fr_gerichte · 602 2021 118 · 2023-04-20 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2021 118
Arrêt du 20 avril 2023
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Johannes Frölicher 
Juges :
Yann Hofmann, Anne-Sophie Peyraud
Greffière-rapporteure :
Vanessa Thalmann 
Parties
A.________ SA, recourante, représentée par Me Olivier Ferraz, 
avocat
contre
DIRECTION 
DU 
DÉVELOPPEMENT 
TERRITORIAL, 
DES 
INFRASTRUCTURES, 
DE 
LA 
MOBILITÉ 
ET 
DE 
L'ENVIRONNEMENT, autorité intimée
Objet
Aménagement du territoire et constructions – Révision d'un PAL – 
Refus de mise en zone à bâtir
Recours du 19 août 2021 contre la décision du 16 juin 2021


Tribunal cantonal TC
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considérant en fait
A.
Pour donner suite à la fusion, le 1er janvier 2002, des Communes d'Albeuve (dernier plan 
d'aménagement local [PAL] approuvé en 1977), Neirivue (dernier PAL approuvé en 2000), Lessoc 
(dernier PAL approuvé en 1982) et Montbovon (dernier PAL approuvé en 1978), la nouvelle 
Commune de Haut-Intyamon a procédé à une révision générale de son PAL, mise à l'enquête 
publique par avis publié dans les Feuilles officielles (FO) n° 37 du 15 septembre 2017 et n° 29 du 
20 juillet 2018.
Le 18 février 2019, le Conseil communal a adopté le dossier de révision générale de son PAL. 
B.
Le 2 novembre 2020, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a rendu un 
préavis de synthèse d'examen final. Il a notamment proposé de ne pas approuver certaines mesures 
d'aménagement. 
La Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC; actuellement et ci-
après: Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de 
l'environnement, DIME) a publié dans la FO n° 45 du 6 novembre 2020 les mesures qu'elle entendait 
ne pas approuver et celles qu'elle comptait prendre dans sa décision d'approbation et qui ne 
figuraient pas dans le dossier mis à l'enquête publique. 
La commune s'est déterminée le 2 décembre 2020. La propriétaire des articles bbb et ccc RF – alors 
également au bénéfice d'un droit d'emption sur les parcelles ddd, eee et fff RF – ne s'est pas 
prononcée.
C.
Par décision du 16 juin 2021, la Direction a partiellement approuvé la révision générale du 
PAL. 
Sur la base d'une carte du périmètre largement bâti (état 2014), la DIME n'a notamment pas 
approuvé la mise en zone résidentielle à faible densité (ZRFD) de plusieurs parcelles situées dans 
les secteurs de Montbovon et d'Albeuve/Les Sciernes d'Albeuve, comprises dans les modifications 
n° 1, 2, 4, 5, 7, 8, 10 et 12. Elle a estimé que ces parcelles se situant à l'extérieur du périmètre 
largement bâti tel qu'existant en 2014, elles ne pouvaient pas être colloquées en zone à bâtir, 
notamment en raison de l'impossibilité pour la commune de procéder à des nouvelles mises en zone 
eu égard aux réserves existantes suffisantes qu'elle possède à l'aune des règles du plan directeur 
cantonal (PDCant) 2018.
D.
Par mémoire du 19 août 2021, A.________ SA recourt contre cette décision auprès du 
Tribunal cantonal. Elle conclut, sous suite de frais et dépens, principalement au maintien en zone à 
bâtir des parcelles ddd, eee, fff, bbb et ccc RF (secteur Albeuve/Les Sciernes d'Albeuve), 
subsidiairement à leur mise en zone à bâtir. Plus subsidiairement, elle demande le renvoi de la 
cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Plus 
subsidiairement encore, elle requiert que les futures extensions de la zone à bâtir aux Sciernes 
d'Albeuve soient approuvées, que les mises en zone n° 1 et 2 sur les articles ccc et fff RF soient 
approuvées et que les parcelles ddd, eee et bbb RF soient maintenues en zone à bâtir, 
respectivement mises en zone.


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A l'appui de ses conclusions, la recourante fait en substance tout d'abord valoir que son droit d'être 
entendue a été violé, motif pris qu'après avoir "ouï-dire" au mois de juillet 2021 que des dézonages 
avaient lieu dans la commune, elle n'a pas eu accès à certaines pièces du dossier. Elle se plaint 
ensuite d'une constatation inexacte des faits, résidant principalement dans les différences qu'elle a 
relevées entre l'état du parcellaire figurant sur les plans mis à l'enquête publique et l'état existant de 
ses parcelles. La recourante souligne que la non-mise en zone constructible viole les principes de 
la bonne foi et de la confiance. Elle rappelle en effet qu'elle s'est vue délivrer des permis de 
construire en décembre 2012 encore, que ceux-ci ont même été prolongés et que les terrains sont 
entièrement équipés. Elle soutient en outre que la décision attaquée est arbitraire et invoque une 
violation des principes de la proportionnalité, de l'égalité de traitement et de l'autonomie communale.
E.
Dans ses observations du 2 décembre 2021, la DIME conclut à l'irrecevabilité du recours en 
tant qu'il concerne les articles ddd, eee et bbb RF (secteur Albeuve/Les Sciernes d'Albeuve) et à 
son rejet pour le surplus.
En lien avec la procédure de révision du PAL, elle relève que les propriétaires touchés par les 
mesures pouvaient, suite aux publications dans la FO, facilement se rendre compte si une mesure 
concernait leurs bien-fonds, de sorte que le grief relatif à une violation du droit d'être entendu est 
sans fondement. Elle souligne en outre que la recourante ne s'est pas prononcée suite à la 
publication relative au droit d'être entendu et que, partant, la décision d'approbation ne lui a pas été 
notifiée séparément. S'agissant des documents auxquels la recourante se plaint de ne pas avoir eu 
accès, elle précise qu'il s'agit de courriers échangés entre la commune et le SeCA en dehors du 
cadre de la présente procédure et qui concernent principalement les conséquences de l'absence de 
mise à l'enquête d'un dossier de révision générale du PAL sur la délivrance des permis de construire 
sur le territoire communal en raison de l'application de l'art. 35 LAT et non les mesures contenues 
dans un tel dossier; à toutes fins utiles, elle produit les courriers en question en annexe à ses 
observations.
En ce qui concerne le grief relatif à une constatation inexacte des faits, la DIME relève qu'il ne lui 
appartient pas de vérifier la numérotation de chaque bien-fonds figurant sur le plan d'affectation des 
zones (PAZ). Elle soutient que les limites du parcellaire n'étant pas intrinsèquement liées à 
l'affectation du sol et vice-versa, l'absence de concordance exacte entre le parcellaire tel qu'il est 
inscrit au cadastre et les limites figurant sur les plans élaborés par la commune ne remet pas en 
question l'examen effectué par le SeCA et par elle-même quant à l'appartenance ou non de certaines 
surfaces au périmètre du largement bâti. 
Elle soutient de plus qu'il ne saurait lui être reproché d'avoir violé le principe de la bonne foi, motifs 
pris que la recourante ne devait pas s'attendre à ce que ses bien-fonds deviennent inconstructibles 
puisqu'elle avait obtenu des permis de construire en 2012 encore. Elle souligne que, quand il s'agit 
d'une mesure de planification, ni l'historique de l'affectation des zones et plans de quartier, ni la 
bonne foi d'un propriétaire, ni l'existence de l'équipement, ni même l'existence de constructions ne 
peuvent primer l'intérêt à la mise en œuvre de la LAT et de ses principes.
S'agissant des parcelles fff et ccc RF (secteur Albeuve/Les Sciernes d'Albeuve), la DIME confirme 
que leur surface ne fait pas partie du périmètre du largement bâti 2014 et que la mise en zone les 
concernant devait respecter les critères du PDCant 2018. Elle admet que ces deux parcelles se 
situent dans le TU mais indique que cela n'a pas de conséquence sur le refus de colloquer celles-ci 
en zone à bâtir. Elle relève que, s'agissant d'une nouvelle mise en zone, dès lors que ces parcelles 


