fr_gerichte · 602 2021 171 · 2022-10-11 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2021 171
602 2021 172
Arrêt du 11 octobre 2022
IIe Cour administrative
Composition
Président suppléant :
Johannes Frölicher
Juges :
Dominique Gross, Yann Hofmann
Greffière-rapporteure :
Vanessa Thalmann 
Parties
1. HOIRIE A.________, recourante, (602 2021 171)
2. HOIRIE B.________, recourante, (602 2021 172)
contre
DIRECTION 
DU 
DÉVELOPPEMENT 
TERRITORIAL, 
DES 
INFRASTRUCTURES, 
DE 
LA 
MOBILITÉ 
ET 
DE 
L'ENVIRONNEMENT, autorité intimée,
COMMUNE DE C.________, intimée, représentée par Me Jillian 
Fauguel, avocate
Objet
Aménagement du territoire et constructions – Révision d'un plan 
d'aménagement local – Maintien en zone d'intérêt général
Recours du 15 novembre 2021 contre les décisions du 13 octobre 
2021


Tribunal cantonal TC
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considérant en fait
A.
L'Hoirie B.________ est propriétaire des articles ddd du Registre foncier (RF) de la Commune 
de E.________ (terrain agricole de 32'056 m2) et des articles fff (terrain de 14'817 m2 avec 
notamment ancienne ferme, garage, place, pré, situés à l'Impasse de G.________) et hhh RF 
(terrain de 229 m2 sur lequel se trouvent un chemin et un jardin d'agrément) du RF de la Commune 
de C.________.
L'Hoirie A.________ est notamment propriétaire des articles iii (terrain agricole de 44'502 m2), jjj 
(terrain de 1'632 m2 avec bâtiment agricole et pré) et kkk (terrain de 27'562 m2 comprenant 
notamment un bâtiment, un couvert, une écurie et un silo) du RF de la Commune de C.________.
B.
Par publications dans la Feuille officielle (FO) de lll et de mmm, la Commune de C.________ 
a mis à l'enquête la révision générale de son plan d'aménagement local (PAL). Ce projet a fait l'objet 
de plusieurs oppositions, dont celles des membres des hoiries susmentionnées. Par décision du 
25 mars 2014, la commune a rejeté les oppositions pour autant que recevables. Cette décision a fait 
l'objet de recours auprès de la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions 
(DAEC; actuellement et ci-après: Direction du développement territorial, des infrastructures, de la 
mobilité et de l'environnement, DIME). 
Le 15 juin 2015, la commune a retiré le dossier en vue de le rendre conforme au nouveau droit, 
spécialement sous l'angle de la justification globale des extensions de la zone à bâtir et des mesures 
de compensation exigées par les art. 38a de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire 
(LAT; RS 700) et 52a de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 
700.1). 
Le nnn et le ooo, la commune a mis à nouveau à l'enquête publique le projet de révision du PAL. 
Elle a notamment fixé le périmètre du plan d'aménagement de détail (PAD) obligatoire "Zone 
commerciale P.________". Elle a également indiqué que la mise en zone prévue sur le secteur de 
"Q.________" et de "R.________" était différée. Plusieurs oppositions ont été interjetées, lesquelles 
ont été rejetées par la commune le 29 mai 2017. Celle-ci a adopté le même jour la révision générale 
du PAL. Des recours ont à nouveau été interjetés contre ces prononcés auprès de la DIME.
Le sss, alors même que la révision générale du PAL entamée en 2013 était toujours en cours, la 
commune a mis à l'enquête publique une révision partielle de son PAL (FO n° ttt). Cette dernière a 
pour objectif – avec obligation de PAD – la mise en zone de centre, en lieu et place de la zone 
d'activités actuelle, du périmètre où est implanté le centre commercial U.________, construit en 
1973. Dans ce secteur, il était prévu de réaliser le projet "V.________", comprenant notamment de 
très nombreuses habitations, la construction d'un nouveau centre commercial, un parc aquatique et 
le déplacement de la gare CFF. Le www, un projet de PAD U.________ qui visait à préciser le projet 
"V.________" a été mis à l'enquête publique (FO n° xxx). Des oppositions ont été interjetées contre 
ces projets, notamment par les hoiries précitées. Une séance de conciliation a eu lieu le 5 décembre 
2018, à laquelle les hoiries n'ont pas participé.
Le 24 juillet 2018, les Chemins de fer fédéraux suisses CFF SA ont soumis pour approbation à 
l'Office fédéral des transports (OFT) les plans portant, d'une part, sur le projet de renouvellement de 
la voie yyy selon Z.________ et, d'autre part, sur le projet de nouvelle halte de C.________ et de 
fermeture des points d'arrêt de AA.________ et de AB.________.


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C.
Le 21 novembre 2018, la DIME a tranché les recours et a procédé à l'approbation partielle de 
la révision générale du PAL, sans y intégrer la révision partielle de cette planification qui est liée au 
projet "V.________". Les hoiries précitées ont recouru auprès du Tribunal cantonal contre ces 
décisions.
Par décisions séparées du 5 février 2019, la commune a rejeté les oppositions formées contre la 
révision partielle du PAL et contre le PAD U.________, décisions qui ont également fait l'objet de 
recours auprès de la DIME.
Par arrêt du 3 septembre 2019 (602 2019 3), confirmé par le Tribunal fédéral (arrêt TF 1C_536/2019 
du 16 septembre 2020), le Tribunal cantonal a admis le recours d'une des hoiries précitées, annulé 
la décision de la DIME du 21 novembre 2018 et lui a renvoyé le dossier de la révision générale du 
PAL afin qu'elle examine la planification à la lumière du nouveau plan directeur cantonal (PDCant), 
entré en force le 10 octobre 2018.
Suite à l'arrêt du Tribunal fédéral du 16 septembre 2020, la DIME a révoqué ses décisions et 
décisions sur recours du 10 juin 2020, décisions qu'elle avait rendues entretemps et par lesquelles 
elle avait approuvé la révision partielle du PAL et le PAD U.________. Le Tribunal cantonal a classé 
les recours y relatifs (602 2020 91, 93 et 94).
D.
La planification locale a par la suite été examinée à la lumière du nouveau PDCant. La 
thématique urbanisation a été revue dans son ensemble eu égard aux nouveaux critères définis 
dans le PDCant. Les services spécialisés se sont prononcés. Un préavis de synthèse a été établi 
par le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) le 29 janvier 2021, y compris sur la 
révision partielle U.________. 
La DIME a fait publier dans la FO n° acacac les mesures qu'elle entendait ne pas approuver et celles 
qu'elle comptait prendre dans sa décision d'approbation et qui ne figuraient pas dans le dossier 
d'enquête publique. Elle en a également avisé la commune qui s'est déterminée le 8 mars 2021.
Les propriétaires mentionnés sous la let. A ci-dessus ont également eu l'occasion de se prononcer 
mais ont renoncé à le faire dans le délai légal; des recours contre le refus de prolongation du délai 
ont été déclarés irrecevables par le Tribunal cantonal (arrêt 602 2021 62 et 63 du 14 juin 2021). 
Par la suite, le dossier a encore été soumis au Service de la mobilité (SMo), qui a pris position le 
6 mai 2021. 
E.
Par décision du 13 octobre 2021, la DIME a partiellement approuvé la révision générale du 
PAL. 
Elle a notamment refusé toute nouvelle mise en zone sur le territoire communal. Par ailleurs, elle a 
admis des changements d'affectation dans le secteur U.________:
- la modification n° 1 portant sur le passage de zone d'activités à zone de centre II des articles 
adadad, aeaeae (partiel), afafaf, agagag (partiel), ahahah, aiaiai (partiel) et ajajaj RF;
- la modification n° 2 portant sur le passage de zone d'activités à zone de transport des articles 
aeaeae (partiel), agagag (partiel) et aiaiai (partiel) RF;
- la modification n° 4 portant sur le passage de zone mixte à zone de centre des articles akakak, 
alalal, amamam, ananan, aoaoao, apapap et aqaqaq RF.


