fr_gerichte · 602 2018 114 · 2019-04-16 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
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www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2018 114
602 2018 115
Arrêt du 16 avril 2019
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Christian Pfammatter
Juges :
Dominique Gross, Johannes Frölicher
Greffière-rapporteure :
Vanessa Thalmann 
Parties
1. A.________ SA, recourante, représentée par Me Philippe Leuba, 
avocat, (602 2018 114)
2. COMMUNE DE GLETTERENS, recourante, représentée par 
Me Jean-Michel Brahier, avocat, (602 2018 115)
contre
DIRECTION DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ENVIRONNEMENT ET 
DES CONSTRUCTIONS, autorité intimée 
Objet
Aménagement du territoire et constructions – Existence d’un intérêt 
public pour le maintien d’une zone d’intérêt général – Pesée des 
intérêts en cas de classement en zone agricole
Recours du 5 octobre 2018 contre les décisions du 5 septembre 
2018


Tribunal cantonal TC
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considérant en fait
A.
Par avis publié dans la Feuille officielle (FO) n° 23 du 10 juin 2016, la Commune de 
Gletterens a mis à l'enquête publique la révision générale de son plan d'aménagement local (PAL). 
La révision a pour objet la planification du territoire de la commune pour les quinze ans à venir et 
l'adaptation du PAL, approuvé par la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des 
constructions (DAEC) le 23 août 1994, aux dispositions légales fédérales et cantonales en vigueur.
Dans le secteur dit "Sur le Château", le planificateur avait prévu différentes mesures: 
• modification n° 15:
changement d'affectation de zone d'intérêt général (ZIG) à zone résidentielle à moyenne 
densité II (ZRMD II) sur une partie de l'article 85 du Registre foncier (RF) (8'586 m2); 
• modification n° 16:
mise en zone – de zone agricole (ZA) à zone d'intérêt général – de l'article 90 RF (3'269 m2); 
• modification n° 17:
dézonage – de zone d'intérêt général à zone agricole – sur une partie de l'article 85 RF 
(2'095 m2);
• modification n° 18:
mise en zone – de zone agricole à zone d'intérêt général – sur une partie de l'article 85 RF 
(1'122 m2) 
• modification n° 19:
modification de la délimitation du périmètre du plan d'aménagement de détail (PAD) "Sur le 
Château". 
Ces mesures d'aménagement avaient notamment pour but de permettre la réalisation d'un projet 
d'intérêt public sur le bien-fonds n° 85 RF – sur une surface de plus de 40'000 m2 –, soit 
notamment une résidence pour seniors, un EMS et une clinique. Le bâtiment existant implanté sur 
la parcelle 85 RF et connu sous le nom de "La Châtelaine" ou "villa bunker" devait être voué, outre 
à la santé, également à la culture et à la formation. Selon l'art. 28 du règlement communal 
d'urbanisme (RCU) – applicable pour ce secteur –, la zone d'intérêt général III était destinée à des 
bâtiments et équipements à buts socioculturels et d'intérêts publics.
Le 28 octobre 2016, le Conseil communal de Gletterens a traité les oppositions et adopté 
l'ensemble du dossier de la révision générale de son PAL. 
B.
La DAEC a publié, dans la FO n° 13 du 30 mars 2018, les mesures qu'elle entendait ne pas 
approuver et celles qu'elle comptait prendre dans sa décision d'approbation et qui ne figuraient pas 
dans le dossier d'enquête publique. Pour le secteur "Sur le Château", elle a refusé les 
modifications souhaitées par la commune et a fait savoir que celui-ci devait être classé en zone 
agricole. En outre, elle a relevé que l'article 24 RF n'était pas inclus dans la zone à bâtir de l'ancien 
PAL comme indiqué par la commune et que, partant, son affectation dans le nouveau PAL en 
zone centre village devait être considérée comme une nouvelle mise en zone.
La commune s'est déterminée le 18 mai 2018; différents tiers ont également déposé des 
observations et le dossier a été soumis aux services intéressés.


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Pour le secteur "Sur le Château", la commune a proposé d'adapter la révision du PAL de la 
manière suivante:
- abandon de la modification n° 15 concernant le changement d'affectation en zone résidentielle à 
moyenne densité II, mais maintien de cette surface en zone d'intérêt général;
- abandon de la modification n° 18 concernant la mise en zone pour la création d'un accès 
secondaire;
- maintien des modifications nos 17, 16 (accès au site) et 19 (modifications du périmètre du PAD 
aux nouvelles modifications).
Selon le plan des éléments modifiés (la nouvelle modification n° 100 – enquête publique 
complémentaire, publiée dans la FO n° 38 du 21 septembre 2018), la Commune de Gletterens a 
présenté des mesures dans le but de maintenir l'article 85 RF en ZIG, qui devait ainsi totaliser plus 
de 40'000 m2. Elle a par ailleurs proposé de fixer un délai de cinq ans pour le début des travaux de 
construction des installations d'intérêts publics sur ce secteur, à défaut de quoi celui-ci serait rendu 
à la zone agricole. En outre, elle a maintenu que l'article 24 RF avait été affecté en zone à bâtir 
dans le PAL de 1994.
Le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA), le Service de la nature et du paysage 
(SNP), le Service de la mobilité (SMo), le Service de l'agriculture (SAgri) et l'Association de la 
Grande Cariçaie ont émis des préavis négatifs quant au maintien de la ZIG "Sur le Château".
C.
Par décision du 5 septembre 2018 – publiée dans la FO n° 36 du 7 septembre 2018 –, la 
Direction a prononcé l'approbation partielle de la révision générale du PAL. 
Elle a refusé l'approbation des modifications nos 15, 16, 18 et 19. Seule la modification n° 17 
concernant le dézonage en zone agricole a été admise par la DAEC. Le maintien de la ZIG "Sur le 
Château" n'étant au surplus pas approuvé, ce secteur est considéré comme de la zone agricole.
La DAEC a en substance estimé que la ZIG située dans le secteur "Sur le Château" constituait une 
zone à bâtir isolée contraire aux buts et principes de l'aménagement du territoire pour laquelle la 
justification du besoin et de la localisation n'avait pas été démontrée dans le cadre de la révision 
générale.
La DAEC a également constaté que la commune avait mis en zone à bâtir l'article 24 RF et que 
son affectation en zone centre village était impossible en raison du non-respect du moratoire de la 
zone à bâtir.
Par décisions du 5 septembre 2018, elle a en outre admis les recours de Pro Natura et de 
C.________, qui avaient contesté le maintien de la ZIG située dans le secteur "Sur le Château".
D.
Par mémoire du 5 octobre 2018, A.________ SA a recouru contre ces décisions auprès du 
Tribunal cantonal (602 2018 114). En sa qualité de propriétaire de l'article 85 RF, elle conclut – 
sous suite de frais et dépens – principalement au maintien de cette parcelle en ZIG et à celui du 
périmètre de PAD obligatoire au secteur "Sur le Château", subsidiairement, au renvoi de la cause 
à la DAEC pour nouvelle décision.
A l'appui de son recours, la recourante fait valoir une violation de son droit d'être entendu, dès lors 
que la publication de la décision dans la FO ne permettait pas aux administrés de saisir sa portée 
et que, de plus, celle-ci était insuffisamment motivée.


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Sur le fond, la recourante estime que la conservation du secteur en zone d'intérêt général se 
justifie du fait qu'il est planifié d'implanter à cet endroit une résidence pour seniors avec soins 
médicaux de proximité. Il s'agira selon elle en principe d'une résidence comprenant environ 40 à 
50 lits médicalisés – dont le besoin dans le district de la Broye est notoire – ainsi que 30 à 
40 appartements avec services pour personnes âgées. Elle explique qu'une clinique sera 
également érigée afin de prodiguer des soins, tels que le traitement de la démence, des 
addictions, des troubles de l'alimentation, de la dépression et d'autres maladies; des constructions 
supplémentaires permettront l'accueil d'une institution de la formation médicale, d'une crèche ou 
d'une bibliothèque. Sur ce constat, elle soutient qu'il est nécessaire de maintenir la zone d'intérêt 
général à cet endroit, le seul sur le territoire de la commune où un tel projet peut selon elle être 
réalisé. Par ailleurs, s'agissant – de l'avis de la recourante – d'une expropriation matérielle, elle 
relève que le déclassement n'est pas justifié par un intérêt public, dès lors qu'il ne s'impose pas à 
la lumière des principes de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). 
Elle souligne de plus que les terrains ne se prêtent pas à l'agriculture et qu'ils sont équipés. Elle 
ajoute que ce secteur est maintenu en zone à bâtir dans le nouveau plan directeur cantonal 
(PDCant). Enfin, selon elle, la mesure n'est pas proportionnelle, car elle constitue une atteinte 
particulièrement grave à sa garantie de la propriété, tant pour des raisons financières 
qu'économiques et sociales, sans un rapport de proportion avec les intérêts que semble vouloir 
atteindre la DAEC.
E.
Le 5 octobre 2018 également, la Commune de Gletterens a interjeté un recours contre les 
décisions sur recours et d'approbation auprès du Tribunal cantonal (602 2018 115).
Elle conclut – sous suite de frais et dépens – à l'annulation de celles-ci et demande principalement 
à ce qu'il soit constaté que l'article 24 RF était déjà affecté en zone à bâtir dans l'ancien PAL et 
que la présente révision du PAL ne le classe pas nouvellement dans cette zone. Elle demande de 
plus que l'article 85 RF soit maintenu en ZIG compte tenu de l'adaptation de la surface découlant 
de la modification n° 17 (mise en zone agricole de la haie existante) et de la modification n° 100, 
en maintenant un périmètre de PAD obligatoire pour ce secteur et en confirmant l'article 28 du 
RCU y relatif. Subsidiairement, elle sollicite le renvoi pour approbation dans le sens des 
conclusions précitées.
La commune reproche à la DAEC d'avoir constaté de façon manifestement inexacte et incomplète 
certains faits pertinents; en particulier, elle souligne que l'autorité intimée n'a pas pris en compte le 
fait que le projet prévu dans la ZIG est concret, d'utilité publique, sans influence négative sur le 
paysage et la nature, directement attenant à des zones déjà construites et facilement accessible 
au public. Selon elle, l'autorité a violé le droit, notamment les principes de l'art. 15 LAT, dès lors 
que le besoin de maintenir la ZIG était avéré. Elle ajoute que ce secteur est le seul endroit dans la 
région où un tel projet peut être réalisé. Elle soutient que la décision viole son autonomie 
communale, le principe de l'égalité de traitement et l'interdiction de l'arbitraire. 
La commune relève en outre que l'article 24 RF était affecté, dans l'ancien PAL, en zone village et 
non en zone de fermes agricoles comme l'affirme la DAEC, avec pour conséquence que cette 
surface ne peut pas engendrer la violation du moratoire.
F.
Invités à se déterminer, C.________ et Pro Natura – opposants aux modifications nos 15 à 19 
et ayant recouru auprès la DAEC – ont renoncé à formuler des conclusions formelles dans leurs 
courriers des 10 novembre 2018 et 6 février 2019, respectivement, du 28 novembre 2018.


