fr_gerichte · 602 2026 39 · 2026-05-12 · fr
Urteil des I. Sozialversicherungsgerichtshofes des Kantonsgerichts


Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2026 39
Arrêt du 18 mai 2026
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Johannes Frölicher
Juges :
Anne-Sophie Peyraud
Christian Pfammatter
Greffier-rapporteur :
Julien Delaye
Parties
A.________ GMBH, recourante, représenté par Me Christophe
Claude Maillard et Me Rémy Terrapon, avocats
contre
PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA GRUYÈRE, autorité intimée
Objet
Aménagement du territoire et constructions – Refus du permis de
construire – Conformité du projet à la zone
Recours du 19 février 2026 contre la décision du 16 janvier 2026

Tribunal cantonal TC
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considérant en fait
A.
Le 26 mars 2021, la société A.________ GmbH a déposé une demande de permis de
construire (dossier FRIAC no bbb) portant sur la construction de trois appartements avec couvert à
voitures sur l’art. ccc du registre foncier (RF) de la Commune de D.________, secteur E.________.
La parcelle concernée est située en zone résidentielle à faible densité (ZRFD) selon le plan
d’affectation des zones (PAZ) en vigueur.
Le projet a été mis à l’enquête dans la Feuille officielle (FO) no fff et a suscité deux oppositions.
Le 11 août 2021, la commune a émis un préavis défavorable. Elle a notamment indiqué avoir relevé
plusieurs erreurs, tant sous l’angle formel que matériel, que la requérante n’avait pas souhaité
corriger et que, à sa demande, le projet avait été mis à l’enquête publique en l’état.
Plusieurs
services
et
entités
consultés
ont
émis
des
préavis
défavorables,
en
particulier l'Établissement cantonal d'assurance des bâtiments (ECAB) et le Service de
l'environnement (SEn).
Le Service des constructions et de l’aménagement (SeCA) a également émis, le 7 octobre 2021, un
préavis de synthèse défavorable, en raison tant des préavis négatifs des autres services que de
manquements relevant de son propre domaine de compétences, notamment une salubrité
insuffisante, l’absence d’indications relatives aux surfaces et à l’éclairage dans les plans, l’absence
de calcul de la surface verte (IVER), des imprécisions dans le calcul de l’indice d’occupation du sol
(IOS) et de l’indice brut d’utilisation du sol (IBUS), ainsi que l’absence de schéma, d’indications de
hauteur et le non-respect des distances aux limites.
Par courrier du 15 octobre 2021, la requérante a été invitée à se déterminer sur les préavis
défavorables. En l’absence de réponse, le Préfet du district de la Gruyère l’a relancée par courrier
du 30 novembre 2022.
B.
Le 13 février 2023, la requérante a déposé de nouveaux documents ainsi que des plans
modifiés.
Le 11 juillet 2023, la commune a maintenu son préavis défavorable en raison de plusieurs points
non réglés relatifs à l’IBUS et aux reports d’indices.
Le 8 novembre 2023, le SEn a émis un nouveau préavis défavorable, relevant que le projet prévoyait
désormais l’installation d’une pompe à chaleur air-eau dont les émissions entraînaient un
dépassement des valeurs légales admissibles.
Le Service de la mobilité (SMo) a également émis, le 7 novembre 2023, un préavis défavorable,
revenant sur son préavis initialement favorable. Il a relevé que le nombre de places de stationnement
avait été modifié sans qu’un nouveau justificatif des besoins n'ait été fourni, que les dimensions de
l’accès, de la rampe, des places de stationnement, des allées de circulation et des zones de
manœuvre n’étaient pas dûment cotées et que l’absence de schéma de visibilité ne permettait pas
de contrôler si celle-ci était suffisante à la sortie sur la route cantonale. Il a en outre relevé que le
raccordement de l’accès à la route communale ne respectait pas les exigences relatives aux
déclivités.

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Le 28 mars 2024, le SeCA a émis un nouveau préavis de synthèse défavorable. Il a relevé des
incertitudes quant à la hauteur du bâtiment, laquelle pourrait dépasser les limites admissibles, et
que les plans ne permettaient pas de déterminer correctement les distances aux limites, celles-ci
apparaissant insuffisantes, l’escalier couvert empiétant en outre sur la limite de construction. Le
SeCA a également constaté un dépassement de l’IBUS en raison d’un report d’indice excédant la
limite admissible de 25 %, l’absence de calcul de l'IVER, ainsi que des lacunes en matière de
salubrité (surfaces et éclairage des pièces).
C.
Le 27 août 2024, la requérante s’est déterminée et a produit de nouveaux plans.
Le 24 septembre 2024, la commune a maintenu son préavis défavorable. Elle a relevé notamment
que, malgré certaines adaptations, le projet présentait toujours un dépassement de l’IBUS, que le
bonus énergétique n’était pas documenté, et que plusieurs éléments n’avaient pas été correctement
pris en compte dans les calculs. La commune a en outre constaté des incohérences dans les plans
(notamment entre vues en plan et façades, ainsi que concernant les mouvements de terrain),
l’absence de précisions sur le garage existant et son affectation, et a rappelé les exigences relatives
à la mesure de la hauteur.
