fr_gerichte · 605 2018 181 · 2019-12-09 · fr

Arrêt de la Ie Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal | Sozialhilfe (seit dem 01.01.2011)

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
605 2018 181
605 2018 182
Arrêt du 9 décembre 2019
Ie Cour des assurances sociales
Composition
Président :
Marc Boivin 
Juges :
Dominique Gross, Marc Sugnaux 
Greffière-stagiaire :
Tania Chenaux
Parties
A.________, recourante, représentée par Me Kathrin Straub, 
avocate
contre
COMMISSION SOCIALE DE LA VILLE DE FRIBOURG, autorité 
intimée 
Objet
Aide sociale – exigence de remboursement de prestations perçues 
indûment en lien avec une violation du devoir de collaborer
Recours du 30 juillet 2018 (605 2018 181) contre la décision sur 
réclamation du 28 juin 2018 
Requête d’assistance judiciaire (605 2018 182) du 30 juillet 2018


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considérant en fait
A.
A.________ (la recourante), née en 1982, de nationalité portugaise, est au bénéfice d’une 
autorisation d’établissement en Suisse (permis C). Elle est mariée depuis novembre 2007 à 
B.________, né en 1973. Le couple a un enfant commun, né en 2008, et le mari de la recourante 
a deux autres enfants issus de relations précédentes. 
La recourante a bénéficié depuis 2000, pour des raisons de nature psychique, d’une rente entière 
de l’assurance-invalidité qui a toutefois été supprimée à partir du mois de juin 2015 au motif que 
son état de santé s’était amélioré et qu’elle ne présentait dès lors plus qu’un taux d’invalidité de 
31%, toujours lié à une incapacité de travail partielle en lien avec des atteintes à sa santé 
psychique (voir dossier administratif, onglet 5). 
Depuis le 1er juillet 2015, la famille de la recourante et de son mari a perçu des prestations d’aide 
sociale allouées par la Commission sociale de C.________. En raison de difficultés relationnelles, 
les époux ont ensuite été autorisés le 18 janvier 2016 à vivre séparés dans le cadre de mesures 
protectrices de l’union conjugale, la recourante restant au domicile familial de D.________ avec 
son fils. A partir de février 2016, l’aide matérielle versée par la Commission sociale a pris en 
considération uniquement la recourante et son fils, le recourant bénéficiant de prestations d’aide 
sociale allouées par la Commission sociale de E.________ (voir dossier administratif, onglets 2 et 
16).
B.
Par décision du 7 mai 2018, la Commission sociale a supprimé avec effet au 1er mars 2018 
la couverture du budget social de la recourante et de son fils, exigeant par ailleurs le 
remboursement du montant de CHF 49'355.65 correspondant aux prestations d’aide sociale 
perçues dès septembre 2016. Elle a fondé cette décision sur le reproche fait à la recourante 
d’avoir repris la vie commune avec son mari depuis septembre 2016, sans en informer 
préalablement le Service de l’aide sociale de C.________ (le Service de l’aide sociale).
C.
Le 25 mai 2018, la Commission sociale a par ailleurs dénoncé la recourante auprès du 
Ministère public du canton de Fribourg. Il a reproché à celle-ci d’avoir, par son comportement, reçu 
de manière illégale une aide matérielle par des déclarations incomplètes ou fausses et d’avoir ainsi 
commis un abus d’aide sociale sanctionné pénalement par la législation sur l’aide sociale et le 
code pénal.
D.
Par réclamation déposée par sa mandataire le 7 juin 2018 contre la décision du 7 mai 2018, 
la recourante a conclu pour l’essentiel, sous suite de frais et dépens, à l’annulation de cette 
décision et au versement des prestations d’aide matérielle jusqu’au 15 mai 2018, date à laquelle 
elle a déménagé dans l’appartement de son mari. En substance, elle a contesté que son mari soit 
revenu vivre avec elle à partir de septembre 2016 et elle s’est déterminée sur les éléments 
d’enquête produits par la Commission sociale.
Par le même acte, la recourante a par ailleurs requis d’être mise au bénéfice de l’assistance 
judiciaire pour la procédure administrative. 
Par décision du 28 juin 2018, la Commission sociale a rejeté la réclamation et confirmé sa décision 
initiale du 7 mai 2018. Maintenant sa position selon laquelle la recourante avait repris la vie 
commune avec son mari dès le mois de septembre 2016, elle a discuté en détail les différents 
éléments ressortant de son enquête, réfutant par ailleurs les arguments développés par la 
recourante pour contester cette reprise.


