fr_gerichte · 602 2021 117 · 2023-04-20 · de

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2021 117
Arrêt du 20 avril 2023
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Johannes Frölicher 
Juges :
Yann Hofmann, Anne-Sophie Peyraud
Greffière-rapporteure :
Vanessa Thalmann 
Parties
A.________, recourante, représentée par Me Marielle Dumas, 
avocate
contre
DIRECTION 
DU 
DÉVELOPPEMENT 
TERRITORIAL, 
DES 
INFRASTRUCTURES, 
DE 
LA 
MOBILITÉ 
ET 
DE 
L'ENVIRONNEMENT, autorité intimée
Objet
Aménagement du territoire et constructions – Révision d'un PAL – 
Refus de mise en zone à bâtir
Recours du 17 août 2021 contre la décision du 16 juin 2021
Tribunal cantonal TC
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considérant en fait
A.
Pour donner suite à la fusion, le 1er janvier 2002, des Communes d'Albeuve (dernier plan 
d'aménagement local [PAL] approuvé en 1977), Neirivue (dernier PAL approuvé en 2000), Lessoc 
(dernier PAL approuvé en 1982) et Montbovon (dernier PAL approuvé en 1978), la nouvelle 
Commune de Haut-Intyamon a procédé à une révision générale de son PAL, mise à l'enquête 
publique par avis publié dans les Feuilles officielles (FO) n° 37 du 15 septembre 2017 et n° 29 du 
20 juillet 2018.
Le 18 février 2019, le Conseil communal a adopté le dossier de révision générale de son PAL.
B.
Le 2 novembre 2020, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a rendu un 
préavis de synthèse d'examen final. Il a notamment proposé de ne pas approuver certaines mesures 
d'aménagement. 
La Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC; actuellement et ci-
après: Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de 
l'environnement, DIME) a publié dans la FO n° 45 du 6 novembre 2020 les mesures qu'elle entendait 
ne pas approuver et celles qu'elle comptait prendre dans sa décision d'approbation et qui ne 
figuraient pas dans le dossier mis à l'enquête publique, notamment concernant la non-approbation 
des modifications n° 1 et 2, telles que proposées par la commune. 
La commune s'est déterminée le 2 décembre 2020. 
C.
Par décision du 16 juin 2021, la Direction a partiellement approuvé la révision générale du 
PAL. 
Sur la base d'une carte du périmètre largement bâti (état 2014), la DIME n'a notamment pas 
approuvé la mise en zone résidentielle à faible densité (ZRFD) d'un certain nombre de parcelles 
concernées par les modifications n° 1 et 2. Elle a estimé que ces parcelles se situant à l'extérieur du 
périmètre largement bâti tel qu'existant en 2014, elles ne pouvaient pas être colloquées en zone à 
bâtir, notamment en raison de l'impossibilité pour la commune de procéder à des nouvelles mises 
en zone eu égard aux réserves existantes suffisantes qu'elle possède à l'aune des règles du plan 
directeur cantonal (PDCant) 2018. Cela est notamment le cas pour l'article bbb, dans sa partie Est, 
et pour l'article ccc, pour l'entier de sa surface, du Registre foncier (RF) communal (secteur 
Albeuve/Les Sciernes d'Albeuve).
D.
A.________ est propriétaire de l'article bbb RF (secteur Albeuve/Les Sciernes d'Albeuve), 
d'une surface de 2'000 m2. Elle bénéficiait en outre d'un droit d'emption inscrit au RF sur l'article ccc 
RF (secteur Albeuve/Les Sciernes d'Albeuve), d'une surface de 6'642 m2, et en est devenue 
propriétaire le 10 mars 2022. 
Le 17 août 2021, A.________ interjette recours contre la décision d'approbation du 16 juin 2021 
auprès du Tribunal cantonal, concluant – sous suite de frais et dépens – à son annulation en son 
considérant "V. Effets de l'approbation", ch. 2, 7e tiret, pour ce qui a trait aux articles bbb (Est) et ccc 
RF (secteur Albeuve/Les Sciernes d'Albeuve) et à la mise en zone constructible desdites parcelles. 
Subsidiairement, elle demande le renvoi de la cause à la DIME au sens des considérants. A l'appui 
de ses conclusions, elle souligne que les parcelles bbb et ccc RF sont équipées et construites, 
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qu'elles sont desservies en transports publics de qualité C, respectivement E, qu'elles font partie 
d'un ensemble construit compact formant les deux pôles de l'urbanisation de Sciernes d'Albeuve, à 
moins de 300 respectivement 900 m de la gare ferroviaire, et qu'elles sont situées – contrairement 
à ce que soutient l'autorité intimée – à l'intérieur du territoire d'urbanisation (TU). Etablissant pour la 
première fois un PAL conforme à la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 
700), la commune se devait selon elle d'inclure en zone à bâtir les parcelles déjà construites. Elle 
soutient qu'il est arbitraire de considérer que les deux parcelles ne font pas partie du largement 
construit du village de Sciernes d'Albeuve et souligne qu'elles satisfont aux critères du nouveau 
PDCant permettant une nouvelle mise en zone, notamment en ce qui concerne l'exigence de la 
desserte suffisante. De l'avis de la recourante, un retour en zone agricole de terrains déjà construits 
ne fait aucun sens, crée des inégalités de traitement et est arbitraire en ce qui concerne la limite 
tirée sur la parcelle bbb RF qui reste partiellement en zone. Elle reproche à la décision litigieuse de 
ne pas indiquer pour quels motifs les parcelles ont été incluses, respectivement exclues, du territoire 
largement bâti, ce qui viole son droit d'être entendu, cela d'autant plus que les bâtiments existants 
ont été érigés en conformité avec les exigences légales et les planifications en vigueur au moment 
clé. La recourante relève que le maintien en zone de ses parcelles n'augmente pas la surface de la 
zone à bâtir, dès lors que des constructions y sont déjà implantées et qu'il est faux d'y voir une 
violation de la règle du PDCant qui ne permet pas de nouvelles mises en zone. Sur la base de ces 
constatations, la mesure conduit à son avis à une violation de la garantie constitutionnelle de la 
propriété, puisqu'elle ne repose sur aucun intérêt public et s'avère disproportionnée, notamment si 
on prend en compte le dommage financier qui en résulte.
