fr_gerichte · 602 2021 29 · 2022-05-20 · de

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
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www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2021 29
Arrêt du 20 mai 2022
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Christian Pfammatter 
Juges :
Johannes Frölicher, Dominique Gross 
Greffière-stagiaire :
Désirée Cuennet
Parties
PPE A.________, recourante,
B.________ 
et 
C.________, 
D.________, 
E.________ 
et 
F.________, G.________ et H.________, I.________, J.________ et 
K.________, L.________, M.________ et N.________, O.________ 
et 
P.________, 
Q.________, 
R.________ 
et 
S.________, 
T.________ 
et 
U.________, 
V.________ 
et 
W.________, 
X.________ 
et 
Y.________, 
Z.________, 
AA.________ 
et 
AB.________, copropriétaires de la PPE A.________, recourants, 
tous représentés par Me Tarkan Göksu, avocat
contre
DIRECTION 
DU 
DÉVELOPPEMENT 
TERRITORIAL, 
DES 
INFRASTRUCTURES, 
DE 
LA 
MOBILITÉ 
ET 
DE 
L’ENVIRONNEMENT, autorité intimée 
COMMUNE DE AC.________, intimée
Objet
Aménagement du territoire et constructions
Recours du 15 février 2021 contre la décision du 13 janvier 2021
Tribunal cantonal TC
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attendu
que, le 6 juillet 2016, la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions 
(actuellement, la Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de 
l'environnement [DIME]) a approuvé partiellement la révision générale du plan d'aménagement local 
(PAL) de la commune de AC.________. En particulier, elle n'a pas approuvé l'art. 10 du projet de 
règlement communal d'urbanisme (RCU), en tant qu'il introduisait des secteurs soumis à 
l'établissement de directives d'aménagement, au motif que le droit cantonal ne prévoit pas de telles 
directives postérieures à la révision du PAL. Elle a refusé son approbation également à l'art. 28 ch. 
2 RCU concernant l'octroi d'un IBUS (indice brut d'utilisation du sol) de 0.25 pour les parkings 
souterrains en zone résidentielle à faible densité (ZRFD) dès lors qu'il ne se justifiait pas de prévoir 
un bonus d'IBUS dans ce type de zone. L'autorité a enjoint la commune de procéder aux 
modifications et adaptations consécutives à l'approbation partielle;
que, dans le cadre de la procédure d'examen préalable liée à l'adaptation de la planification aux 
conditions d'approbation, la question des parkings souterrains et des valeur d'IBUS a notamment 
fait l'objet de discussions avec le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) et, dans 
toutes les zones concernées, l'ancienne formulation d'IBUS attribués en fonction de la présence de 
parkings souterrains a été adaptée. Une distinction a été faite entre un IBUS principal et un IBUS 
complémentaire. L'IBUS principal désigne la valeur d'indice attribuable aux surfaces d'affectation et 
l'IBUS complémentaire désigne la valeur d'indice attribuable aux surfaces de stationnement, le 
report d'indice n'étant pas admissible dans ce cas;
que, le 31 août 2018, la commune a mis à l'enquête publique le 5ème volet de la révision générale du 
PAL (modification du plan des zones et du RCU) suite à la décision d'approbation partielle de la 
DIME du 6 juillet 2016;
que, le 1er octobre 2018, les copropriétaires de la PPE A.________ ont formé opposition en critiquant 
spécialement la manière choisie par la commune pour concrétiser le bonus d'IBUS lié aux parkings. 
Ils ont en outre contesté les dispositions de l'art. 10 RCU relatives aux alignements obligatoires et 
ont requis des corrections à l'art. 30 RCU concernant les prescriptions particulières de la zone centre 
(ZC) - où se situent leurs parcelles - en lien avec le plan d'aménagement de détail (PAD) 
"AD.________". Ils ont invoqués par ailleurs de nombreux autres griefs qui ne sont plus litigieux 
actuellement;
que, le 19 mars 2019, le conseil communal a rejeté les oppositions et a adopté les modifications du 
dossier de révision générale du PAL;
que, saisie d'un recours des opposants déboutés du 10 mai 2019, la DIME l'a très partiellement 
admis par décision du 13 janvier 2021. S'agissant de l'art. 10 RCU, l'autorité a constaté que cette 
disposition ne s'applique qu'aux périmètres soumis, dans le plan des zones (PAZ), à des 
alignements obligatoires et que cela ne concerne pas le secteur du PAD "AD.________", distant 
d'environ 800 mètres des alignements prévus. N'étant pas spécialement atteints, les recourants 
n'avaient pas qualité pour agir. Il en allait de même avec les art. 26 et 28 RCU en lien avec les IBUS 
complémentaires pour les surfaces exclusivement destinées au stationnement. Du moment que ces 
normes ne s'appliquent qu'à des zones distantes d'environ 620-1'000 mètres des parcelles des 
recourants (zones de développement urbain, ZDU, et zones résidentielle à moyenne densité II; 
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ZRMD II), cette modification du RCU ne les atteignaient pas particulièrement. En ce qui concerne la 
nouvelle formulation de l'IBUS complémentaire qui figure aux art. 27 ch. 2, 30 ch. 2 et 33 ch. 2 RCU, 
la DIME a estimé qu'il s'agissait de modifications mineures tendant au respect d'une nouvelle 
jurisprudence se voulant plus précise sur la formulation de l'IBUS applicable au stationnement (arrêt 
TC FR 602 2017 57 du 31 janvier 2018). Cela justifiait qu'on s'écarte du principe de la stabilité des 
plans. En revanche, elle a admis le grief relatif à l'art. 42 al. 2 RCU qui avait trait aux parkings 
communs souterrains ou partiellement souterrains et a annulé la modification proposée de la norme, 
difficilement applicable, de sorte que l'ancienne formulation de l'art. 42 al. 2 RCU, telle qu'approuvée 
le 6 juillet 2016, reste en vigueur;
qu'agissant le 15 février 2021, les copropriétaires de la PPE A.________ ont contesté auprès du 
Tribunal cantonal la décision de la DIME du 13 janvier 2021. Ils concluent principalement à ce que 
le dossier mis à l'enquête publique le 31 août 2018 soit retiré et qu'une procédure de participation 
au sens des art. 3 et 4 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) ainsi 
que 37 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les 
constructions (LATeC; RSF 710.1) soit mise en œuvre par la commune de AC.________. 
