fr_gerichte · 602 2016 124 · 2017-03-07 · de

Entscheid des II. Verwaltungsgerichtshofes des Kantonsgerichts | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Augustinergasse 3, Postfach 1654, 1701 Freiburg
T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2016 124
Urteil vom 7. März 2017
II. Verwaltungsgerichtshof
Besetzung
Präsident:
Christian Pfammatter 
Richter:
Johannes Frölicher 
Dominique Gross 
Gerichtsschreiberin-Praktikantin:
Estelle Seiler
Parteien
A.________ AG, Beschwerdeführerin 
gegen
OBERAMT DES GREYERZBEZIRKS, Vorinstanz 
B.________ UND C.________, Beschwerdegegner 
Gegenstand
Raumplanung und Bauwesen
Baubewilligungsverfahren 
Beschwerde vom 10. Oktober 2016 gegen die Entscheide vom 
21. September 2016


Kantonsgericht KG
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Sachverhalt
A.
B.________ und C.________ (Beschwerdegegner) sind Eigentümer des Grundstücks Art. 
ddd in der Gemeinde E.________ (Miteigentümer je zur Hälfte). Am 14. Januar 2016 haben sie bei 
der Gemeinde E.________ ein Baubewilligungsgesuch im ordentlichen Verfahren eingereicht, für 
die 
Renovation 
(insbesondere 
Aufstockung) 
ihres 
Wohnhauses, 
den 
Anbau 
eines 
Autounterstandes und Bau von zwei Parkplätzen auf dem erwähnten Grundstück. Dieses Gesuch 
wurde im Amtsblatt Nr. fff öffentlich aufgelegt ("Renovation Wohnhaus und Anbau Autounterstand; 
Art. ddd GB"). 
B.
Hiergegen sind keine Einsprachen ergangen. Die Gemeinde E.________ begutachtete das 
Baubewilligungsgesuch am 9. Februar 2016 positiv und stellte es gleichentags dem Bau- und 
Raumplanungsamt (BRPA) zur Begutachtung zu. 
C.
Am 27. April 2016 – nach Konsultation der betroffenen Amtsstellen – erstattete das BRPA 
zum Baubewilligungsgesuch ein ungünstiges Gutachten. Dieses wurde im Wesentlichen damit 
begründet, dass das fragliche Grundstück gemäss dem Planungs- und Baureglement der 
Gemeinde E.________ (PBR) und dem einschlägigen Zonennutzungsplan in der Wohnzone II 
liege und der sogenannten "Geschlossenen und Sonderbauweise" nach Art. 11 PBR unterstellt 
sei. Bereits das bestehende Gebäude überschreite die gemäss Art. 19 PBR anwendbaren 
Nutzungsziffern und halte die vorgeschriebenen Grenzabstände nicht ein. Die geplante 
Aufstockung dürfe gemäss Art. 11 PBR nur über ein Detailbebauungsplanverfahren bzw. einen 
Sanierungsplan zugelassen werden. Ein solcher liege indes nicht vor und es sei auch keine 
Abweichung von dieser Regelung beantragt worden. Ferner sei das Gutachten des Amtes für 
Mobilität vom 18. Februar 2016 ungünstig ausgefallen; gemäss diesem Gutachten müssten die 
Parkplätze vom Flurweg einen Abstand von 50 cm aufweisen. Darüber hinaus müsse 
insbesondere aufgezeigt werden, dass die Wendemanöver ausserhalb des Grundstücks Art. ggg 
ausgeführt werden könnten. Dem Bauvorhaben könne demnach nicht zugestimmt werden.
D.
Das BRPA liess die Unterlagen folglich dem Oberamt des Greyerzbezirks zukommen, 
welches mit Schreiben vom 10. Mai 2016 der Gemeinde und den Beschwerdegegnern 
Gelegenheit zur Stellungnahme gewährte. 
Die Gemeinde informierte das Oberamt am 25. Mai 2016, dass das Baubewilligungsgesuch 
nochmals öffentlich aufgelegt werde, und zwar mit dem Vermerk "Abweichung Art. 11 PBR 
Gemeinde 
E.________ 
bezüglich 
Erstellen 
eines 
Sanierungsplanes". 
Hinsichtlich 
der 
Aussenparkplätze hielt die Gemeinde fest, dass die Umgebungspläne entsprechend ergänzt 
würden und ferner der Gemeinderat als Grundeigentümer der Parzelle Art. ggg das 
Durchgangsrecht für Wendemanöver erteile. 
Entsprechend wurde das Gesuch im Amtsblatt Nr. hhh erneut öffentlich aufgelegt ("Renovation 
Wohnhaus [Erstwohnung] und Anbau Autounterstand, mit Abweichung Art. 11 PBR Gemeinde 
E.________ bezüglich Erstellung eines Sanierungsplanes; Art. ddd GB"). Die betroffenen 
Anstösser und insbesondere auch die A.________ AG als Eigentümerin der benachbarten 
Grundstücke Art. iii und jjj wurden hierüber mit Schreiben vom 16. Juni 2016 informiert. 


Kantonsgericht KG
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E.
