle n'allègue pas que l'immeuble qu'elle avait acquis aurait été endommagé. De 
plus, une atteinte à l'intégrité physique ou psychique ou à un droit de la personnalité n'entre 
manifestement pas en ligne de compte. L'absence de bénéfice découlant de l'abandon de 
l'opération immobilière envisagée par la recourante, respectivement la perte d'une occasion de 
gain, constituent un pur dommage patrimonial. Il en va de même des frais payés en vue de la 
réalisation dudit projet.
Dès lors que la violation du devoir de fonction commise par l'autorité communale n'a porté atteinte 
à aucun droit absolu de la recourante, il n'est pas question d'illicéité de résultat en l'espèce, de 
sorte que seule une illicéité de comportement pourrait entrer en ligne de compte. Il y a lieu par 
conséquent d'établir si le contenu erroné de l'attestation communale litigieuse viole une norme de 
l'ordre juridique qui a pour but la protection du patrimoine de la recourante.
5.3.2. Deux dispositions peuvent entrer en ligne de compte dans l'examen de l'illicéité de 
comportement: l'art. 53 al. 1 du règlement cantonal d'exécution du 1er décembre 2009 de la loi 
cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11) et l'art. 317 
ch. 1 al. 2 du code pénal du 21 décembre 1937 (CP; RS 311.0).
5.3.3. L'art. 53 al. 1 ReLATeC prévoit que, lors de l'établissement du verbal de modification ou de 
division d'une parcelle en zone à bâtir, l'ingénieur‑e géomètre breveté‑e s'assure du respect des 


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prescriptions de zones et des règles de construction. À cet effet, il ou elle consulte au préalable la 
commune.
Cette disposition a remplacé l'art. 21 de l'ancien règlement d'exécution du 18 décembre 1984 de la 
loi du 9 mai 1983 sur l’aménagement du territoire et les constructions qui prévoyait que, lors de 
l’établissement du verbal de modification ou de division d’une parcelle en zone à bâtir, le 
propriétaire s’assure du respect des prescriptions de zones et de police des constructions.
Dans son rapport explicatif de novembre 2009 relatif au nouvel art. 53 ReLATeC, le Conseil d'État 
a exposé que le but de cette modification était de responsabiliser le ou la spécialiste procédant à 
l'opération ainsi que la commune. En outre, selon une directive de la DIME sur l'application des 
art. 53 ReLATeC et 131 de la loi fribourgeoise sur l'aménagement du territoire et les constructions 
du 2 décembre 2008 (LATeC; RSF 710.1) pour les communes et les géomètres du 6 mars 2019 
(consultable sur http://www.fr.ch > Accueil > Territoire, aménagement et constructions > Permis de 
construire et autorisations > Permis de construire > Documents à l'intention des communes), cette 
solution a été retenue pour instaurer un contrôle de la collectivité dans le cadre de ces actes de 
droit privé et éviter ainsi que des problèmes de non-conformité au droit surgissent au moment du 
dépôt des demandes de permis. La genèse de cette norme révèle ainsi que l'obligation faite aux 
propriétaires de vérifier la conformité de leur projet de division aux prescriptions de zone ne 
fonctionnait pas à satisfaction, ce qui justifiait l'intervention étatique. Il n'est d'ailleurs nullement fait 
mention, dans ledit rapport explicatif, de la protection des intérêts patrimoniaux des propriétaires 
des immeubles à diviser, ni de celle des intérêts patrimoniaux des potentiels acquéreurs des 
immeubles divisés.
Il ressort du rapport explicatif du Conseil d'État et de la directive de la DIME que le but de l'art. 53 
al. 1 ReLATeC est bien plus de prévenir l'engorgement des autorités compétentes en matière 
d'autorisation de construire à cause de demandes ne pouvant aboutir du fait que les limites de la 
parcelle ne coïncident pas avec les limites des zones du plan d'aménagement local ou ne 
permettent pas l'observation des règles de distance aux fonds voisins ou à la forêt. Cette 
disposition assure, en amont du dépôt d'une demande de permis de construire, l'observation des 
règles d'aménagement local et de construction lors de la division d'un immeuble. L'art. 53 al. 1 
ReLATeC constitue donc une disposition édictée dans l'intérêt public dont le but premier est le 
respect des prescriptions relatives à la séparation entre la zone à bâtir et la zone agricole, de 
l'ordre public des constructions et de la bonne administration des autorités compétentes en 
matière de construction. Cette disposition n'a donc pas pour objectif prioritaire de protéger des 
acquéreurs potentiels contre l'éventuelle survenance d'un préjudice patrimonial. Il ne s'agit là tout 
au plus que d'un effet indirect, insuffisant en l'espèce (pour un exemple de disposition protégeant 
indirectement le patrimoine: arrêt TF 2C_149/2015 du 28 mai 2015 consid. 3.2). 
