fr_gerichte · 601 2011 65 · 2013-08-30 · fr

Arrêt de la Ie Cour administrative du Tribunal cantonal | Gemeindeangelegenheiten

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Route André-Piller 21, case postale, 1762 Givisiez
T +41 26 305 54 00, F +41 26 305 53 99
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
601 2011 65
Arrêt du 30 août 2013
Ie Cour administrative
Composition
Présidente:
Marianne Jungo
Juges:
Christian Pfammatter, Gabrielle Multone
Greffière-stagiaire:
Aurore Verdon
Parties
ASSOCIATION "FUSION 2011", demanderesse, 
contre
COMMUNE DE CORMINBOEUF, défenderesse,
COMMUNE DE GRANGES-PACCOT, défenderesse,
COMMUNE DE GIVISIEZ, défenderesse, 
toutes trois représentées par Me Alexis Overney, avocat
 
Objet
Affaires communales
Action du 5 mai 2011 


Tribunal cantonal TC
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considérant en fait
A.
Constituée le 6 mars 2007, l’association de droit privé "Fusion 2011" (ci-après: l'Association), 
représentée par Denis Boivin, son président, et Wanda Suter, sa secrétaire, a pour but, selon ses 
statuts, la mise en œuvre du processus de fusion de communes dans le Grand Fribourg, par le 
biais de la réflexion, de l’étude et du lancement d’une initiative populaire dans les communes 
concernées. En septembre 2007, après avoir œuvré dans des commissions ad hoc qu'elle avait 
créées, l’Association a lancé cinq initiatives populaires visant à fusionner les Communes de 
Fribourg, Villars-sur-Glâne, Givisiez, Granges-Paccot et Corminboeuf avec effet au 1er janvier 
2011. Les initiatives ont abouti, selon publications dans la Feuille Officielle en janvier 2008, avec 
4’275 signatures valables sur 4'510 signatures déposées.
Par recours interjeté le 21 décembre 2007, l’Association a contesté devant le Tribunal cantonal la 
décision rendue le 23 novembre 2007 par le Préfet du district de la Sarine, statuant sur la 
procédure à suivre suite à l’aboutissement des cinq initiatives populaires (cf. 1A 2007 184 du 4 juin 
2009).
B.
Des pourparlers ont été mis en œuvre entre l’Association et les cinq communes concernées 
- auxquelles s’est jointe la Commune de Marly - s’agissant, entre autres, de la durée du processus 
de fusion et de l’échéance d’une fusion effective. L’Association désirait que celle-ci ait lieu en 
2011, tandis que les communes jugeaient plus réaliste une fusion à l’horizon 2016 avec un vote 
populaire en 2013 au vu des difficultés restant à régler. 
Le 29 mai 2009, concrétisant le résultat de leurs discussions, une convention a été signée entre 
l’Association et les Communes de Fribourg, Villars-sur-Glâne, Givisiez, Granges-Paccot, 
Corminboeuf et Marly. Elle prévoyait:
Article 1: " Les Conseils communaux des six communes concernées ont décidé d’engager un 
processus de discussion, en vue d’une fusion à l’horizon 2016.
Article 2: Une première organisation de projet a été mise sur pied, sous forme d’un comité de 
pilotage composé des six syndics. Ce comité de pilotage a constitué un premier groupe de travail, 
formé des six Conseillers communaux directeurs des finances et des six Boursiers, chargé 
d’établir et d’étudier la situation financière et fiscale de chaque commune concernée.
Article 3: D’autres groupes de travail thématiques seront constitués par la suite pour étudier 
notamment les questions de personnel, des écoles et des affaires sociales, des bâtiments et 
équipements, en vue de parvenir à la rédaction d’un projet de Convention, à soumettre à votation 
à l’horizon 2013, selon une formule qui permette, si l’une ou l’autre des six communes concernées 
la refuse, de poursuivre le processus avec les autres.
Article 4: Moyennant ce qui précède, l’association Fusion 2011 déclare retirer le recours déposé le 
21 décembre 2007 contre la décision rendue le 23 novembre 2007 par le Préfet de la Sarine, 
actuellement pendant par-devant la Ière Cour administrative du Tribunal cantonal de l’Etat de 
Fribourg (dossier 1A 2007-184). Chaque partie à la procédure précitée assume ses propres 
dépens. La présente et la lettre ci-annexée valent retrait du recours.
Article 5: Moyennant ce qui précède, l’association Fusion 2011 déclare également retirer les cinq 
initiatives communales " Pour une fusion des communes de Fribourg, Villars-sur-Glâne, Givisiez, 
Granges-Paccot et Corminboeuf au 1er janvier 2011 " ayant officiellement abouti dans les cinq 


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communes précitées, en faisant usage des clauses de retrait y relatives. La présente et les lettres 
ci-annexées valent retrait des cinq initiatives communales ". 
Par déclaration du 29 mai 2009, l’Association a procédé au retrait des cinq initiatives communales. 
De même, le 3 juin 2009, elle a retiré son recours pendant devant le Tribunal cantonal. Par arrêt 
du 4 juin 2009, l’affaire 1A 2007 184 a alors été rayée du rôle.
Les communes ont, quant à elles, engagé les discussions en vue d’une fusion du Grand Fribourg. 
