fr_gerichte · 603 2021 88 · 2022-06-27 · fr

Arrêt de la IIIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Handel und Gastgewerbe

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
603 2021 88
Arrêt du 27 juin 2022
IIIe Cour administrative
Composition
Présidente :
Anne-Sophie Peyraud 
Juges :
Marianne Jungo, Johannes Frölicher 
Greffière-stagiaire :
Luana Mizzi
Parties
SYNDICAT A.________, recourant, représenté par Me Véronique 
Aeby, avocate
contre
SERVICE PUBLIC DE L'EMPLOI, autorité intimée,
B.________, intimée, représentée par Me Rémy Wyler, avocat
Objet
Commerces et établissements publics
Recours du 10 juin 2021 contre la décision sur réclamation du 7 mai 
2021


Tribunal cantonal TC
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considérant en fait
A.
Au printemps 2016, B.________ a requis de la part de la commune d'Estavayer-le-Lac (ci-
après: Estavayer) l'autorisation d'ouvrir son magasin le dimanche et les jours fériés de 08h00 à 
14h00 en période estivale, ce à quoi il a été donné une suite favorable. 
Le 18 juin 2016, la succursale a ouvert ses portes le dimanche de 08h00 à 14h00. 
B.
Sur dénonciation du Syndicat A.________, le Service public de l'emploi (ci-après: SPE) a 
toutefois admis, par décision formelle du 28 juin 2016, l'occupation de travailleurs le dimanche sans 
autorisation, reconsidérant par là sa décision initiale du 1er octobre 2013.
Le 19 avril 2017, sur réclamation de A.________, le SPE a confirmé sa position, motif pris que le 
tourisme est de grande importance pour la région d'Estavayer. S'agissant de la situation 
géographique de la succursale au sein de la ville même, le SPE a relevé qu'elle occupait une position 
centrale entre la vieille-ville et les campings, les activités sportives et les plages de la région. 
Toujours selon l'autorité cantonale, la ville d'Estavayer devait être appréhendée dans son ensemble 
comme une région touristique, soumise à de fortes variations saisonnières. Enfin, l'assortiment 
proposé par B.________ devait être assimilé à celui que propose la succursale de Morat, de sorte 
qu'il répondait aux exigences posées par la loi du 13 mars 1964 sur le travail dans l'industrie, 
l'artisanat et le commerce (loi sur le travail [LTr]; RS 822.11) et à l'interprétation qu'en a faite le 
Tribunal fédéral. 
C.
Le 17 décembre 2019, sur recours du syndicat, le Tribunal cantonal a admis le recours (603 
217 90), annulé la décision et renvoyé la cause à l'autorité intimée pour instruction complémentaire 
au sens des considérants et nouvelle décision. Il a en effet estimé que le dossier constitué ne 
permettait pas de déterminer si Estavayer est une station touristique en soi et d'en délimiter le 
périmètre ni de dire si l'entreprise répond aux besoins des touristes. Cet arrêt n'a pas été attaqué.
Par décision du 17 décembre 2020, derechef, le SPE a reconnu à B.________ le droit de faire 
travailler son personnel les dimanches pendant la période estivale du 1er juin au 31 août, sans 
autorisation spécifique.
Le 1er février 2021, A.________ a déposé une nouvelle réclamation.
Le 25 mars 2021, B.________ s'est déterminée.
Le 7 mai 2021, le SPE a rejeté la réclamation. Il a d'abord retenu, à la lecture du catalogue des sites 
naturels et des activités culturelles, compte tenu du nombre de nuitées, du passage du réseau 
SuisseMobile, du soin mis par la commune et son office du tourisme pour proposer des documents 
et un accueil en français et en allemand, qu'Estavayer est une station, tout autant que Saignelégier 
ou Morat. Il a retenu que le périmètre touristique incluait le bord du lac (le port, les campings et les 
plages) et considéré que la zone allant du restaurant des Lacustres jusqu'au camping à la ferme de 
la Corbière constituait le premier axe, dont il fallait relier les deux extrémités au rond-point à l'entrée 
d'Estavayer pour dessiner un triangle comprenant tous les sites touristiques importants ainsi que 
l'offre d'hébergement. Ensuite, il a admis, au vu des statistiques des nuitées qui montrent une 
fréquentation importante avec un pic en été, ainsi que des ventes de B.________ qui illustrent 
l'existence d'une clientèle touristique et sa consommation estivale, que le tourisme joue un rôle 


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économique essentiel pour Estavayer. Par ailleurs, il a estimé que des indices indirects, tels la 
fréquentation des parkings, l'augmentation des déchets et le système de sécurité mis en place, 
venaient étayer cette affirmation. De plus, il a retenu que les trois boulangeries et la petite épicerie 
à elles seules ne pouvaient pas répondre aux besoins des touristes, tant par l'offre que par la 
quantité. Or, les touristes ont des besoins spécifiques auxquels B.________ répond, se fondant à 
cet effet sur les chiffres des ventes comparatives remis par le commerce. Enfin, s'agissant de la 
proportionnalité de la décision, le SPE a admis que la succursale en question est petite et qu'elle 
n'a dès lors pas pour vocation d'attirer le dimanche dans le commerce une autre clientèle que les 
touristes. Quant à la période retenue, de juin à août, elle correspond au pic de la période estivale, 
eu égard aux nuitées mensuelles, aux renseignements de l'Office du tourisme et aux statistiques de 
vente de produits spécifiques; elle rejoint au demeurant la période définie pour l'ouverture des 
commerces dans le règlement communal.
D.
Contre cette décision sur réclamation, A.________ interjette recours de droit administratif 
auprès du Tribunal cantonal le 10 juin 2021, concluant, avec suite de dépens, à l'annulation de la 
décision du 17 décembre 2020 et de la décision sur réclamation du 7 mai 2021, le régime dérogatoire 
à l'obligation de solliciter une autorisation pour le travail du dimanche pour les entreprises qui 
satisfont aux besoins du tourisme n'étant pas reconnu et B.________ n'étant pas autorisée à faire 
travailler son personnel les dimanches sans autorisation durant la période du 1er juin au 31 août. A 
l'appui de ses conclusions, le syndicat fait valoir pour l'essentiel que les critères indispensables à 
l'existence d'une station touristique ne sont pas établis, pas plus le fait que la succursale B.________ 
d'Estavayer permettrait de répondre aux impératifs des touristes.
S'agissant de la notion de station, le recourant estime que les données auxquelles l'autorité intimée 
se réfère - nuitées ressortant des statistiques des 10 dernières années mais sans comparaison avec 
les nuitées d'autres communes de taille similaire; présence d'un office du tourisme qui emploie sept 
collaborateurs et neuf guides touristiques - sont largement insuffisantes pour conclure à l'existence 
d'une station. De même, l'augmentation des déchets de 37%, la perception des taxes parking et la 
présence de trois collaborateurs en CDD pour la voirie en période estivale confirment uniquement 
l'attrait du bord du lac et de la vieille-ville. Ces indications ne justifient pas le besoin avéré d'une 
ouverture dominicale des commerces avec engagement de travailleurs. En outre, les chiffres 
d'affaire hebdomadaires ressortant des pièces produites par B.________ font ressortir une 
augmentation des ventes en période estivale de seulement 5.4 % en 2020, ceci alors qu'il s'agit 
d'une année où le commerce était déjà ouvert le dimanche. 
Quant au périmètre, le recourant conteste le triangle dessiné par l'autorité pour définir la station 
d'Estavayer. Ce ne sont pas les besoins de consommation qui définissent le périmètre touristique, 
celui-ci devant être préalablement déterminé avant d'examiner les besoins des touristes. A son sens, 
la démarche de l'autorité vise à inclure, artificiellement, le commerce litigieux ainsi que son 
concurrent, dès lors que le découpage en question ne se réfère à aucune donnée géographique 
particulière, tel un quartier ou un site spécifique. Si l'on devait suivre le raisonnement de l'autorité, 
selon lequel il faut admettre que les vacanciers doivent pouvoir faire quelques courses de première 
nécessité le dimanche sans avoir de grand trajet à faire, alors les petits commerces ainsi que 
C.________ situés en vieille-ville paraissent largement suffisants; de plus, les courses effectuées à 
B.________ ou à D.________ sont généralement des achats de plus grande ampleur, pour lesquels 
la majeure partie des touristes se sert de son véhicule. Or, ce sont des achats qui peuvent se faire 
durant les heures d'ouverture ordinaires des deux commerces, du lundi au samedi. 