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G.
Dans ses observations du 19 décembre 2018, la DAEC conclut au rejet du recours. Elle se 
réfère à sa décision, en ajoutant que le projet de développement compromettrait non seulement la 
réserve naturelle de la Grande Cariçaie, mais nuirait également au paysage caractéristique en 
donnant l'impression d'une urbanisation presque complète dans ce secteur. Elle soutient en outre 
que le maintien d'une zone d'intérêt général à cet endroit consiste en un mitage du territoire. Elle 
estime également qu'elle n'a pas violé le droit d'être entendu des parties.
La Direction rappelle qu'elle est fondée à corriger la planification lorsque celle-ci ne tient pas, ou 
pas suffisamment, compte de la législation fédérale ou lorsqu'elle apparaît inopportune du point de 
vue des intérêts publics dépassant la sphère communale. Pour le surplus, elle réitère que la 
mesure de planification ne respecte pas l'art. 15 LAT à plusieurs égards. Elle produit – outre son 
propre dossier – les observations complémentaires sur les recours de l'Association de la Grande 
Cariçaie du 14 novembre 2018 et du Service de l'environnement (SEn) du 5 décembre 2018.
H.
Le 5 avril 2019, la commune s’est encore déterminée sur le courrier de C.________ du 
6 février 2019.
I.
Pour le reste, il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs 
conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la 
solution du litige.
en droit
1.
1.1.
Selon l'art. 42 al. 1 let. b du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction 
administrative (CPJA; RSF 150.1), l'autorité peut, pour de justes motifs, joindre en une même 
procédure des requêtes qui concernent le même objet. Il convient notamment de procéder de la 
sorte lorsqu'on est en présence d'une connexité de fait et de droit entre les décisions querellées. 
L'existence d'un lien étroit sous l'angle procédural et factuel entre les décisions attaquées et le fait 
qu'elles posent pour l'essentiel les mêmes questions juridiques parlent en faveur d'une jonction 
des causes (RFJ 2010 p. 157, consid. 2b).
Ces conditions sont satisfaites en l'espèce, dès lors que les recours concernent la même décision 
d'approbation et en grande partie les mêmes faits, respectivement la même mesure de 
planification. Les griefs soulevés sont en outre similaires. Partant, les recours 602 2018 114 et 
602 2018 115 sont joints et le Tribunal statuera dans un seul jugement.
1.2. 
La société recourante – propriétaire d'une parcelle dans le secteur concerné par les 
mesures d'aménagement du territoire qu'elle conteste – et la commune recourante – au vu de son 
autonomie en tant que responsable de la planification de son territoire – sont habilitées à recourir 
devant le Tribunal cantonal.
Déposés dans le délai et les formes prescrits, les recours sont recevables en vertu des art. 79 ss 
et 114 al. 1 let. a CPJA. L'avance de frais ayant en outre été versée en temps utile par la société 
recourante (procédure 602 2018 114), le Tribunal cantonal peut dès lors entrer en matière sur les 
mérites des recours.


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2.
2.1.
Selon l'art. 77 CPJA, le Tribunal de céans revoit la légalité de la décision attaquée ainsi que 
la constatation des faits par l'autorité intimée; cela signifie qu'il peut sanctionner la violation de la 
loi, y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, ainsi que la constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents. 
2.2.
En application des art. 78 al. 2 CPJA et 33 al. 3 let. b LAT, lequel impose aux cantons 
d'instituer au moins une autorité de recours disposant d'un libre pouvoir d'examen (ATF 109 Ib 
123; cf. également arrêt TA FR 2A 00 65 du 26 octobre 2000), le Tribunal de céans statue avec un 
plein pouvoir de cognition sur un recours interjeté à l'encontre d'une décision d'approbation de la 
DAEC; le grief d'inopportunité (dans le sens de "Angemessenheit", cf. TSCHANNEN, in 
Commentaire ASPAN de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 2010, ad art. 26 p. 13) 
peut dès lors également être invoqué devant l'instance de céans (cf. TSCHANNEN, ad art. 2 p. 34 et 
les références citées; cf. en détail ATF 127 II 238 consid. 3b/aa). 
Il sied de relever à cet égard que, selon l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l'aménagement 
du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté 
d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches. Cette disposition légale constitue 
principalement une règle de pouvoir d'examen à l'adresse des autorités d'approbation et de 
recours. Elle ne trouve cependant application que dans le cadre fixé par le droit de procédure 
applicable. Si la solution choisie doit être considérée comme inappropriée, l'autorité supérieure ne 
peut pas substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité de planification compétente; bien 
plus, elle doit renvoyer l'affaire à cette autorité pour que celle-ci prenne une nouvelle décision (ATF 
120 Ib 207 consid. 3; TSCHANNEN, ad art. 2 p. 34 et les références citées).
3.
Dans un grief qu'il convient d'examiner en premier lieu, la société recourante se prévaut d'une 
violation de son droit d'être entendue, du fait que l'autorité intimée aurait insuffisamment motivé sa 
décision. En outre, elle soutient que la publication dans la FO de la décision du 5 septembre 2018 
ne permettait pas de déterminer quelles étaient les mesures d'aménagement qui n'avaient pas été 
approuvées par la DAEC, empêchant ainsi les administrés de se rendre compte de sa portée.
3.1.
Le droit d'être entendu comprend notamment le droit de toute partie de s'exprimer sur les 
éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique (ATF 135 II 
286 consid. 5.1). Dans la procédure d'aménagement du territoire, la protection juridique 
individuelle et la garantie du droit d'être entendu sont concrétisées à l'art. 33 al. 1 LAT, en vertu 
duquel les plans d'affectation doivent être mis à l'enquête publique; les formalités sont pour le 
surplus réglées par le droit cantonal. Selon la jurisprudence, l'art. 33 LAT exige la mise à l'enquête 
des plans d'affectation, mais pas celle des projets de plans. Cette exigence est satisfaite 
lorsqu'une procédure prévoit la mise à l'enquête publique du plan d'affectation uniquement après 
son adoption par l'organe compétent, comme point de départ de la procédure de recours. Il 
s'ensuit que les objections peuvent être formulées dans le cadre d'une procédure d'opposition ou 
de recours (ATF 135 II 286 consid. 5.3). Lorsqu'un projet a été modifié après avoir été soumis à 
l'enquête publique, une nouvelle enquête n'est nécessaire que si la modification s'avère 
essentielle, au point que la nouvelle version doive être assimilée à un nouveau projet (cf. ATF 98 
Ia 475 consid. 2).


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Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération 
suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) implique également le devoir pour l'autorité de motiver sa 
décision, afin que le destinataire puisse la comprendre et la contester utilement s'il y a lieu, et que 
la juridiction de recours puisse exercer son contrôle. Pour répondre à ces exigences, il suffit que 
l'autorité mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels elle a fondé sa 
décision (cf. ATF 136 I 229 consid. 5.2; 135 III 670 consid. 3.3.1). 
3.2.
En l'espèce, la DAEC a publié le texte suivant dans la FO n° 13 du 30 mars 2018:
"Droit d'être entendu – Commune de Gletterens
Révision générale du plan d'aménagement local
La Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC) publie les différentes 
mesures qu'elle compte prendre dans sa décision d'approbation en application des articles 86 al. 2 de la loi 
du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC) et 34 al. 1 du règlement 
du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC).
En l'état, la DAEC envisage de ne pas approuver:
(…)
> les modifications Nos 15, 16, 18 et 19 ainsi que le maintien de la zone d'intérêt général et du périmètre de 
plans d'aménagement de détail obligatoire au secteur Sur-le-Château;
(…)
Le dossier, comprenant les préavis des services et organes consultés ainsi que le préavis de synthèse du 
Service des constructions et de l'aménagement (SeCA), peut être consulté auprès du SeCA, secrétariat 
aménagement, bureau B.1.2, Chancellerie d'Etat, rue des Chanoines 17, à Fribourg.
La commune et les personnes intéressées peuvent déposer, dans un délai de trente jours dès la présente 
publication, leurs éventuelles déterminations, par écrit, à la DAEC, à l'adresse précitée."
Depuis la publication de la mise à l'enquête dans la FO n° 23 du 10 juin 2016, la société 
recourante devait être au courant que la planification communale était en cours de révision. Le 
30 mars 2018 – au travers du texte susmentionné –, elle a pu apprendre que les modifications 
nos 15 à 19 concernant la parcelle en sa possession étaient contestées. A ce moment déjà, il lui 
incombait de consulter le dossier mis à disposition.
Par la suite, dans la FO n° 36 du 7 septembre 2018, la DAEC a publié ce qui suit:
"Commune de Gletterens
Décision du 5 septembre 2018 approuvant partiellement la révision générale du plan d'aménagement local 
de la commune de Gletterens.
Conformément à l'article 86 al. 4 de la loi du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les 
constructions et à l'article 36 du règlement d'exécution du 1er décembre 2009 de la loi sur l'aménagement du 
territoire et les constructions, la décision en référence et le dossier peuvent être consultés durant trente jours 
auprès du Secrétariat communal et du Service des constructions et de l'aménagement (SeCA), rue des 
Chanoines 17, à Fribourg.
La décision d'approbation de la direction peut faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal dans les trente 
jours pour les points qui peuvent être directement contestés devant cette autorité."


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En l'espèce, le plan d'affectation et son règlement ainsi que les modifications proposées par la 
DAEC ont été soumis à l'enquête publique avant que l'autorité compétente n'ait statué 
définitivement. Cette procédure va au-delà de ce qui est requis par les art. 29 al. 2 Cst. et 33 LAT. 
La société recourante a ainsi eu la possibilité de faire valoir son point de vue à cette occasion. Il ne 
faut pas perdre de vue que la publication dans la FO constitue le moyen idoine d'intégrer toutes les 
personnes concernées dans le processus de la décision d'approbation. Dans la présente 
occurrence, les administrés touchés par la décision ont à trois reprises eu l'occasion de se 
renseigner auprès des autorités et, cas échéant, de consulter le dossier pour connaître les motifs 
qui ont conduit aux modifications proposées ainsi que la position des services et des autorités 
communale et cantonale.
La société recourante ne peut ainsi pas prétendre que la publication dans la FO du 7 septembre 
2018 ne lui permettait pas de saisir la portée de la décision. On note d'ailleurs qu'elle a renoncé à 
prendre position suite à la publication par la DAEC des mesures qu'elle entendait ne pas 
approuver. Si elle l'avait fait, un exemplaire de la décision d'approbation lui aurait été adressé. 
Partant, elle est mal venue de soutenir que la publication de la décision était lacunaire. Au 
demeurant, elle a saisi la signification de la publication, preuve en est son recours.
De surcroît, l'autorité intimée a, dans la décision litigieuse, mentionné les éléments retenus et cité 
les dispositions topiques. Ces éléments sont largement suffisants pour comprendre que les 
modifications n° 15, 16, 18 et 19 ont été jugées contraires à la LAT et que même le maintien en 
ZIG paraissait impossible. Or, la société recourante ne pouvait ignorer qu'au vu de la nature du 
projet pour lequel cette zone était prévue, le PAL élaboré par la commune pour ce secteur pourrait 
poser problème. Par ailleurs, il appert de son recours qu'elle a parfaitement été en mesure de 
formuler ses critiques et, partant, de saisir la portée de la décision.
En définitive, son droit d'être entendue n'a pas été violé, pas plus que les prescriptions de l'art. 33 
LAT sur la mise à l'enquête publique.
4.
4.1.
Aux termes de l'art. 14 LAT, les plans d'affectation règlent le mode d'utilisation du sol 
(al. 1). Ils délimitent en premier lieu les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger 
(al. 2). 
Le nouvel art. 15 LAT – entré en vigueur le 1er mai 2014 et applicable aux décisions d'approbation 
ultérieures à cette date (arrêt TC FR 602 2015 78 du 21 avril 2016) – prévoit notamment que les 
zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les 
quinze années suivantes (al. 1) et que les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites 
(al. 2). L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les 
frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire. En 
particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage (al. 3). 
4.2.
Au niveau cantonal, l'art. 43 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement 
du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1) prévoit que le plan d'affectation des zones 
répartit l'ensemble du territoire communal en zones; en règle générale, il délimite: a) les zones à 
bâtir; b) les zones agricoles; c) les zones de protection (al. 1). Les communes peuvent prévoir 
d'autres zones destinées à des affectations répondant à des besoins spécifiques (al. 2). 


