fr_gerichte · 602 2020 138 · 2021-03-09 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal, arrêt de principe | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2020 138
Arrêt du 9 mars 2021
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Christian Pfammatter 
Juges :
Johannes Frölicher, Yann Hofmann 
Greffière-rapporteure :
Vanessa Thalmann 
Parties
A.________ SÀRL, recourante, représentée par Me Daniel 
Schneuwly, avocat
contre
PRÉFECTURE DU DISTRICT DE G.________, autorité intimée 
Objet
Aménagement du territoire et constructions – Permis de construire – 
Clause d'esthétique
Recours du 14 octobre 2020 contre la décision du 11 septembre 2020


Tribunal cantonal TC
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considérant en fait
A.
A.________ Sàrl a déposé une demande de permis de construire pour la démolition des 
bâtiments existants et la construction de trois villas avec PAC air/eau et couverts à véhicules, avec 
report d'indice et dérogation pour construction à distance réduite, sur l'article bbb du Registre foncier 
(RF) de la Commune de C.________ – au lieu-dit "Chemin de D.________" – qu'il est prévu de 
diviser en trois parcelles (bbb, eee et fff), chacune accueillant une villa. L'article bbb RF, d'une 
surface de 1'092 m2, se situe en zone résidentielle à faible densité du plan d'aménagement local 
(PAL).
La demande de permis de construire a été mise à l'enquête publique en 2019.
B.
Le projet a suscité plusieurs oppositions, lesquelles portaient en particulier sur l'intégration 
dudit projet dans le site construit.
La commune a préavisé défavorablement le projet le 15 octobre 2019. Elle a relevé que le quartier 
de D.________ était composé de bâtiments caractérisés principalement par leurs toits relativement 
pentus et dont la typologie était totalement différente de celle des bâtiments projetés. Selon elle, une 
pente de toiture plus importante (soit environ 30-35 degrés) s'harmoniserait mieux avec l'espace 
bâti. En outre, elle a souligné que les abords des bâtiments voisins étaient "aérés" et contenaient 
des espaces verts. De l'avis de la commune, un projet prévoyant la construction de deux villas à la 
place des trois projetées serait moins "massif" et donc plus en harmonie avec l'ensemble du quartier, 
d'autant plus que l'article bbb RF y est situé aux premières loges depuis la route cantonale et que 
cela permettrait de plus de ne pas déroger au règlement s'agissant de la distance aux limites.
Le 30 janvier 2020, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a rendu un préavis 
défavorable, motif pris que le raccord du terrain à la limite des parcelles voisines n'était pas 
démontré. Il a pour le reste notamment considéré que la toiture des constructions projetées était 
conforme aux prescriptions particulières émises dans le règlement communal d'urbanisme (RCU). 
Concernant les bâtiments voisins, il a constaté que ceux-ci n'étaient pas protégés, qu'il s'agissait de 
chalets d'un style architectural très particulier qui ne correspondaient pas aux chalets classiques 
dans la région de G.________ et que ces constructions avaient la particularité d'avoir une pente de 
toiture qui semblait dépasser les 40 degrés maximum fixé par la réglementation communale. Quant 
aux villas projetées, il a souligné qu'elles ne relevaient pas d'une architecture de qualité 
exceptionnelle mais qu'elles étaient tout à fait standards et semblables aux constructions admises 
dans le canton.
La constructrice s'est déterminée le 18 février 2020 et a produit des plans modifiés tenant compte 
des remarques du SeCA s'agissant du raccord avec les parcelles voisines.
Le 9 mars 2020, la commune a rendu un nouveau préavis défavorable, annulant et remplaçant celui 
du 15 octobre 2019. Elle a principalement réitéré que les constructions projetées manquaient 
d'harmonie avec l'espace bâti existant.
Le 27 mars 2020, le SeCA a émis un nouveau préavis favorable avec conditions, annulant et 
remplaçant celui du 30 janvier 2020. Il a repris le constat effectué dans son précédent préavis 
s'agissant de l'harmonisation des constructions projetées avec les bâtiments existants.


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Invitée à se prononcer sur le projet par le Préfet du district de G.________, la Commission 
d'architecture et d'urbanisme (CAU) a indiqué, dans sa lettre du 11 mai 2020, renoncer à émettre 
un préavis, dès lors que le projet ne présentait pas, de par sa nature, sa situation ou sa dimension, 
d'effet important pour l'environnement, élément déterminant pour justifier l'émission d'un préavis de 
sa part.
Le 22 juin 2020, le préfet s'est rendu sur place afin de se faire une idée précise des lieux; des 
représentants de la commune étaient présents.
La commune s'est encore déterminée le 13 juillet 2020, en maintenant sa position, complétant son 
préavis et produisant des photographies. Rappelant que, vu depuis la route cantonale reliant 
C.________ à H.________, le projet se situait aux premières loges du quartier historique de 
D.________, elle a exposé que l'espace bâti de celui-ci était constitué d'une quinzaine d'habitations 
construites dans les années 1960-1970, lesquelles étaient à l'époque principalement occupées à 
titre de résidences de vacance. Elle a précisé que ces constructions présentaient des 
caractéristiques communes telles que leurs façades de type "minéral" sur le premier niveau et boisé 
sur le haut, ou leur toit à deux pans fortement inclinés. De l'avis de la commune, les villas projetées 
se distinguent de l'existant et attirent le regard en raison de leurs façades uniformes, leurs toitures 
à très faibles pentes et leur proximité donnant un rendu "massif" au projet. Elle a ajouté que cette 
situation viendrait créer un certain hétéroclisme comparable à celui du quartier voisin de I.________, 
qu'elle ne souhaite pas reproduire. Elle a de plus souligné qu'en principe, dans l'ordre non contigu, 
la distance minimale d'un bâtiment à la limite d'un fonds était au moins égale à la moitié de la hauteur 
totale du bâtiment, mais au minimum de 4 m, et qu'en l'occurrence, il était dérogé à cette règle en 
raison des conventions de dérogation aux prescriptions sur la distance aux limites de fonds signées 
par la requérante.
