fr_gerichte · 602 2022 69 · 2023-06-02 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2022 69
Arrêt du 2 juin 2023
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Johannes Frölicher 
Juges :
Yann Hofmann, Anne-Sophie Peyraud
Greffier-stagiaire :
Guillaume Yerly
Parties
COMMUNE DE DELLEY-PORTALBAN, recourante, représentée 
par Me Jean-Michel Brahier, avocat
contre
DIRECTION 
DU 
DÉVELOPPEMENT 
TERRITORIAL, 
DES 
INFRASTRUCTURES, 
DE 
LA 
MOBILITÉ 
ET 
DE 
L'ENVIRONNEMENT, autorité intimée 
Objet
Aménagement du territoire et constructions
Recours du 18 février 2022 contre la décision du 19 janvier 2022


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considérant en fait
A.
Par avis publiés dans les Feuilles officielles (FO) n° 51 du 22 décembre 2017 et n° 17 du 
27 avril 2018, la Commune de Delley-Portalban a mis à l'enquête publique la révision générale de 
son plan d'aménagement local (PAL). Il s'agit principalement de mettre en œuvre la planification du 
territoire de la commune pour les quinze ans à venir et d'adapter les PAL des secteurs Delley et 
Portalban, approuvés respectivement les 6 novembre 1996 et 16 décembre 1980, aux dispositions 
légales fédérales et cantonales en vigueur.
Dans le cadre de la révision générale de son PAL, la commune a notamment procédé aux mesures 
suivantes:
- l'extension au plan directeur communal (PDCom) de la zone à bâtir sur l'article aaa du Registre 
foncier (RF) communal, sur lequel se trouve une déchetterie (secteur B);
- le changement d'affectation de zone d'intérêt général (ZIG) à zone centre (ZC) notamment de 
l'article bbb RF, sur lequel sont sis le bâtiment de l'administration communale et l'ancienne école.
Le 27 août 2018, le Conseil communal a adopté le dossier de révision générale de son PAL. 
Plusieurs recours ont été interjetés auprès de la Direction de l'aménagement, de l'environnement et 
des constructions (DAEC; actuellement et ci-après: Direction du développement territorial, des 
infrastructures, de la mobilité et de l'environnement, DIME).
B.
Le 7 septembre 2021, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a rendu un 
préavis de synthèse d'examen final.
La DIME a publié dans la FO n° 37 du 17 septembre 2021 les mesures qu'elle entendait ne pas 
approuver et celles qu'elle comptait prendre dans sa décision d'approbation et qui ne figuraient pas 
dans le dossier mis à l'enquête publique. 
La commune s'est déterminée le 14 octobre 2021. Elle a en particulier déclaré accepter le retrait de 
la parcelle aaa RF du PDCom, mais a proposé de mettre en place une zone spéciale pour légaliser 
la déchetterie existante. Elle a demandé à la DIME de prendre position sur la possibilité d'affecter, 
dans le plan d'affectation des zones (PAZ), le secteur de la déchetterie à la zone spéciale et 
d'entreprendre cette modification dans le cadre de l'intégration des conditions d'approbation dans 
son PAL. La commune a en outre accepté de renoncer à la mise en zone centre des articles bbb et 
ccc RF et de maintenir ces derniers en ZIG (ZIG n° 6) –, en fixant l'indice brut d'utilisation du sol 
(IBUS) à 1.10 afin d'assurer la réalisation du projet communal planifié. 
C.
