fr_gerichte · 602 2021 81 · 2022-08-26 · de

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
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—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2021 81
602 2021 82
Arrêt du 26 août 2022
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Christian Pfammatter 
Juges :
Johannes Frölicher, Dominique Gross 
Greffier-stagiaire :
Jean-Baptiste Haymoz
Parties
A.________ 
et 
B.________, 
recourants, 
représentés 
par 
Me Valentin Aebischer, avocat
contre
PRÉFECTURE DE LA SARINE, autorité intimée 
et
C.________ et D.________, intimés, représentés par Me Maxime 
Morard, avocat
Objet
Aménagement du territoire et constructions – Recours contre décision 
de rejet sur opposition en matière de permis de construire, requête 
d'effet suspensif
Recours du 7 juin 2021 contre la décision du 11 mai 2021
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considérant en fait
A.
C.________ et D.________ sont propriétaires de l’art. eee du registre foncier (RF) de la 
commune de E.________ en zone résidentielle urbaine à faible densité (ZRFD) selon le plan 
d'aménagement local (PAL) en vigueur. La parcelle comprend également une portion de zone verte 
de protection du paysage et une portion de zone forestière. L'art. eee RF se trouve également dans 
un périmètre archéologique selon la 4ème modification du PAL actuellement à l'enquête.
Par avis publié dans la Feuille officielle du 15 novembre 2019, les propriétaires ont mis à l’enquête 
publique la construction de trois habitations individuelles groupées sur cette parcelle. La demande 
de permis est assortie de dérogations aux mesures de protection des boisements hors forêt.
La mise à l’enquête publique a suscité une opposition de la part de B.________ et de A.________, 
propriétaires de l'art. fff RF. Les opposants ont principalement fait valoir l'absence de motif à une 
dérogation aux mesures de protection des boisements hors-forêt, la non-conformité à la zone du 
type de construction prévu, le non-respect de la distance à la limite de la forêt, l'absence de prise de 
contact préalable avec le Service archéologique (SAEF), le bruit excessif généré par la pompe à 
chaleur (PAC), la modification trop importante du terrain naturel, l'aspect général inacceptable du 
projet et l'atteinte à leur droit à la sphère privée. Ils ont, par ailleurs, demandé une indemnité de 
CHF 100'000.-.
B.
La commune et les services cantonaux ont émis des préavis positifs, certains assortis de 
conditions à l'exception du Service de l’énergie (SdE) et du Service des forêts et de la nature (SFN) 
qui se sont prononcés défavorablement. La première autorité a considéré que le projet ne respectait 
pas les exigences de la loi fribourgeoise du 9 juin 2000 sur l'énergie (LEn; RSF 770.1). Pour sa part, 
le SFN a relevé que la suppression d'arbres majeurs était prévue pour permettre la réalisation de 
places de parc. De ce fait, l'autorité susnommée a indiqué que leur emplacement devait être adapté 
pour permettre le maintien desdits arbres. S’appuyant sur les différents préavis, le 15 octobre 2020, 
le Service des constructions et de l’aménagement (SeCA) a émis un préavis de synthèse 
défavorable. Il a invité les requérants à adapter leur dossier dans le sens indiqué. 
Le 10 novembre 2020, les requérants ont modifié leur projet en prenant en compte tant les 
remarques du SdE que celles du SFN. Suite à ces modifications, ces services spécialisés ont émis 
de nouveaux préavis, favorables avec conditions, le 25 novembre 2020, respectivement le 
1er décembre 2020, de sorte que le SeCA a modifié son préavis de synthèse en conséquence le 
4 décembre 2020.
Par ailleurs, dans le même courrier, constatant que le secteur où les constructions devaient être 
implantées était concerné par la révision en cours du plan d'aménagement local (PAL) de la 
commune de Fribourg, le SeCA a donné son accord à un effet anticipé dudit plan;
C.
Par décision du 11 mai 2021, la Lieutenante de Préfet du district de la Sarine a accordé le 
permis de construire sollicité. 
Le même jour, elle a rejeté l'opposition déposée par B.________ et A.________. Concernant 
l'abattage d'arbre, elle a relevé que le plan d'arborisation a été modifié en tenant compte des 
remarques du SFN et des opposants. La commune avait également donné un préavis favorable à 
l'égard de la demande de dérogation aux mesures de protection des boisements hors-forêt. Le grief 
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de non-conformité des constructions à la zone a également été rejeté. Selon la Préfecture, c'est à 
tort que les recourants considèrent qu'il s'agit d'une habitation collective et non d'habitations 
individuelles groupées. En l'espèce, les logements sont superposés et juxtaposés et quatre 
logements sont situés en relation directe de plain-pied avec un espace extérieur d'agrément privé. 
Concernant la violation de la distance à la limite de la forêt, la Préfecture a relevé que ce grief était 
devenu sans objet car les plans ont été adaptés. Elle a également rejeté l'opposition quant à 
l'absence de prise de contact préalable avec le Service archéologique de l'Etat de Fribourg (SAEF) 
qui a bien été consulté. Ce dernier avait rendu un préavis positif avec condition le 3 septembre 2020. 
Concernant les nuisances sonores de la PAC, elle relève que l'installation est prévue en sous-sol et 
que sa sortie d'air est indiquée par un saut de loup. Dans son préavis, le Service de l'énergie (SEn) 
a considéré que les valeurs de planification étaient respectées. La Lieutenante de Préfet a relevé 
que les recourants ne soulevaient aucun grief permettant de s'éloigner de ce rapport officiel. Elle 
s'est, ensuite, prononcée sur les modifications du terrain naturel qui seraient trop importantes. Les 
préavis du Conseil communal et du SeCA indiquent qu'il s'agit de modifications mineures. Ne 
démontrant pas en quoi le projet porterait atteinte à leur droit ni en quoi il justifierait de s'écarter 
desdits préavis, le grief a été rejeté. Se positionnant sur une violation de la clause d'esthétique, la 
Préfecture a rappelé que la ZRFD était destinée principalement aux habitations, sans restriction 
quant à leur typologie. En outre, le PAL ne prévoit pas de disposition particulière en ce sens pour la 
zone. La commune dans son préavis ne s'était pas non plus opposée au projet sous cet angle. 
