fr_gerichte · 605 2016 63 · 2017-02-06 · fr

Arrêt de la Ie Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal | Sozialhilfe (seit dem 01.01.2011)

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
605 2016 63
605 2016 64
605 2016 65
605 2016 66
Arrêt du 6 février 2017
Ie Cour des assurances sociales
Composition
Président:
Marc Boivin 
Juges:
Dominique Gross, Marc Sugnaux 
Greffier-stagiaire:
Samuel Campiche
Parties
A.________, recourante 1, représentée par Me José Kaelin, avocat
et
B.________, recourante 2, représentée par Me José Kaelin, avocat
contre
COMMISSION SOCIALE DU SERVICE SOCIAL C.________, 
autorité intimée 
Objet
Aide sociale – prise en considération du revenu d’une enfant 
mineure (rentes d’orpheline) et des allocations familiales dans la 
fixation du budget du ménage qu’elle forme avec sa mère
Recours joints du 11 mars 2016 (605 2016 63 et 65) contre la 
décision sur réclamation du 10 février 2016
Requêtes d’assistance judiciaire du 10 février 2016 (605 2016 64 et 
66)


Tribunal cantonal TC
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considérant en fait
A.
A.________ (la recourante 1), née en 1970, vit à D.________ avec sa fille, B.________ (la 
recourante 2), née en 2001. Les recourantes bénéficient de prestations d’aide sociale versées par 
le Service social C.________ depuis 2007.
La recourante 1 est sans emploi. En tant que personne sans activité lucrative, elle perçoit des 
allocations familiales pour sa fille correspondant à un montant mensuel de CHF 245.-. Elle ne 
réalise aucun autre revenu (voir dossier d’aide sociale, rubrique « rente/allocations familiales 
B.________»).
A partir de juillet 2007, elle a bénéficié d’une mesure de curatelle de gestion volontaire, 
transformée le 22 avril 2015 en curatelle de représentation avec gestion du patrimoine, combinée 
avec une curatelle de coopération (voir dossier d’aide sociale, rubrique « curatelle, justice de 
paix » ; pièce 3 du bordereau des recours). Suite à la demande qu’elle a formulée par courrier du 
20 novembre 2015 dans le sens d’un allègement de cette mesure, une séance a eu lieu le 
10 mars 2016 devant le Juge de paix de l’arrondissement de la Sarine. Il a été convenu à cette 
occasion que la recourante 1 reprenne la gestion de ses affaires et qu’une décision sur un 
allègement de la mesure serait prise ultérieurement, en même temps qu’une décision sur une 
éventuelle mesure de protection en faveur de la recourante 2 (voir procès-verbal du 10 mars 2016, 
pièce 16 du bordereau des recours, p. 3).
Suite au décès de son père survenu en février 2014, la recourante 2 perçoit une rente d’orphelin 
AVS de CHF 887.- par mois et une rente d’orphelin LPP de CHF 745.- par mois (voir dossier 
d’aide sociale, rubrique « rente/allocations familiales (…) »).
La recourante 2 a également reçu suite au décès de son père, en tant qu’unique bénéficiaire, un 
capital résiduel LPP de CHF 41'733.-, plus des intérêts de CHF 846.40, soit une somme de 
CHF 42'579.40 avant impôts (voir dossier d’aide sociale, rubrique « rente/allocations familiales 
(…) »). Lors de la séance du 10 mars 2016 susmentionnée, le Juge de paix a proposé à la 
curatrice de la recourante 1 qu’un compte épargne jeunesse soit ouvert au nom de la recourante 2 
et que le solde du capital LPP soit versé sur celui-ci (voir procès-verbal, p. 3).
B.
Par décision du 14 octobre 2015 faisant suite à des interventions du 6 mai 2015 et du 
21 mai 2015 par lesquelles le mandataire des recourantes avait fait valoir que les ressources et 
charges de ses mandantes devaient être calculées séparément pour examiner leur droit à des 
prestations d’aide sociale (pièces 12 à 14 du bordereau des recours), la Commission sociale 
C.________ a confirmé sa position selon laquelle un seul budget d’aide sociale devait être établi 
pour les deux recourantes.
Par la même décision, la Commission sociale a retenu que le capital LPP de CHF 41'733.- perçu 
par la recourante 2 constituait une fortune d’enfant mineur, qu’il ne devait pas servir à rembourser 
la dette d’aide sociale et qu’il devait être bloqué sur un compte en collaboration avec le Service 
des curatelles compétent.
Par deux réclamations séparées du 20 novembre 2015 de leur mandataire (bordereau des 
recours, pièce 15), les recourantes ont conclu à ce que deux budgets séparés soient établis pour 
elles, avec effet rétroactif au 1er mars 2014, en précisant les modalités selon lesquelles leurs 
ressources et charges respectives devaient être séparées. Elles ont également contesté 


