fr_gerichte · 601 2017 133 · 2018-02-20 · de

Arrêt de la Ie Cour administrative du Tribunal cantonal | Beschwerde gegen Zwischenentscheide

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
601 2017 133
Arrêt du 20 février 2018
Ie Cour administrative
Composition
Présidente:
Marianne Jungo 
Juges:
Anne-Sophie Peyraud 
Christian Pfammatter 
Greffière-stagiaire:
Laetitia Emonet
Parties
A.________, recourant, représenté par Me Hervé Bovet, avocat
contre
HFR - HÔPITAL FRIBOURGEOIS, autorité intimée
Objet
Recours contre décision incidente - Récusation
Recours du 9 juin 2017 contre la décision du 24 mai 2017
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considérant en fait
A.
Le 1er septembre 2014, A.________, né en 1964, a subi une intervention chirurgicale pour 
une sténose dégénérative L4-L5 avec instabilité au HFR - Hôpital fribourgeois (ci-après: HFR). 
Au cours de l'intervention réalisée par le Dr B.________, FMH en chirurgie orthopédique et 
traumatologie de l'appareil locomoteur, […], en présence du PD Dr C.________, même spécialité, 
[…], les deux racines en question ont subi une lésion lors de la mise en place de la cage Spineart. 
Il en est résulté un syndrome de la queue de cheval avec atteinte radiculaire sensitivo-motrice L5-
S1, avec lésion dure-mère et traction des racines L5-S1. 
L'intéressé est au bénéfice d'une rente AI entière depuis le 1er juillet 2015, octroyée par décision 
du 24 juin 2016.
B.
Le 15 septembre 2015, ce dernier a formulé des prétentions à hauteur de CHF 2'000'000.- 
contre le HFR.
Lors d'une séance entre les parties le 24 novembre 2015, le PD Dr C.________ s'est étonné de 
constater que le rapport qu'il avait remis par courriel du 6 août 2015 au HFR sur l'intervention en 
question n'avait pas été transmis au patient. Malgré le refus du HFR de lui en donner 
connaissance, le médecin lui en a remis un exemplaire. Dans ce courriel, les médecins opérateurs 
répondent à des questions soulevées par l'intéressé, se déterminent sur une prise de position du 
1er juin 2015 du Dr D.________, FMH en neurochirurgie, médecin-conseil de l'assureur RC. Ils 
émettent surtout l'hypothèse d'une complication due à la manipulation de l'instrument à l'origine 
des lésions subies par l'intéressé.
Par la suite, le PD Dr C.________ aurait été auditionné courant décembre 2016 par une 
délégation du Conseil d'administration du HFR, en l'absence du patient et sans qu'un procès-
verbal n'ait été établi. Il aurait à cette occasion confirmé le geste opératoire fautif engageant à son 
avis la responsabilité de l'établissement, tous éléments dont il a informé lui-même le patient.
Le 18 janvier 2017, le HFR lui a toutefois formellement interdit d'entrer en contact avec ce dernier, 
son mandataire ou d'autres personnes le défendant.
C.
Le 19 janvier 2017, le HFR, par le Président du Conseil d'administration, E.________, et sa 
Directrice générale, F.________, a informé le patient qu'il entendait rejeter sa demande 
d'indemnité.
Par ailleurs, le 9 février 2017, la Directrice générale, considérant que le lien minimal de confiance 
devant exister dans le cadre d'une relation thérapeutique était rompu, en raison du comportement 
menaçant dont aurait fait preuve le patient, a mis fin au suivi thérapeutique en lien avec 
l'intervention du 1er septembre 2014 (suivi orthopédique et antalgique).
Le 16 février 2017, A.________ a demandé les informations précises à l'origine du courrier précité 
ainsi que toute correspondance échangée avec le personnel soignant et l'assureur RC. Il a 
également désiré savoir pourquoi aucun procès-verbal n'avait été tenu lors des auditions du PD 
Dr C.________.
D.
Le 27 février 2017, la Directrice générale a indiqué au patient qu'elle n'avait pas "à 
documenter davantage la perception rapportée par différents collaborateurs de l'hôpital [les] ayant 
amené[s] à ce constat".
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Par courrier séparé du même jour, la précitée ainsi que le Président du Conseil d'administration 
ont refusé de donner suite aux requêtes du patient, estimant qu'il n'y a pas d'accès illimité au 
dossier de la cause, par exemple s'agissant des documents destinés "à l'élaboration de la volonté 
interne de l'établissement d'admettre - ou de repousser - d'éventuelles prétentions civiles élevées 
à son encontre (…) émanant de certaines parties faisant partie intégrante de l'institution tenue de 
statuer sur la demande d'indemnité", ou encore de la correspondance échangée avec l'assureur 
RC. Par ailleurs, selon eux, ils n'ont pas procédé à une audition du PD Dr C.________.
