fr_gerichte · 602 2017 123 · 2018-03-13 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2017 123
Arrêt du 13 mars 2018
IIe Cour administrative
Composition
Président:
Christian Pfammatter 
Juges:
Johannes Frölicher, Dominique Gross 
Greffière-rapporteure:
Vanessa Thalmann 
Parties
A.________ 
SA, 
B.________ 
et 
C.________, 
recourants, 
représentés par Me Dominique Morard, avocat
contre
DIRECTION DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ENVIRONNEMENT ET 
DES CONSTRUCTIONS, autorité intimée, 
COMMUNE DE BULLE, autorité intimée
Objet
Aménagement du territoire et constructions
Recours du 6 octobre 2017 contre la décision du 29 août 2017


Tribunal cantonal TC
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considérant en fait
A.
Selon le plan directeur communal des circulations C (mobilités douces) de la Commune de 
Bulle, approuvé par la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions 
(DAEC) le 19 décembre 2012, un réseau principal de mobilité douce à créer passe par l'article 
7208 du Registre foncier (RF) de la Commune de Bulle en longeant les parcelles 4869, 7205, 7206 
et 7207 RF du côté de la forêt et remonte le long des parcelles 7207, 1994 et 7310 RF. Ainsi, par 
ce nouveau tronçon, le réseau principal existant est relié entre le chemin de la Pépinière et le 
chemin des Cerisiers; un réseau secondaire à créer est prévu dans le prolongement du chemin 
des Aubépines pour rejoindre le chemin du Coude. L'entier de ce réseau dessert notamment le 
centre de Bulle en direction de Morlon.
Le secteur concerné, notamment les parcelles 7208 RF – propriété de A.________ SA – et 
4869 RF, propriété de A.________ SA et, depuis 2015 respectivement 2016, de C.________ et 
B.________, est resté en zone à bâtir suite à l'approbation du plan d'aménagement local (PAL) en 
2012.
B.
Par publication dans la Feuille officielle (FO), la Ville de Bulle a mis à l'enquête publique les 
plans du chemin de mobilité douce Le Coude - La Pépinière.
Ce projet prévoit que la voie de mobilité douce en revêtement traversera le chemin des 
Châtaigniers, entre les articles 6940 (route communale, chemin des Aubépines) et 7208 (propriété 
de A.________ SA) en passant par les articles 6712 et 4869 RF. Ce faisant, par rapport au plan 
directeur communal des circulations C, la liaison entre les réseaux existants est déplacée du côté 
ouest de la parcelle 4869 RF à son côté est sur la route de desserte de cette parcelle. Le nouveau 
tracé ne correspond ainsi ni au réseau principal à créer ni à celui secondaire à créer selon le plan 
directeur communal des circulations C (mobilités douces). 
Ce projet a suscité l'opposition de A.________ SA, qui conteste le déplacement du tracé. 
C.
La Ville de Bulle a rejeté cette opposition par décision du 20 mars 2015. En substance, elle a 
estimé que son projet de plan mis à l'enquête était compatible avec son plan directeur des 
circulations C (mobilités douces) et qu'il respectait les prescriptions de la loi fribourgeoise du 
15 décembre 1967 sur les routes (LR; RSF 741.1) et de son règlement ainsi que celles de la 
législation sur la circulation routière en général.
D.
Par décisions d'approbation et sur recours du 29 août 2017, la DAEC a approuvé le plan mis 
à l'enquête et rejeté le recours déposé le 6 mai 2015 contre la décision communale par 
A.________ SA. En substance, elle a considéré que l'autorité communale disposait d'une marge 
d'appréciation dans la concrétisation des objectifs et des principes d'aménagement définis par le 
plan directeur communal – d'autant plus large que celui-ci n'a pas de force obligatoire –, qu'elle a 
pris en compte les éléments en présence et a fait un usage adéquat de son pouvoir d'appréciation 
en planifiant ce projet, qu'elle n'a pas adopté une attitude contradictoire vu qu'aucune promesse 
n'était effective dans la situation concrète et qu'elle a procédé à une analyse objective et 
circonstanciée des dangers liés à la création de ce chemin, a pallié à ses risques et assuré ainsi la 
sécurité des différents usagers concernés tout en respectant les normes légales applicables.
E.
Par mémoire du 6 octobre 2017, A.________ SA ainsi que C.________ et B.________ ont 
recouru contre ces décisions auprès du Tribunal cantonal. Ils concluent, sous suite de frais et 


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dépens, à leur annulation. A l'appui de leurs conclusions, ils font valoir pour l'essentiel que le plan 
directeur communal des circulations C (mobilités douces) n'est pas respecté, dès lors que le 
chemin projeté emprunte un autre tracé que celui prévu. Quant à l'application de ce plan, elle 
concerne – de l'avis des recourants – une tâche bien précise, soit celle de planifier les voies de 
mobilité douce, et il s'agit donc déjà d'une concrétisation de la planification générale et a pour but 
de régler une activité dans le détail. Il en résulte selon eux que les autorités sont liées par le tracé 
prévu dans le plan directeur. Les recourants soulignent que l'itinéraire projeté traverse 
nouvellement le quartier au lieu de le contourner, ce qui engendre de nombreux problèmes 
sécuritaires. Ils relèvent que la finalité du chemin de mobilité douce n'est dès lors plus celle 
initialement prévue, soit celle d'éviter précisément ce quartier. Ils se prévalent de plus du principe 
de la confiance. A l'appui de ce grief, ils se réfèrent à la promesse de la commune, ressortant du 
verbal établi le 19 octobre 2011 par D.________ SA, soit un acte concret visant A.________ SA 
uniquement, de faire passer la voie de mobilité douce par les articles 7208 et 4869 et non par le 
tracé envisagé par le projet litigieux. Sur le fond, ils estiment que la voie de mobilité douce projetée 
ne garantit nullement la sécurité de ses usagers, car elle ne prévoit pas des pistes séparées. Ils 
indiquent que la mixité piétons/cyclistes ne permet en aucun cas de ralentir suffisamment le trafic, 
au vu notamment de la sévère pente du chemin. 
F.
Dans ses observations du 1er décembre 2017, la DAEC propose le rejet du recours. Elle 
relève que la réalisation d'un chemin de mobilité douce n'a pas lieu à la même échelle que celle 
d'un tracé retenu au niveau du plan directeur des circulations et que celui-là peut légèrement 
différer. Elle estime que le tracé initial est celui qui ressort des études de base effectuées par la 
commune. Elle soutient qu'en l'espèce, il est manifeste que le tracé retenu est conforme au plan 
directeur des circulations, la minime différence n'y changeant rien, ce d'autant plus qu'il s'insère 
parfaitement dans le tissu bâti et que les études ont tenu compte du développement de 
l'urbanisation. Elle fait remarquer que le tracé a pour effet de créer un maillage dans les quartiers 
desservis, dans l'objectif de compléter le réseau routier principal existant et réaliser un réseau de 
mobilité douce alternatif favorisant le potentiel attendu de report modal de la route vers ce type de 
mobilité. De l'avis de l'autorité intimée, les calculs ressortant du rapport accompagnant ce projet 
démontrent le potentiel significatif de report modal. Finalement, celle-ci souligne que les aspects 
sécuritaires ont de plus été traités de manière complète.
La commune s'est prononcée pour sa part – hors délai – le 24 janvier 2018, en concluant au rejet 
du recours et en renvoyant aux pièces du dossier.
G.
Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans 
les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.
en droit
1.
Déposé dans le délai de recours de 30 jours (notification de la décision le 7 septembre 2017) 
et les formes prescrites auprès de l'autorité compétente - et l'avance des frais de procédure ayant 
été versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a du code 
fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et de 
l'art. 88 al. 3 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les 
constructions (LATeC; RSF 710.1). Le voisin du projet d'aménagement de la route est directement 