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Elle a également approuvé le nouvel art. 31bis du règlement communal d'urbanisme (RCU) 
concernant la zone de centre II et l'obligation d'un PAD dans le secteur U.________.
La DIME a relevé que, pour le secteur de U.________ – voisin de la zone de centre actuelle –, de 
manière générale, les modifications qui étaient proposées étaient conformes à la LAT, car elles 
utilisaient des parcelles déjà affectées en zone à bâtir permettant une utilisation plus judicieuse du 
sol, visaient la densification du secteur et étaient accompagnées de mesures et de projets 
d'amélioration de la desserte. Elle a ajouté que ce site s'inscrivait également dans le cadre de la 
TransAgglo, laquelle permettra la favorisation de la mobilité douce afin de rejoindre rapidement 
Fribourg par ce mode de déplacement. Elle a en outre souligné qu'une nouvelle halte ferroviaire 
CFF, attenante au secteur, était planifiée, permettant une amélioration significative de la desserte 
en transports publics. Plus précisément, selon la DIME, avec les dispositions constructives inscrites 
dans le RCU (indice brut d'utilisation du sol [IBUS] et indice d'occupation du sol [IOS]), la 
densification est conforme à la stratégie U2 du plan d'agglomération de l'agglomération de Fribourg 
de quatrième génération (PA4). Elle a considéré que la modification n° 4 était en outre justifiée pour 
rendre conforme les habitations déjà présentes dans ce secteur tandis que la modification n° 2 devait 
être mise en lien avec la nouvelle gare CFF planifiée.
Par décisions du 13 octobre 2021 également, la DIME a rejeté les recours déposés par les 
propriétaires mentionnés sous la let. A ci-dessus. 
Admettant l'intérêt au recours, l'autorité a d'emblée précisé que l'examen de la planification de 
C.________ avait été effectué en application du nouveau PDCant et du PA4 et que les modifications 
liées au secteur U.________ avaient été intégrées à l'analyse de la révision générale. Elle a en outre 
souligné que le PAD relatif au secteur U.________ ferait l'objet d'une décision ultérieure, 
coordonnée avec les procédures relatives aux nouveaux giratoires et l'analyse de l'étude d'impact 
sur l'environnement. 
Au niveau formel, l'autorité a souligné que l'absence de séance de conciliation ne conduisait pas à 
la nullité de la décision, cela d'autant plus que, malgré une motivation douteuse, la commune avait 
consenti à repousser celle-ci à une date ultérieure. Elle a considéré que si les membres de l'une des 
hoiries ne se sont pas présentés à cette séance, ils doivent s'en prendre à eux-mêmes en raison du 
motif invoqué (absence planifiée depuis longtemps de deux membres de l'hoirie et dépôt de la 
demande deux jours avant dite séance) et du fait que le représentant de l'hoirie aurait pu y assister. 
Selon elle, ce comportement doit être qualifié d'abusif et conduit à permettre de statuer sans 
l'organisation d'une séance de conciliation en application de l'art. 33 al. 2 du code fribourgeois du 
23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Elle a en outre rejeté 
le grief relatif à une violation du droit d'être entendu qui aurait été commise par la commune. 
L'autorité a déclaré irrecevables les critiques des recourantes relatives au nouveau giratoire planifié 
dans le plan directeur et consistant à prévoir un nouvel accès au secteur U.________ sur la route 
cantonale AR.________, au motif que des propriétaires ne pouvaient pas recourir contre une mesure 
prévue dans un plan directeur, leurs droits étant réservés dans le cadre de la procédure 
d'approbation des plans au sens de la loi fribourgeoise du 15 décembre 1967 sur les routes (LR; 
RSF 741.1).
En ce qui concerne le grief de l'une des hoiries qui se plaint qu'une source non inscrite au cadastre 
cantonal existerait au secteur de AS.________ et qu'en conséquence, toute construction dans ce 
secteur serait interdite, l'autorité a souligné que le périmètre du PAD U.________ ne se situait pas 


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dans un secteur concerné par des mesures de protection des eaux ni à un endroit où existent des 
eaux souterraines d'intérêt public; elle a précisé que cette source ne servait qu'un usage privé 
tendant à l'alimentation de bovins et à l'arrosage de surfaces agricoles.
Le principe de la coordination n'est selon l'autorité pas non plus violé dès lors que les révisions 
générale et partielle du PAL sont désormais réunies dans une seule procédure, que les éléments 
du plan d'agglomération ont été pris en compte et qu'une analyse devra être faite dans les trois ans 
à venir pour intégrer des éléments – considérés comme mineurs – du PA4.
F.
Agissant le 15 novembre 2021, par mémoires identiques mais séparés (cf. introduction 
explicative des mémoires de recours), complétés et régularisés les 22 novembre 2021 et 
1er décembre 2021, les membres des deux hoiries ont contesté auprès du Tribunal cantonal les 
décisions d'approbation et sur recours du 13 octobre 2021, dont ils demandent l'annulation. Ils 
concluent à ce que:
- la zone d'intérêt général sur l'article jjj RF soit annulée et cette parcelle mise en zone centre village;
- l'article kkk RF soit incorporé au plan d'affectation des zones (PAZ), au plan directeur communal 
(PDcom), au PA4 et à la zone AT.________;
- la parcelle fff RF soit inscrite en entier ou partiellement au PAZ, au PDcom et au PA4. 
- le secteur U.________ soit annulé en tant que zone centre II au PAZ, au PDcom et au PA4 et qu'il 
soit planifié par le plan directeur régional Sarine, y compris les infrastructures.
Dans une première partie de leurs mémoires, les recourantes énumèrent les parcelles dont elles 
sont propriétaires en se référant à l'historique des développements sur ces terrains et, pour certains, 
en se plaignant d'une non-mise en zone. Elles arguent que d'autres terrains, moins propices et sur 
des terres d'assolement, ont été inclus dans le territoire d'urbanisation.
On peut ensuite déduire des mémoires que les recourantes critiquent la manière lacunaire et illisible 
dont le dossier de révision du PAL a été constitué. Selon elles, il n'appartient pas aux administrés 
de recomposer les éléments du dossier.
Elles se plaignent que la nouvelle planification des accès de U.________ conduit à une aggravation 
d'une situation dans laquelle les valeurs d'immission, notamment sur la parcelle fff RF sont déjà 
dépassées.
Par ailleurs, elles estiment que l'article fff RF constitue une brèche dans le tissu bâti et qu'il aurait 
dû être intégré dans le territoire d'urbanisation. Selon les recourantes, ce terrain n'a pas été mis en 
zone uniquement pour des raisons liées à des litiges entre les propriétaires et la commune. 
Elles considèrent que l'article jjj RF doit être sorti de la zone d'intérêt général et mis en zone village. 
Elles ajoutent que cette mesure les priverait de pouvoir implanter des bâtiments dont elles auraient 
besoin sur leurs parcelles.
En ce qui concerne l'article kkk RF, elles voient une contradiction dans le fait que la commune y 
prévoit un sentier public malgré le fait que ce terrain n'est pas intégré au territoire d'urbanisation. 
Elles souhaitent que cette parcelle soit intégrée au PAD AT.________, cela d'autant plus que la 
desserte de ce PAD devra se faire sur cette parcelle.