Die A.________ AG hat daraufhin am 17. Juni 2016 Einsprache erhoben; sie beantragte 
sinngemäss, die Baubewilligung bzw. die Abweichungsbewilligung nicht zu erteilen. 
Die Gemeinde hat das Baugesuch (Abweichungsgesuch) am 5. Juli 2016 erneut positiv 
begutachtet, und das BRPA erliess am 4. August 2016 – namentlich weil kein 
Detailbebauungsplan (DBP) bestehe – ein zweites ungünstiges Gutachten. 
F.
Das Oberamt hat (unter bestimmten hier nicht weiter interessierenden Bedingungen bzw. 
Auflagen) am 21. September 2016 die Baubewilligung erteilt und das Abweichungsgesuch für den 
Verzicht auf den DBP bewilligt. Auf die Einsprache der Beschwerdeführerin ist es mit einem 
weiteren Entscheid vom selben Tag nicht eingetreten. 
Zur Begründung legt das Oberamt namentlich dar, dass es im vorliegenden Fall "übermässig" sei, 
einen Sanierungsplan (DBP) zu verlangen. Demnach bewillige es das Abweichungsgesuch und 
erteile namentlich gestützt auf die Bestimmungen zur Besitzstandsgarantie die Baubewilligung. 
G.
Hiergegen hat die A.________ AG (Beschwerdeführerin) am 10. Oktober 2016 (Datum des 
Poststempels) Beschwerde an das Kantonsgericht erhoben. Sie beantragt insbesondere die 
Aufhebung der Baubewilligung bzw. sinngemäss (auch) der Abweichungsbewilligung; allfällige 
bereits ausgeführte Bauarbeiten seien zurückzubauen. In verfahrensrechtlicher Hinsicht begehrt 
sie zudem die Erteilung der aufschiebenden Wirkung.
Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus, dass die öffentliche Auflage rechtswidrig gewesen 
sei, da sie namentlich das Abweichungsgesuch nicht beinhaltete. Aus der zweiten öffentlichen 
Auflage sei nicht hervorgegangen, inwiefern von Art. 11 PBR abgewichen werden solle. Auch 
müssten alle Elemente eines Projektes gleichzeitig aufgelegt werden, was vorliegend nicht der Fall 
gewesen sei. Der Brief der Gemeinde vom 16. Juni 2016 sei unklar, unvollständig bzw. falsch 
gewesen; 
insbesondere 
sei 
nicht 
ersichtlich 
gewesen, 
dass 
Nutzungsziffern 
bzw. 
Abstandsvorschriften nicht eingehalten würden. Bereits das bestehende Gebäude überschreite die 
definierten Nutzungsziffern und halte die Abstands- bzw. Grenzvorschriften nicht ein. Trotzdem 
seien eine Erhöhung des bestehenden Gebäudes sowie der Anbau eines Autounterstandes 
geplant. Zudem könne mit einem Abweichungsgesuch nicht der Verzicht auf einen DBP erreicht 
werden. Aus ihrer Sicht sei vorliegend ein DBP zwingend erforderlich. 
H.
Das Oberamt lässt dem Kantonsgericht am 25. Oktober 2016 ein Schreiben der 
Beschwerdegegner vom 22. Oktober 2016 zukommen. Diese führen darin namentlich aus, dass 
sie umgehend nach Erhalt der Baubewilligung mit den Grab- und Maurerarbeiten für den 
Autounterstand begonnen hätten, und fragen, ob diese Arbeiten weitergeführt werden dürften. Der 
Dachaufbau werde dann "wohl oder übel" später erfolgen. 
Am 28. Oktober 2016 lassen sich die Beschwerdegegner weiter vor dem Kantonsgericht 
vernehmen. Sie tragen im Wesentlichen vor, dass das Verhalten der Beschwerdeführerin für sie 
unverständlich sei. Sie könnten sich zu den erwähnten Gesetzesartikeln nicht äussern und stellten 
lediglich fest, dass – wenn die Baueingabe nicht korrekt verlaufen wäre – das BRPA interveniert 
hätte. Für sie sei nicht nachvollziehbar, dass ihr Projekt einen DBP benötigen solle. Ein solcher 
würde an ihrem Bauvorhaben nichts ändern. Auch habe die Beschwerdeführerin bei der ersten 
öffentlichen Auflage keine Einsprache gemacht. Sie bräuchten einen gedeckten Autounterstand; 
der gewählte Standort sei der einzig mögliche, und sie verfügten über die erforderlichen 
Näherbaurechte. Zudem hätten sie die Erhöhung des Daches auf der bestehenden Scheune 


Kantonsgericht KG
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beantragt. Das Dach solle etwas erhöht werden, damit noch ein Aufenthaltsraum entstehe, der als 
Spielraum für die Kinder genutzt werden könne. Die jetzigen Platzverhältnisse seien für ihre 
Familie nicht ausreichend. Die spezielle Lage ihres Grundstücks, welches über eine Grundfläche 
von nur 324 m2 verfüge, und die deshalb nicht eingehaltenen reglementarischen Abstände könnten 
doch kein Grund sein, die Ausführung ihres Projektes zu verhindern. Am 4. November 2016 
reichen die Beschwerdegegner erneut (unaufgefordert) eine Stellungnahme ein. 
