fr_gerichte · 602 2023 97 · 2025-05-28 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2023 97
Arrêt du 28 mai 2025
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Johannes Frölicher 
Juges :
Anne-Sophie Peyraud, Vanessa Thalmann 
Greffière-stagiaire :
Anaïs Nsamu
Parties
A.________ 
et 
B.________, 
recourants, 
représentés 
par 
Me Valentin Aebischer, avocat
contre
PRÉFECTURE DE LA SARINE, autorité intimée
C.________ et D.________, intimés
Objet
Aménagement du territoire et constructions – Exécution d'un mur de 
soutènement autorisé 
Recours du 13 septembre 2023 contre la décision du 28 juillet 2023


Tribunal cantonal TC
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considérant en fait
A.
Le 25 novembre 2020, la Préfecture de la Sarine a délivré à C.________ et D.________ un 
permis de construire (dossier no eee) pour la construction d'une villa familiale avec couvert à voitures 
et pompe à chaleur air-eau sur la parcelle fff du registre foncier (RF) de la Commune de G.________, 
secteur H.________, située en zone résidentielle à faible densité selon le plan d'affectation des 
zones (PAZ). 
Les plans mis à l'enquête prévoyaient en outre la construction d'un mur de soutènement en limite 
de fonds avec l’art. iii RF, propriété de B.________ et A.________. 
B.
Par courrier du 11 août 2022, les époux A.________ et B.________ ont dénoncé à la 
préfecture l’exécution non conforme au permis de construire du mur de soutènement sur la parcelle 
fff RF. Selon eux, le mur dépasse les 1.20 m de hauteur, n'est pas implanté en limite de propriété 
mais en retrait de 30 cm, est d'une épaisseur de 10 cm au lieu de 30 cm, et a été érigé à l’envers, 
le pied du mur (patin) ne faisant pas face au talus mais au chemin d'accès situé en limite de la 
parcelle fff RF. Ce faisant, le mur est moins solide, il ne peut pas résister à la poussée des terres et 
ne peut pas être réhaussé afin de permettre la future extension de la surface d’accès sur leur propre 
parcelle, art. iii RF. A l'appui de leur dénonciation, ils ont produit un rapport du bureau d'ingénieurs 
J.________ du 2 août 2022, lequel indique que la pose des éléments préfabriqués n’est pas 
conforme aux règles de l’art et que la sécurité ne peut pas être garantie. Dans ces circonstances, 
ils prétendent que les possibilités constructives sur leur propre parcelle sont limitées par le mur 
contesté. 
Le 6 septembre 2022, la commune a transmis à la préfecture le rapport d'inspection des lieux 
réalisée le 1er septembre 2022 à sa demande, relevant qu'à première vue, le mur de soutènement 
présente effectivement un problème structurel et qu'une expertise d'un tiers qualifié, à savoir un 
ingénieur civil, s'impose.
Par courrier du 22 septembre 2022, la Lieutenante de Préfet a invité les époux C.________ et 
D.________ à se déterminer sur la dénonciation du 11 août 2022 ainsi que sur le rapport produit.
Le 12 octobre 2022, les précités ont répondu que le mur de soutènement était initialement prévu à 
une hauteur située entre 1.53 m et 2.58 m, afin de permettre la réalisation d'une place de 
stationnement sur la parcelle des époux A.________ et B.________. Suite à l'opposition de ces 
derniers, portant notamment sur la hauteur du mur, et afin de répondre aux exigences du Service 
des constructions et de l’aménagement (SeCA), dite hauteur a été réduite à 1.20 m. Afin d’éviter 
toute intervention sur le bien-fonds des époux A.________ et B.________, il a en outre été décidé 
d'ériger un mur en éléments préfabriqués en béton, implanté à 10 cm en retrait de la limite du fonds 
fff RF, posé sur une semelle en béton armé, avec des boulets à effet de drainage pour combler le 
vide en amont du mur jusqu'en limite de propriété, un second drainage ayant par ailleurs été posé 
en aval du mur. Lors de sa réalisation, le sable en place à l'arrière de l'ancien mur de soutènement 
s'est effondré et a été remplacé par des boulets. Les époux C.________ et D.________ ont précisé 
que le mur de soutènement avait été réalisé sous la direction d’un bureau d'ingénieurs qui avait 
établi les plans et la liste des armatures de la semelle. 