La requérante du permis a pris position le 24 août 2020 et produit des photographies. Rappelant 
que son projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires, elle a pour l'essentiel relevé 
que le quartier concerné comportait un grand nombre de bâtiments de tailles et de typologies 
comparables à ceux projetés et qu'il présentait une très grande hétérogénéité. Selon elle, les motifs 
invoqués par la commune relèvent intégralement du domaine de l'opportunité. 
C.
Par décision du 11 septembre 2020, le préfet a refusé de délivrer le permis de construire requis 
et déclaré les oppositions sans objet. Il a en substance retenu que le quartier de D.________ se 
démarquait nettement du quartier voisin de I.________, notamment par l'unicité du style architectural 
des constructions et par son importante arborisation. Il a considéré que, composé de trois volumes 
très rapprochés sur une surface de terrain assez restreinte – des dérogations aux limites de fonds 
ayant d'ailleurs été rendues nécessaires –, ce projet portait manifestement atteinte à l'harmonie très 
aérée et verdoyante de la rue de D.________, où les maisons existantes disposent de grands 
espaces de dégagement. Il a souligné que les bâtiments envisagés présentaient en outre des 
hauteurs de façade, entièrement prévues en maçonnerie, assez importantes, accentuées encore 
par des toits à faible pente et que, tels que projetés, ces trois volumes – à l'image de trois petites 
tours juxtaposées – venaient porter atteinte à la cohésion architecturale du quartier qui a su garder 
tout son charme, tout au long des décennies et malgré les transformations et agrandissements 
apportés à certains bâtiments. Il a estimé que le projet se devait de s'intégrer le mieux possible par 
rapport à l'ensemble construit existant, tout spécialement du point de vue de son gabarit, de sa forme 
et des matériaux choisis, de façon à ce que le style architectural se fonde dans le paysage du lieu 
que la commune souhaite préserver. Soulignant qu'à l'heure de la densification, il ne fait pas de 


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doute qu'un projet présentant un indice plus important que celui de la construction actuelle peut être 
imaginé, il a cependant relevé que ce processus de densification devait prendre une forme et une 
enveloppe architecturale mieux intégrée au contexte spécifique du quartier encore préservé de 
D.________. Il a ainsi estimé que l'intérêt public au maintien du caractère du site en question 
l'emportait sur l'intérêt privé de la requérante à bâtir les trois bâtiments projetés.
D.
Par mémoire du 14 octobre 2020, la requérante du permis a recouru contre cette décision 
auprès du Tribunal cantonal. Elle conclut, sous suite de frais et dépens, à son annulation et, 
principalement, à l'octroi du permis de construire et, subsidiairement, au renvoi de la cause à 
l'autorité intimée pour instruction complémentaire et nouvelle décision. A titre de mesure 
d'instruction, elle requiert la tenue d'une inspection des lieux.
A l'appui de ses conclusions, la recourante considère tout d'abord que le préfet a violé son droit 
d'être entendu en procédant à une inspection des lieux hors de sa présence. Sur le fond, elle estime 
en substance que les motifs invoqués par la commune à l'appui de ses préavis défavorables relèvent 
intégralement du domaine de l'opportunité. Elle soulève que si la commune était d'avis que le 
quartier de D.________ méritait une quelconque protection, elle aurait dû prendre les mesures de 
protection appropriées dans le cadre de la révision de son PAL et faire inscrire des prescriptions 
spéciales visant une pareille protection dans son RCU, comme elle l'a fait pour d'autres secteurs. 
Or, elle rappelle que, comme l'a constaté le SeCA, son projet est conforme au RCU notamment et, 
en particulier, en ce qui concerne le toit. De plus, la recourante invoque une constatation inexacte 
des faits pertinents. Elle soutient que, contrairement à ce qui a été retenu par l'autorité intimée, le 
"soit-disant" quartier de D.________ ne se démarque pas du "soit-disant" quartier voisin de 
I.________ et que, bien au contraire, la zone résidentielle à faible densité dans laquelle se trouve 
son terrain forme un secteur unique et uniforme. Se référant à des photographies qu'elle a produites 
en annexe à sa détermination du 24 août 2020, la recourante estime que le "soit-disant" quartier de 
D.________ ne présente aucune caractéristique perceptible et encore moins particulière, mais qu'il 
s'agit d'un secteur présentant une grande hétérogénéité, sans valeur patrimoniale et sans valeur 
spatiale particulière, et qui fait depuis un certain temps déjà l'objet d'une transformation. Cela étant, 
elle relève que l'analyse de l'application de la clause d'esthétique ne peut pas uniquement se faire 
à l'échelle du "soit-disant" quartier de D.________, mais qu'elle doit se faire en incluant l'ensemble 
de la zone résidentielle à faible densité en question dans l'examen de la situation. Elle ajoute que 
son projet s'inscrit clairement dans un processus de densification voulu par les législations fédérale, 
cantonale et même communale, de sorte qu'il ne peut pas être retenu, sur la base de critères 
objectifs, qu'il ne s'intégrerait pas suffisamment dans l'environnement bâti.
E.
Dans ses observations du 28 octobre 2020, le préfet conclut au rejet du recours et renvoie à 
sa décision. Il réitère que le tissu construit du quartier de D.________ est parfaitement identifiable 
et qu'il "présente des caractéristiques qui lui sont propres et qui n'ont rien à voir avec celui de 
I.________ rendant ainsi cet espace délimité encore aujourd'hui préservé". Il ajoute que, si l'on peut 
avoir des doutes au sujet de l'homogénéité du quartier de I.________, il ne fait par contre guère de 
doute que les trois constructions projetées prétériteraient le caractère homogène de ce qui existe 
encore à D.________.