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Pour ce qui est de la prépondérance du tourisme, le recourant estime en outre qu'elle n'est pas 
établie, à défaut en particulier de compte satellite du tourisme publié par l'Office fédéral de la 
statistique (ci-après: OFS). Cela paraît en outre le signe évident que le tourisme n'est précisément 
pas prépondérant. S'agissant de son chiffre d'affaires, B.________ a affirmé qu'il n'est pas possible 
de comparer la situation avant l'ouverture dominicale et après, dès lors que la succursale n'aurait 
ouvert ses portes qu'en 2016, ce que conteste le syndicat qui évoque l'année 2012. Cela étant, il 
remet en cause le caractère probant des autres analyses de la saisonnalité produites par l'intimée 
dont les variations sont par ailleurs également le fait des locaux, dont les besoins augmentent aussi 
durant les vacances. Ceux-ci ont au demeurant été appâtés par la publicité agressive réalisée à 
l'occasion de l'ouverture dominicale du commerce, réalisée jusqu'à Fribourg, démontrant la 
motivation de B.________ d'augmenter ses ventes de manière abusive en sollicitant une exception 
au régime légal fondée sur le prétendu caractère touristique des lieux. En outre, malgré les données 
réunies par l'autorité intimée, on ne peut pas admettre que le tourisme est prépondérant dans la cité 
mais bien anecdotique en comparaison avec d'autres secteurs d'activité locaux ou régionaux, le pic 
touristique ne permettant pas d'établir sa prépondérance pour la commune. Ce pic se manifeste en 
juillet et en août, les données pour le mois de juin étant similaires à celles de septembre. L'ouverture 
dominicale admise ne coïncide dès lors pas avec la saisonnalité exposée. La comparaison faite avec 
les communes alentour ne permet pas non plus d'étayer le caractère touristique prépondérant de la 
cité: la région est en effet très modeste en terme d'activités touristiques et ne permet pas à Estavayer 
de se trouver pour autant promue au rang d'important site touristique au niveau national.
Quant à l'offre dans la région, le syndicat estime que l'épicerie du camping de La Nouvelle Plage 
ainsi que la succursale C.________ située en vieille-ville suffisent pleinement à satisfaire aux 
besoins des touristes le dimanche. Le recourant souligne que près de la moitié des nuitées concerne 
des hôtels, des hébergements collectifs, des institutions à service hôtelier ou des propriétaires privés 
de résidences de vacances, dont les concernés ne paraissent pas avoir besoin d'une ouverture 
dominicale des commerces.
S'agissant des besoins spécifiques des touristes, le syndicat estime qu'il n'a pas été procédé à une 
analyse détaillée de l'assortiment proposé, comme pourtant requis par la Cour de céans, l'autorité 
intimée se bornant à mentionner la concurrence des succursales C.________ et D.________, le 
détail de l'assortiment de ces commerces, leurs horaires et leur situation concrète n'étant en 
revanche pas détaillé. Il reconnaît néanmoins que les enseignes en question proposent les mêmes 
types de produits. L'existence de pics de consommation pour certains des produits servant 
typiquement aux besoins des touristes ne suffit à son sens pas à établir un besoin suffisant pour 
justifier un travail dominical. Les chiffres apportés par l'intimée ne permettent en particulier pas de 
déterminer leur réelle ampleur, l'unité de mesure n'étant pas précisée (pièces vendues, acheteurs, 
chiffre d'affaires). De plus, les touristes, en grande partie, y séjournent de manière très régulière, 
presqu'à l'année, et ne paraissent pas avoir des besoins de consommation bien différents de ceux 
de la population locale; ils devraient pouvoir être en mesure de faire leurs courses alimentaires la 
semaine et le samedi. Ils proviennent d'ailleurs de la périphérie locale pour la toute grande majorité 
d'entre eux, ceci illustrant que les activités exercées à Estavayer ne constituent pas des activités 
rattachées à un tourisme au sens où l'entend la jurisprudence. Le recourant soutient enfin, par 
analogie avec la législation en matière de chômage, que l'on ne saurait assimiler à des touristes aux 
besoins spécifiques des personnes qui mettent pour la plupart d'entre elles bien moins de deux 
heures de trajet pour passer la journée ou le week-end à Estavayer. 


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E.
Dans ses observations du 6 septembre 2021, le SPE propose le rejet du recours. En réponse 
au grief du recourant selon lequel il n'a pas établi en quoi il serait nécessaire de disposer de trois 
succursales de grands distributeurs pour répondre aux besoins spécifiques des touristes, il précise 
que son examen se limite à quelques questions qu'il examine dans un certain ordre. S'il arrive à la 
conclusion que le site en question est touristique, qu'il définit un périmètre ainsi qu'une période, tous 
les magasins dudit périmètre qui répondent aux besoins des touristes pourront ouvrir le dimanche 
dans les limites précitées. L'autorité cantonale doit s'arrêter à ce stade. C'est ensuite le libre marché 
qui départagera les concurrents.
F.
Appelée en cause, B.________ conclut au rejet du recours, avec suite de frais et dépens, 
dans sa détermination du 7 octobre 2021. Se fondant sur la jurisprudence du Tribunal fédéral, 
l'intimée estime qu'il n'y a pas lieu de donner une interprétation trop restrictive au rôle prépondérant 
que droit revêtir le tourisme, surtout pour une localité de 6'000 habitants. C'est pourquoi il est faux 
de prétendre, comme le fait le recourant, que les données recueillies par l'autorité seraient 
insuffisantes. Il n'existe tout simplement pas plus de données; le SPE a néanmoins récolté des 
informations complémentaires relatives à l'augmentation des déchets, à la perception des taxes de 
parking ainsi qu'à l'immatriculation des bateaux. Tous ces chiffres démontrent le caractère 
touristique indéniable d'Estavayer-le-Lac, avec ses nombreuses activités liées au sport nautique, 
avec diverses visites guidées et circuits touristiques, dont le petit train touristique, et la Grande 
Cariçaie à proximité immédiate. Environ une quarantaine d'événements est organisée à Estavayer 
d'avril à octobre principalement. Compte tenu de la localisation des installations sportives, culturelles 
et récréatives et des possibilités d'excursions le long des rives du lac, dans la réserve naturelle 
précitée et dans la campagne environnante, à la disposition des touristes, la station ne saurait se 
limiter à la vieille-ville d'Estavayer intramuros. Ceci sans parler du Plan directeur cantonal qui indique 
que "le périmètre urbain d'Estavayer-le-Lac" fait partie des pôles touristiques cantonaux et du fait 
que la commune figure au chiffre 5 de l'annexe à l'ordonnance du 18 février 2015 relative à la loi 
fédérale sur l'encouragement du secteur de l'hébergement (RS 935.121), laquelle mentionne les 
lieux réputés régions touristiques ou stations thermales. S'agissant du périmètre de la station, 
B.________ souligne que le triangle retenu par l'autorité comprend tous les sites touristiques 
importants de la cité et n'a pas été artificiellement créé pour l'inclure. Il est par ailleurs tout à fait 
admissible de découper une ville sans se référer à une donnée géographique en particulier, telle un 
quartier ou un site spécifique. De fait, la succursale B.________ est ainsi idéalement située pour 
répondre aux besoins des touristes et se trouve dans la station touristique d'Estavayer, à proximité 
immédiate tant du bord du lac que de la vielle-ville, si tant est que la station devait se limiter à ces 
deux lieux, voire à la seule vielle-ville, ce que l'intimée conteste. S'agissant de la prépondérance du 
tourisme sur l'économie locale, B.________ partage le constat auquel est parvenu le SPE, fondé 
sur la capacité d'accueil et les statistiques de nuitées, selon lequel le caractère touristique de la 
région et son impact non négligeable sur l'économie locale ne sauraient être contestés. Par ailleurs, 
elle souligne qu'à l'instar de Saignelégier, il existe plusieurs communes de petite taille qui sont 
considérées comme des stations touristiques. Elle se réfère à deux études réalisées en 2018 et 
2020 qui confirment que les touristes sont effectivement des clients de B.________ d'Estavayer qui 
font l'essentiel de leurs achats sur place et qui sont critiques sur les horaires de fermeture des 
magasins. De plus, les éléments relevés par le SPE (stationnements, nuitées, immatriculation des 
bateaux, engagement de collaborateurs supplémentaires, surproduction de déchets et nombre de 
patrouilles de surveillance) cautionnent le fait que l'activité touristique dans la région d'Estavayer est 
soumise à de fortes variations saisonnières. De même, ses propres chiffres démontrent sans 
ambiguïté que le magasin de la cité enregistre une augmentation de son chiffres d'affaires durant la 