Par conséquent, dès lors que cette disposition ne vise pas directement à protéger le patrimoine de 
la recourante des potentielles atteintes découlant de la violation, par l'autorité communale chargée 
d'attester qu'une division parcellaire respecte les prescriptions de zones, de ses devoirs de 
fonction, elle n'est pas une norme protectrice au sens de l'art. 6 LResp et de la jurisprudence 
précitée. 
5.3.4. L'art. 317 ch. 1 al. 2 CP sanctionne le fait que les fonctionnaires et les officiers publics, qui 
constatent faussement un fait ayant une portée juridique, notamment en certifiant faussement 
l’authenticité d’une signature ou d’une marque à la main ou l’exactitude d’une copie. Cette 
infraction peut être commise par négligence (art. 317 ch. 2 CP).


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Selon la jurisprudence, l'art. 317 CP vise non seulement à protéger la confiance du public dans 
l'exactitude d'un titre mais encore la confiance spéciale dont jouissent les actes officiels de l'État et 
aussi l'intérêt de l'État à une gestion fiable par ses fonctionnaires. Le faux dans les titres peut 
cependant également porter atteinte à des intérêts individuels; une personne peut être considérée 
comme lésée par un faux lorsque celui-ci vise précisément à lui nuire (ATF 147 IV 269 consid. 3.3 
et les références citées, en particulier l'ATF 140 IV 155 consid. 3.3.3).
En l'espèce, aucun élément au dossier ne suggère que la constatation erronée selon laquelle 
l'immeuble RF ccc était entièrement en zone à bâtir était un acte concret visant directement et 
précisément à nuire à la recourante, et celle-ci ne le soutient pas non plus. De plus, l'attestation 
communale litigieuse sert uniquement à permettre au géomètre breveté de rédiger le verbal de 
division. Partant, la constatation erronée qui y figure n'est susceptible de léser directement que les 
intérêts publics protégés par l'art. 53 al. 1 ReLATeC ainsi que la confiance spéciale dont jouissent 
les actes officiels de l'État. Ces intérêts sont toutefois des intérêts collectifs et non individuels et ils 
ne sont pas destinés à protéger le patrimoine de la recourante. À nouveau, la recourante n'est 
lésée tout au plus qu'indirectement, ce qui ne suffit pas pour caractériser l'illicéité.
5.3.5. Partant, sous cet angle également, la violation du devoir de fonction constatée ne constitue 
pas un acte illicite au sens de l'art. 6 LResp.
5.4.
La condition de l'acte illicite faisant défaut, une responsabilité de l'autorité intimée fondée 
sur l'art. 6 LResp doit être niée sans qu'il soit nécessaire d'examiner les autres conditions 
cumulatives de cette disposition. Pour le même motif, la question de savoir si la prétention de la 
recourante est périmée, comme retenu par la commune intimée, peut souffrir de demeurer 
indécise.
6.
Nonobstant ce qui précède, se pose la question de savoir si la confiance que la recourante a 
accordée à l'attestation du 21 décembre 2017 doit être protégée en vertu du principe de la 
protection de la bonne foi et justifie une indemnisation à ce titre.
6.1.