Dans sa détermination du 10 novembre 2020, la commune renvoie à ses préavis et prises de 
position. Elle souligne que son avis ne se fonde pas sur un quelconque sentiment subjectif, comme 
le prétend la recourante, mais repose sur l'art. 20 RCU qui est construit sur la base de la clause 
d'esthétique prévue dans la législation cantonale.


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Sur demande du Juge délégué à l'instruction, la recourante a encore produit, le 18 février 2021, un 
photomontage afin de se rendre compte de l'intégration des bâtiments dans le quartier.
Dans son courrier du 1er mars 2021, le préfet constate que cette représentation ne reflète pas la 
réalité.
Le 8 mars 2021, la recourante s'est encore déterminée sur les remarques formulées par le préfet et 
a produit le même photomontage sans la végétation prévue.
F.
Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans 
les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.
en droit
1.
1.1.
Déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant été 
versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c du code fribourgeois 
du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et de l'art. 141 al. 1 
de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions 
(LATeC; RSF 710.1). Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites.
1.2.
Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation 
du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte 
ou incomplète des faits pertinents (let. b). Le grief d'inopportunité ne peut être examiné par la Cour 
de céans que si une loi prévoit expressément ce motif (art. 78 al. 2 CPJA). Aucune question 
d'opportunité ne se pose en matière de permis de construire.
2.
La recourante invoque tout d'abord une violation de son droit d'être entendu, en faisant grief au 
préfet d'avoir effectué une vision locale en présence de représentants de la commune, mais sans 
qu'elle n'y soit elle-même invitée.
Le droit d'être entendu est une garantie de nature formelle, dont la violation entraîne en principe 
l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond 
(ATF 135 I 187 consid. 2.2; 126 I 19 consid. 2d/bb). Ancré à l'art. 29 al. 2 Cst., il comprend 
notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision 
touchant sa situation juridique ne soit prise, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit 
donné suite à ses offres de preuves, de participer à l'administration des preuves essentielles ou tout 
le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre 
(ATF 135 I 279 consid. 2.3). Les art. 57 ss CPJA concrétisent cette garantie au niveau cantonal.
Une violation du droit d'être entendu peut être réparée lorsque l'autorité de recours dispose, comme 
en l'espèce, d'un pouvoir de cognition aussi étendu, en fait et en droit, que celui de l'autorité 
inférieure et qu'il n'en résulte aucun désavantage pour le recourant (ATF 133 I 201 consid. 2.2; arrêt 
TF 1C_265/2009 du 7 octobre 2009). Toutefois, une telle réparation doit rester l'exception et n'est 


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admissible, en principe, que dans l'hypothèse d'une atteinte qui n'est pas particulièrement grave aux 
droits procéduraux de la partie lésée; cela étant, une réparation de la violation du droit d'être entendu 
peut également se justifier, même en présence d'un vice grave, lorsque le renvoi constituerait une 
vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure, ce qui serait incompatible avec 
l'intérêt de la partie concernée à ce que sa cause soit tranchée dans un délai raisonnable (ATF 142 
II 218 consid. 2.8.1 et les références citées).
En l'occurrence, la problématique repose uniquement sur la question du respect de la clause 
d'esthétique. A l'évidence, dans ces circonstances, une inspection des lieux constitue une mesure 
d'instruction qui peut d'une manière déterminante contribuer à la constatation des faits pertinents. 
Partant, la présence de toutes les parties est indispensable afin de respecter leur droit d'être entendu 
et ne saurait se limiter à la présence de représentants de la commune, celle-ci défendant un intérêt 
tout particulier dans le présent litige. Dans la mesure où le Tribunal cantonal ne peut pas se 
substituer aux autorités locales dans l'application de la clause d'esthétique, un tel vice ne peut pas 
être guéri devant la Cour de céans. Pour ce motif déjà, il convient d'admettre le recours et de 
renvoyer la cause à l'autorité intimée. Ce renvoi se justifie par ailleurs pour d'autres motifs, exposés 
aux considérants ci-après.
3.
Par le permis de construire, l'Etat vérifie la conformité du projet à l'affectation de la zone et aux 
règles de construction qui régissent celle-ci. Il garantit la sécurité, la salubrité et la fonctionnalité des 
constructions (art. 1 let. j LATeC). Il s'agit d'une autorisation ordinaire dont le requérant a droit à 
l'obtention s'il satisfait aux conditions légales. L'objet d'un permis de construire est de constater que 
le projet de construction respecte le droit public (ATF 119 Ib 222 consid. 3a; arrêt TF 1A.202/2006 
du 10 septembre 2007 consid. 4). Cela signifie que, lorsqu'elle statue sur une requête de permis de 
construire, l'autorité compétente ne peut examiner que la légalité du projet, et non pas son 
opportunité. L'autorité n'a pas la compétence de refuser le permis de construire qui lui est demandé 
sous prétexte qu'une autre solution plus judicieuse à ses yeux ou ceux du voisin peut entrer en 
considération (arrêt TC FR 602 2018 21 du 28 novembre 2018 consid. 3.1; arrêt TA FR 2A 2003 61 
du 11 février 2004). La possibilité de construire sur un bien-fonds est une faculté essentielle 
découlant du droit de propriété garanti par l'art. 26 Cst. Son exercice se fait à la guise du propriétaire 
dans les limites du droit de l'aménagement du territoire et du droit de la police des constructions.
4.
4.1.
Conformément aux principes régissant l'aménagement du territoire, il convient de veiller à ce 
que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent 
dans le paysage (art. 3 al. 2 let. b de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire, LAT; RS 
700).
En application de cette norme fédérale, la législation cantonale a édicté l'art. 125 LATeC, qui prévoit 
que les constructions, installations et aménagements extérieurs, dans leur intégralité et leurs parties, 
doivent être conçus et entretenus dans un souci d'harmonisation avec l'environnement construit et 
paysager, de façon qu'un aspect général de qualité soit atteint (Message n° 43 du Conseil d'Etat du 
20 novembre 2007 accompagnant le projet de LATeC; Bulletin officiel des séances du Grand Conseil 
[BO] V 2008 p. 1274).


