fr_gerichte · 602 2013 145 · 2015-06-25 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2013 145
Arrêt du 25 juin 2015
IIe Cour administrative
Composition
Président:
Christian Pfammatter
Juges:
Johannes Frölicher, Josef Hayoz
Greffier-stagiaire:
Matthieu Seydoux
Parties
A.________, recourante, représentée par Me René Schneuwly, 
avocat
 
contre
DIRECTION DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ENVIRONNEMENT ET 
DES CONSTRUCTIONS, autorité intimée 
COMMUNE DE B.________, intimée, représentée par Me Jillian 
Fauguel, avocate 
Objet
Aménagement du territoire et constructions
Recours du 18 novembre 2013 contre la décision du 16 octobre 
2013


Tribunal cantonal TC
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considérant en fait
A.
Propriété de A.________, l'art. ccc du registre foncier (RF) de la Commune de B.________, 
d'une surface de 5'068 m2, se situe dans le périmètre de "D.________", composé d'une dizaine de 
parcelles, peu ou pas construites, à la sortie du village de E.________, en direction de 
F.________. 
Dans le cadre d'une modification du plan d'aménagement local (PAL), approuvée par le Conseil 
d'Etat le 6 avril 1993, le secteur de "D.________" a été affecté à la zone résidentielle à faible 
densité avec plan d'aménagement de détail (PAD) obligatoire. La mise en zone à bâtir a été 
subordonnée à la condition que le plan de quartier pour l'ensemble du secteur soit élaboré dans un 
délai de 10 ans dès l'approbation. A défaut, la commune devait réexaminer l'affectation en cause.
La Direction des travaux publics (actuellement, la Direction de l'aménagement, de l'environnement 
et des constructions, ci-après, la Direction) a approuvé le 8 avril 1998 une révision partielle du PAL 
en précisant, dans le dispositif de sa décision, que la modification du 6 avril 1993 était abrogée; 
compte tenu du maintien des terrains en zone à bâtir avec PAD obligatoire, cette remarque pouvait 
s'interpréter comme une suppression de la condition du délai de 10 ans.
Néanmoins, malgré cette éventualité, le 17 décembre 2002, une demande a été déposée par tous 
les propriétaires de terrains concernés afin d'obtenir une prolongation de 5 ans du délai imparti 
pour la réalisation du PAD; le Conseil d'Etat a admis la requête et a fixé une nouvelle échéance 
au 6 avril 2008. Parallèlement, un projet de PAD, mis à l'enquête publique en 2002 et ayant 
suscité plusieurs oppositions, dont celle de A.________, n'a pas été adopté par la commune et a 
fait l'objet d'une décision de non-approbation par la Direction, le 26 septembre 2003.
Dans le but de débloquer la situation, la commune a soumis aux propriétaires en juin 2006 un 
projet de planification directrice du secteur qui comportait cinq variantes de développement en les 
invitant à se déterminer. Le 25 novembre 2006, elle a cependant dû constater que la démarche 
n'avait pas abouti, aucune de ses propositions n'ayant réuni l'accord de tous les propriétaires.
Le 22 janvier 2008, le conseil communal a informé ces derniers qu'il s'opposerait à toute 
prolongation du délai fixé pour l'élaboration d'un PAD dans le secteur de "D.________", en 
précisant que ce périmètre faisait dorénavant partie intégrante de la révision générale du PAL qui 
avait été entamée.
Le 16 décembre 2008, les propriétaires ont présenté à la commune une étude de faisabilité de 
novembre 2008 qui esquissait une urbanisation du périmètre de "D.________" en vue de 
l'établissement d'un dossier d'examen préalable d'un PAD. Le 28 janvier 2009, la commune a 
refusé ce projet en constatant qu'il ignorait ses revendications et a confirmé sa décision de 
remettre les terrains en cause en zone agricole.
B.
Par publication dans la Feuille officielle, la Commune de B.________ a mis à l'enquête 
publique la révision générale de son plan d'aménagement local. A l'issue des séances de 
conciliation, elle a procédé à une mise à l'enquête complémentaire.
Cette révision vise en particulier à réduire le surdimensionnement de la zone à bâtir. Sous chiffre 
6.1 du rapport explicatif et de conformité de février 2011, modifié en octobre 2011, elle a expliqué 
comme suit sa stratégie de planification:


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Etant donné le surdimensionnement de la zone à bâtir de la commune de B.________ (env. 40'000 m2, bilan au 10 avril 
2007), une stratégie de réduction de ce surplus a été élaborée, partant de la situation actuelle (..).

Dézonage / mise en zone agricole des terrains non construits en dehors des limites d'urbanisation (selon 
conception directrice)

Dézonage / mise en zone agricole des terrains non construits à la périphérie du village qui sont moins aptes 
à l'urbanisation résidentielle (attractivité, nuisances)

Mise en zone d'intérêt général des terrains non construits qui sont prévus pour une affectation publique

Mise en place de conventions de construire pour les grands terrains non construits (terrains clés avec une 
surface cohérente de plus de 5'000 m2)
Au cas où le propriétaire refuse d'accepter la convention, le terrain sera déclassé et transféré au plan 
directeur communal en matière d'utilisation du sol (zone agricole destinée à être affectée en zone à bâtir à 
moyen / long terme)

Mise en place de conventions de construire pour les terrains non construits à la périphérie du village
Au cas où le propriétaire refuse d'accepter la convention, le terrain sera déclassé et transféré au plan 
directeur en matière d'utilisation du sol (zone agricole destinée à être affectée en zone à bâtir à moyen / long 
terme)

D'éventuelles nouvelles mises en zone ne se feront que sous réserve de convention.
Cette stratégie a été adoptée par le Conseil communal. Sur la base des résultats d'un questionnaire spécifique aux 
propriétaires de terrains à bâtir résidentiels libres de construction et après avoir effectué toute une série de négociations, 
une quinzaine de conventions ont été signées par des propriétaires des "terrains clés". En conséquence de la stratégie, 
ces terrains restent en zone à bâtir. Dans trois autres cas par contre, faute de conventions signées, le terrain a été 
déclassé et transféré au plan directeur en matière d'utilisation du sol.
En particulier, la commune a décidé de sortir de la zone à bâtir toutes les parcelles comprises 
dans le périmètre de D.________, dont l'art. ccc RF. Elle a expliqué que, suite à l'expiration du 
délai imparti au 6 avril 2008 pour l'élaboration d'un PAD, elle avait procédé à un réexamen de 
l'affectation du secteur. Dans ce cadre, elle a retenu ce qui suit (cf. ch. 7.1.2 du rapport explicatif et 
de conformité, p. 29):
Dans une phase préliminaire de la révision du PAL, la Commune s'est engagée pour débloquer la situation. Elle a 
élaboré une conception directrice pour l'ensemble de ce secteur, compte tenu des objectifs et exigences d'intérêts 
public, soit:

Développement d'un quartier cohérent et de haute qualité du point de vue intégration dans le site très 
sensible à l'entrée du village à protéger;

Intégration d'une extension de la zone de détente (débarcadère) afin d'accueillir une passerelle collective et 
réorganisation du secteur public (parking, accès au lac);

Desserte du quartier pas encore équipé par un seul accès routier depuis la route cantonale, en coordination 
avec le projet G.________.


