fr_gerichte · 601 2016 122 · 2017-01-26 · de

Entscheid des I. Verwaltungsgerichtshofes des Kantonsgerichts | Amtsträger der Gemeinwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Augustinergasse 3, Postfach 1654, 1701 Freiburg
T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc
601 2016 122
Urteil vom 26. Januar 2017
I. Verwaltungsgerichtshof 
Besetzung
Präsidentin:
Marianne Jungo 
Richter:
Christian Pfammatter
Dominique Gross 
Gerichtsschreiberin:
Jessica Koller
Parteien
A.________, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Kurt Meier 
gegen
STAATSRAT DES KANTONS FREIBURG, Vorinstanz
UNIVERSITÄT FREIBURG, Beschwerdegegnerin
Gegenstand
Amtsträger der Gemeinwesen
Abgangsentschädigung
Beschwerde vom 24. Mai 2016 gegen den Entscheid des Staatsrats vom 
25. April 2016


Kantonsgericht KG
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Sachverhalt
A.
A.________ (Beschwerdeführer), geboren im Jahr 1948, wurde am 2. April 1980 für das 
Sommersemester 1980 als B.________ der C.________ sowie D.________ Fakultät der 
Universität Freiburg (nachfolgend: Universität) angestellt. 
B.
Mit Schreiben vom 22. August 2012 informierte die Universität den Beschwerdeführer über 
seine bevorstehende Pensionierung im Jahr 2013; er sollte das Pensionsalter (65 Jahre) im Jahr 
2013 erreichen. 
C.
Mit Schreiben vom 17. Mai 2013 ersuchte der Beschwerdeführer die Universität um die Aus-
richtung einer Abgangsentschädigung. 
D.
Am im Jahr 2013 endete das Anstellungsverhältnis zwischen der Universität und dem Be-
schwerdeführer infolge dessen ordentlicher Pensionierung.
E.
Am 28. Juni 2013 nahm die Universität zum Schreiben des Beschwerdeführers vom 
17. Mai 2013 Stellung und lehnte eine Abgangsentschädigung ab. Daraufhin führte dieser mit 
Schreiben vom 22. August 2013 erneut aus, dass er Anspruch auf eine Abgangsentschädigung 
habe. Gleichzeitig beantragte er den Erlass einer anfechtbaren Verfügung für den Fall, dass der 
Anspruch auf eine Abgangsentschädigung von der Universität abermals verneint würde. Mit Ent-
scheid vom 6. Januar 2014 hielt die Universität (Personaldienst der Verwaltungsdirektion) an ihrem 
Standpunkt fest, wonach der Beschwerdeführer kein Anrecht auf eine Abgangsentschädigung 
habe. 
F.
Am 7. Februar 2014 reichte der Beschwerdeführer beim Staatsrat (Vorinstanz) Beschwerde 
gegen den Entscheid der Universität ein. Dazu nahm diese mit Schreiben vom 13. März 2014 
Stellung. Mit Entscheid vom 25. April 2016 wies der Staatsrat die Beschwerde ab.
G.
 In der Folge erhob der Beschwerdeführer am 24. Mai 2016 Beschwerde an das Kantons-
gericht. Er stellte insbesondere den Antrag, dass ihm eine Abgangsentschädigung von 
8 Monatsgehältern im Betrag von CHF 13‘491.70 nebst Zins zu 5% seit 1. Juni 2013 auszurichten 
sei.
H.
Mit Schreiben vom 22. Juni 2016 wurde der Vorinstanz sowie der Universität das rechtliche 
Gehör gewährt. Am 4. Juli 2016 verzichtete die Vorinstanz auf Bemerkungen und verwies auf die 
Erwägungen in ihrem Entscheid vom 25. April 2016. Auch die Universität führte mit Eingabe vom 
20. Juli 2016 aus, keine Bemerkungen zu haben und verwies des Weiteren auf ihren Entscheid 
vom 6. Januar 2014 sowie ihre Ausführungen vom 13. März 2014. 
I.
Auf die Parteivorbringen und die eingereichten Unterlagen wird – soweit für die Entscheidfin-
dung erforderlich – im Rahmen der Erwägungen eingegangen.


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Erwägungen
1.
a)
Am 1. Juli 2016 ist das kantonale Gesetz vom 10. September 2015 zur Abschaffung der 
Beschwerde an den Staatsrat in Personalangelegenheiten (ASF 2015_090) in Kraft getreten. 
Gemäss Art. 4 Abs. 1 dieses Gesetzes werden Beschwerden an den Staatsrat in Personalangele-
genheiten, bei denen der Schriftenwechsel bei Inkrafttreten dieses Gesetzes abgeschlossen ist, 
nach bisherigem Recht behandelt. Dies muss umso mehr auch für Beschwerden gelten, über wel-
che der Staatsrat bei Inkrafttreten des genannten Gesetzes bereits entschieden hat. 
Da der Beschwerdeentscheid des Staatsrats am 25. April 2016 und somit vor Inkrafttreten des 
genannten Gesetzes ergangen ist, bestimmt sich die Zuständigkeit zur Beurteilung der am 24. Mai 
2016 dagegen erhobenen Beschwerde noch nach altem Recht. Gemäss Art. 132 Abs. 2 des kan-
tonalen Gesetzes vom 17. Oktober 2001 über das Dienstverhältnis des Staatspersonals (StPG; 
SGF 122.70.1, in der Fassung vom 1. Juli 2015 bis 30. Juni 2016) können Beschwerdeentscheide 
des Staatsrats mit einer Beschwerde an das Kantonsgericht angefochten werden. Mit dem Ent-
scheid des Staatsrats vom 25. April 2016 liegt somit ein Anfechtungsobjekt vor, welches vorliegend 
zur Beschwerde ans Kantonsgericht berechtigt.
b)
Der Beschwerdeführer ist durch den angefochtenen Entscheid berührt und hat ein 
schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (Art. 76 VRG). Die Beschwerde-
frist wurde eingehalten (Art. 28 Abs. 1, Art. 79 Abs. 1 VRG). Auch wurde der Kostenvorschuss 
rechtzeitig bezahlt (Art. 128 VRG). 
