fr_gerichte · 602 2022 18 · 2025-10-08 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2022 18
Arrêt du 8 octobre 2025
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Johannes Frölicher 
Juges :
Dominique Gross, Christian Pfammatter 
Greffière-stagiaire :
Aurélie Guillaume
Parties
A.________, recourant, représenté par Me Jämes Dällenbach, 
avocat
contre
DIRECTION 
DU 
DÉVELOPPEMENT 
TERRITORIAL, 
DES 
INFRASTRUCTURES, 
DE 
LA 
MOBILITÉ 
ET 
DE 
L’ENVIRONNEMENT, autorité intimée 
Objet
Aménagement du territoire et constructions
Recours du 17 janvier 2022 contre la décision du 30 novembre 2021 
concernant la modification du Plan d'affectation cantonal des réserves 
naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel


Tribunal cantonal TC
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considérant en fait
A.
Dans le but de remédier aux inondations de l'Aar entre Aarberg et Soleure ainsi qu'aux 
submersions causées par les hautes eaux des trois lacs du Jura, leurs affluents et l'insuffisance de 
leurs écoulements, une première correction des eaux du Jura a été effectuée à partir des années 
1870 (cf. ATF 8 I 362). Dès l'année 1877, ces travaux ont entraîné l'abaissement du niveau moyen 
du lac de Neuchâtel de plus de 2,5 mètres. Le retrait des eaux a exondé une bande de terrain 
marécageux entre les falaises et la nouvelle ligne de la rive sud déplacée désormais plus au nord 
(cf. Inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels [IFP], objet no 1208, Rive sud du 
lac de Neuchâtel). 
La première correction n'ayant pas résolu tous les problèmes hydrauliques (crues et inondations), 
divers travaux ont été réalisés au cours du XXème siècle afin de stabiliser le niveau des eaux. Ils 
ont en particulier consisté en la deuxième correction des eaux du Jura de 1963 à 1972. 
Initialement occupées par de simples bancs de sable, ces terres exondées ont progressivement été 
colonisées par de la végétation marécageuse et forestière. Propriétaire des nouvelles surfaces sises 
sur son territoire, l'Etat de Fribourg en a cédé certaines à des privés ou des communes, mais a 
conservé la majorité des terrains considérés comme faisant partie de son domaine forestier. 
Actuellement, huit secteurs distincts entrecoupés par l'espace construit existant ont été classés en 
réserves naturelles par les cantons de Vaud, Fribourg, Berne et Neuchâtel, secteurs regroupés sous 
la dénomination générale "Grande Cariçaie". Ces réserves abritent environ 800 espèces végétales 
et 10'000 espèces animales, soit le quart de la flore et de la faune suisse. Il s'agit du plus grand 
ensemble marécageux de Suisse (cf. IFP, objet 1208, déjà cité). 
Inscrites à l'IFP en 1983, les terres formant la Grande Cariçaie figurent pour la plupart également 
dans plusieurs autres inventaires fédéraux protégeant des sites d'importance nationale: inventaire 
des zones alluviales (en 1992), inventaire des bas-marais (en 1994), inventaire des sites 
marécageux d'une beauté particulière (en 1996) et inventaire des sites de reproduction de 
batraciens (en 2001). Au niveau international, la Grande Cariçaie a été reconnue comme réserve 
biogénétique par le Conseil de l'Europe en 1985; depuis 1990, elle a obtenu le statut de site Ramsar 
du nom de la convention internationale protégeant les sites d’escales d’importance internationale 
pour les oiseaux migrateurs. Sa valeur au plan international est expressément reconnue par 
l’ordonnance fédérale du 21 janvier 1991 sur les réserves d’oiseaux d’eau et de migrateurs 
d’importance internationale et nationale (OROEM; RS 922.32, Annexe 1 objets 5, 6 et 7).
B.
A compter des années 1920 et jusque dans les années soixante, des chalets de vacances 
(maisonnettes de week-end) ont été édifiés par des privés sur les terres exondées de la rive sud du 
lac situées sur les territoires cantonaux vaudois et fribourgeois. Pour réglementer cette pratique, le 
Conseil d'Etat fribourgeois a édicté l'arrêté du 27 mai 1952 concernant les constructions de maisons 
de vacances sur le domaine public ou privé de l'Etat (ACE de 1952) aux termes duquel toute 
construction de maison de vacances, cottage, "week-end house", cabane de pêche ou autre érigée 
sur les terrains nouvellement créés et appartenant à l'Etat était subordonnée à l'octroi d'une 
autorisation à bien plaire. Les autorités se réservaient le droit d'exiger en tout temps, moyennant un 
préavis de trois mois, la démolition des bâtiments et de leurs accessoires ainsi que le rétablissement 
des lieux dans leur état primitif, et ce, aux frais des bénéficiaires, lorsque, en raison de circonstances 


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imprévisibles au moment de l'octroi de l'autorisation, ces constructions auraient représenté de 
sérieux inconvénients pour le propriétaire du terrain. Des taxes et redevances étaient prévues pour 
la mise à disposition du terrain. L'autorisation était accordée par la Direction des forêts s'il s'agissait 
du domaine privé de l'Etat et par la Direction des travaux publics s'il s'agissait du domaine public de 
ce dernier.
Par arrêté du 31 décembre 1963 (ACE de 1963), le Conseil d'Etat a abrogé l'ACE de 1952 et clarifié 
les conditions d'octroi des autorisations – passées et futures (cf. art. 9 al. 1) – pour l'utilisation de 
ses terrains en vue de la construction de maisons de vacances et de cabanes de pêche. Ces 
autorisations, accordées à bien plaire, devenaient incessibles, sauf consentement des autorités 
compétentes (cf. art. 2 al. 1 let. a). L'Etat disposait également désormais du droit d'exiger la 
démolition ou le déplacement des constructions érigées dans un délai de 6 mois et aux frais des 
bénéficiaires lorsque, en raison de circonstances imprévisibles, les constructions présentaient de 
sérieux inconvénients pour le propriétaire du terrain ou lorsqu'elles nuisaient à l'aspect esthétique 
général (cf. art., 2 al. 1 let. b). La perception de taxes et redevances était maintenue (cf. art. 6) 
comme aussi la double compétence de la Direction des forêts et de la Direction des travaux publics 
selon que l'autorisation concerne le domaine privé ou public de l'Etat.
C.
Adopté le 1er juin 1982, le Plan directeur intercantonal de la rive sud du lac de Neuchâtel et 
du lac de Morat, établi conjointement par les cantons de Vaud et de Fribourg, avait pour but d'assurer 
la protection de la Grande Cariçaie. Il prévoyait en particulier la suppression des résidences 
secondaires pour des raisons d'aménagement du territoire et de protection de la nature.
Dans ce contexte, par arrêté du 26 avril 1983 (ACE de 1983), le Conseil d'Etat a fixé au 31 décembre 
1998 l'échéance des autorisations octroyées jusqu'à ce jour. Complémentaire à l'ACE de 1963, cet 
arrêté prévoyait qu'aucune nouvelle autorisation ne pourrait désormais être octroyée (art. 1) et que 
celles existantes devenaient incessibles et non renouvelables (art. 2 al. 3). A l'échéance du délai 
prévu au 31 décembre 1998, les bénéficiaires des autorisations étaient tenus de démolir les 
constructions et de remettre en état les terrains à leurs frais (art. 2 al. 2).
La possibilité de transférer les autorisations existantes a cependant été réintroduite, à certaines 
conditions, par le Conseil d'Etat dans un arrêté du 30 octobre 1984 (modification de l'art. 5 al. 2 de 
l'ACE de 1983). Le 29 août 1997, cette même autorité a reporté au 31 décembre 2008 l'échéance 
des autorisations (modification de l'art. 2 al. 2 de l'ACE de 1983).
D.
Le 6 mars 2002, la Direction des travaux publics (devenue par la suite "Direction de 
l'aménagement, de l'environnement et des constructions DAEC" avant de recevoir son appellation 
actuelle de "Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de 
l'environnement DIME") a approuvé le plan d'affectation cantonal (PAC) rive sud, dans le but de 
créer des réserves naturelles visant à protéger la Grande Cariçaie de manière uniforme et 
simultanée. S'agissant du sort des maisons de vacances, cette planification (art. 12) a renvoyé à la 
législation spéciale. 
E.
Donnant suite à une intervention parlementaire et dans une tentative de concilier les intérêts 
des propriétaires de chalets et ceux liés aux réserves naturelles de la Grande Cariçaie, le Conseil 
d'Etat a déposé le 12 décembre 2006 devant le Grand Conseil - qui en a pris acte le 15 mars 2007 
- un rapport qui envisageait la possibilité de conclure des "contrats-nature" au terme desquels les 
propriétaires s'engageaient pour l'essentiel à effectuer certaines prestations "écologiques" et à 
limiter leur impact sur le site en échange du maintien des chalets.


