fr_gerichte · 602 2016 120 · 2017-02-23 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2016 120
Arrêt du 23 février 2017
IIe Cour administrative
Composition
Président:
Christian Pfammatter 
Juges:
Johannes Frölicher, Dominique Gross 
Greffière-rapporteure:
Vanessa Thalmann 
Parties
A.________ 
ET 
B.________, 
recourants, 
représentés 
par 
Me Catherine de Preux, avocate
contre
PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA GRUYÈRE, autorité intimée
C.________, intimé, représenté par Me Constantin Ruffieux, avocat
Objet
Aménagement du territoire et constructions
Recours du 19 septembre 2016 contre la décision du 17 août 2016


Tribunal cantonal TC
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considérant en fait
A.
A.________ et B.________ sont propriétaires d’un rural sis sur l’article ddd du Registre 
foncier (RF) de la Commune de E.________, situé en zone de village selon le plan 
d’aménagement local (PAL).
B.
Le 17 juillet 2015, les précités ont obtenu un permis de construire de minime importance 
pour la réfection d’un soliveau, l’égalisation d’une tête de mur ouest de soutien dudit soliveau et 
l’aménagement d’une dalle bétonnée. Cette autorisation fixait comme condition que l’usage des 
machines installées dans les locaux était limité à des activités à des fins personnelles, à l’exclusion 
de tous travaux susceptibles de provoquer des nuisances pour le voisinage.
Par décision du 21 avril 2016, le Préfet du district de la Gruyère a rejeté le recours déposé par des 
voisins contre ce permis, lesquels se plaignaient de nuisances en lien avec l’utilisation de 
machines.
Par décision du même jour, le préfet a exigé la mise en conformité du changement d’affectation du 
rural, puisque celui-ci ne servait – selon lui – plus à des fins d’entrepôt, mais était utilisé comme 
atelier de menuiserie et de construction, impliquant l’utilisation récurrente de machines et d'outils 
de menuiserie. A titre de mesures de police, il a limité l’utilisation des machines et outils dans le 
rural, dans le cadre de la procédure de légalisation, aux horaires suivants: entre 8h et 12h et 14h 
et 19h du lundi au vendredi et de 8h à 12h et 14h à 16h le samedi, exception faite des jours fériés 
durant lesquels les travaux étaient interdits. 
Le 16 juin 2016, les propriétaires ont requis la reconsidération de la décision de légalisation du 
21 avril 2016, invoquant en substance que l’utilisation des machines et outils de menuiserie était 
justifiée par les travaux de rénovation entrepris et conformes au permis délivré. Le 17 juin 2016, le 
préfet a refusé d’entrer en matière sur cette demande.
Le 4 juillet 2016, une audience de conciliation entre les voisins et propriétaires a eu lieu par devant 
le Tribunal civil d’arrondissement de la Gruyère. Les parties ont convenu que les propriétaires 
s’engageaient à terminer les travaux relatifs au permis de construire au plus tard le 31 décembre 
2016, que pendant l’été 2016 – soit durant les mois de juillet et août 2016 – aucune machine ne 
serait utilisée et que, dès le mois de septembre 2016, les travaux reprendraient aux conditions 
d’ores et déjà énoncées par le préfet dans ses décisions des 21 avril et 17 juin 2016. Le 12 juillet 
2016, celui-ci a également refusé d'entrer en matière sur une seconde demande de 
reconsidération.
Par courrier du 20 juillet 2016, le préfet a constaté l’échec de la procédure de légalisation et a 
entamé la procédure de rétablissement de l’état de droit.
Invités à se déterminer, les propriétaires ont précisé, le 23 juillet 2016, que seuls les travaux 
autorisés par le permis de minime importance ont été entrepris, que rien n’a été aménagé pour un 
atelier dans la grange et que l’affectation du rural était inchangée. Ils ont également souligné qu’ils 
termineraient ce soliveau, aménageraient des étagères et y rangeraient leurs affaires d’ici au 
31 décembre 2016.


