fr_gerichte · 602 2014 65 · 2016-06-16 · de

Entscheid des II. Verwaltungsgerichtshofes des Kantonsgerichts | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Augustinergasse 3, Postfach 1654, 1701 Freiburg
T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2014 65
Urteil vom 16. Juni 2016
II. Verwaltungsgerichtshof
Besetzung
Präsident:
Christian Pfammatter
Richter:
Johannes Frölicher 
Dominique Gross
Gerichtsschreiberin-Praktikantin:
Sophie Allred
Parteien
A.________, 
Beschwerdeführerin, 
vertreten 
durch 
Rechtsanwalt
Thomas Meyer
gegen
RAUMPLANUNGS-, UMWELT- UND BAUDIREKTION, Vorinstanz
GEMEINDE PLAFFEIEN, Erstinstanz, vertreten durch Rechtsanwalt 
Christoph J. Joller
 
Gegenstand
Raumplanung und Bauwesen
Teilrevision der Zonennutzungsplanung Schwarzsee
Beschwerde vom 2. Juni 2014 gegen die Entscheide vom 29. April 2014


Kantonsgericht KG
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Sachverhalt
A.
A.________ (Beschwerdeführerin) ist – infolge einer Erbteilung vom 19. Mai 2010 –
Eigentümerin der Parzellen Nr. bbb, ccc und ddd der Gemeinde Plaffeien im Quartier E.________. 
Bei der Parzelle Nr. bbb handelt es sich um ein Grundstück mit einer Fläche von 3'340 m2; auf 
dem Grundstück befindet sich ein Ferienchalet mit zwei Wohnungen. Die Parzelle Nr. ccc umfasst 
eine Fläche von 2'388 m2 und die Parzelle Nr. ddd eine Fläche von 580 m2; bei diesen beiden 
Grundstücken handelt es sich um Weideflächen. 
B.
Mit Publikation im Amtsblatt Nr. 2 vom 14. Januar 2011 legte die Gemeinde Plaffeien die 
Teilrevision der Zonennutzungsplanung Schwarzsee öffentlich auf. Anlass dieser Teilrevision war 
die Neubeurteilung der Naturgefahren im Schwarzseegebiet im Rahmen der Naturgefahrenkarte 
von 2005/2006. Gemäss dieser Naturgefahrenkarte liegt der westliche Teil der Parzelle Nr. bbb 
sowie ein schmaler Streifen entlang der F.________, insgesamt etwa ein Drittel der 
Grundstücksfläche, in der blauen Zone mit einer mittleren Gefährdung. Ebenso wird hinsichtlich 
der Parzelle Nr. ccc für den westlichen Teil sowie entlang der F.________ eine mittlere 
Gefährdung ausgewiesen. Bei der Parzelle Nr. ddd befindet sich der westliche Teil in der mittleren 
Gefahrenzone. Die restlichen Grundstücksflächen liegen in der gelben Zone mit einer niedrigen 
Gefährdung. 
Anlässlich der erwähnten Teilrevision hat die Gemeinde Plaffeien die Parzelle Nr. bbb der 
Wohnzone schwacher Dichte (WS) und die Parzellen Nrn. ccc und ddd der Landwirtschaftszone 
zugeordnet. Ein schmaler Streifen der Parzellen Nrn. bbb und ccc entlang der F.________ wurde 
zudem der Zone für Anlagen und Bauten von allgemeinem Interesse (ZAI) zugewiesen, für den 
gemäss der Gemeinde erforderlichen Fussweg bzw. Buswendeplatz G.________. 
C.
Gegen diese Zonennutzungsplanung hat unter anderem die Beschwerdeführerin am 
1. Februar 2011 Einsprache erhoben. Sie beantragte insbesondere, die Parzellen Nrn. ccc und 
ddd in der Wohnzone schwacher Dichte (WS) zu belassen, eventualiter in diese Zone 
aufzunehmen. Anlässlich der Einigungsverhandlung vom 23. September 2011 konnte keine 
Einigung herbeigeführt werden. In der Folge hat der Gemeinderat der Gemeinde Plaffeien die 
Einsprache mit Entscheid vom 5. April 2012 abgelehnt.
D.
Gegen diesen Einspracheentscheid hat die Beschwerdeführerin am 10. Mai 2012 
Beschwerde an die Raumplanungs-, Umwelt- und Baudirektion (RUBD) erhoben. Sie beantragte 
insbesondere, den Einspracheentscheid bezüglich der Nichteinzonung der Parzellen Nrn. ccc und 
ddd aufzuheben und diese Grundstücke der Wohnzone niederer Dichte zuzuweisen. 
E.
Mit Entscheid vom 29. April 2014 hat die RUBD diese Beschwerde abgewiesen.
Mit 
einem 
weiteren 
Entscheid 
ebenfalls 
vom 
29. 
April 
2014 
(nachfolgend: 
Genehmigungsentscheid) hat die RUBD die Teilrevision der Zonennutzungsplanung der Gemeinde 
Plaffeien grundsätzlich genehmigt; jedoch wurde die Genehmigung der teilrevidierten 
Zonennutzungsplanung verweigert, soweit diese (insbesondere) die Zuordnung der Parzelle 
Nr. bbb in die Wohnzone schwacher Dichte (WS) vorsah. Die RUBD führte diesbezüglich 
namentlich aus, dass die Bauzone überdimensioniert sei und die Parzelle nicht in einem 
weitgehend überbauten Gebiet liege. Das öffentliche Interesse an einer raumplanungsrechtlich 
konformen Zonenplanung sei höher zu gewichten als die privaten Interessen einer Einzonung. Vor 
diesem Hintergrund sehe die RUBD keine Einzonung der Parzelle Nr. bbb vor. 


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F.