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Elles critiquent en outre que, sur le secteur U.________, toutes sortes d'affectations – y compris 
l'habitation – sont permises, au détriment des autres propriétaires. Selon elles, une telle densification 
peut uniquement se faire au niveau d'une planification régionale. Elles sont d'avis que seule une 
planification générale du secteur U.________ et des axes routiers cantonaux sont en mesure de 
combler les lacunes de cette planification. 
G.
Dans ses observations du 12 janvier 2022, la DIME conclut au rejet des recours. Elle relève 
qu'au vu des griefs peu clairs soulevés, elle se contente de renvoyer à la motivation de ses décisions 
du 13 octobre 2021. 
H.
Le 2 février 2022, les recourantes déposent une détermination spontanée. Elles se plaignent 
du fait que, en violation du principe du droit d'être entendu, la DIME n'entre pas en dialogue dans ce 
dossier très complexe, dont les éléments n'ont pas été suffisamment clairs, ce qui doit conduire à la 
nullité des décisions.
I.
Le 4 avril 2022, la commune conclut – sous suite de frais et dépens – au rejet des recours. 
Elle estime qu'aucune violation du droit d'être entendu n'a été commise.
En ce qui concerne les différentes parcelles propriété des hoiries recourantes, elle explique:
- que la mise en zone d'intérêt général de l'article jjj RF se justifie en raison du développement de la 
commune et du projet concret d'intérêt public planifié sur cette parcelle;
- que la mise en zone à bâtir ou périmètre d'extension future dans le plan directeur communal des 
articles kkk et iii RF est exclue puisque la commune est liée par la planification supérieure du plan 
d'agglomération et du PDCant qui fixe le territoire d'urbanisation à l'intérieur duquel seulement elle 
peut décider ou planifier des extensions de la zone constructible. Elle souligne en outre que les 
réserves de terrains non construits déjà en zone à bâtir excluent toute nouvelle mise en zone.
S'agissant des modifications du secteur U.________, elle relève que le changement d'affectation de 
la zone U.________ ne modifie en rien l'impossibilité d'agrandir la zone à bâtir sur son territoire. Elle 
ajoute que ces modifications ne consistent pas en une mise en zone au détriment de la zone 
agricole.
Concernant le grief des recourantes relatif aux accès à la zone de centre II, la commune souligne 
que les deux ronds-points existants continueront de desservir la zone litigieuse et permettront 
justement d'éviter les engorgements connus actuellement sur le rond-point menant au village. Elle 
est d'avis que les études de trafic réalisées dans le cadre de la révision partielle du PAL, 
respectivement dans le cadre du PAD U.________ ne prêtent pas le flanc à la critique; elle en déduit 
que le secteur est ainsi suffisamment et adéquatement équipé.
Dans la mesure où les recourantes semblent encore invoquer une violation du principe de la 
coordination, la commune insiste sur le fait que, au stade du PAL, le dossier comportait toutes les 
pièces permettant de juger du bienfondé de l'affectation projetée de l'ensemble du territoire 
communal. Plus précisément, elle souligne que la Transagglo est un élément à mettre en œuvre par 
le plan d'agglomération mais qui ne nécessitait pas une procédure parfaitement simultanée. Quant 
au PAD U.________ et aux aménagements que sa réalisation impose, quand bien même la mise à 
l'enquête a été quasi simultanée à celle de la révision générale du PAL, la commune est d'avis que 
rien n'obligeait à ce qu'elle le soit. Selon elle, il en va de même des divers aménagements connexes 
qui sont liés au PAD et à sa mise en œuvre et non au PAL en lui-même. 


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J.
Dans leurs contre-observations du 24 juin 2022 relatives aux observations de la commune, les 
recourantes maintiennent leurs conclusions et réitèrent leur plainte quant à la complexité de la 
planification de C.________. En ce qui concerne la mise en zone d'intérêt général de la parcelle jjj 
RF, elles soulignent que des terrains voisins sont mieux à même de satisfaire au besoin de la 
commune. Le fait de bloquer pendant 50 ans toute possibilité d'utiliser cette parcelle s'avère 
disproportionnée. Elles critiquent le fait que la commune se cache derrière la planification supérieure 
pour interdire un potentiel d'urbanisation sur leurs parcelles fff et kkk RF. 
K.
Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans 
les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.
en droit
1.
1.1.
Dans la mesure où les deux recours posent des questions de fond semblables et où les 
hoiries recourantes se plaignent des mesures de planification dans des mémoires identiques, il y a 
lieu de joindre les deux causes 602 2021 171 et 602 2021 172 en application de l'art. 42 al. 1 let. b 
CPJA.
1.2.
Les recours 602 2021 171 et 602 2021 172 ont été déposés et régularisés dans les délais et 
les formes prescrits (art. 79 ss CPJA) et les avances de frais ont été versées dans les délais impartis.
Dans la mesure où les recourantes contestent la classification des parcelles fff, kkk et iii RF dans le 
PAZ, le tribunal entre en matière sur le recours. 
La Cour de céans renvoie cependant aux considérants suivants, dans lesquels des précisions quant 
à la recevabilité des différents griefs seront données, pour autant que ceux-ci sont compréhensibles.
1.3.
Dans le contexte de la recevabilité, le tribunal précise d'entrée ce qui suit.
Selon la législation fribourgeoise, les plans directeurs – qui ne lient pas les particuliers, mais 
uniquement les autorités – ne sont pas susceptibles de recours (art. 76 al. 2 de la loi fribourgeoise 
du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions, LATeC; RSF 710.1; arrêts 
TC FR 602 2008 16 du 12 août 2008; 2A 07 43 du 11 décembre 2007). 
Partant, les recours doivent être déclarés irrecevables, en tant que les recourantes contestent des 
plans directeurs, plus précisément le PDCant, le PA4 et le plan directeur communal, notamment 
relatif à la retranscription aux plans du PDCom du territoire d'urbanisation, respectivement du plan 
des futures extensions de l'urbanisation à l'intérieur du territoire d'urbanisation, ainsi qu'au plan 
directeur des routes.
2.
2.1.
Selon l'art. 77 CPJA, le Tribunal de céans revoit la légalité de la décision attaquée ainsi que 
la constatation des faits par l'autorité intimée; cela signifie qu'il peut sanctionner la violation de la loi, 
y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, ainsi que la constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents. 


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2.2.
En application des art. 78 al. 2 CPJA et 33 al. 3 let. b LAT, lequel impose aux cantons 
d'instituer au moins une autorité de recours disposant d'un libre pouvoir d'examen (ATF 109 Ib 123; 
cf. également arrêt TA FR 2A 00 65 du 26 octobre 2000), le Tribunal de céans statue avec un plein 
pouvoir de cognition, dès lors que la mesure litigieuse n'a pas fait l'objet d'un recours auprès de la 
DIME; le grief d'inopportunité (dans le sens de "Angemessenheit", cf. TSCHANNEN, Commentaire 
ASPAN de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 2010, art. 26 p. 13) peut dès lors 
également être invoqué devant l'instance de céans (cf. TSCHANNEN, Commentaire ASPAN, art. 2 
p. 34 et les références citées; cf. en détail ATF 127 II 238 consid. 3b/aa). 
Il sied de relever à cet égard que, selon l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l'aménagement 
du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté 
d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches. Cette disposition légale constitue 
principalement une règle de pouvoir d'examen à l'adresse des autorités d'approbation et de recours. 
Elle ne trouve cependant application que dans le cadre fixé par le droit de procédure applicable. Si 
la solution choisie doit être considérée comme inappropriée, l'autorité supérieure ne peut pas 
substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité de planification compétente; bien plus, elle doit 
renvoyer l'affaire à cette autorité pour que celle-ci prenne une nouvelle décision (ATF 120 Ib 207 
consid. 3; TSCHANNEN, Commentaire ASPAN, art. 2 p. 34 et les références citées).
3.
Les recourantes reprochent aux autorités d'avoir créé une multitude de procédures qui empêchent 
les administrés de véritablement pouvoir comprendre l'évolution de la planification, en violation des 
principes du droit d'être entendu et de la coordination.
3.1.
Ce grief, tel que formulé dans les recours, est tellement vague qu'on peut d'emblée constater 
que, malgré cette critique, les recourantes ont toujours été en mesure de faire valoir leurs intérêts 
dans le cadre des différentes procédures en cours, preuve en sont les moultes oppositions et recours 
qu'elles ont interjetés. Aussi ne peut-on admettre que leur droit d'être entendu aurait été lésé (cf. 
dans ce contexte, également les décisions sur recours du 13 octobre 2021). Pour le reste, il y a lieu 
de préciser ce qui suit.
3.2.
Puisque les recourantes se plaignent de la complexité de la planification de C.________ en 
se référant implicitement du moins au principe de la coordination, il y a lieu de rappeler que l'art. 25a 
LAT énonce, à ses al. 1 à 3, des principes en matière de coordination lorsque l'implantation ou la 
transformation d'une construction ou d'une installation nécessite des décisions émanant de plusieurs 
autorités. Une autorité chargée de la coordination doit en particulier veiller à ce que toutes les pièces 
du dossier de demande d'autorisation soient mises simultanément à l'enquête publique (art. 25a 
al. 2 let. b LAT) et à ce qu'il y ait une concordance matérielle des décisions ainsi que, en règle 
générale, une notification commune ou simultanée (art. 25a al. 2 let. d LAT); ces décisions ne 
doivent pas être contradictoires (art. 25a al. 3 LAT). Ces principes ont été conçus pour être mis en 
œuvre au stade de l'autorisation de construire; la loi prévoit cependant qu'ils sont applicables par 
analogie à la procédure des plans d'affectation (art. 25a al. 4 LAT). Enfin, la loi ne tend pas à une 
coordination maximale, mais doit assurer une coordination suffisante (cf. arrêts TF 1C_228/2018 du 
18 juillet 2019 consid. 7.1; 1C_309/2013 du 4 juillet 2013 consid. 3.3.1; arrêt TC FR 602 2021 36 et 
37 du 15 mars 2022; MARTI, Commentaire LAT, 2010, art. 25a LAT n. 23). 
En vertu de ce principe de la coordination des procédures, l'autorité de planification doit aussi 
prendre en compte, dans le cadre de l'adoption d'un plan, tous les éléments déterminants du point 