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C.
Le 17 août 2016, le préfet a décidé ce qui suit:
"Art. 1. Les travaux de rénovation et d’entretien du rural autorisés par le permis no fff doivent être terminés 
au plus tard le 31 décembre 2016. 
Art. 2.
L’utilisation des machines et outils dans le rural est autorisée jusqu’au 31 décembre 2016 et limitée 
aux horaires suivants : entre 8h et 12h et 14h et 19h du lundi au vendredi et de 8h à 12h et 14h à 
16h le samedi, exception faite des jours fériés durant lesquels les travaux sont interdits. 
Art. 3.
Dès le 1er janvier 2017, aucun travaux ni aucune utilisation de machines et outils, même à titre de 
loisirs, ne sera entrepris dans le rural, dont l’affectation demeure celle d’un entrepôt. 
Art. 4.
La présente décision est assortie de la menace des sanctions pénales prévues à l’art. 292 CP 
(insoumission à une décision de l’autorité). 
Art. 5.
Un émolument de CHF 200.- est perçu pour la présente décision (art. 130 al. 1 CPJA)."
Le préfet a retenu que les propriétaires avaient transformé le rural en atelier de menuiserie, 
affectation qui n’a pas pu être légalisée.
D.
Par mémoire du 19 septembre 2016, les propriétaires ont recouru contre cette décision 
auprès du Tribunal cantonal, en concluant – sous suite de frais et dépens – à l’annulation du ch. 3 
de ladite décision. 
A l'appui de leur conclusion, les recourants soulignent que, dans sa décision, le préfet a omis 
d’indiquer en quoi l’utilisation de machines et d’outils dans le rural pour des activités de loisirs 
aurait pour conséquence un changement d’affectation du rural. Ils soutiennent que l’interdiction 
d’utiliser des machines à titre de loisirs est disproportionnée. Ils estiment qu’on ne peut pas les 
obliger à n’utiliser leur immeuble qu’à titre d’entrepôt, alors que le Registre foncier ne prévoit pas 
une telle affectation. Ils relèvent que le qualificatif d’entrepôt ne ressort que des écritures de la 
préfecture, alors que la réelle affectation du bâtiment est celle de rural. Ils sont d'avis que 
l’interdiction est disproportionnée, dès lors que les nuisances actuellement constatées sont en lien 
avec la rénovation qui se terminera fin 2016. Ils rappellent que l’objet de la présente décision est 
un rural et soulignent que ce type de bâtiment sert en principe d’entrepôt, mais également d’atelier 
pour des travaux et réparations minimes et du bricolage, effectués à titre personnel. Ils expliquent 
de plus que leur maison est chauffée au bois et qu'ils ont donc notamment besoin du rural pour 
préparer et stocker le bois de feu, ce qui ne constitue pas une utilisation déraisonnable de leur 
rural. Les recourants reprochent enfin au préfet d'avoir violé leur droit d'être entendus en refusant 
de procéder à une inspection des lieux.
E.
Dans son courrier du 18 octobre 2016, le préfet propose le rejet du recours. Il indique qu'il 
n'a pas d'observations à formuler et produit son dossier.
Dans sa détermination du 28 octobre 2016, la commune se contente de confirmer que les travaux 
exécutés dans le cadre du permis de construire sont conformes aux plans.
Dans ses observations du 19 janvier 2017, l'intimé conclut au rejet du recours sous suite de frais et 
dépens. Il se prononce également essentiellement sur des aspects liés au permis de construire. Il 
soutient en outre que l'affectation du rural aurait changé.
Les recourants se sont encore déterminés le 8 février 2017 et le préfet le 13 février 2017.