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ne font pas partie du largement bâti, et eu égard aux réserves de terrains non construits situés en 
zone à bâtir, le PDCant interdit toute mise en zone supplémentaire.
F.
Par lettre du 7 mars 2022, le Juge délégué à l'instruction a demandé à la DIME de produire 
une carte représentant le tissu du largement construit au 1er janvier 1988 en indiquant notamment 
les constructions existantes à ce moment-là.
Le 26 août 2022, la DIME a versé au dossier une carte sur laquelle sont représentés les bâtiments 
qui existaient le 1er janvier 1988 (carte 1). Elle explique que, sur cette base, elle a ensuite délimité 
les secteurs de la commune qui étaient "largement bâtis" au sens de l'art. 36 al. 3 LAT. Elle relève 
qu'en appliquant les critères développés par le Tribunal fédéral, elle a constaté qu'en raison de 
l'absence de noyau villageois dans le secteur des Sciernes d'Albeuve, lequel était constitué en 1988 
d'un tissu bâti lâche et monofonctionnel destiné à l'habitation, dit secteur ne répondait pas à la notion 
de largement bâti. Elle indique que, partant de ce constat, elle a uniquement délimité les limites du 
tissu largement bâti selon l'état au 1er janvier 1988 dans les secteurs d'Albeuve et de Montbovon 
(cartes 2 et 3). Elle souligne qu'une analyse approfondie de la structure urbanistique des anciennes 
Communes d'Albeuve et de Montbovon lui a permis d'identifier des secteurs largement bâtis formant 
deux noyaux distincts, denses et plurifonctionnels, composés de bâtiments construits en ordre 
contigu ou à distance faible les uns des autres et dont l'implantation est influencée par la position du 
bâtiment de l'église. Elle considère que, contrairement aux Sciernes d'Albeuve, certains secteurs 
des localités d'Albeuve et de Montbovon, de par les affectations variées qui y sont représentées, la 
structure et la densité du tissu bâti, présentent les caractéristiques d'une agglomération au sens 
large. Elle explique par ailleurs de quelle manière elle a fixé les limites extérieures des secteurs 
largement bâtis.
Dans sa détermination du 3 octobre 2022, la recourante critique le fait que la DIME n'a que 
partiellement répondu aux mesures d'instruction du Tribunal et, plus particulièrement, qu'elle n'a pas 
produit de carte du largement bâti de 1988 pour Les Sciernes d'Albeuve, alors qu'elle a été en 
mesure de le faire pour 2014. Elle estime qu'il convient de se référer au plan du largement bâti 
d'octobre 2014 pour ce secteur et de considérer que la structure et la densité du tissu bâti présentent 
les caractéristiques d'une agglomération au sens large. Selon elle, la logique voudrait que les 
parcelles ccc et fff RF soient en zone constructible de manière à trouver une ligne cohérente et un 
caractère compact de l'ensemble construit, ce d'autant plus que les parcelles ggg et hhh RF ont été 
construites et équipées à grands frais, équipement passant devant les parcelles ccc et fff RF.
G.
Pour le reste, il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs 
conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la 
solution du litige.
en droit
1.
1.1.
La recourante – en sa qualité de propriétaire de parcelles visées par une modification qui n'a 
pas été approuvée par l'autorité intimée – est sur le principe habilitée à recourir devant le Tribunal 
cantonal.


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Déposé dans le délai et les formes prescrits, l'avance de frais ayant en outre été versée dans le 
délai imparti, le recours est recevable en vertu des art. 79 ss et 114 al. 1 du code fribourgeois du 
23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Le Tribunal cantonal 
peut dès lors entrer en matière sur ses mérites, sous réserve de ce qui suit.
1.2.
Dans sa conclusion très subsidiaire, la recourante demande notamment l'approbation des 
futures extensions de la zone à bâtir aux Sciernes d'Albeuve (cf. ch. 6). Cette conclusion se réfère 
au plan directeur communal (PDCom).
Or, selon la législation fribourgeoise, les plans directeurs – qui ne lient pas les particuliers, mais 
uniquement les autorités – ne sont pas susceptibles de recours (art. 81 al. 2 de la loi fribourgeoise 
du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions, LATeC; RSF 710.1; arrêts 
TC FR 602 2021 171 du 11 octobre 2022 consid. 1.3; 602 2008 16 du 12 août 2008; 2A 2007 43 du 
11 décembre 2007). 
Partant, cette conclusion doit être déclarée irrecevable en tant que la recourante demande une 
modification du PDCom.
1.3.
En ce qui concerne la recevabilité du recours, il y a lieu encore de préciser ce qui suit.
La recourante conteste dans son recours le fait que les parcelles ddd, eee, fff, bbb et ccc RF ne sont 
pas colloquées en zone constructible. Or, il ressort des plans des mises à l'enquête que la commune 
n'a pas proposé de mettre tous les bien-fonds précités en zone constructible. 
Selon l'art. 83 LATeC, les plans d'affectation des zones, les plans d'aménagement de détail et leur 
réglementation sont mis à l'enquête publique pendant trente jours, par dépôt au secrétariat 
communal et à la préfecture. L'avis d'enquête est publié dans la Feuille officielle, au pilier public ainsi 
que, éventuellement, par tout autre moyen de communication disponible (al. 1, 1ère et 2ème phrase). 
Les plans et leur réglementation sont sujets à opposition (al. 2). Pour le surplus, le Conseil d'Etat 
règle la procédure d'opposition (al. 4).
L'art. 85 LATeC prescrit que le conseil communal statue, par une décision motivée, sur les 
oppositions non liquidées (al. 1). Il adopte les plans et leur réglementation (al. 2).
D'après l'art. 86 LATeC, le Service établit un préavis de synthèse à l'intention de la Direction, après 
avoir consulté, au besoin, les services et organes intéressés (al. 1). Lorsque la Direction entend ne 
pas approuver des mesures prévues dans les plans et les règlements adoptés ou prendre dans sa 
décision d'approbation des mesures qui ne figuraient pas dans le dossier d'enquête publique, les 
intéressés sont préalablement entendus, selon les modalités fixées dans le règlement d'exécution 
(al. 2). La Direction examine et approuve les plans et leur réglementation du point de vue de la 
légalité, de l'opportunité et de leur concordance avec les plans cantonaux et régionaux (al. 3).
Finalement, selon l'art. 88 LATeC, les décisions communales sur les oppositions peuvent faire l'objet 
d'un recours à la Direction (al. 1). Simultanément à sa décision d'approbation ou de non-approbation 
des plans et des règlements, la Direction statue sur les recours interjetés contre les décisions 
communales sur les oppositions, en réservant au ou à la juge de l'expropriation les prétentions 
éventuelles à indemnisation des propriétaires dont les immeubles sont touchés par les plans ou leur 
réglementation (al. 2). Les décisions de la Direction sont sujettes à recours au Tribunal cantonal 
(al. 3).