Le 19 novembre 2024, le SMo a émis un nouveau préavis défavorable, certaines remarques
formulées précédemment n’ayant pas été prises en compte. Il a, une nouvelle fois, relevé l’absence
de justificatif actualisé des besoins en stationnement, le défaut de cotation complète et de conformité
des accès, de la rampe et des aires de manœuvre, ainsi que l’absence de schéma de visibilité.
Le 4 décembre 2024, le SEn a pu, cette fois, émettre un préavis favorable avec conditions.
Le 5 décembre 2024, le SeCA a pour sa part émis un nouveau préavis défavorable. Il a, pour la
troisième reprise, relevé des incohérences entre les différents plans, ainsi que des incertitudes quant
à la hauteur du bâtiment en raison d’altitudes du terrain imprécises, ce qui l'empêcherait de vérifier
le respect des distances aux limites. Le SeCA a en outre constaté des erreurs dans le calcul de
l’IBUS, l’absence de conditions pour l’octroi du bonus énergétique et un manque d’informations
concernant le garage existant.
D.
Le 7 février 2025, la requérante a déposé de nouveaux documents et plans.
Le 11 mars 2025, la commune a émis un quatrième préavis défavorable. Elle a, à nouveau, relevé
que de nombreuses incohérences subsistaient dans les plans, en particulier entre les vues en plan,
les façades et les coupes, empêchant une vérification fiable du projet. Elle a également constaté
des incertitudes relatives à l’IBUS, proche de la limite maximale, à la prise en compte de certaines
surfaces, ainsi qu’au respect des exigences de salubrité.
Par courrier du 26 mars 2025, le SeCA a émis, lui aussi, un préavis défavorable, se référant au
préavis communal quant au contenu du dossier, et indiquant que celui-ci ne permettait pas aux
services de l’État de procéder à un examen de la demande.
Le 31 mars 2025, le Préfet a informé la requérante que, malgré les modifications apportées au projet,
les préavis de la commune et du SeCA demeuraient défavorables. Il lui a précisé qu’au vu des
lacunes persistantes du dossier, un refus du permis de construire était envisagé.
E.
Le 28 mai 2025, la requérante s’est déterminée en produisant de nouveaux plans ainsi que
des explications y relatives.

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Le 18 juin 2025, la commune a rendu un cinquième préavis défavorable. Elle a, une nouvelle fois,
relevé que le projet présentait toujours les mêmes lacunes importantes, notamment quant à
l’absence de coordination des aménagements extérieurs et des altitudes, ainsi qu’au manque
d’indications sur le raccordement de la rampe à la route communale. La commune a en outre
souligné que l’IBUS, proche de la limite maximale avec bonus, nécessitait une vérification
rigoureuse, mais que certains éléments souterrains n’étaient pas correctement représentés sur les
plans. Elle a finalement estimé que le projet n’avait pas fait l’objet d’une étude suffisamment
approfondie et avait été modifié de manière ponctuelle sans cohérence d’ensemble.
Dans son préavis de synthèse défavorable du 19 septembre 2025, le SeCA s’est rallié au préavis
communal s’agissant des incohérences et des informations manquantes dans les plans, précisant
qu’il se prononçait pour la dernière fois sur le projet. Il invitait donc la Préfecture à statuer en l'état
du dossier.
F.
Par décision du 16 janvier 2026, le Préfet a refusé le permis de construire. Il a considéré en
substance que l’ensemble des éléments précités (cf. supra let. A à E) faisait sérieusement douter
de la conformité du projet aux normes en vigueur ainsi que de sa faisabilité concrète, notamment
s’agissant du respect de l’IBUS maximal. Dans ces conditions, il a estimé qu’il convenait de mettre
un terme aux échanges d’écritures, ceux-ci ne pouvant se poursuivre indéfiniment, la requérante
étant incapable de produire des plans complets et de satisfaire aux exigences usuelles. Pour ce
motif, le Préfet a estimé que les oppositions étaient devenues sans objet.
G.
Par acte du 19 février 2026, la requérante interjette recours auprès du Tribunal cantonal contre
cette décision. Elle conclut, sous suite de frais et dépens, à son annulation et au renvoi de la cause
à l’autorité précédente pour nouvelle instruction au sens des considérants.
À l'appui de son recours, elle fait d'abord valoir une violation de son droit d’être entendue, au motif
que le dossier électronique FRIAC ne contiendrait plus les anciennes versions des préavis
communaux et cantonaux, de sorte qu’elle n’aurait pas pu en prendre connaissance malgré l’accès
obtenu à la plateforme.
Elle soutient en outre que le SeCA se serait abstenu de procéder à une analyse concrète du projet,
se limitant à se rallier au préavis communal, et que la commune n’aurait pas examiné le projet sur
la base des plans actualisés.
