fr_gerichte · 602 2019 84 · 2019-11-18 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2019 84
602 2019 87
Arrêt du 18 novembre 2019
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Christian Pfammatter 
Juges :
Johannes Frölicher, Yann Hofmann 
Greffière-rapporteure :
Vanessa Thalmann 
Parties
ASSOCIATION 
TRANSPORTS 
ET 
ENVIRONNEMENT 
ATE 
SECTION FRIBOURG, recourante,
contre
PRÉFECTURE DE LA SARINE, autorité intimée,
A.________ SA, intimée, représentée par Me Trevor J. Purdie et 
Me Nicolas Maternini, avocats
Objet
Aménagement du territoire et constructions
Recours du 5 juillet 2019 contre la décision du 25 juin 2019


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considérant en fait
A.
Le 11 février 2019, A.________ SA a déposé auprès de la Préfecture de la Sarine une 
demande d'utilisation de B.________ – sis sur l'article ccc du Registre foncier (RF) de la 
Commune de D.________, propriété de E.________ et loué à F.________ – à des fins de 
stationnement lors de ses rencontres à domicile pendant la durée des travaux pour la construction 
du parking à étages jouxtant la deuxième piste de glace. Elle a expliqué que, dans le cadre du 
dispositif général d'organisation des matchs, elle disposait – par le biais d'un accord avec la Ville 
de D.________ – de 240 places de parking sises sur le domaine public (deuxième piste de glace, 
terrains synthétiques et jardins horticoles) et que, en raison des travaux que la Ville de 
D.________ va mener principalement pour la construction du parking à étages jouxtant la 
deuxième piste de glace, un minimum de 100 places sur les 240 existantes seront temporairement 
indisponibles pendant toute la durée des travaux.
B.
Le 3 mai 2019, le Service de la protection de la population et des affaires militaires (SPPAM) 
a préavisé favorablement cette demande, sous réserve du respect des conditions émises par le 
Commandant de G.________ dans son courriel du même jour.
Le 5 juin 2019, la Police cantonale a émis un préavis favorable, en se basant sur les éléments 
suivants:
"- En raison de la construction du parking à étages jouxtant la 2ème piste de glace, au minimum 100 places 
de parc seront indisponibles durant une période prolongée;
 -
Pour les matchs à domicile de A.________, ces places de parc sont utilisées par les visiteurs dits 
«vignettes», soit les invités de «H.________» , lesquels arrivent sur site dès 1730 heures déjà afin de 
bénéficier des prestations «VIP»;
 -
Lors des matchs se déroulant la semaine, ces horaires se chevauchent avec ceux des centres 
commerciaux voisins (I.________ et J.________), ce qui restreint le nombre de places disponibles dans 
leurs parkings souterrains respectifs;
 -
Lors des matchs se déroulant le week-end, les possibilités de stationnement à K.________ sont 
également limitées en raison des nombreuses manifestations s'y déroulant;
 -
Le fait de modifier constamment le dispositif de stationnement, en fonction des disponibilités 
susmentionnées, est difficilement gérable pour l'organisation de A.________, ceci en raison des 
nombreuses modifications au niveau des effectifs engagés (sécurité privée et bénévoles), de l'attribution 
des missions et des coûts engendrés;
 -
Egalement, pour les visiteurs «vignettes», le fait de changer régulièrement de parking est contraignant 
(directives à donner pour chaque match, aux nombreux chauffeurs);
 -
Lors des fréquents cumuls avec d'autres manifestations, notamment les matchs de L.________, des 
concepts particuliers devraient chaque fois être mis sur pied, nécessitant une laborieuse coordination 
entre les partenaires concernés (…).
En conséquence, et considérant que le chantier de la nouvelle patinoire réduit pour un temps donné les 
possibilités de stationnement, la mise à disposition de B.________ constituerait la meilleure variante pour 
l'organisation de A.________. Seuls les clients «vignettes» y stationneraient, soit environ 100 véhicules par 
match, les autres visiteurs étant dirigés vers les parkings habituels."


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Invitée à se déterminer sur le projet de décision – et plus particulièrement sur le dispositif de 
contrôle –, la Ville de D.________ a indiqué, dans son courriel du 21 juin 2019, qu'elle s'opposait à 
ce projet de décision qui était contraire à sa politique de stationnement et qui allait totalement au 
détriment de l'intérêt général. Selon elle, si des places de parc inutilisables en raison du chantier 
doivent être compensées, elles doivent l'être pour l'ensemble des utilisateurs (visiteurs, clients, 
P+R).
