fr_gerichte · 605 2025 107 · 2026-06-19 · fr
Cour d\x27appel pénal


Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
605 2025 107
Arrêt du 19 mai 2026
Ie Cour des assurances sociales
Composition
Président :
Marc Boivin
Juges :
Marc Sugnaux, Vanessa Thalmann
Greffière-rapporteure :
Daniela Herren
Parties
A.________, recourant
contre
SERVICE PUBLIC DE L'EMPLOI, autorité intimée
Objet
Assurance-chômage – remise de l’obligation de restituer – tenue des
dossiers par l’autorité
Recours du 30 juin 2025 contre la décision sur opposition du 30 mai
2025

Tribunal cantonal TC
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considérant en fait
A.
A.________, né en 1991, travaillait en qualité d’aide-cuisinier.
Le 27 juin 2023, il a été licencié de son poste pour des raisons économiques au 31 août 2023
(doc. 535).
Il s’est inscrit au chômage le 30 juin 2023 (doc. 534) et a reçu des indemnités de chômage.
B.
Par courrier du 27 juin 2024, sa conseillère en personnel a relevé qu’il avait été placé en date
du 15 mai 2024 au restaurant B.________ Sàrl, qu’un entretien avait été fixé, que le rendez-vous
avait été déplacé sur demande de l’assuré mais que celui-ci avait ensuite été injoignable (doc. 450).
Elle a demandé à l’assuré de se justifier d’ici le 10 juillet 2024, en l’avertissant qu’en l’absence de
détermination, son dossier serait transmis au service juridique.
C.
Au cours d’un entretien du 31 juillet 2024, l’assuré a informé sa conseillère que sa maman
n’était « pas en forme » (doc. 438).
Le samedi 31 août 2024, il a indiqué qu’il devait rapidement rentrer à C.________ en raison de
problèmes familiaux, vraisemblablement le mardi 3 septembre 2024 (doc. 435).
Il a finalement quitté le pays le dimanche 1er septembre 2024 (doc. 315).
D.
Par courriel du lundi 2 septembre 2024, la conseillère en personnel a rappelé à l’assuré qu’il
avait été assigné le 15 mai 2024 à prendre contact avec le responsable du restaurant
B.________ Sàrl, mais qu’il ne l’avait pas fait (doc. 433, le courrier ne fait aucune mention à celui
du 27 juin 2024, malgré la teneur similaire).
Elle a une nouvelle fois demandé à l’assuré de se justifier, d’ici le 13 septembre 2024.
E.
Par décision du 30 septembre 2024, la conseillère en personnel a désinscrit A.________ du
chômage, au motif qu’il était « en incapacité totale de travail depuis plusieurs semaines » (doc. 409).
F.
Par décision du 7 octobre 2024, envoyée par courriel, le SPE a suspendu le droit aux
indemnités de l’assuré pendant 40 jours, dès le 16 mai 2024, au motif qu’il avait refusé un emploi au
restaurant B.________ Sàrl (doc. 404).
G.
Le 29 octobre 2024, l’assuré est rentré en Suisse et, le lendemain, s’est réinscrit au chômage
(doc. 315 et 397).
H.
Par décision du 13 novembre 2024, Unia Caisse de chômage (ci-après : la Caisse de
chômage) a demandé à l’assuré la restitution d’un montant de CHF 5'507.35 correspondant à la
suspension de 40 jours prononcée le 7 octobre 2024 (décision du 7 octobre 2024) (doc. 164).
I.
Le 10 décembre 2024, l’assuré a formé une opposition (doc. 141).
Le lendemain, la Caisse de chômage l’a informé que son mémoire devait contenir des conclusions
et une motivation pour être recevable, et l’a invité à remédier à ces manquements avant la fin du
délai d’opposition (doc. 139).

