fr_gerichte · 602 2011 44 · 2012-04-25 · de

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal 
Kantonsgericht
CANTON DE FRIBOURG / KANTON FREIBURG ______________________________________________________________________________________
602 2011-44
602 2011-45
602 2011-48
Arrêt du 25 avril 2012
IIE COUR ADMINISTRATIVE
COMPOSITION
Président :
Josef Hayoz
Juges :
Johannes Frölicher, Christian Pfammatter
Greffière-stagiaire :
Jennifer Tapia
PARTIES
COMMUNE DE A.________, recourante, représentée par Me Christophe 
Claude Maillard, avocat 
B.________, recourant, représenté par Me Christophe Claude Maillard, 
avocat 
contre
DIRECTION DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ENVIRONNEMENT ET DES 
CONSTRUCTIONS, autorité intimée 
 C.________, intimé 
OBJET
Aménagement du territoire et constructions
Recours des 20 et 22 juin 2011 contre les décisions du 18 mai 2011
- 2 -
c o n s i d é r a n t e n f a i t
A.
B.________ est propriétaire de l'art. ddd du registre foncier (RF) de la Commune 
de A.________. Selon le plan d'aménagement local en vigueur, approuvé en 1978, ce 
terrain est affecté à la zone agricole, à l'exception d'une bande de terrain sise le long de 
la route E.________ - A.________, qui est attribuée à la zone résidentielle à faible 
densité (R1) et qui n'est cependant pas bâtie. 
B.
Dans le cadre de la révision générale de son plan d'aménagement local (PAL), la 
Commune de A.________ a prévu de modifier l'affectation de l'art. ddd RF en transférant 
la bande de terrain déjà légalisée de la zone R1 à la zone résidentielle à faible densité 2 
(R12) et en faisant passer une partie de l'immeuble restant de la zone agricole en zone 
R12, pour un total de 21'148 m2. L'art. 8 du règlement communal d'urbanisme (RCU) a 
été introduit pour réglementer cette zone R12.
C.
Suite à la mise à l'enquête publique du projet dans le Feuille officielle du 5 octobre 
2007, C.________, propriétaire de l'art. fff RF et voisin proche, mais pas immédiat, de 
l'art. ddd RF, a formé opposition, le 5 novembre 2007. Il s'est plaint notamment d'un 
déroulement irrégulier de la procédure et de la formulation défectueuse de l'art. 8 RCU.
Le 20 juin 2008, après avoir examiné les oppositions et avoir tenu compte de certaines 
critiques, le conseil communal a mis à l'enquête publique une modification du projet de 
révision du PAL. Celle-ci concernait en particulier le texte de l'art. 8 RCU.
Le 21 juillet 2008, C.________ s'est opposé à cette modification en invoquant des 
violations de procédure ainsi que le caractère équivoque et contradictoire des règles de 
l'art. 8 RCU.
Après diverses péripéties procédurales, le conseil communal a finalement rejeté le 15 
décembre 2008 les oppositions formées par C.________ et a adopté la révision générale 
du PAL. 
D.
Le 29 janvier 2009, l'opposant débouté a recouru contre la décision communale 
auprès de la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions 
(DAEC).
E.
Parallèlement au traitement du recours de C.________, la DAEC a engagé la 
procédure d'approbation de la nouvelle planification communale.
Le 14 mars 2011, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a établi le 
préavis de synthèse de l'examen final de la révision générale du PAL. S'agissant de 
l'affectation de l'art. ddd (partiel) RF en zone résidentielle à faible densité 2 (R12), il a 
retenu ce qui suit:
Cas de l'article ddd (partiel) RF
Selon le PAZ en vigueur, l'article ddd RF est affecté à la zone résidentielle faible densité (R1) pour 
une bande située le long de la route communale, le reste étant affecté à la zone agricole. Dans le 
cadre de la révision générale, la commune de A.________ a souhaité valoriser cet article. Elle a 
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affecté par conséquent une nouvelle surface de l'article ddd RF à la zone à bâtir. Elle a soumis la 
partie en zone à bâtir de l'article ddd RF (bande le long de la route et nouvelle surface) à la zone 
résidentielle faible densité 2 (R12) et à plan d'équipement de détail obligatoire (permis pour 
l'équipement de détail selon la terminologie de la nouvelle LATeC).
Selon l'AEE (aperçu de l'état de l'équipement), l'article ddd (partiel) RF est considéré comme 
propre à la construction dans les 5 ans.
Dans le cadre de la valorisation de cet article, plusieurs éléments doivent être examinés.
A. RCU
L'article 8 RCU régit la R12. Les lettres a) à i) et k) traitent de la R12 de manière générale alors 
que la lettre j) définit les règles spécifiques aux "territoires à prescriptions particulières (PED)".
A la lecture du PAZ, il apparaît que:
Le lien entre le RCU et le PAZ n'est pas très clair. En effet, aucun "territoire à prescriptions 
particulières" n'est reporté sur le PAZ. Tout au moins trouve-t-on un "périmètre du plan 
d'équipement de détail obligatoire" sur l'article ddd (partiel) RF, que l'on pourrait rattacher au 
contenu de la lettre j) qui parle de plan de l'équipement de détail (ancienne terminologie).
Sans autre problème, on pourrait partir du principe qu'il ne s'agit que d'une erreur de plume dans 
la légende et que le périmètre du plan d'équipement de détail correspond au périmètre du territoire 
à prescriptions particulières. On pourrait donc admettre que les prescriptions particulières de la 
lettre j) s'appliquent à l'article ddd (partiel) RF.
L'article ddd (partiel) RF est toutefois le seul secteur du PAZ affecté à la R12. En conséquence de 
quoi, les prescriptions générales des lettres a) à i) et k) s'appliquent à l'article ddd (partiel) RF, 
tout comme la lettre j) qui devait s'appliquer au territoire à prescriptions particulières.
Cet état de fait est problématique car les prescriptions de la lettre j) diffèrent des prescriptions des 
autres lettres de l'article 8, notamment en matière de modification du terrain naturel et de toiture.
Au vu des éléments présentés ci-dessus, il apparaît clairement qu'en l'état, il est impossible de 
savoir quelles sont les prescriptions qui s'appliquent finalement à l'article ddd (partiel) RF.
B. Protection du site
Le site de A.________ est un site construit d'importance régionale selon l'ISOS. Il comprend des 
périmètres qui appartiennent à la catégorie 2 des périmètres construits et périmètres environnants 
à protéger au sens du plan directeur cantonal (PDCant).
Dans le cadre de sa révision générale, la commune de A.________ a souhaité mettre en valeur le 
flanc sud du village, qui appartient à la catégorie 2 des périmètres environnants. Lors de l'examen 
préalable, la commune prévoyait de mettre en zone un certain nombre de parcelles et plaçait au 
plan directeur d'utilisation du sol, une partie de l'article ddd RF comme extension future. 
L'ensemble de ces éléments ont été préavisés défavorablement par la Commission des biens 
culturels (CBC) et le SeCA.
Lors de l'examen préalable complémentaire, la commune a soumis un nouveau PAZ qui mettait en 
zone, à nouveau, certaines parcelles sur le flanc sud. Ces mises en zone ont été préavisées 
défavorablement par la CBC et le SeCA. Une partie de l'article ddd RF était cette fois-ci également 
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affecté à la zone à bâtir. En accord avec le Service des biens culturels (SBC), cette mise en zone a 
été préavisée favorablement pour une profondeur de construction le long de la route communale et 
défavorablement pour le reste de la mise en zone.
Suite à cet examen préalable complémentaire, la commune a souhaité avoir une discussion avec le 
SBC et le SeCA au sujet des préavis défavorables concernant la mise en zone de l'article ddd 
(partiel) RF et d'autres terrains. Suite à cela, il a été admis, dans l'avenant au préavis d'examen 
préalable complémentaire, que l'article ddd (partiel) RF pouvait être mis en zone sur une surface 
permettant deux profondeurs de construction, à la condition que des prescriptions précises (telles 
que proposées par le SBC) soient reprises dans le RCU afin de garantir une bonne intégration au 
site. Les autres terrains étant toujours préavisés négativement.
