fr_gerichte · 602 2013 147 · 2015-06-25 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2013 147
Arrêt du 25 juin 2015
IIe Cour administrative
Composition
Président:
Christian Pfammatter
Juges:
Johannes Frölicher, Josef Hayoz
Greffier-stagiaire:
Matthieu Seydoux
A.________, recourant, représenté par Me Charles-Antoine 
Hartmann, avocat
 
contre
DIRECTION DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ENVIRONNEMENT ET 
DES CONSTRUCTIONS, autorité intimée 
COMMUNE DE B.________, intimée, représentée par Me Jillian 
Fauguel, avocate
Objet
Aménagement du territoire et constructions
Recours du 18 novembre 2013 contre la décision du 16 octobre 
2013


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considérant en fait
A.
A.________ est propriétaire de l'art. ccc du registre foncier (RF) de la Commune de 
B.________. Ce terrain d'une surface de 7618 m2 (champ et vigne: 7'141 m2, pavillon avec place: 
95 m2, terrain improductif: 382 m2) se situe dans le secteur de "D.________", composé d'une 
dizaine de parcelles, peu ou pas construites, à la sortie du Village de E.________, en direction de 
F.________.
La même personne est propriétaire des art. ggg, hhh et iii RF, qui supportent les bâtiments sis Rue 
J.________ 1, 1a, 3, 5, et 7, faisant partie du périmètre construit principal du village de 
E.________ auquel l'inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse (ISOS) attribue 
l'objectif de sauvegarde maximal (A). Les bâtiments 1 (Maison de K.________), 3 (Maison de 
L.________) et 5 (Manoir) forment un ensemble qui représente la plus ancienne et la plus vaste 
maison vigneronne patricienne de M.________. L'art. ccc RF supporte le bâtiment Route 
N.________ 147 compris dans le périmètre environnant du site protégé.
B.
Dans le cadre d'une modification du plan d'aménagement local (PAL), approuvée par le 
Conseil d'Etat le 6 avril 1993, le secteur de "D.________" a été affecté à la zone résidentielle à 
faible densité avec plan d'aménagement de détail (PAD) obligatoire. La mise en zone à bâtir a été 
subordonnée à la condition que le plan de quartier pour l'ensemble du secteur soit élaboré dans un 
délai de 10 ans dès l'approbation. A défaut, la commune devait réexaminer l'affectation en cause.
La Direction des travaux publics (actuellement, la Direction de l'aménagement, de l'environnement 
et des constructions, ci-après, la Direction) a approuvé le 8 avril 1998 une révision partielle du PAL 
en précisant, dans le dispositif de sa décision, que la modification du 6 avril 1993 était abrogée; 
compte tenu du maintien des terrains en zone à bâtir avec PAD obligatoire, cette remarque pouvait 
s'interpréter comme une suppression de la condition du délai de 10 ans.
Néanmoins, malgré cette éventualité, le 17 décembre 2002, une demande a été déposée par tous 
les propriétaires de terrains concernés afin d'obtenir une prolongation de 5 ans du délai imparti 
pour la réalisation du PAD; le Conseil d'Etat a admis la requête et a fixé une nouvelle échéance 
au 6 avril 2008. Parallèlement, un projet de PAD, mis à l'enquête publique en 2002 et ayant 
suscité plusieurs oppositions, n'a pas été adopté par la commune et a fait l'objet d'une décision de 
non-approbation par la Direction, le 26 septembre 2003.
Dans le but de débloquer la situation, la commune a soumis aux propriétaires en juin 2006 un 
projet de planification directrice du secteur qui comportait cinq variantes de développement en les 
invitant à se déterminer. Le 25 novembre 2006, elle a cependant dû constater que la démarche 
n'avait pas abouti, aucune de ses propositions n'ayant réuni l'accord de tous les propriétaires.
Le 22 janvier 2008, le conseil communal a informé ces derniers qu'il s'opposerait à toute 
prolongation du délai fixé pour l'élaboration d'un PAD dans le secteur de "D.________", en 
précisant que ce périmètre faisait dorénavant partie intégrante de la révision générale du PAL qui 
avait été entamée.
Le 16 décembre 2008, les propriétaires ont présenté à la commune une étude de faisabilité de 
novembre 2008 qui esquissait une urbanisation du périmètre de "D.________" en vue de 
l'établissement d'un dossier d'examen préalable d'un PAD. Le 28 janvier 2009, la commune n'est 


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pas entrée en matière sur ce projet en constatant qu'il ignorait ses revendications et a confirmé sa 
décision de remettre les terrains en cause en zone agricole. 
C.
Par publication dans la Feuille officielle, la Commune de B.________ a mis à l'enquête 
publique la révision générale du son plan d'aménagement local. A l'issue des séances de 
conciliation, elle a procédé à une mise à l'enquête complémentaire.
Cette révision vise en particulier à réduire le surdimensionnement de la zone à bâtir. Sous chiffre 
6.1 du rapport explicatif et de conformité de février 2011, modifié en octobre 2011, elle a expliqué 
comme suit sa stratégie de planification:
Etant donné le surdimensionnement de la zone à bâtir de la commune de B.________ (env. 40'000 m2, bilan au 10 avril 
2007), une stratégie de réduction de ce surplus a été élaborée, partant de la situation actuelle (..).

Dézonage / mise en zone agricole des terrains non construits en dehors des limites d'urbanisation (selon 
conception directrice)

Dézonage / mise en zone agricole des terrains non construits à la périphérie du village qui sont moins aptes 
à l'urbanisation résidentielle (attractivité, nuisances)

Mise en zone d'intérêt général des terrains non construits qui sont prévus pour une affectation publique

Mise en place de conventions de construire pour les grands terrains non construits (terrains clés avec une 
surface cohérente de plus de 5'000 m2)
Au cas où le propriétaire refuse d'accepter la convention, le terrain sera déclassé et transféré au plan 
directeur communal en matière d'utilisation du sol (zone agricole destinée à être affectée en zone à bâtir à 
moyen / long terme)

Mise en place de conventions de construire pour les terrains non construits à la périphérie du village
Au cas où le propriétaire refuse d'accepter la convention, le terrain sera déclassé et transféré au plan 
directeur en matière d'utilisation du sol (zone agricole destinée à être affectée en zone à bâtir à moyen / long 
terme)

D'éventuelles nouvelles mises en zone ne se feront que sous réserve de convention.
Cette stratégie a été adoptée par le Conseil communal. Sur la base des résultats d'un questionnaire spécifique aux 
propriétaires de terrains à bâtir résidentiels libres de construction et après avoir effectué toute une série de négociations, 
une quinzaine de conventions ont été signées par des propriétaires des "terrains clés". En conséquence de la stratégie, 
ces terrains restent en zone à bâtir. Dans trois autres cas par contre, faute de conventions signées, le terrain a été 
déclassé et transféré au plan directeur en matière d'utilisation du sol.
En particulier, la commune a décidé de sortir de la zone à bâtir toutes les parcelles comprises 
dans le périmètre de "D.________", dont l'art. ccc RF. Elle a expliqué que, suite à l'expiration du 
délai imparti au 6 avril 2008 pour l'élaboration d'un PAD, elle avait procédé à un réexamen de 
l'affectation du secteur. Dans ce cadre, elle a retenu ce qui suit (cf. ch. 7.1.2 du rapport explicatif et 
de conformité, p. 29):
Dans une phase préliminaire de la révision du PAL, la Commune s'est engagée pour débloquer la situation. Elle a 
élaboré une conception directrice pour l'ensemble de ce secteur, compte tenu des objectifs et exigences d'intérêts 
public, soit:


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
Développement d'un quartier cohérent et de haute qualité du point de vue intégration dans le site très 
sensible à l'entrée du village à protéger;

Intégration d'une extension de la zone de détente (débarcadère) afin d'accueillir une passerelle collective et 
réorganisation du secteur public (parking, accès au lac);

Desserte du quartier pas encore équipé par un seul accès routier depuis la route cantonale, en coordination 
avec le projet O.________.
Plusieurs variantes ont été élaborées, toutes ont été catégoriquement refusées par un ou plusieurs des propriétaires. 
Une solution adéquate n'est donc pas réalisable. Une nouvelle initiative de plusieurs propriétaires dans l'objectif de 
débloquer l'impasse de la planification a abouti au même résultat.
Vu que le secteur se présente comme indisponible à l'urbanisation, le Conseil communal a décidé de déclasser les 
terrains en zone agricole. Selon les exigences du Service des constructions et de l'aménagement (SeCA), ceci concerne 
l'ensemble du secteur, y compris les parcelles déjà construites, afin d'éviter de petites zones à bâtir isolées.
Cette décision est très favorable par rapport à la protection du village de E.________. En effet, elle permet de maintenir 
l'entrée ouest caractéristique du village libre de nouvelles constructions, raison pour laquelle le secteur n'est pas indiqué 
au plan directeur en matière d'utilisation du sol prévu pour une future urbanisation. En plus, le surdimensionnement de la 
zone à bâtir se réduit d'une manière importante.
Dans son préavis, la Commission des biens culturels salue le déclassement des terrains qu'elle trouve justifié du point 
de vue de la protection de l'environnement du site construit de E.________. Le SeCA s'est rallié à cet avis.
A la différence des autres parcelles comprises dans le périmètre de "D.________", une partie de 
l'art. ccc RF a été indiquée au plan directeur communal (PDCom) comme extension future de la 
zone d'intérêt général constituée par le débarcadère de E.________ en lien avec un nouveau 
concept d'amarrage de la commune.
Par ailleurs, la commune a également soumis à l'enquête publique son règlement communal 
d'urbanisme (RCU) et, notamment, l'art. 10 RCU qui comporte, selon son annexe 1, la liste des 
immeubles protégés. Celle-ci fixe en particulier la catégorie de protection des bâtiments 1, 1a, 3, 5, 
7 rue J.________ et 147 Route N.________.
D.
Par décision du 28 février 2012, la commune a rejeté l'opposition qui avait été formée par 
A.________ et qui visait le maintien de l'art. ccc RF en zone à bâtir et la modification des niveaux 
de protection prévus par l'annexe 1 de l'art. 10 RCU pour ses bâtiments. Concernant le 
déclassement, le conseil communal a repris les motifs qu'il avait mentionnés dans son rapport 
explicatif pour constater, s'agissant d'un terrain depuis de nombreuses années en zone à bâtir 
sans réalisation de projet, que l'art. ccc RF demeurait indisponible à l'urbanisation et que son 
affectation à la zone agricole était judicieuse sous l'angle de la protection du patrimoine. S'agissant 
des bâtiments protégés, la commune a rappelé que, suite à l'opposition déposée lors de la 
première mise à l'enquête, elle avait modifié en degré 2 le niveau de protection de la Maison de 
K.________ et avait intégré cette modification à l'enquête publique complémentaire de 2011. Elle 
n'était pas d'accord avec les autres revendications de l'opposant.
E.
Statuant le 16 octobre 2013, la Direction a partiellement admis, dans le sens des 
considérants, le recours que le propriétaire débouté avait formé le 29 mars 2012 contre la décision 
communale. Partant:


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1. le bâtiment figurant à la rue J.________ 1 a été mis au bénéfice d'une catégorie 1 pour le 1er 
étage et 2 pour le reste du bâtiment. La valeur de recensement est restée inchangée.
2. le bâtiment figurant à la rue J.________ 3 a été mis au bénéfice d'une catégorie 2. La valeur de 
recensement est restée inchangée.
3. le bâtiment figurant à la rue J.________ 5 a été mis au bénéfice d'une catégorie 2, à l'exception 
de la partie Ouest, construite en 1979. Un correctif devait être apporté dans ce sens à l'annexe 1 
"Liste des immeubles protégés". La valeur de recensement est restée inchangée.
4. le bâtiment figurant à la rue J.________ 1a a été mis au bénéfice d'une catégorie 3. La valeur 
de recensement est restée inchangée.
Pour le surplus, le recours a été rejeté dans le sens des considérants et dans la mesure de sa 
recevabilité. Le déclassement de l'art. ccc RF a été confirmé.
Rappelant que la commune avait décidé de supprimer le surdimensionnement de la zone à bâtir 
de 40'000 m2 qui avait été constaté dans le rapport du programme de révision de septembre 2007, 
l'autorité de recours a constaté, sur la base du préavis d'examen final du SeCA, que la réserve 
actuelle de zone à bâtir de la commune était de 140'303 m2 alors que, théoriquement, sur la base 
du Plan directeur cantonal (PDCant), la réserve admissible pourrait s'élever à 149'603 m2. La 
commune avait cependant renoncé à placer ces 9'300 m2 supplémentaires en zone à bâtir dans le 
cadre de la présente révision générale du PAL.
Dans la mesure où, pour satisfaire aux exigences du droit fédéral en matière de dimensionnement 
de la zone à bâtir, la commune était obligée de réduire celle-ci, la Direction a estimé que, sur le 
principe, la démarche visant à déclasser des terrains répondait à un intérêt public. La méthode 
choisie consistant à exclure en priorité des terrains n'étant pas disponibles immédiatement pour la 
construction était également conforme aux lignes directrices du PDCant. La réserve théorique 
prévue par le PDCant n'obligeait pas une commune à l'utiliser, le planificateur local gardant une 
grande liberté en la matière. 
La Direction a constaté également que, même si l'art. ccc RF se situait à proximité d'un ensemble 
bâti de 6 bâtiments, il n'en faisait pas partie. Au contraire, il était intégré au secteur de 
"D.________" qui présentait une surface importante dont la sortie de la zone à bâtir, à la périphérie 
Sud-Ouest du tissu bâti traditionnel centre du village, ne créait aucune brèche dans le tissu bâti. 
Compte tenu des circonstances, la mesure litigieuse ne concrétisait aucune violation de l'art. 15 
let. a de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700).
Par ailleurs, après avoir rappelé que l'éventuel équipement dont bénéficie un terrain ne s'oppose 
pas d'emblée à son dézonage, l'autorité de recours a souligné qu'en l'espèce, le recourant n'avait 
pas apporté la preuve que l'art. ccc RF était équipé. De toute manière cette question pouvait 
demeurer indécise dès lors que la situation de surdimensionnement de la zone à bâtir imposait de 
déclasser même des terrains équipés. Tout au plus, elle souligne que l'obligation d'établir un PAD 
impliquait de trouver une solution globale pour l'équipement du quartier. Faute de PAD, il était 
exclu de considérer que l'art. ccc RF disposait de l'équipement nécessaire au sens du droit fédéral.
La Direction a retenu, par ailleurs, que, dans la mesure où il fallait déclasser le terrain pour des 
raisons de surdimensionnement (art. 15 LAT), il n'était pas contraire au droit fédéral de l'affecter à 
la zone agricole, si son classement en zone à protéger au sens de l'art. 17 LAT ou dans une autre 
zone inconstructible ne s'imposait pas. De plus, dans le cas particulier, la sortie de zone permettait 


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de remplir d'autres fonctions d'aménagement, soit la protection de l'environnement du site construit 
de E.________. La mesure était donc conforme à l'art. 1 al. 2 let. b LAT qui préconise de créer un 
milieu bâti harmonieusement aménagé. Au demeurant, les craintes du recourant de devoir obtenir 
une dérogation pour la construction d'une installation viticole sur son terrain en zone agricole 
n'étaient a priori pas fondées dès lors que la zone agricole et la zone viticole renvoient aux mêmes 
prescriptions de la LAT et de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) en ce 
qui concerne le régime des autorisations. Une zone viticole reste une zone agricole. L'éventuel 
octroi d'une autorisation dépendait cependant de chaque cas d'espèce.
Le fait que l'art. ccc RF constitue la première parcelle après la zone bâtie, n'impliquait pas, pour 
l'autorité de recours, qu'elle puisse être classée en zone village. En effet, le village de E.________ 
figure à l'inventaire des sites construits à protéger en Suisse (ISOS) sans que l'art. ccc RF ne 
participe au périmètre de protection; cette parcelle est englobée en revanche à l'ISOS dans le 
périmètre environnant I avec valeur de sauvegarde "a" ainsi que le reste du secteur de 
"D.________". Considérant que, pour un périmètre environnant "a", l'ISOS préconise la 
sauvegarde de l'état existant en tant qu'espace agricole ou libre, le déclassement de "D.________" 
permettait d'atteindre les objectifs visés par l'ISOS, à savoir une préservation du site construit de 
E.________. Pour le même motif, il était judicieux que la commune n'ait pas mentionné le secteur 
au plan directeur communal en tant qu'extension future de la zone à bâtir en préférant privilégier le 
développement urbanistique futur dans le secteur "P.________", en fixant ainsi un pôle de 
développement à l'intérieur d'un territoire communal dans un secteur bien desservi en transports 
publics.
Estimant que le déclassement litigieux obéissait à des critères généraux, conformes au droit 
fédéral, la Direction a écarté également les critiques du recourant concernant une violation de 
l'égalité de traitement.
S'agissant des griefs du recourant concernant le degré de protection de ses bâtiments, la Direction 
a rappelé à titre préalable qu'il convient de distinguer entre la valeur de recensement et la 
catégorie de protection. La valeur de recensement définit l'intérêt que représente l'immeuble au 
titre de la protection des biens culturels; cette inscription ne fait pas partie de la mise à l'enquête 
du PAL, mais constitue une donnée de base, qui doit ensuite être transposée dans le PAL, sous la 
forme d'une des trois catégories de protection, qui elle peut faire l'objet d'une contestation du 
propriétaire. Le PDCant, thème urbanisation et équipement, ch. 15 immeubles à protéger, précise 
que la préservation des immeubles consiste à adapter les mesures de protection en fonction des 
valeurs du recensement (A, B, C par ordre décroissant) et des critères qui ont justifié l'inscription 
au recensement. En principe, une concordance existe entre les valeurs de recensement et les 
catégories de protection (catégorie 1 pour une valeur A, 2 pour une valeur B..), mais cette 
concordance n'est pas impérative et peut varier en fonction des circonstances concrètes et en 
expliquant les raisons retenues pour s'écarter des mesures conseillées par le Service des biens 
culturels (SBC).
En l'occurrence, la Direction a constaté que la commune avait correctement attribué des 
catégories de protection selon le PDCant, de sorte que les critiques générales du recourant 
concernant une fausse application de l'art. 48 du règlement d'exécution de la loi sur la protection 
des biens culturels (RELPBC; RSF 482.11) étaient sans pertinence.
L'autorité de recours a ensuite examiné individuellement le degré de protection des bâtiments du 
recourant.


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Elle a constaté que ce dernier ne pouvait pas contester l'attribution d'une valeur de recensement A 
à l'immeuble sis rue J.________ 1 (Maison de K.________). En revanche, se référant à un arrêt 
du Tribunal administratif du 15 janvier 1999, elle a admis qu'il se justifiait d'attribuer une valeur de 
protection 1 uniquement au 1er étage en précisant, dans l'annexe 1 à l'art. 10 RCU que le reste 
bénéficiait d'un degré de protection 2.
S'appuyant également sur l'arrêt de 1999, la Direction a accepté de modifier le degré de protection 
du bâtiment sis rue J.________ 3, le ramenant de 1 à 2.
Pour les mêmes motifs, le recourant a aussi obtenu gain de cause s'agissant du bâtiment de la rue 
J.________ 5, le degré de protection passant de 1 à 2 pour la partie ancienne, étant précisé dans 
l'annexe 1 à l'art. 10 RCU que la partie Ouest du bâtiment construite en 1979 n'était pas protégée.
Constatant enfin que les immeubles rue J.________ 1a, 7 et Rue N.________ 147 avaient des 
fonctions de structuration du site, dont ils sont une composante, la Direction a estimé judicieux de 
leur attribuer un degré de protection de catégorie 3. En conséquence, elle a modifié la mesure en 
ce qui concerne le bâtiment 1a (qui est passé d'un degré 1 à 3) et a confirmé le classement des 
autres immeubles, 7 et 147 (qui restent avec un degré 3).
F.
Le même jour, soit le 16 octobre 2013, la Direction a partiellement approuvé la révision 
générale du PAL. Sous l'angle du plan directeur, elle a approuvé en particulier la volonté de la 
commune de procéder dans le futur à l'extension de la zone résidentielle dans le secteur 
"P.________"; elle a toutefois exclu de cette approbation le concept d'urbanisation de ce périmètre 
qui avait été présenté à titre indicatif dès lors que ce document était trop concret et précis pour 
figurer dans un plan directeur. Elle a également refusé d'approuver la planification directrice des 
amarrages au motif que cette question devait d'abord être réglée dans le plan directeur régional.
G.
Agissant le 18 novembre 2013, A.________ a contesté devant le Tribunal cantonal les 
décisions de la Direction du 16 octobre 2013 dont il demande, principalement, l'annulation 
complète sous suite de frais et dépens en exigeant également l'annulation des décisions 
communales précédentes. Il ressort de la lecture des conclusions subsidiaires, alambiquées à 
l'extrême et dont la compréhension suppose une comparaison ligne par ligne avec les conclusions 
principales, qu'à titre subsidiaire, le recourant semble viser au même résultat en renonçant 
cependant à contester l'abrogation des PAD Q.________ et R.________. 
Concrètement, s'agissant de l'affectation des terrains, le recourant conclut principalement à 
l'affectation de l'art. ccc RF en zone village. Subsidiairement, il requiert le renvoi de l'affaire à la 
commune pour qu'elle procède à une nouvelle révision du PAL dans le sens des considérants. 
Sub-subsidiarement, il requiert la même chose, en exceptant l'abrogation des PAD Q.________ et 
R.________. Encore plus subsidiairement, il demande le renvoi de l'affaire à la Direction pour 
nouvelle décision.
Du point de vue des biens culturels, le recourant conclut à la modification de l'annexe 1 du RCU 
dans le sens suivant:
Pour l'immeuble Rue J.________ 1: Valeur de recensement B, sauf 1er étage en valeur A et une 
catégorie de protection 2;
Pour l'immeuble Rue J.________ 3: Valeur de recensement B et une catégorie de protection 2;
Pour la partie ancienne de l'immeuble Rue J.________ 5: valeur de recensement B et une 
catégorie de protection 2;


