fr_gerichte · 601 2024 19 · 2025-04-28 · fr

Arrêt de la Ie Cour administrative du Tribunal cantonal | Haftung der Gemeinwesen und ihrer Amtsträger

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
601 2024 17
601 2024 18
601 2024 19
Arrêt du 28 avril 2025
Ie Cour administrative
Composition
Présidente :
Anne-Sophie Peyraud 
Juges :
Dominique Gross, Dina Beti 
Greffier :
Pascal Tabara
Parties
A.________, recourante et demanderesse, représentée par 
Me Hervé Bovet, avocat
contre
CONSEIL D'ETAT DU CANTON DE FRIBOURG, autorité intimée 
Objet
Agents des collectivités publiques – Prétentions de droit public 
consécutives au non-renouvellement d'un contrat de durée 
déterminée
Recours (601 2024 19) du 7 février 2024 contre l’acte du 23 janvier 
2024
Actions du 7 février 2024 (601 2024 17 et 601 2024 18)


Tribunal cantonal TC
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considérant en fait
A.
En mars 2016, A.________ a été engagée à taux partiel par l'ancienne Direction de l'économie 
et de l'emploi (désormais Direction de l'économie, de l'emploi et de la formation [DEEF]) en qualité 
de collaboratrice technique auprès du Service de l'énergie (SEn). Son engagement était fondé sur 
un contrat à durée déterminée d'une année qui a été plusieurs fois prolongé. En dernier lieu, le terme 
de son engagement était le 31 mars 2020. Par courrier du 6 mars 2020, A.________ a été informée 
que son contrat ne serait pas renouvelé au-delà de ce terme.
En avril 2020, elle s'est inscrite à l'assurance-chômage. Le 1er juin 2020, elle a été mise au bénéfice 
d'une incapacité de travail médicalement attestée. Par décision du 26 juin 2023, une rente AI entière 
lui a été allouée à partir du 1er juin 2021.
B.
Le 1er décembre 2023, A.________ a déposé auprès du Conseil d'État une annonce au sens 
de l'art. 102 al. 1 du code cantonal du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative 
(CPJA; RSF 150.1) relative à une prétention de CHF 171'252.35, avec intérêts à 5% l'an dès le 
dépôt de la demande, en réparation du dommage causé par l'établissement d'un contrat de travail 
en chaîne et son non-renouvellement après le 31 mars 2020, et à une prétention de CHF 67'263.30 
tendant au paiement d'une indemnité pour licenciement abusif. Selon elle, le SEn a violé l'interdiction 
de la conclusion en chaîne de contrats à durée déterminée. En conséquence, son dernier contrat à 
durée déterminée devait être requalifié en contrat à durée indéterminée et elle aurait été encore 
sous contrat de travail et affiliée à la Caisse de prévoyance de l'Etat de Fribourg lors de l'incapacité 
de travail intervenue le 1er juin 2020. La fin des rapports de travail ne respectant pas les prescriptions 
en matière de droit du personnel, elle estime avoir droit à une indemnisation complète de son 
dommage, à savoir une indemnité pour licenciement abusif et un dommage de rente consécutif à la 
perte de son affiliation auprès de la Caisse de prévoyance de l'Etat de Fribourg.
Le Conseil d'État s'est déterminé sur les prétentions de A.________ en date du 23 janvier 2024. 
Selon lui, A.________ s'en prend à la légalité du non-renouvellement de son contrat de durée 
déterminée. Or, elle n'a pas attaqué la décision du 6 mars 2020, alors que, selon la jurisprudence 
cantonale, la voie du recours est ouverte en cas de litige sur des prétentions de droit public fondées 
sur la législation du personnel de l'État. Elle ne peut partant élever par voie d'action des prétentions 
qui auraient dû faire en temps utile l'objet d'un recours. Sur le fond, le Conseil d'État estime que le 
renouvellement en chaîne de contrats à durée déterminée était objectivement justifié, l'engagement 
de A.________ ayant eu lieu dans le cadre de crédits budgétaires spéciaux afin d'augmenter 
temporairement les forces de travail du service. Une fois ceux-ci révoqués, son contrat à durée 
déterminée ne pouvait plus être maintenu. 
C.
En date du 7 février 2024, A.________ forme recours (601 2024 19) auprès du Tribunal 
cantonal contre le courrier du Conseil d'État du 23 janvier 2024, qu'elle tient pour une décision. Elle 
conclut à titre principal au versement par l'État de Fribourg d'une somme de CHF 171'252.35 plus 
intérêts à 5% l'an dès le 1er décembre 2023 à titre de dommages et intérêts représentant la différence 
entre la rente d'invalidité qu'elle aurait perçue de la Caisse de prévoyance de l'Etat de Fribourg et 
celle effectivement versée par la Fondation institution supplétive LPP, et de CHF 67'263.30 plus 
intérêts à 5% l'an dès le 1er décembre 2024 à titre d'indemnité pour licenciement abusif. 
Subsidiairement, elle conclut au renvoi de la cause au Conseil d'État pour qu'il statue sans délai sur 
ses prétentions. Concernant la recevabilité de son recours, elle fait valoir qu'elle a le droit d'obtenir 