Le groupe de pilotage et des groupes de travail ont été constitués, conformément à l’art. 2 de la 
convention, et se sont réunis à diverses reprises. Les modalités des travaux et des analyses à 
mettre en œuvre ont été définies et dans ce cadre, le mandat de procéder à une étude de fusion a 
été confié, début 2010, au professeur d’économie publique, Jean-Claude Perret-Gentil. Dans son 
rapport intermédiaire du 4 novembre 2010, l'expert a relevé de grandes disparités entre les 
communes en termes, entre autres, de population, de fiscalité et d’endettement. Il a fait part des 
craintes manifestées, telle que la perte d’identité, et de divers problèmes spécifiques restant à 
résoudre, à l’exemple de l’assainissement de la Caisse de pension de de la Ville de Fribourg. Dans 
un deuxième temps, le professeur a suggéré deux hypothèses pour la suite du processus, soit une 
fusion immédiate sur tout le périmètre, soit une fusion par étapes (fusion des communes du Nord 
de l’Agglomération, mise en place d’un processus de convergence et recherche de synergies 
sectorielles). Lors de la séance du 10 décembre 2010 du comité de pilotage, les Communes de 
Givisiez, Granges-Paccot et Corminboeuf ont communiqué aux autres communes leur intention de 
privilégier une fusion en deux étapes. 
C.
Par conférence de presse du 13 décembre 2010, les Communes de Givisiez, Granges-
Paccot, Corminboeuf et Chésopelloz ont annoncé le lancement de leur projet de fusion " 2c2g ".
Le 8 janvier 2011, l’Association a adressé un courrier aux six communes parties à la convention du 
29 mai 2009, constatant que les Communes de Givisiez, Granges-Paccot et Corminboeuf 
n’avaient pas respecté la convention et requérant de ces dernières qu’elles reprennent les 
discussions avec les autres communes en vue de parvenir à la rédaction d’un projet de convention 
à soumettre à votation en 2013. L’Association a imparti un délai aux six signataires afin qu’elles se 
déterminent sur ce qui précède. Elle s’est finalement réservé toute action permettant la bonne et 
fidèle exécution de la convention, en rappelant que les initiatives avaient été retirées moyennant 
une votation sur un projet de convention de fusion. 
Le 13 janvier 2011, la Commune de Villars-sur-Glâne a relevé que, pour sa part, elle avait signé la 
convention dans le but de présenter un projet à la population à l’horizon 2013. Elle a estimé que le 
processus de fusion entamé par les trois communes précitées rendait désormais la convention 
sans objet. 
Dans sa réponse du 14 janvier 2011, la Commune de Fribourg a regretté l’option prise par les trois 
communes et déclaré souhaiter, quant à elle, que l’engagement pris dans le cadre de la 
convention soit respecté. 
Par écrit commun du 4 février 2011, les Communes de Givisiez, Granges-Paccot et Corminboeuf 
ont indiqué qu’il ne fallait pas se méprendre sur la portée de la convention. Elles ont précisé qu'au 
vu des conclusions de l’étude menée par le professeur Perret-Gentil, la démarche qu'elles avaient 
entreprise se situait dans le prolongement de la convention et ne violait pas cette dernière. 
Le 9 février 2011, la Commune de Marly a fait savoir que la décision unilatérale des trois 
communes lui semblait, à première vue, sortir du cadre de la convention et a indiqué qu'elle 


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entendait poursuivre le travail d’analyse avec ses autres partenaires, soit Fribourg et Villars-sur-
Glâne.
Par courrier du 14 février 2011, la Commune de Villars-sur-Glâne a informé l’Association avoir 
convenu avec les Communes de Fribourg et Marly qu'elles allaient continuer les analyses 
nécessaires pour leur permettre de présenter un projet de convention de fusion au peuple, et ceci 
malgré la sortie des trois autres communes.
D.
Lors de deux séances successives, aux mois de février et avril 2011, les responsables des 
six communes ont réglé la coordination entre les deux groupes de communes en vue d’une fusion 
en 2016. Les communes du projet " 2c2g ", tout en manifestant leur volonté d'œuvre en faveur 
d’une fusion à six, ont exprimé que l’horizon 2020 leur semblait plus réaliste pour y parvenir. 
E.
Agissant le 5 mai 2011, l’Association a déposé une action de droit administratif à l’encontre 
des Communes de Givisiez, Granges-Paccot et Corminboeuf. Elle conclut, sous suite de frais et 
dépens, à ce qu’il soit constaté que les trois communes défenderesses ont violé la convention du 
29 mai 2009 (chef de conclusions n° 2), à ce que celles-ci soient sommées de réintégrer les 
pourparlers avec les Communes de Fribourg, Villars-sur-Glâne et Marly en vue de parvenir à la 
rédaction d’un projet de convention à soumettre à votation à l’horizon 2013 (chef de conclusions n° 
3), à ce que, si elles ne respectaient pas la sommation, celles-ci soient solidairement condamnées 
à verser à la demanderesse une indemnité de 19'997 frs 01, avec intérêt à 5% l’an à compter de la 
date du jour (chef de conclusions n° 4), et à ce que de surcroît, si elles ne respectaient pas la 
convention du 29 mai 2009 - à savoir pour le cas où un projet de convention ne serait pas soumis 
à votation à l’horizon 2013 - celles-ci soient solidairement condamnées à verser à la 
demanderesse une indemnité de 19'997 frs 01 avec intérêt à 5% l’an, à compter du 30 juin 2013 
(chef de conclusions n° 5). 