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Plusieurs variantes ont été élaborées, toutes ont été catégoriquement refusées par un ou plusieurs des propriétaires. 
Une solution adéquate n'est donc pas réalisable. Une nouvelle initiative de plusieurs propriétaires dans l'objectif de 
débloquer l'impasse de la planification a abouti au même résultat.
Vu que le secteur se présente comme indisponible à l'urbanisation, le Conseil communal a décidé de déclasser les 
terrains en zone agricole. Selon les exigences du Service des constructions et de l'aménagement (SeCA), ceci concerne 
l'ensemble du secteur, y compris les parcelles déjà construites, afin d'éviter de petites zones à bâtir isolées.
Cette décision est très favorable par rapport à la protection du village de E.________. En effet, elle permet de maintenir 
l'entrée ouest caractéristique du village libre de nouvelles constructions, raison pour laquelle le secteur n'est pas indiqué 
au plan directeur en matière d'utilisation du sol prévu pour une future urbanisation. En plus, le surdimensionnement de la 
zone à bâtir se réduit d'une manière importante.
Dans son préavis, la Commission des biens culturels salue le déclassement des terrains qu'elle trouve justifié du point 
de vue de la protection de l'environnement du site construit de E.________. Le SeCA s'est rallié à cet avis.
C.
Par décision du 28 février 2012, le conseil communal a rejeté l'opposition qui avait été 
formée par la propriétaire de l'art. ccc RF et qui visait le maintien de cette parcelle en zone à bâtir. 
Il a repris les motifs qu'il avait mentionnés dans son rapport explicatif pour constater, s'agissant 
d'un terrain depuis de nombreuses années en zone à bâtir sans réalisation de projet, que l'art. ccc 
RF demeurait indisponible à l'urbanisation et que son affectation à la zone agricole était judicieuse 
sous l'angle de la protection du patrimoine.
D.
Statuant le 16 octobre 2013, la Direction a rejeté dans le sens des considérants le recours 
que la propriétaire déboutée avait formé le 30 mars 2012 contre la décision communale.
Rappelant que la commune avait décidé de supprimer le surdimensionnement de la zone à bâtir 
de 40'000 m2 qui avait été constaté dans le rapport du programme de révision de septembre 2007, 
l'autorité de recours a constaté, sur la base du préavis d'examen final du SeCA, que la réserve 
actuelle de zone à bâtir de la commune était de 140'303 m2 alors que, théoriquement, sur la base 
du Plan directeur cantonal (PDCant), la réserve admissible pourrait s'élever à 149'603 m2. La 
commune avait cependant renoncé à placer ces 9'300 m2 supplémentaires en zone à bâtir dans le 
cadre de la présente révision générale du PAL.
Dans la mesure où, pour satisfaire aux exigences du droit fédéral en matière de dimensionnement 
de la zone à bâtir (art. 15 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire; LAT; RS 700), la 
commune était obligée de réduire celle-ci, la Direction a estimé que, sur le principe, la démarche 
visant à déclasser des terrains répondait à un intérêt public. La méthode choisie consistant à 
exclure en priorité des terrains n'étant pas disponibles immédiatement pour la construction était 
également conforme aux lignes directrices du PDCant. La réserve théorique prévue par le PDCant 
n'obligeait pas une commune à l'utiliser, le planificateur local gardant une grande liberté en la 
matière. Concrètement, le déclassement de la parcelle de la recourante, sur la base de critères 
objectifs, contribuait à atteindre cet objectif, étant rappelé que ce terrain était compris dans le 
périmètre de "D.________" d'une surface de 2.6 hectares dont la nouvelle affectation en zone 
agricole était déterminante pour résorber le surdimensionnement. 
La Direction a considéré que la conception de concentration des activités au nord du territoire 
communal répondait à un objectif d'aménagement et s'inscrivait dans le cadre de l'autonomie du 
planificateur communal. L'extension mesurée de la zone d'activité que cela impliquait ne pouvait 


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pas justifier de nouveaux besoins en matière de zone à bâtir et en tous cas pas imposer le 
maintien de tout un secteur de plus de 2 ha en zone à bâtir. 
Par ailleurs, il était inutile de définir la portée juridique exacte du délai qui avait été imparti pour 
l'élaboration du PAD. En effet, l'absence de réalisation de cette planification de détail après plus de 
15 ans imposait de toute manière un réexamen de l'affectation des terrains qu'il y ait eu ou non un 
délai fixé. Malgré les efforts de la commune et de certains propriétaires, il n'avait pas été possible 
de débloquer la situation. Dans ce cadre, la commune n'avait pas adopté une position ambiguë, 
mais au contraire avait fait preuve d'une grande transparence en cherchant à encourager un projet 
de PAD durant la phase préliminaire de la révision du PAD. Elle avait dû revoir sa position 
lorsqu'elle a élaboré sa stratégie de planification dans le cadre de la révision du PAL afin de 
présenter un dimensionnement admissible de sa zone à bâtir. Au demeurant, elle n'était pas liée 
par les propositions des propriétaires, auteurs d'un PAD. Elle pouvait donc sortir de la zone à bâtir 
le terrain litigieux pour répondre aux exigences de l'art. 15 LAT. Aucun autre intérêt public ne 
justifiait une extension de la zone à bâtir au-delà des besoins concrets à 15 ans, arrêtés par la 
commune à l'issue d'une pesée de tous les intérêts en présence.
La Direction a constaté également que l'art. ccc RF ne se situe pas dans un environnement 
largement bâti qui impliquerait son maintien en zone constructible; les quelques constructions dans 
le voisinage ne constituent pas un tissu suffisamment dense pour tirer cette conclusion. L'entier du 
secteur de "D.________" présente une surface importante, dont la sortie de la zone à bâtir, à la 
périphérie Sud-Ouest du village de E.________ ne crée aucune brèche dans le tissu bâti.
Par ailleurs, après avoir rappelé que l'éventuel équipement dont bénéficie un terrain ne s'oppose 
pas d'emblée à son dézonage, l'autorité de recours a souligné qu'en l'espèce, la recourante n'avait 
pas établi que sa parcelle bénéficiait effectivement d'un équipement complet. D'ailleurs, l'obligation 
d'établir un PAD signifiait à tout le mois que l'entier du secteur aurait dû faire l'objet d'une étude 
complète pour l'équipement, notamment s'agissant des accès, et qu'à défaut d'une telle étude, il 
était prématuré de considérer que l'art. ccc RF dispose de l'équipement nécessaire au sens du 
droit fédéral. 
Enfin, la Direction a retenu que le fait que, prétendument, la parcelle litigieuse ne se prête pas à 
une exploitation agricole était sans influence sur la possibilité de l'affecter quand même en zone 
agricole, étant rappelé qu'en l'espèce, la sortie de zone permet de remplir aussi d'autres fonctions 
d'aménagement du territoire, soit la protection de l'environnement construit de E.________.
La mesure de déclassement, judicieuse sous l'angle de l'aménagement du territoire, était ainsi 
compatible avec la garantie de la propriété. Elle n'était pas arbitraire, ni contraire au droit à l'égalité 
de traitement.
E.
Le même jour, soit le 16 octobre 2013, la Direction a partiellement approuvé la révision 
générale du PAL. Sous l'angle du plan directeur, elle a approuvé en particulier la volonté de la 
commune de procéder à l'extension de la zone résidentielle dans le secteur "H.________"; elle a 
toutefois exclu de cette approbation le concept d'urbanisation de ce périmètre qui avait été 
présenté à titre indicatif dès lors que ce document était trop concret et précis pour figurer dans un 
plan directeur. Elle a également refusé d'approuver la planification directrice des amarrages au 
motif que cette question devait d'abord être réglée dans le plan directeur régional.
F.
Agissant le 18 novembre 2013, A.________ a contesté devant le Tribunal cantonal la 
décision sur recours de la Direction du 16 octobre 2013 dont elle demande l'annulation sous suite 