Partant, la Lieutenante de Préfet a considéré, qu'intervenant dans un quartier voué à évolution, la 
construction ne violait pas ladite clause. Finalement concernant l'indemnité demandée, la préfecture 
a souligné que celle-ci relevait du droit privé. 
D.
Le 7 juin 2021, B.________ et A.________ ont contesté auprès du Tribunal cantonal les 
décisions du 11 mai 2021 dont ils demandent l’annulation, sous suite de frais et dépens. 
Ils concluent à l’admission de leur opposition et au refus du permis de construire, subsidiairement à 
ce que la décision du 11 mai 2021 soit annulée et renvoyée au Préfet pour instruction 
complémentaire et nouvelle décision (602 2021 81). Ils requièrent en outre l’octroi de l’effet suspensif 
au recours (602 2021 82). 
A l’appui de leurs conclusions, les recourants font valoir, s'agissant de la dérogation portant sur 
l'abattage des arbres, que le Préfet n'a pas procédé à une réelle pesée des intérêts individualisés 
pour chaque arbre. En outre, ils soutiennent que la condition de l'art. 56 al. 1 du Règlement 
d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11) 
d'avoir 4 logements situés en relation directe et de plain-pied au niveau du terrain n'est pas remplie. 
Selon eux, la "terrasse logement 4" ne remplit pas les exigences d'un espace extérieur d'agrément 
privé. Ainsi, cette construction ne serait pas une habitation individuelle groupée mais une habitation 
collective au sens de l'art. 57 ReLATeC. Par ailleurs et subsidiairement, le préfet a considéré que 
les habitations collectives seraient autorisées à l'avenir dans les ZRFD. Les recourants estiment qu'il 
n'y aurait plus d'intérêt à prévoir différents degrés de zones s'il était possible de construire des 
habitations collectives dans des ZRFD. Ils mentionnent également le fait que la densification dans 
ce secteur mal desservi est remise en cause et, partant, qu'il n'est pas certain que le RCU et le PAL 
soient validés sur cet aspect. En outre, les recourants se prévalent d'une constatation manifestement 
inexacte des faits. Selon eux, les émissions de bruit de la PAC n'ont pas été correctement calculées. 
En réalité, celles-ci dépasseraient la valeur de planification. Par ailleurs, le SEn aurait utilisé une 
distance à l'installation de 18 mètres (distance jusqu'aux immeubles voisins) alors qu'il aurait fallu 
utiliser la distance au milieu de la fenêtre la plus proche sur l'immeuble lui-même soit 4 mètres. Les 
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recourants ajoutent que le Préfet n'a analysé le bruit généré par la PAC que sous l'angle des valeurs 
de planification et jamais sous l'angle de la limitation préventive des émissions. En outre, ils estiment 
également que l'autorité intimée a violé le droit en délivrant le permis alors que le projet comporte 
des modifications trop importantes du terrain naturel. Finalement, ils soutiennent que le projet ne 
s'intègre pas dans le bâti existant et que le permis de construire a été délivré en violation de la clause 
d'esthétique.
E.
Le 12 juillet 2021, le SEn a fait part de ses observations. Concernant le principe de prévention, 
le service indique que celui-ci a bien été observé. Dans un premier temps, il est rappelé que 
l'installation est prévue au sous-sol du bâtiment. Celle-ci ne serait pas l'une des plus bruyantes du 
marché et correspondrait à l'état de la technique. Le service mentionne également que les PAC 
doivent être surdimensionnées pour garantir le chauffage par froid extrême. Par ailleurs, la 
réalisation d'un saut de loup plus profond pourrait impacter l'efficacité de la PAC et augmenter la 
durée quotidienne de fonctionnement. Quant à la détermination des lieux d'immission, le SEn 
reconnaît que les points d'immissions considérés étaient incomplets. La distance de la sortie de la 
PAC à la fenêtre la plus proche de l'immeuble-même est de 6.5 mètres. Après correction, il ressort 
que la valeur de planification est quand même respectée pour tous les points d'immission, de sorte 
que le projet satisfait aux exigences de l'OPB. 
Le 14 juillet 2021, la préfecture a fait savoir qu'elle n'a pas d'observations spécifiques sur le recours 
dont elle conclut au rejet en se référant à ses décisions du 11 mai 2021. En outre, elle s'en remet à 
dire de justice concernant la requête de restitution de l'effet suspensif. 
F.
Par une détermination spontanée du 19 juillet 2021, les recourants se sont prononcés sur les 
observations produites par le SEn le 12 juillet 2021. 
Concernant le principe de prévention, ils reconnaissent que des mesures ont été prises. Cependant, 
la question serait de savoir si toutes les mesures techniquement possibles et économiquement 
réalisables ont été mises en place. Selon eux, une PAC moins bruyante serait envisageable et un 
saut de loup plus profond pourrait être réalisé dans la mesure où, dans son calcul, le SEn prévoit 
une utilisation en continu de la PAC. Quant à la détermination des lieux d'immissions à considérer, 
les recourants contestent que la distance jusqu'au milieu de la fenêtre soit de 6.5 mètres au lieu de 
4 mètres. La valeur de 6.5 mètres n'étant jamais ressorti jusqu'alors, il se justifierait de prendre la 
valeur que l'architecte des intimés eux-mêmes avaient fournis, soit 4 mètres. En outre, un facteur 
de propagation géométrique de +3 dB(A) a été appliqué par le SEn alors que l'architecte des intimés 
utilisait une valeur de +6 dB(A). Quoi qu'il en soit, selon les recourants, la configuration de l'immeuble 
doit conduire à un facteur de réverbération "dans un angle rentrant" de +9 dB(A). Dans un cas 
comme dans l'autre, les valeurs limites seraient déjà dépassées avec un facteur de réverbération 
de +6 dB(A).
