fr_gerichte · 602 2022 115 · 2023-03-13 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2022 115
602 2022 116
Arrêt du 13 mars 2023
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Johannes Frölicher 
Juges :
Yann Hofmann
Cornelia Thalmann El Bachary
Greffier-stagiaire :
Guillaume Yerly
Parties
A.________, recourante,
et
B.________, recourante,
contre
PRÉFECTURE DU DISTRICT DU LAC, autorité intimée, 
et
C.________ SA, intimée, représentée par Me Philippe Bardy, avocat
Objet
Aménagement du territoire et constructions, permis de construire, 
desserte et accès au bâtiment à construire
Recours du 14 avril 2022 contre les décisions du 15 mars 2022


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considérant en fait
A.
Le 7 janvier 2021, C.________ SA a déposé une demande de permis de construire pour la 
construction de trois villas mitoyennes avec places de stationnement couvertes, PAC sondes 
géothermiques et panneaux solaires photovoltaïques en toiture sur la parcelle art. ddd du Registre 
foncier de la commune de E.________, secteur F.________ (RF).
Le dossier a été mis à l’enquête publique du 22 janvier au 5 février 2021 et a suscité une opposition 
collective ainsi que quatre oppositions individuelles, dont celles de A.________ et B.________. Ces 
dernières ont notamment contesté la conformité du projet par rapport à l’indice d’occupation du sol 
(IOS). Selon elles, le chemin de G.________ qui se retrouve en dehors du secteur du terrain 
concerné, doit être qualifié de desserte et ne doit pas être pris en compte pour ce calcul de l’IOS. 
B.
Le 10 mars 2021, le Conseil communal de E.________ a transmis le dossier au Service des 
constructions et de l’aménagement (SeCA) avec un préavis défavorable et en refusant son accord 
pour l’effet anticipé des plans. 
Le 24 mars 2021, la Direction de l’aménagement, de l’environnement et des constructions (DAEC; 
actuellement et ci-après: Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et 
de l'environnement, DIME) a partiellement approuvé la révision du nouveau plan d’aménagement 
local de la commune de E.________, secteur F.________. En particulier, elle a refusé 
l’augmentation de l’indice brut d'utilisation du sol (IBUS) de 0.5 à 0.7 dans la zone résidentielle à 
faible densité (ZRFD) à l'art. 24 ch. 4 du règlement communal d'urbanisme (RCU). L’IBUS devra se 
limiter au minimum légal de 0.6 prévu par l’art. 80 du Règlement d'exécution de la loi sur 
l'aménagement du territoire et les constructions du 1er décembre 2009 (ReLATeC ; RSF 710.11). Le 
recours déposé auprès de la Cour de céans à l’encontre de cette décision tendant à l’annulation de 
celle-ci dans la mesure où l'IBUS est arrêté à 0.6 pour la ZRFD et au maintien d’un IBUS de 0.5, a 
été rejeté par arrêt (602 2021 64) du 12 novembre 2021. Dans cet arrêt, la Cour a relevé que la 
DIME, pour des raisons de protection de la nature et du paysage respectivement du patrimoine, a 
ordonné à la Commune de prévoir, notamment dans le RCU, des mesures spécifiques pour 
certaines parcelles bien définies dont ne fait toutefois pas partie l’art. ddd RF. Le 8 février 2023, le 
Tribunal fédéral (arrêt 1C_770/2021) a déclaré irrecevable le recours en matière de droit public 
déposé à l’encontre de cet arrêt qui tendait notamment au maintien de l’IBUS à 0.5 dans toute la 
ZRFD.
C. 
Après consultations des différents services, lesquels ont tous émis un préavis favorable avec 
ou sans conditions, excepté le Service de la mobilité (SMo), le SeCA a préavisé défavorablement le 
projet le 20 mai 2021 en raison du préavis défavorable du SMo et de ses propres remarques. 
Le 31 mai 2021, C.________ SA a complété et modifié les plans et a mis à jour le calcul de l’IBUS. 
Le SMo et la Commune, par préavis respectifs des 16 juin 2021 et 23 juillet 2021, se sont montrés 
favorables au projet. 
Sur demande du Préfet du district du Lac, les opposants ont confirmé par courrier du 
7 respectivement 10 septembre 2021 ne pas vouloir retirer leur opposition. 
Consulté par l’autorité intimée, le SeCA a revérifié le dossier et, constatant notamment qu’une 
surface de 121.95 m2, consistant en l’accès entre la route communale et la limite de la parcelle 


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art. hhh, n’avait pas été déduite de la surface totale de la parcelle pour le calcul de l'IBUS, a émis 
un préavis complémentaire défavorable. Après une nouvelle modification des plans par C.________ 
SA, le SeCA a finalement rendu un préavis complémentaire favorable, le 22 février 2022. 