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l’obligation de bloquer sur un compte le capital LPP reçu par la recourante 2. Elles ont enfin conclu 
à l’octroi de dépens et requis l’assistance judiciaire totale pour la procédure de réclamation.
C.
Par décision du 10 février 2016, la Commission sociale a rejeté la réclamation. Se référant 
à la jurisprudence et à la pratique fondées sur la réglementation applicable pour fixer l’aide 
matérielle, elle a relevé en particulier qu’en cas de ménage commun, un seul budget est établi et 
les prestations sociales allouées à l’enfant mineur sont prises en compte dans l’établissement du 
budget social de sa famille. Sur cette base, elle a refusé de séparer le calcul des ressources et 
charges des recourantes et d’établir en conséquence un budget social uniquement pour la 
recourante 1 en tenant compte des normes applicables à une personne seule. Enfin, statuant sans 
frais, la Commission sociale a retenu qu’il ne lui appartenait pas de rendre une décision sur la 
requête d’assistance judiciaire déposée.
D.
Par recours séparés interjetés par leur mandataire commun auprès du Tribunal cantonal le 
11 mars 2016 (605 2016 63 et 605 2016 65), les recourantes concluent toutes deux sur le fond, 
sous suite de frais et dépens, à ce que la décision sur réclamation du 10 février 2016 soit annulée 
et réformée. Elles demandent une nouvelle fois que deux budgets séparés soient établis pour 
elles, avec effet rétroactif au 1er mars 2014, en précisant les modalités selon lesquelles leurs 
ressources et charges respectives doivent être séparées. La recourante 1 précise en outre les 
montants à prendre en considération pour le calcul de son budget d’aide sociale. 
Les recourantes requièrent par ailleurs l’octroi de l’assistance judiciaire totale pour la procédure de 
réclamation et pour la procédure de recours. A ce titre, elles sollicitent que leur mandataire soit 
désigné en qualité de défenseur d’office.
A l’appui de leur position sur le fond, les recourantes font valoir en substance que le refus d’établir 
deux budgets séparés est contraire aux dispositions de droit civil interdisant selon elles – sauf à 
certaines conditions restrictives non remplies en l’espèce – que les ressources financières d’un 
enfant mineur soient utilisées pour couvrir des charges de ses parents. L’établissement d’un 
budget commun serait également contraire aux normes généralement applicables en matière 
d’aide sociale qui prévoient que les revenus d’une personne vivant dans le ménage de ses parents 
bénéficiaires de l’aide sociale ne doivent être pris en compte dans le budget général d’aide qu’à 
concurrence de la part destinée à la personne mineure. Les recourantes invoquent par ailleurs une 
violation du principe de l’égalité entre les bénéficiaires de l’aide sociale dont les enfants perçoivent 
des revenus et ceux dont les enfants sont sans ressources propres. Enfin, elles soutiennent que 
dans la mesure où elle est revient à éluder le droit civil fédéral, la réglementation de droit public 
cantonal à laquelle se réfère la Commission sociale pour justifier l’établissement d’un seul budget 
global doit être écartée.
E.
Dans ses observations du 8 juin 2016 communes aux deux recours, la Commission sociale 
conclut à leur rejet dans la mesure de leur recevabilité, sans frais ni allocation de dépens, sous 
réserve de l’assistance judiciaire. 
A titre préliminaire, elle pose la question de la recevabilité du recours déposé par la recourante 1 
puisque celle-ci bénéficie en tout état de cause de la couverture de ses charges, que ce soit dans 
le cadre d’un budget global ou de budgets séparés pour elle-même et sa fille. Elle demande 
ensuite qu’une prise de position sur la question de principe posée par les recours soit requise 
auprès du Service cantonal de l’action sociale. Enfin, elle se détermine sur la question de 
l’assistance judiciaire, sans prendre de conclusions formelles.
Sur le fond et pour l’essentiel, la Commission sociale maintient sa position selon laquelle un seul 
budget d’aide sociale doit être établi pour les deux recourantes qui font ménage commun et 


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forment ensemble une unité du point de vue de l’aide sociale. Elle effectue par ailleurs des 
simulations de calcul d’abord sur la base d’un budget commun, puis de deux budgets séparés, et 
elle en déduit que l’aide matérielle versée ne serait supérieure que d’un peu plus de CHF 100.- 
dans la deuxième variante. Or, cette variante présenterait le désavantage d’exclure la recourante 2 
de l’aide sociale qui ne pourrait ainsi plus bénéficier de prestations circonstancielles notamment 
pour des activités dans le cadre scolaire ou des soins dentaires, et devrait ainsi les assumer à 
l’aide du solde de revenu dont elle pourrait disposer dans cette variante et qui ne s’élèverait qu’à 
CHF 142.- après prise en compte de ses charges.
Une copie de ces observations a été transmise aux recourantes le 13 juin 2016. 
Le mandataire de celles-ci a produit le 17 juin 2016 une liste de frais unique relative aux deux 
recours.
Les arguments développés par les parties dans leurs écritures seront repris dans la mesure utile 
dans les considérants ci-dessous. 
en droit
1.
a)
A teneur de l'art. 36 de la loi du 14 novembre 1991 sur l’aide sociale (LASoc; 
RSF 831.0.1), les décisions sur réclamation sont sujettes à recours auprès du Tribunal cantonal.
b)
Les recourantes sont respectivement les destinataires de la décision attaquée et elles 
ont un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée. En effet, il ressort tant des 
conclusions des recours que des calculs effectués par la Commission sociale dans ses 
observations que l’aide matérielle versée à la recourante 1 serait en principe plus importante si 
celle-ci était calculée en établissant deux budgets séparés. Quant à la recourante 2, elle aurait 
aussi un intérêt à ce que ses rentes d’orpheline ainsi que les allocations familiales versées à sa 
mère ne servent qu’à couvrir ses propres charges d’entretien, l’éventuel solde constituant une 
épargne.
Par ailleurs, les recours ayant été interjetés dans le délai et les formes prescrits (art. 76 et 79 à 
81 CPJA). Il sont ainsi recevables sur le principe. 
c)
La décision du 14 octobre 2015 porte sur la période à partir du 1er mai 2015 et fait suite 
à l’intervention du 6 mai 2015 et du 21 mai 2015. Il en va de même de la décision sur réclamation 
du 10 février 2016. En tant qu’elles sont formulées à titre rétroactif également pour la période du 
1er mars 2014 au 30 avril 2015, les conclusions des recours sortent ainsi du cadre des questions 
qui ont été l’objet de la procédure antérieure. En application de l’art. 81 al. 3 du code de procédure 
et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1), elles sont dès lors irrecevables dans cette 
mesure.
d)
Les deux causes (605 2016 63 et 605 2016 65) se fondant sur un seul état de fait et 
soulevant des questions juridiques semblables, il y a lieu de les joindre et de statuer en un seul 
arrêt (art. 42 al. 1 let. b CPJA). 
e)
Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour 
violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), et pour constatation 
inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, dans la mesure où aucune des 


