fr_gerichte · 602 2023 149 · 2024-10-24 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2023 149
602 2023 151
Arrêt du 24 octobre 2024
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Johannes Frölicher 
Juges :
Anne-Sophie Peyraud 
Cornelia Thalmann El Bachary 
Greffière-rapporteure :
Maude Roy Gigon
Parties
A.________ SA, recourante, représentée par Me Jonathan Rey, 
avocat,
B.________ SA, recourante, représentée par Me Jonathan Rey, 
avocat,
C.________ SA, recourante, représentée par Me Jonathan Rey, 
avocat
contre
PRÉFECTURE DE LA GRUYÈRE, autorité intimée 
Objet
Aménagement du territoire et constructions – durée de validité et 
prolongation de permis de construire
Recours du 15 novembre 2023 contre la décision du 10 octobre 2023


Tribunal cantonal TC
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considérant en fait
A.
Par décision du 31 août 2016, le Préfet de la Gruyère a délivré à la société A.________ SA le 
permis de construire N° ddd portant sur les art. eee, fff, ggg, hhh et iii du registre foncier (RF) de la 
Commune de J.________. Celui-ci vise la construction de quatre bâtiments de logements (A-B-C-
D) avec deux abris PC et quatre parkings souterrains, d'un garage, de cinq piscines sur terrasse, de 
places de parc ouvertes pour deux-roues et de sonde(s) terrestre(s) verticale(s).
Par décision du 28 juin 2018, le Préfet a donné suite à la requête du 12 juin 2018, tendant à prolonger 
le permis précité. Sa validité a ainsi été prolongée jusqu'au 31 août 2020.
Par décision du 14 novembre 2019, le Préfet a délivré à la société C.________ SA le permis de 
construire N° kkk portant notamment sur l'art. lll RF de la Commune de J.________. Celui-ci vise la 
construction d'un immeuble comprenant onze résidences principales et dix-huit résidences 
secondaires avec des parkings souterrains de soixante-cinq places au niveau 3, de quarante-sept 
places au niveau 4 et de vingt-cinq places au niveau 5 ainsi que la transformation et 
l'agrandissement du bâtiment existant.
Par courriel du 25 novembre 2019, l'entreprise d'architecture en charge du projet a informé la 
Commune de J.________ du début des travaux du permis N° ddd, avec copie à la préfecture.
Par décision du 20 décembre 2019, le Préfet a octroyé à la société A.________ SA le permis de 
construire N° mmm portant sur les art. nnn et ooo (lieu-dit P.________) de la Commune de 
J.________ visant le réaménagement du parcours de golf 18 trous.
Par décision du 1er mars 2021, le Préfet a octroyé le permis de construire N° qqq à la société 
C.________ SA. Celui-ci porte sur les art. eee, fff, ooo, lll, rrr et sss RF. Il annule et remplace le 
permis N° kkk délivré le 14 novembre 2019. Il vise la construction d'un immeuble de vingt-neuf 
logements (onze résidences principales et dix-huit résidences secondaires) avec abri PC et parkings 
souterrains de soixante places.
B.
Par envois des 6 avril 2021 et 15 juillet 2021, la Commune de J.________ s'est adressée au 
Préfet concernant les trois autorisations de construire précitées. Elle lui a fait part de sa vive 
inquiétude quant à la volonté, respectivement la capacité, des sociétés bénéficiaires (qui ne paient 
plus leurs factures à la commune depuis fin 2019) de poursuivre sans retard l'exécution des travaux. 
Elle a en particulier indiqué que les travaux de terrassement visés par le permis N° ddd sont à l'arrêt 
depuis janvier 2020. S'agissant des travaux réalisés, selon la commune, ils représentent un mois de 
travail et les dépenses engagées s'élèvent à env. CHF 800'000.- sur un coût total de 65 millions de 
francs. Cette dernière estime que cela ne suffit pas pour retenir que les travaux ont réellement 
débuté.
Par envoi du 31 août 2021, le Préfet a relayé à la société A.________ SA les indications transmises 
par la commune en lui demandant tout d'abord d'exposer la nature des travaux d'ores et déjà 
entrepris en lien avec le permis de construire N° ddd, la date de leur exécution et de produire les 
factures y relatives. Il lui a ensuite demandé d'expliquer les raisons pour lesquelles les travaux sont 
à l'arrêt depuis le début 2020, de préciser quand ils seront repris et de produire tout autre document 
utile et, enfin, de transmettre tout élément démontrant sa volonté sérieuse de poursuivre et de mener 
à terme son projet de construction. Le Préfet a précisé que ces indications et documents lui seraient 


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utiles pour examiner si le permis délivré le 31 août 2016 (et prolongé jusqu'au 31 août 2020) était 
ou non toujours valable au regard des travaux réalisés à la date d'échéance dudit permis. Le Préfet 
a également signalé dans son envoi que le permis de construire N° mmm deviendrait caduc à défaut 
d'un début des travaux avant son échéance, à savoir le 20 décembre 2021, précisant d'emblée 
qu'une prolongation dudit permis était compromise à moins d'obtenir des éléments tangibles quant 
à la volonté réelle et à la capacité de sa bénéficiaire de mener à terme l'ensemble du projet.
Par envoi du 29 septembre 2021, T.________, par le biais des sociétés U.________ SA et 
B.________ SA, a donné suite à l'envoi du Préfet du 31 août 2021. Il a notamment indiqué que le 
Groupe V.________ SA chapeaute l'ensemble des sociétés investies dans ce projet de 
développement du golf. Il a mentionné que les permis délivrés s'inscrivent dans le projet global 
"A.________". Il a expliqué que les travaux de terrassement ont dû être arrêtés en raison d'un défaut 
technique de la piste de chantier. Il a assuré que l'actionnaire majoritaire avait la ferme volonté de 
relancer rapidement le projet (à savoir en mars-avril 2022). Il a par ailleurs contesté l'analyse de la 
commune concernant les travaux déjà réalisés. Selon lui, les frais déjà engagés sont réels et 
importants: CHF 820'000.- de terrassement, CHF 150'000.- de remise en état du golf, CHF 155'000.- 
pour la démolition d'un chalet d'une surface habitable de 300 m2 et plus de 2 millions de francs 
d'études techniques réalisées par les architectes et ingénieurs. T.________ a demandé au Préfet 
de confirmer la validité du permis de construire N° ddd.