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période des vacances d'été de 10,32 % à 5,69 % selon les années et que le magasin de Marly subit 
quant à lui un recul de l'ordre de 13,05 % à 9,72 %. Tout ceci démontre de manière objective l'impact 
réel du tourisme sur l'économie locale. S'agissant de l'offre dans la région, B.________ estime que 
les besoins des touristes ne sauraient se limiter aux produits de première nécessité mais qu'ils 
s'étendent aux produits courants, dont charbon ou gaz, produits d'hygiène et solaire ou encore 
d'entretien, que l'on ne peut pas trouver dans une épicerie et encore moins dans une boulangerie. 
Quant à la succursale C.________, située dans la vieille-ville et dont l'accès en véhicule est au 
demeurant problématique, elle ne peut pas satisfaire aux besoins de l'ensemble des touristes durant 
la saison estivale. De toute manière, la présence d'un commerce concurrent ne saurait être un motif 
pour lui refuser le droit d'ouvrir. Il est dès lors démontré, selon l'intimée, que l'offre actuelle ne satisfait 
pas aux besoins des touristes. Quant aux produits proposés par B.________, ils ont été mentionnés 
par le SPE; l'intimée ne voit pas dans quelle mesure il serait possible de détailler plus encore 
l'assortiment en question. En outre, pour elle, le terme "spécifique" qualifie les besoins liés à la 
personne des touristes mais pas les besoins exclusifs de ces derniers par opposition à ceux de la 
population locale, contrairement à ce que prétend le recourant. D'ailleurs, si l'ouverture du commerce 
le dimanche attire aussi une certaine clientèle locale, ce n'est pas rédhibitoire, la loi n'exigeant pas 
que les entreprises qu'il vise s'adressent exclusivement aux touristes. L'assortiment présenté par la 
succursale B.________ d'Estavayer offre tout un éventail de spécialités gastronomiques suisses 
ainsi qu'un choix de produits alimentaires faciles à consommer en pique-nique ou appréciés des 
campeurs et randonneurs. Le magasin propose en outre cartes postales, crèmes solaires, produits 
anti-moustiques, costumes de bains, couteaux suisses, vaisselle jetable et articles de camping. Les 
statistiques de ventes de certains de ces produits spécifiques montrent qu'une demande réelle 
existe. Enfin, s'agissant de la période retenue, elle est cohérente avec les nuitées mensuelles, les 
renseignements de l'Office du tourisme et les statistiques des ventes des produits spécifiques. 
Partant, c'est à juste titre que le SPE l'a autorisée à employer des collaborateurs le dimanche durant 
les mois de juin à août.
G.
Le 28 avril et le 17 mai 2022, divers chiffres et tableaux statistiques obtenus auprès de l'OFS 
et du Service cantonal de la statistique (ci-après: SStat) ont été transmis aux parties pour 
information.
Aucun autre échange d'écritures n'a eu lieu entre elles.
Il sera fait état des arguments, développés par ces dernières à l'appui de leurs conclusions, dans 
les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.
en droit
1.
Déposé dans le délai et les formes prescrits, le présent recours est recevable en vertu de l'art. 114 
al. 1 let. a du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; 
RSF 150.1), en relation avec l'art. 108 al. 2 de la loi cantonale du 6 octobre 2010 sur l'emploi et le 
marché du travail (LEMT; RSF 866.1.1). En particulier, le Syndicat A.________ a qualité pour 
interjeter recours en application de l'art. 58 LTr, en sa qualité d'association de travailleurs intéressés. 
Enfin, force est de relever que les conclusions tendant à l'annulation de la décision initiale du 


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17 décembre 2020 sont irrecevables, la décision sur opposition ayant remplacé dite décision et 
constituant le seul objet litigieux du présent recours (cf. arrêt TF 8C_685/2011 du 25 septembre 
2012). 
2.
2.1.
Aux termes de l'art. 18 al. 1 LTr, du samedi à 23 heures au dimanche à 23 heures, il est 
interdit d'occuper des travailleurs. L'art. 19 est réservé.
Selon l'art. 19 al. 1 à 6 LTr, les dérogations à l'interdiction de travailler le dimanche sont soumises à 
autorisation (al. 1). Le travail dominical régulier ou périodique est autorisé lorsque des raisons 
techniques ou économiques le rendent indispensable (al. 2). Le travail dominical temporaire est 
autorisé en cas de besoin urgent dûment établi. L'employeur accorde une majoration de salaire de 
50 % au travailleur (al. 3). Le travail dominical régulier ou périodique est soumis à l'autorisation du 
SECO, le travail dominical temporaire, à celle des autorités cantonales (al. 4). Le travailleur ne peut 
être affecté au travail dominical sans son consentement (al. 5). Les cantons peuvent fixer au plus 
quatre dimanches par an pendant lesquels le personnel peut être employé dans les commerces 
sans qu’une autorisation soit nécessaire (al. 6).
A teneur de l'art. 27 LTr, certaines catégories d'entreprises ou de travailleurs peuvent être soumises 
par voie d'ordonnance à des dispositions spéciales remplaçant en tout ou en partie les art. 9 à 17a, 
17b al. 1, 18 à 20, 21, 24, 25, 31 et 36, dans la mesure où leur situation particulière le rend nécessaire 
(al. 1). De telles dispositions peuvent être édictées notamment pour les entreprises qui satisfont aux 
besoins du tourisme ou de la population agricole (al. 2 let. c).
2.2.
Sur la base de la délégation de compétence de l'art. 27 al. 1 LTr, le Conseil fédéral a édicté 
l’ordonnance 2 du 10 mai 2000 relative à la loi sur le travail (OLT 2; RS 822.112). Cette ordonnance 
précise les possibilités de déroger aux prescriptions légales en matière de durée du travail et du 
repos en cas de situation particulière et désigne les catégories d'entreprises ou groupes de 
travailleurs auxquels s'appliquent ces dérogations. Elle définit l'étendue des dérogations pour 
chaque catégorie d'entreprises ou groupe de travailleurs (art. 1 OLT 2).
Selon l'art. 4 al. 2 OLT 2, l'employeur peut, sans autorisation officielle, occuper des travailleurs 
pendant la totalité ou une partie du dimanche. 
Bénéficient notamment d'une telle dérogation, pendant la saison touristique (cf. art. 25 al. 1 OLT 2): 
- les entreprises situées en région touristique (cf. consid. 3) 
- répondant aux besoins spécifiques des touristes (cf. consid. 4).
3.
Entreprises situées en région touristique
3.1.
Aux termes de l'art. 25 al. 2 OLT 2, sont réputées entreprises situées en région touristique 
les entreprises situées dans des stations proposant cures, sports, excursions ou séjours de repos, 
pour lesquelles le tourisme joue un rôle essentiel tout en étant sujet à des fortes variations 
saisonnières.