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situations prévues aux lettres a à c de l'art. 78 al. 2 CPJA n'est réalisée en l'espèce, le Tribunal 
cantonal ne peut pas revoir l'opportunité de la décision querellée.
f)
Compte tenu en particulier de la jurisprudence du Tribunal cantonal en relation avec la 
principale question litigieuse (ci-dessous consid. 3), il n’y a pas lieu de donner suite à la requête de 
la Commission sociale tendant à ce que le Service cantonal prenne position sur celle-ci.
2.
a)
Selon l'art. 12 de la Constitution fédérale (Cst.; RS 101), quiconque est dans une 
situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et 
assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité 
humaine. 
L'art. 36 al. 1 de la Constitution du canton de Fribourg (Cst./FR; RSF 10.1) prévoit également que 
toute personne dans le besoin a le droit d'être logée de manière appropriée, d'obtenir les soins 
médicaux essentiels et les autres moyens indispensables au maintien de sa dignité.
b)
La LASoc régit l'aide sociale accordée par les communes et l'Etat aux personnes 
domiciliées, séjournant ou de passage dans le canton (art. 1 al. 1 LASoc). Elle a pour but de 
favoriser l'autonomie et l'intégration sociale de la personne dans le besoin (art. 2 LASoc). Une 
personne est considérée dans le besoin lorsqu’elle éprouve des difficultés sociales ou lorsqu’elle 
ne peut subvenir à son entretien, d’une manière suffisante ou à temps, par ses propres moyens 
(art. 3 LASoc). 
Selon l'art. 4 LASoc, l'aide sociale comprend la prévention, l'aide personnelle, l'aide matérielle et la 
mesure d'insertion sociale (al. 1). La prévention comprend toute mesure générale ou particulière 
permettant d'éviter le recours à l'aide personnelle et matérielle (al. 2). L'aide personnelle comprend 
notamment l'écoute, l'information et le conseil (al. 3). L'aide matérielle est une prestation allouée 
en espèces, en nature ou sous la forme d'un contrat d'insertion sociale (al. 4).
c)
Aux termes de l'art. 5 LASoc, l’aide sociale est accordée dans la mesure où la personne 
dans le besoin ne peut pas être entretenue par sa famille ou ses proches conformément aux 
dispositions du Code civil suisse ou de la loi fédérale sur le partenariat enregistré entre personnes 
du même sexe ou ne peut pas faire valoir d’autres prestations légales auxquelles elle a droit.
Cette disposition affirme le principe de la subsidiarité de l'aide sociale. Ainsi, les prestations 
fournies à ce titre ne sont accordées que si la personne dans le besoin ne peut subvenir elle-
même à ses besoins (possibilités d'auto-prise en charge), si elle ne reçoit pas l'aide d'un tiers 
(prestations d'assurances, emprunts, subventionnements, prestations volontaires de tiers, etc.) ou 
si elle n'a pas été accordée en temps voulu. Ce principe souligne le caractère complémentaire de 
l'aide sociale et demande que toutes les autres possibilités aient déjà été utilisées avant que des 
prestations d'aide publique ne soient accordées. Il exclut en particulier le choix entre les sources 
d'aide prioritaire et l'aide sociale publique (WOLFFERS, Fondements du droit de l'aide sociale, 1995, 
p. 77; voir également arrêt TF 2P.16/2006 du 1er juin 2006 consid. 5.1).
d)
L’art. 22a al. 1 LASoc délègue au Conseil d’Etat la compétence d’édicter les normes de 
calcul de l’aide matérielle, en se référant aux normes de la Conférence suisse des institutions 
d’action sociale (CSIAS) et après consultation des commissions sociales et des milieux intéressés.
En application de cette norme de délégation, le Conseil d’Etat a arrêté l'ordonnance du 2 mai 2006 
fixant les normes de calcul de l’aide matérielle de la loi sur l’aide sociale (l’ordonnance relative à 
l’aide matérielle; RSF 831.0.12).


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L’art. 17 de l’ordonnance relative à l’aide matérielle indique que les concepts et les normes de 
calcul de l’aide sociale de la CSIAS s’appliquent à toutes les matières qui ne sont pas réglées 
spécifiquement dans l’ordonnance, sous réserve des législations spéciales.
Quant à l’art. 18 al. 1 de l’ordonnance relative à l’aide matérielle, il précise encore que la Direction 
de la santé et des affaires sociales émet des directives sur l’application de la présente ordonnance 
et sur les normes CSIAS.
e)
D'après l'art. 1 de l’ordonnance relative à l’aide matérielle, toute personne dans le besoin 
vivant à domicile et tenant son ménage a droit à un montant forfaitaire pour son entretien (al. 1). 
Les postes de dépenses qui composent le forfait pour l’entretien font l’objet d’une directive émise 
par la Direction de la santé et des affaires sociales (al. 2).
3.
En l’occurrence, il est admis que la fortune de la recourante 2, à savoir le solde du capital 
LPP de CHF 41'733.- reçu suite au décès de son père (CHF 42'579.40 intérêts y compris, avant 
impôts), ne doit pas être pris en considération dans l’examen de son droit et du droit de sa mère à 
des prestations d’aide sociale. 
La première question litigieuse est ainsi celle de savoir s’il doit être tenu compte des revenus de la 
recourante 2 et des allocations familiales versées en faveur de celle-ci, enfant mineur, dans le 
cadre d’un seul budget global pour elle et sa mère ou si, au contraire, deux budgets séparés 
doivent être établis (consid. 4). Il conviendra ensuite d’examiner quels sont les éléments à prendre 
en compte dans ce budget commun ou dans ces budgets séparés (consid. 5 et 6).
4.
a)
Parmi les normes de calcul édictées par le Conseil d’Etat en application de 
l’art. 22a al. 1 LASoc, l’art. 13 de l’ordonnance relative à l’aide matérielle prévoit que l'ensemble 
des revenus et la fortune du bénéficiaire et de tous les membres faisant partie du ménage sont pris 
en considération dans le calcul du budget de l'aide matérielle. La notion de ménage commun 
ressort également de l’art. 1 al. 3 de l’ordonnance relative à l’aide matérielle, à teneur duquel le 
forfait mensuel pour l’entretien est déterminé en fonction du nombre de personnes faisant ménage 
commun.
La règle selon laquelle l’aide économique matérielle n’est pas attribuée pour un seul membre de 
l’unité familiale mais pour l’unité dans son ensemble a par ailleurs été confirmée par la 
jurisprudence (arrêts TC FR 605 2016 2 du 26 septembre 2016 consid. 3b, 603 2010 96 du 4 avril 
2012 consid. 3a; voir également arrêt VG ZH VB.2009/00578 du 22 janvier 2010 consid. 4.1).
b)
La règle de l’unité d’assistance telle qu’énoncée ci-dessus ne permet toutefois pas de 
faire abstraction des dispositions prévues par le Code civil suisse, auxquelles la législation 
cantonale se réfère du reste expressément (voir art. 5 LASoc précité).
Parmi ces dispositions, l’art. 319 al. 1 CC énonce que les père et mère peuvent utiliser les revenus 
des biens de l’enfant pour son entretien, son éducation et sa formation et, dans la mesure où cela 
est équitable, pour les besoins du ménage. Les revenus des biens de l’enfant mineur peuvent ainsi 
servir pour couvrir son entretien et, si celui-ci est ainsi entièrement satisfait, les revenus peuvent 
aussi être utilisés pour les besoins du ménage commun. Cette dernière règle est toutefois 
subsidiaire et, selon la doctrine, son application doit être exceptionnelle. Les revenus des biens de 
l’enfant sont affectés en priorité aux besoins de ce dernier et, seulement s’ils ne sont pas 
nécessaires à cet effet, ils peuvent être destinés aux besoins du ménage, dans la mesure où les 
revenus des père et mère ne suffisent pas à les couvrir convenablement (PAPAUX VAN DELDEN, in 
Commentaire romand, Code civil I, 2010, art. 319 n. 4 et les références citées).