C.
Par décision du 25 juin 2019, le Préfet de la Sarine a autorisé, à titre exceptionnel, le 
SPPAM à mettre à disposition de A.________, à des fins de stationnement, la place d'accueil pour 
les cirques aménagée dans B.________ lors de ses matchs à domicile pendant la saison 2019-
2020 aux conditions suivantes (ch. 1):
"a. le parking est accessible uniquement par la route de M.________;
 b. la capacité du parking est limitée à 110 places. Tout stationnement en dehors de la surface aménagée 
pour l'accueil des cirques est interdit;
 c. seuls les visiteurs «vignettes» et les personnes au bénéfice d'une autorisation de stationnement pour 
personne handicapée peuvent y accéder;
 d. le parking est mis à disposition de A.________ pour la durée des travaux;
 e. le déneigement, le parcage, ainsi que l'ouverture et la fermeture du parking sont placés sous la 
responsabilité de A.________ qui veillera à la mise en place de plantons pour veiller à la fluidité et à la 
sécurité du trafic selon le concept de circulation mis en place pour la saison 2019-2020;
 f. les conditions émises par le SPPAM dans son préavis du 3 mai 2019 (…) doivent impérativement être 
respectées;
 g. A.________ se conformera aux directives de la Police cantonale."
Le préfet a considéré que la situation à la base de la demande de A.________ répondait 
parfaitement aux conditions fixées dans la "décision de principe" qu'il avait rendue le 20 mai 2015 
quant à l'utilisation temporaire de B.________ à des fins de stationnement – laquelle concrétisait la 
décision du 14 novembre 2000 du Tribunal administratif du canton de Fribourg (2A 98 91) –, dès 
lors que la construction de la deuxième patinoire et du nouveau parking consistaient en un cas 
extraordinaire réduisant pour un temps donné les possibilités de parc sur les lieux. En plus des 
préavis favorables avec conditions du SPPAM et de la Police cantonale, il a également tenu 
compte des aspects sécuritaires. Sur ce point, il a en particulier souligné que, outre des problèmes 
organisationnels qu'elles poseraient en terme de coordination avec l'ensemble des partenaires 
intéressés et de mise en place du dispositif (modification des effectifs, données d'ordre aux forces 
de sécurité, orientation du public), des variations dans le dispositif de parcage au fil des matchs 
amèneraient une instabilité qui serait source d'insécurité. Il a ajouté que le dispositif de parcage 
faisait partie du concept général de sécurité dans le sens où le bon flux de véhicules et, par là, des 
personnes – notamment ici d'éventuels supporters à risque –, en dépendait. Enfin, le préfet a 
estimé que la solution préconisée par la Ville – soit une utilisation de B.________ à des fins de 
stationnement durant toute la durée du chantier par tous les usagers du parking rendu inutilisable 
en raison des travaux – n'était pas compatible avec les exigences formulées par le SPPAM, à 
savoir de pouvoir continuer à bénéficier, en dehors des périodes limitées de matchs, d'un parc vide 
et propre, afin que F.________ puisse l'utiliser sans risque pour ses soldats.
D.
Par mémoire du 5 juillet 2019, complété le 11 juillet 2019 et régularisé le 25 juillet 2019, 
l'Association transports et environnement (ATE), section Fribourg – agissant également pour l'ATE 


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Suisse – a recouru contre cette décision auprès du Tribunal cantonal, en concluant à l'annulation 
de la décision attaquée et de la décision rendue le 20 mai 2015 par le Préfet de la Sarine (602 
2019 84). Elle requiert en outre la restitution de l'effet suspensif au recours (602 2019 87).
A l'appui de ses conclusions, la recourante fait valoir en substance que la décision du préfet du 
20 mai 2015 est contraire au jugement du Tribunal administratif du 14 novembre 2000 (2A 98 91). 