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Le 27 novembre 2007, le Conseil d'Etat a concrétisé son intention en édictant une ordonnance, 
abrogeant l'arrêté du 26 avril 1983 et instituant un "contrat nature" permettant la pérennisation des 
chalets. Moyennant la signature d'un "contrat-nature" avec l'Etat, chaque actuel usager de chalet 
pouvait continuer à occuper les lieux, sa vie durant, et après lui son conjoint ou partenaire enregistré 
et leurs descendants en ligne directe, et ainsi de suite. En échange de ce droit d'usage du sol, les 
bénéficiaires devaient accepter des restrictions légères d'utilisation (cf. art. 7 de l'ordonnance: pas 
d'habitation à l'année, pas de location à des tiers, animaux de compagnie sous contrôle, plantations 
uniquement avec des essences autorisées, limitation aux travaux d'entretien) et payer diverses 
taxes.
Très favorable aux propriétaires de résidences secondaires, cette ordonnance, contestée par 
plusieurs associations suisses de protection de la nature auprès des autorités judiciaires, n'est 
jamais entrée en vigueur, respectivement aucun "contrat-nature" n'a jamais été conclu. En effet, 
suite à l'arrêt du Tribunal fédéral 1C_408/2008 du 16 juillet 2009 qui constatait que dite ordonnance 
était assimilable à un plan d'affectation et qui renvoyait la cause au Tribunal cantonal pour qu'il 
statue sur sa légalité sous l'angle de la conformité des plans, la Cour cantonale a jugé le 
29 septembre 2009 (arrêt TC FR 602 2009 50) que la procédure de planification n'avait pas été 
respectée et a annulé l'acte du 27 novembre 2007. Elle a précisé à cette occasion qu'il appartenait 
aux autorités compétentes en matière d'aménagement de décider si elles voulaient reprendre l'idée 
des "contrats-nature" et, dans ce cas, comment réaliser cet objectif par le biais d'une procédure 
conforme à la loi.
Par ordonnance du 4 octobre 2010, le Conseil d'Etat a formellement abrogé l'ordonnance du 
27 novembre 2007 et a remis en vigueur rétroactivement les ACE de 1963 et 1983 à compter du 
1er janvier 2008.
F.
Le 5 octobre 2010, le Service de la forêt et de la nature (SFN, à l'époque dénommé Service 
des forêts et de la faune SFF), a informé les bénéficiaires d'autorisations qu'à la suite des jugements 
rendus, une décision devait désormais être prise quant à l’avenir des chalets de la rive sud du lac 
de Neuchâtel et que, pour ce faire, le Conseil d'Etat avait décidé, le 4 octobre 2010, de procéder à 
une évaluation complète de la situation relative aux maisons de vacances et cabanes de pêche, 
sous l'angle des différents intérêts en jeu, publics et privés. Les intéressés ont été rendus attentifs 
au fait que le gouvernement entendait charger la Commission fédérale pour la protection de la nature 
et du paysage (CFNP) d'évaluer la situation sous l'angle des atteintes ou des risques liés au maintien 
des constructions sur les objets protégés par les inventaires fédéraux. Ensuite, l'Office fédéral de 
l'environnement (OFEV) ainsi que d'autres services seraient appelés à fournir leur évaluation de la 
situation. A l'issue de ces démarches, une décision définitive serait prise quant au maintien ou à la 
disparition des chalets. Dans l'intervalle, il a été souligné que la relation contractuelle avec l'Etat se 
poursuivait à bien plaire, aux mêmes conditions. 
G.
Le 21 mai 2011, le Conseil d'Etat a saisi la CFNP d'une demande d'expertise afin de 
déterminer, en substance, si les chalets en eux-mêmes constituent une atteinte aux buts de 
protection découlant de l'inscription du périmètre protégé dans les inventaires fédéraux et, à 
supposer qu'une telle atteinte existe, si celle-ci est légère ou grave. Il a également demandé de 
déterminer s'il existe des moyens de ramener les atteintes à une mesure acceptable ou, à défaut, 
d'indiquer le mode de réparation possible pour mettre fin à l'atteinte. Les mêmes questions ont été 
posées en ce qui concerne le mode d'exploitation des chalets.


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Le 12 octobre 2012, la CFNP a communiqué à l'Etat de Fribourg l'expertise requise. Sous forme de 
préavis, ce document analyse exclusivement la situation des chalets situés à l'intérieur des 
inventaires fédéraux, en particulier de l'objet IFP. Le préavis comporte en outre une annexe dans 
laquelle la CFNP répond aux questions additionnelles émanant des propriétaires de chalet. La 
Commission précise par ailleurs que sa tâche consiste uniquement à évaluer les chalets et les 
infrastructures existantes quant à la gravité des atteintes aux objets des inventaires fédéraux. Il n'est 
en revanche pas de son devoir, dans le cadre de son préavis, de peser les intérêts en présence, ni 
de procéder à une interprétation du droit allant au-delà de la concrétisation des objectifs de 
protection des inventaires fédéraux touchés.
Le préavis aboutit aux conclusions suivantes:
Sur la base des documents fournis, des visites des lieux par une délégation de la CFNP et au vu de 
ce qui précède, la CFNP arrive à la conclusion que tous les chalets et toutes les infrastructures 
annexes (routes, chemins, pontons, enrochements, etc.) localisés dans les cinq secteurs du Plan 
d'affectation cantonal créant des réserves naturelles sur la rive sud du lac de Neuchâtel (PAC) situés 
dans les différents inventaires fédéraux, soit les secteurs 6.1.2, let. d, et 6.2, let. b, partie ouest 
(chalets sous Font, commune d'Estavayer-le-Lac), 12.1, let. e, 13.1, let. e (Portalban/Delley) et 9.1, 
let. d (Forel, commune de Vernay) ainsi que le chalet n° 133 a Cheyres portent une atteinte grave à 
l'objet IFP n° 1208 et ne sont pas compatibles avec les dispositions de l'art. 6 LPN [loi du 1er juillet 
1966 sur la protection de la nature et du paysage; RS 451]. Eu égard aussi aux autres inventaires 
fédéraux affectés par les chalets, la CFNP constate que ces constructions ne sont pas compatibles 
avec les dispositions légales. Ces conclusions s'appliquent indifféremment aux différents secteurs, 
individuellement à tous les chalets et à toutes les infrastructures y relatives.
Vu les effets négatifs importants causés par les chalets, les infrastructures et leur mode 
d'exploitation, la CFNP ne voit aucune mesure possible qui pourrait ramener à une mesure 
acceptable les graves atteintes constatées dans le présent préavis.
La CFNP demande par conséquent de ne pas entrer en matière sur une légalisation des chalets et 
des infrastructures annexes et - se fondant sur le mandat légal commun aux différents inventaires 
fédéraux cités, destinés à améliorer et à valoriser l'objet protégé dans son ensemble, ainsi que ses 
éléments individuels chaque fois que l'occasion se présente - de prendre toutes les mesures 
nécessaires à un démantèlement des constructions et une renaturalisation des sites.
En plus, la CFNP demande qu'il soit renoncé à une zone de loisirs élaborée, au profit d'un 
aménagement simple et peu invasif, de manière à donner aux habitants de Font un accès aux rives, 
comme cela ressort des objectifs. Dans le même ordre d'idée, la plage existante devrait être 
maintenue à son emplacement actuel, et non déplacée vers l'est comme cela est préconisé par le 
PAC.
Avec la suppression des chalets, les zones de baignade et de navigation qui leur font face n'auraient 
plus de raison de subsister.
H.
Le 7 mars 2017, le Conseil d'Etat a décidé du principe du démantèlement des maisons de 
vacances et cabanes de pêche situées dans le périmètre du PAC rive sud et a chargé ses services 
de modifier la planification dans ce sens. La décision du Conseil d'Etat a été coordonnée avec celle 
des autorités vaudoises.