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Quant aux biens de l’enfant, l’art. 320 CC fait ressortir que seuls les versements en capital, 
dommages-intérêts et autres prestations semblables peuvent être utilisés par tranches pour 
l’entretien de l’enfant, autant que les besoins l’exigent (al. 1) et que le prélèvement d’une 
contribution sur les autres biens de l’enfant ne peut être permis par l’autorité de protection de 
l’enfant que lorsque cela est nécessaire pour subvenir à l’entretien, à l’éducation ou à la formation 
de l’enfant (al. 2).
A cet égard, la jurisprudence ressortant de l’arrêt TC FR 605 16 2 précité (consid. 3c) doit être 
précisée dans le sens que l’art. 319 al. 1 CC ne permet une utilisation subsidiaire des revenus de 
l’enfant pour les besoins du ménage que lorsque ces revenus proviennent des biens de celui-ci. 
Tel n’est pas le cas pour les versements en capital, comme une indemnité unique d’entretien au 
sens de l’art. 288 CC ou une indemnité pour perte de soutien, le versement de dommages-intérêts 
au sens de l’art. 41 CO et toutes autres prestations semblables, comme les allocations pour 
enfants ou les prestations d’assurances sociales qui viennent accroître la fortune de l’enfant. 
Quelle que soit leur provenance, les rentes périodiques ou ponctuelles ont de manière générale la 
fonction de prestations destinées à la consommation et doivent en conséquence être réservées à 
l’entretien de l’enfant. Ces rentes périodiques sont des autres prestations semblables au sens de 
l’art. 320 al. 1 CC qui ont une fonction de remplacement de l’entretien. A ce titre, elles peuvent être 
utilisées pour les besoins courants liés à l’entretien de l’enfant, mais pas pour les besoins du 
ménage, même à titre subsidiaire (PAPAUX VAN DELDEN, art. 320 n. 1; AFFOLTER/VOGEL in Berner 
Kommentar, Das Kindesvermögen, 2016, art. 320 n. 13 ss).
c)
Prenant en considération tant le principe de subsidiarité que les dispositions du code 
civil précitées, les normes CSIAS prévoient en résumé, sous le titre E.1.3 Revenu des mineurs, 
que les revenus (activité professionnelle ou autres ressources) de personnes mineures vivant dans 
le ménage de leur(s) parent(s) bénéficiaire(s) ne doivent être pris en compte dans le budget 
général d’aide qu’à concurrence de la part destinée à cette personne mineure. Elles précisent que 
les prestations périodiques destinées à l’entretien (contributions d’entretien, allocations familiales, 
rentes d’assurances sociales) sont à affecter à l’entretien de l’enfant, qu’il en va de même des 
prestations directement ou indirectement destinées à la couverture de l’entretien, donc à la 
consommation, telles que indemnisations, dommages-intérêts et prestations similaires, et que, si 
les apports périodiques de l’enfant sont supérieurs à la part du budget d’aide destinée au mineur, 
ils doivent être considérés comme fortune de l’enfant.
Quant à cette fortune, les normes CSIAS (chiffre E.2.1) relèvent d’abord que la prise en compte 
des revenus de la fortune d’enfants est en principe admissible (voir art. 319 CC) et font ensuite la 
distinction entre les indemnisations, les dédommagements et certains éléments de revenu 
destinés à l’entretien de l’enfant qui peuvent être utilisés sans autres dans ce but et dès lors 
également pris en compte (voir art. 320 al. 1 CC) et le reste des biens de l’enfant qui requiert quant 
à lui le consentement de l’autorité de protection de l’enfant (voir art. 320 al. 2 CC).
d)
Afin de faciliter l’application des dispositions de la LASoc, de l’ordonnance relative à 
l’aide matérielle, des normes CSIAS et des directives émises par la Direction en application de 
l’art. 18 al. 1 de l’ordonnance relative à l’aide matérielle, le Service de l’action sociale a émis une 
fiche d’information relative à la prise en compte de la fortune dans l’examen du droit à des 
prestations d’aide sociale (www.fr.ch/sasoc/files/pdf81/Fortune2.pdf).
Dans sa version du 18 décembre 2015, cette fiche prévoit sous le titre « biens des enfants » que 
« la fortune des enfants mineurs et majeurs doit être prise en compte dans la détermination du 
propre besoin de l’enfant, sous déduction [d’une franchise de CHF 2'000.-] » et que cette fortune 