Dans le dossier final, il apparaît que l'article 8 RCU (sans qu'il soit question de la problématique 
soulevée au point A. RCU) ne répond pas aux exigences du SBC (ceci alors même que le service 
avait porté ce problème à la connaissance de la commune avant la deuxième enquête publique).
En effet, selon le préavis de la CBC du 19 février 2009, l'article 8 lettre j) paragraphe "Intégration 
au site" doit être corrigé et complété comme suit:
> les modifications apportées au terrain naturel doivent être réduites au maximum au sens de l'article 22 RELATeC. La 
différence entre le niveau du terrain aménagé et le terrain naturel ne peut excéder 0.50 m. La construction de garages en 
sous-sol n'est pas autorisée.
> La pente des talus aménagés en bordure de propriété ne peut dépasser le rapport 1 : 2 au sens de l'article 23 aRELATeC.
> L'orientation des faîtes doit être parallèle aux courbes de niveau (future route de quartier) de façon à limiter l'impact des 
façades.
> Toutes les constructions seront réalisées avec des teintes claires ou avec des matériaux naturels.
> Les toits doivent être réalisés en tuiles de terre cuite, de teinte rouge naturelle à brune ou en ardoise fibrociment de teinte 
brune à noire. Les toitures seront à deux pans couverts de tuiles de terre cuite naturelle.
Les prises de jour en toiture seront réalisées sous la forme de vitrage dans le pan du toit. La somme des surfaces des 
vitrages ne peut dépasser le 1/10 de la surface du pan de toit concerné.
> 3 arbres d'essences locales traditionnelles doivent être plantés par construction.
Il faut relever également que la nouvelle législation fixe d'autres prescriptions relatives aux talus et 
que la référence à l'article 23 aRELATeC doit également être adaptée.
Il apparaît donc qu'en l'état, la réglementation n'est pas suffisante pour assurer une bonne 
intégration des nouvelles constructions au site construit. La CBC demande par conséquent à 
l'autorité compétente de ne pas approuver la mise en zone tant que la réglementation n'est pas 
adaptée.
C. Protection contre le bruit
Comme mentionné plus haut, dans le cadre de la révision générale, la commune de A.________ a 
souhaité valoriser l'article ddd (partiel) RF. Cet article est déjà en zone en bâtir pour un secteur le 
long de la route et nouvellement mis en zone pour un autre secteur. L'ensemble de ces deux 
secteurs est affecté à la R12 et soumis à PED. Le degré II de sensibilité au bruit s'applique à cette 
zone.
Dans le cadre de l'examen préalable complémentaire, le SEn a posé comme condition que l'examen 
final apporte la preuve que la mise en zone de l'article ddd (partiel) RF respecte l'ordonnance du 
15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB).
- 5 -
Lors de l'examen final, le SEn a analysé le dossier et il est apparu que celui-ci n'apportait pas cette 
preuve car aucune étude acoustique n'était jointe au dossier. N'étant pas en mesure d'analyser la 
conformité à l'OPB de cette mise en zone, le SEn a émis un préavis défavorable.
Ce préavis a été transmis à la commune pour détermination le 29 mai 2009. Le 17 septembre 
2009, après un rappel le 3 septembre 2009, la commune de A.________ a informé le SeCA qu'elle 
avait mandaté une entreprise pour la réalisation de l'étude acoustique manquante.
Cette étude acoustique est parvenue au SeCA le 9 mars 2010 et a été préavisée par le SEn le 
15 novembre 2010.
Selon l'OPB, les valeurs qui s'appliquent à l'article ddd (partiel) RF sont les suivantes:
Pour le secteur de l'article ddd RF nouvellement mis en zone, les valeurs de planification (VP) 
s'appliquent conformément à l'article 29 OPB.
Pour le secteur de l'article ddd RF déjà en zone, il y a lieu de déterminer tout d'abord si le terrain 
est équipé ou non. Dans la mesure où ce secteur est intégré au secteur nouvellement mis en zone 
et que la commune a soumis l'ensemble à PED, le SeCA considère que le secteur déjà en zone n'est 
pas équipé. Ceci est en accord avec l'AEE qui classe l'ensemble du terrain en zone à bâtir de 
l'article ddd RF dans la catégorie des terrains propres à la construction dans les 5 ans. Dès lors, ce 
sont les VP qui s'appliquent conformément à l'article 30 OPB.
Par conséquent, l'ensemble du terrain soumis à la R12 situé sur l'article ddd RF peut être traité 
comme un tout et doit être soumis au respect des VP.
Selon le préavis du SEn, en tenant compte d'un trafic de 2'400 véh./jour sur la route E.________-
A.________, les VP sont respectées à une distance de 34 m de l'axe de la route.
Il apparaît ainsi que des mesures doivent être prises afin d'assurer le respect des VP sur l'article 
ddd (partiel) RF.
A l'heure actuelle, aucune mesure n'est transcrite dans le PAZ ou le RCU. Il n'y a donc aucun 
moyen de s'assurer que l'OPB sera respectée sur l'article ddd (partiel) RF.
D. Protection contre le rayonnement non ionisant
Le territoire de la commune de A.________ est traversé par deux lignes de transport d'énergie.
Une de ces lignes est située à proximité immédiate de la partie de l'article ddd RF nouvellement 
mise en zone.
Selon le préavis du SEn, afin de respecter l'Ordonnance du 23 décembre 1999 sur la protection 
contre le rayonnement non ionisant (ORNI), la distance minimale pour une mise en zone est de 
20 m à l'axe des lignes de transport.
Selon le PAZ soumis pour examen final, la distance actuelle entre la ligne de transport et la 
nouvelle zone est de 15 m. Elle ne respecte donc pas le minimum prescrit.
E. Synthèse
Au vu des points ci-dessus, il apparaît que, pour la R12 et par conséquent pour l'article ddd 
(partiel) RF:
- 6 -

la réglementation de la zone est confuse et inapplicable;

la réglementation ne contient pas les mesures nécessaires à assurer la protection du site;

le respect de l'OPB n'est pas assuré;

l'ORNI n'est pas respectée.
Pris indépendamment les uns des autres, ces différents problèmes nécessiteraient déjà des 
conditions d'approbation très contraignantes, voire irréalisables. Leur cumul rend impossible le 
recours à cette solution.
Dès lors, sur la base des points A à D, le SeCA préavise défavorablement l'affectation en zone R12 
de l'article ddd (partiel) RF. Ceci signifie que l'entier de cet article doit être affecté à la zone 
agricole. De plus, l'article 8 RCU est également préavisé défavorablement.
F.
En application de l'art. 86 al. 2 de la loi sur l'aménagement du territoire et les 
constructions (LATeC; RSF 710.1), la DAEC a fait publier dans la Feuille officielle du 18 
mars 2011 les mesures de la révision du PAL qu'elle entendait ne pas approuver et celles 
qu'elle comptait prendre et qui ne figuraient pas dans le dossier d'enquête publique. Elle 
a notamment avisé les intéressés qu'elle avait l'intention de ne pas approuver 
l'affectation en zone résidentielle à faible densité 2 (R12) de l'art. ddd (partiel) RF et de 
ne pas approuver l'art. 8 RCU. 
Après avoir renoncé, dans un premier temps, à formuler des objections, la commune 
s'est ravisée et s'est déterminée, le 14 avril 2011. Elle a indiqué que le propriétaire de 
l'art. ddd RF acceptait désormais les exigences du Service des biens culturels, de sorte 
que l'art. 8 RCU pourrait être corrigé en conséquence, conformément au préavis dudit 
service. Elle a indiqué par ailleurs que, sous l'angle de la protection contre le bruit, les 
valeurs de planification pouvaient facilement être respectées, la commune s'étant d'ores 
et déjà engagée à prendre les mesures nécessaires. Quant aux rayonnements non 
ionisants, une modification mineure du RCU était apte à régler le problème. La commune 
a souligné surtout qu'en application de l'art. 89 al. 3 LATeC, elle craignait que le fait de 
sortir l'art. ddd RF du PAL lui soit préjudiciable. En effet, l'exigence de "modification 
notable des circonstances" posée par cette disposition serait difficile à établir une fois le 
PAL approuvé. Or, la volonté de la commune restait de pouvoir offrir ce terrain à bâtir en 
le maintenant dans le PAL, objet de la procédure d'approbation, quitte à devoir remettre 
à l'enquête publique les modifications nécessaires.