I.
Das BRPA legt am 3. November dar, dass die Beschwerdeführerin erst anlässlich der 
zweiten öffentlichen Auflage Einsprache erhoben habe. Aus diesem Grund sei nicht auf den Inhalt 
der ersten öffentlichen Auflage zurückzukommen. Für den Fall, dass das Kantonsgericht dennoch 
auf entsprechende materielle Rügen eingehen sollte, verweise es auf sein ungünstiges Gutachten 
vom 4. August 2016.
J.
Das Oberamt verweist am 7. November 2016 auf die Ausführungen im angefochtenen 
Entscheid und verzichtet auf weitere Bemerkungen. 
K.
Am 10. November 2016 lassen die Beschwerdegegner dem Kantonsgericht erneut 
unaufgefordert eine Stellungnahme zukommen. Sie tragen vor, dass möglicherweise eine 
Ortsbesichtigung notwendig sei. Am 18. November teilen sie dem Kantonsgericht mit, dass sie die 
geplanten Arbeiten ab dem 28. November 2016 ausführen würden. 
L.
Die Instruktionsrichterin hat am 25. November 2016 das Gesuch der Beschwerdeführerin um 
Erteilung der aufschiebenden Wirkung gutgeheissen.
M.
Am 3. Dezember 2016 reichen die Beschwerdegegner unaufgefordert eine weitere 
Stellungnahme ein. Sie wiederholen, dass aus ihrer Sicht ein Augenschein sinnvoll wäre. Sie seien 
traurig, dass sie wegen der unverständlichen Einsprache das baufällige Dach und die 
Erdaufschüttung nicht vor dem einbrechenden Winter machen könnten. Nun könnten sie die 
Innenarbeiten nicht ausführen, was für sie ein erhebliches Problem darstelle und Folgekosten mit 
sich bringe. Sie hätten das Haus im Jahr 2015 gekauft, damit es "in E.________er Händen" bleibe 
und weil ein Wohnungsmangel für einheimische Familien bestehe, und sie "hoffen und erwarten", 
dass das Gericht die Arbeiten so ausführen lasse, wie sie vom Oberamt bewilligt wurden. 
N.
Die Gemeinde teilt dem Kantonsgericht am 6. Dezember 2016 mit, dass sie schon bei 
früheren Baugesuchen in diesen speziellen Zonen Ausnahmen bewilligt habe, welche jeweils vom 
BRPA gutgeheissen worden seien. Deshalb habe die Gemeinde auch das hier zu beurteilende 
Bauvorhaben positiv begutachtet. 
O.
Am 27. Februar 2017 reichen die Beschwerdegegner eine weitere Stellungnahme ein. Sie 
äussern, dass sie nun unbedingt mit den Arbeiten weiterfahren wollten. Mit Erstaunen hätten sie 
ferner zur Kenntnis genommen, dass auch das zweite Gutachten des BRPA negativ ausgefallen 
war. Leider sei ihre Parzelle nur 324 m2 gross. Für sie sei wichtig, dass eine grössere Familie 
einigermassen komfortabel in ihrem Haus wohnen könne. Dazu gehöre auch ein Autounterstand. 
Sie hofften, dass nun möglichst bald "grünes Licht" gegeben werde. Ihr Vorhaben sei sicher "nichts 
Weltbewegendes", und die unverständliche Einsprache der Beschwerdeführerin habe sie jetzt 
genügend lang beschäftigt. 
P.
Auf die weiteren Parteivorbringen und die eingereichten Unterlagen wird – soweit für die 
Entscheidfindung erforderlich – im Rahmen der Erwägungen eingegangen.


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Erwägungen
1.
Das Kantonsgericht ist zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig (Art. 141 
Abs. 1 des kantonalen Raumplanungs- und Baugesetzes vom 2. Dezember 2008 [RPBG; SGF 
710.1] in Verbindung mit Art. 114 Abs. 1 lit. c des kantonalen Gesetzes vom 23. Mai 1991 über die 
Verwaltungsrechtspflege [VRG; SGF 150.1]). Bei der Beschwerdeführerin handelt es sich um die 
Eigentümerin der Grundstücke Art. iii und jjj der Gemeinde E.________, welche (über den 
K.________weg) an das streitbetroffene Grundstück Art. ddd angrenzen. Die Beschwerdeführerin 
hat im Rahmen der zweiten öffentlichen Auflage gegen das Bauprojekt Einsprache erhoben. Sie ist 
damit zur Ergreifung des Rechtsmittels berechtigt (Art. 76 VRG; Art. 141 Abs. 4 RPBG), wobei 
hinsichtlich des allfälligen Einbezugs von Elementen der ersten öffentlichen Auflage auf die 
nachfolgende Erwägung 5 verwiesen wird. Die Beschwerdefrist wurde eingehalten (Art. 79 Abs. 1 
VRG). Auch wurde der Kostenvorschuss rechtzeitig bezahlt (Art. 128 VRG). Auf die Beschwerde 
ist daher einzutreten.
2.