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Il en résulte qu'un propriétaire touché par une mesure publiée dans le cadre de la mise à l'enquête 
doit, au péril sinon d'être forclos, contester celle-ci par le dépôt d'une opposition. S'il ne le fait pas, 
tant un recours contre la décision d'adoption communale qu'un recours contre la décision 
d'approbation de l'autorité cantonale sont irrecevables. Sur la base de ce constat, le recours doit 
être déclaré irrecevable dans la mesure où il prend des conclusions relatives aux parcelles ddd, eee 
et bbb (partiel – partie Est de la parcelle) RF (secteur Albeuve/Les Sciernes d'Albeuve), qui sortent 
de l'objet de la contestation.
Il est encore souligné que les plans mis à l'enquête ne représentent souvent pas fidèlement l'état du 
parcellaire au moment de leur approbation, raison pour laquelle il faut s'en tenir aux numéros des 
modifications. En effet, les procédures de modification des plans peuvent durer plusieurs années. 
Or, les documents faisant l'objet d'un examen par les services de l'Etat ne sont pas mis à jour une 
fois mis à l'enquête publique et, dans l'intervalle, de nombreux remaniements et divisions 
parcellaires peuvent intervenir. Le SeCA et la DIME n'ont ainsi pas d'autre choix que de se référer 
aux numéros des modifications proposées par les communes afin de garantir que les actes de 
procédure concernent les surfaces touchées par la modification des plans. Par ailleurs, dans le 
contexte d'une planification locale qui touche un nombre important d'administrés, il serait quasiment 
impossible de publier le numéro de chaque parcelle dans la Feuille officielle et d'avertir chaque 
propriétaire de manière individuelle. Dans cette mesure, l'indication des numéros des modifications 
doit suffire. Les propriétaires doivent se renseigner pendant la mise à l'enquête et les travaux 
préparatoires afin de déterminer si leurs parcelles sont concernées par des mesures de planification 
et, par ce biais également, ils apprendront quelles mesures se rapportent à leurs parcelles. Par 
conséquent, on doit admettre que le droit d'être entendu et les droits procéduraux des propriétaires 
sont respectés par la publication de la mise à l'enquête. A cela s'ajoute encore en l'espèce qu'avant 
la mise à l'enquête, la recourante a été informée par la commune – le 28 avril 2017 – de la précarité 
du classement de ses parcelles en zone à bâtir. Il s'ensuit qu'elle ne peut pas étendre l'objet du litige 
à des éléments qu'elle n'a pas contestés en procédure préalable.
Cela étant, même si la recourante avait contesté ces mesures d'aménagement par le dépôt d'une 
opposition auprès de la commune et d'un recours auprès de la DIME, le recours aurait dû être rejeté 
pour les motifs qui suivent, lesquels valent également pour les parcelles susmentionnées.
2.
2.1.
Selon l'art. 77 CPJA, le Tribunal de céans revoit la légalité de la décision attaquée ainsi que 
la constatation des faits par l'autorité intimée; cela signifie qu'il peut sanctionner la violation de la loi, 
y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, ainsi que la constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents. 
2.2.
En application des art. 78 al. 2 CPJA et 33 al. 3 let. b LAT, lequel impose aux cantons 
d'instituer au moins une autorité de recours disposant d'un libre pouvoir d'examen (ATF 109 Ib 123; 
cf. également arrêt TA FR 2A 00 65 du 26 octobre 2000), le Tribunal de céans statue avec un plein 
pouvoir de cognition sur un recours interjeté à l'encontre d'une décision d'approbation de la DIME; 
le grief d'inopportunité (dans le sens de "Angemessenheit", cf. TSCHANNEN, in Commentaire ASPAN 
de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 2010, art. 26 p. 13) peut dès lors également être 
invoqué devant l'instance de céans (cf. TSCHANNEN, art. 2 p. 34 et les références citées; cf. en détail 
ATF 127 II 238 consid. 3b/aa). 


