fr_gerichte · 602 2021 123 · 2023-04-20 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2021 123
Arrêt du 20 avril 2023
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Johannes Frölicher 
Juges :
Yann Hofmann, Anne-Sophie Peyraud
Greffière-rapporteure :
Vanessa Thalmann 
Parties
A.________ et B.________, recourants, 
contre
DIRECTION 
DU 
DÉVELOPPEMENT 
TERRITORIAL, 
DES 
INFRASTRUCTURES, 
DE 
LA 
MOBILITÉ 
ET 
DE 
L'ENVIRONNEMENT, autorité intimée,
COMMUNE DE HAUT-INTYAMON, intimée
Objet
Aménagement du territoire et constructions – Révision d'un PAL – 
Refus de mise en zone à bâtir
Recours du 24 août 2021 contre la décision du 16 juin 2021


Tribunal cantonal TC
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considérant en fait
A.
Pour donner suite à la fusion, le 1er janvier 2002, des Communes d'Albeuve (dernier plan 
d'aménagement local [PAL] approuvé en 1977), Neirivue (dernier PAL approuvé en 2000), Lessoc 
(dernier PAL approuvé en 1982) et Montbovon (dernier PAL approuvé en 1978), la nouvelle 
Commune de Haut-Intyamon a procédé à une révision générale de son PAL, mise à l'enquête 
publique par avis publié dans les Feuilles officielles (FO) n° 37 du 15 septembre 2017 et n° 29 du 
20 juillet 2018.
La commune a notamment proposé, dans le cadre de la modification n° 7, qu'un certain nombre de 
parcelles, situées au lieu-dit "C.________", soient affectées en zone résidentielle à faible densité 
(ZRFD).
Le 9 octobre 2017, B.________ et A.________, propriétaires de l'article ddd du Registre foncier (RF) 
communal (secteur Montbovon), parcelle voisine de terrains mis en zone dans le cadre de la 
modification n° 7, ont formé opposition à l'encontre de cette mise à l'enquête publique, contestant 
pour l'essentiel le fait que leur bien-fonds ne soit pas intégré à la zone à bâtir.
Le 18 février 2019, le Conseil communal a adopté le dossier de révision générale de son PAL. Par 
décision du même jour, il a rejeté l'opposition formulée par les précités. 
B.
Le 26 février 2019, les opposants ont recouru contre la décision communale auprès de la 
Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC; actuellement et 
ci-après: Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de 
l'environnement, DIME), requérant l'intégration de leur parcelle à la zone constructible.
Les services spécialisés, la commune et les propriétaires se sont prononcés au cours de l'instruction 
du dossier. Le 2 novembre 2020, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a rendu 
un préavis de synthèse d'examen final. Il a notamment proposé de ne pas approuver certaines 
mesures d'aménagement. 
La DIME a publié dans la FO n° 45 du 6 novembre 2020 les mesures qu'elle entendait ne pas 
approuver et celles qu'elle comptait prendre dans sa décision d'approbation et qui ne figuraient pas 
dans le dossier d'enquête publique, notamment concernant la non-approbation de la modification 
n° 7, telle que proposée par la commune. 
Les propriétaires de l'article ddd RF (secteur Montbovon) se sont exprimés par courriel du 
17 novembre 2020. La commune s'est déterminée le 2 décembre 2020. 
C.
Par décision du 16 juin 2021, la Direction a partiellement approuvé la révision générale du 
PAL. 
Sur la base d'une carte du périmètre largement bâti (état 2014), la DIME n'a notamment pas 
approuvé la mise en ZRFD des parcelles concernées par la modification n° 7 au lieu-dit 
"C.________". Elle a estimé que ces parcelles se situant à l'extérieur du périmètre largement bâti 
tel qu'existant en 2014, elles ne pouvaient pas être colloquées en zone à bâtir, notamment en raison 
de l'impossibilité pour la commune de procéder à des nouvelles mises en zone eu égard aux 
réserves existantes suffisantes qu'elle possède à l'aune des règles du plan directeur cantonal 
(PDCant) 2018.