B.________ a également produit ses observations, le 18 avril 2011. En substance, il a 
estimé que les problèmes relevés en relations avec l'art. 8 RCU relevaient de la technique 
législative et qu'il ne s'agissait pas d'un défaut rédhibitoire. Il suffirait de corriger le texte 
pour lever les ambiguïtés et intégrer le préavis de Service des biens culturels. Ces 
modifications pouvaient être apportées, selon lui, dans le cadre d'une approbation sous 
condition. Il a relevé par ailleurs, s'agissant de la protection contre le bruit, que les 
mesures assurant le respect des valeurs seuils selon l'ordonnance sur la protection contre 
le bruit (RS 814.41) n'avaient pas à être réglées spécialement dans une procédure 
d'approbation du PAL, mais devaient être transcrites au niveau du plan des équipements 
de détail (PED) ou dans le cadre d'une procédure de permis de construire. De toute 
manière, rien n'empêchait la DAEC de préciser dans le RCU l'obligation de prendre les 
mesures afin de respecter l'OPB. Il était en revanche impensable de refuser l'approbation 
de la zone en objectant l'absence d'une telle mention. En ce qui concerne la question du 
- 7 -
rayonnement non ionisant, le propriétaire a souligné que le respect des distances devait 
être exigé au moment du permis de construire. De toute manière, le problème ne se 
posait plus dès lors qu'il était prévu de supprimer la ligne électrique aérienne au profit 
d'une ligne souterraine. Enfin, l'intéressé a insisté sur le fait que l'affectation de l'art. ddd 
RF devait être approuvée moyennant les modifications nécessaires, car, sans cela, une 
mise en zone à bâtir du terrain sera quasiment impossible à l'avenir, compte tenu des 
conditions de l'art. 89 al. 3 LATeC. 
G.
Par décision du 18 mai 2011, la DAEC a refusé d'approuver l'affectation en zone 
R12 de l'art. ddd (partiel) RF et a ordonné que ce terrain soit affecté à la zone agricole. 
Elle a également refusé d'approuver l'art. 8 RCU qui règlementait ce secteur.
La DAEC a considéré que la teneur de l'art. 8 RCU était contradictoire et que, dans la 
mesure où il n'était pas possible de déterminer ce que voulait la commune, une 
approbation était exclue. En particulier, il était impossible de définir la réglementation qui 
serait applicable sur le secteur concerné dans l'attente de la mise à l'enquête et de 
l'approbation des modifications demandées. Au sujet de la protection du site, la DAEC a 
rappelé que la commune avait été invitée à plusieurs reprises d'intégrer le préavis du 
Service des biens culturels dans l'art. 8 RCU. Elle ne l'a pas fait, de sorte qu'il était tardif 
de requérir une modification du projet au moment où la Direction avait publié ses 
intentions de ne pas approuver certaines parties de la révision du PAL. A son avis, la 
procédure de droit d'être entendu doit permettre aux personnes concernées d'apporter 
des arguments visant à modifier la décision que la DAEC prévoit de rendre et non pas à 
envisager une modification des éléments problématiques. En matière de bruit, l'autorité 
d'approbation a estimé que le respect des valeurs de planification devait être garanti au 
moment de la mise en zone à bâtir. Du moment que le PAL ne prévoyait aucune mesure 
dans ce sens, il n'existait pas d'assurance que l'OPB sera respectée sur l'art. ddd RF, de 
sorte que toute mise en zone était impossible. Selon la même argumentation, le respect 
des prescriptions en matière de protection contre les rayonnements non ionisants devait 
être assuré au moment de la mise en zone déjà et ne pouvait pas être renvoyé à la 
procédure de permis de construire. De plus, il n'était pas possible de tenir compte du 
projet de la mise sous terre de la ligne électrique, dès lors que l'approbation porte sur la 
situation actuelle. Enfin, la DAEC s'est prononcée sur les craintes de la commune et du 
propriétaire de ne jamais voir l'art. ddd RF mis en valeur compte tenu des conditions de 
l'art. 89 al. 3 LATeC, qui exige qu'une modification d'un plan approuvé soit justifiée par 
un changement notable des circonstances. A cet égard, l'autorité a relevé que l'art. 89 al. 
3 LATeC s'applique aux "nouvelles" modifications envisagées une fois la révision générale 
approuvée. Si, dans le cadre de la procédure d'adaptation du dossier aux conditions 
fixées dans la décision d'approbation, la commune devait proposer à nouveau une mise 
en valeur de l'art. ddd (partiel) RF, il ne s'agirait pas, selon elle, d'une nouvelle 
modification, mais bien de la suite des réflexions déjà menées dans le cadre de la 
révision générale, mais dont la concrétisation ne répondait pas à certaines exigences 
pour être approuvée. 
H.
En même temps qu'elle refusait l'approbation de la mise en zone R12 de l'art. ddd 
RF et l'approbation de l'art. 8 RCU, la DAEC a admis partiellement, le même jour, le 
recours formé par C.________ contre la décision communale du 15 décembre 2008 
rejetant ses oppositions. Elle a rejeté tous les griefs invoqués concernant des défauts de 
procédure ainsi que tous les arguments de fond, à l'exception de ceux qu'elle a elle-
même retenus comme justifiant le refus de l'approbation, soit la formulation déficiente de 
- 8 -
l'art. 8 RCU, les problèmes de protection du site ainsi que les questions ayant trait à la 
protection contre le bruit et contre le rayonnement non ionisant.
I.
Agissant les 20 juin 2011, le Conseil communal de A.________ et B.________ ont 
contesté devant le Tribunal cantonal la décision du 18 mai 2011 en tant qu'elle refuse 
l'approbation de l'art. 8 RCU et de la mise en zone de l'art. ddd (partiel) RF. Ils 
concluent, sous suite de frais et dépens, à l'annulation de cette partie de la décision 
attaquée et au renvoi du dossier à l'autorité intimée pour nouvelle décision prévoyant 
une approbation sous conditions. 
A l'appui de leurs conclusions, les recourants ont estimé, en substance, que la DAEC 
avait violé l'autonomie communale en écartant la solution préconisée par le planificateur 
local pour des motifs futiles. S'il est vrai que la formulation de l'art. 8 RCU pourrait être 
meilleure, ils estiment qu'il était possible de la corriger, ainsi que cela s'est fait pour 
d'autres dispositions du RCU où des modifications ont été requises par la DAEC. Faisant 
le compte des inconséquences de l'art. 8 RCU – qui concernent les toitures, la différence 
entre terrain naturel et terrain aménagé et les essences botaniques requises – ils font 
valoir que ces défauts ne sont pas rédhibitoires au point qu'ils seraient impossible à 
corriger. Il conviendrait d'éliminer les contradictions et d'établir une meilleure hiérarchie 
des dispositions (entre les dispositions générales applicables à la zone R12 et la 
disposition particulière relative à l'art. ddd RF), en reproduisant fidèlement les exigences 
du Service des biens culturels concernant l'art. ddd RF. L'autorité intimée a reconnu que 
cela serait faisable, mais elle a refusé d'agir ainsi en raison des autres problèmes relatifs 
au respect de l'OPB et de l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non 
ionisant (ORNI; RS 814.710). 
La commune conteste par ailleurs avoir refusé de suivre le préavis du Service des biens 
culturels. A son avis, sa lettre du 23 mars 2010 a été mal interprétée dès lors qu'elle a 
donné son accord à une modification de l'art. 8 RCU dans le sens voulu qui serait 
intégrée dans une enquête publique complémentaire du PAL après son approbation afin 
de regrouper d'éventuelles autres modifications à apporter. Se faisant, elle entendait 
appliquer implicitement la procédure prévue par l'art. 89 al. 2 LATeC. Si la DAEC 
attendait d'elle qu'elle procède immédiatement à la modification en cours de procédure 
d'approbation (art. 89 al. 1 LATeC), elle aurait du en faire part à la commune, qui se 
tenait expressément à disposition. Il est donc contraire à la bonne foi de prétendre que la 
commune a refusé de corriger l'art. 8 RCU et qu'elle a changé sa position en cours de 
procédure, suite au préavis de synthèse du SeCA.