G.
Le 27 août 2021, le SEn s'est déterminé sur l'intervention des recourants du 19 juillet 2021.
A titre préliminaire, il indique que des modèles empiriques sont utilisés au stade de la planification. 
Ainsi, il faut veiller à surestimer les durées de fonctionnement et à sous-estimer les distances. Le 
SEn considère que le principe de prévention est satisfait dans la mesure où les aspects de base (la 
PAC correspond à l'état de la technique et est installée de manière à limiter les immissions dans le 
voisinage) sont mis en œuvre et que l'ajout ultérieur d'éventuelles mesures anti-bruit est possible. 
Le Service poursuit en se positionnant sur le lieu d'immission à considérer. Selon lui, il est correct 
d'utiliser un facteur de réverbération de +3 dB(A) car hormis le sol aucune surface ne redirigerait par 
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réflexion le bruit de la source sonore vers le point d'immission. La durée de fonctionnement en 
continue est conforme aux instructions du Cercle Bruit. L'autorité indique que la distance séparant 
le saut de loup du point d'immission le plus proche ne figure pas sur les plans. Le service l'a évalué 
entre 6.6 m et 6.8 m soit supérieure à 6.5 m. Ainsi les valeurs de planification sont respectées avec 
le modèle empirique. Par ailleurs, d'autres aspects propres à cette installation permettraient 
d'atténuer le niveau sonore. 
H.
Par écrit du 9 septembre 2021, le Conseil Communal de E.________ indique qu'il n'a pas de 
remarque particulière à formuler et se remet à dire de justice concernant la requête de restitution de 
l'effet suspensif. 
I.
Dans une détermination du 17 septembre 2021, les recourants soutiennent que les immissions 
sonores ne seront pas aussi faibles que possibles. Ils relèvent en substance que le SEn a établi qu'il 
serait possible de prévoir une PAC moins bruyante et qu'il serait possible de mettre en place d'autres 
mesures anti-bruit. Ainsi, du moment qu'il est possible de prendre des mesures, les recourants 
affirment que celles-ci doivent être prises en application du principe de prévention. 
J.
Par écrit du 18 octobre 2021, les intimés concluent, sous suite de frais et dépens, au rejet de 
la requête de restitution de l’effet suspensif et au rejet du recours. 
Tout d'abord, ils s’opposent à la demande d’effet suspensif. Ils sont d’avis que le recours est 
d’emblée dénué de chance de succès au regard des arguments invoqués. Concernant le fond, ils 
soulignent, au sujet de la dérogation aux mesures de protection concernant l'abattage d'arbres, que 
le hêtre en question n'est pas digne de protection au sens de l'art. 20 al. 1 LPNat et n'est pas soumis 
à une mesure de protection. Ainsi, il ne serait pas nécessaire de procéder à une pesée des intérêts 
individualisée pour cet arbre. Concernant la qualification d'habitation individuelle groupée au sens 
de l'art. 56 al. 4 ReLATec, les intimés soutiennent que la "terrasse logement 4" n'est pas affectée à 
une partie commune et que seuls les locataires dudit logement bénéficieront de cet espace privatif. 
En outre, l'accès se fait de plain-pied et directement vers l'extérieur sans passer par une partie 
commune. Ainsi, selon les intimés, les conditions de l'habitation individuelle groupée sont remplies. 
Il ne s'agirait aucunement d'une habitation collective au sens de l'art. 57 ReLATec comme le 
soutiennent les recourants. Par ailleurs, les intimés contestent que le principe de prévention ait été 
violé concernant la PAC. Selon eux, le modèle empirique utilisé par le SEn, avec une appréciation 
sévère et pessimiste de la situation, permet de démontrer que le niveau d'immission sera inférieur 
à la valeur de planification. De plus, la PAC considérée correspond à l'état de la technique. Ainsi, 
selon les intimés, il ne peut être attendu des efforts exagérés de leur part alors même que les 
recourants n'abordent pas spécifiquement quelles mesures pourraient être attendues d'eux. D'autre 
part, les intimés rejettent le grief d'une trop forte modification du terrain naturel. Selon eux, aucun 
élément du dossier ne permet de remettre en question les préavis positifs obtenus et les recourants 
n'en apporteraient aucun. Finalement, concernant la violation de la clause d'esthétique, celle-ci 
serait purement appellatoire selon les intimés.
Il sera fait état des arguments, développés par les recourants à l'appui de leurs conclusions, dans 
les considérants en droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.
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en droit
1.
1.1.
Déposé dans le délai et les formes prescrits par des propriétaires voisins, destinataires de la 
décision préfectorale rejetant leur opposition - et l'avance des frais de procédure ayant été versée 
en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c du code fribourgeois du 
23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). 
Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur les mérites du recours. 
1.2.
Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation 
du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte 
ou incomplète des faits pertinents (let. b). Le grief d'inopportunité ne peut être examiné par la Cour 
de céans que si une loi prévoit expressément ce motif (art. 78 al. 2 CPJA). Aucune question 
d'opportunité ne se pose en l'espèce.
2.
2.1.
Par le permis de construire, l'Etat vérifie la conformité du projet à l'affectation de la zone et 
aux règles de construction qui régissent celle-ci. Il garantit la sécurité, la salubrité et la fonctionnalité 
des constructions (art. 1 let. j LATeC). Il s'agit d'une autorisation ordinaire dont le requérant a droit 
à l'obtention s'il satisfait aux conditions légales. L'objet d'un permis de construire est de constater 
que le projet de construction respecte le droit public (ATF 119 Ib 222 consid. 3a; arrêt TF 
1A.202/2006 du 10 septembre 2007 consid. 4). Cela signifie que, lorsqu'elle statue sur une requête 
de permis de construire, l'autorité compétente ne peut examiner que la légalité du projet, et non pas 
son opportunité. L'autorité n'a pas la compétence de refuser le permis de construire qui lui est 
demandé sous prétexte qu'une autre solution plus judicieuse à ses yeux ou ceux du voisin peut 
entrer en considération (arrêt TC FR 602 2018 21 du 28 novembre 2018 consid. 3.1; arrêt TA FR 
2A 2003 61 du 11 février 2004). La possibilité de construire sur un bien-fonds est une faculté 
essentielle découlant du droit de propriété garanti par l'art. 26 Cst. Son exercice se fait à la guise du 
propriétaire dans les limites du droit de l'aménagement du territoire et du droit de la police des 
constructions.