Elle est d'avis que l'ouverture de B.________ au stationnement pour tous les matchs à domicile de 
la saison 2019-2020 ne peut pas être considérée comme exceptionnelle et qu'elle est contraire à 
la destination de la zone verte d'intérêt général dans laquelle B.________ est situé. Selon elle, 
toute utilisation de B.________ à des fins de stationnement nécessite un changement de zone et 
un permis de construire. De plus, la recourante soutient que la circulation supplémentaire induite 
par le stationnement à B.________ augmente les risques pour les utilisateurs des transports 
publics et de la mobilité douce et est susceptible de ralentir la vitesse commerciale des bus, dès 
lors que l'accès au parking se fera par la route de M.________ sur laquelle doivent circuler les bus 
et sur laquelle débouche l'accès au site en mobilité douce depuis la gare CFF de D.________; 
l'arrêt du bus est par ailleurs déplacé à proximité immédiate de l'accès audit parking. Elle relève en 
outre que les 110 places qui sont provisoirement supprimées pour la construction du parking ne 
sont pas réservées au seul usage des détenteurs d'une "vignette" de A.________ ou d'une 
autorisation de stationnement pour personne handicapée, de sorte que le remplacement desdites 
places doit être appuyé par une étude apportant la preuve du besoin et de la poursuite d'un intérêt 
public général. Elle souligne enfin qu'en 2009, la Ville de D.________ avait considéré que 
l'utilisation de places de parc sur B.________ était inutile lors des matchs de A.________ et que, 
depuis lors, le nombre de places de stationnement dans le secteur a augmenté significativement, 
si bien qu'il est probable que le nombre de places à disposition pour les matchs sont plus 
nombreuses qu'en 2009.
E.
Le 9 juillet 2019, le Juge délégué à l'instruction indique qu'à ce stade, il n'y a pas lieu de 
prononcer la restitution de l'effet suspensif par mesure provisionnelle urgente (602 2019 85).
F.
Le 12 septembre 2019, le SPPAM déclare que la décision contestée respecte en tout point 
les demandes du locataire principal de B.________, à savoir F.________, pour la mise à 
disposition de B.________. Il s'oppose à la demande de la recourante tendant à l'annulation de la 
décision du 20 mai 2015 et à ce que toute utilisation à des fins de stationnement nécessite un 
changement de zone et un permis de construire, dès lors que celle-là impliquerait de très grosses 
entraves dans le bon déroulement du travail du locataire principal du site qui requiert des 
autorisations exceptionnelles de stationnement auprès du préfet deux fois l'an pour des 
manifestations.
Dans sa détermination du 26 septembre 2019, la Ville de D.________ conclut à l'admission du 
recours et à l'annulation de la décision du 25 juin 2019. Elle souligne que le stationnement de 
véhicules est contraire à la destination de l'actuelle zone verte de protection du paysage, tout 
comme à l'ancienne zone verte d'intérêt général et que l'utilisation de B.________ comme espace 
de parcage pour tous les matchs à domicile de A.________ durant la saison 2019-2020 ne revêt 
pas le caractère exceptionnel permettant d'envisager une dérogation. Elle estime que, compte 
tenu de son caractère répété et de la période étendue sur laquelle porte la dérogation, il aurait été 
nécessaire de soumettre cette demande à une procédure ordinaire de permis de construire pour 
changement d'affectation. De plus, elle partage les préoccupations de la recourante s'agissant des 
problèmes de sécurité et des risques qu'induit la décision attaquée vis-à-vis des utilisateurs des 


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transports publics, des piétons et des cyclistes. En bref, la commune est d'avis que la décision 
rendue par le préfet le 25 juin 2019 ne respecte pas la législation en vigueur, est contraire à 
l'intérêt public, viole l'arrêt du Tribunal administratif du 14 novembre 2000 et va à l'encontre des 
objectifs et mesures prévus dans différentes planifications. 
Dans ses observations du 9 octobre 2019, le préfet conclut au rejet du recours et de la requête de 
restitution de l'effet suspensif. Il explique que sa décision se fonde d'une part sur l'arrêt cantonal 
du 14 novembre 2000 et d'autre part sur une réglementation fédérale et concordataire relative à la 
lutte contre la violence lors de manifestations sportives. Il rappelle qu'il lui appartient, en 
coopération avec la Police cantonale, de veiller aux aspects sécuritaires liés à la tenue des matchs 
de A.________. Il explique qu'un des éléments clé pour assurer la sécurité de ces matchs est le 
dispositif permettant d'accéder et de repartir de la patinoire et que, selon une doctrine 
d'engagement établie, ce dispositif doit garantir de façon impérative la séparation des flux entre les 
supporters des deux équipes. Il relève que la construction d'un nouveau parking jouxtant la 
deuxième patinoire et la suppression momentanée d'une centaine de places faisant partie du 
dispositif habituel de parcage a encore davantage complexifié la situation. Il est d'avis que, face à 
cette contrainte extraordinaire notamment, le report des places de parc perdues sur B.________ 
représente un des éléments d'un dispositif plus vaste permettant d'assurer la séparation des flux et 
la sécurité publique lors des matchs de A.________ de la saison 2019-2020. Pour le reste, il 
soutient que la mise à disposition desdites places respecte l'arrêt cantonal du 14 novembre 2000 
et sa "décision de principe de 2015" et que le chantier de la deuxième patinoire et la suppression 
du parking qui lui est adjacent constituent un cas extraordinaire justifiant l'autorisation spéciale.