En droit public, le principe de la bonne foi est consacré par l'art. 5 al. 3 Cst. En vertu de ce 
principe général, les organes de l'État et les particuliers doivent agir de manière conforme aux 
règles de la bonne foi. Il en découle notamment le droit fondamental du particulier à la protection 
de sa bonne foi dans ses relations avec l'État, lequel est consacré à l'art. 9 Cst. Celui-ci protège le 
citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a 
réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de 
l'administration, étant précisé qu'un renseignement ou une décision erronés de l'administration 
peut, selon les circonstances, intervenir tacitement ou par actes concluants. Le respect de ce droit 
a notamment comme corollaire que l'autorité administrative est tenue de réparer le dommage qu'a 
pu subir l'administré chez qui elle a créé puis déçu des attentes dignes de foi et qui a pris dans 
l'intervalle des dispositions patrimoniales préjudiciables pour lui (arrêt TF 2C_362/2022 du 7 février 
2023 consid. 5.1 et les références citées, en particulier l'ATF 146 I 105 consid. 5.1.1).
En particulier, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-
ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition 
que (1) l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, 
(2) qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et (3) que 


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l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement 
obtenu. Il faut encore (4) qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se 
prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice et 
(5) que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (arrêt TF 
2C_103/2023 du 13 septembre 2023 consid. 6.1 et les références citées).
Il peut toutefois arriver que, même en présence d'une violation du principe de la bonne foi, le 
respect des assurances données doive s'effacer devant un intérêt public supérieur qui l'emporte 
sur l'intérêt privé que l'administré fait valoir. Il appartient alors à l'administré, à la place d'obtenir le 
respect des assurances données, de réclamer la réparation du préjudice qu'il a subi. La violation 
du principe de la bonne foi peut, dans un tel cas, notamment constituer un acte illicite au sens de 
la responsabilité étatique (ATF 150 I 1 consid. 4.3; arrêt TF 2C_597/2013 du 28 octobre 2013 
consid. 5.1).
6.2.
6.2.1. En l'espèce, la première condition du droit à la protection de la bonne foi n'est d'emblée pas 
remplie. En effet, l'attestation litigieuse a été rédigée à l'intention exclusive du géomètre breveté, et 
non à l'attention de la recourante. C'est en effet celui-ci qui a requis de la Commune de 
B.________ qu'elle atteste que son projet de verbal de division était conforme aux prescriptions de 
zone, comme l'y astreint l'art. 53 al. 1 ReLATeC. La recourante n'a ainsi jamais reçu elle-même de 
garantie individuelle et concrète directe de la part de l'autorité intimée en lien avec la réalisation de 
son projet, ce qu'elle ne prétend d'ailleurs pas. Elle ne saurait ainsi fonder de prétentions en sa 
faveur sur la base d'assurances destinées à une autre personne. A ce propos, il sied également de 
relever que la recourante n'était pas non plus propriétaire de l'immeuble à diviser au moment de 
l'établissement de l'attestation litigieuse. Partant, elle n'était qu'un tiers intéressé à la division et ne 
peut pas être considérée comme la destinataire de l'attestation litigieuse (pour un exemple 
similaire où le recourant n'est pas le destinataire des assurances données: arrêt TF 2C_362/2022 
du 7 février 2023 consid. 5.4). Le fait que ce soit la recourante qui a mandaté le géomètre officiel 
et qui a pris en charge ses frais n'y change rien du point de vue du droit public.
6.2.2. Par ailleurs, la troisième condition de la protection de la bonne foi n'est pas non plus 
remplie. En effet, conformément à l'art. 83 al. 1 LATeC, les documents mis à l'enquête publique 
sont revêtus de la foi publique. Or, la mise à l'enquête publique du plan d'aménagement local de la 
Commune de B.________ de 2015 ne contient aucune modification de l'affectation de l'immeuble 
RF ccc ni, à plus forte raison, une extension de la zone village sur l'entier de celui-ci. En raison de 
la foi publique des plans mis à l'enquête, ce fait est réputé connu de la recourante. Il en résulte 
que cette dernière aurait dû se rendre compte que la mention de la commune selon laquelle 
l'immeuble RF ccc était entièrement en zone à bâtir ne pouvait qu'être, elle aussi, erronée, d'autant 
plus que le contenu du portail géographique, lequel indiquait l'absence de modification de zone, 
aurait dû l'interpeller. La recourante pouvait ainsi se rendre compte de l'inexactitude du 
renseignement obtenu, ce qui s'oppose également à retenir la présence d'une situation de 
protection de la bonne foi.
Dans la mesure où deux des conditions cumulatives du droit à la protection de la bonne foi font 
défaut, il n'y a pas lieu d'examiner le respect, dans le cas d'espèce, des autres conditions. 