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Il sied de relever à cet égard que, selon l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l'aménagement 
du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté 
d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches. Cette disposition légale constitue 
principalement une règle de pouvoir d'examen à l'adresse des autorités d'approbation et de recours. 
Elle ne trouve cependant application que dans le cadre fixé par le droit de procédure applicable. Si 
la solution choisie doit être considérée comme inappropriée, l'autorité supérieure ne peut pas 
substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité de planification compétente; bien plus, elle doit 
renvoyer l'affaire à cette autorité pour que celle-ci prenne une nouvelle décision (ATF 120 Ib 207 
consid. 3; TSCHANNEN, art. 2 p. 34 et les références citées).
3.
La recourante se plaint du fait que le dossier de l'autorité n'était pas complet et en déduit que son 
droit d'être entendue a été violé. Or, elle a consulté le dossier de la DIME sur place, auprès du SeCA. 
Puisque la recourante a néanmoins insisté sur le fait que le dossier ne contenait pas toutes les 
pièces utiles, le SeCA l'a renvoyée à requérir ces pièces auprès la commune.
On en déduit que l'autorité intimée a tranché la présente affaire sur la base du dossier qui a été 
consulté par la recourante. Dans cette mesure, il ne peut qu'être constaté que son droit à consulter 
le dossier, partant son droit d'être entendue, a été respecté. Son grief se confond avec celui de 
l'instruction insuffisante au motif que le dossier ne comprendrait pas toutes les pièces nécessaires. 
Or, les pièces auxquelles la recourante fait référence n'ont manifestement pas été utiles pour 
prendre la décision d'approbation litigieuse, comme on le verra ci-dessous. Elle ne détaille en outre 
pas pour quels motifs celles-ci auraient dû être intégrées dans le dossier d'approbation. 
Manifestement, on ne peut pas reprocher à l'autorité d'approbation de ne pas verser, dans le dossier 
de révision d'un PAL, toutes pièces en lien avec des parcelles concrètes, notamment si celles-ci 
datent de périodes bien antérieures à la mise à l'enquête ou si elles sont en lien avec des 
autorisations octroyées sur de telles parcelles (cf. en outre à ce sujet, arrêt TC FR 602 2022 233 du 
24 mars 2023 consid. 3.2.1).
Enfin, la DIME a produit, en annexe à ses observations, les courriers mentionnés par la recourante 
dans son recours.
4.
4.1.
La DIME expose que les parcelles reprises dans la liste figurant dans sa décision du 16 juin 
2021, parmi lesquelles se trouvent les parcelles fff et ccc RF, comprises dans la modification n° 2, 
ne font pas partie du largement construit tel que déterminé sur des cartes établies en octobre 2014. 
4.1.1. La loi fédérale sur l'aménagement du territoire est entrée en vigueur le 1er janvier 1980. Elle 
charge la Confédération, les cantons et les communes d'établir des plans d'aménagement pour 
celles de leurs tâches dont l'accomplissement a des effets sur l'organisation du territoire (art. 2 al. 1 
LAT). Les cantons et les communes doivent ainsi élaborer des plans d'affectation, qui règlent le 
mode d'utilisation du sol (art. 14 al. 1 LAT) et délimitent en premier lieu les zones à bâtir, les zones 
agricoles et les zones à protéger (art. 14 al. 2 LAT). 
Selon l'art. 35 LAT, les cantons veillent à ce que les plans d'affectation soient établis à temps, mais 
au plus tard dans un délai de huit ans à compter de l'entrée en vigueur de la LAT (al. 1 let. b). Les 
plans d'affectation en force au moment de l'entrée en vigueur de la LAT conservent leur validité 
selon le droit cantonal jusqu'à l'approbation, par l'autorité compétente, des plans établis selon cette 


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loi (al. 2). L'art. 36 al. 3 LAT prévoit que, tant que le plan d'affectation n'a pas délimité des zones à 
bâtir, est réputée zone à bâtir provisoire la partie de l'agglomération qui est déjà largement bâtie, 
sauf disposition contraire du droit cantonal. Lorsqu'un plan d'affectation a été établi sous l'empire de 
la LAT, afin de mettre en œuvre les objectifs et principes de cette législation, il existe en effet une 
présomption qu'il est conforme aux buts et aux principes de cette loi, alors que les plans d'affectation 
qui n'ont pas encore été adaptés aux exigences de la LAT ne bénéficient pas de cette présomption 
et leur stabilité n'est pas garantie (cf. art. 21 al. 1 LAT; cf. arrêts TF 1C_231/2019 du 30 octobre 
2020; 1C_361/2011 du 28 juin 2012 consid. 5.1; 1C_311/2010 du 7 octobre 2010 consid. 4; ATF 
127 I 103 consid. 6b/aa; 120 Ia 227 consid. 2c). 
La notion de "terrains déjà largement bâtis" de l'ancien art. 15 let. a LAT, figurant désormais 
uniquement à l'art. 36 al. 3 LAT, doit être comprise de manière étroite (ATF 132 II 218 consid. 4.1; 
RUCH, in Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen, Commentaire pratique LAT, 2016, art. 36 n° 33). Elle 
ne s'applique pas à n'importe quel groupe de constructions; il faut que l'on soit en présence d'un 
milieu bâti cohérent qui présente les caractéristiques d'une "agglomération", avec les infrastructures 
habituelles ("Siedlungsstruktur"). Les critères à prendre en compte sont notamment le caractère 
compact de l'ensemble construit, les équipements, les liaisons avec les autres zones à bâtir ou 
l'infrastructure publique. La jurisprudence distingue entre les notions de "brèche ou d'espace vide 
dans le tissu bâti" et de "surface non bâtie plus étendue à l'intérieur du milieu bâti". Les brèches sont 
des parcelles ou parties de parcelles dont la surface n'est pas très étendue et qui jouxtent 
directement le territoire construit; elles doivent être marquées par les constructions existantes et 
former un tout de qualité urbanistique avec les constructions environnantes, notamment en raison 
de leur degré d'équipement avancé. Les critères quantitatifs ne sont pas seuls déterminants; une 
évaluation qualitative est indispensable. Lorsque la parcelle non bâtie joue un rôle propre - ce qui 
peut être le cas en raison de sa taille, de son degré d'équipement mais aussi du fait qu'elle est 
susceptible de faire l'objet de mesures d'aménagement indépendantes -, elle ne fait alors pas partie 
du tissu déjà largement bâti. Tel est le cas des surfaces non bâties situées en périphérie de 
l'agglomération, ou des surfaces relativement vastes à l'intérieur de celle-ci et qui servent à 
diversifier et à introduire des ruptures dans le tissu bâti ou à créer des aires de loisir et de détente. 
De telles surfaces libres ne dépendent pas de l'état des constructions alentour, mais remplissent 
une fonction propre (arrêt TF 1C_231/2019 du 30 octobre 2020 consid. 2.3; ATF 132 II 218 
consid. 4.2; 121 II 417 consid. 5a; 116 Ia 197 consid. 2b; 113 Ia 444 consid. 4d et les arrêts cités; 
RIVA, in Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen, Commentaire pratique LAT, 2016, art. 5 n° 203; 
WALDMANN/HÄNNI, Raumplanungsgesetz, 2006, art. 15 LAT n. 21 ss; ZEN-RUFFINEN/ GUY-ECABERT, 
Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, p. 145 s.; FLÜCKIGER/GRODECKI, 
Commentaire LAT, 2009, art. 15 LAT n. 85 ss). 
Il ressort de l'ATF 118 Ib 38 consid. 4a que, pour des communes comprenant des territoires à habitat 
traditionnellement dispersé, le périmètre urbanisé ne saurait être défini en fonction de la seule 
présence d'un noyau de constructions existantes dépourvu des infrastructures habituelles d'une 
agglomération.
La délimitation des zones à bâtir à titre subsidiaire en vertu de l'art. 36 al. 3 LAT prend fin au moment 
de l'entrée en vigueur de plans d'affectation conformes aux principes de la LAT ou alors, tant qu'une 
telle planification est absente, au moment où le droit cantonal détermine d'une autre manière les 
zones à bâtir en conformité avec le droit fédéral, c'est-à-dire qu'il adopte lui-même une 
réglementation destinée à délimiter des zones à bâtir provisoires (RUCH, art. 36 LAT n° 32). 