Invitée à se déterminer, la commune a maintenu sa position par envoi du 3 décembre 2021. 
Par courriel du 6 décembre 2021, T.________ (agissant en qualité d'administrateur de 
U.________ SA et B.________ SA) a confirmé au Préfet que la restructuration de l'actionnariat était 
réalisée, que le plan d'assainissement pouvait être mis en œuvre, tout comme la préparation 
technique et administrative pour la relance du projet qui pouvait être engagée dès le début 2022.
Par envoi du 14 décembre 2021, T.________, agissant au nom et pour le compte de la société 
A.________ SA, a requis une prolongation de la validité du permis de construire N° mmm délivré à 
cette dernière le 19 décembre 2019 et portant sur le réaménagement du parcours de golf 18 trous. 
Il a en particulier souligné que ce permis était un élément clé du projet global dès lors que le plan 
d'aménagement de détails (PAD) exige que le matériel excavé à l'intérieur du périmètre du PAD soit 
réutilisé sur place pour le remodelage du parcours de golf. Un éventuel refus de prolongation de ce 
permis empêcherait d'entreprendre les futurs travaux de terrassement, dont ceux des appartements 
de C.________ SA et de l'hôtel de W.________ SA.
Le 25 mai 2022, la société A.________ SA a indiqué au Préfet, par l'intermédiaire de X.________ 
et Y.________, que T.________ n'était désormais plus impliqué dans la conduite opérationnelle du 
projet et qu'une nouvelle dynamique était mise en place avec un suivi assuré par Y.________. En 
termes d'actions immédiates, ils ont indiqué ceci: "Afin de démontrer qu'une nouvelle dynamique 
s'est installée, la nouvelle équipe de projet a convenu avec la commune de J.________ la remise 
en état du chantier en cours en attendant le début effectif des travaux. Au niveau esthétique, cela 
permet de répondre à une sollicitation récurrente de la commune pour la préservation du site". Ils 
précisent en outre s'être acquittés de divers arriérés envers la commune. Ils ont annoncé quelques 
perspectives et le redémarrage du chantier avec une reprise de la commercialisation du projet dans 
son ensemble au 4ème trimestre 2022 avec une reprise du chantier au printemps 2023. Ils ont sollicité 
une prolongation des permis octroyés jusqu'au 30 juin 2023 et ont demandé à pouvoir échanger de 
vive voix avec le Préfet. Une offre pour la "remise en état terrain en chantier" d'un montant global de 
CHF 29'175.fff, contresignée pour adjudication au nom de B.________ SA, était jointe à cet envoi.


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Dans sa détermination du 15 septembre 2022 sur l'écriture précitée du 25 mai 2022, la commune a 
indiqué considérer que la société A.________ SA n'avait fourni aucune preuve tangible visant à 
démontrer la viabilité financière et la reprise effective du projet du golf.
Par envoi du 12 décembre 2022, le Groupe V.________ a apporté des précisions sur l'amélioration 
– qu'il estime notable – de sa situation financière, relevant diverses dettes acquittées. Il a par ailleurs 
annoncé la reprise de la commercialisation du projet au début de l'année 2023 et une reprise du 
chantier prévue pour le 2ème voire le 3ème trimestre 2023, requérant une "prolongation des permis 
octroyés pour le début du chantier jusqu'à fin juin 2023". Il a au demeurant demandé à pouvoir 
rencontrer le Préfet afin d'apporter les informations complémentaires utiles.
Par ordonnance du 23 décembre 2022, le Préfet a annoncé mettre sur pied une séance le 
2 février 2023 afin de dresser un état des lieux global du projet du golf en présence des principaux 
acteurs concernés. Cette convocation a été adressée à V.________ SA, au Conseil communal de 
J.________ ainsi qu'à la Banque Z.________. X.________ et Y.________ ont participé à cette 
séance. Lors de celle-ci, le Groupe V.________ a présenté l'état de la situation du projet du golf, 
détaillant notamment les démarches effectuées, la structure juridique des différentes sociétés et les 
échéances envisagées. Au terme de la séance, un échéancier a été arrêté. 
Par ordonnance du 9 février 2023, le Préfet a transmis le procès-verbal de la séance précitée aux 
parties. Un délai au 31 mars 2023 a été imparti au Groupe V.________ pour confirmer l'engagement 
ferme et définitif à respecter l'échéancier arrêté et transmettre son business plan.
Par envoi du 27 février 2023, le Groupe V.________ a indiqué que le procès-verbal de la séance du 
2 février 2023 "reflète fidèlement les échanges qui ont eu lieu". S'agissant de l'échéancier, il a 
confirmé que la commercialisation du projet avait déjà repris et précisé que le business plan sera 
transmis à la fin du mois d'avril 2023 au lieu de fin mars 2023. S'agissant du financement, le Groupe 
V.________ a indiqué qu'il fournirait une attestation de disponibilité de fonds par l'investisseur 
principal d'ici à la fin du mois de juin 2023 pour la partie du projet portant sur les bâtiments A, B et 
C et que le financement détaillé du projet devrait être finalisé d'ici la fin de l'année 2023. En ce qui 
concerne le calendrier de la reprise des travaux discuté en séance, le Groupe V.________ a tempéré 
ce qui y figure et indiqué qu'ils ne seront repris "qu'une fois tous les voyants au vert", à savoir une 
fois que le financement global aura été confirmé lors du quatrième trimestre 2023. Il a réservé la 
possibilité d'un report du début des travaux en mars 2024 en fonction des conditions 
météorologiques. Il a finalement sollicité également une prolongation du permis de construire N° qqq 
délivré à C.________ SA le 1er mars 2021 "pour une durée identique et aux mêmes conditions que 
les permis portant sur les autres parties du projet, dont la prolongation est également requise".
Par envoi du 27 avril 2023, le Groupe V.________ a transmis au Préfet un document intitulé "rapport 
général" comprenant un business plan du projet immobilier A.________, précisant que les 
documents transmis pourront "être adaptés une fois le plan de construction définitif arrêté et le plan 
financier irrémédiablement bouclé (d'ici au 30 juin 2023)".