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Selon la jurisprudence, une entreprise située en région touristique est ainsi définie par sa situation 
dans une "station", notion qui présente trois caractéristiques (cf. art. 25 al. 2 OLT 2; ATF 140 II 46 
consid. 2.2.1; arrêt TF 2A.704/2005 du 4 avril 2006 consid. 3.3.1):
- il s'agit d'un lieu où il existe une offre de cures, d'activités sportives, d'excursions ou de séjours 
de repos, soit une offre variée d'installations et d'activités réservées aux touristes;
- le tourisme y joue un "rôle prépondérant" et
- le tourisme y est sujet à de fortes variations saisonnières.
Selon la jurisprudence, les exceptions au principe général de l'interdiction de travailler les dimanches 
et les jours fériés doivent en toute hypothèse être interprétées restrictivement et non pas 
extensivement, quand bien même les habitudes des consommateurs auraient subi une certaine 
évolution depuis l'adoption de la règle. Il n'appartient en effet pas au juge d'interpréter de manière 
large et contraire à l'esprit de la loi les exceptions au travail dominical car cela reviendrait à vider de 
sa substance le principe de l'interdiction de travailler le dimanche expressément inscrit à l'art. 18 LTr 
(ATF 145 II 360 consid. 3.4; 140 II 46 consid. 2.4 et les références citées). 
Compte tenu de cela, l'existence d'une "station" ne saurait être admise trop facilement. L'offre 
d'hébergement (hôtellerie et parahôtellerie), la présence d'infrastructures sportives et récréatives, 
ainsi que d'autres critères objectifs jouent à cet égard un rôle déterminant. Mais la station a un sens 
large et son étendue est délimitée par la localisation et la concentration de cette offre; elle peut ainsi 
correspondre à un quartier d'une localité importante, à la localité tout entière - laquelle peut, à son 
tour, constituer tout ou partie d'une commune -, voire en théorie du moins, à une agglomération (ATF 
140 II 46 consid. 2.4 et 5.1). 
S'agissant ensuite de déterminer si le tourisme y joue un rôle essentiel, le Tribunal fédéral a eu 
l'occasion de rappeler que les termes "rôle prépondérant" du texte français de l'art. 25 al. 2 OLT 2 
doivent être lu à la lumière des versions allemande ("wesentliche Bedeutung") et italienne 
("particolarmente importante"), qu'il convient de privilégier. Le tourisme doit par conséquent jouer un 
rôle essentiel ou particulièrement important dans la station, sans qu'il soit pour cela nécessaire de 
fixer des critères quantitatifs valant de manière absolue. Dans cette optique, il est possible de 
déterminer l'importance du tourisme par des données statistiques, pour autant que celles-ci 
correspondent à la station telle que préalablement définie. Ces données peuvent concerner 
notamment la capacité d'accueil touristique (offre hôtelière et de parahôtellerie) et les nuitées, ainsi 
que la part des emplois liés au tourisme (ATF 140 II 46 consid. 2.2.1 et 5.1). 
Le fait de considérer une région comme étant une "station" au sens des dispositions légales et de 
la jurisprudence précitées ne suffit pas encore à justifier une dérogation permettant l'ouverture 
dominicale et durant les jours fériés. Aussi, il convient d'examiner si, pour la station en question, le 
tourisme joue un rôle essentiel dans l'économie locale et s'il est soumis à des fluctuations 
saisonnières (cf. arrêt TF 2C_379/2013 du 10 février 2014 consid. 5.2.2).
3.2.
En l'espèce, force est d'admettre qu'Estavayer-le-Lac constitue une station au sens de 
l'art. 25 al. 2 OLT 2.
3.2.1. En raison de sa situation au bord du lac, la cité propose toute une série d'activités aquatiques 
(ski nautique, tours du Lac de Neuchâtel, paddle, canoë, plages de sable fin et baignade), 
touristiques par excellence durant la saison estivale. La ville peut aussi compter sur un port de 


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plaisance avec plus de 700 places et une capitainerie en saison estivale. De plus, au bord du lac, 
on trouve deux campings qui constituent également des éléments pour le moins typiques d'une 
localité touristique. La ville dispose de deux établissements hôteliers au sens strict du terme, pour 
9'988 habitants au 31 décembre 2020 (cf. https://www.fr.ch/etat-et-droit/communes/statistique-de-
la-population-fribourgeoise, consulté le 3 juin 2022). Estavayer, cité médiévale, entourée de 
remparts avec ses portes et ses tours, propose en outre un petit train touristique qui traverse la cité 
jusqu'à la gare ainsi qu'un minigolf, qui se trouvent aussi être l'apanage des localités touristiques, 
sans parler de différents circuits pédestres et visites guidées dans sa vieille-ville. Celle-ci comporte 
également plusieurs monuments historiques, dont la collégiale St-Laurent et le château de Chenaux. 
Estavayer connaît aussi de nombreuses animations, tels en particulier, durant les beaux jours, la 
fête des roses tous les deux ans, la fête médiévale également tous les deux ans, la ferme en Ville, 
le marché d'été, une brocante, Swing in the Wind, l'Estivale Open Air (cf. à cet égard courrier de 
l'office du tourisme d'Estavayer du 15 juillet 2020 et courrier de l'administration communale du 
23 juillet 2020). A deux pas d'Estavayer se trouve enfin la réserve naturelle de la Grande Cariçaie, 
le plus grand marais lacustre de Suisse. Sur le vu de ces différents éléments, force est de constater 
qu'Estavayer offre ainsi un panel d'infrastructures sportives et récréatives ainsi qu'une offre 
d'hébergements, en particulier avec ses deux campings, et d'animations d'envergure destinés aux 
touristes qui permettent de retenir qu'elle doit être considérée comme une station touristique au sens 
de l'art. 25 al. 2 OLT 2, quand bien même elle n'est pas d'envergure internationale, en tant que telle 
ou en comparaison avec les localités voisines. Soulignons que la comparaison avec Saignelégier 
qu'opère l'autorité intimée à cet égard n'est pas déterminante, dès lors que la cité jurassienne était 
réputée région touristique en application de l'art. 41 OLT 2 dans sa version en vigueur jusqu'au 
1er août 2000, car elle figurait dans la loi sur l'encouragement du crédit à l'hôtellerie et aux stations 
de villégiature, abrogée, elle aussi, en 2003 (cf. arrêt TF 2A.612/1999 du 30 juin 2000).
3.2.2. Reste à délimiter le pourtour de la station. L'autorité intimée a estimé que le bord du lac, du 
restaurant des Lacustres jusqu'au camping à la ferme de la Corbière constituait le premier axe, dont 
il fallait relier les deux extrémités au rond-point de la Cascade à l'entrée d'Estavayer pour dessiner 
un triangle. Elle a également constaté que, dans ce triangle se trouve situé, en termes de lieux et 
de concentration, l'essentiel de l'offre des infrastructures destinées aux touristes.


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A n'en point douter, comme le démontre le plan reproduit ci-dessus, le bord du lac, avec ses deux 
campings, ses restaurants, ses plages, son port et sa base nautique, participe à la station touristique 
au sens où l'entend la jurisprudence. La plage des Lacustres et le restaurant du même nom 
constituent logiquement la limite ouest du périmètre qui s'étend, à son point à l'extrême est, jusqu'au 
camping à la ferme de la Corbière, en passant par celui de La Nouvelle Plage. La vieille-ville avec 
ses remparts médiévaux, ses tours et sa collégiale en font également partie. Cela étant, les deux 
seuls hôtels de la cité, à savoir Le Rive Sud et du Port, sont situés, pour le premier, à l'entrée de la 
vieille-ville et le second en contre-bas, en direction du bord du lac, à proximité immédiate de la vieille-
ville. Dans la mesure où le périmètre d'une station est déterminé par l'offre touristique, il apparaît, 
vu le positionnement en particulier des deux hôtels, que la station ici en cause ne peut pas se réduire 
au seul bord du lac ainsi qu'à la vieille-ville intramuros, contrairement à ce que plaide le recourant. 
Les deux établissements qui constituent, avec les deux campings, parmi les éléments essentiels 
pour accueillir les touristes, se trouvent en outre sur le chemin qui mène de la vieille-ville au bord du 
lac, comme un trait d'union entre ces deux points. 
L'autorité a ensuite dessiné un triangle, reliant les deux points susmentionnés au giratoire de la 
Cascade, à l'entrée d'Estavayer, situé au sud de la localité. Ce faisant, la gare d'Estavayer se situe 
à la limite du périmètre ainsi tracé. On doit admettre que la gare fait également partie intégrante de 
l'offre touristique de la ville; le petit train touristique passe par la gare qui constitue en outre le départ 
ou qui se situe sur le passage de différents itinéraires pour cyclistes, sans parler des touristes à 
pieds qui empruntent les transports publics. Le SPE a ainsi exclu en revanche du périmètre les 
quartiers de Sur les étangs à l'ouest du centre-ville, d'En Fussy et de Bel-Air, situés au sud-ouest, 
au-delà de la gare CFF. Ces quartiers d'habitation n'ont en effet pas de lien avec le tourisme. Cela 
étant, même si l'on réduisait le périmètre aux giratoires situés à la hauteur de l'entreprise Estavayer 
Lait SA (Elsa), excluant ainsi la gare et le quartier de Toutvent à l'est de la ville, afin de resserrer 
l'étau au maximum, le commerce litigieux demeure toutefois largement situé dans ce périmètre.
Ainsi, force est de constater que l'autorité intimée a limité autant que faire se peut le périmètre de la 
station à ce qui devait l'être: celui-ci se concentre sur l'essentiel de l'offre destinée aux touristes et 
ne correspond aucunement au territoire communal, beaucoup plus conséquent. Le fait que ce 


