fr_gerichte · 603 2020 70 · 2020-10-26 · fr

Arrêt de la IIIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Landwirtschaft

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
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www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
603 2020 70
Arrêt du 26 octobre 2020
IIIe Cour administrative
Composition
Présidente :
Anne-Sophie Peyraud 
Juges :
Marianne Jungo, Johannes Frölicher
Greffière-rapporteure :
Vanessa Thalmann 
Parties
A.________ 
et 
B.________, 
recourants, 
représentés 
par 
Me Dominique Morard, avocat
contre
AUTORITÉ FONCIÈRE CANTONALE, autorité intimée 
Objet
Agriculture 
– 
Acquisition 
d'immeubles 
agricoles 
– 
Rayon 
d'exploitation de l'entreprise de l'acquéreur
Recours du 19 mai 2020 contre la décision du 8 avril 2020


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considérant en fait
A.
C.________ et D.________ sont propriétaires communs en société simple des immeubles, 
articles eee (habitation, rural, fosse et place; depuis avril 2018, A.________ et B.________ en sont 
copropriétaires), fff (pré G.________), hhh (pré I.________ ), jjj (pré I.________), kkk (pré 
G.________) et lll (pré G.________) – supprimé en avril 2018 – du Registre foncier (RF) de la 
Commune de M.________, secteur N.________. Ces articles composaient le domaine dit 
"G.________". Les articles fff, hhh, jjj et kkk RF, entièrement situés en zone agricole, sont 
exploités par A.________ et B.________ pour le pacage des génisses, de mai à fin septembre, en 
sus de l'entreprise agricole de 4.293 UMOS qu'ils possèdent – à une distance de 32 km – à 
O.________. 
Le 25 mai 2016, l'Autorité foncière cantonale (AFC) a rendu une décision de désassujettissement 
de l'article eee RF (nouvelle dimension). Elle a considéré que cette parcelle (habitation, rural, 
fosse et place, d'une surface totale de 4'000 m2) ne constituait pas ni ne faisait partie d'une 
entreprise agricole au sens de l'art. 7 de la loi du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; 
RS 211.412.11). La requête tendant au désassujettissement était motivée par le fait que les locaux 
n'avaient plus d'affectation agricole depuis de nombreuses années et qu'au vu de son état de 
vétusté, le bâtiment ne répondait plus aux normes réglementaires en matière d'usage agricole. 
Seuls des investissements disproportionnés auraient permis de le rendre conforme aux exigences 
actuelles. 
B.
Envisageant d'acquérir le domaine "G.________" et notamment les immeubles hhh, fff, jjj et 
kkk RF – encore soumis à la LDFR – pour la somme totale de CHF 50'000.- (acte de vente 
immobilière notarié du 27 septembre 2016), les fermiers exploitants ont déposé, le 30 septembre 
2016, une requête auprès de l'AFC afin que celle-ci constate que les immeubles en cause ne 
constituent ni ne font partie d'une entreprise agricole au sens de l'art. 7 LDFR et qu'ils sont en 
réalité exploités comme alpage à partir de leur entreprise agricole de O.________. Cette demande 
a été complétée les 15 novembre 2016, 24 février 2017, 7 février 2019 et 22 mars 2019. Le 
22 août 2019, A.________ et B.________ ont encore déposé une requête – complétée le 28 août 
2019 – auprès de l'AFC afin que celle-ci constate que les immeubles hhh, fff, jjj et kkk RF ainsi que 
les articles eee et lll RF ne constituent pas une entreprise agricole au sens de l'art. 7 LDFR et 
qu'ils sont en réalité exploités comme alpage à partir d'une entreprise agricole existante, de sorte 
qu'ils peuvent être autorisés à la vente aux prénommés. 
Par lettre du 25 octobre 2019, l'AFC a informé les fermiers qu'elle considérait que les immeubles, 
articles hhh, eee, fff, jjj, lll et kkk RF de M.________ (secteur N.________) ne constituaient pas 
une entreprise agricole au sens de l'art. 7 LDFR. En revanche, renvoyant à ses précédents préavis 
défavorables des 26 octobre 2016 et 3 février 2017 relatifs à la demande d'acquisition, elle a 
constaté que la qualification de ce terrain en tant que surface agricole utile (SAU) par le Service de 
l'agriculture (SAgri) – et non comme de l'estivage – interdisait la vente au vu de la distance 
séparant ces immeubles de l'entreprise des requérants, située à O.________. Invités à se 
déterminer, ces derniers ont sollicité une décision formelle.
C.
Par décision formelle du 8 avril 2020, l'AFC a refusé l'acquisition des immeubles, articles 
hhh, fff, jjj et kkk RF de M.________ (secteur N.________), par A.________ et B.________.
A l'appui de sa décision, l'autorité intimée a souligné que, dans ses préavis défavorables, elle avait 
déjà relevé que les requérants pouvaient être considérés comme exploitants à titre personnel et 