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Il demande en outre, pour la partie moderne de l'immeuble Rue J.________ 5 et pour les 
immeubles Rue J.________ 1A et 7 et Rue N.________ 147, qu'aucune mesure de protection ne 
soit ordonnée.
Il requiert la modification de la désignation de deux immeubles dans l'annexe 1 du RCU: 
L'immeuble 1a devrait devenir: pavillon de jardin et l'immeuble 147: pavillon de dégustation. 
Il demande également que la modification à entreprendre à l'annexe 1 soit reportée au plan 
d'affectation des zones.
Sur plus de 100 pages, chiffres 1 à 165 du mémoire de recours, le recourant conteste la légalité du 
déclassement de l'art. ccc RF en zone agricole. En substance, il conteste l'existence d'un 
surdimensionnement de la zone à bâtir et, par conséquent, tout intérêt public à déclasser l'art. ccc 
RF, cette mesure conduisant à un sous-dimensionnement de la zone à bâtir. Constatant que, 
selon le PDCant, l'indice d'augmentation de la zone à bâtir résidentielle de la commune est de 1.4, 
il estime que dans la mesure où la commune n'a utilisé qu'un indice de 1.31, la réserve de la zone 
à bâtir de la commune serait sous-dimensionnée par rapport aux besoins. La réserve de 9'300 m2 
de terrain susceptible d'être mise en zone, mais que le conseil communal a choisi de ne pas 
utiliser serait contraire aux art. 15 let. b LAT et 44 let. b LATeC qui fixent la grandeur de la zone à 
bâtir et aux art. 18 al. 1 et 32 al. 1 et 2 LATeC qui impose le respect du PDCant. Il aurait été 
possible de supprimer le surdimensionnement en réduisant la zone à bâtir de 3.1 ha seulement, 
soit en utilisant la totalité des possibilités offertes par le PDCant, de sorte que la mesure de 
déclassement serait disproportionnée. En réalité, le terrain du recourant de 7'618 m2 est 
nécessaire à la réserve de la zone à bâtir pour les 15 prochaines années. Il conteste que la zone 
de "D.________" soit une zone non construite, étant rappelé que l'art. ccc RF supporte déjà un 
pavillon avec place de 95 m2. Il y a 7 bâtiments dans le périmètre de "D.________" et lui-même a 
toujours montré une volonté de développer le secteur. Il affirme être d'accord de passer une 
convention pour la mise en valeur de son terrain et conteste toute volonté de thésauriser 
l'immeuble tant il est vrai qu'il a tout entrepris depuis 20 ans pour parvenir à une urbanisation du 
périmètre de "D.________". Il en veut pour preuve les tentatives d'établissement de PAD en 2002 
et en 2008. Il fait valoir que dans ce secteur la stratégie de réduction de la zone à bâtir ne répond 
pas aux exigences du PDCant. Il reproche à la commune un excès de son pouvoir d'appréciation 
et d'avoir usé d'autres critères que ceux de sa stratégie pour réduire la zone à bâtir. La mesure ne 
se fonde pas sur un motif raisonnable de planification et concrétise l'arbitraire dans l'usage du 
contrôle de l'opportunité. Il reproche à la commune de n'avoir pas pris contact avec lui pour signer 
une convention de développement de constructions, alors qu'aucun motif ne s'y oppose.
Le recourant fait valoir que son intérêt privé est prépondérant et que le terrain serait en adéquation 
avec une région destinée à l'habitat.
Reprenant l'historique de la mise en zone du périmètre de "D.________", le recourant explique 
que celui-ci était prévu pour une urbanisation à court/moyen terme en 2007. Suite à l'échec d'un 
premier projet de PAD de 2002, un autre a été mis sur pied en 2008; face à l'obstruction de la 
commune celui-ci n'est pas arrivé à terme. En réalité, au lieu de rechercher à élaborer un quartier 
cohérent et de haute qualité, le conseil communal aurait visé à créer, au détriment du recourant et 
en violation de la situation de fait et de droit, une zone d'intérêt général (avec notamment zone de 
détente, parking et accès au ponton d'amarrage) et un tracé de la route d'accès. La volonté de 
créer une zone de détente serait un simple prétexte dès lors que la baignade est interdite dans un 
rayon de 100 m autour débarcadère. Le but véritable de la commune serait d'aménager des places 


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de parc pour les usagers du restaurant voisin au préjudice du recourant. Soulignant que le plan 
directeur des amarrages qui prévoyait des passerelles collectives, la zone de détente et le parking 
n'a pas été approuvé par la Direction, le recourant estime que la zone d'intérêt général, avec 
"création d'une zone à bâtir, parking et parking à vélos" (IG2) inscrite au plan directeur communal 
(PDCom) qui touche aussi en partie l'art. ccc RF ne peut pas subsister et doit suivre le même sort. 
Cela est valable également des autres aspects du PDCom qui intègre des parties du plan directeur 
des amarrages non approuvé. 
Par ailleurs, il n'a jamais été envisagé, dans le passé, d'affecter l'art. ccc RF en zone agricole. 
L'actuel plan directeur des rives du Lace de S.________ de 1982 indique l'art. ccc RF en zone 
ancien village pour partie et en zone d'habitation primaire, secondaire. Ce plan lie les autorités, qui 
doivent maintenir l'art. ccc RF en zone à bâtir.
En ne discutant pas les projets du recourant de développer l'art. ccc RF, les autorités inférieures 
auraient violé le droit d'être entendu qui leur impose de motiver leur décision. Elles n'ont pas pris 
position sur les arguments qui contestaient l'existence de la zone d'intérêt général, de sorte qu'il 
convient d'annuler ces décisions, le Tribunal cantonal n'ayant pas le même pouvoir de cognition 
qu'elles.
Sous l'angle de l'aptitude de son terrain comme territoire construit, le recourant reproche aux 
autorités d'avoir examiner la question sous l'angle de l'art. 15 LAT pour déterminer si la parcelle 
litigieuse faisait partie du terrain largement bâti. Or, à son avis, dans le cas d'un déclassement, 
l'art. 15 LAT ne joue aucun et seul est pertinente la question de l'aptitude du terrain à la 
construction. Outre le fait qu'en l'occurrence, l'art. ccc RF se situe dans un territoire largement bâti 
au sens de l'art. 15 LAT, il ne fait pas de doute pour le recourant que cet immeuble est apte à la 
construction, puisqu'il dispose de tous les équipements. Considérant que l'examen du 
raccordement des terrains de "D.________" doit se limiter aux seuls équipements de base - 
existants – le recourant reproche à l'autorité intimée d'avoir examiné l'affaire sous l'angle des 
équipements de détail. Quoi qu'il en soit, l'intéressé fait la liste de tous les raccordements de son 
terrain, y compris ses accès par le Chemin T.________, pour affirmer que, même sous cet angle, 
on ne saurait retenir un défaut d'équipement. Invoquant l'art. 46 LATeC, le recourant considère 
que, dès l'instant où sa parcelle est équipée, la commune n'avait pas le droit d'examiner 
l'opportunité de son maintien en zone à bâtir. Cette norme lui interdisait de procéder à un 
déclassement.
Le recourant souligne par ailleurs la nécessité pour lui de disposer de terrain en zone à bâtir pour 
assurer le développement de son exploitation viticole et disposer de la certitude de pouvoir 
construire les installations nécessaires à cet égard.
Le recourant fait valoir aussi une violation de la garantie de la propriété liée au déclassement de 
son terrain. Il estime qu'il n'y a aucune base légale à cette mesure, ni aucun intérêt public. Il 
constate que la zone agricole n'est pas identique à la zone viticole, de sorte qu'il n'y a pas de 
raison d'affecter en zone agricole un terrain, au demeurant impropre à l'exploitation agricole. Il 
n'est pas raisonnable d'imposer au recourant, qui requiert une affectation en zone village, 
l'obligation de demander une dérogation pour exploiter son bien. Même si le recourant admet 
vouloir exercer une activité viti-vinicole sur sa parcelle, il ne veut pas prendre le risque d'un refus 
de ses futures installations sous prétexte qu'elles ne seraient pas conformes à la zone agricole. Il 
est donc nécessaire de prévoir une affectation en zone village.


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Le recourant conteste également que l'intégration de son terrain dans le périmètre environnant du 
site de E.________ à l'ISOS puisse justifier une affectation en zone agricole. Il prétend que seul le 
maintien en zone agricole ou zone libre d'un terrain est préconisé par l'ISOS et non pas le 
classement en zone agricole d'un terrain précédemment en zone constructible. Il aurait été 
possible d'aménager les intérêts liés à la protection du site par le biais d'un PAD, ce qui était prévu 
par le projet de PAD de 2008. D'ailleurs, lorsque les autorités ont donné leur préavis positif au 
projet de PAD de 2002, elles connaissaient le contenu de l'ISOS relatif à E.________ et la 
constructibilité du périmètre environnant "a" n'a pas posé de difficulté. Du moment que l'ISOS ne 
s'oppose pas à la constructibilité du secteur, les motifs de protection du site ne sauraient justifier 
l'affectation en zone agricole. La protection visée peut sans autre être obtenue par d'autres 
moyens, notamment par un aménagement judicieux et de haute qualité du point de vue de 
l'intégration à l'entrée du village. L'affectation en zone agricole pour répondre aux exigences de 
l'ISOS est disproportionnée par rapport au but de protection visé. D'ailleurs, le PDCant de 2002 
n'impose pas le réexamen des mesures prises pour les périmètres environnants de catégorie a. 
Sur le fond, il ne prévoit pas un déclassement pour réaliser les buts de l'ISOS. Peu importe dès 
lors que le village de E.________ ait été intégré à l'ISOS après la mise en zone à bâtir 
"D.________" en 1993. Au demeurant, ce n'était pas au canton, mais à la Confédération de 
demander le réexamen de la protection du site d'importance nationale de E.________. 
Le recourant relève qu'une partie de l'art. ccc RF a été inscrite au PDCom en zone d'intérêt 
général, dans le but de créer à son détriment une zone d'intérêt général au profit du restaurant 
existant. Même s'il conteste la volonté communale d'aménager la zone d'intérêt général sur son 
terrain, le recourant constate cependant que, par ce biais, celle-ci reconnaît expressément la 
constructibilité du périmètre environnant "a" et qu'elle se contredit en prononçant une affectation 
en zone agricole.
Sous l'angle de l'égalité de traitement, le recourant reproche à la commune d'avoir prévu au 
PDCom de passer 80'000 m2 de la zone agricole en zone à bâtir alors qu'elle déclasse le 
périmètre de "D.________" sous prétexte de réduire le surdimensionnement. Elle entend ainsi 
privilégier un autre secteur de la commune, au détriment des propriétaires déjà en zone à bâtir. 
L'intéressé fait également grief au conseil communal de ne pas lui avoir proposé les conventions 
qu'il a soumises aux autres propriétaires fonciers dont les terrains étaient menacés de 
déclassement. L'intéressé relève également que des terrains ont été maintenus en zone à bâtir 
alors qu'ils ne sont pas équipés et que le sien, pourtant totalement équipé, a été déclassé. 
Du point de vue de la protection du patrimoine, le recourant se plaint tout d'abord que la Direction 
ait statué sur le degré de protection à attribuer au bâtiment sis à la Rue J.________ 1 en retenant 
une protection de catégorie 1 pour le 1er étage et 2 pour le reste de l'édifice. Il souligne que, dans 
le cadre de son opposition, la commune a accepté, le 28 février 2012, de fixer un degré 2 pour tout 
le bâtiment et que sa décision non contestée sur ce point est entrée en force de chose décidée.
Il prétend également que le seul recensement effectué par le SBC est celui du 9 février 1999 qui 
garde toute sa valeur. Du moment qu'il ressort des documents du PAL que d'autres valeurs de 
recensement que celles arrêtées en 1999 ont été prises en considération par la commune pour 
fixer les degrés de protection, le recourant estime que la décision communale est viciée à la base.
Il critique également le fait que, selon la Direction, la commune aurait choisie les valeurs de 
recensement alors que cette tâche incombe au SBC.