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Dans sa décision du même jour, elle a rejeté le recours des propriétaires de l'article ddd RF. 
L'ancienne planification étant devenue caduque au 1er janvier 1988 et la parcelle concernée se 
situant hors du largement bâti, elle a considéré être en présence d'une nouvelle mise en zone. Or, 
elle a relevé que, selon les règles du nouveau PDCant, la commune ne disposait pas de potentiel 
de mise en zone. Selon elle, une mise en zone à bâtir ne peut pas être justifiée par l'existence de 
l'équipement.
D.
Le 24 août 2021, les propriétaires déboutés interjettent recours contre cette décision auprès 
du Tribunal cantonal. Ils mentionnent l'engagement d'un crédit hypothécaire suite à l'assurance 
donnée par la commune en 2013 selon laquelle leur parcelle était constructible. Ils font en outre 
référence à une situation problématique liée aux eaux et aux travaux de canalisation dans ce 
secteur, sans pourtant formuler des conclusions claires. 
E.
Dans ses observations du 18 janvier 2022, la DIME conclut au rejet du recours, en renvoyant 
aux motifs de la décision sur recours du 16 juin 2021.
Dans sa détermination du 26 janvier 2022, la commune explique qu'elle a tenté de remettre le plus 
de terrains possible en zone à bâtir selon des critères bien définis, mais qu'elle n'a pas pu le faire 
pour le bien-fonds des recourants. Elle rappelle que la DIME a refusé toute mise en zone au lieu-dit 
"C.________".
Les recourants se sont encore adressés au tribunal – directement ou en copie – par lettres ou 
courriels notamment des 29 octobre 2021, 25 novembre 2021, 29 novembre 2021, 7 décembre 
2021, 31 décembre 2021, 19 janvier 2022, 24 janvier 2022, 26 janvier 2022, 10 février 2022, 11 juin 
2022, 27 juillet 2022, 11 août 2022, 25 août 2022, 15 septembre 2022, 21 septembre 2022, 
23 novembre 2022, 3 décembre 2022 et 21 mars 2023, lesquels n'apportent pas d'éléments 
supplémentaires, n'ont pas de lien direct avec la mesure de planification contestée ou concernent 
d'autres procédures.
F.
Pour le reste, il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs 
conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la 
solution du litige.
en droit
1.
Les recourants – en qualité de propriétaires concernés par une non-mise en zone prévue par le PAL 
litigieux – sont habilités à recourir devant le Tribunal cantonal.
Même si le recours est peu clair, il peut néanmoins en être déduit que les recourants demandent la 
mise en zone de leur parcelle. En outre, déposé dans le délai, l'avance de frais ayant par ailleurs 
été versée dans le délai imparti, le recours est recevable en vertu des art. 79 ss et 114 al. 1 du code 
fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Le 
Tribunal cantonal peut dès lors entrer en matière sur ses mérites.


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2.
2.1.
Selon l'art. 77 CPJA, le Tribunal de céans revoit la légalité de la décision attaquée ainsi que 
la constatation des faits par l'autorité intimée; cela signifie qu'il peut sanctionner la violation de la loi, 
y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, ainsi que la constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents.
2.2.
L'art. 33 al. 3 let. b LAT impose aux cantons d'instituer au moins une autorité de recours 
disposant d'un libre pouvoir d'examen (ATF 109 Ib 123; cf. également arrêt TC FR 2A 2000 65 du 
26 octobre 2000). La DIME ayant jugé sur recours, le Tribunal de céans ne revoit pas, en application 
de l'art. 78 CPJA, le grief d'inopportunité (dans le sens de "Angemessenheit", cf. TSCHANNEN, in 
Commentaire ASPAN de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 2010, art. 26 p. 13, art. 2, 
p. 34 et les références citées; cf. en détail ATF 127 II 238 consid. 3b/aa).
Il sied de relever à cet égard que, selon l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l'aménagement 
du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté 
d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches. Cette disposition légale constitue 
principalement une règle de pouvoir d'examen à l'adresse des autorités d'approbation et de recours. 