E.
Le 3 mars 2017, l'intéressé a exigé la récusation du Président du Conseil d'administration 
et de la Directrice générale. Il estime que son droit d'être entendu a été violé dès lors qu'il n'a pas 
assisté à l'audition du médecin et qu'aucun procès-verbal n'a par ailleurs été tenu. Ces omissions 
étaient volontaires, les précités ayant "voulu cacher les déclarations capitales de la personne la 
plus à même à établir les faits et sur lesquelles [il] se fonde depuis le début pour démontrer le 
principe de la responsabilité de l'HFR". Il affirme même qu'ils "sont allés jusqu'à s'en prendre au 
contenu des déclarations du témoin en le menaçant". Leur comportement constitue ainsi un abus 
d'autorité, une contrainte à l'égard d'un témoin et une tentative d'escroquerie à l'égard du lésé; 
partant, ils doivent être récusés.
Par courrier du 24 mai 2017, les précités ont contesté tout motif de récusation, les actes qui leur 
sont reprochés relevant en réalité d'actes de gestion ordinaires s'inscrivant tant dans le cadre de la 
procédure administrative conduite par le HFR suite à la demande d'indemnisation que dans le 
cadre de l'exercice de ses responsabilités en qualité d'employeur.
F.
Par décision du même jour, le Conseil d'administration du HFR, statuant en l'absence des 
précités, a rejeté la requête de récusation, tout en laissant ouverte la question de la recevabilité de 
la demande pour cause de tardiveté. 
Sur le fond, il est d'avis que rappeler un médecin à ses obligations vis-à-vis d'un patient ayant émis 
des prétentions à l'encontre de l'institution qui l'emploie s'inscrit dans le cadre de l'exercice de ses 
responsabilités d'employeur. Par ailleurs, il a considéré que tout échange avec le médecin 
impliqué dans le cadre d'un litige avec sa hiérarchie ne saurait constituer une audition au sens où 
l'entend le code de procédure et de juridiction administrative, devant faire l'objet de procès-
verbaux. Cela étant, le recours à des auditions est d'usage si les faits ne peuvent être établis de 
manière convaincante autrement, alors qu'en l'occurrence, le déroulement complet de 
l'intervention litigieuse a d'emblée été consigné par écrit dans le protocole opératoire. En outre, les 
hypothèses à l'origine de la complication intraopératoire développées par les médecins opérateurs 
dans le mail du 6 août 2015, notamment celle de la complication imputable à la manipulation des 
divers instruments chirurgicaux, ont été prises en compte et figurent dans le questionnaire soumis 
par la suite à l'expert mandaté par le HFR, respectivement par son assureur RC, en la personne 
du Dr G.________, FMH en chirurgie orthopédique et traumatologie de l'appareil locomoteur. 
Partant, les actes que l'intéressé reproche à la Directrice générale ainsi qu'au Président du Conseil 
d'administration relèvent d'actes de gestion ordinaires et banals inhérents à l'exercice normal de 
leurs charges, tant dans le cadre de la procédure administrative suite à la demande d'indemnité 
que dans le cadre de l'exercice de leurs responsabilités en qualité d'employeur.
G.
Contre cette décision, A.________ interjette recours de droit administratif le 9 juin 2017 
auprès du Tribunal cantonal, concluant à ce que la récusation soit admise, frais et dépens à la 
charge du HFR. Il observe que, pour présenter la gravité du comportement des personnes 
récusées, il a dû alléguer des faits anciens, sans que cela ne puisse conduire pour autant à 
considérer la demande de récusation comme tardive. Sur le fond, il reprend pour l'essentiel les 
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griefs déjà développés dans sa demande initiale. Il affirme en outre que, refusant de se plier à 
l'avis des deux médecins opérateurs, le HFR a essayé de "noyer le poisson" en recourant aux 
services du Dr G.________. Il insiste enfin sur le fait que le courrier adressé au PD Dr C.________ 
n'a rien à voir avec un rappel à un devoir de réserve ou de fidélité et ne saurait entrer dans des 
actes de gestion ordinaires.
Dans ses observations du 25 août 2017, le HFR propose le rejet du recours. Il explique que le 
courriel des deux médecins opérateurs s'exprimait sur les causes possibles de la complication 
survenue lors de l'intervention et non pas sur une éventuelle violation des règles de l'art. Or, cette 
question étant alors toujours ouverte, la nécessité d'une expertise demeurait. En mandatant le 
Dr G.________, il ne s'agissait, partant, nullement de trouver un autre avis allant dans son sens. 
