fr_gerichte · 602 2023 15 · 2024-08-22 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2023 15
Arrêt du 22 août 2024
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Johannes Frölicher 
Juges :
Cornelia Thalmann El Bachary,
Vanessa Thalmann
Greffier :
Tony Kiener
Parties
A.________ SA, recourante, représentée par Me Nicolas Charrière, 
avocat, 
contre
DIRECTION 
DU 
DÉVELOPPEMENT 
TERRITORIAL, 
DES 
INFRASTRUCTURES, 
DE 
LA 
MOBILITÉ 
ET 
DE 
L’ENVIRONNEMENT, autorité intimée 
Objet
Aménagement du territoire et constructions – Révision d'un PAL – 
Refus de mise en zone d'activités
Recours du 20 février 2023 contre la décision du 18 janvier 2023


Tribunal cantonal TC
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considérant en fait
A.
A.________ SA est propriétaire de l'art. bbb, d'une surface de 4'652 m2, et de l'art. ccc, d'une 
surface de 4'077 m2, du Registre foncier (RF) de la Commune d'Attalens.
B.
Par publication dans la Feuille officielle (FO) du 19 novembre 2010, la Commune d'Attalens a 
mis à l'enquête publique la révision générale de son plan d'aménagement local (PAL). Une seconde 
enquête publique a été publiée dans la FO n° 23 du 10 juin 2011, à la suite de modifications du plan. 
La modification n° 8 prévoyait d'attribuer les articles bbb, ccc, ddd, eee et fff RF à la zone d'activités 
artisanales et industrielles (ZACT) et les articles ggg, hhh, iii et jjj RF à la zone centre village A (ZCV 
A), situés au lieu-dit "K.________", jusqu'alors sis en zone agricole.
Des oppositions ont été déposées à l'encontre de la révision du PAL, par des administrés contestant 
la mise en zone de l'art. lll RF (zone résidentielle à moyenne densité).
À la suite du rejet des oppositions par la commune le 10 octobre 2011, les opposants déboutés ont 
recouru, sans succès, auprès de la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des 
constructions (DAEC; actuellement et ci-après: Direction du développement territorial, des 
infrastructures, de la mobilité et de l'environnement, DIME) qui a rejeté leur recours et approuvé la 
révision générale du PAL le 8 octobre 2013, puis devant le Tribunal cantonal, qui a confirmé la 
décision de la DIME par arrêt 602 2013 138 du 12 août 2014.
Par arrêt 1C_449/2014 du 7 octobre 2015 (publié aux ATF 141 I 393), le Tribunal fédéral a annulé 
le jugement cantonal ainsi que les décisions d'approbation et de recours de la DIME, renvoyant 
l'affaire à celle-ci pour nouvelle décision dans le sens des considérants afin de respecter les 
nouvelles règles issues de la modification de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire 
(LAT; RS 700) entrée en vigueur le 1er mai 2014. Il a considéré que l'art. 38a des dispositions 
transitoires de la LAT - qui instaurait un moratoire sur l'extension des zones à bâtir jusqu'à l'adoption 
d'un nouveau plan directeur cantonal conforme à la nouvelle réglementation fédérale - relevait d'un 
intérêt public prépondérant justifiant son application immédiate, même si cette norme n'était pas 
encore en vigueur au moment où l'autorité de première instance avait rendu sa décision. Il a précisé 
que, conformément à cette disposition, toute nouvelle affectation de terrains en zone à bâtir ne 
pouvait être admise que moyennant compensation par un déclassement d'une surface équivalente 
dans le canton. 
En parallèle à la procédure de révision du PAL, le plan d'aménagement de détail (PAD) 
"K.________" – incluant toutes les parcelles objet de la modification n° 8 de la révision générale du 
PAL – a été mis à l'enquête par publication dans la FO mmm. Par décision du 8 octobre 2013, la 
DIME a approuvé ce PAD. Cette décision n'a pas été contestée.
C.
Au vu des considérants de l'arrêt du Tribunal fédéral du 7 octobre 2015, la commune a procédé 
à une mise à l'enquête publique complémentaire de son dossier de révision générale du PAL par 
avis dans la FO du 8 septembre 2017. Tout en prévoyant une compensation des terrains mis en 
zone par des déclassements qu'elle considérait équivalents, la commune a reconduit notamment 
les mises en zone à bâtir établies par la modification n° 8, ainsi que celle prévue pour l'art. lll RF. 
Les opposants précités ont réitéré leur opposition à l'encontre de la mise en zone de l'art. lll RF, qui 
a été écartée par le Conseil communal le 18 décembre 2017. 


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Par décisions du 1er mai 2019, la DIME a approuvé la révision générale du PAL et rejeté le recours 
formé par les opposants déboutés. Après avoir évalué que, selon son point de vue, le projet de mise 
en zone à bâtir était conforme à l'art. 38a LAT, la DIME a expliqué que, malgré l'adoption par le 
Conseil d'Etat le 2 octobre 2018 du nouveau plan directeur cantonal (ci-après: PDCant de 2018), 
elle a décidé d'appliquer l'ancien plan directeur cantonal de 2004 (ci-après: PDCant de 2004) – et 
les critères de mise en zone à bâtir y relatifs – à toutes les planifications communales pas encore 
approuvées qui avaient été mises à l'enquête publique avant cette date. En suivant les calculs de 
dimensionnement prévus par le PDCant de 2004, elle a conclu que la commune disposait d'un 
potentiel théorique de mise en zone qui s'élevait au maximum à 168'000 m2, qu'elle avait 
correctement utilisé en affectant notamment l'art. lll RF, ainsi que les art. ggg, hhh, iii et jjj RF en 
zone résidentielle.