Auf die Beschwerde ist daher einzutreten. 
2.
a)
Mit Beschwerde an das Kantonsgericht können die Verletzung des Rechts einschliess-
lich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige oder unvollständige 
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden. Die Rüge der Unangemessenheit 
ist vorliegend ausgeschlossen (Art. 77 f. VRG). 
b)
In casu ist streitig, ob dem Beschwerdeführer eine Abgangsentschädigung zusteht. Der 
Beschwerdeführer ist der Ansicht, dass ihm eine entsprechende Entschädigung gestützt auf 
Art. 339b OR zustehe, da er bei der Universität in einem privatrechtlichen Verhältnis angestellt 
gewesen sei und dieses Anstellungsverhältnis auch mit der Änderung der gesetzlichen Bestim-
mungen zum Staatspersonal nicht gewechselt hätte. Die Universität und die Vorinstanz teilen zwar 
die Auffassung der anfänglich privatrechtlichen Anstellung (vgl. Bemerkungen der Universität vom 
13. März 2014 zur Beschwerde an die Vorinstanz, Ziff. 5, S. 2), sind jedoch der Auffassung, dass 
das Arbeitsverhältnis später in ein öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis umgewandelt und der 
Anspruch auf eine Abgangsentschädigung (für Personal im Stundenlohn) abgeschafft worden sei 
(vgl. Entscheid des Staatsrats vom 25. April 2016, Ziff. 2, S. 5 f. sowie Bemerkungen der Univer-
sität vom 13. März 2014 zur Beschwerde an die Vorinstanz, Ziff. 2, S. 3). Dazu bringt der Be-
schwerdeführer vor, es bestehe eine gesetzliche Lücke, die es mittels analoger Anwendung von 
Art. 339b OR zu schliessen gäbe (Beschwerde, Ziff. 3, S. 3). Die Vorinstanz gelangt hingegen zum 
Schluss, es liege keine gesetzliche Lücke vor (Entscheid des Staatsrats vom 25. April 2016,
Ziff. 3b, S. 6 f.)
Unstrittig ist, dass der Beschwerdeführer mit einem geringen Pensum von anfänglich vier Wochen-
stunden, ab dem Jahr 2000 noch für zwei Wochenstunden pro Semester, im Stundenlohn ange-


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stellt war. Die Parteien sind sich im Übrigen auch darüber einig, dass der Beschwerdeführer in 
keinem Moment seiner Anstellung bei der Universität durch diese einer Pensionskasse ange-
schlossen war. 
c)
Die gesetzliche Ausgangslage stellt sich wie folgt dar: Bei der erstmaligen Anstellung 
des Beschwerdeführers durch die Universität am 2. April 1980 waren die Statuten der Universität 
Freiburg vom 6. November 1956 (SGF 431.0.11) sowie das kantonale Gesetz über die Universität 
(UniG; SGF 431.0.1, in der Fassung vom 27. November 1970) bereits in Kraft. Beide Erlasse äus-
serten sich damals jedoch weder zur Anwendbarkeit der Bestimmungen des Staatspersonals auf 
das Personal der Universität noch zum Anstellungsverhältnis von B.________ mit geringem 
Pensum. Ebenfalls bereits in Kraft war das kantonale StPG (in der Fassung vom 22. Mai 1975). 
Art. 2 Abs. 2 des damaligen Gesetzes führte aus, dass
„Personen, die eine vorübergehende oder eine weniger als ein Halbamt umfassende Tätigkeit aus-
üben, als Aushilfen bezeichnet werden. Ihr Anstellungsverhältnis wird durch einen privatrechtlichen 
Vertrag geregelt.“
Das am 10. Juli 1985 erlassene kantonale Reglement für das Staatspersonal (StPR; 
SGF 122.70.11) hielt in Art. 1 i.V.m. Art. 5 fest, dass das Personal der Universität dem StPR unter-
steht. Hingegen führte Art. 2 Abs. 3 aus, dass
wer eine Funktion ausübt, die weniger als 50% einer vollamtlichen Funktion ausmacht, nicht dem ge-
nannten Gesetz (StPG) untersteht und stattdessen durch privatrechtlichen Vertrag angestellt wird 
(Hilfspersonal). 
Am 23. April 1991 erliess der Staatsrat erstmals ein kantonales Reglement über das Dienstver-
hältnis des Hilfspersonals und des vorübergehend angestellten Personals (HPR; SGF 122.70.42). 
Dieses Reglement stützte sich im Wesentlichen auf die Vorschriften des Obligationenrechts, 
obschon die damit geregelten Dienstverhältnisse juristisch gesehen öffentlich-rechtlich waren (vgl. 
Botschaft des Staatsrats vom 28. November 2000 zum Entwurf des StPG, Ziff. II/4.1, S. 8). Art. 18 
Abs. 1 des genannten HPR lautete wie folgt:
„Der Mitarbeiter, der nicht bei der Pensionskasse des Staatspersonals versichert ist, hat Anspruch auf 
eine Abgangsentschädigung, wenn das Arbeitsverhältnis nach 20 oder mehr Jahren endet und der 
Mitarbeiter mindestens 50 Jahre alt ist.“
Per 1. Januar 2003 wurden sowohl das StPG als auch das StPR totalrevidiert. Um das Hauptziel 
der Revision zu erreichen (vgl. dazu Botschaft des Staatsrats vom 28. November 2000 zum Ent-
wurf des StPG, Ziff. II/1., S. 4 f.), wurde das öffentliche Dienstverhältnis vereinheitlicht. Aus diesem 
Grund wurde das HPR mit Inkrafttreten der neuen Bestimmungen weitestgehend aufgehoben. 