S'agissant du courrier adressé le 18 janvier 2017 au PD Dr C.________ - dont une copie a été 
jointe aux observations -, il estime qu'il lui a simplement été rappelé qu'une procédure était en 
cours, qu'elle devait être menée par les personnes désignées et il lui a été demandé de s'abstenir 
de tout contact direct et indirect avec l'intéressé à propos de l'affaire. En revanche, le médecin n'a 
jamais reçu la moindre instruction sur le contenu de ses déclarations, dont il reste totalement libre. 
D'après le HFR, il aurait toutefois subi des pressions de l'intéressé et de son entourage, raison 
pour laquelle, sur les conseils de la police, il a d'ailleurs été décidé de mettre un terme au suivi 
thérapeutique, afin de faire baisser la tension. Le HFR conteste fermement "s'en être pris au 
contenu de la déclaration du témoin capital en le menaçant", tout comme il déplore notamment les 
qualifications pénales qui ont été faites à l'égard des personnes récusées. Enfin, il allègue que 
l'assureur RC du HFR a refusé dans un premier temps sa couverture au début 2017, pour violation 
des conditions générales d'assurance par le PD Dr C.________, pour l'accepter à nouveau par la 
suite. Or, c'est bien plus le seul comportement de l'intéressé, qui refuse notamment de participer à 
une expertise indépendante pour privilégier exclusivement des contacts bilatéraux hors procédure 
avec le PD Dr C.________, en exerçant des pressions à son égard et de manière plus générale 
sur le HFR, par la voie des médias et par la voie pénale, qui porte atteinte à l'administration 
sereine de la procédure.
Le 7 septembre 2017, le recourant affirme notamment qu'il a toujours été à disposition des 
médecins que le HFR a voulu mandater mais qu'il a en revanche toujours refusé de se prêter au 
jeu consistant à trouver des médecins se prononçant sur des faits qui leur étaient inconnus et dont 
ils ne pouvaient prendre connaissance en raison de la mise sous silence du témoin principal.
Le 15 septembre 2017, le recourant estime que le HFR a volontairement tronqué la nature de ses 
relations avec le PD Dr C.________ auquel il faisait, tout comme son épouse, entièrement 
confiance, et qui avait même envisagé, à fin 2016, de les convier à un repas.
Le 24 novembre 2017, le recourant produit la détermination commune de E.________ et de 
F.________ sur la plainte pénale qu'il a déposée à leur encontre.
A la demande de la déléguée à l'instruction, le HFR a produit ses règlements d'organisation 
interne, ce dont le recourant a été informé.
Il sera fait état des arguments, développés par les parties à l'appui de leurs conclusions, dans les 
considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.
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en droit
1.
Interjeté dans le délai de dix jours et les formes prescrits (art. 79 ss et en particulier 120 du 
code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1) 
auprès de l’autorité compétente en vertu de l’art. 114 al. 1 let. a CPJA, le présent recours est 
recevable en la forme et le Tribunal cantonal peut dès lors en examiner les mérites.
2.
a)
Depuis le 1er juillet 2015, la loi cantonale du 16 septembre 1986 sur la responsabilité 
civile des collectivités publiques et de leurs agents (loi sur la responsabilité; RSF 16.1) a été 
modifiée en ce sens que désormais le régime de la décision remplace celui de l'action de droit 
administratif.
D'après l'art. 20a de la loi sur la responsabilité, entré en vigueur le 1er juillet 2015, l’organe saisi - 
d'une demande d'indemnité au sens de l'art. 20 - doit rendre sa décision par écrit dans le délai de 
douze mois à compter du jour où le lésé a fait valoir sa prétention. Ce délai peut 
exceptionnellement être dépassé, notamment si des preuves doivent être administrées. Si l’organe 
saisi entend rejeter totalement ou partiellement la demande ou ne pas entrer en matière, il en 
indique le motif au lésé et lui fixe un délai pour se déterminer.
Un recours peut être interjeté contre la décision de l’organe saisi auprès du Tribunal cantonal 
selon le code de procédure et de juridiction administrative (cf. art. 21 de la loi sur la responsabilité, 
dans sa version en vigueur depuis le 1er juillet 2015);
Selon le Message 2014-DSJ-70 du 8 septembre 2014 accompagnant le projet de loi modifiant la 
loi sur la justice et d’autres lois, le système de la responsabilité civile est modifié afin de le rendre 
conforme, notamment, à l’exigence du Tribunal fédéral en matière de responsabilité médicale, où 
la double instance cantonale est exigée pour permettre un recours en matière civile devant le 
Tribunal fédéral. Aussi, les autorités qui, actuellement, se déterminent sur les prétentions en 
responsabilité pour les faits de leurs agents, devront à l’avenir rendre une décision au sens du 
CPJA; cette décision devra respecter tous les principes de procédure administrative, notamment le 
respect du droit d’être entendu. En pratique, cela ne changera pas radicalement le système, ces 
autorités procédant d’ores et déjà à une certaine instruction des affaires avant de se déterminer. 