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en droit
1.
a)
Déposé dans le délai et les formes prescrits, le présent recours est recevable en vertu 
de l'art. 114 al. 1 let. c du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction 
administrative (CPJA; RSF 150.1) en relation avec l'art. 141 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 
2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1). Le Tribunal peut 
entrer en matière sur les mérites du recours.
b)
Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour 
violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation 
inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Aucune question d'opportunité ne se pose en 
matière de permis de construire, de dérogation ou de rétablissement de l'état de droit. 
c)
L’objet du litige est limité au ch. 3 de la décision préfectorale, seul contesté, soit à 
l’interdiction, dès le 1er janvier 2017, d’entreprendre tous travaux ou d’utiliser des machines et 
outils, même à titre de loisirs, dans le rural, dont l’affectation demeure celle d’un entrepôt.
Le présent arrêt ne traitera partant pas des ch. 1 et 2 de la décision attaquée, réglant les 
conditions dans lesquelles les travaux de rénovation doivent s’exercer et le délai pour les terminer.
2.
a)
Estimant que l'autorité intimée s’est prononcée, dans le ch. 3 de sa décision, sur des 
travaux de loisirs qui n’avaient jusqu’à présent pas fait l’objet de l’instruction, les recourants se 
plaignent d'une violation de leur droit d'être entendu et, en particulier, de leur droit d'obtenir une 
décision suffisamment motivée.
b)
En règle générale, les motifs d'une décision administrative doivent être énoncés pour 
faciliter aux parties l'utilisation des voies de droit et à l'autorité de recours l'exercice de son 
contrôle (GRISEL, Traité de droit administratif, 1984, vol. I, p. 386). Le destinataire peut ainsi 
connaître les raisons pour lesquelles la décision est prise et peut dès lors se déterminer en 
connaissance de cause sur l'opportunité d'un recours; de plus, il peut ainsi vérifier que son droit 
d'être entendu a été respecté et que ses arguments ont été effectivement examinés (MOOR, Droit 
administratif, vol. II, 2ème éd., 2002, p. 299 et la jurisprudence citée). Cela étant, le devoir de 
motiver n'est pas illimité. En effet, pour que la motivation soit jugée suffisante, il suffit que l'autorité 
mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa 
décision, de façon que l'intéressé puisse en apprécier la portée et l'attaquer en connaissance de 
cause, s'il le souhaite. L'autorité n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens 
de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à ceux qui, sans 
arbitraire, peuvent être tenus pour pertinents (ATF 138 IV 81 consid. 2.2; 134 I 83 consid. 4.1). 
Dès lors que l'on peut discerner les motifs qui ont guidé la décision de l'autorité, le droit à une 
décision motivée est respecté même si la motivation présentée est erronée. La motivation peut 
d'ailleurs être implicite et résulter des différents considérants de la décision (ATF 141 V 557 
consid. 3.2.1; arrêt TF 2C_839/2015 du 26 mai 2016 consid. 2.1).
c)
En l’espèce, il y a lieu de constater que l’instruction de la cause s’est portée sur une 
affectation non conforme à la zone, soit l’installation d’une menuiserie dans le rural. Des nuisances 
sonores ont en particulier été dénoncées par un voisin et le préfet en a conclu que la parcelle était 
utilisée pour l’implantation d’un atelier de menuiserie et de construction. Il a invité les recourants à 
déposer un permis de construire pour la mise en conformité de cette activité. 


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Or, on constate que le préfet s’est prononcé, dans les ch. 1 et 2 de la décision de rétablissement 
de l’état de droit, sur la manière dont doivent s’exécuter les travaux de rénovation. Bien que ces 
chiffres ne soient pas contestés et, partant, pas examinés par le Tribunal, il appert que le préfet 
retient implicitement du moins que les travaux de menuiserie sont nécessités par la rénovation du 
rural et qu'ils n'ont rien à voir avec la création d’un atelier de menuiserie et de construction. En 
effet, des travaux de bois pour rénover une grange sont en lien fonctionnel avec la possibilité de 
construire et ne peuvent sur leur principe pas être interdits au motif qu’ils seraient non conformes à 
la zone (cf. cependant au sujet de nuisances excessives en lien avec la durée d’une rénovation, 
arrêt TA ZH VB.2000.00046 du 11 mai 2000).