Par envoi du 29 juin 2023, la commune s'est en substance déterminée favorablement à la poursuite 
du projet du golf conformément au PAD applicable ainsi qu'aux différents permis délivrés, 
respectivement à la prolongation des permis concernés. Elle a précisé avoir signé une convention 
avec les sociétés impliquées dans le projet.


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Par envoi du 30 juin 2023, le Groupe V.________ a confirmé au Préfet la teneur de l'engagement 
évoqué dans le courrier de la commune du 29 juin 2023. Il a indiqué que celui-ci pouvait être 
considéré comme garantie financière au sens de la législation, précisant par ailleurs que le 
financement du projet était en cours de validation.
Le 2 octobre 2023, Y.________ a adressé un courriel au Préfet dans lequel elle sollicite un nouvel 
entretien, précisant vouloir lui présenter l'avancement du projet. Par courriel du 9 octobre 2023, la 
préfecture a répondu que "l'instruction de ce dossier est actuellement close, de sorte qu'une 
rencontre ne saurait avoir lieu. Partant, vous recevrez tout prochainement notre décision finale".
C.
Le 10 octobre 2023, le Préfet de la Gruyère a rendu une décision portant sur la validité des 
permis de construire N° ddd, mmm et qqq. Cette décision a été adressée à la société 
A.________ SA pour ce qui concerne les permis de construire N° ddd et mmm ainsi qu'à la société 
C.________ SA pour le permis de construire N° qqq. Les notifications sont intervenues le 17 octobre 
2023.
S'agissant du permis N° ddd, le Préfet a en substance retenu que les travaux qui ont d'ores et déjà 
été initiés ne suffisent pas à établir qu'il y a eu "commencement concret et sérieux des travaux d'une 
certaine ampleur démontrant que le ou la propriétaire a engagé des frais importants pour leur début 
et leur poursuite". Il a relevé le fait que les travaux de terrassement ont été remis en état et que les 
frais engagés – de l'ordre de moins de 1 million de francs – correspondent à moins de 1,3% des 
coûts du projet lié au permis en cause. Il a par ailleurs considéré que la société bénéficiaire du 
permis n'avait pas démontré par d'autres moyens sa volonté sérieuse de poursuivre sans retard 
l'exécution des travaux. Il a par conséquent constaté que le permis était échu, relevant qu'une 
nouvelle prolongation n'était pas envisageable dès lors que la durée de validité de six ans au 
maximum pour débuter les travaux était déjà largement dépassée.
S'agissant des permis N° mmm et qqq, le Préfet a relevé qu'ils avaient tous deux fait l'objet d'une 
demande de prolongation. Il a considéré que le projet de développement du golf – dans lequel 
s'inscrivent ces deux permis – est un projet global. Il a relevé que, selon les indications transmises, 
le financement global du projet – dont font partie les travaux objets des deux permis précités - devait 
être assuré pour près de la moitié par le produit de la vente des logements liés au permis N° ddd. 
Dès lors que ce dernier est échu, le financement du projet global, y compris les travaux visés par 
les permis N° mmm et qqq, est compromis. Par ailleurs, les travaux visés par le permis N° mmm 
sont techniquement liés à ceux du permis N° ddd en ce qui concerne les déblais et remblais de 
matériaux. Partant, le Préfet a considéré qu'au regard des circonstances du cas d'espèce, il n'existait 
aucun juste motif permettant de prolonger les permis de construire en question et a donc rejeté les 
requêtes en ce sens.
D.
Par acte du 15 novembre 2023, les sociétés A.________ SA, C.________ SA et 
B.________ SA interjettent ensemble un recours à l'encontre de la décision précitée auprès du 
Tribunal cantonal, couplé d'une requête d'octroi de l'effet suspensif et de mesures 
superprovisionnelles et provisionnelles.
S'agissant des mesures superprovisionnelles et provisionnelles, les recourantes font principalement 
valoir qu'elles risquent de subir un préjudice irréparable s'il fallait déposer de nouvelles demandes 
de permis de construire, puisque cela conduirait à une perte d'argent et de temps considérable. Elles 
indiquent que leur intérêt à mettre en œuvre les travaux, objets des permis de construire en cause, 
rejoint l'intérêt public consistant à mettre en œuvre le PAD qui a été approuvé.


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Sur le fond, les recourantes affirment tout d'abord que la décision litigieuse est nulle au motif que la 
société titulaire du permis de construire N°ddd, B.________ SA, n'a pas été impliquée dans la 
procédure préfectorale et ne s'est pas vue notifier ladite décision. Elles soutiennent que ce vice a 
entaché toute la décision, la déchéance du permis précité ayant joué un rôle décisif dans le refus de 
prolonger les deux autres. Les recourantes soutiennent ensuite que les faits ont été établis de 
manière lacunaire. En outre, le Préfet, en refusant de donner suite à la demande d'entretien du 
2 octobre 2023, a violé le droit d'être entendu des parties. Elles considèrent que l'autorité intimée a 
par ailleurs violé son pouvoir d'appréciation (en lien avec la reconnaissance du début des travaux), 
les principes d'égalité de traitement et de légalité et qu'elle a de plus fait preuve d'arbitraire en liant 
le sort des permis N°mmm et qqq avec celui du permis N°ddd. Elles ajoutent que "le résultat 
engendré par la décision attaquée ne respecte pas le principe de proportionnalité". Elles estiment 
enfin que le droit à ce que la cause soit traitée dans un délai raisonnable a été violé.
Le recours contient enfin une nouvelle demande de prolongation de la durée de validité du permis 
N°mmm jusqu’au 20 décembre 2025.
E.
Par décision du 17 novembre 2023, la Juge déléguée à l'instruction a rejeté la requête de 
mesures provisionnelles urgentes, précisant que la requête serait réexaminée sous forme de 
mesures provisionnelles une fois le dossier de la cause et les prises de positions de toutes les parties 
en mains de l'autorité de céans. Un délai a été imparti aux différentes parties pour se déterminer.