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Par la même décision, la Commission sociale a par ailleurs rejeté la requête d’assistance judiciaire 
déposée pour la procédure administrative, considérant en substance qu’elle aurait pu se défendre 
elle-même à ce stade ou alors faire appel à une association susceptible de la défendre 
gratuitement ou presque.
E.
Par acte de recours adressé au Tribunal cantonal par sa mandataire le 30 juillet 2018, la 
recourante conclut sous suite de frais judiciaires et dépens à l’annulation de la décision sur 
réclamation du 28 juin 2018 en ce qui concerne l’obligation de rembourser le montant de 
CHF 49'355.65, subsidiairement à une réduction adéquate du montant à rembourser.
A l’appui de sa position, elle revient en particulier sur la situation très conflictuelle qui a amené les 
époux à se séparer durant l’hiver 2015/2016, sur le déménagement de son mari, sur le caractère 
malintentionné des dénonciations qui ont conduit à mettre en place une enquête policière et, entre 
autres éléments, sur les circonstances qui ont conduit son mari à effectivement passer du temps à 
l’ancien domicile conjugal en l’aidant durant certaines périodes dans l’éducation de leur fils, 
notamment en s’assurant qu’il aille bien se coucher et qu’il se lève à temps pour aller à l’école. Elle 
reproche en résumé à la Commission sociale d’avoir constaté les faits de façon inexacte en 
retenant une reprise de la vie commune en septembre 2016, alors que celle-ci n’est intervenue 
que le 16 mai 2018, lorsqu’elle a dû déménager de façon précipitée quelques mois après la 
suppression des prestations d’aide sociale. Par deux griefs subsidiaires, elle critique d’une part 
l’absence de toute motivation quant à l’ampleur du montant exigé en remboursement et elle 
soutient d’autre part que, dans l’hypothèse où le versement de prestations indues devait être 
confirmé, elle remplirait alors les conditions d’une remise de ce montant.
Par le même acte, complété sur ce point par un courrier du 7 septembre 2018, la recourante 
requiert l’assistance judiciaire et demande que sa mandataire soit désignée défenseure d’office.
F.
Dans ses observations du 11 septembre 2018, la Commission sociale conclut au rejet du 
recours.
Reprenant pour l’essentiel les motifs développés dans sa décision sur réclamation, elle réaffirme 
avoir apporté la preuve de la reprise de la vie commune des époux dès septembre 2016, en 
s’appuyant sur des éléments d’enquête objectifs, alors que la recourante n’a quant à elle produit 
aucune pièce probante attestant le contraire. Elle ajoute que les explications de celle-ci, 
notamment en lien avec son état de santé psychique, sont infondées et contradictoires, compte 
tenu de ses fréquents déplacements en Suisse et à l’étranger et de la levée de la mesure de 
curatelle de représentation et de gestion dont elle a bénéficié jusqu’au 14 juillet 2017. Quant à ses 
autres arguments, fondés sur des témoignages de proches et sur des attestations des médecins 
traitants, ils ne remettent pas non plus en question le caractère probant des éléments objectifs de 
l’enquête. Enfin, en lien avec les griefs formulés à titre subsidiaire, la Commission sociale explique 
que le montant exigé en remboursement correspond à l’intégralité des prestations versées en 
faveur de la recourante et de son fils pour la période de septembre 2016 à février 2018 et qu’une 
remise même partielle de ce montant n’est pas envisageable, la condition de la bonne foi faisant 
défaut.
G.
Par courrier du 2 septembre 2019, la recourante produit un procès-verbal de son audition par 
le Ministère public du canton de Fribourg en qualité de prévenue dans la procédure pénale ouverte 
contre elle pour contravention à la loi sur l’aide sociale et obtention illicite de prestations d’une 
assurance sociale ou de l’aide sociale en lien avec l’omission d’avoir informé le Service social du 
fait qu’elle avait reprise la vie commune avec son époux. Elle joint également à son courrier un 


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avis de clôture du 30 août 2019 par lequel le Procureur en charge de la procédure indique qu’il 
entend rendre une ordonnance de classement puisqu’il n’est pas suffisamment établi que la 
recourante a repris la vie commune entre septembre 2016 et février 2018 en créant un ménage 
commun au sens de la législation sur l’aide sociale, de telle sorte qu’il ne peut pas être retenu que 
sa situation personnelle avait changé et qu’elle devait en informer le Service social.
Invitée à se déterminer sur ces nouveaux éléments, la Commission sociale retient en substance 
que les règles d’appréciation des preuves applicables en procédure administrative sont différentes 
de celles de la procédure pénale. Elle confirme une nouvelle fois que, compte tenu des éléments 
de preuve objectifs qui ressortent de son enquête, non contredits par les explications 
contradictoires et invérifiables de la recourante, la reprise d’une vie commune dès septembre 2016 
est suffisamment établie en procédure administrative.
Par courrier du 17 novembre 2019, la recourante produit une ordonnance de classement rendue le 
8 novembre 2019. Il en ressort en particulier que le Procureur en charge du dossier confirme qu’il 
n’a pas été établi que qu’elle avait à nouveau créé un ménage commun avec son mari entre 
septembre 2016 et février 2018 de façon à modifier sa situation financière et personnelle. Une 
copie de cette ordonnance pénale a transmise à la Commission sociale, pour information.
Par courrier du 19 novembre 2019, sur demande du Juge délégué à l’instruction, le Ministère 
public, produit son dossier relatif à la procédure pénale susmentionnée.
Le 21 novembre 2019, la mandataire de la recourante produit sa liste de frais.
Il n’a pas été ordonné d’autre échange d’écritures. Pour autant que cela soit utile à la solution du 
litige, il sera fait état du détail des arguments des parties dans les considérants de droit du présent 
arrêt.
en droit
1. 
A teneur de l'art. 36 de la loi fribourgeoise du 14 novembre 1991 sur l’aide sociale (LASoc; 
RSF 831.0.1), les décisions sur réclamation sont sujettes à recours auprès du Tribunal cantonal.
Interjeté dans le délai et les formes prescrits (art. 79 ss du code fribourgeois du 23 mai 1991 de 
procédure et de juridiction administrative; CPJA; RSF 150.1) par une personne habilitée à recourir 
(art. 37 LASoc), le recours est recevable et le Tribunal cantonal peut en examiner les mérites.
1.1.
Selon l’art. 77 CPJA, le recours peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès ou 
l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits 
pertinents (let. b). En revanche, le grief d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA) ne peut être invoqué 
que si l’affaire concerne le domaine des contributions publiques ou des assurances sociales 
(let. a), si l’affaire est susceptible d’un recours auprès d’une autorité fédérale habilitée à revoir ce 
grief (let. b) ou si une loi le prévoit expressément (let. c). 
L’aide sociale, bien que s’apparentant dans une certaine mesure aux assurances sociales, ne 
relève pas de ce domaine du droit. Aussi, et à défaut d’habilitation légale expresse, le Tribunal 
cantonal ne peut pas revoir l’opportunité de la décision attaquée.