Dies wurde so in Art. 156 Abs. 2 Bst. a StPR vorgesehen. 
Gemäss Art. 157 StPR trat das StPR grundsätzlich am 1. Januar 2003 in Kraft. Jedoch sah die 
genannte Bestimmung Ausnahmen vor: Die Art. 36 sowie 76–157 sollten erst am 1. Januar 2004 in 
Kraft treten. Somit wurde auch das HPR durch Art. 156 Abs. 2 Bst a StPR erst ab 1. Januar 2004 
vollständig aufgehoben. Die vom 1. Januar bis 31. Dezember 2003 geltenden Schlussbestimmun-
gen des StPR sahen deshalb in Art. 131 Abs. 2 noch vor, dass das HPR noch nicht gänzlich, son-
dern mit Ausnahme der Artikel 14 –18, 21, 24, 25 Abs. 2 und 33, aufgehoben wird. 


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Im Zeitpunkt der Auflösung des Arbeitsverhältnisses des Beschwerdeführers im Jahr 2013 infolge 
Pensionierung war das HPR gestützt auf Art. 156 Abs. 2 Bst. a des damals geltenden StPR (in der 
Fassung vom 1. Januar bis 31. Dezember 2013) vollständig ausser Kraft gesetzt.
3.
a)
Der Arbeitsvertrag ist grundsätzlich in Art. 319 ff. OR geregelt. Art. 342 Abs. 1 OR behält 
dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden jedoch vor, das öffentlich-rechtliche Arbeitsverhält-
nis zu regulieren. 
Bei der Zuordnung der Arbeitsverhältnisse von Staatsangestellten gibt die herrschende Lehre 
grundsätzlich dem öffentlichen Recht den Vorrang. Eine Minderheit der Lehre vertritt sogar die 
Ansicht, dass es dem Staat gar nicht erlaubt sei, für solche Rechtsverhältnisse das Privatrecht zu 
wählen (vgl. die entsprechenden Hinweise bei TANQUEREL, Droit public et droit privé: unité et 
diversité du statut de la fonction publique, in TANQUEREL/BELLANGER, Les réformes de la fonction 
publique, 2012, S. 69 f.; BGE 142 II 154 E. 5.2; Urteil BGer 8C_227/2014 vom 18. Februar 2015 
E. 4.2.2). Ein Teil der Lehre ist ausserdem der Meinung, dass das entscheidende Kriterium für die 
Zuordnung zum öffentlichen Recht der öffentlich-rechtliche Charakter des Arbeitgebers ist. 
Dadurch ist er an rechtsstaatliches Handeln gebunden und ist nie auf gleicher Ebene wie seine 
Angestellten (TANQUEREL, S. 73 f. mit weiteren Hinweisen).
Auch gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung werden Beamte bzw. Angestellte im öffentli-
chen Dienst im Wesentlichen auf der Grundlage von öffentlichem Recht angestellt. Das Bundesge-
richt hält dennoch fest, dass nicht generell ausgeschlossen ist, bei Rechtsverhältnissen mit 
Staatsangestellten auf das Privatrecht zurückzukommen (Urteil BGer 8C_227/2014 vom 
18. Februar 2015 E. 4.2). Ob die Kantone Rechtsverhältnisse mit ihren Angestellten jedoch 
durchwegs dem Privatrecht unterstellen können, wird vom Bundesgericht offen gelassen. Die Zu-
ordnung zum Privatrecht muss jedoch in jedem Fall auf einer klaren und unmissverständlichen 
Regelung des kantonalen oder kommunalen Rechts beruhen (Urteil BGer 8C_227/2014 E. 4.2.3; 
BGE 118 II 213 E. 3; Urteil KG FR 1A 03 45 vom 4. April 2007 E. 1c).
Im Übrigen hält das Bundesgericht fest, dass bei der Frage, ob ein Arbeitsverhältnis dem privat- 
oder öffentlich-rechtlichen Bereich zuzuordnen ist, die Rechtsform, in die die Parteien das Verhält-
nis gekleidet haben bzw. die Bezeichnung, die sie dafür gewählt haben, keine entscheidende Rolle 
spielt. Ausschlaggebendes Kriterium ist die Natur der Anstellung bzw. der Inhalt des Rechtsver-
hältnisses, welches die Parteien verbindet. Ein Vertrag wird grundsätzlich u.a. dann dem öffentli-
chen Recht zugeordnet, wenn er direkt die Erfüllung einer öffentlichen bzw. staatlichen Aufgabe 
zum Inhalt hat oder an der Erfüllung der Aufgabe ein öffentliches Interesse besteht (BGE 142 II 
154 E. 5.2; 128 III 250 E. 2b; Urteil BGer 8C_227/2014 vom 18. Februar 2015 E. 4.2.3; Urteil KG 
FR 1A 03 45 vom 4. April 2007 E. 1b).
Zusammengefasst ergibt sich also, dass ein Arbeitsverhältnis mit einem öffentlich-rechtlichen Ar-
beitgeber in der Regel (jedenfalls) dann dem öffentlichen Recht untersteht, wenn es staatliche 
Aufgaben zum Gegenstand hat. Nur in seltenen Fällen, namentlich bei Verträgen mit kurzer Dauer 
bzw. für die Vornahme bestimmter Aufgaben kann das Anstellungsverhältnis dem Privatrecht un-
terstellt werden. In solchen Fällen bedarf es jedoch einer expliziten gesetzlichen Grundlage (Urteil 
BGer 8C_227/2014 vom 18. Februar 2015 E. 4.2.3; Urteil KG FR 1A 03 45 vom 4. April 2007 E. 1c 
mit weiteren Hinweisen; TANQUEREL, S. 71 f. mit Hinweisen auf die übrige kantonale Rechtspre-
chung). 