Dans sa prise de position du 4 novembre 2019, l'intimée conclut, sous suite de frais et dépens, au 
rejet du recours et de la requête de restitution de l'effet suspensif. Elle relève pour l'essentiel que 
sa demande d'autorisation exceptionnelle d'utilisation de B.________ à des fins de stationnement 
repose sur la suppression provisoire de places de stationnement en raison du chantier en cours 
sur le site de la patinoire. Elle insiste sur le caractère exceptionnel de ce chantier, qui constitue un 
des cas extraordinaires prévu dans la "décision de principe" rendue par le préfet le 20 mai 2015. 
Elle souligne que l'ouverture de B.________ aux seuls automobilistes "vignettes" poursuit deux 
objectifs principaux d'ordre d'intérêt public: d'une part, il permet l'organisation de la circulation et du 
stationnement – soit la sécurité pour tous les usagers de la route notamment – et, d'autre part, il 
correspond au nombre limité de places à disposition dans B.________, de sorte que le trafic en 
sera fluidifié. Elle ajoute que, si B.________ avait été ouvert sans critère de sélection, il aurait 
rapidement été rempli et aurait occasionné des bouchons sur les dessertes publiques. Enfin, elle 
soutient que cette mesure exceptionnelle est nécessaire selon le dispositif de sécurité établi par 
les différents acteurs publics et privés en charge de la sécurité et du maintien de l'ordre. Selon 
elle, elle est la meilleure garantie du maintien de la sécurité et de l'ordre public.
G.
Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans 
les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.


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en droit
1.
1.1.
Le recours a été interjeté et régularisé dans les délais et les formes prescrits (art. 79 à 81 
CPJA) et l'avance des frais de procédure requise a été versée en temps utile. Le recours est 
recevable sur la forme en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c du code fribourgeois du 23 mai 1991 de 
procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1), sous réserve de la conclusion 
tendant à l'annulation de la décision du préfet du 20 mai 2015 (cf. consid. 2.1 ci-dessous). 
La qualité pour recourir de l'ATE peut rester indécise, dès lors que, comme exposé ci-après, le 
recours doit de toute façon être rejeté.
1.2.
Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour 
violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation 
inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d'habilitation légale 
expresse, le Tribunal cantonal ne peut pas examiner en l'espèce le grief d'inopportunité (art. 78 
al. 2 CPJA). 
2.
2.1.
En l'occurrence, la parcelle ccc RF de la Commune de D.________ se situe en zone verte 
d'intérêt général selon le plan d'aménagement local (PAL) de 1991 (cf. art. 176 ss RCU 1991), 
respectivement en zone de protection du paysage selon le PAL en cours de révision 
(cf. art. 154 ss RCU en cours de révision). Il n'est pas contesté que l'utilisation de la parcelle en 
question à des fins de stationnement est contraire à l'affectation de la zone.
Dans un arrêt du 14 novembre 2000 (2A 98 91), le Tribunal administratif a d'ailleurs confirmé une 
décision rendue par le Lieutenant du Préfet du district de la Sarine autorisant la Ville de 
D.________ à aménager une place d’accueil pour cirques dans B.________ mais refusant 
l'utilisation de celle-ci à des fins de stationnement. Il a néanmoins souligné que, pour des 
d'événements exceptionnels dont la réalisation suppose des moyens importants – comme une fête 
fédérale de musique ou un championnat du monde de hockey sur glace – et qui devraient être 
extrêmement rares, des autorisations de stationnement spéciales pourront être sollicitées auprès 
de l'autorité compétente qui devra examiner la mise à disposition temporaire de B.________ à des 
fins de parcage.