Cette décision pourra faire l’objet d’un recours au Tribunal cantonal; la double instance cantonale 
est ainsi respectée. (Message, ad art. 20 de la loi sur la responsabilité, p. 18; cf. également 
Message, ch 4.5, p. 4).
Dans la mesure où l’organe saisi doit désormais rendre une décision et non seulement se 
déterminer sur les prétentions, il y a lieu de prolonger le délai de 6 mois supplémentaires. La 
décision devra donc intervenir dans le délai de 12 mois à compter du jour où le lésé a fait valoir sa 
prétention. On relève que ce délai peut exceptionnellement être dépassé, notamment si des 
preuves doivent être administrées; on pense notamment à une expertise. Enfin, le respect du droit 
d’être entendu veut que, dans l’éventualité où l’organe saisi entend rejeter totalement ou 
partiellement la demande, voire ne pas entrer en matière sur celle-ci, il en indique le motif au lésé 
et lui fixe un délai pour se déterminer (Message, ad art. 20a de la loi sur la responsabilité, p. 18 et 
19).
Par ailleurs, aux termes de l'art. 18 al. 1 de la loi sur la responsabilité, sauf prescriptions de la 
présente loi, la procédure est régie par le code de procédure et de juridiction administrative.
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b)
En l'occurrence, le HFR est un établissement de droit public doté de la personnalité 
juridique, autonome dans le limites de la loi (cf. art. 4 al. 1 et 1 de la loi cantonale du 27 juin 2006 
sur l’hôpital fribourgeois, LHFR; RSF 822.0.1).
Il fournit notamment des prestations dans les domaines des soins stationnaires, ambulatoires, 
urgents, de la prévention, de l’aide à la personne malade sur le plan social, de l’enseignement et la 
recherche, des soins en cas de situation extraordinaire sur le plan sanitaire (cf. art. 5 LHFR). Il 
gère son personnel - qu'il nomme -, il élabore son budget, quand bien même son financement est 
assuré par l'Etat. Le HFR assume ainsi des tâches tenant de la gestion, de l'administration et des 
finances.
Ses organes sont par ailleurs considérés comme une autorité administrative, en vertu de l'art. 2 
al. 1 let. c CPJA. Partant, ils ont la compétence de rendre des décisions au sens de l'art. 4 CPJA. Il 
en va en particulier ainsi lorsque, saisi d'une demande d'indemnité, le HFR doit l'instruire puis 
rendre une décision sur dite demande, en application des modifications entrées en vigueur au 
1er juillet 2015. A ce titre, il ne saurait être contesté que le HFR est tenu de respecter les principes 
de la procédure administrative.
Toutefois, assumant des tâches administratives et de gestion à côté de celle consistant à statuer 
sur des demandes d'indemnité, le HFR doit en particulier veiller à garantir l'impartialité des 
décisions qu'il est amené à rendre dans le cadre des nouvelles compétences qui lui reviennent 
depuis juillet 2015. Il doit en effet désormais se prononcer sur sa propre responsabilité pour des 
actes commis par ses collaborateurs par une décision le liant, en sa qualité d'autorité 
administrative. Ces nouvelles compétences impliquent, cas échéant, le paiement de sommes très 
importantes pouvant grever son budget. A la différence de ce qui prévalait avant les modifications, 
le HFR ne peut plus se limiter à faire connaître sa position de principe comme il pouvait le faire 
dans le cadre de la procédure préalable, à l'instar d'une "partie". 
Dans le cadre du nouveau contexte décisionnel, compte tenu également des importants enjeux 
financiers, il appartient au HFR d'assurer le bon déroulement et la légalité de la procédure devant 
aboutir à la décision. A l'instar du procureur dans la phase de l'instruction, le HFR doit établir 
d'office et avec un soin égal, les faits à charge et à décharge; il doit statuer sur les réquisitions de 
preuves et peut rendre des décisions quant à la suite de la procédure. Dans ce cadre, aussi bien le 
HFR que le procureur sont tenus à une certaine impartialité, même s'ils peuvent être amenés, 
provisoirement du moins, à adopter une attitude plus orientée à l'égard du prévenu, du plaignant 
ou du patient ou à faire état de leurs convictions à un moment donné de l'enquête. Tout en 
disposant, dans le cadre de leurs investigations, d'une certaine liberté, ils restent tenus à un devoir 
de réserve. Ils doivent tous deux s'abstenir de tout procédé déloyal, instruire tant à charge qu'à 
décharge et ne point avantager une partie au détriment d'une autre (cf. ATF 141 IV 178 consid. 