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de frais et dépens. Elle conclut principalement à ce que le quartier de "D.________", 
respectivement l'art. ccc RF, soit maintenu en zone à bâtir et à ce que le projet de PAD de 
"D.________" sot intégré à la révision du PAL. Subsidiairement, elle requiert que le dossier soit 
renvoyé à la Direction pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Indépendamment des conclusions susmentionnées, la recourante constate que le quartier 
"I.________", déjà en zone à bâtir, a été densifié (secteur Ouest – art. nnn et ooo RF – passant en 
zone à moyenne densité et secteur Est – art. jjj, kkk, lll et mmm RF – en zone résidentielle à faible 
densité). Or, dans ce secteur des demandes d'autorisation de construire ont été déposées les 25 
mai, 1er et 8 juin 2012 portant sur 100 logements. Du moment que ces requêtes sont postérieures 
au dernier calcul sur le dimensionnement de la zone à bâtir (qui remonte à 2011), la recourante 
estime que la réalisation du projet d'urbanisation à cet endroit déploie un impact significatif sur 
l'augmentation de la population et, partant sur le prétendu surdimensionnement de la zone 
constructible. Elle relève également que, malgré les déclarations de la DAEC selon lesquelles 
aucune nouvelle mise en zone à bâtir n'était possible, le dossier de révision du PAL prévoit qu'une 
surface de 15'000 m2 passe de la zone agricole en zone d'activité et que des surfaces de 14'000 
m2 et de 3'500 m2 passent de la zone agricole en zone libre dans le périmètre "H.________" alors 
même qu'à cet endroit le concept d'urbanisation a été écarté de la révision du PAL. Compte tenu 
des incertitudes créées par l'impact de ces situations nouvelles, la recourante a sollicité la 
réouverture de la procédure afin que la Direction et la commune se prononcent formellement à ce 
sujet.
Sur le fond, la recourante fait valoir en priorité une violation de la garantie de la propriété (art.26 
Cst.). Elle estime que l'intérêt public invoqué par les autorités pour procéder au déclassement n'est 
pas établi. Elle conteste l'existence d'un surdimensionnement de la zone à bâtir. Affirmant que sa 
parcelle est impropre à l'exploitation agricole, elle considère que le motif de protection du 
patrimoine invoqué n'est qu'un prétexte et soutient qu'en réalité, l'objectif recherché par la 
commune est de s'approprier les parcelles comprises dans le périmètre de "D.________" pour la 
réalisation de buts qui ne sont pas définis à moyen et même à long terme et dont la réalisation est 
aléatoire vu le refus d'approbation de la planification directrice des amarrages de la commune. La 
recourante se réfère au projet de PAD de 2008 pour affirmer que la réduction de la zone à bâtir 
dans le secteur est intervenu très tardivement, alors que les propriétaires s'étaient mis d'accord sur 
un projet qui respectait les directives contenues dans l'arrêté d'approbation de la mise en zone 
résidentielle avec PAD obligatoire du Conseil d'Etat de 1993. Elle est d'avis que les considérants 
du Conseil d'Etat gardent toute leur actualité et s'opposent à l'approche choisie actuellement par la 
commune et la Direction. Quoi qu'il en soit, pour la recourante, la décision attaquée est arbitraire 
lorsqu'elle retient un intérêt prépondérant au déclassement. Outre que l'existence d'un 
surdimensionnement est sujette à caution, mais encore l'objectif d'aménagement ne l'emporte pas 
sur les motifs d'intérêt publics et privés qui sont compromis après avoir fait l'objet pendant de 
nombreuses années de réflexions poussées par tous les intervenants pour aboutir à une 
urbanisation satisfaisante du secteur.
La recourante se plaint également du fait que l'existence d'un équipement de sa parcelle serait mis 
en doute par les autorités. Elle rappelle qu'un projet comportant l'adhésion de tous les propriétaires 
a été établi et mentionne que l'équipement de base du quartier existe et que les parcelles sont 
toutes équipées. Quant à son propre terrain pris isolément, elle souligne qu'il est situé en bordure 
de la route principale, à l'entrée du village et à proximité d'un secteur largement bâti. Le terrain 
voisin supporte déjà une villa et il y a un accès idéal à la route principale par le Chemin de 


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D.________. Elle bénéficie aussi d'un accès aisé au réseau des eaux usées et potables, une 
conduite ayant d'ailleurs été construite en 2002.
En réalité, la recourante indique que l'intégration du projet de PAD 2008 à la révision du PAL 
permettrait de gérer les terrains de "D.________" dans leur ensemble en remplissant parfaitement 
les objectifs de protection du site et permettrait également de ménager les souhaits de la 
commune relatifs à l'amarrage des bateaux.
Dans un autre grief, la recourante conteste que le secteur de "D.________" ne réponde pas à la 
notion de "terrain déjà largement bâti" de l'art. 15 let. a LAT. Elle fait valoir que son terrain se situe 
dans le prolongement immédiat d'un périmètre fortement bâti et qu'au surplus, diverses 
constructions ont déjà été érigées.
Elle invoque aussi une violation du principe d'égalité dès lors que d'autres terrains ont été mis en 
zone parallèlement au déclassement ici contesté et justifié par le surdimensionnement de la zone 
à bâtir.
Enfin, sous l'angle de la proportionnalité, la recourante rappelle que l'art. ccc RF lui a été attribué 
dans le cadre de la liquidation de la succession de son père à un prix de plus d'un million. Sachant 
que la commune dispose d'une réserve de dimensionnement, la référence à un intérêt public 
prépondérant justifiant le déclassement de ce terrain constitue une violation de la garantie de la 
propriété.
G.
Le 31 janvier 2014, la Direction a déposé ses observations sur le recours dont elle conclut au 
rejet.
S'agissant tout d'abord de la requête visant la réouverture de la procédure et des incertitudes 
invoquées concernant le calcul des besoins en zone à bâtir pour les prochaines années, compte 
tenu des constructions dans le quartier "I.________", l'autorité intimée relève que, s'il est vrai que 
des permis de construire, tous datés du 23 mai 2013, ont été octroyés pour les art. nnn et ooo RF 
par la Préfecture du Lac, ceux-ci ont cependant été subordonnés à leur conformité avec le plan 
d'équipement de détail (PED) "I.________ II". Or, ce PED a été préavisé défavorablement par le 
Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) le 17 janvier 2014 et est actuellement 
bloqué. Les permis délivrés, inutilisables, ne déploient donc pas d'effet sur le calcul de la 
population et des besoins en zone à bâtir à la date de la révision du PAL.
En ce qui concerne les calculs de dimensionnement, la Direction explique que ceux-ci ont été 
effectués selon un état actualisé lors de la mise à l'enquête de 2011, puis avant la mise à l'enquête 
complémentaire en 2011. Elle souligne une nouvelle fois l'effort conséquent entrepris par la 
commune pour réduire son surdimensionnement (plus de 4 ha). Au démarrage du processus de 
révision générale, en 2007, la commune présentait effectivement un surdimensionnement de 4 ha, 
qui ne lui permettait aucune nouvelle mise en zone. A la fin du processus, compte tenu des 
déclassements entrepris, la commune a décidé de se ménager une réserve de terrains en zone à 
bâtir de 140'303 m2 pour les 15 prochaines années, alors que, sur un plan théorique fondé sur le 
PDCant (qui prévoit un facteur de 1.4 selon la méthode des tendances), elle aurait pu prévoir une 
réserve de 149'603 m2. Elle a donc renoncé à 9'300 m2 de réserve de terrains. Le chiffre prévu 
par le PDCant n'est pas impératif, il ne s'agit que d'un maximum à ne pas dépasser 
impérativement. La commune reste libre de ne pas affecter la totalité de la surface à la zone à 
bâtir. De plus, contrairement aux affirmations de la recourante, la commune avait déjà intégré à 
ses réflexions le développement du quartier "I.________" en tant que principal secteur 