Subsidiairement, ils requièrent que les modifications des art. 10 al. 2 et 3, 26 ch. 2, 27 ch. 2, 28 ch. 
2, 30 ch. 2 et 33 ch. 2 RCU ne soient pas adoptées. Ils demandent aussi que l'art. 42 al. 2 RCU soit 
adapté de la manière suivante (modifications souhaitées en gras): "Pour les habitations individuelles 
groupées ou pour les habitations collectives, de même que pour les bâtiments destinés à des 
bureaux, seules les places visiteurs sont admises à l'extérieur des volumes. Les autres places de 
stationnement doivent être réalisées à l'intérieur des volumes de bâtiments d'habitation ou 
destinés à des bureaux ou en souterrain". Ils sollicitent enfin l'octroi d'une indemnité de partie;
qu'à l'appui de leur conclusion, les recourants se plaignent tout d'abord d'un déni de justice dès lors 
que l'autorité intimée ne s'est pas prononcée sur leur demande de modifier la date d'approbation du 
PAD AD.________; ils avaient requis une correction de l'art. 30 ch. 8 RCU dès lors qu'à leur avis, le 
PAD n'a pas été approuvé le 16 décembre 1998 comme indiqué dans cette disposition, mais le 
8 novembre 1995, la date du 16 décembre 1998 concernant la première modification subséquente 
du PAD. Ils ont expliqué que cette revendication aurait une importance dès lors qu'en lien avec la 
suppression de l'art. 48 du PAD, mise à l'enquête publique par la commune le 31 août 2018 
parallèlement à la révision du PAL, elle pourrait déterminer la variante d'aménagement applicable 
au secteur B du PAD. Du moment que la DIME ne s'est pas prononcée sur la requête de correction 
de la date d'approbation du PAD, ils estiment faire l'objet d'un déni de justice au sens de l'art. 29 
al. 1 Cst.;
que, s'agissant de l'irrecevabilité de leurs griefs en lien avec l'art. 10 al. 2 et 3 RCU, les recourants 
contestent ne pas être touchés par les alignements obligatoires prévus par cette disposition dès lors 
que le secteur B du PAD AD.________ prévoit de nombreux alignements obligatoires. La mise en 
œuvre de l'art. 10 RCU pourrait engendrer des déplacements de constructions et gravement porter 
atteinte à leurs intérêts;
qu'en ce qui concerne la réglementation des IBUS complémentaires pour le stationnement fixée aux 
art. 27 ch. 2, 30 ch. 2 et 33 ch. 2 RCU, les recourants invoquent la violation du principe de la stabilité 
des plans telle que prévue aux art. 21 LAT et 87 et 89 LATeC. A leur avis, l'arrêt du Tribunal cantonal 
602 2017 57 du 31 janvier 2018 cité par la DIME ne justifie pas de déroger à ce principe parce que 
la jurisprudence en cause concernait un permis de construire, soit une autre situation que celle ici 
litigieuse. Au demeurant, selon les recourants, la nouvelle formulation de l'art. 30 al. 2 RCU implique 
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que les volumes destinés au stationnement ne devront plus nécessairement être souterrains pour 
profiter d'un complément d'IBUS de 0.25. Ainsi, même si la nouvelle formulation ne donne pas 
directement droit à des surfaces utiles principales, elle "promeut" indirectement les volumes non 
souterrains;
que les recourants constatent par ailleurs que, suite à l'admission de leur recours en lien avec l'art. 
