fr_gerichte · 602 2019 139 · 2020-04-02 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2019 139
Arrêt du 2 avril 2020
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Christian Pfammatter 
Juges :
Johannes Frölicher, Dominique Gross 
Greffière-rapporteure :
Vanessa Thalmann 
Parties
A.________ SA, recourante, représentée par Me Christophe 
Tornare, avocat
contre
PRÉFECTURE DE LA SARINE, autorité intimée 
Objet
Aménagement du territoire et constructions – Permis de construire – 
Destination d'une zone d'activités
Recours du 18 octobre 2019 contre la décision du 23 septembre 
2019


Tribunal cantonal TC
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considérant en fait
A.
L'entreprise A.________ SA a déposé une demande de permis de construire pour une halle 
de préparation (viande, légumes, fruits et autres) avec point de vente et parking semi-souterrain de 
53 places ainsi que l'installation d'une pompe à chaleur air-eau sur l'article bbb du Registre foncier 
(RF) de la Commune de C.________, secteur D.________. Cette parcelle se situe en zone 
d'activités II selon le plan d'aménagement local (PAL). Le règlement communal d'urbanisme (RCU) 
– dans sa version faisant suite à l'approbation de la Direction de l'aménagement, de 
l'environnement et des constructions (DAEC) du 16 septembre 2015 – définit, à son art. 24 al. 1, le 
caractère et les objectifs de cette zone comme suit:
"Cette zone est destinée aux activités artisanales, industrielles, de services ainsi qu'aux dépôts et entrepôts 
et commerces en lien avec les activités. Les surfaces commerciales en lien avec les activités ne 
dépasseront pas le 40 % de la surface totale de planchers.
Seuls des logements de gardiennage nécessaires à l'exploitation y sont autorisés."
La demande de permis de construire a été mise à l'enquête publique en 2018.
B.
Le projet a suscité l'opposition de la société E.________. Celle-ci y a pour l'essentiel soutenu 
que le bâtiment projeté était en réalité destiné à accueillir un magasin F.________ d'une surface 
de vente de 600 m2 avec arrières, locaux annexes et parking, de sorte que le projet n'était pas 
conforme à la zone d'activités II.
La commune a préavisé défavorablement le projet le 3 septembre 2018, estimant que celui-ci ne 
respectait pas l'art. 24 al. 1 RCU, dès lors que l'activité principale était la vente.
Dans le cadre de la consultation des services de l'Etat concernés, l’Inspection cantonale du feu 
(ECAB), le Service de la mobilité (SMo) et le Service public de l'emploi, section marché du travail 
(SPE) ont émis des préavis défavorables. Les autres services consultés ont préavisé 
favorablement le projet avec conditions.
Le 3 décembre 2018, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a rendu un 
préavis défavorable. Il a notamment relevé que, sur la base du dossier, il n'était pas possible de 
déterminer clairement l'activité qui sera exercée dans l'espace nommé préparation, voire même si 
une activité tout court s'y déroulera. Il a souligné qu'il semblait que la zone arrière du bâtiment soit 
destinée principalement au stockage des marchandises livrées par camions avec une préparation 
légère de certains produits, ce qui ne constituait pas une activité en soi puisque l'activité principale 
resterait la vente. Il a ainsi considéré, à l'instar de la commune, que le projet n'apparaissait pas 
conforme à l'art. 24 al. 1 RCU.
Compte tenu des préavis défavorables précités, la requérante du permis a apporté des 
modifications à son projet et produit de nouveaux plans le 5 février 2019. Elle a souligné que son 
projet respectait le RCU, et plus particulièrement l'art. 24 al. 1. Elle a indiqué qu'elle s'engageait à 
ne pas dépasser les 600 m2 de surface de vente et que le reste de la surface constituait bien une 
activité de services, précisant que celle-ci portait principalement sur la préparation de produits, 
notamment du stockage, de l'emballage, de l'étiquetage, des transports et des mises en place.


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Le 25 février 2019, la commune a émis un nouveau préavis négatif. Elle a relevé que, si les plans 
avaient été corrigés suite aux remarques des différents services, l'activité principale restait 
clairement la vente, alors que le RCU admettait une surface de vente en complément de l'activité 
principale et non une activité tierce en complément de la surface de vente.
Le SMo, l'ECAB et le SPE ont rendu des préavis favorables avec conditions.