Dans une décision du 20 mai 2015 concernant une autorisation de mise à disposition de 
B.________ pour la journée des parents du 22 mai 2015, le préfet a exposé sa future pratique 
quant à la mise à disposition temporaire de ce lieu à des fins de stationnement et précisé la 
procédure d'octroi de telles autorisations spéciales. Rappelant que le Tribunal administratif avait 
admis qu'une autorisation spéciale de stationnement pouvait être demandée pour des événements 
exceptionnels, il a souligné qu'il convenait de différencier d'une part le stationnement en lien avec 
les activités conformes à la destination de la zone se déroulant dans B.________, et d'autre part, 
le stationnement en lien avec des manifestations exceptionnelles ne se déroulant pas dans 
B.________, comme suit:
"> que dans l'hypothèse où l'activité principale autorisée a lieu dans B.________, telle que manœuvres 
militaires, course pédestre ou cycliste, activités de détente et de délassement, voire même comptoir, 


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foire, marché, cirques, il y a lieu en principe d'admettre tout ou partie du stationnement directement sur la 
parcelle concernée;
>
que s'agissant d'une manifestation exceptionnelle ne se déroulant pas sur l'article ccc RF, il doit alors 
s'agir uniquement d'événements singuliers, en principe eux-mêmes conformes à la destination de la 
ZVIG, soit à caractère sportif ou de délassement en plein air, tels que Coupe Davis et Fed Cup à 
K.________, championnat du monde de hockey sur glace, Fête fédérale de musiques, etc.;
>
que sont en outre réservés les cas extraordinaires (chantiers réduisant pour un temps donné les 
possibilités de stationnement ou travaux particuliers, comme ce fut le cas pour N.________, la halte CFF 
O.________, et ça sera peut-être le cas lors d'une éventuelle transformation de P.________, construction 
d'une nouvelle patinoire, piscine, changement d'affectation de G.________, etc.) ou les cas urgents, tels 
que débordement lors d'une manifestation, surabondance non planifiable lors d'un évènement sur 
Q.________, accident de circulation modifiant les accès au site R.________, etc.".
Il est précisé ici que la conclusion de la recourante tendant à l'annulation de cette décision relative 
à une manifestation singulière, qui a eu lieu en 2015, doit être déclarée irrecevable, puisque la 
future pratique du préfet qui y est exposée ne fait pas partie du dispositif.
2.2.
Le Canton de Fribourg a adhéré au concordat du 15 novembre 2007 instituant des mesures 
contre la violence lors de manifestations sportives (RSF 559.71). D'après l'art. 1 du concordat, les 
cantons instituent en collaboration avec la Confédération des mesures policières préventives 
visant à empêcher les comportements violents au sens du concordat pour détecter précocement et 
combattre la violence lors de manifestations sportives. Selon l'art. 3a du concordat, les matchs de 
football et de hockey sur glace avec participation des clubs de la division respectivement la plus 
élevée des hommes sont soumis à autorisation (al. 1, 1ère phrase). Pour éviter tout comportement 
violent au sens du concordat, les autorités compétentes peuvent assortir l’autorisation de certaines 
obligations. Il peut s’agir, notamment, de mesures architectoniques et techniques, du recours par 
l’organisateur de la manifestation à certaines ressources en termes de personnel ou autre, de 
règles pour la vente des billets, la vente de boissons alcooliques ou le traitement des contrôles 
d’accès. Les autorités peuvent notamment définir comment doivent s’organiser les arrivées et les 
départs des supporters de l’équipe visiteuse et sous quelles conditions leur accès aux stades ou 
salles de sport peut être autorisé (al. 2). 
L'art. 2 de l'ordonnance fribourgeoise du 30 mars 2010 organisant les mesures pour lutter contre la 
violence lors de manifestations sportives (RSF 559.72) définit les attributions des préfets. Selon 
l'al. 1 de cette disposition, le préfet veille de façon générale au bon déroulement des 
manifestations sportives. Il assure si nécessaire la coordination des mesures prises, en particulier 
lorsque plusieurs manifestations, notamment sportives, se déroulent simultanément. Quant à 
l'al. 2, il prévoit que le préfet planifie, en collaboration avec la Police cantonale, les mesures 
matérielles que celle-ci doit prendre afin d'assurer le bon déroulement des manifestations 
sportives.