Elle ne trouve cependant application que dans le cadre fixé par le droit de procédure applicable. Si 
la solution choisie doit être considérée comme inappropriée, l'autorité supérieure ne peut pas 
substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité de planification compétente; bien plus, elle doit 
renvoyer l'affaire à cette autorité pour que celle-ci prenne une nouvelle décision (ATF 120 Ib 207 
consid. 3; TSCHANNEN, art. 2 p. 34 et les références citées).
3.
Est litigieuse la question de savoir si la parcelle des recourants peut être affectée à la zone 
constructible. Selon eux, celle-ci aurait dû être intégrée dans la modification n° 7 proposant la mise 
en zone des parcelles voisines. Puisque la DIME n'a pas approuvé la modification n° 7, le Tribunal 
examine si cette non-approbation peut être confirmée. En effet, si des parcelles comprises dans ce 
secteur ne peuvent pas être colloquées en zone à bâtir, cela vaut pour toutes les parcelles situées 
dans cette portion du territoire communal. Le Tribunal peut en outre renvoyer à son arrêt 602 2021 
119 de ce jour concernant le recours de la commune, plus précisément aux consid. 4 et 5 de ce 
jugement, qui traitent notamment de la modification n° 7.
3.1.
La DIME expose que les parcelles reprises dans la liste figurant dans la décision du 16 juin 
2021 ne font pas partie du largement construit tel que déterminé sur des cartes établies en octobre 
2014. 
3.1.1. La loi fédérale sur l'aménagement du territoire est entrée en vigueur le 1er janvier 1980. Elle 
charge la Confédération, les cantons et les communes d'établir des plans d'aménagement pour 
celles de leurs tâches dont l'accomplissement a des effets sur l'organisation du territoire (art. 2 al. 1 
LAT). Les cantons et les communes doivent ainsi élaborer des plans d'affectation, qui règlent le 
mode d'utilisation du sol (art. 14 al. 1 LAT) et délimitent en premier lieu les zones à bâtir, les zones 
agricoles et les zones à protéger (art. 14 al. 2 LAT).
Selon l'art. 35 LAT, les cantons veillent à ce que les plans d'affectation soient établis à temps, mais 
au plus tard dans un délai de huit ans à compter de l'entrée en vigueur de la LAT (al. 1 let. b). Les 
plans d'affectation en force au moment de l'entrée en vigueur de la LAT conservent leur validité 
selon le droit cantonal jusqu'à l'approbation, par l'autorité compétente, des plans établis selon cette 


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loi (al. 2). L'art. 36 al. 3 LAT prévoit que, tant que le plan d'affectation n'a pas délimité des zones à 
bâtir, est réputée zone à bâtir provisoire la partie de l'agglomération qui est déjà largement bâtie, 
sauf disposition contraire du droit cantonal. Lorsqu'un plan d'affectation a été établi sous l'empire de 
la LAT, afin de mettre en œuvre les objectifs et principes de cette législation, il existe en effet une 
présomption qu'il est conforme aux buts et aux principes de cette loi, alors que les plans d'affectation 
qui n'ont pas encore été adaptés aux exigences de la LAT ne bénéficient pas de cette présomption 
et leur stabilité n'est pas garantie (cf. art. 21 al. 1 LAT; cf. arrêts TF 1C_231/2019 du 30 octobre 
2020; 1C_361/2011 du 28 juin 2012 consid. 5.1; 1C_311/2010 du 7 octobre 2010 consid. 4; ATF 