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de vue de la protection de l'environnement et de l'aménagement du territoire qui sont objectivement 
en relation les uns avec les autres, notamment ceux qui se trouvent dans une relation si étroite qu'ils 
ne peuvent être appliqués de manière indépendante (arrêt TF 1C_228/2018 du 18 juillet 2019 
consid. 7.1).
Dans l'affaire 602 2021 36 et 37 du 15 mars 2022, il a déjà été rappelé aux recourantes que la 
planification du territoire de la Commune de C.________ s'inscrit dans un environnement normatif 
très dense dès lors que la commune a procédé à une révision générale de sa planification locale et 
a adopté le PAD U.________ ayant potentiellement un impact important en matière de génération 
de trafic. L'assainissement de la route cantonale et les giratoires du secteur ont également été mis 
à l'enquête. Par ailleurs, il s'agit de réaliser la TransAgglo, un projet d'axe fort de mobilité douce 
(vélo, marche, trottinette, etc.), traversant sept communes de l'Agglomération de AU.________ 
permettant à terme à tout un chacun de se déplacer en mobilité douce de C.________ jusqu'à 
AV.________. Parallèlement, les autorités fédérales procèdent à l'aménagement d'une nouvelle 
halte CFF dans le secteur. 
Dans un tel contexte, les recourantes font valoir que le principe de la coordination impliquerait de 
geler toutes les procédures jusqu'à l'adoption d'une décision globale ou, à tout le moins, de décisions 
notifiées en même temps et réglant en une fois tous leurs griefs. Tel n'est bien sûr pas la portée du 
principe de la coordination. En réalité, s'il est évident que l'influence réciproque des différents projets 
de planification doit être prise en considération, il faut rappeler que, lorsqu'il existe, il appartient à un 
plan directeur d'assurer la coordination globale pour les aménagements ou les ouvrages supra-
communaux ou régionaux (sur ces questions, cf. arrêt TF 1C_474/2018 du 11 mai 2021). Pour la 
planification locale, le PDCant et le PA4 – approuvé par le Conseil d'Etat, qui reprend le PA3 
précédent – font office de plan directeur pour les communes de l'agglomération (cf. art. 27 al. 1 
LATeC). Cette planification directrice, et notamment le PA4, garantit la coordination de la 
planification des différents projets d'aménagement du territoire de la commune et doit, approuvé par 
la Confédération, être prise en considération par toutes les autorités dans l'exécution de leurs 
tâches. 
Il est d'ailleurs prévu que les communes ont l'obligation d'adapter leur plan d'aménagement local 
aux plans directeurs régionaux (art. 32 al. 2 LATeC). Comme le souligne la DIME, la planification 
locale a été examinée à la lumière de la planification supérieure, preuve en sont les conditions 
d'approbation qu'elle a émises en lien avec le PA4.
A l'évidence, dans de telles circonstances, les recourantes invoquent en vain une violation du 
principe de la coordination en lien avec la planification locale. En outre, elles ne relèvent pas une 
véritable contradiction qui existerait entre la planification supérieure ou les autres projets en cours 
qu'elles mentionnent.
3.3.
En ce qui concerne plus concrètement la planification locale en elle-même, qui a fait l'objet 
de plusieurs publications, la Cour de céans souligne ce qui suit.
Le plan d'aménagement local doit, en application de l'art. 34 LATeC, en principe être révisé tous les 
15 ans. A teneur de l'art. 21 al. 2 LAT, lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, 
les plans d'affectation feront l'objet des adaptations nécessaires. L'art. 21 al. 2 LAT exprime un 
compromis entre la nécessité de l'adaptation régulière des plans, d'une part, et l'exigence de la 
sécurité du droit, d'autre part. Cette disposition tend à assurer à la planification une certaine stabilité, 
sans laquelle les plans d'aménagement ne peuvent remplir leur fonction. La stabilité des plans est 


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un aspect du principe, plus général, de la sécurité du droit, qui doit permettre aux propriétaires 
fonciers, comme aux autorités chargées de mettre en œuvre la planification, de compter sur la 
pérennité des plans d'affectation (ATF 128 I 190 consid. 4.2; cf. également ATF 140 II 25 consid. 3.1 
et 132 II 408 consid. 4.2). Ceux-ci doivent toutefois être révisés lorsque les circonstances 
déterminantes se sont modifiées depuis leur adoption. Pour apprécier l'évolution des circonstances 
et la nécessité d'adapter un plan d'affectation, une pesée des intérêts s'impose. L'intérêt à la stabilité 
du plan doit être mis en balance avec l'intérêt à l'adoption d'un nouveau régime d'affectation. Selon 
les cas, des intérêts publics pourront également justifier soit la stabilité du plan, soit son adaptation. 
Il incombe donc à l'autorité appelée à statuer sur un projet de modification d'un plan en vigueur 
d'examiner, en fonction des circonstances concrètes, une pluralité d'intérêts (ATF 132 II 408 
consid. 4.2; 128 I 190 consid. 4.2).
Sur le principe, le planificateur est autorisé à procéder à des révisions partielles si des modifications 
sont justifiées.
Dans un premier temps, on peut retenir que la révision de la planification générale a débuté selon 
la commune en 2005 déjà, à un moment où l'évolution dans le secteur U.________ n'avait pas pu 
être présagée. Il existe en particulier une situation modifiée puisque les gares de AA.________ et 
de AB.________ devaient, selon les plans des CFF, être supprimées et une nouvelle halte ferroviaire 
s'implanter dans le secteur de U.________. Dans de telles circonstances, il était sur le principe 
loisible à la commune d'adapter sa planification locale et de procéder à une réflexion quant à 
l'affectation du secteur situé à proximité de cette nouvelle gare sous forme d'une révision partielle 
de son PAL sans léser le principe de la stabilité des plans. Cela étant, au vu des modifications 
planifiées, celles-ci devaient être intégrées dans la révision générale du PAL en cours, afin de 
permettre une vision globale comme l'a constaté le Tribunal cantonal dans l'arrêt 602 2019 3. Les 
recourantes perdent de vue que la planification est un processus en constante adaptation tant quant 
aux circonstances de fait que quant aux modifications des normes ou planifications supérieures, ce 
qui peut logiquement conduire à des changements au cours de la procédure d'élaboration des 
planifications. 
Dans un second temps, la Cour de céans constate que tous les éléments compris dans la décision 
d'approbation de la DIME du 13 octobre 2021 ont fait l'objet d'une enquête publique, que cela soit 
en 2016 pour la révision générale du PAL ou en 2018 pour la révision partielle, lesquelles étaient 
toutes deux accompagnées d'un rapport selon l'art. 47 OAT. Les mesures que la DIME avait 
l'intention de ne pas approuver ont également été publiées. Tous les intéressés – et notamment les 
recourantes – ont eu l'occasion de se déterminer, respectivement de faire opposition, d'être reçues 
en conciliation puis de recourir contre les décisions de rejet de leurs oppositions. Aucune violation 
de la procédure, respectivement de leur droit d'être entendu ne saurait être constatée en l'espèce.
En ce qui concerne plus précisément la participation de la population dans le cadre de la 
planification, renvoi est fait à l'art. 37 al. 1 LATeC, selon lequel le conseil communal organise, en 
collaboration avec la commission d'aménagement, des séances publiques d'information et ouvre la 
discussion sur les objectifs d'aménagement, le déroulement des études, le contenu des projets et 
des plans. 
En suivant ces règles, le Conseil communal a notamment tenu une séance d'information concernant 
la révision partielle le 29 mai 2018, en présence du Conseiller d'Etat, Directeur de la DIME, de 
représentants des CFF et des TPF, de l'Agglomération Fribourg, du bureau d'aménagistes et du 
SMo. 