Enfin, l'art. 19 al. 1 de la loi fribourgeoise du 20 novembre 1975 sur les préfets (RSF 122.3.1) 
dispose que le préfet est responsable du maintien de l'ordre public.
2.3.
Dans ses observations sur le recours, le préfet a exposé avoir rendu la décision attaquée 
dans le contexte légal exposé au consid. 2.2 ci-dessus, lui attribuant, en coopération avec la Police 
cantonale, la compétence de veiller aux aspects sécuritaires liés à la tenue des matchs de 
A.________. Il a en particulier souligné ce qui suit:


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"Un des éléments clé pour assurer la sécurité de ces matchs est le dispositif permettant d'accéder et repartir 
de la patinoire. Selon une doctrine d'engagement établie, ce dispositif doit garantir de façon impérative la 
séparation des flux entre les supporters des deux équipes. La difficulté liée à cette doctrine d'engagement 
tient au fait que chacun de ces flux doit lui-même prendre en compte la pluralité des modes de transports 
utilisés par les spectateurs (véhicule individuel motorisé, transports publics, mobilité douce) ainsi que des 
besoins spécifiques de certains véhicules motorisés particuliers (bus des joueurs de l'équipe visiteuse, 
ambulance en attente, véhicules des médias, notamment le bus-régie de la télévision, véhicules de 
personnes à mobilité réduite, etc.) tout en réservant l'accès aux éventuels secours (feux-bleus) et en laissant 
les voies d'évacuation libres en cas de problème dans la patinoire. La conceptualisation et la mise en place 
ce dispositif est en soi complexe, des difficultés supplémentaires survenant en cas de cumul de 
manifestations. Pour être efficient, ce dispositif doit impérativement être stable de manière à permettre 
d'assigner des missions claires au personnel de sécurité - composé à la fois de bénévoles, d'entreprises de 
sécurité privées, de la Police cantonale, d'agents de la Police locale et d'une Police intercommunale 
(ACOPOL) - mais aussi induire certaines routines chez les usagers favorisant ainsi tant leur tranquillité que 
leur sécurité.
La construction d'un nouveau parking jouxtant la deuxième patinoire et la suppression momentanée d'une 
centaine de places faisant partie du dispositif habituel de parcage a encore d'avantage complexifié la 
situation. Face à cette contrainte extraordinaire et tenant compte des facteurs précités, le report des places 
de parc perdues sur B.________ représente un des éléments d'un dispositif plus vaste permettant d'assurer 
la séparation des flux et la sécurité publique lors des matchs de A.________ de la saison 2019-2020."
3.
En l'espèce, il convient d'emblée de souligner que la demande d'autorisation déposée par l'intimée 
est motivée par les travaux relatifs à la construction du parking à étages jouxtant la deuxième piste 
de glace et par le fait que ceux-ci suppriment environ 100 places de parc. Comme exposé ci-
dessus, les directives réglant l'utilisation temporaire de B.________ à des fins de stationnement 
formulées par le préfet le 20 mai 2015 mentionnent explicitement la construction d'une nouvelle 
patinoire comme constituant un cas extraordinaire pouvant donner lieu à une autorisation spéciale 
d'utilisation de B.________. De l'avis de la Cour de céans, ce cas de figure peut effectivement 
conduire à l'octroi d'une autorisation spéciale pour les motifs qui suivent.
Il est manifeste que ces travaux – auxquels s'ajoutent encore ceux également en cours concernant 
le chantier relatif à la première patinoire – revêtent un caractère extraordinaire de par leur ampleur 
et, par voie de conséquence, de par leur durée. De plus, les travaux en question réduisent, et ce 
pendant toute leur durée, de manière importante les possibilités de stationnement, puisque ce sont 
environ 100 places de parc qui sont rendues indisponibles à l'arrière de la patinoire sur les 240 
dont l'intimée dispose sur le domaine public. 