En ce qui concerne la protection contre le bruit, les recourants estiment que la DAEC ne 
s'est pas appuyée sur une analyse précise des nuisances. Selon eux, il n'existe pas 
actuellement de mesure exacte du trafic journalier. Quant à s'appuyer sur des 
projections pour ces prochaines années, il n'a pas été tenu compte des réductions du 
trafic liées au projet d'agglomération H.________ et au projet I.________. Les nuisances 
sonores sur lesquelles s'est basée la Direction n'étaient pas suffisamment établies pour 
affirmer que l'OPB ne sera pas respecté.
Par ailleurs, les recourants reprochent à la DAEC d'avoir retenu à tort que la bande de 
terrain déjà en zone à bâtir R1 le long de la route communale n'était pas équipée et 
d'avoir considéré, par conséquent, que tout le terrain litigieux est soumis au respect des 
valeurs de planification. Cette partie de l'art. ddd RF est manifestement équipée, surtout 
si l'on considère que dans le prolongement immédiat de cette bande de terrain, tant du 
- 9 -
côté du centre du village qu'en direction de E.________, les parcelles sises également le 
long de la route sont construites, leur accès donnant directement sur la route 
communale. Le fait que, pour des raisons de simplification, l'aperçu de l'état de 
l'équipement (AEE) figurant dans le dossier d'aménagement regroupe tout l'art. ddd RF 
dans la catégorie des terrains propres à la construction dans les 5 ans n'est pas 
déterminant. Il est donc faux d'exiger le respect des valeurs de planification sur 
l'ensemble de la parcelle, alors qu'une partie ne doit respecter que les valeurs limites 
d'immissions. Cela dit, même en admettant que les valeurs de planification s'appliquent à 
tout le terrain en cause, la DAEC s'est trompée en déclarant que l'OPB ne pouvait pas 
être respecté. S'il est vrai que la seule attribution des degrés de sensibilité au bruit est 
insuffisante lorsqu'il s'agit d'appréhender des problèmes liés au trafic routier, les 
recourants estiment que la commune a satisfait à ses obligations de planificateur local en 
prévoyant l'obligation de réaliser un plan spécial des équipements (PED obligatoire). 
Avant de pouvoir construire, les propriétaires du nouveau quartier devront aménager les 
lieux de manière à garantir le respect des normes de protection contre le bruit. Quoi qu'il 
en soit, la DAEC ne pouvait pas renoncer à corriger la réglementation relative à l'art. ddd 
RF alors qu'il suffisait de faire mention dans le RCU de l'obligation de réaliser des 
mesures antibruit.
Quant au problème du rayonnement non ionisant, les recourants relèvent que la DAEC 
n'a pas tenu compte du fait que la mise sous terre de la ligne électrique litigieuse fait 
l'objet d'un contrat de servitude établi le 10 novembre 2009 entre G.________ SA et 
B.________, de sorte que la mise en œuvre du projet est certaine. Cela étant, rien 
n'empêchait la DAEC de prescrire dans le RCU l'obligation de réaliser la ligne électrique 
souterraine avant de pouvoir construire.
Sur le plan procédural, les recourants contestent que le préavis de synthèse émis par le 
SeCA selon l'art. 86 al. 1 LATeC serait la phase ultime au-delà de laquelle il ne serait plus 
possible de procéder à la modification d'éléments problématiques de la révision du PAL. A 
défaut, la procédure de droit d'être entendu de l'art. 86 al. 2 LATeC n'aurait aucun sens.
En réalité, la DAEC aurait dû utiliser la voie prévue par l'art. 89 al. 2 LATeC et procéder à 
une approbation sous conditions, les modifications à entreprendre devant faire l'objet 
d'une nouvelle procédure d'enquête. Pour les recourants, seule cette manière d'agir est 
de nature à préserver la volonté du planificateur local d'affecter l'art. ddd RF en zone 
résidentielle. A défaut, compte tenu du principe de la stabilité des plans, le conseil 
communal ne pourra pas reprendre le projet non approuvé pour le présenter à nouveau 
après avoir supprimé les quelques défauts relevés par la DAEC. Il lui faudra prouver que 
les circonstances se sont modifiées de manière substantielle depuis la dernière 
modification du PAL; ce qui ne sera pas possible, les modifications portant sur des 
éléments de technique législative et sur des détails, sans lien avec l'état de 
l'aménagement local.
En conclusion, les recourants rappellent que la mise en zone de l'art. ddd RF est 
conforme au droit fédéral, dès lors qu'elle ne concrétise aucun dépassement de la surface 
admissible en zone à bâtir. Les critères du plan directeur cantonal ont été respectés dès 
lors que la réserve théorique de la zone à bâtir de A.________ est de 62'183 m2 et que 
la réserve effective de surface résidentielle non construite est de 51'250 m2. Il a été 
admis également que cette nouvelle affectation s'inscrit dans les mesures à réaliser pour 
adapter les nouvelles constructions (implantation, dimension, aspect) au caractère du 
site construit. Du moment que le projet de la commune est conforme en tous points aux 
- 10 -
plans directeurs, la décision de la DAEC fait obstacle à la mise en œuvre des objectifs de 
développement fixés par le planificateur communal. Dans cette optique, la pesée des 
intérêts n'a pas été effectuée conformément aux règles. Au vu de la perte importante 
pour la commune d'un secteur prévu en zone à bâtir résidentielle, la renonciation de la 
DAEC à éliminer les défauts relatifs à la réglementation de l'art. ddd RF est 
disproportionnée, alors qu'une approbation sous conditions (correction de l'art. 8 RCU en 
fonction des exigences du Service des biens culturels, mention éventuelle – pour autant 
que justifiée – des mesures antibruit et de la ligne souterraine) aurait permis de 
conserver cette zone, moyennant l'enquête complémentaire requise par l'art. 89 al. 2 
LATeC.
J.
Le 23 août 2011, la DAEC a déposé ses observations sur les recours dont elle 
conclut au rejet. Elle estime que les contradictions de l'art. 8 RCU étaient telles qu'il était 
impossible de savoir quelles étaient les règles applicables. De plus, la disposition 
n'assurait pas une bonne intégration des constructions dans le site conformément aux 
exigences du Service des biens culturels. Maintenant que toute la partie de l'art. ddd RF 
qui a été mise en zone n'était pas équipée, l'autorité intimée considère qu'il était justifié 
d'appliquer les valeurs de planification en matière de bruit. Elle fait valoir en outre que le 
projet d'agglomération H.________ ne va pas provoquer une baisse significative du trafic 
sur la route E.________ A.________, de sorte que les pronostics de bruit sont 
parfaitement applicables. Quant au projet I.________, il n'a pas pour but de limiter le 
nombre de véhicules, mais d'augmenter la sécurité et la qualité de vie des riverains, de 
sorte qu'il n'a aucune influence dans la présente affaire. Face au dépassement des 
valeurs de planification, il était nécessaire de prendre des mesures dans le PAL lui-même, 
sans renvoyer la question au stade du plan d'aménagement de détail ou du PED. Enfin, la 
DAEC relève qu'elle a également refusé l'approbation en raison du non-respect de la 
distance de 20 mètres fixé par la réglementation sur la protection contre le rayonnement 
non ionisant. Même si cet aspect aurait pu faire l'objet d'une approbation sous condition, 
il n'en reste pas moins que c'est le cumul des problèmes qui a rendu impossible 
l'approbation.
En annexe à ses observations, l'autorité intimée a produit une détermination du Service 
des ponts et chaussées confirmant l'absence d'influence des projets H.________ et 
I.________.
K.
Le 22 juin 2011, la Commune de A.________ a également contesté devant le 
Tribunal cantonal la décision de la DAEC du 18 mai 2011 admettant partiellement le 
recours de C.________. Elle conclut à ce que le chiffre 1 de ce prononcé soit modifié 
dans le sens où le recours de C.________ est rejeté, pour autant que recevable.