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Le 18 novembre 2019, dans le cadre de l'examen préalable, le projet de modification du PAC a été 
mis en consultation par le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) auprès des 
instances et des services concernés, notamment auprès de l'OFEV, des autorités vaudoises, des 
communes situées dans le périmètre, de l'Union fribourgeoise du tourisme et de l'Association de la 
Grande Cariçaie (AGC), chargée de la gestion des réserves en cause. Sur cette base, le SeCA a 
établi son préavis de synthèse le 30 mars 2020.
Par publication dans la Feuille officielle du 12 juin 2020, le projet de modification du PAC rive sud a 
été mis à l'enquête publique. Le but principal poursuivi par la révision du PAC est de prévoir le 
démantèlement des constructions et installations situées dans le périmètre des réserves qui ont été 
jugées non conformes aux dispositions régissant les milieux naturels protégés. Accessoirement, le 
périmètre des réserves a été mis à jour en lien avec les inventaires fédéraux et les accès aux 
secteurs lacustres et terrestres ont été adaptés. La pertinence des mesures de protection instituées 
en 2002 a également été revue. Concrètement, le PAC se compose de 5 plans distincts 
réglementant chacun une réserve naturelle (réserve naturelle de la Baie d'Yvonand, réserve 
naturelle de Cheyres, réserve naturelle des Grèves de la Corbière, réserve des Grèves d'Ostende 
et réserve naturelle des Grèves de la Motte). Le démantèlement des chalets fait l'objet de 5 lots, soit 
le lot 1: secteur Cheyres, et le lot 2: secteur Font, tous deux situés dans le périmètre de la réserve 
de Cheyres, le lot 3: secteur Forel, dans celui de la réserve des Grèves de la Corbière, le lot 4: 
secteur Delley-Portalban, Ostende, dans celui de la réserve des Grèves d'Ostende et le lot 5: secteur 
Delley-Portalban, Motte, dans celui de la réserve des Grèves de la Motte. En tout, 118 constructions 
et une cabane de pêcheur, qui se situent dans des secteurs de propriété cantonale, sont 
concernées. Deux constructions isolées implantées partiellement ou totalement sur des terrains 
appartenant à des propriétaires privés sont également touchées.
(plan supprimé)
I.
Intégrée dans le lot 2, secteur Font, la maison de vacances n° bbb, sise à C.________, figure 
parmi celles dont le démantèlement est requis dans le PAC. Elle a été aménagée sur le terrain privé 
de l'Etat (actuellement, art. ddd du registre foncier d'Estavayer) au bénéfice d'une autorisation à bien 
plaire accordée le 8 juillet 1959. Au 1er janvier 1972, A.________, né en 1937, est devenu 
propriétaire de la construction et a obtenu un transfert de cette autorisation de la part de l'autorité 
cantonale.
Le 7 juillet 2020, il a fait opposition au projet de PAC mis à l'enquête publique en demandant que 
l'usage "mixte" du secteur, spécialement celui lié à l'habitation, soit maintenu ou d'admettre des 
exceptions au démantèlement prévu. En substance, il a expliqué habiter à l'année la maison de 
vacances où il est domicilié et disposer de l'infrastructure nécessaire, en particulier sous l'angle de 
l'évacuation des eaux usées. Il a rappelé que son chalet est implanté à moins de 100 mètres de la 
station d'épuration régionale ERES composée de bâtiments industriels en béton et à environ 
50 mètres de la route goudronnée qui dessert le secteur. Tout en reconnaissant que la pression sur 
la nature s'est accentuée ces dernières années, notamment suite aux grandes crues du lac de 2007 
et 2015, il estime que cette situation n'est pas due aux propriétaires de chalets, utilisés en l'espèce 
comme boucs émissaires, mais plutôt à l'insuffisance des moyens à disposition pour lutter contre 
les altérations de la nature.
Par décision du 30 novembre 2021, la DIME a rejeté l'opposition. Elle a relevé notamment que la 
mise à disposition du terrain privé de l'Etat par le biais de l'octroi de l'autorisation à bien plaire 
constituait en réalité un bail permettant l'aménagement d'une construction mobilière et que l'Etat 


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bailleur était en droit de résilier ce contrat. Selon les règles usuelles en la matière, il appartenait dès 
lors au locataire de procéder à l'enlèvement de la construction mobilière à ses frais. La DIME a cité 
à ce propos la motivation d'un jugement du Tribunal des baux vaudois concernant des cas vaudois 
similaires en expliquant qu'elle adhérait à ce point de vue. S'agissant des motifs qui conduisent le 
planificateur à ordonner le démantèlement, l'autorité s'est référée à l'expertise de la CFNP qui 
conclut que les atteintes provoquées par les chalets diminuent grandement la typicité des objets 
inventoriés et qu'elles doivent être qualifiées de "graves". Après avoir examiné la manière dont 
l'expertise a été conduite et estimant qu'aucun motif sérieux ne justifie de s'en écarter, la DIME a 
considéré que l'enlèvement des maisons de vacances situées dans le périmètre IFD est nécessaire 
et justifié. Elle a constaté notamment que l'opposant n'apportait aucun élément suffisant permettant 
de remettre en cause la pertinence de l'expertise fédérale. Pour le surplus, la DIME a retenu que le 
PAC ne porte pas une atteinte illégale à la garantie de la propriété de l'opposant, que la solution est 
conforme au principe de la proportionnalité et à celui de l'égalité de traitement et que, l'Etat ayant 
toujours souligné que l'utilisation du sol était temporaire, il n'y avait pas de violation de la bonne foi 
dans le fait que le démantèlement du chalet est désormais requis, étant rappelé que la solution des 
"contrats-nature" a été annulée judiciairement et qu'aucun contrat de ce type n'a jamais été signé.
J.
Agissant sans l'assistance d'un mandataire professionnel le 17 janvier 2022, A.________ a 
contesté devant le Tribunal cantonal la décision du 30 novembre 2021 dont il demande la 
réformation en ce sens que les effets de celle-ci soient suspendus "pour la durée de sa vie, soit la 
durée de sa résidence et domicile dans le secteur de Font, soit pour une durée de 10 ans". A l'appui 
de ses conclusions, il relève qu'il a passé 50 saisons d'été dans le chalet (depuis 1972) et qu'il y est 
domicilié depuis 1998 (24 ans). Cette construction bénéficie de canalisations depuis 40 ans et a été 
assurée par l'Etablissement cantonal d'assurance des bâtiments (ECAB) pendant 50 ans. Il estime 
qu'après avoir admis la constitution de son domicile pendant aussi longtemps et avoir accepté 
l'urbanisation partielle du quartier, la volonté de l'autorité de démanteler la maison est arbitraire. Il 
manque à son avis une planification de transition. Il conteste par ailleurs le caractère de construction 
mobilière de son chalet. Il se plaint surtout du fait que l'autorité intimée n'a pas pris en considération 
les liens spirituels forts qu'il a développés après toutes ces années avec sa maison et son 
environnement naturel. S'agissant des réserves, il estime qu'il n'est en rien responsable de la 
pression urbanistique qui pèse sur les périmètres protégés. A cet égard, il se réfère implicitement 
aux critiques de l'expertise de la CFNP figurant dans le rapport Pöyry (expertise privée produite par 
l'association des riverains de la rive sud du Lac de Neuchâtel et de Morat – ARSUD), estimant 
cependant que "ce n'est pas à lui de s'en mêler dans l'état actuel". Il maintient qu'il a le "sentiment 
dominant de servir avec d'autres comme bouc émissaire pour une gérance de la nature qui a dû 
faire face avec des moyens limités à une pression civilisatoire de plus en plus forte". 
Le 3 février 2022, Me Dällenbach, avocat à Neuchâtel, a informé la Cour qu'il représente désormais 
le recourant et s'est enquis d'éventuels courriers envoyés à l'adresse de ce dernier à Font, dès lors 
que l'intéressé ne s'y trouvait pas depuis quelque temps. 
Le 3 mars 2022, le représentant du recourant a transmis une copie de divers courriers et d'une 
décision sur réclamation de l'ECAB du 9 février 2022; cette dernière confirme que, suite à un 
nouveau procès-verbal d'estimation, le chalet doit être considéré comme étant une construction 
légère ayant un caractère provisoire ou temporaire et que pour cette raison, le bâtiment ne peut plus 
être assuré auprès de l'Etablissement. Cette décision n'a pas été contestée par son destinataire qui 
la considère cependant comme étant arbitraire.


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Le 13 mai 2022, la DIME s'est référée aux motifs de sa décision du 30 novembre 2021 pour conclure 
au rejet du recours sous suite de frais et dépens.
Le 26 février 2025, en réponse à une lettre du juge délégué qui lui demandait d'indiquer les périodes 
durant lesquelles il résidait effectivement à son domicile, le recourant a expliqué que ce sont des 
considérations saisonnales et climatiques qui l'amènent à vivre ailleurs qu'à Font à certaines 
périodes. En effet, son habitation ne bénéficie pas d'une isolation optimale et il serait ainsi 
déraisonnable de maintenir ce lieu de vie en dehors de la belle saison où il passe cependant 
occasionnellement selon les circonstances.
K.
Ainsi que le recourant en a eu connaissance au plus tard dans le cadre de la décision sur 
opposition, des procédures parallèles ont été introduites par les autorités vaudoises visant le 
démantèlement des chalets de vacances sis sur leur territoire. Du moment que, depuis le 1er janvier 
2005, la durée de validité des anciennes servitudes personnelles d'ériger une construction sur le 
domaine privé de l'Etat de Vaud était échue et que les propriétaires des chalets avaient bénéficié 
depuis cette date d'un bail tacite de terrain nu, un courrier leur a été adressé le 30 avril 2021 pour 
résilier ces baux. Le 31 mai 2021, quatre locataires concernés (respectivement successeurs en droit 
de locataires) ont contesté ces résiliations devant la juridiction civile pour en faire constater la nullité, 
respectivement l'inefficacité.
Le même jour, ils ont saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois 
(CDAP) pour faire admettre la compétence des seules autorités administratives pour régler le litige. 
Par arrêt du 29 juillet 2022 (AC.2021.0178), la CDAP a déclaré le recours irrecevable dès lors que 
les parcelles concernées appartiennent au patrimoine financier de l'Etat et avaient été mises à 
disposition des locataires par un droit de superficie. Le litige relevait dès lors des juridictions civiles. 
Un recours contre cet arrêt cantonal a été rejeté le 21 septembre 2023 par le Tribunal fédéral 
(1C_498/2023), qui a confirmé le caractère civil de la relation entre l'Etat de Vaud et les propriétaires 
de chalets.
Par jugement du 19 novembre 2020, le Tribunal des baux vaudois a dit que les résiliations de bail 
étaient valables, qu'ordre était donné en conséquence aux demandeurs d'enlever les quatre chalets 
dans un délai de deux mois dès l'entrée en force du jugement, d'évacuer les éventuels matériaux et 
gravats et de remblayer le terrain, sous la menace de la peine prévue par l'art. 292 CP, et qu'en cas 
d'inexécution de leur part dans le délai fixé, l'État de Vaud était autorisé à procéder en lieu et place 
des demandeurs et à leurs frais. 
En substance, les premiers juges ont conclu que les chalets consistaient en des constructions 
légères, reliées au sol de manière lâche et que leur enlèvement ne causerait aucun dégât significatif 
à la parcelle. Leur raccordement à l'électricité, à l'eau et aux égouts n'était pas de nature à infirmer 
la thèse selon laquelle ces chalets constituaient des constructions mobilières. La volonté des parties 
de l'époque de la conclusion des premiers baux était d'enlever les éventuelles constructions édifiées 
sur les portions de la parcelle comme les contrats le prévoyaient, et l'intention d'ériger des 
constructions éphémères pour la seule durée des relations contractuelles avait été réaffirmée à 
plusieurs reprises postérieurement à la conclusion des contrats. Les chalets étaient par conséquent 
des constructions mobilières, demeurées propriété des locataires, de sorte que les baux ne portaient 
que sur les portions de terrain sur lesquelles ils étaient bâtis, et qu'ils pouvaient par conséquent être 
résiliés sans que le propriétaire n'ait à faire usage de la formule officielle exigée pour la résiliation 
de baux d'habitations. Les constructions étaient au demeurant des chalets de loisirs et non des 
habitations durables, de sorte que la protection contre les congés était exclue.