127 I 103 consid. 6b/aa; 120 Ia 227 consid. 2c). 
La notion de "terrains déjà largement bâtis" de l'ancien art. 15 let. a LAT, figurant désormais 
uniquement à l'art. 36 al. 3 LAT, doit être comprise de manière étroite (ATF 132 II 218 consid. 4.1; 
RUCH, in Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen, Commentaire pratique LAT, 2016, art. 36 n° 33). Elle 
ne s'applique pas à n'importe quel groupe de constructions; il faut que l'on soit en présence d'un 
milieu bâti cohérent qui présente les caractéristiques d'une "agglomération", avec les infrastructures 
habituelles ("Siedlungsstruktur"). Les critères à prendre en compte sont notamment le caractère 
compact de l'ensemble construit, les équipements, les liaisons avec les autres zones à bâtir ou 
l'infrastructure publique. La jurisprudence distingue entre les notions de "brèche ou d'espace vide 
dans le tissu bâti" et de "surface non bâtie plus étendue à l'intérieur du milieu bâti". Les brèches sont 
des parcelles ou parties de parcelles dont la surface n'est pas très étendue et qui jouxtent 
directement le territoire construit; elles doivent être marquées par les constructions existantes et 
former un tout de qualité urbanistique avec les constructions environnantes, notamment en raison 
de leur degré d'équipement avancé. Les critères quantitatifs ne sont pas seuls déterminants; une 
évaluation qualitative est indispensable. Lorsque la parcelle non bâtie joue un rôle propre - ce qui 
peut être le cas en raison de sa taille, de son degré d'équipement mais aussi du fait qu'elle est 
susceptible de faire l'objet de mesures d'aménagement indépendantes -, elle ne fait alors pas partie 
du tissu déjà largement bâti. Tel est le cas des surfaces non bâties situées en périphérie de 
l'agglomération, ou des surfaces relativement vastes à l'intérieur de celle-ci et qui servent à 
diversifier et à introduire des ruptures dans le tissu bâti ou à créer des aires de loisir et de détente. 
De telles surfaces libres ne dépendent pas de l'état des constructions alentour, mais remplissent 
une fonction propre (arrêt TF 1C_231/2019 du 30 octobre 2020 consid. 2.3; ATF 132 II 218 
consid. 4.2; 121 II 417 consid. 5a; 116 Ia 197 consid. 2b; 113 Ia 444 consid. 4d et les arrêts cités; 
RIVA, in Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen, Commentaire pratique LAT, 2016, art. 5 n° 203; 
WALDMANN/HÄNNI, Raumplanungsgesetz, 2006, art. 15 LAT n. 21 ss; ZEN-RUFFINEN/ GUY-ECABERT, 
Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, p. 145 s.; FLÜCKIGER/GRODECKI, 
Commentaire LAT, 2009, art. 15 LAT n. 85 ss). 
Il ressort de l'ATF 118 Ib 38 consid. 4a que, pour des communes comprenant des territoires à habitat 
traditionnellement dispersé, le périmètre urbanisé ne saurait être défini en fonction de la seule 
présence d'un noyau de constructions existantes dépourvu des infrastructures habituelles d'une 
agglomération.
La délimitation des zones à bâtir à titre subsidiaire en vertu de l'art. 36 al. 3 LAT prend fin au moment 
de l'entrée en vigueur de plans d'affectation conformes aux principes de la LAT ou alors, tant qu'une 
telle planification est absente, au moment où le droit cantonal détermine d'une autre manière les 
zones à bâtir en conformité avec le droit fédéral, c'est-à-dire qu'il adopte lui-même une 
réglementation destinée à délimiter des zones à bâtir provisoires (RUCH, art. 36 LAT n° 32). 


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Partant, si un plan d'affectation n'a jamais fait l'objet des adaptations nécessaires, les art. 35 et 36 
LAT règlent sa situation et, en particulier, ce que l'on doit considérer comme zone à bâtir (art. 36 
al. 3 LAT).
Le Tribunal cantonal a d'ailleurs rappelé ces principes dans son arrêt 602 2010 102 du 8 février 
2012. Il a également constaté que la conséquence à en tirer est que toute construction située à 
l'extérieur du périmètre restreint du largement construit de l'art. 36 al. 3 LAT ne peut être autorisée 
que sur la base des normes de droit fédéral régissant les constructions hors de la zone à bâtir.