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touché par la décision de recours, dont A.________ SA était d'ailleurs destinataire. On précisera 
dans ce contexte que A.________ SA était propriétaire de l'article 4869 RF jusqu'en 2015 et que 
les propriétaires actuels peuvent reprendre la procédure initiée par celle-ci.
Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur les mérites du recours.
2.
Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du 
droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents (let. b). Le grief d'inopportunité ne peut être examiné par la Cour de 
céans que si une loi prévoit expressément ce motif (art. 78 al. 2 CPJA). 
3.
a)
Aux termes de l'art. 36 LR, la construction et la reconstruction d'une route cantonale ou 
communale doivent faire l'objet d'un plan du projet définitif qui comprend, entre autres éléments, le 
plan des emprises (al. 1). Le plan du projet définitif contient les indications nécessaires sur le 
genre, les dimensions et l'emplacement de l'ouvrage et de ses installations annexes, sur les 
mesures de sécurité qui en découlent ainsi que sur les détails de nature technique (al. 2).
En vertu de l'art. 37 al. 2 LR, l'approbation, la modification et l'abandon des plans des limites de 
construction et des plans du projet définitif sont régis par l'application analogique des art. 83 à 
89 LATeC, s'il s'agit de routes communales ou d'objets édilitaires sur routes cantonales.
En ce qui concerne plus précisément les parcours de cyclotourisme, l'art. 72a LR dispose que 
l'aménagement de tronçons de parcours peut être prévu, au besoin, par la voie de plans 
d'exécution soumis à la procédure d'approbation selon les art. 36 et 37 (al. 3), soit par analogie 
celle des art. 83 ss LATeC.
Les art. 83 ss LATeC règlent la procédure régissant l'approbation des plans d'affectation des 
zones, des plans d'aménagement de détail et de leur réglementation. Ces plans doivent être mis à 
l'enquête publique, sont sujets à opposition (art. 83 et 84), sont adoptés par le conseil communal 
(art. 85 LATeC) et sont soumis pour approbation à la DAEC (art. 86 ss LATeC). Ainsi, en matière 
de constructions et d'aménagement de routes publiques respectivement de chemins de mobilité 
douce, cette procédure remplace celle du permis de construire selon les art. 135 ss LATeC. En 
effet, l'art. 135 al. 3 LATeC prévoit que ne sont pas soumises à l'obligation de permis les 
constructions et installations concernant notamment les routes et les améliorations foncières 
approuvées conformément à la législation spéciale à la suite d'une procédure d'enquête et 
d'opposition.
b)
Sur le vu de ce qui précède, on retient qu'en l'espèce, la commune a fait appel à la 
procédure selon les art. 83 ss LATeC pour la réalisation de son chemin de mobilité douce. Il en 
résulte que la DAEC était bien compétente en la matière pour l'approbation des plans ainsi que 
pour rendre la décision sur recours. 
4.
a)
L'aménagement du territoire vise à assurer une utilisation judicieuse du sol et une 
occupation rationnelle du territoire (cf. art. 1 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du 
territoire, LAT; RS 700). Pour garantir une gestion cohérente de l'espace dans sa globalité, le 
système suisse est organisé selon une construction pyramidale ("Stufenbau"), dans laquelle 
chacun des éléments (en particulier le plan directeur, le plan d'affectation et l'autorisation de 
construire) remplit une fonction spécifique. Les plans directeurs des cantons (art. 6 à 12 LAT) 
indiquent les moyens de coordonner les activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire 
(art. 8 LAT). Les plans d'affectation (art. 14 ss LAT) règlent le mode d'utilisation du sol (art. 14 al. 1 
LAT); ils devront donc concorder avec les plans directeurs (art. 2 al. 1 et 9 al. 1 LAT). Quant à la 


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procédure d'autorisation de construire, elle a pour fonction de contrôler la conformité des projets 
aux normes de la zone concernée; elle concrétise le plan d'affectation de cas en cas. Les plans 
directeurs et les plans d'affectation se complètent: les premiers permettent de mettre en évidence 
les interdépendances en temps utile et dans toute leur ampleur; ils doivent montrer comment il faut 
faire concorder les activités qui influent sur l'organisation du territoire, au niveau national, régional 
et cantonal. Les seconds règlent le mode d'utilisation de chaque parcelle, de façon contraignante 
pour les propriétaires (cf. message du Conseil fédéral du 27 février 1978 concernant la LAT, FF 
1978 I 1007, 1013 et 1019 s.; ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, 
construction, expropriation, 2001, p. 64 et 88; MOOR, Commentaire LAT, 2010, n. 50 s. ad art. 14 
LAT). 
L'instrument du plan directeur cantonal est prévu aux art. 6 ss LAT. Il se définit comme un plan de 
gestion continue du territoire et non pas comme une conception détaillée de l'état futur de 
l'organisation du territoire. La planification directrice montre comment les organismes chargés de 
tâches d'organisation du territoire doivent exercer leurs compétences en regard de l'organisation 
du territoire souhaitée (cf. TSCHANNEN, Commentaire LAT, 2010, n. 20 ad art. 6-12); le plan 
directeur ne se limite pas à donner une image du développement souhaité, mais propose des 
moyens propres à atteindre ce but (art. 8 al. 1 let. c LAT; cf. arrêt TF 1C_472/2014 du 24 avril 
2015 consid. 4.1; ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, n. 225 p. 105). Cet aspect programmatique du 
plan correspond au contenu minimum exigé selon les art. 8 LAT et 5 al. 1 de l'ordonnance du 
28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1; cf. TSCHANNEN, Commentaire LAT, 
n. 20 ad art. 6-12). Cette définition générale du contenu minimum des plans cantonaux figurant à 
l'art. 8 al. 1 LAT n'a pas été modifiée par l'entrée en vigueur, le 1er mai 2014 (RO 2014 899), de la 
révision de la LAT du 15 juin 2012 (cf. message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une 
révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire, FF 2010 959, 976 ch. 2.3.3; arrêt TF 
1C_423/2016 du 3 avril 2017 consid. 4.1).
b)
Le droit fédéral n'interdit pas aux cantons de prévoir l'introduction de plans directeurs de 
rang inférieur, régionaux ou communaux (cf. arrêt TF 1C_472/2014 du 24 avril 2015 consid. 4.1; 
ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, n. 266 s. p. 122; HÄNNI, Planungs-, Bau- und besonderes 
Umweltschutzrecht, 6e éd. 2016, p. 134).
Dans le canton de Fribourg, le législateur a ainsi introduit le plan directeur régional (art. 23 s., en 
particulier art. 26 ss LATeC), le plan directeur intercommunal (art. 35 al. 2 LATeC) et le plan 
directeur communal (art. 39 ss LATeC), qui entrent dans la définition du plan directeur telle que 
donnée par le droit fédéral. 
Selon l'art. 39 al. 1 LATeC, le plan d'aménagement local comprend le dossier directeur, le plan 
d'affectation des zones, la réglementation afférente au plan d'affectation des zones et les 
éventuels plans d'aménagement de détail.
Le dossier directeur fixe les objectifs de développement de la commune et l'organisation future du 
territoire de celle-ci (art. 40 al. 1 LATeC). Le dossier directeur comprend le plan directeur 
communal et le programme d'équipement. Il est accompagné d'un rapport justifiant les options 
retenues par la commune (art. 40 al. 2 LATeC). En ce qui concerne plus précisément le plan 
directeur communal, l'art. 41 LATeC prescrit que ce plan fixe les objectifs de la commune au 
minimum en matière d'utilisation du sol, de ressources du sous-sol, de mobilité, de sites, paysages 
et géotopes et d'énergie (al. 1). En particulier, ce plan détermine le réseau des transports, en 
tenant compte des charges existantes, de la mobilité liée au développement prévu par la 
commune et des impacts sur l'environnement qui en résultent (al. 2).