A titre préalable, la recourante estime qu'à l'instar de la cognition dont il bénéficie pour 
traiter du recours contre la décision d'approbation, le Tribunal cantonal doit aussi pouvoir 
examiner la décision sur recours de la DAEC sous l'angle de l'opportunité. Du moment 
que les deux affaires concernent le même objet, la Cour ne saurait avoir dans un cas un 
pouvoir de cognition plus restreint que dans l'autre. Cela est d'autant plus vrai que la 
DAEC se réfère à sa décision d'approbation pour admettre partiellement le recours de 
C.________.
Sur le plan procédural, la commune conteste que l'opposant avait qualité pour agir 
devant la Direction, dès lors que, compte tenu de l'éloignement de son terrain, il n'a pas 
- 11 -
établi que l'affectation en zone R12 de l'art. ddd RF restreindrait l'utilisation de sa 
propriété. Son recours aurait donc dû être déclaré irrecevable.
Sur le fond, la commune reprend les arguments invoqués contre la décision de non-
approbation.
Le 23 août 2011, la DAEC a déposé des observations pour relever que la commune avait 
elle-même admis la qualité de C.________ pour former opposition. Elle ne peut pas 
prétendre actuellement qu'il n'avait pas qualité pour recourir contre sa décision devant la 
Direction. Pour le surplus, l'autorité intimée se réfère à la détermination produite dans le 
cadre des recours contre sa décision de non-approbation.
Le 30 septembre 2011, C.________ a produit ses remarques sur le recours dont il 
conclut au rejet sous suite de frais et dépens. Il estime que le recours séparé de la 
commune ne peut être examiné sous l'angle de l'opportunité. Il relève qu'il appartenait à 
la recourante et non à l'autorité d'approbation de procéder à l'analyse précise des 
nuisances. Ayant failli à son obligation, elle ne peut pas reprocher à l'Etat de n'avoir pas 
instruit, ni tranché en opportunité dans ce domaine de compétence communale. 
Considérant que la présente affaire ne peut pas être examinée en opportunité, l'intimé 
requiert un deuxième échange d'écritures pour le cas où son point de vue ne serait pas 
partagé par la Cour. En matière de trafic, il conteste toute baisse prévisible du nombre 
de véhicules circulant dans le secteur. Il relève qu'avec la mise en valeur de la Maison du 
chocolat à Broc, le trafic a explosé sur le trajet E.________ – Broc-Fabrique de chocolat, 
par A.________, rendant caduques les prévisions faites sur la base des relevés de 1998. 
C.________ souligne qu'à part son voisinage immédiat de la route communale, la portion 
non bâtie de l'art. ddd RF déjà en zone à bâtir n'est pas équipée, de sorte que son 
exclusion est conforme à la jurisprudence. Enfin, l'intimé conteste ne pas avoir eu un 
intérêt suffisant pour former opposition et recours. Il explique disposer d'une vue sur le 
lac que des constructions sur l'art. ddd RF pourraient fermer. Cela est suffisant pour 
fonder sa qualité pour agir.
L.
Le 2 novembre 2011, la commune et B.________ ont réagi aux observations 
produites jusqu'à ce jour. Ils maintiennent qu'il n'existe aucune analyse précise des 
nuisances actuelles liées au trafic routier. Ils contestent le point de vue de la DAEC selon 
lequel le projet I.________ n'aura aucun effet sur le trafic et soulignent que les objectifs 
de ce projet, en lien avec H.________, visent en particulier à supprimer le trafic de 
transit en direction de Broc et de la Vallée de la Jogne. S'agissant de la question du bruit, 
les recourants relèvent que le préavis du SEn indiquait expressément que des mesures 
antibruit pouvaient être prévues lors de la réalisation d'un PAD. En ordonnant la 
réalisation obligatoire d'un PED, la réglementation communale relative à l'art. ddd RF 
prévoit déjà des règles de construction que l'on peut qualifier de détail. Enfin, les 
recourants ont annoncé que la commune allait procéder à un comptage de véhicules à la 
mi-novembre.
Le 9 novembre 2011, les recourants ont produit les résultats du comptage annoncé, 
effectué par le TCS entre le 31 octobre et le 7 novembre 2011. Il en ressort un total de 
6309 véhicules sur sept jours.
Le 1er décembre 2011, C.________ est intervenu pour constater que ce comptage ni 
officiel, ni contradictoire était dépourvu d'autorité et devait être écarté. De plus, il était 
non représentatif dès lors qu'il avait été réalisé hors saison touristique et que la période 
- 12 -
examinée partait du 31 octobre veille de fête et jour de pont entre le week-end du 29/30 
octobre et le jour férié de Toussaint. En outre, du 14 octobre au 2 novembre, les écoles 
étaient en vacances d'automne. Il n'y avait ainsi que trois jours ouvrables sur une 
semaine tronquée. 
e n d r o i t
1.
a) Dans la mesure où les trois recours (602 11 44, 45 et 48) déposés par la 
Commune de A.________ et B.________ visent le même état de faits et contiennent des 
griefs similaires, il se justifie d'ordonner la jonction des causes en application de l'art. 42 
du code de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1).
b) Déposés dans le délai et les formes prescrits, les recours sont recevables en 
vertu de l'art. 114 al. 1 let. a CPJA et de l'art. 88 al. 3 LATeC. Le Tribunal cantonal peut 
donc entrer en matière.
c) L'art 33 al. 3 let. b de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 
700) impose aux cantons l'obligation de prévoir qu'une autorité de recours au moins ait 
un libre pouvoir d'examen sur les contestations relatives aux décisions et plans 
d'affectation. Selon le système des voies de droit mis en place par l'art. 88 LATeC, les 
décisions communales sur les oppositions peuvent faire l'objet d'un recours d'abord à la 
DAEC, puis au Tribunal cantonal. Dans tous les cas où le Tribunal cantonal intervient 
comme 2ème instance de recours, c'est à la première instance, soit à la DAEC, 
qu'appartient la compétence fondée sur l'art. 33 al. 3 LAT de connaître le grief 
d'inopportunité (ATF 109 Ib 123). 
Dans les situations où le projet de planification n'a pas fait l'objet d'un recours devant la 
DAEC, mais est modifié par cette autorité dans le cadre de la procédure d'approbation 
seulement, il faut constater que la DAEC ne se prononce pas dans le cadre d'un recours, 
mais dans une procédure non contentieuse et que, par conséquent, il incombe au 
Tribunal cantonal saisi d'un recours contre la décision d'approbation non contentieuse de 
procéder au contrôle complet de la planification exigé par l'art. 33 al. 3 LAT, y compris 
sous l'angle de l'opportunité (cf. ATA 2A 98 90 du 21 mai 1999, 2A 99 10 du 9 juin 2000, 
2A 02 23 du 21 août 2002). 
Dans le cas particulier, la DAEC n'a pas été appelée uniquement à se prononcer en 
procédure non contentieuse sur l'approbation de la planification communale. Elle a 
également été saisie d'un recours de C.________ contre cette planification et a statué 
sur ce recours en disposant de la pleine cognition qui lui est reconnue en cette matière. 
Dans ce cadre, la commune, en tant qu'auteure de la planification, et B.________, en 
tant que propriétaire de l'art. ddd RF, sont intervenus comme intimés et ont 
expressément fait valoir leur point de vue dans la procédure contentieuse par mémoire 
du 18 mai 2009, respectivement du 22 juin 2009. Du moment que les intimés ont pu 
défendre leurs droits devant une autorité de recours ayant la pleine cognition, le Tribunal 
cantonal n'a plus, en principe, le contrôle de l'opportunité.