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Le 30 décembre 2024, l’assuré a indiqué à la Caisse de chômage qu’il renonçait à motiver
l’opposition du 10 décembre 2024, car « la décision de la section juridique du SPE, même si je ne
l’ai jamais reçue, concerne un manquement de ma part qui est intervenu au mois de mai 2024 »
(doc. 134).
J.
Le même jour, il a remis une « demande de remise suite à la décision du 13 novembre 2024 »
(doc. 316. Cf. ég. doc. 131).
Il a à nouveau relevé ne jamais avoir reçu la décision du 7 octobre 2024, ce qui expliquait l’absence
d’opposition à celle-ci, mais a demandé à l’autorité de bien vouloir accéder à sa demande de remise.
Il a expliqué qu’en sa qualité de fils aîné, il devait traditionnellement soutenir sa famille suite au
décès de son père en 2023. Il aidait ainsi sa mère qui ne travaillait pas et son frère de 15 ans encore
à l’école. Il percevait des indemnités de chômage de CHF 2'800.-/mois et devait couvrir ses charges
tout en soutenant sa famille.
K.
Par décision du 5 mars 2025, confirmée sur opposition le 30 mai 2025, le SPE a rejeté la
demande de remise de l’obligation de restituer la somme de CHF 5'507.35 (doc. 90 et 48).
Il a nié la bonne foi du recourant, qui « devait savoir qu’en cas de refus d’emploi, il allait être
sanctionné » et a renoncé à procéder à l’analyse de la situation financière.
L.
Par mémoire du 30 juin 2025, A.________ recourt au Tribunal cantonal contre la décision sur
opposition du 30 mai 2025, concluant à la remise de l’obligation de restituer.
Il soutient ne jamais avoir reçu l’assignation du 15 mai 2024 auprès du restaurant B.________ Sàrl,
indiquant qu’il aurait accepté ce travail sans hésitation vu sa situation précaire et ses responsabilités
envers sa famille à C.________. Il s’est également déclaré surpris que les demandes d’explication
à ce sujet aient autant tardé.
M.
Le 18 août 2025, le SPE propose le rejet du recours.

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en droit
1.
Recevabilité
Interjeté en temps utile et dans les formes légales auprès de l'autorité judiciaire compétente par un
assuré directement touché par la décision sur opposition attaquée, le recours est recevable.
2.
Règles relatives aux obligations de l’administration (tenue des dossiers, renseignements et conseils)
2.1.
L'obligation de tenue des dossiers pour l'administration et les autorités est le pendant du droit
de consulter les dossiers et de fournir des preuves. L'autorité est tenue de conserver un dossier
complet de la procédure afin de permettre une consultation des pièces et une transmission à
l'autorité de recours en cas de contestation. Elle doit ainsi consigner dans les dossiers tout ce qui
se rapporte à l'affaire (ATF 138 V 218 consid. 8.1.2).
Pour les assureurs soumis à la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des
assurances sociales (LPGA ; RS 830.1), l'obligation de tenir des dossiers a été précisée à l'article
46, selon lequel, lors de chaque procédure relevant des assurances sociales, l’assureur enregistre
de manière systématique tous les documents qui peuvent être déterminants. En cas de violation de
cette disposition, un renversement du fardeau de la preuve peut être admis si elle entraine
l'impossibilité de fournir une preuve (ATF 138 V 218 consid. 8.1.1 et 8.1.2 ; arrêts
TF 9C_207/2017 du 8 septembre 2017 consid. 5.2 ; 9C_484/2021 du 11 mai 2022 consid. 5.2).
Le Tribunal fédéral a renforcé ses exigences formelles en imposant aux tribunaux cantonaux de
s’assurer que les autorités intimées produisent des dossiers conformes aux exigences de la
jurisprudence, qu’ils soient complets, numérotés chronologiquement et accompagnés d’un
bordereau. Dans son arrêt 9C_774/2017 du 5 juillet 2018, rendu en matière de prévoyance
professionnelle, il n’a pas statué sur le fond et a renvoyé la cause au Tribunal cantonal fribourgeois
en constatant que les règles jurisprudentielles relatives à la tenue du dossier de l’autorité
administrative n’étaient pas remplies.
2.2.
Selon l’art. 27 al. 1 et 2 LPGA, les assureurs et les organes d’exécution des diverses
assurances sociales sont tenus de renseigner les personnes intéressées sur leurs droits et
obligations dans les limites de leur domaine de compétence.
Chacun a le droit d’être conseillé, en principe gratuitement, sur ses droits et obligations. Sont
compétents pour cela les assureurs à l’égard desquels les intéressés doivent faire valoir leurs droits
ou remplir leurs obligations. Le Conseil fédéral peut prévoir la perception d’émoluments et en fixer
le tarif pour les consultations qui nécessitent des recherches coûteuses.