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Lorsque, comme en l'espèce, le droit cantonal prévoit une clause d'esthétique, toute construction et 
installation y est soumise, même si elle correspond aux prescriptions de la zone où elle se trouve; 
elle doit être conçue de telle façon qu'elle permette d'atteindre un aspect d'ensemble satisfaisant 
(ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, 
n. 890).
Une interdiction de construire en raison d'une clause d'esthétique est une limitation de la garantie 
constitutionnelle de la propriété (art. 26 Cst.), qui doit reposer sur une base légale, être justifiée par 
un intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité. Lorsque ces conditions sont remplies, 
un projet de construction peut être interdit sur la base d'une clause d'esthétique, quand bien même 
il satisfait à toutes les autres dispositions cantonales et communales en matière de police des 
constructions (arrêt TC FR 2A 2002 53 consid. 3a; CHASSOT, La clause d'esthétique en droit des 
constructions, in RFJ 1993 106).
Le principe de la proportionnalité exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats 
escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins 
restrictive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et 
exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de 
la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; cf. également ATF 126 I 219 
consid. 2c et les arrêts cités). L'examen, par la Cour de céans, de la proportionnalité d'une décision 
refusant le permis de construire pour des motifs d'esthétique est en principe libre mais, à l'instar du 
Tribunal fédéral, une certaine retenue s'impose lorsqu'elle doit se prononcer sur des pures questions 
d'appréciation pour tenir compte de circonstances locales, dont les autorités inférieures ont une 
meilleure connaissance (ATF 135 I 176 consid. 8.1; 132 II 408 consid. 4.3; arrêt TC FR 2A 2007 101 
du 17 février 2010 consid. 6b).
Dans le cadre de l'application de la clause d'esthétique, les autorités administratives bénéficient 
d'une grande latitude de jugement qu'elles doivent toutefois exercer selon une approche 
systématique. La question de l'intégration d'une construction ou d'une installation au sein de 
l'environnement bâti d'un site doit en effet être résolue sur la base de critères objectifs et 
fondamentaux, et non en fonction du sentiment subjectif de l'autorité; en tous les cas, l'autorité 
compétente doit indiquer les raisons pour lesquelles elle considère qu'une construction ou une 
installation serait de nature à enlaidir le site (ATF 115 Ia 363 consid. 3b; 114 Ia 343 consid. 4b; arrêts 
TF 1C_80/2015 du 22 décembre 2015 consid. 2.5; 1C_133/2010 du 4 juin 2010 consid. 2.2; 
1P.342/2005 du 20 octobre 2005 consid. 5.5). Ainsi, l'autorité chargée de délivrer le permis de 
construire ne doit pas s'en remettre à ses sentiments personnels. Il faut prendre pour règle des 
conceptions largement répandues et qui peuvent en outre prétendre, dans une certaine mesure, 
avoir une valeur générale. L'opinion et les sentiments d'individus isolés qui ont une sensibilité 
particulièrement aiguë ou qui professent des goûts désuets n'entrent pas plus en ligne de compte 
que telles conceptions reçues, dépourvues de toutes nuances et qui se font passer habituellement 
en maints endroits pour l'« opinion publique » ou le « sentiment populaire » (ZEN-RUFFINEN/GUY-
ECABERT, n. 896 et les références citées).
L'application d'une clause d'esthétique ne doit pas aboutir à ce que, de façon générale, la 
réglementation sur les zones en vigueur soit vidée de sa substance. Une intervention des autorités 
dans le cas de la construction d'un immeuble réglementaire qui ne serait pas en harmonie avec les 
bâtiments existants, ne peut s'inscrire que dans la ligne tracée par la loi elle-même et par les 
règlements communaux, qui définissent en premier lieu l'orientation que doit suivre le 


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développement des localités. Ainsi, lorsqu'un plan de zones prévoit que des constructions d'un 
certain volume peuvent être édifiées dans tel secteur du territoire, une interdiction de construire 
fondée sur l'art. 125 LATeC ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant. Le Tribunal 
fédéral a néanmoins précisé qu'il suffit que l'utilisation des possibilités de construire réglementaires 
apparaisse déraisonnable. L'application de la clause d'esthétique n'est ainsi pas réservée à des sites 
protégés ou présentant des qualités esthétiques remarquables, même si ces critères peuvent entrer 
en ligne de compte (arrêt TF 1C_360/2018 du 9 mai 2019 consid. 4.1.2 et 4.2.3 et les références 
citées). L'art. 125 LATeC ne vise pas à remplacer une mesure d'aménagement, mais sert 
uniquement à éviter une utilisation déraisonnable des possibilités de construire (arrêt TC FR 602 
2020 58 du 5 mars 2021). La clause d'esthétique ne peut pas être un outil d'urbanisation et ne sert 
pas de correctif pour moduler les possibilités de construire en se référant aux caractéristiques d'un 
quartier. Une telle application placerait les propriétaires fonciers dans l'incertitude sur ce qui est 
permis ou non dans la zone à bâtir et violerait un des principes fondamentaux de la planification 
locale, qui est celui de la sécurité juridique (arrêt TC FR 602 2020 58 du 5 mars 2021; 
JEANNERAT/MOOR, in Commentaire pratique LAT: planifier l'affectation, 2016, art. 14 LAT n° 14). Une 
interprétation trop large de la clause d'esthétique risque également d'entrer en conflit avec un autre 
principe fondamental du droit de l'aménagement fédéral qui est celui de la densification (cf. 
également consid. 4.2 et 4.3 ci-après).
4.2.