Cela étant, il faut constater que, dans son recours devant la DAEC, C.________ n'avait 
pas soulevé tous les griefs qui ont conduit cette autorité à refuser l'approbation et à 
admettre partiellement le recours. Si la critique visant la rédaction contradictoire et 
- 13 -
confuse de l'art. 8 RCU ainsi que les problèmes d'intégration dans le site ont bien été 
mentionnés et discutés dans la procédure de recours, les manquements en matière de 
protection contre le bruit et contre le rayonnement non ionisant n'ont pas fait l'objet d'un 
débat contradictoire et ne sont apparus que dans la rédaction finale de la décision sur 
recours, par simple référence à la décision d'approbation du même jour. Sur ces points 
précis, la commune et le propriétaire de l'art. ddd RF ont été traités de la même façon 
que si la planification litigieuse n'avait été réformée qu'au stade de l'approbation, de 
sorte qu'à ce propos, la cognition du Tribunal cantonal doit être entière conformément à 
l'art. 33 LAT. Théoriquement, il conviendrait donc de distinguer le pouvoir d'examen du 
Tribunal cantonal en fonction des points litigieux traités dans la procédure de recours – 
qui bénéficient d'une contrôle limité à la légalité – et de ceux qui ne sont apparus que 
dans la décision d'approbation – pour lesquels le Tribunal cantonal dispose d'un contrôle 
de l'opportunité. Une telle distinction, possible dans certains cas, ne l'est pas en l'espèce. 
En effet, l'autorité intimée a expressément indiqué qu'individuellement, chaque défaut 
relevé ne justifiait pas à lui seul la non-approbation de la planification litigieuse, 
respectivement l'admission partielle du recours, mais que leur conjonction, dans une 
appréciation globale, conduisait à cette conséquence. Partant, il n'est pas possible au 
niveau du Tribunal cantonal, de joindre dans une même synthèse des éléments 
d'appréciation relevant de la légalité à d'autres relevant de l'opportunité. 
Compte tenu de cette situation hybride, il se justifie d'étendre le contrôle de l'opportunité 
à l'ensemble du litige.
d) La requête de C.________ visant à obtenir un deuxième échange d'écritures si la 
Cour ne partageait pas son point de vue sur la cognition ne peut être que rejetée. Cette 
requête doit en effet être assimilée à une demande d'un jugement partiel sur la cognition 
dès lors que seule la Cour est compétente pour juger cette question et non pas le Juge 
délégué. Or, il est exclu de scinder la procédure de cette manière. Il appartenait à 
l'intimé, qui connaissait la problématique soulevée par les recourants sur le contrôle de 
l'opportunité, de se prononcer de manière complète dans ses observations. 
2.
Expression de l'art. 21 LAT au niveau cantonal, l'art. 89 al. 3 LATeC prévoit que 
toute modification d'un plan ou d'un règlement approuvé doit être justifiée par un 
changement notable des circonstances.
De l'avis de l'autorité intimée, cette règle ne s'appliquerait qu'aux aménagements 
nouveaux et ne concernerait pas les processus d'aménagement déjà entamés avant 
l'approbation, mais qui nécessitaient d'être encore travaillés et qui, pour ce motif, n'ont 
pas pu être intégrés à la dernière révision du plan.
Ce point de vue ne peut pas être suivi. Compte tenu du principe de la stabilité des plans, 
il est exclu de modifier ceux-ci en tout temps. S'agissant des plans d'aménagement 
locaux, il est admis qu'après une période d'environ 15 ans, les circonstances globales se 
sont modifiées de manière suffisante pour justifier obligatoirement une révision générale, 
sans qu'il soit nécessaire d'invoquer un motif particulier (cf. art. 34 al. 3 LATeC). En 
revanche, en dehors de cet intervalle de 15 ans, il est impératif d'établir un changement 
notable de circonstances pour procéder à une modification de la planification. Le fait 
qu'un projet d'aménagement n'était pas mûr pour figurer dans une révision générale 
ordinaire du PAL n'est pas une raison pour ne pas respecter le texte clair de l'art. 89 al. 3 
LATeC, qui ne prévoit aucune exception. Dans une telle circonstance, il y a lieu 
d'examiner concrètement si le projet arrivé à maturité justifie de procéder à une 
- 14 -
modification de la planification en dehors d'une révision générale du PAL. A cette 
occasion, il convient de procéder à la pesée des intérêts entre, d'une part, l'intérêt à la 
stabilité des plans et au respect du principe de la confiance et, d'autre part, l'intérêt à 
une adaptation immédiate du plan (B. WALDMANN, P. HÄNNI, Raumplanungsgesetz, Berne 
2006, ad art. 21 n° 14 ss). Ainsi, contrairement aux affirmations de la Direction, il n'est 
pas dit qu'il soit possible pour le planificateur local d'intégrer à court terme l'art. ddd RF à 
la zone à bâtir une fois que l'approbation aura été refusée dans le cadre de l'actuelle 
révision générale du PAL. Il lui faudra établir qu'il ne peut raisonnablement pas attendre 
la prochaine révision générale pour modifier l'affectation de son territoire. Ce qui ne sera 
pas simple à faire.
Il apparaît ainsi que la commune a un intérêt marqué à ce que l'art. ddd RF fasse l'objet 
d'une approbation sous condition.
3.
Selon la loi, la modification de plans ou de règlement peut intervenir dans le cours 
de la procédure d'approbation (art. 89 al. 1 LATeC). Cela signifie qu'en principe, jusqu'à 
la décision d'approbation, la commune peut modifier son projet de planification. Elle 
assume alors les retards qu'un tel comportement implique nécessairement dans le 
traitement du dossier. Cela lui permet toutefois de réagir jusqu'au dernier moment suite 
aux remarques qui lui sont faites dans le cours de la procédure d'approbation. Etant 
responsable de sa planification, elle a la maîtrise de celle-ci et peut l'adapter en tout 
temps jusqu'à l'approbation.
En revanche, les modifications consécutives à l'approbation (art. 89 al. 2 LATeC) ne 
dépendent plus de la commune, mais de l'autorité d'approbation. Cette dernière peut 
prendre acte de propositions de modifications faites par la commune en cours de 
procédure pour exiger leur réalisation après l'approbation ou introduire elle-même de 
nouvelles exigences qui conditionnent son approbation. Elle peut bien évidemment aussi 
refuser son approbation si les défauts de la planification sont suffisamment graves au 
point de rendre impossible ou excessivement difficile leur correction dans des conditions 
acceptables.
Face à une planification défectueuse, la DAEC dispose ainsi d'un large pouvoir 
d'appréciation. Toutefois à l'instar de toutes les autorités administratives, elle est tenue 
d'observer, notamment, le principe de la proportionnalité (art. 8 al. 2 let. c CPJA) et doit 
s'abstenir de tout formalisme excessif (art. 8 al. 3 CPJA). La solution qu'elle choisit dans 
le cadre de la procédure d'approbation – renvoi de la planification pour correction, 
approbation sous conditions ou refus d'approbation – doit être propre à atteindre le but 
recherché tout en respectant le plus possible la liberté du planificateur local concerné 
compte tenu des intérêts publics en cause (cf. dans ce sens, B. KNAPP, Précis de droit 
administratif, Bâle 1991, 4ème éd., n° 533 ss).
4.
En l'occurrence, il y a lieu tout d'abord de constater que la commune, pourtant 
dûment avertie des défauts affectant sa planification, n'a pas jugé utile de procéder à 
une correction pendant la procédure d'approbation. Elle a renoncé à user de ses 
prérogatives pour modifier le projet en cours de procédure au sens de l'art. 89 al. 1 
LATeC. En proposant simplement de revoir l'affectation de l'art. ddd RF et l'art. 8 RCU 
dans le cadre des suites d'une approbation sous conditions, elle a laissé à la Direction le 
choix de la mesure à prendre. Elle aurait pu retirer sa planification pour la corriger; ce 
qu'elle n'a pas fait.
- 15 -
5.
Il apparaît également que la non-intégration à l'art. 8 RCU des exigences figurant 
dans le préavis du Service des biens culturels n'était pas une inadvertance de la 
commune. Il s'agissait clairement d'un refus conscient d'adapter la réglementation aux 
remarques du service spécialisé de l'Etat. La commune n'a changé son point de vue qu'au 
dernier moment, lorsqu'il est apparu que la DAEC n'allait pas transiger à ce propos et que 
le propriétaire du fonds, pressentant la tournure des événements, a lui-même accepté les 
restrictions dues à la protection du patrimoine.
Il ressort ainsi du dossier que la commune a cherché l'épreuve de force face à la DAEC. 