Sur le fond, elle conteste les griefs relatifs notamment au stationnement et aux accès, à l’IBUS, aux
aménagements extérieurs et aux éléments techniques, en soutenant que les plans modifiés déposés
sur FRIAC permettent de démontrer la conformité du projet aux exigences légales. Enfin, elle
reproche au Préfet de s’être limité à entériner les préavis défavorables sans procéder à un examen
matériel propre et motivé, en violation de ses obligations, de sorte que la cause devrait lui être
renvoyée pour nouvelle décision.
H.
Le 10 avril 2026, la commune conclut au rejet du recours. Elle rappelle que le dossier a fait
l’objet de plusieurs préavis défavorables émanant de différentes instances ainsi que de deux
oppositions. Au fil de la procédure, le projet a été modifié à plusieurs reprises afin de répondre aux
demandes de compléments, la commune procédant à chaque fois à un examen détaillé à la
demande de la Préfecture et rendant plusieurs préavis successifs. Dans son dernier préavis, elle a
toutefois considéré que les adaptations apportées relevaient d’ajustements ponctuels plutôt que
d’une révision globale du projet, les plans présentant encore des incohérences, notamment quant

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au report du terrain naturel et du terrain aménagé, empêchant le contrôle des aménagements
extérieurs. Elle a en outre relevé que certaines exigences, en particulier relatives à la surface
minimale des séjours, n’avaient pas été respectées, le changement d’affectation d’une chambre en
bureau venant confirmer le caractère insuffisant des adaptations apportées. Elle produit, à l’appui
de ses observations, l’ensemble des préavis communaux rendus dans ce dossier.
Le 13 avril 2026, le Préfet a renoncé à formuler des observations et s’est référé à sa décision.
Le 27 avril 2026, le Tribunal cantonal a porté à la connaissance de la recourante les cinq préavis
communaux joints aux observations de la commune.
La recourante s'est encore déterminée spontanément par écriture du 11 mai 2026.
I.
Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans
les considérants en droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.
en droit
1.
Déposé dans le délai et les formes prescrites par la propriétaire de la parcelle concernée par le
projet litigieux, le recours est recevable en vertu des art. 79 ss et 114 al. 1 let. c du code fribourgeois
du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1), ainsi que de
l’art. 141 al. 1 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l’aménagement du territoire et les
constructions (LATeC; RSF 710.1). L’avance de frais ayant en outre été versée dans le délai imparti,
le Tribunal cantonal peut entrer en matière sur les mérites du recours.
2.
Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit,
y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a), ainsi que pour constatation inexacte
ou incomplète des faits pertinents (let. b). Aucune question d'opportunité ne se pose en l'espèce.
3.
La recourante se plaint en premier lieu de ce que le dossier électronique FRIAC ne contiendrait,
selon elle, plus les anciennes versions des préavis communaux et cantonaux, de sorte qu’elle
n’aurait pas pu en prendre connaissance malgré l’accès obtenu à la plateforme, invoquant une
violation de son droit d’être entendue.
3.1.
Compris comme l'un des aspects de la notion générale de procès équitable, le droit d'être
entendu, garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. et concrétisé par les art. 57 ss CPJA, confère notamment au
justiciable le droit de consulter le dossier, de s'exprimer sur tous les éléments pertinents avant
qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique (cf. ATF 144 II 427 consid. 3.1; 142 II
218 consid. 2.3; arrêt TF 2C_426/2020 du 23 juin 2020 consid. 4). Une violation du droit d'être
entendu peut être réparée lorsque l'autorité de recours dispose d'un pouvoir de cognition aussi
étendu, en fait et en droit, que celui de l'autorité inférieure et qu'il n'en résulte aucun désavantage
pour le recourant, notamment lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait à un

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allongement inutile de la procédure (cf. ATF 133 I 201 consid. 2.2; arrêt TF 1C_265/2009 du
7 octobre 2009).
Dans le cadre de la numérisation des procédures en matière de permis de construire, le Grand
Conseil a adopté, le 8 février 2017, une modification de la LATeC permettant l'introduction de
l'application FRIAC (Fribourg Autorisation de Construire), destinée à assurer une gestion
électronique complète des demandes de permis de construire. Depuis le 3 juin 2019, l’ensemble
des demandes doit ainsi être déposé et traité par voie électronique via cette plateforme.
Dans ce contexte, la Cour a notamment rappelé que, s'agissant de l'accès au dossier électronique
FRIAC, il incombe aux autorités de garantir aux parties un accès complet à l’entier du dossier
administratif et de s’assurer que la solution numérisée mise à disposition contienne tous les
documents versés au cours de la procédure, y compris les anciennes versions des préavis,
lesquelles doivent également rester consultables (cf. arrêt TC FR 602 2023 144 du 4 décembre 2024
consid. 2).
3.2.
En l’espèce, la recourante perd toutefois de vue que le système informatique FRIAC permet
précisément la consultation des anciennes versions des préavis, et de tous les autres documents
d'ailleurs. En effet, il suffit de cliquer sur la flèche figurant à côté du document concerné pour faire
apparaître les versions antérieures.