2.2.
Dans le cadre de l'instruction d'une demande de permis de construire, les dossiers sont 
soumis aux différents services de l'Etat. Les avis des services spécialisés de l'Etat constituent des 
rapports officiels au sens de l'art. 46 al. 1 let. b CPJA. Le rapport officiel est un document écrit ou 
une déclaration orale d'une autorité ou de l'administration qui possède des connaissances 
spécifiques en raison de son activité à l'attention d'une autre autorité à propos de faits et 
circonstances précis. Il se distingue d'un rapport d'experts en ce sens qu'il est un acte de 
souveraineté administrative. Lorsqu'il présente des résultats concluants, pleine force probante peut 
lui être reconnue. Il peut alors remplacer une expertise, dans la mesure toutefois où il n'existe pas 
d'indices concrets et sérieux qui en diminuent la valeur probante (ATF 132 II 257 consid. 4; arrêt TF 
1C_338/2010 du 23 mai 2013 consid. 5; arrêt TC FR 602 2020 49 du 25 août 2020 consid. 2.2).
3.
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3.1
Les recourants invoquent tout d’abord une violation de l'art. 20 LPNat et de l'art. 18 al. 3 du 
règlement fribourgeois du 27 mai 2014 sur la protection de la nature et du paysage (RPNat; 
RSF 721.0.11). Ils sont d'avis que la pesée des intérêts nécessaire n'a pas été faite pour chaque 
arbre mais que le Préfet a simplement indiqué que l'abattage d'un arbre serait forcément admissible 
étant donné que l'abattage de 6 arbres était envisagé dans la première version du projet.
3.2.
Complétant la législation fédérale sur la protection de la nature et du paysage et en assurant 
l'exécution, la LPNat s'applique à la présente demande de permis de construire. Selon le système 
mis en place par la LPNat, les biotopes dignes d'être protégés doivent préalablement être désignés 
comme tels; ils font ensuite l'objet de mesures de protection, comprenant une mise sous protection 
formelle et des mesures complémentaires (art. 8 al. 1 LPNat). La mise sous protection formelle des 
biotopes d'importance nationale, cantonale et locale ainsi que des sites marécageux d'importance 
nationale a lieu en principe à l'aide des plans d'affectation prévus par la législation sur 
l'aménagement du territoire; elle comprend la fixation des limites précises de l'objet et la 
détermination des buts particuliers visés par la protection (art. 8 al. 3 LPNat).
S'agissant des boisements en zone à bâtir, l'art. 22 al. 2 LPNat prescrit que les autres mesures de 
protection des boisements hors-forêt incombent aux communes et que leur entretien périodique 
reste cependant de la responsabilité des propriétaires des fonds concernés. Il est en outre précisé 
dans l'alinéa 3 de la même disposition que les dérogations aux mesures prises en application de 
l'alinéa 2 sont octroyées conformément à l'article 20 et que les décisions y relatives sont délivrées 
par la commune. Des dérogations aux mesures de protection peuvent ainsi être accordées lorsque, 
tous les intérêts pris en compte, il est impossible d'éviter des atteintes d'ordre technique aux biotopes 
dignes de protection (art. 20 al. 1 LPNat). De plus, l'octroi des dérogations est subordonné à 
l'adoption de mesures particulières permettant d'assurer la meilleure protection possible, la 
reconstitution ou, à défaut, le remplacement du biotope concerné; si, exceptionnellement, la 
reconstitution et le remplacement se révèlent impossibles, ils sont remplacés par le versement d'une 
somme d'argent d'un montant correspondant à leur coût présumable (art. 20 al. 2 LPNat).
S'agissant de l'étendue de la protection ainsi que des dérogations y relatives, le RPNat précise une 
nouvelle fois qu'en zone à bâtir et en zone alpestre, la protection des boisements hors forêt est 
définie par la commune, conformément aux dispositions sur la protection des biotopes (art. 17 al. 2 
RPNat). De plus, lorsqu'une dérogation aux mesures de protection précitées est liée à l'octroi d'un 
permis de construire, la procédure et la compétence sont régies par la législation sur les 
constructions; la demande de dérogation est jointe à la demande de permis et la décision est prise 
par l'autorité compétente pour délivrer ce dernier. En outre, lorsque la demande de permis fait l'objet 
d'une procédure ordinaire, le préavis de la commune relatif à la demande de dérogation lie le préfet 
(art. 18 al. 1 let. a RPNat).
3.3.
En l'espèce, dans son préavis défavorable du 1er octobre 2020 le SFN avait considéré que la 
première version du projet ne s'adaptait pas suffisamment à l'état existant. Ainsi, l'emplacement des 
places de parc devait être modifié de manière à permettre "la préservation des arbres existants au 
sud-est de la parcelle (3 érables et 2 charmes)". Le 1er décembre 2020, le SFN a préavisé 
favorablement le projet suite aux changements effectués par les intimés dans le plan d'arborisation. 
En effet, l'emplacement des places de parc ayant été modifié, la préservation des 5 arbres en 
question était assurée. Par ailleurs, la Commune de E.________ avait, quant à elle, préavisé 
favorablement le projet le 17 août 2020.
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3.4.