Mit der Beschwerde an das Kantonsgericht können die Verletzung des Rechts ein-
schliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige oder unvoll-
ständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden (Art. 77 VRG). Die 
Unangemessenheit kann im vorliegenden Verfahren – soweit sich überhaupt entsprechende 
Ermessensfragen stellen – nur im Rahmen von Art. 33 Abs. 3 lit. b des Bundesgesetzes vom 
22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG; SR 700) in Verbindung mit Art. 78 Abs. 2 lit. c VRG 
gerügt werden. 
3.
a)
Das 
Oberamt 
hat 
mit 
seinem 
Entscheid 
vom 
21. 
September 
2016 
den 
Beschwerdegegnern die Baubewilligung für ihr Bauvorhaben erteilt und das Abweichungsgesuch 
für den Verzicht auf einen DBP bewilligt. Mit einem weiteren Entscheid vom selben Tag ist es auf 
die Einsprache der Beschwerdeführerin nicht eingetreten, da diese lediglich im Rahmen der 
zweiten öffentlichen Auflage Einsprache erhoben habe und die in einer früheren Auflage 
aufgeführten Elemente nicht mehr in Frage gestellt werden könnten. 
b)
Hinsichtlich des Nichteintretensentscheides ist festzuhalten, dass das Kantonsgericht 
nach Art. 98 Abs. 2 VRG reformatorisch entscheiden kann. Es steht ihm demnach (unter 
bestimmten 
Bedingungen) 
auch 
zu, 
bei 
Aufhebung 
eines 
vorinstanzlichen 
Nichteintretensentscheides selber den Sachentscheid zu fällen und nicht nur über das 
Nichteintreten zu entscheiden (vgl. DONATSCH, in Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz 
des Kantons Zürich, 3. Aufl. 2014, § 63 N. 18 mit Hinweisen). Ein solches Verfahren ist ggf. – je 
nach Verfahrensausgang in der Sache – auch hier angezeigt, weil das Oberamt aufgrund der 
Erteilung der Baubewilligung und der Gutheissung des Abweichungsgesuches bereits einen 
Sachentscheid gefällt hat (vgl. z.B. Urteil VG ZH VB.2015.00718 vom 21. April 2016 E. 4.2). 
Weiter wird hinsichtlich des Nichteintretens auf die Einsprache bzw. hinsichtlich der 
Prüfungsbefugnis des Kantonsgerichtes bereits an dieser Stelle auf die Ausführungen in Erwägung 
5 verwiesen.
4.
a)
Art. 11 Abs. 1 PBR sieht vor, dass der Zonennutzungsplan Gebiete bezeichnet, die der 
geschlossenen Bauweise nach Art. 52 ARzRPBG (gemeint wohl: Art. 124 Abs. 2 RPBG in 
Verbindung mit Art. 54 des kantonalen Ausführungsreglements vom 1. Dezember 2009 zum 


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Raumplanungs- und Baugesetz [RPBR; SGF 710.11]) entsprechen oder in denen die bestehenden 
Gebäude den laut RPBG und ARzRPBG (recte: RPBR) vorgeschriebenen Grenz- und/oder 
Gebäudeabständen (Regelbauweise) nicht entsprechen.
b)
Das hier interessierende Grundstück Art. ddd der Beschwerdegegner befindet sich 
gemäss dem Zonennutzungsplan der Gemeinde E.________ in der Wohnzone II, im Sektor 
L.________. Es ist im Zonennutzungsplan mit entsprechend vertikal schraffierten Flächen markiert 
und ist demnach der sogenannten "Geschlossenen und Sonderbauweise" gemäss Art. 11 PBR 
unterstellt.
c)
Art. 11 Abs. 2 und 3 PBR betreffend die "Geschlossene und Sonderbauweise" bestimmt 
folgendes:
"2
Dort, wo die geschlossene Bauweise vorhanden ist gelten die bestehenden Bautiefen, Baulinien, 
Gebäudehöhen usw. und sind entsprechend einzuhalten. Die Ausnützungsziffer und die Überbauungsziffer 
sind nicht anwendbar. Abbruch und Wiederaufbau, soweit dies mit Änderungen im Grundriss und Volumen 
verbunden ist, kann nur über ein Detailbebauungsplanverfahren zugelassen werden (Sanierungsplan) (…). 
3
Gebiete, welche nicht als geschlossene Bauweise gelten und wo infolge der bestehenden Parzellen- und 
Siedlungsstruktur die Anwendung der Vorschriften der Regelbauweise eine sinnvolle Überbauung und/oder 
Ergänzung nicht zulassen oder unverhältnismässige Auswirkungen haben, kann die Sonderbauweise 
geltend gemacht werden. Die entsprechenden Vorschriften sind mittels eines Sanierungsplanes festzulegen. 
Der Perimeter umfasst diejenigen Grundstücke, welche nachbarrechtlich betroffen sind, und wird von Fall zu 
Fall festgelegt."
d)
In casu ist unbestritten, dass die bestehende Baute auf der Parzelle Art. ddd die in der 
Wohnzone II gemäss Art. 19 PBR definierten Nutzungsziffern und die anwendbaren 
Grenzabstände – auf die vorliegend nicht weiter eingegangen werden muss – nicht einhält. Weiter 
ist unbestritten, dass das Bauvorhaben der Beschwerdegegner insbesondere eine Aufstockung 
und damit eine Vergrösserung des Gebäudevolumens umfasst. 