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On précise encore que si la Cour de céans a, dans son arrêt 602 2019 3 du 3 septembre 2019, invité 
l'autorité intimée à examiner le projet de U.________ dans le contexte de la révision générale du 
PAL et en application des règles du nouveau PDCant, cela ne signifiait pas que la procédure devait 
être reprise dès le début. Manifestement, le projet de la révision partielle a mis en évidence le 
potentiel de densification à l'intérieur de la zone constructible et c'est dans ce sens que la révision 
générale, qui prévoyait encore des nouvelles mises en zone, ne pouvait pas être examinée et 
approuvée sans inclure la révision partielle. Le dossier a donc été renvoyé à la DIME qui, sur la base 
des documents des deux procédures, a estimé qu’il était possible de trancher au niveau de la 
planification locale.
Partant, la procédure a également été observée pour la révision partielle, désormais incluse dans la 
révision générale du PAL, et en respectant ainsi également le principe de la coordination.
3.4.
Finalement, puisque les recourantes font référence au PAD U.________, qui a été mis à 
l'enquête parallèlement à la révision du PAL, la Cour de céans précise encore ce qui suit.
L'art. 2 al. 1 LAT prescrit à la Confédération, aux cantons et aux communes d'établir des plans 
d'aménagement, pour celles de leurs tâches dont l'accomplissement a des effets sur l'organisation 
du territoire, en veillant à les faire concorder. Les "plans d'aménagement" englobent les plans 
directeurs des cantons, les études de base, conceptions et plans sectoriels de la Confédération ainsi 
que les plans d'affectation (DFJP/OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du 
territoire, 1981, art. 2 n. 3). Cette disposition traite de l'obligation de planifier et non de la planification 
en tant que telle (TSCHANNEN, Commentaire ASPAN, art. 2 LAT n. 2). 
Pour garantir une gestion cohérente de l'espace dans sa globalité, le système suisse 
d'aménagement du territoire est organisé selon une construction pyramidale ("Stufenbau"), dans 
laquelle chacun des éléments (en particulier le plan directeur, le plan d'affectation et l'autorisation 
de construire) remplit une fonction spécifique. Les plans directeurs des cantons (art. 6 à 12 LAT) 
indiquent les moyens de coordonner les activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire 
(art. 8 LAT). Les plans d'affectation (art. 14 ss LAT) règlent le mode d'utilisation du sol (art. 14 al. 1 
LAT); ils devront donc concorder avec les plans directeurs (art. 2 al. 1 et 9 al. 1 LAT). Quant à la 
procédure d'autorisation de construire, elle a pour fonction de contrôler la conformité des projets aux 
normes de la zone concernée; elle concrétise le plan d'affectation de cas en cas. Les plans 
directeurs et les plans d'affectation se complètent: les premiers permettent de mettre en évidence 
les interdépendances en temps utile et dans toute leur ampleur; ils doivent montrer comment il faut 
faire concorder les activités qui influent sur l'organisation du territoire, au niveau national, régional 
et cantonal. Les seconds règlent le mode d'utilisation de chaque parcelle, de façon contraignante 
pour les propriétaires (ATF 137 II 254 consid. 3.1). Le droit fédéral exige ainsi que, lors de 
l'accomplissement de tâches d'aménagement, l'instrument de planification ou de décision adéquat 
soit utilisé (ATF 140 II 262 consid. 2.3.1). 
Parmi les instruments d'aménagement à disposition des autorités de planification figurent les plans 
d'aménagement de détail. Ceux-ci règlent la constructibilité de secteurs du territoire communal pour 
compléter ou affiner le régime de construction de base prévu par le plan d'affectation des zones et 
sa réglementation (art. 62 LATeC). Selon l'art. 63 LATeC, sous réserve d'éventuels ajustements 
mineurs et justifiés, la commune fixe dans le plan d'affectation des zones, d'une manière objective 
et cohérente, les périmètres dans lesquels l'établissement d'un plan d'aménagement de détail est 
exigé avant la délivrance d'un permis de construire. Elle fixe dans la réglementation afférente au 
plan d'affectation des zones les buts et les principes en vue de l'établissement du plan 


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d'aménagement de détail (al. 1). Un plan d'aménagement de détail est en outre exigé pour des 
constructions ou installations ayant des effets importants sur l'aménagement, l'équipement, 
l'environnement et les biens culturels, tels les grands centres d'achats, les importantes installations 
sportives, de loisirs et de camping. Le Conseil d'Etat établit la liste des constructions et installations 
soumises à l'obligation d'établir un plan d'aménagement de détail (al. 2).
En l'occurrence, comme on vient de le voir, la DIME a désormais inclus la révision partielle introduite 
en lien avec le projet U.________ dans l'approbation de la révision générale de la commune pour 
rendre une seule décision. Elle a en revanche reporté la décision concernant le PAD U.________. 
On retient qu'en application du principe pyramidal, le planificateur local a posé dans le PAL et le 
RCU un cadre, dans lequel le développement du secteur U.________ peut se faire. Il importe de 
souligner que cette planification est limitée à ce seul cadre, sans qu'il définisse avec précision le 
projet définitif. Ce n'est qu'au stade du PAD "U.________" qu'est défini le stationnement admissible, 
qu'est déterminé un éventuel trafic supplémentaire et qu'apparaissent les occupations en termes 
d'habitat et d'activités permettant de savoir comment se concrétise ce changement d'affectation au 
niveau de son impact réel notamment sur la mobilité et l'environnement. La DIME souligne 
également dans sa décision d'approbation le fait que les giratoires – prévus dans le PDCom – sont 
examinés et traités parallèlement à l'approbation du PAD.
Il résulte de ce qui précède que toute conclusion liée au PAD, respectivement à la mise à l'enquête 
des giratoires relatifs à l'accès au centre commercial, est irrecevable; ces éléments pouvaient, sans 
violer le principe de la coordination, être séparés de la procédure de planification locale.
4.
Il reste donc à examiner si les mesures de planification locale relatives aux parcelles des recourantes 
– qu'elles contestent – (consid. 5 et 6) et si la modification de l'affectation du secteur U.________ 
(consid. 7) résistent à la critique. 
4.1.
L'art. 34 al. 1 LATeC dispose que l'aménagement du territoire communal incombe à la 
commune. Le conseil communal est l'autorité responsable de l'aménagement local (art. 36 al. 1 
LATeC). Quant à la DIME, elle est chargée de l'approbation des plans et règlements adoptés par la 
commune et du traitement des recours (art. 80 al. 1 et art. 86 al. 3 LATeC). Les communes jouissent 
d'autonomie lorsqu'elles définissent, par des plans, l'affectation de leur territoire (cf. arrêt TF 
1C_291/2014 du 1er décembre 2014 consid. 3.2).
Les autorités en charge de l'aménagement du territoire, si elles bénéficient d'une importante liberté 
d'appréciation dans l'accomplissement de leurs tâches (art. 2 al. 3 LAT) et notamment dans leurs 
tâches de planification, doivent se conformer aux buts et aux principes d'aménagement du territoire 
de la Constitution (art. 75 Cst.) et de la LAT. Elles doivent également prendre en considération les 
exigences découlant des autres dispositions du droit fédéral de la protection de l'environnement au 
sens large, notamment la loi sur la protection de la nature et des sites (ATF 129 II 63 consid. 3.1; 
121 II 72 consid. 1d; arrêt TF 1C_425/2008 du 26 janvier 2009 consid. 3.2). Une appréciation 
correcte de ces principes implique une pesée globale de tous les intérêts en présence (art. 3 OAT). 
Combinés avec les buts de l'art. 1 LAT, les principes de l'art. 3 LAT ne constituent pas un système 
exempt de toute contradiction, mais doivent être intégrés à une pesée générale des intérêts en vue 
de la meilleure concordance possible. Qu'il faille harmoniser ces intérêts entre eux ne doit pas 
remettre en cause le caractère contraignant de leur prise en considération (cf. arrêt TF 1C_429/2017 