Le 24 novembre 2023, la Juge déléguée à l'instruction a indiqué aux recourantes qu'il ne serait pas 
donné suite à leur demande du 20 novembre 2023 de reconsidération tendant au prononcé de 
mesures urgentes. Elle a confirmé que la requête serait réexaminée sous la forme de mesures 
provisionnelles, une fois le dossier de la cause et les déterminations requises en mains de la Cour. 
F.
Dans ses observations du 1er février 2024, le Préfet conclut au rejet intégral des conclusions 
des recourantes, en renvoyant à la décision querellée. Il soulève notamment le fait que le projet 
immobilier en cause lui a toujours été présenté comme un projet global; que le changement de 
titulaire du permis de construire N° ddd n'a jamais été expressément annoncé. Il maintient que les 
travaux réalisés pour le permis précité sont marginaux et que, dans la mesure où les recourantes 
ont elles-mêmes indiqué avoir remis le chantier en état "en attendant le début effectif des travaux" 
en accord avec la commune (cf. pièce 909 du dossier de la cause), il n'avait pas à instruire 
davantage la question de savoir si les travaux avaient ou non déjà débuté au sens de 
l'art. 100 al. 1 du règlement du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur l'aménagement du 
territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11). Il relève que les recourantes n'ont jamais 
requis de vision locale avant le dépôt du recours.
S'agissant du permis de construire N° mmm, le Préfet estime que les recourantes font preuve de 
mauvaise foi en soutenant pour la première fois dans leur recours que les travaux y relatifs auraient 
déjà débuté. Il relève que celles-ci s'étaient jusque-là limité à demander la prolongation de ce permis, 
raison pour laquelle la question de savoir si les travaux y relatifs avaient bien commencé n'avait pas 
à être investiguée. Il estime que les recourantes ont eu de nombreuses possibilités d'apporter des 
éléments de preuves pour démontrer leur capacité, respectivement leur volonté sérieuse, de 
poursuivre le chantier sans retard, toutefois sans qu'aucun élément tangible ne soit fourni. Le courriel 
du 2 octobre 2023 ne précisait aucunement qu'un nouvel élément majeur permettrait aux 
recourantes de débuter sans retard les travaux, alors que les délais impartis étaient échus depuis 
longtemps. Il soutient en outre que le refus de prolonger les permis N° mmm et qqq est parfaitement 
justifié, relevant en particulier que la capacité financière à supporter un tel projet était un élément 


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prépondérant pour se prononcer. Dans la mesure où le permis de construire N° ddd était caduc, 
près de la moitié des revenus nécessaires au financement du projet global faisait défaut. Il relève 
enfin que "les recourantes ont indiqué elles-mêmes dans la presse (cf. pièces 785 et 786 du dossier 
de la cause) avoir redimensionné le projet en procédant à de nombreuses modifications, de sorte 
que de nouvelles demandes de permis de construire seront de toute manière nécessaires".
Également invitée à se déterminer, la commune indique le 12 février 2024 s'en remettre à justice et 
renoncer à tous dépens en sa faveur.
Dans leurs contre-observations du 3 juin 2024, les recourantes maintiennent leur position. 
Aucun autre échange d'écritures n'a été ordonné entre les parties
Il sera fait état de leurs arguments, développés à l'appui de leurs conclusions, dans les considérants 
de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.
en droit
1. 
1.1.
Le recours a été déposé dans le délai et les formes prescrits auprès de l'autorité compétente 
(cf. art. 79 al. 1, 80 et 114 al. 1 let. c du code du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction 
administrative du 23 mai 1991 [CPJA; RSF 150.1] et art. 141 al. 1 de la loi cantonale du 
2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATeC; RSF 710.1]). 
L'avance des frais de procédure a par ailleurs été versée en temps utile (art. 128 al. 2 CPJA). 
1.2.
Selon l'art. 76 al. 1 let. a CPJA, a qualité pour recourir quiconque est atteint par la décision 
attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Selon 
l'art. 141 al. 4 LATeC, ont qualité pour recourir contre les décisions du Préfet statuant sur les 
demandes de permis et sur les oppositions les requérants, les opposants, la commune, lorsqu'elle 
intervient comme autorité de préavis, ainsi que les autorités qui y sont habilitées par la loi.
En l'espèce, la décision querellée règle le sort des permis de construire N° mmm, ddd et qqq.
Le recours a été introduit par les sociétés A.________ SA, C.________ SA et B.________ SA. 
Il n'est pas contesté que la société A.________ SA est titulaire du permis de construire N° mmm qui 
lui a été délivré. Il est également admis que la société C.________ SA est titulaire du permis de 
construire N° qqq qui lui a été octroyé.
Dès lors que la décision querellée refuse de prolonger la durée de validité des deux permis précités 
et constate qu'ils sont échus, les sociétés A.________ SA ainsi que C.________ SA sont 
directement touchées par celle-ci et ont un intérêt digne de protection à ce que ladite décision soit 
annulée, respectivement modifiée. Leur qualité pour recourir à ce propos doit donc être admise.
S'agissant du permis de construire N° ddd, la décision d'octroi du 31 août 2016 désigne la société 
A.________ SA comme bénéficiaire de ce permis. Cela étant, les recourantes indiquent que la 
société B.________ SA en est devenue la nouvelle titulaire en 2017 suite à une scission de société 


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(cf. recours du 15 novembre 2023, p. 18, N°18). Aucune pièce justificative n'a toutefois été produite 
pour démontrer la véracité de cette affirmation. Les recourantes ont renvoyé à la consultation du 
registre foncier et du registre du commerce qui ne fournissent toutefois pas d'indications claires sur 
la titularité de ce permis. Cela étant, la question de savoir si la qualité pour recourir à ce propos 
appartient – comme cela est indiqué dans le recours - à la société B.________ SA ou si – comme 
cela découle de la décision querellée – elle revient à la société A.________ SA, n'est pas décisive 
dès lors que ces sociétés sont toutes les deux signataires du recours. 