A titre liminaire, la demanderesse fait valoir qu'elle a annoncé par écrit ses prétentions par lettre du 
8 janvier 2011 et que les défenderesses, qui ont répondu le 4 février 2011, n'ont pas respecté 
leurs obligations issues de la dite convention. Elle affirme par ailleurs que celle-ci constitue un 
contrat de droit public, lequel prévoit des engagements réciproques et concerne un objet 
réglementé par le droit public. Elle estime dès lors que l'action introduite représente le seul moyen 
juridique à sa disposition pour demander l'exécution de l'accord et qu'elle est par conséquent 
recevable.
Quand au fond, l’Association soutient que les défenderesses ont violé le principe "pacta sunt 
servanda" en lançant le projet " 2c2g " et en quittant, par là, le projet de fusion à six du Grand 
Fribourg, pour lequel elles s’étaient engagées en signant la convention. La demanderesse invoque 
également la violation du principe de la bonne foi et du principe de la confiance, en ce sens qu’elle 
a retiré les cinq initiatives populaires ayant abouti uniquement en raison de l’engagement des 
défenderesses de rédiger un projet de convention à soumettre à votation en 2013, selon une 
formule qui permette, si l’une ou l’autre des six communes concernées la refuse, de poursuivre le 
processus avec les autres. Elle n’aurait pas procédé de la sorte si les échéances n’avaient pas été 
contraignantes et si les communes pouvaient se départir de leur engagement à tout moment. Elle 
estime que, dans tous les cas, les communes sont de mauvaise foi lorsqu’elles prétendent que 
leur projet " 2c2g " se situe dans le prolongement de la convention et serait même apte à favoriser 
un phénomène d'entraînement pouvant conduire à une fusion à plus grande échelle. Il serait selon 
elle impossible, objectivement et juridiquement, de mener simultanément deux processus de 
fusion avec des périmètres différents. En outre, compte tenu de l'importance du travail 
qu'engendre une fusion et de l'adaptation qu'elle implique, il n'est pas raisonnable de prétendre 


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qu'un nouveau processus pourrait être engagé sitôt après. Enfin, la demanderesse se prévaut d’un 
dommage de 19'997 frs 01, à savoir la somme dépensée dans le seul but que les citoyens se 
prononcent sur une convention de fusion du Grand Fribourg à l’horizon 2016. Ce dommage devra 
être réparé par les défenderesses en cas de non-exécution de la convention, soit dans le cas où 
aucune convention de fusion n’est soumise à votation d’ici à 2013.
F.
Au cours d'une séance du 11 mai 2011, les six communes signataires de la convention ont 
décidé de poursuivre leurs efforts de collaboration en vue d’aboutir à une fusion à six. Les 
communes parties au projet 2c2g ont été incitées à procéder à leur fusion préliminaire à brève 
échéance, afin que celle-ci représente un atout pour un futur élargissement. Quant aux trois 
autres, elles ont été encouragées à poursuivre le travail de rapprochement. Le 28 mai 2011, la 
fusion préliminaire - projet " 2c2g " - a été agendée au 1er janvier 2014.
G.
Dans leur réponse déposée le 13 septembre 2011, les communes défenderesses ont conclu, 
sous suite de dépens, à l’irrecevabilité de l’action de droit administratif et subsidiairement à son 
rejet. Elles ont, en substance, considéré que l'action en constatation est irrecevable dans la 
mesure où la demanderesse dépose un chef de conclusions condamnatoire. La voie de l’action de 
droit administratif ne serait pas non plus ouverte du fait notamment que la convention ne 
constituerait pas un contrat de droit public et ne serait pas conforme à la législation, rien ne 
pouvant contraindre les exécutifs communaux à agir à un rythme différent de celui jugé nécessaire 
pour atteindre l'objectif fixé. Au demeurant, aucune disposition légale ne prévoit qu'une initiative 
pourrait être soumise à des obligations conventionnelles. Les défenderesses estiment dès lors, au 
vu de ces éléments, que le litige ressortirait à la compétence des autorités en matière de 
surveillance des communes. Elles ont également invoqué l’absence de qualité pour agir de la 
demanderesse, celle-ci ne disposant ni de la capacité d’agir en procédure au vu de ses statuts, ni 
d’intérêt à l’action du moment que le processus de fusion se poursuit. 
Quant au fond, les communes contestent avoir violé les principes généraux de la bonne foi et de la 
confiance et d’avoir contrevenu au principe "pacta sunt servanda". Leur projet de fusion préalable 
n’est pas synonyme de sortie de la convention et ne viole pas le texte de cette dernière. Elles 
estiment avoir respecté leur engagement en entreprenant et en maintenant des discussions en vue 
d’une fusion du Grand Fribourg. Pour le surplus, elles font valoir que si l'on devait admettre que la 
convention impose aux communes de déposer un projet de convention de fusion en votation 
populaire en 2013, le principe de la clausula rebus sic stantibus trouverait alors application du fait 
des résultats de l’étude du professeur Perret-Gentil, lequel a relevé de nombreux points 
d'achoppement susceptibles de conduire à l'échec de la fusion en votation populaires (diversité 
des tailles et des situations, problème de la bourgeoisie de Fribourg, endettement de Villars-sur-
Glêne et de la Caisse de pension de la Ville de Fribourg, risque de perte d'identité et de proximité) 
et proposé deux solutions, dont l'une est la fusion par étapes. Les défenderesses ont enfin 
revendiqué leur autonomie communale, selon laquelle la mise en œuvre du processus de fusion, 
avec tous les coûts, intérêts et décisions que celui-ci implique, est de leur seul ressort. Pour le 
reste, elles contestent devoir réparer le préjudice financier qu'allègue la demanderesse dans la 
mesure où notamment rien dans la convention ne prévoit le remboursement de frais déjà consentis 
avant la signature de celle-ci. 