3.2.2; 138 IV 142 consid. 2.2.1). En revanche, après la rédaction de l'acte d'accusation pour le 
procureur ou après le prononcé de la décision, l'un et l'autre deviennent une partie aux débats, 
respectivement au recours, au même titre que le prévenu, la partie plaignante ou le patient. Par 
définition, ils ne sont alors plus tenus à l'impartialité (cf. ATF 141 IV 178 consid. 3.2.2; 138 IV 142 
consid. 2.2.2).
Cela signifie, en d'autres termes, que, dans le cadre de l'instruction d'une demande d'indemnité 
devant aboutir à une décision au sens de l'art. 4 CPJA, le HFR doit privilégier son rôle d'autorité 
administrative et éviter que ses intérêts de "partie", que ce soit ses intérêts d'employeur ou ses 
intérêts patrimoniaux, n'influencent la décision à prendre. 
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Il va de soi que la procédure en la matière voulue par le législateur, lui faisant assumer à la fois le 
rôle d'autorité administrative et celui d'employeur ou d'entrepreneur, ne facilite pas la tâche. Le 
HFR n'a, nonobstant ce qui précède, pas d'autre choix, plus encore que d'autres autorités, que de 
veiller au respect de son obligation d'impartialité en accordant une attention particulière à ce que 
son comportement échappe à la critique, même sous l'angle des apparences.
c)
En application de l'art. 7 al. 5 du règlement du 11 décembre 2012 fixant l'organisation et 
le fonctionnement de la direction de l'hôpital fribourgeois (ci-après: règlement 2012), le Secrétaire 
général, lequel seconde notamment le Directeur et le Conseil de direction dans la conduite et la 
gestion de l'HFR (cf. art. 7 al. 1 du règlement), gère les plaintes des patients, les cas de 
responsabilité civile de l'HFR et/ou de responsabilité pénale de collaborateurs ou collaboratrices. 
En vertu de l'art. 26 al. 2 du règlement du 17 septembre 2008 fixant le fonctionnement du Conseil 
d'administration de l'hôpital fribourgeois (ci-après: règlement 2008), lors des délibérations, le 
Secrétaire général a le devoir d'informer le Conseil d'administration des faits pertinents en lien 
avec une affaire. 
Selon l'art. 12 LHFR, le Conseil d’administration est l’organe supérieur du HFR (al. 1). Il répond de 
sa gestion envers le Conseil d’Etat. Au titre de ses attributions, il se détermine notamment dans les 
cas de responsabilité civile (al. 2 let. k). Par ailleurs, aux termes de l'art. 22 du règlement 2008, en 
séance du Conseil d'administration, la Directrice générale a voix consultative (cf. art. 21 du 
règlement 2008) et représente les intérêts généraux et les besoins du HFR. Dans chaque affaire, 
elle défend son point de vue et, si celui-ci diverge du point de vue du Conseil de direction, elle en 
informe le Conseil d'administration.
En prévoyant de déléguer l'instruction puis la proposition de décision au Secrétaire général dans 
les cas de responsabilité civile du HFR en lieu et place de la Direction ou du Conseil 
d'administration, l'établissement a contribué à préserver l'impartialité à laquelle il est tenu dans le 
traitement des demandes d'indemnité.
d)
En l'occurrence toutefois, alors même que le HFR était déjà formellement saisi de la 
demande d'indemnité, il apparaît que la Directrice générale et le Président du Conseil 
d'administration sont intervenus à réitérées reprises dans la procédure, en discutant avec le PD 
Dr C.________ et en le rappelant à son devoir de réserve.
Ils ont été jusqu'à prendre position directement auprès du patient sur l'administration des preuves 
requises, en particulier pour lui refuser l'accès à certaines pièces du dossier et dénier aux 
discussions menées avec le médecin le caractère d'audition et la nécessité de l'établissement d'un 
procès-verbal. Ils ont même communiqué au patient la position de l'hôpital au sens de l'art. 20a 
al. 2 de la loi sur la responsabilité, lui indiquant que le HFR entendait rejeter sa demande.