3.1.2. L'ancienne loi fribourgeoise du 9 mai 1983 sur l'aménagement et les constructions (aLATeC 
1983), entrée en vigueur au 1er janvier 1984 et remplacée par la loi fribourgeoise du 2 décembre 
2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1), fixait à son art. 34 
des mesures d'intervention au cas où une commune ne remplissait pas ses obligations d'aménager 
selon l'art. 33, sous la forme de la fixation d'un délai par le Conseil d'Etat (art. 34 al. 1) puis, au 
besoin et après mise en demeure, par une exécution par substitution (art. 34 al. 2). Enfin, l'art. 200 
al. 1 aLATeC 1983 indiquait que les plans approuvés au 1er janvier 1980 étaient considérés comme 
plans d'affectation des zones (art. 45 ss) dans la mesure où ils correspondaient aux exigences de 
la loi fédérale.
3.2.
En l'espèce, les planifications des secteurs d'Albeuve et de Montbovon, approuvées en 1977 
et 1978, n'ont pas fait l'objet d'une modification en vue de leur mise en conformité ou de leur 
adaptation aux exigences de la LAT; il n'existe donc pas de présomption selon laquelle elles auraient 
satisfait aux exigences du droit de l'aménagement du territoire énoncées dans la LAT. Ainsi, les 
parties des plans d'aménagement de 1977 et 1978, qui n'étaient pas conformes aux dispositions de 
la LAT – concernant notamment la délimitation des zones à bâtir (art. 15 LAT) – sont devenues 
caduques le 1er janvier 1988. La situation des anciennes Communes d'Albeuve et de Montbovon 
qui, pendant des décennies, ne se sont pas conformées au droit supérieur, est aussi extraordinaire 
qu'incompréhensible. Il n'existe donc aucune présomption selon laquelle leurs planifications auraient 
satisfait aux exigences de la LAT, en particulier s'agissant de la définition des zones à bâtir. Celle-
ci devait être opérée selon les critères de la norme de substitution transitoire de l'art. 36 al. 3 LAT et 
seules les parties largement bâties du territoire communal peuvent être réputées zones à bâtir 
provisoires. 
A cela s'ajoute dans la présente occurrence que la Cour de céans ne peut que difficilement 
comprendre – au vu de la réglementation on ne peut plus claire de l'art. 36 al. 3 LAT – que des 
permis de construire ont systématiquement pu être octroyés en dehors du périmètre du largement 
construit. Cette manière de faire violait clairement les principes fondamentaux de la LAT et on ne 
peut que s'étonner que cette pratique illégale ait même continué après que le Tribunal a rendu son 
arrêt 602 2010 102 du 8 février 2012. 
4.
Reste à examiner les conséquences de cette situation sur la modification n° 7. 
4.1.
Dans un premier temps, on soulignera que les secteurs hors du périmètre du largement 
construit au 1er janvier 1988 appartiennent à la zone non constructible (cf. arrêt TC FR 602 2010 
102 du 8 février 2012). Partant, si la planification communale prévoit la collocation de telles parcelles 
en zone à bâtir, il s'agit de nouvelles mises en zone.


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Dans un second temps, il faut rappeler que le moment décisif pour se prononcer sur la conformité 
d'une planification communale se situe au stade de l'approbation par la DIME, autorité qui doit 
examiner et approuver les plans et leur règlementation du point de vue de la légalité, de l'opportunité 
et de leur concordance avec les plans cantonaux et régionaux (art. 86 al. 3 LATeC; arrêts TC FR 
602 2019 3 du 3 septembre 2019 et 602 2016 99/154 du 13 novembre 2017 consid. 2c, confirmé 
par l'arrêt TF 1C_15/2018 du 15 avril 2019). En instituant expressément l'effet obligatoire du PDCant 
"dès son adoption par le Conseil d'Etat", le texte de l'art. 18 al. 1 LATeC contient une disposition 
transitoire claire qui fixe sans ambiguïté le moment à partir duquel les autorités cantonales et 
communales fribourgeoises doivent appliquer la nouvelle planification directrice.
Pour la planification ici litigieuse, approuvée en juin 2021, cela signifie que le nouveau PDCant est 
applicable, notamment les règles relatives à l'urbanisation et la densification.