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d'urbanisation pour les 15 ans à venir. Quoi qu'il en soit, la Direction relève qu'on ne saurait exiger 
d'elle une adaptation permanente du dimensionnement de la zone à bâtir aux constructions 
réalisées dans l'intervalle, à savoir entre le moment de la mise à l'enquête et la décision 
d'approbation. Outre le rallongement de la procédure que cela impliquerait, une adaptation en 
cours de procédure aurait contraint la commune à revenir sur ses choix de planification initiaux et à 
en faire de nouveaux pour le maintien de certains terrains au détriment d'autres. Il était 
défendable, pour maîtriser son urbanisation, de ne pas se retrouver sans cesse à la limite de 
basculer à nouveau très rapidement dans une situation de surdimensionnement. Dans la mesure 
où la procédure d'approbation vise à contrôler si les plans adoptés respectent la législation et 
apparaissent opportun en termes de développement territorial pour les 15 prochaines années, il 
est nécessaire de se baser sur une planification arrêtée à une date déterminée.
Pour la Direction, la situation aurait été différente si un nouveau calcul effectué durant la phase 
d'approbation 
avait 
permis 
finalement 
de 
présenter 
une 
planification 
exempte 
de 
surdimensionnement avec un reclassement de l'entier des terrains sortis de zone initialement. Une 
telle situation reste hypothétique dans le cas d'espèce au vu du surdimensionnement important de 
4ha au moment de la mise à l'enquête et du mécanisme de blocage des permis (effet anticipé 
négatif du PAL, art. 91 LATeC) freinant voire empêchant une réduction massive du 
surdimensionnement.
L'autorité intimée conteste en outre toute incertitude sur le calcul du dimensionnement. En 
particulier, elle indique que si, dans la systématique de la loi, les zones libres sont intégrées au 
chapitre consacré à la zone à bâtir, il s'agit cependant de périmètres inconstructibles qui ne sont 
pas pris en compte dans le calcul du dimensionnement. Quant à la zone d'activité, le PDCant 
prévoit un mode de calcul différent qu'en matière de zone d'habitat, de sorte que les critiques de la 
recourante s'avèrent sans pertinence.
Concrètement, la Direction conteste toute violation de l'art. 26 Cst. dans le déclassement du terrain 
litigieux. La commune devait réduire sa zone à bâtir et le secteur de "D.________", partiellement 
équipé, ne faisant pas partie du "largement bâti" au sens de l'art. 15 LAT, constituait un choix non 
critiquable et opportun (environ 2.6 ha) pour procéder à une sortie de zone à bâtir. Ce choix est 
justifié en terme d'aménagement (éviter l'étalement du tissu urbain, privilégier l'utilisation des 
réserves à l'intérieur du tissu bâti, proximité du site construit ISOS). Si le PDCant préconise en 
priorité de déclasser des terrains non construits et non équipés, la mesure d'aménagement doit de 
toute manière répondre à une pesée des intérêts en présence, qui en l'espèce, postule clairement 
pour un dézonage. S'agissant du principe de la proportionnalité, l'autorité intimée rappelle qu'un 
propriétaire n'a aucun droit à voir automatiquement son terrain maintenu en zone à bâtir lors e la 
révision du PAL. De plus l'historique de l'affaire (en l'espèce la reconduite du PAD jusqu'en 2008) 
en lien avec le respect du principe de la confiance ne s'oppose pas à un déclassement conforme à 
l'art. 15 LAT et 26 Cst.
H.
Le 25 février 2014, la commune s'est déterminée sur le recours dont elle conclut au rejet 
sous suite de frais et dépens.
Rappelant diverses interventions de sa part auprès des propriétaires de terrains sis dans le 
périmètre de "D.________", elle souligne que l'annonce faite par le conseil communal le 22 janvier 
2008 ne pouvait qu'être comprise comme l'expression de la commune de procéder au 
déclassement de la zone litigieuse. Elle a constamment indiqué aux intéressés que l'affectation du 
secteur serait traitée dans le contexte de la révision du PAL. Il ressort en outre du procès-verbal de 


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la séance entre les propriétaires qui a eu lieu le 20 septembre 2008, que leur urbaniste leur avait 
clairement indiqué qu'il y avait un fort risque de déclassement du secteur en zone agricole. La 
recourante ne peut donc pas prétendre que la situation n'était pas claire pour les propriétaires 
concernés. La commune relève également que le document de novembre 2008 présenté par la 
recourante comme un projet de PAD n'était en réalité, comme son nom l'indiquait expressément, 
qu'une étude de faisabilité et pas un PAD prêt à être mis à l'enquête publique.
Pour les mêmes motifs que ceux indiqués ci-dessus par la Direction, la commune s'oppose elle-
aussi à la requête visant une réouverture de la procédure de révision.
Sur le fond, la commune conteste toute erreur dans le calcul du dimensionnement de la zone à 
bâtir. Le dernier calcul de dimensionnement a été effectué au mois d'octobre 2011 et non en 2007. 
De plus, le développement du secteur "I.________" a été pris en considération dans le cadre du 
facteur de dimensionnement choisi par le planificateur local.
Le fait que le terrain de la recourante soit prétendument équipé ne s'oppose pas à un 
déclassement à l'issue d'une pesée de tous les intérêts en présence. D'ailleurs l'équipement de 
base auquel elle se réfère a été réalisé par la commune. 
Malgré ce que sous-entend la recourante, la commune affirme ne pas avoir d'objectif caché. Du 
moment que le plan d'amarrage n'a pas été approuvé, il est totalement incertain à ce jour que la 
zone d'intérêt général figurant au plan directeur soit utile un jour ou l'autre.
La commune conteste qu'un PAD était sur le point d'être réalisé et avait obtenu l'accord de tous 
les propriétaires.il ne s'agissait, comme déjà dit, que d'une étude de faisabilité. De plus, il est vain 
d'invoquer l'arrêté d'approbation du Conseil d'Etat de 1993 pour affirmer que la situation n'aurait 
pas changé et qu'il faudrait donc maintenir le statu quo. L'organisation territoriale sur laquelle 
s'appuyait l'arrêt de 1993 a changé et il appartient au planificateur actuel d'aménager la commune 
en fonction de ses besoins.
L'intimée relève par ailleurs que le secteur de "D.________" ne peut pas être considéré comme 
largement bâti au sens de l'art. 15 LAT dès lors que seules trois constructions principales et trois 
constructions secondaires sont présentes dans un secteur de plus de 2.6 ha.
I.
Le 14 avril 2014, le Juge délégué à l'instruction du recours a invité les parties à se 
déterminer sur les conséquences de l'entrée en vigueur, le 1er mai 2014, de la modification de la 
LAT et de l'ordonnance fédérale sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) sur la présente 
affaire.
Le 6 mai 2014, la commune a constaté que la mise en œuvre des dispositions transitoires des art. 
52a OAT et 38a al. 2 LAT n'entraient en considération que si des terrains étaient affectés à la zone 
à bâtir suite à l'admission d'un recours pendant lors de l'entrée en vigueur de la loi. Dans un tel 
cas, la nouvelle affectation n'est possible que si une surface équivalente est parallèlement retirée 
de la zone à bâtir. En l'occurrence, 39'000 m2 de terrains ont été mis en zone constructible et 
56'000 m2 en ont été retirés. Il en découle un bilan positif de 17'000 m2 de sorte que la révision du 
PAL a pour ainsi dire anticipé l'entrée en vigueur des nouvelles règles de la LAT et de l'OAT. Elle a 
considéré qu'on ne pouvait lui faire grief d'avoir augmenté la surface totale de la zone à bâtir, en 
violation de l'art. 38a al. 2 LAT.
Le 20 mai 2014, la Direction a fait savoir qu'à son avis, l'éventuel maintien (ou "réintégration") des 
parcelles, sorties de la zone à bâtir, sous réserve du strict respect du dimensionnement du 