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Selon l'art. 50 LATeC, les zones à bâtir peuvent être subdivisées notamment en: a) zones de 
centre; b) zones mixtes; c) zones résidentielles; d) zones d'activités; e) zones d'intérêt général; 
f) zones libres.
D'après l'art. 55 LATeC, les zones d'intérêt général sont destinées à servir le bien commun de la 
collectivité (al. 1). Ces zones sont réservées aux bâtiments, équipements et espaces d'utilité 
publique au sens de l'art. 116 (al. 2). Les bâtiments et installations privés destinés à la réalisation 
de tâches d'intérêt public, tels centres culturels et sportifs, cliniques et instituts, sont admissibles 
(al. 3).
L'art. 116 al. 1 ch. 1 LATeC dispose que sont reconnus cas d'utilité publique, au sens de la loi sur 
l'expropriation, les ouvrages tels que les écoles, hôpitaux, établissements médico-sociaux, 
bâtiments administratifs, cimetières. Le message relatif à la LATeC (ad art. 54) précise qu'il doit 
être clarifié que "des hôtels, des salles de cinéma peuvent présenter un intérêt important pour la 
collectivité, sans pour autant répondre à une tâche d'intérêt public: de tels ouvrages de nature 
commerciale n'ont pas leur place dans une zone d'intérêt général. Par opposition à l'alinéa 2, les 
ouvrages privés admissibles dans cette zone ne constituent pas des cas d'utilité publique et, en 
conséquence, ne peuvent pas fonder une expropriation par la collectivité".
Conformément à l'art. 50 al. 1 let. e LATeC, une zone d'intérêt général fait partie de la zone à bâtir. 
A ce titre, ne peuvent y être intégrés que les terrains propres à la construction qui sont déjà 
largement bâtis, ou seront probablement nécessaires à la construction dans les 15 ans à venir et 
seront équipés dans ce laps de temps (cf. art. 15 LAT).
Pour aménager une nouvelle zone d'intérêt général, le planificateur local doit établir l'existence 
d'un besoin. Dans cette perspective, il ne peut pas se limiter à des affirmations générales, mais 
doit justifier l'affectation par des nécessités concrètes de la collectivité publique (GVP 1999 n° 92; 
DC 1/2000 16; ZBl 1996 p. 115; arrêt TA FR 2A 2004 96 du 25 novembre 2004.). En effet, dans 
l'accomplissement de leurs tâches d'aménagement du territoire et de détermination des zones, les 
autorités de planification doivent tenir compte des buts et principes d'aménagement définis aux 
art. 1 et 3 LAT ainsi que des prescriptions fédérales (art. 14 ss LAT) et cantonales (art. 45 ss 
LATeC) relatives à l'établissement des plans d'affectation (ATF 117 Ia 307; 115 Ia 353). Le respect 
de ces principes et normes sur un plan théorique n'est pas suffisant; l'autorité appelée à établir une 
planification doit procéder à une pondération de tous les intérêts, privés ou publics, susceptibles 
d'intervenir dans le cas d'espèce (ATF 115 Ia 353 et les références citées). L'art. 3 al. 4 LAT 
prescrit qu'il importe de déterminer selon des critères rationnels l'implantation des constructions et 
installations publiques ou d'intérêt public. Il convient notamment: a) de tenir compte des besoins 
spécifiques des régions et de réduire les disparités choquantes entre celles-ci; b) de faciliter 
l'accès de la population aux établissements tels qu'écoles, centres de loisirs et services publics; 
c) d'éviter ou de maintenir dans leur ensemble à un minimum les effets défavorables qu'exercent 
de telles implantations sur le milieu naturel, la population et l'économie (cf. TSCHANNEN, in 
Commentaire pratique LAT: Planification directrice et sectorielle, pesée des intérêts, 2019, art. 3, 
ch. 75 ss). 
Selon le PDCant adopté le 2 octobre 2018, il convient d'implanter les infrastructures publiques 
dans des lieux appropriés de manière à couvrir les besoins de la population, à rationaliser les 
investissements, à générer des synergies, à renforcer les centres, à assurer leur accessibilité par 
les transports publics et la mobilité douce et à limiter les effets négatifs sur le territoire et 
l'environnement. Pour cela, il faut situer toute infrastructure publique à l'intérieur du territoire 


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d'urbanisation, lequel est régi selon le principe de la concentration qui consiste à donner la priorité 
aux endroits centraux et à ceux où l'urbanisation est déjà la plus développée (cf. PDCant, section 
B, volet stratégique, ch. 2.2 et section C, T101. Territoire d'urbanisation). Les infrastructures 
publiques d'importance régionale et locale sont les infrastructures de santé et sociales 
(établissements médico-sociaux, structures intermédiaires, institutions spécialisées, centres 
d'accueil), les infrastructures d'enseignement de la scolarité obligatoire, les crèches, les 
installations sportives (y compris les aires sportives), les aires de jeux, les infrastructures 
communales affectées à un usage public, ainsi que les lieux de culte et les cimetières. Ces 
infrastructures publiques doivent en principe être situées à proximité des centres des localités et 
bénéficier d'un accès direct et sûr par la mobilité douce. Concernant les établissements médico-
sociaux (EMS), le PDCant précise encore que si la planification des soins de longue durée définit 
et répartit le nombre de lits EMS à prévoir pour l'ensemble du canton, il appartient aux communes 
et aux réseaux médico-sociaux de prévoir les infrastructures nécessaires et leur emplacement (cf. 
pour le tout, PDCant, section C, T118. Infrastructures publiques).
4.3.
Dès lors que l'art. 50 LATeC inclut les zones d'intérêt général à la zone à bâtir, l'art. 15 LAT 
trouve application; les infrastructures prévues pour la ZIG ici litigieuse ne permettent du reste pas 
de parvenir à une autre conclusion.
Si le nouvel art. 15 LAT relatif à la zone à bâtir a essentiellement codifié la jurisprudence et la 
pratique, il apporte certaines innovations telles que l'exigence de plans directeurs contenant les 
stratégies de répartition des zones à bâtir et le calcul supposé plus précis des surfaces en fonction 
des besoins (ATF 141 II 393 consid. 2).
Les éléments à prendre en compte dans la détermination du besoin en terrains à bâtir sont 
notamment la réserve en terrains disponibles dans les zones à bâtir actuelles, l'utilisation passée 
et future des terrains à bâtir, le développement démographique, le développement économique, 
l'état et le développement du réseau de transports publics, les possibilités financières et 
techniques de la commune en matière d'équipement notamment (FLÜCKIGER/GRODECKI, in 
Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 2010, ad art. 15 LAT p. 43 et les 
réf. cit.). Cependant, il y a également lieu de tenir compte du développement supra-communal, 
régional, voire supra-régional (ATF 116 Ia 339 consid. 3b/aa; arrêt TF 1C_119/2007 du 
13 novembre 2008 consid. 3.2.3, in ZBl 2009 I 315; art. 15 al. 3 LAT; cf. ég. ATF 141 II 393 
consid. 3; arrêt TF 1C_15/2013 du 9 août 2013 consid. 2.3.2).
Pour déterminer la zone à bâtir d'une commune, il y a dès lors lieu de prendre en considération en 
particulier les principes suivants, principes dont la signification a été renforcée avec la révision de 
la LAT de 2014 et qui se reflètent également dans le nouveau PDCant tel qu'il a été adopté par le 
Conseil d'Etat le 2 octobre 2018.
Le principe de l'interdiction du surdimensionnement des zones à bâtir est inscrit dans la loi, à 
l'art. 15 al. 2 LAT. La justification de ce principe réside dans le constat selon lequel des zones à 
bâtir trop vastes conduisent à un développement anarchique des constructions et au mitage du 
territoire dû à une construction dispersée (MAHAIM, Le principe de durabilité et l'aménagement du 
territoire – Le mitage du territoire à l'épreuve du droit: utilisation mesurée du sol, urbanisation et 
dimensionnement des zones à bâtir, 2014, p. 224; FLÜCKIGER/GRODECKI, Commentaire LAT, ad 
art. 15 LAT n° 56).


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Le principe de concentration et le principe de l'utilisation mesurée du sol imposent d'utiliser les 
réserves des zones à bâtir existantes avant d'étendre le territoire consacré à l'habitat. C'est 
pourquoi, le pronostic des besoins, fait en vue de dimensionner une zone à bâtir, doit également 
tenir compte des possibilités d'utilisation non épuisées jusqu'à présent dans le territoire bâti 
(AEMISEGGER/KISSLING, ad art. 15 LAT n° 51; BERTSCHI, Die Umsetzung von Art. 15 lit. b RPG über 
die Dimensionierung der Bauzonen, 2001, ch. 236 p. 108 s.). Ce principe vaut en tout cas dans la 
mesure où une densification est souhaitée et qu'elle paraît réalisable à l'horizon de la planification 
(JOST, Grösse und Lage von Bauzonen: nach Art. 15 RPG und dem weiteren raumrelevanten 
Recht, 2000, p. 140 ss). Ces principes sont explicitement mentionnés à l'art. 3 al. 3 LAT. Du fait de 
la priorité accordée à la densification à l'intérieur du milieu bâti, il s'agira à l'avenir, dans la mesure 
du possible, de mieux utiliser les zones à bâtir (du moins en partie) déjà construites avant de 
construire sur de nouveaux secteurs ou de classer de nouveaux secteurs en zone à bâtir. Le but 
est de tendre vers la consommation de surfaces (surface de zones à bâtir utilisée) la plus faible 
possible. Il s'agit d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti (art. 1 
al. 2 let. abis, art. 3 al. 3 LAT). Les modifications de la LAT prévoient du reste désormais 
expressément le soutien, par des mesures d'aménagement, des efforts entrepris aux fins de créer 
un milieu bâti compact (art. 1 al. 2 let. b LAT; cf. arrêt TF 1C_54/2015 du 2 novembre 2015 
consid. 4; FLÜCKIGER, La création et le dimensionnement des zones à bâtir: enjeux et méthodes, 
p. 67; RUCH, Grundlagen der Revision vom 15. Juni 2012, in Révision 2014 de la loi sur 
l'aménagement du territoire - Faire du neuf avec du vieux?, 2015, p. 9; HETTICH/MATHIS, in FHB 
Öffentliches Baurecht, 2016, n° 1.45; GRIFFEL, Raumplanungs- und Baurecht in a nutshell, 3ème éd. 
2017, p. 22; cf. pour l'ancien droit déjà ATF 136 II 204 consid. 6.2.2).
Dans le cadre des travaux préparatoires en vue de la révision de la LAT, il a été constaté que les 
réserves de terrains constructibles n'étaient pas situées, pour la plupart, là où elles seraient 
nécessaires (FF 2010 959, 975 ch. 2.3 et 982; Office fédéral du développement territorial 
[ARE]/Fahrländer Partner, Zones à bâtir en Suisse – de quelle surface de zones à bâtir la Suisse 
a-t-elle besoin?, rapport 2008, p. 64 s.; GRIFFEL, p. 47; AEMISEGGER/KISSLING, ad art. 15 LAT 
n° 73). Le principe du développement durable impose dès lors davantage encore d'éviter une 
analyse qui se limite au territoire d'une seule commune. L'appréciation sur la délimitation correcte 
des zones à bâtir ne s'arrête en effet pas aux frontières communales, mais s'effectue également à 
l'échelle cantonale (FF 2010 959, 981; cf. ég. ARE, rapport 2008, p. 4; BRAHIER/PERRITAZ, LAT 
révisée, dézonage et indemnisation des propriétaires, in Journées suisses du droit de la 
construction 2015, p. 55 ss; MAHAIM, Dimensionnement des zones à bâtir: changement de 
paradigme sous les auspices de la durabilité, in Revue du droit de la construction et des marchés 
publics, 2014, p. 226). 
La jurisprudence considère que l'un des buts principaux de la législation fédérale sur 
l'aménagement du territoire est de concentrer le peuplement dans les zones à bâtir et d'empêcher 
de construire en ordre dispersé, de sorte que les petites zones à bâtir paraissent en principe non 
seulement inappropriées, mais également contraires à la loi (arrêt TF 1C_485/2012 du 13 juillet 
2014 consid. 3.2.1; ATF 124 II 391 consid. 3a; 121 I 245 consid. 6e; 119 Ia 300 consid. 3b; cf. 
également arrêts TF 1C_374/2011 du 14 mars 2012 consid. 3, publié in ZBl 2013 p. 389; 
1C_225/2008 du 9 mars 2009 consid. 4.1, publié in RDAF 2011 I p. 563; 1C_13/2012 du 24 mai 
2012 consid. 3.1).