Le 12 avril 2019, le SeCA a considéré, d'une part, que la proportion de la surface de vente dans le 
bâtiment projeté était conforme à l'art. 24 al. 1 RCU dès lors qu'elle ne dépassait pas le 40 % de la 
surface totale de plancher et, d'autre part, que la société à laquelle la surface de vente était liée 
entrait dans la catégorie des activités de services et que la préparation, même légère, des produits 
mis en vente constituait également une activité de services conforme à la zone. Partant, il a 
préavisé favorablement le projet.
C.
Par décision du 23 septembre 2019, le Préfet du district de la Sarine a refusé de délivrer le 
permis de construire requis; partant, il a déclaré l'opposition sans objet. Il a souligné que, le RCU 
étant l'expression de la volonté du planificateur local, il y avait lieu de tenir compte de 
l'interprétation qu'en faisait la commune, rappelant que celle-ci avait estimé que le projet n'était 
pas conforme à l'art. 24 al. 1 RCU. Il a relevé qu'à la lecture de cette disposition, il en ressortait 
que c'était l'activité qui devait être l'affectation principale du bâtiment et que le commerce ne 
pouvait être qu'un accessoire de cette activité. Il a indiqué qu'en interprétant cette disposition, il 
apparaissait clairement que, malgré que le commerce puisse être considéré comme une activité, le 
fait que la commune ait fait une distinction entre "activité" et "commerce" démontrait la volonté de 
ne pas englober ce dernier dans la notion "d'activité" de l'art. 24 RCU. Il s'est référé à l'échange 
intervenu entre la requérante et le Service de la sécurité alimentaire et des affaires vétérinaires 
(SAAV) ainsi qu'au dernier préavis de ce dernier, desquels il ressortait que le local "cellule de 
préparation" abriterait uniquement des activités "standard" pour un dépôt de commerce 
alimentaire, à savoir de l'entreposage, du ré-étiquetage, voire du ré-emballage si nécessaire, sans 
activités "à risque" (telle que préparation, transformation, manipulation de denrées alimentaires 
non protégées). Il a ainsi considéré que la halle de préparation en question consistait 
principalement en un dépôt de commerce alimentaire où seules des manipulations "minimes" se 
dérouleront et que ce dépôt était uniquement lié au commerce projeté. Partant, il a estimé que, 
bien que la surface de vente de 600 m2 représentait bien le 40 % de la surface de plancher de la 
halle de 1'500 m2, la vente était l'affectation principale, de sorte que le projet ne respectait pas le 
prescrit de l'art. 24 al. 1 RCU.
D.
Par mémoire du 18 octobre 2019, A.________ SA a recouru contre cette décision auprès du 
Tribunal cantonal. Elle conclut, sous suite de frais et dépens, à son annulation et, principalement, 
au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision et, subsidiairement, à l'octroi du 
permis de construire; elle demande en outre le rejet de l'opposition de la société E.________. Elle 
indique au demeurant qu'en parallèle à son recours, elle a déposé une demande de 
reconsidération auprès de la préfecture.
A l'appui de ses conclusions, la recourante invoque une violation du principe de la légalité – en 
particulier le non-respect de l'art. 24 al. 1 RCU –, du principe de l'égalité de traitement et de 
l'interdiction de l'arbitraire. Elle rappelle que tous les services de l'Etat consultés, et en particulier le 
SeCA, ont préavisé favorablement le projet, sous conditions. Sous l'angle de la légalité, elle 
souligne que l'art. 24 al. 1 RCU pose une exigence de surface à respecter et un lien entre l'activité 
et la surface commerciale; à ce propos, elle soutient que l'activité peut consister en la gestion d'un 


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dépôt. Elle reproche à l'autorité intimée d'avoir pris en considération l'intensité de l'activité, alors 
que ce critère ne ressort pas du RCU. En outre, elle lui fait également grief d'avoir fondé sa 
décision "sur les préjugés ou des motifs non-avérés". Elle estime en effet que partir du principe 
que la vente est l'activité prioritaire, alors que la future exploitante et elle-même se sont clairement 
engagées à limiter la surface de vente à 600 m2 – sur une surface totale de plancher de 1'500 m2 – 
relève manifestement d'une appréciation erronée et arbitraire de l'état de fait. Enfin, elle est d'avis 
que le refus de lui délivrer le permis de construire est choquant compte tenu des sociétés déjà 
implantées dans la zone et des activités qui y ont été admises.