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PDCant, ne serait pas à considérer comme une nouvelle mise en zone à bâtir. En effet, l'art. 38a 
al. 2 LAT ne porte que sur l'augmentation des zones à bâtir légalisées et non pas sur le maintien 
de terrains à bâtir légalisés. Au surplus, la règle du bilan positif de la zone à bâtir n'a de sens réel 
que pour le cas où le dimensionnement de la zone à bâtir apparaît correct.
J.
Le 20 juin 2014, la recourante s'est déterminée à son tour.
S'agissant des nouvelles parcelles classées en zone à bâtir, elle estime que la commune ne 
saurait se prévaloir de la règle du bilan positif de la zone à bâtir. Il faudrait pour cela que le 
dimensionnement de cette zone soit correct, ce qui est contesté. De plus, l'interdiction d'augmenter 
la surface totale des zones à bâtir légalisées concerne l'entier du canton et non pas la commune. 
L'art. 38a al. 2 LAT s'oppose donc à une modification de la surface de la zone à bâtir sur le 
territoire communal. Dans la mesure où la recourante conteste l'intégralité du PAL, qui n'est donc 
pas entrée en force de chose décidée, et considérant que son recours n'est pas téméraire, l'art. 
38a al. 2 LAT s'applique (art. 52a OAT) nonobstant le fait que la décision attaquée ait été prise 
avant son entrée en vigueur. Comme, par ailleurs, l'art. 38a LAT ne porte que sur l'augmentation 
des zones à bâtir légalisées et non pas sur le maintien de terrains en zone à bâtir déjà légalisée, il 
a lieu d'ordonner aux autorités de planification de reconsidérer leur décision dans le sens d'un 
maintien en zone de la parcelle de la recourante, qui pourrait faire l'objet d'une mise ne valeur 
indépendamment du moratoire dicté part. 38 LAT.
Par la même occasion, la recourante s'est prononcée sur les observations de la Direction du 31 
janvier 2014 et celles de la commune du 24 février 2014. Elle relève que, contrairement aux 
obligations de l'art. 46 LATeC, le dossier de la révision n'indique pas le statut équipé du terrain 
litigieux dans l'aperçu de l'état des équipements. Or, le PDCant réserve les déclassements des 
seules zones non équipées et non construites en cas de surdimensionnement. La mesure de 
déclassement en cause n'a pas respecté cette règle, ce d'autant que le rapport explicatif est 
lacunaire puisqu'il n'indique pas le statut exact de la parcelle sous l'angle de l'équipement.
Alors que, selon le droit fédéral, les déclassements doivent obéir à des objectifs qualitatifs (éviter 
le mitage du territoire, préservation des terres de bonne qualité, éviter l'étalement des 
infrastructures, éviter la thésaurisation des terrains classés), l'autorité intimée s'est limitée à un but 
quantitatif. Dans le cas d'espèce, aucun de ces objectifs ne peut être atteint pas la mesure 
litigieuse.
Rappelant que la commune a utilisé un indice d'augmentation de la surface à bâtir de 1.31 alors 
que le PDCant prévoit 1.4 dans son cas, la recourante conteste l'existence d'un quelconque 
surdimensionnement.
Enfin, elle indique divers travaux d'amenée d'eau sur son terrain qui prouvent à son avis le niveau 
d'équipement de celui-ci. Elle relève aussi que la commune est propriétaire de l'art. ppp RF située 
dans le périmètre de "D.________" et que son refus de participer aux discussions concernant le 
projet de PAD en 2008 traduirait une réaction d'humeur vis-à-vis des autres propriétaires, plutôt 
que d'une justification liée à des motifs d'aménagement du territoire. Dans ce sens, la recourante 
estime indispensable de procéder à une reconsidération globale pour ce qui a trait au secteur de 
"D.________".


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en droit
1.
a)
Déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant 
été versée en temps utile - le recours est en principe recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a du 
code de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et de l'art. 88 al. 3 LATeC. 
Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites.
b)
Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour 
violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (lettre a) et pour 
constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (lettre b). En revanche, à défaut 
d’habilitation légale expresse, la Cour ne peut pas examiner en l'espèce le grief d’inopportunité 
(art. 78 al. 2 CPJA). 
Dans la mesure où la Direction a statué sur le recours contre la décision communale avec une 
pleine cognition, le fait que le grief d'inopportunité ne puisse pas être invoqué devant le Tribunal 
cantonal ne viole pas l'art. 33 al. 3 litt. b LAT qui impose aux cantons d'instituer au moins une 
autorité de recours disposant d'un libre pouvoir d'examen (ATF 109 Ib 121, p.123, 127 II 238 
consid. 3b/bb p. 242; H. AEMISEGGER / S. HAAG, Commentaire pratique de la protection juridique 
en matière d'aménagement du territoire, 2010, n. 90 ad art. 33 LAT).
2.
a) Les autorités en charge de l'aménagement du territoire bénéficient d'une importante 
liberté d'appréciation dans l'accomplissement de leurs tâches (art. 2 al. 3 LAT) et notamment dans 
leurs tâches de planification. Cette liberté d'appréciation n'est toutefois pas totale. L'autorité de 
planification doit en effet se conformer aux buts et aux principes d'aménagement du territoire tels 
qu'ils résultent de la Constitution (art. 75 Cst.) et de la loi (art. 1 et 3 LAT); elle doit également 
prendre en considération les exigences découlant de la législation fédérale sur la protection de 
l'environnement. Une appréciation correcte de ces principes implique une pesée globale de tous 
les intérêts en présence ainsi que le prévoit l'art. 3 OAT (arrêt du Tribunal fédéral 1C_898/2013 du 
23 juin 2014).
b) Par ailleurs, les restrictions à la propriété que les plans d'affectation ont pour effet 
d'imposer doivent, pour être conformes à l'art. 26 Cst., reposer sur une base légale, se justifier par 
un intérêt public suffisant et respecter les principes de la proportionnalité et de l'égalité devant la 
loi (art. 36 al. 1 à 3 Cst.; ATF 129 I 337 consid. 4.1 p. 344 et les arrêts cités). Le premier principe 
suppose que la mesure de planification litigieuse soit apte à produire les résultats attendus et que 
ceux-ci ne puissent pas être atteints par des mesures moins restrictives. En outre, il interdit toute 
limitation qui irait au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts 
publics et privés qui sont compromis (ATF 132 I 49 consid. 7.2 p. 62 et les arrêts cités). Une 
décision viole le droit à l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se 
justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle 
omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances (ATF 131 V 107 consid. 
3.4.2 p. 114; 129 I 113 consid. 5.1 p. 125, 346 consid. 6 p. 357 et les arrêts cités). Ce principe n'a 
qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans d'affectation. Il est dans la nature même de 
l'aménagement local que la délimitation des zones crée des inégalités et que des terrains de 
même situation et de même nature puissent être traités différemment en ce qui concerne tant leur 
attribution à une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du point de vue constitutionnel, 
il suffit que la planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire 
(ATF 121 I 245 consid. 6e/bb p. 249 et les arrêts cités).