En ce qui concerne le ch. 3 de la décision attaquée, le préfet ne se prononce pas que sur 
l’exercice d’une activité artisanale de menuiserie, mais également sur les activités de loisirs qui 
seront permises sur la parcelle au moment où les travaux de rénovation seront terminés. Seul ce 
dernier aspect est litigieux en l’espèce. Force est de constater que cet aspect n’a pas été 
thématisé dans le cadre de l’instruction et de la procédure de rétablissement de l’état de droit qui 
précédait. Elle n’a manifestement pas été l’objet de la procédure devant le préfet. On doit dès lors 
admettre que le droit d’être entendu des recourants a été violé par le fait que la décision porte sur 
un aspect considérablement différent de celui auquel on pouvait s’attendre comme objet de la 
décision.
La question de savoir si ce vice peut être guéri devant le Tribunal de céans peut cependant rester 
ouverte, puisque le recours doit être admis sur le fond pour un autre motif.
3.
Sur le fond, les recourants estiment que l'autorité intimée n’était pas autorisée à limiter 
l’exercice des activités de loisirs dans le rural ni à leur interdire l’utilisation de machines en lien 
avec celles-ci.
a)
En application de l'art. 139 al. 1 LATeC, la compétence pour délivrer les permis de 
construire appartient au préfet pour les objets soumis à la procédure ordinaire et au conseil 
communal pour les objets de minime importance soumis à la procédure simplifiée. Le règlement 
d'exécution établit la liste des objets soumis à l'une et l'autre de ces procédures (art. 139 al. 2 
LATeC). Les objets soumis à la procédure ordinaire sont énumérés à l'art. 84 du règlement 
fribourgeois du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les 
constructions (ReLATeC; RSF 710.11), tandis que l'art. 85 ReLATeC expose ceux soumis à la 
procédure simplifiée.
D’après l'art. 84 let. b et c ReLATeC, la procédure ordinaire s'applique notamment aux réparations 
et transformations modifiant la structure du bâtiment, ses éléments dignes de protection ou 
l’affectation des locaux ainsi qu'aux changements d'affectation de locaux qui nécessitent des 
travaux ou qui sont susceptibles de porter atteinte à l'environnement ou aux eaux.
b)
Selon l'art. 22 al. 2 let. a de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; 
RS 700), une autorisation de construire ne peut être délivrée que si la construction ou l'installation 
est conforme à l'affectation de la zone; tel est le cas lorsque sa fonction concorde avec celle de la 
zone concernée (arrêt TF 1C_221/2007 du 3 mars 2008 consid. 5.2).


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Selon le prescrit de l’art. 51 LATeC, les zones de centre (respectivement de village) sont destinées 
à préserver ou à réhabiliter le caractère villageois ou urbain du centre des localités ainsi qu’à 
permettre un développement concentré du noyau de celles-ci (al. 1). Ces zones sont destinées à 
l’habitation, aux activités de service ainsi qu’aux activités industrielles et artisanales moyennement 
gênantes (al. 2).
La commune a précisé cette disposition dans son RCU. Selon l’art. 21 RCU, sous réserve des 
dispositions de l’art. 19, la zone de village est généralement destinée aux bâtiments à fonctions 
diverses qui assurent à cette partie de la localité un caractère multifonctionnel (al. 1). Les fonctions 
principales, énumérées à l'al. 2, sont: 
"a)
l’habitation; 
 b)
les activités liées à l’agriculture et à la sylviculture; 
 c)
les activités de services; 
 d)
les équipements d’intérêt général qui assurent un service direct au profit de la population de la localité 
et de ses usagers; 
 e)
d’autres activités à nuisances modérées."