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3.
Règles relatives à la restitution des prestations versées à tort
3.1.
Selon l'art. 25 LPGA, auquel renvoie l'art. 95 al. 1 de la loi du 25 juin 1982 sur l'assurance-
chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (Loi sur l'assurance-chômage, LACI ;
RS (837.0), les prestations indûment touchées doivent être restituées.
3.2.
La procédure de restitution de prestations implique trois étapes en principe distinctes : une
première décision sur le caractère indu des prestations, soit sur le point de savoir si les conditions
d'une reconsidération de la décision par laquelle celles-ci étaient allouées sont réalisées ; une
seconde décision sur la restitution en tant que telle des prestations, qui comprend en particulier
l'examen des effets rétroactifs ou non de la correction à opérer en raison du caractère indu des
prestations, à la lumière de l'art. 25 al. 1 première phrase LPGA et, le cas échéant, une troisième
décision sur la remise de l'obligation de restituer au sens de l'art. 25 al. 1 2ème phrase LPGA (cf. art.
3 et 4 de l'ordonnance du 11 septembre 2002 sur la partie générale du droit des assurances sociales,
OPGA, RS 830.11 ; arrêt TF 9C_86/2014 du 5 juin 2014 consid. 3.2 et la référence citée).
L’art. 25 al. 1, 2ème phrase, LPGA, précise que la restitution ne peut être exigée lorsque l'intéressé
était de bonne foi et qu'elle le mettrait dans une situation difficile.
Ces deux conditions matérielles – bonne foi et situation difficile – sont cumulatives et leur réalisation
est nécessaire pour que la remise de l'obligation de restituer soit accordée (arrêt
TF 8C_203/2015 du 23 septembre 2015 consid. 4 et les références citées).
3.3.
La remise fait l'objet d'une décision (art. 4 al. 5 OPGA) qui, en vertu des art. 85 LACI et 119
al. 3 de l’ordonnance du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas
d'insolvabilité (OACI ; RS 837.02), sera prise par l’autorité cantonale du canton dans lequel l'assuré
était domicilié lorsque la décision de restitution lui a été notifiée.
4.
Question litigieuse et discussion
4.1.
Est litigieuse, en l'espèce, la question de savoir si c'est à juste titre que le SPE a refusé
d'accorder au recourant la remise de l'obligation de restituer la somme de CHF 5'507.35 ressortant
de la décision du 13 novembre 2024 de la Caisse de chômage.
Cette somme correspond à une suspension de 40 jours du droit à l’indemnité journalière, prononcée
par décision du 7 octobre 2024 du SPE, qui a fait suite à un refus d’emploi, le recourant n’ayant,
selon l’autorité, pas donné suite à une assignation auprès du restaurant B.________ Sàrl.
4.2.
Or, aucun document concernant cette assignation ne figure dans les 563 pages du dossier.
Il n’existe ni décision d’assignation, ni échange entre l’autorité et le restaurateur au sujet d’un
quelconque manquement.
Rien ne permet de comprendre les événements qui auraient mené à la suspension du droit aux
indemnités journalières.

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4.2.1. Deux cas de figure peuvent expliquer cette absence de preuve.
Il se peut que le recourant n’ait jamais été assigné au restaurant précité et, dans ce cas, aucun
reproche ne peut lui être fait, puisqu’il ne s’est rendu coupable d’aucun manquement.
Il se peut également que la conseillère en personnel n’ait pas versé les différents documents au
dossier et, dans le cas, c’est au SPE d’assumer ce manquement, étant précisé que la Cour a déjà
constaté des problèmes similaires par le passé et qu’elle a suffisamment rappelé à l’autorité les
conséquences d’un tel défaut dans la tenue de son dossier (cf. par ex. arrêt TC FR 605 2022 132
du 10 janvier 2023).
4.2.2. Par la suite également, des imprécisions dans la gestion du dossier semblent avoir été
commises.
Il est rappelé à cet égard que le recourant s’est rendu en urgence au chevet de sa mère à
C.________, étant précisé qu’il avait perdu son père une année auparavant, alors qu’il se trouvait
en Suisse.
En cas d’absence prolongée d’un assuré à l’étranger, l’autorité doit s’enquérir de la situation, avertir
des possibles conséquences sur la procédure de chômage et, cas échéant, désinscrire la personne
concernée du chômage.
Rien de tel n’a été fait, les circonstances d’espèce ayant été totalement ignorées.
L’autorité a ainsi reproché au recourant, le 10 septembre 2024, d’avoir manqué « sans excuse »
l’entretien conseil du jour (doc. 424) et l’a reconvoqué pour un nouvel entretien le 26 septembre
2024, l’informant qu’en cas d’absence « sans excuse valable et préalable », son droit aux indemnités
serait suspendu (doc. 423).
La lecture des échanges est d’ailleurs d’autant plus gênante que le recourant a été contraint de
s’excuser à plusieurs reprises en réexpliquant que sa mère était souffrante, sans que cela ne suscite
une quelconque réaction de la part de l’autorité (doc. 425, 427, 420, 418).
Celle-ci a ensuite cherché à clore le dossier, ne sachant visiblement comment procéder. Elle a ainsi
annoncé à la Caisse de chômage qu’elle désinscrivait le recourant du chômage s’il manquait
l’entretien du 26 septembre 2024 (doc. 421), mais a ensuite motivé la décision de désinscription par
une « incapacité de travail » (doc. 409) tout en informant la responsable du cours Esperanto auquel
participait le recourant que la décision était justifiée « en raison de son séjour à l’étranger sans date
de retour prévue » (doc. 414).
Plus tard d’ailleurs, l’autorité a rendu une décision de suspension des indemnités journalières le
18 décembre 2024 (annulée par la suite) au motif que le recourant n’aurait jamais débuté le cours
Esperanto mentionné ci-dessus, et qu’il n’aurait jamais expliqué les raisons de ce manquement,
alors qu’il était assez évident, à la lecture du dossier, que ces deux reproches étaient infondés
(doc. 78, 341, 425, 428, 435).
4.3.
S’agissant à nouveau du prétendu manquement lié à l’assignation au restaurant B.________,
la Cour constate que la décision initiale de suspension du 7 octobre 2024 est viciée, à plusieurs
niveaux.