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b)
Um feststellen zu können, ob dem Beschwerdeführer gestützt auf Art. 339b OR ein An-
spruch auf Abgangsentschädigung zukommt, muss in einem ersten Schritt dessen Arbeitsverhält-
nis zur Universität mit Hilfe der vom Bundesgericht und der Lehre festgelegten Kriterien qualifiziert 
werden. 
aa) Der Beschwerdeführer bringt in seiner Beschwerde vom 24. Mai 2016 ohne 
eingehende Begründung vor, sein Anstellungsverhältnis sei − entgegen der Auffassung im 
angefochtenen Entscheid − privatrechtlicher Natur. Diese Auffassung stützt er einerseits auf Art. 3 
Abs. 4 StPG, wonach Mitarbeiter im Stundenlohn durchaus abweichenden Bestimmungen 
unterstellt werden könnten, insbesondere in Ausnahmefällen auch dem Privatrecht. Andererseits 
führt er vor der Vorinstanz auch aus, der privatrechtliche Charakter sei aufgrund einer 
„Statusmeldung“ des Personalamts des Staates Freiburg vom 25. Januar 1982 aktenmässig belegt 
(vgl. Beilage 5 der Beschwerde vom 7. Februar 2014). Schliesslich bringt er mehrfach sinngemäss 
vor, es müsse von einem privatrechtlichen Arbeitsverhältnis ausgegangen werden aufgrund der 
Tatsache, dass er nie einer staatlichen Pensionskasse angeschlossen wurde, was spätestens mit 
der allfälligen Umwandung des Arbeitsverhältnis infolge der Revision des StPG und der StPR 
notwendig gewesen wäre. 
bb) Den Ausführungen des Beschwerdeführers kann insoweit gefolgt werden, als das 
geringe Pensum von vier bzw. zwei Wochenstunden offensichtlich einer Nebentätigkeit entspricht; 
dies insbesondere auch, weil sich aus den Akten ergibt, dass der Beschwerdeführer während der 
ganzen Dauer der Anstellung hauptberuflich als E.________ tätig war. Für die Anstellung mittels 
privatrechtlichen Vertrags spricht im Übrigen auch, dass der Beschwerdeführer an der Universität 
anfänglich einzig für das Sommersemester 1980 angestellt war. Wie sich den Akten entnehmen 
lässt, war er auch in den auf das Sommersemester 1980 folgenden Jahren in gleichem Umfang 
(bzw. ab dem Jahr 2000 für zwei Wochenstunden) für die Universität tätig. Allerdings verlor das 
Anstellungsverhältnis durch die jeweils stillschweigende Verlängerung während gut 20 Jahren den 
für die Qualifizierung als Aushilfe wesentlichen, vorübergehenden Charakter. Auch bestand zwar 
im Jahr 1980 eine entsprechende formell-gesetzliche Grundlage für eine privatrechtliche Anstel-
lung (vgl. Art. 2 Abs. 2 StPG vom 22. Mai 1975, oben E. 2c). Vor diesem Hintergrund kann eine 
(anfängliche) privatrechtliche Anstellung nicht ohne weiteres ausgeschlossen werden. Indes hätte 
es für ein allfälliges privatrechtliches Anstellungsverhältnis mit der Einführung des HPR, spätes-
tens jedoch mit der Totalrevision des StPG und der StPR im Jahr 2003 bzw. 2004, an der vom 
Bundesgericht zwingend vorausgesetzten formell-gesetzlichen Grundlage gefehlt. 
cc) Für die Unterstellung des Anstellungsverhältnisses unter das öffentliche Recht 
spricht vorliegend jedoch insbesondere der Inhalt des Rechtsverhältnisses: Der Beschwerdeführer 
wurde zu einer Lehrtätigkeit an der Universität verpflichtet. Dabei musste er Vorlesungen 
vorbereiten und durchführen sowie Prüfungen abnehmen. Da das Bildungswesen in der Schweiz 
Staatsaufgabe ist (Art. 61a BV), handelt es sich bei der Lehrtätigkeit des Beschwerdeführers 
eindeutig um eine staatliche Aufgabe, an der im Übrigen ein grosses öffentliches Interesse 
besteht. 
dd) Folgt man einem Teil der Lehre, so müsste die Anstellung ausserdem schon 
deshalb dem öffentlichen Recht zugeordnet werden, weil es sich bei der Universität als 
Arbeitgeberin gemäss Art. 3 Abs. 1 UniG um eine juristische Person des öffentlichen Rechts 
handelt. 


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ee) Weiter spricht für die Zuordnung des Anstellungsverhältnisses zum öffentlichen 
Recht vorliegend einerseits die erstmalige Anstellung des Beschwerdeführers per „designation“ 
(Schreiben vom 2. April 1980, Beilage 3 der Beschwerde an den Staatsrat vom 7. Februar 2014). 
Ein (zweiseitiger) privatrechtlicher Vertrag wäre in der Regel von beiden Parteien zu 
unterzeichnen, was beim genannten Schreiben nicht der Fall war. Stattdessen kommt der 
„designation“ eher der Charakter einer (öffentlich-rechtlichen) „Ernennung“ zu. Gegen die 
Zuordnung des Anstellungsvertrags zum Privatrecht (und gegen den guten Glauben des 
Beschwerdeführers, vgl. dazu E. 3c) spricht andererseits auch die Tatsache, dass dem 
Beschwerdeführer, nachdem dieser um eine höhere Einstufung (Tarif „03“ statt „02“) ersuchte, 
mitgeteilt wurde, dass dazu grundsätzlich ein ausreichend begründeter Antrag zuhanden des 
Rektorats benötigt werde (vgl. Antwortschreiben der Universität vom 26. November 1993, in den 
Akten). Daraus kann gefolgt werden, dass die Parteien schon damals eher in einem hierarchischen 
Verhältnis zueinander standen, im Gegensatz zu privatrechtlichen Vertragsparteien, die sich 
grundsätzlich auf gleicher Ebene begegnen. 