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du 25 juillet 2018 consid. 2.1). Les principes de l'aménagement du territoire sont ainsi justiciables 
(ATF 112 Ia 65 consid. 4; arrêts TF 1C_157/2014 du 4 novembre 2015 consid. 3.3, in ZBl 117 p. 444; 
1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 6.1).
4.2.
Selon l'art. 1 al. 1 LAT, la Confédération, les cantons et les communes veillent à une 
utilisation mesurée du sol et à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un 
développement harmonieux de l'ensemble du pays. L'art. 1 al. 2 LAT définit les buts de 
l'aménagement du territoire; il prévoit notamment que les autorités chargées de l'aménagement du 
territoire soutiennent les efforts entrepris aux fins d'orienter le développement de l'urbanisation vers 
l'intérieur du milieu bâti en maintenant une qualité d'habitat appropriée (let. abis) ainsi que de créer 
un milieu bâti compact (let. b). Le principe de la densification des surfaces de l'habitat est également 
repris dans l'art. 3 al. 3 let. abis LAT. Au nombre des principes régissant l'aménagement du territoire, 
l'art. 3 al. 2 LAT indique que le paysage doit être préservé. A cette fin, il convient notamment de 
réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier, les surfaces 
d'assolement (let. a) et de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble 
ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage (let. b). Les territoires réservés à l'habitat et à 
l'exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur 
étendue limitée (art. 3 al. 3 LAT).
4.3.
A teneur de l'art. 15 LAT, qui a fait l'objet d'une modification le 15 juin 2012, entrée en vigueur 
le 1er mai 2014, les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins 
prévisibles pour les quinze années suivantes (al. 1). Les zones à bâtir surdimensionnées doivent 
être réduites (al. 2). L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-
delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du 
territoire; en particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le 
paysage (al. 3). De nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si: a. ils sont propres à 
la construction; b. ils seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines 
années même si toutes les possibilités d'utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées et 
s'ils seront équipés et construits à cette échéance; c. les terres cultivables ne sont pas morcelées; 
d. leur disponibilité est garantie sur le plan juridique; e. ils mettent en œuvre le plan directeur (al. 4).
L'art. 8a al. 1 LAT dispose que, dans le domaine de l'urbanisation, le plan directeur définit notamment 
la dimension totale des surfaces affectées à l'urbanisation, leur répartition dans le canton et la 
manière de coordonner leur expansion à l'échelle régionale (let. a), la manière de concentrer le 
développement d'une urbanisation de qualité à l'intérieur du milieu bâti (let. c) et la manière d'assurer 
la conformité des zones à bâtir aux conditions de l'art. 15 LAT (let. d). Conformément à l'art. 9 LAT, 
le plan directeur a force obligatoire pour les autorités (ATF 143 II 476 consid. 3.7). 
4.4.
Le nouveau PDCant, adopté par le Conseil d'Etat le 2 octobre 2018, veut – en application 
des principes précités – renforcer le réseau urbain du canton, définir les limites spatiales du 
développement urbain à long terme, concentrer principalement le développement de l'urbanisation 
dans le tissu urbain et assurer un développement de l'urbanisation durable à l'échelle du canton. 
Pour y parvenir, le plan directeur définit les limites du territoire d'urbanisation cantonal. Il s'agit d'un 
élément central de la stratégie, puisque le territoire d'urbanisation prend en compte les besoins pour 
les zones à bâtir destinées à l'habitat, aux activités et à l'intérêt public pour les 25 prochaines années. 
Il fixe un cadre global avec des limites au-delà desquelles il n'est pas possible de planifier de 
nouvelles zones à bâtir. Le PDCant prévoit que des extensions des zones à bâtir pourront être 
étudiées uniquement à l'intérieur du territoire d'urbanisation. Selon le PDCant, un PAZ ne peut 


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prévoir des mises en zones à bâtir que dans le territoire d'urbanisation (cf. T101. Territoire 
d'urbanisation). Les limites du territoire d'urbanisation sont intangibles au niveau du planificateur 
local et leur éventuelle modification doit passer par une adaptation du PDCant (arrêts TC FR 602 
2021 12 du 4 août 2021; 602 2020 119 du 27 janvier 2021).
Le PDCant de 2018 a également pour objectif de développer l'urbanisation à l'intérieur du milieu bâti 
en premier lieu, par une densification de qualité favorisant les déplacements en transports publics 
et en mobilité douce. A ce titre, il est question d'utiliser les réserves de terrains à bâtir légalisées et 
équipées existantes avant de proposer de nouvelles extensions et de subordonner la possibilité 
d'étendre les zones à bâtir à la définition de mesures en faveur de la densification et de la 
requalification (cf. T103. Densification et requalification, p. 1). 
Dans ce but, le schéma stratégique (cf. B. Volet stratégique, p. 28) définit les priorités de 
développement suivantes:
" Priorité 1: agglomérations: Croissance prioritaire
Priorité 2: centres régionaux: Croissance prioritaire
Priorité 3: croissance stable
Priorité 4: Croissance modérée
Priorité 4 (tissu touristique): Développement adapté
Espace rural: Préservation des bonnes terres agricoles".
En ce qui concerne le dimensionnement des zones à bâtir de type zone résidentielle notamment, 
dans les catégories de priorités d'urbanisation 1 ou 2, une extension de zone à bâtir de maximum 
5 ha peut être planifiée uniquement lorsque la totalité de la surface non construite en zone à bâtir 
légalisée n'excède pas 3 ha (cf. T102. Dimensionnement et gestion de la zone à bâtir, p. 2). 
4.5.
Les mesures prises afin de concrétiser les buts poursuivis par la LAT revêtent sur le principe 
un intérêt public important. Notamment, la meilleure utilisation des réserves existant à l'intérieur du 
territoire urbanisé déjà largement bâti, accompagnée du maintien et de l'encouragement d'une 
urbanisation de la meilleure qualité possible, constitue un des piliers de la politique suisse de 
l'aménagement du territoire (Message relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du 
territoire du 20 janvier 2010, FF 2010 p. 974).
5.
C'est à la lumière de ces principes qu'il faut examiner la conclusion des recourantes visant à intégrer 
les parcelles fff et kkk RF à la zone constructible.
En se référant aux critères du PDCant (cf. section B, Volet stratégique, schéma stratégique, p. 28), 
la Commune de C.________, qui est située en priorité d'urbanisation 1, ne peut pas bénéficier de 
potentiel de mise en zone destinée à l'habitat. En effet, en ce qui concerne le dimensionnement des 
zones à bâtir de type zone résidentielle notamment, dans la catégorie de priorité d'urbanisation 1, 
une extension de zone à bâtir de maximum 5 ha peut être planifiée uniquement lorsque la totalité 
de la surface non construite en zone à bâtir légalisée n'excède pas 3 ha (cf. PDCant, T102. 
Dimensionnement et gestion de la zone à bâtir, p. 2). 
Dans sa décision d'approbation, la DIME retient que les réserves de zone à bâtir légalisées, 
calculées à 5 ha par la commune, dépassent largement le maximum de 3 ha admis par le PDCant, 


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ce qui exclut toute nouvelle mise en zone, principe qui a été confirmé par la Cour de céans (cf. par 
ex. arrêts TC FR 602 2021 160 du 23 mars 2022; 602 2020 119 du 27 janvier 2021 consid. 6 et 7.4). 
Sur ce seul constat, les demandes tendant à la mise en zone des parcelles fff et kkk RF se heurtent 
aux principes du PDCant, lesquels lient les autorités.
Les arguments des recourantes ne parviennent pas à changer cette appréciation.
En effet, on peut constater que tous les griefs se rapportant au périmètre U.________ n'ont pas de 
lien avec la règle du PDCant qui exclut la mise en zone des terrains des recourantes. Même 
l'abandon des modifications n° 1, 2 et 4 relatives au changement d'affectation du périmètre 
U.________ ne permettrait pas de nouvelles mises en zone sur le territoire de la Commune de 
C.________.
C'est à tort que les recourantes pensent qu'une telle densification sur le secteur U.________ 
empêche la mise en zone de leurs parcelles et viole les principes de l'aménagement du territoire. 
Aucune étude sur le potentiel de densification ou aucune planification régionale supérieure ne peut 
modifier ce constat. En effet, la nécessité de procéder à une telle étude est liée à des mesures 
prévoyant de nouvelles mises en zone. Il s'agit de démontrer que, malgré la transposition de toutes 
les mesures de densification possibles, des mises en zone sont justifiées. Cette étude est la manière 
dont le PDCant met en œuvre les exigences de l'art. 15 al. 4 LAT et ne se révèle donc pas nécessaire 
si seuls sont approuvés des changements d'affectation, puisque ce type de mesures permet de 
mettre en œuvre une meilleure utilisation des zones à bâtir déjà légalisées sans extension de 
l'urbanisation. L'établissement d'une étude sur le potentiel de densification, peu importe son résultat, 
ne peut en aucun cas conduire à ne pas appliquer les règles relatives aux réserves de zone à bâtir 
interdisant en l'espèce la mise en zone des parcelles des recourantes. Celles-ci ont une 
compréhension erronée du concept du PDCant et de la LAT si elles soutiennent le contraire pour 
tenter d'obtenir la collocation de leurs terrains en zone à bâtir.
Les recourantes pensent en outre que le non-classement de leurs parcelles en zone à bâtir, 
respectivement dans le territoire d'urbanisation, est uniquement la conséquence d'un litige qui les 
oppose à la commune. Le tribunal ne peut que constater que les planifications antérieures ne 
prévoyaient pas de mise en zone sur les propriétés des recourantes et fait remarquer que les limites 
du territoire d'urbanisation sont intangibles au niveau du planificateur local et que leur éventuelle 
modification doit passer par une adaptation du PDCant qui pourra être initiée par le plan régional. 
Seules les régions ont la possibilité de proposer une adaptation du territoire d'urbanisation par le 
biais d'un plan directeur régional (PDReg) qui doit tenir compte des surfaces-cibles attribuées aux 
régions, des ordres de priorité et des critères de délimitation du territoire d'urbanisation (cf. PDCant, 
section C, T101. Territoire d'urbanisation). Il n'appartient pas aux communes d'influencer l'évolution 
spatiale cantonale ou régionale par le biais de la délimitation de zones de futures extensions dans 
leurs propres PDCom (arrêts TC FR 602 2021 12 du 4 août 2021; 602 2020 142 du 1er septembre 
2021 consid. 3.2). Ceci dit, à ce stade, et comme relevé ci-dessus, la Commune de C.________ ne 
peut, dans le cadre de la planification litigieuse, procéder à aucune nouvelle mise en zone, de sorte 
que cet argument n'est de toute manière d'aucune aide. On peut également renvoyer aux 
explications de la commune, non contestées par les recourantes, qui souligne – bien que cela ne 
soit pas déterminant pour le Tribunal – que dans le cadre des travaux préparatifs du PAL, les hoiries 
avaient été abordées pour savoir si elles souhaitaient la mise en zone de leurs terrains. 