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La Cour d'appel civile du Tribunal cantonal du canton de Vaud a confirmé le jugement attaqué, par 
arrêt du 23 juin 2022 (HC/2022/201).
Dans un arrêt du 24 octobre 2023 (4A_337/2022), publié partiellement aux ATF 150 III 103, le 
Tribunal fédéral a rejeté un recours des locataires déboutés. Il a confirmé en particulier le caractère 
de construction mobilière des chalets en considérant que le critère subjectif de l'intention initiale des 
parties de procéder à un rattachement seulement temporaire revêtait en l'espèce une importance 
décisive, nonobstant la présence de fondations en béton, de pilotis ou de raccordement au réseau 
d'eau et d'électricité. 
en droit
1. 
1.1.
Déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant été 
versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a du code fribourgeois 
du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et de l'art. 88 al. 3 
LATeC en lien avec l'art. 22 al. 2 de la même loi. En particulier, en tant que propriétaire de chalet, le 
recourant est personnellement touché par l'obligation de démantèlement et dispose dès lors d'une 
qualité suffisante pour contester devant le Tribunal cantonal cet aspect du PAC en application de 
l'art. 76 CPJA. 
1.2.
Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du 
droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents (let. b). Il peut être formé pour inopportunité si une loi prévoit 
expressément ce motif (art. 78 al. 2 let. c CPJA).
L'art. 33 al. 3 let. b de la loi sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700) impose 
aux cantons l'obligation de prévoir qu'une autorité de recours au moins ait un libre pouvoir d'examen 
sur les contestations relatives aux décisions et plans d'affectation. Dès l'instant où, en matière de 
plan d'affectation cantonal, la DIME ne statue pas sur recours, mais sur opposition (cf. art. 22 al. 2 
LATeC), il incombe au Tribunal cantonal saisi d'un recours de procéder en l'occurrence au contrôle 
complet de la planification exigé par le droit fédéral, y compris sous l'angle de l'opportunité (dans le 
sens de "Angemessenheit", cf. TSCHANNEN, Commentaire ASPAN de la loi fédérale sur 
l'aménagement du territoire, 2010, art. 26 p. 13; cf. notamment arrêt TC FR 602 2023 56, 59, 62 du 
1er février 2024 consid. 2.4; plus spécialement en matière de PAC: arrêt TC FR 2A 2003 94 du 
4 décembre 2003).
2. 
2.1.
Avant d'examiner le bien-fondé de l'obligation de démantèlement prévue à l'art. 15 du 
règlement du PAC, il convient préalablement de fixer le statut applicable au chalet dont bénéficie le 
recourant sur le domaine de l'Etat.
2.2.
Tout d'abord, il apparaît que la surface sur laquelle le chalet litigieux a été construit appartient 
au patrimoine financier de l'Etat. Outre le fait que, selon l'art. 659 CC, les terres utilisables gagnées 
sur les eaux appartiennent au canton dans lequel elles se trouvent, il convient de remarquer que, 


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s'agissant des terrains mis à disposition des particuliers, ceux-ci ont été inscrits au registre foncier 
en tant que propriété de l'Etat et intégrés à son domaine forestier. Cette constatation, qui recoupe 
l'étude historique contenue dans l'arrêt publié de la CDAP du 29 juillet 2022 (AC.2021.0178), dûment 
confirmé par le Tribunal fédéral le 21 septembre 2023 (1C_498/2023), ressort clairement de l'ACE 
de 1952, puis de celui de 1963, qui prévoyaient que l'autorisation était accordée par la Direction des 
forêts s'il s'agissait du domaine privé de l'Etat et par la Direction des travaux publics s'il s'agissait du 
domaine public de ce dernier. Or, les "autorisations à bien plaire" qui ont été accordées - notamment 
au titulaire initial de l'autorisation du 8 juillet 1959 concernant la maison de vacances litigieuse - 
émanaient toutes de la Direction des forêts; à juste titre, dès lors que les forêts sont des éléments 
du domaine privé de l'Etat et non pas du domaine public (GRISEL, Traité de droit administratif, 1984, 
p. 527). Au demeurant, au moment de leur construction, les chalets, établis sur les dunes, n'étaient 
clairement pas inclus dans le périmètre des eaux publiques comme le démontre le fait 
qu'actuellement encore, la limite du lac telle qu'elle est fixée sur la carte du guichet cartographique 
de l'Etat et qui se fonde sur la ligne moyenne des hautes eaux (art. 12 al. 2 de la loi cantonale du 
4 février 1972 sur le domaine public; LDP; RSF 750.1) n'englobe pas ces résidences secondaires, 
ce en dépit de l'importante érosion qui affecte les rivages depuis des décennies. 
2.3.
Par ailleurs, du moment que, par sa typologie, le chalet en cause ne se distingue pas de 
ceux ayant fait l'objet de la procédure civile devant le Tribunal fédéral, les considérants (publiés) de 
son arrêt du 24 octobre 2023 sont également valables dans la présente procédure. Ainsi, on doit 
constater, avec la DIME, que la résidence de vacances litigieuse est une construction mobilière en 
raison de l'intention initiale des parties de procéder uniquement à un rattachement temporaire au 
sol; ce critère subjectif présente en l'espèce une importance décisive, qui justifie de reconnaître la 
nature mobilière de la construction. Peu importe que celle-ci puisse, cas échéant, avoir des 
fondations en béton (cf. ATF 150 III 103 consid. 5; voir aussi arrêt TC FR 602 2023 81 du 9 février 
2024 consid. 7.5. en matière d'assurance incendie obligatoire qui confirme le caractère de 
construction légère et provisoire d'un chalet similaire à celui dont bénéficie le recourant). On peut 
rappeler également que, selon la décision sur réclamation de l'ECAB du 9 février 2002, entrée en 
force de chose décidée, l'habitation de vacances du recourant a déjà été reconnue comme étant 
une construction mobilière.
2.4.
Il apparaît ainsi que l'Etat, en sa qualité de propriétaire foncier du domaine forestier, s'est 
borné à mettre un terrain nu à disposition pour l'aménagement temporaire d'une construction 
mobilière en échange du paiement d'une redevance annuelle. Les bénéficiaires n'ont jamais obtenu 
le moindre droit réel sur le terrain concerné et, vu la nature mobilière de la construction, celle-ci n'est 
pas passée dans la propriété de l'Etat en vertu du principe de l'accession. 
Dans les documents d'époque signés par les bénéficiaires et dans les arrêtés du Conseil d'Etat de 
1952, de 1963 et de 1983, la relation juridique entre les particuliers et l'Etat a certes été décrite 
comme étant une autorisation à bien plaire, voire comme une concession (voir l'autorisation à bien 
plaire du 8 juillet 1959 concernant la maison de vacances n° bbb). Au-delà des termes utilisés, on 
doit considérer cependant que ces actes constituent bien des baux, ainsi que l'autorité intimée le 
soutient dans la décision attaquée. Du moment que l'objet du contrat est constitué par une simple 
mise à disposition du terrain nu, propriété privée de l'Etat, pour y ériger une construction mobilière, 
il apparaît d'emblée que la problématique ne concerne pas l'exploitation d'un monopole cantonal, ni 
une mise à disposition d'un élément du domaine public cantonal au sens de la loi spéciale en la 
matière. De même, aucune charge relevant d'une quelconque tache publique n'a été transférée aux 
particuliers en échange de l'avantage reçu et l'Etat lui-même ne poursuivait aucun intérêt public en 