ff)
Soweit 
sich 
ferner 
der 
Beschwerdeführer 
für 
die 
Zuordnung 
des 
Anstellungsverhältnisses zum Privatrecht in erster Linie auf die „Statusmeldungen“ abstützt, 
verkennt er, dass der Bezeichnung des Vertragsverhältnisses durch die Parteien keine 
entscheidende Rolle zukommt, insbesondere dann, wenn sich diese vom Vertragsinhalt 
unterscheidet. Aus der eher informellen Bekanntgabe des „Stands der Anstellungsbedingungen“ 
mittels dieser „Statusmeldungen“ kann zudem kein bindender Charakter hergeleitet werden. Die 
jährliche Bekanntgabe hatte einzig deklaratorische Bedeutung. Die in den Akten befindlichen 
„Statusmeldungen“ sind im Übrigen in sich nicht wirklich stimmig: Die „Statusmeldung“ vom 
18. Juni 1990 hält fest, dass es sich beim Arbeitsvertrag zwischen der Universität und dem 
Beschwerdeführer nach dessen Nominierung zum Titularprofessor um einen öffentlich-rechtlichen 
Arbeitsvertrag handelt („contrat de droit public“). Die Meldung vom 2. November 1993 hingegen 
führt wieder ein privatrechtliches Arbeitsverhältnis auf. 
 
gg) Entgegen den Ausführungen des Beschwerdeführers (Beschwerde, Ziff. 2, S. 3) 
kann sodann aus der Tatsache, wonach der Beschwerdeführer im Zeitpunkt der Revision im Jahr 
2003 bzw. 2004 nicht automatisch in eine Pensionskasse aufgenommen wurde bzw. nicht auf 
einen entsprechenden Betritt hingewiesen wurde, nicht hergeleitet werden, dass es sich deshalb 
um ein privatrechtliches Anstellungsverhältnis handelt. Denn trotz der Idee des Gesetzgebers – 
alle Angestellten unabhängig von den konkreten Anstellungsmodalitäten zukünftig gleich zu 
behandeln – waren gemäss dem kantonalen Gesetz vom 29. September 1993 über die 
Pensionskasse des Staatspersonals (PKG; SGF 122.73.1) nach wie vor nicht alle Angestellten bei 
der staatlichen Pensionskasse versichert. Gemäss Art. 4 Abs. 1 Bst. c des genannten Gesetzes (in 
der Fassung vom 1. Januar 2003 bis 31. Dezember 2004) waren „Arbeitnehmer, die beim 
Arbeitgeber nebenberuflich tätig sind und bereits für eine hauptberufliche Tätigkeit bei einem 
anderen Arbeitgeber obligatorisch gemäss BVG versichert sind oder im Hauptberuf eine 
selbständige Erwerbstätigkeit ausüben“ nach wie vor nicht versichert. Wie bereits dargelegt, war 
der Beschwerdeführer hauptberuflich als E.________ tätig, weshalb sich die Nichtaufnahme in die 
Pensionskasse nach der erwähnten gesetzlichen Regelung ohne weiteres rechtfertigt und auf die 
Zuordnung seines Anstellungsverhältnisses keinen Einfluss hat. Dies ergibt sich im Übrigen auch 
gestützt auf Bundesrecht (vgl. Art. 2 Abs. 2 des Bundesgesetz vom 25. Juni 1982 über die 
berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge [BVG, SR 831.40] i.V.m. Art. 1 Abs. 1 


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Bst. c der zugehörigen Verordnung vom 18. April 1984 [BVV 2, SR 831.441.1], jeweils in der 
Fassung vom 10. Dezember 2002). 
c)
Gestützt auf diese Ausführungen und unter Abwägung der genannten Kriterien gelangt 
das Kantonsgericht zum Schluss, dass die Universität – obwohl auch diese von einer anfänglich 
privatrechtlichen Anstellung ausgeht – den Beschwerdeführer während seiner gesamten Anstel-
lung faktisch wie einen Angestellten des öffentlichen Dienstes behandelt hat. Da sein Arbeitsver-
hältnis von Anfang an klar eine öffentliche Aufgabe zum Gegenstand hatte, muss gestützt auf die 
bundesgerichtliche Rechtsprechung und den überwiegenden Teil der Lehre davon ausgegangen 
werden, dass es sich bei der über 30-jährigen Tätigkeit des Beschwerdeführers insgesamt um eine 
öffentlich-rechtliche Anstellung handelte.
Ob der Wechsel von einer privatrechtlichen zu einer öffentlich-rechtlichen Anstellung einseitig ver-
fügt werden kann oder ob es – wie vom Beschwerdeführer dargelegt – einer Kündigung bedarf, 
kann gestützt auf die obigen Erwägungen offen gelassen werden. Dennoch sei kurz erwähnt, dass 
ein privatrechtliches Arbeitsverhältnis durchaus formlos gekündigt werden kann (Art. 335 OR). 
Sofern der Beschwerdeführer – wie von ihm vorgebracht – tatsächlich nicht über die Änderung der 
kantonalen Personalgesetzgebung informiert wurde, wäre dies zwar unglücklich, berechtigt ihn 
hingegen nicht dazu, daraus Ansprüche abzuleiten, da der Information einzig deklaratorische Wir-
kung zukam. Schliesslich hatte der Beschwerdeführer, wie die Vorinstanz zu Recht in Erwägung 
zieht, mehrere Gelegenheiten über die Neuerungen informiert zu werden. Dies speziell auch auf-
grund seiner Tätigkeit als B.________ an der C.________ Fakultät der Universität (vgl. dazu 
Ausführungen der Vorinstanz im Entscheid vom 25. April 2016). Gleiches gilt auch für die vom Be-
schwerdeführer vorgetragene angeblich nicht durchgeführte Bewertung seiner Leistung nach Art. 
145 Abs. 1 StPR: Die Durchführung einer solchen Bewertung hat keine konstitutive Bedeutung für 
die offizielle Anerkennung als Mitarbeiter des öffentlichen Dienstes. 