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1.2.
La décision sur réclamation attaquée confirme la suppression des prestations d’aide sociale 
en faveur de la recourante et de son fils avec effet au 1er mars 2018, exige le remboursement d’un 
montant de CHF 49'355.65 correspondant aux prestations d’aide sociale perçues de 
septembre 2016 à février 2018 et rejette la requête d’assistance judiciaire déposée pour la 
procédure administrative.
Les conclusions du recours déposé auprès du Tribunal cantonal visent toutefois uniquement 
l’exigence du remboursement du montant CHF 49'355.65, de telle sorte que l’objet du litige est 
limité à cette question. 
2.
Selon l'art. 12 de la Constitution fédérale (Cst.; RS 101), quiconque est dans une situation de 
détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et assisté et de 
recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. 
L'art. 36 al. 1 de la Constitution du canton de Fribourg (Cst./FR; RSF 10.1) prévoit également que 
toute personne dans le besoin a le droit d'être logée de manière appropriée, d'obtenir les soins 
médicaux essentiels et les autres moyens indispensables au maintien de sa dignité.
2.1.
La LASoc régit l'aide sociale accordée par les communes et l'Etat aux personnes 
domiciliées, séjournant ou de passage dans le canton (art. 1 al. 1 LASoc). Elle a pour but de 
favoriser l'autonomie et l'intégration sociale de la personne dans le besoin (art. 2 LASoc). 
Une personne est considérée dans le besoin lorsqu’elle éprouve des difficultés sociales ou 
lorsqu’elle ne peut subvenir à son entretien, d’une manière suffisante ou à temps, par ses propres 
moyens (art. 3 LASoc).
2.2.
Selon l'art. 4 LASoc, l'aide sociale comprend la prévention, l'aide personnelle, l'aide 
matérielle et la mesure d'insertion sociale (al. 1). La prévention comprend toute mesure générale 
ou particulière permettant d'éviter le recours à l'aide personnelle et matérielle (al. 2). L'aide 
personnelle comprend notamment l'écoute, l'information et le conseil (al. 3). L'aide matérielle est 
une prestation allouée en espèces, en nature ou sous la forme d'un contrat d'insertion sociale 
(al. 4).
3.
Sous le titre « obligation de renseigner – demandeur », l’art. 24 LASoc concrétise le devoir de 
collaboration du demandeur d’aide, jugé primordial en droit social (arrêts TC FR 605 2018 26 du 
4 février 2019 consid. 4, 605 2012 115 du 16 mai 2012, 605 2012 88 du 1er juin 2012).
Cette disposition légale prévoit que la personne qui sollicite une aide matérielle est tenue 
d’informer le service social de sa situation personnelle et financière de manière complète et de 
produire les documents nécessaires à l’enquête (al. 1), que le bénéficiaire d’aide doit informer 
sans délai le service sociale de tout changement de sa situation (al. 3), que le service social 
compétent est autorisé, dans le respect des principes de proportionnalité et de finalité, à faire 
signer une procuration l’autorisant à requérir des renseignements auprès des services de 
l’administration publique, des assurances et des tiers (al. 4) et, enfin que le demandeur, en cas de 
doute sur l’exactitude ou la véracité des renseignements fournis concernant sa situation 
personnelle et financière, doit délier du secret les services ou tiers nommément désignés afin de 
permettre aux autorités d’aide sociale de récolter les informations à son sujet qui sont nécessaires 
à la détermination de son droit à l’aide matérielle (al. 5, 1ère partie). 


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3.1.
S’agissant des conséquences d’une violation de l’obligation de renseigner, l’art. 24 al. 2 
LASoc énonce que l’aide matérielle peut être refusée si le requérant ne produit pas les documents 
nécessaires à l’enquête. Cependant, elle ne peut pas être refusée à une personne dans le besoin, 
même si celle-ci est personnellement responsable de son état.
3.2.
Dans le cadre de la délégation prévue à l’art. 22a LASoc, l’art. 10 de l'ordonnance 
cantonale du 2 mai 2006 fixant les normes de calcul de l’aide matérielle de la loi sur l’aide sociale 
(RSF 831.0.12; ci-après l’ordonnance) contient lui aussi des règles prévoyant la réduction – voire 
la suppression – de l’aide matérielle au titre de « sanction ».
Il en ressort que l’aide matérielle minimale pour l’entretien (minimum vital absolu) prévue à l’art. 4a 
al. 2 LASoc est de 15 % inférieure aux montants forfaitaires fixés à l’art. 2 de l’ordonnance (al. 1). 
En cas de manquement, qui ne doit pas forcément être grave, ces montants forfaitaires peuvent 
être réduits de 5 à 30 % (al. 2). Les réductions sont limitées à douze mois. Les réductions de 20% 
et plus sont limitées à six mois et ne peuvent être prolongées sans une nouvelle évaluation (al. 3). 
Les réductions tiennent compte des conséquences pour les enfants faisant partie de l’unité 
d’assistance et respectent le principe de proportionnalité (al. 4). La suppression de la couverture 
des besoins fondamentaux (entretien, logement, santé) est même exceptionnellement possible, si 
le bénéficiaire refuse de manière expresse et répétée de prendre un emploi raisonnablement 
acceptable qui lui est fourni ou de faire valoir un droit à un revenu de substitution (al. 5).
3.3.
Quant aux dispositions relatives au remboursement des prestations d’aide matérielle, 
il convient de distinguer celles ayant trait au remboursement de l’aide perçue légalement 
(art. 29 LASoc) – qui ne sont pas en jeu en l’espèce – de celles concernant l’aide perçue 
illégalement (art. 30 LASoc). 
En vertu de l'art. 30 al. 1 LASoc, celui qui, par des déclarations fausses ou incomplètes, a obtenu 
une aide matérielle, est tenu de rembourser le montant perçu à tort.
Toutefois, selon l'art. 30 al. 2 LASoc, une remise peut être accordée si le requérant était de bonne 
foi et si le remboursement du montant perçu à tort le mettait dans une situation difficile.
4.
Les mesures administratives susmentionnées, soit la réduction des prestations d’aide matérielle en 
cas de violation du devoir de collaborer et l’exigence de remboursement de prestations perçues à 
tort, sont indépendantes des sanctions pénales qui peuvent être prononcées au sens de 
l'art. 37a LASoc. Selon cette disposition, est passible d'amende celui qui obtient illégalement une 
aide matérielle, en particulier par des déclarations fausses ou incomplètes, ou celui qui l'utilise à 
des fins non conformes à la présente loi, ou celui qui ne rembourse pas les avances d'aide sociale 
versées à titre d'avance sur des prestations d'assurance ou de tiers.
4.1.
Le jugement pénal ne lie en principe pas l'autorité administrative. Afin d'éviter dans la 
mesure du possible des décisions contradictoires, la jurisprudence a néanmoins admis, s'agissant 
de se prononcer sur l'existence d'une infraction, que l'autorité administrative ne devait pas 
s'écarter sans raison sérieuse des faits constatés par le juge pénal ni de ses appréciations 
juridiques qui dépendent fortement de l'établissement des faits, en particulier lorsque le jugement 
pénal a été rendu au terme d'une procédure publique ordinaire au cours de laquelle les parties ont 
été entendues et des témoins interrogés (ATF 124 II 103 consid. 1c/bb, 123 II 97 consid. 3c/aa, 
121 II 214 consid. 3a et les arrêts cités). Si les faits retenus au pénal lient donc en principe 