Force est dès lors de constater, à ce stade, que ces interventions ne respectent manifestement 
pas l'organisation et le fonctionnement mis en place par le HFR lui-même pour gérer les cas de 
responsabilité. En effet, c'est bien plus au Secrétaire général qu'il revient, de par le règlement du 
HFR, de mener l'instruction et, partant, de statuer en particulier sur toute réquisition de preuve, ne 
serait-ce que pour préserver les apparences d'impartialité.
Partant, tant la Directrice générale que le Président du Conseil d'administration devaient s'abstenir 
de s'immiscer dans la procédure, à ce stade-là, y compris auprès du médecin. Dès réception de la 
demande d'indemnité, les compétences en la matière passent en effet exclusivement au 
Secrétaire général jusqu'au dépôt par ce dernier de son projet de décision auprès du Conseil 
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d'administration pour décision, y compris pour la gestion des relations avec le médecin, certes 
collaborateur du HFR mais surtout éventuel intervenant au sens de la loi sur la responsabilité (cf. 
art. 23 loi sur la responsabilité).
3.
Cela étant, il y a lieu d'examiner si, au-delà du non-respect des règles internes de 
fonctionnement du HFR, le Président du Conseil d'administration et la Directrice générale doivent 
être récusés, étant souligné qu'ils seront appelés à participer à la prise de décision finale, avec 
voix délibérative pour le premier et avec voix consultative pour la seconde.
A titre liminaire, il sied de constater que la présente cause n'a pas pour objet d'examiner si la 
conduite de la procédure par le HFR est conforme aux règles de la procédure administrative; c'est 
en effet exclusivement aux juridictions de recours de constater et de redresser les erreurs 
éventuellement commises (cf. arrêt TF 1C_425/2017 du 24 octobre 2017 consid.3.3; ATF 116 Ia 
135 consid. 3a) et, au préalable, au HFR de confirmer sa position dans la décision qui sera rendue 
sur le fond, cas échéant après avoir réparé d'éventuelles irrégularités.
Il n'y a pas lieu, partant, d'examiner si l'accès au dossier ou à certaines correspondances a été 
refusé à juste titre à l'intéressé, si les échanges oraux avec le PD Dr C.________ constituent des 
auditions au sens de l'art. 46 CPJA - étant par ailleurs relevé que seules certaines autorités sont 
habilitées à ordonner l’audition d’un témoin (cf. art. 53 CPJA) -, ou encore si l'avis recueilli auprès 
du Dr G.________ doit être tenu pour une expertise et a été ordonné en respectant les principes y 
relatifs, respectivement il n'y a pas lieu d'examiner dans la présente procédure la question de 
savoir si le HFR aurait dû procéder d'une autre manière, en veillant à l'égalité des armes.
En revanche, le juge de la récusation doit examiner si l'acte de procédure litigieux révèle une 
position en défaveur d'une partie et sur laquelle il ne reviendra pas. Il y a alors prévention lorsque 
la personne mise en cause donne l'apparence que l'issue du litige est d'ores et déjà scellée, sans 
possibilité de revoir sa position et de reprendre la cause en faisant abstraction de l'opinion 
précédemment exprimée (cf. arrêt TF 1C_425/2017 du 24 octobre 2017 consid.3.3; ATF 116 Ia 
135 consid. 3a). 
4.
a)
Selon l'art. 21 CPJA, la personne appelée à instruire une affaire, à prendre une décision 
ou à collaborer à la prise de celle-ci doit se récuser, d’office ou sur requête, notamment si elle-
même, son conjoint, son partenaire enregistré, son fiancé, ses parents ou alliés en ligne directe, 
ou jusqu’au quatrième degré inclusivement en ligne collatérale, le conjoint ou le partenaire 
enregistré de la sœur ou du frère de son conjoint ou de son partenaire enregistré, la personne dont 
elle est le mandataire pour cause d’inaptitude ou le curateur ou qui fait ménage commun avec elle 
se trouve avec une partie dans un rapport d’amitié étroite ou d’inimitié personnelle, d’obligation ou 
de dépendance particulière (let. e) ou si d’autres motifs sérieux sont de nature à faire douter de 
son impartialité (let. f).
Par ailleurs, aux termes de l'art. 29 al. 2 règlement 2008, si le Conseil d'administration doit prendre 
une décision en application du code de procédure et de juridiction administrative, les cas et la 
procédure de récusation sont aussi réglés par ledit code. 
Pour les autorités non judiciaires, l’art. 30 al. 1er Cst. et l’art. 6 par. 1 CEDH ne s’appliquent pas. 
En revanche, l’art. 29 al. 1er Cst. garantit un traitement équitable; l’exigence d’impartialité constitue 
un des éléments de ce droit fondamental (ATF 140 I 326 / JdT 2015 I 322 consid. 5.2; cf. 