H.
Dans sa réplique du 1er février 2012, l’Association a maintenu ses conclusions et conclu au 
rejet de celles prises par les défenderesses. Pour l'essentiel, elle rappelle ses griefs et souligne 
que la convention est un contrat de droit administratif qui a été, selon elle, violé par les trois 
communes, le projet de fusion " 2c2g " mettant un terme au processus entamé à six. Elle insiste 


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sur le fait qu'elle n'aurait jamais retiré ses initiatives populaires si la convention du 29 mai 2009 
pouvait s'interpréter dans le sens indiqué par les défenderesses. 
Par courrier du 21 novembre 2012, la demanderesse a transmis au Tribunal cantonal un extrait du 
contenu du nouveau site internet du projet de fusion " 2c2g ". Ce dernier mentionne que 
"l’engagement d’un nouveau processus pour une fusion avec la Ville de Fribourg ne pourra 
évidemment pas débuter à court terme; la préparation d’une convention de fusion s’avérera en 
outre délicate. Dans ces conditions, il paraît difficile d’envisager une fusion avec la Ville de 
Fribourg avant l’expiration d’un délai de dix à quinze ans dès l’entrée en vigueur de la fusion 
2c2g."
I.
Par leur duplique du 22 novembre 2012, les communes défenderesses ont elles aussi 
maintenu leurs conclusions, en se référant aux arguments développés dans leur réponse.
J.
Dans un communiqué de presse publié notamment dans le quotidien La Liberté du 14 mars 
2013, la Commune de Villars-sur-Glâne a indiqué qu'elle ne voyait pas d'urgence à fusionner, 
qu'elle était favorable à une fusion par étapes et qu'elle n'entrerait en matière que si un projet de 
fusion devait améliorer sa situation.
K.
Les débats publics, limités aux plaidoiries, ont eu lieu lors de la séance du 24 mai 2013.
en droit
1.
a) Selon l'art. 123 du code de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1), 
le Tribunal cantonal connaît en instance cantonale unique de toutes les actions de droit 
administratif dont le jugement n'est pas attribué par la loi à une autre autorité.
Aux termes de l’art. 121 CPJA, l’action de droit administratif est ouverte dans les cas de 
contestations relatives à des prétentions de droit public au sujet desquelles l’autorité administrative 
n’a pas la compétence de prendre une décision (al. 1). Ces prétentions peuvent concerner en 
particulier (al. 2): des indemnités non contractuelles, notamment celles qui sont afférentes à la 
responsabilité civile des collectivités publiques et de leurs agents (let. a); des prestations découlant 
de contrats de droit public ou de clauses contractuelles d’une concession (let. b); des affaires à 
régler par l’action de droit administratif en vertu d’autres lois (let. c). 
La demanderesse agit principalement en exécution de la convention du 29 mai 2009, estimant que 
celle-ci constitue un contrat de droit public et que, par conséquent, la voie de l’action de droit 
administratif est ouverte, conformément à l’art. 121 al. 1 let. b CPJA.
b) Le contrat de droit administratif se définit comme un acte résultant de la concordance de 
deux ou plusieurs manifestations de volonté concrétisant la loi dans un cas particulier individuel, 
ayant pour objet l’exécution d’une tâche publique de façon à produire des effets bilatéraux 
obligatoires (B. KNAPP, Précis de droit administratif, 4e éd., Bâle 1991, n°1501). 
Un contrat est de droit administratif lorsque son objet est régi par le droit public. Il sied dès lors 
d’examiner si, et dans quelle mesure, le contrat en cause s’intègre, de par son objet, dans une 
activité proprement publique et se trouve par là même intégré dans la réalisation d’un intérêt public 
(P. MOOR/E. POLTIER, Droit administratif, Vol. II, 3e éd., Berne, 2001, p. 428 s.). Ainsi, une 
convention relève du droit administratif lorsqu’elle met directement en jeu l’intérêt public, parce 
qu’elle a pour objet même une tâche d’administration publique ou une dépendance du domaine 


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public (ATF 105 Ia 392, p. 394). Quant aux parties cocontractantes, le contrat de droit administratif 
peut être le fait d’une collectivité publique et d’un ou plusieurs administrés (KNAPP, n° 1503). 
Il existe une certaine liberté pour l’administration quant à la forme juridique qu’elle donne à ses 
relations avec les tiers, mais cela dans le cadre du principe de la légalité. Selon la jurisprudence, 
une autorité peut avoir recours au contrat de droit administratif dans la mesure où celui-ci n’est pas 
exclu par le sens ou le but de la loi (ATF 103 Ia 31; MOOR/POLTIER, p. 454). Il s’agit donc de 
s’assurer que la loi laisse place à une compétence contractuelle. Ainsi, la conclusion d’un contrat 
est exclue par les finalités mêmes de la tâche administrative, partout où la loi met sur pied un 
régime complet et cohérent qui assure par des décisions l’intérêt public visé et garantit ainsi 
l’égalité de traitement des administrés concernés (MOOR/POLTIER, p. 454). 