4.2.
L'art. 8a al. 1 LAT dispose que, dans le domaine de l'urbanisation, le plan directeur définit 
notamment la dimension totale des surfaces affectées à l'urbanisation, leur répartition dans le canton 
et la manière de coordonner leur expansion à l'échelle régionale (let. a), la manière de concentrer le 
développement d'une urbanisation de qualité à l'intérieur du milieu bâti (let. c) et la manière d'assurer 
la conformité des zones à bâtir aux conditions de l'art. 15 LAT (let. d). Conformément à l'art. 9 LAT, 
le plan directeur a force obligatoire pour les autorités (ATF 143 II 476 consid. 3.7).
4.3.
Le nouveau PDCant, adopté par le Conseil d'Etat le 2 octobre 2018, veut – en application 
des principes précités – renforcer le réseau urbain du canton, définir les limites spatiales du 
développement urbain à long terme, concentrer principalement le développement de l'urbanisation 
dans le tissu urbain et assurer un développement de l'urbanisation durable à l'échelle du canton. 
Pour y parvenir, le plan directeur définit les limites du TU cantonal. Il s'agit d'un élément central de 
la stratégie, puisque le territoire d'urbanisation prend en compte les besoins pour les zones à bâtir 
destinées à l'habitat, aux activités et à l'intérêt public pour les 25 prochaines années. Il fixe un cadre 
global avec des limites au-delà desquelles il n'est pas possible de planifier de nouvelles zones à 
bâtir. Le PDCant prévoit que des extensions des zones à bâtir pourront être étudiées uniquement à 
l'intérieur du TU. Selon le PDCant, un PAZ ne peut prévoir des mises en zones à bâtir que dans le 
TU (cf. T101. Territoire d'urbanisation). Les limites du TU sont intangibles au niveau du planificateur 
local et leur éventuelle modification doit passer par une adaptation du PDCant (arrêts TC FR 602 
2021 12 du 4 août 2021; 602 2020 119 du 27 janvier 2021).
Le PDCant de 2018 a également pour objectif de développer l'urbanisation à l'intérieur du milieu bâti 
en premier lieu, par une densification de qualité favorisant les déplacements en transports publics 
et en mobilité douce. A ce titre, il est question d'utiliser les réserves de terrains à bâtir légalisées et 
équipées existantes avant de proposer de nouvelles extensions et de subordonner la possibilité 
d'étendre les zones à bâtir à la définition de mesures en faveur de la densification et de la 
requalification (cf. T103. Densification et requalification, p. 1). 
Dans ce but, le schéma stratégique (cf. B. Volet stratégique, p. 28) définit les priorités de 
développement suivantes:
" Priorité 1 : agglomérations : Croissance prioritaire
Priorité 2 : centres régionaux : Croissance prioritaire
Priorité 3: croissance stable
Priorité 4: Croissance modérée


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Priorité 4 (tissu touristique): Développement adapté
Espace rural: Préservation des bonnes terres agricoles".
En ce qui concerne le dimensionnement des zones à bâtir de type zone résidentielle notamment, 
dans la catégorie de priorité d'urbanisation 4 (croissance modérée), une extension de zone à bâtir 
de maximum 1.5 ha peut être planifiée uniquement lorsque la totalité de la surface non construite 
en zone à bâtir légalisée n'excède pas 0.5 ha (cf. T102. Dimensionnement et gestion de la zone à 
bâtir, p. 2). 
Les mesures prises afin de concrétiser les buts poursuivis par la LAT revêtent sur le principe un 
intérêt public important. Notamment, la meilleure utilisation des réserves existant à l'intérieur du 
territoire urbanisé déjà largement bâti, accompagnée du maintien et de l'encouragement d'une 
urbanisation de la meilleure qualité possible, constitue un des piliers de la politique suisse de 
l'aménagement du territoire (Message relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du 
territoire du 20 janvier 2010, FF 2010 p. 974).
4.4.