42 al. 2 RCU, la version de cette disposition issue de la modification de 2016 reste en vigueur. Or, 
celle-ci ne s'accorde pas facilement avec la reformulation des autres articles, plus particulièrement 
du nouvel art. 30 RCU. D'un côté l'art. 42 al. 2 RCU (2016) prévoit que "seules les places visiteurs 
sont admises à l'extérieur des volumes. Les autres places de stationnement doivent être réalisées 
à l'intérieur des volumes ou en souterrain". D'un autre côté, la nouvelle formulation, plus permissive, 
de l'art. 30 RCU implique qu'un IBUS complémentaire de 0.25 est attribué pour les surfaces 
exclusivement destinées au stationnement, c'est-à-dire que les volumes destinés au stationnement 
ne devront plus nécessairement être souterrains pour profiter dudit complément. Une telle 
formulation peut engendrer une prolifération de volumes destinés aux stationnements partiellement 
souterrains ou en dehors de la surface de référence du terrain. Prenant l'exemple de la modification 
du PAD de AD.________ prévue par la commune qui prévoit un périmètre d'évolution des 
constructions (PEC) pour le stationnement, les recourants estiment que la reformulation de l'art. 30 
RCU en lien avec le rejet de la modification de l'art. 42 RCU crée une insécurité juridique et une 
incohérence dès lors qu'un IBUS complémentaire de 0.25 peut être attribué à la surface de 
stationnement sur l'art. 77 RCU alors même que celle-ci n'est pas souterraine;
qu'à leurs yeux, cette incohérence a en outre pour conséquence une violation du principe de 
l'aménagement rationnel du territoire et d'une utilisation mesurée du sol. En effet, elle encourage les 
propriétaires à construire des places autres que souterraines puisqu'ils n'ont plus besoin d'engager 
des frais importants en places souterraines pour bénéficier d'un complément de 0.25 d'IBUS. Cette 
manière d'utiliser le sol ne répond pas à l'intérêt public visé par l'octroi de l'IBUS complémentaire; 
que, le 7 mai 2021, la DIME a déposé ses observations sur le recours dont elle conclut au rejet pour 
autant que recevable. Elle admet tout d'abord avoir omis de se prononcer sur la demande de 
rectification de la date d'approbation du PAD AD.________. Cela étant, elle remarque que le 
paragraphe de l'art. 30 ch. 8 RCU (auparavant l'art. 29 ch. 8 RCU) qui contenait déjà la date 
d'approbation litigieuse n'a pas été remis en cause par la décision d'approbation du 6 juillet 2016. 
Du moment que la commune n'a pas changé ce paragraphe dans le cadre de la procédure 
d'adaptation aux conditions d'approbation, on doit constater qu'il n'y a pas lieu de revenir sur cet 
élément dans le cadre de la présente procédure et que, sur le fond, le grief est irrecevable. Cela ne 
justifie donc pas un renvoi de la cause à l'autorité intimée pour qu'elle constate cette irrecevabilité;
qu'en ce qui concerne la constatation de l'irrecevabilité du grief en lien avec l'art. 10 al. 2 et 3 RCU, 
l'autorité intimée rappelle que cette disposition vise l'ajout d'alignements obligatoires au plan des 
zones (PAZ). Or, aucun alignement obligatoire figurant au PAZ n'est répertorié à l'intérieur ou à 
proximité du périmètre du PAD AD.________. Les alignements obligatoires n'ont été établis que 
dans la zone de développement urbain (ZDU), à une distance de 800 mètres des parcelles des 
recourants. Certes, des alignements obligatoires ont été prévus dans le PAD. Toutefois ceux-ci n'ont 
pas été inscrits au PAZ, de sorte que l'art. 10 RCU n'est pas applicable. Il est en effet parfaitement 
possible de se contenter des alignements prévus par le PAD qui est un instrument d'aménagement 
différent. D'ailleurs, la DIME relève que le secteur B du PAD AD.________ fait l'objet de 
modifications qui ont été mises à l'enquête publique le 31 août 2018 et le 5 avril 2019 et que celles-ci 
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sont en cours d'adoption par la commune. C'est dans ce cadre que le planificateur local décidera 
des modifications éventuelles du PAD en matière d'alignements et les recourants pourront faire 
valoir leurs droits par le biais d'une opposition, puis éventuellement d'un recours;
que la DIME maintient que la jurisprudence rendue en matière de parking souterrain concernait bien 
un article d'un RCU dans le cadre d'une révision générale d'un PAL. Elle constitue ainsi une 
modification de l'ordre juridique qui justifie, après pondération des intérêts en présence, de s'écarter 
du principe de la stabilité des plans;
que, dans la mesure où l'autorité intimée a admis le grief des recourants concernant la formulation 
de l'art. 42 ch. 2 RCU et a refusé d'approuver cette disposition dans la teneur proposée, c'est celle 
ressortant du dossier de révision approuvé le 6 juillet 2016 qui est applicable. Partant, la nouvelle 