Am 2. Juni 2014 hat die Beschwerdeführerin gegen die erwähnten Entscheide der RUBD 
vom 29. April 2014 Beschwerde an das Kantonsgericht erhoben. Sie beantragt insbesondere, den 
Entscheid der RUBD betreffend die Parzellen Nrn. ccc und ddd aufzuheben; der 
Genehmigungsentscheid der RUBD sei hinsichtlich der Nichtgenehmigung der Zuteilung der 
Parzelle Nr. bbb (teilweise) in die Wohnzone schwacher Dichte (WS) aufzuheben. Die Parzellen 
Nrn. bbb (Teilstück gemäss aufgelegtem Plan), ccc und ddd seien der Wohnzone niederer Dichte 
zuzuweisen. Eventualiter sei die Parzelle Nr. bbb (Teilstück gemäss aufgelegtem Plan) der 
Wohnzone niederer Dichte zuzuweisen und bezüglich der Parzellen Nrn. ccc und ddd sei die 
Sache zum neuen Entscheid im Rahmen der Gesamtrevision der Ortsplanung Schwarzsee an die 
Vorinstanz zurückzuweisen. Subeventualiter sei die Teilrevision der Zonennutzungsplanung 
Schwarzsee betreffend die Parzellen Nrn. bbb (Teilstück gemäss aufgelegtem Plan), ccc und ddd 
zu neuem Entscheid im Rahmen der Gesamtrevision der Ortsplanung Schwarzsee an die 
Vorinstanz zurückzuweisen. 
Zur Begründung führt die Beschwerdeführerin im Wesentlichen aus, dass die Parzellen Nrn. bbb, 
ccc und ddd wegen der raumplanerischen Kriterien, der Vorgeschichte, der Eigentumsgarantie 
sowie aufgrund des Vertrauensprinzips der Wohnzone niederer Dichte hätten zugewiesen werden 
müssen, und dies ungeachtet dessen, ob die Gesamtfläche der unüberbauten Wohnzonen im 
Schwarzseegebiet raumplanungsrechtlich konform ist oder nicht. Allenfalls müsse Letzteres im 
Rahmen der anstehenden Gesamtrevision der Ortsplanung beurteilt werden, wobei es sich 
angesichts der Interessenlage und der überwiegenden privaten Interessen aufdränge, dass die 
Gemeinde anderweitig Auszonungen vornehme. Ferner habe die RUBD auch das der Gemeinde 
zustehende Planungsermessen verletzt, indem sie die Einzonung der Parzelle Nr. bbb nicht 
genehmigt habe. 
G.
Mit Stellungnahme vom 31. Juli 2014 beantragt die RUBD die Abweisung der Beschwerde. 
H.
Die Gemeinde Plaffeien beantragt mit Stellungnahme vom 29. August 2014 in der Sache 
grundsätzlich die Abweisung der Beschwerde. Betreffend den Antrag der Beschwerdeführerin auf 
Aufhebung des Genehmigungsentscheides hinsichtlich der Parzelle Nr. bbb weist die Gemeinde 
darauf hin, dass sie dies "in das Ermessen des Gerichts" stelle. In der Begründung führt sie 
diesbezüglich insbesondere aus, dass die RUBD der Gemeinde keine Planungsmassnahmen 
aufzwingen könne. Da nämlich die Unangemessenheit einer Planungsmassnahme vor dem 
Kantonsgericht nicht gerügt werden könne, würden die Betroffenen andernfalls ihres Anspruchs 
auf rechtliches Gehör beraubt; insbesondere würden die Rechtsweggarantie, die allgemeinen 
Verfahrensgarantien und der Anspruch auf Gleichbehandlung verletzt.
I.
Mit Stellungnahme vom 11. März 2015 legt die Naturgefahrenkommission dar, dass sich die 
Beschwerde nicht auf die Naturgefahrenkarte beziehe und folglich eine Neubeurteilung der 
Naturgefahrensituation im Bereich der streitbetroffenen Parzellen nicht erforderlich sei. 
J.
Auf die weiteren Parteivorbringen und die eingereichten Unterlagen wird – soweit für die 
Entscheidfindung erforderlich – im Rahmen der Erwägungen eingegangen. 


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Erwägungen
1.
a)
Anfechtungsgegenstand ist zum einen der Entscheid der RUBD vom 29. April 2014, mit 
welchem diese die Beschwerde gegen den Einspracheentscheid der Gemeinde Plaffeien vom 
5. April 2012 betreffend die Zuordnung der Parzellen Nrn. ccc und ddd in die Landwirtschaftszone 
abgewiesen hat, und zum anderen der Genehmigungsentscheid der RUBD vom 29. April 2014, mit 
dem diese die von der Gemeinde Plaffeien beabsichtigte Zuweisung der Parzelle Nr. bbb in die 
Wohnzone schwacher Dichte (WS) nicht genehmigte. 
b)
Nach Art. 88 Abs. 3 des kantonalen Raumplanungs- und Baugesetzes vom 2. Dezember 
2008 (RPBG; SGF 710.1) in Verbindung mit Art. 114 Abs. 1 lit. a des kantonalen Gesetzes vom 
23. Mai 1991 über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; SGF 150.1) können Entscheide der RUBD 
mit Beschwerde an das Kantonsgericht angefochten werden. Die Beschwerdeführerin ist 
Eigentümerin der Parzellen Nrn. bbb, ccc und ddd und damit zur Ergreifung des Rechtsmittels 
legitimiert (Art. 76 VRG). Die Beschwerdefrist wurde eingehalten (Art. 79 Abs. 1 VRG). Auch wurde 
der Kostenvorschuss rechtzeitig bezahlt (Art. 128 VRG). Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
2.
Mit der Beschwerde an das Kantonsgericht können die Verletzung des Rechts 
einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige oder 
unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden (Art. 77 VRG). Die 
Rüge der Unangemessenheit ist nur unter bestimmten Voraussetzungen möglich, namentlich 
wenn ein Gesetz diesen Beschwerdegrund ausdrücklich vorsieht (Art. 78 Abs. 2 lit. c VRG). 
Aufgrund von Art. 33 Abs. 3 lit. b des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung 
(RPG; SR 700) muss das kantonale Recht die volle Überprüfung der Nutzungsplanung durch 
wenigstens eine Beschwerdebehörde gewährleisten. Hinsichtlich der Parzellen Nrn. ccc und ddd 
erfolgte eine entsprechende Überprüfung bereits durch die RUBD (in ihrer Rolle als 
Beschwerdebehörde) im angefochtenen Entscheid vom 29. April 2014; diesbezüglich ist folglich 
die Rüge der Unangemessenheit vor dem Kantonsgericht ausgeschlossen. Hinsichtlich der 
Parzelle Nr. bbb nimmt das Kantonsgericht aufgrund von Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG in Verbindung 
mit Art. 78 Abs. 2 lit. c VRG eine volle Überprüfung vor, wobei es sich dennoch eine gewisse 
Zurückhaltung auferlegt, da es (wie überdies jeweils auch die RUBD) nicht als Planungsbehörde, 
sondern als Rechtsmittelbehörde agiert (vgl. hierzu nur AEMISEGGER/HAAG, Praxiskommentar zum 
Rechtsschutz in der Raumplanung, 2010, Art. 33 N. 77 und N. 82, mit Hinweisen). 