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c)
D'un point de vue formel, il est constant que le plan directeur communal doit être 
assimilé à un plan directeur au sens défini par le droit fédéral. A ce titre, il acquiert force obligatoire 
pour les communes et le Conseil d'Etat, mais ne produit en revanche aucun effet direct à l'égard 
des particuliers (arrêt TC FR 602 2017 34 du 12 février 2018); ces derniers ne peuvent former 
aucun recours à son encontre, ni à titre principal ni à titre préjudiciel (art. 9 al. 1 LAT; cf. arrêts TF 
1C_423/2016 du 3 avril 2017 consid. 4.2 et 1C_472/2014 du 24 avril 2015 consid. 4.1; voir 
également AEMISSEGGER/HAAG, Commentaire LAT, 2010, n. 49 ad art. 33 LAT). Le droit cantonal 
est explicite quant à l'effet des plans directeurs en prescrivant que ceux-ci lient les autorités 
(art. 18 al. 1, 32 al. 1, 81 al. 1 LATeC).
d)
En ce qui concerne les plans directeurs cantonaux – dont les règles s'appliquent par 
analogie aux plans directeurs communaux –, le droit fédéral comporte quelques indications quant 
à leur contenu. Le plan directeur cantonal doit en particulier au moins définir la façon de 
coordonner les activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire, afin d'atteindre le 
développement souhaité (art. 8 al. 1 let. b LAT) et régler les principes de l'urbanisation (art. 8a 
LAT). Il présente le développement spatial souhaité ainsi que, dans la mesure où ils ont une 
influence sensible en la matière, les résultats des études d'aménagement cantonales et de la 
collaboration du canton avec la Confédération, les cantons voisins et les régions limitrophes des 
pays voisins; il détermine l'orientation future de la planification et de la collaboration entre 
autorités, en précisant notamment les exigences à respecter lors de l'affectation du sol et de la 
coordination des différents domaines sectoriels; il en définit les étapes nécessaires (art. 5 al. 1 
OAT). Le plan directeur traite des questions d'importance cantonale ou supra-communale ou qui 
nécessitent une coordination importante. Relèvent notamment du plan directeur les conflits 
importants entre différents intérêts relatifs à l'utilisation du sol et les projets déployant des effets 
considérables sur l'occupation du territoire, l'utilisation du sol ou l'environnement ou nécessitant un 
effort de coordination (Office fédéral de l'aménagement du territoire, Le plan directeur cantonal, 
Guide de la planification directrice / Directives en vertu de l'art. 8 OAT, 1997, p. 26). La 
planification directrice a ainsi pour objet la coordination globale de toutes les activités à incidence 
spatiale et elle seule est en mesure de traiter de tâches d'aménagement qui s'étendent au-delà du 
niveau local et concernent plusieurs domaines (TSCHANNEN, Commentaire LAT, n. 26 ad art. 2 
LAT). Par ailleurs, le degré de précision d'un plan directeur cantonal doit être établi en fonction des 
impératifs de coordination et d'orientation que son objet lui impose pour assurer une mise en 
œuvre efficace. Ce n'est donc pas la nature juridique d'un acte de planification qui est 
déterminante pour le choix du niveau de décision, mais les caractéristiques propres de l'objet à 
planifier, en particulier celles des conflits qu'il est de nature à faire naître et des solutions 
adéquates qui peuvent y être apportées dans la perspective d'une appréhension globale. Cela 
justifie que l'on puisse exiger un plan d'affectation en lieu et place d'une autorisation de construire, 
ou qu'une localisation précise soit fixée par un plan directeur et non par un plan d'affectation 
(MOOR, n. 60 s. ad art. 14 LAT). Le plan directeur devrait ainsi faire mention des projets 
spécifiques lorsqu'ils ont des effets importants sur l'organisation du territoire, par exemple parce 
qu'ils présentent une emprise au sol importante, qu'ils sont sources d'immissions considérables ou 
encore qu'ils génèrent un fort trafic et requièrent un équipement lourd (ATF 137 II 254).
Au niveau communal, selon le message n° 43 du 20 novembre 2007 du Conseil d'Etat au Grand 
Conseil accompagnant le projet de loi sur l'aménagement du territoire et les constructions 
(ch. 3.5.4), la loi doit mettre en place un système qui garantisse que le plan d'affectation des zones 
respecte les options principales retenues dans le plan directeur communal. Il s'agit de garantir une 
certaine stabilité de la planification et d'inciter les communes à mener des réflexions 