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Partant, si un plan d'affectation n'a jamais fait l'objet des adaptations nécessaires, les art. 35 et 36 
LAT règlent sa situation et, en particulier, ce que l'on doit considérer comme zone à bâtir (art. 36 
al. 3 LAT).
Le Tribunal cantonal a d'ailleurs rappelé ces principes dans son arrêt 602 2010 102 du 8 février 
2012. Il a également constaté que la conséquence à en tirer est que toute construction située à 
l'extérieur du périmètre restreint du largement construit de l'art. 36 al. 3 LAT ne peut être autorisée 
que sur la base des normes de droit fédéral régissant les constructions hors de la zone à bâtir.
4.1.2. L'ancienne loi fribourgeoise du 9 mai 1983 sur l'aménagement et les constructions (aLATeC 
1983), entrée en vigueur au 1er janvier 1984 et remplacée par la loi fribourgeoise du 2 décembre 
2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1), fixait à son art. 34 
des mesures d'intervention au cas où une commune ne remplissait pas ses obligations d'aménager 
selon l'art. 33, sous la forme de la fixation d'un délai par le Conseil d'Etat (art. 34 al. 1) puis, au 
besoin et après mise en demeure, par une exécution par substitution (art. 34 al. 2). Enfin, l'art. 200 
al. 1 aLATeC 1983 indiquait que les plans approuvés au 1er janvier 1980 étaient considérés comme 
plans d'affectation des zones (art. 45 ss) dans la mesure où ils correspondaient aux exigences de 
la loi fédérale.
4.2.
En l'espèce, les planifications des secteurs d'Albeuve et de Montbovon, approuvées en 1977 
et 1978, n'ont pas fait l'objet d'une modification en vue de leur mise en conformité ou de leur 
adaptation aux exigences de la LAT; il n'existe donc pas de présomption selon laquelle elles auraient 
satisfait aux exigences du droit de l'aménagement du territoire énoncées dans la LAT. Ainsi, les 
parties des plans d'aménagement de 1977 et 1978, qui n'étaient pas conformes aux dispositions de 
la LAT – concernant notamment la délimitation des zones à bâtir (art. 15 LAT) – sont devenues 
caduques le 1er janvier 1988. La situation des anciennes Communes d'Albeuve et de Montbovon 
qui, pendant des décennies, ne se sont pas conformées au droit supérieur, est aussi extraordinaire 
qu'incompréhensible. Il n'existe donc aucune présomption selon laquelle leurs planifications auraient 
satisfait aux exigences de la LAT, en particulier s'agissant de la définition des zones à bâtir. Celle-
ci devait être opérée selon les critères de la norme de substitution transitoire de l'art. 36 al. 3 LAT et 
seules les parties largement bâties du territoire communal peuvent être réputées zones à bâtir 
provisoires. 
A cela s'ajoute dans la présente occurrence que la Cour de céans ne peut que difficilement 
comprendre – au vu de la réglementation on ne peut plus claire de l'art. 36 al. 3 LAT – que des 
permis de construire ont systématiquement pu être octroyés en dehors du périmètre du largement 
construit. Cette manière de faire violait clairement les principes fondamentaux de la LAT et on ne 
peut que s'étonner que cette pratique illégale ait même continué après que le Tribunal a rendu son 
arrêt 602 2010 102 du 8 février 2012.
5.
Les conséquences de cette situation sur la demande de la recourante tendant à l'approbation de la 
modification n° 2, telle qu'adoptée dans la décision communale du 18 février 2019, en tant qu'elle 
concerne les parcelles fff et ccc RF doivent maintenant être examinées.
5.1.
Dans un premier temps, on soulignera que les secteurs hors du périmètre du largement 
construit au 1er janvier 1988 appartiennent à la zone non constructible (cf. arrêt TC FR 602 2010 


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102 du 8 février 2012). Partant, si la planification communale prévoit la collocation de telles parcelles 
en zone à bâtir, il s'agit de nouvelles mises en zone.
Dans un second temps, il faut rappeler que le moment décisif pour se prononcer sur la conformité 
d'une planification communale se situe au stade de l'approbation par la DIME, autorité qui doit 
examiner et approuver les plans et leur règlementation du point de vue de la légalité, de l'opportunité 
et de leur concordance avec les plans cantonaux et régionaux (art. 86 al. 3 LATeC; arrêts TC FR 
602 2019 3 du 3 septembre 2019 et 602 2016 99/154 du 13 novembre 2017 consid. 2c, confirmé 
par l'arrêt TF 1C_15/2018 du 15 avril 2019). En instituant expressément l'effet obligatoire du PDCant 
"dès son adoption par le Conseil d'Etat", le texte de l'art. 18 al. 1 LATeC contient une disposition 
transitoire claire qui fixe sans ambiguïté le moment à partir duquel les autorités cantonales et 
communales fribourgeoises doivent appliquer la nouvelle planification directrice.
Pour la planification ici litigieuse, approuvée en juin 2021, cela signifie que le nouveau PDCant est 
applicable, notamment les règles relatives à l'urbanisation et la densification.
5.2.
L'art. 8a al. 1 LAT dispose que, dans le domaine de l'urbanisation, le plan directeur définit 
notamment la dimension totale des surfaces affectées à l'urbanisation, leur répartition dans le canton 
et la manière de coordonner leur expansion à l'échelle régionale (let. a), la manière de concentrer le 
développement d'une urbanisation de qualité à l'intérieur du milieu bâti (let. c) et la manière d'assurer 
la conformité des zones à bâtir aux conditions de l'art. 15 LAT (let. d). Conformément à l'art. 9 LAT, 
le plan directeur a force obligatoire pour les autorités (ATF 143 II 476 consid. 3.7). 
5.3.
Le nouveau PDCant, adopté par le Conseil d'Etat le 2 octobre 2018, veut – en application 
des principes précités – renforcer le réseau urbain du canton, définir les limites spatiales du 
développement urbain à long terme, concentrer principalement le développement de l'urbanisation 
dans le tissu urbain et assurer un développement de l'urbanisation durable à l'échelle du canton. 
Pour y parvenir, le plan directeur définit les limites du TU cantonal. Il s'agit d'un élément central de 
la stratégie, puisque le territoire d'urbanisation prend en compte les besoins pour les zones à bâtir 
destinées à l'habitat, aux activités et à l'intérêt public pour les 25 prochaines années. Il fixe un cadre 
global avec des limites au-delà desquelles il n'est pas possible de planifier de nouvelles zones à 
bâtir. Le PDCant prévoit que des extensions des zones à bâtir pourront être étudiées uniquement à 
l'intérieur du TU. Selon le PDCant, un PAZ ne peut prévoir des mises en zones à bâtir que dans le 
TU (cf. T101. Territoire d'urbanisation). Les limites du TU sont intangibles au niveau du planificateur 
local et leur éventuelle modification doit passer par une adaptation du PDCant (arrêts TC FR 602 
2021 12 du 4 août 2021; 602 2020 119 du 27 janvier 2021).
Le PDCant de 2018 a également pour objectif de développer l'urbanisation à l'intérieur du milieu bâti 
en premier lieu, par une densification de qualité favorisant les déplacements en transports publics 
et en mobilité douce. A ce titre, il est question d'utiliser les réserves de terrains à bâtir légalisées et 
équipées existantes avant de proposer de nouvelles extensions et de subordonner la possibilité 
d'étendre les zones à bâtir à la définition de mesures en faveur de la densification et de la 
requalification (cf. T103. Densification et requalification, p. 1). 
Dans ce but, le schéma stratégique (cf. B. Volet stratégique, p. 28) définit les priorités de 
développement suivantes:
" Priorité 1 : agglomérations : Croissance prioritaire
Priorité 2 : centres régionaux : Croissance prioritaire