Das BRPA hatte in seinen Gutachten vom 27. April 2016 und vom 4. August 2016 dargelegt, dass 
das Bauvorhaben nur über ein DBP-Verfahren zugelassen werden kann. Es begründete dies im 
Wesentlichen damit, dass das Bauvorhaben mit Änderungen im Volumen und im Grundriss 
verbunden ist und Art. 11 Abs. 2 PBR für diesen Fall vorsieht, dass entsprechende Projekte nur 
über ein DBP-Verfahren zugelassen werden können. 
Indes sind nach Ansicht des Kantonsgerichtes vorliegend nicht die Vorschriften von Art. 11 Abs. 2 
PBR einschlägig, da es sich nicht um eine geschlossene Bauweise im Sinne von Art. 54 RPBR in 
Verbindung mit Art. 124 Abs. 2 RPBG handelt. So sieht doch Art. 124 Abs. 2 RPBG vor, dass 
Bauten in der geschlossenen Bauweise grundsätzlich an der Grundstücksgrenze erstellt werden 
müssen, und dass die weiteren Vorschriften, namentlich über die Gebäudetiefen, die vertikalen 
Profile und die Baulinien, im Ortsplan festgelegt werden. Dies erscheint bei der vorliegenden 
bestehenden Einzelbaute nicht einschlägig. Auch aus den Schemen in Art. 54 RPBR ergibt sich, 
dass im hier zu beurteilenden Fall keine geschlossene Bauweise vorliegt, und demnach Art. 11 
Abs. 2 PBR nicht anwendbar ist. Vielmehr ist davon auszugehen, dass es sich um eine 
Sonderbauweise im Sinne von Art. 11 Abs. 3 PBR handelt, da eben keine geschlossene Bauweise 
vorliegt und in casu die erlaubten Nutzungsziffern bzw. Grenzabstände der Regelbauweise bereits 
überschritten sind (vgl. hierzu auch Art. 11 Abs. 1 PBR). Auch Art. 11 Abs. 3 PBR sieht jedoch klar 


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vor, dass die Sonderbauweise (im Rahmen einer Überbauung oder Ergänzung) bedingt, dass die 
entsprechenden Vorschriften mittels eines DBP (Sanierungsplanes) festgelegt werden ("Die 
entsprechenden Vorschriften sind mittels eines Sanierungsplanes festzulegen"). Weiter legt Art. 11 
Abs. 3 PBR fest, dass der DBP-Perimeter diejenigen Grundstücke umfasst, welche 
nachbarrechtlich betroffen sind, und von Fall zu Fall festgelegt wird. 
e)
Es ergibt sich damit in casu, dass das geplante Bauvorhaben aufgrund von Art. 11 
Abs. 3 PBR nur gestützt auf einen entsprechenden DBP bewilligt und realisiert werden könnte. 
Selbst wenn schliesslich der vorliegende Fall – entsprechend der Stellungnahme des BRPA – 
anstatt unter Art. 11 Abs. 3 PBR unter dessen Abs. 2 subsumiert würde, könnte das hier zu 
beurteilende Baubewilligungsverfahren für ein Bauvorhaben, welches eine Vergrösserung des 
Volumens und Änderungen im Grundriss beinhaltet, gemäss dem klaren Wortlaut von Art. 11 
Abs. 2 PBR nur gestützt auf einen DBP (Sanierungsplan) erfolgen. 
f)
Wie 
nachfolgend 
aufgezeigt 
wird, 
geht 
es 
auch 
nicht 
an, 
mittels 
eines 
Abweichungsgesuches vorzusehen, dass für ein bestimmtes Bauvorhaben auf einen DBP 
verzichtet wird und direkt der Weg des Baubewilligungsverfahrens beschritten werden kann: 
So bilden zwar die Planung und das Baubewilligungsverfahren ein sinnvolles Ganzes, in dem jeder 
Teil eine spezifische Funktion erfüllt. Das Planungsverfahren ist jedoch deutlich vom 
Baubewilligungsverfahren abzugrenzen. Baubewilligungen haben den planerischen Stufenbau zu 
beachten (vgl. BGE 120 Ib 207 E. 5; 114 Ib 312 E. 3a).