conclusion des recourants en lien avec une reformulation de cette disposition est irrecevable car il 
sort du cadre du litige. Au demeurant, l'autorité intimée estime inopportun de limiter le bonus d'IBUS 
aux seuls parkings souterrains en raison des difficultés d'application que cela crée. Appliquer l'IBUS 
complémentaire aux surfaces de stationnement uniquement ainsi que le prévoit l'art. 30 Ch. 2 RCU 
est certes plus permissif, mais on ne peut pas en déduire une incohérence avec l'art. 42 ch. 2 RCU, 
lequel peut sans aucune difficulté être appliqué conjointement. Le principe d'un aménagement 
rationnel du territoire et celui de l'utilisation mesurée du sol n'imposent pas aux communes une 
obligation légale d'exiger que les places de stationnement soient réalisées à l'intérieur des volumes 
d'habitation ou destinés à des bureaux ou en souterrain. La volonté de la commune de limiter, par 
le biais d'un IBUS complémentaire, la réalisation des places de stationnement, pour les habitations 
individuelles groupées ou pour les habitations collectives et les bâtiments destinées aux bureaux, à 
l'intérieur des volumes ou en souterrain – à l'exception des places visiteurs – sans pour autant exiger 
que ces volumes soient des bâtiments d'habitation ou destinés à des bureaux, n'a rien d'arbitraire 
ou d'inopportun et respecte suffisamment les principes et buts de l'aménagement du territoire; 
que, le 7 juillet 2021, la commune de AC.________ s'est déterminée sur le recours dont elle conclut 
au rejet dans la mesure de sa recevabilité. Elle estime que la question de la date d'approbation du 
PAD AD.________ n'est pas pertinente et relève d'une simple incompréhension de langue. De toute 
manière, une éventuelle violation du droit d'être entendu des recourants sur ce point peut être 
corrigée devant le Tribunal cantonal. Sur l'irrecevabilité en lien avec l'art. 10 ch. 2 et 3 RCU, la 
commune se réfère à la décision attaquée pour relever que les alignements obligatoires au PAZ ne 
concernent pas le PAD AD.________. En ce qui concerne la violation du principe de la stabilité des 
plans, elle estime que les recourants n'expliquent pas en quoi la commune aurait violé ce principe, 
de sorte que leur grief doit être rejeté. S'agissant de la prétendue incohérence entre l'art. 42 al. 2 
RCU et l'art. 30 RCU, elle fait valoir que, du moment que le texte de l'art. 42 al. 2 RCU n'a pas été 
approuvé et que, par conséquent, c'est la version du 6 juillet 2016 qui est applicable, le recours est 
sans objet. La commune estime également que les conclusions visant les art. 26 ch. 2 et 28 ch. 2 
RCU doivent être écartées. En effet, dès lors que ces deux articles, qui prévoient des IBUS 
complémentaires en matière de stationnement, s'appliquent à la zone de développement urbain 
(ZDU) et la zone résidentielle à moyenne densité II (ZRMD II) et sont éloignés des parcelles des 
recourants, ces derniers ne peuvent pas contester la solution choisie. Enfin, la commune considère 
que la conclusion principale visant au renvoi du dossier à la commune pour qu'elle mette en oeuvre 
une procédure de participation au sens des art. 4 LAT et 37 LATeC, comme aussi le grief de violation 
du droit d'être entendu au sens de l'art. 29 Cst. ne sont pas motivés et doivent donc être rejetés;
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considérant
que, déposé dans le délai et les formes prescrits, le recours est recevable en vertu de la disposition 
générale de l'art. 114 al. 1 let. a du code cantonal du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction 
administrative (CPJA; RSF 150.1) comme aussi en vertu de la norme spéciale de l'art. 88 al. 3 
LATeC. Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites, sous réserve des 
considérants ci-dessous;
que, selon l'art. 77 CPJA, le Tribunal de céans revoit la légalité de la décision attaquée ainsi que la 
constatation des faits par l'autorité intimée; cela signifie qu'il peut sanctionner la violation de la loi, y 
compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, ainsi que la constatation inexacte ou incomplète 
des faits pertinents;
que l’art. 33 al. 3 let. b LAT impose aux cantons d'instituer au moins une autorité de recours 
disposant d'un libre pouvoir d'examen (ATF 109 Ib 123). La DIME ayant jugé sur recours, le Tribunal 
de céans ne revoit pas, en application de l’art. 78 CPJA, le grief d'inopportunité (dans le sens de 
"Angemessenheit", cf. TSCHANNEN, in Commentaire ASPAN de la loi fédérale sur l'aménagement du 
territoire, 2010, ad art. 26, p. 13, ad art. 2, p. 34 et les références citées; cf. en détail ATF 127 II 238 
consid. 3b/aa); 
qu'il faut constater que les recourants n'ont déposé aucune motivation à l'appui de leur conclusion 
principale visant au renvoi du dossier à la commune pour qu'elle organise une procédure de 