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Le 9 novembre 2022, revenant sur ses précédentes déclarations, la commune a précisé que 
l'apparence extérieure visible du mur semble conforme au permis de construire délivré mais qu’elle 
ne dispose pas des compétences techniques nécessaires pour se prononcer sur la structure du mur. 
Le 7 décembre 2022, la préfecture a indiqué aux propriétaires et à la commune son intention de 
renoncer à la mise en conformité du mur. Le même jour, elle a transmis des informations aux 
dénonciateurs, lesquels se sont exprimés et ont exigé que le mur soit mis en conformité.
C.
Par décision du 28 juillet 2023, la Lieutenante de Préfet a renoncé à exiger, pour des motifs 
de proportionnalité et pour éviter tout formalisme excessif, la mise en conformité des modifications 
de minime importance apportées au mur de soutènement par rapport au projet autorisé. Elle a retenu 
que les dénonciateurs n’apportaient aucun élément probant permettant de remettre en cause le 
constat de la commune concernant la hauteur et l’implantation du mur. Elle a notamment souligné 
que le mur, réalisé en retrait de 10 cm de la limite de propriété, n'a pas d'influence déterminante sur 
le droit des tiers, en particulier des voisins dénonciateurs. Concernant l’empiètement sur leur fonds, 
l'autorité précise que c'est suite à l'effondrement du mur existant lors de son démontage que le sable 
a été remplacé par des boulets, mais que cette question relève du droit privé. S'agissant de l'érection 
du mur proprement dite, l'autorité indique que le mode de construction retenu l'a été après étude de 
différentes variantes et calculs par un bureau d'ingénieurs civils chargé également de l'exécution 
des travaux. Quant au rapport fourni par les dénonciateurs, il s'inscrit en réalité dans l'étude de 
faisabilité pour la construction d'un autre mur sur leur propre parcelle et s'exprime sur la capacité du 
mur litigieux à supporter la charge supplémentaire engendrée par la construction projetée. Partant, 
il ne permet pas d'établir que le mur litigieux pose, en soi, des problèmes de sécurité. En conclusion, 
il apparaît que le choix retenu par les intimés relève de l'opportunité et du droit privé, questions 
échappant à son examen.
D.
Le 14 septembre 2023, les époux A.________ et B.________ interjettent recours auprès du 
Tribunal cantonal contre la décision précitée. Ils concluent, sous suite de frais et dépens, 
principalement à ce qu'ordre soit donné aux époux C.________ et D.________ d’effectuer les 
travaux nécessaires pour que le patin du mur de soutènement sis sur la parcelle fff RF soit orienté 
dans le sens de la pente en amont, dans un délai de 30 jours. Subsidiairement, ils exigent une 
procédure de mise en conformité formelle des modifications apportées au mur de soutènement en 
question, avec un délai de 30 jours pour déposer la demande de permis y relative. Plus 
subsidiairement, ils concluent au renvoi de la cause à la préfecture pour nouvelle décision. A l'appui 
de leurs conclusions, les recourants font valoir pour l'essentiel que l'autorité intimée a commis un 
déni de justice formel en omettant d'interpeller un expert sur les risques engendrés par le mur 
litigieux, alors que la commune avait indiqué qu'il présentait un problème structurel et que l'expertise 
d'un tiers qualifié était nécessaire, le patin du mur ayant été orienté en aval du mur, contrairement 
aux recommandations du fournisseur des éléments préfabriqués en béton et des standards 
techniques et légaux des ouvrages d'art. Ils se fondent notamment à cet effet sur le rapport établi 
par un bureau d'ingénieurs mandaté en lien avec leur propre projet de mur. En particulier, il est pour 
les recourants arbitraire de considérer qu'un projet est conforme aux règles de l'art au seul motif que 
des variantes ont été étudiées par un bureau d'ingénieurs, lequel a au demeurant suivi la réalisation 
du mur. L'absence de fissure ou de déformation n'est pas déterminante. La problématique n'étant 
pas une simple bagatelle avec possiblement un risque de danger accru, l'intérêt public justifie à tout 
le moins une procédure formelle de légalisation.