Beim Planungsverfahren entstehen in einem Verfahren, das Rechtsschutz (Art. 33 f. RPG) und 
demokratische Mitwirkung (Art. 4 RPG) sichert, aufgrund einer umfassenden Abstimmung und 
Abwägung (Art. 1 Abs. 1 Satz 2, Art. 2 Abs. 1 RPG) nach Massgabe des kantonalen Richtplans 
(Art. 6 ff., Art. 26 Abs. 2 RPG) und allfälliger regionaler oder kommunaler Richtpläne die für die 
Privaten verbindlichen Nutzungspläne (Art. 14 ff. RPG; vgl. nur BGE 114 Ib 312 E. 3a; 116 Ib 50 
E. 3a). Ein entsprechendes Verfahren ist auf kantonaler Ebene auch für DBP (als 
Sondernutzungspläne) vorgesehen: So sind namentlich nach Art. 83 RPBG die DBP, ebenso wie 
die Zonennutzungspläne und die dazugehörigen Vorschriften, während 30 Tagen bei der 
Gemeindeschreiberei und beim Oberamt öffentlich aufzulegen (Abs. 1). Diese Bestimmung geht 
damit bereits über die Anforderungen von Art. 33 Abs. 1 RPG bzw. von Art. 29 Abs. 2 BV hinaus, 
da die vorgeschriebene Auflage vor der Genehmigung durch die Raumplanungs-, Umwelt- und 
Baudirektion (RUBD) erfolgt (vgl. BGE 135 II 286 E. 5; WALDMANN/HÄNNI, Kommentar 
Raumplanungsgesetz, 2006, Art. 33 N. 7, mit Hinweisen; Urteil KG FR 602 2014 66 vom 16. Juni 
2016 E. 7d). Gegen die DBP und die dazugehörigen Vorschriften kann Einsprache erhoben 
werden (Art. 83 Abs. 2 RPBG), wobei insbesondere auch bestimmte national tätige Organisationen 
und kantonale Vereinigungen zur Einsprache befugt sind (Art. 84 RPBG). Der Gemeinderat fällt 
über die unerledigten Einsprachen einen begründeten Entscheid. Sodann muss nach Art. 26 
Abs. 1 RPG eine kantonale Behörde die Nutzungspläne und ihre Anpassungen genehmigen. Sie 
prüft gemäss Art. 26 Abs. 2 RPG die Nutzungspläne und deren Anpassungen auf ihre 
Übereinstimmung mit den vom Bundesrat genehmigten kantonalen Richtplänen. Diese 
Genehmigung hat nach Art. 26 Abs. 3 RPG konstitutive Bedeutung; deshalb dürfen die 
Anordnungen des Nutzungsplans erst angewendet werden, wenn der Genehmigungsbeschluss 
rechtskräftig geworden ist (RUCH, in Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, 1999, 
Art. 26 N. 33 f.; WALDMANN/HÄNNI, Kommentar Raumplanungsgesetz, 2006, Art. 26 N. 17; BGE 
135 II 22 E. 1.2.1). Die bundesrechtlich vorgesehene Genehmigungspflicht erfasst sowohl 


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Rahmen- als auch Sondernutzungspläne (WALDMANN/HÄNNI, Kommentar Raumplanungsgesetz, 
2006, Art. 26 N. 4) – und mithin insbesondere auch die im kantonalen Recht vorgesehenen DBP. 
Entsprechend sieht auch Art. 86 Abs. 3 bzw. 4 RPBG vor, dass die RUBD die DBP, 
Zonennutzungspläne und die dazugehörigen Vorschriften unter dem Gesichtspunkt der Gesetzes- 
und Zweckmässigkeit und ihrer Übereinstimmung mit den kantonalen und regionalen Plänen prüft 
und genehmigt, und dass die Pläne und Vorschriften (erst) mit ihrer Genehmigung in Kraft treten. 
Gleichzeitig mit der Genehmigung entscheidet die RUBD nach Art. 88 RPBG auch über die gegen 
die Einspracheentscheide der Gemeinde erhobenen Beschwerden (Abs. 1 und 2). Diese 
Entscheide können sodann mit Beschwerde an das Kantonsgericht angefochten werden (Abs. 3).
Dagegen dient das Baubewilligungsverfahren der Abklärung, ob Bauten und Anlagen der im 
Nutzungsplan ausgedrückten räumlichen Ordnungsvorstellung entsprechen (Art. 22 RPG). Erste 
und zentrale Bauvoraussetzung ist, dass "die Bauten und Anlagen dem Zweck der Nutzungszone 
entsprechen" (Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG), d.h. das Bauwerk muss "zonenkonform" sein. Die 
Zonenkonformität ergibt sich für jede Zone aus dem Nutzungsplan und den zugehörigen 
Nutzungsvorschriften (vgl. BGE 132 II 10 / Pra 2006 141 969). Darüber hinausgehend – d.h. 
abgesehen von der Zonenkonformität – wird im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens die 
Übereinstimmung mit der einschlägigen Gesetzgebung schlechthin geprüft (Urteil BGer 
1P.647/2001 vom 1. März 2002 E. 2. 3; WALDMANN/HÄNNI, Kommentar Raumplanungsgesetz, 
2006, 
Art. 
22 
N. 
2). 
Das 
Baubewilligungsverfahren 
bezweckt 
damit 
einzelfallweise 
Planverwirklichung, soll aber nicht selbständige Planungsentscheide hervorbringen. Das 
Baubewilligungsverfahren verfügt weder über das sachlich nötige Instrumentarium, noch ist es 
bezüglich Rechtsschutz und demokratischer Legitimation geeignet, den Nutzungsplan im Ergebnis 
zu ergänzen oder zu ändern (BGE 116 Ib 50 E. 3a; vgl. auch 120 Ib 207 E. 5; 113 Ib 371 E. 5). 