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S'agissant des immeubles 1a, 7 et 147, le recourant souligne qu'ils ne figurent pas à l'inventaire de 
1999, ni à l'inventaire cantonal. Or, aucune explication n'a été donnée pour justifier le fait que la 
commune se soit écartée des valeurs de recensement applicables pour attribuer un degré de 
protection à ces bâtiments. Il indique que l'immeuble 147 est sis sur l'art. ccc RF qui n'est pas dans 
le périmètre de protection du site construit de E.________, mais un périmètre environnant avec 
valeur de sauvegarde "a". Il prétend qu'en droit fribourgeois, la sauvegarde des jardins historiques 
et les inventaires correspondants ne figurent pas dans la législation sur la protection des biens 
culturels ou dans la LATeC. Il n'y a donc pas à établir un inventaire à ce sujet. Ces objets ne sont 
pas considérés comme objets culturels et ne sont donc pas protégés. Le PDCant ne l'exige pas 
non plus. L'inventaire ICOMOS n'a donc aucune valeur contraignante. Le recourant estime dès 
lors qu'il n'y a aucun intérêt public à protéger les jardins historiques, ni base légale pour le faire. 
Dans ces conditions l'atteinte à la propriété du recourant par le biais des mesures de protection 
serait contraire à l'art. 26 Cst. Le recourant conteste qu'une protection au titre de la sauvegarde du 
site construit soit une motivation suffisante pour l'immeuble 147. Aucun élément digne de 
protection n'est relevé. Il relève que la loi sur les biens culturels vise la protection des bâtiments et 
non d'un site construit. D'ailleurs, dans le cadre du RCU de 1998, la commune n'avait pas jugé 
utile d'attribuer une catégorie de protection C à ce bâtiment, qui ne figure pas non plus dans le 
recensement de 1999. De plus, le périmètre environnant catégorie a" prévoit déjà la préservation 
des constructions anciennes, mais pas une mise sous protection. Du moment que personne 
n'indique des motifs qui justifieraient une évolution des conceptions, la décision de mise sous 
protection est, notamment, arbitraire et constitue un excès ou abus du pouvoir d'appréciation.
Le recourant considère également qu'aucun motif lié à la loi sur la protection des biens culturels ne 
justifie l'octroi d'un degré de protection au bâtiment 1a. La motivation invoquée visant la 
conservation des abords du bâtiment principal ne tient pas à son avis dès lors que la loi vise la 
protection des bâtiments et non pas celle d'un site construit. Il constate également qu'en 1998, le 
RCU ne comprenait pas une protection de cet immeuble.
Le recourant applique le même raisonnement à l'immeuble 7.
Il termine en déplorant que la Direction n'ait pas motivé le rejet de ses conclusions concernant les 
bâtiments 1a et 147. Dès l'instant où le Tribunal cantonal n'a pas la même cognition que l'autorité 
intimée, il convient d'annuler les décisions litigieuses.
De manière générale, le recourant requiert une inspection des lieux, qui lui permettra de 
démontrer, d'une part, le niveau d'équipement de l'art. ccc RF et, d'autre part, que l'immeuble 1a 
est un pavillon de jardin (non pas un manoir) et que l'immeuble 147 est un pavillon de dégustation 
(non pas une fabrique de jardin).
Sous l'angle procédural, le recourant a requis l'octroi de l'effet suspensif à son recours en 
s'opposant à l'entrée en vigueur de l'intégralité de la révision du PAL jusqu'à droit connu de 
manière définitive sur le recours. Il a déposé également une requête de mesures provisionnelles 
urgentes ou de mesures provisionnelles ordinaires pour s'opposer à l'entrée en vigueur de la 
révision du PAL.
H.
Le 20 janvier 2014, la Direction a déposé ses observations sur le recours dont elle conclut au 
rejet. Elle renvoie aux considérants de la décision attaquée.
Dans le détail, elle relève que les 9'300 m2 ne constituent pas un déficit de mise en zone à bâtir au 
sens de l'art. 15 LAT. Il ne s'agit que d'un potentiel théorique fixé dans le PDCant qui ne constitue 


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pas un chiffre impératif. La volonté de la commune d'éviter la création de zones à bâtir 
surdimensionnées répond à un intérêt public important et on ne peut reprocher à la commune de 
ne pas dimensionner sa zone à bâtir jusqu'au maximum prévu par le PDCant. Au contraire, par le 
biais d'une pesée des intérêts stricte, elle a exprimé sa volonté de maîtriser la croissance de ses 
constructions et de prévoir certaines extensions dans le PDCom. Cette manière de procéder 
relève de l'autonomie communale.
Répondant au grief de motivation insuffisante, la Direction estime avoir examiné l'entier des points 
susceptibles d'influencer l'issue du litige. En particulier, elle considère qu'elle n'avait pas à 
examiner en détail la question de la volonté de construire du recourant, qui relève essentiellement 
d'une éventuelle indemnité en expropriation matérielle. Quoi qu'il en soit, il n'est pas contestable 
que les propriétaires n'ont jamais réussi à se mettre d'accord sur un projet de PAD et que lorsqu'ils 
sont parvenus à s'entendre, la commune avait déjà mis sur pied le projet de révision du PAL en 
arrêtant sa politique foncière. 
La Direction remarque que le recourant croît à tort que tout terrain équipé doit être maintenu en 
zone à bâtir. En l'espèce, vu l'intérêt public à réduire le surdimensionnement et présenter un Pal 
conforme à l'art. 15 LAT, la commune pouvait déclasser un terrain équipé. Au demeurant, elle 
souligne que l'équipement du terrain devait passer par un PAD qui n'a jamais été réalisé.
Même si la mise en zone à bâtir du secteur de "D.________" avait été approuvée en 1993, depuis 
le début des années 2000, le site de E.________ a été intégré à l'ISOS (RO 2000 p. 1383). Selon 
le PDCant, le SBC réévalue la pertinence et le degré d'importance du site et des objectifs attribués 
aux différents périmètres du site lors de chaque révision générale du PAL. La présence d'un 
terrain dans un périmètre environnant pouvait en l'espèce orienter le choix de la commune qui 
devait définir les surfaces à déclasser pour résorber le surdimensionnement massif de la zone à 
bâtir. 
I.
Le 5 février 2014, le recourant a réagi aux observations de l'autorité intimée. Il justifie sa 
requête d'effet suspensif par la crainte qu'il a que les terrains maintenus en zone à bâtir alors qu'ils 
ne sont pas équipés (à savoir, selon lui, environ 57'000 m2) le soient pendant la procédure de 
recours, ce qui serait un obstacle à leur retrait du plan des zones, au détriment du recourant. 
Pour le surplus, le recourant a repris, en les développant sur certains points, les griefs 
abondamment invoqués dans son recours.
J.
Le 25 février 2014, la commune a déposé sa détermination sur le recours dont elle conclut 
elle aussi au rejet, sous suite de frais et dépens. Elle se plaint que le mémoire de recours soit 
prolixe et désordonné et que, dans ces conditions, il lui est impossible de se prononcer sur tous les 
éléments du recours.
La commune estime qu'elle était en droit de choisir un dimensionnement de sa zone à bâtir qui 
n'épuisait pas totalement l'indice de croissance de la zone prévu par le PDCant. Elle pouvait 
souhaiter maîtriser le développement des constructions sur des secteurs bien précis et centralisés, 
tout en faisant en sorte que d'autres principes de l'aménagement du territoire, tels que la protection 
des sites construits, puissent également être plus facilement respectés.
Sur la question de l'équipement du terrain du recourant, la commune relève que les intérêts 
publics prépondérants qu'elle poursuit contrebalancent la présence d'éventuels équipements sur la 


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parcelle litigieuse. Elle constate également que le terrain en cause n'est pas dans un secteur 
largement bâti.
Tout en reconnaissant qu'une partie de l'art. ccc RF a été indiquée en zone d'intérêt général au 
PDCom, la commune estime que cette situation n'implique pas que la parcelle pourrait sans autre 
être intégrée en zone village. Rappelant que le plan directeur communal des amarrages n'a pas 
été approuvé, les aménagements prévus au PDCom n'ont plus d'actualité. Quoi qu'il en soit 
l'inscription en zone d'intérêt général au PDCom ne saurait fonder une affectation en zone village 
au plan des zones. Il s'agit de deux choses totalement différentes.
La commune relève que le déclassement n'est pas ordonné uniquement sur la base de 
préoccupations de sauvegarde du patrimoine, mais que la mesure résulte d'une conjonction de 
motifs d'intérêts publics qui regroupe protection des biens culturels et lutte contre le 
surdimensionnement.
Pour le surplus, la commune se réfère à la décision attaquée.
K.
Le 14 mars 2014, le recourant a réagi également aux observations de la commune. Il 
maintient son point de vue concernant la nécessité de lui accorder l'effet suspensif. Sur le fond, il 
affirme à nouveau que le sous-dimensionnement de 9'300 m2 de la zone à bâtir est excessif. Il 
conteste que des motifs de protection du patrimoine justifient un déclassement de son terrain. A 
son avis, l'aptitude de celui-ci pour la construction doit conduire à renoncer à la mesure litigieuse. 
La volonté de construire a été clairement exprimée et l'équipement est disponible. De plus son 
intérêt privé à pouvoir édifier des constructions pour l'exploitation viticole est prépondérant. 
Le recourant relève que, selon le projet de plan directeur régional du district du Lac mis en 
consultation dans la Feuille officielle, le secteur de "D.________" est affecté à la zone à bâtir.
Pour le surplus, le recourant reprend ce qu'il a déjà dit précédemment. 
L.
La commune a répondu le 28 mars 2014 à la détermination du recourant du 14 mars 2014. 
Elle a produit un plan de l'équipement de l'art. ccc RF d'où il ressort qu'aucun équipement de détail 
n'existe et que l'équipement de base sur le chemin de D.________ et sur le chemin communal 
T.________ concerne le raccordement du secteur urbanisé de E.________. Quant à l'équipement 
de base longeant les rives du lac, il s'agit de conduites intercommunales reliant la station 
d'épuration intercommunale. Elle souligne également que le fait que le projet de plan directeur 
régional prévoit une affectation du secteur de "D.________" à la zone à bâtir n'est pas déterminant 
s'agissant d'un plan directeur et non pas d'un plan d'affectation. De toute manière, le plan de 
synthèse est au 1:25'000 et les zones urbanisées ne sont situées que de manière approximative.
M.
Le recourant est intervenu à nouveau, le 8 avril 2014 pour contester les indications de la 
commune du 28 mars 2014. Il souligne que le plan d'équipement produit par la commune n'a qu'un 
caractère informatif et ne jouit pas de la foi publique. Ce plan est incomplet car il ne comporte pas 
la conduite électrique de U.________ et l'indication des lignes téléphoniques. De plus, une 
conduite d'eau courante a été établie sur ce terrain et une conduite drainante évacue les eaux 
claires dans le lac. Un chemin piétonnier traverse l'art. ccc RF au sud. Ce terrain se trouve en 
outre à moins de 300 m d'un arrêt de bus. En bref, reprenant ce qu''il a déjà dit, le recourant 
maintient que son terrain est complètement équipé.
Le recourant souligne également que, selon le projet de plan directeur régional, le secteur de 
D.________ est effectivement affecté à la zone à bâtir.