En effet, selon la jurisprudence (arrêts TC FR 602 2015 139 du 21 avril 2016 consid. 1a; 602 2014 48 
du 3 décembre 2014 consid. 1c; 602 2013 65 du 3 juillet 2013), si un des recourants a la qualité 
pour recourir, la question de la qualité pour recourir des autres peut rester ouverte. Quoi qu'il en soit, 
la décision attaquée ne saurait être nulle et non avenue pour ce motif, la nullité d'une décision n'étant 
admise qu'avec retenue et en des circonstances particulières qui font ici défaut, ceci sans parler du 
fait que la société B.________ SA a pu largement s'exprimer dans le cadre du présent recours 
auprès du Tribunal cantonal qui bénéficie du même pouvoir d'examen que l'autorité intimée.
Il s'ensuit que le recours est recevable et qu'il convient d'entrer en matière sur ses mérites.
2.
Les recourantes se plaignent du fait que l'autorité intimée a réglé le sort des trois permis de 
construire dans une seule et même décision. Elles soutiennent que cette manière de procéder viole 
le principe d'égalité de traitement, de légalité et d'interdiction de l'arbitraire. Elles estiment que 
chaque permis nécessite une analyse et un traitement séparé. 
Selon l'art. 42 al. 1 let. b CPJA, l'autorité peut, pour de justes motifs, joindre en une même procédure 
des requêtes qui concernent le même objet.
En l'espèce, s'il est exact que les trois permis de construire visés par la décision querellée n'ont pas 
tous été formellement octroyés à la même société bénéficiaire, il ressort néanmoins du dossier que 
ces autorisations de construire s'inscrivent toutes dans le projet global "A.________" et que c'est 
V.________ SA et ses filiales qui portent ledit projet. Par ailleurs, l'art. 32 al. 2 du règlement du PAD 
du golf impose des contraintes techniques telles que l'exécution des travaux visés par chacun de 
ces trois permis est liée à celle des autres. Selon cette disposition, le matériel excavé à l'intérieur du 
périmètre du PAD, que ce soit pour la réalisation du complexe bâti ou pour le réaménagement du 
parcours de golf, doit en effet être réutilisé sur place pour le remodelage du parcours.
Dans ces circonstances, la Cour de céans estime que les différentes causes présentent un lien de 
connexité évident et souligne qu'elles soulèvent les mêmes questions juridiques. L'autorité inférieure 
pouvait donc sans aucun doute joindre les causes et statuer sur le sort de ces trois permis dans une 
seule et même décision. 
Le grief des recourantes à ce propos est manifestement dénoué de pertinence.
3.
Les recourantes soutiennent que la décision querellée est entachée d'un vice formel au motif qu'elle 
n'a pas été notifiée à la société B.________ SA. 


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Dès lors qu'elle la conteste par le biais du recours, objet du présent arrêt, la société B.________ SA 
a bien reçu et pris connaissance de la décision querellée. L'erreur de destinataire invoquée par les 
recourantes n'a dès lors – et pour autant qu'elle soit fondée – eu aucune conséquence.
Cela étant, la question de savoir s'il y a eu vice formel – y compris s'agissant du fait que la société 
B.________ SA n'aurait pas eu l'occasion de s'exprimer au cours de la procédure préfectorale - peut 
rester indécise puisque - comme cela sera développé dans les considérants qui vont suivre - la 
décision querellée doit de toute manière être annulée.
4.
4.1.
Les recourantes se plaignent de la manière dont l'autorité intimée a traité la question du 
commencement des travaux, ceci tant pour le permis de construire N° ddd que pour le permis 
N° mmm. Elles soutiennent notamment que c'est à tort que le Préfet a retenu que les travaux de 
terrassement ont été annihilés. Elles affirment par ailleurs que l'autorité intimée a violé son pouvoir 
d'appréciation, plus précisément que celle-ci ne pouvait pas examiner la question de l'ampleur des 
travaux réalisés en comparant les montants dépensés pour ceux-ci avec le budget total des travaux 
prévus par l'autorisation de construire.
4.2.
Selon l'art. 145 LATeC, les travaux doivent être entrepris dans les deux ans qui suivent la 
délivrance du permis de construire, sous peine de déchéance (al. 1). Sur le préavis de la commune, 
le Préfet peut, à la demande écrite du requérant ou de la requérante, accorder deux prolongations 
pour de justes motifs et dans la mesure où les conditions de l'octroi du permis n'ont pas changé. Au 
besoin, il peut requérir le préavis du Service (al. 2).
Selon l'art. 100 ReLATeC, les travaux sont réputés avoir débutés lorsqu'il y a commencement 
concret et sérieux de travaux d'une certaine ampleur démontrant que le ou la propriétaire a engagé 
des frais importants pour leur début et leur poursuite, tels que notamment d'importants travaux de 
terrassement, d'exécution de fondations, de démolition d'un bâtiment en vue d'une nouvelle 
construction, d'exécution de canalisation (al. 1). En cas d'avancement insuffisant des travaux, le ou 
la bénéficiaire du permis peut démontrer par d'autres moyens sa volonté sérieuse de poursuivre 
sans retard leur exécution (al. 2).
La notion de début des travaux est déterminante pour juger de la validité d'un permis et d'une 
demande de prolongation de celui-ci. Les éléments fixés par cette disposition s'inspirent de la 
doctrine et de la jurisprudence selon le rapport explicatif accompagnant le projet de ReLATeC 
(arrêt TC FR 602 2021 143 du 4 janvier 2022).
Selon la jurisprudence, le moment déterminant pour apprécier si les travaux ont commencé est le 
jour de la péremption du permis de construire, de sorte qu'il n'y a pas lieu de prendre en 
considération les démarches postérieures à cette date (arrêts TF 1C_202/2020 du 17 février 2021 
consid. 4.4; 1C_322/2018 du 17 octobre 2018 consid. 2; 1C_150/2008 du 8 juillet 2008 consid. 3.2).
La question de l'ampleur des travaux entrepris à la date d'expiration du permis s'examine par ailleurs 
au regard des travaux d'ores et déjà réalisés et des montants que ceux-ci représentent, 
indépendamment du coût total du projet (arrêt TF 1C_202/2020 du 17 février 2021 consid. 4.4 et les 
références citées). Dans cet arrêt, le Tribunal fédéral a relevé que le montant de plus de 
CHF 200'000.- dépensé constitue bien un indice qu'il s'agit de travaux d'une certaine ampleur, 
indépendamment du coût total du projet.