Dieser planerische Stufenbau und die den verschiedenen Planungsinstrumenten zukommenden 
Rechtswirkungen gelten auch auf Gemeindeebene (vgl. zum Ganzen auch Urteil BGer 
1A.154/2002 vom 22. Januar 2003 E. 4.1).
Entsprechend geht es nicht an – da sich nach dem Vorgesagten insbesondere die Funktionen und 
die Verfahrensgestaltung des Planungsverfahrens einerseits und des Baubewilligungsverfahrens 
andererseits deutlich unterscheiden –, mittels eines Abweichungsgesuches vorzusehen, dass 
entgegen den diesbezüglich klaren Bestimmungen des PBR für ein bestimmtes Bauvorhaben auf 
einen DBP verzichtet und direkt der Weg des Baubewilligungsverfahrens beschritten werden kann 
(vgl. zum Ganzen auch Urteil KG FR 602 2016 88 ff. vom 5. Dezember 2016 E. 4). 
g)
Dies ergibt sich zudem auch aus der Gesetzessystematik. So befinden sich doch die 
Art. 147 ff. RPBG, welche das Abweichungsgesuch regeln, im 9. Kapitel des RPBG, welches unter 
dem Titel "Bau-, Abbruch-, Standortbewilligung" steht, und dort im zweiten Abschnitt unter dem 
Titel "Baubewilligung". Entsprechend sieht Art. 147 RPBG vor, dass Abweichungen von der jeweils 
zuständigen Baubewilligungsbehörde zugelassen werden können. Die Bestimmungen zum 
Abweichungsgesuch finden demnach auch aus gesetzessystematischen Gründen und aus 
Gründen der Zuständigkeit auf das Planungsverfahren keine Anwendung; sie erlauben lediglich, 
im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens ggf. von bestimmten Vorschriften abzuweichen, nicht 
aber, auf ein vorgelagertes Planungsverfahren bzw. im hier zu beurteilenden Fall auf ein DBP-
Verfahren zu verzichten. 
h)
Die Argumentation der Beschwerdegegner in ihren zahlreichen Eingaben an das 
Kantonsgericht indiziert kein anderes Ergebnis. Insbesondere ergibt sich die Bewilligungsfähigkeit 


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des vorliegenden Baugesuches (ohne Durchführung des vorgelagerten DBP-Verfahrens) in keiner 
Weise daraus, dass die Beschwerdegegner vortragen, dass ein DBP nichts an ihrem Vorhaben 
ändern würde. So wird doch die Frage, ob bzw. inwiefern ihr Bauvorhaben bewilligungsfähig ist, 
entscheidend davon abhängen, welche Vorschriften im DBP etabliert werden. Auch wenn die 
Beschwerdegegner sinngemäss vorbringen, dass sie nichts dafür könnten, dass ihr Grundstück 
nur eine Fläche von 324 m2 aufweise und sie mehr Platz für ihre Familie benötigten, mag dieser 
Wunsch zwar verständlich sein, er ist aber für das hier zu beurteilende Verfahren ohne Belang. 
Überdies können die Beschwerdegegner aus ihrem Vorbringen, dass sie das Grundstück im Jahr 
2015 gekauft hätten, damit es in "E.________er Händen" bleibe, nichts zu ihren Gunsten ableiten, 
und auch aus der Argumentation der Beschwerdegegner, dass ihr Vorhaben "nichts 
Weltbewegendes" sei, ergibt sich in keiner Weise ein Anspruch auf eine Baubewilligung im 
vorliegenden Verfahren. Ferner kann auch die Tatsache, dass ein Gebäude die anwendbaren 
Nutzungsziffern bzw. Abstandsvorschriften bereits überschreitet, entgegen der Argumentation der 
Beschwerdegegner grundsätzlich sehr wohl Grund sein, ein Bauvorhaben, welches die 
Vergrösserung des Gebäudevolumens vorsieht, nicht zu bewilligen; dies erklärt sich schon vor 
dem Hintergrund, dass Gesetze von den Rechtsunterworfenen einzuhalten sind. Zudem obliegt es 
doch dem sorgfältigen Käufer, vorgängig zum Grundstückskauf im Rahmen der Due-Diligence-
Prüfung abzuklären, ob eine bestimmte Immobilie für seine Zwecke geeignet ist bzw. ob das von 
ihm vorgesehene Bauvorhaben und die geplante Nutzung realisiert werden können, und die 
erforderlichen Massnahmen zu ergreifen bzw. ggf. vom Kauf abzusehen. 
i)
Zusammenfassend ergibt sich damit, dass das Oberamt die Baubewilligung zu Unrecht 
erteilt sowie das Abweichungsgesuch für den Verzicht auf einen Detailbebauungs- bzw. 
Sanierungsplan bewilligt hat. 
5.
Nach dem Vorgesagten ist festzuhalten, dass zum einen ohne DBP keine Baubewilligung 
erteilt werden kann, und zum anderen das Abweichungsgesuch für den Verzicht auf den DBP zu 
Unrecht bewilligt wurde, da eine entsprechende Ausnahme gar nicht gestützt auf Art. 147 ff. RPBG 
gewährt werden kann. Es besteht demnach ein enger Sachzusammenhang zwischen der ersten 
Auflage, welche das Bauvorhaben an sich betraf, und der zweiten öffentlichen Auflage, welche im 
Wesentlichen 
das 
Abweichungsgesuch 
beinhaltete. 