Par arrêt 602 2019 63 du 15 mars 2021, le Tribunal cantonal a admis le recours formé par les 
opposants susmentionnés, annulé les décisions du 1er mai 2019 de la DIME et renvoyé la cause à 
cette dernière afin qu'elle examine l'ensemble de la planification locale conformément aux critères 
du PDCant de 2018. Il a en substance considéré que la DIME ne pouvait pas continuer à appliquer 
l'ancien PDCant de 2004 et les critères de mise en zone à bâtir y relatifs postérieurement à l'adoption 
de la nouvelle planification cantonale directrice par le Conseil d'Etat. 
D.
Entre-temps et malgré l'arrêt précité du Tribunal fédéral, des permis de construire ont été 
délivrés par les autorités compétentes dans le périmètre du PAD "K.________". 
Plus particulièrement, le 22 avril 2015, A.________ SA a obtenu un permis de construire pour la 
création d'un mur de soutènement sur les parcelles ccc et nnn RF. 
En 2017, la société précitée a mis à l'enquête deux nouvelles demandes de permis de construire 
distinctes. La première demande concernait l'aménagement de la parcelle bbb RF, comprenant la 
création d'une place de stockage, d'un mur de soutènement et d'un couvert équipé de panneaux 
photovoltaïques. La seconde portait, quant à elle, sur la construction d'un bâtiment administratif avec 
logements de gardiennage comprenant des dépôts et ateliers mécaniques pour entreprise de 
maçonnerie sur l'art. ccc RF. Ces demandes ont fait l'objet de préavis défavorables de la part de 
certains services étatiques et ont été par la suite bloquées en raison de la situation problématique 
de la révision générale du PAL; aucun permis de construire en relation avec ces demandes n'a été 
délivré. 
E.
La commune n'a pas entrepris de nouvelles enquêtes publiques suite à l'arrêt du TC du 
15 mars 2021, maintenant ainsi la modification n° 8 qui prévoit notamment d'affecter les art. bbb, 
ccc, ddd, eee et fff RF en ZACT.
Le 2 décembre 2021, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a émis un préavis 
d'examen final complémentaire. Pour la première fois depuis le début de la procédure, ce service 
s'est opposé à une partie de la modification n° 8 envisagée, en préavisant défavorablement certaines 
mises en zone proposées. Pour expliquer sa position, le SeCA a établi une distinction initiale entre 
les mises en ZCV A et les mises en ZACT prévues par cette modification n° 8, toutes situées dans 
le périmètre du PAD "K.________". En ce qui concerne les mises en ZCV A, il a jugé qu'il serait 
contraire au principe de la bonne foi de ne pas affecter ces parcelles à la zone à bâtir, étant donné 
qu'elles ont été construites sur la base de permis de construire délivrés depuis 2013 par des autorités 
compétentes, qui pensaient que la réglementation pour le secteur concerné était entrée en force 
suite à l'approbation de la révision générale du PAL intervenue en 2013. De plus, il a estimé que ce 


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secteur, situé en continuité de la zone à bâtir légalisée depuis 1992 et actuellement entièrement et 
densément construit, répondait aux critères du territoire d'urbanisation au sens du PDCant, justifiant 
ainsi l'affectation de ces parcelles en ZCV A. Ensuite, pour les mises en ZACT issues de la 
modification n° 8, le SeCA a expliqué que "au sens du PDCant, la nouvelle ZACT prévue par la 
commune sur les articles RF susmentionnés est considérée comme une «autre zone d'activité». 
Cette typologie de zone est destinée au maintien du tissu existant. L'extension de ce type de ZACT 
ne peut être planifiée que si elle se limite à l'emprise d'une demande de permis de construire mise 
à l'enquête antérieurement ou simultanément à la modification du PAZ et si le retour en zone agricole 
en cas de non-construction dans les 5 ans est prévu et fixé au RCU". Rappelant que cette mise en 
ZACT partageait le même historique que la mise en ZCV A susmentionnée, il a renvoyé à son 
argumentaire présenté dans ce cadre et a distingué deux cas de figure: les parcelles ayant déjà été 
construites (art. ddd et eee RF) et les autres encore libres de construction (art. bbb, ccc et fff RF). 
Les premières ont fait l'objet d'un préavis favorable, les secondes d'un préavis défavorable. Pour 
justifier cette distinction, le service a considéré qu'il était opportun de ne tolérer que la mise en 
conformité des terrains construits, mais de ne pas permettre le développement de parcelles qui, bien 
qu'elles soient occupées par des machines de chantier et des installations de stockage amovibles, 
n'ont pas fait l'objet de projets de construction depuis une dizaine d'années. Enfin, dès lors que le 
PAD "K.________" comprend des terrains se trouvant en zone agricole compte tenu de son préavis 
négatif, il a recommandé l'annulation de ce PAD.
La DIME a publié, dans la FO du 17 décembre 2021, les mesures qu'elle entendait ne pas approuver, 
dont notamment la partie de la modification n° 8 portant sur la mise en zone des parcelles bbb, ccc 
et fff RF. 
La propriétaire des art. bbb et ccc RF a pris position auprès de la DIME. De son côté, la commune 
s'est déterminée le 22 février 2022. Tant la commune que la propriétaire ont contesté l'avis publié 
en soulignant que ces deux parcelles avaient fait l'objet de plusieurs demandes de permis de 
construire. Pour sa part, la propriétaire a rappelé que les décisions d'approbation du PAL et du PAD 
de 2013 avaient affecté une seule et unique parcelle en zone à bâtir, laquelle a ensuite été morcelée 
en plusieurs terrains, incluant les art. bbb et ccc RF. Elle a également mis en avant les pertes 
économiques qui découleraient d'un refus de mise en zone. Quant à la commune, elle a signalé que 
l'ensemble du secteur était soumis à un PAD et que l'équipement de détail avait été entièrement 
réalisé. Elle a souligné que, située dans le secteur de O.________, à proximité immédiate d'une 
zone résidentielle, l'entreprise propriétaire ne disposait pas de surfaces importantes pour son 
développement et le stockage de son matériel, ce qui justifiait également le maintien des parcelles 
en ZACT, étant donné qu'elles étaient déjà utilisées à cet effet. Dans ce contexte, la commune a 
relevé que ces parcelles constituaient des surfaces liées à une exploitation existante dans une zone 
compatible avec son activité et que la situation était donc conforme aux critères du PDCant. 