De l'avis de la recourante, la circulation supplémentaire induite par le stationnement à B.________ 
augmente les risques pour les utilisateurs des transports publics et de la mobilité douce et est 
susceptible de ralentir la vitesse commerciale des bus. Sur ce point, on doit constater que la Police 
cantonale a procédé à une analyse approfondie de la situation et est parvenue à la conclusion que 
la mise à disposition de B.________ constituait la meilleure variante pour l'organisation de 
A.________. Elle n'a soulevé aucun problème en ce qui concerne la sécurité routière, 
respectivement celle des piétons, cyclistes ou usagers des transports publics. En particulier, elle a 
relevé que le fait de modifier constamment le dispositif de stationnement, en fonction des 
disponibilités des différents parkings existants dans la zone concernée, était difficilement gérable 


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pour l'organisation de A.________, en raison des nombreuses modifications au niveau des 
effectifs engagés, de l'attribution des missions et des coûts engendrés. Aucun élément au dossier 
ne permet de mettre en doute l'appréciation faite par cette autorité qui, parmi ses tâches, doit 
notamment assurer la sécurité du trafic routier et apporter son soutien en matière de sécurité aux 
organisateurs de manifestations publiques. Par ailleurs, la décision attaquée émet un certain 
nombre de conditions, parmi lesquelles certaines ont manifestement pour but de veiller à la 
sécurité du trafic (cf. notamment dispositif, ch. 1 let. e et g). En outre, le préfet – qui, comme 
mentionné ci-dessus, doit veiller de façon générale au bon déroulement des manifestations 
sportives – a expliqué que, outre des problèmes organisationnels qu'elles poseraient en terme de 
coordination avec l'ensemble des partenaires intéressés et de mise en place du dispositif 
(modification des effectifs, données d'ordre aux forces de sécurité, orientation du public), des 
variations dans le dispositif de parcage au fil des matchs amèneraient une instabilité qui serait 
source d'insécurité. Il a souligné que si celle-ci était par principe inadmissible, elle l'était encore 
moins dans le contexte de l'organisation de matchs de hockey de "National League", qui 
représente l'unique activité régulière soumise à autorisation en vertu du Concordat LMSI dans le 
district de la Sarine, ce qui différencie la position de l'intimée par rapport aux organisateurs 
d'autres manifestations sur le site. Il a ajouté que le dispositif de parcage faisait partie du concept 
général de sécurité dans le sens où le bon flux de véhicules et, par là, des personnes – 
notamment ici d'éventuels supporters à risque –, en dépendait. Là encore, rien au dossier n'est 
susceptible de mettre en doute cette appréciation motivée et convaincante. Bien au contraire, il 
apparaît que, pour rendre sa décision, le préfet a pleinement tenu compte de tous les intérêts en 
présence et procédé à une soigneuse pesée de ceux-ci, au terme de laquelle il a considéré que 
l'intérêt public à la sécurité et à l'ordre publics primaient sur les autres intérêts en cause. La Cour 
de céans partage pleinement cet avis.
A cela s'ajoute que l'autorisation spéciale ici contestée est non seulement provisoire, mais 
également précisément délimitée dans le temps, puisqu'elle ne vaut que pour les matchs à 
domicile de la saison 2019-2020. S'il ne s'agit certes pas d'une autorisation exceptionnelle pour un 
événement unique – soit sur une journée ou limité à quelques jours seulement –, il n'en demeure 
pas moins qu'elle revêt un caractère extraordinaire de par la nature des travaux en cours et leurs 
conséquences quant à la réduction importante des places de stationnement à disposition, comme 
exposé précédemment. En outre, cette autorisation est limitée à 110 places situées sur la surface 
aménagée pour les cirques, lesquelles ne pourront être mises à disposition que pour les visiteurs 
"vignettes" et les personnes au bénéfice d'une autorisation de stationnement pour personne 
handicapée. Sur ce point, l'intimée a expliqué à satisfaction que ce critère de sélection 
correspondait au nombre de places à disposition dans B.________. Or, il ne fait aucun doute que 
si B.________ était accessible sans aucun critère de sélection préalable, il risquerait d'être 
rapidement rempli, ce qui engendrerait selon toute vraisemblance une surcharge de trafic et des 
bouchons sur les dessertes publiques situées à proximité, tout en augmentant les dangers 
potentiels pour les piétons et les cyclistes et en ralentissant la vitesse commerciale des bus. De 
même, on ne saurait y voir une inégalité de traitement par rapport aux usagers du park and ride 
qui est lui aussi amputé de 100 places de stationnement. En effet, si l'autorisation spéciale 
litigieuse a certes pour but de remplacer les places de stationnement supprimées durant les 
travaux pour des spectateurs des matchs de A.________, elle poursuit par ce biais d'autres 
objectifs qui tendent à la mise en place d'un dispositif de sécurité dans le contexte d'un match de 
hockey sur glace de première division. En ce sens, en limitant l'autorisation spéciale à 110 places 
sur les 250 qui pourraient en soit être mises à disposition sur la surface aménagée pour l'accueil 


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des cirques (cf. décision du préfet du 20 mai 2015), la décision attaquée respecte par ailleurs le 
principe de proportionnalité. Dans ces circonstances, point n'est besoin de procéder à une étude 
prouvant le besoin en places de stationnement et la poursuite d'un intérêt public général, comme 
le requiert la recourante.