3.
a)
Streitig und zu prüfen ist vorliegend, ob die im Eigentum der Beschwerdeführerin 
stehenden Parzellen Nrn. bbb, ccc und ddd der Gemeinde Plaffeien zu Recht der 
Landwirtschaftszone zugeordnet wurden. Soweit ein schmaler Streifen der Parzellen Nrn. bbb und 
ccc entlang der F.________ der Zone für Anlagen und Bauten von allgemeinem Interesse (ZAI) für 
den Fussweg bzw. Buswendeplatz zugewiesen wurde, ist dies in casu – wie insbesondere aus der 
Beschwerdebegründung hervorgeht – nicht mehr streitig und demnach grundsätzlich durch das 
Kantonsgericht nicht zu prüfen. 
b)
Die Beschwerdeführerin trägt hinsichtlich der Zuordnung ihrer Parzellen in die 
Landwirtschaftszone namentlich vor, dass die Grundstücke in Baugrundstücke parzelliert seien 
und zur Siedlungseinheit Quartier E.________ gehörten. Die Gemeinde Plaffeien habe im Jahr 
1999/2000 eine Nutzungsplanung Schwarzsee erarbeitet, welche dem Kanton zur Vorprüfung 
vorgelegt worden war. Diese Zonennutzungsplanung habe vorgesehen, dass die fraglichen 
Grundstücke der Bauzone zugewiesen würden. Das Bau- und Raumplanungsamt habe diese 


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Einzonung anlässlich der Vorprüfung (mit Bedingungen) positiv begutachtet. In der Folge sei diese 
Zonennutzungsplanung im Jahr 2002 öffentlich aufgelegt worden. Betreffend die streitbetroffenen 
Grundstücke seien keine Einsprachen eingegangen. Die Voraussetzungen für eine positive 
Vorwirkung seien demnach erfüllt; jedenfalls seien seither zahlreiche Bauten im Schwarzsee 
gestützt auf die erwähnte Zonennutzungsplanung erstellt worden. Auch habe die Gemeinde 
Plaffeien anlässlich einer Anfrage im Rahmen der Auflösung der Erbengemeinschaft mit Schreiben 
vom 16. Februar 2010 bestätigt, dass die Parzellen Nrn. bbb, ccc und ddd in der Wohnzone 
schwacher Dichte liegen. Auf dieser Grundlage seien sodann die Erbteilung und damit die 
Zuweisung der Grundstücke an die Beschwerdeführerin erfolgt, und der Übernahmepreis sei 
entsprechend festgesetzt worden. Die Parzellen seien auch anlässlich der Grundbuchanmeldung 
als Bauland betrachtet worden. Weiter seien auch in einem Auszug vom 28. Juni 2010 aus dem 
Gesamtplan die Parzelle Nr. ddd vollständig und die Parzellen Nrn. bbb und ccc weitgehend (d.h. 
abgesehen vom schmalen Streifen entlang der F.________) der Wohnzone schwacher Dichte 
zugeteilt. Obwohl dieser Auszug aus dem Gesamtplan nicht rechtsgültig sei, gebe er doch die 
rechtliche Situation der Grundstücke wieder, wie sie bei der Gemeinde zu diesem Zeitpunkt 
gegolten habe. Die Beschwerdeführerin argumentiert weiter, für sie sei es völlig unerwartet, dass 
ihre Grundstücke nun nicht der Bauzone zugeordnet wurden. Dies stelle insbesondere eine 
Verletzung des (bis zum 30. April 2014 gültigen) Art. 15 lit. a aRPG dar, wonach Bauzonen Land 
umfassen, das sich für die Überbauung eignet. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung 
müssten 
im 
Rahmen 
einer 
umfassenden 
Interessenabwägung 
namentlich 
auch 
die 
Rechtssicherheit und der Vertrauensschutz berücksichtigt werden. Vorliegend hätten alle 
planerischen Vorarbeiten der Gemeinde Plaffeien – bis zur angefochtenen öffentlichen Auflage im 
Jahr 2010 (recte: 2011) – darauf schliessen lassen, dass die streitbetroffenen Parzellen in die 
Bauzone gewiesen würden. Ferner seien ihre Parzellen vollständig erschlossen und an den 
öffentlichen Verkehr angebunden. Die Grundstücke gehörten zum Quartier E.________, das eine 
selbständige Siedlungseinheit innerhalb des Schwarzseegebietes mit touristischen Anlagen, 
Wohngebieten und Gastrobetrieben bilde. Schliesslich müsse vorliegend ausser Acht bleiben, 
dass die Bauzone der Gemeinde Plaffeien überdimensioniert sei; derartige Erwägungen könnten 
nur im Rahmen einer Gesamtrevision der Ortsplanung erfolgen, da ansonsten einzelne 
Grundeigentümer "abgestraft" würden, obwohl sich andere Parzellen besser für eine Auszonung 
eigneten. Auch aufgrund des Vertrauensprinzips und des Gleichbehandlungsgrundsatzes erweise 
sich die Zuordnung ihrer Parzellen als falsch. Schliesslich habe die Gemeinde auch ihr Interesse 
angemeldet, die Grundstücke der Beschwerdeführerin zu erwerben und sie in eine Zone für 
öffentliches Interesse zuzuweisen. Auch dies zeige, dass die Grundstücke einer Überbauung 
zugeführt werden sollten; das öffentliche Interesse erscheine insofern in einem bedeutend 
geringeren Licht. Ferner habe die RUBD durch die Nichtgenehmigung der nach Absicht der 
Gemeinde 
der 
Bauzone 
zuzuordnenden 
Parzelle 
Nr. 
bbb 
auch 
das 
gemeindliche 
Planungsermessen verletzt.
4.
Vorliegend ist vorerst zu klären, ob es sich bei der Zuordnung der Parzellen Nrn. bbb, ccc 
und ddd in die Landwirtschaftszone um eine Auszonung handelt, oder vielmehr um eine 
Nichteinzonung. 
a)
Die Planung des Gemeindegebiets ist Sache der Gemeinde. Diese erstellt einen Ortsplan, 
der sich an den kantonalen Richtplan sowie ggf. an die regionale Richtplanung hält (vgl. 
insbesondere Art. 34 Abs. 1 und 2 RPBG). Der Ortsplan enthält unter anderem den 
Zonennutzungsplan und die entsprechenden Vorschriften (Art. 39 Abs. 1 lit. b und c RPBG). 