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Priorité 3: croissance stable
Priorité 4: Croissance modérée
Priorité 4 (tissu touristique): Développement adapté
Espace rural: Préservation des bonnes terres agricoles".
En ce qui concerne le dimensionnement des zones à bâtir de type zone résidentielle notamment, 
dans la catégorie de priorité d'urbanisation 4 (croissance modérée), une extension de zone à bâtir 
de maximum 1.5 ha peut être planifiée uniquement lorsque la totalité de la surface non construite 
en zone à bâtir légalisée n'excède pas 0.5 ha (cf. T102. Dimensionnement et gestion de la zone à 
bâtir, p. 2). 
Les mesures prises afin de concrétiser les buts poursuivis par la LAT revêtent sur le principe un 
intérêt public important. Notamment, la meilleure utilisation des réserves existant à l'intérieur du 
territoire urbanisé déjà largement bâti, accompagnée du maintien et de l'encouragement d'une 
urbanisation de la meilleure qualité possible, constitue un des piliers de la politique suisse de 
l'aménagement du territoire (Message relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du 
territoire du 20 janvier 2010, FF 2010 p. 974).
5.4.
La Commune de Haut-Intyamon se situe dans la catégorie de priorité d'urbanisation 4. Selon 
la décision d'approbation, elle ne dispose – eu égard au fait qu'elle appartient à une commune de 
catégorie 4 (croissance modérée) et au vu de ses réserves de terrains en zone constructible – 
d'aucune possibilité de planifier de nouvelles mises en zone (cf. ch. 2.3 du préavis de synthèse du 
SeCA du 2 novembre 2020), ce qui n'est d'ailleurs pas contesté par la commune.
Dans la présente occurrence, le SeCA et la DIME ont établi une carte du largement construit qui ne 
se fonde pas sur l'état en 1988, mais sur celui en 2014, pour considérer que ce périmètre faisait 
partie de la zone constructible. Or, comme exposé ci-dessus, cette manière de faire repose sur une 
prémisse totalement erronée, puisque la date déterminante pour circonscrire la zone à bâtir 
provisoire de l'art. 36 al. 3 LAT est celle du 1er janvier 1988. A partir de cette date, la zone qui n'était 
pas comprise dans le largement construit est devenue zone inconstructible. Des autorisations de 
construire octroyées en violation de cette règle et en outrepassant les art. 24 ss LAT ne peuvent en 
aucun cas conduire à élargir le largement construit tel qu'existant à la date déterminante. Par 
conséquent, toutes les parcelles ne faisant pas partie du largement construit, état au 1er janvier 1988, 
doivent être considérées – contrairement à ce qu'ont retenu le SeCA et la DIME – comme des 
nouvelles mises en zone. S'agissant des parties dont la DIME a approuvé l'intégration en zone à 
bâtir, le Tribunal cantonal ne peut pas examiner si elle correspond aux principes du nouveau PDCant 
dès lors qu'il ne peut pas aller au-delà des conclusions des parties, à l'avantage ou au détriment de 
celles-ci, sauf en matière de contributions publiques et d'assurances sociales (art. 95 al. 1 CPJA).
En ce qui concerne en revanche les parcelles de la modification n° 2, pour lesquelles la DIME a 
refusé la mise en zone, la décision ne peut qu'être confirmée. Un simple coup d'œil sur l'étendue de 
l'urbanisation en 1988 met en effet en évidence que ces parcelles, et notamment les articles fff et 
ccc RF, ne pouvaient en aucun cas être incluses dans le périmètre du largement construit de 
l'époque. S'agissant ainsi dans le cadre de la révision ici litigieuse d'une nouvelle mise en zone, 
celle-ci se heurte aux réserves de terrains constructibles ainsi que, également, au critère de la 
desserte insuffisante, interdisant elle aussi de nouvelles mises en zone. Il y a lieu de souligner 
encore que le développement de l'urbanisation à partir de 1988 était soumis à la condition qu'il 
repose sur une planification en conformité avec la LAT. Cette exigence ne saurait être contournée 