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l'autorité et le juge administratifs, il en va différemment des questions de droit, en particulier de 
l'appréciation de la faute (arrêt TF 1C_71/2008 du 31 mars 2008 consid. 2.1).
4.2.
La Commission sociale soutient dans ses contre-observations que le classement prononcé 
en procédure pénale résulterait de l’application du « principe in dubio pro reo en lien avec celui de 
in dubio pro duriore », alors que l’administration des preuves en matière administrative, plus 
largement l’établissement des faits, répondrait à la règle de la vraisemblance prépondérante. 
Il suffirait dès lors que « le fait en question soit rendu vraisemblable pour qu’il soit retenu ». Elle en 
conclut que les différences existant entre les deux types de procédure, « tant dans l’établissement 
des faits que dans la motivation et le résultat », ont pour conséquence que la procédure pénale 
n’influe pas sur la procédure administrative, de telle sorte qu’il convient de s’en écarter. Une telle 
conclusion contredisant sur le principe les règles jurisprudentielles exposées ci-dessus, il convient 
de revenir sur les différentes notions en question.
4.2.1. En procédure pénale tout d’abord, l’art. 419 al. 1 du Code de procédure pénale du 
5 octobre 2007 (CPP; RS 312.0) énonce plus spécifiquement à sa lettre a que le ministère public 
ordonne le classement de tout ou partie de la procédure lorsqu’aucun soupçon justifiant une mise 
en accusation n’est établi. Cela ne signifie cependant pas que s’il y a contradiction entre les 
preuves, il appartient au ministère public de procéder à leur appréciation avant de rendre 
éventuellement une ordonnance de classement. En effet, le principe in dubio pro reo ne s’applique 
pas en matière de décision de classement et c’est bien au contraire le principe in dubio pro duriore 
qui doit être appliqué, principe ayant pour conséquence que lorsqu’il y contradiction entre les 
preuves, le cas doit être dénoncé au tribunal compétent par le biais d’une mise en accusation. 
Concrètement, un soupçon même insuffisant pour justifier en l’état une condamnation justifie la 
poursuite de l’enquête. Il en va de même si les preuves en l’état demeurent insuffisantes: l’enquête 
doit se poursuivre pour permettre d’identifier si les conditions d’une infraction sont réalisées. Il en 
résulte qu’une ordonnance de classement doit être rendue lorsqu’une condamnation paraît exclue 
avec une vraisemblance confinant à la certitude. La possibilité de classer la procédure n’est 
cependant pas limitée à ce seul cas, car une interprétation aussi restrictive imposerait un renvoi en 
jugement même en présence d’une très faible probabilité de condamnation. En cas de doute, le 
principe in dubio pro duriore exige donc que la procédure se poursuive. Cela signifie que si les 
possibilités d’un acquittement ou d’une condamnation sont à peu près équivalentes, le renvoi en 
accusation s’impose, surtout en présence de délits graves (MOREILLON/PAREIN-REYMOND, Petit 
commentaire du Code de procédure pénale, 2013, art. 319 n. 8 s. et les références).
4.2.2. En procédure administrative ensuite, selon un principe généralement admis qui trouve 
application en droit de l’aide sociale, il incombe à celui qui fait valoir l'existence d'un fait de nature 
à en déduire un droit d'en apporter la preuve et de supporter les conséquences de l'échec de cette 
preuve (arrêts TF 2P.2006 du 1er juin 2006 consid. 4.1, 8C_781 du 11 avril 2013 consid. 2.4.2).
Un fait est ainsi tenu pour établi lorsque le juge a pu se convaincre de la vérité d'une allégation. 
Ce principe n'exclut toutefois ni l'appréciation anticipée des preuves, ni la preuve par indices (arrêt 
TF 2P.2006 du 1er juin 2006 consid. 4.1). 
La loi, la doctrine et la jurisprudence ont en particulier apporté des exceptions à cette règle 
d'appréciation des preuves. L'allégement de la preuve est alors justifié par un "état de nécessité en 
matière de preuve" (Beweisnot), qui se rencontre lorsque, par la nature même de l'affaire, une 
preuve stricte n'est pas possible ou ne peut être raisonnablement exigée, en particulier si les faits 
allégués par la partie qui supporte le fardeau de la preuve ne peuvent être établis qu'indirectement 
et par des indices. Tel peut être le cas de la survenance d'un sinistre en matière d'assurance-vol 