participation au sens des art. 4 LAT et 37 LATeC. Ils se bornent à expliquer, dans la partie en fait 
du mémoire, qu'ils ont demandé à plusieurs reprises une telle séance d'information à la commune, 
sans succès. Ils décrivent également les motifs retenus par l'autorité intimée pour rejeter leur grief 
dans ce sens. En revanche, on cherche en vain dans le mémoire de recours un début 
d'argumentation qui expliquerait pourquoi ces motifs seraient contraires aux dispositions légales 
qu'ils citent. Il est douteux dès lors que les recourants aient respecté le devoir de motivation prévu 
par l'art. 81 CPJA. En l'absence de toute explication, il n'y avait pas lieu non plus d'inviter ceux-ci à 
compléter leur grief sur la base de l'art. 82 al. 2 CPJA;
qu'on peut cependant laisser cette question ouverte. En effet, il faut rappeler que la procédure 
d'adaptation aux conditions d'approbation constitue le prolongement de la révision générale du PAL 
et ne concerne que les modifications qui ne pouvaient pas être contestées dans le cadre d'un recours 
au Tribunal cantonal contre la décision d'approbation (cf. art. 89 al. 2 LATeC; cf. arrêts TC FR 602 
2021 64 du 12 novembre 2021 consid. 6.2.2; 602 2019 144 du 19 octobre 2021). En d'autres termes, 
l'objet de cette procédure subséquente de planification s'inscrit pour l'essentiel dans le cadre de la 
révision principale, qui a elle-même fait l'objet d'une procédure d'information et de participation de 
la population au sens des art. 4 LAT et 37 LATeC. Il n'y a donc pas, en principe, nécessité d'organiser 
de nouvelles séances d'information pour les modifications fondées sur l'art. 89 al. 2 LATeC. Dans 
ce cas, les droits des personnes intéressés sont sauvegardés par la possibilité qui leur est offerte 
de déposer une opposition, puis, éventuellement, un recours. En effet, la procédure d'adaptation 
n'est pas le moyen pour procéder à des modifications importantes et nouvelles de l'aménagement 
local et ne doit en principe porter que sur des mesures qui ont déjà fait débat. S'il n'est pas exclu 
que des modifications de détail non discutées dans la procédure initiale puissent être ajoutées par 
le planificateur local à l'occasion de l'adaptation, celles-ci doivent rester de portée limitée sous peine 
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de violer non seulement les art. 4 LAT et 37 LATeC, mais aussi, cas échéant, le principe de la 
stabilité des plans de l'art. 21 LAT;
qu'en l'occurrence, les recourants n'ont pas établi, ni même allégué, que les mesures 
d'aménagement qu'ils contestent sortiraient du cadre qui a été défini par la procédure initiale de 
révision du PAL et qui a fait l'objet d'une procédure d'information et de participation de la population 
du public en 2013. Il ne ressort pas non plus du dossier que des modifications importantes de 
l'aménagement local aient été entreprises à l'occasion de la procédure d'adaptation, qui auraient 
justifié la mise en œuvre exceptionnelle de la procédure de l'art. 4 LAT et 37 LATeC. Le grief doit 
donc être rejeté pour autant que recevable;
qu'ainsi que l'autorité intimée l'a admis, celle-ci a oublié de se prononcer sur le grief des recourants 
qui demandaient à ce que la date d'approbation du PAD AD.________ figurant à l'art. 30 ch. 8 RCU 
soit corrigée. Dans ce sens, la DIME a violé le droit d'être entendu des recourants. Cela étant, une 
telle violation peut être réparée lorsque l'autorité de recours dispose d'un pouvoir de cognition aussi 
étendu, en fait et en droit, que celui de l'autorité inférieure et qu'il n'en résulte aucun désavantage 
pour le recourant. En principe, la guérison d'une violation d'une disposition de procédure est 
cependant exclue lorsqu'il s'agit d'une violation particulièrement importante et elle doit rester 
l'exception (ATF 126 I 68 consid. 2). Une réparation de la violation du droit d'être entendu par 
l'autorité de recours peut néanmoins se justifier en présence d'un vice grave lorsque le renvoi 
constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure (ATF 133 I 
201 consid. 2.2; arrêt TF 1C_265/2009 du 7 octobre 2009);
qu'en l'occurrence, il saute aux yeux que l'inadvertance mineure commise par la DIME peut être 
corrigée par l'autorité de recours dès lors que, sur le fond, le grief visant à la correction de la date 
du PAD était manifestement irrecevable. En effet, l'art. 29 ch. 8 RCU, qui mentionnait la date 
d'approbation du 16 décembre 1998, a été approuvé sans réserve par l'autorité intimée le 6 juillet 
2016. Faute de contestation, cette disposition est entrée en force. Même si en raison de l'ajout d'un 
autre article dans le RCU, cette norme est désormais devenue l'art. 30 ch. 8 RCU, elle n'a subi 
aucune modification dans le cadre de la procédure d'adaptation aux conditions d'approbation. 