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Nach Art. 26 Abs. 1 RPG muss eine kantonale Behörde die Nutzungspläne und ihre Anpassungen 
genehmigen. Sie prüft gemäss Art. 26 Abs. 2 RPG die Nutzungspläne und deren Anpassungen auf 
ihre Übereinstimmung mit den vom Bundesrat genehmigten kantonalen Richtplänen. Diese 
Genehmigung eines Nutzungsplans hat nach Art. 26 Abs. 3 RPG konstitutive Bedeutung; deshalb 
dürfen 
die 
Anordnungen 
des 
Nutzungsplans 
erst 
angewendet 
werden, 
wenn 
der 
Genehmigungsbeschluss rechtskräftig geworden ist (RUCH, in Kommentar zum Bundesgesetz 
über 
die 
Raumplanung, 
1999, 
Art. 
26 
N. 
33 
f.; 
WALDMANN/HÄNNI, 
Kommentar 
Raumplanungsgesetz, 2006, Art. 26 N. 17; HALLER/KARLEN, Raumplanungs-, Bau- und 
Umweltrecht, 3. Aufl. 1999, N. 423; EJPD/BRP, Erläuterungen zum Bundesgesetz über die 
Raumplanung, 1981, Art. 26 N. 2; BGE 135 II 22 E. 1.2.1). Entsprechend sieht auch Art. 86 Abs. 3 
bzw. 4 RPBG vor, dass die RUBD die Zonennutzungspläne und Vorschriften unter dem 
Gesichtspunkt der Gesetzes- und Zweckmässigkeit und ihrer Übereinstimmung mit den kantonalen 
und regionalen Plänen prüft und genehmigt, und dass die Pläne und Vorschriften (erst) mit ihrer 
Genehmigung in Kraft treten (wobei zudem die aufschiebende Wirkung allfälliger Beschwerden 
vorbehalten bleibt). 
b)
Wie sich aus dem entsprechenden Zonennutzungsplan deutlich ergibt, hatte die 
Gemeinde Plaffeien anlässlich der ab dem 24. August 1992 öffentlich aufgelegten 
Zonennutzungsplanung betreffend Heimland Plaffeien und Schwarzsee die Parzellen Nrn. bbb, ccc 
und ddd der Landwirtschaftszone zugeteilt. Mit Entscheid vom 23. April 1997 hat die RUBD diese 
Zonennutzungsplanung grundsätzlich – und insbesondere auch hinsichtlich der erwähnten 
Parzellen – genehmigt. 
Im Anschluss hat die Gemeinde Plaffeien ab dem 17. Mai 2002 die Änderung der 
Zonennutzungsplanung öffentlich aufgelegt. Gemäss dieser öffentlichen Auflage sollten die 
Grundstücke der Beschwerdeführerin – wie diese in der Beschwerde ausführt – in der Tat der 
Bauzone zugeordnet werden. Wie namentlich die RUBD in den angefochtenen Entscheiden 
darlegte und wie überdies in der Beschwerde auch nicht bestritten wird, ist diese 
Zonennutzungsplanung jedoch der RUBD nie zur Genehmigung vorgelegt worden. Entsprechend 
konnte die am 17. Mai 2002 öffentlich aufgelegte Zonennutzungsplanung auch nie in Kraft treten 
und wurde somit nie rechtsgültig (vgl. BGE 135 II 22 E. 1.2.1 und die weiteren oben erwähnten 
Hinweise). 
c)
Im Ergebnis ist damit festzuhalten, dass die vorliegend zu beurteilende Zuweisung der 
Parzellen Nrn. bbb, ccc und ddd in die Landwirtschaftszone nicht als Auszonung zu qualifizieren 
ist, sondern als Nichteinzonung, da die Grundstücke gar nie einer Bauzone zugeordnet waren. 
5.
Es ist damit nachfolgend zu prüfen, ob die Parzellen Nrn. bbb, ccc und ddd in casu zu Recht 
nicht eingezont wurden. 
a)
Mit der am 1. Mai 2014 in Kraft getretenen Teilrevision des RPG soll die Zersiedelung 
eingedämmt und das Kulturland besser geschützt werden. Der Siedlungsbereich soll kompakt sein 
und die Siedlungsentwicklung nach innen gelenkt werden. Mit der inneren Siedlungsentwicklung 
soll die Verdichtung gefördert und das Bauland besser ausgenutzt werden (Botschaft zu einer 
Teilrevision des RPG vom 20. Januar 2010, BBl 2010 1049, S. 1056).
Die Revision legt das Schwergewicht auf den kantonalen Richtplan als zentrales Koordinations- 
und Steuerungsinstrument der Kantone. Die Siedlungsentwicklung wird daher künftig verstärkt 
über den kantonalen Richtplan gesteuert. Dieser hat aufzuzeigen, wie gross die Siedlungsfläche 
insgesamt und ihre räumliche Verteilung im Kanton sein soll und wie Siedlungserweiterungen 


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regional abgestimmt werden sollen (Botschaft, a.a.O., S. 1056). Relevant sind die mittel- und 
längerfristigen Entwicklungsvorstellungen, also solche, die über einen Planungshorizont von 15 
Jahren hinausgehen (Botschaft, a.a.O., S. 1070). Damit gewinnt das regionale Element gemäss 
Bundesrecht noch mehr an Bedeutung (vgl. bereits zum alten Recht Urteil BGer 1C_15/2013 vom 
9. August 2013). Entsprechend legt Art. 15 Abs. 3 RPG fest, dass Lage und Grösse der Bauzonen 
über die Gemeindegrenze hinaus abzustimmen sind. Dabei sind die Ziele und Grundsätze der 
Raumplanung zu befolgen. Insbesondere sind die Fruchtfolgeflächen zu erhalten sowie Natur und 
Landschaft zu schonen. Die Bauzonen der Gemeinden sind strikte an die Vorgaben des 
Richtplans gebunden, was sich unter anderem aus Art. 8a Abs. 1 lit. d RPG ergibt (vgl. hierzu auch 
noch nachfolgend).
b)
Der Richtplan hat also bezüglich Bauzonendimensionierung und regionaler Verteilung 
der 
Bauzonen 
einen 
entscheidenden 
Charakter. 