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6.
Les recourantes concluent à ce que la zone d'intérêt général prévue sur la parcelle jjj RF, dont la 
recourante 1 est propriétaire, soit annulée et que cet article soit mis en zone centre.
6.1.
L'art. 55 LATeC permet de prévoir des zones dites "d'intérêt général" qui sont destinées à 
servir le bien commun de la collectivité (al. 1). Ces zones sont réservées aux bâtiments, 
équipements et espaces d'utilité publique au sens de l'art. 116 LATeC (al. 2). Les bâtiments et 
installations privés destinés à la réalisation de tâches d'intérêt public, tels centres culturels et sportifs, 
cliniques et instituts, sont admissibles (al. 3).
Selon le message n° 43 du 20 novembre 2007 du Conseil d'Etat au Grand Conseil accompagnant 
le projet de loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC), pour les zones d'intérêt 
général, l'alinéa 2 fait le lien avec les cas d'utilité publique, sans faire une liste exemplative, ce qui 
permet de renvoyer aux dispositions sur l'expropriation, en particulier les art. 116 et 117 LATeC (cf. 
commentaire de l'art. 54 du projet de loi, devenu art. 55). 
En vertu de l'art. 116 LATeC, sont reconnus cas d'utilité publique, au sens de la loi sur l'expropriation, 
notamment les bâtiments administratifs. L'art. 117 LATeC prescrit que si, à l'expiration d'un délai de 
quinze ans dès l'approbation d'un plan, la collectivité publique n'a pas acquis les terrains réservés 
pour des bâtiments, équipements ou espaces d'utilité publique, le propriétaire touché par la 
restriction de propriété peut exiger de la collectivité que, dans le délai d'une année, elle acquière ces 
terrains ou qu'elle engage la procédure d'expropriation, faute de quoi l'autorité compétente modifie 
l'affectation du terrain selon la procédure des art. 83 ss LATeC.
Une mesure d'aménagement du territoire, telle que le classement d'un bien-fonds dans une zone 
d'intérêt général, représente une restriction au droit de propriété qui n'est compatible avec l'art. 26 
Cst. que pour autant qu'elle repose sur une base légale, se justifie par un intérêt public suffisant et 
respecte les principes de la proportionnalité et de l'égalité devant la loi (art. 36 Cst.; arrêt TF 
1C_352/2014 du 10 octobre 2014). Le Tribunal de céans a déjà eu l'occasion de préciser que ce 
besoin ne peut pas reposer sur de pures spéculations au sujet d'une évolution future (arrêts TC FR 
602 2016 164 du 22 mai 2017 consid. 5; 2A 96 04 du 25 novembre 2004).
Le principe de la proportionnalité exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats 
escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive 
(règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un 
rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la 
proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; ATF 136 IV 97 consid. 5.2.2 et les 
arrêts cités). 
Dans ce contexte, il faut prendre en compte le fait que le législateur a sur le principe estimé 
disproportionné que des terrains de privés soient soumis à de telles restrictions pour une durée qui 
dépasse quinze ans (cf. le libellé de l'art. 117 LATeC). Il a jugé utile de prévoir que l'autorité publique 
doive agir dans les quinze ans et a permis que l'on procède à l'expropriation dans ce laps de temps. 
Si l'autorité n'a pas agi, il y a lieu de lever la restriction grevant le bien-fonds d'un privé. La commune 
doit dans cette hypothèse supporter les conséquences juridiques d'une inaction de sa part. Sur cet 
aspect, le message précité (cf. commentaire de l'art. 116 du projet de loi, devenu art. 117) expose 
ce qui suit:


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"On peut estimer qu'une personne dont le terrain a été réservé en vue de la réalisation d'un ouvrage d'intérêt 
public, et qui s'est vu imposer une restriction de propriété, a automatiquement le droit de demander à la 
commune d'entreprendre les démarches nécessaires à l'acquisition du terrain, lorsque la collectivité ne s'est 
pas montrée conséquente avec son choix de mettre ce terrain en zone d'intérêt général. Si la commune ne 
donne pas suite à la requête du ou de la propriétaire dans le délai d'une année, elle sera donc tenue d'engager 
une procédure de modification du PAZ, en prévoyant soit le déclassement du terrain en zone inconstructible, 
soit son classement dans une autre zone à bâtir. Ceci va dans la même logique que l'art. 45 al. 2. On relève 
également que le délai de dix ans imparti à la collectivité pour acquérir ces terrains a été étendu à quinze ans, 
en conformité avec la durée fixée par l'article 15 LAT pour les zones à bâtir".
6.2.
Il est prévu d'utiliser l'article jjj RF pour y créer un parking souterrain – desservant le secteur 
des écoles, de l'administration communale et de l'église notamment – et de requalifier les espaces 
en surface afin d'y mettre en place un dépose-minute sécurisé pour les enfants des écoles ainsi que, 
à terme, un agrandissement de la salle de sport et la construction d'un bâtiment à vocation de 
services publics (cf. rapport explicatif de mars 2019 relatifs aux modifications consécutives à 
l'approbation par la DIME de la révision générale du PAL, p. 8 s. et annexe n° 3). 
La Commune de C.________ estime que la situation de l'article jjj RF n'est pas comparable à celle 
des autres parcelles du secteur. En effet, l'article jjj RF est directement adjacent à la zone d'intérêt 
général actuelle ainsi qu'à tous les bâtiments communaux et, plus particulièrement, aux bâtiments 
scolaires et aux installations sportives. Par rapport à l'article awawaw RF, son utilisation n'impose 
pas la traversée d'une route et, en comparaison à l'article axaxax RF, l'article jjj RF s'avère beaucoup 
plus centralisé pour permettre une utilisation rationnelle et efficiente des installations projetées ainsi 
qu'un accès direct aux installations d'utilité publique déjà présentes sur le site. Ces constatations 
peuvent être confirmées, lesquelles ressortent clairement de l'extrait de plan du guichet 
cartographique reproduit ci-dessous (cf. https://map.geo.fr.ch), sur lequel la zone d'intérêt général 
est représentée en gris:
Secteur U.________
Article jjj RF
Article awawaw RF
Article axaxax RF
On ne peut ainsi pas suivre les recourantes qui estiment que la zone d'intérêt général devrait 
concerner d'autres parcelles mieux adaptées au projet.
Avec la commune, la Cour de céans confirme que la forte croissance de la population de 
C.________, a fortiori avec le futur quartier de U.________, impose à celle-ci de préserver ses 
intérêts et possibilités de développement. Il peut être admis qu'il ne s'agit pas que de vagues projets 