Par décision du 19 janvier 2022, la DIME a partiellement approuvé la révision générale du 
PAL. Elle n'a pas approuvé, notamment, l'extension du secteur B au PDCom, en particulier sur 
l'article aaa RF. Elle a par ailleurs réservé l'application de l'art. 167 al. 4 de la loi fribourgeoise du 
2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1), 
considérant que la légalisation de la déchetterie existante – qui n'a jamais bénéficié de permis de 
construire ou d'autorisation spéciale – semblait ne pas pouvoir être réalisée. Elle a en effet expliqué 
que, ce secteur ne faisant pas partie du territoire d'urbanisation (TU) dans la carte de synthèse du 
plan directeur cantonal (PDCant) et étant situé à l'écart de la zone à bâtir existante, il n'était conforme 
ni au PDCant ni à la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). Elle a souligné 


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que la création d'une zone spéciale pour légaliser une déchetterie isolée de la zone à bâtir et 
construite illégalement n'était pas envisageable selon la jurisprudence. Elle a de plus relevé qu'un 
corridor à faune d'importance régionale traversait notamment cette parcelle, rendant une mise en 
zone inacceptable. Enfin, la DIME n'a pas non plus admis l'IBUS requis pour la ZIG n° 6 et l'a fixé à 
0.60.
D.
Par mémoire du 18 février 2022, la commune recourt contre cette décision auprès du Tribunal 
cantonal, en concluant – sous suite de frais et dépens – à son annulation partielle. Principalement, 
elle demande que, s'agissant de l'article aaa RF, elle soit autorisée à le mettre dans une zone 
spéciale du PAZ, qu'elle soit autorisée à entreprendre toutes les démarches nécessaires à ce 
changement d'affectation, notamment à procéder à une mise à l'enquête publique complémentaire 
dans un délai de six mois dès l'entrée en force de la décision, et que l'affectation actuelle de cette 
parcelle en tant que déchetterie communale soit maintenue, les sanctions prévues par l'art. 167 al. 4 
LATeC étant abandonnées. En ce qui concerne la ZIG n° 6, elle conclut à ce qu'elle soit autorisée à 
délimiter une ZIG sur les parcelles bbb et ccc RF avec un IBUS de 1.1, qu'elle soit autorisée à 
entreprendre toutes les démarches nécessaires à ce changement d'IBUS, notamment à procéder à 
une mise à l'enquête publique complémentaire dans un délai de six mois dès l'entrée en force de la 
décision, et qu'en parallèle, elle puisse entreprendre toutes les démarches nécessaires à 
l'adaptation de son projet, afin de déposer les permis nécessaires et procéder à leur construction. 
Subsidiairement, elle requiert le renvoi de la cause à la DIME pour approbation dans le sens des 
conclusions susmentionnées.
A l'appui de ses conclusions, la commune recourante reproche en substance à la DIME d'avoir 
constaté de manière inexacte les faits pertinents et violé le droit en lien avec la modification proposée 
pour l'article aaa RF. Elle relève que les besoins de la déchetterie – qui recueille des matières 
organiques et des déchets qualifiés de "gros encombrants" – sont actuels et non futurs et rappelle 
qu'il n'est plus question d'affecter cette parcelle au PDCom, mais de l'inscrire directement au PAZ, 
en tant que zone à bâtir. Elle soutient, d'une part, que les déchets en question ne peuvent pas être 
entreposés dans l'autre déchetterie située près du port dont l'espace n'est pas suffisant et, d'autre 
part, qu'il n'existe aucun autre site sur le territoire communal qui soit en mesure d'accueillir cette 
déchetterie. De plus, elle souligne que, contrairement à ce qu'a retenu la DIME, la déchetterie n'est 
pas isolée de la zone à bâtir, puisqu'elle n'en est distante que de 260 m (Portalban-Dessus), 
respectivement de 380 m (Delley). Elle fait en outre valoir que l'illégalité de la déchetterie n'est pas 
démontrée, précisant que celle-ci date d'avant 1980 et que la parcelle en question était classée en 
zone sans affectation spéciale dans le RCU de 1977. En raison du temps écoulé et du fait que la 
déchetterie était connue des autorités, elle invoque la protection de la confiance. Enfin, la commune 
est d'avis que, compte tenu de sa destination, de sa localisation actuellement en zone agricole, du 
besoin de pérenniser une situation contraire à l'affectation de la zone agricole et des nouvelles 
dispositions de la LATeC, la délimitation d'une zone spéciale constitue la seule option possible.
La commune expose également pour quels motifs l'attribution d'un IBUS de 1.1 est selon elle 
indispensable à la ZIG n° 6.