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ne peut être prise en compte « pour l’entretien des autres membres de la famille qu’en cas 
d’application de l’art. 328 CC, dans les limites fixées par les normes CSIAS F.4 et H.4 ».
e)
Contrairement à ce que soutiennent les recourantes dans leurs écritures, les règles qui 
précèdent concernant les limites posées par le droit civil à l’utilisation des ressources d’un enfant 
mineur pour son propre entretien et celui des membres de la famille ne remettent pas en cause le 
fait que la recourante 1 et sa fille mineure forment ensemble une unité familiale et, dès lors, une 
unité du point de vue de l’aide sociale.
Ainsi que l’a déjà retenu le Tribunal cantonal (voir arrêt TC FR 605 2016 2 précité consid. 4a), ces 
limites posées par le droit civil fédéral ont en effet uniquement une influence sur le type et le 
montant des ressources qui peuvent être prises en considération dans le cadre du budget établi 
pour cette unité, ainsi que sur le type de charges qui peuvent être couverts par ces ressources.
En conséquence, c’est à bon droit que la Commission sociale a retenu que les recourantes 
forment une unité familiale pour laquelle un seul budget doit être établi. Les recours seront dès lors 
rejetés sur ce point.
5.
a)
Il convient ensuite d’établir les différentes ressources et charges à prendre en 
considération pour établir le budget commun d’aide sociale des recourantes, en tenant compte des 
particularités du cas et en se référant tant aux art. 319, 320 et 328 CC qu’aux normes CSIAS 
précitées et à la fiche d’information du Service de l’action sociale (dans sa version du 18 décembre 
2015) qui vont dans le même sens.
b)
Sur le plan des ressources, il faut d’abord constater que les revenus de la recourante 2 
sont constitués essentiellement des rentes AVS et LPP qu’elle perçoit suite au décès de son père, 
pour un montant total de CHF 1'632.- (CHF 887.- + CHF 745.-). Ces rentes sont des revenus 
assimilables à des autres prestations semblables au sens de l’art. 320 al. 1 CC. A ce titre, elles 
peuvent servir pour couvrir son entretien.
Quant aux allocations familiales de CHF 245.- par mois, bien que versées à la recourante 1, elles 
constituent également des prestations qui sont destinées à compenser partiellement la charge 
financière représentée par sa fille. A ce titre, elles doivent être utilisées en faveur de celle-ci (voir 
art. 2 et 9 de la loi du 24 mars 2006 sur les allocations familiales [LAFam; RS 836.2]).
Il résulte de ce qui précède que les rentes perçues par la recourante 2, auxquelles s’ajoutent les 
allocations familiales qui lui sont destinées, représentent des ressources totales de CHF 1'876.-. 
Celles-ci peuvent être prises en compte pour couvrir son entretien, autant que les besoins 
courants l’exigent, au sens de l’art. 320 al. 1 CC, à savoir les dépenses permettant d’assurer son 
minimum vital, y compris le logement et les primes d’assurance-maladie, celles relatives à d’autres 
frais médicaux, à sa formation, à des activités sociales, sportives ou culturelles, à sa participation à 
des associations ou encore au financement d’obligations telles que des impôts ou des frais de 
procès (voir AFFOLTER/VOGEL, art. 320 n. 19). Par contre, contrairement à la position soutenue par 
la Commission sociale, ces ressources ne peuvent être affectées à des dépenses qui vont au-delà 
de ces besoins. Elles ne peuvent en particulier pas servir à couvrir les autres dépenses du 
ménage commun que la recourante 2 forme avec sa mère.
Les parties s’accordant pour admettre que les charges liées à l’entretien courant de la 
recourante 2 sont entièrement couvertes par le montant de CHF 1'876.-, à tout le moins en 
moyenne sur l’année, il y a lieu d’exclure toute charge concernant cet entretien dans 
l’établissement du budget commun d’aide sociale concernant l’unité familiale.


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c)
Les ressources de la recourante 2 comprennent également l’éventuel revenu de sa 
fortune. En tant que tel, conformément aux recommandations de la CSIAS et à la fiche pratique du 
Service de l’action sociale (consid. 4c et 4d), ce revenu pourrait quant à lui être utilisé pour couvrir 
une partie des besoins du ménage commun qui excède les seules dépenses liées à l’entretien de 
la recourante 2. En effet, la mère de celle-ci étant sans ressources et n’étant ainsi pas en mesure 
de couvrir ceux-ci convenablement, l’application exceptionnelle de la règle selon laquelle les 
revenus de l’enfant peuvent aussi être utilisés pour les besoins du ménage commun est justifiée 
par les circonstances. Toutefois, compte tenu du rendement probablement très réduit de la fortune 
en question – soit un montant très vraisemblablement compris entre CHF 30'000.- et CHF 40'000.- 
après déduction des impôts, des frais médicaux et dentaires évoqués devant le Juge de paix et 
des frais d’avocat liés à la présente procédure – ce revenu ne devrait pas être significatif.
d)
Pour être complet, même s’il a été vu ci-dessus que ce point n’est pas litigieux, il peut 
encore être confirmé dans le sens de ce qui précède que la fortune de la recourante 2 ne permet 
pas de conclure qu’elle vit dans l’aisance au sens de l’art. 328 CC. C’est dès lors à juste titre que 
la Commission sociale a retenu qu’elle ne saurait être astreinte à utiliser sa fortune pour contribuer 
à l’entretien de sa mère, en application de cette disposition. Quant à l’utilisation de cette fortune 
pour couvrir le propre entretien de la recourante 2, son éducation ou sa formation, elle n’entre en 
l’état pas en ligne de compte puisque ces charges sont entièrement couvertes par les revenus de 
celle-ci.
e)
Les éléments qui précèdent relatifs aux revenus et fortune de la recourante 2 reviennent 
à constater que le budget commun d’aide sociale de l’unité familiale doit être établi sur la base des 
considérations suivantes:
1) les rentes d’orpheline et les allocations familiales ne peuvent être prises en compte que dans la 
mesure où elles couvrent les charges liées à l’entretien de la recourante 2. Ces ressources 
étant supérieures à ces charges, à tout le moins en moyenne sur l’année, cela revient à 
constater que ces deux éléments de revenu et de dépenses se neutralisent du point de vue de 
l’aide sociale.
2) en l’absence de revenu de la recourante 1, le seul autre revenu à prendre en considération 
dans le budget commun du ménage est l’éventuel rendement de la fortune de la recourante 2.
3) les charges liées à l’entretien de la recourante 2 étant compensées par les ressources 
destinées à cet effet (voir point 1), les autres charges sont celles liées à l’entretien de la 
recourante 1.
En conclusion, le montant de l’aide matérielle allouée dans le cadre du budget commun d’aide 
sociale correspond aux charges liées au seul entretien de la recourante 1 moins l’éventuel 
rendement de la fortune de la recourante 2 qui confine toutefois ici à la théorie. 
6.
a)
Sur le vu de ce qui précède, il convient de calculer le montant des charges 
correspondant au seul entretien de la recourante 1.
A cet égard, l’ordonnance relative à l’aide matérielle prévoit que les dépenses prises en compte 
pour calculer cette aide comprennent pour l’essentiel un montant forfaitaire pour l’entretien (art. 1 
et 2), d’éventuels suppléments d’intégration, les frais complémentaires effectifs liés à une activité 
lucrative ou non rémunérée (art. 8), les frais de logement (y compris les charges courantes) 
(art. 11) et les primes d’assurance-maladie obligatoire, déduction faite des réductions accordées 
par l’Etat, ainsi que certains frais non couverts par ladite assurance (art. 15). S’y ajoutent des 