E.
Dans ses observations du 2 décembre 2021, la DIME conclut au rejet du recours, en renvoyant 
aux motifs de la décision du 16 juin 2021. Elle souligne que la parcelle bbb RF (partie Est) se situe 
en marge du secteur urbanisé des Sciernes d'Albeuve et est totalement entourée de surfaces 
affectées à la zone agricole. En ce qui concerne l'article ccc RF, celui-ci ne fait pas non plus partie 
d'un ensemble construit compact mais est selon elle isolé et séparé du secteur urbanisé le plus 
proche par des surfaces boisées et herbagées importantes. Aussi soutient-elle qu'on ne peut pas 
retenir que ces portions du territoire communal font partie du largement bâti. La DIME admet certes 
que les parcelles litigieuses sont incluses dans le TU – contrairement à ce qu'elle avait retenu dans 
sa décision –, mais relève qu'une mise en zone se heurte à la surface encore non construite déjà 
en zone. Elle rappelle en outre les raisons pour lesquelles elle n'a pas inclus dans le largement bâti 
les parcelles litigieuses et en déduit que les principes de l'égalité de traitement et de l'interdiction de 
l'arbitraire ne sont pas violés. Finalement, elle souligne que la propriété ne confère pas au 
propriétaire un droit à la mise en zone. Puisque le PDCant – d'application stricte – interdit une 
nouvelle mise en zone, la mesure s'avère en parfaite conformité avec la loi et le principe de la 
proportionnalité permettant des restrictions de la garantie constitutionnelle de la propriété. 
F.
Par lettre du 7 mars 2022, le Juge délégué à l'instruction a demandé à la DIME de produire 
une carte représentant le tissu du largement construit au 1er janvier 1988 en indiquant notamment 
les constructions existantes à ce moment-là.
Le 26 août 2022, la DIME a versé au dossier une carte sur laquelle sont représentés les bâtiments 
qui existaient le 1er janvier 1988 (carte 1). Elle explique que, sur cette base, elle a ensuite délimité 
les secteurs de la commune qui étaient "largement bâtis" au sens de l'art. 36 al. 3 LAT. Elle relève 
qu'en appliquant les critères développés par le Tribunal fédéral, elle a constaté qu'en raison de 
l'absence de noyau villageois dans le secteur des Sciernes d'Albeuve, lequel était constitué en 1988 
d'un tissu bâti lâche et monofonctionnel destiné à l'habitation, dit secteur ne répondait pas à la notion 
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de largement bâti. Elle indique que, partant de ce constat, elle a uniquement délimité les limites du 
tissu largement bâti selon l'état au 1er janvier 1988 dans les secteurs d'Albeuve et de Montbovon 
(cartes 2 et 3). Elle souligne qu'une analyse approfondie de la structure urbanistique des anciennes 
Communes d'Albeuve et de Montbovon lui a permis d'identifier des secteurs largement bâtis formant 
deux noyaux distincts, denses et plurifonctionnels, composés de bâtiments construits en ordre 
contigu ou à distance faible les uns des autres et dont l'implantation est influencée par la position du 
bâtiment de l'église. Elle considère que, contrairement aux Sciernes d'Albeuve, certains secteurs 
des localités d'Albeuve et de Montbovon, de par les affectations variées qui y sont représentées, la 
structure et la densité du tissu bâti, présentent les caractéristiques d'une agglomération au sens 
large. Elle explique par ailleurs de quelle manière elle a fixé les limites extérieures des secteurs 
largement bâtis. 
Dans sa détermination du 30 novembre 2022, la recourante prend tout d'abord position sur les 
observations de la DIME du 2 décembre 2021 en renvoyant à son recours et en expliquant pour 
quels motifs elle est d'avis que les parcelles en question doivent faire partie du largement construit 
du secteur concerné. En ce qui concerne la détermination de la DIME du 26 août 2022, elle conteste 
fermement qu'on puisse admettre que la partie des Sciernes d'Albeuve soit qualifiée de tissu lâche 
et monofonctionnel pour en déduire que l'on ne se trouve pas en présence d'un périmètre largement 
bâti. Elle estime que cette appréciation n'est ni motivée ni compréhensible. Enfin, elle souligne que 
la DIME n'a pas répondu aux instructions du Tribunal cantonal. 
G.
Pour le reste, il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs 
conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la 
solution du litige.
en droit
1.