E.
Dans ses observations du 2 juin 2022, la DIME conclut au rejet du recours. Elle expose en 
particulier que la création d'une zone spéciale au sens de l'art. 18 LAT motivée par le simple fait que 
la commune utilise – de manière illicite – la déchetterie depuis une certaine durée encouragerait non 
seulement la création de constructions illicites, mais ne respecterait également pas le principe de la 
séparation stricte des zones à construire et de celles qui ne le sont pas.


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Le 14 juillet 2022, la recourante maintient que la création d'une zone spéciale, afin de régulariser la 
situation de la déchetterie, consiste en une démarche pertinente dans le cadre de la révision du 
PAL, ajoutant qu'une telle création a déjà été autorisée par le passé et reste une pratique admise. 
Elle invoque en outre le principe de la confiance, puisque la déchetterie a été exploitée depuis des 
années au vu et au su des autorités en charge de l'aménagement du territoire. Elle souligne en outre 
qu'en cas de rejet du recours et de fermeture de la déchetterie, il faudrait trouver un emplacement 
en ZIG, ce qui est impossible étant donné qu'il n'y a pas de disponibilités dans les ZIG existantes. 
Enfin, elle explique pour quelles raisons elle estime que l'emplacement existant est judicieux.
Le 16 mars 2023, la commune déclare retirer son recours en tant qu'il concerne le refus d'attribuer 
un IBUS de 1.1 à la ZIG n° 6. Elle modifie, partant, les conclusions de son recours en ce sens que 
seules subsistent celles en lien avec l'article aaa RF.
F.
Pour le reste, il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs 
conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la 
solution du litige.
en droit
1.
La commune – au vu de son autonomie en tant que responsable de la planification de son territoire – 
est habilitée à recourir devant le Tribunal cantonal.
Déposé dans le délai et les formes prescrits, le recours est sur le principe recevable en vertu des 
art. 79 ss et 114 al. 1 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction 
administrative (CPJA; RSF 150.1). 
2.
Il est d'emblée constaté que la recourante a retiré son recours en tant qu'il concerne l'augmentation 
de l'IBUS dans la ZIG n° 6. Partant, le recours ne porte plus que sur l'affectation en zone spéciale 
de la parcelle aaa RF. 
2.1.
En l'occurrence, la commune possède actuellement deux déchetteries: une déchetterie 
principale, située à proximité de la station d'épuration et du terrain de football, qui est affectée en 
ZIG, et une seconde, sise sur l'article aaa RF, affectée en zone agricole.
Il ressort du dossier du PAL que, dans un premier temps, la commune avait décidé d'affecter en ZIG 
une surface de la parcelle aaa RF. Suite à l'entrée en vigueur de la nouvelle LAT révisée entrée en 
vigueur le 1er mai 2014, elle a cependant retiré cette proposition de modification du PAZ. Estimant 
que le regroupement avec la déchetterie du port n'était pas envisageable pour l'instant, elle a ainsi 
proposé de placer ce secteur au PDCom (cf. rapport de consultation du dossier directeur de 
décembre 2017, p. 6; rapport de conformité de décembre 2017, p. 58), ce qui a été mis à l'enquête 
publique les 22 décembre 2017 et 27 avril 2018.