Par décisions du 15 mars 2022, le Préfet du district du Lac a délivré le permis de construire à 
C.________ SA et rejeté les oppositions y relatives. S’agissant de l’opposition de A.________ et 
B.________, il a en substance considéré que C.________ SA a modifié le projet en ce sens qu’il 
prévoit désormais un IBUS de 0.65986 (selon le calcul du 26 janvier 2022) et un IOS de 0.38 (selon 
le calcul du 28 février 2022 du SeCA), ce qui est conforme au règlement applicable. 
D.
Par mémoire posté le 14 avril 2022, A.________ et B.________ ont interjeté recours contre 
ces décisions (602 2022 115). Elles concluent à l’admission du recours, à l’annulation des décisions 
attaquées et au prononcé d’une interdiction formelle au Préfet d’accorder un permis de construire à 
C.________ SA pour le projet litigieux. Subsidiairement, elles concluent au renvoi de l’affaire à 
l’autorité intimée pour nouvelle décision au sens des considérants. En outre, elles requièrent que 
l’effet suspensif soit accordé au recours et que partant, interdiction soit faite à C.________ SA de 
réaliser la construction du projet litigieux, du moins en l’état et jusqu’à droit connu sur le fond du 
recours (602 2022 116). A l’appui de leurs conclusions, elles font valoir que le projet n’est toujours 
pas conforme à l’IOS, ni à l’IBUS applicables en l’espèce. Selon elles, l’entier du "chemin d’accès" 
qui débute sur le chemin de G.________ et qui mène à la parcelle art. ddd doit être qualifié de 
desserte. Sur le plan qu’elles ont produit à l’appui de leur recours et dont un extrait est reproduit 
ci-après, la desserte comprendrait les parties qu’elles ont surlignées en jaune et violet. En 
conséquence, ce ne sont pas seulement 121.95 m2 comme retenus par l’autorité intimée, mais bien 
environ 210 m2, soit environ 85 m2 de plus, qui doivent être déduits de la surface du terrain afin de 
déterminer les indices précités.
[plan supprimé]
Dans ses observations du 14 juin 2022, la Commune indique qu’elle rejoint presque tous les points 
de la décision rendue par la Préfecture ainsi que ceux du préavis du SeCA. Elle estime que si la 
déduction de l’IBUS est possible pour le chemin d’accès, une déduction supplémentaire devrait se 
faire en rajoutant l’accès à la parcelle art. hhh, soit de 22 m2, ceci afin de garantir les accès de cette 
parcelle de manière officielle. La zone restante de 63 m2, considérée comme route par les 
opposants, peut être aménagée par une zone de verdure ou d’aménagements divers. Par 
conséquent, cette zone ne peut pas être considérée comme surface non-constructible. 
Le 21 juin 2022, l’autorité intimée renvoie intégralement aux considérants de la décision attaquée 
ainsi qu’aux préavis des autorités communales et cantonales, conclut au rejet du recours et à la 
confirmation de sa décision. 
Par mémoire du 23 juin 2022, C.________ SA conclut avec suite de frais judiciaires et dépens, au 
rejet du recours et à la confirmation des décisions attaquées. Elle se réfère au préavis rendu par le 
SeCA et estime que le chemin d’accès devant être déduit n’est pas celui menant à la parcelle art. 
ddd, celui-ci étant de toute manière entièrement sur cette dernière parcelle, mais le chemin d’accès 
entre la route communale et la limite de la parcelle art. hhh. Par ailleurs, elle conteste la force 
probante du plan produit par les recourantes, dans la mesure où les parties colorées ainsi que les 
calculs effectués ne sont pas l’œuvre du géomètre.


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Dans ses observations du 14 juillet 2022, le SeCA conclut également au rejet du recours et à la 
confirmation des décisions attaquées. Il explique que d’après le guide des constructions (guide-des-
constructions-version-022022.pdf [fr.ch]), une surface de desserte est déduite du calcul de la surface 
de terrain déterminante lorsqu’elle sert notamment d’accès à plusieurs immeubles situés sur des 
parcelles différentes, lorsqu’elle sert d’accès à plusieurs immeubles sur une même parcelle ou 
lorsqu’elle sert d’accès à un parking destiné à plusieurs immeubles sur une même parcelle. Il en 
déduit qu’une surface permettant l’accès uniquement à un seul immeuble n’est pas considérée 
comme une surface relative au réseau routier et, de ce fait, ne doit pas être déduite de la surface de 
terrain déterminante. Toujours selon le SeCA, la surface de 121.95 m2 retenue par l’autorité intimée 
correspond à l’entier de la surface du chemin permettant aux propriétaires l’accès à la parcelle 
art. hhh RF, depuis le chemin de G.________, jusqu’à la limite de cette dernière parcelle. Le 
prolongement de ce chemin, soit les environ 85 m2 que les recourantes souhaitent voir déduits, 
permet uniquement l’accès à l’immeuble de la parcelle art. ddd et n’a donc pas à être déduit de la 
surface de terrain déterminante puisqu’il n’est pas considéré comme une surface relative au réseau 
routier. Si les surfaces relatives au réseau routier doivent être déduites, tel n’est pas le cas des 
accès au bâtiment. A titre d’illustration, il a produit le plan suivant avec la surface à déduire colorée 
en jaune : 
[plan supprimé]
en droit
1.