La Cour a elle-même procédé à un contrôle du dossier FRIAC concerné par le projet et a pu accéder
sans difficulté aux préavis que la recourante prétendait manquants. Ce constat est illustré par les
deux captures d’écran tirées du dossier FRIAC du projet de la recourante et reproduites ci-dessous.
La première montre l’affichage par défaut, dans lequel seul le dernier préavis apparaît, tandis que
la seconde présente l’affichage élargi, obtenu en activant la flèche correspondante, permettant de
visualiser l’intégralité des préavis avec leurs dates d’ajout, le bouton ayant été expressément mis en
évidence par la Cour.
(images supprimées)
On ne trouve par ailleurs aucune trace d’une suppression puis d’une réintégration ultérieure de ces
documents, les dates de dépôt électronique figurant dans FRIAC correspondant aux dates des
préavis concernés.
Dans ces circonstances, la recourante ne se trouvait pas dans l’impossibilité matérielle de consulter
les préavis litigieux, mais elle n'a pas été en mesure de manipuler correctement l'outil informatique
à sa disposition.
Il n'y a dès lors manifestement pas de violation du droit d'être entendu. Cas échéant, il incombait à
la recourante de se renseigner sur l'utilisation de l'outil à sa disposition.
3.3.
En effet, la Cour ne voit pas que d'éventuelles difficultés liées à l’ergonomie de l’outil
informatique seraient telles qu'elles rendraient l'accès aux anciennes versions des documents si
complexe pour un utilisateur moyen qu'elles équivaudraient, dans les faits, à une impossibilité
pratique d'accéder au dossier.
A cet égard, il y a lieu de relever que l’État de Fribourg met à disposition des administrés, en
particulier des mandataires amenés à consulter ou alimenter le dossier électronique FRIAC, un
manuel d'utilisation détaillée (édition mai 2024; cf. www.fr.ch > Territoire, aménagement et

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constructions > Permis de construire et autorisations > FRIAC > Aide en ligne > Manuels > Manuel
FRIAC "Elaboration du dossier", consulté le 18 mai 2026). Ce manuel précise expressément, et sans
ambiguïté, que "les fichiers possédant plusieurs versions ont une flèche pointant vers le bas visible
à gauche de leur nom. Elle permet de montrer les anciennes versions du fichier" (p. 47, ch. 1.4.2).
Il existe également une aide en ligne comprenant notamment une foire aux questions (FAQ), ainsi
qu’un support technique accessible par téléphone ou par courriel, tant auprès du service
informatique que du SeCA.
Dans ces conditions, même en présence de difficultés d’utilisation ou d’une ergonomie qui pourrait,
à première vue, apparaître peu intuitive, il peut être attendu des administrés – et a fortiori des
mandataires appelés à utiliser régulièrement le système de dossier électronique en question – qu’ils
fassent usage des ressources mises à leur disposition pour en comprendre le fonctionnement et
qu’ils démontrent, le cas échéant, que ces ressources ne permettent pas de surmonter les obstacles
rencontrés. Or, tel n’est manifestement pas le cas en l’espèce.
Partant, les éventuelles difficultés alléguées par la recourante et son mandataire relèvent bien
davantage d'une utilisation inadéquate de l'outil informatique que d'une entrave technique propre à
remettre en cause la possibilité d'accéder au dossier.
3.4.
En tout état de cause, on ne voit pas en quoi une éventuelle violation du droit d’être entendu
n’aurait pas été réparée en procédure de recours. La recourante ne pouvait se borner à conclure à
l’annulation de la décision attaquée en faisant de ce grief une fin en soi.
Il y a lieu de rappeler que la commune a produit la version papier de ses différents préavis et que le
SeCA tient également une version papier du dossier à disposition des parties qui rencontreraient
des difficultés d’accès à FRIAC, ce que le Préfet a au demeurant confirmé dans ses observations
du 13 avril 2026.
Dans ces conditions, même à supposer l’existence d’une atteinte initiale au droit d’être entendu,
celle-ci aurait en tout état de cause été réparée. Le grief doit dès lors, de toute évidence, être rejeté.
4.
La recourante invoque également une violation de son droit d'être entendue sous un autre angle.
Elle reproche au SeCA de s'être rallié au préavis communal sans procéder à sa propre appréciation,
et à la commune de n'avoir pas suffisamment examiné la cinquième version des plans produite en
mai 2025.
4.1.
Le droit d'être entendu implique l'obligation, pour l'autorité, de motiver sa décision.