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Ces principes résultent du fait que le sol est une denrée rare, qui constitue en même temps l'une 
des bases de la vie. Il convient donc d'en faire un usage économe et d'éviter de le gaspiller. Ce 
principe concrétise, en matière d'aménagement du territoire, l'exigence du développement durable, 
inscrit à l'art. 73 Cst. Un développement est durable s'il tient compte des contraintes économiques, 
sociales et écologiques, et s'il garantit que les besoins de la génération actuelle sont satisfaits 
sans porter préjudice aux facultés des générations futures de satisfaire leurs propres besoins. 
L'expérience a cependant démontré que la surface construite augmente d'une manière importante 
depuis des décennies; selon l'Office fédéral du développement territorial (cf. Rapport 2005 sur le 
développement territorial, p. 31), près de 1 m2 est consommé chaque seconde, ce qui correspond 
à une surface de dix terrains de football par jour. Eu égard à cette évolution dans le passé, la 
nouvelle LAT consacre un tournant majeur pour l'aménagement du territoire, sous les auspices de 
ce principe constitutionnel. La logique des besoins en zone à bâtir cède le pas à une logique de 
rationalisation de l'utilisation du sol, ressource par nature non renouvelable (cf. MAHAIM, 
Dimensionnement des zones à bâtir: changement de paradigme sous les auspices de la durabilité, 
p. 223). Les nouvelles dispositions de la LAT visent à favoriser l'urbanisation à l'intérieur du milieu 
bâti et à piloter le dimensionnement et la situation des zones à bâtir de manière à lutter contre le 
mitage incontrôlé du paysage, notamment par la réduction des zones à bâtir surdimensionnées 
(art. 15 al. 2 LAT; cf. message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle 
de la loi sur l'aménagement du territoire, FF 2010 959, 960; cf. AEMISEGGER/KISSLING, ad art. 15 
LAT n° 51). Dans ce contexte, on peut souligner l'importance du principe de la protection du 
paysage, qui signifie quantitativement qu'il faut laisser l'environnement paysager largement libre de 
constructions et d'installations et mettre à disposition de l'agriculture suffisamment de surfaces 
propices à la culture. Qualitativement, la valeur esthétique et écologique du paysage doit être 
préservée et restaurée là où c'est nécessaire. Du fait que des habitats intacts pour les animaux et 
les plantes, aux abords et à l'intérieur du territoire bâti, revêtent une grande importance pour la 
biodiversité et contribuent à la connexion écologique, la délimitation des zones à bâtir doit 
préserver 
non 
seulement 
le 
paysage 
mais 
également 
expressément 
la 
nature 
(AEMISEGGER/KISSLING, ad art. 15 LAT n° 76 s.).
Certes, les communes jouissent d'autonomie lorsqu'elles définissent, par des plans, l'affectation de 
leur territoire (cf. arrêt TF 1C_291/2014 du 1er décembre 2014 consid. 3.2). Cependant, avec 
l'entrée en vigueur de la nouvelle LAT au 1er mai 2014, le développement de l'urbanisation dans 
les communes doit être maîtrisé et limité déjà au niveau du canton. La base de cette maîtrise est 
un concept d'aménagement cantonal, que la LAT révisée exige et qui définit les visions du 
développement du canton (art. 8 al. 1 let. a LAT). Dans cette optique, les nouveaux plans 
directeurs cantonaux limitent fortement la marge de manœuvre des communes par rapport au 
développement de l'urbanisation, et notamment par rapport au dimensionnement des zones à bâtir 
(AEMISEGGER/KISSLING, Commentaire pratique LAT: planifier l'affectation, 2016, ad art. 15 n° 23; 
cf. HETTICH/MATHIS, n° 1.52).
5.
5.1.
Selon l'art. 21 al. 1 LAT, les plans d'affectation ont force obligatoire pour chacun. L'art. 21 
al. 2 LAT précise que les plans d'affectation font l'objet des adaptations nécessaires lorsque les 
circonstances se sont sensiblement modifiées. Une modification sensible des circonstances au 
sens de l'art. 21 al. 2 LAT peut être purement factuelle, mais également d'ordre juridique comme 
une modification législative (cf. ATF 127 I 103 consid. 6b; TANQUEREL, Commentaire pratique LAT: 


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Planifier l'affectation, 2016, n. 44 et 45 ad art. 21 LAT; WALDMANN/HÄNNI, Raumplanungsgesetz, 
2006, n. 15 ad art. 21 LAT et les arrêts cités).
En énonçant à l'art. 21 al. 2 LAT un principe pour l'adaptation des plans d'affectation en vigueur, le 
législateur fédéral a choisi une solution de compromis entre deux exigences contradictoires: d'une 
part, l'aménagement du territoire étant un processus continu, et la détermination des différentes 
affectations impliquant des pesées d'intérêts fondées sur des circonstances changeantes et des 
pronostics qui ne se confirment jamais entièrement, l'adaptation périodique des plans d'affectation 
est indispensable pour assurer, progressivement, leur conformité aux exigences légales; d'autre 
part, il faut tenir compte des intérêts privés et publics dont la protection nécessite une certaine 
sécurité juridique. Pour apprécier l'évolution des circonstances et la nécessité d'adapter un plan 
d'affectation, une pesée des intérêts s'impose. L'intérêt à la stabilité du plan, que les propriétaires 
fonciers peuvent invoquer dans certaines circonstances, doit être mis en balance avec l'intérêt à 
l'adoption d'un nouveau régime d'affectation, qui peut lui aussi être protégé par la garantie de la 
propriété. Selon les cas, des intérêts publics pourront également justifier soit la stabilité du plan, 
soit son adaptation. Il incombe donc à l'autorité appelée à statuer sur un projet de modification d'un 
plan en vigueur d'examiner, en fonction des circonstances concrètes, une pluralité d'intérêts (ATF 
132 II 408 consid. 4.2 et la jurisprudence citée; arrêt TF 1C_99/2010 du 19 novembre 2010 
consid. 4.1). 
L'art. 21 al. 2 LAT prévoit un examen en deux étapes: la première déterminera si les circonstances 
se sont sensiblement modifiées au point de justifier un réexamen du plan; si le besoin s'en fait 
alors réellement sentir, il sera adapté, dans une deuxième étape (cf. ATF 140 II 25 consid. 3 et la 
référence à KARLEN, Stabilität und Wandel in der Zonenplanung, PBG-aktuell 4/1994, p. 8 ss; 
arrêts TF 1C_40/2016 du 5 octobre 2016 consid. 3.1; 1C_307/2014 du 7 avril 2015 consid. 3.1; cf. 
TANQUEREL, n. 33 s. ad 21 LAT; BÜHLMANN, Gemeinden müssen ihre Nutzungspläne überprüfen, 
in VLP-ASPAN Inforaum, 1/2017, p. 18 s.).
5.2.
Une mesure d'aménagement du territoire, comme le classement d'un bien-fonds en zone 
agricole dans le cadre d'une révision de la planification, représente cependant une restriction au 
droit de propriété qui n'est compatible avec l'art. 26 Cst. que pour autant qu'elle repose sur une 
base légale, se justifie par un intérêt public suffisant et respecte les principes de la proportionnalité 
et de l'égalité devant la loi (art. 36 Cst.). La pondération des intérêts doit se faire à la lumière des 
règles et principes mentionnés ci-dessus.
Déjà sous l'ancien art. 15 LAT, lorsque les zones à bâtir existantes n'étaient probablement pas 
nécessaires à la construction dans les quinze années à venir au sens de l'ancien art. 15 let. b LAT, 
les mesures servant à les réduire répondaient à un intérêt public suffisant l'emportant sur le 
principe de la stabilité des plans et sur les intérêts privés opposés. Les propriétaires ne pouvaient 
pas déduire du précédent classement de leurs terrains en zone à bâtir un droit au maintien de 
cette affectation (arrêts TF 1C_311/2010 du 7 octobre 2010 consid. 7.3; 1P.115/2003 du 11 juillet 
2003; ATF 118 Ia 151 consid. 6c et les arrêts cités). Même le fait qu'un terrain disposait de 
l'équipement de base n'imposait d'ailleurs pas à lui seul son classement ou son maintien en zone à 
bâtir (cf. ATF 117 Ia 434 consid. 3g et les arrêts cités; arrêt TC FR 602 2013 147 du 25 juin 2015 
consid. 4c). Cette jurisprudence est également applicable sous le nouveau droit de l'aménagement 
du territoire révisé, entré en vigueur le 1er mai 2014 (arrêt TF 1C_326/2016 du 7 décembre 2017 
consid. 5.2). 