Le principe de la légalité restreint également l’autorité quant au contenu du contrat. En effet, la 
prestation à laquelle s’engage l’un ou l’autre des cocontractants doit avoir un fondement dans la loi 
(ATF 105 Ia 207) ou, du moins, un rattachement médiat à une base légale (ZBl 1984, 63). 
L’autorité est liée par le droit matériel. En revanche, cette exigence de légalité ne peut valoir pour 
un contrat la même portée que pour une décision, sous peine de faire perdre au contrat de droit 
administratif toute son utilité. S’agissant d’un contrat de droit administratif, le principe de la légalité 
doit être compris doublement. D’une part, en raison des prérogatives politiques du pouvoir législatif 
de définir les tâches étatiques, la prestation du contrat doit avoir trait à un intérêt consacré par la 
loi comme une attribution publique. D’autre part, ce principe sert à protéger la sphère d’autonomie 
que l’ordre juridique reconnaît aux particuliers. Il faut, de ce fait, que l’accord se justifie pour des 
raisons pertinentes d’intérêt public, que les prestations échangées soient proportionnées et en 
relation objective et pertinente l’une avec l’autre, et que l’administration n’ait pas usé de moyens 
de pression interdits (MOOR/POLTIER, p. 458 s.). 
En d’autres termes, un contrat de droit administratif peut être choisi en lieu et place d’une décision 
unilatérale, même en l’absence d’une base légale le prévoyant; cependant le contenu du contrat 
doit être conforme à la loi qu’il exécute (KNAPP, n° 1511).
c) En l’espèce, la demanderesse a conclu, le 29 mai 2009, avec les Communes de Fribourg, 
Villars-sur-Glâne, Givisiez, Granges-Paccot, Corminboeuf et Marly une convention comportant des 
obligations réciproques et dont le but essentiel était de parvenir à l'organisation d'un vote populaire 
sur un projet de fusion du Grand Fribourg, ainsi que l'avaient demandé 4'275 citoyens dont les 
initiatives avaient abouti. L’accord avait ainsi pour objet l’accomplissement par les Communes de 
tâches publiques, soit la mise en œuvre d'une fusion et l'organisation d'un scrutin communal. Or, 
tant le processus menant à une fusion, respectivement la rédaction d’un projet de convention à 
soumettre à votation, que l'organisation du vote lui-même sont du ressort communal au sens des 
art. 133ss de la loi sur les communes (LCo; RSF 140.1). A cela s'ajoute que les conseils 
communaux concernés pouvaient manifestement s'obliger dans ce cadre, en vertu de l'art. 134b 
LCo. Partant, il faut constater que la convention a été passée par des autorités pouvant 
valablement s'engager, et ce dans un domaine qui est de leur compétence; elle repose ainsi sur 
des bases légales suffisantes. 
Par ailleurs, il est patent que la convention comprend des obligations à charge de chaque partie, 
ce que confirme du reste la teneur de ses art. 4 et 5 lesquels spécifient "moyennant ce qui 
précède… (etc.)". Il n'est pas contesté que la demanderesse a rempli sa part en retirant les 
initiatives ayant abouti - comme l'y autorise l'art. 141 al. 4 en relation avec l'art. 118 de la loi sur 
l’exercice des droits publiques (LEDP; RSF 115.1) - de même que l'action déposée en justice. Au 
demeurant, dans un premier temps, les défenderesses ont-elles aussi entamé le processus en 


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faveur duquel elles s'étaient engagées, en participant aux discussions et aux groupes d'études 
thématiques en vue de parvenir à la rédaction d’un projet de convention à soumettre à votation.
Au vu des éléments qui précèdent, il se justifie de constater que la convention, qui respecte le 
principe de la légalité, ressortit au droit public. Au surplus, on peut ajouter que ni la LCo ni la LEDP 
ne contiennent des dispositions légales excluant que l’autorité passe un contrat de droit 
administratif sur les points réglés par cette convention. 
Partant, il faut admettre que les parties contractantes sont liées par cette convention de droit public 
et que la voie de l'action est ouverte, au sens de l'art. 121 al. 1 let. b CPJA, pour faire valoir les 
prestations ou les obligations qui en découlent.
d) A teneur de l’art. 102 al. 1 CPJA, avant d’ouvrir action, le demandeur doit annoncer par 
écrit ses prétentions au défendeur, ainsi que ses motifs. En l’espèce, par courrier du 8 janvier 2011 
adressé aux six communes signataires, la demanderesse s’est expressément réservé toute action 
permettant la bonne et fidèle exécution de la convention, en invoquant la défense des intérêts des 
citoyens qui avaient valablement signé les initiatives communales. Elle a invité les communes 
défenderesses à reprendre les pourparlers avec les autres communes afin de permettre un vote 
sur un projet de convention de fusion. Partant, s’agissant d'une action en exécution de la 
convention, elle a clairement respecté la procédure préalable. 
e) Il ne fait aucun doute, enfin, que la demanderesse, constituée en association, a la qualité 
pour agir aux fins de faire respecter l'accord que les défenderesses ont accepté de passer avec 
elle.
2.
a) La demanderesse allègue que si les communes défenderesses ne réintègrent pas les 
pourparlers ou si aucune convention de fusion n’est soumise à votation dans les délais fixés par la 
convention, tous les frais qu'elle a dû elle-même investir pour parvenir à présenter un projet de 
fusion devant aboutir à un vote - ils auraient alors été inutilement engagés - constituent son 
dommage, dont elle demande réparation. 