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prestations circonstancielles couvrant certains besoins propres à l’état de santé ou à la situation 
économique et familiale particulière du bénéficiaire (art. 12).
b)
Concernant d’abord le montant forfaitaire pour l’entretien, les normes émises par la 
CSIAS énoncent que ce forfait est déterminé en fonction du nombre de personnes faisant ménage 
commun et précisent que la différence de structure de consommation entre enfants et adultes est 
négligeable pour le forfait global (voir chiffre B.2-3). Conformément à cette recommandation, le 
montant forfaitaire pour l’entretien de la recourante 1 correspond à la moitié du montant prévu à 
l’art. 2 de l’ordonnance relative à l’aide matérielle pour un ménage de 2 personnes, à savoir 
CHF 748.- (1/2 de CHF 1'495.-; montant porté dès le 1er janvier 2017 à CHF 755.-, 1/2 de 
CHF 1'509.-).
Cette conclusion résiste à l’argumentation des recourantes qui affirment que c’est le forfait pour 
une personne seule, à savoir CHF 977.-, qui devrait être pris en compte. En effet, comme le relève 
la Commission sociale, une telle solution reviendrait à accorder à la recourante 1 une aide 
matérielle fondée sur les normes applicables à un ménage d’une personne, alors que les 
recourantes forment bel et bien un ménage de deux personnes.
c)
Quant à la part du loyer du ménage commun à prendre en compte au titre de dépense 
liée au logement de la recourante 1, il se justifie de la fixer en procédant à la même répartition par 
moitié entre les deux recourantes. La Commission sociale fixant le montant du loyer admissible 
pour un ménage de deux personnes à CHF 1'200.-, ce que ne contestent en soi pas les 
recourantes, la part de la recourante 1 correspond ainsi à CHF 600.-. Cette conclusion n’est en 
particulier pas remise en cause par la référence faite dans les recours aux principes de calcul 
applicables pour fixer la prestation pécuniaire due par un parent en faveur de son enfant au titre de 
contribution d’entretien. En effet, l’art. 285 CC prévoit pour l’essentiel que la contribution 
d’entretien doit correspondre aux besoins de l’enfant ainsi qu’à la situation et aux ressources des 
père et mère. Or, eu égard aux circonstances de l’espèce, plus particulièrement à l’absence de 
toute ressources de la recourante 1 et aux rentes relativement importantes perçues par sa fille, on 
ne voit pas en quoi l’application de cette disposition de droit civil justifierait de limiter la 
participation de celle-ci à un tiers du loyer de l’appartement occupé en commun.
S’agissant des charges liées à l’entretien de la recourante 1, les recourantes estiment qu’elles 
doivent comprendre les deux tiers du loyer de leur logement commun, le supplément d’intégration 
pour famille monoparentale de CHF 200.-, les primes d’assurance-maladie et autres frais 
médicaux facturés à la recourante 1, ainsi que tous autres frais admis par la législation sur l’aide 
sociale, notamment le forfait pour une personne seule et la prime d’assurance-ménage. La 
Commission sociale conteste ce point de vue en affirmant en particulier que cela reviendrait à 
d)
Enfin, les recourantes sont d’avis que le supplément monoparental d’intégration de 
CHF 200.- par mois doit venir augmenter les seules dépenses de la recourante 1. Sur le vu du 
texte de l’art. 6 de l’ordonnance relative à l’aide matérielle qui énonce qu’un tel supplément « est 
alloué à la personne seule ayant à sa charge un ou des enfants de moins de 16 ans révolus », 
cette position peut être admise, étant par ailleurs relevé que cette disposition a été abrogée avec 
effet au 1er janvier 2017.
e)
Pour le reste, les autres dépenses liées à l’entretien de la recourante 1 à prendre en 
compte dans le budget commun d’aide sociale ne paraissent pas être litigieuses. Quoi qu’il en soit, 
compte tenu également du pouvoir d’appréciation de la Commission sociale dans la fixation de 
l’aide matérielle, il n’appartient pas au Tribunal cantonal de fixer pour chaque mois concerné par la 
présente procédure le montant de l’aide matérielle à verser. 