Auch soweit der Beschwerdeführer vorbringt, er hätte mangels Anschluss an die staatliche Pen-
sionskasse im guten Glauben davon ausgehen können, dass sein Anstellungsverhältnis nach wie 
vor dem Privatrecht unterstehe (Beschwerde, Ziff. 2, S. 3), und er daraus entsprechende Rechts-
wirkungen aus dem Vertrauensgrundsatz ableiten möchte, kann ihm nicht gefolgt werden. Spä-
testens mit Zustellung der Anstellungsverfügung vom 28. Juli 2000 (für die vom Beschwerdeführer 
gewünschte Reduktion seines Pensums auf zwei Wochenstunden) war der behauptete gute 
Glaube gebrochen. Denn auch wenn der Beschwerdeführer diese Verfügung aufgrund stillschwei-
gender Verlängerung des bestehenden Arbeitsverhältnisses (vgl. dazu Schreiben vom 
17. Oktober 2000 der Universität) nicht gegengezeichnet hat, wurde darin ausdrücklich auf das 
HPR und auf die Statuten der Universität Freiburg vom 20. Mai 1986 verwiesen. Somit hatte er 
spätestens ab diesem Zeitpunkt Kenntnis davon, dass die Universität in seinem Fall von einem 
öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnis ausgeht. Obwohl er die behauptete Unstimmigkeit in Bezug 
auf die Rechtsgrundlage der Anstellung bereits in diesem Zusammenhang hätte feststellen können 
(und als E.________ auch hätte müssen), hat er dieser nie widersprochen. 
Aus den Erwägungen folgt zusammenfassend, dass das Anstellungsverhältnis des Beschwerde-
führers von Anfang an und insbesondere auch im entscheidenden Zeitpunkt seiner Pensionierung 
dem öffentlichen Recht unterstand und der Beschwerdeführer nicht gutgläubig vom Gegenteil aus-
gehen durfte. Die Rüge, wonach ihm gestützt auf Art. 339b OR eine Abgangsentschädigung zu-
steht, ist demzufolge abzuweisen. 


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4.
a)
Der Beschwerdeführer bringt für den Fall, dass die Anstellung entgegen seiner Auffas-
sung dem öffentlichen Recht zugeordnet würde, in einem zweiten Punkt vor, dass die neuen 
Bestimmungen zum Staatspersonal (ab 2003 bzw. 2004) hinsichtlich der Abgangsentschädigung 
eine Gesetzeslücke aufweisen würden, da sie keine dem Art. 18 HPR entsprechende Bestimmung 
mehr vorsehen. Diese Lücke sei in analoger Anwendung von Art. 339b OR zu schliessen (Be-
schwerde, Ziff. 3, S. 3). Dazu führt er aus, es sei eine durch nichts belegte Behauptung, wenn die 
Vorinstanz in ihrem Entscheid zur Auffassung gelange, dass der Gesetzgeber nach Aufhebung 
des HPR vom 23. April 1991 bewusst keine Regelung bezüglich Abgangsentschädigung treffen 
wollte. Im Gegenteil sei davon auszugehen, dass der Gesetzgeber schlicht vergessen habe, eine 
Regelung zur Abgangsentschädigung zu treffen für diejenigen Mitarbeiter, die nicht in die Pen-
sionskasse aufgenommen wurden und aufgrund der bisherigen privatrechtlichen Regelung An-
spruch auf eine Abgangsentschädigung hatten. Ein Ausschluss dieser Mitarbeiter von Pensions-
kasse und Abgangsentschädigung sei willkürlich.
b)
Die Vorinstanz führt dazu aus, dass die ab 2003 geltende Gesetzgebung über das 
Staatspersonal ausser der hier nicht wesentlichen Bestimmung über die Abgangsentschädigung 
bei Stellenaufhebung (Art. 47 Abs. 4 StPG) keine weiteren Bestimmungen zur Abgangsentschädi-
gung enthalten würde und diesbezüglich auch nicht auf Bestimmungen des Privatrechts verweise. 
Hätte der Gesetzgeber eine solche Entschädigung auch unter neuem Recht beibehalten wollen, 
hätten entsprechende abweichende Bestimmungen in den Ausführungsreglementen geschaffen 
werden müssen. Das sei bewusst nicht der Fall gewesen. Der Gesetzgeber habe klar beabsichtigt, 
alle Mitarbeiter des Staates einander gleichzustellen, ausser wenn die Umstände Abweichungen 
rechtfertigen würden. Die Vorinstanz gelangt deshalb zum Schluss, dass das geltende Recht in 
Bezug auf eine Abgangsentschädigung für Mitarbeiter, die der Pensionskasse nicht angeschlos-
sen sind, nicht lückenhaft sei. 
c) 
Den Ausführungen der Vorinstanz ist beizupflichten. Bei der strittigen Nichtregelung der 
Abgangsentschädigung handelt es sich um ein qualifiziertes Schweigen des Gesetzgebers und 
nicht um eine Gesetzeslücke, die es in Anwendung von privatrechtlichen Bestimmungen zu 
schliessen gälte. Obwohl der Botschaft zur Gesetzesrevision diesbezüglich keine weiterführenden 
Angaben entnommen werden können (Beschwerde, Ziff. 5/17., S. 4), lässt sich diese Feststellung 
entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers dennoch belegen. So zeigt doch der Umstand, 
dass es eine entsprechende Regelung zur Abgangsentschädigung bei Stellenaufhebung gibt, auf, 
dass die Abgangsentschädigung im Zusammenhang mit der Schaffung der neuen Bestimmungen 
durchaus thematisiert wurde. Entscheidendes Kriterium für das qualifizierte Schweigen des 
Gesetzgebers ist im vorliegenden Fall allerdings die Übergangsbestimmung von Art. 131 Abs. 2 
des vom 1. Januar 2003 bis 31. Dezember 2003 geltenden StPR (vgl. E. 2c). Darin wird ausdrück-
lich darauf hingewiesen, dass u.a. der damalige Art. 18 (Regelung der Abgangsentschädigung) 
noch nicht aufgehoben wird. Erst mit der neuen Bestimmung von Art. 156 Abs. 2 Bst. a, die erst ab 
dem 1. Januar 2004 in Kraft trat (vgl. Art. 157 StPR) wurde das HPR vollständig abgeschafft.