Ainsi, la Cour de céans ne peut que constater que c'est à bon droit que la Préfecture, qui était 
liée par les préavis de la commune et du SFN, ne s'en est pas écarté. Il ressort du dossier que les 
intimés ont pris les mesures nécessaires et demandées dans le premier préavis du SFN. De plus, 
le hêtre mentionné par les recourants ne fait pas l'objet d'une mesure de protection comme le 
mentionnent justement les intimés. Partant, il n'y avait pas lieu de remettre en question le second 
préavis favorable avec condition du SFN. 
Il résulte de ce qui précède que le grief en relation avec une prétendue violation de l'art. 20 LPNat 
et de l'art. 18 al.3 RPNat est rejeté.
4.
4.1.
Les recourants font valoir une violation des art. 56 ReLATeC, 91 al. 2 LATeC et 101 RCU 
Fribourg. Ils reprochent à l'autorité intimée d'avoir considéré que le "logement 4" constituait une 
habitation principale au sens de l'art. 56 al. 1 ReLATeC. 
Selon eux, le Préfet a considéré à tort que ce logement remplissait la condition d'avoir un espace 
extérieur d'agrément privé. Les recourants soutiennent que la "terrasse logement 4" ne répond pas 
à ce critère. Il ne s'agirait, selon eux, que d'une simple surface pavée sans aucune délimitation 
privative. Par ailleurs, la porte ne pourrait pas être considérée comme une vraie entrée de plein pied 
car elle donne sur une chambre. De plus, le "logement principal 4" a la même répartition spatiale 
que le "logement complémentaire 2b" et le "logement complémentaire 3b". Ainsi, selon les 
recourants, il suffirait de créer une ouverture et une surface pavée sans aménagement privatif pour 
anéantir le caractère complémentaire d'un logement. Ceci serait, d'après eux, constitutif d'un abus 
de droit. 
En outre, les recourants reprochent à la Préfecture d'avoir considéré, dans sa motivation subsidiaire, 
que, dans le nouveau RCU mis à l'enquête, les habitations collectives seraient autorisées à l'avenir 
en ZRFD. Le Préfet avait considéré que l'art. 101 RCU (art. 102 de la version actuellement en cours 
d'approbation) autorisait la construction d'habitation sans restriction quant à leur typologie et partant, 
autorisait la construction d'habitation collective en ZRFD. Selon les recourants, les habitations 
collectives ne peuvent pas trouver leur place en ZRFD car cela viderait de son sens 
l'art. 57 ReLATeC qui prévoit des habitations plus denses. Ainsi, selon eux, l'art. 91 LATeC aurait 
été violé dans la mesure où l'effet anticipé des plans a été accordé.
4.2.
Les habitations individuelles groupées sont définies à l'art. 56 ReLATeC comme étant des 
constructions juxtaposées ou superposées comprenant au minimum quatre logements. Au moins 
un élément essentiel de chacun de ces logements doit être situé en relation directe et de plain-pied, 
au niveau du terrain naturel ou aménagé, avec un espace extérieur d'agrément privé (al. 1). Un 
séjour, une salle à manger, une cuisine et une chambre sont considérés comme éléments essentiels 
d'un logement (al. 2). Pour chacun des logements, un logement complémentaire situé à un autre 
niveau peut être prévu, à la condition que sa surface utile ne dépasse pas la moitié de celle du 
logement principal (al. 3).
Quant aux habitations collectives, il s'agit, selon l'art. 57 ReLATeC, de constructions comprenant 
quatre logements ou plus et qui n'entrent pas dans la typologie des constructions définies à l'art. 56 
ReLATeC.
4.3.
L'art. 101 RCU de la 3ème version du PAL de E.________ est repris à l'art. 102 RCU de la 
4ème version du PAL en cours d'approbation. La disposition est restée inchangée. Selon cette 
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dernière, la zone résidentielle à faible densité est destinée principalement aux habitations (al. 1). 
L'art. 86 RCU (1991) prévoyait que la ZRFD était destinée aux maisons d'habitations individuelles 
isolée ou jumelée (let. a), aux maisons d'habitation individuelles groupées (let. b). 
4.4.
En l'espèce, concernant la "terrasse logement 4", au vu des plans, il paraît clair – voire 
évident – que cette dernière est affectée à l'usage du logement 4. Celle-ci étant délimitée par une 
surface pavée devant une chambre dotée d'une porte-fenêtre s'ouvrant sur cette surface. De plus, 
cette surface est légèrement surélevée ce qui renforce objectivement son aspect privatif. A relever 
également que les autres terrasses de plain-pied de la construction projetée – qui ne souffrent 
d'aucune contestation – ne sont pas délimitées d'une manière plus prononcée. Par ailleurs, les 
recourants mentionnent eux-mêmes que la sortie sur l'extérieur ne peut pas être considérée comme 
une vraie entrée car celle-ci donne sur une chambre. Comme indiqué ci-avant les chambres 
constituent un élément essentiel du logement selon l'art. 56 al. 2 let. d ReLATeC. Dès lors, cet 
argument, bancal, ne peut être suivi par la Cour de céans.
Bien que cette habitation présente la même répartition spatiale que le "logement complémentaire 
2a" et que le "logement complémentaire 2b", les conditions fixées par l'art. 56 al. 1 et 2 ReLATeC 
sont remplies et aucune autre disposition légale n'indique qu'un logement principal doit avoir une 
répartition spatiale différente de celle d'un logement complémentaire. Ainsi, il est observé que c'est 
à raison que la Préfecture a considéré que le "logement principal 4" remplissait les conditions de 
l'art. 56 ReLATeC et partant qu'il s'agissait bien d'un logement principal.
4.5.
Les recourants considèrent qu'il y a eu une violation de l'art. 101 du futur RCU et de l'art. 91 
LATeC. Concernant la position de la Préfecture consistant à énoncer qu'il serait, à l'avenir, possible 
de construire des habitations collectives au sens de l'art. 57 ReLATeC dans des ZRFD, celle-ci n'est 
plus essentielle à la présente procédure dans la mesure où il a été déterminé qu'il ne s'agissait pas, 
en l'espèce, d'une situation similaire. Ne se trouvant pas face à une habitation collective au sens de 
l'art. 57 ReLATeC, la Cour de céans peut laisser la question ouverte.