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f)
Pour les motifs qui précèdent, les recours doivent être partiellement admis, la décision 
sur réclamation attaquée doit être annulée et les causes renvoyées à la Commission sociale pour 
qu’elle rende une nouvelle décision au sens des considérants, en fixant à nouveau pour chaque 
mois à partir de mai 2015 le droit à l’aide matérielle.
7.
a)
Les recourantes font encore valoir une violation du principe de l’égalité de traitement, en 
affirmant que les charges d’entretien des parents bénéficiaires de l’aide sociale qui doivent être 
couvertes par l’aide matérielle sont les mêmes, que leur enfant perçoive des revenus ou non.
b)
Il résulte des développements qui précèdent que les rentes perçues par la recourante 2 
et les allocations familiales qui lui sont destinées ne doivent servir qu’à son entretien et que les 
charges d’entretien de la recourante 1 doivent quant à elles être couvertes par des prestations 
d’aide matérielle. Ces considérations permettent d’écarter tout reproche de différence de 
traitement injustifiée entre un parent bénéficiaire de l’aide sociale dont l’enfant a des éléments de 
fortune et un tel parent dont l’enfant n’a aucuns biens. Quant à la réserve selon laquelle 
d’éventuels revenus de la fortune de la recourante 2 pourraient être utilisés pour les besoins du 
ménage, l’existence d’une telle fortune générant des revenus constitue à l’évidence un motif 
raisonnable justifiant de faire une distinction entre deux situations qui ne peuvent plus être 
considérées comme semblables.
Eu égard à ce qui précède, le grief de violation du principe d’égalité de traitement n’a pas de 
portée propre par rapport aux autres éléments qui conduisent à l’admission partielle du recours.
8.
a)
Il a été vu ci-dessus que les conclusions des recours ont été déclarées irrecevables pour 
la période du 1er mars 2014 au 30 avril 2015. Quant à la période postérieure, les causes sont 
certes renvoyées à la Commission sociale pour nouvelle décision dans laquelle les rentes 
d’orpheline et les allocations familiales ne pourront être prises en compte que dans la mesure où 
elles couvrent les charges liées à l’entretien de la recourante 2. Toutefois, les recourantes 
succombent sur leurs conclusions tendant à l’établissement de deux budgets d’aide sociale 
séparés et, pour l’essentiel, sur les montants des dépenses à prendre en considération au titre de 
frais de logement et d’entretien de la recourante 1. 
Les recourantes n’ayant ainsi obtenu que très partiellement gain de cause, il se justifie de mettre à 
leur charge des frais réduits d’un tiers, soit CHF 800.- répartis à raison de CHF 400.- pour chacune 
d’elles (voir art. 131 al. 1 CPJA).
Compte tenu de l’assistance judiciaire octroyée (consid. 9), ces frais ne seront toutefois pas perçus 
auprès d’elles.
b)
Les recourantes ont droit également à une indemnité de partie réduite au tiers, en 
application de l'art. 137 CPJA, en relation avec l'art. 138 al. 2 CPJA. 
Celle-ci sera fixée conformément aux art. 146 ss CPJA et au Tarif cantonal du 17 décembre 1991 
des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (Tarif/JA; 
RSF 150.12), en tenant compte de la liste de frais produite le 17 juin 2016 et des opérations 
nécessaires dans les présentes causes qui peuvent être estimées à 15 heures. L’équitable 
indemnité à verser au mandataire des recourantes s’élèvera ainsi à CHF 1'389.20, correspondant 
à 5 heures (1/3 de 15 heures) à CHF 250.-, soit CHF 1'250.-, plus CHF 36.30 au titre de débours 
(1/3 de CHF 108.80), plus CHF 102.90 au titre de la TVA à 8 %, et de mettre cette indemnité 
réduite à la charge de la Commission sociale.
9.
a)
Les recourantes sollicitent l'octroi de l'assistance judiciaire totale (causes 605 2016 64 et 
604 2016 66) pour les présentes procédures de recours.


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b)
En vertu de l'art. 29 al. 3 Cst., toute personne qui ne dispose pas de ressources 
suffisantes a le droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à 
l'assistance judiciaire gratuite, ainsi qu'à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la 
sauvegarde de ses droits le requiert. Sur le plan cantonal, selon l'art. 142 al. 1 CPJA, a droit à 
l'assistance judiciaire la partie qui ne dispose pas de ressources suffisantes pour supporter les 
frais d'une procédure sans s'exposer à la privation des choses nécessaires à son existence et à 
celle de sa famille (al. 1). L'assistance n'est pas accordée lorsque la procédure paraît d'emblée 
vouée à l'échec (al. 2). D'après l'art. 143 al. 2 CPJA, l'assistance judiciaire comprend notamment, 
si la difficulté de l'affaire la rend nécessaire, la désignation d'un défenseur, choisi parmi les 
personnes habilitées à représenter les parties.
Selon la jurisprudence, il y a lieu de tenir compte des ressources effectives du requérant et de sa 
fortune, mobilière et immobilière, pour autant que celle-ci soit disponible (ATF 124 I 1; 
arrêt TF 9C_147/2011 du 20 juin 2011). L'Etat ne peut toutefois pas exiger que le requérant utilise 
ses économies, si elles constituent sa "réserve de secours", laquelle s'apprécie en fonction des 
besoins futurs de l'indigent selon les circonstances concrètes de l'espèce, tel l'état de santé et 
l'âge du requérant, et dont le montant se situe, pour une personne seule, dans une fourchette de 
20'000 à 40'000 francs (arrêt TF 9C_147/2011 du 20 juin 2011 et les références citées).
c)
En l'espèce, les recours ont été partiellement admis et n’étaient dès lors pas dénués de 
chance de succès. 
Il faut également admettre que les questions juridiques soulevées dans les présentes procédures 
justifiaient l’assistance d’un avocat.
S’agissant enfin de la condition de l’indigence, la recourante 1 la remplit à l’évidence, étant sans 
ressources et devant compter pour son logement et son entretien sur l’aide matérielle versée par 
le Service social. 
Quant à la recourante 2, elle dispose certes d’une fortune qui peut être estimée entre 
CHF 30'000.- et 40'000.- sur la base des éléments ressortant du dossier (voir consid. 5c). Compte 
tenu de son jeune âge, de l’absence de ressources de sa mère et du fait qu’elle est orpheline de 
père, ce montant ne va pas au-delà de ce qui constitue une réserve de secours au sens de la 
jurisprudence précitée. Par ailleurs, s’il est vrai que la recourante 2 perçoit des rentes d’orpheline 
pour un montant total de CHF 1'632.-, auxquelles s’ajoutent des allocations familiales de 
CHF 245.-, ce montant total de CHF 1'877.- permet certes de couvrir ses dépenses de logement et 
d’entretien, mais pas de dégager un solde suffisant pour couvrir les frais de la présente procédure 
et les honoraires de son avocat. 
Les requêtes d’assistance judiciaire déposées par les recourantes seront ainsi admises et leur 
mandataire désigné défenseur d’office.
d)
Le défenseur d’office a droit à une indemnité qui sera fixée sur la base de 10 heures de 
travail (opérations nécessaires pour les deux causes jointes retenues à concurrence de 15 heures 
– 5 heures indemnisées au titre de dépens). Cette indemnité s’élèvera ainsi à CHF 2’022.40 
(10 heures à CHF 180.- + CHF 72.60 au titre de débours + plus CHF 149.80 au titre de la TVA à 
8 %). Cette indemnité sera mise à la charge de l’Etat de Fribourg.
10.
a)
Les recourantes ont également requis l’octroi de l’assistance juridique pour la procédure 
administrative devant la Commission sociale.
b)
D'après la jurisprudence, la garantie minimum de droit constitutionnel prévue à l’art. 29 
al. 3 Cst. n'existe pas uniquement pour une procédure de recours, mais également dans une 