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L'objet d'une révision générale permet à la commune – et l'oblige – de reconsidérer l'ensemble de 
son PAL. En tant qu'autorité responsable de son aménagement, il lui appartient de choisir où et 
comment elle entend développer sa zone à bâtir. Dans l'accomplissement de cette tâche, il 
convient de prendre en compte les buts visés par la législation en vigueur au moment de l'adoption 
du PAL. Dans cette optique (à partir du 1er mai 2014), le planificateur devait considérer en 
particulier les critères – mentionnés au considérant précédent – relatifs à l'emplacement des 
terrains à bâtir, à la nécessité de lutter contre le mitage du territoire et au principe de la 
concentration vers l'intérieur du milieu bâti, ou encore relatifs à l'importance de l'analyse supra-
communale, régionale et supra-régionale. Il existe à cet égard notamment un intérêt public à la 
réduction de la zone à bâtir aux endroits où son implantation ne semble pas ou plus judicieuse.
Le Tribunal fédéral a retenu qu'une mesure de déclassement motivée par la volonté de respecter 
un dimensionnement de la zone à bâtir conforme à l'art. 15 LAT répond en principe à un intérêt 
public important. Pour décider si cet intérêt public est prépondérant dans une situation particulière, 
il y a lieu de tenir compte des critères posés dans la LAT, des règles d'aménagement prévues par 
le droit cantonal, ainsi que de tous les intérêts déterminants dans le cas d'espèce (ATF 118 Ia 151 
consid. 4b).
Une planification projetée peut aussi être nécessaire à la préservation des caractéristiques 
naturelles d'un site, en particulier sa flore et sa faune, mais également ses liaisons biologiques 
avec des biotopes d'importance. La jurisprudence rappelle que la sauvegarde des monuments et 
des sites naturels ou bâtis fait partie des principes d'aménagement que l'autorité de planification 
doit prendre en considération lors de l'adoption ou de la révision d'un plan d'affectation, 
conformément à l'art. 3 al. 2 LAT (arrêt TF 1A.16/2003 du 9 janvier 2004 consid. 3.5, in RDAF 
2004 p. 131). Les restrictions de la propriété ordonnées dans ce but répondent ainsi à un intérêt 
public évident (ATF 126 I 219 consid. 2c; 119 Ia 305 consid. 4b et les arrêts cités).
C'est sur la base des principes énoncés aux consid. 4 et 5 ci-dessus qu'il y a lieu d'examiner les 
griefs des recourantes.
6.
Se référant à la carte de synthèse du PDCant, les recourantes sont d'avis que celui-ci impose – de 
manière liante – le maintien de la ZIG ici litigieuse. A ce propos, il est nécessaire de préciser ce qui 
suit.
L'art. 14 al. 2 LATeC prévoit certes que le PDCant comprend un texte, une carte de synthèse et 
des cartes de détail qui forment son contenu liant (cf. à ce sujet plus précisément PDCant, 
section A, Introduction, p. 15).
Cela étant, il ressort du PDCant que, pour délimiter les zones d'intérêt général, le canton s'est 
appuyé sur les zones existantes dans les plans d'affectation des communes et sur celles qui sont 
planifiées dans les plans directeurs communaux. A ce sujet, le PCant relève explicitement que le 
canton ne dispose pas de connaissances globales sur les besoins futurs de nouvelles zones et sur 
leur répartition spatiale. Il y est précisé que le canton souhaite se doter d'un plan sectoriel dans le 
but d'anticiper ces besoins au niveau cantonal et de soutenir les régions qui souhaiteraient 
élaborer une planification à leur échelle; les résultats de cette planification sectorielle permettront 
d'envisager, si nécessaire, des adaptations du territoire d'urbanisation (cf. PDCant, section B, volet 
stratégique, p. 16).


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Il résulte de ce qui précède que la carte de synthèse sur laquelle la ZIG "Sur le Château" est 
indiquée ne constitue manifestement pas l'expression de la volonté du planificateur cantonal de 
prévoir une telle zone à cet endroit du territoire. On ne peut à l'évidence pas en déduire que cette 
carte délie la commune de son obligation d'examiner, à l'occasion de la révision de son PAL, le 
maintien de cette zone à la lumière des principes régissant la LAT. Il en découle également que la 
DAEC, en sa qualité d'autorité d'approbation, peut être amenée à constater que les principes de 
l'aménagement du territoire ne sont pas respectés, respectivement qu'un tel examen fait défaut. 
Dans cette mesure, la DAEC n'est pas liée par la carte de synthèse sur laquelle la ZIG est inscrite 
et, partant, ne rend pas de décisions contradictoires en se référant au contenu du PDCant pour 
d'autres aspects de la décision d'approbation.
7.
7.1.
Selon les principes de l'art. 15 LAT, le planificateur doit justifier l'existence d'un besoin pour 
aménager une nouvelle zone d'intérêt général. Dans cette perspective, il ne peut pas se limiter à 
des affirmations générales, mais doit prouver l'affectation par des nécessités concrètes de la 
collectivité publique.
7.1.1. Suite au refus du permis de construire la "villa bunker" en zone agricole, la commune a 
procédé à la révision de son PAL et proposé la création d'une petite zone à construire, mesure 
approuvée par le Conseil d'Etat en dépit de l'avis de l'Office cantonal de l'aménagement du 
territoire du 9 juin 1976. Celui-ci avait en effet estimé que la création d'un secteur constructible à 
cet endroit se justifiait difficilement du point de vue de l'aménagement, parce que le terrain venait 
de faire l'objet d'un remaniement et parce que ce cas constituait certainement une inégalité de 
traitement par rapport à d'autres dossiers qu'il devait traiter, et ce dans la mesure où la zone avait 
été intégrée au PAL uniquement dans le but de satisfaire une demande individuelle de permis de 
construire et que l'avantage financier futur pour la commune (hormis la vente du terrain) était loin 
d'être garanti et qu'il y aurait par conséquent lieu de procéder à de sérieuses investigations à ce 
sujet.
Par arrêté du Conseil d'Etat du 22 septembre 1986, le plan d'affectation des zones (PAZ) a été 
modifié sur le secteur "Sur le Château" pour y créer une zone d'intérêt général.
Cette affectation a été confirmée dans le cadre de la révision du PAL de 1994. Ainsi, le rapport 
d'étude, présenté par la commune dans le cadre de la révision du PAL approuvé par le Conseil 
d'Etat le 23 août 1994, mentionne que ce "secteur est situé en zone d'intérêt général dans le but 
de faciliter la transformation du bâtiment d'habitation existant de très haut standing en un centre 
paramédical ou équivalent" (ch. 3.1.2).
Dans son rapport de conformité établi dans le cadre de l'examen préalable de la révision actuelle, 
la commune indique que le "PAD «Sur le Château» concerne un secteur existant situé en zone 
d'intérêt général et appartenant à des propriétaires privés. Les justifications du maintien ou non de 
ce secteur en zone d'intérêt général seront apportées lors du dépôt du dossier d'enquête 
publique". 
Le maintien d'une ZIG sur cette portion du territoire communal a, dès le début, suscité des 
interrogations de la part des autorités cantonales. La commune a été rendue attentive à son 
obligation de motiver ce choix. En effet, dans son rapport de synthèse de l'examen préalable du 
10 janvier 2014, le SeCA a relevé ce qui suit sous le ch. 4.2.2:


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"La parcelle 85 RF est affectée en ZIG 3, qui est destinée, selon l'article 28 du RCU, à des bâtiments et 
équipements à buts socioculturels et d'intérêts publics. Or, en page 60 du rapport, il est indiqué que ce 
secteur appartient à un propriétaire privé. A la connaissance du SeCA, ce lieu n'a pas d'utilité publique. (…). 
La commune semble consciente de cette problématique."
Dans son rapport de conformité relatif au dossier d'enquête publique de la révision générale de 
juin 2016, la commune a indiqué ce qui suit:
"Modifications n° 15, 16, 17, 18, 19 Plan d'aménagement de détail «Sur le Château»
Le dossier d'examen préalable de la révision générale du PAL maintenait le caractère d'utilité publique de la 
parcelle 85, avec PAD obligatoire. Dans son préavis de synthèse, le SeCA a soulevé le fait que la 
construction actuelle n'a pas la qualité d'utilité publique. Parallèlement à la circulation du dossier de la 
révision du PAL dans les services de l'Etat, le Conseil communal a été approché par le propriétaire actuel du 
terrain qui a signé un pacte d'emption avec promesse d'achat avec un groupe de promoteurs intéressé à 
développer un projet ambitieux et adapté au site. Plusieurs mois de négociations et d'études ont permis de 
mettre au point un dossier adapté aux caractéristiques du lieu, de la commune de Gletterens et de la région.
Un nouveau dossier d'examen préalable comprenant la modification partielle du PAZ et du RCU a été 
déposé au SeCA le 18 juin 2015.
(…)."
S'agissant de la modification n° 15, il y est expliqué que:
"La modification n° 15 du PAZ prévoit le changement d'affectation de la zone d'intérêt général en zone 
résidentielle à moyenne densité II. Elle fait partie intégrante du plan d'aménagement de détail obligatoire 
«Sur le Château». Cette zone est réservée aux habitations collectives et individuelles groupées. Des 
activités peuvent être admises à l'intérieur des bâtiments dans la mesure où elles sont compatibles avec le 
caractère de la zone et pour autant qu'elles ne modifient pas l'affectation prépondérante de celle-ci. 
Cette modification est justifiée par le fait que la destination prévue ne correspond pas à la zone d'intérêt 
général. Dans le cadre du PAD, ce secteur est réservé à la création d'une «résidence séniors». Cette 
affectation se veut être complémentaire aux affectations retenues dans la zone d'intérêt général, à savoir 
clinique."
La mise à l'enquête de la révision partielle du 19 juin 2015 a mis en évidence que le but des 
modifications était le développement d'un projet regroupant un (des) hôtel(s), des résidences 
seniors, des apparts-hôtel, une clinique, des commerces et services, des habitations, des activités 
liées aux huiles essentielles, ainsi que des activités de sports et loisirs. Le SeCA a rendu un 
préavis de synthèse d'examen préalable négatif le 16 décembre 2016. Cette procédure a 
cependant été classée sans suite, dès lors que la modification a été intégrée dans le projet de la 
révision générale.
Au cours de la procédure, la propriétaire a en effet élaboré un projet pour la réalisation, sur le bien-
fonds n° 85 RF, d'une résidence pour seniors, d'un EMS et d'une clinique. Outre à la santé, la 
Châtelaine sera vouée à la culture et à la formation. La propriétaire a versé au dossier une lettre 
d'intention du 8 mai 2018 relative à la vente des terrains à de nouveaux promoteurs. Un concept 
de logements seniors à Gletterens ainsi qu'un centre de compétences médicales (dans le 
traitement de la démence notamment) est envisagé et des discussions ont eu lieu entre différents 
acteurs, dont la Direction de la santé publique. La commune a établi, dans le cadre de la nouvelle 
enquête du 21 septembre 2018, un rapport explicatif et de conformité daté du mois de septembre 