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d'aménagement en amont, de façon à ce qu'elles soient en mesure de réaliser les plans qu'elles 
adoptent.
5.
a)
Selon la jurisprudence, il n'est possible de s'écarter du plan directeur que dans certaines 
conditions: il doit s'agir d'écarts de peu d'importance, objectivement justifiés, et il apparaîtrait 
déraisonnable au vu des circonstances de modifier préalablement de façon formelle le plan 
directeur. En outre, de nouvelles circonstances peuvent justifier de petits écarts; ceux-ci se 
justifient aussi lorsque le contenu du plan directeur se révèle être contraire au droit ou impossible à 
réaliser, d'autant que les propriétaires touchés n'ont pas de moyen de défense contre un plan 
directeur (ATF 137 II 254; 119 Ia 362 consid. 4a et les arrêts cités). La possibilité de ne pas 
appliquer le plan directeur ne concerne selon le Tribunal fédéral certainement pas les grands 
projets à incidence spatiale, lesquels peuvent, par définition, affecter de manière importante 
l'organisation du territoire. Ces derniers doivent en effet au préalable faire l'objet d'un examen 
global et complet qui ne peut être garanti que par un processus d'élaboration du plan directeur 
(TSCHANNEN, Le rôle du plan directeur en matière d'implantation de grands projets à incidence 
spatiale, in Territoire & Environnement, septembre 2005, p. 44; TSCHANNEN, Commentaire LAT, 
n. 19 ad art. 2 LAT, n. 34 ad art. 9 LAT). Ainsi, lorsque les circonstances se sont modifiées, que de 
nouvelles tâches se présentent, ou qu'il est possible de trouver une meilleure solution d'ensemble 
aux problèmes de l'aménagement, les plans directeurs feront l'objet des adaptations (partielles) 
nécessaires, en vertu de l'art. 9 al. 2 LAT (ATF 137 II 254).
Le Tribunal fédéral a dans ce contexte également jugé que si le plan directeur prévoit avec 
précision une mesure, mais réserve explicitement la possibilité d'adopter d'autres solutions, cette 
façon de procéder est légitime à condition que le but ancré dans le plan directeur soit atteignable 
par cette alternative (arrêt TF 1C_162/2008 du 24 octobre 2008 consid. 3.3). Il s'ensuit que, dans 
la mesure où le développement de son territoire lui permet le choix entre différentes mesures, le 
planificateur est libre d'indiquer des variantes dans son plan directeur.
b)
En droit fribourgeois, en ce qui concerne les plans directeurs communaux, l'art. 82 al. 1 
LATeC relatif à la stabilité des plans directeurs prévoit ce qui suit:
"1 Lorsque les circonstances se sont modifiées, que de nouvelles tâches se présentent ou qu'il est possible 
de trouver une meilleure solution d'ensemble aux problèmes d'aménagement, le plan directeur communal 
fait l'objet des adaptations nécessaires.
2 Lorsque le plan d'affectation des zones est modifié, le programme d'équipement fait l'objet des adaptations 
nécessaires.
3 La procédure prévue aux art. 77 à 80 est applicable."
Le message accompagnant le projet de LATeC (commentaire ad art. 81 du projet, devenu art. 82 
LATeC) explique que "toute modification du plan directeur ou du programme d'équipement, même 
mineure, doit faire l'objet d'une procédure. La possibilité donnée par le droit en vigueur est ainsi 
abandonnée: la notion «d'importance mineure» est difficile à cerner et suscite des interprétations 
divergentes de la part des communes et des autorités cantonales; étant donné que le plan 
directeur communal est un instrument stratégique et que le programme d'équipement se base 
directement sur le PAZ, il est préférable de soumettre chaque modification à une procédure; pour 
le cas où seules des modifications minimes seraient apportées, cette procédure peut d'ailleurs être 
menée rapidement". Le législateur a ainsi sciemment abandonné le système prévu à l'ancien 
art. 77 LATeC qui prévoyait à son al. 4 que "les modifications mineures sont de la compétence du 
conseil communal, sur préavis de la commission d'aménagement. Elles sont communiquées à la 


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Direction. Les modifications sont intégrées au plan directeur communal en vigueur, à moins que la 
Direction n'ordonne, dans un délai de vingt jours, l'ouverture de la procédure prévue aux articles 
73 à 75".
On doit déduire de ce qui précède que le canton de Fribourg, qui déclare explicitement que les 
plans directeurs lient les autorités (art. 81 LATeC) et qui a abandonné en 2008 la possibilité que 
les communes procèdent elles-mêmes à des modifications mineures – la nouvelle LATeC étant 
entrée en vigueur le 1er janvier 2010 –, a la volonté de garantir que les plans directeurs 
correspondent en tant qu'instrument de planification en amont à ce qui se réalisent ensuite dans le 
cadre de l'urbanisation. On note dans ce contexte que la jurisprudence permettant des dérogations 
aux plans directeurs était déjà établie au moment où le canton de Fribourg a procédé à la révision 
de la LATeC. Malgré cela, la disposition et son message ont été formulés dans le sens précité, ne 
suivant ainsi pas non plus l'exemple d'autres cantons qui ont choisi des formules différentes (cf. 
par ex. l'art. 31 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les 
constructions, LATC; RS VD 700.11).
c)
Au vu de ces règles très précises que le législateur fribourgeois a sciemment adoptées, 
on doit appliquer la jurisprudence citée au consid. 5a et permettant à certaines conditions de 
déroger à un plan directeur d'une manière restrictive.
6.
a)
En l'occurrence, selon le plan directeur communal des circulations C (mobilités douces) 
de la Commune de Bulle, approuvé par la DAEC le 19 décembre 2012, un réseau principal de 
mobilité douce à créer passe par l'article 7208 RF en longeant les parcelles 4869, 7205, 7206 et 
7207 RF du côté de la forêt et remonte le long des parcelles 7207, 1994 et 7310 RF. Ainsi, par ce 
nouveau tronçon, le réseau principal existant est relié entre le chemin de la Pépinière et le chemin 
des Cerisiers; de plus, un réseau secondaire à créer est prévu dans le prolongement du chemin 
des Aubépines pour rejoindre le chemin du Coude. L'entier de ce réseau dessert notamment le 
centre de Bulle en direction de Morlon.
Le rapport explicatif relatif à la révision du PAL de la Commune de Bulle (février 2011) mentionne 
au ch. 2.4 intitulé "objectifs d'aménagement" qu'en ce qui concerne la mobilité, "il s'agit d'améliorer 
la qualité des réseaux de déplacement pour les automobiles, les cycles et les piétons, de même 
que pour les usagers des transports publics. Ces améliorations se font du point de vue de la 
fonctionnalité, de la sécurité et de l'intégration au paysage. Le développement d'activités et de 
structures (services publics, zones commerciales, loisirs, école) à proximité des zones d'habitat 
favorise l'usage des mobilités douces".
Au ch. 5.2.3 "Mobilités douces", il y est indiqué que "le règlement communal d'urbanisme définit 
des objectifs pour les plans d'aménagement de détail, rendant obligatoire la prise en compte des 
mobilités douces dans les projets de développement. Car c'est en effet le plus souvent au niveau 
du maillage fin et des jonctions de proximité, que le réseau de mobilités douces montre ses 
lacunes (non continuité du réseau, liaisons difficiles ou non-directes, etc.)".
Le plan directeur des circulations C adopté par la commune prévoit donc un tracé clair pour relier 
deux tronçons existants de mobilité douce et ainsi améliorer les conditions pour celle-ci. Ce 
chemin à créer pour le réseau principal suit la lisière de la forêt, exclusivement sur la parcelle 
article 7208 RF, avant de rejoindre, vers le Nord, le chemin des Aubépines, tandis que le chemin 
de mobilité douce selon le plan de projet mis à l'enquête, obliquera en revanche vers le Nord entre 
les parcelles articles 4869 et 7205 RF. Le chemin de mobilité douce est ainsi déplacé de quelques 