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Dans ses observations du 18 octobre 2023, l’autorité intimée conclut au rejet du recours, en 
renvoyant à la motivation de sa décision du 28 juillet 2023.
La commune n'a pas déposé d'observations dans le délai imparti.
Dans leur détermination du 17 mars 2025, les intimés soulignent que le mur a été construit dans les 
règles avec le concours d'un bureau d'ingénieurs en génie civil qui a validé les plans de l'entreprise. 
Les éléments préfabriqués sont maintenus à l'avant par un socle en béton armé, comme cela figure 
sur les plans finaux déjà transmis.
Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions, dans les 
considérants en droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.
en droit
1.
Déposé dans le délai et les formes prescrits – et l’avance des frais de procédure ayant été versée 
en temps utile – le recours est recevable en vertu de l’art. 114 al. 1 let. c du code fribourgeois du 
23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et de l’art. 141 al. 1 de 
la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATeC; 
RSF 710.1).
En tant que voisins de la construction et destinataires de la décision préfectorale, les recourants ont 
qualité pour recourir dès lors qu’ils sont atteints par celle-ci et ont un intérêt digne de protection à ce 
qu’elles soient annulées ou modifiées (art. 76 let. a CPJA). 
Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur les mérites du recours, sous réserve de ce qui 
suit. La décision attaquée renonce à imposer aux intimés une procédure de légalisation. Partant, les 
recourants ne peuvent conclure, à ce stade, à ce qu'ordre soit donné aux intimés de reconstruire le 
mur selon les recommandations du fabricant. Partant, ces conclusions sont irrecevables. 
2.
Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du 
droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d'habilitation légale expresse, le 
Tribunal cantonal ne peut pas revoir l'opportunité de la décision entreprise (art. 78 al. 2 CPJA).
3.
3.1.
Selon l'art. 22 al. 1 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), 
aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l’autorité 
compétente.
En application de l’art 165 al. 1 LATeC, l’autorité communale veille au respect de la loi, des 
règlements, des plans et des conditions du permis. En cas de travaux non conformes, elle en informe 
le préfet. L’al. 3 de cette disposition prescrit que le préfet s’assure de la bonne exécution par les 


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communes de leurs tâches de contrôle. Au besoin, il demande la collaboration des services et 
organes de l’Etat concernés.
L’art. 166 al. 1 et 2 LATeC précise que le certificat de conformité, établi par le maître de l’ouvrage 
avec le concours d’une personne qualifiée au sens de l’art. 8, atteste que l’ouvrage est conforme 
aux plans approuvés et aux conditions d’octroi du permis. Ce certificat doit être accompagné d’une 
déclaration d’un ou d’une géomètre breveté-e attestant que l’ouvrage est construit conformément 
au plan de situation et que l’abornement et les points fixes de mensuration ont été, le cas échéant, 
remis en état.