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laissant des particuliers construire sur son terrain. Dans ces conditions, compte tenu de la force 
dérogatoire du droit fédéral et du fait que le droit fédéral règle de manière exhaustive la matière du 
bail (pour un exposé complet sur ces questions, voir ATF 137 I 135), le canton ne pouvait pas 
unilatéralement soumettre au droit public la relation qu'il a nouée avec les propriétaires des 
construction mobilières. Tous les éléments constitutifs d'un bail sont réunis en l'espèce; les 
ordonnances du Conseil d'Etat constituent les conditions générales fixant le cadre dans lequel l'Etat 
était d'accord de conclure et les documents d'autorisation qui ont été acceptés et signés par les 
cocontractants déterminent les éléments concrets du bail, soit le prix et l'emplacement mis à 
disposition ainsi que les conditions de résiliation. Il se justifie dès lors d'appliquer les règles du bail 
à la relation ainsi créée. Comme l'autorité intimée l'a déjà annoncé, il appartiendra par conséquent 
à l'Etat de résilier formellement le bail lorsque sa planification sera entrée en force.
De toute manière, même si l'on devait, par hypothèse, admettre que la relation entre l'Etat et les 
propriétaires des constructions mobilières relève du droit public, cette circonstance n'exercerait 
aucune influence sur l'issue du recours. En effet, au stade actuel de la planification, il suffit de 
constater que la portée de l'acte de mise à disposition du terrain, quel qu'il soit, a toujours été définie 
comme étant strictement temporaire et impliquant, sur simple réquisition de l'Etat, le démantèlement 
de la construction dans un délai de 3 mois (ACE 1952), puis de 6 mois (ACE de 1963), 
respectivement dès l'échéance de sa validité au 31 décembre 1998 (ACE de 1983), reportée au 
31 décembre 2008 (modification de l'ACE de 1983 du 29 août 1997). Actuellement, ce délai est 
échu; à titre provisionnel, jusqu'à décision sur le sort des chalets, l'Etat a accepté de poursuivre à 
bien plaire la relation contractuelle, aux mêmes conditions (cf. lettre du 5 octobre 2010 du SFN). En 
d'autres termes, que l'acte soit interprété comme étant un bail ou comme étant une sorte 
d'autorisation précaire d'utiliser le domaine privé de l'Etat, la position du recourant dans la présente 
procédure de planification reste identique. La seule différence réside dans la phase d'exécution 
puisque, dans un cas l'Etat doit encore résilier formellement le bail, alors que, dans l'autre, la simple 
entrée en force du PAC entraînerait l'annulation de l'autorisation et ouvrirait la voie à la procédure 
de rétablissement prévue par le règlement du PAC. 
En particulier, on cherche en vain dans le dossier un motif qui pourrait fonder un droit acquis assurant 
la pérennité de la construction mobilière litigieuse. La simple durée de la mise à disposition des 
terrains nus ne fonde en aucun cas un droit à une prorogation permanente de l'occupation du sol. Il 
ressort de tous les actes que la présence des chalets, y compris pour la maison de vacances n° bbb, 
a toujours été considérée comme étant strictement temporaire et l'Etat n'a jamais donné la moindre 
assurance aux propriétaires qu'il en irait différemment. En outre, les démarches effectuées dans les 
années 2000 pour trouver une solution consensuelle permettant un maintien par le biais de la 
création de contrats-nature n'ont pas abouti. L'ordonnance du 27 novembre 2007 qui prévoyait cette 
possibilité a été annulée par voie judiciaire et n'a jamais été mise en application. Elle ne peut donc 
pas créer un droit acquis. Quant à prétendre à un droit acquis sur la base des dispositions transitoires 
de la LPN sous prétexte que le chalet a été construit avant l'entrée en vigueur de cette loi, il faut 
constater que cette norme ne s'adresse qu'au propriétaire et qu'à défaut de disposer d'un droit 
propre au maintien vis-à-vis de ce dernier, le locataire ne peut invoquer la disposition en cause (à 
supposer qu'elle soit applicable en l'espèce) pour lui imposer un comportement contre son gré.
En réalité, ainsi que le relève expressément le Tribunal fédéral dans les causes vaudoises, "les 
propriétaires de chalet ont bénéficié d'un très long bail de la part de l'État, depuis les années 1960, 
et, désormais, la décision de l'État, en tant que bailleur qui entend résilier les baux afin de donner 
une nouvelle affectation à son terrain, relève de son droit absolu de bailleur et propriétaire (cf. arrêt 


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TF 4A_337/2022 du 24 octobre 2023 consid. 7.2.)". Le fait que l'Etat de Fribourg ait choisi de passer 
préalablement par une adaptation de sa planification implique certes pour lui de tenir compte d'autres 
facteurs relevant de l'aménagement du territoire, mais, fondamentalement, les intérêts propres du 
recourant à prendre en considération ne sont pas plus importants que ceux décrits par le Tribunal 
fédéral dans la cause civile. 
3.
3.1.
Les autorités en charge de l'aménagement du territoire bénéficient d'une importante liberté 
d'appréciation dans l'accomplissement de leurs tâches (art. 2 al. 3 LAT) et notamment dans leurs 
tâches de planification. Cette liberté d'appréciation n'est toutefois pas totale. L'autorité de 
planification doit en effet se conformer aux buts et aux principes d'aménagement du territoire tels 
qu'ils résultent de la Constitution (art. 75 Cst.) et de la loi (art. 1 et 3 LAT); elle doit également prendre 
en considération les exigences découlant des autres dispositions du droit fédéral de la protection de 
l'environnement au sens large (ATF 129 II 63 consid. 3.1; arrêt TF 1C_265/2019 du 26 mai 2020 
consid. 4.1.1). Aux termes de l'art. 3 al. 1 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du 
territoire (OAT; RS 700.1), lorsque, dans l'accomplissement et la coordination de tâches ayant des 
effets sur l'organisation du territoire, les autorités disposent d'un pouvoir d'appréciation, elles sont 
tenues de peser les intérêts en présence. Ce faisant, elles déterminent les intérêts concernés, 
apprécient ces intérêts notamment en fonction du développement spatial souhaité et des 
implications qui en résultent; elles fondent leur décision sur cette appréciation, en veillant à prendre 
en considération tous les intérêts déterminants, publics ou privés, ainsi que les principes généraux 
de planification et les éléments concrets du cas d'espèce (cf. ATF 145 II 70 consid. 3.2; bbb II 408 
consid. 4.2; dans le cas d'un PAC: arrêt TF 1C_314/2020 du 10 mai 2021 consid. 2.1). Le fait que 
l'Etat planificateur soit en même temps propriétaire du terrain objet de la planification doit être intégré 
dans la pondération des intérêts en présence.
3.2.
3.2.1. En l'occurrence, le recourant conteste essentiellement le chapitre D. du règlement du PAC 
intitulé "Démantèlement et remise en état". Il vise principalement l'art. 15 qui pose le principe du 
démantèlement et dont la teneur est la suivante:
Conformément aux autorisations d'utilisation du sol délivrées par l'Etat de Fribourg et à l'art. 59 al. 3 
LATeC, doivent être supprimées toutes les constructions et installations ne répondant pas aux 
objectifs de la zone de protection, situées dans les secteurs désignés ci-après et figurant sur les 
plans, y compris celles mentionnées à l'art. 87 ReLATeC: a) Lot 1 - secteur Cheyres; b) Lot 2 - 
secteur Font; c) Lot 3 - secteur Forel; d) Lot 4 - secteur Delley-Portalban, Ostende; Lot 5 - secteur 
Delley-Portalban, Motte. 
En substance, le recourant estime que les effets négatifs des chalets sur les biotopes ont été 
exagérés et qu'il n'a pas été suffisamment tenu compte de ses intérêts propres, notamment des 
liens sentimentaux et spirituels qu'il a tissé avec cet endroit après des décennies passées à y habiter. 
Il invoque implicitement à ce propos l'insuffisance de l'expertise de la CFNP qui ne tiendrait pas 
compte des réalités locales liées à l'implantation du chalet litigieux, proche de la station d'épuration 
et d'une route goudronnée. Il cite, sans entrer dans le détail, le rapport Pöyry, qui devrait démontrer 
que le démantèlement litigieux est excessif par rapport aux nuisances occasionnées par d'autres 
sources. 