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périmètre permette à la clientèle de ne pas faire usage de son véhicule pour ses courses ne constitue 
qu'une considération parfaitement accessoire à ce qui précède, contrairement à ce que semble 
prétendre l'autorité intimée et que lui reproche le recourant, l'élément déterminant demeurant en 
effet la localisation de l'offre touristique. De même, soulignons que l'autorité n'était pas tenue de se 
référer à un quartier déterminé ou à un site spécifique ainsi que le prétend le syndicat, l'essentiel 
étant de délimiter le pourtour de la station en fonction de la localisation de l'offre en tous genres 
destinée aux touristes, ce sur quoi le SPE a par ailleurs aussi insisté. Il ne saurait dès lors avoir été 
question d'y inclure artificiellement, pour les besoins de la cause, le commerce litigieux, ainsi que le 
prétend le recourant.
3.3.
Cela étant, reste à savoir si le tourisme y joue un rôle prépondérant et s'il est sujet à de fortes 
variations saisonnières.
3.3.1. D'emblée, force est de relever que le compte satellite du tourisme évoqué par le Tribunal 
fédéral dans son arrêt publié aux ATF 140 II 46 consid. 4.1 afin de déterminer l'impact économique 
du tourisme n'est d'aucun secours dès lors qu'il n'est disponible qu'au niveau national; en outre, il 
se réfère à l'ensemble de l'année de référence, de sorte qu'il n'est pas possible de procéder à une 
répartition saisonnière entre le tourisme d'été et le tourisme d'hiver. C'est dans ce contexte que 
l'autorité intimée a demandé et obtenu de la part de l'office du tourisme le nombre de nuitées pour 
les années 2017 à 2019. Il est vrai que les chiffres en question tiennent compte des nuitées dans le 
périmètre de la société de développement d'Estavayer, à savoir, à côté d'Estavayer proprement dite, 
aussi Lully et Châtillon. Ces chiffres ne correspondent ainsi pas à la station telle que préalablement 
définie, comme le relève à juste titre le recourant. 
Quand bien même ces données ne peuvent pas servir à juger de manière rigoureuse si le tourisme 
joue un rôle essentiel pour la seule Estavayer, cela ne permet toutefois pas pour autant d'en conclure 
que ce serait le signe évident que ce n'est pas le cas, comme le prétend le recourant, au seul motif 
de l'absence de statistiques. Soulignons que les chiffres manquent non seulement pour Estavayer 
mais pour les autres cités également, car le compte satellite du tourisme ne livre aucune donnée 
régionale. Quoique le syndicat en pense, on peut malgré tout tirer certains enseignements des 
chiffres obtenus par l'autorité intimée qui, cumulés à d'autres données, éléments et indices, 
permettent de répondre par l'affirmative à la question litigieuse. Par ailleurs, il n'est en soi pas 
nécessaire d'opérer des comparaisons avec d'autres communes de même taille pour juger de 
l'incidence du tourisme à Estavayer, dans la mesure où, s'agissant d'un lieu de villégiature estival, il 
apparaît d'ores et déjà révélateur de l'incidence du tourisme lorsque, pendant les mois de juin à 
août, les indicateurs touristiques sont beaucoup plus élevés que durant le reste de l'année. Il en va 
particulièrement ainsi d'une cité qui dispose d'un nombre relativement restreint d'hôtels mais en 
revanche de deux campings qui illustrent également le rôle que joue le tourisme dans l'économie 
locale d'une cité comptant 9'988 habitants (état au 31 décembre 2020).
L'autorité intimée s'est en effet également fondée sur d'autres données pour admettre que tel était 
bien le cas. Le nombre de collaborateurs employés par l'office du tourisme avec sept collaborateurs 
et neuf guides n'est pas vraiment parlant, à défaut de comparaison, dans ce contexte précis, avec 
d'autres cités. En revanche, la part des immatriculations des bateaux appartenant à des personnes 
ayant leur domicile hors canton de Fribourg, qui avoisine le tiers des 372 bateaux inscrits, indique 
clairement que le tourisme joue un rôle important pour Estavayer. Surtout, l'engagement de trois 
collaborateurs par contrats de durée déterminée durant la période estivale à la voirie en dit long sur 
l'impact du tourisme (estival) à Estavayer. Quoi qu'en pense le recourant, de même, l'entreprise de 


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sécurité engagée principalement durant l'été pour effectuer des patrouilles notamment au centre-
ville, dans les endroits fréquentés et dans les secteurs touristiques du bord du lac révèle que la cité 
connaît une affluence importante de touristes qui, manifestement, impacte de manière conséquente 
la vie de la cité ainsi que son économie locale.
Dans le cadre de l'instruction de la présente cause, l'OFS a été sollicité. Il n'a pas été possible 
d'obtenir les données pour l'offre hôtelière et les nuitées pour la seule commune d'Estavayer pour 
des motifs de protection des données, dès lors que la cité ne compte que deux établissements 
hôteliers. Cela étant, l'OFS a transmis les chiffres valables pour Estavayer et Lully, située aux portes 
de la ville, basés sur trois hôtels au total, par mois, avec la moyenne annuelle, pour les années 2015 
à 2021. Il a aussi transmis les mêmes données pour les communes de Payerne, de Morat et de 
Saignelégier, pour les années 2015 à 2021. 
Ces données sont plus précises que celles dont a tenu compte l'autorité intimée. L'établissement de 
Lully n'est certes pas situé dans le périmètre retenu mais il est tellement proche du centre de la cité 
qu'on doit admettre qu'il contribue manifestement aux répercussions du tourisme sur la station telle 
que définie et autorise des conclusions en terme d'impact économique du tourisme. Ces nouvelles 
statistiques permettent à leur tour de confirmer que les conclusions du SPE peuvent être suivies. 
Compte tenu de la pandémie, respectivement de l'ancienneté des données, il est tenu compte ci-
après des données pour les années 2018 et 2019.
Ainsi, les nuitées annuelles par lit révèlent, indépendamment du nombre de lits qui diffère 
évidemment entre les quatre cités, le roulement des touristes en hôtel dans chacune d'elles et, 
partant, une comparaison du rôle que joue le tourisme pour ces quatre localités. 
Pour 2018:
Lits disponibles
Nuitées annuelles
Nuitées annuelles / lit
Estavayer
260,5
30321
116,39
Morat
297,6
38592
129,64
Payerne
79
5523
69,91
Saignelégier
207
20436
98
Pour 2019:
Lits disponibles
Nuitées annuelles
Nuitées annuelles / lit
Estavayer
253
32612
128,9
Morat
297
36972
124
Payerne
79
5617
71
Saignelégier
206,16
21538
104,46


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Il résulte des tableaux ci-dessus qu'Estavayer, à l'instar de Morat, dont il est admis qu'elle est une 
station touristique, connaît une occupation importante de ses lits par année, en comparaison avec 
Saignelégier, considérée aussi comme une ville touristique, et surtout avec Payerne. Ceci constitue 
également un indice de l'impact du tourisme sur l'économie locale d'Estavayer. 
Il faut en outre ajouter à ces chiffres, s'agissant en particulier de la cité broyarde, les nuitées passées 
dans les campings qui ne sont pas comptabilisés ci-dessus et qui jouent un rôle important pour le 
tourisme, étant souligné que Morat ne compte pour sa part aucun camping. Il faut dès lors aussi 
tenir compte de cet élément dans l'appréciation de l'incidence du tourisme sur l'économie 
d'Estavayer.
Par ailleurs, le SStat, interpellé à son tour, a fourni le nombre d'emplois bruts et d'EPT pour 
Estavayer et Morat dans les "branches liées au tourisme" (selon la nomenclature fournie par l'OFS) 
mais aussi le nombre total d'emplois bruts et le nombre total d'EPT dans les deux communes pour 
les années 2018 et 2019. Sont reproduites ci-dessous seules parmi les "branches liées au tourisme" 
celles existantes au moins dans l'une des deux communes.
2018
2019
Estavayer
Morat
Estavayer
Morat
Emplois
EPT
Emplois
EPT
Emplois
EPT
Emplois
EPT
A.1 Produits 
caractéristiques du 
tourisme
289
204
548
347
348
243
519
338
1.
Hébergement
27
21
124
89
65
50
123
88
Hôtellerie
16
…
113
82
53
41
109
78
Parahôtellerie
9
8
4
…
10
…
4
…
Location 
de 
bâtiments 
et 
d'appartements 
propres ou loués
2
…
7
…
2
…
10
…
2.
Restauration 
dans 
les restaurants et 
les hôtels
135
91
244
164
143
101
255
168
3.
Transport ferrov
iaire interurbains de 
voyageurs
4
…
32
…
4
…
31
…
4.
Funiculaires, 
téléphériques 
et 
remonte-pentes
-
-
-
-
-
-
-
-