Aus dem Beibehalten der genannten Bestimmung während rund eines Jahres folgt, dass der Ge-
setzgeber sich bewusst dafür entschieden hat, Angestellten, die nicht der Pensionskasse ange-
schlossen waren, nach Ablauf dieser „Übergangsfrist“ keine Abgangsentschädigungen mehr zu-
kommen zu lassen. 
Mangels gesetzlicher Lücke erübrigen sich weitere Ausführungen zur analogen Anwendbarkeit von 
Art. 339b OR im vorliegenden Fall. Die Rüge, wonach dem Beschwerdeführer in Schliessung einer 


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gesetzlichen Lücke gestützt auf Art. 339b OR (analog) eine Abgangsentschädigung zusteht, ist 
unbegründet und somit abzuweisen. 
5.
a)
Der Beschwerdeführer rügt schliesslich, mit dem Entstehen eines Rechtsanspruches auf 
Abgangsentschädigung habe er eine eigentumsähnliche Rechtsposition erworben, die als wohl-
erworbenes Recht zu qualifizieren sei und an die der Gesetzgeber gebunden sei (Beschwerde, 
Ziff. 5/21., S. 5). Wohlerworbene Rechte könnten nur mit gesetzlicher Grundlage und im öffentli-
chen Interesse eingeschränkt bzw. entzogen werden (Ziff. 5/22). Der Entzug eines derartigen 
wohlerworbenen Rechts stehe der unmittelbar aus Art. 9 BV herzuleitenden Verfassungsgarantie 
von Treu und Glauben entgegen (Ziff. 5/23). Auch verstosse es gegen das Gebot der Gleichbe-
handlung und somit gegen das Willkürverbot gemäss Art. 9 BV, dass Mitarbeiter, die sich nicht 
dem Vorsorgewerk anschliessen konnten, ihres Anspruches auf eine Abgangsentschädigung ver-
lustig gingen, während fast alle übrigen Mitarbeiter Leistungen aus der Pensionskasse erhalten 
würden. 
b)
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts stellen finanzielle Ansprüche von öffentli-
chen Angestellten in der Regel keine wohlerworbenen Rechte dar. Das öffentlich-rechtliche 
Dienstverhältnis ist durch die jeweilige Gesetzgebung bestimmt und macht deshalb, auch was 
seine vermögensrechtliche Seite betrifft, die Entwicklung mit, welche die Gesetzgebung erfährt. 
Besoldungs- und Pensionsansprüche können nur dann als wohlerworbene Rechte eingestuft wer-
den, wenn das Gesetz die entsprechenden Beziehungen ein für alle Mal festlegt und von den Ein-
wirkungen der gesetzlichen Entwicklung ausnimmt oder wenn bestimmte, mit einem einzelnen 
Anstellungsverhältnis verbundene Zusicherungen abgegeben worden sind (BGE 134 I 23 E. 7; 118 
Ia 245 E. 5b). Dies ist beispielsweise der Fall, wenn das Gesetz die Pensionsansprüche der Be-
amten dem Betrag nach als unabänderlich bezeichnet oder vorsieht, dass Änderungen der Pensi-
onsordnung nur für später eintretende Beamte wirksam werden sollen (BGE 106 Ia 163 E. 1a mit 
Verweis auf BGE 67 I 177). Soweit es sich bei vermögensrechtlichen Ansprüchen von Beamten 
nicht um wohlerworbene Rechte handelt, sind sie gegenüber Anordnungen des Gesetzgebers nur 
nach Massgabe des Willkürverbots und des Gebots der Rechtsgleichheit geschützt (BGE 134 I 23 
E. 7).
c)
Bei der Abgangsentschädigung nach Art. 18 HPR, woraus der Beschwerdeführer sein 
wohlerworbenes Recht ableitet, handelt es sich um einen mit einem Pensionsanspruch vergleich-
baren finanziellen Anspruch. Denn gemäss dem Wortlaut sollen nur Angestellte davon profitieren 
können, deren Vorsorge nicht über andere Mittel, namentlich durch die Pensionskasse, gewähr-
leistet wurde. Ausserdem setzte Art. 18 voraus, dass der Berechtigte mindestens 50 Jahre alt ist, 
was zur Folge hat, dass er bei einem allfällig neuen Arbeitgeber keine ausreichende Vorsorge 
mehr aufbauen könnte. Dieser Bestimmung und auch dem übrigen HPR lässt sich an keiner Stelle 
entnehmen, dass der Gesetzgeber die Abgangsentschädigung von den Einwirkungen der gesetzli-
chen Entwicklung hätte ausnehmen wollen. Schliesslich ist aus den Akten nicht ersichtlich, dass 
die Universität dem Beschwerdeführer Zusicherungen betreffend Abgangsentschädigung gemacht 
hätte. Der Beschwerdeführer bringt dies auch nicht vor. Beim aus Art. 18 des HPR vom 
23. April 1991 hergeleiteten Rechtsanspruch handelt es sich somit entgegen dem Vorbringen des 
Beschwerdeführers nicht um ein wohlerworbenes Recht. Die Gesetzesänderung bzw. die Abschaf-
fung der genannten Bestimmung ist deshalb grundsätzlich zulässig und ist einzig im Rahmen der 
allgemeinen Schranken des Willkür- und Gleichbehandlungsgebots zu überprüfen.