La recourante – en qualité de propriétaire concernée par des mises en zone non approuvées par 
l'autorité intimée –, représentée par ses organes statutaires, est habilitée à recourir devant le 
Tribunal cantonal. Précisons encore qu'elle est – au cours de la procédure – devenue propriétaire 
de l'article ccc RF, mais qu'elle avait également au moment du dépôt du recours déjà un intérêt, 
fondé sur le droit d'emption, à contester la mesure visant cette parcelle.
En outre, déposé dans le délai et les formes prescrits, l'avance de frais ayant par ailleurs été versée 
dans le délai imparti, le recours est recevable en vertu des art. 79 ss et 114 al. 1 du code fribourgeois 
du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Le Tribunal 
cantonal peut dès lors entrer en matière sur ses mérites.
2.
2.1.
Selon l'art. 77 CPJA, le Tribunal de céans revoit la légalité de la décision attaquée ainsi que 
la constatation des faits par l'autorité intimée; cela signifie qu'il peut sanctionner la violation de la loi, 
y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, ainsi que la constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents.
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2.2.
En application des art. 78 al. 2 CPJA et 33 al. 3 let. b LAT, lequel impose aux cantons 
d'instituer au moins une autorité de recours disposant d'un libre pouvoir d'examen (ATF 109 Ib 123; 
cf. également arrêt TA FR 2A 00 65 du 26 octobre 2000), le Tribunal de céans statue avec un plein 
pouvoir de cognition sur un recours interjeté à l'encontre d'une décision d'approbation de la DIME; 
le grief d'inopportunité (dans le sens de "Angemessenheit", cf. TSCHANNEN, in Commentaire ASPAN 
de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 2010, art. 26 p. 13) peut dès lors également être 
invoqué devant l'instance de céans (cf. TSCHANNEN, art. 2 p. 34 et les références citées; cf. en détail 
ATF 127 II 238 consid. 3b/aa). 
Il sied de relever à cet égard que, selon l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l'aménagement 
du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté 
d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches. Cette disposition légale constitue 
principalement une règle de pouvoir d'examen à l'adresse des autorités d'approbation et de recours. 
Elle ne trouve cependant application que dans le cadre fixé par le droit de procédure applicable. Si 
la solution choisie doit être considérée comme inappropriée, l'autorité supérieure ne peut pas 
substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité de planification compétente; bien plus, elle doit 
renvoyer l'affaire à cette autorité pour que celle-ci prenne une nouvelle décision (ATF 120 Ib 207 
consid. 3; TSCHANNEN, art. 2 p. 34 et les références citées).
3.
Se pose la question de savoir si c'est à juste titre que les modifications n° 1 et 2 relatives notamment 
à la mise en zone des articles bbb (partie Est) et ccc RF (secteur Albeuve/Les Sciernes d'Albeuve) 
ont été refusées. 
3.1.
La DIME expose que les parcelles reprises dans la liste figurant dans la décision du 16 juin 
2021, parmi lesquelles se trouvent les parcelles bbb (partie Est) et ccc RF (secteur Albeuve/Les 
Sciernes d'Albeuve), ne font pas partie du largement construit tel que déterminé sur les cartes 
établies en octobre 2014. 
3.1.1. La loi fédérale sur l'aménagement du territoire est entrée en vigueur le 1er janvier 1980. Elle 
charge la Confédération, les cantons et les communes d'établir des plans d'aménagement pour 
celles de leurs tâches dont l'accomplissement a des effets sur l'organisation du territoire (art. 2 al. 1 
LAT). Les cantons et les communes doivent ainsi élaborer des plans d'affectation, qui règlent le 
mode d'utilisation du sol (art. 14 al. 1 LAT) et délimitent en premier lieu les zones à bâtir, les zones 
agricoles et les zones à protéger (art. 14 al. 2 LAT). 
Selon l'art. 35 LAT, les cantons veillent à ce que les plans d'affectation soient établis à temps, mais 
au plus tard dans un délai de huit ans à compter de l'entrée en vigueur de la LAT (al. 1 let. b). Les 
plans d'affectation en force au moment de l'entrée en vigueur de la LAT conservent leur validité 
selon le droit cantonal jusqu'à l'approbation, par l'autorité compétente, des plans établis selon cette 
loi (al. 2). L'art. 36 al. 3 LAT prévoit que, tant que le plan d'affectation n'a pas délimité des zones à 
bâtir, est réputée zone à bâtir provisoire la partie de l'agglomération qui est déjà largement bâtie, 
sauf disposition contraire du droit cantonal. Lorsqu'un plan d'affectation a été établi sous l'empire de 
la LAT, afin de mettre en œuvre les objectifs et principes de cette législation, il existe en effet une 
présomption qu'il est conforme aux buts et aux principes de cette loi, alors que les plans d'affectation 
qui n'ont pas encore été adaptés aux exigences de la LAT ne bénéficient pas de cette présomption 
et leur stabilité n'est pas garantie (cf. art. 21 al. 1 LAT; cf. arrêts TF 1C_231/2019 du 30 octobre 
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2020; 1C_361/2011 du 28 juin 2012 consid. 5.1; 1C_311/2010 du 7 octobre 2010 consid. 4; ATF 