Conformément à l'art. 167 LATeC, lorsque le propriétaire exécute des travaux sans permis ou en 
violation des plans, des conditions du permis ou d'une mesure de protection, le préfet ordonne, 
d'office ou sur requête, l'arrêt total ou partiel des travaux (al. 1). Dans les cas visés à l'alinéa 1 et 
lorsque des constructions ou installations illégales sont déjà réalisées, le préfet impartit un délai 
convenable au propriétaire pour déposer une demande de permis de construire en vue de la 
légalisation des travaux effectués, à moins qu'une telle légalisation n'apparaisse d'emblée exclue 
(al. 2). Si le ou la propriétaire n'obtempère pas à l'ordre reçu ou si les travaux ne peuvent être 
légalisés, le préfet peut, après avoir entendu les personnes et les organes intéressés, ordonner, 
sans préjudice des sanctions pénales, les modifications ou les adaptations, la démolition totale ou 
partielle des ouvrages, la remise en état du sol. Lorsque les circonstances le commandent, le préfet 
peut prononcer une interdiction d'occuper les locaux ou de les exploiter (al. 3).
D'après l'art. 170 LATeC, si des raisons de sécurité, de salubrité ou de protection des biens culturels 
ou naturels l'exigent, le conseil communal peut, même en l'absence de règlement, ordonner à un ou 
une propriétaire notamment de consolider, de réparer, d'assainir ou, le cas échéant, de démolir une 
construction ou installation menaçant ruine, délabrée ou insalubre (al. 1 let. d). Le préfet peut 
ordonner d'office l'une des mesures prévues à l'al. 1 (al. 2).
3.2
En l'espèce, il n’est pas contesté que le permis de construire du 25 novembre 2020 a autorisé 
notamment la construction d’un mur de soutènement de 1.20 m. Son apparence extérieure est 
conforme au permis de constuire, sous réserve de son implantation 10 cm en retrait par rapport à la 
limite de propriété – ce que ne contestent plus les recourants -. 
En effet, la commune a réalisé une inspection des lieux le 1er septembre 2022. Selon le rapport 
transmis à l'autorité intimée par mail le 6 septembre 2022, le collaborateur administratif a d'abord 
indiqué que, selon ses observations – sans plus amples précisions -, le mur présenterait un 
problème structurel, bien que ceci ne puisse être confirmé que par le biais d'une expertise d'un tiers 
qualifié. Dans son courrier subséquent du 9 novembre 2022, la commune a toutefois ensuite 
mentionné que l’apparence extérieure du mur semblait conforme au permis de construire délivré, 
tout en soulignant l’absence de compétences techniques nécessaires pour se prononcer sur sa 
structure.
Il s'avère en effet que le mur a été édifié au moyen d'éléments préfabriqués en béton, avec le patin 
orienté en aval plutôt qu'en amont, contrairement aux recommandations du fabricant. La Lieutenante 
de Préfet a toutefois renoncé à mandater un expert pour attester de la stabilité du mur, au motif que 
le mode de construction a été retenu après étude de variantes par un bureau d’ingénieurs civils 
chargé également du contrôle de l’exécution des travaux. Ce faisant, elle a traité le grief y relatif et 
ne saurait se voir reprocher un quelconque déni de justice formel, comme le soutiennent les 
recourants - qui invoquent d'ailleurs à cet égard une jurisprudence rendue en droit civil -. De même, 


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sous l'angle de l'appréciation anticipée des preuves, l'autorité intimée pouvait renoncer à ordonner 
une expertise du mur litigieux, ainsi qu'on va le voir ci-dessous.
L'on n'est en l’espèce pas en présence d'une problématique de légalisation, dans la mesure où le 
mur a été autorisé et que son apparence extérieure est conforme au permis délivré, en particulier 
sa hauteur, ainsi que le confirme la commune, sous réserve de son implantation à 10 cm en retrait 
de la limite de construction. Le présent litige tient bien plus de l'exécution ou de la réalisation du mur 
de soutènement, à savoir d'un choix auquel peuvent prétendre les intimés. Or, dite exécution relève 
de la responsabilité de ces derniers, respectivement de leurs mandataires. Dans ce contexte, il est 
renvoyé à l’art. 166 LATeC et au certificat de conformité du 8 avril 2022 établi par un géomètre, 
lequel atteste de la conformité, après contrôle de l'exécution de l'ouvrage et de ses aménagements 
extérieurs, aux plans et aux conditions d'octroi du permis. Par ailleurs, la réalisation du mur, bien 
que construit "à l'envers", l'a été après étude par un ingénieur civil, lequel a préconisé la pose d'une 
semelle en béton armé pour assurer sa stabilité et a par ailleurs surveillé l'exécution des travaux. 