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N.
La commune est brièvement intervenue le 17 avril 2014 pour constater que le recourant, qui 
se prévaut d'une conduite d'évacuation des eaux usées sur l'art. ccc RF n'a jamais payé la 
moindre taxe en lien avec l'épuration des eaux.
O.
Le 2 mai 2014, le recourant a contesté les informations de la commune du 17 avril 2014 et a 
réaffirmé l'existence d'un équipement complet.
P.
Le 14 avril 2014, le Juge délégué à l'instruction du recours a invité les parties à se 
déterminer sur les conséquences de l'entrée en vigueur, le 1er mai 2014, de la modification de la 
LAT et de l'ordonnance fédérale sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) sur la présente 
affaire.
Le 6 mai 2014, la commune a constaté que la mise en œuvre des dispositions transitoires de l'art. 
52a OAT et 38a al. 2 LAT n'entraient en considération que si des terrains étaient affectés à la zone 
à bâtir suite à l'admission d'un recours pendant lors de l'entrée en vigueur de la loi. Dans un tel 
cas, la nouvelle affectation n'est possible que si une surface équivalente est parallèlement retirée 
de la zone à bâtir. En l'occurrence, 39'000 m2 de terrains ont été mis en zone constructible et 
56'000 m2 en ont été retirés. Le solde de 17'000 m2 permettrait de compenser les mises en zone 
litigieuses si le recours devait être admis.
Le 8 mai 2014, le recourant a estimé que les modifications de la LAT et de l'OAT ne sont pas 
applicables au présent litige antérieur à la modification légale. A l'instar de la commune, il 
remarque que la zone à bâtir résidentielle a été réduite, de sorte que les normes fédérales 
transitoires seraient respectées même si le moratoire devait être appliqué. Il estime au demeurant 
que l'art. 52a OAT est inconstitutionnel dès lors que les règles d'exécution qu'il prévoit vont au-
delà de l'art. 38a al. 2 LAT. Au demeurant, du moment que l'art. ccc RF était déjà en zone à bâtir, 
les normes fédérales sont inapplicables.
Le 20 mai 2014, la Direction a fait savoir qu'à son avis, l'éventuel maintien (ou "réintégration") des 
parcelles, sorties de la zone à bâtir, sous réserve du strict respect du dimensionnement du 
PDCant, ne serait pas à considérer comme une nouvelle mise en zone à bâtir. En effet, l'art. 38a 
al. 2 LAT ne porte que sur l'augmentation des zones à bâtir légalisées et non pas sur le maintien 
de terrains à bâtir légalisés. Au surplus, à son avis, la règle du bilan positif de la zone à bâtir n'a de 
sens réel que pour le cas où le dimensionnement de la zone à bâtir apparaît correct.
Le 5 juin 2014, le recourant a réagi à la détermination de la Direction pour maintenir ses 
conclusions dans leur intégralité et émettre quelques remarques.
en droit
1.
a) Déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant été 
versée en temps utile - le recours est en principe recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a du 
code de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et de l'art. 88 al. 3 LATeC. 
Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites.
b) Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation 
du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (lettre a) et pour constatation 


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inexacte ou incomplète des faits pertinents (lettre b). En revanche, à défaut d’habilitation légale 
expresse, la Cour ne peut pas examiner en l'espèce le grief d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA). 
Dans la mesure où la Direction a statué sur le recours contre la décision communale avec une 
pleine cognition, le fait que le grief d'inopportunité ne puisse pas être invoqué devant le Tribunal 
cantonal ne viole pas l'art. 33 al. 3 litt. b LAT qui impose aux cantons d'instituer au moins une 
autorité de recours disposant d'un libre pouvoir d'examen (ATF 109 Ib 121, p.123, 127 II 238 
consid. 3b/bb p. 242; H. AEMISEGGER / S. HAAG, Commentaire pratique de la protection juridique 
en matière d'aménagement du territoire, 2010, n. 90 ad art. 33 LAT).
c) Les plans directeurs - qui ne lient pas les particuliers, mais uniquement les autorités (art. 
81 LATeC) - ne sont pas susceptibles de recours par les propriétaires fonciers (pour l'ancien droit 
qui avait la même teneur: ATC 602 08 16 du 12 août 2008).
Partant, le Tribunal cantonal n'a pas à entrer en matière sur les griefs du recourant contestant le 
PDCom en tant que celui-ci prévoit qu'à l'avenir, une partie de l'art. ccc RF sera affectée à la zone 
d'intérêt public. Le recourant n'a également pas qualité pour recourir contre l'intention de la 
commune de développer le secteur "P.________" telle qu'elle ressort du PDCom.
Il sera en revanche tenu compte de ces critiques dans le cadre de l'examen des griefs visant le 
plan d'affectation et dans la mesure où elles servent à éclairer la position du recourant.
d) Procédant à une appréciation anticipée des preuves, la Cour rejette la requête inspection 
des lieux du recourant. Tous les éléments pertinents pour statuer sont connus, de sorte qu'une 
visite du secteur litigieux est inutile.
e) Ainsi que la commune l'a souligné à juste titre, la formulation du mémoire de recours est 
d'une lecture extrêmement difficile et à la limite de la prolixité. Du moment qu'il est encore possible 
de déterminer dans le flot des pages et des répétitions de texte quasiment incantatoires ce que le 
recourant a voulu dire, il n'y a pas lieu de lui renvoyer l'écrit en application de l'art. 43 CPJA. Il sera 
tenu compte cependant du temps supplémentaire nécessité pour décrypter ce mémoire inutilement 
long et compliqué dans le calcul des frais de procédure.
2.
a) Les autorités en charge de l'aménagement du territoire bénéficient d'une importante 
liberté d'appréciation dans l'accomplissement de leurs tâches (art. 2 al. 3 LAT) et notamment dans 
leurs tâches de planification. Cette liberté d'appréciation n'est toutefois pas totale. L'autorité de 
planification doit en effet se conformer aux buts et aux principes d'aménagement du territoire tels 
qu'ils résultent de la Constitution (art. 75 Cst.) et de la loi (art. 1 et 3 LAT); elle doit également 
prendre en considération les exigences découlant de la législation fédérale sur la protection de 
l'environnement. Une appréciation correcte de ces principes implique une pesée globale de tous 
les intérêts en présence ainsi que le prévoit l'art. 3 OAT (arrêt du Tribunal fédéral 1C_898/2013 du 
23 juin 2014).
b) Par ailleurs, les restrictions à la propriété que les plans d'affectation ont pour effet 
d'imposer doivent, pour être conformes à l'art. 26 Cst., reposer sur une base légale, se justifier par 
un intérêt public suffisant et respecter les principes de la proportionnalité et de l'égalité devant la 
loi (art. 36 al. 1 à 3 Cst.; ATF 129 I 337 consid. 4.1 p. 344 et les arrêts cités). Le premier principe 
suppose que la mesure de planification litigieuse soit apte à produire les résultats attendus et que 
ceux-ci ne puissent pas être atteints par des mesures moins restrictives. En outre, il interdit toute 
limitation qui irait au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts 


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publics et privés qui sont compromis (ATF 132 I 49 consid. 7.2 p. 62 et les arrêts cités). Une 
décision viole le droit à l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se 
justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle 
omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances (ATF 131 V 107 consid. 
3.4.2 p. 114; 129 I 113 consid. 5.1 p. 125, 346 consid. 6 p. 357 et les arrêts cités). Ce principe n'a 
qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans d'affectation. Il est dans la nature même de 
l'aménagement local que la délimitation des zones crée des inégalités et que des terrains de 
même situation et de même nature puissent être traités différemment en ce qui concerne tant leur 
attribution à une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du point de vue constitutionnel, 
il suffit que la planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire 
(ATF 121 I 245 consid. 6e/bb p. 249 et les arrêts cités).
c) Une mesure de déclassement motivée par la volonté de respecter un dimensionnement 
de la zone à bâtir conforme à l'art. 15 LAT répond en principe à un intérêt public important. Pour 
décider si cet intérêt public est prépondérant dans une situation particulière, il y a lieu de tenir 
compte des critères posés dans la LAT, des règles d'aménagement prévues par le droit cantonal, 
ainsi que de tous les intérêts déterminants dans le cas d'espèce (ATF 118 Ia 151 consid. 4b p. 
157).
Lorsque les zones à bâtir existantes ne sont probablement pas nécessaires à la construction dans 
les 15 années à venir au sens de l'art. 15 let. b LAT, les mesures servant à les réduire répondent à 
un intérêt public suffisant l'emportant sur le principe de la stabilité des plans et sur les intérêts 
privés opposés. Les propriétaires ne sauraient déduire du précédent classement de leurs terrains 
en zone à bâtir un droit au maintien de cette affectation (arrêt du Tribunal fédéral 1C_311/2010 du 
7 octobre 2010, consid. 7.3; 1P.115/2003 du 11 juillet 2003; ATF 118 Ia 151 consid. 6c p. 162 et 
les arrêts cités). Le fait que les terrains litigieux disposent de l'équipement de base n'impose 
d'ailleurs pas à lui seul leur classement en zone à bâtir (cf. ATF 117 Ia 434 consid. 3g p. 439 et les 
arrêts cités).
En outre, pour admettre qu'un secteur est largement bâti au sens de l'art. 15 let. a LAT, on doit se 
trouver en présence d'un groupement de constructions formant un noyau (ATF 116 Ia 335 consid. 
4a p. 337), soit un milieu bâti de manière compacte comportant des accès et des infrastructures. 
Par ailleurs, les terrains largement bâtis comprennent également des surfaces non bâties formant 
des brèches dans le tissu bâti. Il doit s'agir de surfaces de peu d'importance par rapport à 
l'étendue du milieu bâti dans lequel elles s'insèrent (ATF 122 II 462 consid. 6a; 121 II 424 consid. 
5a).
3.
En l'occurrence, il faut d'abord constater que, sur le principe, les nombreux déclassements 
qui ont été effectués par la commune dans le cadre de la révision de son PAL sont justifiés par le 
souci de ramener la zone à bâtir à un niveau de dimensionnement conforme au droit fédéral et 
spécialement à l'art. 15 LAT.
Se plaçant à l'issue du processus de planification, le recourant joue sur les mots lorsqu'il prétend 
qu'au moment de la mise à l'enquête publique du projet de PAL en 2011, le surdimensionnement 
était résorbé, puisqu'alors, la nouvelle planification présentait une apparente réserve inutilisée de 
9'300 m2 par rapport aux normes du PDCant, susceptible d'être mise en zone à bâtir. Il estime 
que, vu cette réserve et l'absence de surdimensionnement, il aurait fallu que la commune revoie 
son projet et, bien évidemment, renonce à déclasser son terrain. Il perd de vue que, pour arriver à 