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ou de l'existence d'un lien de causalité naturelle, respectivement hypothétique. Le degré de preuve 
requis se limite alors à la vraisemblance prépondérante (überwiegende Wahrscheinlichkeit), qui 
est soumise à des exigences plus élevées que la simple vraisemblance (die Glaubhaftmachung) 
L’application de ce degré de preuve est également généralisée en matière d’assurances sociales. 
Dans ce domaine du droit, le juge fonde sa décision, sauf dispositions contraires de la loi, sur les 
faits qui, faute d’être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables 
(voir p. ex. arrêt TF 8C_549/2018 du 22 janvier 2019 consid. 3). La vraisemblance prépondérante 
suppose que, d'un point de vue objectif, des motifs importants plaident pour l'exactitude d'une 
allégation, sans que d'autres possibilités ne revêtent une importance significative ou n'entrent 
raisonnablement en considération (ATF 133 III 81 consid. 4.2.2).
La partie qui n'a pas la charge de la preuve a le droit d'apporter une contre-preuve (voir art. 8 CC). 
Elle cherchera ainsi à démontrer des circonstances propres à faire naître chez le juge des doutes 
sérieux sur l'exactitude des allégations formant l'objet de la preuve principale. Pour que la contre-
preuve aboutisse, il suffit que la preuve principale soit ébranlée, de sorte que les allégations 
principales n'apparaissent plus comme les plus vraisemblables (ATF 130 III 321 consid. 3.4).
4.3.
Cela étant, la jurisprudence rappelée ci-dessus relative aux liens existant entre la 
procédure pénale et la procédure administrative ne saurait conduire à une reprise automatique des 
faits retenus dans la décision pénale, l’éventuelle existence de motifs sérieux justifiant en tout état 
de cause de s’en écarter.
5.
Est en l’espèce litigieux le remboursement de la totalité des prestations d’aide sociale pour la 
période de septembre 2016 à février 2018, représentant un montant total de CHF 49'355.65.
Pour juger du bien-fondé de cette exigence de remboursement, il convient au préalable d’examiner 
si la recourante a effectivement, sans l’annoncer au Service social, vécu à nouveau en ménage 
commun avec son mari à partir de septembre 2016.
A cet égard, vu les règles de preuve applicables en procédure administrative, il s’agit de vérifier si 
la preuve stricte de l’existence de ce ménage commun est apportée, voire à tout le moins si des 
indices ou autres éléments de preuve suffisants permettent d’admettre, d’un point de vue objectif, 
que l’absence d’un tel ménage commun n’entre pas raisonnablement en considération 
(vraisemblance prépondérante). La seule possibilité (ou simple vraisemblance) de l’existence d’un 
ménage commun ne serait par contre pas suffisante.
5.1.
Il faut relever d’emblée que par ordonnance de classement du 8 novembre 2019, la 
procédure pénale instruite à l’encontre de la recourante pour contravention à la loi sur l’aide 
sociale et obtention illicite de prestations d’une assurance sociale ou de l’aide sociale a été 
classée, avec la motivation suivante: 
« Il lui était reproché d’avoir repris la vie commune en créant un ménage commun avec son époux 
[…] – duquel elle vivait séparé – et père de son enfant, entre septembre 2016 et février 2018, de 
ne pas en avoir informé le Service social et d’avoir ainsi perçu à tort des prestations de la part 
dudit Service.
Il ressort des déclarations de [la recourante] que [son mari] a toujours gardé un domicile séparé du 
sien mais qu’il passait à plusieurs reprises à son domicile – parfois en y passant la nuit – 
principalement dans le but de s’occuper de leur fils commun, âgé aujourd’hui de 11 ans. 


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[La recourante] a ajouté avoir eu besoin d’aide particulière à l’époque en question en raison de son 
état psychologique fragile et a contesté avoir créé un ménage commun avec [son mari].
Selon les éléments figurant au dossier, il n’est pas établi que [la recourante] a créé un ménage 
commun avec [son mari] lors de la période précitée de façon à modifier sa situation financière et 
personnelle. Le fait que [son mari] ait passé à plusieurs reprises la nuit chez elle et chez leur 
enfant commun ne suffit pas à démontrer que les époux ont créé un ménage commun. Il ne peut 
ainsi pas être reproché à [la recourante] de ne pas en avoir informé le Service social. »
Vu les règles de preuve applicables en procédure pénale lorsqu’il s’agit de prononcer un éventuel 
classement, conformément au principe in dubio pro duriore, la démarche du Procureur consistait à 
examiner s’il existait ou non un soupçon suffisamment établi pour que les possibilités d’une 
condamnation soient au moins à peu près équivalentes à celles d’un acquittement. Ainsi, la 
solution retenue par celui-ci ne signifie certes pas qu’il a exclu toute possibilité que la recourante 
ait recréé un ménage commun avec son mari entre septembre 2016 et février 2018. Elle implique 
toutefois qu’il est parvenu à la conclusion que l’existence d’un ménage commun entre la 
recourante et son mari entre septembre 2016 et février 2018 n’était même pas aussi vraisemblable 
que l’absence d’un tel ménage commun.
Compte tenu du fait que le procureur n’a pas même retenu que les possibilités de l’existence d’un 
ménage commun étaient au moins aussi grandes que l’hypothèse inverse, la cohérence entre le 
traitement pénal et le traitement administratif des faits litigieux conduit ainsi plutôt à retenir en 
procédure administrative également, à plus forte raison, que l’existence d’un tel ménage commun 
n’est pas établie, ni au degré de la preuve stricte normalement applicable, ni même à celui de la 
vraisemblance prépondérante. 
Il n’y a dès lors en principe pas lieu de s’écarter des faits tels qu’ils ont été établis par le Ministère 
public. Cela n’empêche toutefois pas qu’il reste nécessaire de vérifier s’il existe des motifs sérieux, 
tels qu’une inexactitude manifeste, qui devraient conduire à une autre solution. 
5.2.
Sur le vu de ce qui précède, il s’agit pour la Cour de céans de vérifier si les éléments du 
dossier administratif et du dossier pénal produit d’office permettent de confirmer la version des 
faits ressortant de la procédure pénale ou si, au contraire, celle-ci est entachée d’une inexactitude 
manifeste qui impose de la remettre en question. 
5.2.1. A cet effet, il convient d’abord de revenir sur l’évolution de la situation du couple, telle 
qu’elle ressort du dossier.
Mariage et mesures protectrices de l’union conjugale (séparation).
La recourante et son époux se sont mariés en novembre 2007. Ils ont un enfant commun, né en 
mars 2008. A ce moment, la recourante bénéficiait d’une rente entière de l’assurance-invalidité 
depuis 2000 (elle avait alors 18 ans), pour des raisons de nature psychique (trouble anxieux et 
dépressif mixte, personnalité émotionnellement labile type borderline) (voir expertise psychiatrique 
du 13 juin 2019, dossier pénal p. 4010 ss, 4020).
Selon la psychiatre traitante qui suit la recourante depuis 2010, la situation du couple a été de 
longue date compliquée et conflictuelle. En particulier, l’époux de celle-ci souffrant lui-même de 
problèmes psychiatriques, il n’était pas en mesure de lui apporter le soutien dont elle avait 
vraiment besoin (dossier pénal p. 4021).