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5.
Transports urbains 
ou suburbains de 
voyageurs
46
39
1
…
42
34
2
…
6.
Transports fluviaux 
de passagers
1
…
2
…
10. Activités 
des 
agences de voyage, 
des voyagistes, tour 
operator, 
services 
de 
réservation pour hé
bergement 
touristique et autres 
services 
de 
réservation 
et 
activités liées
17
…
74
36
23
…
32
19
11. Culture
12
5
11
5
12
3
9
4
Arts du spectacle et 
culture
12
5
5
…
12
3
3
…
Musées 
et 
autres 
offres culturelles
-
-
6
…
-
-
6
…
12. Sports et loisirs
45
30
58
23
49
31
62
28
Sport
45
30
48
18
49
31
50
24
Loisirs
-
-
10
4
-
-
12
4
13. Autres activités de 
service 
3
…
3
…
10
…
3
…
Activités financières 
et assurances
3
…
3
…
10
…
3
…
Autres prestations de 
service touristiques
-
-
-
-
-
-
-
-
A.2 Produits 
associés 
au tourisme
454
321
501
333
438
317
537
365
Commerce de détail
226
154
422
282
205
143
452
310
Commerce de détail 
de 
carburants 
en 
magasin spécialisé
-
-
10
…
-
-
13
…


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Hôpitaux pour soins 
généraux
177
…
-
-
184
…
-
-
Autres prestations de 
service
51
…
69
…
49
…
72
…
Total A.1 + A.2
743
525
1'049
680
786
560
1'056
703
Total toutes branches
4'468
3'441
4'751
3'544
4'574
3'462
4'824
3'610
Total A.1 + A.2 (en % du 
Total)
16.63%
15.25%
22.08%
19.18%
17.18%
16.18%
21.89%
19.47%
… = protection des données / - = pas d'observations
Les emplois liés au tourisme représentent ainsi entre 16 et 17 % des emplois totaux à Estavayer en 
2018 et en 2019, contre +/- 22 % à Morat pour les deux années considérées. Soulignons que la ville 
lacoise est tenue pour une station touristique. Il doit en aller de même d'Estavayer. Le tourisme y 
joue un rôle que l'on peut qualifier d'essentiel pour son économie locale dès lors que la part des 
emplois représente un peu moins du cinquième de l'ensemble des emplois au sein de la cité 
broyarde, bien loin de l'anecdotique mentionné par le recourant. Relevons que le Tribunal fédéral a 
insisté sur le fait que la part essentielle que doit jouer le tourisme ne repose pas sur des seuils limites 
fixes mais qu'il y a bien plus lieu de tenir compte de la description de la station dans le cas concret. 
Il faut ainsi tenir compte du fait qu'Estavayer est une ville de moins de 10'000 habitants. En particulier 
le lac et les activités balnéaires y jouent un rôle très important – traduits par l'existence de deux 
campings -, qui ne nécessitent pas des infrastructures imposantes impliquant un nombre d'emplois 
conséquent. Dans le même ordre d'idées, Estavayer, comme la région du Mittelland en général, 
connaît un tourisme de passage de par sa situation géographique centrale mais aussi en raison du 
manque d'infrastructures hôtelières, compensés en partie seulement par l'existence des deux 
campings susmentionnés, ce dont il y a également lieu de tenir compte. D'ailleurs, selon une étude 
intitulée Estavayer-le-Lac Enquête sur l’attractivité commerciale et touristique, réalisée en 2006 par 
l'Ecole polytechnique fédérale de Lausanne, la part du chiffre d’affaires annuel global des 
commerces et cafés-restaurants issue des visiteurs et vacanciers, compte tenu des consommations 
différentielles entre habitants et estivants d’une part, et des volumes de population en nuitées d’autre 
part, a été estimée à 20-30% (cf. www.researchgate.net/publication/37453972_Estavayer-le-
Lac_Enquete_sur_l%27attractivite_commerciale_et_touristique, consulté le 3 juin 2022, p. 23). 
Sur la base des éléments fournis par l'autorité intimée ainsi que de ceux résultant de l'instruction 
menée par l'Instance de céans, force est d'admettre que le SPE a considéré à juste titre que le 
tourisme jouait à Estavayer un rôle essentiel pour son économie locale.
3.3.2. S'agissant de la question de savoir si le tourisme est sujet à de fortes variations saisonnières 
à Estavayer, l'autorité intimée a répondu par l'affirmative, se fondant notamment sur les statistiques 
des revenus des parcomètres durant l'année 2020 et sur les nuitées à Estavayer/Lully/Châtillon, 
pour en conclure qu’elles démontrent un pic estival. Elle relève aussi que trois collaborateurs sont 
engagés durant la période estivale pour le secteur de la voirie et qu'une entreprise de sécurité 
patrouille durant la belle saison. Elle a aussi obtenu de la commune le poids des poubelles publiques 
qui passe de 6,8 tonnes à 9,37 tonnes de mai à septembre, hors plage et campings. Tous ces 
éléments démontrent à son sens les variations saisonnières du tourisme à Estavayer. 


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Ici aussi, les chiffres des nuitées auxquelles le SPE fait référence sont contestés par le recourant 
dès lors qu'ils ne visent pas uniquement Estavayer. Comme déjà mentionné il n'est pas possible, 
protection des données oblige, d'obtenir les nuitées pour la seule Estavayer; cela étant, les données 
transmises par l'OFS dans le cadre de l'instruction du présent recours permettent une appréciation 
plus précise puisqu'un seul hôtel s'ajoute aux deux d'Estavayer. Surtout, la proximité immédiate de 
Lully aux portes mêmes d'Estavayer ne saurait fausser les enseignements que l'on peut en tirer. 
En raison de la pandémie, il est toujours fait référence aux seules années 2018 et 2019, les années 
2015 à 2017 étant quant à elles trop anciennes. Le tableau ci-dessous présente le nombre de 
nuitées sur 12 mois (colonne 1), la moyenne mensuelle que cela représente (colonne 2), la moyenne 
pour les mois de juin à août (colonne 3), le rapport entre la colonne 3 et la colonne 2 (colonne 4), la 
moyenne des nuitées pour les mois de janvier à mars (colonne 5), ainsi que le rapport entre la 
colonne 3 et la colonne 5 (colonne 6).
Pour l'année 2018:
Nuitées sur 
12 mois
Moyenne 
mensuelle
Moyenne 
de juin à 
août
Rapport à 
la moyenne 
annuelle 
en %
Moyenne 
de janvier à 
mars
Rapport à 
la moyenne 
de juin à 
août en %
Estavayer
30321
2526
3810
+ 33,7 %
1498
- 60,7 %
Morat
38592
3216
4597
+ 30 %
2015
- 56,1 %
Payerne
5523
460
538
+ 14,4 %
337
- 37,36 %
Saignelégier
20436
1703
2409
+ 29,3 %
693
- 71,2 %
Pour l'année 2019: 
Nuitées sur 
12 mois
Moyenne 
mensuelle
Moyenne 
de juin à 
août
Rapport à 
la moyenne 
annuelle 
en %
Moyenne 
de janvier à 
mars
Rapport à 
la moyenne 
de juin à 
août en %
Estavayer
32612
2717
3665
+ 25,8 %
2324
- 36,5 %
Morat
36972
3081
4492
+ 31,4 %
1948
- 56,6 %
Payerne
5617
468
408
- 12,8 %
469
+ 13 %
Saignelégier
21538
1794
2426
+ 26 %
1041
- 57 %
Ces chiffres mettent en lumière qu'à l'instar de Morat et de Saignelégier, reconnues comme des 
villes touristiques, Estavayer connaît des fluctuations saisonnières impressionnantes entre les 
nuitées durant les mois d'hiver et celles durant les mois d'été dans les établissements hôteliers, avec 
une baisse de plus de 35 % en 2019 et de 60 % en 2018. On note également une augmentation de 
plus de 25 % des nuitées durant les mois de juin à août par rapport à la moyenne annuelle. A 
l'opposé, Payerne, qui n'est pas tenue pour une citée touristique, ne connaît pas des différences 