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c) Une mesure de déclassement motivée par la volonté de respecter un dimensionnement 
de la zone à bâtir conforme à l'art. 15 LAT répond en principe à un intérêt public important. Pour 
décider si cet intérêt public est prépondérant dans une situation particulière, il y a lieu de tenir 
compte des critères posés dans la LAT, des règles d'aménagement prévues par le droit cantonal, 
ainsi que de tous les intérêts déterminants dans le cas d'espèce (ATF 118 Ia 151 consid. 4b p. 
157).
Lorsque les zones à bâtir existantes ne sont probablement pas nécessaires à la construction dans 
les 15 années à venir au sens de l'art. 15 let. b LAT, les mesures servant à les réduire répondent à 
un intérêt public suffisant l'emportant sur le principe de la stabilité des plans et sur les intérêts 
privés opposés. Les propriétaires ne sauraient déduire du précédent classement de leurs terrains 
en zone à bâtir un droit au maintien de cette affectation (arrêt du Tribunal fédéral 1C_311/2010 du 
7 octobre 2010, consid. 7.3; 1P.115/2003 du 11 juillet 2003; ATF 118 Ia 151 consid. 6c p. 162 et 
les arrêts cités). Le fait que les terrains litigieux disposent de l'équipement de base n'impose 
d'ailleurs pas à lui seul leur classement en zone à bâtir (cf. ATF 117 Ia 434 consid. 3g p. 439 et les 
arrêts cités).
En outre, pour admettre qu'un secteur est largement bâti au sens de l'art. 15 let. a LAT, on doit se 
trouver en présence d'un groupement de constructions formant un noyau (ATF 116 Ia 335 consid. 
4a p. 337), soit un milieu bâti de manière compacte comportant des accès et des infrastructures. 
Par ailleurs, les terrains largement bâtis comprennent également des surfaces non bâties formant 
des brèches dans le tissu bâti. Il doit s'agir de surfaces de peu d'importance par rapport à 
l'étendue du milieu bâti dans lequel elles s'insèrent (ATF 122 II 462 consid. 6a; 121 II 424 consid. 
5a).
3.
En l'occurrence, il faut d'abord constater que, sur le principe, les nombreux déclassements 
qui ont été effectués par la commune dans le cadre de la révision de son PAL sont justifiés par le 
souci de ramener la zone à bâtir à un niveau de dimensionnement conforme au droit fédéral et 
spécialement à l'art. 15 LAT.
Se plaçant à l'issue du processus de planification, la recourante joue sur les mots lorsqu'elle 
prétend qu'au moment de la mise à l'enquête publique du projet de PAL en 2011, le 
surdimensionnement était résorbé, puisqu'alors, la nouvelle planification présentait une apparente 
réserve inutilisée de 9'300 m2 par rapport aux normes du PDCant, susceptible d'être mise en zone 
à bâtir. Elle estime que, vu cette réserve et l'absence de surdimensionnement, il aurait fallu que la 
commune revoie son projet et, bien évidemment, renonce à déclasser son terrain. Elle perd de vue 
que, pour arriver à ce résultat, le planificateur a suivi des règles aussi objectives que possibles 
pour résorber près de 4 hectares de surfaces surdimensionnées en zone à bâtir.
C'est en vain que la recourante laisse entendre, par ailleurs, que le développement de 
l'urbanisation de la commune entre le moment du calcul du dimensionnement de la zone à bâtir et 
la situation actuelle aurait été à ce point important que le surdimensionnement combattu par les 
mesures n'existerait plus. En effet, il ressort du dernier calcul du dimensionnement de la zone à 
bâtir actualisé en octobre 2011 - juste avant la mise à l'enquête complémentaire du projet de 
révision - que la politique de réduction de la zone à bâtir poursuivi par la commune était nécessaire 
pour respecter le droit fédéral. La recourante ne fournit aucun indice qui permettrait d'admettre que 
cette situation aurait changé fondamentalement durant la procédure d'examen final devant 
l'autorité intimée. En particulier, ses affirmations sur l'impact qu'aurait eu l'octroi de permis de 
construire dans le quartier "I.________" sur le calcul du dimensionnement sont sans pertinence 


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dès lors que, d'une part, aucune construction n'a été réalisée à ce jour puisque l'ensemble du 
projet est bloqué par l'absence du PED requis et que, par conséquent, les surfaces en cause 
restent à comptabiliser dans les réserves de terrains et que, d'autre part, de manière plus générale 
l'urbanisation du quartier a été prise en considération par la commune dans la fixation de sa zone 
à bâtir. Vu l'absence d'indications concrètes de la recourante et les explications convaincantes de 
la commune sur le peu de constructions nouvelles qui ont été réalisées dans l'intervalle, il ne se 
justifie pas d'examiner cette question plus en détail, ni de donner suite à la requête de renvoi de la 
cause à l'autorité intimée pour réouverture de la procédure d'approbation. 
Il faut rappeler au surplus que, sous réserve d'exceptions non réalisées en l'espèce, la période 
écoulée jusqu'à l'approbation du plan ne saurait à elle seule fonder une obligation de soumettre le 
plan d'affectation à une nouvelle enquête publique (arrêt du Tribunal fédéral 1C_317/2009 du 15 
janvier 2010, consid. 4.2). 
Il n'y a pas lieu en outre de remettre en question les calculs retenus par la Direction sous prétexte 
qu'une parcelle a été affectée à la zone d'activité et deux autres à la zone libre. Dans la mesure où 
les zones libres, par définition inconstructibles, n'entrent pas en considération dans le calcul du 
dimensionnement de la zone à bâtir et que les zones d'activité obéissent à des règles spéciales 
distinctes, on ne voit pas en quoi ces mesures de planification fausseraient le dimensionnement de 
la zone à bâtir résidentielle. Dans ces conditions, il suffit de se référer aux explications de l'autorité 
intimée dans ses observations pour rejeter la critique.
Du moment qu'une stratégie raisonnable a été mise en œuvre pour atteindre un dimensionnement 
de la zone à bâtir conforme au droit fédéral, il importe peu qu'en définitive, le résultat obtenu laisse 
une réserve non utilisée de 9'300 m2 par rapport au maximum théorique autorisé par le PDCant. 
Ce dernier ne fixe en effet qu'un plafond qui ne doit pas être dépassé, mais laisse à la commune le 
soin déterminer la grandeur concrète de sa zone à bâtir en fonction des autres intérêts en jeu 
(arrêt du Tribunal fédéral 1C_15/2013 du 9 août 2013). Le fait qu'en l'occurrence, les règles 
retenues par la commune pour réduire sa zone à bâtir d'une manière transparente aient laissé une 
petite marge non utilisée ne justifie pas de remettre tout le système en cause pour ce motif.
En particulier, on ne voit pas pourquoi la commune aurait dû utiliser cette "réserve" au profit de la 
recourante, plutôt que de ses voisins qui subissent les mêmes inconvénients. Les péripéties 
consécutives à la liquidation de l'hoirie, précédente propriétaire du terrain, sont sans rapport avec 
l'aménagement du territoire et ne justifient pas une exception au profit de l'intéressée. Cela est 
d'autant moins possible que son terrain est au milieu du périmètre déclassé.
Comme il a été dit, le résultat obtenu par la commune est issu de l'application de divers critères 
tendant à fonder les déclassements sur une base objective et il n'y a pas lieu de lui imposer 
d'utiliser ce solde. D'ailleurs, cette marge de 9'300 m2 (à supposer qu'elle subsiste à l'issue de la 
prochaine révision du PDCant) pourrait s'avérer utile si, par hypothèse, la commune devait faire 
usage de l'art. 47 LATeC (cf. ATC 602 13 117 du 21 août 2014) pour révoquer des déclassements 
suite à des décisions judiciaires l'obligeant à verser des indemnités pour expropriation matérielle. 
En d'autres termes, les déclassements auxquels la commune a procédé dans le cadre de la 
révision de son PAL répondent à un intérêt public clair et important et trouvent leur base légale 
dans les règles fédérales et cantonales sur le dimensionnement de la zone à bâtir. Cette 
constatation se vérifie particulièrement dans le secteur de "D.________" qui contribue pour environ 
2,6 hectares au rétablissement d'une zone à bâtir conforme au droit fédéral. Dans cette 
perspective, toute la discussion relative au fait de savoir si la commune voulait effectivement 