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Dans le cadre de sa détermination faisant suite aux préavis du SeCA et à la publication par la DIME 
des mesures qu'elle entendait ne pas approuver et celles qu'elle comptait prendre dans sa décision 
d'approbation et qui ne figuraient pas dans le dossier mis à l'enquête publique, la commune a 
cependant indiqué qu'elle acceptait de retirer la parcelle aaa RF du PDCom. Elle a en revanche 
requis que la DIME prenne position sur la possibilité de mettre, dans le PAZ, le secteur de la 
déchetterie en zone spéciale et d'entreprendre cette modification dans le cadre de l'intégration des 
conditions d'approbation dans son PAL. Dans sa décision d'approbation, la DIME a refusé 
l'extension de la zone à bâtir au PDCom sur cette parcelle. Dans ce cadre, elle a mentionné que:
"Après vérification, il s'avère que celle-ci [la déchetterie] n'a jamais été mis[e] au bénéfice d'un permis de 
construire ou d'une d'autorisation spéciale, de sorte que sa construction semble illicite. Ainsi, l'Autorité de 
céans réserve à l'avenir l'application de l'art. 167 al. 4 LATeC, la légalisation a posteriori de cet objet ne 
semblant pas pouvoir être prononcée pour les raisons suivantes. Ce secteur ne faisant pas partie du TU dans 
la carte de synthèse du PDCant et étant situé à l'écart de la zone à bâtir existante, il n'est pas conforme au 
PDCant ni à la LAT, conformément à la jurisprudence récente. La création d'une zone spéciale pour légaliser 
une déchetterie isolée de la zone à bâtir et construite illégalement n'est pas envisageable selon la 
jurisprudence. Le SFF [Service des forêts et de la faune] précise également qu'un corridor à faune 
d'importance régionale (FR-24) traverse les art. aaa, ddd, eee et fff RF et que leur mise en zone à bâtir ne 
serait pas acceptable en termes de protection de la faune sauvage et de leurs habitats. La déchetterie devra 
être localisée dans une zone à bâtir au sens de l'art. 15 LAT. Il appartient à la commune d'identifier quel 
secteur peut se prêter à une telle utilisation du sol."
2.2.
Il résulte de ce qui précède que, dans la décision d'approbation ici litigieuse, la DIME a refusé 
l'extension de la zone à bâtir au secteur B – dans lequel se trouve l'article aaa RF – au PDCom. Ce 
refus n'est cependant pas contesté par la commune; celle-ci indique du reste qu'il n'est plus question 
d'affecter la parcelle en question au PDCom mais de l'inscrire directement au PAZ en tant que zone 
à bâtir.
Pour le reste, force est de constater que la modification du PAZ nouvellement souhaitée par la 
commune en cours de procédure de révision de son PAL (cf. détermination du 14 octobre 2021) n'a 
fait l'objet d'aucune mise à l'enquête publique, ce qui aurait permis aux particuliers touchés par cette 
mesure de s'y opposer. Dans sa décision d'approbation, la DIME n'a d'ailleurs pas statué sur la 
création d'une zone spéciale à cet endroit, mais a uniquement – comme requis par la commune – 
pris position sur cette proposition, en indiquant qu'une telle mise en zone n'était selon elle pas 
envisageable. Il s'ensuit que les conclusions de la recourante, en tant qu'elles concernent 
l'autorisation d'affecter l'article aaa RF à la zone spéciale du PAZ, respectivement d'entreprendre 
les démarches y relatives et de maintenir l'affectation actuelle de cette parcelle en tant que 
déchetterie communale, dépassent l'objet de la contestation, déterminé par la décision attaquée; 
elles sont, partant, irrecevables. Ces modifications doivent bien plus être intégrées à une procédure 
de planification à laquelle il est loisible pour la commune de procéder, tout en étant déjà informée 
par la DIME de l'issue qu'une telle démarche pourrait connaitre. Il n'incombe surtout pas au Tribunal 
de se prononcer sur une mesure de mise en zone qui n'a jamais été mise à l'enquête et résulte d'une 
erreur procédurale commise par le planificateur local qui a cherché à légaliser sa déchetterie en 
intégrant la parcelle sur laquelle celle-ci est implantée dans son PDCom.
3.
Sur le vu de ce qui précède, le recours doit être déclaré irrecevable, dans la mesure où il n'est pas 
devenu sans objet par suite de retrait.


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Il n'est pas perçu de frais de procédure en application de l'art. 133 CPJA. 
Il n'est pas non plus alloué d'indemnité de partie.
la Cour arrête :
I.
Le recours est irrecevable, dans la mesure où il n'est pas devenu sans objet par suite de retrait.
II.
Il n'est pas perçu de frais de procédure.
III.
Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.
IV.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
Fribourg, le 2 juin 2023/jfr/vth
Le Président 
Le Greffier-stagiaire