1.1.
Déposé par des voisines qui ont participé à la procédure d'opposition, dans le délai et les 
formes prescrits – et l’avance des frais de procédure ayant été versée en temps utile – le recours 
est recevable en vertu de l’art. 114 al. 1 let. a et c du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure 
et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière 
sur ses mérites.
1.2.
Selon l’art. 77 al. 1 CPJA le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation 
du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. A) et pour constatation inexacte 
ou incomplète des faits pertinents (let. B). En revanche, le grief d’inopportunité ne peut être examiné 
que dans le cadre de l’art. 33 al. 3 lit. b de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du 
territoire (LAT; RS 700) et ce pour autant qu’en l’occurrence, une telle question d’appréciation se 
pose (art. 78 al. 2 CPJA).
2.
Les recourantes contestent le calcul de l’IBUS ainsi que celui de l’IOS, soutenant qu'il convient de 
déduire l'entier du "chemin d’accès" qui débute sur le chemin de G.________ et qui mène à la 
parcelle art. ddd de la surface de terrain déterminante (STd).
2.1.
Selon l'art. 130 LATeC, l’utilisation admissible des surfaces désignées dans le plan 
d’affectation des zones est définie par la fixation des indices bruts d'utilisation du sol, de masse, 
d'occupation du sol et de surface verte. Le Conseil d’Etat fixe les valeurs minimales et maximales 


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pour les différentes zones en tenant compte d’une utilisation rationnelle et mesurée du sol. Il prévoit 
des valeurs particulières pour promouvoir des modes de construction durables. D'après l'art. 80 
ReLATeC, dans les zones de l'ordre non contigu destinées à l'habitat, l'indice brut d'utilisation du sol 
ne doit pas être inférieur à 0.6. La réglementation communale peut ne pas fixer de valeur d'indice, 
à condition que les autres prescriptions soient suffisantes. Un bonus de 10 % sur l'indice brut 
d'utilisation du sol qui est fixé par le règlement communal d'urbanisme est accordé notamment pour 
les nouvelles constructions respectant la classification A du Certificat énergétique cantonal des 
bâtiments (CECB). Sous réserve de situations particulières, l’IBUS minimal pour la zone résidentielle 
est ainsi obligatoirement fixé à 0.6, respectivement à 0.66, bonus compris. Dans la commune 
d'espèce, l'art. 24 ch. 4 du règlement communal d’urbanisme (RCU) prévoyait que, dans la ZRFD, 
l’IBUS d’habitations individuelles était fixé à 0.70. Cela étant, comme on l’a vu, la DIME a ramené 
cet indice à 0.60. Des mesures spécifiques sont encore à élaborer par la Commune pour certaines 
parcelles bien précises dont ne fait pas parti l’art. ddd. Cette décision a été confirmée par la Cour 
de céans et le Tribunal fédéral a déclaré irrecevable le recours déposé contre l’arrêt de celle-ci. Il 
s’ensuit qu’un IBUS maximal de 0.66 s’applique au projet du cas d’espèce. 
Le Canton de Fribourg a adhéré à l'accord intercantonal du 22 septembre 2005 harmonisant la 
terminologie dans le domaine des constructions (AIHC; RSF 710.7), accord dont les parties 
harmonisent les notions et les méthodes de mesure dans leur droit de l’aménagement du territoire 
et de la construction (cf. art. 1 al. 1 AIHC). Conformément au ch. 8.1 de son annexe, la surface de 
terrain déterminante comprend les terrains ou parties de terrains compris dans la zone à bâtir 
correspondante. La surface des accès au bâtiment est prise en compte. Par contre, ne sont pas 
comptées les surfaces relatives au réseau routier (principal, collecteur et de desserte). Pour sa part, 
le ch. 8.2 de l’annexe AIHC prescrit que l’IBUS correspond au rapport entre la somme des surfaces 
de plancher et la STd et le ch. 8.4 de la même annexe que l’IOS équivaut au rapport entre la surface 
déterminante d’une construction et la STd.