En matière d'esthétique, le principe de la proportionnalité exige notamment que les intérêts 
locaux liés à l'intégration des constructions soient mis en balance avec les intérêts privés et publics 
à la réalisation du projet litigieux. A cet égard, il convient en particulier de tenir compte des objectifs 
poursuivis par la législation fédérale – au sens large – sur l'aménagement du territoire. L'intérêt 
public à la densification des centres urbains conformément à ce que prescrit désormais l'art. 3 al. 3 
let. abis LAT doit ainsi être mis en balance avec l'intérêt public à la bonne intégration du projet dans 
l'environnement bâti, respectivement à une utilisation raisonnable des possibilités de construire 
réglementaires. A ce titre, le Tribunal fédéral a jugé que les autorités cantonales n'avaient pas fait 
preuve d'arbitraire en considérant que la construction à Lausanne d'un immeuble largement plus 
haut que ceux situés à proximité, avec une toiture mixte extrêmement rare dans la ville et à un 
emplacement particulièrement exposé à la vue constituait un exemple de densification trop brutal 
(arrêt TF 1C_360/2018 du 9 mai 2019 consid. 4.2.3 et 4.3 et les références citées).
4.3.
La densification et l'aménagement du territoire en général sont des processus continus, qui 
traversent les générations, et la mise en conformité aux exigences légales doit se faire 
progressivement, notamment pour tenir compte de la sécurité juridique que nécessite la protection 
de certains intérêts privés et publics. La densification complète d'un quartier ne peut se faire que sur 
une longue période, la mutation étant un état permanent et non transitoire. Il n'en demeure pas 
moins que le processus de densification, qui implique nécessairement de nouvelles typologies de 
bâtiments, doit débuter un jour ou l'autre. Des premiers changements résulte alors inévitablement 
un certain contraste avec l'existant, sans que celui-ci ne constitue d'emblée un motif suffisant pour 
empêcher ou limiter la transition vers une zone à bâtir densifié. Cette question justifie en effet dans 
tous les cas une pesée des intérêts en présence (cf. arrêt TC FR 602 2019 5 du 29 octobre 2019 
consid. 2.3.2).
5.
Dans le cas particulier, pour déterminer si c'est à bon escient que l'autorité intimée a fait usage de 
la clause d'esthétique, il sied de déterminer si, dans la grande latitude de jugement qui est la sienne, 


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elle a bien adopté une méthode systématique et s'est fondée sur des motifs objectifs pour refuser 
d'octroyer le permis litigieux. 
5.1.
En l'occurrence, la commune a estimé que le projet contrevenait à la clause d'esthétique car 
il n'était pas en harmonie avec l'environnement existant. Elle a pour l'essentiel relevé que les villas 
projetées se distinguaient de l'existant et attiraient le regard en raison de leurs façades uniformes, 
leurs toitures à très faibles pentes et leur proximité donnant un rendu "massif" au projet; selon elle, 
cette situation viendrait créer un certain hétéroclisme. 
Il ressort en outre du dossier que la commune a dès le dépôt de la demande de permis de construire 
soulevé des critiques quant à l'intégration des constructions projetées avec l'environnement bâti 
existant et rendu la recourante attentive à cet aspect (cf. courrier du 14 mai 2019). De l'avis de cette 
dernière toutefois, la commune a rendu trois préavis en s'appuyant à chaque fois sur une 
argumentation différente, démontrant ainsi qu'elle cherchait à tout prix à faire obstacle à la réalisation 
du projet litigieux. Sur ce point, il peut certes être constaté que, dans son deuxième préavis du 
9 mars 2020, la commune a mentionné – outre la problématique liée à l'intégration du projet dans le 
secteur environnant – des problèmes relatifs à la sécurité et à l'entretien et, dans sa détermination 
du 13 juillet 2020, des aspects liés au réseau de canalisations et à la route d'accès. Cela étant, ces 
arguments n'ont joué aucun rôle dans la décision attaquée, de sorte qu'il n'y a pas lieu d'examiner 
les griefs du recours y relatifs. Pour le reste, il appert que la commune a d'emblée et constamment 
soutenu que le projet ne s'harmonisait pas avec les bâtiments voisins, apportant uniquement des 
compléments ou précisions dans ses déterminations subséquentes.
Pour sa part, le SeCA ne s'est pas explicitement prononcé sur le caractère esthétique du projet. Il a 
simplement constaté que la parcelle bbb RF n'était située ni dans un périmètre de protection du site 
construit ni dans un périmètre de protection de l'environnement du site construit au sens du PAL, 
que les bâtiments voisins – soit des chalets d'un style architectural très particulier qui ne 
correspondaient pas aux chalets classiques dans la région de G.________ et dont la particularité 
étaient d'avoir une pente de toiture qui semblait dépasser les 40 degrés maximum fixé par la 
réglementation communale – n'étaient pas protégés et que les villas projetées ne relevaient pas 
d'une architecture exceptionnelle mais qu'elles étaient standards et semblables aux constructions 
admises dans le canton.
La CAU a renoncé à se déterminer sur le projet, dès lors que celui-ci ne présentait pas, de par sa 
nature, sa situation ou sa dimension, d'effet important pour l'environnement.
Quant au préfet, il s'est pour l'essentiel rallié à l'argumentation de la commune.
La recourante estime pour sa part que les arguments soulevés par la commune quant au manque 
d'harmonisation du projet sont "très généralisés", de sorte qu'ils pourraient selon elle être invoqués 
pour n'importe quel autre projet. Elle soutient que ceux-ci relèvent intégralement du domaine de 
l'opportunité et ajoute que si la commune considérait que le secteur méritait une quelconque 
protection, elle aurait dû prendre les mesures de protection appropriées dans son PAL, comme elle 
l'a fait pour d'autres secteurs.
5.2.
En l'espèce, la parcelle destinée à accueillir le projet litigieux se situe dans la zone 
résidentielle à faible densité du PAL de la Commune de C.________.