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Les deux critères prévus par l'art. 100 ReLATeC pour déterminer si un permis de construire est 
valide ou s'il est au contraire devenu caduc ne sont pas cumulatifs. Ce n'est que si les travaux 
entrepris à la date d'expiration du permis de construire ne revêtent pas une ampleur suffisante que 
l'autorité doit examiner s'il y a néanmoins volonté sérieuse de poursuivre sans retard les travaux 
(arrêt TC FR 602 2022 198 du 18 décembre 2023). Ainsi, lorsque les travaux déjà mis en œuvre à 
la date d'expiration du permis de construire sont importants, celui-ci conserve sa validité sans que 
la question de la volonté de les poursuivre ne doive encore être examinée, la révocation du permis 
(art. 146 LATeC) étant toutefois réservée. 
4.3.
4.3.1. En l'espèce, s'agissant tout d'abord du permis de construire N° ddd, il n'est pas contesté que 
les travaux de terrassement ont débuté à la fin du mois de novembre 2019, qu'ils ont duré plusieurs 
semaines avant d'être interrompus à la fin du mois de janvier 2020 (en raison de l'affaissement de 
la piste d'accès au chantier) et qu'ils représentent une dépense de l'ordre de CHF 819'000.-. De 
même, il n'est pas contesté que la société constructrice a également mis en œuvre les travaux de 
démolition d'un chalet (situé sur un des terrains visés par le permis précité) pour un montant de 
CHF 155'000.-. Dans son envoi du 21 septembre 2021, cette dernière a en outre évoqué une 
dépense de CHF 150'000.- pour la remise en état du parcours de golf.
Au regard des indications qui figurent au dossier, c'est avec raison que les recourantes se plaignent 
de la manière dont les faits ont été établis. On ne peut en effet pas suivre l'autorité intimée lorsqu'elle 
retient – en se référant à l'envoi de A.________ SA du 25 mai 2022 (cf. pièces 909ss du dossier) - 
que "les travaux de terrassement ont été remis en état […] aussi, à ce jour, il n'y a pas de travaux 
de terrassement ou d'autres travaux importants réalisés sur les parcelles concernées en lien avec 
le permis de construire N° ddd".
Les informations contenues dans ce courrier ne sont en effet de loin pas aussi claires qu'il y paraît 
à première vue. L'offre qui a été transmise au Préfet en annexe à cet envoi (qui a été validée pour 
des travaux d'un montant de CHF 29'175.fff mis en œuvre au printemps 2022) ne permet pas non 
plus d'arriver à une telle conclusion. De même, aucun des protagonistes du projet n'a été aussi 
catégorique dans ses affirmations à ce propos. En outre, aucune vision locale n'a été effectuée et il 
n'y a au dossier aucune photo, ni autre élément permettant d'établir la réelle portée des travaux que 
l'autorité intimée qualifie de "remise en état". Or, en examinant les différentes pièces du dossier, il 
semble que les quelques travaux mis en œuvre au printemps 2022 aient été entrepris suite à une 
demande de la commune et que le but de ceux-ci était d'améliorer l'aspect esthétique du chantier à 
l'arrêt ainsi que de prendre des mesures sécuritaires pour empêcher que des quantités d'eau ne 
stagnent dans le terrain. Contrairement à ce qu'a considéré l'autorité intimée, il n'était pas possible 
de retenir que les terrassements effectués durant l'hiver 2019/20 ont été annihilés et le terrain remis 
dans son état initial. De même, les travaux réalisés au printemps 2022 ne peuvent être interprétés 
dans le sens de l’expression de la volonté de renoncer à l’exécution du permis de construire.
Cela étant, la question de la portée des travaux effectués au printemps 2022 peut en l'état rester 
ouverte dès lors que, comme mentionné ci-avant, le moment déterminant pour l'analyse de la validité 
du permis de construire est le jour de la péremption de celui-ci, à savoir le 31 août 2020. 
Conformément à la jurisprudence évoquée ci-dessus (cf. consid. 4.2), les éléments postérieurs à 
cette date n'ont pas à être analysés (ceci aussi bien s'agissant de l'ampleur des travaux entrepris 
que de la volonté de la société constructrice de poursuivre les travaux objets du permis).


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C'est donc à tort que le Préfet a tenu compte des travaux entrepris au printemps 2022 dans son 
examen. De même, c'est à tort que l'autorité intimée a mis en balance les coûts des travaux déjà 
exécutés avec ceux prévus par le permis. Comme mentionné ci-dessus (cf. consid. 4.2), la 
jurisprudence préconise en effet d'examiner les travaux entrepris pour eux-mêmes, sans 
considération du budget global du projet de construction.
Or, au regard de la jurisprudence (cf. arrêt TF 1C_202/2020 du 17 février 2021 consid. 4.4), même 
sans tenir compte des travaux de démolition du chalet et de la dépense de CHF 150'000.- qui a 
semble-t-il servi à éliminer la piste de chantier et remettre en fonction le parcours de golf, le montant 
investi dans les travaux de terrassement effectués à la date déterminante du 31 août 2020 – à savoir 
près de CHF 819'000.- – peut être qualifié d’important.
Tenant en outre compte des photographies figurant au dossier (cf. pièces 1012 à 1023), des images 
aériennes de 2020 consultables sur le portail cartographique du canton (https://map.geo.fr.ch/), du 
fait que les travaux réalisés correspondent à un mois complet de travail sur un chantier prévu sur 
vingt-quatre mois et dès lors que ces travaux doivent s'examiner pour eux-mêmes – autrement dit 
indépendamment du budget du projet total -, la Cour de céans retient que les travaux de 
terrassement réalisés sont bien des travaux concrets et sérieux démontrant que le ou la propriétaire 
a engagé des frais importants pour leur début et leur poursuite, de sorte que les conditions posées 
par l'art. 100 al. 1 ReLATeC sont remplies.