Conformément à l'art. 89 al. 2 LATeC, elle ne pouvait donc pas faire l'objet d'une opposition puis 
d'un recours. Partant, ce grief est manifestement irrecevable. Au demeurant, c'est dans le cadre de 
la procédure de révision du PAD AD.________ en cours que les recourants pourront, cas échéant, 
faire valoir leurs arguments;
que c'est en vain également que les intéressés contestent l'irrecevabilité de leurs griefs visant les 
alignements obligatoires et limites de construction prévus à l'art. 10 ch. 2 et 3 RCU. Ainsi que 
l'autorité intimée l'a souligné à juste titre, cette disposition ne concerne que l'inscription de ces 
alignement et limites au PAZ. Or, même si le PAD AD.________ comporte lui aussi des alignements 
obligatoires et fixe des limites de construction, ceux-ci ne sont pas reportés au PAZ et restent dans 
la seule réglementation du PAD. En conséquence, et à l'évidence, l'art. 10 RCU n'est pas applicable 
au dit PAD. Du moment que, par ailleurs, les zones soumises à ces mesures sont éloignées de 
plusieurs centaines de mètres du périmètre du PAD, les recourants n'ont pas d'intérêt digne de 
protection à s'y opposer. Partant, leur recours devant la DIME était effectivement irrecevable sur ce 
point;
que l'art. 21 al. 2 LAT prévoit que, lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, les 
plans d'affectation feront l'objet des adaptations nécessaires; une modification sensible des 
circonstances au sens de cette disposition peut être purement factuelle, mais également d'ordre 
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juridique (ATF 144 II 41 consid. 5.1 et les références citées; arrêt 1C_126/2020 du 15 février 2021 
consid. 5.1);
qu'en principe, l'examen imposé par l'art. 21 al. 2 LAT s'effectue en deux étapes: la première 
déterminera si les circonstances se sont sensiblement modifiées au point de justifier un réexamen 
du plan; si le besoin s'en fait réellement sentir, il sera adapté, dans une deuxième étape (ATF 144 
II 41 consid. 5.1; 140 II 25 consid. 3; arrêts TF 1C_126/2020 du 15 février 2021 consid. 5.1; 
1C_190/2020 du 9 février 2021 consid. 2.2.1). A chacune de ces deux étapes, il convient de 
procéder à une pesée d'intérêts tenant compte, d'une part, de la nécessité d'une certaine stabilité 
de la planification et, d'autre part, de l'intérêt d'une adaptation des plans aux changements 
intervenus. Au stade de la première étape, les exigences seront toutefois moins élevées, le caractère 
sensible de la modification des circonstances devant déjà être admis lorsqu'une adaptation de la 
planification sur le territoire entre en considération et qu'elle n'est pas d'emblée exclue par les 
intérêts opposés liés à la sécurité du droit et à la confiance dans la stabilité des plans (arrêts TF 
1C_190/2020 précité, ibidem; 1C_222/2019 du 4 septembre 2020 consid. 4.1.1); 
que, dans l'appréciation des motifs de modification, la nécessité de rendre la planification conforme 
aux exigences de l'aménagement du territoire revêt une importance prépondérante. Ainsi, la 
modification du plan directeur ou la réduction des zones à bâtir surdimensionnées constituent des 
motifs de poids, de même que la réduction des immissions excessives. En revanche, un simple 
changement d'avis de la population ou une modification du rapport de force politique ne constituent 
pas une modification sensible des circonstances au sens de l'art. 21 al. 2 LAT (ATF 128 I 190 
consid. 4.2 et les références citées; arrêt TF 1C_172/2010 du 9 février 2011 consid. 5.1). 
L'adaptation de la planification à la situation effective permet également de corriger des erreurs 
d'aménagement, même récentes (ATF 121 I 245 consid. 6 et les arrêts cités; arrêts TF 1C_172/2010 
précité, ibidem; 1A.56/1999 du 31 mars 2000 consid. 4b). Quoi qu'il en soit, l'art. 21 al. 2 LAT ne 
permet pas des adaptations si les circonstances ne se sont pas modifiées ou si les nouvelles 
circonstances étaient déjà connues lors de la première planification (ATF 123 I 175 consid. 3g; arrêts 
TF 1C_131/2013 du 19 août 2013 consid. 3.2; 1C_484/2012 du 27 mai 2013 consid. 4.2);
qu'en l'occurrence, il y a lieu de constater que l'art. 29 ch. 2 du projet de RCU relatif à la zone de 
centre où est affectée la PPE des recourants a été approuvé sans réserve par l'autorité intimée le 
6 juillet 2016. Cette disposition prévoyait notamment qu'un "IBUS complémentaire de 0.25 est 
prescrit pour les parkings souterrains". Cette norme doit être interprétée en relation directe avec l'art. 
42 ch. 2 RCU concernant le stationnement des véhicules, qui indique que, "pour les habitations 
individuelles groupées ou pour les habitations collectives, de même que pour les bâtiments destinés 
à des bureaux, seules les places visiteurs sont admises à l'extérieur des volumes. Les autres places 
de stationnement doivent être réalisées à l'intérieur des volumes ou en souterrain". La combinaison 
des deux règles a pour effet de favoriser la construction de parkings souterrains dans les cas prévus 
par l'art. 42 RCU dès lors qu'un constructeur, qui ne peut aménager que des places visiteurs à 
l'extérieur, n'obtiendra un IBUS complémentaire que s'il construit des garages souterrains;
que l'art. 30 ch. 2 RCU (2021), destiné à remplacer l'art. 29 ch. 2 RCU (2016), se limite à indiquer 
qu'un "IBUS complémentaire de 0.25 est attribué pour les surfaces destinées exclusivement au 
stationnement. Cette valeur ne peut pas faire l'objet de report d'indice au sens de l'art. 131 LATeC". 