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ce résultat, le planificateur a suivi des règles aussi objectives que possibles pour résorber près de 
4 hectares de surfaces surdimensionnées en zone à bâtir.
Du moment qu'une stratégie raisonnable a été mise en œuvre pour atteindre un dimensionnement 
de la zone à bâtir conforme au droit fédéral, il importe peu qu'en définitive, le résultat obtenu laisse 
une réserve non utilisée de 9'300 m2 par rapport au maximum théorique autorisé par le PDCant. 
Ce dernier ne fixe en effet qu'un plafond qui ne doit pas être dépassé, mais laisse à la commune le 
soin déterminer la grandeur concrète de sa zone à bâtir en fonction des autres intérêts en jeu 
(arrêt du Tribunal fédéral 1C_15/2013 du 9 août 2013). Le fait qu'en l'occurrence, les règles 
retenues par la commune pour réduire sa zone à bâtir d'une manière transparente aient laissé une 
petite marge non utilisée ne justifie pas de remettre tout le système en cause pour ce motif.
En particulier, on ne voit pas pourquoi la commune aurait dû utiliser cette "réserve" au profit du 
recourant, plutôt que de ses voisins qui subissent les mêmes inconvénients. Comme il a été dit, le 
résultat obtenu par la commune est issu de l'application de divers critères tendant à fonder les 
déclassements sur une base objective et il n'y a pas lieu de lui imposer d'utiliser ce solde. 
D'ailleurs, cette marge de 9'300 m2 (à supposer qu'elle subsiste à l'issue de la prochaine révision 
du PDCant) pourrait s'avérer utile si, par hypothèse, la commune devait faire usage de l'art. 47 
LATeC (cf. ATC 602 13 117 du 21 août 2014) pour révoquer des déclassements suite à des 
décisions judiciaires l'obligeant à verser des indemnités pour expropriation matérielle. 
En d'autres termes, les déclassements auxquels la commune a procédé dans le cadre de la 
révision de son PAL répondent à un intérêt public clair et important et trouvent leur base légale 
dans les règles fédérales et cantonales sur le dimensionnement de la zone à bâtir. Cette 
constatation se vérifie particulièrement dans le secteur de "D.________" qui contribue pour environ 
2,6 hectares au rétablissement d'une zone à bâtir conforme au droit fédéral. Dans cette 
perspective, toute la discussion relative au fait de savoir si la commune voulait effectivement 
utiliser un indice de 1.31 au lieu de l'indice de 1.4 autorisé par le PDCant n'a aucune importance. 
La démarche du planificateur a été de définir concrètement dans le territoire les parcelles 
susceptibles d'être déclassées et non pas d'appliquer aveuglément un indice d'augmentation de la 
zone à bâtir. Comme il a été dit précédemment, la commune n'avait aucune obligation 
d'augmenter linéairement le domaine bâti sur la base du PDCant. Elle devait en revanche 
appliquer strictement le droit fédéral qui proscrit les zones à bâtir surdimensionnées et qui lui 
imposait de faire des choix pour réduire drastiquement le surdimensionnement existant; ce qu'elle 
a fait au terme d'un processus parfaitement transparent.
Les affirmations du recourant concernant un prétendu sous-dimensionnement de la zone à bâtir 
sont ainsi sans fondement. La grandeur de celle-ci dépend de la politique foncière du planificateur 
local qui était parfaitement en droit de renoncer à l'augmentation automatique du tissu bâti.
Dans la même logique, le recourant ne peut pas se plaindre que la politique foncière communale 
entende, à l'avenir, densifier son territoire plus à l'Est ainsi que cela ressort du PDCom. 
En outre, le recourant a visiblement mal lu le rapport explicatif lorsqu'il se plaint du fait que la 
commune ne lui a pas proposé, comme à d'autres propriétaires fonciers, la signature d'une 
convention garantissant une mise en valeur rapide de son terrain. Le secteur de "D.________" a 
été sorti de la zone à bâtir afin de maintenir libre l'entrée Ouest du village de E.________, "raison 
pour laquelle le secteur n'est pas indiqué au plan directeur en matière d'utilisation du sol prévu 
pour une future urbanisation". Il apparaît ainsi que le périmètre de "D.________" n'est plus prévu 
pour la construction, même à long terme. Il était donc inutile de proposer une convention de 


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construction aux propriétaires de ce secteur. Cette situation est différente de celle qui concerne 
d'autres parcelles du territoire communal où la préoccupation principale de la commune était 
d'éviter la thésaurisation des surfaces classées en zone constructible. Dans le cas de 
"D.________", le but était de sortir de la zone à bâtir un large secteur d'environ 2.6 ha qui n'avait 
pas été mis en valeur pendant près de 20 ans et dont le déclassement influençait de manière 
déterminante le succès des démarches visant à respecter l'art. 15 LAT.
Les critiques du recourant concernant le dimensionnement de la zone à bâtir sont ainsi sans 
pertinence.
4.
a) Par ailleurs, il apparaît que, concrètement, les conditions d'un déclassement, voire d'un 
non-classement, de l'art. ccc RF sont réalisées. Il n'est pas contestable en effet que, depuis sa 
mise en zone à bâtir en 1993, le terrain litigieux n'a pas été construit. Du moment que le recourant 
– faute d'accord avec les autres propriétaires du périmètre - n'a pas fait usage de sa faculté de 
bâtir pendant près de 20 ans, la commune pouvait prendre acte de cette situation pour sortir la 
parcelle de la zone constructible.
Peu importe, en définitive, les motifs qui ont empêché la mise en valeur du terrain litigieux. La 
constructibilité du secteur de "D.________" a été, dès l'origine, subordonnée à la réalisation d'un 
PAD. Il ressort clairement du dossier que les propriétaires des parcelles situées dans ce périmètre 
n'ont jamais trouvé un consensus pour établir un tel plan en temps utile. Le seul projet mis à 
l'enquête le 22 février 2002 a été frappé de plusieurs oppositions avant que la commune ne refuse 
de l'adopter et qu'elle soit suivie par la Direction qui a refusé à son tour son approbation. Ces 
décisions sont entrées en force de chose décidées.
Par ailleurs, le document de novembre 2008 auquel le recourant se réfère n'est pas un PAD, mais 
uniquement une étude de faisabilité. De plus, cette étude a été établie à un moment où la 
commune avait déjà entamé ses réflexions sur la nécessité de réduire le surdimensionnement de 
la zone à bâtir et, dans ce cadre, il est exclu de lui reprocher de n'avoir pas accueilli favorablement 
la démarche des propriétaires. 
Quoi qu'il en soit, au lieu de se contenter d'une simple étude de faisabilité, ceux-ci auraient pu 
élaborer eux-mêmes un PAD en application de l'art. 67 LATeC et le soumettre à la commune pour 
qu'elle se détermine formellement à son sujet par décision susceptible de recours (ATC 602 2013 
99 du 26 février 2014). Ils ne l'ont pas fait et se sont arrêtés au stade de la simple esquisse. 
Actuellement, il faut constater qu'aucun projet de PAD n'a abouti et que, par conséquent, les 
parcelles formant le périmètre litigieux ne sont légalement pas constructibles en l'état.
C'est donc à juste titre que les autorités inférieures ont tiré les conséquences de l'absence de mise 
en valeur du terrain pendant près de 20 ans pour ordonner une nouvelle affectation de celui-ci.
b) En particulier, elles n'étaient pas obligées de maintenir le statu quo sous prétexte que la 
parcelle litigieuse se situerait dans un secteur largement bâti au sens de l'art. 15 let. a LAT. Il 
ressort clairement des plans que le périmètre de "D.________" n'est quasiment pas construit. Les 
quelques édifices présents ne sont pas suffisants à cet égard. La parcelle litigieuse ne forme pas 
une brèche dans le tissu bâti qui devrait nécessairement figurer en zone à bâtir, ni n'appartient 
naturellement à celle-ci. Au contraire, ainsi qu'on le verra ci-dessous, la destination du périmètre 
est bien plutôt d'assurer le dégagement sur le village protégé de E.________ (cf. consid. 5). Du 
moment que l'on peut raisonnablement tirer la limite de la zone à bâtir à l'Est de l'art. ccc RF, il 
n'était pas nécessaire d'inclure cette parcelle dans la zone village ainsi que le requiert le recourant. 


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Elle n'en fait pas obligatoirement partie et il n'est pas arbitraire pour elle de suivre le sort du reste 
du périmètre de "D.________", affecté à la zone agricole.
c) Enfin, ainsi que l'autorité intimée l'a relevé, le niveau d'équipement du terrain n'est pas de 
nature à s'opposer à un déclassement justifié par des motifs pertinents d'aménagement (ATF 113 
Ia 362 consid. 2b p.367). Dans le cas d'espèce, il ne fait pas de doute que de tels motifs liés à la 
réduction du surdimensionnement de la zone à bâtir existent.
Selon la jurisprudence (ATC 602 13 144 du 3 décembre 2014, consid. 2g), il importe peu que l'art. 
46 al. 2 LATeC et la fiche 3 du PDCant imposent à la commune de revoir le classement des 
terrains non équipés et non construits à l'échéance d'un délai de 15 ans. Ces règles ne visent qu'à 
garantir une gestion minimale de la zone à bâtir pour forcer les communes à réexaminer les 
situations les plus évidentes, soit celles des terrains non équipés et non construits; elles n'excluent 
pas des démarches supplémentaires lorsque, notamment, la commune doit réduire un 
surdimensionnement massif. C'est donc à tort que le recourant prend argument de l'équipement de 
son terrain pour remettre en cause la possibilité de le déclasser. Ni l'art. 46 LATeC, ni le PDCant 
ne s'opposent à un déclassement d'un terrain équipé.
Au demeurant, il faut rappeler que le périmètre était soumis à un PAD obligatoire et que, tant que 
cette planification n'avait pas été établie et approuvée, les terrains étaient inconstructibles. Le but 
du PAD était précisément de trouver une solution adaptée et suffisante pour les équipements (art. 
64 LATeC). Il ne saurait dès lors être question d'apprécier le niveau des équipements de la même 
manière que si le terrain s'était trouvé dans une zone sans PAD obligatoire. En particulier, la 
présence à proximité de divers chemins ne signifiait pas qu'il suffisait de s'y raccorder. De même, 
dès l'instant où le secteur devait faire l'objet d'une réflexion globale sur son urbanisation, la 
présence d'équipements sur le terrain n'est pas déterminante puisque cette question devait encore 
être examinée. La situation n'est donc pas très différente de celle d'un immeuble raccordé en zone 
agricole dont la constructibilité ne dépend pas de son niveau d'équipement.
Les très nombreux arguments du recourant concernant l'équipement de son terrain sont donc sans 
pertinence dès lors que, faute de PAD, le secteur n'était pas constructible. Il est faux dès lors de 
prétendre que la parcelle était apte à être construite à brève échéance. Peu importe que certains 
équipements aient pu être utilisés si la constructibilité avait été confirmée par l'adoption d'une 
planification de détail. Elle ne l'a pas été et il est vain de faire des hypothèses à ce sujet. Comme il 
a été dit, depuis 2008, la commune pouvait, sans violer la loi, refuser son concours à un projet de 
PAD compte tenu de ses préoccupations liées au surdimensionnement de la zone à bâtir, de sorte 
que, de facto, le secteur n'était tout simplement plus constructible. Les propriétaires fonciers ne 
peuvent s'en prendre qu'à eux-mêmes si entre 1993 et 2008, ils n'ont pas été capables de se 
mettre d'accord sur un projet de PAD, alors même qu'à l'époque, ils étaient encouragés à le faire 
par la commune.
d) Il résulte de ce qui précède que, face à la nécessité de réduire la zone à bâtir d'environ 4 
hectares tout en maintenant une politique foncière cohérente qui permettait de définir des priorités 
de développement, le planificateur local pouvait manifestement déclasser les parcelles du secteur 
de "D.________", qui n'avaient pas été mises en valeur par leur propriétaire pendant près de deux 
décennies.
Compte tenu de l'écoulement du temps et de l'évolution des conditions-cadres, notamment 
légales, depuis le moment où le Conseil d'Etat avait approuvé la mise en zone à bâtir avec PAD 
obligatoire en 1993, le planificateur communal n'était pas lié par les motifs indiqués à l'époque 