c)
La conformité d'une construction à la zone garantit indirectement un effet sur la 
protection des immissions. Sous cet angle, pour juger de l'admissibilité d'une construction dans 
une certaine zone, il convient de déterminer si elle appartient à un certain type d'activités, 
permises dans la zone concernée. Il n'y a en revanche par exemple pas lieu d'examiner le niveau 
concret d'immissions émis par une construction ou une installation ou le niveau de bruit déjà 
existant à cet endroit. En effet, il s'agit d'appliquer des mesures de planification par lesquelles une 
commune a défini les types d'activités qu'elle entend admettre dans un secteur déterminé de son 
territoire. Partant, même si une construction ou une installation respecte les valeurs limites 
d'immissions relatives par exemple au degré de sensibilité au bruit prévues par la législation 
fédérale, elle peut néanmoins être interdite au motif qu'elle ne correspond pas aux caractéristiques 
de la zone (arrêt TC FR 602 2015 48 du 9 novembre 2015; arrêt TC SG B 2012/239 du 16 avril 
2014 consid. 4.1; arrêt de la Commission de recours en droit de la construction du canton de 
Zurich, in BRKE III Nr. 0064/2010 du 5 mai 2010 consid. 4).
Par ailleurs, il incombe aux communes de définir l'usage d'habitation prévu et de préciser, cas 
échéant, les autres activités simultanément autorisées dans la même zone. En somme, 
l'affectation précise d'une zone d'habitation doit être circonscrite en tenant compte de son intitulé 
(zone de villas, d'habitations collectives, etc.) et, surtout, du système réglementaire élaboré par le 
législateur communal, étant précisé que l'autorité communale dispose à cet égard d'une certaine 
liberté sur laquelle l'autorité cantonale ne doit pas empiéter (arrêts TC VD AC.2013.0077 du 
18 février 2014; AC.2003.0220 du 11 octobre 2004 consid. 2).
Même pour les zones réservées uniquement à l'habitation, la jurisprudence admet en principe des 
activités non gênantes, répondant aux besoins quotidiens des habitants. Pour cela, il ne suffit pas 
que les activités prévues ne contredisent pas la qualité de la zone, mais il doit exister un lien étroit 
avec cette finalité (interprétation fonctionnelle; RDAT II-1994 n. 56; ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, 
Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, n° 516).


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En lien avec l’habitation, la jurisprudence retient que des activités peuvent être admises à 
condition qu'elles n'entraînent pas pour les voisins des inconvénients plus importants que ceux 
engendrés par l'habitation et que l'affectation à l'activité ne soit qu'accessoire par rapport à 
l'utilisation générale de la maison d'habitation (cf. arrêt TC VD AC.2008.0150 du 10 juin 2009 
consid. 4b et renvois; RDAF 1990 p. 425 ss et les références citées). 
Même en zone réservée à l’habitation seulement, des activités de loisirs au sens usuel du terme, 
liées à l’habitation et à l’utilisation des jardins, sont admises à condition, comme déjà relevé, que 
celles-ci restent conformes au but de la zone. Selon la jurisprudence, en présence d’une activité 
prétendument de loisirs, il y a lieu de s’assurer que le but de celle-ci reste strictement privé et 
qu’aucune activité commerciale, respectivement, économique n'y soit liée (arrêt TC AG AGVE 
2012 p. 122 du 18 juin 2012; Baurechtsentscheide Kanton Zürich [BEZ] 2007 Nr. 36).
d)
Dans la présente occurrence, il y a lieu de constater que, dans la zone de village, la 
commune a admis – outre l’habitation – des activités liées à l’agriculture et à la sylviculture ainsi 
que des activités à nuisances modérées (cf. art. 21 RCU). La zone n’est donc pas réservée à 
l’habitation, ce qui permet d'y tolérer des activités avec des immissions plus élevées. D’ailleurs, le 
permis de construire délivré par la commune le 17 juillet 2015 autorise expressément l’«usage» 
des machines installées dans les locaux pour des activités à des fins personnelles uniquement, à 
l’exclusion de tous travaux susceptibles de provoquer des nuisances pour le voisinage (cf. 
conditions n° 3 dudit permis).