127 I 103 consid. 6b/aa; 120 Ia 227 consid. 2c). 
La notion de "terrains déjà largement bâtis" de l'ancien art. 15 let. a LAT, figurant désormais 
uniquement à l'art. 36 al. 3 LAT, doit être comprise de manière étroite (ATF 132 II 218 consid. 4.1; 
RUCH, in Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen, Commentaire pratique LAT, 2016, art. 36 n° 33). Elle 
ne s'applique pas à n'importe quel groupe de constructions; il faut que l'on soit en présence d'un 
milieu bâti cohérent qui présente les caractéristiques d'une "agglomération", avec les infrastructures 
habituelles ("Siedlungsstruktur"). Les critères à prendre en compte sont notamment le caractère 
compact de l'ensemble construit, les équipements, les liaisons avec les autres zones à bâtir ou 
l'infrastructure publique. La jurisprudence distingue entre les notions de "brèche ou d'espace vide 
dans le tissu bâti" et de "surface non bâtie plus étendue à l'intérieur du milieu bâti". Les brèches sont 
des parcelles ou parties de parcelles dont la surface n'est pas très étendue et qui jouxtent 
directement le territoire construit; elles doivent être marquées par les constructions existantes et 
former un tout de qualité urbanistique avec les constructions environnantes, notamment en raison 
de leur degré d'équipement avancé. Les critères quantitatifs ne sont pas seuls déterminants; une 
évaluation qualitative est indispensable. Lorsque la parcelle non bâtie joue un rôle propre - ce qui 
peut être le cas en raison de sa taille, de son degré d'équipement mais aussi du fait qu'elle est 
susceptible de faire l'objet de mesures d'aménagement indépendantes -, elle ne fait alors pas partie 
du tissu déjà largement bâti. Tel est le cas des surfaces non bâties situées en périphérie de 
l'agglomération, ou des surfaces relativement vastes à l'intérieur de celle-ci et qui servent à 
diversifier et à introduire des ruptures dans le tissu bâti ou à créer des aires de loisir et de détente. 
De telles surfaces libres ne dépendent pas de l'état des constructions alentour, mais remplissent 
une fonction propre (arrêt TF 1C_231/2019 du 30 octobre 2020 consid. 2.3; ATF 132 II 218 
consid. 4.2; 121 II 417 consid. 5a; 116 Ia 197 consid. 2b; 113 Ia 444 consid. 4d et les arrêts cités; 
RIVA, in Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen, Commentaire pratique LAT, 2016, art. 5 n° 203; 
WALDMANN/HÄNNI, Raumplanungsgesetz, 2006, art. 15 LAT n. 21 ss; ZEN-RUFFINEN/ GUY-ECABERT, 
Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, p. 145 s.; FLÜCKIGER/GRODECKI, 
Commentaire LAT, 2009, art. 15 LAT n. 85 ss). 
Il ressort de l'ATF 118 Ib 38 consid. 4a que, pour des communes comprenant des territoires à habitat 
traditionnellement dispersé, le périmètre urbanisé ne saurait être défini en fonction de la seule 
présence d'un noyau de constructions existantes dépourvu des infrastructures habituelles d'une 
agglomération.
La délimitation des zones à bâtir à titre subsidiaire en vertu de l'art. 36 al. 3 LAT prend fin au moment 
de l'entrée en vigueur de plans d'affectation conformes aux principes de la LAT ou alors, tant qu'une 
telle planification est absente, au moment où le droit cantonal détermine d'une autre manière les 
zones à bâtir en conformité avec le droit fédéral, c'est-à-dire qu'il adopte lui-même une 
réglementation destinée à délimiter des zones à bâtir provisoires (RUCH, art. 36 LAT n° 32). 
Partant, si un plan d'affectation n'a jamais fait l'objet des adaptations nécessaires, les art. 35 et 36 
LAT règlent sa situation et, en particulier, ce que l'on doit considérer comme zone à bâtir (art. 36 
al. 3 LAT).
Le Tribunal cantonal a d'ailleurs rappelé ces principes dans son arrêt 602 2010 102 du 8 février 
2012. Il a également constaté que la conséquence à en tirer est que toute construction située à 
l'extérieur du périmètre restreint du largement construit de l'art. 36 al. 3 LAT ne peut être autorisée 
que sur la base des normes de droit fédéral régissant les constructions hors de la zone à bâtir.
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3.1.2. L'ancienne loi fribourgeoise du 9 mai 1983 sur l'aménagement et les constructions (aLATeC 
1983), entrée en vigueur au 1er janvier 1984 et remplacée par la loi fribourgeoise du 2 décembre 
2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1), fixait à son art. 34 
des mesures d'intervention au cas où une commune ne remplissait pas ses obligations d'aménager 
selon l'art. 33, sous la forme de la fixation d'un délai par le Conseil d'Etat (art. 34 al. 1) puis, au 
besoin et après mise en demeure, par une exécution par substitution (art. 34 al. 2). Enfin, l'art. 200 
al. 1 aLATeC 1983 indiquait que les plans approuvés au 1er janvier 1980 étaient considérés comme 
plans d'affectation des zones (art. 45 ss) dans la mesure où ils correspondaient aux exigences de 
la loi fédérale.
3.2.