Ce faisant, aussi bien l'ancien que le nouveau RCU prévoient que les habitations individuelles 
groupées sont autorisées en ZRFD. Ainsi, la question d'une violation de l'art. 91 LATeC découlant 
de l'octroi de l'effet anticipé des plans n'est plus pertinente.
Il résulte de ce qui précède que le grief en relation avec une prétendue violation des 
art. 56 ReLATeC, 91 al. 2 LATeC et 101 RCU est rejeté.
5.
5.1.
Les recourants invoquent une violation des règles relatives à la protection contre le bruit, 
notamment de l'art. 24 al. 1 LPE. En l'espèce, il est reproché une constatation manifestement 
inexacte des faits. Les recourants soutiennent que, dans le calcul d'évaluation du bruit de la PAC, 
une valeur de 54 dB(A) aurait été utilisée comme "niveau maximal pondéré A de nuit". Selon les 
recourants, l'emploi de cette valeur est erroné. Ils affirment que la valeur de 57 dB(A), mentionnée 
par le fabricant auraient dû être utilisée. C'est également cette valeur qui serait mentionnée dans le 
préavis du SEn. En utilisant ce niveau sonore, les valeurs de planifications ne sont pas respectées 
de l'avis des recourants. En outre, ils affirment que la distance aux locaux à usage sensible au bruit 
utilisée est fausse. Une première distance de 18 mètres avait été retenue. Celle-ci correspondrait à 
l'espace jusqu'aux immeubles voisins. Les recourants soutiennent qu'il doit être tenu compte de la 
distance au milieu de la fenêtre la plus proche sur l'immeuble même. Ils soutiennent que celle-ci est 
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de 4 mètres. Le SEn donne, dans son observation du 12 juillet 2021, en partie raison aux recourants 
en retenant la valeur de 57 dB(A) mais indique une distance de 6.5 mètres. Les recourants 
soutiennent néanmoins toujours que la valeur de 4 mètres indiquée par l'architecte des intimés eux-
mêmes doit être utilisée. En outre, le SEn a utilisé un facteur de propagation géométrique de + 3 
dB(A) dans ses déterminations. Les recourants soulèvent que dans son préavis et dans le formulaire 
Cercle bruit rempli par les intimés, une valeur de + 6dB(A) était utilisée.
5.2.
En l'espèce, au vu des plans, il convient d'admettre que la sortie PAC ne se trouve pas en 
façade et qu'hormis le sol aucune surface ne redirige par réflexion le bruit de la source sonore vers 
le point d'immission. Ainsi, le facteur de propagation géométrique utilisée de +3 dB(A) est correct.
Concernant la distance entre la sortie de la PAC et le milieu de la fenêtre de la chambre au rez-de-
chaussée en façade est, il ressort des plans que la distance de 6.5 mètres est admissible et que 
c'est à raison que le SEn a retenu cette valeur. 
Cependant, force est de constater qu'un élément n'a pas été pris en compte par le SEn dans le 
calcul fourni dans sa détermination du 12 juillet 2021. En effet, conformément à la directive Cercle 
Bruit, une baisse de 5 dB(A) doit être retenue grâce au petit saut de loup. C'est d'ailleurs, à raison, 
que les recourants l'avaient soustrait dans leur recours.
5.3.
Ainsi, le niveau d'immission se calcule comme suit selon les directives du Cercle bruit sur 
l'évaluation acoustique du bruit des PAC:
Lw/a - 11 + Dc - 20log(s) + K1 + K2 + K3 + 10log ( ) - C = Lr
ti
to
57 – 11 + 3 - 20log(6.5) + 10 + 2 + 0 + 10log (
) - 5 = 39.7 dB(A)
720
720
avec :

Lw/a : puissance acoustique de la source en dB(A)

Dc : facteur de propagation géométrique

s : distance source-récepteur

K1 : facteur de correction selon l'art. 33 de l'annexe 6 OPB

K2: facteur de correction prenant en compte l'audibilité des composantes tonales

K3 : facteur de correction prenant en compte l'audibilité des composantes impulsives

ti/to : rapport entre le temps de fonctionnement de la PAC et la durée de référence

C: mesure constructive, soit le petit saut de loup
Partant, la valeur d'immission maximum de 45 dB(A) fixée par l'annexe 6 OPB n'est – et de loin – 
pas atteinte. La situation aurait été la même si la valeur erronée de 4 mètres, soutenue par les 
recourants, avaient été retenue par le SEn. En conséquence, ce grief est écarté.
6.
6.1.
Dans un autre grief matériel, les recourants invoquent une violation du principe de prévention 
des émissions de bruit engendrées par la PAC au sens des art. 11 al. 2 LPE et 7 al. 1 let. a OPB.
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6.2.
En l'occurrence, la PAC en cause est une installation fixe nouvelle au sens des art. 7 al. 7 de 
la loi du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) et art. 2 al. 1 de 
l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41), dont 
l'exploitation produit un bruit extérieur. A ce titre, elle ne peut être construite, en vertu des art. 25 al. 
1 LPE et 7 al. 1 let. b OPB, que si les immissions sonores (cf. art. 7 al. 2 i.f. LPE; bruit au lieu de son 
effet) qu'elle engendre ne dépassent pas les valeurs de planification fixées à l'annexe 6 de l'OPB 
(cf. ch. 1 al. 1 let. e de l'annexe 6 à l'OPB). Les émissions de bruit (au sortir de l'installation; cf. art. 