F.
Par décision du 18 janvier 2023, publiée dans la FO du 21 janvier 2023, la DIME a 
partiellement approuvé la révision générale du PAL, émettant certaines réserves et conditions. 
Elle n'a notamment pas approuvé la partie de la modification n° 8 permettant la mise en ZACT des 
art. bbb, ccc et fff RF. En substance, elle a invoqué les arguments présentés par le SeCA dans son 
dernier préavis concernant le contexte général et les permis de construire antérieurs ou postérieurs 
au PAL approuvé de 2013. Elle a estimé que la même démarche devait être appliquée uniformément 
à tous les secteurs de la commune, sans distinction, quand bien même la volonté des propriétaires 
concernés de développer leurs terrains semblait en l'occurrence avérée. Elle a constaté – et déploré 


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– que cette volonté semblait s'être concrétisée trop tardivement par rapport aux différentes décisions 
des tribunaux, lesquelles ont eu pour effet de geler les demandes de permis de construire. À ce titre, 
elle a rappelé que, si le choix de tenir compte des effets directs de l'approbation du dossier de 
révision du PAL de 2010 dans le cadre de la décision de la planification communale lui incombait, 
elle n'était pas l'autorité compétente pour statuer sur les procédures de demande de permis de 
construire. Par conséquent, elle ne pouvait se prononcer sur les motifs exacts de refus ou de 
délivrance de permis dans les secteurs concernés par la décision d'approbation de la révision 
générale du PAL.
S'agissant du PAD "K.________", la DIME a souligné sa situation particulière, puisqu'il inclut des 
terrains en zone agricole à la suite de sa décision sur la modification n° 8. Considérant que les 
décisions d'approbation et de modification de ce PAD devaient être annulées, elle a enjoint la 
commune à réexaminer la planification de ce secteur et à analyser la pertinence de maintenir ou 
non un PAD.
G.
Par mémoire du 20 février 2023, la propriétaire des art. bbb et ccc RF recourt contre cette 
décision auprès du Tribunal cantonal, en concluant – sous suite de frais et dépens – à ce que celle-ci 
soit modifiée en ce sens que les parcelles bbb et ccc RF sont affectées à la ZACT. 
A l'appui de ses conclusions, elle reproche en substance à la DIME de ne pas avoir pris en 
considération les demandes de permis de construire qu'elle avait déposées. Elle argumente 
notamment que la fiche T104 du PDCant de 2018 spécifie que la DIME doit examiner les parcelles 
litigieuses en tenant compte des demandes de permis de construire mises à enquête publique, plutôt 
qu'en se basant uniquement sur les constructions déjà réalisées. Etant donné que la DIME a restreint 
son examen aux parcelles déjà bâties, sans considérer les diverses demandes de permis ayant fait 
l'objet d'enquêtes publiques – opérant ainsi selon elle une distinction étrangère au système –, la 
recourante soutient que la décision est contraire au droit et doit donc être annulée. 
Ensuite, elle reproche à la DIME d'avoir constaté de manière inexacte les faits pertinents. En 
particulier, elle remarque que, dans sa décision, la DIME reconnaît la volonté des propriétaires de 
développer leurs terrains, tout en regrettant que cette volonté semble s'être manifestée trop 
tardivement par rapport aux différentes décisions des tribunaux qui ont gelé les demandes de permis 
de construire. A cet égard, la recourante soulève qu'à partir de 2014, elle a initié plusieurs demandes 
de permis de construire et que, le 22 avril 2015, le préfet a accordé un permis de construire pour la 
réalisation d'un mur de soutènement sur la parcelle ccc RF. Elle note également que les plans prévus 
à cet effet mentionnaient la création d'une place de stockage sur l'art. bbb RF. De plus, elle précise 
qu'en 2017, elle a complété ce permis de construire par deux nouvelles demandes incluant des 
constructions à la fois sur l'art. bbb RF (place de stockage et pose de couverts pour panneaux 
photovoltaïques) et sur la parcelle ccc RF (construction d'un bâtiment). Dans ces circonstances, elle 
estime que ces parcelles doivent être intégrées à la ZACT étant donné qu'un permis de construire 
a été délivré et que deux autres demandes de permis ont été sollicitées sur les parcelles en question. 
Elle fait de plus valoir que la DIME ne peut pas être suivie lorsqu'elle prétend qu'elle n'est pas en 
mesure de se prononcer sur la cause précise des refus de délivrance (retard) de permis de 
construire. A cet égard, elle souligne que, lors du processus d'octroi d'un permis de construire, c'est 
l'un de ses services, le SeCA, qui exerce une influence significative sur la décision finale du préfet 
et rappelle que c'est ce même service qui a bloqué les demandes de permis de construire mises à 
l'enquête publique en 2017. 


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Elle allègue finalement que, depuis plus de 10 ans, le lieu-dit "K.________" a fait l'objet d'une étude 
d'ensemble qui s'est matérialisée par le PAL et le PAD. Par conséquent, il ne s'agit pas d'une volonté 
qu'elle a tardé à concrétiser comme le prétend la DIME. Elle rappelle à cet égard que la mise en 
zone opérée en 2013 concernait une seule parcelle, englobant les actuels articles bbb et ccc RF, et 
qu'il a été nécessaire de morceler cette parcelle, raison pour laquelle les articles susmentionnés 
sont encore libres de toute construction. Elle affirme avoir réalisé l'équipement du secteur, 
notamment en ce qui concerne la route (ppp RF), et avoir supporté des coûts considérables liés à 
la gestion de ses deux parcelles. 
H.