Dem 
entsprechen 
auch 
die 
Übergangsbestimmungen. Solange der an die Anforderungen des teilrevidierten RPG angepasste 
kantonale Richtplan durch den Bundesrat nicht genehmigt ist, darf im Kanton die Fläche der 
rechtskräftig ausgeschiedenen Bauzonen insgesamt nicht vergrössert werden (Art. 38a Abs. 2 
RPG). Es gibt damit ein zeitlich begrenztes Moratorium für die Gesamtfläche der Bauzonen im 
Kanton (Botschaft, a.a.O., S. 1078). Neueinzonungen sind nur möglich bei Auszonungen gleicher 
Fläche. Die Übergangsfrist zur Anpassung des Richtplans dauert fünf Jahre (Art. 38a Abs. 1 RPG). 
Erfolgt die Richtplananpassung in weniger als fünf Jahren, entfällt das Moratorium früher. Dauert 
die Anpassung länger, bleibt das Moratorium länger bestehen bzw. wird gar noch verstärkt.
Das Bundesgericht hat sich in BGE 141 II 393 und im Urteil 1C_365/2015 vom 9. Dezember 2015 
mit der Auslegung des Übergangsrechts und der Anwendbarkeit von Art. 38a Abs. 2 RPG befasst. 
Es hat zusammengefasst das Folgende erwogen:
Gemäss Art. 38a RPG dürfe die Fläche der rechtskräftig ausgeschiedenen Bauzonen ab dem 
Inkrafttreten der Revision am 1. Mai 2014 bis zur Genehmigung der Richtplananpassung nicht 
zunehmen, weshalb grundsätzlich alle Einzonungen, die bis zum 1. Mai 2014 nicht rechtskräftig 
geworden seien, kompensiert werden müssen. Der Gesetzgeber habe in Art. 38a RPG bewusst 
griffige Übergangsbestimmungen geschaffen. Diese könnten in der Verordnung präzisiert, nicht 
aber abgeändert werden (Urteil BGer 1C_365/2015 vom 9. Dezember 2015 E. 4.2).
Der Gesetzgeber ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung davon ausgegangen, dass die 
Bauzonen in zahlreichen Kantonen überdimensioniert und das geltende Recht lückenhaft sei; 
namentlich fehlten klare Vorgaben zur Entwicklung und Begrenzung des Siedlungsgebiets in den 
kantonalen Richtplänen. Die Kantone müssten daher ihre Richtpläne anpassen, um insbesondere 
die Grösse der Siedlungsfläche insgesamt und ihre Verteilung im Kanton zu bestimmen, eine 
hochwertige Siedlungsentwicklung nach innen zu bewirken und sicherzustellen, dass die 
Bauzonen den Anforderungen von Art. 15 RPG entsprechen (Art. 8a Abs. 1 RPG). Wo dies nicht 
der Fall sei, seien Rückzonungen erforderlich (Art. 15 Abs. 2 RPG). Es bestehe ein gewichtiges 
öffentliches Interesse daran, dass die rechtskräftigen Bauzonen der Kantone während der 
Übergangsfrist nicht noch vergrössert würden, um die Anpassung der Richtpläne und allenfalls 
gebotene Rückzonungen nicht negativ zu präjudizieren. Es sprechen deshalb laut dem 
Bundesgericht zwingende Gründe für die sofortige Anwendung von Art. 38a Abs. 2 RPG (vgl. BGE 
141 II 393 E. 3; Urteil BGer 1C_365/2015 vom 9. Dezember 2015 E. 4.3.1). Entsprechend sei im 
Lichte von Art. 38a Abs. 2 RPG die Übergangsbestimmung von Art. 52a Abs. 1 der 
Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1), welche indes nach der 
Rechtsprechung (nur) den Fall regelt, dass eine Einzonung nach altem Recht beschlossen und 


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genehmigt, aber erst nach dem Stichtag des 1. Mai 2014 gerichtlich beurteilt wurde, restriktiv 
auszulegen. Grundsätzlich finde das Moratorium auf alle Einzonungen Anwendung, die am 1. Mai 
2014 noch nicht rechtskräftig gewesen seien, jedenfalls wenn über sie noch nicht kantonal 
letztinstanzlich entschieden worden sei. Ausgenommen seien nur Beschwerden, die nicht zu einer 
materiellen Überprüfung der Einzonungen führten, sei es aufgrund ihrer Anträge, ihrer Rügen (z.B. 
wenn ausschliesslich Verfahrensmängel gerügt wurden), weil sie mutwillig erhoben wurden oder 
wenn darauf aus anderen Gründen nicht einzutreten sei (Urteile BGer 1C_365/2015 vom 
9. Dezember 2015 E. 4.4 und 1C_197/2015 vom 2. Februar 2016 E. 2.4).
c)
Der Richtplan des Kantons Freiburg ist am 1. Juli 2002 in Kraft getreten. Seither wurden 
diverse Änderungen verabschiedet; an die Anforderungen der am 1. Mai 2014 in Kraft getretenen 
Teilrevision des RPG wurde der kantonale Richtplan aber noch nicht angepasst. Damit dürfen 
gemäss den Übergangsbestimmungen von Art. 38a RPG Bauzonen nur noch gegen 
entsprechende Kompensation ausgeschieden werden, da die Fläche der rechtskräftig 
ausgeschiedenen Bauzonen des Kantons während der fünfjährigen Übergangsfrist insgesamt 
nicht vergrössert werden darf. Stichtag ist das Datum des Inkrafttretens der RPG-Teilrevision, d.h. 
der 1. Mai 2014. Einzonungen, die bis zu diesem Zeitpunkt nicht rechtskräftig geworden sind, 
müssen daher grundsätzlich kompensiert werden. Betreffend den Kanton Freiburg hat das 
Bundesgericht 
ausdrücklich 
festgehalten, 
dass 
dessen 
Baulandreserven 
deutlich 
überdimensioniert seien (BGE 141 II 393 E. 3). 
d)
Damit ist es vorliegend schon aufgrund des Moratoriums zur Ausscheidung neuer 
Bauzonen nicht möglich, die Parzellen Nrn. bbb, ccc und ddd der Bauzone zuzuweisen und damit 
eine Fläche von insgesamt mehr als sechstausend Quadratmetern neu einzuzonen. Mithin zielen 
zahlreiche Rügen der Beschwerdeführerin von vornherein ins Leere. 