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dizaines de mètres vers l'Ouest, par rapport au tracé mentionné dans le plan directeur des 
circulations C. Il y a dès lors lieu d'examiner si la commune pouvait déroger à ce plan. 
b)
Il y a d'entrée lieu de souligner qu'au moment de l'adoption et de l'établissement du plan 
directeur, la nouvelle LATeC était entrée en vigueur et la commune devait savoir que même des 
modifications mineures de ses plans directeurs devaient en principe être adoptées selon les 
procédures prévues. Ces dispositions sont applicables même sur des parties de plans directeurs 
qui ne sont – comme le soutient la DAEC – pas obligatoires (cf. pour le devoir des communes de 
planifier dans le domaine des chemins pour piétons, PDCant, chapitre "Transports", thème 6 
"Chemins pour piétons").
Selon le PDCant, chapitre "Transports", thème 6 "Chemins pour piétons", le plan d'aménagement 
local est l'instrument adéquat pour la détermination et l'aménagement du réseau des chemins pour 
piétons, dans la mesure où ces tâches nécessitent une bonne connaissance des conditions 
locales (cf. rapport, ch. 4). La commune savait que le secteur concerné était déjà en zone à bâtir. Il 
en résulte que le développement du quartier était prévisible et qu'on devait donc s'attendre à la 
construction de routes desservant ce quartier ainsi qu'à des modifications de celles-ci. Partant, au 
moment où elle a fixé le tracé à la parcelle près, la commune ne pouvait pas être sans savoir que 
celui-ci pouvait être influencé par cette urbanisation à venir.
Le Tribunal peut à ce sujet renvoyer à l'arrêt du Tribunal fédéral 1C_162/2008 du 24 octobre 2008 
précité, dans lequel la Haute Cour a jugé conforme à la loi le libellé d'un plan directeur qui 
prévoyait précisément des solutions alternatives permettant à la commune de déplacer une zone 
libre qui y avait été inscrite à la parcelle près pour ainsi se laisser une certaine marge dans la 
réalisation concrète. En l'espèce, il aurait été loisible à la commune de prévoir des tracés 
alternatifs.
Pour sa part, la DAEC renvoie à l'arrêt du Tribunal fédéral 1C_289/2007 du 27 décembre 2007 
(consid. 5) pour affirmer que le plan directeur cantonal approuvé par le Conseil fédéral lie toutes 
les autorités en vertu des art. 8 LAT et 31 al. 1 LATC, mais que les autres plans directeurs 
approuvés par le Conseil d'Etat sont des plans d'intention servant de référence et d'instrument de 
travail pour les autorités cantonales et communales. Cependant, il y a lieu de souligner que le droit 
cantonal vaudois auquel se réfère cet arrêt – comme d'ailleurs également l'arrêt 1P.513/1997 du 
15 avril 1998 consid. 1c/bb publié dans la RDAF 1998 I p. 318 – est libellé différemment (cf. 
consid. 5b ci-dessus), laissant ainsi plus de marge aux communes qui souhaitent déroger à leurs 
plans. 
Certes, le plan directeur communal, en tant qu'il fixe des objectifs, constitue une indication quant à 
la direction que doit prendre la pesée des intérêts dans le cadre de la planification communale 
subséquente. L'autorité de planification reste toutefois libre d'apprécier les différents éléments en 
présence, notamment les circonstances locales, lorsqu'elle procède à l'élaboration des plans de 
détail (arrêt TF 1C_208/2012 du 7 janvier 2013 consid. 4). Cela suppose en revanche que l'on se 
trouve en présence d'objectifs qui laissent de la marge au stade de son exécution.
On peut admettre que le déplacement du tracé de quelques dizaines de mètres semble en soi 
anodin. Or, si le plan est formulé d'une manière très précise, il lie dans cette même mesure les 
autorités qui se sont dotées d'une telle planification. Il y a dans ce contexte lieu de renvoyer à l'art. 
20 LR, selon lequel les routes publiques doivent être construites et aménagées notamment 
conformément à la planification routière. Selon l'art. 5 LR, la planification du réseau routier 
communal s'opère sur l'ensemble du territoire de la commune, dans le cadre du plan directeur 


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communal. A cet égard aussi, on peine à voir, comme le soutiennent les autorités, que seul le 
principe de la réalisation d'un tronçon de mobilité douce fixé dans le plan directeur lierait la 
commune, alors qu'un tracé délimité à la parcelle près dans ce même plan serait librement sujet à 
des modifications. 
Eu égard à la législation fribourgeoise, il est sur le principe difficile d'admettre que la commune 
puisse déroger à son plan directeur – si elle fixe un tracé à la parcelle près – sans procéder à une 
modification de celui-ci en application de l'art. 82 LATeC. Dans ce contexte, on relève que l'arrêt 
TA FR 2A 2005 9 du 21 mars 2005 – auquel renvoie la commune – a été rendu sous l'ancienne 
LATeC qui prévoyait encore la possibilité aux communes de modifier elles-mêmes leurs plans 
directeurs pour des modifications mineures.
c)
En ce qui concerne les exceptions admises par la jurisprudence, il est tout d'abord 
patent que la mesure prévue dans le plan directeur est toujours réalisable et qu'elle n'est pas 
devenue impossible en raison de l'urbanisation. L'ancien comme le nouveau tracé permettent tous 
deux d'atteindre le but que mentionne la DAEC dans sa réponse au recours, soit de créer un 
maillage, dans l'objectif de compléter le réseau routier principal existant et de réaliser un réseau de 
mobilité douce alternatif favorisant le potentiel attendu de report modal de la route vers ce type de 
mobilité.
Dans ces conditions, il apparaît difficilement compréhensible que la commune se prévale à ce jour 
de l'urbanisation pour requérir une dérogation à son propre plan directeur et ce sans que des 
circonstances extraordinaires rendent impossible la réalisation du projet initial.
La Cour de céans remarque de plus que non seulement le tracé a subi un déplacement mais que 
la commune semble en soi renoncer à deux itinéraires pour n'en faire qu'un seul, en ce sens que 
le chemin projeté en gravier vient se raccorder, depuis le chemin des Aubépines, au chemin 
projeté en revêtement. En effet, le plan directeur prévoit l'implantation d'un réseau secondaire ainsi 
que d'un réseau principal dans ce même périmètre. On ne voit pas pour quelle raison – et surtout 
pas au vu de la fréquentation attendue de 660 mouvements journaliers – on renonce au concept 
qui avait été favorisé dans le cadre du plan directeur. En effet, il ressort du rapport technique du 
bureau d'ingénieurs E.________ SA de mai 2014, accompagnant le dossier de mise à l'enquête 
publique, que le potentiel de développement de la mobilité douce est particulièrement important 
pour les liaisons entre les communes périphériques et la commune-centre telle que la liaison Bulle-
Morlon. Il y est exposé que le potentiel d'utilisation actuel (estimation 2010) est de 
300 déplacements vélo par jour, alors que la charge estimée pour 2020 est de 660 déplacements. 
On peut sur ce point également douter que, dans ces conditions et sur un tracé d'une telle 
fréquentation, on puisse considérer les changements comme étant mineurs et de peu 
d'importance. 
En outre, la commune n'explique pas non plus pourquoi la nouvelle solution consisterait en une 
meilleure mesure.
Il est ainsi douteux qu'au regard des critères jurisprudentiels exposés ci-dessus, il puisse être en 
l'espèce dérogé au plan directeur.
d)
En l'occurrence, c'est cependant pour une autre raison qu'il peut être admis que la 
décision attaquée ne doit pas être annulée pour un motif formel.
La Commune de Bulle et les communes voisines se sont dotées d'un projet d'agglomération. Le 
paquet P4 "Mesures amélioration prioritaire des liaisons de mobilité douce" comprend notamment 