Dans ses observations du 30 mai 2023, la DIME confirme sa décision et conclut au rejet du 
recours. Elle rappelle que le PDCant de 2018 est un instrument de mise en œuvre du droit fédéral 
visant à prévenir la dispersion des constructions. Dans ce contexte, elle explique que les critères 
cumulatifs du PDCant de 2018, nécessaires pour permettre la mise en zone des parcelles litigieuses, 
font en l'espèce défaut. Pour étayer sa position, elle se réfère à la fiche T102 dudit plan, qui requiert 
des communes la réalisation d'une étude de densification sur l'ensemble de leurs zones à bâtir. 
Étant donné que le dossier de révision du PAL ne comporte pas une telle étude, elle affirme ne pas 
être en mesure d'approuver les mises en zone des biens-fonds de la recourante quand bien même 
les autres critères pourraient être considérés comme remplis.
De surcroît, elle estime que la situation des terrains de la recourante diffère de celle des parcelles 
pour lesquelles elle a approuvé les mises en zone. Elle constate que ces dernières étaient 
concernées par la délivrance de permis de construire pour des habitations – lors d'une période où 
les autorités compétentes ne pouvaient pas anticiper que la délimitation des zones à bâtir serait 
remise en cause par le Tribunal fédéral dans le cadre d'une procédure de recours portant sur un 
autre élément de la planification –, ce qui, selon elle, ne peut être comparé aux constructions 
réalisées sur les parcelles de la recourante, à savoir un mur de soutènement et l'équipement de 
base. 
I.
Dans ses observations du 26 juin 2023, la commune déclare s'en remettre à justice quant à 
l'appréciation de la situation. Néanmoins, elle estime que la situation factuelle n'a pas été 
suffisamment prise en considération par la DIME. À cet égard, elle rappelle les diverses démarches 
entreprises par la recourante pour concrétiser ses projets de construction, notamment la 
construction d'une route pour équiper les parcelles du PAD et les différentes demandes de permis 
de construire en 2014 et 2017. Elle soulève encore que l'autorité intimée n'a pas pris en compte le 
PAD qu'elle a pourtant approuvé le 8 octobre 2013. Elle précise que ce PAD fixe l'implantation de 
volumes de la ZACT sur les parcelles en question. 
J.
Dans sa détermination du 10 novembre 2023, la recourante maintient les conclusions 
formulées dans son recours. Elle fait notamment valoir que la DIME ne prend pas en considération 
la situation particulière de ses terrains, tant en termes de localisation que d'historique en matière de 
mise en valeur. Elle réitère ainsi l'historique des parcelles, du PAD, ainsi que des multiples 
demandes de permis de construire. Elle soutient que la mise en zone à bâtir des parcelles litigieuses, 
isolées au milieu de parcelles déjà construites et séparées par une route, ne conduirait ni à une 
dispersion des constructions ni à un étalement urbain, respectant ainsi l'art. 15 LAT. Au contraire, 
selon elle, leur maintien hors zone à bâtir créerait une situation incongrue avec deux parcelles 
entourées de constructions et de bâtiments affectés à des usages commerciaux. 
Concernant la fiche T102 du PDCant, elle souligne que ni la DIME dans sa décision, ni le SeCA 
dans son préavis de synthèse n'ont évoqué la nécessité d'établir une étude de densification. Elle 


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relève également que le reproche de l'absence d'une telle étude n'a pas été notifié à la commune, 
l'empêchant ainsi de corriger la situation. 
Enfin, elle estime que la DIME ne respecte pas le principe de l'égalité de traitement. Elle explique 
que toutes les parcelles situées au lieu-dit "K.________" sont issues du morcellement des art. ggg 
et bbb RF et ont depuis lors majoritairement été bâties. Elle demande donc que ses parcelles soient 
traitées de manière similaire à toutes les parcelles environnantes. Elle constate finalement que les 
mises en zone approuvées lors de la révision générale n'ont pas été assorties d'une étude de 
densification, critère pourtant invoqué par la DIME dans ses observations pour justifier son refus de 
mettre en zone les parcelles litigieuses. 
K.
Il sera fait état des arguments développés par les parties à l’appui de leurs conclusions dans 
les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.
en droit
1.
La recourante – en sa qualité de propriétaire de parcelles visées par une modification qui n'a pas 
été approuvée par l'autorité intimée – est habilitée à recourir devant le Tribunal cantonal.
Déposé dans le délai et les formes prescrits (art. 79 ss du code fribourgeois du 23 mai 1991 de 
procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1) – l’avance de frais ayant en outre été 
versée dans le délai imparti – le recours est recevable en vertu des art. 88 al. 3 LATeC et 
114 al. 1 let. a CPJA. Le Tribunal cantonal peut dès lors entrer en matière sur ses mérites.
2.
2.1.
Selon l'art. 77 CPJA, le Tribunal de céans revoit la légalité de la décision attaquée ainsi que 
la constatation des faits par l'autorité intimée; cela signifie qu'il peut sanctionner la violation de la loi, 
y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, ainsi que la constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents. 
2.2.
En application des art. 78 al. 2 CPJA et 33 al. 3 let. b LAT, lequel impose aux cantons 
d'instituer au moins une autorité de recours disposant d'un libre pouvoir d'examen (ATF 109 Ib 123; 
cf. également arrêt TA FR 2A 00 65 du 26 octobre 2000), le Tribunal de céans statue avec un plein 
pouvoir de cognition sur un recours interjeté à l'encontre d'une décision d'approbation de la DIME; 
le grief d'inopportunité (dans le sens de "Angemessenheit", cf. TSCHANNEN, in Commentaire ASPAN 
de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 2010, art. 26 p. 13) peut dès lors également être 
invoqué devant l'instance de céans (cf. TSCHANNEN, art. 2 p. 34 et les références citées; cf. en détail 
ATF 127 II 238 consid. 3b/aa). 
Il sied de relever à cet égard que, selon l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l'aménagement 
du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté 
d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches. Cette disposition légale constitue 


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principalement une règle de pouvoir d'examen à l'adresse des autorités d'approbation et de recours. 