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3.3.
Dans ses critiques, le recourant perd de vue toutefois la différence d'échelle fondamentale 
entre les intérêts qu'il invoque et ceux que la planification litigieuse vise à sauvegarder.
Les périmètres délimités par les réserves de la Grande Cariçaie présentent, de manière 
unanimement reconnue, une valeur inestimable sous l'angle de la biodiversité et de la protection 
des espèces. Leur inscription dans les inventaires fédéraux ainsi que dans l'OROEM souligne leur 
qualité aussi bien au niveau national qu'international. Même si le chalet du recourant ne figure pas 
dans le périmètre de tous les inventaires fédéraux, il n'est pas contesté qu'il est inclus dans 
l'inventaire fédéral des sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale et dans 
l'inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels. Depuis 2002, il est situé à l'intérieur 
des limites du PAC Rives Sud, qui se superpose aux inventaires fédéraux. Vu l'importance nationale 
et internationale des réserves ainsi aménagées, le maintien et l'amélioration des conditions-cadres 
indispensables à la pérennité de ces sites protégés, y compris dans celui qui englobe le chalet 
n° bbb, relève d'emblée d'un intérêt public très important. La volonté de l'Etat de mettre un terme à 
la colonisation du secteur par des résidences secondaires non seulement pour préserver la quiétude 
de la faune, mais aussi pour améliorer les espaces naturels, spécialement marécageux, sous l'angle 
paysager participe clairement de cet intérêt public.
Or, on ne saurait ignorer que les arguments que le recourant fait valoir pour s'opposer à la mesure 
de démantèlement tendent tous en fin de compte à faire prévaloir l'intérêt précaire du propriétaire 
d'une construction mobilière, alors même que celle-ci est fondées sur un titre échu, maintenu à titre 
provisionnel. Ce faisant, l'intéressé oublie la faiblesse insigne de sa position par rapport à l'Etat, 
propriétaire du terrain désireux de réorienter son affectation dans une logique d'amélioration des 
biotopes protégés. 
3.4.
Concrètement, il apparaît clairement à la lecture de l'expertise fédérale comme aussi, sous 
un angle critique, du rapport Pöyry cité par le recourant que la présence des chalets de vacances 
dans les réserves n'est pas favorable à la flore et la faune protégées par les inventaires fédéraux. 
Le fait que certaines espèces d'animaux puissent s'accommoder de la présence humaine ne change 
rien au fait d'autres soient dérangées par celle-ci. Tolérer l'implantation de constructions à l'intérieur 
des périmètres implique nécessairement de repousser plus loin dans la réserve la zone de 
tranquillité indispensable à certains oiseaux. Cela réduit d'autant la surface disponible pour atteindre 
le but de protection recherché. Il existe donc un intérêt public évident à éviter le plus possible les 
désagréments liés à la colonisation humaine. Du moment que le but visé par la mesure litigieuse est 
d'offrir des conditions-cadres propices aux espèces, il importe peu de dresser une liste exhaustive 
des animaux dérangés par les impacts négatifs liés à l'exploitation des chalets et d'examiner à 
chaque fois si d'autres facteurs que la présence des constructions influencent aussi leur raréfaction; 
il suffit de constater que, de manière indiscutable, la présence des résidences secondaires participe 
aux dérangements indésirables (voir aussi, de manière catégorique, arrêt TF 1C_601/2022 du 
9 juillet 2024 consid. 5.4. concernant les chalets de vacances sur l'Ile St-Pierre). Le fait que ceux-
ci soient plus ou moins graves selon les espèces animales touchées n'est pas déterminant. Il est 
tout aussi vain d'argumenter sur le fait que l'entretien des réserves implique lui aussi des nuisances, 
que d'autres installations bruyantes, notamment ferroviaires ou militaires, ne sont pas concernées 
par la mesure de démantèlement ou que la plage de Font est maintenue dans la réserve. Ces 
circonstances ne changent rien à la constatation que l'enlèvement des chalets s'inscrit 
raisonnablement dans le souci de garantir la protection de la nature dans les périmètres des 
inventaires fédéraux. Il ne fait aucun doute que la mesure va supprimer des nuisances existantes; 
en particulier, on ne peut en aucun cas affirmer que les autres sources de nuisances, notamment la 


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proximité de la route goudronnée ou la station d'épuration, ont pour effet d'interrompre la causalité 
adéquate avec les dérangements provoqués par l'exploitation des résidences secondaires (voir arrêt 
TF 1C_515/2012 du 17 septembre 2013 consid. 5.8). Un tel raisonnement, totalement biaisé, 
reviendrait à affirmer un droit à créer des nuisances dans le périmètre des inventaires fédéraux tant 
que d'autres sources en produisent aussi; ce qui n'est manifestement pas la volonté du législateur. 
On peut certes donner acte au recourant que le chalet n° bbb, situé en retrait de la rive et 
relativement proche de ces installations, au début de C.________, n'est pas celui qui provoque les 
atteintes les plus graves au site marécageux protégé et au paysage. 
(image supprimée)
Toutefois, dès l'instant où l'Etat entend mettre un terme à la colonisation humaine provoquée par les 
résidences secondaires aménagées sur les parcelles dont il est propriétaire et qui sont situées à 
l'intérieur du périmètre des réserves existantes, on doit admettre qu'il dispose d'un critère objectif 
pertinent pour ordonner le démantèlement. Dans cette perspective, il importe peu qu'en raison de 
son implantation à proximité d'infrastructures sises à l'extérieur des réserves, les effets négatifs d'un 
chalet particulier sur la faune et le paysage puissent se révéler moins graves qu'ailleurs dans la 
réserve. Il n'en demeure pas moins que, même dans ce cas, la présence de résidences de vacances 
dans le périmètre protégé, en vigueur depuis 2002, n'est pas désirable. Du moment que, par ce 
biais, la démarche de l'Etat, à la fois planificateur et propriétaire des terrains, s'inscrit dans une 
volonté raisonnable d'améliorer les conditions-cadres applicables aux réserves, il peut clairement 
décider d'ordonner le démantèlement de toutes les résidences secondaires présentes sur son 
terrain. En sa qualité de propriétaire foncier, il est le principal concerné par la solution qu'il préconise 
lui-même et qui trouve donc nécessairement son accord. Quant aux locataires du terrain nu, ceux-
ci ne sont qu'indirectement concernés, leur intérêt propre étant subordonné à l'existence d'un droit 
au maintien des constructions mobilières vis-à-vis du propriétaire foncier. Or, comme il a été vu 
précédemment, ils n'en ont pas, la continuation du bail échu n'ayant été tolérée à bien plaire et à 
titre provisionnel que jusqu'à ce que l'Etat arrête sa position en ce qui concerne les chalets; ce qu'il 
a fait désormais dans le cadre du PAC. En d'autres termes, s'agissant notamment du chalet n° bbb, 
la volonté de l'Etat de mettre en place une réglementation uniforme d'interdiction des résidences 
secondaires sur tous les terrains qui lui appartiennent dans le périmètre du PAC répond à un intérêt 
public variable selon l'emplacement considéré, mais de toute façon suffisant, pour prévaloir sur le 
minime intérêt du locataire du terrain nu dont le bail est échu depuis 2008. Pour le surplus, le 
recourant n'invoque aucun intérêt public ou privé autre que le sien qui pourrait prévaloir sur celui 
invoqué par le planificateur.
Il n'est pas question ici de nier l'existence du profond attachement que le recourant prétend avoir 
développé avec son chalet qu'il habite depuis des décennies. Il n'en demeure pas moins qu'il a choisi 
librement d'habiter une construction mobilière dont la pérennité n'a jamais été garantie. Au contraire, 
il a su au moins depuis le 29 août 1997 que l'échéance de l'autorisation était fixée au 31 décembre 
2008 (modification de l'art. 2 al. 2 de l'ACE de 1983). Il a encore bénéficié du délai supplémentaire 
lié aux discussions qui ont entouré le projet avorté de "contrat-nature" et à la procédure de révision 
du PAC, soit pendant 17 ans. En fin de compte, il a pu bénéficier du chalet pendant plus de 53 ans. 
Après un laps de temps aussi long, on doit admettre que la volonté du propriétaire du terrain de 
récupérer son bien pour l'affecter à un autre but n'a rien d'arbitraire. Il n'y avait par conséquent 
aucune obligation de prévoir dans le PAC une disposition transitoire spéciale pour permettre aux 
locataires de prendre leurs dispositions afin d'évacuer les lieux. Ceux-ci devront partir dès la 
résiliation formelle de leur bail, étant rappelé que, le bail portant sur un terrain, les règles sur la 