SCHINDLER, Die Befangenheit der Verwaltung, 2002, p. 237).
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Dans sa substance, la garantie d’impartialité impose tant au juge qu’à l’autorité administrative 
qu’ils ne soient pas déjà déterminés sur les faits à apprécier (cf. SCHEFER, Die Kerngehalte von 
Grundrechten, 2001, p. 535). Les exigences qui valent pour les tribunaux (cf. ATF 140 I 326 / JdT 
2015 I 322 consid. 5.1) ne se transposent toutefois pas telles quelles dans la procédure 
administrative. Ce sont justement les impondérables liés au système de la procédure interne à 
l’administration qui ont conduit à la création d’instances judiciaires indépendantes. Pour les 
autorités exécutives, il y a lieu de tenir compte du fait que leur fonction s’accompagne d’un cumul 
de plusieurs tâches, dont certaines sont politiques (arrêt TF 1C_278/2010 du 31 janvier 2011 
consid. 2.2). Contrairement à un tribunal, les autorités gouvernementales ne sont pas seules 
compétentes pour appliquer (de manière neutre) le droit ou prendre une décision sur le litige qui 
leur 
est 
soumis. 
Elles 
portent 
simultanément 
une 
responsabilité 
particulière 
dans 
l’accomplissement de certaines tâches publiques. Cette multiplication des interventions officielles 
est ainsi d’intérêt public et inhérente au système; elle ne constitue pas déjà une prévention illicite. 
Ce sont les circonstances concrètes du cas d’espèce qui sont décisives pour déterminer si un 
agent public paraît objectivement avoir une opinion préconçue en raison du fait que le système l’a 
amené à intervenir précédemment (cf. ATF 125 I 119 consid. 3f; arrêts TF 1C_150/2009 du 
8 septembre 2009 consid. 3.5; 1P.48/2007 du 11 juin 2007 consid. 4.3). A cet effet, il convient a 
priori de tenir compte du type de procédure, de la fonction et de l’objet du litige dans la procédure 
concernée (cf. ATF 137 II 431 consid. 5.2; 125 I 119 consid. 3d et 3f; 209 consid. 8a) (ATF 140 I 
326 / JdT 2015 I 322 consid. 5.2).
b)
D'après l'art. 22 al. 2 CPJA, la partie qui entend demander la récusation doit formuler sa 
requête dès qu’elle a connaissance du cas de récusation.
Celui qui omet de se plaindre immédiatement de la prévention d'un magistrat et laisse la procédure 
de dérouler sans intervenir agit contrairement à la bonne foi et voit son droit se périmer (ATF 140 I 
271 consid. 8.4.3). Dès lors, même si la loi ne prévoit aucun délai particulier, il y a lieu d'admettre 
que la récusation doit être demandée aussitôt, c'est-à-dire dans les jours qui suivent la 
connaissance de la cause de récusation (arrêts TF 1B_384/2017 et 1B_397/2017 du 10 janvier 
2018 consid. 4.2; 1B_390/2017 du 31 octobre 2017 consid. 2.1)
c)
Est litigieuse, en l'espèce, la question de savoir s'il existe à l'égard du Président du 
Conseil d'administration et de la Directrice du HFR des motifs de prévention, comme le soutient le 
recourant.
Au préalable, il y a lieu d'examiner si la demande de récusation a été déposée dans les jours qui 
suivent la connaissance du motif de récusation dont l'intéressé se prévaut. Il faut reconnaître au 
recourant que tel est bien le cas. Le motif de récusation réside principalement dans le courrier du 
27 février 2017 émanant de la Directrice seule mais aussi dans la lettre du même jour cosignée 
par la précitée et le Président du Conseil d'administration refusant de lui transmettre certains 
documents demandés, dont la correspondance échangée avec le personnel soignant et l'assureur 
RC, ainsi que l'accès illimité au dossier. Ayant exigé leur récusation le 3 mars 2017, force est 
d'admettre que l'intéressé a agi à temps au sens de la jurisprudence précitée.
S'agissant des motifs de récusation proprement dits, sont essentiellement litigieuses les 
démarches effectuées par la Directrice générale et le Président du Conseil d'administration auprès 
du PD Dr C.________, en particulier le rappel à l'ordre qui lui a été signifié le 18 janvier 2017.
Ce courrier se réfère expressément à la position de l'assureur RC de l'hôpital qui a estimé que le 
médecin avait contrevenu à ses conditions générales et refusé - dans un premier temps - de 
Tribunal cantonal TC
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prendre en charge la couverture du cas. En raison de ces circonstances, il a ainsi été interdit au 
médecin de soigner personnellement le patient, d'avoir des contacts directs ou indirects à propos 
de cette affaire avec ce dernier ou toute personne le défendant et même d'en débattre de quelque 
manière que ce soit avec quiconque.