Elle ne trouve cependant application que dans le cadre fixé par le droit de procédure applicable. Si 
la solution choisie doit être considérée comme inappropriée, l'autorité supérieure ne peut pas 
substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité de planification compétente; bien plus, elle doit 
renvoyer l'affaire à cette autorité pour que celle-ci prenne une nouvelle décision (ATF 120 Ib 207 
consid. 3; TSCHANNEN, art. 2 p. 34 et les références citées).
3.
3.1.
Le moment décisif pour se prononcer sur la conformité d’une planification communale se situe 
au stade de l’approbation par la DIME, autorité qui doit examiner et approuver les plans et leur 
réglementation du point de vue de la légalité, de l’opportunité et de leur concordance avec les plans 
cantonaux et régionaux (art. 86 al. 3 LATeC; arrêts TC FR 602 2022 71 du 5 février 2024 consid. 5.2; 
602 2019 3 du 3 septembre 2019 et 602 2016 99/154 du 13 novembre 2017 consid. 2c, confirmé 
par l’arrêt TF 1C_15/2018 du 15 avril 2019). En instituant expressément l’effet obligatoire du PDCant 
"dès son adoption par le Conseil d’Etat", le texte de l’art. 18 al. 1 LATeC contient une disposition 
transitoire claire qui fixe sans ambiguïté le moment à partir duquel les autorités cantonales et 
communales fribourgeoises doivent appliquer la nouvelle planification directrice.
Pour la planification ici litigieuse, partiellement approuvée en janvier 2023, cela signifie que le 
nouveau PDCant (adopté par le Conseil d’Etat le 2 octobre 2018) est applicable, notamment les 
règles relatives à l’urbanisation et la densification, conformément du reste à la jurisprudence établie 
et comme confirmé par l'arrêt TC FR 602 2019 63 du 15 mars 2021 pour la commune ici concernée. 
3.2.
L'art. 34 al. 1 LATeC dispose que l'aménagement du territoire communal incombe à la 
commune. Le conseil communal est l'autorité responsable de l'aménagement local (art. 36 al. 1 
LATeC). Quant à la DIME, elle est chargée de l'approbation des plans et règlements adoptés par la 
commune et du traitement des recours (art. 80 al. 1 et art. 86 al. 3 LATeC). Les communes jouissent 
d'autonomie lorsqu'elles définissent, par des plans, l'affectation de leur territoire (cf. arrêt TF 
1C_291/2014 du 1er décembre 2014 consid. 3.2).
Les autorités en charge de l'aménagement du territoire, si elles bénéficient d'une importante liberté 
d'appréciation dans l'accomplissement de leurs tâches (art. 2 al. 3 LAT) et notamment dans leurs 
tâches de planification, doivent se conformer aux buts et aux principes d'aménagement du territoire 
de la Constitution (art. 75 Cst.) et de la LAT. Elles doivent également prendre en considération les 
exigences découlant des autres dispositions du droit fédéral de la protection de l'environnement au 
sens large, notamment la loi sur la protection de la nature et des sites (ATF 129 II 63 consid. 3.1; 
121 II 72 consid. 1d; arrêt TF 1C_425/2008 du 26 janvier 2009 consid. 3.2). Une appréciation 
correcte de ces principes implique une pesée globale de tous les intérêts en présence (art. 3 de 
l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire, OAT; RS 700.1). Combinés avec les 
buts de l'art. 1 LAT, les principes de l'art. 3 LAT ne constituent pas un système exempt de toute 
contradiction, mais doivent être intégrés à une pesée générale des intérêts en vue de la meilleure 
concordance possible. Qu'il faille harmoniser ces intérêts entre eux ne doit pas remettre en cause 
le caractère contraignant de leur prise en considération (cf. arrêt TF 1C_429/2017 du 25 juillet 2018 
consid. 2.1). Les principes de l'aménagement du territoire sont ainsi justiciables (ATF 112 Ia 65 
consid. 4; arrêts TF 1C_157/2014 du 4 novembre 2015 consid. 3.3, in ZBI 117 p. 444; 1C_528/2016 
du 20 décembre 2017 consid. 6.1).


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3.3.
Selon l'art. 1 al. 1 LAT, la Confédération, les cantons et les communes veillent à une 
utilisation mesurée du sol et à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un 
développement harmonieux de l'ensemble du pays. Dans l’accomplissement de leurs tâches, ils 
tiennent compte des données naturelles ainsi que des besoins de la population et de l’économie.
L'art. 1 al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du territoire; il prévoit notamment que les autorités 
chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux fins d'orienter le 
développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti en maintenant une qualité d'habitat 
appropriée (let. abis), de créer un milieu bâti compact (let. b), ainsi que de créer et de maintenir un 
milieu bâti favorable à l’exercice des activités économiques (let. bbis).
L’art. 3 al. 3 LAT prescrit que les territoires réservés à l’habitat et à l’exercice des activités 
économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée. Il convient 
notamment de répartir judicieusement les lieux d’habitation et les lieux de travail et de les planifier 
en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics (let. a), de 
préserver autant que possible les lieux d’habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles 
que la pollution de l’air, le bruit et les trépidations (let. b).
3.4.
À teneur de l'art. 15 LAT, qui a fait l'objet d'une modification le 15 juin 2012, entrée en vigueur 
le 1er mai 2014, les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins 
prévisibles pour les quinze années suivantes (al. 1). Les zones à bâtir surdimensionnées doivent 
être réduites (al. 2). L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-
delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du 
territoire; en particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le 
paysage (al. 3). L'al. 4 prévoit que de nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si les 
conditions suivantes sont réunies: ils sont propres à la construction (let. a), ils seront probablement 
nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années même si toutes les possibilités 
d'utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées et s'ils seront équipés et construits à cette 
échéance (let. b), les terres cultivables ne sont pas morcelées (let. c), leur disponibilité est garantie 
sur le plan juridique (let. d), ils mettent en œuvre le plan directeur (let. e).