Par ailleurs, la Cour relève que la volonté de la société constructrice de poursuivre les travaux visés 
par ce permis – qui doit elle aussi être examinée à la date déterminante du 31 août 2020 – est 
également établie. En effet, la société constructrice a débuté la promotion immobilière de son projet 
en constituant une PPE sur l'art. fff RF en date du 27 mai 2020. Deux lots PPE (logements avec 
places de parc) ont été acquis par des tiers le 23 juillet 2020, ainsi que cela ressort de la consultation 
du registre foncier et des documents envoyés par l'avocat d'un couple d'acquéreurs le 5 avril 2023 
(cf. pièces 829ss du dossier).
Les conditions posées par les art. 145 LATeC et 100 ReLATeC étant remplies, c'est à bon droit que 
les recourantes affirment que le permis de construire N°ddd n'est pas devenu caduc.
Il s'ensuit que le recours doit être admis et la décision attaquée annulée pour ce motif. 
4.3.2. S'agissant ensuite du permis N° mmm délivré à la société A.________ SA le 20 décembre 
2019 portant sur le réaménagement du parcours de golf 18 trous, celui-ci a fait l'objet d'une première 
demande de prolongation le 14 décembre 2021 et d'une seconde (englobée dans le mémoire de 
recours) en date du 15 novembre 2023.
La décision attaquée retient que ce permis a été délivré il y a plus de deux ans et qu'il n'existe aucun 
juste motif permettant de le prolonger. L'autorité intimée a en particulier considéré que le 
développement du golf porte sur un projet global et qu'avec la caducité du permis N° ddd, près de 
la moitié des revenus nécessaires au financement du projet global fait défaut, de sorte que celui-ci, 
lequel englobe les travaux visés par les permis de construire N°mmm et qqq, ne peut manifestement 
pas être financé. La décision litigieuse relève par ailleurs que le projet de réfection du parcours du 
golf est lié aux deux autres permis précités, notamment pour des motifs techniques liés aux déblais 
et remblais de matériaux. Le Préfet précise avoir signalé aux sociétés impliquées dans le projet 
qu'elles devaient apporter des éléments tangibles quant à leur volonté réelle et à leur capacité 
financière à mener à terme celui-ci, qu'elles n'ont pas fournis. Dans ces circonstances, une 


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prolongation de ces permis n'était pas justifiée. Le Préfet a constaté que ceux-ci étaient également 
échus. 
Pour mémoire, les recourantes se plaignent en particulier du fait que l'autorité intimée n'a pas établi, 
ni même examiné (d'office) l'importance des quantités de terre végétale et autres déblais installés 
sur le parcours du golf suite aux travaux de terrassement et d'évacuation visés par le permis N° ddd. 
Elles affirment qu'un quart des volumes totaux dont il est question pour le réaménagement du 
parcours de golf es déjà déposé sur le terrain et que cela est "évident", car prévu par le règlement 
du PAD du golf selon lequel le matériel excavé à l'intérieur du périmètre du PAD, que ce soit pour la 
réalisation du complexe bâti ou pour le réaménagement du parcours de golf, doit être réutilisé sur 
place pour le remodelage du parcours. Elles soutiennent que l'autorité intimée aurait en outre 
facilement pu le constater par le biais d'une inspection des lieux.
Ainsi que les recourantes le soulèvent, il est exact que la décision querellée n'examine nullement la 
question de savoir si les travaux de réaménagement du parcours de golf (c'est-à-dire les travaux 
visés par le permis N° mmm) ont débuté ou non. Cela étant, jusqu'au dépôt du présent recours, ni 
la société bénéficiaire de cette autorisation de construire, ni les représentants du groupe 
chapeautant le projet global n'ont affirmé, ni même laissé entendre, que les travaux de 
réaménagement du golf avaient débuté. Au contraire, après que le Préfet a signalé (cf. envoi du 
31 août 2021; pièce 1067s du dossier) que le permis de construire y relatif arrivait prochainement à 
échéance et qu'il fallait que les travaux débutent d'ici-là ou, à défaut, qu'il fallait lui transmettre des 
éléments tangibles confirmant que les travaux visés par ce permis seraient néanmoins exécutés, 
l'autorité intimée a dans un premier temps reçu pour réponse qu'une "éventuelle demande de 
prolongation de la validité du permis pour le réaménagement du golf fera l'objet d'une 
correspondance ultérieure au moment venu et dans les délais impartis" (cf. courrier du 29 septembre 
2021; pièce 981 du dossier). Le Préfet a ensuite simplement reçu une demande formelle de 
prolongation du permis en cause (cf. lettre du 14 décembre 2021; pièces 499ss du dossier), ce qui 
n'était nécessaire que si les travaux n'avaient justement pas débuté. Il était indiqué dans cet envoi 
que "notre souhait de reporter les travaux du golf et donc de demander une prolongation du permis 
n'est pas un motif de caducité de ce permis". L'autorité intimée n'a par la suite reçu aucune indication 
laissant penser que les travaux de réaménagement du golf auraient commencé.
Dans ces circonstances, l'instance précédente n'avait aucune raison d'examiner cette question. Il 
n'appartient pas non plus à la Cour de le faire en premier lieu. Quoi qu'il en soit, dans la mesure où 
l'autorité intimée s'est, à tort, fondée sur la caducité du permis de construire N° ddd pour refuser la 
prolongation et constater la caducité des permis N° mmm et N° qqq, la décision attaquée doit 
également être annulée s'agissant du sort de ceux-ci. Le dossier doit être renvoyé à l'autorité intimée 
pour nouvelle décision.
5.
Le recours étant admis, les autres griefs et réquisitions de preuves formulés par les recourantes 
n'ont pas à être examinés. Par ailleurs, faute de motivation suffisante, les conclusions "préalables" 
des recourantes tendant à la constatation de la violation du devoir de célérité sont d’emblée rejetées. 
Il est au demeurant relevé que le dossier porte sur trois permis de construire et que les différents 
protagonistes, respectivement les interlocuteurs, ont changé au cours de la procédure. Ceux-ci ont 
plusieurs fois reporté la transmission des informations et documents demandés. Ils ont d’ailleurs 
encore sollicité une séance peu avant que le Préfet ne statue. Dans ces circonstances, il n’est 


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nullement établi que l’autorité intimée a tardé outre mesure à rendre sa décision. Les requêtes d'effet 
suspensif et mesures provisionnelles (602 2023 151) deviennent quant à elles sans objet.