En l'espèce, les planifications des secteurs d'Albeuve et de Montbovon, approuvées en 1977 
et 1978, n'ont pas fait l'objet d'une modification en vue de leur mise en conformité ou de leur 
adaptation aux exigences de la LAT; il n'existe donc pas de présomption selon laquelle elles auraient 
satisfait aux exigences du droit de l'aménagement du territoire énoncées dans la LAT. Ainsi, les 
parties des plans d'aménagement de 1977 et 1978, qui n'étaient pas conformes aux dispositions de 
la LAT – concernant notamment la délimitation des zones à bâtir (art. 15 LAT) – sont devenues 
caduques le 1er janvier 1988. La situation des anciennes Communes d'Albeuve et de Montbovon 
qui, pendant des décennies, ne se sont pas conformées au droit supérieur, est aussi extraordinaire 
qu'incompréhensible. Il n'existe donc aucune présomption selon laquelle leurs planifications auraient 
satisfait aux exigences de la LAT, en particulier s'agissant de la définition des zones à bâtir. Celle-
ci devait être opérée selon les critères de la norme de substitution transitoire de l'art. 36 al. 3 LAT et 
seules les parties largement bâties du territoire communal peuvent être réputées zones à bâtir 
provisoires. 
A cela s'ajoute dans la présente occurrence que la Cour de céans ne peut que difficilement 
comprendre – au vu de la réglementation on ne peut plus claire de l'art. 36 al. 3 LAT – que des 
permis de construire ont systématiquement pu être octroyés en dehors du périmètre du largement 
construit. Cette manière de faire violait clairement les principes fondamentaux de la LAT et on ne 
peut que s'étonner que cette pratique illégale ait même continué après que le Tribunal a rendu son 
arrêt 602 2010 102 du 8 février 2012. 
4.
Les conséquences de cette situation sur la demande de la recourante tendant à l'approbation des 
modifications n° 1 et 2, telles qu'adoptées dans la décision communale du 18 février 2019, en tant 
qu'elles concernent les articles bbb (partie Est) et ccc RF (secteur Albeuve/Les Sciernes d'Albeuve) 
doivent maintenant être examinées. 
4.1.
Dans un premier temps, on soulignera que les secteurs hors du périmètre du largement 
construit au 1er janvier 1988 appartiennent à la zone non constructible (cf. arrêt TC FR 602 2010 
102 du 8 février 2012). Partant, si la planification communale prévoit la collocation de telles parcelles 
en zone à bâtir, il s'agit de nouvelles mises en zone.
Dans un second temps, il faut rappeler que le moment décisif pour se prononcer sur la conformité 
d'une planification communale se situe au stade de l'approbation par la DIME, autorité qui doit 
examiner et approuver les plans et leur règlementation du point de vue de la légalité, de l'opportunité 
et de leur concordance avec les plans cantonaux et régionaux (art. 86 al. 3 LATeC; arrêts TC FR 
602 2019 3 du 3 septembre 2019 et 602 2016 99/154 du 13 novembre 2017 consid. 2c, confirmé 
par l'arrêt TF 1C_15/2018 du 15 avril 2019). En instituant expressément l'effet obligatoire du PDCant 
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"dès son adoption par le Conseil d'Etat", le texte de l'art. 18 al. 1 LATeC contient une disposition 
transitoire claire qui fixe sans ambiguïté le moment à partir duquel les autorités cantonales et 
communales fribourgeoises doivent appliquer la nouvelle planification directrice.
Pour la planification ici litigieuse, approuvée en juin 2021, cela signifie que le nouveau PDCant est 
applicable, notamment les règles relatives à l'urbanisation et la densification.
4.2.
L'art. 8a al. 1 LAT dispose que, dans le domaine de l'urbanisation, le plan directeur définit 
notamment la dimension totale des surfaces affectées à l'urbanisation, leur répartition dans le canton 
et la manière de coordonner leur expansion à l'échelle régionale (let. a), la manière de concentrer le 
développement d'une urbanisation de qualité à l'intérieur du milieu bâti (let. c) et la manière d'assurer 
la conformité des zones à bâtir aux conditions de l'art. 15 LAT (let. d). Conformément à l'art. 9 LAT, 
le plan directeur a force obligatoire pour les autorités (ATF 143 II 476 consid. 3.7).
4.3.
Le nouveau PDCant, adopté par le Conseil d'Etat le 2 octobre 2018, veut – en application 
des principes précités – renforcer le réseau urbain du canton, définir les limites spatiales du 
développement urbain à long terme, concentrer principalement le développement de l'urbanisation 
dans le tissu urbain et assurer un développement de l'urbanisation durable à l'échelle du canton. 
Pour y parvenir, le plan directeur définit les limites du TU cantonal. Il s'agit d'un élément central de 
la stratégie, puisque le territoire d'urbanisation prend en compte les besoins pour les zones à bâtir 
destinées à l'habitat, aux activités et à l'intérêt public pour les 25 prochaines années. Il fixe un cadre 
global avec des limites au-delà desquelles il n'est pas possible de planifier de nouvelles zones à 
bâtir. Le PDCant prévoit que des extensions des zones à bâtir pourront être étudiées uniquement à 
l'intérieur du TU. Selon le PDCant, un PAZ ne peut prévoir des mises en zones à bâtir que dans le 
TU (cf. T101. Territoire d'urbanisation). Les limites du TU sont intangibles au niveau du planificateur 
local et leur éventuelle modification doit passer par une adaptation du PDCant (arrêts TC FR 602 
2021 12 du 4 août 2021; 602 2020 119 du 27 janvier 2021).
Le PDCant de 2018 a également pour objectif de développer l'urbanisation à l'intérieur du milieu bâti 
en premier lieu, par une densification de qualité favorisant les déplacements en transports publics 
et en mobilité douce. A ce titre, il est question d'utiliser les réserves de terrains à bâtir légalisées et 
équipées existantes avant de proposer de nouvelles extensions et de subordonner la possibilité 
d'étendre les zones à bâtir à la définition de mesures en faveur de la densification et de la 
requalification (cf. T103. Densification et requalification, p. 1). 