L'art. 8a al. 1 LAT dispose que, dans le domaine de l'urbanisation, le plan directeur définit notamment 
la dimension totale des surfaces affectées à l'urbanisation, leur répartition dans le canton et la 
manière de coordonner leur expansion à l'échelle régionale (let. a), la manière de concentrer le 
développement d'une urbanisation de qualité à l'intérieur du milieu bâti (let. c), la manière d'assurer 
la conformité des zones à bâtir aux conditions de l'art. 15 LAT (let. d) et la manière de renforcer la 
requalification urbaine (let. e).
Conformément à l'art. 9 LAT, le plan directeur a force obligatoire pour les autorités (ATF 143 II 476 
consid. 3.7).
3.5.
La LATeC reprend ces principes notamment dans son article premier selon lequel la loi 
contribue au développement durable de l’ensemble du canton, en veillant à garantir l’équilibre entre 
les besoins économiques, sociaux et environnementaux (al. 1). Selon l’art. 1 al. 2 LATeC, il faut 
notamment veiller à un aménagement rationnel du territoire et à une utilisation mesurée du sol (let. a) 
et à assurer des conditions-cadre favorables à la création et au maintien des places de travail (let. c).
Selon l’art. 50 al. 1 LATeC, les zones à bâtir peuvent être subdivisées notamment en zones de 
centre, mixtes, résidentielles, d’activités, d’intérêt général et libres.


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L’art. 54 LATeC règle que les zones d’activités sont destinées aux activités industrielles, artisanales, 
de service et administratives (al. 1). Ces zones sont notamment destinées à accueillir des 
entreprises qui ne peuvent être admises dans d’autres zones en raison des nuisances qu’elles 
engendrent (al. 2). Les logements de gardiennage nécessaires à ces activités peuvent être admis à 
l’intérieur des volumes bâtis (al. 3).
3.6.
Le nouveau PDCant, adopté par le Conseil d'Etat le 2 octobre 2018, veut – en application 
des principes précités – renforcer le réseau urbain du canton, définir les limites spatiales du 
développement urbain à long terme, concentrer principalement le développement de l'urbanisation 
dans le tissu urbain et assurer un développement de l'urbanisation durable à l'échelle du canton.
Le PDCant de 2018 a également pour objectif de développer l'urbanisation à l'intérieur du milieu 
bâti, notamment par une densification de qualité favorisant les déplacements en transports publics 
et en mobilité douce. À ce titre, il est question d'utiliser les réserves de terrains à bâtir légalisés et 
équipés existantes avant de proposer de nouvelles extensions et de subordonner la possibilité 
d'étendre les zones à bâtir à la définition des mesures en faveur de la densification et de la 
requalification (cf. T103. Densification et requalification, p. 1).
3.6.1. Le PDCant classe les zones d'activités en trois catégories: les zones d'activités cantonales 
(dans lesquelles sont inclus les secteurs stratégiques), les zones d'activités régionales et les autres 
zones d'activités. Les zones d’activités cantonales et les zones d’activités régionales sont des zones 
d’activités structurées que le canton soutient et encourage. Le développement des autres zones 
d’activités, qui sont destinées au maintien des activités existantes, n’est pas encouragé mais reste 
possible de manière limitée et moyennant le respect d’exigences définies (cf. PDCant, T104. 
Typologie et dimensionnement des zones d'activités, rapport explicatif, ch. 2).
En outre, le PDCant exige notamment, avant l'extension d'une zone d'activités, tous types 
confondus, la réalisation d'une analyse de l'utilisation actuelle de la zone d'activités et du potentiel 
de densification et requalification (cf. PDCant, T104. Typologie et dimensionnement des zones 
d'activités, ch. 2).
3.6.2. Les "autres zones d'activités" sont destinées au maintien du tissu existant. Seules les zones 
appartenant à cette catégorie qui présentent des conditions adéquates en matière de mobilité en 
fonction du caractère des activités projetées peuvent faire l'objet d'extensions.
En ce qui concerne le dimensionnement des autres zones d'activités, une extension de zone 
d'activités ne peut être planifiée que si elle est limitée à l'emprise d'une demande de permis de 
construire mise à l'enquête antérieurement ou simultanément avec le projet de modification du plan 
d'affectation des zones et si le retour en zone agricole dans les cinq ans en cas de non-construction 
est prévu (cf. PDCant, T104. Typologie et dimensionnement des zones d'activités, ch. 2).
Les autres zones d’activités sont constituées de petites zones d’activités de moindre étendue qui ne 
répondent pas aux critères des zones régionales. Ces zones sont entièrement gérées par les 
communes. Les possibilités d’extension ou de création de nouvelles zones d’activités y sont 
désormais fortement limitées. Compte tenu de la situation de dimensionnement au niveau cantonal, 
il n’est pas prévu de planifier des réserves dans ce type de zone, il s’agit uniquement d’adapter ces 
zones en fonction de projets concrets. Cela signifie que toute procédure d’extension doit être 
obligatoirement coordonnée avec une procédure de demande de permis de construire. Cette 
démarche permet de maintenir le tissu économique existant, en lui offrant même des possibilités de 


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développement, tout en favorisant le développement dans les autres types de zones d’activités (cf. 
T104. Typologie et dimensionnement des zones d'activités, rapport explicatif, ch. 2).