Or, force est de constater que le dommage invoqué ne résulte manifestement pas de la prétendue 
inexécution de la convention. Les frais en cause ne font pas l'objet de l'accord passé et il n'a 
notamment pas été prévu, à titre de peine conventionnelle par exemple, qu'ils soient remboursés 
en cas de rupture des engagements pris. Au demeurant, ils ont été librement consentis bien avant 
la conclusion de la convention, et cela quel que soit le sort réservé par les citoyens aux initiatives. 
Les parties ne semblent pas non plus avoir évoqué ce sujet lors de leurs tractations. Il n’est dès 
lors pas possible de retenir qu'il existe sous cet aspect une créance contractuelle de droit public, 
aucune disposition légale ne pouvant du reste soutenir, telle quelle, cette prétention. C'est donc 
uniquement au regard de la loi sur la responsabilité civile des collectivités publiques et de leurs 
agents (LResp; RSF 16.1) que ce dommage, invoqué contre des communes, peut être examiné. 
Du moment qu'en l'espèce, l'art. 17 LResp ne désigne pas une autre autorité pour se prononcer 
sur le préjudice prétendument causé par les communes défenderesses, la Cour de céans est 
compétente pour trancher le litige.
b) Selon l’art. 102 al. 2 CPJA, le défaut de procédure préalable rend l’action irrecevable dans 
les cas prévus par la loi. Or, l’art. 20 LResp prévoit l'obligation de passer par la procédure 
préalable, en exigeant du lésé, avant d’ouvrir action, qu'il fasse valoir par écrit ses prétentions 
contre la - ou les - commune/s. 
D’après la jurisprudence (ATC du 23 juin 2005 en la cause 1A 02 81 consid. 2.2), il n'est pas 
absolument indispensable que tous les motifs et toutes les prétentions d'une action en 


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responsabilité soient formulés déjà au stade de la procédure préalable. Cette procédure a en effet 
été formalisée au minimum, à l'instar du droit d'autres cantons; elle est même en réalité synonyme 
de souplesse. Il suffit au lésé d'aborder par écrit dans un certain délai (de péremption) le 
défendeur. La loi n'exige pas formellement de motivation mais le lésé devra, à l'évidence, expliquer 
les raisons qui l'amènent à saisir l'autorité compétente. Le défaut de motivation n'est pas 
sanctionné par la loi; cependant le lésé risque de voir sa prétention être déclarée périmée s'il ne 
fait pas état, sans tarder, au moins du cadre général de l'affaire et de son préjudice (art. 24 al. 1 
let. a LResp). La pratique démontre que les lésés abordent parfois l'autorité sans faire état de 
prétentions chiffrées. Là encore, le délai de péremption continue à courir (B. REY, La LResp: 
quelques considérations, in RFJ p. 375, et la référence au Message n° 233 accompagnant le 
projet de la LResp du 11 mars 1986, in Bulletin des séances du Grand Conseil, BGC, 1986 p. 
538). Par ailleurs, des exigences strictes doivent être posées quant à l'énoncé des motifs et des 
conclusions lors du dépôt de la demande au fond (ATC du 23 juin 2005 en la cause 1A 02 81 
consid. 2.2). 
Cela étant, le principe de l'immutabilité du fondement du procès détermine le cadre dans lequel 
peut s'opérer une modification extensive de la demande initiale. S'il est désirable de permettre de 
vider l'ensemble d'un différend existant entre les parties et d'éviter la multiplicité des procès en 
assurant plus sûrement le triomphe du droit, si, de ce point de vue, il n'est pas suffisant de laisser 
les parties changer leurs raisonnements juridiques et invoquer des causes juridiques ou 
qualifications nouvelles, le juge ne peut admettre des conclusions fondées sur un état de fait 
totalement nouveau et sans aucun rapport ni avec les faits primitivement allégués, ni avec la 
demande primitive (M. ESSEIVA & C. MAILLARD, CPC annoté, Fribourg 2001, ad art. 131 aCPC, p. 
136).
c) En l’espèce, la demanderesse n'a pas établi qu'elle a respecté le prescrit de l'art. 20 
LResp. Du reste, dans son courrier du 8 janvier 2011 adressé aux six communes, elle ne fait pas 
état d’un dommage financier qu'elle subirait ni même n'y fait une allusion quelconque. Partant, à 
défaut d'avoir respecté la procédure préalable, les conclusions prises par la demanderesse, 
tendant à la réparation de son dommage allégué, doivent être déclarées irrecevables au sens des 
art. 102 al. 2 CPJA et 20 LResp. 
3.
La demanderesse conclut également à ce qu’il soit constaté que les trois communes 
défenderesses ont violé la convention du 29 mai 2011. 
a) Selon l’art. 110 al. 2 CPJA, l’autorité compétente donne suite à une demande de 
constatation si le requérant prouve qu’il a un intérêt digne de protection à la constatation. 
En principe, en droit public, les décisions de constatation relèvent de la compétence de l'autorité 
administrative et non de celle de l'autorité juridictionnelle (cf. art. 110 al. 1 CPJA; ATC 601 10 14 
du 30 octobre 2012; 601 11 54 du 9 septembre 2012). Il va de soi cependant que dans les cas où 
il n'y a pas de décision parce que les conditions ne sont pas remplies pour en prendre - ainsi 
lorsqu'il s'agit d'une action de droit administratif ou lorsque la matière l'impose - il appartient au 
Tribunal cantonal de statuer. 