Rien ne permet de douter des qualifications de l'ingénieur en question, des calculs effectués et de 
la réalisation de la semelle en béton. L'effondrement qui s'est produit lors de la démolition de l'ancien 
mur ne dit rien de la stabilité du nouveau mur. De même, les critiques formulées par les recourants 
par le biais de l'ingénieur qu'ils ont mandaté pour la faisabilité de leurs propres travaux ne permet 
pas non plus d'en tirer des indices remettant en cause la réalisation du mur en termes de sécurité. 
En effet, leur ingénieur se fonde sur le fait que les éléments en béton préfabriqués ont été posés "à 
l'envers", tout en reconnaissant qu'il ne peut pas se prononcer sur l'existence ou non d'une fondation 
en béton armé. Partant, ses conclusions ne tiennent aucunement compte de ce dernier élément et, 
en soi sans surprise dans ces circonstances, elles remettent en cause la stabilité du mur. On ne 
peut toutefois pas déduire du seul fait que les recommandations des fabricants d’éléments en béton 
n'ont pas été suivies que la stabilité de la construction n'est pas garantie dès lors que des mesures 
ont été envisagées par un spécialiste et, selon les plans fournis, mises en œuvre pour y suppléer. 
Ce qui est sûr en revanche, c'est que la sécurité du mur n'a pas à être envisagée selon l'usage que 
les recourants entendent en faire, eux qui souhaitaient agrandir leur place de parc et construire un 
mur sur la construction litigieuse. Enfin, celle-ci ne présente aucune fissure ni déformation 
quelconque, ainsi que le démontre la photo déposée par les intimés. S'agissant de l'érection du mur 
en retrait de la limite de construction de 10 cm, que ne remettent plus en question les recourants, 
force est d'admettre que sa mise en conformité sous ce seul aspect constituerait du pur formalisme. 
Dans ces conditions, la décision de la Lieutenante de Préfet ne prête, dans son résultat, pas le flanc 
à la critique. Également sous l'angle de l'art. 170 LATeC, aucune mesure de police n'apparaît 
nécessaire selon les différents constats faits, notamment par la commune et le géologue. L'autorité 
intimée pouvait dès lors renoncer à mettre en œuvre une expertise, par appréciation anticipée des 
preuves. Les recourants qui eux-mêmes souhaitent construire dans le futur une place de parc sur 
leur parcelle à proximité de ce mur seront en revanche responsables d’exécuter de tels travaux 
conformément aux règles de sécurité qui s’imposeront. A ce stade, ils ne peuvent exiger – comme 
cela a déjà été dit - que le mur litigieux soit construit d’une manière telle qu’il puisse supporter le 
poids de leur future construction 
3.3.
Sur le vu de ce qui précède, le recours doit dès lors être rejeté, dans la mesure de sa 
recevabilité, et la décision attaquée confirmée dans son résultat.
Les frais de justice, fixés à CHF 1'500.-, sont mis solidairement à la charge des recourants qui 
succombent (cf. art. 131 CPJA). Pour le même motif, il n'est pas alloué de dépens. Les intimés, non 


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représentés, ne peuvent pas prétendre à une indemnité de partie, quand bien même ils obtiennent 
gain de cause.
la Cour arrête :
I.
Le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité.
II.
Les frais de justice, fixés à CHF 1'500.-, sont mis solidairement à la charge des recourants et 
compensés par l'avance de frais du même montant.
III.
Il n'est pas alloué de dépens.
IV.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).
Fribourg, le 28 mai 2025/ape/dol
Le Président 
La Greffière-stagiaire