L'art. 20 RCU régissant la zone résidentielle à faible densité définit la destination de la zone (ch. 1) 
et fixe les règles relatives à la densité (ch. 2: indice brut d'utilisation du sol [IBUS]; ch. 3: indice 


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d'occupation du sol [IOS]; ch. 4: distance à la limite; ch. 5: hauteur). A son ch. 7, il prévoit en outre 
des prescriptions particulières applicables: dans l'ensemble de la zone (1er tiret), dans le périmètre 
à prescriptions particulières 1 (2ème tiret), dans le périmètre à prescriptions particulières 2 (3ème tiret) 
et dans le périmètre à prescriptions particulières 3 (4ème tiret).
Le ch. 7 de cette disposition, prévoyant des prescriptions particulières applicables à toute la zone et 
en particulier à la parcelle où doit s'implanter le projet litigieux, a la teneur suivante:
"Dans l'ensemble de la zone, les constructions principales seront dotées d'un toit à deux ou quatre pans 
recouvert de tuiles, comportant une pente située entre 18° et 40°. Les constructions et installations de peu 
d'importance selon l'art. 85 al. 1 let. j ReLATeC sont exceptées. Toutes les toitures arrondies ou à pans 
inversés sont également interdites.
En outre, l'implantation, le volume, les matériaux de construction et les couleurs des bâtiments nouveaux, de 
même que leurs abords, doivent s'harmoniser avec le caractère dominant des bâtiments voisins. Une esquisse 
de la construction ainsi que des échantillons des matériaux et des teintes doivent être soumis pour validation 
au Conseil communal."
On note encore que le secteur construit environnant n'appartient pas à une catégorie de périmètre 
nécessitant une protection spéciale, tout en étant soumis aux prescriptions particulières de la zone 
résidentielle à faible densité précitées. Néanmoins, comme il a été mentionné précédemment, 
l'application de la clause d'esthétique n'est pas réservée à des sites protégés ou à des biens culturels 
reconnus. Il faut et il suffit que l'utilisation des possibilités de construire réglementaires apparaisse 
déraisonnable compte tenu de son environnement.
5.3.
Le projet litigieux prévoit la démolition des bâtiments existants (à savoir, selon les 
informations ressortant du RF, une habitation individuelle, un pavillon et un bûcher) et la construction 
de trois villas avec couverts à véhicules. L'actuel article bbb RF sera divisé en trois parcelles comme 
suit, selon verbal en cours: l'article bbb RF (d'une surface de 356 m2), l'article fff RF (d'une surface 
de 321 m2) et l'article eee RF (d'une surface de 414 m2). Il est prévu d'implanter la villa A sur l'article 
eee, la villa B sur l'article fff et la villa C sur l'article bbb RF. Le projet est accompagné d'une 
convention de report d'indice – selon laquelle une surface de plancher de 23 m2, prélevée sur l'article 
eee RF, est reportée sur l'article fff RF – et de deux conventions de dérogation aux prescriptions sur 
les distances aux limites de fonds entre les articles eee et fff RF d'une part et les articles fff et bbb 
RF d'autre part. En effet, la villa A prévue sur l'article eee RF se trouve à 2.80 m de la limite de la 
parcelle fff RF, la villa B prévue sur l'article fff RF à 1.20 m de la limite de la parcelle eee RF et à 
2.80 m de la limite de la parcelle bbb RF et la villa C prévue sur l'article bbb RF à 1.20 m de la limite 
de la parcelle fff RF.
En l'occurrence, vu depuis la route cantonale, le terrain destiné à accueillir les constructions 
litigieuses se situe en première ligne du secteur. Il peut être constaté que les bâtiments voisins 
consistent en des habitations individuelles, plus précisément – selon le SeCA – en des chalets d'un 
style architectural très particulier ne correspondant pas aux chalets classiques dans la région de 
G.________. Ils sont implantés sur des parcelles d'une surface comprise entre 600 et 1'500 m2, les 
parcelles directement voisines au terrain en question étant de 987 et 1'141 m2 pour celles se trouvant 
du même côté du chemin de D.________ et de 600 et 677 m2 pour celles sises de l'autre côté. Ainsi 
que l'ont relevé la commune et le préfet, les abords de ses bâtiments disposent d'espaces verts et 
peuvent être qualifiés d'«aérés». Quant au projet litigieux, il prévoit la construction de trois villas sur 
trois parcelles de 321, 356 et respectivement 414 m2 et nécessite des dérogations notamment aux 


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prescriptions sur la distance aux limites de fonds. La situation se présente comme suit selon les 
extraits 
du 
portail 
cartographique 
du 
canton 
de 
Fribourg 
reproduit 
ci-dessous 
(cf. 
https://map.geo.fr.ch):
5.3.1. Le Tribunal constate d'emblée que, selon le SeCA, les constructions projetées respectent 
l'IOS, l'IBUS, les distances aux limites, la hauteur, la pente des toits et sont ainsi conformes aux 
règles générales du RCU (cf. préavis de synthèse du 27 mars 2020).
La parcelle bbb RF – respectivement les articles bbb, eee et fff RF – ne se trouve pas dans les 
périmètres à prescriptions particulières 1, 2 ou 3 de la zone résidentielle à faible densité. Cela étant, 
quoi qu'en pense la recourante, l'art. 20 ch. 7, 1er tiret, RCU impose bel et bien des exigences 
d'harmonisation pour les nouvelles constructions, même si les restrictions qui y sont prévues sont 
moins strictes que pour les périmètres à prescriptions particulières 1, 2 ou 3.
Or, la Cour de céans rappelle que, d'après la jurisprudence, l'application d'une clause d'esthétique 
ne doit pas aboutir à ce que de façon générale – par exemple pour tout un quartier ou tout un secteur 
de constructions – la réglementation sur les zones en vigueur soit vidée de sa substance. De plus, 
la clause d'esthétique ne saurait pallier d'éventuelles restrictions – très – strictes que la commune 
était libre d'introduire dans le cadre de l'élaboration du PAL, mais qu'elle aurait renoncé à introduire.