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une décision attaquable au sujet de ses prétentions découlant de son contrat de travail. Bien que le 
Conseil d'État refuse formellement de statuer, il a matériellement rejeté ses prétentions, ce qui lui 
ouvre la voie du recours. S'agissant du fond des créances, ses arguments reprennent en substance 
ceux qu'elle a invoqués dans son mémoire du 1er décembre 2023. A.________ ajoute toutefois que 
les crédits budgétaires spéciaux ne sont pas un motif suffisant pour recourir à des contrats à durée 
déterminée en chaîne.
D.
Le même jour, A.________ dépose auprès du Tribunal cantonal deux actions de droit 
administratif au sens de l'art. 121 CPJA tendant au paiement, pour l'une, de CHF 67'263.30 plus 
intérêts à 5% l'an dès le 1er décembre 2024 à titre d'indemnité pour licenciement abusif (601 2024 
17), et pour l'autre, de CHF 171'252.35 plus intérêts à 5% l'an dès le 1er décembre 2023 à titre de 
dommages et intérêts représentant la différence entre la rente d'invalidité qu'elle aurait perçue et 
celle qui lui est effectivement versée (601 2024 18). Invoquant une jurisprudence cantonale, elle 
estime que la question de savoir si c'est la voie du recours ou celle de l'action de droit administratif 
qu'il y a lieu d'emprunter peut se poser. Dès lors que le Conseil d'État refuse de statuer, le dépôt 
des actions est à son sens nécessaire. Sur le fond des créances, elle fait valoir les mêmes 
arguments que dans son recours.
Toujours le 7 février 2024, A.________ dépose également devant le Conseil d'Etat une demande 
tendant à ce que l'Etat de Fribourg lui verse une somme de CHF 171'252.35 avec intérêts à 5 % l'an 
dès le 1er décembre 2023. La procédure y relative a été suspendue par décision du 26 mars 2024.
E.
Le 8 mai 2024, le Conseil d'État a déposé des observations sur le recours ainsi que ses 
réponses aux deux actions. Il conclut principalement à l'irrecevabilité des trois procédures. À titre 
subsidiaire, il conclut au rejet des prétentions formulées par l'intéressée. Plus subsidiairement, il 
sollicite le renvoi des causes au Conseil d'État comme objet de sa compétence. En substance, 
s'agissant des actions, l'autorité intimée soulève les mêmes arguments que dans son courrier du 
23 janvier 2024 qu'elle développe. Quant au recours, le Conseil d'État fait valoir que ce courrier ne 
constitue pas une décision attaquable, car les droits et les obligations de A.________ demeurent 
inchangés. De plus, il estime, outre le fait que A.________ n'a pas recouru en temps utile contre la 
décision du 6 mars 2020, que la succession de contrats à durée déterminée était pleinement justifiée 
du fait que le financement du traitement n'était assuré que par des montants forfaitaires qui liaient 
la DEEF eu égard à la séparation des pouvoirs. Le Conseil d'État conteste enfin l'existence d'un lien 
de causalité entre le non-renouvellement du contrat d'engagement et le dommage invoqué, rien 
n'indiquant que A.________ aurait toujours été employée de l'État en juin 2020, soit au moment où 
a débuté son incapacité de travail. 
Aucun autre échange d'écriture n'a eu lieu entre les parties.
Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions, dans les 
considérants en droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la résolution du litige.