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protection contre les congés concernant les baux d'habitations des art. 271 ss CO ne sont pas 
applicables (cf. arrêt TF 4A_337/2022 du 24 octobre 2023 consid. 6.3). Au demeurant, dans la 
mesure où, nonobstant sa domiciliation à Font, le recourant ne réside effectivement dans son chalet 
que durant la bonne saison, sa situation n'est pas différente de celle des autres propriétaires de 
chalet de vacances et ne justifie donc pas un traitement spécial. 
3.5.
Il résulte de ce qui précède que l'autorité intimée n'a pas violé la loi dans le cadre de la 
pondération des intérêts en présence à laquelle elle a procédé.
4.
Dans son recours, le recourant invoque aussi de manière plus ou moins implicite divers défauts 
affectant à son avis la décision de l'autorité intimée, comme aussi des atteintes à ses droits 
constitutionnels.
4.1.
Il se plaint tout d'abord, sans motivation spécifique, du contenu de l'expertise de la CFNP 
qu'il oppose au rapport Pöyry. 
Il apparaît cependant que les critiques visant l'expertise de la CFNP ne sont pas de nature à invalider 
l'appréciation fournie par l'autorité fédérale spécialisée. Même si la Commission a précédé à une 
certaine schématisation liée au nombre important de résidences de vacances concernées, il n'en 
demeure pas moins que ses conclusions restent convaincantes. Ainsi qu'il a été mentionné ci-
dessus, il tombe sous le sens qu'une colonisation des réserves naturelles par des résidences 
secondaires n'est pas conforme aux buts de protection définis par les inventaires fédéraux. Le 
recourant peut retourner le problème comme il veut, il reste que la présence humaine liée aux 
118 constructions disséminées dans les périmètres protégés n'est pas favorable à la tranquillité 
indispensable pour assurer la protection des espèces, ni pour garantir la préservation du paysage 
marécageux.
La lecture de l'expertise (p. 5) montre également que la CFNP s'est rendue sur place et a examiné 
individuellement les différents secteurs formant les inventaires fédéraux. Elle l'a fait le 5 octobre 
2011 (vue du lac et de la terre) et les 27 et 28 mars 2012. Elle a visité un à un les chalets faisant 
l'objet de la demande. Elle a non seulement répondu aux questions du canton de Fribourg, mais 
aussi aux questions complémentaires des propriétaires de chalet (cf. annexe à l'expertise). Dans 
son rapport (ch. 7.3.2 et 7.3.3), elle s'est prononcée concrètement sur l'atteinte que l'ensemble des 
chalets de la Réserve naturelle de Cheyres, secteur sous Font, dont fait partie le chalet n° bbb, porte 
à la faune et au paysage. Dans ce cadre, tout en constatant que certains chalets en forêt déploient 
un effet négatif moindre, elle a retenu que les constructions dans leur ensemble constituent une 
atteinte grave aux objectifs de protection des inventaires fédéraux. L'intégrité de paysage est 
compromise, une partie de la végétation caractéristique a été complètement détruite et le 
développement naturel des surfaces restantes est empêché par des interventions humaines telles 
que places de parc, sentiers, etc. Les perturbations dues aux activités de loisir dérangent les 
animaux et réduisent la valeur de la réserve. La zone de chalets interrompt le vaste secteur riverain 
entre Cheyres et Estavayer, perturbant les échanges entre les zones d'atterrissement et les objets 
des inventaires des sites marécageux et de reproduction des batraciens à l'est comme à l'ouest des 
chalets. 
Le préavis qu'elle a déposé est dès lors parfaitement conforme aux exigences usuelles applicables 
à ce genre de document. Emanant d'une autorité fédérale spécialisée, elle bénéficie d'un poids 


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particulier dans son domaine de compétence. Du moment qu'elle ne comporte aucune erreur ou 
autre vice manifeste (les quelques raccourcis et imprécisions n'étant pas déterminants), la DIME 
n'avait aucun motif de s'en écarter et n'a donc pas violé la loi en prenant en considération ses 
conclusions. 
Au demeurant, ainsi qu'il a été dit précédemment, la lecture critique du rapport d'expertise privée 
cité par le recourant ne permet pas de conclure à la conformité des chalets par rapport aux buts de 
protection des inventaires fédéraux.
4.2.
Pour être complet, on peut relever que la discussion qui a été ouverte par certains sur la 
question de savoir si, face à cette expertise qui constate une atteinte portée aux paysages 
marécageux, l'autorité intimée pouvait ou non procéder à sa propre pondération des intérêts est 
sans pertinence. Il apparaît en effet que, vu l'historique du dossier, la DIME s'est prononcée à cet 
égard; sa libre appréciation rejoint totalement celle de la CFNP (cf. consid. 7.1.3 de la décision 
attaquée; voir aussi ses observations du 13 mai 2022). On ne saurait ainsi lui reprocher d'avoir 
restreint indument son pouvoir de cognition.
Le fait que la fiche IFP, no 1208, mise à jour en 2017 ne mentionne pas expressément le 
démantèlement des chalets dans les objectifs de protection n'implique en aucune manière que le 
maintien de ceux-ci soit accepté par les autorités responsables de l'inventaire. D'ailleurs, ce n'est 
pas l'inventaire en lui-même qui est l'objet de la présente procédure, mais la planification de la 
réserve naturelle aménagée par le canton. Dans ce cadre, le planificateur cantonal pouvait 
clairement s'appuyer sur les conclusions de l'expertise fédérale pour ordonner l'assainissement du 
site protégé par l'enlèvement des résidences secondaires situées sur sa propriété. La volonté 
d'améliorer par ce biais les conditions-cadres des réserves de la Grande Cariçaie s'inscrit clairement 
dans les objectifs de protection de l'inventaire fédéral. 
4.3.
Le recourant ne peut pas non plus invoquer valablement ses droits constitutionnels pour 
échapper à l'obligation de démantèlement de la construction mobilière. 
4.3.1. Ainsi qu'il a déjà été mentionné, il ne dispose d'aucun droit acquis qui lui permettrait de garder 
la maîtrise du sol sur lequel est érigé le chalet. La nature temporaire de la mise à disposition du 
terrain nu par l'Etat a toujours été spécifiquement soulignée et actuellement les délais de validité 
des "autorisations à bien plaire" sont largement échus. L'Etat propriétaire pouvait dès lors tenir 
compte de cet état de fait lorsqu'il a prévu le démantèlement dans sa planification. La garantie de la 
propriété dont peut se prévaloir le recourant n'implique pas le maintien de la construction mobilière 
sur le domaine privé de l'Etat. N'étant pas propriétaire du sol, sa situation est celle d'un locataire en 
fin de bail face au propriétaire qui veut récupérer son bien. Forcé de quitter les lieux, le locataire doit 
restituer la chose louée dans l'état qui résulte d'un usage conforme au contrat (art. 267 al. 1 CO). 
En l'espèce, il a toujours été convenu que le locataire devait enlever la construction mobilière à la 
fin du contrat. On ne voit donc pas en quoi le recourant pourrait contester l'obligation de 
démantèlement en invoquant une restriction disproportionnée à son droit de propriété, même en 
limitant la portée de ce droit aux frais d'enlèvement, puisque ceux-ci sont contractuellement à sa 
charge. Il n'y a donc pas de restriction disproportionnée à son droit fondamental. C'est au contraire 
l'Etat qui peut exiger le respect de la garantie de sa propriété pour disposer de son bien et en 
définitive obtenir l'évacuation litigieuse. 
Dans la même logique, les dispositions de la législation sur la protection de la nature et du paysage 
qui reconnaissant, sous certaines conditions, un droit acquis au maintien des constructions dans le 


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périmètre des inventaires fédéraux lorsque la construction qui y porte atteinte est antérieure au 
1er juin 1983 (cf. art. 25b et 23d LPN) ne sont d'aucune utilité au recourant dès lors que ce régime 
transitoire concerne en priorité le propriétaire du terrain sis dans le périmètre d'un inventaire fédéral. 
Elle n'accorde aucun droit acquis direct au titulaire d'une construction mobilière qui lui permettrait 
d'imposer le maintien de celle-ci contre la volonté du propriétaire du sol. Du moment que le recourant 
n'a aucun droit, même contractuel, à faire valoir pour imposer à l'Etat la continuation du bail, il ne 
peut pas bénéficier, de manière dérivée, des droits acquis reconnus par les dispositions en cause. 
4.3.2. L'examen du dossier ne laisse pas non plus apparaître une quelconque atteinte au principe 
de la bonne foi. Dès l'octroi des premières "autorisations à bien plaire", il a toujours été souligné que 
la mise à disposition du terrain nu n'était que temporaire. Des délais de résiliation à 3 mois puis à 
6 mois ont d'abord été fixés, puis, dès l'adoption du plan directeur intercantonal de 1982, l'échéance 
des baux a été arrêtée à une date précise, soit au 31 décembre 1998, reportée ensuite au 
31 décembre 2008. Une tentative a certes été faite pour autoriser le maintien des chalets de 
vacances à l'intérieur du périmètre des réserves par le biais des contrats-nature, mais celle-ci a 
échoué. L'ordonnance du 27 novembre 2007 sur les contrats-nature a été annulée pour des raisons 
procédurales par voie judiciaire et n'a jamais été appliquée. La simple existence de cette procédure 
législative avortée ne pouvait pas forcer l'Etat à reprendre dans sa planification actuelle la solution 
initialement prévue. Le fait que, le 12 décembre 2006, le Grand Conseil, autorité qui n'a aucune 
compétence décisionnelle en matière de planification, a approuvé le rapport présenté à l'époque par 
le Conseil d'Etat en vue d'édicter l'ordonnance n'a aucune portée propre sous l'angle de la bonne 
foi; cette constatation est d'autant plus vraie que, sur la base notamment des explications ressortant 
de l'expertise de la CFNP, la même autorité a rejeté le 9 février 2021 une pétition déposée par 
l'association des propriétaires de chalets qui demandait de reprendre le concept des contrats-nature. 
Il n'y a jamais eu la moindre promesse de maintenir les résidences secondaires mobilières au-delà 
de la date fixée au 31 décembre 2008 par l'ACE de 1983 tel que modifié le 29 aout 1997. 
Actuellement, la continuation des contrats se fait sur une base provisionnelle, dans l'attente de 
l'entrée en vigueur de la planification litigieuse et de la résiliation formelle des baux. C'est donc en 
vain que le recourant se plaint d'une violation du principe de la bonne foi.
4.3.3. Le respect du principe de la proportionnalité découle des considérants relatifs à la 
pondération raisonnable des intérêts en présence (cf. consid. 3.3. à 3.5.). Il suffit d'y renvoyer.
4.3.4.Le recourant ne peut rien tirer non plus sous l'angle plus formel du respect de son droit d'être 
entendu.
La citation du jugement du Tribunal des baux vaudois dans la décision attaquée ne signifie pas que 
l'autorité fribourgeoise devait intégrer formellement ce document dans le dossier de la cause. Il ne 
concerne pas le recourant, ni le chalet n° bbb. De plus, il s'adresse à des locataires d'un autre 
canton. Il n'a en lui-même aucune influence matérielle sur la situation particulière du recourant. Il n'y 
a donc aucune violation du droit d'être entendu du recourant dans le fait de ne pas avoir inséré 
formellement le jugement vaudois dans le dossier d'opposition. 
Cela étant, il faut constater que ce jugement constitue une jurisprudence, apte à guider une autorité 
tierce dans une cause similaire. S'il n'est en principe pas nécessaire d'annoncer aux parties quelle 
jurisprudence sera appliquée à leur cas, le droit d'être entendu implique néanmoins, lorsqu'une 
autorité envisage de fonder sa décision sur une norme ou un motif juridique non évoqué dans la 
procédure antérieure et dont aucune des parties en présence ne s'est prévalue et ne pouvait 
supputer la pertinence, de donner au justiciable la possibilité de se déterminer à ce sujet (ATF 130 