e)
Insbesondere ist auch aus den dem Kantonsgericht vorliegenden Unterlagen nicht 
ersichtlich, dass eine entsprechend grosse Fläche durch eine Auszonung eines anderen 
Grundstücks kompensiert würde und dass zugleich die entsprechende Kompensierung nach dem 
Willen der Gemeinde – welche als Planungsbehörde fungiert und welcher folglich die ihr 
nachgeordneten Behörden den zur Erfüllung ihrer Aufgaben nötigen Ermessensspielraum 
belassen müssen (vgl. Art. 2 Abs. 3 RPG) – gerade mit den streitbetroffenen Parzellen erfolgen 
soll. Namentlich sind auch der Beschwerde keine einschlägigen Hinweise zu entnehmen, so dass 
eine allfällige Baulandkompensation für die von der Beschwerdeführerin geforderte Einzonung 
ihrer Parzellen vorliegend durch das Kantonsgericht nicht weiter geprüft werden muss. Auch 
soweit die Beschwerdeführerin in ihrer Beschwerde argumentiert, dass im Rahmen des hier zu 
beurteilenden Verfahrens die Überdimensionierung der Bauzone ausser Acht gelassen werden 
müsse, da derartige Erwägungen nur im Rahmen einer Gesamtrevision der Ortsplanung erfolgen 
könnten, weil ansonsten einzelne Grundeigentümer "abgestraft" würden, obwohl sich andere 
Parzellen besser für eine Auszonung eigneten, kann ihr nicht gefolgt werden: Diesbezüglich ist 
insbesondere auf das vorerwähnte Urteil BGer 1C_365/2015 vom 9. Dezember 2015 E. 4.4 
hinzuweisen: Obwohl es auch in diesem Urteil (nur) eine Teilrevision der Zonennutzungsplanung 
zu beurteilen galt, hat das Bundesgericht hinsichtlich einer allfälligen Kompensation klar 
festgehalten, dass nicht ersichtlich sei (und in casu auch nicht geltend gemacht wurde), dass die in 
der fraglichen Gemeinde vorgenommenen Einzonungen durch Auszonungen in derselben 
Gemeinde oder in anderen Teilen des Kantons vollständig kompensiert worden wären (vgl. E. 4.4). 
Das Bundesgericht geht demnach nicht davon aus, dass eine mögliche Kompensation zwingend 
anlässlich einer Gesamtrevision der Ortsplanung geprüft werden muss. 


Kantonsgericht KG
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6.
a)
Weiter legte die Beschwerdeführerin dar, dass die streitbetroffenen Grundstücke zum 
Quartier E.________ gehörten, das eine selbständige Siedlungseinheit innerhalb des 
Schwarzseegebietes mit touristischen Anlagen, Wohngebieten und Gastrobetrieben bilde, und 
impliziert damit, dass die Parzellen in einem weitgehend überbautem Gebiet liegen und demnach 
der Bauzone zugeordnet werden müssten.
b)
Dieser Argumentation kann nicht gefolgt werden: Zwar sah Art. 15 aRPG – in der bis 
zum 30. April 2014 gültigen Fassung – vor, dass Bauzonen Land umfassen, das sich für die 
Überbauung eignet und weitgehend überbaut ist oder voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und 
erschlossen wird. Der Zuweisung der Parzellen Nrn. bbb, ccc und ddd in die Bauzone steht jedoch 
bereits das vorerwähnte Moratorium entgegen (vgl. hierzu Urteil KG FR 602 2015 28 vom 10. 
November 2015 E. 5a). Ferner sei darauf hinzuweisen, dass nach der Rechtsprechung der Begriff 
des weitgehend überbauten Gebiets im Sinne von Art. 15 lit. a aRPG bzw. Art. 36 Abs. 3 RPG eng 
zu verstehen ist. Er umfasst im Wesentlichen den geschlossenen Siedlungsbereich mit 
eigentlichen Baulücken (BGE 132 II 218 E. 4.1; 122 II 455 E. 6a; 121 II 417 E. 5a; je mit 
Hinweisen). Ob ein Grundstück im weitgehend überbauten Gebiet liegt, beurteilt sich 
gebietsbezogen, Parzellen übergreifend, anhand der gesamten bestehenden Siedlungsstruktur 
und nicht allein in Bezug auf einen Ortskern (BGE 132 II 218 E. 4.1; Urteil BGer 1A.41/ 2002 vom 
26. November 2002 E. 4). Die vorhandene Häusergruppe muss Siedlungscharakter aufweisen, 
wenn es um die Beurteilung bisher nicht überbauter Grundstücke am Rande von Siedlungen oder 
in Baulücken geht (BGE 132 II 218 E. 4.1 S. 223; 122 II 455 E. 6a S. 463; 121 II 417 E. 5a S. 424; 
Urteil BGer 1P.465/2002 vom 23. Dezember 2002 E. 6.3.1). Baulücken sind einzelne unüberbaute 
Parzellen, die unmittelbar an das überbaute Land angrenzen, in der Regel bereits erschlossen 
sind und eine relativ geringe Fläche aufweisen. Die Nutzung der Baulücke wird vorwiegend von 
der sie umgebenden Überbauung geprägt; das unüberbaute Land muss also zum geschlossenen 
Siedlungsbereich gehören, an der Siedlungsqualität teilhaben und von der bestehenden 
Überbauung so stark geprägt sein, dass sinnvollerweise nur die Aufnahme in die Bauzone in Frage 
kommt (BGE 132 II 218 E. 4.2.1 mit Präzisierung der Rechtsprechung zur Baulücke und der 
grösseren unüberbauten Fläche im Siedlungsgebiet). Nach der Rechtsprechung können 
unüberbaute Gebiete bis zur Grösse von ungefähr 1 ha inmitten von überbautem Gebiet unter 
bestimmten Bedingungen als Baulücken bezeichnet werden (vgl. BGE 132 II 218 E. 4.2.4 mit 
Hinweisen). 
c)
Die RUBD hat in den angefochtenen Entscheiden bzw. in ihrer Stellungnahme vom 
31. Juli 2014 zu Recht dargelegt, dass die streitbetroffenen Parzellen im Westen an unüberbautes 
Landwirtschaftsland angrenzen. Im Osten grenzen die Parzellen Nrn. bbb und ccc unmittelbar und 
die Parzelle Nr. ddd mittels der (eingezonten) Parzelle Nr. hhh an die F.________. Zwar ist auf der 
anderen Strassenseite eine Zone für Bauten und Anlagen von allgemeinem Interesse (ZAI) 
ausgeschieden; diese findet jedoch ihren Abschluss an der Strasse. Eine Erweiterung dieses 
Gebietes über die Strasse hinaus erscheint vorliegend – wie die RUBD auch ausgeführt hat – nicht 
sinnvoll, zumal es sich wie erwähnt lediglich um eine Zone von allgemeinem Interesse handelt und 
nicht um eine Wohnzone. Ferner wurden gemäss der am 14. Januar 2011 öffentlich aufgelegten 
Zonennutzungsplanung auch die Parzellen im Quartier E.________ weiter nördlich lediglich der 
Erhaltungszone zugewiesen. Die RUBD hat deshalb zu Recht geschlossen, dass sich eine 
Einzonung der Parzellen Nrn. bbb, ccc und ddd aus raumplanerischer Sicht in keiner Weise 
aufdrängt. Die Nichteinzonung ist damit auch vor diesem Hintergrund nicht zu beanstanden. 