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la mesure 19C Tronçon Le Coude – La Pépinière (Bulle). Cette mesure figure sur le plan des 
mesures de priorité A, sur lequel il appert que le tracé du tronçon y relatif correspond au projet ici 
litigieux. Le projet d'agglomération PA1 a été approuvé par la Confédération le 12 décembre 2008.
A cela s'ajoute que, selon les plans du document "Ville de Bulle, Création de cheminements pour 
les vélos, Concept d'aménagement, avant-projet et plan d'action" de 2010, le tracé le long de la 
forêt est certes prévu, mais y figure également un trajet similaire à celui du projet ici litigieux. 
D'ailleurs, ce dernier tracé a également été inscrit au plan des zones réservées, établi le 11 mai 
2012.
On se trouve ainsi en présence de deux plans directeurs relatifs au même objet – soit 
l'amélioration de la mobilité douce – qui prévoient tous deux de raccorder deux réseaux existants 
entre eux. Le tracé est cependant différent. Contrairement à ce que laissent entendre les 
recourants, il ne ressort d'aucun document que la commune se serait limitée à l'intention de vouloir 
contourner un quartier résidentiel pour des raisons de sécurité (pour cet aspect, cf. consid. 9 ci-
dessous où il est constaté que le chemin litigieux respecte les normes de sécurité). En outre, il n'y 
a pas lieu d'admettre qu'avec son plan de 2012, la commune a voulu sciemment renoncer au tracé 
tel qu'il ressort de son plan d'agglomération et cela même si, selon le rapport justificatif du dossier 
directeur, le plan directeur communal des circulations C (mobilités douces) était considéré comme 
le plan unique régissant le domaine. Il devait s'agir d'une inattention si – à l'instar par exemple 
d'une planification telle que jugée dans l'arrêt TF 1C_162/2008 du 24 octobre 2008 – la commune 
n'a pas réservé le déplacement du tracé longeant la forêt. Il ne pouvait donc pas non plus s'agir 
d'une volonté d'abandonner une certaine marge de manœuvre au profit d'une solution bien 
précise. L'interprétation du plan directeur des circulations C (mobilités douces) doit se faire dans le 
contexte des autres plans, ce qui permet en l'occurrence à la commune de mettre à l'enquête la 
mesure litigieuse sur le tracé qui est légèrement différent de celui du plan directeur précité.
Partant, le Tribunal doit examiner si, pour d'autres motifs, le recours doit être admis.
7.
Les recourants estiment que la commune doit respecter le principe de la confiance et, 
partant, s'en tenir au tracé de son plan directeur des circulations C (mobilités douces), pour la 
réalisation duquel elle a en outre fait inscrire des servitudes.
a)
Aux termes de l'art. 5 al. 3 Cst., les organes de l'Etat et les particuliers doivent agir de 
manière conforme aux règles de la bonne foi. De ce principe général découlent trois sous-
principes (la protection de la confiance, l'interdiction des comportements contradictoires et 
l'interdiction de l'abus de droit). Le droit fondamental du particulier à la protection de sa bonne foi 
dans ses relations avec l'Etat est consacré à l'art. 9 in fine Cst. (ATF 138 I 49 consid. 8.3.1). Ce 
droit protège le citoyen à certaines conditions, dans la confiance légitime qu'il met dans les 
assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des 
déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (ATF 141 V 530 consid. 6.2; 137 II 
182 consid. 3.6.2; 131 II 627 consid. 6.1). En outre, le principe de la bonne foi commande aux 
autorités comme aux particuliers de s'abstenir, dans les relations de droit public, de tout 
comportement contradictoire ou abusif (ATF 136 I 254 consid. 5.2). Selon la jurisprudence, un 
renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un 
administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que l'autorité soit 
intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit 
censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre 
compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore que l'administré 
se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des 


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dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, et que la réglementation 
n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (ATF 131 II 627 consid. 6.1; 129 I 
161 consid. 4.1). Même si les conditions posées pour bénéficier de la protection de la bonne foi 
sont réalisées, il faut en outre examiner si l'intérêt public à l'application du droit impératif ne 
l'emporte pas sur le principe de la bonne foi; cet examen s'opère par la pesée des intérêts privés 
de l'administré de se voir protégé dans sa bonne foi et l'intérêt public à l'application régulière du 
droit objectif (ATF 119 Ib 397 consid. 6e).
b)
Dès lors que des plans directeurs ne lient que des autorités mais ne confèrent pas de 
droit et obligations aux propriétaires, ils ne consistent en principe pas en une base qui pourrait 
fonder la confiance des administrés et partant un droit les protégeant dans leur bonne foi (arrêt TF 
1C_162/2008 du 24 octobre 2008 consid. 3.4). On rappelle que cet effet ne revient même pas aux 
plans d'affectation qui peuvent eux aussi être modifiés (arrêt TF 1C_241/2016 du 21 avril 2017). 
Cela vaut d'autant plus qu'en l'espèce, la commune avait fait figurer deux variantes de tracés dans 
deux plans (cf. consid. 6 ci-dessus; cf. à ce sujet également, arrêt TF précité 1C_162/2008 du 
24 octobre 2008 consid. 3.4).
En date du 23 décembre 2011, un droit de passage à pied et pour cycles a été constitué en faveur 
de la Commune de Bulle à charge de l'article 7208 RF. Celui-là correspond au chemin de mobilité 
douce inscrit au plan directeur des circulations C de la Ville de Bulle. Par ailleurs, un second droit 
de passage à pied et pour cycles a été constitué en faveur de la Commune de Bulle à charge de 
l'article 4869 RF, pour lequel il est convenu qu'il "permettra de relier la parcelle no 6712 à la 
parcelle no 7208", soit la liaison entre le chemin des Châtaigners et le chemin de la Pépinière, 
correspondant au tracé litigieux. Contrairement à ce que pensent les recourants, le texte de cette 
seconde servitude n'exclut pas la réalisation d'un chemin de mobilité douce du réseau principal, 
puisqu'elle a été constituée en faveur de la commune dans le but de réaliser la liaison entre deux 
routes. Du reste, ces deux servitudes ont été constituées en même temps et ressortent également 
toutes deux du verbal établi le 19 octobre 2011, ce qui constituent un indice supplémentaire que la 
commune avait prévu plusieurs alternatives de tracé de mobilité douce dans ce secteur. 
Par ailleurs, les recourants ne peuvent rien tirer non plus du fait que ces servitudes ont été créées. 
En effet, celles-ci pouvaient être jugées nécessaires pour la réalisation d'un certain projet. Si la 
commune estimait important de se réserver cette possibilité, elle devait obtenir ces droits de 
passage. Or, cela ne constitue pas encore une assurance qu'aucun autre projet de chemin 
n'entrera en ligne de compte ou sera favorisé dans le cadre de l'exécution des plans directeurs. 
Ces mêmes considérations valent pour le fait qu'un plan des zones réservées, adopté le 11 mai 
2012, a été mis en place en application de l'art. 33 LR. 
8.
Les recourants se prévalent finalement du fait que le projet litigieux serait contraire à la 
législation sur les routes. En application par analogie des dispositions réglant les routes 
cantonales, ils estiment notamment nécessaire que des délimitations adéquates garantissent la 
sécurité des usagers qui serait mise en péril par la mixité piétons/cycles/voitures combinée à la 
pente du chemin et à la présence de sortie de garages.
a)
Plusieurs dispositions de niveau fédéral et cantonal règlent l'aspect de la sécurité des 
constructions, plus précisément celle des routes et des chemins pour piétons et cyclistes.
A teneur de l'art. 6a al. 1 de la loi du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR; RS 
741.01), la Confédération, les cantons et les communes tiennent compte de manière adéquate des 