3.6.3. Les critères du PDCant pour l'extension des autres zones d'activités – en particulier 
l'exigence d'une demande de permis de construire – sont aptes à démontrer le besoin concret en 
zones d'activités et permettent de respecter le principe général du PDCant tendant à concentrer les 
zones d'activités à certains endroits, tant dans le cadre de planifications cantonales que régionales 
et communales (cf. arrêt TC FR 602 2021 99 du 20 avril 2023 consid. 4.2.3). En effet, il ressort du 
PDCant (cf. T104. Typologie et dimensionnement des zones d'activités, rapport explicatif, ch. 2) que 
la Promotion économique a effectué un recensement des terrains industriels et une analyse de ses 
paramètres afin d'évaluer la disponibilité effective des terrains pour la construction. Ce recensement 
a permis de relever que la somme des surfaces non utilisées en zones d'activités est suffisante par 
rapport aux besoins du canton, mais que leurs emplacements ne permettent pas de répondre à la 
demande des entreprises, ni aux besoins économiques du canton. La répartition des zones 
d'activités dans le canton selon la nouvelle typologie introduite dans le PDCant doit permettre de 
garantir une offre de terrains attractifs. Les critères d'appartenance des zones d'activités à la 
typologie – notamment les zones cantonales et régionales – se basent désormais davantage sur le 
tissu économique existant, avec la prise en compte du rayon d'action des entreprises. Cela 
représente un changement majeur par rapport au plan directeur cantonal antérieur, qui attribuait 
l'appartenance aux types de zones d'activités exclusivement en fonction des conditions de 
localisation. 
4.
En l'espèce, la DIME n'a pas admis une partie de la modification n° 8 qui prévoit notamment la mise 
en ZACT des art. bbb et ccc RF, situés actuellement en zone agricole, ce que la recourante conteste. 
4.1.
Il est d'emblée constaté que le secteur en question ne se situe ni dans une zone d'activités 
cantonales (cf. PDCant, T104. Typologie et dimensionnement des zones d'activités, liste 
mentionnée au ch. 2) ni – en l'absence d'un plan directeur régional approuvé – dans une zone 
d'activités régionales. Il convient également de noter que le plan directeur régional de la Veveyse – 
pas encore approuvé par la DIME – affecte le secteur concerné en tant que zone d'activités locale, 
ce qui implique que le secteur en question doit être considéré en tant qu'autres zones d'activités. 
Ce sont ces cartes, et non celle du territoire d'urbanisation (TU), qui définissent les endroits où le 
planificateur cantonal et régional souhaite le développement de ces zones (cf. notamment arrêt TC 
FR 602 2021 99 du 20 avril 2023 consid. 4.2.1). 
Il convient dès lors d'examiner si le refus de mise en ZACT, en tant qu'autres zones d'activités, est 
justifié.
4.2.
In casu, il sied de rappeler que, dans sa décision du 18 janvier 2023, la DIME, se référant 
notamment au préavis du SeCA, a approuvé la mise en ZACT des articles ddd et eee RF, qui ont 
été construits sur la base de permis de construire délivrés depuis 2013; elle a en revanche refusé 
de mettre en ZACT les parcelles de la recourante au motif qu'elles n'ont pas fait l'objet d'un permis 
de construire délivré par les autorités compétentes depuis 2013 et qu'elles ne sont par conséquent 
pas construites. À cet effet, elle a relevé que le critère de la délivrance du permis de construire devait 
s'appliquer uniformément à tous les secteurs de la commune et a regretté que la volonté de la 
recourante de valoriser ses parcelles s'était concrétisée trop tardivement par rapport aux décisions 
des tribunaux, lesquelles ont gelé les demandes de permis de construire. Elle a également affirmé 


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ne pas être l'autorité compétente pour se prononcer sur les causes exactes des refus de délivrance 
(retard) des permis de construire. Dans le cadre de ses observations sur le recours, la DIME a en 
outre soutenu qu'elle ne pouvait quoi qu'il en soit pas approuver la mise en zone des parcelles de la 
recourante au motif que le dossier de révision du PAL ne contenait aucune étude de densification, 
pourtant exigée par le PDCant de 2018.
Il convient d'emblée de constater que, dans le cadre de sa décision d'approbation, la DIME a instauré 
une pratique consistant à admettre la mise en ZACT des parcelles ayant été construites sur la base 
de permis de construire octroyés depuis 2013 par les autorités compétentes qui croyaient que le 
PAL était entré en force pour le secteur concerné, sans exiger la production d'une étude de 
densification. En soulevant pour la première fois, au stade du recours seulement, que l'absence 
d'étude de densification justifie à elle seule le refus de mise en zone des parcelles de la recourante 
alors même qu'elle a renoncé à demander cette étude pour les mises en zone qu'elle a approuvées, 
la DIME adopte un comportement manifestement contradictoire. Cela étant, puisque, dans le cas 
tout particulier de la révision du PAL de la Commune d'Attalens – dont le contexte historique a été 
décrit à maintes reprises ci-dessus –, elle a sciemment renoncé à requérir la production d'une telle 
étude pour les autres parcelles mises en zone, il n'y a exceptionnellement pas lieu d'examiner la 
nécessité de l'étude de densification. Cela vaut d’autant plus que la position de la DIME comporte 
le risque d’un traitement inégalitaire.
Pour le reste, force est de constater que, outre un permis de construire obtenu en 2015 pour la 
réalisation d'un mur de soutènement sur les articles ccc et nnn RF, la recourante a mis à l'enquête 
deux demandes de permis de construire en 2017, soit avant l'entrée en vigueur du PDCant de 2018: 
l'une pour la création d'une place de stockage et d'un couvert équipé de panneaux photovoltaïques 
sur la parcelle bbb RF, et l'autre pour la construction d'un bâtiment administratif avec logements de 
gardiennage sur la parcelle ccc RF. Ce faisant, le critère du PDCant de 2018 exigeant, pour 
l'extension d'une autre zone d'activités, la mise à l'enquête antérieure ou simultanée d'une demande 
de permis de construire avec le projet de modification du PAL est rempli en l'espèce, ce que la DIME 
semble elle-même admettre dans ses observations sur le recours. 