Kantonsgericht KG
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7.
a)
Ferner ergibt sich auch aus dem Vertrauensprinzip kein anderes Ergebnis: So können 
sich doch auf das Prinzip des Vertrauensschutzes bei Zonenplänen Private nur berufen, wenn das 
für den Erlass des Planes zuständige Organ eine Zoneneinteilung für eine bestimmte Dauer 
zugesichert hat (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, N. 646, 
mit Hinweisen). Dies war im hier zu beurteilenden Verfahren nach dem Vorgesagten nicht der Fall. 
Soweit die Beschwerdeführerin darlegt, dass ihr die Gemeinde Plaffeien am 16. Februar 2010 
schriftlich bestätigt habe, dass sich die Parzellen Nrn. bbb, ccc und ddd in der Wohnzone 
schwacher Dichte befänden, kann sie daraus für das vorliegende Verfahren nichts zu ihren 
Gunsten ableiten: So ist es zumindest fraglich, ob diese (unrichtige) Auskunft von der 
diesbezüglich zuständigen Behörde erteilt wurde, da doch wie aufgezeigt die Nutzungspläne nach 
Art. 26 Abs. 1 RPG bzw. Art. 86 RPBG von der kantonalen Behörde – in casu von der RUBD – 
genehmigt werden müssen (entsprechend kann namentlich auf einschlägige Auskünfte von Seiten 
des Grundbuchamtes nicht abgestellt werden). Auch dürfte die Unrichtigkeit dieser Auskunft 
möglicherweise ohne Weiteres erkennbar sein, zumal die Anfrage durch einen Notar erfolgte. 
Diese Fragen können jedoch vorliegend letztlich offen gelassen werden: Insbesondere steht 
nämlich das hohe öffentliche Interesse an der raumplanungsrechtlich konformen Zuordnung der 
streitigen Parzellen – erwähnt seien nur die massive Überdimensionierung der Bauzone und die 
Naturgefahrenkarte – einer Einzonung der streitbetroffenen Parzellen entgegen. Nach der 
bundesgerichtlichen Rechtsprechung hat die Verwirklichung einer an den gesetzlichen 
Grundsätzen angepasste Planung grundsätzlich Vorrang vor dem Gebot der Beständigkeit des 
Planes, und die Frage der Rechtssicherheit und damit der Planbeständigkeit stellt sich demnach 
grundsätzlich nur für bundesrechtskonforme Pläne (BGE 118 Ia 160). Entsprechend kann die 
Beschwerdeführerin auch aus allfälligen Zusicherungen bzw. unrichtigen behördlichen Auskünften 
hinsichtlich ihrer Grundstücke – welche gar nie eingezont waren – für das vorliegende Verfahren 
nichts zu ihren Gunsten ableiten. Es sei schliesslich darauf hinzuweisen, dass allfällige 
Entschädigungsansprüche ausserhalb des Streitgegenstandes liegen und deshalb in casu durch 
das Kantonsgericht nicht geprüft werden können.
b)
Auch soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, dass die Voraussetzungen für eine 
positive Vorwirkung vorliegend erfüllt gewesen seien, da gegen die im Jahr 2002 öffentlich 
aufgelegte Zonennutzungsplanung hinsichtlich der Parzellen Nrn. bbb, ccc und ddd keine 
Einsprache eingegangen und die Vorprüfung durch das Bau- und Raumplanungsamt positiv 
ausgefallen sei, und damit ggf. implizieren möchte, dass dies für eine Einzonung der Grundstücke 
bzw. für deren Überbaubarkeit spreche, ist darauf hinzuweisen, dass eine positive Vorwirkung in 
der Rechtsprechung und Lehre (namentlich aus Gründen der Rechtssicherheit) als grundsätzlich 
unzulässig erachtet wird, und zwar selbst dann, wenn dafür eine besondere gesetzliche Grundlage 
besteht (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, N. 299 f., 
mit Hinweisen; Urteil BGer 1C_98/2011 vom 22. September 2011 E. 3.1, mit Hinweisen; BGE 135 I 
233 E. 15; 125 II 278 E. 3c). Vorliegend fällt eine positive Vorwirkung (soweit dies hier überhaupt 
zu beurteilen ist) umso weniger in Betracht, als der Zonennutzungsplan im Jahr 2002 und damit 
vor über 14 Jahren öffentlich aufgelegt wurde, und da wie aufgezeigt hoch zu gewichtende 
öffentliche Interessen an der gesetzeskonformen Zonennutzungsplanung im Spiel stehen. 
8.
Weiter erfolgte die hier zu beurteilende Teilrevision der Zonennutzungsplanung – wie bereits 
ausgeführt – vor dem Hintergrund der (neuen) Naturgefahrenkarte von 2005/2006, mit der etwa ein 
Drittel der Parzelle Nr. bbb und ein Teil der Parzellen Nrn. ccc und ddd der blauen Zone mit einer 
mittleren Gefährdung zugeteilt wurden. 