7 al. 2 LPE) doivent en outre être limitées par des mesures préventives en tant que cela est réalisable 
sur le plan de la technique et de l'exploitation et économiquement supportable (art. 11 al. 2 LPE et 
7 al. 1 let. a OPB). La protection contre le bruit est ainsi assurée par l'application cumulative des 
valeurs de planification et du principe de la limitation préventive des émissions. Dès lors que les 
valeurs de planification ne constituent pas des valeurs limites d'émissions au sens de l'art. 12 al. 1 
let. a LPE, leur respect ne signifie pas à lui seul que toutes les mesures de limitation imposées par 
le principe de prévention des émissions aient été prises et que le projet en cause satisfasse à la 
législation sur la protection sur l'environnement; il faut bien davantage examiner chaque cas 
d'espèce à la lumière des critères définis par les art. 11 al. 2 LPE et 7 al. 1 let. a OPB pour déterminer 
si le principe de prévention exige une limitation supplémentaire des émissions. Dans ce cadre, le 
principe de la prévention impose, lors du choix de l'emplacement d'une nouvelle installation, de tenir 
compte des émissions que celle-ci produira et de la protection des tiers contre les atteintes nuisibles 
et incommodantes (ATF 141 II 476 consid. 3.2 et les références citées).
6.3.
En l'espèce, il est désormais établi que la PAC respecte les valeurs de planification. Ainsi, 
seul le respect du principe de la limitation préventive des émissions sera examiné ci-après.
Se référant au préavis favorable avec conditions émis par le SEn et aux explications des intimés, 
l'autorité intimée a considéré que la PAC était conforme sous l'angle de la protection contre le bruit 
et que le principe de prévention était également observé.
La Cour de céans constate que la PAC correspond à l'état de la technique, qu'elle est prévue en 
sous-sol et que, concernant la durée de fonctionnement, celle-ci sera restreinte hors des périodes 
de froid extrême. Par ailleurs, le préavis du SEn datant du 28 septembre 2020 fixe comme conditions 
que la PAC soit mise en mode nocturne de 19:00 à 7:00 et que le flux d'air au travers de la PAC soit 
orienté de telle sorte à limiter les nuisances sonores auprès des voisins. A noter également que des 
éléments de prévention se trouvent dans le calcul de la valeur de planification et que le saut-de-loup 
réduit le bruit de manière considérable.
En outre, il sied d'ajouter que rien n'empêche d'effectuer des prises de sons, par la suite, si cela 
devait s'avérer nécessaire. Dans ce cas-là, d'autres mesures pourraient être envisageables. 
Cependant, au stade actuel, les mesures prises, tenant compte des situations les plus pessimistes, 
sont considérées comme remplissant les exigences du principe de prévention. 
En conséquence, c'est à raison que l'autorité intimée a suivi l'avis du SEn en affirmant que le principe 
de prévention au sens de l'art. 11 al. 2 LPE et 7 al. 1 let. a OPB était respecté. En effet, les éléments 
apportés par les recourants ne permettent pas de se distancer de ce rapport officiel.
7.
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Dans un autre grief matériel, les recourants font valoir une violation de l'art. 58 al. 1 ReLATeC. Ils 
estiment que la construction modifie la topographie du terrain de manière trop importante.
7.1.
Aux termes de l'art. 58 ReLATeC, d'une façon générale, seules des modifications mineures 
de la topographie du terrain naturel sont admises. Le projet doit être adapté à la topographie du 
terrain. Le terrain aménagé doit être en harmonie avec les parcelles voisines (al. 1). La 
réglementation communale peut prévoir des prescriptions particulières (al. 2).
7.2.
Le Conseil communal a considéré dans son préavis favorable du 17 août 2020 que le projet 
était adapté au terrain naturel existant et que seules des modifications mineures étaient prévues. Le 
SeCA dans son préavis du 4 décembre 2020 affirme également que le projet est suffisamment 
intégré au terrain. A noter que le RCU de E.________ ne prévoit pas prescription particulière en la 
matière pour la ZRFD. 
7.2.
La Cour de céans relève que la construction litigieuse se situe sur un terrain en pente. Ainsi, 
il ressort des plans que les habitations projetées s'adaptent d'une manière appropriée au terrain et 
sont en harmonie avec les parcelles voisines. En effet, comme l'image ci-avant le montre, le terrain 
naturel se poursuit de part et d'autre du projet sans grande modification majeure. En outre, la 
construction n'est pas excavée sur l'ensemble de la surface mais uniquement sur une faible partie 
du volume bâti. 
C'est à juste titre que les intimés relèvent que si des terrains à forte déclivité sont rendus 
constructibles par le planificateur local, cela implique par nature que des mouvements de terrain 
sont inévitables et on ne saurait – comme le font les recourants – d'une manière générale en déduire 
que cela consiste en une violation de l'art. 58 ReLATeC. Partant, il est parfaitement justifié que le 
SeCA ait considéré que le projet soit en conformité avec l'art. 58 ReLATeC (arrêt TC FR 602 2021 
16 du 17 mai 2021 consid. 5.2) 
Au vu de ce qui précède, il faut admettre que les recourants ne font pas valoir de motif suffisamment 
pertinent et que c'est à bon droit que la Préfecture a rejeté le grief de violation de l'art. 58 ReLATeC.
8.
Les recourants se plaignent, en outre, d’une violation de la clause d’esthétique respectivement de 
l’intégration insuffisante du projet dans l’environnement bâti au sens de l’art. 125 LATeC.
8.1.
Aux termes de l’art. 125 LATeC, les constructions, installations et aménagements extérieurs, 
dans leur intégralité et leurs parties, doivent être conçus et entretenus dans un souci d'harmonisation 
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avec l'environnement construit et paysager, de façon qu'un aspect général de qualité soit atteint. 
Cette disposition, qui s’inspire de l’art. 3 al. 2 let. b LAT, met l’accent sur l’harmonisation des 
ouvrages avec leur environnement (Message du 20 novembre 2007 accompagnant le projet de loi 
sur l’aménagement du territoire et les constructions, BGC 2008 1301).
En l'occurrence, l'art. 102 du nouveau RCU en cours d'approbation indique que la ZRFD est destinée 
principalement aux habitations, sans restriction quant à leur typologie. 