Dans la présente occurrence, pour toute sa zone résidentielle à faible densité, la commune a 
introduit des restrictions particulières qui – applicables à tous les secteurs – peuvent limiter 
considérablement les indices régissant la constructibilité. Ce faisant, elle a introduit dans son RCU 
des critères (harmonisation avec le caractère dominant des bâtiments voisins en ce qui concerne 
notamment l'implantation, le volume et les abords) dont l'application n'est que peu prévisible pour 
les propriétaires. Par ailleurs, ceux-là se heurtent, comme le démontre le cas litigieux, au principe 
cardinal de la densification.
En effet, le secteur en question est largement construit. Il appert que les propriétaires voisins n'ont 
pas utilisé toutes les possibilités de construire désormais offertes par l'art. 20 RCU, dès lors que les 
bâtiments voisins existants ont été construits à une époque où la densité autorisée était plus faible. 
En ce sens, comme le relève la recourante, le secteur est destiné à subir des changements dans le 
cadre de la densification des zones à bâtir.
Sur le principe, si la commune souhaite préserver un quartier, elle ne peut pas, pour des raisons de 
sécurité du droit, formuler des critères relatifs à l'intégration dans le site tellement vagues qu'ils 
réduisent au travers de l'art. 125 LATeC la constructibilité de manière imprévisible. Si elle entend 
maintenir des quartiers avec des espaces verts ("aérés") entre les constructions, elle peut le prévoir 
– sous réserve des règles du PDCant et de la LATeC – par exemple en formulant des prescriptions 
particulières précises, en fixant des taux réservés aux espaces de verdure, en limitant 
l'augmentation des volumes à un pourcentage de l'existant ou en arrêtant le type de constructions 
autorisées. Des litiges résultant d'éventuelles violations des règles de droit supérieur par de telles 
prescriptions formulées dans le RCU doivent être résolus dans la procédure d'approbation de la 
planification locale; c'est en effet dans ce cadre qu'il y a lieu d'examiner si les principes cardinaux 
de l'aménagement du territoire, notamment relatifs à la densification, sont respectés. Les communes 
ne peuvent en aucun cas contourner les règles du droit supérieur par la formulation de critères 
imprécis relatifs à l'intégration dans le site et faire de l'art. 125 LATeC – conçu comme un instrument 
de correction dans la procédure de permis de construire dans l'idée d'un garde-fou – un outil de mise 
en œuvre de leur planification. En effet, la volonté et la réalisation d'un concept d'aménagement du 


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territoire du planificateur ne sauraient se concrétiser qu'au stade des décisions individuelles prises 
de cas en cas dans le cadre de procédures de permis de construire. Le cas d'espèce montre du 
reste que la problématique soulevée par la commune risque de se poser à chaque fois qu'un projet 
comportant une densification sera mis à l'enquête.
Il est intéressant dans ce contexte de constater que la commune prétend que le secteur est constitué 
de deux quartiers, celui de D.________ et celui de I.________, qui méritent une protection différente, 
ce dernier ayant déjà connu des évolutions vers un quartier totalement hétéroclite. Or, les 
prescriptions particulières sont applicables à l'ensemble de la zone (cf. art. 20 ch. 7, 1er tiret, RCU), 
ce qui démontre une certaine incohérence de cette règle et rend son effet peu prévisible.
Le Tribunal peut également relever que la commune a bel et bien introduit des périmètres soumis à 
des prescriptions particulières beaucoup plus précises, qu'elle n'a manifestement pas voulu 
introduire pour le secteur concerné. Elle ne peut pas utiliser actuellement la clause d'esthétique pour 
introduire cette protection au stade du permis de construire. L'art. 125 LATeC ne vise pas à 
remplacer une mesure d'aménagement, mais sert uniquement à éviter une utilisation déraisonnable 
des possibilités de construire. Or, il apparait clairement qu'en l'occurrence, la mise en œuvre de la 
clause d'esthétique tend principalement à se substituer à une mesure de protection des espaces 
verts existants du quartier. En d'autres termes, la commune (confirmée par le préfet) dénature 
l'art. 125 LATeC pour appliquer cette norme dans un autre but que celui pour lequel elle a été 
édictée. Certes, les communes tentent par cela d'éviter une réglementation de détail pour chaque 
quartier en zone résidentielle afin de garder une souplesse à leur urbanisation, mais la clause 
d'esthétique ne peut pas servir de correctif pour moduler les possibilités de construire en respectant 
les caractéristiques du quartier. Cette pratique, qui place les propriétaires fonciers dans l'incertitude 
sur ce qui est permis ou non dans la zone à bâtir, est inadmissible car contraire à la sécurité juridique 
(cf. arrêt TC FR 602 2020 58 du 5 mars 2021).
Manifestement, la commune voulait préserver la rangée de maisons caractérisant le secteur depuis 
la route cantonale. Un tel objectif est certes défendable. Or, un tel but doit être atteint par l'instrument 
de la réglementation et non par l'application de la clause d'esthétique et des critères vagues et 
applicables à toute la zone résidentielle à faible densité. 
Le Tribunal peut ainsi suivre la recourante qui est d'avis que la réduction des espaces de 
dégagement est une conséquence inévitable du processus de densification voulu par la LAT, le plan 
directeur cantonal ainsi que le législateur communal et ne peut fonder à elle seule et sur la base de 
l'art. 125 LATeC le refus du permis en raison de la volumétrie ou taille des bâtiments respectant 
pour le reste les normes générales.
Partant, la Cour de céans constate que la commune et le préfet – pour motiver la décision litigieuse 
– se sont principalement fondés sur des réflexions qui ressortent davantage du domaine de la 
planification que de celui de l'art. 125 LATeC qui doit être compris dans le sens d'une protection 
contre des excès. Or, le Tribunal ne saurait cautionner qu'on pallie des manquements dans la 
planification par l'application de l'art. 125 LATeC. 