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2018. Il ressort de ce rapport que la modification n° 100 (maintien en zone d'intérêt général de la 
parcelle 85 [partiel] RF avec adaptation du périmètre du PAD obligatoire) n'est motivée par aucun 
projet concret. La commune se contente de relever que, dans le cadre de la révision du PAL, elle a 
analysé plusieurs variantes qui permettent le maintien de ce secteur particulier en zone à bâtir. 
Elle indique que plusieurs études intéressantes ont été réalisées mais que malheureusement le 
dossier a été bloqué plusieurs années par un promoteur peu actif. Convaincue du potentiel 
extraordinaire qu'offre ce secteur, elle a décidé de maintenir cette zone en intérêt public dans le 
but d'offrir à la région un écrin lui permettant de développer un projet qui pourra tirer parti des 
qualités particulières du lieu.
7.1.2. On note d'entrée que les mesures litigieuses ne comportent plus la planification d'une zone 
résidentielle, mais qu'elles se limitent au maintien de la ZIG existante. S'agissant de cette dernière, 
force est de constater que ce n'est pas la commune qui planifie des constructions d'intérêt public 
sur cette parcelle, mais la propriétaire des terrains par le biais de promoteurs. Ainsi, l'intérêt public 
général ne pourrait être reconnu qu'à la lumière de l'art. 55 al. 3 LATeC qui, à titre exceptionnel, 
autorise que des privés érigent des constructions en zone d'intérêt général. Une analyse du besoin 
pour la création, respectivement, le maintien d'une telle zone doit en revanche également être 
effectuée.
Or, l'utilité publique pour la commune ne ressort pas du dossier. Dans le cadre de la révision du 
PAL, il ne suffit à l'évidence pas de supposer qu'un intérêt général persiste. Si une commune veut 
maintenir un terrain en zone d'intérêt général, elle doit en démontrer la nécessité par rapport aux 
buts visés par l'art. 55 LATeC, ce qui se justifie notamment en raison des restrictions de 
construction qui peuvent en résulter pour le propriétaire du terrain. Cette obligation lui incombe, 
même si la mise en zone d'intérêt général peut en l'espèce être dans l'intérêt du propriétaire privé 
du fonds. Le souhait de ce dernier de vendre son terrain à des promoteurs pour qu'une "clinique" 
puisse s'y implanter ne peut manifestement pas remplacer le devoir de la commune de justifier le 
maintien du caractère de la zone. Sans aucun doute, il existe un intérêt des propriétaires et 
promoteurs à créer à cet endroit un projet ambitieux qui pourrait également être financièrement 
intéressant. Sans doute aussi, la commune bénéficierait-elle également de telles infrastructures 
(places de travail, attractivité de la commune, impôts, etc.). Or, ces avantages ne sauraient être 
déterminants s'il s'agit de réserver une zone pour des infrastructures d'intérêt public. Il ne faut pas 
perdre de vue que ce projet émane de promoteurs privés et qu'il peut s'implanter en partie du 
moins non seulement en zone d'intérêt général, mais à d'autres endroits du territoire supra-
communal, voire régional. 
En l'occurrence, pour démontrer l'utilité publique du projet, les recourantes font principalement 
valoir que le besoin en lits médicalisés dans le canton de Fribourg et dans le district de la Broye 
est notoire et renvoient notamment au rapport de planification des soins de longue durée 2016-
2020 du 9 janvier 2018 du Service de la prévoyance sociale, qui permettrait de le constater. La 
commune se réfère en outre à de récentes discussions entre elle, le Préfet et la Direction de la 
santé et des affaires sociales, autorités qui se seraient montrées favorables au projet. Ce faisant, 
les recourantes perdent toutefois de vue les principes qui régissent l'aménagement du territoire.
En effet, même si un tel besoin devait être avéré, rien n'oblige à implanter ces infrastructures sur 
cette parcelle du territoire de la Commune de Gletterens. Le planificateur local ne peut de toute 
évidence pas se prévaloir d'un besoin régional, voire cantonal, s'il omet d'analyser les possibilités 
d'implantation à cette même échelle territoriale. Seul un examen supra-communal, régional, voire 


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suprarégional aurait pu mettre en évidence que cette parcelle uniquement pourrait accueillir le 
projet. Cette analyse fait totalement défaut dans le dossier avec pour conséquence que, même si 
différentes raisons empêchent la réalisation d'un tel projet à d'autres endroits du territoire 
communal, il n'en résulte pas l'obligation pour la DAEC d'approuver les modifications proposées. 
On précise en outre que les promoteurs ne doivent pas se contenter de prendre en compte les 
zones d'intérêt général, mais toutes les zones à bâtir. De plus, si le projet concret prévoit de 
multiples utilisations (clinique, EMS, résidences avec assistance, formation, crèche, bibliothèque, 
activité culturelle), il est patent que leur exercice ne doit pas obligatoirement se faire au même 
endroit.
Au demeurant, au vu de l'évolution de ce dossier, on peut en déduire que les mesures proposées 
par la commune ont surtout été guidées par la présence de la luxueuse villa à cet endroit, et non 
par de véritables réflexions inspirées par les principes de l'aménagement du territoire ou plus 
particulièrement encore par ceux relatifs aux besoins d'une zone d'utilité publique. Même s'il peut 
être compréhensible que la commune veuille utiliser la villa existante à des fins culturelles, cela ne 
la libère pas – si elle veut densifier d'une manière significative autour de celle-ci – de mettre en 
évidence un vrai besoin. Il ne suffit manifestement pas de se référer à un projet de promoteurs qui 
prévoit une utilisation permettant de rentabiliser leur investissement. On ne saurait confondre 
l'utilité publique avec l'existence d'un intérêt économique pour la constructibilité du secteur, même 
si celui-là semble être réel. Cela se justifie d'autant plus que la ZIG, dont le maintien en zone à 
bâtir est demandé, totalise une surface de plus de 40'000 m2. L'augmentation des possibilités de 
construire est ainsi sans aucun lien avec l'édifice existant qui a initialement motivé la mise en ZIG 
de la parcelle 85 RF. De surcroît, le projet est caractérisé par la diversité des utilisations prévues. 
La Cour de céans ne peut ainsi pas s'empêcher de relever que c'est davantage la surface 
importante de la parcelle en question qui semble avoir incité la promotion d'un projet aussi varié 
que le véritable besoin de la commune.
Par ailleurs, on peut également se référer au PDCant qui indique que les infrastructures publiques 
d'importance régionale et locale doivent être localisées à proximité des centres des localités (cf. 
consid. 4.2 ci-dessus). En outre, les recourantes insistent sur le fait que l'intérêt public est justifié 
par la création de cabinets médicaux et de centres de compétence médicaux spécialisés dans le 
domaine du traitement de la démence, des addictions et du burnout, de la psychogériatrie, du 
traitement de la dépression et des troubles de l'alimentation et de l'orthopédie; or, cette variété de 
soins ne peut que mettre davantage encore en lumière qu'un tel projet devrait se situer dans une 
région de centre.
On note de plus que les plans de la société recourante, respectivement des nouveaux promoteurs, 
comportent d'autres utilisations dont un besoin n'est même pas établi au niveau communal ou 
régional. La création d'une crèche et d'une bibliothèque ne s'impose manifestement pas à cet 
endroit particulier et ne vient que démontrer l'envergure du projet qui tend vers un troisième pôle 
d'urbanisation. Preuve en est également le souhait d'éviter un ghetto générationnel par la 
possibilité d'y prévoir différentes autres activités (commerce, bibliothèque, activités de formations 
supérieures, résidence pour seniors, sport et culture) et que toutes ces activités peuvent être 
exercées indépendamment l'une de l'autre. Ce constat vaut encore, même si les promoteurs 
actuels ont abandonné la zone résidentielle et l'implantation de surfaces commerciales classiques.
En outre, le projet d'implantation d'une clinique, sans référence aucune à la planification 
hospitalière cantonale, ne peut être que dans un intérêt purement privé. Bien que l'art. 55 al. 3 


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LATeC permet l'utilisation de la zone d'intérêt général pour l'implantation de certains projets 
immobiliers privés, on doit se montrer d'autant plus strict quant à leur nécessité s'il s'agit de mettre 
ou de maintenir en zone des terrains qui ne sont pas déjà intégrés dans des périmètres largement 
construits. Il ne suffit pas que, selon la commune, la Direction de la santé et des affaires sociales 
ait montré un certain intérêt à l'existence d'un centre de compétence. Ce raisonnement vaut 
d'autant plus dans la mesure où on prévoit l'installation de cabinets médicaux privés.
L'intérêt public au maintien de cette zone d'intérêt général est ainsi loin d'être démontré et doit être 
fortement relativisé.
7.2.
La nouvelle LAT préconise clairement une orientation du développement de l'urbanisation 
vers l'intérieur du milieu bâti ainsi que la création d'un milieu bâti compact (art. 1 al. 2 let. abis et b 
LAT). Le but de la nouvelle formulation de l'art. 15 LAT est de limiter l'urbanisation vers l'extérieur 
(AEMISEGGER/KISSLING, ad art. 15 LAT n° 8). Cela ne signifie pas seulement que des nouvelles 
mises en zone doivent se faire à l'endroit où les constructions sont déjà existantes, mais il faut de 
plus, avant de procéder à des nouvelles emprises sur des surfaces encore non construites, vérifier 
si une utilisation plus rationnelle du sol à l'intérieur des zones existantes est possible. A l'évidence, 
cet aspect ne saurait être établi sans tenir compte des communes voisines comme déjà mentionné 
ci-dessus.
En l'occurrence, on peine dès lors à comprendre la justification et la nécessité des 
développements prévus d'une envergure certaine en bordure extérieure de zones constructibles 
dans un village périphérique, isolé du centre urbain. En cela, le maintien de la ZIG se heurte aux 
principes de l'aménagement du territoire exposés ci-dessus, dans la mesure où celle-ci ne devra 
pas prioritairement être implantée à cet endroit du territoire cantonal.
Il sied ici de souligner que, selon le nouveau PDCant, la Commune de Gletterens se situe dans un 
espace rural et naturel, à savoir un territoire communal hors des agglomérations selon l'Office 
fédéral de la statistique (PDCant, section B, volet stratégique, ch. 2.2 p. 10). La parcelle litigieuse 
se trouve dans un type de tissu construit villageois et touristique (PDCant, section B, volet 
stratégique, carte de la typologie d'urbanisation, p. 11). Dans ce contexte, en raison de sa 
localisation géographique, la Commune de Gletterens est davantage touchée par les mesures de 
préservation des surfaces agricoles et de la nature et des paysages que par les mesures 
d'urbanisation, notamment de densification stratégique par des zones d'intérêt général 
d'importance supra-communale qui, de surcroît, n'ont pas de lien direct avec le caractère 
touristique ou agricole de ce village. En effet, selon le nouveau PDCant (cf. section B, volet 
stratégique, schéma stratégique, p. 27), la priorisation de développement ne se situe qu'en 
dernière position (priorité 4) pour cette commune.
Il faut enfin rappeler l'art. 21 LAT et le fait que cette ZIG existe depuis 1986 sans qu'une 
quelconque construction supplémentaire n'y ait été érigée. Dans cette mesure, on peine à 
admettre qu'on puisse soutenir être en présence d'une densification dans une zone existante 
souhaitée par la LAT.
7.3.
En ce qui concerne l'emplacement concret de la ZIG, il convient de constater que la 
parcelle 85 RF concernée par celle-ci – d'une surface de 45'813 m2 – est entourée de zone 
agricole, d'aire forestière et de zone de protection de la nature (à savoir la réserve naturelle de la 
rive sud du Lac de Neuchâtel). Hormis la "villa bunker", une luxueuse résidence construite entre 