Dans ce sens, elle ne doit pas s'étonner si l'absence de véritable coopération sur ce point 
a été sanctionnée par une décision de non-approbation.
6.
Dans leur mémoire, les recourants maintiennent qu'il est inutile de faire figurer la 
réglementation concernant le respect de l'OPB au niveau du PAL. Ils estiment qu'un 
simple renvoi à un plan des équipements de détail (PED) obligatoire est suffisant pour 
concrétiser la protection contre le bruit. Dans ce cadre, ils contestent surtout la véracité 
des données prises en considération par le SEn et estiment qu'actuellement, aucune 
donnée crédible n'a été fournie pour admettre que les valeurs de planification seraient 
dépassées sur l'art. ddd RF.
a) En premier lieu, il convient de rappeler aux recourants qu'il appartient au 
planificateur local, et non pas aux autorités cantonales, de produire toutes les études 
nécessaires à la mise en œuvre d'une révision du PAL. Il est donc exclu de reprocher à la 
DAEC de ne pas avoir disposé de données actualisées pour statuer. En réalité, celle-ci 
s'est appuyée sur l'étude de bruit Ecosan du 11 février 2010, telle qu'interprétée par le 
SEn, le 15 novembre 2010. Cette étude de bruit a été produite par la commune, qui est 
donc mal venue de contester ses résultats. 
En l'état, compte tenu du dossier et des observations du Service des ponts et chaussées 
du 25 juillet 2011, l'autorité intimée n'a pas violé la loi en considérant que les valeurs de 
planification sont dépassées sur une profondeur de 34 mètres depuis l'axe de la route 
E.________ – A.________. Le comptage effectué par le TCS début novembre 2011 
portait sur une période non représentative, ainsi que le souligne à juste titre 
C.________, et n'apporte aucun indice qui remettrait en question l'étude de bruit 
disponible.
b) Il est vrai que la bande de terrain de l'art. ddd RF située le long de la route 
E.________ – A.________ était déjà en zone à bâtir selon l'ancien PAL et était affectée à 
la zone résidentielle R1. Elle est bordé à l'Ouest par deux parcelles qui avaient fait l'objet 
de la même mise en zone R1 et qui sont construites et à l'Est par un bâtiment en zone 
village. Les terrains situés de l'autre côté de la route, également en zone R1, sont aussi 
bâtis. Les immeubles voisins au Sud de la route ont tous un accès direct à celle-ci.
Dans la mesure toutefois où la commune a soumis tout le secteur à l'obligation d'établir 
un plan d'équipement de détail, confirmant par là l'indication de "l'aperçu de l'état des 
équipements" qui classe la totalité du secteur dans la catégorie des "terrains propres à la 
construction dans les 5 ans", la DAEC a considéré que toute la parcelle ddd RF n'était pas 
équipée et qu'elle devait être traitée comme s'il s'agissait d'une mise en zone initiale, y 
compris pour la bande de terrain en zone R1, avec respect obligatoire des valeurs de 
planification sous l'angle de la protection contre le bruit. Cette appréciation échappe à la 
critique. 
- 16 -
En effet, si les parcelles en zone R1 le long de la route ont pu bénéficier par le passé d'un 
accès direct à celle-ci lorsqu'elles ont été construites, il n'en va plus de même 
actuellement. Selon les conceptions actuelles en matière de circulation (cf. normes de 
l'Union suisse des professionnels de la route [VSS], SN 640.040b, art. 9 ss), un tel accès 
doit être évité compte tenu de la forte utilisation de cette voie de communication et des 
risques pour la sécurité routière. Alors que la garantie des situations acquises s'oppose à 
remettre en cause les accès existants, la situation est différente pour la bande de terrain 
non construite le long de la route, intégrée au nouveau quartier à construire. Son 
propriétaire ne peut plus réaliser un raccordement direct au réseau routier comme ses 
voisins, de sorte que, jusqu'à création d'un équipement complet sur l'art. ddd RF, le 
terrain, qui doit être raccordé par une route de desserte, ne peut plus être considéré 
comme équipé au sens de l'art. 95 LATeC.
C'est donc à juste titre que la DAEC a estimé qu'en l'espèce, tout le secteur mis en zone 
R12 n'était pas équipé et que son affectation à la zone à bâtir devait par conséquent 
respecter les valeurs de planification en matière de protection contre le bruit.
c) Confrontée à une mise en zone à bâtir de terrains soumis à des nuisances 
sonores dépassant les valeurs de planification, l'autorité intimée pouvait, sans violer la 
loi, considérer que le problème devait être réglé au niveau du PAL et ne pas se contenter 
de renvoyer à des mesures qui seraient prises dans une planification de détail. Du 
moment qu'en l'espèce, l'étude produite par la commune laisse prévoir un dépassement 
des valeurs de planification, l'atteinte aux normes sur la protection de l'environnement 
est suffisamment précise pour permettre une appréciation de l'impact des nuisances au 
niveau du PAL. Dès lors, conformément à la jurisprudence, il se justifie d'ordonner les 
mesures aptes à régler ce problème au niveau le plus haut possible, soit ici au niveau du 
plan d'affectation (cf. arrêts du Tribunal fédéral 1C_351/2008 du 25 février 2009, consid. 
2.1, 1A.45/2006 du 10 janvier 2007, consid. 3, 1A.281/2005 du 21 juillet 2006 consid. 
1.3 in DEP 2006 p. 887 et les références citées). 
Compte tenu du préavis du SEn du 15 novembre 2010, la rédaction d'une norme du RCU 
assurant le respect de l'OPB ne pose aucun problème particulier. Il suffit d'ordonner le 
respect d'une distance de construction de 34 mètres depuis l'axe de la route, sous 
réserve de l'aménagement éventuel d'un dispositif antibruit permettant de réduire cette 
distance. 
Sur le principe, l'autorité intimée n'a donc pas violé la loi en exigeant de régler le respect 
de l'OPB au niveau du RCU.
7.
L'art. 16 ORNI prévoit que les zones à bâtir ne doivent être définies que là où les 
valeurs limites de l'installation au sens de l'annexe 1 sont respectées, ou peuvent l'être 
grâce à des mesures de planification ou de construction. Sont à considérer les 
installations existantes ainsi que les projets établis conformément au droit de 
l'aménagement du territoire. 
En l'occurrence, après avoir pris contact avec l'exploitant des deux lignes de transport 
d'énergie qui traversent le territoire communal, le SEn a constaté, sans être contredit, 
que la distance minimale, pour une mise en zone à bâtir, était de 20 mètres depuis l'axe 
des dites lignes de transport.
Au vu de cette situation, il est exclu d'affecter un terrain à la zone à bâtir sans se 
préoccuper du respect de l'ORNI. Il n'est pas possible de renvoyer la question au stade 
- 17 -
du permis de construire dès lors qu'à défaut d'indication sur la manière de respecter la 
législation sur la protection de l'environnement dans le RCU, la création même de la 
nouvelle zone à bâtir n'est pas conforme au droit fédéral.
Concrètement, la rédaction d'une disposition du RCU réglant la question ne pose pas de 
problème particulier puisqu'il suffit de rappeler l'exigence d'une distance minimale de 20 
mètres à compter de la ligne de transport en cause, en réservant des mesures 
constructives permettant de réduire, voire de supprimer cette obligation, notamment en 
raison d'une éventuelle mise sous terre des installations électriques.
En revanche, tant que la mise sous terre annoncée n'aura pas été réalisée, il n'est pas 
possible de renoncer à une réglementation ad hoc dans le RCU.
8.
Enfin, il n'est contesté par personne que la rédaction de l'art. 8 RCU est 
contradictoire et confuse. Comme l'a relevé l'autorité intimée, l'art. ddd RF est la seule 
parcelle actuellement affectée à la nouvelle zone résidentielle R12 dans la Commune de 
A.________. Ce terrain se situe en plus dans un "territoire à prescriptions particulières", 
qui est soumis à des règles dérogatoires par rapport au statut ordinaire de la zone R12. 