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par le fait que des permis de construire ont été délivrés ultérieurement dans des conditions 
douteuses à tout le moins. Cela conduirait à vider de sens les dispositions transitoires des art. 35 et 
36 LAT et encouragerait les communes à conserver une planification désuète. 
Quoi qu'en dise la recourante, ce constat est on ne peut plus clair et ne peut pas être modifié par 
les critiques qu'elle émet – en particulier dans son recours et son écriture du 3 octobre 2022 – contre 
les cartes que la DIME a versées dans la procédure. Il peut être renvoyé à la jurisprudence qui définit 
le largement construit d'une manière stricte, notamment pour des communes avec des territoires à 
habitat traditionnellement dispersé (cf. ATF 118 Ib 38). 
Sur la base des réflexions de la DIME, ces cartes – sur lesquelles les bâtiments existants en 1988 
sont représentés en rouge indépendamment du périmètre retenu – mettent en évidence que les 
terrains litigieux ne peuvent en aucun cas conduire à ce qu'on puisse les considérer comme faisant 
partie de la zone constructible provisoire de l'art. 36 al. 3 LAT.
En effet, la modification n° 2 concerne le secteur des Sciernes d'Albeuve. Selon l'extrait de la carte 
"Bâtiments existants en 1988, Vue générale" – établie par le SeCA et la DIME – reproduit ci-dessous, 
la situation en 1988 était la suivante (l'emplacement approximatif des parcelles fff et ccc RF est 
indiqué en orange):
[plan supprimé]
Il en ressort clairement que le secteur des Sciernes d'Albeuve ne répond pas à la notion du 
largement bâti au sens de la jurisprudence (cf. consid. 3.1.1 ci-dessus). Il ne présente à l'évidence 
pas les caractéristiques d'une agglomération au sens large, mais était constitué en 1988 – ainsi que 
l'a constaté la DIME – d'un tissu bâti lâche dont la destination est l'habitation; on n'y retrouve pas 
les infrastructures publiques habituelles.
En ce qui concerne plus particulièrement les parcelles fff et ccc RF, elles se situent, au 1er janvier 
1988, en périphérie des constructions existantes du secteur des Sciernes d'Albeuve et sont 
entourées de parcelles non construites sur trois côtés. Les bâtiments sis à proximité au 1er janvier 
1988 ne constituaient en outre à l'évidence pas un ensemble construit. On ne pourrait même pas 
admettre être en présence de la prolongation d'un tel tissu compact, étant précisé que ce seul fait 
ne permettrait de toute façon pas de les intégrer dans celui-ci. Sur la base de ce seul constat, il doit 
être retenu que les terrains litigieux ne pouvaient pas faire partie d'une zone construite compacte ni 
constituer une brèche dans le tissu bâti.
Sur le vu de ce qui précède, les parcelles fff et ccc RF litigieuses, comprises dans la modification 
n° 2, ne peuvent pas faire partie du largement bâti (état au 1er janvier 1988). Partant, s'agissant 
d'une nouvelle mise en zone, les critères du PDCant pour ce faire ne sont manifestement pas 
remplis.
5.5.
La recourante se heurte à l'inexactitude des plans sur lesquels les parcelles litigieuses 
n'auraient pas correctement été inscrites. Il y a d'emblée lieu de souligner que l'exactitude de ces 
cartes n'a pas véritablement d'influence sur la question litigieuse. Puisque l'étendue de la zone à 
bâtir est arrêtée au 1er janvier 1988 par le largement bâti en application de l'art. 36 LAT, peu importe 
si l'une ou l'autre parcelle n'a pas été correctement retranscrite dans l'ancienne zone à bâtir. En 
effet, celle-ci avait perdu toute validité au 1er janvier 1988. Les discussions y relatives sont ainsi 
totalement superflues, dans la mesure où, comme on vient de le constater, dites parcelles ne 
pouvaient en aucun cas faire partie du largement bâti de 1988.


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On ajoute encore dans ce contexte que la recourante critique le fait que l'étendue du largement bâti 
ne suit pas les limites parcellaires. À l'évidence, quand il s'agit de déterminer ce qui est largement 
bâti, ses limites ne peuvent pas toujours être identiques au parcellaire. Cette appréciation doit se 
faire par rapport au tissu bâti et à la taille des parcelles à examiner. Il se peut qu'une parcelle 
partiellement construite et disposant encore d'un potentiel constructible ne soit que partiellement 
admise en zone.
5.6.
Les arguments avancés dans le recours en lien avec les efforts que la commune aurait faits 
s'agissant de la réduction de son surdimensionnement ne sont pas pertinents non plus. Le PDCant 
retranscrit les principes cardinaux de l'aménagement du territoire, notamment relatifs à la 
densification vers l'intérieur et l'utilisation mesurée du sol. On doit rappeler que la disposition de 
l'art. 36 LAT, qui a rendu caduque la zone à bâtir, est une règle fédérale d'application obligatoire. La 
conséquence en est que la mise en zone à bâtir des parcelles qui ne faisaient pas partie du 
largement bâti au 1er janvier 1988 doit être examinée selon les critères du nouveau PDCant. Or, 
celui-ci – d'application stricte – a établi des conditions claires pour les différents types de communes 
permettant des mises en zone (cf. PDCant, T102. Dimensionnement et gestion de la zone à bâtir). 
Lorsque ces règles interdisent une mise en zone, il ne peut pas être recouru à d'autres conditions 
mentionnées dans le PDCant, comme la desserte suffisante, la proximité à la zone constructible ou 
encore l'équipement et des bâtiments existants, pour contourner la première condition permettant 
des nouvelles mises en zone uniquement si la réserve des terrains en zone ne dépasse pas 0.5 ha. 
Cette condition est totalement indépendante d'un surdimensionnement préexistant. On ajoute 
encore que les principes cardinaux de la LAT relatifs à l'utilisation mesurée du sol et à la 
concentration vers l'intérieur ont précisément trouvé leur expression dans les critères du PDCant qui 
ont été approuvés par la Confédération et sont ici mis en œuvre par la DIME. Contrairement à ce 
que soutient la recourante, la LAT n'est ainsi pas lésée ou vidée de son sens. Autrement dit, 
l'application de la LAT dans la présente occurrence traduit l'intérêt public important qui y est ancré.
5.7.
La Cour souligne qu'un propriétaire ne peut en principe pas déduire du précédent classement 
de son terrain en zone à bâtir un droit au maintien de cette affectation (cf. arrêts TF 1C_311/2010 
du 7 octobre 2010 consid. 7.3; 1P.115/2003 du 11 juillet 2003; ATF 118 Ia 151 consid. 6c et les 
références citées), cela d'autant moins que l'ancienne planification avait perdu toute sa validité au 
1er janvier 1988 et qu'à partir de cette date, la zone à bâtir était limitée aux secteurs largement 
construits.
5.8.
La recourante se heurte au fait que la commune a encore conclu avec elle un contrat 
d'emption et que des permis lui ont été octroyés. Elle en déduit l'existence d'un comportement 
contradictoire en violation du principe de la bonne foi. Or, ce comportement de la commune et du 
préfet ou encore d'un service de la DIME n'influencent pas le sort du litige. 
En effet, même s'il incombe à la commune de procéder à la planification de son territoire, il faut 
souligner que l'autorité compétente pour décider de l'approbation des plans d'aménagement est la 
DIME, à qui il appartient de vérifier si la commune a correctement fait application des principes 
régissant l'aménagement du territoire. Dans l'exécution de cette tâche, la DIME n'est pas liée par le 
comportement de la commune qui, selon la recourante, lui aurait donné des assurances quant au 
développement dans cette portion du territoire communal. Elle ne saurait pas non plus être liée dans 
l'hypothèse où, dans le cadre de procédures d'octroi de permis, le SeCA aurait appliqué faussement 
la loi et les règles topiques, notamment quant à la nécessité de devoir disposer d'une autorisation 
spéciale en application de l'art. 24 LAT pour des constructions en zone agricole. Un Tribunal l'est 