Partant, dans les conditions de l’espèce, le préfet ne pouvait pas interdire toute utilisation de 
machines à des fins personnelles. Par ailleurs, au moment où il a statué, il n’y avait pas d’indices 
que l’utilisation future du rural telle qu’elle est prévue par les recourants (coupe de bois pour le 
chauffage de leur habitation) serait contraire à l’affectation de la zone et provoquerait des 
nuisances excessives pour le voisinage. Au demeurant, la coupe de bois pourrait également se 
faire à l’extérieur des bâtiments. Cette activité est en l’occurrence en lien fonctionnel avec 
l’habitation, dès lors que le bois est destiné au chauffage de la maison privée des recourants. 
On ajoute qu'à l’évidence, l’implantation d’un atelier de menuiserie et de construction nécessite un 
permis de construire. Or, puisqu'une telle affectation ne semble pas être planifiée par les 
recourants, le ch. 3 de la décision attaquée est disproportionné dans la mesure où il interdit des 
activités de loisirs.
Cela n’empêche pas que dans le cadre de la protection contre le bruit, sur la base du droit de la 
police des constructions, des nuisances excessives selon le droit de la protection de 
l’environnement pourraient être interdites en application de l’art. 170 LATeC, ce qui est d’ailleurs 
prévu dans le permis de construire. Cela impliquera cependant, cas échéant, des mesures et une 
analyse concrètes, lesquelles font défaut ici. En effet, à ce stade, les immissions pour les voisins 
ne sauraient être autre chose que des spéculations. Finalement, la commune peut également 
édicter des règlements de police interdisant certains travaux bruyants à certaines heures ou jours 
de la semaine (cf. à ce sujet, arrêt TC FR 602 2016 82 du 18 janvier 2017).
Sur la base de ce constat, le recours doit être admis et le ch. 3 de la décision rendue par le Préfet 
du district de la Gruyère le 17 août 2016 modifié comme suit:
«L’utilisation des machines installées dans les locaux du rural est limitée à des fins personnelles, 
sous réserve des nuisances excessives».


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4.
a)
Les frais de procédure sont mis à raison de 1/2 à la charge de l'intimé, qui succombe. 
L’autorité intimée est exonérée de sa part des frais (art. 133 CPJA). L’avance de frais est restituée 
aux recourants.
b)
Obtenant gain de cause et ayant fait appel aux services d'une avocate pour défendre 
leurs intérêts, les recourants ont droit à une indemnité de partie. La liste de frais produite par la 
mandataire des recourants ne correspondant pas au tarif applicable (cf. tarif fribourgeois du 
17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction 
administrative; RSF 150.12) et comprenant des prestations effectuées avant que la décision 
litigieuse ne soit rendue, le Tribunal fixe l'indemnité de partie à CHF 3'000.- (honoraires, débours 
et TVA compris) compte tenu de la complexité très relative de la présente affaire. Celle-ci est mise 
pour moitié à la charge de l'intimé et pour moitié à la charge de l’Etat de Fribourg (art. 137, 140 et 
141 CPJA).
la Cour arrête:
I.
Le recours est admis. Partant, le ch. 3 de la décision du Préfet du district de la Gruyère du 
17 août 2016 est modifié comme suit:
«L’utilisation des machines installées dans les locaux du rural est limitée à des activités à 
des fins personnelles, sous réserve des nuisances excessives».
II.
Les frais de procédure, fixés à CHF 2'000.-, sont mis pour 1/2 (soit CHF 1'000.-) à la charge 
de l'intimé. L’avance de frais de CHF 2'000.- est restituée aux recourants.
III.
Un montant de CHF 3'000.- (dont CHF 222.20 au titre de la TVA) à verser à Me Catherine de 
Preux, à titre d'indemnité de partie, est mis pour moitié à la charge de l’intimé (soit 
CHF 1'500.-) et pour moitié à la charge de l'Etat de Fribourg (soit CHF 1'500.-).
IV.
Communication.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans le même délai, 
faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision 
est contestée (art. 148 al. 1 CPJA).
Fribourg, le 23 février 2017/JFR/vth
Président
Greffière-rapporteure