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1976 et 1981 pour un montant de plus de 20 millions de francs – pour laquelle une petite zone à 
bâtir avait été créée en 1976 –, le secteur n'est pas construit.
La zone se situe entre la partie du village sise au bord du lac et l'ancien village sur le haut. Ces 
deux pôles sont distants d'environ 470 m. La parcelle concernée est séparée de la zone 
résidentielle sise sur le haut du village – distance d'environ 75 m – par la route du Lac et l'aire 
forestière. Par rapport à la zone à bâtir située au bas du village, elle est séparée par la zone de 
protection de la nature (distance d'environ 150 m).
La situation de la parcelle 85 RF concernée se présente comme suit selon l'extrait du portail 
cartographique du canton de Fribourg (cf. https://map.geo.fr.ch):
Article 85 RF
En l'espèce, les plans montrent que la parcelle litigieuse se situe à l'écart des deux pôles 
construits et de l'infrastructure publique de la Commune de Gletterens, de sorte qu'elle ne fait pas 
partie d'une zone largement bâtie. Comportant une seule villa d'habitation – qui de plus est non 
conforme à une zone d'intérêt général –, ce terrain d'une surface importante est isolé de toute 
autre construction. Comme mentionné ci-dessus, il est entouré de terrains affectés en zone 
agricole ou d'aire forestière ou de protection de la nature. Les parcelles environnantes 
continueront à être affectées en ces zones respectives. On ne peut dès lors pas affirmer être en 
présence d'une continuation d'une zone à bâtir formant un ensemble avec les deux pôles du 
village de Gletterens. Permettre l'implantation de davantage de constructions sur la parcelle 85 RF 
contreviendrait à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire 
(art. 1 al. 1 LAT) et cela dans une commune dont le tissu construit est déjà très disséminé. Il s'agit 
ainsi de ne pas empirer encore cette situation. L'argument selon lequel l'extrémité de cette ZIG 
n'est éloignée que d'un peu plus de 50 mètres des dernières villas sur la route du Lac et qu'elle 
constituerait le lien entre les pôles urbanisés du village ne change rien à ce constat. Cet effet est 
d'ailleurs principalement lié à la surface considérable de la ZIG litigieuse, qui totalise plus de 
40'000 m2.
A cet égard, on peut ainsi confirmer que la mise, respectivement, le maintien en zone à bâtir de ce 
secteur contribue au mitage du territoire par la création d'un troisième pôle d'urbanisation dans 
cette commune rurale et contrevient au principe de concentration.


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Pour ce motif également, on peut sérieusement se demander si une zone à bâtir à cet endroit se 
justifie au regard de l'art. 15 LAT.
7.4.
L'emplacement de la zone d'intérêt général est non seulement problématique au regard de 
l'interdiction du mitage du territoire, mais également en raison d'autres arguments, relatifs à la 
protection du paysage.
En application de l'art. 3 al. 2 LAT, les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent 
compte du principe que le paysage doit être préservé (cf. ég. art. 1 al. 2 let. a in fine LAT). Selon 
l'art. 1 al. 2 let. h LATeC, il s'agit notamment de préserver l'espace non construit en vue d'assurer 
les surfaces nécessaires à l'agriculture, au maintien du milieu naturel et du paysage, aux loisirs, de 
façon à garantir la pérennité de cet espace pour les générations futures. La portée de ces 
dispositions dépend avant tout du degré de protection que requiert le paysage en question. S'il 
s'agit d'un site sensible, porté à l'inventaire ou présentant des caractéristiques particulières, une 
exigence plus élevée d'intégration peut se justifier qu'en présence d'un paysage de moindre intérêt 
(WALDMANN/HÄNNI, Raumplanungsgesetz, 2006, n. 27 ad art. 3 LAT, p. 85). 
Selon le PDCant (cf. section C, T311. Paysage), les paysages d'importance nationale concernés 
sont ceux de l'Inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels d'importance 
nationale (IFP) ainsi que ceux de l'Inventaire fédéral des sites marécageux d'une beauté 
particulière et d'importance nationale (inventaire des sites marécageux). Dans le canton de 
Fribourg, six paysages d'importance nationale sont recensés, dont la Rive sud du lac de 
Neuchâtel, ainsi que quatre sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale, 
dont la Grande Cariçaie.
La rive sud du lac de Neuchâtel présente manifestement des caractéristiques particulières, en 
raison de la qualité du paysage qu'elle offre, de la présence de grands espaces verts de la réserve 
naturelle et des aires forestières devant la falaise (cf. photographie ci-dessous tirée du site Internet 
de l'Association de la Grande Cariçaie, https://grande-caricaie.ch, nature, paysages).
Dans la Commune de Gletterens, on peut relever – avec la DAEC – que les quartiers de Fin de 
Gros-Bois-Dessous et du Robin ont déjà impacté le paysage (cf. image ci-dessous tirée du Portail 


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cartographique du canton de Fribourg). Le développement d'un nouveau secteur urbanisé 
renforcerait cet impact et supprimerait la portion de paysage encore préservée entre ces deux 
quartiers, ce qui peut conduire à l'impression d'une urbanisation presque complète dans ce 
secteur.
Fin de Gros-Bois-Dessous
Robin
Force est de constater que, également sous cet aspect, la restitution à la zone agricole du secteur 
visé par la ZIG répond à un intérêt public. 
Dans ce contexte, il y a lieu de souligner qu'avant d'imposer des exigences strictes quant à 
l'architecture à un certain endroit du territoire communal, il convient de décider sur le principe si 
celui-ci doit être voué à la zone à bâtir. Dans ce sens, il doit au préalable être décidé s'il se justifie, 
en particulier au regard du paysage en jeu, de préserver cet endroit de toute construction. Ainsi, il 
n'est pas déterminant dans le cas d'espèce que, selon les recourantes, le site ne sera que très peu 
visible et que le PAD, qui avait été mis à l'enquête, prévoit que: les constructions seront mates, 
dotées de matériaux constitués d'éléments naturels (bois) ou ressemblant à des éléments naturels 
(béton naturel); que les reflets devront être diminués au maximum et que le ton général des 
couleurs devra être sobre (couleurs criardes et blanc pur interdits), afin de se fondre au maximum 
dans le paysage; que chaque construction sera construite avec la volonté de diminuer au 
maximum son impact visuel, afin que le paysage n'en soit pas dénaturé et conserve sa place 
prépondérante. Malgré de telles prescriptions, il n'en demeure pas moins que cette portion du 
territoire serait construite, ce qui ne semble pas se justifier eu égard à l'importance des 
caractéristiques du paysage ici concerné comme exposé ci-dessus.
Partant, l'implantation de la ZIG à cet endroit apparaît, à tout le moins, inadéquate.


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7.5.
En lien avec la protection de la nature, la Cour de céans constate ce qui suit.
Selon l'art. 3 al. 2 let. d LAT, les mesures d'aménagement doivent contribuer à conserver les sites 
naturels et les territoires servant au délassement. L'art. 1 al. 2 let. e LATeC précise qu'il importe de 
veiller à la protection de l'environnement.
Certes, se référant au site OROEM (ordonnance du 21 janvier 1991 sur les réserves d'oiseaux 
d'eau et de migrateurs d'importance), le Service des forêts et de la faune relève, dans son préavis 
défavorable du 11 janvier 2017, que le dossier de la révision du PAL est conforme aux exigences 
légales en matière de protection des mammifères, des oiseaux sauvages et de leurs biotopes. Il ne 
se prononce en revanche pas en détail sur l'effet de la ZIG sur le corridor à faune d'importance 
régionale sis sur la Commune de Gletterens. Pour sa part, le SNP est beaucoup plus explicite 
quant à l'influence de la proximité de la ZIG sur les sites protégés environnants (cf. préavis du 
15 mai 2017 [examen final] et du 28 août 2015 [examen préalable]; détermination du 5 décembre 
2018).
La zone d'intérêt général litigieuse est attenante à la réserve naturelle de la Grande Cariçaie. Ce 
site est inscrit à l'IFP ainsi qu'à l'inventaire des sites marécageux (cf. ordonnance du 1er mai 1996 
sur la protection des sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale, RS 
451.35). La rive sud du lac de Neuchâtel constitue la plus grande rive lacustre naturelle et 
marécageuse de Suisse. La Grande Cariçaie est un réservoir de biodiversité qui abrite environ 
800 espèces végétales supérieures et 10'000 espèces animales. Parmi celles-ci, 200 espèces, 
rares et menacées, sont considérées comme prioritaires à l'échelle de la Suisse (cf. IFP 1208 Rive 
Sud du lac de Neuchâtel, consultable sur le site www.bafu.admin.ch, Thème Paysage, 
Informations pour spécialistes, Mesures, Paysages d'importance nationale, IFP).
Le plan d'affectation cantonal créant les réserves naturelles sur la rive sud du lac de Neuchâtel a 
été approuvé par la DAEC le 6 mars 2002 (cf. www.fr.ch, Energie, agriculture et environnement, 
faune et biodiversité, Réserves naturelles sur la rive sud du lac de Neuchâtel). Certes, selon l'art. 3 
al. 1 du règlement du 6 mars 2002 accompagnant le plan d'affectation cantonal des réserves 
naturelles sur la rive sud du lac de Neuchâtel (cf. https://grande-caricaie.ch/fr/fiche/reglement-fr), la 
protection ne s'applique qu'à l'ensemble des secteurs lacustres et terrestres situés à l'intérieur des 
périmètres des réserves naturelles. Le règlement n'impose dès lors pas de mesure particulière 
pour les parcelles situées hors du périmètre de la réserve naturelle (exception faite de la zone 
mentionnée à l'art. 3 al. 2 dudit règlement).
En l'occurrence, une trentaine de mètres sépare le secteur "Sur le Château" de la réserve 
naturelle. Cette zone tampon est située en zone agricole et est composée en partie de prairies et 
de haies/surfaces boisées protégées.
Même si, comme le soutiennent les recourantes, la ZIG n'est incluse ni dans un corridor de faune 
ni dans le périmètre d'une zone protégée, on ne peut pas nier qu'en raison de sa proximité avec 
ceux-ci, son développement aurait pour conséquence d'entraver les liaisons biologiques ainsi que 
les échanges de la faune avec les milieux naturels de l'arrière-pays. Cet effet est renforcé par le 
fait que, dans le passé, les réalisations d'autres quartiers de la commune ont déjà entravé les 
échanges entre l'arrière-pays et la réserve naturelle. Ainsi, cette ZIG couperait encore davantage 
la réserve naturelle de l'arrière-pays (cf. préavis du Bureau de la protection de la nature et du 
paysage du 28 novembre 2013 dans le cadre de l'examen préalable). Par ailleurs, indéniablement, 
la distance de 30 mètres séparant la ZIG de la réserve laisse présumer l'influence de l'urbanisation 