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procédure administrative portant sur des éléments non litigieux. Il existe un droit constitutionnel à 
l'assistance judiciaire gratuite pour toute procédure étatique dans laquelle le recourant est impliqué 
et qui est nécessaire pour la garantie de ses droits. Dans ce contexte, la nature juridique des 
critères de décision ou celle de la procédure en question n'est pas déterminante. La partie 
indigente a droit à l'assistance gratuite d'un défenseur lorsque ses intérêts sont gravement 
menacés et que le cas présente des difficultés, du point de vue des faits et du droit, qui rendent 
nécessaire le concours d'un défenseur. Si la procédure en cause présente des risques importants 
pour la situation juridique de l'intéressé, l'assistance gratuite d'un défenseur est en principe 
accordée; sans cela, elle ne le sera que si, à la difficulté relative de l'affaire, s'ajoutent des 
problèmes de fait ou de droit auxquels l'impétrant ne pourrait faire face seul (ATF 130 I 180 consid. 
2.2 / JdT 2004 I 431 ss; ATF 128 I 225 / JdT 2006 IV 47 consid. 2.3).
Une telle assistance judiciaire peut être accordée pour toute procédure pouvant déboucher sur 
une décision judiciaire (ATF 119 IA 264, consid. 4b; PAYCHERE, Principes de l'assistance judiciaire 
gratuite en droit international et constitutionnel et application devant les tribunaux, in SCHÖBI, Frais 
de justice, frais d'avocats, cautions / sûretés, assistance juridique, Berne 2001, p. 125). Par 
ailleurs, la condition de la nécessité de l'assistance doit être définie à l'aide de critères uniformes et 
sans égard à la nature juridique de la procédure (ATF 130 I 180, consid. 2.2). En d'autres termes, 
il est possible, par principe, d'obtenir l'assistance judiciaire gratuite dans des procédures où la 
décision peut faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal pour autant que les conditions soient 
remplies, à savoir l'indigence, la nécessité de l'assistance d'un défenseur et le fait que le recours 
ne soit pas dépourvu de chance de succès (art. 142 al. 2 CPJA; HAYOZ, Unentgeltliche 
Rechtspflege - Anmerkungen des Instruktionsrichters zum Urteil des III. Verwaltungsgerichtshofs 
vom 27. April 2005 in RFJ 2005 p. 190; arrêt TC FR 601 2009 93 du 24 mars 2010 en la cause).
c)
En l’espèce, conformément aux principes qui précèdent, la Commission sociale devait 
se prononcer sur les requêtes d’assistance juridique totale déposées auprès d’elle pour les 
procédures de réclamation contre sa décision initiale. Ni le constat qu’elle n’a pas statué sur ce 
point, ni le fait que les recourantes ont renouvelé leur requête dans les procédures judiciaires 
ouvertes ensuite auprès du Tribunal cantonal ne saurait avoir pour effet de transférer à celui-ci la 
compétence pour statuer sur ces requêtes. En tant qu’elles portent sur l’octroi d’une telle 
assistance pour la procédure administrative devant la Commission sociale, les requêtes 
d’assistance judiciaire déposées auprès du Tribunal cantonal dans le cadre des conclusions du 
recours seront en conséquence déclarées irrecevables et renvoyées à la Commission sociale pour 
qu’elle statue également sur ce point.


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la Cour arrête:
I.
Les recours (605 2016 63 et 605 2016 65) sont joints.
II.
Les recours sont partiellement admis, dans la mesure où ils sont recevables.
Partant, la décision attaquée est annulée et la cause renvoyée à la Commission sociale pour 
nouvelle décision au sens des considérants.
III.
Des frais de justice partiels de CHF 800.- sont mis à la charge des recourantes. Compte tenu 
de l’assistance judiciaire octroyée, ils ne seront toutefois pas perçus.
IV.
Il est alloué aux recourantes pour leurs frais de défense une indemnité partielle de 
CHF 1'286.30, plus CHF 102.90 au titre de la TVA à 8 %, soit un montant total de 
CHF 1'389.20, mis à la charge de la Commission sociale.
V.
Les requêtes d'assistance judiciaire gratuite (605 2016 64 et 605 2016 66) sont admises.
Partant, il est alloué à Me José Kaelin, en sa qualité de défenseur d'office, une indemnité de 
CHF 1'872.60 plus CHF 149.80 au titre de la TVA, soit un montant total de CHF 2'022.40 mis 
à la charge de l'Etat de Fribourg.
VI.
En tant qu’elles portent sur l’octroi d’une assistance juridique pour la procédure 
administrative devant la Commission sociale, les requêtes d’assistance judiciaire déposées 
par A.________ et B.________ sont irrecevables et sont renvoyées à la Commission sociale 
pour qu’elle statue également sur ce point.
VII.
Communication.
Un recours en matière de droit public peut être déposé auprès du Tribunal fédéral contre le 
présent jugement dans un délai de 30 jours dès sa notification. Ce délai ne peut pas être 
prolongé.Le mémoire de recours sera adressé, en trois exemplaires, au Tribunal fédéral, 
Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Il doit indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de 
preuve et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi le jugement attaqué viole 
le droit. Les moyens de preuve en possession du (de la) recourant(e) doivent être joints au 
mémoire de même qu’une copie du jugement, avec l’enveloppe qui le contenait. La procédure 
devant le Tribunal fédéral n’est en principe pas gratuite.
La fixation du montant des frais de procédure, de l'indemnité de partie ou de l’indemnité alloué au 
défenseur d’office peut, dans un délai de 30 jours, faire l’objet d’une réclamation auprès de 
l’autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA).
Fribourg, le 6 février 2017/msu
Président
Greffier-stagiaire