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d)
Gemäss konstanter bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist ein Erlass „willkürlich im 
Sinne von Art. 9 BV, wenn er sich nicht auf ernsthafte sachliche Gründe stützen lässt oder sinn- 
und zwecklos ist“ (KIENER/KÄLIN, Grundrechte, 2007, § 31 Ziff. 3 mit Verweis auf BGE 131 I 1 
E. 4.2; 131 I 313 E. 3.2). 
Bei der Abschaffung eines Gesetzes lassen sich Ungleichheiten kaum vermeiden. Damit von einer 
willkürlichen Regelung gesprochen werden kann, muss diese jedoch eine grobe Ungerechtigkeit 
bewirken (KIENER/KÄLIN, a.a.O.). Dies ist bei der vorliegenden Abschaffung der Abgangsentschä-
digung nicht der Fall. Die neue Auffassung des Gesetzgebers bezüglich der Abgangsentschädi-
gungen ist vorliegend gerade deshalb sachlich begründet, weil der Gesetzgeber mit der Revision 
des StPG und des StPR zukünftige Ungleichheiten in personalrechtlichen Belangen vermeiden 
bzw. abschaffen wollte. Die in der Botschaft genannten generellen Ziele der Totalrevision sind 
nachvollziehbar und keinesfalls sinn- oder zwecklos. Eine allfällige Ungerechtigkeit wird zudem 
dadurch vermindert, dass durch die Beibehaltung von Art. 18 HPR während rund eines Jahres die 
negativen Auswirkungen der Gesetzesänderung abgeschwächt wurden (Art. 131 Abs. 2 StPR in 
der Fassung vom 1. Januar bis 31. Dezember 2003, vgl. dazu auch E. 2c). Schliesslich muss be-
rücksichtigt werden, dass der Beschwerdeführer nicht „andere Teil- und Vollzeit-Mitarbeiter“ (Be-
schwerde, Ziff. 5/25., S. 5 f.) mit im Stundenlohn angestelltem Personal vergleichen kann, denn 
eine ungleiche Behandlung rechtfertigt sich in solchen Fällen schon aufgrund der ungleichen Aus-
gangslage. Der Beschwerdeführer verkennt zudem, dass Letztere bereits vor Abschaffung der 
Abgangsentschädigung dafür zu sorgen hatten, dass ihre (ausreichende) Altersvorsorge ander-
wärtig abgesichert ist. Denn schon mit der damaligen Regelung wurde vom Gesetzgeber nicht 
beabsichtigt, die vollständigen Leistungen einer Pensionskasse mittels Abgangsentschädigung 
ersetzen zu können. Dies zeigt sich an der Festsetzung eines Maximalbetrages von höchstens 
dem achtfachen Monatslohn (Art. 18 Abs. 2 HPR). Diese Überlegung hat sich auch mit Abschaf-
fung der genannten Bestimmung nicht geändert. Dass der Beschwerdeführer unbestrittenermas-
sen nie in eine Pensionskasse aufgenommen wurde, obwohl mittels der neuen Bestimmungen 
zum Staatspersonal eine gewisse Gleichheit des Personals angestrebt wurde, ist im Übrigen auch 
gesetzlich begründet (vgl. dazu die Erwägungen unter E. 3b/gg). Anderen Mitarbeitern, die im 
Stundenlohn angestellt waren, wäre es in der vorliegenden Situation ausserdem gleich ergangen, 
wenn sie die Voraussetzungen für den obligatorischen Anschluss an die Pensionskasse nicht er-
füllt hätten (zu geringer Jahresgehalt, selbständige Tätigkeit etc.) Von einer ungleichen Behand-
lung kann hier folglich nicht die Rede sein. Die Abschaffung einer solchen Regelung verstösst so-
mit nicht gegen das Willkürverbot bzw. den Gleichbehandlungsgrundsatz. Die Rüge des Be-
schwerdeführers ist auch in diesem Punkt abzuweisen.
6.
Im Ergebnis ist damit festzustellen, dass das Anstellungsverhältnis des Beschwerdeführers 
dem öffentlichen Recht unterstand und auch für eine Lückenfüllung unter analoger Anwendung 
von Art. 339b OR mangels gesetzlicher Lücke im StPG bzw. StPR kein Anlass besteht. Die Be-
schwerde ist damit abzuweisen und der Entscheid der Vorinstanz ist zu bestätigen. 
7.
a)
Die Verfahrenskosten sind dem Verfahrensausgang entsprechend dem Beschwerdefüh-
rer aufzuerlegen (Art. 131 Abs. 1 VRG; Art. 2 und 2 des kantonalen Tarifs vom 17. Dezember 1991 
der Verfahrenskosten und Entschädigungen in der Verwaltungsjustiz [TarifVJ; SGF 150.12]) und 
werden mit dem Kostenvorschuss verrechnet. Der Saldo von CHF 1'500.- ist dem Beschwerdefüh-
rer zurückzuerstatten. 
b)
Eine Parteientschädigung ist nicht geschuldet (Art. 137 und Art. 139 VRG). 


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Der Hof erkennt:
I.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Der Entscheid des Staatsrats vom 25. April 2016 wird bestätigt.
II.
Die Verfahrenskosten von CHF 1'500.- werden dem Beschwerdeführer auferlegt und mit 
dem Kostenvorschuss verrechnet. Der Saldo von CHF 1'500.- wird dem Beschwerdeführer 
zurückerstattet. 
III.
Es wird keine Parteientschädigung gesprochen.
IV.
Zustellung.
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen ab Zustellung Beschwerde beim Bundesgericht 
eingereicht werden. Gegen die Festsetzung der Höhe der Verfahrenskosten ist innert 30 Tagen die 
Einsprache an die Behörde, die entschieden hat, zulässig, sofern nur dieser Teil des Entscheides 
angefochten wird (Art. 148 VRG).
Freiburg, 26. Januar 2017/jko
Präsidentin
Gerichtsschreiberin