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Elle a en effet été envoyée par courriel, ce qui constitue un mode de notification problématique
(cf. arrêt TC FR 605 2023 44 du 18 avril 2024 qui soulevait déjà des questions similaires).
Il semble d’ailleurs que le recourant ne l’ait même pas reçue (doc. 134), étant relevé que la décision
a été envoyée alors qu’il était déjà désinscrit du chômage, de sorte qu’il n’avait ainsi pas non plus
pu se rendre compte que ses indemnités étaient suspendues.
La décision repose enfin sur un manquement qui, comme relevé ci-dessus, n’est même pas
documenté.
A toutes fins utiles, il est relevé que les brèves déclarations du recourant selon lequel « la décision
de la section juridique du SPE, même si je ne l’ai jamais reçue, concerne un manquement de ma
part qui est intervenu au mois de mai 2024 » (doc. 134), ne peuvent être interprétés ni comme une
reconnaissance des faits, ni comme un acquiescement à la décision.
Dès lors, la décision de suspension, dont rien n’indique qu’elle a été valablement notifiée et au sujet
de laquelle le recourant n’a pas pu faire valoir d’éventuels arguments, doit être considérée comme
nulle et non avenue.
4.4.
Il s’agit enfin d’envisager les conséquences de cette nullité sur la suite du processus
décisionnel.
La décision de restitution du 13 novembre 2024 rendue par la Caisse de chômage (doc. 164) ne
reposant pas sur une décision de suspension valable, la nullité de cette décision subséquente doit
également être constatée.
Il en va de même pour la décision querellée refusant toute remise.
Le dossier doit ainsi être renvoyé au SPE pour nouvelle décision initiale concernant une éventuelle
suspension du droit aux indemnités journalières.
Dans le cadre de ce renvoi, l’autorité aura toute latitude, au vu de ce qui précède, de reconsidérer
la motivation ainsi que la mesure de ladite suspension.
5.
Synthèse, frais et dépens
Le recours est admis et la nullité de la décision sur opposition du 30 mai 2025 est constatée.
Le dossier est renvoyé au SPE pour nouvelle décision initiale concernant une éventuelle suspension.
Il n’est pas perçu de frais vu la gratuité valant en la matière.
Il n’est pas alloué de dépens, le recourant n’étant pas représenté.

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la Cour arrête :
I.
Le recours est admis.
Partant, la nullité de la décision sur opposition du 30 mai 2025 est constatée.
Le dossier est renvoyé au SPE pour nouvelle décision initiale concernant une éventuelle
suspension du droit aux indemnités journalières, dans le sens des considérants.
II.
Il n’est pas perçu de frais.
III.
Il n’est pas alloué d’indemnité de partie.
IV.
Notification.
Un recours en matière de droit public peut être déposé auprès du Tribunal fédéral contre le présent
jugement dans un délai de 30 jours dès sa notification. Ce délai ne peut pas être prolongé. Le
mémoire de recours sera adressé, en trois exemplaires, au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 6,
6004 Lucerne. Il doit indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve et être signé. Les
motifs doivent exposer succinctement en quoi le jugement attaqué viole le droit. Les moyens de
preuve en possession du (de la) recourant(e) doivent être joints au mémoire de même qu’une copie
du jugement, avec l’enveloppe qui le contenait. La procédure devant le Tribunal fédéral n’est en
principe pas gratuite.
Fribourg, le 19 mai 2026/dhe
Le Président
La Greffière-rapporteure