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encore moins; appelé à examiner la légalité d'une mesure de planification, il ne saurait confirmer 
celle-ci pour des motifs liés à la confiance lorsque, comme en l'espèce, il est patent qu'il n'existe pas 
de pratique illégale systématique dans une situation comparable. Prétendre le contraire reviendrait 
à vider de son sens la juridiction administrative (cf. arrêts TC FR 602 2013 119 du 26 février 2014; 
602 2019 55 du 25 juin 2020; 602 2018 150 du 13 mai 2020 consid. 6.3). Partant, quand bien même 
la commune, le préfet ou le SeCA aurait donné des assurances relatives à la constructibilité de ses 
parcelles, la recourante ne peut pas se prévaloir du principe de la confiance ou encore de 
l'autonomie communale, dès lors que ceux-ci ne sont pas les autorités compétentes en la matière. 
On précisera encore qu'il ne s'agit ici pas de déterminer le sort des permis déjà octroyés et prolongés 
ni des constructions déjà implantées mais d'appliquer correctement la législation fédérale relative à 
l'aménagement du territoire. 
5.9.
Pour le reste, il est encore souligné que des considérations relatives à un traitement égalitaire 
ne peuvent manifestement pas conduire à ce que des parcelles soient mises en zone au motif que 
d'autres l'ont été, si la légalité de la mesure relative à ces dernières est douteuse (cf. arrêt TC FR 
602 2021 76 du 4 avril 2022). De même, la recourante ne peut pas invoquer ce principe pour arriver 
à ses fins car sa portée est limitée en aménagement du territoire: les terrains qu'elle prend en 
comparaison se situant à l'intérieur du périmètre des cartes 2014 ne sont pas dans une situation 
similaire et sont caractérisés par une implantation différente. La différence de traitement n'est donc 
pas arbitraire (cf. arrêt TF 1C_522/2019 du 1er mai 2020 consid. 4.1; ATF 121 I 245 consid. 6e/bb et 
les arrêts cités). A cela s'ajoute que, dans la présente occurrence, le Tribunal ne peut pas décider, 
en raison de l'interdiction de procéder à une reformatio in peius, de sortir de la zone constructible 
d'autres parcelles, pour ainsi garantir un traitement égalitaire. En aucun cas, l'inclusion de ces 
parcelles dans la zone à bâtir dans des conditions douteuses ne peut conduire à encore aggraver 
la situation. 
La recourante ne peut rien déduire du fait qu'elle a été autorisée, par le passé, à construire dans le 
secteur litigieux plusieurs chalets et habitations, ce d'autant plus que ces permis ont été accordés – 
eu égard à l'art. 36 LAT et à ce qui vient d'être exposé – dans des conditions à tout le moins 
douteuses.
5.10.
La recourante soutient encore que les parcelles sont entièrement équipées. 
Puisque les terrains litigieux ne répondent manifestement pas aux critères de la LAT et du PDCant 
pour être colloqués en zone constructible, l'équipement, la desserte et des bâtiments existants ne 
peuvent en aucun cas conduire à procéder à une mise en zone contraire aux principes cardinaux 
tels qu'ancrés dans la LAT. En effet, même le fait qu'un terrain dispose de l'équipement de base ou 
est déjà construit n'impose pas à lui seul son classement ou son maintien en zone à bâtir (cf. ATF 
132 II 218 consid. 6.1; 117 Ia 434 consid. 3g et les références citées; arrêts TC FR 602 2021 163 
du 15 mars 2022 consid. 5.6; 602 2013 147 du 25 juin 2015 consid. 4c). 
5.11.
Cette manière de procéder ne viole finalement pas le droit d'être entendu de la recourante, 
dès lors que celle-ci a pu se prononcer sur les cartes sur lesquelles figurent les constructions 
existantes au 1er janvier 1988. Elle a également pu se prononcer sur l'étendue du largement bâti de 
1988. Dans ce contexte, on peut souligner que la jurisprudence, telle qu'appliquée par la DIME pour 
établir cette carte, est bien connue et que sa manière de faire ne repose pas sur des critères 
subjectifs et arbitraires. On ne peut ici que souligner encore une fois qu'une discussion détaillée des 
limites exactes du largement construit, état au 1er janvier 1988, est superflue puisque les terrains ici 
litigieux se situent trop loin de ce périmètre et que toute modification mineure de la limite extérieure 


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ne changerait pas le sort de ce grief. Partant, une motivation plus détaillée de la DIME concernant 
ce secteur ne modifie en aucun cas la situation. La recourante est ainsi malvenue de se plaindre 
d'une violation de son droit d'être entendue dans la présente procédure. Finalement, il incombe au 
Tribunal de déterminer si la DIME a répondu à sa mesure d'instruction d'une manière suffisante. Or, 
en l'espèce, la carte des bâtiments existants au 1er janvier 1988 a permis d'une manière on ne peut 
plus claire de parvenir aux constatations telles qu'expliquées dans les considérants ci-dessus. 
5.12.
Il résulte de ce qui précède que le refus de mise en zone des parcelles de la recourante et 
de celles sur lesquelles elle dispose d'un droit d'emption n'entre pas en contradiction avec les 
principes de la bonne foi, de la confiance et de l'interdiction de l'arbitraire. Au contraire, fondée sur 
des principes fondamentaux de l'aménagement du territoire ancrés dans la loi fédérale et le PDCant, 
la décision litigieuse consiste en la mise en application d'intérêts publics cardinaux, est entièrement 
proportionnelle avec le but visé et, partant, respecte également la garantie constitutionnelle de la 
propriété, cela en dépit du fait que cette mesure entraine des conséquences fâcheuses pour la 
recourante.
Aucune mesure d'instruction complémentaire ne pourrait changer ces considérations. Partant, la 
décision du 16 juin 2021 doit être confirmée concernant la modification n° 2, y compris pour les 
parcelles litigieuses. 
6.
6.1.
Il résulte de ce qui précède que, mal fondé, le recours doit être rejeté dans la mesure où il 
est recevable.
6.2.
Il appartient à la recourante qui succombe de supporter les frais de procédure en application 
de l'art. 131 CPJA. Ceux-ci sont fixés selon les art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 
des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 150.12). 
Pour le même motif, il n'est pas alloué d'indemnité de partie.
(dispositif en page suivante)


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la Cour arrête :
I.
Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
II.
Les frais de justice, fixés à CHF 4'500.-, sont mis à la charge de la recourante. Ils sont 
compensés avec l'avance de frais du même montant.
III.
Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.
IV.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).
Fribourg, le 20 avril 2023/jfr/vth
Le Président 
La Greffière-rapporteure