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aussi marquées selon les saisons. Elle voit ses nuitées n'augmenter que de 15 % durant les mois 
d'été, voire même reculer; durant les mois d'hiver en revanche, tenant de la même logique, les 
nuitées diminuent mais de façon nettement moindre que dans les autres localités. 
S'agissant des ventes de B.________, elles vont dans le même sens. D'après ses affirmations 
répétées, sa succursale d'Estavayer n'a ouvert ses portes qu'en 2016, année au cours de laquelle 
elle était aussi ouverte le dimanche. Rien ne permet de contredire cette assertion. Il n'est donc pas 
possible de vérifier l'évolution du chiffre d'affaires à Estavayer avant et après le début du régime 
d'exception d'ouverture dominicale. Cela étant, B.________ a fourni les chiffres d'affaires réalisés 
de 2017 à 2020 par sa succursale d'Estavayer comparés à ceux des succursales de Fribourg et 
Marly, de grandeur similaire: alors que la succursale litigieuse voit son chiffre d'affaires augmenter 
de 5.69 à 10.32 % selon les années durant la période estivale, celle de Marly voit ses ventes chuter 
durant l'été de l'ordre de 9.72 % à 13.05 %. Il est vrai qu'en 2020 uniquement, le chiffre d'affaires 
n'a progressé que 5,4 % à Estavayer, comme le relève le recourant. Toutefois, cette année-là a été 
marquée par la pandémie et les résultats doivent être relativisés; cela étant, cela n'empêche pas 
que les succursales de Fribourg et Marly ont, quant à elles, accusé pour cette même année des 
baisses de 13,10 % et de 7,03 %. S'agissant de Fribourg en particulier, ses ventes sont également 
en baisse durant la belle saison. Quand bien même Fribourg est une ville touristique, respectivement 
certains de ses quartiers le sont, force est de souligner que ses touristes sont d'un autre ordre que 
les vacanciers d'Estavayer, lesquels logent pour beaucoup d'entre eux dans les campings et autres 
logements sans restauration; ils sont logiquement intéressés par d'autres produits, offerts 
précisément par l'intimée. En outre, cette dernière a produit les chiffres d'affaires de certains produits 
en 2019 pour les succursales d'Estavayer et de Marly. Il s'avère que, même si à Marly les ventes de 
denrées pour l'apéritif par exemple augmentent durant l'été, c'est sans commune mesure avec 
l'accroissement des ventes à Estavayer pour ces mêmes denrées; il en va de même des ustensiles 
pour le gril notamment. A n'en point douter, ces courbes mettent en lumière que, si ces biens sont 
aussi consommés de manière plus importante en été par les locaux, ils le sont bien davantage 
encore durant l'été à Estavayer en raison de la présence de nombreux touristes. Sinon, à n'en point 
douter les courbes évolueraient parallèlement entre les différentes succursales, comme c'est la 
tendance durant le reste de l'année. On doit ainsi admettre que ces consommations en forte hausse 
durant l'été à Estavayer par rapport à d'autres succursales doivent être mises en lien avec le 
tourisme estival logeant notamment dans les deux campings et les bateaux à Estavayer. Soulignons 
que le fait que la population locale profite également des ouvertures dominicales et consomme 
certains des mêmes produits que les touristes n'est aucunement rédhibitoire pour résoudre la 
question litigieuse, contrairement à ce que soutient le recourant, comme l'a du reste déjà dit le 
Tribunal fédéral. La différence évoquée ci-dessus entre les chiffres des ventes permet aussi de 
confirmer tant l'impact économique du tourisme dans la cité broyarde que les fortes fluctuations 
saisonnières qu'il connaît. Il y a encore lieu de relever que, contrairement à ce que prétend le 
recourant, l'augmentation des ventes de certains produits à Estavayer est clairement identifiable 
durant les mois de juin à août, parfois depuis mai déjà, suivant les produits ou les denrées visés, et 
retrouve les courbes des autres succursales au plus tôt fin août et au plus tard fin septembre. 
Sur le vu de tout ce qui précède, force est d'admettre que le tourisme à Estavayer joue un rôle 
économique essentiel et qu'il connaît des fluctuations saisonnières importantes. La publicité 
agressive dont aurait fait preuve B.________ ne change rien au constat qui précède. Il apparaît bien 
peu probable en effet qu'elle serait à même de déplacer à Estavayer des résidents fribourgeois bien 
au-delà de la commune pour acheter des produits de base, si ce n'est en qualité de touriste de 


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passage, auquel cas ceux-ci ne peuvent d'ailleurs plus être considérés comme des locaux dans 
l'acception du mot qu'en fait le recourant. A cet égard, la différentiation opérée par ce dernier pour 
définir qui est touriste ou ne l'est pas en fonction d'un trajet de plus de deux heures depuis le domicile 
n'est pas convaincante, en particulier au vu de la finalité de la législation sur l'assurance-chômage 
qui demeure sans lien aucun avec la règlementation en matière de travail dominical.
4.
Entreprises répondant aux besoins spécifiques des touristes 
4.1.
Pour pouvoir occuper des travailleurs le dimanche sans avoir besoin de requérir une autorisation 
officielle, encore faut-il que l'entreprise réponde aux besoins des touristes. De plus, il importe de 
déterminer dans quelle mesure il est nécessaire que celle-ci doive ouvrir ses portes le dimanche et 
les jours fériés, question qui dépend notamment de l'assortiment de marchandises et du point de 
savoir si les touristes peuvent s'approvisionner ailleurs (cf. ATF 140 II 46 consid. 5.2 et la référence 
citée; arrêt TF 2C_379/2013 et 2C_419/2013 du 10 février 2014 consid. 5.2.1 ss).
La notion de "besoins spécifiques des touristes" ne doit pas être comprise de manière large au point 
que la simple expérience d'achat ("tourisme d'achat") devrait en faire partie. Sinon, le critère serait 
pour l'essentiel vidé de son sens. En revanche, il serait également faux de vouloir limiter les besoins 
des touristes à ceux qui sont seulement et uniquement propres aux touristes (par exemple, articles 
de souvenirs, guides touristiques) (cf. arrêt TF 2C_379/2013 et 2C_419/2013 du 10 février 2014 
consid. 4.4.2). Le Tribunal fédéral a ainsi admis que ces besoins pouvaient être aussi bien ceux qui 
sont propres aux touristes que ceux qui sont inhérents à la nature humaine et que les touristes 
doivent satisfaire où qu'ils se trouvent, tels que les besoins de nourriture et de boisson (ATF 126 II 
106 consid. 4; 140 II 46 consid. 2.3; cf. arrêt TF 2A.578/2000 du 24 août 2001 consid. 6). La notion 
n'exige pas en revanche que les diverses sortes de biens susmentionnés soient offerts 
simultanément pour admettre une dérogation au principe général de l'interdiction du travail dominical 
(cf. arrêt TF 2A.578/2000 du 24 août 2001 consid. 5c). 
Le Tribunal fédéral a en particulier considéré que l'ouverture d'un centre commercial à Saignelégier 
se justifiait le dimanche, vu les particularités du tourisme dans la région. Les touristes n'étant pas 
logés à l'hôtel, mais dans des campings ou des appartements, ils pouvaient arriver le samedi après 
la fermeture des magasins à 16h00. Comme il n'était pas établi qu'ils étaient en mesure de se fournir 
ailleurs, il existait dès lors un besoin que le centre en question soit ouvert (arrêt TF 2A.612/1999 du 
30 juin 2000 consid. 5). A cet égard, le Tribunal fédéral a accordé un rôle important au type de 
tourisme pratiqué et aux hébergements proposés, ces critères ayant des répercussions sur les 
besoins des touristes qui y séjournent (cf. arrêt TF 2A.612/1999 du 30 juin 2000 consid. 5b).
4.2.
En l'espèce, rappelons à titre liminaire qu'Estavayer ne compte que deux hôtels mais qu'elle 
dispose en revanche de deux campings et de nombreux bateaux. Dans les campings, plus de la 
moitié des emplacements, selon les données fournies par l'OFS dans le cadre du présent recours, 
est destinée aux touristes saisonniers. Or, comme l'a relevé le TF, il convient de prendre en compte 
le genre de tourisme pratiqué dans la station, en particulier les types d'hébergements usuels, 
lesquels ont des répercussions essentielles sur les besoins des touristes qui y séjournent. 
Il s'avère que les besoins des campeurs sont essentiellement les mêmes que ceux des habitants et 
des résidents permanents. Ils portent également sur les produits alimentaires courants, les fruits et 