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La rente d’invalidité perçue jusqu’alors par la recourante a été supprimée à partir du mois de 
juin 2015 au motif que son état de santé s’était amélioré et qu’elle ne présentait dès lors plus qu’un 
taux d’invalidité de 31% (voir dossier administratif, onglet 5). 
En novembre 2015, faisant valoir les difficultés conjugales précitées, la recourante a requis des 
mesures protectrices de l’union conjugale. Son mari n’a d’abord pas répondu à la requête puis, 
dans le délai de grâce imparti par le Président du tribunal civil, il a indiqué être d’accord 
notamment avec la séparation, mais pas avec le montant de la contribution d’entretien en faveur 
de son fils. Un accord complet portant également sur ce point également a toutefois été trouvé lors 
de la séance devant le Président du tribunal civil. Par décision du 18 janvier 2016, celui-ci a dès 
lors autorisé les époux à vivre séparément pour une durée indéterminée, attribué le domicile 
conjugal à la recourante, confié à celle-ci la garde et l’entretien de l’enfant du couple, réservé le 
droit de visite et fixé la contribution d’entretien due par le père en faveur de son fils à CHF 400.-, 
allocations familiales et employeur en sus (voir dossier administratif, onglet 16).
Période suivant la séparation.
La séparation effective a eu lieu au début 2016, l’époux de la recourante quittant le domicile 
conjugal pour loger d’abord chez un ami, puis dans un petit appartement, à G.________. Il a 
toutefois mal supporté la séparation et formulé des menaces. La psychiatre traitante, ainsi que 
l’infirmier en psychiatrie des soins à domicile, ont fortement soutenu la recourante dans sa 
démarche de séparation, afin de favoriser chez elle une stabilité psychique et une distanciation 
progressive (dossier pénal, p. 4022).
Il semble qu’à tout le moins sous certains aspects, la situation de la recourante ait connu une 
certaine stabilisation qui a notamment conduit à la levée de la mesure de curatelle de 
représentation et de gestion dont elle a bénéficié jusqu’au 14 juillet 2017. Elle a toutefois continué 
à bénéficier d’un suivi psychiatrique.
Puis, selon la psychiatre traitante, durant la phase de séparation, pendant l’hiver 2017/2018, la 
recourante a connu un épisode dépressif grave suite auquel elle a eu besoin du soutien de sa 
mère, mais également de son mari qui a dû s’occuper de leur fils de façon plus importante que 
prévue et qui était souvent présent pour le réveiller et le préparer pour l’école. Selon cette 
médecin, le couple n’a toutefois à aucun moment vraiment vécu ensemble, la présence régulière 
du mari représentant plutôt une forme d’assistance. La reprise d’une véritable vie commune aurait 
en effet nécessité au préalable des progrès sur le plan psychique, ainsi qu’une thérapie de couple 
(dossier pénal, p. 4022).
La Commission sociale voit les faits de façon diamétralement différente. Elle retient que la 
recourante et son mari ont repris la vie commune à tout le moins depuis septembre 2016, en se 
fondant sur les éléments suivants qui ressortent notamment du rapport de surveillance précité, 
mais également sur une dénonciation d’une tierce personne:
-
en septembre 2016, la recourante a accompagné son mari dans un bureau de l’administration 
communale dans le cadre de démarches en lien avec une activité de vente sur les marchés 
exercée par celui-ci jusqu’au mois d’octobre ou novembre 2016. Selon l’agent qui les a reçus à 
cette occasion, ils « avaient tout d’un couple » (voir courriel du 22 février 2018 annexé au 
rapport de renseignements du 24 février 2018, dossier administratif onglet 2).
-
le nom du mari de la recourante était inscrit sur la boîte aux lettres de l’appartement de celle-ci 
lors du contrôle effectué par la police locale en novembre 2017;