6.2.3. Au vu de tout ce qui précède, c'est à juste titre que l'autorité intimée a retenu que les 
conditions du droit à la protection de la bonne foi ne sont pas réunies en l'espèce. Une 


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responsabilité de la Commune de B.________ doit donc être également niée sous cet angle. 
L'autorité intimée pouvait donc rejeter la demande d'indemnité de la recourante.
Il s'ensuit le rejet du recours.
7.
7.1.
Vu le sort du recours, les frais de procédure, arrêtés à CHF 3'000.- (art. 1 al. 1 du tarif 
cantonal du 19 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction 
administrative, Tarif JA; RSF 150.12), sont mis à la charge de la recourante (art. 131 al. 1 CPJA).
Pour le même motif, la recourante n'a pas droit à une indemnité de partie (art. 137 al. 1 CPJA a 
contrario).
En revanche, la Commune de B.________ a fait appel aux services d'un avocat pour défendre ses 
intérêts, ce qui était justifiée par la particularité et la complexité des questions à résoudre pour une 
commune de petite taille sans service juridique communal (arrêt TC FR 602 2022 39 du 
6 mai 2022 consid. 5 confirmé par l'arrêt TF 1C_351/2022 du 20 janvier 2023). L'application de la 
LResp ne relève en effet pas des matières régulièrement pratiquées par une commune de la taille 
de l'autorité intimée. Dans ces circonstances, elle a droit à une indemnité de partie (art. 137 al. 1 et 
139 CPJA).
7.2.
Me Pauline Robatel a produit deux listes de frais, la première comprenant l'ensemble des 
prestations qu'elle a effectuées au profit de la Commune de B.________ et la seconde se limitant 
aux opérations postérieures au dépôt du recours.
Toutefois, selon l'art. 137 al. 1 CPJA, seuls les frais nécessaires que l'autorité intimée a engagés 
pour la défense de ses intérêts en procédure de recours peuvent être indemnisées. Il y a donc lieu 
d'écarter toute opération en lien avec la procédure devant l'autorité intimée. Par ailleurs, la 
préparation du dossier administratif communal et son transport au Tribunal cantonal sont des 
tâches de gestion administrative. Enfin, la procédure administrative ne connaît pas de forfait pour 
les communications usuelles et les débours sont remboursés au prix coûtant (art. 9 al. 1 Tarif JA). 
Le forfait administratif de CHF 500.- doit donc lui aussi être écarté et sera remplacé par un 
montant de débours, arrêté selon la libre appréciation de la Cour à CHF 50.- (art. 11 al. 1 
3e phrase Tarif JA).
Seront par conséquent retenus la prise de connaissance du recours ainsi que la rédaction d'une 
détermination, les conférences avec l'autorité intimée y relatives et les correspondances diverses 
de la mandataire avec la Cour ainsi qu'avec l'autorité intimée.
Ces opérations totalisent 7 heures et 10 minutes. Au taux horaire de CHF 250.- (art. 8 
al. 1 Tarif JA), cette durée donne droit à une somme de CHF 1'791.65, à laquelle il convient 
d'ajouter les débours par CHF 50.-. La TVA au taux de 8.1% est due en sus. L'indemnité de partie 
est par conséquent fixée à CHF 1'990.85, TVA par CHF 149.20 comprise et mise à la charge de la 
recourante.
Conformément à l'art. 141 al. 2 CPJA, elle sera directement versée à la mandataire de l'autorité 
intimée.


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la Cour arrête :
I.
Le recours est rejeté, A.________ SA étant déboutée de sa demande d'indemnité du 
10 octobre 2019.
II.
Les frais de procédure, arrêtés à CHF 3'000.-, sont mis à la charge de A.________ SA. Ils 
sont compensés avec l'avance de frais versée du même montant.
III.
L'indemnité de partie de la Commune de B.________ est fixée à CHF 1'990.85, TVA par 
CHF 149.20 comprise, et mise à la charge de A.________ SA.
Elle sera directement versée à Me Pauline Robatel.
IV.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 
30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie 
de la décision est contestée (art. 148 CPJA).
Fribourg, le 6 janvier 2025/pta
La Présidente 
Le Greffier