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utiliser un indice de 1.31 au lieu de l'indice de 1.4 autorisé par le PDCant n'a aucune importance. 
La démarche du planificateur a été de définir concrètement dans le territoire les parcelles 
susceptibles d'être déclassées et non pas d'appliquer aveuglément un indice d'augmentation de la 
zone à bâtir. Comme il a été dit précédemment, la commune n'avait aucune obligation 
d'augmenter linéairement le domaine bâti sur la base du PDCant. Elle devait en revanche 
appliquer strictement le droit fédéral qui proscrit les zones à bâtir surdimensionnées et qui lui 
imposait de faire des choix pour réduire drastiquement le surdimensionnement existant; ce qu'elle 
a fait au terme d'un processus parfaitement transparent.
Les critiques de la recourante, selon lesquelles la lutte contre le surdimensionnement ne 
répondrait pas en l'espèce à un intérêt public important sous prétexte que le planificateur se serait 
borné à fixer un objectif quantitatif au lieu de viser un but qualitatif, sont sans la moindre 
pertinence. Il va de soi que la réduction quantitative de la zone à bâtir surdimensionnée est 
indispensable pour atteindre les objectifs fixés par la législation sur l'aménagement du territoire 
(art. 1 LAT) et en respecter les principes (art. 3 LAT).
4.
a) Par ailleurs, il apparaît que, concrètement, les conditions d'un déclassement, voire d'un 
non-classement, de l'art. ccc RF sont réalisées. Il n'est pas contestable en effet que, depuis sa 
mise en zone à bâtir en 1993, le terrain litigieux n'a pas été construit. Du moment que les 
propriétaires successifs n'ont pas fait usage de leur faculté de bâtir pendant près de 20 ans, la 
commune pouvait prendre acte de cette situation pour sortir la parcelle de la zone constructible.
Peu importe, en définitive, les motifs qui ont empêché la mise en valeur du terrain litigieux. La 
constructibilité du secteur de "D.________" a été, dès l'origine, subordonnée à la réalisation d'un 
PAD. Il ressort clairement du dossier que les propriétaires des parcelles situées dans ce périmètre 
n'ont jamais trouvé un consensus pour établir un tel plan en temps utile. Le seul projet mis à 
l'enquête en 2002 a été frappé de plusieurs oppositions (dont celle de la recourante) avant que la 
commune ne refuse de l'adopter et qu'elle soit suivie par la Direction qui a refusé à son tour son 
approbation. Ces décisions sont entrées en force de chose décidées et ne peuvent plus être 
remises en question actuellement.
Par ailleurs, le document de novembre 2008 auquel la recourante se réfère n'est pas un PAD, 
mais uniquement une étude de faisabilité. De plus, cette étude a été établie à un moment où la 
commune avait déjà entamé ses réflexions sur la nécessité de réduire le surdimensionnement de 
la zone à bâtir et, dans ce cadre, il est exclu de lui reprocher de n'avoir pas accueilli favorablement 
la démarche des propriétaires. 
Quoi qu'il en soit, au lieu de se contenter d'une simple étude de faisabilité, ceux-ci auraient pu 
élaborer eux-mêmes un PAD en application de l'art. 67 LATeC et le soumettre à la commune pour 
qu'elle se détermine formellement à son sujet (ATC 602 2013 99 du 26 février 2014). Ils ne l'ont 
pas fait et se sont arrêtés au stade de la simple esquisse. Actuellement, il faut constater qu'aucun 
projet de PAD n'a abouti et que, par conséquent, les parcelles formant le périmètre litigieux ne 
sont légalement pas constructibles en l'état.
C'est donc à juste titre que les autorités inférieures ont tiré les conséquences de l'absence de mise 
en valeur du terrain de la recourante pendant près de 20 ans pour ordonner une nouvelle 
affectation de celui-ci.
b) En particulier, elles n'étaient pas obligées de maintenir le statu quo sous prétexte que la 
parcelle litigieuse se situerait dans un secteur largement bâti au sens de l'art. 15 let. a LAT. Il 


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ressort clairement des plans que le périmètre de "D.________" n'est quasiment pas construit. Les 
quelques édifices présents ne sont pas suffisants à cet égard. La parcelle litigieuse ne forme pas 
une brèche dans le tissu bâti qui devrait nécessairement figurer en zone à bâtir, ni n'appartient 
naturellement à celle-ci. Au contraire, ainsi qu'on le verra ci-dessous, la destination du périmètre 
est bien plutôt d'assurer le dégagement sur le village protégé de E.________ (cf. consid. 5).
c) Enfin, ainsi que l'autorité intimée l'a relevé, le niveau d'équipement du terrain n'est pas de 
nature à s'opposer à un déclassement justifié par des motifs pertinents d'aménagement (ATF 113 
Ia 362 consid. 2b p.367). Dans le cas d'espèce, il ne fait pas de doute que de tels motifs liés à la 
réduction du surdimensionnement de la zone à bâtir existent.
Selon la jurisprudence (ATC 602 13 144 du 3 décembre 2014, consid. 2g), il importe peu que l'art. 
46 al. 2 LATeC et la fiche 3 du PDCant imposent à la commune de revoir le classement des 
terrains non équipés et non construits à l'échéance d'un délai de 15 ans. Ces règles ne visent qu'à 
garantir une gestion minimale de la zone à bâtir pour forcer les communes à réexaminer les 
situations les plus évidentes, soit celles des terrains non équipés et non construits; elles n'excluent 
pas des démarches supplémentaires lorsque, notamment, la commune doit réduire un 
surdimensionnement massif. C'est donc à tort que la recourante prend argument de l'équipement 
de son terrain pour remettre en cause la possibilité de le déclasser.
Au demeurant, il faut rappeler que le périmètre était soumis à un PAD obligatoire et que, tant que 
cette planification n'avait pas été établie et approuvée, les terrains étaient inconstructibles. Le but 
du PAD était précisément de trouver une solution adaptée et suffisante pour les équipements (art. 
64 LATeC). Il ne saurait dès lors être question d'apprécier le niveau des équipements de la même 
manière que si le terrain s'était trouvé dans une zone sans PAD obligatoire. En particulier, la 
présence à proximité de la route cantonale ne signifiait pas qu'il suffisait de s'y raccorder. De 
même, dès l'instant où le secteur devait faire l'objet d'une réflexion globale sur son urbanisation, il 
n'est pas dit que les équipements existants (canalisation..) auraient été forcément utilisés. La 
situation n'est donc pas très différente de celle d'un immeuble raccordé en zone agricole dont la 
constructibilité ne dépend pas de son niveau d'équipement.
d) Il résulte de ce qui précède que, face à la nécessité de réduire la zone à bâtir d'environ 4 
hectare tout en maintenant une politique foncière cohérente qui permettait de définir des priorités 
de développement, le planificateur local pouvait manifestement déclasser les parcelles du secteur 
de "D.________", qui n'avaient pas été mises en valeur par leur propriétaire pendant près de deux 
décennies.
Compte tenu de l'écoulement du temps et de l'évolution des conditions-cadres, notamment 
légales, depuis le moment où le Conseil d'Etat avait approuvé la mise en zone à bâtir avec PAD 
obligatoire en 1993, le planificateur communal n'était pas lié par les motifs indiqués à l'époque 
pour justifier la mesure. Il pouvait/devait fixer d'autres priorités à l'urbanisation du territoire en se 
fondant sur les conceptions actuelles en la matière. Le souci de ramener les zones à bâtir à un 
niveau conforme au droit fédéral en déclassant en priorité les secteurs non construits depuis de 
nombreuses années s'inscrit clairement dans son vaste pouvoir d'appréciation.
5.
La décision de la commune est d'autant moins critiquable que des considérations de 
protection du patrimoine appuient clairement sa démarche.
En effet, il ne faut pas perdre de vue que le secteur de "D.________" figure à l'ISOS comme 
périmètre environnant (PE) I pour le secteur E.________ avec un objectif de sauvegarde "a".