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-
en août 2017, la recourante et son mari ont fait un voyage d’une semaine à Londres, avec leur 
fils, à l’occasion de la première communion de celui-ci (version de la recourante; voir dossier 
pénal p. 3004, bordereau de recours, p. 14 et 15) ou de l’anniversaire des dix ans de leur 
mariage (version de la dénonciatrice, dossier administratif onglet 2).
-
Entre le 1er mars 2016 et le 24 août 2017, la recourante a effectué plusieurs paiements et 
retraits d’argent avec sa carte bancaire dans divers lieux en France, à F.________ en 
Allemagne, ainsi qu’en divers endroits hors de la commune de D.________, principalement 
accessibles en voiture alors qu’elle ne dispose pas du permis de conduire (dossier administratif 
onglet 2).
-
à une reprise, le 29 janvier 2018, la recourante a aidé son mari à sortir du matériel d’une 
remorque dans le cadre de l’activité de vente de gaufres et crêpes exercée par celui-ci sur le 
parking d’un centre commercial;
-
entre le 24 janvier 2018 et le 20 février 2018, la voiture appartenant au mari de la recourante a 
été régulièrement stationnée sur la place de parc louée par celle-ci devant l’immeuble où se 
trouve son appartement. A plusieurs reprises, elle n’a pas bougé de la nuit, ce qui démontre 
que le mari de la recourante a dormi sur place.
-
lors de la visite du domicile de la recourante effectuée le 20 février 2018 vers 7h30, les agents 
de la police locale ont constaté que son mari était présent, qu’il avait dormi sur place, qu’il 
n’était pas possible de déterminer si le mari disposait d’une « partie à lui » dans les armoires, 
que des habits d’homme étaient empilés sur un meuble de la chambre à coucher, que divers 
cadres accrochés au mur du corridor contenaient des photographies des époux ensemble ou 
avec leur enfant et que divers produits utilisables par un homme se trouvaient dans la salle de 
bain (rasoir, parfum pour homme).
-
un témoin fixé contre la porte de l’appartement du mari de la recourante est resté en place entre 
le 30 janvier 2018 et le 20 février 2018, ce qui tend à démontrer que l’intéressé n’est pas entré 
dans son logement durant cette période.
Suppression de l’aide sociale et emménagement des époux à G.________.
C’est dans le contexte incertain présenté ci-dessus qu’est intervenue la décision de la Commission 
sociale retenant l’existence d’une vie commune entre la recourante et son mari, supprimant toute 
aide matérielle en faveur de celle-ci et de son fils avec effet au 1er mars 2018 et exigeant le 
remboursement de l’aide matérielle versée de septembre 2016 à février 2018.
Suite à cette décision du 7 mai 2018, la recourante a emménagé le 15 mai 2018 avec son mari et 
leur fils et dans un appartement situé à G.________.
5.2.2. Au vu de ce qui précède, il n’est pas exclu que, suite à leur séparation, la recourante et son 
mari aient repris leur vie commune assez rapidement, par exemple dès septembre 2016 comme le 
soutient la Commission sociale.
Il est toutefois au moins aussi vraisemblable que, même confrontés à leurs difficultés conjugales et 
à leur séparation, ils aient d’abord conservé la volonté de se soutenir mutuellement tant dans 
certaines démarches liées à l’activité professionnelle exercée par le mari que dans leur rôle de 
parents, plus particulièrement dans les moments où la recourante a connu un épisode dépressif 
important. Puis que ce soutien mutuel les aient conduits à reprendre progressivement une relation 
de couple, tout en conservant dans un premier temps des lieux de vie séparés, dans le sens des 


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recommandations de la psychiatre de la recourante qui insistait pour que la reprise d’une véritable 
vie commune ne se fasse pas sans stabilisation de l’état psychique de sa patiente et sans thérapie 
de couple.
Il en résulte que la situation du couple durant la période suivant la séparation n’est pas clairement 
établie. 
Plus spécifiquement, l’existence non contestée de certains éléments à l’évidence troublants, 
constatés en particulier lors de la surveillance effectuée à partir de fin janvier 2018 à fin février 
2018, fait certes apparaître l’existence d’un tel ménage commun comme possible, ou simplement 
vraisemblable, à tout le moins durant ces dernières semaines en cause. 
Les explications de la recourante, appuyées notamment par celles de sa psychiatre, font toutefois 
apparaître comme autant probable la version contraire selon laquelle les époux avaient gardé un 
lien d’assistance mutuelle, puis repris progressivement une relation de couple, sans toutefois avoir 
reformé un ménage commun durant tout ou partie de la période de septembre 2016 à février 2018, 
seule litigieuse dans la présente procédure de recours. Cette seconde hypothèse n’est en effet 
remise en cause ni par l’aide ponctuelle apportée par la recourante à son mari, ni par l’absence de 
changement de nom sur la boîte aux lettres suite à la séparation (qui peut être due non seulement 
à des raisons financières, mais également à une certaine négligence, voire à une attitude de déni 
par rapport à la séparation), ni par le voyage commun à Londres avec leur fils durant l’été 2017, ni 
par d’autres déplacements à quelques reprises en France et en Allemagne, ni même par le constat 
qu’à partir de fin 2017/début 2018 le mari de la recourante a passé régulièrement la nuit au 
domicile de celle-ci, tout en conservant son appartement dans lequel il se rendait de moins en 
moins souvent. 
5.2.3. Il y a dès lors lieu de conclure, dans la présente procédure de recours de droit administratif 
également, que l’existence d’un ménage commun entre la recourante et son mari durant la période 
de septembre 2016 à février 2018 n’est ni prouvée strictement, ni rendu plus vraisemblable que 
l’hypothèse contraire. Cette appréciation rejoint celle de la procédure pénale. 
Il peut être ajouté à ce stade que, quand bien même il existe en particulier un doute plus important 
quant à l’existence de la reprise d’un ménage commun pour les derniers mois durant lesquels des 
prestations ont été versées à la recourante, on ne peut en déduire que, même s’il avait été établi, 
le retour de son mari – bénéficiant lui-même d’une aide matérielle versée par un autre Service 
d’aide social du canton de Fribourg – aurait entièrement remis en cause les conditions de prise en 
charge de celle-ci. Ce serait là en effet une autre hypothèse à prouver elle aussi par la 
Commission sociale.
5.3.
Dans la mesure où les éléments figurant au dossier ne permettent pas de prouver que la 
recourante a formé un nouveau ménage commun avec son mari durant la période litigieuse, il ne 
peut pas lui être reproché d’avoir manqué à son devoir de collaboration en n’informant pas le 
Service social d’un fait déterminant pour le calcul des prestations d’aide matérielle. Il ne peut dès 
lors pas être retenu que, par des déclarations fausses ou incomplètes, elle aurait durant cette 
période perçu à tort une aide matérielle qu’elle devrait rembourser en application de 
l’art. 30 al. 1 LASoc.
Les conclusions du recours seront en conséquence admises pour cette seule raison déjà. Partant, 
la décision attaquée sera modifiée dans le sens que l’exigence du remboursement du montant de 
CHF 49'355.65 par la recourante sera annulée.