Dans ce but, le schéma stratégique (cf. B. Volet stratégique, p. 28) définit les priorités de 
développement suivantes:
" Priorité 1 : agglomérations : Croissance prioritaire
Priorité 2 : centres régionaux : Croissance prioritaire
Priorité 3: croissance stable
Priorité 4: Croissance modérée
Priorité 4 (tissu touristique): Développement adapté
Espace rural: Préservation des bonnes terres agricoles".
En ce qui concerne le dimensionnement des zones à bâtir de type zone résidentielle notamment, 
dans la catégorie de priorité d'urbanisation 4 (croissance modérée), une extension de zone à bâtir 
de maximum 1.5 ha peut être planifiée uniquement lorsque la totalité de la surface non construite 
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en zone à bâtir légalisée n'excède pas 0.5 ha (cf. T102. Dimensionnement et gestion de la zone à 
bâtir, p. 2). 
Les mesures prises afin de concrétiser les buts poursuivis par la LAT revêtent sur le principe un 
intérêt public important. Notamment, la meilleure utilisation des réserves existant à l'intérieur du 
territoire urbanisé déjà largement bâti, accompagnée du maintien et de l'encouragement d'une 
urbanisation de la meilleure qualité possible, constitue un des piliers de la politique suisse de 
l'aménagement du territoire (Message relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du 
territoire du 20 janvier 2010, FF 2010 p. 974).
4.4.
La Commune de Haut-Intyamon se situe dans la catégorie de priorité d'urbanisation 4. Selon 
la décision d'approbation, elle ne dispose – eu égard au fait qu'elle appartient à une commune de 
catégorie 4 (croissance modérée) et au vu de ses réserves de terrains en zone constructible – 
d'aucune possibilité de planifier de nouvelles mises en zone (cf. ch. 2.3 du préavis de synthèse du 
SeCA du 2 novembre 2020), ce qui n'est d'ailleurs pas contesté par la commune.
Dans la présente occurrence, le SeCA et la DIME ont établi une carte du largement construit qui ne 
se fonde pas sur l'état en 1988, mais sur celui en 2014, pour considérer que ce périmètre faisait 
partie de la zone constructible. Or, comme exposé ci-dessus, cette manière de faire repose sur une 
prémisse totalement erronée, puisque la date déterminante pour circonscrire la zone à bâtir 
provisoire de l'art. 36 al. 3 LAT est celle du 1er janvier 1988. A partir de cette date, la zone qui n'était 
pas comprise dans le largement construit est devenue zone inconstructible. Des autorisations de 
construire octroyées en violation de cette règle et en outrepassant les art. 24 ss LAT ne peuvent en 
aucun cas conduire à élargir le largement construit tel qu'existant à la date déterminante. Par 
conséquent, toutes les parcelles ne faisant pas partie du largement construit, état au 1er janvier 1988, 
doivent être considérées – contrairement à ce qu'ont retenu le SeCA et la DIME – comme des 
nouvelles mises en zone. S'agissant des parties dont la DIME a approuvé l'intégration en zone à 
bâtir, le Tribunal cantonal ne peut pas examiner si elle correspond aux principes du nouveau PDCant 
dès lors qu'il ne peut pas aller au-delà des conclusions des parties, à l'avantage ou au détriment de 
celles-ci, sauf en matière de contributions publiques et d'assurances sociales (art. 95 al. 1 CPJA).
En ce qui concerne en revanche les parcelles des modifications n° 1 et 2, pour lesquelles la DIME 
a refusé la mise en zone, la décision ne peut qu'être confirmée. Un simple coup d'œil sur l'étendue 
de l'urbanisation en 1988 met en effet en évidence que ces parcelles, et notamment les articles bbb 
et ccc RF, ne pouvaient en aucun cas être incluses dans le périmètre du largement construit de 
l'époque. S'agissant ainsi dans le cadre de la révision ici litigieuse d'une nouvelle mise en zone, 
celle-ci se heurte aux réserves de terrains constructibles interdisant de nouvelles mises en zone. Il 
y a lieu de souligner encore que le développement de l'urbanisation à partir de 1988 était soumis à 
la condition qu'il repose sur une planification en conformité avec la LAT. Cette exigence ne saurait 
être contournée par le fait que des permis de construire ont été délivrés ultérieurement dans des 
conditions douteuses à tout le moins. Cela conduirait à vider de sens les dispositions transitoires 
des art. 35 et 36 LAT et encouragerait les communes à conserver une planification désuète. 
Quoi qu'en dise la recourante, ce constat est on ne peut plus clair et ne peut pas être modifié par 
les critiques qu'elle émet – en particulier dans son recours et son écriture du 30 novembre 2022 – 
contre les cartes que la DIME a versées au dossier de la présente procédure. Il peut être renvoyé à 
la jurisprudence qui définit le largement construit d'une manière stricte, notamment pour des 
communes avec des territoires à habitat traditionnellement dispersé (cf. ATF 118 Ib 38). 
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Sur la base des réflexions de la DIME, ces cartes – sur lesquelles les bâtiments existants en 1988 
sont représentés en rouge indépendamment du périmètre retenu – mettent en évidence que les 
terrains litigieux ne peuvent en aucun cas conduire à ce qu'on puisse les considérer comme faisant 
partie de la zone constructible provisoire de l'art. 36 al. 3 LAT.