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impératifs de la sécurité routière lors de la planification, de la construction, de l'entretien et de 
l'exploitation de l'infrastructure routière.
Par ailleurs, en exécution de l'art. 88 Cst., la loi du 4 octobre 1985 sur les chemins pour piétons et 
les chemins de randonnée pédestre (LCPR; RS 704) contient également des prescriptions quant à 
la sécurité. Dans ce domaine, le PDCant, chapitre "Transports", thème 6 "Chemins pour piétons" 
précise que les déplacements à pied constituent le principal moyen de transport à l'intérieur des 
milieux bâtis. Parmi les usagers des transports, le piéton est celui qui est le plus exposé à diverses 
influences ou risques: les accidents en relation avec le trafic, le bruit, la pollution atmosphérique, 
les intempéries, les agressions causées par des tiers. La planification des cheminements pour 
piétons doit donc impérativement veiller à leur protection, tout en fournissant un environnement 
aussi plaisant que possible.
En ce qui concerne les règles de la police des constructions, l'art. 19 LAT exige l'aménagement de 
voies d'accès adaptées à l'utilisation prévue. Pour qu'une desserte routière soit adaptée, il faut 
d'abord que la sécurité (pente, visibilité, trafic) – celle des automobilistes comme celle des autres 
utilisateurs, les piétons en particulier – soit garantie, que le revêtement soit adéquat en fonction du 
type de véhicules qui vont l'emprunter, que la visibilité et les possibilités de croisement soient 
suffisantes et que l'accès des services de secours (ambulance, service du feu) et de voirie soit 
assuré (JOMINI, Commentaire LAT, ad art. 19 n° 19). La voie d'accès est ainsi adaptée à 
l'utilisation prévue lorsqu'elle peut accueillir tout le trafic de la zone qu'elle dessert. La définition de 
l'accès adapté à l'utilisation projetée au sens de l'art. 19 LAT a fait l'objet d'une jurisprudence 
constante dont il résulte en substance que la loi n'impose pas des voies d'accès idéales; il faut et il 
suffit que, par sa construction et son aménagement, une voie de desserte soit praticable pour le 
trafic lié à l'utilisation du bien-fonds et n'expose pas ses usagers ni ceux des voies publiques 
auxquelles elle se raccorderait à des dangers excessifs. Ainsi une voie, bien qu'étroite et sinueuse, 
remplit les conditions légales si elle permet à tous les véhicules usuels de gagner la ou les 
parcelles litigieuses en respectant les règles de prudence qu'imposent les prescriptions de la 
circulation routière. Autrement dit, l'accès est suffisant lorsqu'il présente des conditions de 
commodité et de sécurité (pente, visibilité, trafic) tenant compte des besoins des constructions 
projetées et cela même si, en raison de l'accroissement prévisible du trafic, la circulation devient 
moins aisée et exige des usagers une prudence accrue (arrêt TC FR 602 2011 74 du 7 décembre 
2012; arrêts TC VD AC.2009.0086 du 2 août 2010; AC.2008.0233 du 6 mai 2009; AC.2002.0013 
du 10 décembre 2002).
L'art. 119 LATeC donne au Conseil d'Etat la compétence d'édicter les dispositions d'exécution des 
règles de construction (al. 1). Celui-ci peut prescrire l'application de directives et de normes des 
organismes spécialisés (al. 3). Selon l'art. 52 al. 1 du règlement fribourgeois du 1er décembre 2009 
d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11), 
les objets soumis à l'obligation de permis sont régis par les dispositions de ce règlement en 
matière de construction. L'art. 52 al. 2 ReLATeC prévoit que, pour le surplus, il est renvoyé aux 
normes techniques d'organismes spécialisés tels que (a) la Société suisse des ingénieurs et des 
architectes (SIA); (b) l'Association suisse de normalisation (SNV); (c) l'Association suisse des 
professionnels de la protection des eaux (VSA); (d) l'Union suisse des professionnels de la route 
(VSS). Aux termes de l'art. 61 al. 1 ReLATeC, l'accès aux routes publiques ou privées ne doit pas 
constituer une gêne ou un danger pour la circulation. Les rampes d'accès doivent être conformes 
aux normes SNV et VSS.