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pour justifier la mesure. Il pouvait/devait fixer d'autres priorités à l'urbanisation du territoire en se 
fondant sur les conceptions actuelles en la matière. Le souci de ramener les zones à bâtir à un 
niveau conforme au droit fédéral en déclassant en priorité les secteurs non construits depuis de 
nombreuses années s'inscrit clairement dans son vaste pouvoir d'appréciation.
e) C'est en vain également que le recourant se réfère au plan directeur des rives du Lac de 
S.________ de 1982 pour exiger que l'art. ccc RF soit affecté à la zone centre village. Vu 
l'ancienneté de cette planification directrice, la commune pouvait, sans violer la loi, considérer que, 
pour la question du dimensionnement de la zone à bâtir, celle-ci est obsolète et ne répond plus 
aux exigences actuelles en matière de planification. De plus, il faut rappeler que, selon la 
conception des planifications directrices qui prévalait à l'époque, celles-ci n'avaient pas pour 
fonction de définir précisément l'affectation d'un territoire, mais uniquement de déterminer les 
tendances de développement de l'urbanisation. Du moment que des motifs raisonnables 
d'aménagement du territoire - ici concrétisés par le souci de respecter le droit fédéral en matière 
de dimensionnement de la zone à bâtir – fondent la planification communale, il importe peu que 
celle-ci diverge légèrement de la planification directrice, manifestement trop ancienne (ATF 137 
II254, consid. 3.3 p. 260, 119 Ia 362 consid. 4a p. 367 s).
S'il est vrai que, lors de l'examen préalable du projet de plan directeur régional du Lac daté du 31 
janvier 2014, l'indication des zones à urbaniser était peu précise et englobait quasiment tout le 
littoral Nord du lac de S.________, y compris le secteur de "D.________", tel n'est plus le cas 
actuellement au stade de l'examen final de cette planification directrice. Le secteur litigieux n'est 
plus mentionné en zone à bâtir. Le recourant ne peut donc pas prétendre que la solution de 
l'ancien plan de 1982 aurait été confirmée par le planificateur régional, ni tirer aucun avantage de 
ce projet en phase finale d'approbation.
5.
a) La décision de déclassement, cas échéant de non-classement vu l'inconstructibilité de fait 
du périmètre de "D.________", est d'autant moins critiquable que des considérations de protection 
du patrimoine appuient clairement la démarche de la commune.
En effet, il ne faut pas perdre de vue que le secteur de "D.________" figure à l'ISOS comme 
périmètre environnant (PE) I pour le secteur E.________ avec un objectif de sauvegarde "a".
Selon les explications relatives à l'ISOS établies le 31 octobre 2011 par l'Office fédéral de la 
culture, un périmètre environnant est une aire limitée dans son extension, en général en rapport 
étroit avec les constructions à protéger; espaces verts, p. ex. verger, pré ou surface herbeuse, 
coteau viticole, parc, terrain rattaché à un bâtiment public. L’objectif de sauvegarde « a » assigné à 
un périmètre environnant préconise la sauvegarde de l’état existant en tant qu’espace agricole ou 
libre. Conservation de la végétation et des constructions anciennes essentielles pour l’image du 
site ; suppression des altérations.
Dans ce cadre, l'ISOS suggère au planificateur les mesures de sauvegarde suivantes:
– zone non constructible;
– prescriptions strictes pour les constructions dont la destination impose l’implantation;
– prescriptions particulières pour les transformations de constructions anciennes.


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Le PDCant, thème "urbanisation et équipement", ch. 14 "sites construits à protéger" reprend 
expressément les catégories de l'ISOS; il attribue les "périmètres environnants avec objectif de 
sauvegarde a" à la catégorie 1 des dits périmètres. A ce titre, il fixe comme objectifs:
- Conserver les composantes principales du caractère du site (espaces libres significatifs, 
végétation et constructions anciennes).
- Adapter les nouvelles constructions (implantation, dimensions, aspect) au caractère du site 
construit.
- Supprimer les constructions et aménagements qui altèrent le caractère du site.
Concrètement, le PDCant impose au plan d'affectation de désigner:
- Les constructions à protéger sur la base du recensement des biens culturels immeubles.
- Les espaces environnants constructibles caractéristiques pour la lecture du site construit.
- Les espaces environnants inconstructibles caractéristiques pour la lecture du site construit.
- Les constructions qui altèrent le caractère du site.
Par ailleurs, indépendamment du PDCant, considérant que l'ISOS constitue une étude de base de 
la Confédération (art. 13 LAT), cet inventaire doit de toute manière être pris en considération par le 
planificateur communal en application de l'art. 6 al. 4 LAT (ATF 135 II 209 p. 212 ss).
b) Compte tenu de cette situation, on ne saurait reprocher à la commune d'avoir suivi les 
recommandations de l'ISOS. Dès lors que, dans le secteur, l'inventaire fédéral est postérieur à la 
décision du Conseil d'Etat de mise en zone du périmètre de "D.________", il incombait au 
planificateur local d'effectuer une nouvelle pondération des intérêts en présence pour assurer la 
protection du patrimoine bâti. Ayant à réduire massivement le dimensionnement de sa zone à 
bâtir, la commune pouvait raisonnablement choisir de déclasser tout le périmètre environnant de 
valeur "a" de "D.________" puisque cette mesure, qui contribue de manière déterminante à 
respecter l'art. 15 LAT, est également préconisée par l'ISOS et s'avère celle qui est la plus apte à 
assurer le dégagement des abords ouest du site de E.________. Peu importe que le PDCant 
n'exclue pas l'existence d'espaces environnants constructibles; il n'interdit pas, en l'espèce, une 
mise en œuvre rigoureuse des suggestions contenue dans l'inventaire fédéral. Pour les mêmes 
motifs, il est également sans importance que, par le passé, le SBC ne se soit pas opposé à une 
constructibilité du secteur. Cela ne signifie pas - et de loin - qu'une affectation en zone agricole soit 
exclue.
Au demeurant, les autorités n'ont pas opposé directement au recourant le contenu de l'inventaire 
fédéral, mais ont intégré les recommandations de l'inventaire à une planification locale, qui 
s'impose à tout propriétaire foncier (art. 87 LATeC).
Enfin, le fait qu'une partie de l'art. ccc RF ait été affecté à la zone d'intérêt public au PDCom ne 
signifie pas encore que de nombreux aménagements publics vont trouver place à proximité du site 
protégé en contradiction avec l'affectation en zone agricole du reste du terrain. Le plan directeur 
devra encore être concrétisé lors d'une révision future du plan d'affectation et, dans ce cadre, les 
mesures aptes à assurer la protection du site bâti pourront/devront être prises.


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6.
Les autres critiques du recourant concernant le déclassement de l'art. ccc RF sont 
également sans fondement.
a) Dès l'instant où des motifs raisonnables d'aménagement justifiaient le déclassement, il 
importe peu que le terrain du recourant ne se prête pas à une utilisation agricole, ainsi qu'il 
l'allègue. 
Au demeurant, les explications de la Direction sur le caractère similaire de la zone agricole et de la 
zone viticole du point de vue de la constructibilité de bâtiments conformes à l'art. 16 LAT sont 
convaincantes. Le recourant ne peut pas sérieusement contester qu'une partie tout au moins de 
son activité viticole pourra bénéficier d'autorisations de construire fondées sur l'art. 16 LAT. Il est 
raisonnable en revanche que la Direction ait réservé l'examen de chaque cas concret. En réalité, il 
faut rappeler que pendant près de 20 ans, le recourant s'est satisfait d'un terrain inconstructible 
faute de l'existence d'un PAD. Sous l'angle de son exploitation viticole, sa situation est améliorée 
par l'affectation de l'art. ccc RF en zone agricole.
b) Il est tout aussi vain pour le recourant de prétendre que la commune aurait des plans 
cachés pour une affectation ultérieure du secteur, notamment en lien avec la zone d'intérêt public 
proche. La non-approbation de la planification directrice des amarrages n'est pas un indice 
suffisant pour remettre en question le sort du périmètre de "D.________" qui obéit à d'autres 
préoccupations d'aménagement du territoire, parfaitement légitimes.
c) Du moment que le recourant n'a, de toute manière, pas qualité pour recourir contre un 
plan directeur, la Direction n'a pas violé son droit d'être entendu en renonçant à se prononcer sur 
les griefs concernant l'indication de l'art. ccc RF en zone d'intérêt général au PDCom.
d) Le recourant ne peut pas non plus se plaindre d'une inégalité de traitement sous prétexte 
que la commune a délimité au PDCom un vaste secteur à affecter à moyen ou long terme à la 
zone à bâtir (quartier "P.________") alors qu'elle a déclassé son terrain. Il s'agit de deux situations 
différentes concernées par des planifications différentes qu'il n'y a pas lieu de comparer. De toute 
manière, l'intention de la commune de développer ce nouveau quartier, mieux centré et plus 
proche des transports publics, obéit à des préoccupations raisonnables d'aménagement, ce qui 
exclut en l'espèce toute inégalité de traitement.
7.
En résumé, reposant sur une base légale suffisante et obéissant à des intérêts publics 
prépondérants, la mesure de déclassement s'avère proportionnée, nécessaire et apte à atteindre 
les objectifs de planification que la commune devait satisfaire en application du droit supérieur. Sa 
décision est pleinement conforme au droit et s'inscrit dans les limites de son pouvoir 
d'appréciation.
8.
Indépendamment du déclassement de l'art. ccc RF, le recourant conteste aussi les mesures 
de protection du patrimoine qui ont été ordonnées à l'art. 10 RCU et son annexe 1 en ce qui 
concerne les différents bâtiments qu'il possède dans le périmètre du site construit de E.________ 
ou dans son périmètre environnant.
a) A titre préalable, il faut constater que, contrairement aux affirmations du recourant, le 
dernier recensement établi par la Commission des biens culturels n'est pas celui du 9 février 1999. 
Le 12 novembre 2010, celle-ci a procédé à la révision du recensement pour la Commune de 
B.________ dont la teneur est désormais la suivante:


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Lieu-dit
N° ECAB
Objet
Valeur de recensement
Rue J.________
1A
Manoir
A
Rue J.________
1
Maison de K.________
A
Rue J.________
3
Maison de L.________
A
Rue J.________
5
Manoir
A
Rue J.________
7
Habitation
C
Route 
N.________
147
Fabrique de jardin
B
Quoi qu'il en soit, il faut rappeler que le recensement constitue une donnée de base (art. 45 de la 
loi sur les biens culturels; LPBC; RSF 482.1) et comme telles les indications qu'il contient ne 
peuvent pas faire l'objet d'un recours d'un propriétaire foncier. Partant, les valeurs de recensement 
mentionnées à l'annexe 1 du RCU ne sont qu'indicatives. Les conclusions du recourant visant une 
modification de celles-ci sont donc d'emblée irrecevables.
b) En ce qui concerne la procédure de mise sous protection d'un bâtiment, le PDCant - 
thème 15 "Immeubles à protéger" ch. 4, mise en œuvre - prévoit que la commune informe 
préalablement le SBC de tout projet de révision générale ou de modification partielle de son plan 
d’aménagement local. Le SBC se charge alors de communiquer à l’autorité locale une liste à jour 
des bâtiments recensés se trouvant sur son territoire. Sur cette base, la commune désigne les 
constructions protégées en tenant compte du recensement dans son plan d’affectation des zones. 
Elle définit l’étendue des mesures de protection en fonction de la valeur de la construction et des 
éléments de la construction à conserver dans son règlement communal d’urbanisme.
Dans ce cadre, elle choisit entre trois catégories de protection.
Pour la catégorie 1 (en principe Valeur de recensement A), une protection des éléments suivants 
est à envisager: Enveloppe (façade et toiture); structure porteuse intérieure de la construction; 
éléments décoratifs des façades; organisation générale des espaces intérieurs et éléments 
essentiels des aménagements intérieurs qui matérialisent cette organisation; éléments et 
aménagements intérieurs représentatifs en raison de la qualité artisanale ou artistique qu’ils 
présentent.
Pour la catégorie 2 (en principe Valeur B), une protection des éléments suivants est à envisager: 
Enveloppe (façade et toiture); structure porteuse intérieure de la construction; éléments décoratifs 
des façades; organisation générale des espaces intérieurs et éléments essentiels des 
aménagements intérieurs qui matérialisent cette organisation.
Pour la catégorie 3 (en principe Valeur C), une protection des éléments suivants est à envisager: 
Enveloppe (façade et toiture); structure porteuse intérieure de la construction.
Compte tenu de la définition précise des catégories de protection fixées par le PDCant, le 
recourant ne saurait reprocher à la commune d'avoir introduit dans son RCU des notions peu 


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claires et ne disposant pas de base légale suffisante. En réalité, le chapitre 14 du PDCant 
concrétise le système de protection fondé sur l'art. 22 LPBC.
c) Dans le cadre de la révision du PAL, le SBC a proposé à la commune de prévoir dans son 
RCU (annexe1) divers degrés de protection pour les objets figurant au recensement. Après avoir 
été suivies dans un premier temps par la commune, ces propositions ont fait l'objet de diverses 
modifications en cours de procédure, de sorte qu'en l'état, les mesures de protection se présentent 
ainsi: 
Lieu-dit
N° ECAB
Objet
Degré de protection
Rue J.________
1A
Manoir
3
Rue J.________
1
Maison de K.________
1 pour le 1er étage,2 
pour le reste
Rue J.________
3
Maison de L.________
2
Rue J.________
5
Manoir
2, sauf partie Ouest 
construite en 1979
Rue J.________
7
Habitation
3
Route 
N.________
147
Fabrique de jardin
3
d) S'agissant du bâtiment Rue J.________ 1, le recourant estime que la question de 
l'attribution d'un degré 1 au premier étage ne se pose plus puisque, lors du traitement de son 
opposition, le conseil communal a accepté de fixer un degré 2 pour tout le bâtiment. En statuant 
sur ce point, la Direction serait donc entrée en matière sur un point qui n'était plus litigieux.
Ce faisant, le recourant perd de vue que, parallèlement au recours, la Direction s'est prononcée 
sur la question de la protection de l'immeuble 1 dans sa décision d'approbation, où elle a 
expressément précisé qu'elle retenait la mesure de protection de catégorie 1 pour le 1er étage et 2 
pour le reste. Elle a donc modifié la décision communale à ce propos et il était normal qu'elle 
coordonne en conséquence la décision qu'elle devait rendre sur recours. C'est donc à tort que le 
recourant se plaint d'un vice de procédure.
Sur le fond, l'intéressé ne fait valoir aucun motif qui justifierait de modifier la position de la 
Direction. Cette dernière s'appuie sur un arrêt du Tribunal administratif du 15 janvier 1999 (2A 98 
30) qui a expressément ordonné de distinguer entre le 1er étage en valeur A et le reste du 
bâtiment. Du moment que la situation n'a pas changé dans l'intervalle, la décision attaquée, qui ne 
fait que reprendre ce qui a été constaté en 1999 en l'adaptant aux nouvelles normes, s'avère 
pleinement justifiée et doit être confirmée.
e) La Direction a constaté, sans être contredite, que l'immeuble 1a est un pavillon à 
colonnades, qui constitue une composante du caractère du jardin du bâtiment n° 1. Se référant à 
l'inscription du jardin au recensement des parcs et jardins historiques en Suisse, elle a estimé 
qu'une mesure de protection de degré 3 du pavillon était justifiée au titre de la conservation du 
caractère des abords du bâtiment principal. 


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Le recourant conteste ce point de vue en affirmant que les jardins ne sont pas protégés en droit 
fribourgeois et que, par conséquent, l'inventaire sur lequel l'autorité intimée s'est fondée n'a 
aucune valeur. Il fait valoir que la LPBC vise la protection des bâtiments et non pas celle d'un site 
construit, de sorte qu'il n'est pas possible d'instituer par ce biais une mesure de protection pour 
préserver les abords d'une construction protégée.
En l'occurrence, la Cour remarque que l'objet de la mesure litigieuse est bien un immeuble 
(pavillon de jardin) et que, par conséquent, il tombe effectivement dans le champ d'application de 
l'art. 22 LPBC. 
Il ne fait pas de doute, par ailleurs, qu'un site bâti protégé est constitué en principe de plusieurs 
constructions, pas toutes nécessairement de grandes valeurs historiques, dont la présence 
contribue à structurer le périmètre. Pour un site construit d'importance nationale figurant à l'ISOS 
avec objectif de sauvegarde A, le PDCant, "thème 14, Sites construits à protéger" prévoit, en 
particulier, de conserver les objets inscrits au recensement des biens culturels immeubles, les 
constructions qui sont des composantes de la structure et du caractère du site, les espaces libres 
significatifs ainsi que leurs composantes (notamment murs, revêtements de sols, arborisation). Il 
ressort clairement de cette injonction au planificateur local que le but qui lui est assigné est de 
sauvegarder individuellement les différentes composantes du site protégé.
Dans cette perspective, on ne saurait reprocher aux autorités de répertorier tous les bâtiments qui 
présentent un intérêt pour eux-mêmes ou pour la structuration et le caractère du site afin de les 
conserver et par leur intermédiaire conserver le site lui-même. Du moment que le bâtiment 1a est 
une composante importante du jardin figurant aux abords de la Maison de K.________, il est 
judicieux d'assurer sa pérennité dans l'intérêt du site protégé. L'attribution d'une valeur 3 qui 
prévoit uniquement le maintien de l'enveloppe (façade et toiture) et de la structure porteuse 
intérieure de la construction n'est pas disproportionnée.
f) Situé à l'ISOS dans le périmètre environnant au bénéfice d'un objectif de sauvegarde "a", 
le bâtiment sis à la Route N.________ n° 147 est un pavillon de jardin sis sur l'art. ccc RF examiné 
précédemment. Compte tenu des propositions de sauvegarde que l'ISOS formule pour ce type de 
périmètre environnant (cf. consid. 5b), il n'est pas déraisonnable d'avoir attribué au pavillon 
existant une valeur de protection 3 afin de garantir, dans ce cas également, les abords du site 
protégé. Cette mesure qui sauvegarde le respect des volumes et des façades évite toute 
transformation des approches du château, situé juste de l'autre côté de la route cantonale.
g) Il n'est pas contestable non plus que le bâtiment Rue J.________ 7 est implanté dans la 
proximité immédiate de la maison de K.________. A ce titre, il est une composante du site et 
s'inscrit effectivement dans l'alignement de l'immeuble Rue J.________ 5. Dans ce cas également, 
la Direction n'a pas violé la loi en maintenant un degré 3 de protection.
h) Du moment que le degré de protection 2 attribué à l'immeuble rue J.________ 3 et 5 n'est 
pas contesté, il est inutile d'examiner la question. Tout au plus convient-il de donner acte au 
recourant que la partie moderne du bâtiment sis à la rue J.________ 5 n'est pas protégée.
i) En résumé, il apparaît clairement que tous les objets dont le recourant conteste la mise 
sous protection font partie du même site, de sorte que les mesures, dûment dosées en fonction de 
l'intérêt de chaque bâtiment pour lui-même et en relation avec l'ensemble, échappent à la critique.


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j) Du moment que les objets protégés sont clairement déterminés, la désignation de 
l'immeuble 1a comme "manoir" plutôt que comme "pavillon de jardin" ou de l'immeuble 147 comme 
"fabrique de jardin" au lieu de "pavillon de dégustation" comme le désirerait le recourant est sans 
aucune importance. Elle n'affecte en rien la position juridique du propriétaire, qui n'a donc pas 
qualité pour la contester.
9.
A l'issue de l'examen du recours, il apparaît que la motivation de la décision attaquée était 
largement suffisante pour permettre au recourant de contester le prononcé de la Direction en toute 
connaissance de cause. Le grief de violation du droit d'être entendu lié à une absence de 
motivation doit ainsi être écarté.
10.
a) Du moment que la décision attaquée s'avère en tous points conforme au droit, les 
conclusions du recourant sont infondées, de sorte que son recours doit être rejeté intégralement, 
dans la mesure où il est recevable.
b) Le recours étant rejeté, les dispositions transitoires des art. 38a LAT et 52a OAT ne 
s'appliquent pas à la présente procédure, qui était pendante au moment de l'entrée en vigueur de 
ces dispositions.
c) Dès lors que la Cour a statué sur le fond de l'affaire, la demande visant l'octroi de l'effet 
suspensif global au recours et les requêtes de mesures superprovisionnelles et provisionnelles 
sont devenues sans objet.
d) Il appartient au recourant qui succombe de supporter les frais de procédure en 
application de l'art. 131 CPJA.
Pour le même motif, il n'a pas droit à une indemnité de partie. En revanche, il lui incombe d'en 
verser une à la commune qui a dû faire appel à une mandataire professionnelle pour défendre ses 
intérêts (art. 139 CPJA).
la Cour arrête:
I.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
II.
Les frais de procédure sont mis par 12'000 francs à la charge du recourant. Ils sont prélevés 
sur l'avance de frais qui a été effectuée et dont le solde (3'000 francs) est restitué.
III.
Un montant de 6'933 francs (y compris 513 fr. 85 de TVA) à verser à Me Fauguel est mis à la 
charge du recourant.
IV.
Communication.


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Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 
jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 
jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de 
la décision est contestée (art. 148 CPJA).
Fribourg, le 25 juin 2015/cpf
Président
Greffier-stagiaire