En effet, les modifications n° 1 et 2 concernent le secteur des Sciernes d'Albeuve. Selon l'extrait de 
la carte "Bâtiments existants en 1988, Vue générale" – établie par le SeCA et la DIME – reproduit 
ci-dessous, la situation en 1988 était la suivante (l'emplacement approximatif des parcelles 
concernées par le recours est indiqué en orange):
[plan supprimé]
Il en ressort clairement que le secteur des Sciernes d'Albeuve ne répond pas à la notion du 
largement bâti au sens de la jurisprudence (cf. consid. 3.1.1 ci-dessus). Il ne présente à l'évidence 
pas les caractéristiques d'une agglomération au sens large, mais était constitué en 1988 – ainsi que 
l'a constaté la DIME – d'un tissu bâti lâche dont la destination est l'habitation; on n'y retrouve pas 
les infrastructures publiques habituelles, ce que la recourante ne conteste du reste en soi pas.
En ce qui concerne plus particulièrement la parcelle ccc RF, elle se situe, au 1er janvier 1988, en 
périphérie du secteur des Sciernes d'Albeuve, et est entourée de parcelles non construites sur trois 
côtés. Seules quelques constructions dispersées se trouvaient alors à proximité, de sorte qu'on ne 
peut en aucun cas admettre que le bâtiment déjà implanté sur cette parcelle formait, avec celles-ci, 
un tissu compact. Eu égard à la taille de la parcelle de 6'642 m2 et à la surface encore constructible, 
elle peut encore moins être considérée comme une brèche dans un tissu bâti.
S'agissant de l'article bbb RF, la situation en 1988 montre que celui-ci était entouré sur trois côtés 
de zone non construite, les bâtiments existants se situant de l'autre côté de la route. En outre, il se 
trouvait en périphérie des constructions existantes du secteur des Sciernes d'Albeuve. Sur ce seul 
constat, il doit déjà être retenu qu'il ne pouvait pas faire partie d'une zone construite compacte ni 
constituer une brèche dans le tissu bâti. L'existence d'un bâtiment n'y change rien, ce d'autant plus 
qu'il s'agit ici uniquement d'examiner la mise en zone de la partie Est non construite de la parcelle 
en question et que, sur la base de ce qui vient d'être exposé, la mise en zone de la partie Ouest de 
cette parcelle peut sembler douteuse. On précisera encore que la mise en zone partielle d'un bien-
fonds est tout à fait possible dès lors que la limite de la zone constructible ne doit pas suivre les 
limites parcellaires.
Sur le vu de ce qui précède, les parcelles bbb et ccc RF litigieuses, comprises dans les modifications 
n° 1 et 2, ne peuvent pas faire partie du largement bâti (état au 1er janvier 1988). Partant, s'agissant 
d'une nouvelle mise en zone, les critères du PDCant pour ce faire ne sont manifestement pas 
remplis.
4.5.
Il est encore souligné que des considérations relatives à un traitement égalitaire ne peuvent 
manifestement pas conduire à ce que des parcelles soient mises en zone au motif que d'autres l'ont 
été, si la légalité de la mesure relative à ces dernières est douteuse (cf. arrêt TC FR 602 2021 76 
du 4 avril 2022). De même, la recourante ne peut pas invoquer ce principe pour arriver à ses fins 
car sa portée est limitée en aménagement du territoire: les terrains qu'elle prend en comparaison se 
situant à l'intérieur du périmètre des cartes 2014 ne sont pas dans une situation similaire et sont 
caractérisés par une implantation différente. La différence de traitement n'est donc pas arbitraire (cf. 
arrêt TF 1C_522/2019 du 1er mai 2020 consid. 4.1; ATF 121 I 245 consid. 6e/bb et les arrêts cités). 
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A cela s'ajoute que, dans la présente occurrence, le Tribunal ne peut pas décider, en raison de 
l'interdiction de procéder à une reformatio in peius, de sortir de la zone constructible d'autres 
parcelles, pour ainsi garantir un traitement égalitaire. En aucun cas, l'inclusion de ces parcelles à la 
zone à bâtir dans des conditions douteuses ne peut conduire à devoir encore aggraver la situation. 
4.6.
A cela s'ajoute qu'un propriétaire ne peut en principe pas déduire du précédent classement 
de son terrain en zone à bâtir un droit au maintien de cette affectation (cf. arrêts TF 1C_311/2010 
du 7 octobre 2010 consid. 7.3; 1P.115/2003 du 11 juillet 2003; ATF 118 Ia 151 consid. 6c et les 
références citées), cela d'autant moins que l'ancienne planification avait perdu toute sa validité au 
1er janvier 1988 et qu'à partir de cette date, la zone à bâtir était limitée aux secteurs largement 
construits.
4.7.
La recourante soutient que les parcelles en question sont entièrement équipées et du moins 
partiellement construites. 
Puisque les terrains litigieux ne répondent manifestement pas aux critères de la LAT et du PDCant 
pour être colloqués en zone constructible, l'équipement, la desserte et des bâtiments existants ne 
peuvent en aucun cas conduire à procéder à une mise en zone contraire aux principes cardinaux 
tels qu'ancrés dans la LAT. En effet, même le fait qu'un terrain dispose de l'équipement de base ou 
est déjà construit n'impose pas à lui seul son classement ou son maintien en zone à bâtir (cf. ATF 
132 II 218 consid. 6.1;117 Ia 434 consid. 3g et les références citées; arrêts TC FR 602 2021 163 du 
15 mars 2022 consid. 5.6; 602 2013 147 du 25 juin 2015 consid. 4c). 