L'administré doit être en mesure de comprendre les motifs ayant fondé la décision de l'autorité, afin
de pouvoir juger de l'opportunité d'un recours et, le cas échéant, attaquer utilement la décision. Il en
va de même pour l'autorité de recours, afin qu'elle puisse exercer son contrôle en connaissance de
cause. L'autorité n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de
preuve et griefs invoqués par les parties ; il suffit qu'elle mentionne, au moins brièvement, les motifs
qui l'ont guidé et sur lesquels elle a fondé sa décision (cf. ATF 143 III 65 consid. 5.2), étant précisé
que la motivation peut être implicite et résulter des différents considérants de la décision (cf. ATF
141 V 557 consid. 3.2.1).

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La Cour a déjà rappelé que l'obligation de motiver une décision incombe en premier lieu à l'autorité
qui statue et non aux autorités consultées ou spécialisées. Il appartient ainsi à l'autorité décisionnelle
d'exposer les motifs qui la conduisent à statuer, en se fondant sur les éléments pertinents du dossier
et en tenant compte, le cas échéant, des avis des entités consultées. Si elle estime qu'un rapport
officiel d'un service cantonal ou de l'autorité communale n'est pas concluant ou que sa motivation
est lacunaire, elle peut s'en écarter (cf. arrêt TC FR 602 2024 159 du 7 février 2025 consid. 3.3).
4.2.
En l’espèce, le SeCA pouvait donc, comme il l’a fait, se contenter d’indiquer que, compte
tenu des préavis négatifs émis par les autres services et entités consultés, son préavis de synthèse
était également défavorable. Une telle manière de procéder n’a rien d’insolite. Elle est au demeurant
connue des mandataires de la recourante, qui ont l’habitude d’intervenir devant le Tribunal cantonal
dans des affaires relevant de la police des constructions. Au surplus, la commune, dans son dernier
préavis, s’est référée à la dernière version des plans produits, relevant que ceux-ci ne permettaient
toujours pas de lever les incertitudes soulevées dans les différents préavis négatifs antérieurs.
Le Préfet a fait siennes les conclusions des nombreux préavis figurant au dossier et a considéré, au
vu de l’historique du projet et des difficultés rencontrées par l’auteur des plans à se conformer aux
exigences usuelles du Guide des constructions, qu’un refus du permis de construire se justifiait.
Ce faisant, l’autorité préfectorale a motivé son refus de manière complète et compréhensible,
permettant à la recourante de saisir les raisons de la décision et de l’attaquer en connaissance de
cause. Le mémoire de recours en constitue d’ailleurs la démonstration. Le seul fait que la recourante
ne partage pas l’appréciation de l’autorité ne signifie pas encore que la décision serait
insuffisamment motivée au regard des exigences du droit d’être entendu. La question de savoir si
cette appréciation est matériellement fondée relève du fond du litige et sera examinée ci-après, la
recourante ayant, de plus, été informée en ce sens avant que la décision attaquée ne soit rendue.
Manifestement mal fondé, le grief doit être rejeté.
5.
5.1.
Selon l'art. 22 al. 2 let. a de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire
(LAT; RS 700), une autorisation de construire ne peut être délivrée que si la construction ou
l'installation est conforme à l'affectation de la zone concernée. C'est le cas lorsque sa fonction
concorde avec celle de la zone (cf. arrêt TF 1C_18/2022 du 9 mai 2023 consid. 3.1.2).
Par le permis de construire, l'État vérifie la conformité du projet à l'affectation de la zone et aux
règles de construction applicables. Il garantit ainsi la sécurité, la salubrité et la fonctionnalité des
constructions (art. 1 let. j LATeC). Il s'agit d'une autorisation ordinaire, que le requérant a le droit
d'obtenir s'il satisfait aux conditions légales. L'objet du permis de construire est donc de constater
que le projet respecte le droit public (cf. ATF 119 Ib 222 consid. 3a; arrêt TF 1A.202/2006 du
10 septembre 2007 consid. 4).
Cela signifie que l'autorité compétente ne peut examiner que la légalité du projet, et non son
opportunité. Elle ne peut pas refuser le permis de construire au motif qu'une autre solution – plus
judicieuse à ses yeux ou à ceux du voisin – entrerait en considération (cf. arrêts TC FR 602 2024
142 du 25 mars 2025 consid. 3.2; 602 2018 21 du 28 novembre 2018 consid. 3.1; TA FR 2A 2003
61 du 11 février 2004).

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La possibilité de construire sur un bien-fonds est une faculté essentielle découlant du droit de
propriété garanti par l'art. 26 Cst. Son exercice se fait à la guise du propriétaire, dans les limites du
droit de l'aménagement du territoire et de la police des constructions (cf. arrêt TC FR 602 2024 142
du 25 mars 2025 consid. 3.1).
5.2.
Dans le cadre de l'instruction d'une demande de permis de construire, les dossiers sont
soumis aux différents services de l'État. Les avis des services spécialisés de l'État constituent des
rapports officiels au sens de l'art. 46 al. 1 let. b CPJA. Le rapport officiel est un document écrit ou
une déclaration orale d'une autorité ou de l'administration qui possède des connaissances
spécifiques en raison de son activité à l'attention d'une autre autorité à propos de faits et
circonstances précis. Il se distingue d'un rapport d'experts en ce sens qu'il est un acte de
souveraineté administrative. Lorsqu'il présente des résultats concluants, pleine force probante peut
lui être reconnue. Il peut alors remplacer une expertise, dans la mesure toutefois où il n'existe pas
d'indices concrets et sérieux qui en diminuent la valeur probante (cf. ATF 132 II 257 consid. 4; arrêts
TF 1C_338/2010 du 23 mai 2013 consid. 5; TC FR 602 2020 149 du 25 août 2020 consid. 2.2).