Aufgrund 
dieses 
engen 
Sachzusammenhangs, und da sich die Rügen der Beschwerdeführerin sinngemäss (auch) gegen 
die erteilte Ausnahmebewilligung richten, hätte das Oberamt auf die Einsprache der 
Beschwerdeführerin eintreten müssen, und auch das Kantonsgericht kann bzw. muss folglich das 
gesamte mit der zweiten Auflage im (engen) Zusammenhang stehende Bauvorhaben beurteilen 
(vgl. auch Urteil BGer 1C_474/2015 vom 17. Juni 2016 E. 3.2). 
6.
Die Beschwerdegegner beantragen ferner die Durchführung eines Augenscheins.
a)
Nach Art. 46 Abs. 1 lit. d VRG kann die Behörde einen Augenschein anordnen. Der 
Entscheid darüber steht im pflichtgemässen Ermessen der anordnenden Behörde. Die 
Durchführung eines Augenscheins ist nur dann geboten, wenn die tatsächlichen Verhältnisse 
unklar sind und anzunehmen ist, die Parteien vermöchten durch ihre Darlegungen vor Ort 
Wesentliches zur Erhellung der sachlichen Grundlagen des Rechtsstreits beizutragen (PLÜSS, in 
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. Aufl. 2014, § 7 N. 79). 
b)
Die lokalen Gegebenheiten und der massgebliche Sachverhalt sind, soweit 
prozessrelevant, aus den vorliegenden Verfahrensakten genügend ersichtlich, weshalb sich die 


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Fragen, welche die hier zu beurteilende Angelegenheit aufwirft, ohne den beantragten 
Augenschein beantworten lassen. Demnach kann das Kantonsgericht auf dessen Durchführung 
verzichten (zur antizipierten Beweiswürdigung siehe Urteil BGer 6B_82/2015 vom 26. März 2015 
E. 1.1 mit Hinweisen).
7.
Im Ergebnis ist die Beschwerde damit gutzuheissen und die angefochtenen Entscheide vom 
21. September 
2016 
(Baubewilligung 
einschliesslich 
Abweichungsbewilligung 
sowie 
Einspracheentscheid) sind aufzuheben. Basierend auf dem derzeit gültigen Zonennutzungsplan 
und Art. 11 PBR betreffend die "Geschlossene und Sonderbauweise" bedürfte das Bauvorhaben 
der Beschwerdegegner eines DBP als Grundlage. Erst gestützt auf einen rechtsgültigen DBP 
könnte sodann ggf. geprüft werden, ob bzw. inwiefern dieses Bauvorhaben zulässig ist. 
Aufgrund der Gutheissung der Beschwerde, und da ferner unklar ist, ob ein DBP-Verfahren 
eingeleitet wird und wie die einschlägigen Vorschriften genau ausgestaltet würden, erübrigt es 
sich, auf die weiteren Rügen der Beschwerdeführerin einzugehen. 
8.
a)
Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die Verfahrenskosten (CHF 2'500.-) zu drei 
Vierteln, mithin zu CHF 1'875.-, den unterliegenden Beschwerdegegnern aufzuerlegen, welche am 
Beschwerdeverfahren teilgenommen und das Baubewilligungsgesuch aufrechterhalten haben (Art. 
131 f. VRG; Art. 1 und 2 des kantonalen Tarifs vom 17. Dezember 1991 der Verfahrenskosten und 
Entschädigungen in der Verwaltungsjustiz [TarifVJ; SGF 150.12]; Urteil BGer 1C_233/2009 vom 
30. September 2009 E. 3). Dem Staat Freiburg werden keine Verfahrenskosten auferlegt (Art. 133 
VRG). Der Kostenvorschuss in der Höhe von CHF 2'500.- wird der obsiegenden 
Beschwerdeführerin zurückerstattet. 
b)
Es wird keine Parteientschädigung gewährt. 
(Dispositiv auf der nächsten Seite)


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Der Hof erkennt:
I.
Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen gutgeheissen. 
Der Entscheid des Oberamtes vom 21. September 2016 hinsichtlich der Baubewilligung und 
der Abweichungsbewilligung sowie der Einspracheentscheid vom 21. September 2016 
werden aufgehoben. 
II.
Die Verfahrenskosten von CHF 2'500.- werden zu drei Vierteln, ausmachend CHF 1'875.- 
den Beschwerdegegnern auferlegt. Der Kostenvorschuss von CHF 2'500.- wird der 
Beschwerdeführerin zurückerstattet. 
III.
Es wird keine Parteientschädigung gewährt.
IV.
Zustellung.
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen ab Zustellung Beschwerde beim Bundesgericht 
eingereicht werden. Gegen die Festsetzung der Höhe der Verfahrenskosten und der 
Parteientschädigung ist innert 30 Tagen die Einsprache an die Behörde, die entschieden hat, 
zulässig, sofern nur dieser Teil des Entscheides angefochten wird (Art. 148 VRG).
Freiburg, 7. März 2017/dgr
Präsident
Gerichtsschreiberin-Praktikantin