Une telle situation est inadmissible sous l'angle de la réglementation de la zone. Le PAL 
n'est pas un catalogue qui contiendrait théoriquement tous les types possibles de zones, 
sans que celles-ci se retrouvent concrètement dans le plan des zones. Du moment que la 
zone R12 ne concerne que l'art. ddd RF, il est indispensable que sa réglementation se 
rapporte effectivement et exclusivement à cette parcelle. Dans ce sens, l'art. 8 RCU doit 
être révisé en profondeur. Il sera temps lors d'une révision ultérieure du PAL d'adapter le 
RCU si d'autres parcelles devaient être affectées à la zone R12. Pour l'instant, celle-ci ne 
concerne que l'art. ddd RF et l'art. 8 RCU doit être rédigé en conséquence. Il y a donc 
lieu d'écarter toutes les règles qui ne s'appliquent pas à l'art. ddd RF pour ne retenir que 
la réglementation de ce secteur précis.
De plus, ainsi que les recourants l'admettent finalement, les exigences du Service des 
biens culturels doivent être intégrées dans l'art. 8 RCU afin d'assurer l'intégration dans le 
site de la nouvelle zone à bâtir. Le texte est déjà disponible et n'a plus qu'à être repris 
dans la formulation de la disposition. 
En résumé, il apparaît que, même si le texte de l'art. 8 RCU doit subir des modifications 
sérieuses pour s'avérer conforme au droit, il n'en demeure pas moins que la refonte de la 
disposition ne présente pas un travail important, les règles à intégrer dans le nouvel 
article étant non seulement connues, mais encore déjà plus ou moins rédigées. 
Du moment qu'il a été vu ci-dessus que seules les règles concernant l'art. ddd RF doivent 
figurer à l'art. 8 RCU – dès lors que la zone R12 ne s'applique pour l'heure qu'à cette 
portion du territoire communal – les contradictions qui existaient entre le régime général 
(lettres g et h) et le régime particulier (lettre j) tombent d'elles-mêmes. Les questions de 
hauteur au faîte et de modification du terrain naturel sont réglées pour toute la zone 
selon les exigences figurant dans le préavis du Service des biens culturels.
9.
Pour refuser une approbation sous conditions, l'autorité intimée a considéré que, 
pour l'instant, il n'était pas possible de savoir quel était le statut des terrains concernés 
dès lors que le planificateur local ne s'était pas prononcé sur les contradictions et 
inconséquences de l'art. 8 RCU. En d'autres termes, elle a estimé ne pas savoir ce qu'il 
fallait approuver, faute pour la commune d'avoir effectué un choix de planification 
reconnaissable.
- 18 -
Sur le principe, cette démarche est juste, étant rappelé que, selon l'art. 86 al. 4 LATeC, 
les plans et leur réglementation entrent en vigueur dès leur approbation et que, par 
conséquent, le contenu de la réglementation doit être connu au moment de 
l'approbation, même si celle-ci se fait sous conditions. Il est hors de question d'approuver 
une planification qui doit encore faire l'objet de choix du planificateur local.
En l'espèce, il apparaît cependant, au vu de ce qui précède, que la commune n'a plus à 
effectuer le moindre choix pour fixer la réglementation de la zone R12. Elle doit écarter 
de l'art. 8 RCU toutes les dispositions qui ne concernent pas l'art. ddd RF en veillant à y 
intégrer les exigences du préavis du Service des biens culturels. Elle doit par ailleurs fixer 
des règles sur les limites de constructions par rapport à la route (34 mètres) et par 
rapport aux lignes de transport d'énergie (20 mètres) pour respecter les exigences de 
l'OPB et de l'ORNI, en réservant les éventuels allègements possibles en cas 
d'aménagement d'ouvrages antibruit et de mise sous terre des lignes.
Dans ces conditions, compte tenu de la volonté clairement exprimée par le planificateur 
local d'intégrer l'art. ddd (partiel) RF dans la zone à bâtir et considérant qu'aucun motif 
ne justifie de ne pas donner suite à la démarche de la commune, dûment corrigée dans 
le cadre de la procédure d'approbation, on doit considérer qu'en refusant l'approbation et 
en plaçant le conseil communal dans l'obligation de recommencer toute la procédure de 
mise en zone, l'autorité intimée a violé le principe de la proportionnalité. Au vu des 
exigences posées par l'art. 89 al. 3 LATeC, il est en effet peu probable qu'une 
modification du PAL puisse avoir lieu avant la prochaine révision générale de la 
planification, soit avant 15 ans. Or, rien ne justifie un délai aussi long pour la mise en 
vigueur d'une réglementation qui est désormais suffisamment claire pour faire l'objet 
d'une approbation sous conditions.
10.
Les recours doivent donc être admis. La décision d'approbation du 18 mai 2011 est 
annulée en tant qu'elle refuse l'approbation à l'affectation de l'art. ddd (partiel) RF à la 
zone R12 et l'approbation de l'art. 8 RCU. L'art. 8 RCU est approuvé sous conditions, 
dans le sens des considérants. Un délai de 6 mois dès notification du présent arrêt est 
imparti à la commune pour soumettre au SeCA le texte remanié de l'art. 8 RCU destiné à 
la mise à l'enquête publique prévue par l'art. 89 al. 2 LATeC. A défaut de respect de ce 
délai, l'approbation tombera et l'entier de l'art. ddd RF sera affecté à la zone agricole.
La décision sur recours du 18 mai 2011 est annulée dans le sens des considérants. Le 
recours de C.________ est rejeté.
11.
a) L'Etat de Fribourg qui succombe est exonéré des frais de procédure (art. 133 
CPJA). Dès lors que la présente affaire concernait principalement la décision 
d'approbation du 18 mai 2011, celle sur recours ayant été traitée de manière subsidiaire, 
par renvoi à l'autre, il ne se justifie pas de percevoir des frais de procédure auprès de 
l'intimé C.________.
b) Dans la mesure où la commune recourante ne dispose pas d'un service juridique, 
on doit considérer que des circonstances particulières au sens de l'art. 139 CPJA ont 
rendu nécessaire l'appel à un mandataire extérieur. Partant, cette collectivité publique a 
droit à une indemnité de partie pour les frais qu'elle a engagés dans la défense de ses 
intérêts. Toutefois, en application de l'art. 138 CPJA, il y a lieu de réduire cette indemnité 
en raison du comportement négligeant et obstructif (bien culturel) dont elle a fait preuve 
dans la procédure antérieure.
- 19 -
Obtenant gain de cause, B.________, propriétaire de l'art. ddd RF, a droit à une 
indemnité de partie (art. 137 CPJA).
Ces indemnités de partie doivent être mises à la charge de l'Etat de Fribourg 
exclusivement.
 
l a C o u r a r r ê t e :
I.
Les recours sont admis. La décision d'approbation du 18 mai 2011 est annulée en 
tant qu'elle refuse l'approbation à l'art. 8 RCU et à la mise en zone R12 de l'art. ddd 
(partiel) RF. Ces points de la planification communale sont approuvés sous 
conditions, dans le sens des considérants. 
Un délai de 6 mois dès notification du présent arrêt est imparti à la commune pour 
présenter au Service des constructions et de l'aménagement un texte conforme de 
l'art. 8 RCU, en vue de la mise à l'enquête publique au sens de l'art. 89 al. 2 LATeC. 
A défaut de respect de ce délai, l'art. ddd (partiel) RF sera affecté à la zone agricole 
et l'art. 8 RCU sera abrogé.
La décision sur recours du 18 mai 2011 est annulée dans le sens des considérants. 
Le recours formé par C.________ le 29 janvier 2009 est rejeté.
II.
Il n'est pas perçu de frais de procédure.
III.
Une indemnité de partie réduite de 2'000 francs (TVA comprise) à verser à Me 
Maillard pour les recours de la Commune de A.________ est mise à la charge de 
l'Etat de Fribourg.
Une indemnité de partie de 1'111 francs 95 (y compris 82 fr. 35 de TVA) à verser à 
Me Maillard pour le recours de B.________ est mise à la charge de l'Etat de 
Fribourg.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, 
dans les 30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des indemnités de partie peut faire l’objet d’une réclamation 
auprès de l’autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).
Givisiez, le 25 avril 2012/cpf
La Greffière-stagiaire :
Le Président :