5.3.2. Cela étant, et tout en respectant les principes évoqués ci-dessus, il y a lieu d'examiner plus 
avant si le résultat des constructions projetées apparait déraisonnable et impose indiscutablement 
des mesures visant une meilleure intégration, au vu des critères formulés par la commune dans son 
RCU.


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Or, également à la lumière de l'art. 125 LATeC, il ne faut pas perdre de vue que celui-ci n'interdit 
pas des réalisations architecturales et urbanistiques, cas échéant, médiocres. Cette disposition se 
limite aux seuls cas dans lesquels l'impact du projet dépasse clairement ce que l'intégrité du site 
peut supporter. Cela concerne surtout les situations dans lesquelles la construction, bien que 
formellement conforme aux normes, est réalisée au bénéfice de dérogations, notamment aux limites 
du fonds, de transferts d'indice et/ou en cumulant à l'excès tous les artifices architecturaux pour 
atteindre une rentabilité maximale. L'absence d'intégration peut se traduire aussi par des solutions 
constructives manifestement inadaptées, spécialement au niveau de l'implantation, des façades ou 
des toitures.
En l'occurrence, comme déjà mentionné, le projet litigieux nécessite non seulement un report 
d'indice – une surface de plancher de 23 m2, prélevée sur l'article eee RF, est reportée sur l'article 
fff RF –, mais également deux conventions de dérogation aux prescriptions sur les distances aux 
limites de fonds (cf. consid. 5.3 ci-dessus). Ce faisant, la recourante va au-delà de ce que la 
réglementation communale a prévu et modifie de la sorte encore davantage la densification 
souhaitée par le législateur communal. L'utilisation des instruments de dérogations mentionnés ci-
dessus aboutit à la construction de trois bâtiments sur des parcelles de petites surfaces si on les 
compare à l'existant. Cela aggrave également l'impact de la densification voulue par la 
réglementation communale.
A ce titre, la combinaison de l'implantation, des volumes et des abords du projet peut dégager un 
rendu "massif" comme le souligne la commune et présente certes un contraste avec l'environnement 
bâti voisin en raison de ses dimensions et de son implantation, de sorte qu'il est justifié de se poser 
la question s'il conduit à un aspect d'ensemble déraisonnable.
Or, le dossier ne contient pas suffisamment d'informations à ce sujet permettant au Tribunal de 
trancher. Le seul photomontage produit au dossier est contesté, en ce qui concerne sa 
représentativité, par le préfet. En outre, ce photomontage ne contient pas une vue d'ensemble 
suffisante en ce qui concerne son intégration parmi les bâtiments voisins. Par ailleurs, ce n'est que 
sur celui-ci que l'on a une visualisation et des informations sur les matériaux et la structure de la 
façade, éléments qui sont insuffisamment documentés dans le dossier de la mise à l'enquête.
Il s'y ajoute que – contrairement au dossier 602 2020 58 – la CAU ne s'est pas prononcée sur le 
fond de ce projet bien qu'elle ait été invitée à le faire par le préfet. Or, dès lors qu'il s'agit en l'espèce 
d'un premier projet appliquant les nouvelles prescriptions du RCU dans un quartier construit d'un 
style homogène, son effet ne se limite pas à la seule parcelle mais constitue le premier pas vers la 
densification du secteur. Dans cette mesure, il y a lieu d'inviter la CAU à se prononcer sur le projet. 
Or, ses réflexions ne devront pas reposer – comme il a été soulevé ci-dessus – principalement sur 
le fait que, sur les parcelles voisines, les indices n'ont pas été épuisés.
Dès lors que le Tribunal cantonal n'a pas à substituer son appréciation à celle des autorités locales, 
ainsi que le Tribunal fédéral l'a rappelé dans sa jurisprudence récente (arrêt TF 1C_360/2018 du 
9 mai 2019 consid. 4.1.3), il ne lui incombe pas de compléter l'instruction ou de procéder – comme 
demandé par la recourante – à une inspection des lieux mais il faut renvoyer le dossier pour 
instruction complémentaire et nouvelle décision dans le sens des considérants.


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6.
6.1.
Bien fondé, le recours doit être admis. Partant, la décision rendue le 11 septembre 2020 par 
le Préfet du district de G.________ est annulée et la cause lui est renvoyée pour instruction 
complémentaire et nouvelle décision dans le sens des considérants.
6.2.
L'Etat de Fribourg qui succombe est exonéré des frais de procédure (art. 133 CPJA). 
L'avance de frais versée par la recourante lui est restituée.
Obtenant gain de cause et ayant fait appel aux services d'un avocat pour défendre ses intérêts, la 
recourante a droit à une indemnité de partie. La liste de frais produite par son mandataire ne 
correspondant pas au tarif applicable s'agissant des débours (cf. art. 9 du tarif fribourgeois du 
17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative; 
RSF 150.12), l'indemnité de partie est arrêtée à CHF 4'523.40 (honoraires et débours: CHF 4'200.-
 ; TVA: CHF 323.40) en application de l'art. 11 al. 1, dernière phrase, du tarif. Elle est mise à la 
charge de l'Etat de Fribourg (art. 137, 140 et 141 CPJA).
la Cour arrête :
I.
Le recours est admis.
Partant, la décision du 11 septembre 2020 du Préfet du district de G.________ est annulée et 
le dossier lui est renvoyé pour instruction complémentaire et nouvelle décision au sens des 
considérants.
II.
Il n'est pas perçu de frais de procédure. L'avance de frais de CHF 2'500.- versée par la 
recourante lui est restituée.
III.
Un montant de CHF 4'523.40 (dont CHF 323.40 au titre de la TVA), à verser à Me Daniel 
Schneuwly à titre d'indemnité de partie, est mis à la charge de l'Etat de Fribourg.
IV.
Notification.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant de l'indemnité de partie peut, dans le même délai, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 al. 1 CPJA).
Fribourg, le 9 mars 2021/jfr/vth
Le Président : 
La Greffière-rapporteure :