E
Dans ses observations du 9 décembre 2019, la commune maintient la position exprimée 
dans ses préavis et, partant, propose le rejet du recours. Elle relève qu'il est en l'occurrence 
patent, d'une part, que l'activité principale du commerce projeté n'est aucunement une activité 
artisanale, industrielle ou de services et, d'autre part, que la surface de dépôt qui y est rattachée 
ne peut pas être liée à une activité principale artisanale, industrielle ou de services. Or, elle 
soutient que, contrairement à ce qu'affirme la recourante, le RCU exclut des surfaces de dépôts et 
d'entrepôts si elles ne sont pas en lien avec une telle activité. Pour le reste, elle estime que la 
société citée en exemple par la recourante à l'appui de son grief de violation de l'égalité de 
traitement respecte la réglementation communale et que, même dans l'hypothèse où le bâtiment 
de l'entreprise en question ne devait pas respecter l'art. 24 RCU, la recourante ne saurait se 
prévaloir de l'égalité dans l'illégalité. Elle expose en effet que sa volonté politique et sa pratique en 
la matière sont claires. Elle ajoute que cette volonté correspond à la pratique de la Commune de 
C.________ depuis son existence, soit le 1er janvier 2016, dans la continuité de la politique des 
anciennes communes, à savoir le développement d'activités artisanales, industrielles et de 
services dans la zone d'activités II. Elle précise enfin que cette volonté sera prochainement 
confirmée dans le cadre de l'harmonisation du PAL.
Le 10 janvier 2020, le préfet conclut au rejet du recours, en renvoyant aux considérants de sa 
décision. Il précise qu'il ne conteste pas que la surface de vente représente bien le 40 % de la 
surface totale de plancher de la halle projetée, mais considère que c'est bien la vente qui en sera 
l'affectation principale et non l'activité au sens de l'art. 24 RCU.
Dans sa détermination du 10 février 2020, la société E.________ conclut au rejet du recours, sous 
suite de frais et dépens. Elle soutient pour l'essentiel que le projet litigieux ne prévoit aucune 
activité artisanale, industrielle ou de services, de sorte qu'il n'y a pas lieu d'autoriser des surfaces 
commerciales qui, selon le RCU, doivent être lien avec de telles activités. Par ailleurs, elle est 
d'avis que, même si par impossible il devait être retenu que l'une des trois activités existe dans le 
projet en question, il faudrait constater qu'elle ne serait que l'accessoire de l'affectation 
commerciale.
Dans ses contre-observations spontanées du 2 mars 2020, la recourante affirme que l'activité 
principale de la halle prévue est la préparation de produits alimentaires sur 900 m2 avec un point 
de vente maximum de 600 m2. Elle estime que la vente et le commerce ne sont dès lors que des 
éléments secondaires. Elle précise en outre que récemment une société a souhaité obtenir une 
partie de la surface artisanale pour la fabrication de pâtes fraîches. Enfin, selon elle, la société 
E.________ n'agit qu'en qualité de concurrente et n'a pas qualité de partie à la procédure de 
recours faute d'intérêt digne de protection, de sorte que ses observations doivent être écartées du 
dossier.


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F.
Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans 
les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.
en droit
1.
1.1.
Déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant été 
versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c du code 
fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et de 
l'art. 141 al. 1 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les 
constructions (LATeC; RSF 710.1). Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses 
mérites.
1.2.
Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour 
violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation 
inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Le grief d'inopportunité ne peut être examiné 
par la Cour de céans que si une loi prévoit expressément ce motif (art. 78 al. 2 CPJA). Aucune 
question d'opportunité ne se pose en matière de permis de construire.
2.
2.1.
Selon l'art. 22 al. 2 let. a de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 
700), une autorisation de construire ne peut être délivrée que si la construction ou l'installation est 
conforme à l'affectation de la zone; tel est le cas lorsque sa fonction concorde avec celle de la 
zone concernée (arrêt TF 1C_221/2007 du 3 mars 2008 consid. 5.2).
En vertu de l’art. 54 LATeC, les zones d'activités sont destinées aux activités industrielles, 
artisanales, de service et administratives (al. 1). Ces zones sont notamment destinées à accueillir 
des entreprises qui ne peuvent être admises dans d'autres zones en raison des nuisances qu'elles 
engendrent (al. 2). Les logements de gardiennage nécessaires à ces activités peuvent être admis 
à l'intérieur des volumes bâtis (al. 3).