Dans ces conditions, contrairement à ce qu'affirme la DIME, il ne saurait être retenu que la volonté 
de la recourante de valoriser ses parcelles s'est concrétisée trop tardivement, celle-ci ayant comme 
mentionné ci-dessus déposé deux demandes de permis de construire concernant les parcelles bbb 
et ccc RF en 2017. Du reste, le SeCA constatait encore le 12 janvier 2018 que l'effet anticipé des 
plans pouvait être accordé pour l'un des projets de la recourante. Ce n'est que peu de temps après 
que ce service a décidé de bloquer les demandes de permis de construire dans le secteur concerné 
en raison de la complexité de la révision générale du PAL. Or, ce blocage ne saurait en aucun cas 
être reproché à la recourante. Au demeurant, la DIME est malvenue de prétendre ne pas pouvoir se 
prononcer sur les causes exactes des refus de délivrance de permis de construire ayant empêché 
la recourante de mener à terme les procédures y relatives. En effet, d'une part, c'est le SeCA, un 
service qui lui est directement rattaché, qui a bloqué les demandes de permis de construire, et 
d'autre part, la DIME a elle-même organisé une séance le 7 mai 2018 pour discuter de la 
problématique du PAL en lien avec les permis de construire de la recourante.
Partant, dans les circonstances particulières du cas d'espèce et dès lors que la condition posée par 
le PDCant de 2018 quant à la mise à l'enquête d'une demande de permis de construire est remplie, 
la DIME ne pouvait pas refuser, uniquement au motif que les parcelles ne sont pas construites – 
critère par ailleurs étranger au PDCant –, les mises en ZACT des parcelles bbb et ccc RF. Ce constat 


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se justifie d’autant plus dans la présente occurrence dès lors que les parcelles concernées sont 
entourées de parcelles construites et, pour l'une d'entre elles, séparées de la zone agricole par une 
route.
Au vu de l’importante taille des parcelles et des critères émis par le PDCant limitant l'extension des 
autres zones d'activités à l'emprise des demandes de permis de construire et requérant la présence 
de conditions adéquates en matière de mobilité en fonction du caractère des activités projetées, il 
se justifie ainsi de renvoyer la cause à la DIME pour nouvelle décision.
5. 
Il découle de ce qui précède que le recours doit être admis et la décision d'approbation de la DIME 
du 18 janvier 2023 annulée en tant qu'elle refuse les mises en ZACT des art. bbb et ccc RF. Le 
dossier est renvoyé à la DIME pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
6.
6.1.
L'Etat de Fribourg qui succombe est exonéré des frais de procédure (cf. art. 133 CPJA). 
L’avance de frais versée par la recourante lui est restituée.
6.2.
Obtenant gain de cause et ayant fait appel aux services d'un avocat pour défendre ses 
intérêts, la recourante a droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA). Conformément à 
l'art. 8 al. 1 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en 
matière de juridiction administrative (RSF 150.12), les honoraires alloués pour la représentation ou 
l'assistance de la partie sont fixés entre CHF 200.- et 10'000.-. Dans les affaires d'une ampleur ou 
d'une complexité particulière, le maximum s'élève à CHF 40'000.-. La fixation des honoraires dus à 
titre de dépens a lieu sur la base d'un tarif horaire de CHF 250.-. Quant aux débours nécessaires à 
la conduite de l'affaire, ils sont remboursés au prix coûtant (art. 9 al. 1 du tarif). Pour les photocopies 
effectuées par le mandataire, il est calculé 40 centimes par copie isolée (art. 9 al. 2 du tarif).
En l'occurrence, la liste de frais produite le 14 août 2024 par le mandataire de la recourante ne 
correspond pas au tarif applicable, tant en ce qui concerne le tarif horaire que les débours. Elle fait 
notamment état de 35h43 de travail à un tarif horaire de CHF 300.-, soit CHF 10'715.-. Contrairement 
à ce que soutient la recourante, il n'existe en l'occurrence aucun motif de s'écarter du tarif horaire 
de CHF 250.-, la présente procédure concernant la révision d'un PAL qui ne revêt pas de complexité 
particulière et étant rappelé que la valeur des terrains n'est pas déterminante pour la fixation des 
honoraires dans ce domaine. Par ailleurs, la liste de frais contient plusieurs opérations qui ne sont 
pas en rapport direct avec la procédure de recours (notamment divers échanges avec un avocat 
représentant une partie à une autre procédure de recours concernant la révision du PAL, avec le 
mandataire de la commune ou la Commission d'expropriation), lesquelles n'ont pas à être 
indemnisées. Dans ces circonstances, il convient de s'écarter de la liste de frais produite et d'arrêter 
l'indemnité de partie à CHF 7'109.75 (pour les opérations effectuées jusqu'au 31 décembre 2023: 
honoraires: CHF 5'875.-; débours: CHF 350.-; TVA [7.7 %]: CHF 479.35 et, pour les opérations 
effectuées ou à venir depuis le 1er janvier 2024: honoraires: CHF 375.-; TVA [8.1 %]: CHF 30.40) en 
application de l’art. 11 al. 1, dernière phrase, du tarif. Celle-ci est mise à la charge de l’Etat de 
Fribourg (art. 137, 140 et 141 CPJA).
6.3.
Il n'est pas alloué d'indemnité de partie à la commune, laquelle ne le requiert du reste pas.


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la Cour arrête :
I.
Le recours est admis.
Partant, la décision d'approbation de la Direction du développement territorial, des 
infrastructures, de la mobilité et de l'environnement du 18 janvier 2023 est annulée en tant 
qu'elle refuse la mise en zone des art. bbb et ccc du Registre foncier de la Commune 
d'Attalens. Le dossier lui est renvoyé pour qu'elle rende une nouvelle décision dans le sens 
des considérants. 
II.
Il n'est pas perçu de frais de justice. L'avance de frais de CHF 3'000.- est restituée à la 
recourante. 
III.
Un montant de CHF 7'109.75 (dont CHF 509.75 au titre de la TVA), à verser à Me Nicolas 
Charrière à titre d'indemnité de partie, est mis à la charge de l'Etat de Fribourg. 
IV.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).
Fribourg, le 22 août 2024/vth/tki
Le Président 
Le Greffier