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En ce qui concerne plus particulièrement le droit cantonal relatif aux routes, la construction et 
l'aménagement de celles-ci doivent être conformes notamment aux nécessités de sécurité (art. 20 
al. 1 LR). L'art. 123 LR dispose que les accès doivent être construits et aménagés selon les 
exigences de la technique et les instructions de l'autorité de surveillance de la route et de la 
circulation, de telle sorte que leur emplacement et leur utilisation ne constituent ni un danger ni une 
entrave à la circulation publique. L'art. 22 al. 1 du règlement fribourgeois du 7 décembre 1992 
d'exécution de la loi sur les routes (RELR; RSF 741.11) prescrit que les caractéristiques 
techniques des routes et des ouvrages annexes définies dans les normes VSS sont en principe 
applicables, sous réserve des prescriptions particulières du RELR; ces normes s'appliquent 
également à la présentation et au contenu des plans d'exécution. Selon l'art. 22 al. 4 RELR, des 
motifs topographiques, géotechniques, historiques ou esthétiques de zones protégées ainsi que 
les conditions particulières des routes de montagne ou en intérieur de localité peuvent justifier une 
modification des éléments de base et d'autres caractéristiques techniques que celles qui sont 
prévues par les normes. Toute adaptation exceptionnelle fait l'objet d'une mention justificative dans 
le rapport technique accompagnant le projet. L'art. 23 RELR prévoit que les trottoirs et autres 
installations seront conçus de façon à en permettre l'usage aux personnes handicapées; leur 
aménagement tiendra compte des recommandations en la matière, notamment du guide de 
Procap (Association Suisse des Invalides). En application de l'art. 72a al. 1 LR, les parcours de 
cyclotourisme sont destinés à la promenade à vélo et empruntent, dans la mesure du possible, des 
routes et chemins existants de faible trafic automobile ou interdits à cette circulation.
b)
En l'occurrence, il ressort des plans – ainsi que le relève la DAEC – qu'une grande partie 
du chemin est interdit à la circulation automobile. Or, aucune prescription n'exige une séparation 
cycles/piétons sur une telle chaussée. Au contraire, selon l'art. 33 al. 4, 2ème phrase, de 
l'ordonnance du 5 septembre 1979 sur la signalisation routière (OSR; RS 741.21), il est en effet 
possible de faire cohabiter les piétons et les cyclistes sans marquage de séparation. En ce qui 
concerne plus particulièrement la garantie de la sécurité des usagers de cette portion du chemin 
(piétons/cyclistes), la Ville de Bulle relève que le chemin sera affecté à l'usage mixte des piétons et 
des cyclistes (cf. art. 33 al. 4 OSR et signal 2.63.1) et estime que cette mixité doit déjà être de 
nature à ralentir le trafic des cyclistes. Le Tribunal peut suivre cette argumentation. En effet, 
l'art. 33 al. 4 in fine OSR rappelle que les cyclistes doivent avoir égard aux piétons et, cas échéant, 
les avertir ou s'arrêter.
Par ailleurs, il ressort du préavis de la Commission d'accessibilité du 24 avril 2015 que le chemin 
est construit de façon à respecter les règles de la norme SN 640 075 (trafic des piétons: espace de 
circulation sans obstacles) et les directives pour les voies piétonnes adaptées aux handicapés – 
chemins, rues, places, du Centre suisse pour la construction adaptée. Ce service spécialisé ne 
relève en outre aucun problème quant à la pente du chemin, qui serait importante selon les 
recourants.
A l'extrémité du chemin du Coude, les voitures longent le tracé du chemin de mobilité douce. Or, 
sur cette partie du tronçon, les voitures sont séparées du chemin pour piétons par une ligne de 
pavés franchissable (cf. plan n° 2871-10 Liaison 9 – Le Coude – La Pépinière, situation rampe). 
En ce qui concerne l'exécution concrète du projet, celui-ci prévoit que le chemin principal, sur ce 
tronçon aval, aura une largeur rétrécie de 3 m à 2.50 m afin de permettre la sortie des véhicules 
des garages privés à cet endroit. Une étude de circulation a démontré que les véhicules de classe 
normale peuvent sortir des garages sans empiéter sur le chemin de mobilité douce et que les 
normes de stationnement VSS 640 291a sont satisfaites. Dans tous les cas, la bordure est 


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franchissable, ce qui permet un léger empiètement. Des simulations de sortie d'un véhicule 
figurent dans le rapport explicatif (cf. rapport technique du bureau d'ingénieurs civils 
E.________ SA du 13 mars 2014). Le rétrécissement sur le tronçon aval introduit aussi la 
transition entre la voie de mobilité douce et le chemin de la Pépinière aménagé en zone 30. En 
outre, des potelets sont disposés en bas de la rampe et font office de modération en obligeant les 
cyclistes à arriver dans le secteur des garages avec une vitesse réduite (cf. plan n° 2871-24 
Liaison 9 – Le Coude – La Pépinière, signalisation & marquage).
On peut dans ces circonstances confirmer que l'application par analogie de l'art. 54a LR – qui 
prévoit l'obligation de pistes séparées pour la mobilité douce sur des routes cantonales – n'entre 
de toute évidence pas en ligne de compte. Partant, l'art. 29 RELR relatif aux caractéristiques des 
pistes et bandes cyclables ne s'appliquent pas non plus. Contrairement à ce que soutiennent les 
recourants, la configuration des lieux n'est en aucun cas comparable à celle d'une route cantonale, 
ne serait-ce déjà qu'en raison de la limitation de vitesse qui, dans la partie où les voitures 
empruntent également le tracé, est fixée à 30 km/h.
En ce qui concerne l'aspect de sécurité, il y a également lieu de renvoyer au préavis d'approbation 
des plans favorable du Service des ponts et chaussées (SPC) du 22 novembre 2016, service 
spécialisé en la matière, qui – en se référant aux avis de ses secteurs – a soulevé quelques points 
du projet qui devraient être améliorés afin d'optimiser la sécurité des différents usagers de ce 
tracé. Il a à cet effet formulé des conditions qui ont été reprises dans la décision d'approbation de 
la DAEC. Ces points concernent notamment l'insertion des cyclistes sur le chemin de la Pépinière, 
la mise en évidence de la priorité des piétons sur le trottoir traversant prévu au débouché du 
chemin du Coude sur le chemin de la Pépinière et l'application de la norme SN 640 060 relative à 
la déclivité. Le SPC a en revanche explicitement confirmé que les conditions de visibilité 
nécessaires aux carrefours et aux accès riverains répondront aux exigences requises par la norme 
SN 640 273a. Il a ajouté que les distances de visibilité d'arrêt seront conformes aux exigences de 
la norme SN 640 060 et feront l'objet d'une vérification sur l'ensemble des tronçons.
On terminera par constater que les recourants se sont contentés d'affirmer dans leur recours qu'il 
existe un danger sans pourtant se référer à la motivation de la DAEC pour exposer pour quelles 
raisons le renvoi à l'expertise technique ou aux préavis des services spécialisés serait critiquable. 
Ils n'établissent pas pour quel motif la décision, qui retient que les règles de la sécurité sont 
respectées, serait erronée. Dans ces conditions, le Tribunal ne voit pas de raisons de s'écarter des 
avis des autorités spécialisées en la matière qui sont favorables au projet.
9.
Les recourants ont requis la tenue d'une inspection des lieux et d'une expertise.
La jurisprudence admet que le droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à 
l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, 
procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont 
encore proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 
130 II 425 consid. 2.1 et les arrêts cités). La Cour de céans considère qu'une inspection des lieux 
est inutile dans le cas d'espèce, dès lors que les pièces versées au dossier permettent 
parfaitement de comprendre les travaux envisagés et la situation du chemin de mobilité douce 
concerné. Pour cette même raison, il n'y a pas lieu de procéder à une expertise, dont les 
recourants n'indiquent d'ailleurs pas sur quoi celle-ci devrait porter. 
10.
Il résulte de ce qui précède que, mal fondé, le recours doit être rejeté et les décisions 
rendues par la DAEC confirmées.


Tribunal cantonal TC
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11.
a)
Vu l'issue du recours, les frais de procédure doivent être mis solidairement à la charge 
des recourants qui succombent, conformément à l'art. 131 CPJA. Ils sont fixés selon les art. 1 et 2 
du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de 
juridiction administrative (RSF 150.12).
b)
Pour le même motif, les recourants n'ont pas droit à une indemnité de partie (art. 137 
CPJA).
la Cour arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les frais de procédure, fixés à CHF 3'000.-, sont solidairement mis à la charge des 
recourants. Ils sont prélevés sur l'avance de frais de CHF 2'000.- versée, de sorte qu'un 
solde de CHF 1'000.- reste dû.
III.
Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.
IV.
Notification.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure peut, dans le même délai, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 al. 1 CPJA).
Fribourg, le 13 mars 2018/jfr/vth
Président
Greffière-rapporteure