Kantonsgericht KG
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a)
Nach Art. 6 Abs. 2 lit. c RPG sind die Kantone verpflichtet, für die Erstellung ihrer 
Richtpläne (unter anderem) Grundlagen zu erarbeiten, in denen sie feststellen, welche Gebiete 
durch Naturgefahren oder schädliche Einwirkungen erheblich bedroht sind. Diese Pflicht folgt auch 
aus der Gesetzgebung über den Wald: So bezweckt das Bundesgesetz über den Wald vom 
4. Oktober 1991 (WaG; SR 921.0) – welches auch ausserhalb der Waldgebiete Anwendung finden 
kann – den Schutz vor Naturgefahren (siehe SCHAUB, Planungs- und baurechtliche Massnahmen 
zum Schutz vor Naturgefahren, in PBG 2009 S. 9). Das WaG soll nach dessen Art. 1 Abs. 2 dazu 
beitragen, dass Menschen und erhebliche Sachwerte vor Lawinen, Rutschungen, Erosion und 
Steinschlag (Naturereignissen) geschützt werden. Entsprechend bestimmt Art. 15 Abs. 1 lit. c der 
Verordnung über den Wald vom 30. November 1992 (WaV; SR 921.01), dass die Kantone die 
Grundlagen für den Schutz vor Naturereignissen erarbeiten und insbesondere auch 
Gefahrenkarten erstellen. Die Kantone berücksichtigen diese Grundlagen laut Art. 15 Abs. 3 WaV 
bei allen raumwirksamen Tätigkeiten, namentlich in der Richt- und Nutzungsplanung. Mithin ist die 
Berücksichtigung von Naturgefahren bei der Richt- und Nutzungsplanung ein gesetzlicher Auftrag. 
Die Gefahrenkarte stellt Gefahrengebiete dar und liefert namentlich die Grundlage für die 
Ausscheidung von Gefahrenzonen in der Nutzungsplanung. Die Gefahrenkarten und die 
zugehörigen technischen Berichte enthalten detaillierte Angaben über Ursachen, Ablauf, räumliche 
Ausdehnung, 
Intensität 
und 
Eintretenswahrscheinlichkeit 
von 
Naturgefahren. 
Ihre 
Bearbeitungstiefe ist entsprechend hoch (vgl. BUNDESAMT FÜR RAUMENTWICKLUNG/BUNDESAMT FÜR 
WASSER 
UND GEOLOGIE/BUNDESAMT 
FÜR UMWELT, WALD 
UND LANDSCHAFT, Empfehlung 
Raumplanung und Naturgefahren, 2005; Urteil KG FR 2A 03 132 f. vom 5. Oktober 2006 E. 4). Die 
Gemeinde ihrerseits ist verpflichtet, diese Grundlagen im Rahmen ihrer Ortsplanung zu 
berücksichtigen, zumal die Richtpläne für die Behörden verbindlich sind (Art. 9 Abs. 1 RPG) und 
sich der Ortsplan wie erwähnt namentlich an den kantonalen Richtplan halten muss (vgl. Art. 34 
Abs. 2 und Art. 86 Abs. 3 RPBG; Art. 26 RPG). Weiter verlangt auch Art. 72 Abs. 4 RPBG, dass 
die Gebiete, welche gemäss den Naturgefahrenkarten entsprechenden Gefahren ausgesetzt sind, 
als besondere Massnahmen auf den Zonennutzungsplan übertragen werden. 
b)
Laut dem kantonalen Richtplan dürfen in Zonen mittlerer Gefährdung (blaue Zone) 
grundsätzlich keine Bauzonen neu ausgeschieden oder erweitert werden. Die Ausscheidung 
solcher Gebiete ist laut dem Richtplan nur dann (ausnahmsweise) zu genehmigen, wenn die in 
weniger exponierten Gebieten gelegene potentielle Bauzone ausgeschöpft ist, und wenn der 
Gesuchsteller überdies den Nachweis erbringt, dass die potentiellen Schäden durch geeignete 
Massnahmen auf ein annehmbares Niveau gesenkt werden können. 
c)
Da die Gemeinde – wie oben dargelegt – verpflichtet war, die Vorgaben des Richtplanes 
umzusetzen, ist die Nichteinzonung der Parzellen Nrn. bbb, ccc und ddd auch aus dieser Sicht 
nicht zu beanstanden, zumal auch keine Situation vorliegt, bei der die Ausscheidung neuer 
Bauzonen im blauen Gefahrenbereich ausnahmsweise zulässig wäre. Die Beschwerdeführerin hat 
denn in ihrer Beschwerde auch nicht gerügt, dass die Naturgefahrenkarte im Bereich der 
streitbetroffenen Grundstücke falsch wäre. 
9.
Soweit schliesslich die Beschwerdeführerin (bzw. die Gemeinde, welche jedoch gegen den 
Genehmigungsentscheid keine Beschwerde erhoben hat, in ihrer Stellungnahme) rügt, dass die 
RUBD mit ihrem Genehmigungsentscheid hinsichtlich der Parzelle Nr. bbb in das 
Planungsermessen der Gemeinde eingegriffen habe, kann dem ebenfalls nicht gefolgt werden: 
Nach dem Vorgesagten ist eine Einzonung derzeit ohnehin nicht möglich. Hinsichtlich der 
Argumentation der Gemeinde, wonach die Unangemessenheit vor dem Kantonsgericht nicht 


Kantonsgericht KG
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gerügt werden könne und deshalb insbesondere die allgemeinen Verfahrensgarantien, die 
Rechtsweggarantie und der Anspruch auf Gleichbehandlung verletzt würden, wird auf die 
Ausführungen in E. 2 verwiesen.
10.
Im Ergebnis ist demnach die Beschwerde abzuweisen, und die angefochtenen Entscheide 
der RUBD vom 29. April 2014 sind zu bestätigen. 
11.
a)
Die Kosten, die auf CHF 3'000.- festgelegt und mit dem geleisteten Kostenvorschuss 
verrechnet werden, sind dem Verfahrensausgang entsprechend der Beschwerdeführerin 
aufzuerlegen (Art. 131 VRG; Art. 1 und 2 des kantonalen Tarifs vom 17. Dezember 1991 der 
Verfahrenskosten und Entschädigungen in der Verwaltungsjustiz [TarifVJ; SGF 150.12]). 
b)
Die RUBD und die Gemeinde haben keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 139 
VRG).
Der Hof erkennt:
I.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
II.
Die Gerichtskosten von CHF 3'000.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt und mit dem 
geleisteten Kostenvorschuss verrechnet.
III.
Eine Parteientschädigung wird nicht ausgerichtet.
IV.
Zustellung.
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen ab Zustellung Beschwerde beim Bundesgericht 
eingereicht werden. Gegen die Festsetzung der Höhe der Verfahrenskosten und der 
Parteientschädigung ist innert 30 Tagen die Einsprache an die Behörde, die entschieden hat, 
zulässig, sofern nur dieser Teil des Entscheides angefochten wird (Art. 148 VRG). 
Freiburg, 16. Juni 2016/dgr
Präsident
Gerichtsschreiberin-Praktikantin