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légumes frais, alcools et grillades, charbon ou gaz, produits d'hygiène et solaire, produits d'entretien, 
protection contre les insectes et kiosque. Dans ce contexte, on peut admettre que l'éventail des 
produits courants offerts par B.________ répond sans conteste à ces besoins, sans qu'il soit 
nécessaire de vérifier plus avant ce qu'il en est. Il ne s'agit en effet pas/plus de vérifier, sur la base 
du type de touristes à Estavayer, si le commerce dispose spécifiquement, par exemple, de souvenirs 
à ramener avec soi, tels de l'artisanat local.
En outre, le canton de Fribourg est essentiellement un canton d'excursionnisme. De par sa position 
géographie centrale, à la croisée des mondes germanophones et francophones, la région est avant 
tout un lieu de passage, les visiteurs ayant davantage tendance à séjourner dans les régions 
touristiques limitrophes où l'offre hôtelière est plus développée. En effet, la durée moyenne des 
nuitées dans le canton est la plus faible de Suisse avec 1,6 nuitées (cf. www.fribourgregion.ch/wp-
content/uploads/2021/12/Livre_Blanc_Le_Tourisme_Suisse_Et_Fribourgeois_MBD_Consulting.pdf
, consulté le 3 juin 2022, p. 42). Il s'ensuit que les touristes de passage, par exemple ceux qui sont 
attirés par le bord du lac, les plages et les sports nautiques pour la journée, viennent s'ajouter aux 
campeurs et autres touristes séjournant à l'hôtel. Ils sont également intéressés par les produits 
évoqués ci-dessus, notamment en vue d'acheter un pique-nique ou des produits destinés à la 
baignade. 
Soulignons que, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, ce n'est pas parce que les besoins des 
habitants et des touristes, de passage ou non, sont en partie identiques que cela doit conduire à 
interdire l'emploi de salariés le dimanche dans les stations. L'exemple de Saignelégier est à cet 
égard tout à fait parlant. Ainsi, dans ce même contexte du tourisme de camping, le TF a 
expressément relevé que les vacanciers pouvaient arriver le samedi après la fermeture des 
magasins à 16h00. Il s'agissait également de l'ouverture d'un centre commercial, du groupe 
D.________ en l'occurrence. Il n'a en particulier pas jugé que les campeurs n'avaient qu'à 
s'organiser pour faire leurs achats en semaine ou qu'ils devaient se limiter à acheter des produits 
de première nécessité.
Reste à savoir si les besoins des touristes peuvent être comblés ailleurs. Il faut concéder au 
recourant qu'il peut être attendu en revanche des locaux à tout le moins et de certains résidents 
permanents des campings qu'ils s'organisent et s'approvisionnent durant les ouvertures usuelles 
des commerces. Toutefois, là n'est pas la question. En effet, est déterminante celle de savoir si les 
touristes peuvent satisfaire leurs besoins ailleurs dans la station le dimanche. 
A Estavayer, les campeurs saisonniers et les touristes de passage disposent de trois boulangeries 
qui ne satisfont que partiellement, voire même très partiellement, à leurs besoins courants. Il n'est 
pas contesté que la gare ne dispose d'aucun commerce; aucune station-service avec shop ne se 
trouve à proximité immédiate de la station telle que définie ci-dessus. Restent uniquement, dans le 
périmètre ainsi dessiné, l'épicerie de la Nouvelle Plage ainsi que C.________ satellite au centre-
ville. L'épicerie ne remplit toutefois pas les besoins évoqués ci-dessus, son éventail de produits se 
limitant à des boissons, snacks, produits fins et utiles, ainsi que des petits pains frais tous les jours 
et des glaces (cf. www.nouvelle-plage.ch/einrichtungen, consulté le 3 juin 2022). S'agissant de 
C.________, il apparaît qu'à lui tout seul, il ne peut pas guère satisfaire aux besoins des touristes 
dans leur intégralité. Les chiffres des ventes de B.________ durant les mois d'été sont là pour le 
démontrer. En outre, il ne saurait être question de privilégier un commerce par rapport à l'autre, par 
égalité de traitement. Il s'ensuit que, dès lors que les conditions posées par l'art. 25 OLT 2 sont 
réunies et que le commerce est situé dans le périmètre de la station, il doit pouvoir bénéficier du 


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régime d'exception. En d'autres termes, cela signifie que l'on ne peut pas refuser à B.________ 
l'autorisation litigieuse au motif que C.________ ouvre déjà ses portes le dimanche, d'autant plus 
qu'il n'est pas établi que cette entreprise aurait demandé et obtenu la même autorisation.
Partant, sur le vu de tout ce qui précède, force est d'admettre que le SPE n'a pas abusé ou excédé 
son pouvoir d'appréciation en considérant que le commerce litigieux, situé dans une station 
touristique ayant un impact essentiel sur l'économie locale, et subissant des fluctuations 
saisonnières importantes, répond aux besoins des touristes et qu'il pouvait faire travailler ses 
collaborateurs le dimanche.
5.
Reste à déterminer la période sur laquelle ce régime spécial peut et doit s'appliquer.
L'autorité intimée a retenu les mois de juin à août qui, selon elle, correspondent au pic de la période 
estivale, eu égard aux nuitées mensuelles, aux renseignements de l'Office du tourisme et aux 
statistiques de vente de produits spécifiques. Ces trois mois correspondent au demeurant à la 
période définie dans le règlement communal. Pour le recourant en revanche, le pic se manifeste cas 
échéant en juillet et en août, les données pour le mois de juin étant similaires à celles de septembre.
Sur la base des statistiques des nuitées produites par l'OFS, on constate clairement, pour les années 
2018 et 2019, un pic durant les mois de juin à août, avec une baisse relativement marquée en 
septembre par rapport à juin, contrairement à ce que soutient le recourant. Il en va d'ailleurs de 
même en 2015 et 2017. C'est seulement à une reprise, en 2016, que les nuitées de juin et de 
septembre sont similaires, les données pour 2020 et 2021 étant inutilisables comme déjà évoqué. 
De même, les statistiques de vente de certains produits et denrées phares pour les touristes durant 
l'été chez B.________ montrent effectivement un pic durant les mois de juin à août avec parfois, il 
est vrai, des ventes assez semblables en juin et septembre. Cas échéant, cela pourrait tout au plus 
justifier une ouverture également en septembre. De même, l'utilisation de la carte de fidélité 
E.________ a subi en 2019, durant les mois de juin à août, une baisse importante mettant en lumière 
l'affluence des touristes - qui n'en possèdent pas - durant cette période, par rapport aux locaux, alors 
même que les ventes sont pour leur part en hausse. Quant à la référence du recourant au chiffre 
d'affaires des parcomètres avec un pic très sensible en juillet seulement, elle trouve son explication 
dans l'Estivale Open Air organisé en principe au mois de juillet durant quelque 4 à 5 jours qui fait 
grimper les statistiques y relatives de manière exponentielle. Soulignons par ailleurs que l'Office du 
tourisme, dans son courrier du 15 juillet 2020, a précisé que la période touristique allait de mai à 
septembre, confirmant qu'elle présentait toutefois un pic de juin à août. Enfin, il s'avère, même si 
cela n'est pas déterminant, que ces trois mois correspondent effectivement à la période touristique 
telle que définie par le règlement communal du 7 novembre 2017 relatif aux heures d'ouverture des 
commerces (cf. art. 6).
Partant, c'est à juste titre que l'autorité intimée a admis que B.________ pouvait bénéficier du régime 
exceptionnel des art. 27 LTr, 4 al. 2 et 25 OLT 2 durant les mois de juin à août à Estavayer et 
employer des collaborateurs le dimanche sans autorisation. 
6.
Sur le vu de tout ce qui précède, le recours doit dès lors être rejeté, dans la mesure de sa 
recevabilité, et la décision sur réclamation confirmée.


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Il n'est pas perçu de frais de procédure, en application de l'art. 129 let. c CPJA.
Ayant obtenu gain de cause, B.________ a droit à des dépens sur la base de sa liste de frais produite 
par son mandataire le 8 juin 2022, comptabilisant 37,05 heures. Il apparaît toutefois que le travail 
consenti dépasse ce qui apparaît raisonnablement exigible pour la défense des intérêts de l'intimée, 
dans le cadre d'un seul échange d'écritures, surtout en comparaison avec les quelque 13 heures 
revendiquées par le recourant. Partant, il y a lieu de s'en départir et d'octroyer à B.________ des 
honoraires correspondant à 22 heures, à raison de CHF 250.-/heure, soit une indemnité de 
CHF 5'500.-, débours compris, plus CHF 423.50 au titre de la TVA, pour un total de CHF 5'923.50, 
intégralement à charge du recourant qui succombe.
la Cour arrête :
I.
Le recours est rejeté, dans la mesure de sa recevabilité.
II.
Il n'est pas perçu de frais de justice.
III.
Il est alloué à l'intimée une indemnité de partie de CHF 5'923.50, dont CHF 423.50 au titre de 
la TVA, à charge du recourant.
IV.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification. 
La fixation du montant de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).
Fribourg, le 27 juin 2022/ape
La Présidente :
La Greffière-stagiaire :