La Commune de Haut-Intyamon se situe dans la catégorie de priorité d'urbanisation 4. Selon 
la décision d'approbation, elle ne dispose – eu égard au fait qu'elle appartient à une commune de 
catégorie 4 (croissance modérée) et au vu de ses réserves de terrains en zone constructible – 
d'aucune possibilité de planifier de nouvelles mises en zone (cf. ch. 2.3 du préavis de synthèse du 
SeCA du 2 novembre 2020), ce qui n'est d'ailleurs pas contesté par la commune.
Selon l'extrait du portail cartographique reproduit ci-dessous (cf. https://map.geo.fr.ch), la situation 
du secteur de C.________, respectivement de la parcelle ddd RF est la suivante:
[plan supprimé]
Il appert de la carte reproduite ci-dessus que le quartier de C.________ dans lequel se trouve les 
parcelles visées par la modification n° 7 ne revêt pas les caractéristiques d'une agglomération au 
sens large. Celui-ci apparaît non seulement éloigné de l'ensemble construit compact de Montbovon, 
mais également des infrastructures habituelles.
Sur la base de ce constat, on peut en conclure que le secteur "C.________", donc également la 
parcelle ddd RF, ne font à ce jour manifestement pas partie du largement construit, et que tel en 
était encore moins le cas au 1er janvier 1988. La modification n° 7 propose ainsi des nouvelles mises 
en zone, ce qui se heurte aux réserves de terrains non construits à l'intérieur de la zone à bâtir.
4.5.
Les recourants insistent sur le fait que la commune leur avait assuré en 2013 que leur terrain 
était constructible.
Une révision générale – qui, comme exposé ci-dessus, s'impose en l'espèce – permet à la commune 
– et l'oblige – de reconsidérer l'ensemble de son PAL. En tant qu'autorité responsable de son 
aménagement, il lui appartient de choisir où et comment elle entend développer sa zone à bâtir. 
Dans l'accomplissement de cette tâche, il convient de prendre en compte les buts visés par la 
législation en vigueur au moment de l'adoption du PAL. Dans cette optique (à partir de l'entrée en 
vigueur du nouveau PDCant), le planificateur devait considérer en particulier les critères de celui-ci, 
notamment relatifs au potentiel de mise en zone, à l'emplacement des terrains à bâtir, à la nécessité 
de lutter contre le mitage du territoire et au principe de la concentration vers l'intérieur du milieu bâti, 
ou encore relatifs à l'importance de l'analyse supra-communale, régionale et supra-régionale. Il lui 
incombe notamment d'examiner si l'emplacement de ses zones à bâtir est judicieux.


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Certes, les communes jouissent d'autonomie lorsqu'elles définissent, par des plans, l'affectation de 
leur territoire (cf. arrêt TF 1C_291/2014 du 1er décembre 2014 consid. 3.2). Cependant, avec l'entrée 
en vigueur de la nouvelle LAT au 1er mai 2014, concrétisée par le PDCant, le développement de 
l'urbanisation dans les communes doit être maîtrisé et limité déjà au niveau du canton. La base de 
cette maîtrise est un concept d'aménagement cantonal, que la LAT révisée exige et qui définit les 
visions du développement du canton (art. 8 al. 1 let. a LAT). Dans cette optique, les nouveaux plans 
directeurs cantonaux limitent fortement la marge de manœuvre des communes par rapport au 
développement de l'urbanisation, et notamment par rapport au dimensionnement des zones à bâtir 
(AEMISSEGGER/KISSLING, art. 15 n° 23; cf. HETTICH/MATHIS, n° 1.52).