Au vu de l'ensemble de ce qui précède, on doit constater que l'autorisation exceptionnelle permet 
la mise à disposition d'une partie de B.________ de façon temporaire uniquement; il ne s'agit ainsi 
pas d'un changement d'affectation au sens strict, ni d'une affectation du sol atteignant une 
intensité qui nécessiterait de procéder à une procédure supplémentaire de permis de construire. 
En effet, un permis de construire a été octroyé par le lieutenant de préfet par décision du 
28 octobre 1998, dans laquelle le parcage a finalement été admis de manière très limitée par le 
Tribunal administratif. C'est notamment dans la continuité de sa compétence d'autorité de permis 
de construire que le préfet a constaté la licéité de l'utilisation de cette place dans le cas d'espèce. 
Dès lors que le stationnement litigieux est limité à la surface existante aménagée pour l'accueil des 
cirques, la législation sur le droit de la construction n'impose pas un contrôle supplémentaire à la 
lumière de ses dispositions. A l'égard du maintien de l'ordre public, la décision attaquée poursuit 
en outre un intérêt public considérable et respecte le principe de proportionnalité. Partant, c'est à 
bon droit que le préfet a délivré l'autorisation exceptionnelle requise.
4.
Entièrement mal fondé, le recours (602 2019 84) doit ainsi être rejeté dans la mesure où il est 
recevable. Partant, la décision du Préfet du district de la Sarine du 25 juin 2019 est confirmée.
L’affaire étant jugée sur le fond, la demande de restitution de l'effet suspensif (602 2019 87) 
devient sans objet.
5.
Il est renoncé à percevoir des frais de procédure. 
Obtenant gain de cause et ayant fait appel aux services d'avocats pour défendre ses intérêts, 
l'intimée a droit à une indemnité de partie. Conformément à l'art. 8 al. 1 du tarif, les honoraires 
alloués pour la représentation ou l'assistance de la partie sont fixés entre CHF 200.- et 
CHF 10'000.-. Dans les affaires d'une ampleur ou d'une complexité particulière, le maximum 
s'élève à CHF 40'000.-. La fixation des honoraires dus à titre de dépens a lieu sur la base d'un tarif 
horaire de CHF 250.-. Les débours nécessaires à la conduite de l'affaire sont remboursés au prix 
coûtant, les photocopies effectuées par le mandataire étant remboursées par 40 centimes par 
copie isolée (art. 9 al. 1 et 2 du tarif).
Sur la base de la liste de frais produite par les mandataires de l'intimée, l'indemnité de partie est 
arrêtée à CHF 4'148.20 (honoraires et débours: CHF 3'851.60; TVA 7.7%: CHF 296.60), après 
correction d'une erreur de calcul par rapport aux honoraires et du montant relatif aux photocopies 
selon le tarif applicable. Elle est mise à la charge de la recourante, qui s'en acquittera directement 
auprès des mandataires de l'intimée (art. 137, 140 et 141 CPJA).


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la Cour arrête :
I.
Le recours (602 2019 84) est rejeté dans la mesure où il est recevable.
II.
La requête de restitution de l'effet suspensif (602 2019 87), devenue sans objet, est rayée du 
rôle.
III.
Il est renoncé à percevoir des frais de procédure. L'avance de frais de CHF 1'000.- versée 
par la recourante lui est restituée.
IV.
Un montant de CHF 4'148.20 (dont CHF 296.60 au titre de la TVA), à verser à Me Trevor J. 
Purdie et Me Nicolas Maternini à titre d'indemnité de partie, est mis à la charge de la 
recourante.
V.
Notification.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant de l'indemnité de partie peut, dans le même délai, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 al. 1 CPJA).
Fribourg, le 18 novembre 2019/jfr/vth
Le Président :
La Greffière-rapporteure :