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en droit
1.
Le recours (601 2024 19) et les actions (601 2024 17 et 601 2024 18) portent sur les mêmes 
prétentions de droit public déduites d'un même manquement allégué et opposent les mêmes parties. 
Ils posent en outre la question de la voie à emprunter pour les invoquer. Il y a donc lieu de joindre 
les trois procédures en application de l'art. 42 al. 1 let. b CPJA et de les trancher dans un seul et 
même arrêt.
2.
Interjetés selon les formes et le délai – s'agissant du recours – prescrits, par une personne 
valablement représentée ayant un intérêt de digne de protection à ce qu'il soit statué sur ses 
prétentions de droit public, les actions et le recours sont sous ces angles recevables (art. 80, 81 et 
102 CPJA), l'avance de frais ayant été au demeurant versée en temps utile.
3.
Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, 
y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, la Cour 
ne peut pas examiner en l'espèce le grief d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA). 
4.
4.1.
L'art. 121 CPJA prévoit que l'action de droit administratif est ouverte dans les cas de 
contestations relatives à des prétentions de droit public au sujet desquelles l'autorité administrative 
n'a pas la compétence de prendre une décision (al. 1). Ces prétentions peuvent concerner en 
particulier des prestations découlant de contrats de droit public ou de clauses contractuelles d'une 
concession (al. 2 let. b). L'art. 124 CPJA prescrit toutefois que, lorsqu'une autorité administrative est 
habilitée à rendre une décision au sujet d'une prétention de droit public, seule la voie du recours est 
ouverte, à l’exclusion de la voie de l’action de droit administratif.
4.2.
Selon l'art. 6 de la loi cantonale du 16 septembre 1986 sur la responsabilité civile des 
collectivités publiques et de leurs agents (LResp; RSF 16.1), les collectivités publiques répondent 
du préjudice que leurs agents causent d'une manière illicite à autrui dans l'exercice de leurs 
fonctions. Le lésé doit faire valoir par écrit ses prétentions (art. 20 al. 1 LResp). L'organe saisi doit 
ensuite rendre une décision sur ces prétentions (art. 20a al. 1 LResp), contre laquelle il peut être 
formé recours (art. 21 LResp).
La responsabilité de la collectivité est en revanche exclue lorsque le lésé n'a pas fait usage des 
moyens de droit qui étaient à sa disposition pour s'opposer à l'acte ou à l'omission préjudiciable 
(art. 6 al. 3 LResp). Cette disposition consacre le principe de l’unicité de la protection juridique: une 
décision définitive et exécutoire est contraignante et est considéré comme légale. Le citoyen ne doit 
pas pouvoir reprendre la procédure perdue devant une instance par le détour de la procédure de 
responsabilité contre le canton (arrêt TF 8C_1053/2009 du 16 août 2020 consid. 4.2). Le champ 
d’application de la LResp est ainsi considérablement limité, dans la mesure où la légalité des 