Dans la mesure où une version trop compliquée et peu efficace de l'art. 42 RCU n'a pas été 
approuvée lors de la procédure d'approbation de 2021, l'art. 42 ch. 2 RCU demeure dans sa teneur 
de 2016. Cette situation a pour conséquence que, désormais, pour les habitations individuelles 
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groupées ou pour les habitations collectives, de même que pour les bâtiments destinés à des 
bureaux, un IBUS complémentaire de 0.25 est accordé pour toutes les places de stationnement, 
autres que visiteurs (les places extérieures ne comptent pas dans le calcul de l'IBUS) qu'elles soient 
réalisées dans un volume ou en souterrain. Il n'y a donc plus d'incitation à construire des parkings 
souterrains par le biais de l'IBUS, mais il n'en demeure pas moins que le constructeur est limité dans 
son choix pour les places autres que les places visiteurs;
que, dès l'instant où les art. 29 ch. 2 RCU (2016) et 42 ch. 2 RCU (2016) avaient été approuvés 
sans réserve, ceux-ci sont entrés en force de chose décidée. Vu le peu de temps qui sépare cette 
approbation de la nouvelle mouture approuvée par la DIME en 2021, cette modification n'est 
admissible que si elle respecte les exigences de l'art. 21 al. 2 LAT indiquées précédemment;
que, pour justifier une révision aussi récente de la réglementation, la DIME fait valoir que l'arrêt du 
Tribunal cantonal 602 2017 57 du 31 janvier 2018 a modifié les normes en vigueur en matière d'IBUS 
complémentaire accordé pour la construction de parkings souterrains;
qu'en effet, à cette occasion, la Cour de céans a protégé la solution préconisée par la DIME et écarté 
un recours au motif principal qu'il n'y avait pas d'effet incitatif à ne prévoir qu'un bonus d'IBUS pour 
les parkings souterrains dès lors que les constructeurs allaient de toute manière privilégier des 
places en extérieur et des couverts à voitures, moins chers et qui ne comptent pas dans l'IBUS. A 
titre subsidiaire, le Tribunal cantonal a pris acte des explications de l'autorité intimée qui indiquait 
qu'il n'y a que peu de sens de fixer des indices complémentaires pour un type d'affectation (en 
l'occurrence des parkings souterrains). Un tel procédé a pour effet de complexifier considérablement 
le calcul de l'IBUS pour chaque projet, tout en augmentant le risque de demande de dérogation en 
raison de dépassements des valeurs pour chaque catégorie de surface, d'autant qu'il n'est pas 
possible de reporter les valeurs fixées pour une catégorie de surfaces à une autre. Or, l'objectif 
premier de l'Accord intercantonal du 22 septembre 2005 harmonisant la terminologie dans le 
domaine des constructions (AIHC), qui définit l'IBUS, était de simplifier le calcul des indices. Pour 
l'autorité intimée, le problème se pose de manière encore plus aiguë pour le calcul des surfaces 
attribuées aux parkings réalisés en souterrain. A l'évidence, ni la norme SIA 416, ni I'AIHC, ne 
définissent la notion de "parking souterrain". Pour pouvoir déterminer la surface utilisée par une telle 
construction, il convient donc de la distinguer non seulement des autres surfaces entrant elles aussi 
dans la catégorie des surfaces utiles secondaire (SUS; caves, abris, locaux communs), mais 
également des surfaces de dégagement (SD; rampes d'accès au parking). Dans les faits, cette 
distinction n'est que rarement respectée par les projets souhaitant bénéficier de la valeur 
complémentaire d'IBUS pour les parkings souterrains. Le "bonus" accordé n'est d'ailleurs souvent 
utilisé que partiellement lors de la réalisation des projets. La plupart des requérants souhaitent en 
effet bénéficier de cet indice complémentaire pour réaliser des surface utiles principales (SUP) ou 
des SUS autres qu'un parking en souterrain. Dans cette mesure, partageant l'avis du SeCA, la DIME 
a estimé que les dispositions communales prévoyant un IBUS complémentaire pour les parkings 
n'étaient pas opportunes, tant par rapport à l'objectif recherché que par rapport à leur applicabilité 
dans la pratique;
qu'ainsi, il ne fait pas de doute que la règle de l'art. 29 ch. 2 RCU, approuvée en 2016, qui prévoyait 
un IBUS complémentaire de 0.25 pour les parkings souterrains, n'est plus conforme à la pratique 
confirmée par l'arrêt du 31 janvier 2018. Il y a donc eu une modification sensible de la situation au 
sens de l'art 21 al. 2 LAT. Reste à déterminer si cette modification crée un besoin véritable 
d'adaptation de la planification, respectivement si l'on doit conserver l'ancienne réglementation 
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quand bien même l'expérience a montré que ce type de norme est difficilement applicable dans les 