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futurs mais bel et bien d'une nécessité réelle existante déjà à ce jour afin de sécuriser l'entier du 
périmètre dont le cumul des utilisateurs et leur fréquentation des lieux, tout particulièrement aux 
heures de pointes, génèrent une certaine insécurité (cf. sur cet aspect, notamment séance du 
Conseil général du 27 septembre 2022 lors de laquelle ce dernier a accepté le crédit d’étude pour 
la valorisation de la zone d’intérêt général du centre du village). 
La Cour de céans peut également suivre la commune qui souligne encore que la dimension de la 
parcelle est appropriée et opportune. Non seulement elle ne nécessite pas davantage de place mais 
encore rappelle-t-elle que les acquisitions communales doivent être dictées par un usage rationnel 
des deniers publics et ne sauraient être inutilement surdimensionnées au détriment des finances de 
la commune.
Sur le vu de ce qui précède, une nouvelle restriction du droit de la propriété – même si elle porte la 
charge pour le terrain ici litigieux, selon les recourantes, à plus de 50 ans – peut être admise. Le 
développement de la commune a modifié la situation dans une mesure qui justifie à nouveau la 
restriction de la propriété. On est en présence d'une nouvelle analyse des besoins qui justifient la 
mise en zone d'intérêt général. En effet, à la lumière de l'aménagement du territoire, il serait peu 
judicieux qu'un terrain répondant parfaitement aux intérêts publics actuels se voit interdit d'accueillir 
un projet devenu à ce jour suffisamment concret uniquement du fait que, dans le passé, la parcelle 
était déjà colloquée en zone d'intérêt général. En l'espèce, cela s'avère d'autant plus vrai que la 
parcelle jouxte des parcelles avec des installations publiques déjà existantes et que le projet prévu 
sur l'article jjj RF est en étroite connexité avec celles-ci. On ne se trouve ainsi pas dans une situation 
où il s'agit d'implanter une nouvelle construction d'intérêt public vaguement projetée depuis 1970 
mais jamais concrétisée depuis et qui pourrait s'implanter à un autre endroit du territoire communal.
Par ailleurs, la recourante 1 a la possibilité de demander l'expropriation et le dédommagement (cf. 
art. 117 LATeC). Si elle invoque que la mise en zone d'intérêt général de la parcelle jjj RF la prive 
de construire des installations pour son exploitation agricole, il s'agit tout d'abord d'une simple 
allégation non prouvée et, de plus, elle perd de vue que des constructions nécessaires à 
l'exploitation agricole peuvent précisément – si les conditions légales sont satisfaites – trouver leur 
emplacement en zone agricole.
7.
Les recourantes contestent également les modifications n° 1, 2 et 4 qui ont été approuvées par la 
DIME et qui concernent le secteur U.________. Elles se plaignent que la nouvelle affectation de ce 
secteur conduit sur certaines de leurs parcelles qui se situent à proximité de celui-ci, à des 
immissions qui sont excessives, notamment en raison du trafic.
D'une manière générale, ce grief peut uniquement être pertinent si la mesure de planification est 
suffisamment précise pour pouvoir déterminer dans quelle mesure les recourantes sont touchées 
par celle-ci. En l'espèce, cette appréciation doit se faire indépendamment du projet du PAD concret 
en cours, dont la réalisation est d'ailleurs remise en question par les recourantes elles-mêmes. Seul 
est déterminant le contenu de la mesure comprise dans le PAL et le RCU.
Puisque le secteur U.________ est déjà en zone constructible, le tribunal ne voit pas dans quelle 
mesure les futures émissions d'autres ou de nouvelles constructions ainsi que le trafic qui y sera lié 
pourraient déjà être jugées au stade de la planification locale. En effet, il faut encore une fois 
constater qu'on n'est pas en présence d'une nouvelle mise en zone mais d'un changement 


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d'affectation. A cet endroit se trouve déjà un grand générateur de trafic sans qu'on définisse au stade 
du RCU ou du PAZ quelle autre activité s'implantera sur ces terrains et si celle-ci influencera d'une 
manière sensible la fréquentation des routes. Cela se concrétisera au niveau du PAD ou des permis 
de construire. En effet, il conviendra, comme le reconnait la DIME, de – cas échéant – définitivement 
examiner dans le cadre du PAD et des projets qu'ils l'accompagneront si ces constructions sont 
conformes aux exigences légales. On peut ici renvoyer au contenu de l'art. 66 LATeC, qui prévoit 
que pour les projets ayant des effets importants sur l'aménagement, l'équipement, l'environnement 
et les biens culturels, le dossier du PAD doit indiquer par quels moyens ces effets peuvent être 
limités dans la mesure du supportable à l'intérieur et à l'extérieur du périmètre. Si les recourantes 
contestent dans leurs mémoires la desserte routière insuffisante, elles se réfèrent au projet du PAD 
et/ou au projet du giratoire qui suit – comme on l'a vu – une procédure séparée. L'argumentation qui 
se rapporte au PAD n'est en revanche pas apte à interdire la planification locale. Il suffit, pour rejeter 
ce grief, de constater que l'affectation du secteur peut subir des modifications dès lors que celui-ci 
est déjà en zone constructible et qu'il est directement attenant à une route cantonale et, sur le 
principe, suffisamment relié au réseau routier. Par ailleurs, une halte CFF est projetée dans le 
secteur et la mobilité douce est garantie par la TransAgglo, de sorte que le changement d'affectation 
ne peut pas être interdit en raison d'une desserte insuffisante. Autrement dit, on ne se trouve ainsi 
pas en présence d'une situation où, au stade de la planification locale, il est déjà évident que 
l'affectation ne pourra pas se concrétiser en raison d'une desserte impossible. 
Sur ce constat, le grief contre les mesures relatives au secteur U.________ doit être rejeté.
8.
Au vu de ce qui précède, les recours sont rejetés dans la mesure où ils sont recevables.
9.
9.1.
Il appartient aux recourantes qui succombent de supporter les frais de procédure en 
application de l'art. 131 CPJA.
9.2.
Pour le même motif, les recourantes n'ont pas droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA).
S'agissant d'une question d'aménagement du territoire, dont la commune est chargée de la mise en 
œuvre, elle ne peut en principe pas prétendre qu'il était nécessaire pour elle de recourir à un 
mandataire. Or, dès lors que le traitement des recours que les recourantes formulent 
systématiquement dépasse les capacités d'une administration communale, on est en présence de 
circonstances particulières au sens de l'art. 139 CPJA, justifiant l'octroi d'une indemnité de partie. 
Les indemnités de partie sont fixées sur la base des listes de frais produites par la mandataire de la 
commune, déduction faite d'un montant de CHF 1.- de frais de téléphonie déjà compris dans les 
frais généraux du secrétariat. Elles sont ainsi de CHF 1'563.60 pour la procédure 602 2021 171 et 
de CHF 1'460.75 pour la procédure 602 2021 172.
(dispositif en page suivante)


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la Cour arrête :
I.
Les causes 602 2021 171 et 602 2021 172 sont jointes.
II.
Les recours 602 2021 171 et 602 2021 172 sont rejetés dans la mesure de leur recevabilité.
III.
a)
Les frais de la procédure 602 2021 171, par CHF 2'500.-, sont mis solidairement à la 
charge des membres de l'Hoirie A.________. Ils sont compensés avec l'avance de frais 
effectuée.
b)
Les frais de la procédure 602 2021 172, par CHF 2'500.-, sont mis solidairement à la 
charge des membres de l'Hoirie B.________. Ils sont compensés avec l'avance de frais 
effectuée.
IV.
Un montant de CHF 1'563.60 (y compris CHF 111.75 de TVA) à verser à Me Fauguel à titre 
d'indemnité de partie est mis solidairement à la charge des membres de l'Hoirie A.________ 
(procédure 602 2021 171).
V.
Un montant de CHF 1'460.75 (y compris CHF 104.45 de TVA) à verser à Me Fauguel à titre 
d'indemnité de partie est mis solidairement à la charge des membres de l'Hoirie B.________ 
(procédure 602 2021 172).
VI.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure et des indemnités de partie peut, dans un délai de 
30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie 
de la décision est contestée (art. 148 CPJA).
Fribourg, le 11 octobre 2022/jfr/vth
Le Président suppléant :
La Greffière-rapporteure :