6.
La recourante reproche à l'autorité intimée de ne pas avoir examiné attentivement la dernière version
des plans qu'elle a produits. Elle conteste le caractère prétendument peu clair des plans et soutient
que les reproches formulés par la commune et le SeCA, au fil de leurs différents préavis, sont
infondés. Elle fait ainsi valoir que son projet respecte les règles applicables, notamment en matière
de stationnement et d'accès, d'IBUS, d'aménagements extérieurs et d'éléments techniques, en
soutenant que les plans modifiés déposés sur FRIAC permettent d'en démontrer la conformité aux
exigences légales.
6.1.
Selon l’art. 135a al. 1 LATeC, la demande de permis de construire, de démolir ou
d’implantation, ainsi que la demande préalable, avec les plans et les annexes est adressée à
l'autorité compétente au moyen de l'application pour la gestion de la procédure de permis de
construire mise à disposition par l'État. Conformément à l’art. 140 al. 5 LATeC, le Conseil d'État fixe,
dans le règlement d'exécution, la procédure de permis de construire.
En application de l'art. 89 du règlement fribourgeois du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur
l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11), le requérant ou la
requérante engage la procédure par le dépôt d'une demande de permis de construire auprès de la
commune au moyen de l'application pour la gestion de la procédure de permis de construire (al. 1).
La demande doit contenir toutes les indications et tous les documents nécessaires à son examen,
conformément aux directives édictées par la Direction. Celle-ci veille à ce que les exigences
formelles requises pour la procédure simplifiée se limitent aux informations indispensables au
traitement de la demande. Les directives précisent également le nombre d'exemplaires des dossiers
sur papier (al. 4).
6.2.
Le Guide des constructions, édicté le 15 novembre 2011 par l'ancienne Direction de
l'aménagement du territoire et des constructions (DAEC), puis révisé en février 2022 par la DIME
(cf. www.fr.ch > Territoire, aménagement et constructions > Permis de construire et autorisations >
Guide des constructions, consulté le 18 mai 2026), précise que le dossier de demande de permis
de construire doit impérativement être conforme aux directives de la Direction concernant le contenu
minimum des demandes. Ces directives, qui figurent dans les chapitres relatifs notamment à la
procédure ordinaire, présentent un caractère obligatoire.

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Le Guide rappelle que le dépôt d’une demande suppose la transmission, via FRIAC, de l’ensemble
des pièces du dossier – plans, formulaires et annexes – et que le requérant doit fournir un dossier
complet permettant aux autorités d’identifier les règles applicables et de procéder à un examen
matériel du projet. Il précise également que, si les éléments requis ne sont pas correctement fournis
ou si certains formulaires sont incomplets, le requérant s’expose à un préavis défavorable des
services consultés.
Il en découle que la non-conformité d’un dossier aux exigences formelles – en particulier lorsque les
plans sont incomplets, incohérents ou insuffisamment précis – peut justifier soit le renvoi du dossier
pour complément, soit l’émission d’un préavis défavorable, voire, in fine, le refus du permis de
construire.
6.3.
S’agissant plus particulièrement de la procédure ordinaire (Guide, p. 20 ss), les plans doivent
être établis de manière claire, complète et cohérente, de sorte qu’ils permettent une compréhension
immédiate du projet et un contrôle effectif de sa conformité au droit. Ils doivent notamment être
établis conformément à la norme SIA 400, ainsi qu'aux plans illustratifs annexés au Guide, être
établis à une échelle adéquate et comporter toutes les cotes nécessaires, représenter de manière
fidèle la situation existante et le projet, être coordonnés entre eux (plan d'implantation, des coupes
et des façades) et permettre l'identification sans ambiguïté des éléments déterminants (gabarits,
niveaux, affectations, accès, stationnement, aménagements extérieurs, etc.).
Dans ce cadre, le Guide insiste sur le fait que les plans doivent permettre aux autorités de vérifier
concrètement les règles applicables, en particulier celles relatives aux distances, aux hauteurs, aux
indices, aux accès et aux aménagements extérieurs.
Pour les bâtiments enterrés ou semi-enterrés, les plans doivent notamment clairement montrer le
niveau du terrain naturel avant travaux et celui après aménagement, afin de permettre de déterminer
précisément les éléments situés sous le terrain.
Ainsi, le Guide impose une autre teinte pour les bâtiments enterrés ou semi-enterrés. Une
représentation lacunaire ou incohérente de ces éléments empêche de vérifier des questions telles
que le calcul des hauteurs, des surfaces ou des indices.