La commune a précisé cette disposition dans son RCU, aux art. 23 et 24. En l'occurrence, la 
parcelle destinée à accueillir le projet litigieux se situe dans la zone d'activités II, laquelle est régie 
par l'art. 24 RCU, dont l'al. 1 a la teneur suivante dans sa version faisant suite à l'approbation de la 
DAEC du 16 septembre 2015:
"Cette zone est destinée aux activités artisanales, industrielles, de services ainsi qu'aux dépôts et entrepôts 
et commerces en lien avec les activités. Les surfaces commerciales en lien avec les activités ne 
dépasseront pas le 40 % de la surface totale de planchers.
Seuls des logements de gardiennage nécessaires à l'exploitation y sont autorisés."
Dans ses préavis, le SeCA souligne notamment ce qui suit: 
"En 2015, dans le cadre du dossier d'adaptations du PAL consécutives à la décision d'approbation de la 
Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC), l'art. 24 al. 1 RCU régissant le 


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caractère et les objectifs de la zone d'activités II n'avait pas été approuvé tel qu'il est en vigueur à ce jour. En 
effet, à la suite d'une reconsidération rendue le 5 janvier 2016 par la DAEC, l'art. 24 al. 1 RCU dans sa 
nouvelle formulation désormais applicable mentionne ceci: Cette zone est destinée aux activités artisanales, 
industrielles et de services. Les dépôts, entrepôts et point de vente en lien avec les activités sont autorisés. 
La surface des points de vente en lien avec les activités ne dépassera pas le 40 % de la surface de plancher 
du bâtiment."
2.2.
En l'occurrence, la recourante est d'avis que son projet remplit les exigences de l'art. 24 
RCU puisque, d'une part, la surface de vente est limitée à 600 m2 – correspondant au 40 % de la 
surface totale de plancher de 1'500 m2 – et que la future exploitante et elle-même se sont 
clairement engagées à ne pas dépasser cette surface et, d'autre part, une activité artisanale et/ou 
de service sera exercée sur 900 m2 consistant en des activités de préparation et de 
conditionnement de produits alimentaires et autres. En effet, elle soutient que l'art. 24 al. 1 RCU 
pose un critère de dimensionnement, à savoir le 40 % de la surface totale de plancher pour des 
surfaces commerciales. Elle affirme de plus que, si ces surfaces doivent être en lien avec une 
activité, cette dernière peut être artisanale, industrielle, de services ainsi qu'un dépôt et entrepôt. 
Cette interprétation ne saurait être suivie pour les motifs suivants.
A la lecture de l'art. 24 al. 1 RCU, il ressort clairement que la commune a voulu destiner la zone 
d'activités II principalement aux activités artisanales, industrielles et de services. Elle admet 
également les dépôts, les entrepôts et les commerces qui se trouvent "en lien avec les activités". 
En d'autres termes, les dépôts, les entrepôts et les commerces ne sont pas considérés comme 
des activités. Ainsi, l'expression "en lien avec les activités" ne peut manifestement pas être 
interprétée différemment que dans le sens où les dépôts, les entrepôts et les commerces sont 
admis uniquement s'ils sont en lien avec les activités artisanales, industrielles ou de services.
Il convient ainsi d'examiner si le projet contesté prévoit, outre un commerce, une activité 
artisanale, industrielle ou de services. Il ressort des pièces du dossier que le bâtiment projeté 
comporte une surface de vente de 600 m2 et une surface de 900 m2, dans laquelle la recourante 
indique que la future exploitante procédera à des emballages et des activités de préparation et de 
conditionnement de produits alimentaires et autres. Dans son préavis favorable avec conditions du 
28 février 2019, le SAAV relève que le local "cellule de préparation" abritera uniquement des 
activités "standard" pour un dépôt de commerce alimentaire, à savoir de l'entreposage, du ré-
étiquetage, voire du ré-emballage si nécessaire, sans activités "à risque" (telles que préparation, 
transformation, manipulation de denrées alimentaires non protégées). Il ressort d'ailleurs d'un 
courriel adressé au SAAV le 15 octobre 2018 que la recourante a confirmé que "hormis des fruits 
et des légumes bruts, aucune manipulation de denrées nues n'aura lieu dans la halle et dans la 
cellule de préparation", même si dans un courriel postérieur du 17 décembre 2018, elle a souligné 
que le futur locataire se réservait le droit de pouvoir exercer des activités avec manipulation de 
denrées alimentaires.