Lorsque, comme en l’espèce, le droit cantonal prévoit une clause d’esthétique, toute construction et 
installation y est soumise, même si elle correspond aux prescriptions de la zone où elle se trouve; 
elle doit être conçue de telle façon qu’elle permette d’atteindre un aspect d’ensemble satisfaisant 
(ZEN-RUFFINEN/ECABERT, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, n. 890). 
Une interdiction de construire en raison d’une clause d’esthétique est une limitation de la garantie 
constitutionnelle de la propriété (art. 26 de la constitution fédérale de la Confédération suisse du 
18 avril 1999, Cst.; RS 101), qui doit reposer sur une base légale, être justifiée par un intérêt public 
et respecter le principe de la proportionnalité. Lorsque ces conditions sont remplies, un projet de 
construction peut être interdit sur la base d’une clause d’esthétique, quand bien même il satisfait à 
toutes les autres dispositions cantonales et communales en matière de police des constructions 
(arrêts TC FR 602 2015 136 du 9 mars 2016 consid. 2c et les références citées; 2A 2002 53 du 
12 novembre 2002 consid. 3a; CHASSOT, La clause d’esthétique en droit des constructions, in RFJ 
1993 106). 
Dans le cadre de l’application de la clause d’esthétique, les autorités administratives bénéficient 
d’une grande latitude de jugement qu’elles doivent toutefois exercer selon une approche 
systématique. La question de l’intégration d’une construction ou d’une installation au sein de 
l’environnement bâti d’un site doit en effet être résolue sur la base de critères objectifs et 
fondamentaux, et non en fonction du sentiment subjectif de l’autorité; en tous les cas, l’autorité 
compétente doit indiquer les raisons pour lesquelles elle considère qu’une construction ou une 
installation serait de nature à enlaidir le site (ATF 115 Ia 363 consid. 3b; 114 Ia 343 consid. 4b; arrêts 
TF 1C_80/2015 du 22 décembre 2015 consid. 2.5; 1C_133/2010 du 4 juin 2010 consid. 2.2; 
1P.342/2005 du 20 octobre 2005 consid. 5.5; arrêt TC FR 602 2019 5 du 29 octobre 2019 consid. 
2.1). Ainsi, l’autorité chargée de délivrer le permis de construire ne doit pas s’en remettre à ses 
sentiments personnels. Il faut prendre pour règle des conceptions largement répandues et qui 
peuvent en outre prétendre, dans une certaine mesure, avoir une valeur générale. L’opinion et les 
sentiments d’individus isolés qui ont une sensibilité particulièrement aiguë ou qui professent des 
goûts désuets n’entrent pas plus en ligne de compte que telles conceptions reçues, dépourvues de 
toutes nuances et qui se font passer habituellement en maints endroits pour l’"opinion publique" ou 
le "sentiment populaire" (ZEN-RUFFINEN/ECABERT, n. 896 et les références). Il faut que l'utilisation 
des possibilités de construire réglementaires apparaisse objectivement déraisonnable (arrêt 
TF 1C_55/2019 du 16 mars 2020 consid. 5.2).
8.2.
Dans son préavis du 17 août 2020, la commune a considéré que le projet était correctement 
intégré dans le quartier. Par ailleurs, le SeCA, s'est également positionné favorablement sur ce point. 
8.3.
Contrairement à ce que semblent indiquer les recourants, le quartier en question n'est pas 
composé uniquement de maisons traditionnelles avec des toits à deux pans. La construction 
projetée ne sera – et de loin – pas la première construction à toit plat du quartier. En outre, selon le 
plan d'aménagement local en cours d'approbation, ce quartier est "à transformer, compléter et 
adapter". Le projet litigieux, permettant la densification de cette parcelle de plus de 4000 m2 satisfait 
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pleinement à cet objectif. Les volumes importants des habitations sont autorisés par la 
réglementation communale et sont inhérents à la démarche de densification voulue par le 
planificateur local. Ces édifices ne sont pas le résultat d'une utilisation abusive des possibilités de 
construire. Aucun élément objectif ne laisse penser que l'appréciation des autorités locales (préfet 
et commune) en matière d'intégration du bâtiment dans le site, dûment confortée par celle de 
l'autorité cantonale spécialisée, serait en contradiction avec les circonstances concrètes et 
s'avèrerait insoutenable ou contraire au droit supérieur. Partant, le grief de violation de l'art. 125 
LATeC ne peut être que rejeté (cf. arrêt TF 1C_360/2018 du 9 mai 2019 consid. 4.1.3; 1C_298/2017 
du 30 avril 2018 consid. 3.1.3).
9. 
Au vu de ce qui précède, le recours, mal fondé, doit être rejeté.
L'affaire étant jugée au fond, la requête d'octroi de l'effet suspensif devient sans objet.
Il appartient aux recourants, qui succombent, de supporter les frais de procédure conformément à 
l’art. 131 CPJA. Pour le même motif, ils n’ont pas droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA).
Obtenant gain de cause et ayant fait appel aux services d'un avocat pour défendre leurs intérêts, les 
intimés ont droit à une indemnité de partie. Celle-ci est fixée sur la base de la liste de frais produite.
la Cour arrête :
I.
Le recours (602 2021 81) est rejeté.
Partant, les décisions du 11 mai 2021 de la Préfecture de la Sarine sont confirmées.
II.
La requête tendant à l’octroi de l’effet suspensif (602 2021 82) devient sans objet.
III.
Les frais de procédure, par CHF 2'500.-, sont mis solidairement à la charge des recourants 
et sont compensés par l’avance de frais effectuée.
IV.
Un montant de CHF 3'590.45 (dont CHF 256.70 au titre de la TVA), à verser à Me Maxime 
Morard à titre d'indemnité de partie, est mis solidairement à la charge des recourants.
V.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 
30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie 
de la décision est contestée (art. 148 CPJA).
Fribourg, le 26 août 2022/cpf/jbh
Le Président :
Le Greffier-stagiaire :