En d'autres termes, le Guide impose des exigences de présentation standardisées, destinées à
garantir une lecture uniforme des dossiers. Les éléments existants sont, par exemple, représentés
en noir ou gris, tandis que les éléments projetés apparaissent en couleur (rouge vif; rouge pâle pour
les bâtiments souterrains). Les démolitions sont indiquées de manière distincte (jaune). Toute
modification apportée au projet doit notamment être clairement identifiable. Les traits, hachures et
couleurs ont également pour fonction de distinguer immédiatement les différentes catégories
d'éléments (structure, terrain, aménagements, etc.).
Ces règles visent à éviter toute ambiguïté dans la lecture des plans et à permettre une
compréhension directe par les autorités consultées.
6.4.
Les exigences relatives à la qualité et à la lisibilité des plans s'inscrivent au demeurant dans
le cadre plus large des règles de l'art en matière d’établissement des plans, telles qu’elles sont
notamment reprises dans la norme SIA 400. Cette norme vise en particulier à garantir une
compréhension claire, complète et coordonnée du projet par l’ensemble des intervenants. Elle
prévoit à cet égard que les plans doivent permettre une représentation sans ambiguïté de l’ouvrage
projeté, en assurant une cohérence entre les différentes pièces (plans, coupes, façades), ainsi

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qu’une présentation normalisée des éléments graphiques (échelles, traits, cotations et désignations)
afin de faciliter leur lecture et leur interprétation. La norme insiste en particulier sur la nécessité d’une
coordination entre les différents plans et intervenants, afin d’éviter toute contradiction ou incertitude
dans la compréhension du projet (organisation et coordination des plans).
Ces exigences correspondent à des standards techniques reconnus, reprises dans le Guide des
constructions, et dont le respect est indispensable dans le cadre d’une procédure de permis de
construire, dès lors qu’ils conditionnent la capacité des autorités à procéder à une analyse complète
et fiable du projet.
6.5.
En l'occurrence, il ressort des plans produits en mai 2025 (cf. supra let. E et F), dont des
extraits figurent ci-après, que le dossier comprend un plan de situation, des plans des différents
niveaux (sous-sol, rez-de-chaussée, étages), ainsi que des façades et des coupes.
Le plan de situation représente, dans un seul et même document, non seulement l’implantation du
bâtiment sur la parcelle (plan d’implantation stricto sensu), avec l’indication des limites de propriété
et des distances de construction aux limites, mais mélange également des informations relatives
aux accès, ainsi qu’au schéma de visibilité routière (plan de visibilité).
La surface de la parcelle y est en outre représentée en couleur. L’ensemble de ces éléments donne
lieu à la superposition de nombreux tracés et annotations (lignes colorées, cotes, indications
techniques), de sorte que la lecture globale de l’implantation et des circulations apparaît
particulièrement dense.
Les plans des niveaux, en particulier celui du sous-sol, indiquent une surface d’environ 100 m²,
comprenant notamment des places de parc, des caves, des locaux techniques (PAC, boiler, nourrice
sanitaire) ainsi que divers dispositifs liés aux évacuations des eaux (séparateur de boue,
canalisations).
Les plans des étages présentent l’organisation intérieure des logements (séjour, cuisine, chambres,
sanitaires), avec indication de surfaces et de certaines surfaces de fenêtres. Ces plans comportent
en outre de nombreux éléments de représentation liés à l’aménagement intérieur (mobilier,
équipements, éléments décoratifs), tels que lits, tables, chaises ou bureaux.
Certains de ces éléments y figurent, de manière surprenante, avec un niveau de détails
particulièrement élevé. On s'étonne par exemple que, sur des plans qui doivent recevoir
l'approbation des autorités étatiques, la requérante fasse figurer la représentation d'un clavier
d'ordinateur sur les bureaux, de nœuds dans le bois des meubles, ou la manière dont les couvertures
sont repliées sur les lits.
Or, en raison de ces éléments figuratifs, certaines indications techniques importantes, en particulier
des cotes ou des dimensions, ne sont pas immédiatement lisibles et doivent être déduites ou
reconstituées à la lecture du plan. On relève par exemple que certaines dimensions de pièces sont
partiellement masquées par des éléments de mobilier, ce qui complique l’appréhension directe des
mesures.
(plan supprimé)
S’agissant des façades et des coupes, celles-ci indiquent les différents niveaux du bâtiment, ainsi
que le terrain naturel et le terrain aménagé. Les coupes font certes apparaître le profil du terrain, la

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pente de celui-ci et l’implantation du bâtiment en relation avec ce dernier, ainsi que certaines parties
enterrées ou semi-enterrées. Cela étant, seuls différents points altimétriques du terrain sont
indiqués, le terrain naturel étant représenté en vert (traitillé) et le terrain aménagé en noir. Ces
documents ne comportent toutefois pas d’indications explicites relatives aux hauteurs ou aux
variations du terrain aménagé en lien avec les interventions projetées. Les relations altimétriques
entre le terrain naturel et le terrain aménagé doivent ainsi être reconstituées à partir des différentes
cotes figurant sur les plans, lesquelles apparaissent de manière ponctuelle et dispersée.