Dans le contexte précité, à savoir le retrait de sa couverture par l'assureur RC et les retombées 
financières possibles pour le HFR, il tombe sous le sens que la remise à l'ordre du médecin était 
orientée. Ce rappel à l'ordre fait en outre suite à la remise au patient, par le PD Dr C.________, 
contre l'avis de la direction du HFR, de son courriel du 6 août 2015, dans lequel, évoquant une 
complication due à la manipulation de l'instrument, il semble plutôt reconnaître la survenance 
d'une erreur, certes sans pour autant se prononcer sur l'existence d'une violation des règles de 
l'art et la responsabilité du HFR. Il semble de plus que des relations allant au-delà du simple 
rapport médecin-patient se sont tissées entre le chirurgien et l'intéressé.
En pareilles circonstances, le rappel à l'ordre du 18 janvier 2017, allant même jusqu'à interdire au 
médecin de débattre de l'accident avec quiconque, donne objectivement l'impression que le HFR 
veut se dégager de son éventuelle responsabilité et qu'il cherche manifestement, dans cet esprit, à 
museler le médecin, en vue de pouvoir rejeter la demande sur le fond.
Ainsi, l'on peut faire reproche au HFR d'avoir eu un comportement s'apparentant à celui d'une 
"partie", ce qu'il reconnaît implicitement en se prévalant de son rôle d'employeur pour justifier 
notamment le courrier du 18 janvier 2017 adressé au PD Dr C.________. En particulier, on ne voit 
pas ce que craint le HFR, sinon évidemment de voir au final sa responsabilité engagée, si le 
médecin s'exprime sur l'affaire. Cela étant, l'on peut se demander si des directives destinées aux 
médecins du HFR en cas de demande d'indemnités ne pourraient pas contribuer à éviter ce genre 
de situations et, partant, à garantir à leur tour plus d'impartialité, dans un sens comme dans l'autre.
En tout cas, la lettre du 18 janvier 2017 remet en question l'impartialité à laquelle était tenu le HFR 
dans le cadre de l'instruction de la demande d'indemnité de l'intéressé, sans parler du fait qu'il ne 
revenait pas à ses signataires d'agir au nom du HFR, à ce stade de la procédure. Ce dernier 
élément renforce par ailleurs encore l'apparence de prévention des personnes récusées qui, 
rappelons-le, sont les supérieurs directs du médecin. On en veut d'ailleurs pour preuve le courrier 
du lendemain adressé au patient et signé par ces dernières pour l'informer de ce que l'hôpital 
entend rejeter sa demande.
Sur le vu de tout ce qui précède, force est d'admettre que le Président du Conseil d'administration 
et la Directrice générale ont, par certains de leurs actes au nom du HFR, en particulier auprès du 
médecin, contribué à une apparence de prévention. Ils doivent être récusés pour toute la durée de 
la procédure.
5.
Le recours, bien fondé, doit dès lors être admis et la décision attaquée annulée.
Il n'est pas perçu de frais de justice du HFR qui succombe (cf. art. 133 CPJA). L'avance de frais de 
CHF 800.- est restituée au recourant.
Ayant obtenu gain de cause, ce dernier a doit à des dépens fixés, selon sa liste de frais du 
16 février 2018 comptabilisant 17,43 heures à CHF 250.-/heure, à CHF 4'358.35, plus CHF 165.20 
de débours - les photocopies étant indemnisées à raison de CHF 0.40/pièce -, plus CHF 361.90 au 
titre de la TVA à 8 % - l'intégralité des opérations étant antérieure au 1er janvier 2018 -, pour une 
somme totale de CHF 4'885.45, à charge du HFR.
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la Cour arrête:
I.
Le recours est admis et la décision attaquée annulée.
Partant, le Président du Conseil d'administration et la Directrice générale du HFR sont 
récusés pour toute la durée de la procédure en lien avec la demande d'indemnité du 
15 septembre 2015.
II.
Il n'est pas perçu de frais de justice.
III.
L'avance de frais de CHF 800.- est remboursée au recourant.
IV.
Il est alloué au recourant, pour ses frais de défense, une indemnité de partie, à verser en 
main de son mandataire, de CHF 4'358.35, plus CHF 165.20 de débours, plus CHF 361.90 
au titre de la TVA, pour une somme totale de CHF 4'885.45, à charge du HFR.
V.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification. 
La fixation du montant de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).
Fribourg, le 20 février 2018/ape
Présidente
Greffière-stagiaire