faits;
qu'en réalité, la seule portée concrète de la nouvelle réglementation de l'art. 30 ch. 2 RCU en lien 
avec l'art. 42 ch. 2 RCU (2016) tient au fait – indépendamment des places visiteurs qui ne sont de 
toute manière pas soumises à l'IBUS - que l'IBUS complémentaire est accordé aussi pour les places 
de stationnement réalisées à l'intérieur des volumes au lieu d'être accordé seulement pour les 
parkings souterrains. Compte tenu de cette portée très limitée de la norme, on doit admettre que les 
inconvénients réels, explicités ci-dessus, ayant justifié le changement de pratique prévalent dans la 
pesée des intérêts à opérer en application de l'art. 21 al. 2 LAT. Pour l'essentiel, l'art. 42 ch. 2 RCU 
(2016) constitue un garde-fou suffisant pour éviter les excès. Peu importe, dans ce cadre, que la 
construction de garages dans les volumes bénéfice aussi de l'IBUS complémentaire; 
qu'il y a donc lieu de rejeter le grief de violation du principe de la stabilité des plans;
qu'enfin, vu ce qui précède, on doit constater que la réglementation qui ressort de la juxtaposition 
des art. 30 ch. 2 RCU et 42 ch. 2 RCU n'est pas incohérente. Certes, ainsi qu'il a été dit, la 
modification de l'art. 30 ch. 2 RCU permet de bénéficier de l'IBUS complémentaire pour 
l'aménagement de places de stationnement dans les volumes et pas seulement lors de la création 
de parkings souterrains. Cet effet très marginal de la modification de la norme n'a rien de dramatique 
et ne justifie pas de reformuler l'art. 42 ch. 2 RCU selon la proposition des recourants, avec la 
conséquence de reproduire exactement le problème qui a justifié la modification de l'art. 30 ch. 2 
RCU. La pondération des intérêts à effectuer est ainsi la même que celle effectuée dans le cadre de 
l'art. 21 al. 2 LAT;
qu'au demeurant, on doit encore ajouter que l'octroi de l'IBUS complémentaire pour les places de 
stationnement dans les volumes n'est pas contraire au principe de l'aménagement rationnel du 
territoire ou à celui de l'utilisation mesurée du sol. Il n'y a pas dans la législation fédérale une 
interdiction faite aux communes d'allouer un IBUS complémentaire pour permettre aux propriétaires 
de satisfaire leurs obligations de disposer des places de parc prévues par la loi. Il n'est pas question 
ici d'éparpiller des places de stationnement n'importe où et n'importe comment. La création de telles 
places est strictement encadrée par l'art. 42 ch. 2 RCU et ne laisse pas présager des excès justifiant 
de considérer que les principes généraux de l'aménagement seraient ici mis en péril; 
que, finalement, il faut rappeler que les recourants contestent non seulement l'art. 30 ch. 2 RCU, 
mais aussi l'art. 26 ch. 2 RCU (relatif à la ZDU), l'art. 27 ch. 2 RCU (relatif à la ZRMD I), l'art. 28 ch. 
2 (relatif à la ZRMD II) et l'art. 33 ch. 2 RCU (relatif à a zone d'intérêt général), toutes ces dispositions 
ayant la même teneur que l'art. 30 ch. 2 RCU. Or, les recourants ne sont pas directement concernés 
par la réglementation de ces zones où ils n'habitent pas. Il est donc douteux qu'ils aient qualité pour 
agir contre l'approbation de ces normes, nonobstant leur similitude. D'ailleurs, il n'est même pas dit 
que leur situation soit vraiment comparable du moment où ils sont également compris dans le 
périmètre du PAD AD.________, actuellement en révision, et dans lequel des solutions particulières 
peuvent être adoptée notamment en matière de places de parc (cf. art. 65 al. 2 let. c LATeC). Quoi 
qu'il en soit, il va sans dire que le rejet du grief visant l'art. 30 ch. 2 RCU implique aussi le rejet de 
celui-ci en tant qu'il concerne les autres dispositions citées ci-dessus, à supposer qu'il soit recevable;
que le recours s'avère ainsi sans fondement et doit être rejeté dans la mesure de sa recevabilité;
qu'il appartient aux recourants qui succombent de supporter les frais de procédure (art. 131 CPJA);
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que, pour la même raison, ils n'ont pas droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA);
la Cour arrête :
I.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
Partant, la décision du 13 janvier 2021 est confirmée.
II.
Les frais de procédure sont mis par CHF 2'500.- solidairement à la charge des recourants. Ils 
sont compensés avec l'avance de frais qui a été effectuée.
III.
Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.
IV.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).
Fribourg, le 20 mai 2022/cpf
Le Président :
La Greffière-stagiaire :