6.
Selon l'art. 131 al. 1 CPJA, les frais de procédure sont mis à la charge de la partie qui succombe. 
Toutefois, selon l'art. 133 al. 1 CPJA, des frais de procédures ne peuvent pas être exigés de l'Etat.
L'art. 141 al. 1 CPJA dispose que l'indemnité est mise à la charge de la ou des parties qui 
succombent. L'al. 2 prescrit que les frais de représentation et d'assistance des avocats sont dus 
directement à ceux-ci par la partie condamnée à les supporter.
Vu l'issue du recours, l'avance de frais versée (CHF 3'500.-) doit être restituée aux recourantes. Il 
ne sera par ailleurs pas perçu de frais de procédure.
Dès lors qu'elles ont obtenu gain de cause, les recourantes ont droit à une indemnité de partie.
Selon l'art. 8 al. 1 du tarif du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière 
de juridiction administrative (Tarif JA; RSF 150.12), les honoraires alloués pour la représentation ou 
l'assistance de la parties sont fixées entre CHF 200.- et 10'000.-. Dans les affaires d'une ampleur 
ou d'une complexité particulière, le maximum s'élève à CHF 40'000.-. La fixation des honoraires dus 
à titre de dépens a lieu sur la base d'un tarif horaire de CHF 250.-. Selon l'art. 11 al. 2 Tarif JA, le 
montant des honoraires est fixé compte tenu du temps et du travail requis, de l'importance de l'affaire 
ainsi que, dans les affaires de nature pécuniaire, de la valeur litigieuse en cause. En ce qui concerne 
les débours, ils sont, en principe, remboursés au prix coûtant (cf. art. 9 Tarif JA). 
Les listes de frais produites par les recourantes (l'une énumérant les opérations effectuées par 
Me AA.________ entre le 19 octobre 2023 et le 7 mai 2024 inclus; l'autre les opérations réalisées 
par Me Rey à partir du 3 juin 2024) font état d'un total de 120.39 heures consacrées à la présente 
procédure de recours, soit un montant de CHF 30'097.50 au titre des honoraires (hors TVA).
Du point de vue juridique, l'affaire n'est pourtant pas d'une complexité particulière, ce dont l'autorité 
de céans doit tenir compte. Du reste, les recourantes ne le prétendent pas ni n'expliquent les raisons 
qui justifieraient dans le cas présent d'aller au-delà du maximum de CHF 10'000.-. Certes, l'affaire 
s'étale sur plusieurs années et porte formellement sur trois permis de construire (et non un seul). Il 
sied toutefois de constater que le sort de ces derniers n'est pas indépendant l'un de l'autre et les 
faits déterminants pour l'issue de la présente procédure sont suffisamment clairs et ne sont, en soi, 
pas contestés.
A la lecture des listes de frais, il apparaît également qu'un bon nombre d'opérations ne peut être 
qualifié de "travail requis" au sens de l'art. 11 al. 2 Tarif JA, dont notamment les très nombreuses 
opérations effectuées postérieurement au dépôt du recours et la notification des déterminations de 
la préfecture et de la commune. Il en va également des frais liés au changement de mandataire, y 
compris le temps consacré (à double) à l'examen des observations du Préfet et de la commune ainsi 
qu'à la suite à y donner. Il sied encore de relever que les plus de 65 heures investies pour l'étude 
de la décision et du dossier ainsi que pour les recherches juridiques et la rédaction du recours 
dépassent également largement ce qui peut encore être admis comme raisonnable pour la défense 
des intérêts des recourantes, même si le mémoire compte 43 pages en tout. 


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Tenant compte de l'ensemble des circonstances, la cour de céans retient le maximum de 40 heures 
pour l'ensemble de la procédure de recours (30 heures jusqu'au 31 décembre 2023; 10 heures 
depuis le 1er janvier 2024) et fixe le montant des honoraires à CHF 10'000.-.
S'agissant des débours, si les frais de vacation de CHF 135.- peuvent être admis, les autres 
montants requis (à savoir un forfait de 5%) ne répondent pas aux exigences posées par le Tarif JA. 
Dans ces circonstances, l'autorité de céans fixe les débours à un montant global de CHF 250.- 
(200.- jusqu'au 31 décembre 2023; CHF 50.- depuis le 1er janvier 2024).
Il y a partant lieu de fixer l'indemnité comme suit: CHF 10'000.- d'honoraires, CHF 250.- de débours 
et CHF 799.45 de TVA (592.90 [= 7'700 x 7,7%] + 206.55 [= 2'550 x 8,1%]). Les recourantes ont 
ainsi droit à une indemnité totale de CHF 11'049.45. Elle est mise à la charge de l'Etat qui s’en 
acquittera directement auprès du mandataire actuel des recourantes (art. 137, 140 et 141 CPJA).
(dispositif en page suivante)


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la Cour arrête :
I.
Le recours (602 2023 149) est admis et la décision rendue le 10 octobre 2023 par le Préfet de 
la Gruyère est annulée.
Partant, le permis de construire N° ddd délivré le 31 août 2016 et prolongé de deux ans par 
décision du 28 juin 2018 est valable.
Partant, s'agissant des permis de construire N° mmm délivré le 20 décembre 2019 et N° qqq 
délivré le 1er mars 2021, la cause est renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans 
le sens des considérants.
II.
Les requêtes de mesures provisionnelles (602 2023 151), y compris s'agissant de l'effet 
suspensif, devenues sans objet, sont rayées du rôle.
III.
Il n'est pas perçu de frais de procédure et l'avance de frais de CHF 3'500.- versée par les 
recourantes leur est restituée.
IV.
Une indemnité de partie d'un montant de CHF 11'049.45, TVA par CHF 799.45 comprise, est 
allouée aux recourantes. Ce montant est mis à charge de l'Etat de Fribourg et sera versé à 
Me Jonathan Rey.
V.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 
30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie 
de la décision est contestée (art. 148 CPJA).
Fribourg, le 24 octobre 2024/mrg/cth
Le Président 
La Greffière-rapporteure