4.8.
Les arguments avancés dans le recours en lien avec les conditions du PDCant permettant 
des nouvelles mises en zone et tendant implicitement du moins à démontrer que la non-mise en 
zone à bâtir contrevient aux principes de la LAT et du PDCant, notamment à ceux de la densification 
vers l'intérieur et l'utilisation mesurée du sol, repose sur une compréhension erronée de ces 
principes. On doit rappeler que la disposition de l'art. 36 LAT, qui a rendu caduque la zone à bâtir, 
est une règle fédérale d'application obligatoire. La conséquence en est que la mise en zone à bâtir 
des parcelles qui ne faisaient pas partie du largement bâti au 1er janvier 1988 doit être examinée 
selon les critères du nouveau PDCant. Or, celui-ci a établi des conditions claires pour les différents 
types de communes permettant des mises en zone (cf. PDCant, T102. Dimensionnement et gestion 
de la zone à bâtir). Lorsque ces règles interdisent une mise en zone, il ne peut pas être recouru à 
d'autres conditions mentionnées dans le PDCant, comme la desserte suffisante, la proximité à la 
zone constructible ou encore l'équipement et des bâtiments existants, pour contourner la première 
condition permettant des nouvelles mises en zone uniquement si la réserve des terrains en zone ne 
dépasse pas 0.5 ha. On ajoute encore que les principes cardinaux de la LAT relatifs à l'utilisation 
mesurée du sol et à la concentration vers l'intérieur ont précisément trouvé leur expression dans les 
critères du PDCant qui ont été approuvés par la Confédération et sont ici mis en œuvre par la DIME. 
On ne peut pas suivre la recourante qui avance que l'existence de bâtiments sur la parcelle ccc RF 
ne conduit pas à augmenter la surface constructible de la commune. Comme on vient de le voir, la 
parcelle ccc RF appartient, depuis le 1er janvier 1988, à la zone agricole, cela indépendamment du 
fait que des constructions y sont légalement implantées et que ce terrain n'a pas de vocation 
agricole. Quoi qu'en dise la recourante, en application de l'art. 36 LAT, on est en présence d'une 
nouvelle mise en zone, même si des constructions sont déjà implantées sur la parcelle. 
Contrairement à ce que soutient la recourante, la LAT n'est ainsi pas lésée ou vidée de son sens.
4.9.
Cette manière de procéder ne viole finalement pas le droit d'être entendu de la recourante, 
dès lors que celle-ci a pu se prononcer sur les cartes sur lesquelles figurent les constructions 
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existantes au 1er janvier 1988. Elle a également pu se prononcer sur l'étendue du largement bâti de 
1988. Dans ce contexte, on peut souligner que la jurisprudence, telle qu'appliquée par la DIME pour 
établir cette carte, est bien connue et que sa manière de faire ne repose pas sur des critères 
subjectifs et arbitraires. On ne peut ici que souligner qu'une discussion détaillée des limites exactes 
du largement construit, état au 1er janvier 1988, est superflue puisque les terrains ici litigieux se 
situent trop loin de ce périmètre et que toute modification mineure de la limite extérieure ne 
changerait pas le sort de ce grief. Partant, une motivation plus détaillée de la DIME concernant ce 
secteur ne modifierait en aucun cas la situation. La recourante est ainsi malvenue de se plaindre 
d'une violation de son droit d'être entendue dans la présente procédure. Finalement, il incombe au 
Tribunal de déterminer si la DIME a répondu à sa mesure d'instruction de manière suffisante. Or, en 
l'espèce, la carte des bâtiments existants au 1er janvier 1988 a permis d'une manière on ne peut plus 
claire de parvenir aux constatations telles qu'expliquées dans les considérants ci-dessus. 
4.10.
Il ressort de ce qui précède que le refus de mise en zone des parcelles de la recourante 
n'entre pas en contradiction avec les principes de la bonne foi, de la confiance et de l'interdiction de 
l'arbitraire. Au contraire, fondée sur les principes fondamentaux de l'aménagement du territoire 
ancrés dans la loi fédérale et le PDCant, la décision litigieuse consiste en la mise en application 
d'intérêts publics cardinaux, est entièrement proportionnelle avec le but visé et partant respecte 
également la garantie constitutionnelle de la propriété, cela en dépit du fait que ces mesures 
entraînent des conséquences fâcheuses pour la recourante.
Aucune mesure d'instruction complémentaire ne pourrait changer ces considérations. Partant, la 
décision du 16 juin 2021 doit être confirmée concernant les modifications n° 1 et 2, y compris pour 
les parcelles litigieuses. 
5.
5.1.
Il résulte de ce qui précède que, mal fondé, le recours doit être rejeté.
5.2.
Il appartient à la recourante qui succombe de supporter les frais de procédure en application 
de l'art. 131 CPJA. Ceux-ci sont fixés selon les art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 
des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 150.12). 
Pour le même motif, il n'est pas alloué d'indemnité de partie.
(dispositif en page suivante)
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la Cour arrête :
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les frais de justice, fixés à CHF 3'500.-, sont mis à la charge de la recourante. Ils sont 
compensés avec l'avance de frais du même montant.
III.
Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.
IV.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).
Fribourg, le 20 avril 2023/jfr/vth
Le Président 
La Greffière-rapporteure