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décisions et jugements définitifs et exécutoires ne peut plus être examinée dans le cadre d’une 
procédure en responsabilité de l’Etat.
4.3.
Aux termes de l'art. 132 al. 1 de la loi cantonale du 17 octobre 2001 sur le personnel de l'État 
(LPers; RSF 122.70.1), toute décision prise en application de cette loi à l'égard d'un collaborateur 
ou d'une collaboratrice est susceptible de recours conformément au code de procédure et de 
juridiction administrative. Lorsque les prétentions réclamées ont trait exclusivement au contrat 
d’engagement (par exemple, droit aux vacances et à une part du treizième salaire), le collaborateur 
doit donc passer par la voie du recours. L’autorité d’engagement qui se refuse à verser de telles 
prestations doit rendre dans ces cas-là, une décision (arrêt TC 601 2016 187 du 15 janvier 2018 
consid. 1a et les références citées). Si l’autorité refuse ou tarde à rendre une décision, le 
collaborateur peut s’adresser à l’autorité de recours pour faire valoir un déni de justice (art. 111 
CPJA).
5.
5.1.
En l'espèce, il découle des mémoires de la recourante et des annonces déposées auprès du 
Conseil d’Etat que, dans l'une des actions déposées (601 2024 17), elle fait valoir une prétention en 
indemnité pour licenciement injustifié qu'elle fonde sur la LPers. En ce qui concerne l’autre action 
(601 2024 18), elle fait valoir une prétention en dommages-intérêts en raison d’une perte de rente 
subie à la suite de son licenciement injustifié qu’elle fonde sur la LResp.
5.2.
En présence d'un contrat de durée déterminée, les rapports de service cessent de plein droit 
à l'échéance du terme fixé dans le contrat d'engagement ou de ses avenants (art. 36 al. 1 LPers). 
Aucune décision ne doit être prise à cet égard. Dans un arrêt rendu sous l'empire de l'ancienne loi 
sur le statut du personnel de l'État, le Tribunal cantonal avait d'ailleurs déjà jugé qu'un contrat de 
droit administratif de durée déterminée prenait fin au terme de la durée pour laquelle il avait été 
conclu et que l'autorité n'avait pas à prendre de décision à cet égard (arrêt TC FR 1A 1997 91 du 
3 avril 2008 consid. 6c; voir aussi HELBLING, Die Beendigung des Arbeitsverhältnisses beim Bund: 
Ein Vergleich zwischen OR und BPG, in RFJ 2004 179).
5.3.
Les règles de la bonne foi imposent par ailleurs à l'intéressé de se renseigner sur l'existence 
et le contenu d'une décision dès qu'il peut en soupçonner l'existence, et de faire valoir ses moyens 
en temps utile, sous peine de se voir opposer l'irrecevabilité d'un éventuel moyen pour cause de 
tardiveté. Attendre passivement serait en effet contraire au principe de la bonne foi (voir arrêt TF 
1C_327/2024 du 14 février 2025 consid. 6.1 et les références citées). 
5.4.
En l’espèce, les rapports de travail de l’intéressée ont pris fin le 31 mars 2020 au terme de 
son contrat d’engagement de durée déterminée. Le contenu du courrier du 6 mars 2020, par lequel 
elle a été informée du non renouvellement de son contrat, est de nature purement organisationnelle. 
Il l’informe des modalités de ses derniers jours de travail ainsi que de la restitution du matériel de 
travail. Un tel courrier constitue une simple prescription de service dépourvue de tout caractère 
décisionnel.
Si la collaboratrice entendait prétendre à la poursuite de son contrat de travail ou faire valoir des 
prétentions en raison de son prétendu licenciement, il lui incombait de solliciter en temps utile une 
décision de l’autorité d’engagement, ou, si celle-ci tardait à la rendre, de saisir l’autorité de recours. 
Or, elle a attendu passivement pendant près de quatre ans avant de faire valoir des prétentions 
découlant de son prétendu licenciement abusif. En outre, que ses prétentions puissent cas échéant 