Même s'il incombe ainsi à la commune de procéder à la planification de son territoire, il faut souligner 
que l'autorité compétente pour décider de l'approbation des plans d'aménagement est la DIME, à 
qui il appartient de vérifier si la commune a correctement fait application des principes régissant 
l'aménagement du territoire. Dans l'exécution de cette tâche, la DIME n'est pas liée par le 
comportement de la commune qui, aux dires des recourants, aurait confirmé la constructibilité de la 
parcelle litigieuse. Un Tribunal l'est encore moins; appelé à examiner la légalité d'une mesure de 
planification, il ne saurait confirmer celle-ci pour des motifs liés à la confiance lorsque, comme en 
l'espèce, il est patent qu'aucune nouvelle mise en zone n'est possible et qu'il n'existe pas de pratique 
illégale systématique dans une situation comparable (cf. arrêt TC FR 602 2018 150 du 13 mai 2020 
consid. 6.3). Partant, quand bien même la commune aurait assuré les recourants de la mise en zone 
de leur parcelle, ces derniers ne peuvent pas se prévaloir du principe de la confiance, dès lors que 
celle-là n'est pas l'autorité compétente en la matière. 
A cela s'ajoute qu'un propriétaire ne peut en principe pas déduire du précédent classement de son 
terrain en zone à bâtir un droit au maintien de cette affectation (cf. arrêts TF 1C_311/2010 du 
7 octobre 2010 consid. 7.3; 1P.115/2003 du 11 juillet 2003; ATF 118 Ia 151 consid. 6c et les 
références citées). En l'occurrence, les propriétaires se réfèrent à des assurances données en 2013, 
ce qui ne les autorise manifestement pas à s'en prévaloir dans le contexte de la révision ultérieure 
du PAL, cela d'autant moins que l'ancienne planification avait perdu toute sa validité au 1er janvier 
1988 et qu'à partir de cette date, la zone à bâtir était limitée aux secteurs largement construits.
4.6.
Les recourants soutiennent que leur terrain est entièrement équipé et qu'ils ont consenti à 
des investissements considérables à cet effet. 
Puisque le terrain litigieux, comme d'ailleurs toutes les parcelles de la modification n° 7 au lieu-dit 
"C.________", ne répondent manifestement pas aux critères du PDCant, ces investissements et 
l'équipement existant ne peuvent en aucun cas conduire à une mise en zone contraire aux principes 
cardinaux tels qu'ancrés dans la LAT. En effet, même le fait qu'un terrain dispose de l'équipement 
de base n'impose pas à lui seul son classement ou son maintien en zone à bâtir (cf. ATF 117 Ia 434 
consid. 3g et les références citées; arrêts TC FR 602 2021 163 du 15 mars 2022 consid. 5.6; 602 
2013 147 du 25 juin 2015 consid. 4c). Cela vaut également si l'équipement de détail est existant, 
cela d'autant plus si – comme en l'espèce – la parcelle concernée est classée en zone agricole et 
se situe à une distance importante de toute zone constructible.
4.7.
Finalement, dans l'hypothèse où les recourants invoquent une violation du principe de 
l'égalité de traitement, la Cour de céans rappelle qu'en matière d'élaboration des plans d'affectation, 
ce principe n'a qu'une portée réduite. Il est en effet dans la nature même de l'aménagement local 
que la délimitation des zones crée des inégalités et que des terrains de même nature et présentant 
la même situation puissent être traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à une 


Tribunal cantonal TC
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zone déterminée que leur possibilité d'utilisation (cf. arrêts TF 1C_522/2019 du 1er mai 2020 consid. 
4.1; 1C_76/2011 consid. 4.1 publié in SJ 2012 I 77; ATF 121 I 245 consid. 6e/bb et les arrêts cités). 
Les recourants ne peuvent ainsi rien déduire du fait que d'autres parcelles ont été intégrées dans la 
zone constructible, cela autant moins que la DIME a sorti toutes les parcelles concernées par la 
modification n° 7 de la zone à bâtir. 
5.
Il résulte de ce qui précède que, mal fondé, le recours doit être rejeté.
Il appartient aux recourants qui succombent de supporter solidairement les frais de procédure en 
application de l'art. 131 CPJA. Ceux-ci sont fixés selon les art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 
17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative 
(RSF 150.12).
la Cour arrête :
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les frais de justice, fixés à CHF 2'500.-, sont mis solidairement à la charge des recourants. Ils 
sont compensés avec l'avance de frais du même montant.
III.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).
Fribourg, le 20 avril 2023/jfr/vth
Le Président 
La Greffière-rapporteure