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Selon les explications relatives à l'ISOS établies le 31 octobre 2011 par l'Office fédéral de la 
culture, un périmètre environnant est une aire limitée dans son extension, en général en rapport 
étroit avec les constructions à protéger; espaces verts, p. ex. verger, pré ou surface herbeuse, 
coteau viticole, parc, terrain rattaché à un bâtiment public. L’objectif de sauvegarde « a » assigné à 
un périmètre environnant préconise la sauvegarde de l’état existant en tant qu’espace agricole ou 
libre. Conservation de la végétation et des constructions anciennes essentielles pour l’image du 
site ; suppression des altérations.
Dans ce cadre, l'ISOS suggère au planificateur les mesures de sauvegarde suivantes:
– zone non constructible;
– prescriptions strictes pour les constructions dont la destination impose l’implantation;
– prescriptions particulières pour les transformations de constructions anciennes.
Le PDCant, thème "urbanisation et équipement", ch. 14 "sites construits à protéger" reprend 
expressément les catégories de l'ISOS; il attribue les "périmètres environnants avec objectif de 
sauvegarde a" à la catégorie 1 des dits périmètres. A ce titre, il fixe comme objectifs:
- Conserver les composantes principales du caractère du site (espaces libres significatifs, 
végétation et constructions anciennes).
- Adapter les nouvelles constructions (implantation, dimensions, aspect) au caractère du site 
construit.
- Supprimer les constructions et aménagements qui altèrent le caractère du site.
Concrètement, le PDCant impose au plan d'affectation de désigner:
- Les constructions à protéger sur la base du recensement des biens culturels immeubles.
- Les espaces environnants constructibles caractéristiques pour la lecture du site construit.
- Les espaces environnants inconstructibles caractéristiques pour la lecture du site construit.
- Les constructions qui altèrent le caractère du site.
Par ailleurs, indépendamment du PDCant, considérant que l'ISOS constitue une étude de base de 
la Confédération (art. 13 LAT), cet inventaire doit de toute manière être pris en considération par le 
planificateur communal en application de l'art. 6 al. 4 LAT (ATF 135 II 209 p. 212 ss).
b) Compte tenu de cette situation, on ne saurait reprocher à la commune d'avoir suivi les 
recommandations de l'ISOS. Dès lors que, dans le secteur, l'inventaire fédéral est postérieur à la 
décision du Conseil d'Etat de mise en zone du périmètre de "D.________", il incombait au 
planificateur local d'effectuer une nouvelle pondération des intérêts en présence pour assurer la 
protection du patrimoine bâti. Ayant à réduire massivement le dimensionnement de sa zone à 
bâtir, la commune pouvait raisonnablement choisir de déclasser tout le périmètre environnant de 
valeur "a" de "D.________" puisque cette mesure, qui contribue de manière déterminante à 
respecter l'art. 15 LAT, est également préconisée par l'ISOS et s'avère celle qui est la plus apte à 
assurer le dégagement des abords ouest du site de E.________. Peu importe que le PDCant 
n'exclue pas l'existence d'espaces environnants constructibles; il n'interdit pas, en l'espèce, une 
mise en œuvre rigoureuse des suggestions contenue dans l'inventaire fédéral. Pour les mêmes 


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motifs, il est également sans importance que, par le passé, le SBC ne se soit pas opposé à une 
constructibilité du secteur. Cela ne signifie pas - et de loin - qu'une affectation en zone agricole soit 
exclue.
6.
Enfin, dès l'instant où des motifs pertinents d'aménagements justifiaient le déclassement, il 
importe peu que le terrain de la recourante ne se prête pas à une utilisation agricole, ainsi qu'elle 
l'allègue.
Il est tout aussi vain pour elle de sous-entendre que la commune aurait des plans cachés pour une 
affectation ultérieure du secteur, notamment en lien avec la zone d'intérêt public proche. La non-
approbation de la planification directrice des amarrages n'est pas un indice suffisant pour remettre 
en question le sort du périmètre de "D.________".
7.
Reposant sur une base légale suffisante et obéissant à des intérêts publics prépondérants, 
la mesure de déclassement s'avère proportionnée, nécessaire et apte à atteindre les objectifs de 
planification que la commune devait satisfaire en application du droit supérieur. Sa décision est 
pleinement conforme au droit et s'inscrit dans les limites de son pouvoir d'appréciation.
8. Mal fondé, le recours doit être rejeté.
Du moment que le recours est rejeté, les dispositions transitoires de l'art. 38a LAT et 52a OAT ne 
s'appliquent pas à la présente procédure, qui était pendante au moment de l'entrée en vigueur de 
ces dispositions.
Il appartient à la recourante qui succombe de supporter solidairement les frais de procédure (art. 
131 CPJA).
Pour le même motif, elle n'a pas droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA). Il lui incombe en 
revanche de verser une telle indemnité à la commune qui, sans service juridique et face à une 
affaire juridiquement complexe, a dû faire appel à un mandataire extérieur (art. 139 CPJA).
la Cour arrête:
I.
Le recours est rejeté.
Partant, la décision de la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des 
constructions du 16 octobre 2013 est confirmée.
II.
Les frais de procédure sont mis solidairement par 2'500 francs à la charge de la recourante. 
Ils sont compensés avec l'avance de frais qui a été effectuée.
III.
Un montant de 3'234 fr. 25 à verser à Me Fauguel à titre d'indemnité de partie est mis à la 
charge de la recourante.
IV.
Communication.


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Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 
jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 
jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de 
la décision est contestée (art. 148 CPJA).
Fribourg, le 25 juin 2015/cpf
Président
Greffier-stagiaire