D’après le guide des constructions, une surface de desserte est déduite du calcul de la surface de 
terrain déterminante lorsqu’elle sert notamment d’accès à plusieurs immeubles situés sur des 
parcelles différentes, lorsqu’elle sert d’accès à plusieurs immeubles sur une même parcelle ou 
lorsqu’elle sert d’accès à un parking destiné à plusieurs immeubles sur une même parcelle, tels que 
représentés dans les figures en page 87 du guide et reproduites ci-dessous : 
2.2.
En l’occurrence, le projet litigieux prévoit la construction de trois villas mitoyennes et partant, 
d’un seul immeuble. L’accès à cet unique bâtiment est dès lors constitué, comme expliqué par le 
SeCA, par le prolongement du chemin qui mène depuis le chemin de G.________ jusqu’à la limite 
de l’art. hhh RF. L'AIHC étant clair, la desserte débutant sur le chemin de G.________ ne va ainsi 


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pas au-delà de cette dernière limite, le prolongement servant d’accès au bâtiment à construire sur 
l’art. ddd RF exclusivement. Par ailleurs, les recourantes n’apportent aucun élément susceptible de 
mettre en doute cette réglementation claire. Partant, on ne saurait se fonder sur leur plan sur lequel 
elles ont apporté des colorations en jaune et violet. En particulier leur ajout de quelque 85 m2 (partie 
violette) paraît plutôt avoir été choisi de manière totalement aléatoire, respectivement en fonction de 
la forme de la parcelle, ce qui ne saurait être admis au vu de la réglementation claire en la matière. 
Il s’ensuit qu’il convient de tenir compte uniquement de l'emprise de la voie de circulation donnant 
accès à la parcelle hhh RF. Ni le chiffre y relatif ni d’ailleurs le calcul de l’IBUS ni de l’IOS n'étant en 
eux-mêmes contestés, la Cour retient que la surface de la seule route de desserte est de 121.95 m2, 
constate que c’est le chiffre dont il a été tenu compte pour effectuer les calculs des deux indices et 
confirme, par conséquent, la décision attaquée sur ce point. 
3.
Il résulte de ce qui précède que le recours (602 2022 115), mal fondé, doit être rejeté.
L'affaire étant jugée au fond, la requête d'octroi de l'effet suspensif (602 2022 116) devient sans 
objet.
4.
Il appartient aux recourantes qui succombent de supporter solidairement les frais de procédure en 
application de l'art. 131 CPJA.
Il leur incombe également de verser une indemnité de partie à C.________ SA, qui obtient gain de 
cause et qui a fait appel aux services d’un avocat pour défendre ses intérêts (art. 137 CPJA). 
Conformément à l'art. 8 al. 1 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 sur les frais de procédure et 
des indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 150.12), les honoraires alloués pour la 
représentation ou l'assistance de la partie sont fixés entre CHF 200.- et 10'000.-. Dans les affaires 
d'une ampleur ou d'une complexité particulière, le maximum s'élève à CHF 40'000.-. La fixation des 
honoraires dus à titre de dépens a lieu sur la base d'un tarif horaire de CHF 250.-. Quant aux débours 
nécessaires à la conduite de l'affaire, ils sont remboursés au prix coûtant (art. 9 al. 1 du tarif). Pour 
les photocopies effectuées par le mandataire, il est calculé 40 centimes par copie isolée (art. 9 al. 2 
du tarif).
Compte tenu de la liste de frais produite par son mandataire, il y a lieu d'allouer, pour les services 
de Me Philippe Bardy, une indemnité de CHF 3'652.80 composée d'un montant de CHF 3'545.10 à 
titre d’honoraires (dont CHF 253.45 de TVA) et de CHF 107.70 de débours appréciés ex aequo et 
bono (dont CHF 7.70 de TVA), étant rappelé qu'actuellement, il n'existe pas de règle prévoyant un 
forfait de 5% des honoraires pour les débours en procédure administrative cantonale. Elle est 
solidairement mise à la charge des recourantes qui s'en acquitteront directement auprès du 
mandataire des intimés (art. 137, 140 et 141 CPJA).
(dispositif en page suivante)


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la Cour arrête :
I.
Le recours (602 2022 115) est rejeté.
Partant, les décisions préfectorales du 15 mars 2022 sont confirmées.
II.
La requête d’effet suspensif (602 2022 116) est devenue sans objet et, partant, rayée du rôle.
III.
Les frais de procédure sont mis solidairement, par CHF 2'000.-, à la charge de A.________ et 
B.________. Ils sont compensés avec l'avance de frais effectuée.
IV.
Une indemnité de CHF 3'652.80 (dont CHF 261.15 au titre de la TVA), allouée à C.________ 
SA et à verser à Me Philippe Bardy, est solidairement mise à la charge de A.________ et 
B.________.
V.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification. 
La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 
30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie 
de la décision est contestée (art. 148 CPJA).
Fribourg, le 13 mars 2023/cth
Le Président :
Le Greffier-stagiaire :