(plan supprimé)
En définitive, force est de constater que, dans les derniers plans produits en mai 2025, l'importance
des informations graphiques et des éléments décoratifs superposés sur un même document
nécessite une lecture attentive des plans et implique de procéder à une mise en relation des
différentes indications pour en saisir la portée véritable. De plus, plusieurs informations sont
manquantes, notamment en lien avec les indications nécessaires à appréhender les modifications
portées au terrain naturel. La compréhension des plans nécessite ainsi une lecture particulièrement
attentive des documents et une mise en relation de différentes indications graphiques figurant à
divers endroits du dossier.
6.6.
Dans ce contexte, rien ne permet de remettre en cause les préavis émis par la commune et
par le SeCA au fil de l’instruction, et en particulier les derniers préavis émis lors de la cinquième
circulation du projet.
Il ressort en effet de ces préavis que les autorités consultées ont, de manière constante, pendant
plus de quatre ans, relevé des difficultés liées à la lisibilité et à la compréhension du projet. Les
préavis soulignent notamment des incertitudes subsistant quant à la représentation de certains
aménagements, notamment des accès, en particulier s’agissant des rampes, des places de
stationnement et de leur articulation avec le domaine public. Des interrogations ont en outre été
exprimées quant à la cohérence d’ensemble des plans, nécessitant de procéder à des
recoupements entre différentes pièces du dossier pour en saisir la portée.
S’agissant plus spécifiquement du bâtiment lui-même, les autorités ont relevé des manques ou
imprécisions dans les indications techniques, notamment en lien avec les dimensions, certaines
cotes ou la compréhension des volumes, pour permettre un calcul correct des différents indices.
Enfin, les préavis mettent en évidence que, malgré les modifications successives apportées au
projet, les éléments relevés n’ont pas été entièrement clarifiés, de sorte que les autorités ont
maintenu leurs réserves quant à la capacité du dossier à permettre une appréciation complète et
fiable du projet (pour l'ensemble, cf. supra let. A à E).
6.7.
Au vu de ce qui précède, on ne saurait reprocher à l’autorité intimée, suivant en cela les
différents préavis exprimés au fil de la procédure, d’avoir considéré que la lecture des plans ne
permettait pas une compréhension claire, complète et immédiate du projet. La Cour ne peut que
partager cet avis et tient à rappeler qu’il n’appartient pas aux autorités appelées à examiner le
dossier de procéder à des raisonnements ou à des recoupements complexes entre différentes
pièces du dossier pour comprendre les réflexions de l'auteur des plans et la teneur exacte du projet.
Or, en l’espèce, la lecture des plans nécessite précisément un tel effort, que ce soit en raison de la
superposition d’informations hétérogènes sur un même document, de la présence d’éléments
graphiques, certes esthétiques, mais manifestement non essentiels à la compréhension technique

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du projet, ou encore du caractère partiel et dispersé de certaines indications altimétriques. Il
incombait ainsi à la recourante de présenter des plans permettant, de manière distincte et lisible,
d’identifier clairement, et sans ambiguïté, les éléments essentiels du projet, tels que son
implantation, ses dimensions, ses relations avec le terrain naturel et aménagé, ainsi que
l’organisation des accès et des aménagements extérieurs.
Dans ces conditions, c’est à raison que la commune et le SeCA ont considéré que le dossier ne
permettait pas une appréhension suffisamment claire et fiable du projet et la vérification des
exigences de police des constructions et ont, pour ce motif, émis des préavis défavorables.
Au demeurant, après cinq circulations du dossier auprès des différents services et compte tenu du
fait que le Guide des constructions prévoit expressément qu’un dossier insuffisant peut conduire à
un refus de permis, on ne saurait reprocher au Préfet d’avoir renoncé à renvoyer une nouvelle fois
le dossier à la recourante pour son adaptation.
Le refus du permis de construire se révèle dès lors non seulement conforme au droit, mais il est
également proportionné compte tenu de l'attitude constante de la recourante au cours de la
procédure.
Mal fondé, le grief de la recourante doit dès lors être rejeté.
7.
Au vu de l’ensemble de ce qui précède, le recours, entièrement mal fondé, doit être rejeté.
8.
Les frais de procédure sont mis à la charge de la recourante qui succombe (art. 131 CPJA). Ils sont
fixés à CHF 2’500.-, conformément aux art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des
frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (Tarif JA; RSF 150.12).
Ils sont compensés avec l’avance de frais du même montant versée le 26 février 2026.
Il n’est pas alloué d’indemnité de partie (art. 137 CPJA a contrario).
(dispositif en page suivante)

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la Cour arrête :
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les frais de procédure, fixés à CHF 2'500.-, sont mis à la charge de la recourante. Ils sont
compensés avec l'avance de frais versée.
III.
Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.
IV.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée
(art. 148 CPJA).
Fribourg, le 18 mai 2026/jud
Le Président
Le Greffier-rapporteur