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sur celle-ci. Le projet – tel que décrit par la recourante – tend vers une urbanisation intense du site 
impliquant une nette augmentation de la fréquentation. La présence de l'homme et de véhicules, le 
bruit ainsi que la mise en place de l'éclairage peuvent avoir une influence nuisible sur 
l'environnement naturel protégé.
Sur cet aspect, la Cour de céans n'a aucun motif de remettre en cause les avis du SNP, service 
spécialisé en la matière, qui a préavisé défavorablement ce projet. Il convient également de 
renvoyer à l'avis de l'Association de la Grande Cariçaie du 14 novembre 2018 (cf. également 
préavis négatif du 10 octobre 2013 dans le cadre de l'examen préalable) qui vient confirmer cette 
prise de position.
On retient ainsi que la ZIG contrevient également aux intérêts liés à la protection de la nature.
7.6.
A cela s'ajoute enfin qu'il est important qu'un EMS, une clinique, une crèche, une 
bibliothèque ou encore un centre culturel soient facilement atteignables par les transports publics 
ainsi que le PDCant le prescrit pour des infrastructures publiques (cf. PDCant, section C, T.118. 
Infrastructures publiques; cf. également consid. 4.2 ci-dessus). Par ailleurs, le plan cantonal des 
transports (PCTr; p. 13, ch. 2.6.1) indique qu'au cours des dernières décennies, les infrastructures 
se sont adaptées au développement de l'urbanisation et qu'à l'avenir, la manière de procéder 
devrait être inversée: l'urbanisation devrait être orientée afin d'utiliser de façon optimale les 
infrastructures existantes et les services des transports publics.
Certes, selon la commune recourante, la création d'un arrêt de bus supplémentaire, à proximité du 
site, avec une fréquence d'au moins cinq paires de bus par jour, est prévue et garantit ainsi le 
niveau de desserte E (cf. rapport explicatif du PAD "Sur le Château", ch. 5.17 p. 16). Selon le plan 
cantonal des transports, il existe cinq niveaux de qualité de desserte de la zone à bâtir, allant du 
niveau A (la meilleure) au niveau E (la plus mauvaise). En l'occurrence, la commune indique que 
la cadence serait d'au moins cinq paires de bus par jour. Tenant compte d'un intervalle moyen 
entre le nombre de départs du lundi au vendredi entre 6 et 20 heures sur lequel se fonde le PCTr 
pour définir le niveau de qualité de desserte, un bus serait en l'espèce prévu toutes les 2h48. Cette 
desserte n'est de loin pas idéale pour un projet d'une telle envergure et très diversifié qui, selon les 
recourantes, doit attirer un public de tout âge et notamment aussi des personnes à mobilité 
réduite. Si, selon la commune, il s'agit d'une cadence minimale, aucun élément ne garantit que 
cette desserte soit sensiblement augmentée.
7.7.
En ce qui concerne les intérêts des parties parlant en faveur de l'emplacement de la ZIG à 
cet endroit, on peut retenir ce qui suit.
S'agissant de la commune, celle-ci invoque une violation de son autonomie communale. En droit 
cantonal fribourgeois, les communes jouissent d'autonomie lorsqu'elles définissent, par des plans, 
l'affectation de leur territoire (art. 129 Cst./FR; cf. notamment arrêt TF 1C_291/2014 du 
1er décembre 2014 consid. 3.2). Comme déjà soulevé ci-dessus au consid. 4.3 in fine, il appartient 
toujours, en principe, au planificateur local de définir l'orientation de son aménagement dans le 
cadre légal, même si l'on peut douter que, depuis l'entrée en vigueur des nouvelles dispositions de 
la LAT en 2014 et en raison de l'importance accrue reconnue désormais à la planification directrice 
cantonale, son autonomie soit aussi étendue que par le passé (cf. arrêt TC FR 602 2017 35 du 
17 juillet 2018 consid. 5.1). En l'occurrence, la commune estime que, sans cette ZIG, elle ne peut 
pas bénéficier d'un emplacement idéal pour développer un projet qui lui serait profitable sur le plan 
financier également et bénéfique pour son attractivité.


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Créancière de l'ancien propriétaire de la "villa bunker", la société recourante a repris l'édifice et le 
terrain attenant. Elle soutient le maintien en ZIG dans le but de pouvoir revendre ses biens à des 
promoteurs au prix d'un terrain à bâtir. Partant, elle fait valoir un important intérêt financier. 
8.
Au vu des intérêts privés et publics exposés ci-dessus, il n'y a en l'occurrence pas lieu de s'écarter 
du principe selon lequel, en matière d'aménagement, les buts d'intérêt public poursuivis par un 
plan d'affectation priment l'intérêt privé du propriétaire (en particulier s'il s'agit d'un intérêt financier; 
cf. AEMISEGGER/KUTTLER/MOOR/RUCH, Commentaire LAT, n° 40 ad art. 14 LAT).
Il est compréhensible que la propriétaire recourante tente de réduire au maximum le dommage 
financier résultant de son investissement, mais cela ne saurait prendre le pas sur les intérêts 
publics importants justifiant le classement en zone inconstructible. En effet, la perte à laquelle 
celle-ci est exposée est une conséquence d'un investissement fait dans des circonstances 
particulières.
En outre, le potentiel extraordinaire qu'offre ce secteur – selon les recourantes – ne l'emporte 
également pas, dès lors que celui-ci est précisément lié en grande partie à la proximité du paysage 
et de l'environnement protégé avec lequel il entre en conflit. L'emplacement et la taille du projet, en 
relation avec le cadre naturel du site, sont en effet complémentaires et co-dépendants, ce que la 
commune recourante met en avant. Or, admettre cette logique reviendrait à favoriser l'implantation 
de tels projets de construction dans des environnements encore préservés. Certes, les avantages 
de l'emplacement, notamment quant à la tranquillité et la proximité de la nature ainsi qu'à un 
paysage de grande qualité sont intéressants pour le public qui s'y rendrait et bénéfiques aux 
personnes malades ou âgées. En revanche, cela ne constitue pas un intérêt public indépendant, 
mais augmente l'intérêt financier de cet investissement.
En l'espèce, il ressort de l'argumentation développée plus en avant que le maintien de la ZIG dans 
le secteur "Sur le Château" est à plusieurs égards contraire aux buts et principes de 
l'aménagement du territoire. C'est donc à juste titre et sans qu'on puisse lui reprocher une 
constatation erronée des faits ou une violation de l'autonomie communale que la DAEC a rendu ce 
terrain à la zone agricole. Il va de soi qu'en ce qui concerne la planification, l'autonomie 
communale trouve sa limite dans les règles du droit de l'aménagement du territoire.
S'agissant du respect du principe de la proportionnalité, le refus d'approbation est ainsi une 
manière de réaliser les intérêts publics prépondérants précédemment évoqués; quoi qu'en disent 
les recourantes, il est apte à répondre aux exigences de planification et d'utilisation mesurée du 
sol.
9.
Se référant au site de la Corbière, à Estavayer-le-Lac, qui est classé en ZIG dans le but de 
permettre l'implantation d'infrastructures médicales, alors que son emplacement n'est, quant à lui, 
nullement situé à proximité de la ville, la commune recourante soutient que la décision litigieuse ne 
respecte pas le principe de l'égalité devant la loi.
Le Tribunal peut entièrement confirmer les observations de la DAEC, dans lesquelles celle-ci 
souligne que le PAL d'Estavayer-le-Lac date de 1998, ce qui exclut par définition déjà la 
comparaison. Par ailleurs, l'issue de la révision actuelle du PAL d'Estavayer n'est pas connue. 


Tribunal cantonal TC
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Selon le Tribunal fédéral, on ne saurait déduire du principe d'un traitement égalitaire le droit à une 
planification non conforme (ATF 113 Ia 444 consid. 6).
10.
La commune recourante demande finalement qu'il soit constaté que l'article 24 RF avait déjà été 
intégré à la zone à bâtir sous l'ancien PAL.
L'affectation d'une parcelle résulte de la procédure de planification décrite aux art. 83 ss LATeC. 
Ainsi que le soutient la DAEC, il y a dès lors lieu de se référer au PAZ approuvé par elle le 23 août 
1994.
Selon l'extrait de PAZ approuvé le 23 août 1994 reproduit sur les observations de la DAEC du 
19 décembre 2018, la parcelle article 24 RF se situe certes en zone de fermes agricoles. Cela 
étant, sur requête du Juge délégué à l'instruction, le SeCA a notamment produit son dossier relatif 
à la révision du PAL de 1994, dans lequel figure en particulier un exemplaire du PAZ approuvé le 
23 août 1994 et portant la signature ainsi que le sceau officiels. Sur ce PAZ, seul l'article 25 RF se 
trouve en zone de fermes agricoles. L'article 24 RF est quant à lui affecté en zone de village. Dans 
le rapport explicatif et de conformité daté du mois de septembre 2018, il est mentionné que "La 
commune nous a fait part de l'existence d'une station-service dans les années 1960-1970 sur la 
parcelle RF 24, puis celle-ci a été remplacée par une épicerie. De 1989 à 2015, la parcelle RF 24 a 
été la propriété d'une personne privée. L'ensemble de ces éléments sont antérieures à la révision 
générale du PAL approuvée en 1994. Ce qui prouve que la parcelle RF 24 ne peut pas être en lien 
à une quelconque affectation agricole". Sur cet aspect, il peut également être renvoyé au rapport 
d'étude relatif à la révision générale du PAL de 1994 qui contient le plan n° 5 intitulé "Terrains non 
construits", sur lequel les exploitations agricoles sont localisées. Or, le bâtiment sis sur la 
parcelle 24 RF n'y est pas répertorié, contrairement à celui sis sur l'article 25 RF. Ce dernier 
rapport indique de plus ce qui suit:
"Le plan n° 5 indique la localisation des exploitations agricoles. Un grand nombre d'entre elles sont situées 
dans le village. Cela pose un problème de zonage, car ces terrains à usage agricole ne peuvent être traités 
comme les autres terrains à bâtir. Lorsque la chose est possible ces terrains ont été affectés à la zone 
agricole. Mais lorsque l'exploitation est enclavée dans la zone à bâtir, les terrains ont été affectés à une zone 
de fermes agricoles, assimilable à la zone agricole. Seule différence: le statut du terrain en cas d'arrêt 
d'exploitation qui pourrait réintégrer la zone à bâtir (statut actuel)".
Enfin, il est constaté que, sur le PAZ précédent – qui avait été approuvé le 11 décembre 1979 –, 
les parcelles 24 et 25 RF étaient affectées en zone de village.
Ainsi, on doit constater que, d'une part, l'article 24 RF ne semble pas avoir de vocation agricole. 
D'autre part, sur la base des PAZ approuvés de 1979 et de 1994, il était affecté en zone de village. 
Partant, le fait que, dans la révision du PAL ici litigieuse, il figure dans la zone centre village ne 
constitue pas une nouvelle mise en zone à bâtir.
11.
11.1.
Mal fondé, le recours 602 2018 114 doit être rejeté. En revanche, le recours 602 2018 115 
doit être très partiellement admis en tant qu'il concerne l'affectation de l'article 24 RF. Partant, la 
décision d'approbation de la révision générale du PAL de la Commune de Gletterens rendue le 


Tribunal cantonal TC
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5 septembre 2018 est confirmée. Il est cependant constaté que l'article 24 RF était déjà affecté en 
zone à bâtir avant cette révision.
11.2.
Il appartient à A.________ SA qui succombe de supporter les frais de la procédure 
602 2018 114, en application de l'art. 131 CPJA. Ils sont fixés selon les art. 1 et 2 du tarif 
fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de 
juridiction administrative (RSF 150.12). La commune est exonérée des frais de procédure (art. 133 
CPJA).
Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.
la Cour arrête :
I.
Les causes 602 2018 114 et 602 2018 115 sont jointes.
II.
Le recours 602 2018 114 est rejeté.
III.
Le recours 602 2018 115 est partiellement admis.
IV.
La décision d'approbation de la révision générale du plan d'aménagement local de la 
Commune de Gletterens rendue le 5 septembre 2018 est confirmée. Il est cependant 
constaté que l'article 24 RF était déjà affecté en zone à bâtir avant cette révision.
V.
Les frais pour la procédure 602 2018 114, d'un montant de CHF 3'500.-, sont mis à la charge 
de A.________ SA. Ils sont compensés par l'avance de frais versée.
VI.
Il n'est pas perçu de frais pour la procédure 602 2018 115.
VII.
Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.
VIII. Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).
Fribourg, le 16 avril 2019/jfr/vth
Le Président :
La Greffière-rapporteure :