Dans son préavis négatif du 3 décembre 2018, le SeCA avait souligné qu'il ne disposait pas de 
suffisamment d'indications pour pouvoir se déterminer clairement sur l'activité qui sera exercée 
dans l'espace nommé préparation. Il avait relevé que, sur la base du dossier, il semblait que la 
zone arrière du bâtiment soit destinée principalement au stockage de marchandises livrées par 
camions avec une préparation légère de certains produits, ce qui – selon le SeCA – ne constituait 
pas une activité en soi. Or, dans son préavis favorable du 12 avril 2019, le SeCA a estimé que la 
société à laquelle la surface de vente était liée entrait dans la catégorie des activités de service et 


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que la préparation, même légère, des produits mis en vente constituait également une activité de 
service conforme à la zone. Cela étant, force est de constater que le SeCA n'a aucunement 
exposé les motifs qui l'ont amené à changer sa position.
Il résulte de ce qui précède que, même si la recourante – respectivement la future locataire – s'est 
réservée le droit de pouvoir exercer des activités avec manipulation de denrées alimentaires et 
même si une société tierce a manifesté son intérêt à obtenir une partie de la surface de la halle de 
préparation, le projet tel que présenté ne prévoit, hormis des fruits et des légumes bruts, aucune 
manipulation de denrées nues dans la halle et dans la cellule de préparation. Dans de telles 
circonstances, à l'instar de l'autorité intimée, la Cour de céans ne peut que constater que la halle 
de préparation doit être considérée comme un dépôt d'un commerce alimentaire où seules des 
manipulations minimes seront effectuées. Or, un tel dépôt est non seulement uniquement lié au 
point de vente projeté, mais en outre il ne peut pas être considéré comme une activité artisanale, 
industrielle ou de services, en tous les cas pas au sens où l'entend le RCU. En effet, en 
mentionnant que la zone est destinée notamment aux dépôts en lien avec les activités, la 
commune a manifestement voulu exclure les dépôts des activités artisanales, industrielles ou de 
services. Le simple fait que des manipulations "sans activités à risque" y sont prévues n'est 
manifestement pas de nature à modifier la qualité de dépôt de la surface de 900 m2 de la halle de 
préparation prévue.
Enfin, la Cour de céans souligne que la commune bénéficie, dans l’interprétation de son 
règlement, d’une certaine autonomie dans la mesure où celle-ci est conforme aux dispositions du 
droit supérieur et au texte de son règlement (cf. arrêt TC FR 602 2016 101 du 7 novembre 2016 
consid. 4c et la réf. cit.). Comme relevé ci-dessus, la commune est sans équivoque par rapport à la 
destination de la zone et au contenu de son art. 24 RCU. Elle a confirmé sa position dans ses 
préavis négatifs ainsi que dans ses observations sur le recours. 
Dans les circonstances de la présente occurrence, le préfet ne pouvait pas, sans violer l’autonomie 
communale, se distancer de l’appréciation de la commune et, partant, c'est à juste titre qu'il a 
constaté que le projet ne respectait pas l'art. 24 RCU et qu'il a refusé de délivrer le permis de 
construire.
3.
La recourante soutient également que le refus de permis de construire est choquant, étant donné 
les activités déjà admises dans la zone concernée. A titre d'exemple, elle cite l'entreprise 
G.________ SA, qui – selon elle – n'a que très peu d'activité artisanale puisque les meubles ne 
sont pas fabriqués sur place, mais dispose d'une importante zone de stockage, d'un entrepôt et 
d'une surface de vente.
3.1.
Le principe de la légalité de l'activité administrative prévaut en principe sur celui de l'égalité 
de traitement. En conséquence, le justiciable ne peut généralement pas se prétendre victime d'une 
inégalité devant la loi lorsque celle-ci est correctement appliquée à son cas, alors qu'elle aurait été 
faussement, voire pas appliquée du tout, dans d'autres cas (ATF 126 V 390 consid. 6a et les réf. 
cit.). Cela présuppose cependant, de la part de l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté 
d'appliquer correctement à l'avenir les dispositions légales en question. Le citoyen ne peut 
prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que l'administration persévérera 
dans l'inobservation de la loi (ATF 136 I 65 consid. 5.6 et les réf. cit.). Il faut encore que l'autorité 
n'ait pas respecté la loi selon une pratique constante, et non pas dans un ou quelques cas isolés 


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(ATF 132 II 485 consid. 8.6; 127 I 1 consid. 3a; 126 V 390 consid. 6a et les arrêts cités), et 
qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant n'impose de donner la préférence au respect de la 
légalité (ATF 123 II 248 consid. 3c; 115 Ia 81 consid. 2 et les réf. cit.).