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III 35 consid. 5; arrêt TF 1C_439/2017 du 6 août 2018 consid. 2.1). Du moment que les "autorisations 
à bien plaire" accordées dans le canton de Fribourg ne font pas allusion directement à un bail 
(cf. consid. 2), on peut se demander si la DIME aurait dû laisser à l'opposant la faculté de s'exprimer 
sur la solution qui ressortait du jugement vaudois avant de se prononcer. 
Cette question peut cependant demeurer indécise. En effet, une violation du droit d'être entendu 
peut être réparée lorsque l'autorité de recours dispose d'un pouvoir de cognition aussi étendu, en 
fait et en droit, que celui de l'autorité inférieure et qu'il n'en résulte aucun désavantage pour le 
recourant. La guérison d'une violation d'une disposition de procédure est cependant exclue lorsqu'il 
s'agit d'une violation particulièrement importante et elle doit rester l'exception (ATF 147 IV 340 
consid. 4.11.3; 126 I 68 consid. 2). Une réparation de la violation du droit d'être entendu par l'autorité 
de recours peut également se justifier en présence d'un vice grave lorsque le renvoi constituerait 
une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure (ATF 142 II 218 
consid. 2.8.1; 133 I 201 consid. 2.2).
En outre, le droit d'être entendu n'est pas une fin en soi; il constitue un moyen d'éviter qu'une 
procédure judiciaire ne débouche sur un jugement vicié en raison de la violation du droit des parties 
de participer à la procédure, notamment à l'administration des preuves. Lorsqu'on ne voit pas quelle 
influence la violation du droit d'être entendu a pu avoir sur la procédure, il n'y a pas lieu d'annuler la 
décision attaquée. Dans ce cas, en effet, le renvoi de la cause à l'autorité intimée en raison de cette 
seule violation n'aurait pas de sens et conduirait seulement à prolonger la procédure, en faisant fi 
de l'intérêt des parties à un règlement rapide du litige (arrêts TF 4P.189/2002, Pra 2003 no 130 
p. 689 consid. 3.2.3; 4A_141/2016 du 26 mai 2016 consid. 3). Compte tenu de ce qui précède, un 
recourant qui se plaint de n'avoir pas été associé à un acte de procédure doit indiquer les moyens 
qu'il aurait fait valoir devant l'instance inférieure si son droit d'être entendu avait été respecté et 
établir la pertinence de ceux-ci (arrêt TF 1C_197/2022 du 15 décembre 2022 consid. 2.1, 
1C_327/2019 du 11 juin 2020 consid. 4).
Il résulte de ce qui précède que, disposant de la même cognition en fait et en droit que l'autorité 
intimée (cf. consid. 1.2), le Tribunal cantonal peut réparer une éventuelle violation du droit d'être 
entendu. Or, il apparaît en l'occurrence que le recourant ne critique pas dans son recours la position 
de l'autorité intimée concernant l'existence d'un bail, telle qu'elle a été explicitée dans la décision sur 
opposition. Dès l'instant où il ressort du présent arrêt que c'est à juste titre que la DIME a qualifié de 
bail le rapport juridique créé à l'époque, un renvoi de la cause à cette dernière pour qu'elle 
communique le jugement vaudois au recourant n'aurait aucun sens et conduirait seulement à 
prolonger la procédure. En d'autres termes, vu la jurisprudence citée ci-dessus, on doit admettre 
qu'une éventuelle violation du droit d'être entendu consécutive à l'utilisation de la jurisprudence 
vaudoise est de toute façon réparée devant l'instance de recours.
Des considérations similaires s'appliquent à la procédure devant l'instance de céans. Dans ce cas 
également, les nouvelles décisions prises par la Cour d'appel civile vaudoise ou par le Tribunal 
fédéral ne sont pas appliquées directement au recourant, mais servent de simple jurisprudence 
(publiée notamment aux ATF 150 III 103), à l'instar de toutes les citations figurant dans les 
prononcés judiciaires. A l'évidence, il n'est pas nécessaire de les communiquer spécialement au 
recourant qui, depuis la notification de la décision sur opposition au plus tard, sait que l'autorité 
intimée considère que les rapports entre les bénéficiaires des "autorisations à bien plaire" et l'Etat 
relèvent du bail. 


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5.
Finalement, l'imbrication qui existe en l'espèce entre la procédure de planification, qui 
ordonne le démantèlement des résidences secondaires sur le terrain de l'Etat, et la procédure civile 
de résiliation des baux, qui sera introduite dès l'entrée en force de la planification, n'est pas non plus 
contraire au droit. 
5.1.
A cet égard, il convient de constater qu'en sa qualité de planificateur et de propriétaire du 
terrain nu, l'Etat pouvait clairement anticiper la résiliation des baux maintenus à titre provisionnel 
depuis 2010, pour intégrer dans le PAC des règles d'assainissement des réserves imposant le 
démantèlement des constructions mobilières, en fixant la procédure applicable et en envisageant le 
recours à l'exécution par substitution. Il faut rappeler en effet qu'un plan d'affectation présente un 
caractère mixte combinant des aspects législatifs (avec des normes générales et abstraites) et 
d'autres relevant de la décision lorsqu'il contient des mesures suffisamment détaillées pouvant 
affecter la situation spécifique de certains administrés (ATF 135 II 328 consid. 2 et les références). 
Du moment que la protection juridique est garantie au stade de la contestation du plan d'affectation, 
aucun motif justifie de ne pas reconnaître la validité de l'obligation de démanteler les constructions 
mobilières telle que prévue aux art. 15ss du règlement du PAC, destinés à améliorer les conditions-
cadres des réserves en éliminant des sources de dérangements pour les espèces et les paysages 
protégés. Au vu du dossier, il apparaît que l'identification des chalets concernés est suffisante pour 
reconnaître le caractère individuel de la planification et son caractère exécutoire. Peu importe qu'une 
démarche formelle de droit civil (résiliation des baux) reste encore à effectuer avant la mise en 
œuvre de l'exécution prévue par le PAC. La démarche suivie par le canton, qui consiste à procéder 
d'abord à une pondération des intérêts en présence dans le cadre de sa planification de droit public 
avant d'en tirer, dans un deuxième temps, les conséquences civiles dans la gestion de son 
patrimoine financier est conforme à la théorie des deux niveaux de décision (Zweistufentheorie) telle 
qu'explicitée par le Tribunal fédéral (cf. arrêt TF 2C_314/2013 du 19 mars 2014 consid. 1.1.2 et les 
références). 
5.2.
L'existence des deux niveaux de décisions explique aussi pourquoi les frais de 
démantèlement sont mis exclusivement à la charge du locataire dans la planification. Ainsi qu'il a 
été dit plus haut, le contrat de bail dont a bénéficié le recourant prévoit clairement que le terrain nu 
doit être restitué à l'Etat libre de construction mobilière et que les frais y afférents sont à la charge 
du locataire. Le fondement de l'obligation des locataires de supporter les frais d'enlèvement des 
résidences secondaires établies sur le domaine privé de l'Etat, tel qu'elle est prévue par la 
planification, trouve son fondement dans la résiliation du bail dont ils ont bénéficié pendant plus de 
60 ans.
6.
Mal fondé, le recours 602 2022 18 doit ainsi être rejeté.
Il appartient au recourant qui succombe de supporter les frais de procédure en application de 
l'art. 131 CPJA. Le montant des frais est pondéré en fonction des multiples autres recours visant le 
même complexe de faits et qui seront traités de manière indépendante par arrêts séparés.
Il n'est pas alloué d'indemnité de partie (art. 137 CPJA).
(dispositif en page suivante)


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la Cour arrête :
I.
Le recours est rejeté.
Partant, la décision du 30 novembre 2021 est confirmée.
II.
Les frais, par CHF 1'000.-, sont mis à la charge du recourant. Ils sont compensés avec l'avance 
de frais effectuée. 
III.
Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.
IV.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).
Fribourg, le 8 octobre 2025 /cpf
Le Président 
La Greffière-stagiaire