Une décision en constatation suppose un intérêt digne de protection, qui n’existe que lorsque l’on 
se trouve en présence d’un intérêt actuel, de droit ou de fait, à la constatation immédiate d’un droit, 
sans que s’y opposent de notables intérêts publics ou privés; il faut encore que l’intérêt du 
demandeur ne puisse être préservé par une décision formatrice; cet intérêt fait défaut, en général, 
lorsque la partie peut obtenir en sa faveur un jugement condamnatoire (ATA 5S 04 285, du 29 
septembre 2005). 


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b) En l’espèce, il y a lieu de constater que l’exécution des prestations découlant de la 
convention du 29 mai 2009 n'est matériellement plus possible en raison de l’écoulement du temps 
et de l’avancée du projet de fusion " 2c2g ". La demanderesse ne peut dès lors plus obtenir ce 
qu'elle demandait, à savoir que les défenderesses s'engagent en vue de parvenir à la rédaction 
d’un projet de convention à soumettre à votation à l’horizon 2013, voire à une fusion à l’horizon 
2016. Au demeurant, les communes admettent qu'on ne peut plus envisager de fusion avant dix à 
quinze ans, soit dans des délais qui sont sans rapport avec les échéances précitées. 
Dans ces circonstances et dans la mesure où elle a pris la responsabilité vis-à-vis des signataires 
des initiatives de retirer celles-ci moyennant des obligations à charge des communes, la 
demanderesse dispose d'un intérêt digne de protection à ce que soit constatée la violation de la 
convention qu'elle allègue. Les conditions de l'art. 110 al. 2 CPJA sont manifestement réalisées. 
4.
a) Le contrat de droit administratif s’interprète selon le principe de la confiance - soit selon la 
volonté des parties au moment de la conclusion - de la même manière qu’un contrat de droit privé, 
avec toutefois une petite nuance. Une manifestation de volonté doit certes être interprétée selon le 
sens que le destinataire pouvait et devait lui donner, de bonne foi, sur la base des circonstances 
qu’il connaissait ou devait connaître au moment de la conclusion (ATF 103 Ia 505, p. 509). Cela 
étant, l’administré sait qu’il traite avec une autorité et connaît le devoir de celle-ci d’appliquer la loi 
et d’agir dans l’intérêt public lorsqu’elle conclut un contrat de droit administratif. Il s’agit dès lors de 
tenir compte des exigences d’intérêt public lors de l’interprétation. Il en résulte que, lorsque 
plusieurs interprétations sont conformes à la loi, on choisira celle qui correspond le mieux à 
l’intérêt public (KNAPP, n°1534; MOOR/POLTIER, p. 471).
b) La demanderesse soutient que la décision des trois communes défenderesses de 
s’associer dans le projet de fusion " 2c2g " avec la Commune de Chésopelloz constitue une 
violation de la convention du 29 mai 2009 dès lors qu'en s’engageant dans ce projet, elles ont 
abandonné le projet de fusion à six du Grand Fribourg, ou du moins l'ont repoussé à des 
échéances incertaines. Pour la demanderesse, seul un refus de la convention de fusion par le 
corps électoral d'une commune aurait permis à cette dernière de se retirer de son engagement 
c) En l'espèce, il faut constater que, conformément aux art. 4 et 5 de ladite convention, la 
demanderesse a retiré le recours qu'elle avait déposé ainsi que les cinq initiatives communales 
ayant abouti. Ce faisant, elle a rempli sa part. 
L’engagement pris en contrepartie par les communes - et figurant aux art. 1 et 3 - était d’entamer 
un processus de discussion et de constituer des groupes de travail pour parvenir à la rédaction 
d’un projet de convention de fusion à soumettre à votation. Tel était l’objectif primordial de l'accord 
passé entre les parties. On ne peut en effet pas imaginer que la demanderesse aurait procédé au 
retrait des initiatives ayant abouti si elle n'avait pas obtenu l'assurance qu’un vote populaire en vue 
d'une fusion serait organisé; elle se devait manifestement de faire respecter les droits politiques 
des 4'275 citoyens qui avaient signé les initiatives qu'elle avait lancées. Or, les communes 
défenderesses connaissaient bien évidemment cet enjeu et, en s'engageant dans la convention, 
elles ont clairement accepté de donner suite à l'expression de cette volonté populaire. Au 
demeurant, lors des pourparlers précédant la signature de la convention, la principale difficulté à 
résoudre concernait la durée raisonnable pour mettre en place le processus de fusion, et non le 
fait qu’un tel processus soit réalisable. 
d) Dès l’annonce du projet " 2c2g ", les défenderesses ont informé les autres communes du 
maintien de leur volonté de fusionner ultérieurement à six. Considérant leur projet comme étant la 
première étape d'un processus global, elles ont continué à prendre part aux séances, et les 


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discussions concernant la fusion à six se sont poursuivies parallèlement au développement du 
projet " 2c2g ". Les défenderesses estiment que leur démarche - découlant des conclusions de 
l’étude menée par le professeur Perret-Gentil - se situe dans le prolongement de la convention. 