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se fonder sur la LPers et/ou sur la LResp, question qui peut souffrir de rester indécise compte tenu 
de l'issue des procédures, celles-ci devaient quoi qu'il en soit déboucher sur des décisions, la voie 
de l'action de droit administratif n'étant manifestement pas ouverte dans de tels litiges (voir arrêts 
TC FR 601 2017 3 du 8 février 2017 ; 601 2016 187 du 15 janvier 2018 consid. 1a). Les actions 
introduites auprès du Tribunal cantonal en date du 7 février 2024 sont dès lors irrecevables.
6.
6.1.
L'art. 113 CPJA pose le principe en vertu duquel les décisions sont sujettes à recours, à 
l'exception des mesures relatives à l'exécution et des décisions définitives en vertu du code ou d'une 
autre loi. 
Aux termes de l'art. 4 al. 1 CPJA, sont des décisions les mesures de caractère obligatoire prises 
dans un cas d'espèce en application du droit public et qui ont pour objet:
de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations (let. a);
de constater l'existence, l'inexistence ou le contenu de droits ou d'obligations (let. b);
de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou 
constater des droits ou des obligations (let. c).
Lorsqu'une autorité rejette ou invoque des prétentions à faire valoir par la voie de l'action, sa 
déclaration ne vaut pas décision (art. 4 al. 3 CPJA).
6.2.
En l’espèce, la recourante estime que le courrier du Conseil d’Etat du 23 janvier 2024 doit 
être considéré comme une décision formelle dès lors qu’il y rejette ses prétentions. Par ailleurs, dans 
l’hypothèse où ce courrier ne devrait pas être considéré comme une décision formelle, elle fait valoir 
un déni de justice, aucune autorité n’ayant à ce jour statué sur ses prétentions.
La recourante ne peut pas être suivie dans son raisonnement. En effet, le courrier du Conseil d’Etat 
du 23 janvier 2024 représente la réponse de ce dernier à l’annonce au sens de l’art. 102 al. 1 CPJA 
que la recourante avait déposée le 1er décembre 2023. La déclaration du Conseil d’Etat rejetant les 
demandes de la recourante, au sujet desquelles celle-ci exposait elle-même qu’en cas de rejet, la 
procédure se poursuivrait par la voie de l’action, ne vaut donc pas décision. Faute de décision, la 
voie du recours au Tribunal cantonal n’est pas ouverte contre la déclaration du Conseil d’Etat du 
23 janvier 2024. L’acte déposé par la recourante contre ladite déclaration est par conséquent 
irrecevable.
6.3.
Quoiqu’il en soit, à supposer recevable, le recours aurait dû être rejeté. En effet, ainsi que 
cela a été exposé ci-avant (voir consid. 5.4), si la collaboratrice entendait faire valoir des prétentions 
en raison de son prétendu licenciement, il lui incombait de solliciter en temps utile une décision de 
l’autorité d’engagement. En attendant passivement pendant près de quatre ans avant de faire valoir 
des prétentions découlant de son prétendu licenciement abusif, elle a agi tardivement et ses 
prétentions auraient dû être rejetées. N'ayant aucunement réclamé ni du DEEF ni du Conseil d'Etat 
le prononcé d'une quelconque décision dans un délai raisonnable après la fin de son contrat, il n'y 
a pas de place non plus pour retenir un quelconque déni de justice. 
7.
7.1.
Vu le sort du recours et des deux actions déposées, les frais de procédure relatifs aux trois 
procédures doivent être mis à la charge de la recourante et demanderesse qui succombe (art. 131 


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al. 1 2e phrase CPJA). Ils sont fixés globalement à CHF 4’500.- (art. 1 al. 1 du tarif cantonal du 
17 décembre 1991 sur les frais et les indemnités en procédure administrative, RSF 150.12) et 
compensés avec l’avance de frais versée par la recourante. Le solde de l’avance par CHF 1'500.- 
lui sera restitué.
7.2.
Pour le même motif, aucune indemnité de partie n’est allouée (art. 137 al. 1 CPJA a 
contrario).
(dispositif en page suivante)


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la Cour arrête :
I.
Les procédures 601 2024 17, 601 2024 18 et 601 2024 19 sont jointes.
II.
Les actions (601 2024 17 et 601 2024 18) déposées le 7 février 2024 sont irrecevables.
III.
Le recours (601 2024 19) est irrecevable.
IV.
Les frais des procédures 601 2024 17, 601 2024 18 et 601 2024 19, fixés globalement à 
CHF 4'500.-, sont mis à la charge de A.________ et compensés avec les avances de frais 
versées. Le solde de l’avance par CHF 1'500.- lui est restitué. 
V.
Il n’est pas alloué d’indemnité de partie. 
VI.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).
Fribourg, le 28 avril 2025/dbe
La Présidente 
Le Greffier