Une pratique constante demeurera cependant sans effet si son caractère illégal est identifié pour 
la première fois à l'occasion d'une procédure judiciaire: dans ce cas de figure, il est présumé que 
l'autorité l'adaptera pour se conformer à la loi (TSCHANNEN, Gleichheit im Unrecht: Gerichtsstrafe 
im Grundrechtskleid, in ZBl 112/2011 p. 74 avec la référence à l'ATF 112 Ib 381 consid. 6). Ce 
n'est que si l'autorité renonce à abandonner une pratique qu'elle sait illégale que le principe de 
l'égalité de traitement peut avoir le pas sur celui de la légalité. Si l'autorité ne s'exprime pas sur ses 
intentions futures, l'autorité judiciaire présume que celle-ci se conformera à la loi à l'avenir (cf. ATF 
122 II 446 consid. 4a; 115 Ia 81 consid. 2). 
3.2.
En l'occurrence, on doit constater que les allégations de la recourante à ce sujet sont très 
vagues. En outre, la comparaison avec le seul exemple concret cité n'est pas pertinente. D'une 
part, la commune rejette les constatations de la recourante, qu'elle qualifie d'erronées, en 
soulignant que le permis de construire y relatif peut l'attester. D'autre part, même l'existence d'un 
cas ou l'autre qui ne serait pas conforme au RCU ne saurait justifier que la réglementation en 
vigueur ne soit pas appliquée dans les procédures de demande de permis de construire. La 
décision ici contestée refusant de délivrer le permis de construire repose précisément sur les 
dispositions précitées, lesquelles sont sans équivoque par rapport aux activités autorisées dans la 
zone d'activités II. Il en résulte que le permis ne pouvait pas être octroyé à la lumière de cette 
réglementation. 
Par ailleurs, la commune ne fait quant à elle référence à aucun bâtiment dans la zone en question, 
pour lequel une activité commerciale aurait été autorisée en tant qu'activité principale. A cela 
s'ajoute qu'elle est très claire tant sur sa pratique que sur sa volonté, en particulier future, 
d'appliquer la réglementation de la zone en question telle qu'exposée ci-avant (cf. consid. 2.2). En 
application de la jurisprudence précitée, on ne saurait ainsi en conclure que les autorités – en 
l'occurrence le préfet – n'auraient pas la volonté d'appliquer les règles relatives à la destination de 
la zone. Bien au contraire, le préfet et la commune ont, dans la présente procédure de recours, 
insisté sur le fait que la vente ne peut être l'affectation principale d'un bâtiment dans cette zone.
Au vu de ce qui précède, ce grief s'avère également sans fondement.
4.
Il résulte de ce qui précède que, entièrement mal fondé, le recours doit être rejeté et la décision 
rendue le 23 septembre 2019 par le Préfet du district de la Sarine confirmée. Il incombera au 
préfet de clore la procédure de reconsidération ouverte auprès de son instance.
5.
Les frais de procédure sont mis à la charge de la recourante qui succombe, conformément à 
l'art. 131 CPJA. Ils sont fixés selon les art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des 
frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 150.12).
Pour le même motif, il n'est pas alloué d'indemnité de partie à la recourante.


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Enfin, même s'il est fait droit aux conclusions de la société E.________, il n'y a pas lieu de lui 
allouer une indemnité de partie. En effet, si elle n'était pas devenue sans objet, son opposition 
aurait dû être déclarée irrecevable faute d'intérêt digne de protection, la société opposante n'étant 
pas voisine, même dans un sens large, du projet en question.
la Cour arrête :
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les frais de procédure, fixés à CHF 2'500.-, sont mis à la charge de la recourante. Ils sont 
compensés avec l'avance de frais versée.
III.
Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.
IV.
Notification.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure peut, dans le même délai, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 al. 1 CPJA).
Fribourg, le 2 avril 2020/jfr/vth
Le Président :
La Greffière-rapporteure :