Le choix de fusion " 2c2g " des défenderesses n’est cependant pas conforme à l’esprit de la 
convention. Certes, on ne peut pas affirmer, en théorie, qu'il empêche définitivement de réaliser 
une fusion à six communes. Cela étant, dans les faits, le projet " 2c2g " ne permet plus de 
respecter les intentions qui soutenaient l'accord finalement conclu entre les parties. Au mois de 
mai 2009, l'on ne se trouvait en effet pas simplement face à un litige à résoudre entre une 
association et un groupe de communes. Le cadre des négociations avait une portée bien plus 
vaste puisqu'il reposait sur 4'275 signatures valablement apposées sur les initiatives demandant la 
fusion du Grand Fribourg pour 2011 ou, en d'autres termes, sur l'expression d'une volonté 
populaire ayant permis de faire aboutir ces initiatives. Il apparaît ainsi manifeste qu'aucun accord 
n'aurait pu être trouvé si à tout le moins l'esprit soutenant cette volonté populaire n'était pas 
respecté soit quant à l'objectif - la fusion - soit quant à l'échéancier. Les communes ont dès lors 
pris l'engagement de travailler à la rédaction d'un projet de fusion afin de parvenir à le soumettre à 
votation, et ce "à l'horizon 2013" afin que la fusion puisse se concrétiser en principe "à l'horizon 
2016". Ce cadre temporel a été vivement discuté lors des pourparlers et constitue l'un des 
éléments essentiels de la convention au regard du contenu des initiatives visant une fusion en 
2011. On peut certes constater que la formulation choisie, "à l'horizon..", n'impose pas des dates 
rigoureuses, ce qui est compréhensible eu égard à la complexité du processus à mettre en place. 
Aucun élément ne démontre dans tous les cas que des délais devaient être strictement tenus. Cet 
échéancier confirme cependant que l'accord portait bel et bien sur la volonté de réaliser le 
processus sans retard, dans l'élan induit par les initiatives.
Or, il est manifeste que les défenderesses, du fait de la réalisation de leur projet de fusion " 2c2g ", 
ne sont pas en mesure de tenir leurs engagements. Dans tous les cas, la réalisation du projet de 
fusion du Grand Fribourg est reportée à des dates si incertaines - les communes ont en effet 
déclaré qu’il leur paraissait difficile d’envisager une telle fusion avant dix à quinze ans dès l’entrée 
en vigueur de la fusion " 2c2g ", prévue elle pour 2016 (cf. site internet www.2c2g.ch) - que les 
engagements qu'elles ont pris sont effectivement remis en cause. D'une part, l'échéancier ne 
pourra pas être respecté, pas même approximativement, et, d'autre part, on peut même se 
demander si l'objectif de la fusion à six communes pourra être atteint. On voit en effet que la 
Commune de Villars-sur-Glâne, actuellement démotivée, vient d'exprimer sa retenue face à ce 
projet.
Il apparaît dès lors évident que les défenderesses, en opérant le choix de fusion " 2c2g ", ont 
provoqué une situation qui empêche la réalisation des accords pris. Partant, il faut constater 
qu'elles ont violé la convention du 29 mai 2009. 
5.
a)
Les défenderesses invoquent cependant leur autonomie communale, garantie par l’art. 
50 al. 1 Cst., en vertu de laquelle, selon elles, le choix du processus - fusion en une ou deux 
étapes - et le tempo pour le réaliser seraient de leur unique ressort. Ce raisonnement ne peut être 
suivi. En effet, en signant la convention du 29 mai 2009, les communes ont accepté de brider leur 
autonomie par des engagements à la teneur précise sur ces deux points. 
b) Quant au principe de la clausula rebus sic stantibus qu'elles ont également fait valoir, il ne 
trouve pas application dans le cas d’espèce. L'étude réalisée par le professeur Perret-Gentil a 
certes souligné de nombreux points d’achoppement pouvant conduire à un échec du projet de 
fusion à six. Cependant, il s’agit pour l’essentiel d'éléments de fait qui étaient connus des autorités 


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communales et des initiants - à l’exemple des disparités entre communes en termes de fiscalité, 
d’endettement et de population, de même que des problèmes plus spécifiques tel que 
l’assainissement de la Caisse de pension de la Ville de Fribourg - bien avant la signature de la 
convention. Il est du reste notoire que ces faits avaient déjà fait l'objet de nombreux débats et 
freiné jusque-là tous processus de fusion du Grand Fribourg. Aussi, cette étude n'est pas apte à 
elle seule à modifier le cours des choses, ce d'autant moins qu'elle n'a pas exclu la possibilité 
d'une fusion à six en une seule étape, sans passer par le processus " 2c2g ". 
6.
a) Pour l'ensemble des motifs qui précèdent, l'action, pour autant que recevable, doit être 
partiellement admise en ce sens qu'il est constaté que les défenderesses ont violé la convention 
du 29 mai 2009. Pour le reste, si elle n'est pas devenue sans objet, elle est rejetée.
b) Compte tenu des enjeux de la procédure, destinée à satisfaire un intérêt public, il n'est 
pas perçu de frais de procédure (art. 129 let. c CPJA).
c) Vu le sort de la cause, les dépens sont compensés (art. 137 CPJA). 
la Cour arrête:
I.
L'action, pour autant que recevable, est partiellement admise. Partant, il est constaté que les 
Communes de Givisiez, Granges-Paccot et Corminboeuf ont violé la convention du 29 mai 
2009.
Pour le reste, si elle n'est pas devenue sans objet, l'action est rejetée.
II.
Il n'est pas perçu de frais de procédure.
III.
Les dépens sont compensés.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 
jours dès sa notification.
Givisiez, le 30 août 2013/gmu/ave
Présidente
Greffière-stagiaire