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6.
Il se justifie de relever une fois encore que, même s’il avait été suffisamment prouvé que la 
recourante avait reformé un ménage commun avec son mari durant tout ou partie de la période 
litigieuse sans en informer les autorités de l’aide sociale, une telle violation de son devoir de 
collaboration n’aurait pas justifié d’exiger d’elle, sans autre vérification, le remboursement de 
l’intégralité des prestations allouées pendant la période en cause.
En effet, conformément à l’art. 30 al. 1 LASoc, en cas d’obtention d’une aide matérielle par des 
déclarations fausses ou incomplètes, seule la part des prestations matérielles perçues à tort peut 
être exigée en remboursement. 
Pour appliquer cette disposition légale, l’autorité doit ainsi d’abord vérifier si les faits qui lui ont été 
dissimulés ont effectivement eu pour conséquence qu’elle a versé des prestations indues. Puis, 
cas échéant, elle doit déterminer à concurrence de quel montant l’aide allouée constituait de telles 
prestations indues, preuve à l’appui, au besoin en procédant à de nouveaux calculs rétrospectifs.
Elle ne peut pas se limiter, comme la Commission sociale en l’espèce, à constater de façon 
générale que l’élément de fait qui lui a été dissimulé a pour conséquence de modifier la situation, 
que l’indigence de la personne qui a bénéficié de l’aide sociale ne serait de ce seul fait plus 
prouvée pour la période en question et qu’il se justifierait dès lors d’exiger le remboursement de 
l’intégralité des prestations matérielles versées.
Il en résulte que, dans l’hypothèse où l’existence d’un ménage commun entre la recourante et son 
mari durant tout ou partie de la période de septembre 2016 à février 2018 avait été établie, la 
Commission sociale aurait dû procéder à un calcul rétrospectif des prestations qu’elle aurait dû 
allouer à la recourante et à son fils en tenant compte de ce fait modifié. Et seule la différence entre 
les prestations versées et celles qui auraient dû l’être en prenant en compte ce fait aurait pu être 
exigée en remboursement au sens de l’art. 30 al. 1 LASoc.
7.
7.1.
Vu l’issue du recours, il n’est pas perçu de frais de justice (art. 131 et 133 CPJA).
7.2.
La recourante ayant gain de cause, elle a droit à une équitable indemnité pour ses frais de 
défense (art. 137 CPJA). 
La liste de frais transmise par la mandataire de la recourante comprend également ses démarches 
relatives à la procédure de réclamation, alors que seules celles concernant la procédure de 
recours peuvent être indemnisées. Elle est par ailleurs établie à un tarif de CHF 230.-/heure, 
inférieur au tarif horaire de CHF 250.- prévu à l'art. 8 al. 1 du Tarif cantonal du 17 décembre 1991 
des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (Tarif JA, RSF 
150.12), et elle ne mentionne par ailleurs pas le montant des débours effectifs. 
Dans ces conditions, il y a lieu de s’écarter de la liste produite et de fixer l’indemnité due à la 
recourante pour les démarches effectuées en procédure de recours à un montant global de 
CHF 2'400.-, débours compris, plus CHF 184.80 de TVA à CHF 7.7%.
8.
Vu l’indemnité allouée pour les dépens de la procédure de recours, la requête d’assistance 
judiciaire déposée pour cette procédure est sans objet (605 2018 182).


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la Cour arrête :
I.
Le recours est admis (605 2018 181).
Partant, la décision attaquée est modifiée dans le sens que l’exigence du remboursement du 
montant de CHF 49'355.65 par la recourante est annulée.
II.
Il n’est pas perçu de frais.
III.
Une indemnité de CHF 2’400.-, plus CHF 184.80 de TVA, est allouée à la recourante pour 
ses dépens et versée en mains de son mandataire. Elle est mise à la charge de la 
Commission sociale de la Ville de Fribourg.
IV.
La requête d’assistance judiciaire est sans objet (605 2018 182).
V.
Notification.
Un recours en matière de droit public peut être déposé auprès du Tribunal fédéral contre le 
présent jugement dans un délai de 30 jours dès sa notification. Ce délai ne peut pas être prolongé. 
Le mémoire de recours sera adressé, en trois exemplaires, au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 
6, 6004 Lucerne. Il doit indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve et être signé. 
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi le jugement attaqué viole le droit. Les moyens 
de preuve en possession du (de la) recourant(e) doivent être joints au mémoire de même qu’une 
copie du jugement, avec l’enveloppe qui le contenait. La procédure devant le Tribunal fédéral n’est 
en principe pas gratuite.
Fribourg, le 9 décembre 2019/msu
Le Président :
La Greffière-stagiaire :