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que le prix d'acquisition n'était pas surfait. Cependant, les parcelles sont situées en dehors du 
rayon d'exploitation de l'entreprise de l'acquéreur, usuel dans la localité. En outre, dans la mesure 
où les terres en question constituent des SAU et non un alpage, ce qui aurait permis une 
dérogation à la distance précitée, elle a constaté qu'à ce titre, une autorisation ne pouvait pas être 
accordée. Elle a encore rappelé que, dans ses préavis négatifs des 26 octobre 2016, 3 février 
2017 et 25 octobre 2019, elle avait considéré que la qualification de ce terrain en tant que SAU 
avait été déterminée par le SAgri, qu'il n'y avait pas lieu de se fonder sur l'usage subjectif des 
immeubles pour déterminer s'il s'agissait d'une surface SAU ou d'estivage, que l'usage objectif 
dans la région pour des terrains de même qualité consistait en l'exploitation qui en était faite tout 
au long de l'année, que le fait que les exploitants actuels exploitaient ces terres de manière non 
conforme à l'usage de la région comme estivage confirmait que la distance entre leur centre 
d'exploitation et ce domaine était trop importante pour intégrer ce dernier dans leur exploitation de 
O.________ en tant que SAU et que les exploitants, avec un centre d'exploitation proche de ce 
domaine litigieux, avaient pour habitude d'exploiter des terres de même qualité et avec une même 
topographie en tant que SAU.
D.
Par mémoire du 19 mai 2020, A.________ et B.________ ont recouru contre cette décision 
auprès du Tribunal cantonal en concluant, sous suite de frais et dépens, principalement au 
prononcé de l'autorisation d'acquisition des articles hhh, fff, jjj, lll et ppp RF de M.________ 
(secteur N.________), subsidiairement au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle 
décision dans ce sens. A l'appui de leurs conclusions, ils font pour l'essentiel valoir que les 
immeubles en cause ne pourraient être utilisés que sous forme d'estivage au vu des conditions 
topographiques et des possibilités techniques d'exploitation et que, même si administrativement ils 
sont considérés comme des SAU, ils ne pourraient être exploités qu'en complément à une 
entreprise agricole préexistante.
E.
Dans ses observations du 11 septembre 2020, l'AFC conclut au rejet du recours. Elle précise 
notamment que l'Office fédéral de l'agriculture (OFAG) définit les limites de la région d'estivage et 
que les terrains concernés n'y sont pas répertoriés; au contraire, ceux-ci sont qualifiés de SAU. 
en droit
1.
1.1.
L'art. 83 al. 3 LDFR prévoit en particulier que les parties contractantes peuvent interjeter un 
recours devant l'autorité cantonale de recours (art. 88) contre le refus d'autorisation d'acquisition. 
La qualité des recourants pour porter la décision refusant l'autorisation d'acquérir les terres 
litigieuses devant le Tribunal cantonal doit ainsi être admise.
1.2.
Selon l'art. 88 al. 1 LDFR, un recours peut être formé dans les trente jours devant l'autorité 
cantonale de recours (art. 90 let. f LDFR) contre les décisions prises en vertu de la LDFR. La 
compétence du Tribunal cantonal pour connaître du présent recours contre la décision de l'AFC 
découle de l'art. 11 de la loi fribourgeoise du 28 septembre 1993 d'application de la LDFR 
(LALDFR; RSF 214.2.1).
Interjeté le 19 mai 2020 contre une décision du 8 avril 2020, le recours respecte le délai et les 
formes prescrits (art. 88 al. 1 LDFR et art. 79 à 81 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de 


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procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1). L'avance de frais a par ailleurs été 
versée en temps utile.
Partant, le Tribunal cantonal peut entrer en matière sur les mérites du recours.
1.3.
En vertu de l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours peut être formé pour violation du droit, y compris 
l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des 
faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d'habilitation légale expresse, le Tribunal cantonal ne 
peut pas examiner en l'espèce le grief d'inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA).
2.
2.1.
Selon son art. 1 al. 1, la LDFR a pour but d'encourager la propriété foncière rurale et en 
particulier de maintenir des entreprises familiales comme fondement d'une population paysanne 
forte et d'une agriculture productive, orientée vers une exploitation durable du sol, ainsi que 
d'améliorer les structures (let. a); de renforcer la position de l'exploitant à titre personnel, y compris 
celle du fermier, en cas d'acquisition d'entreprises et d'immeubles agricoles (let. b); et de lutter 
contre les prix surfaits des terrains agricoles (let. c). À cet effet, elle contient notamment des 
dispositions sur l'acquisition des entreprises et des immeubles agricoles (art. 1 al. 2 let. a et 
art. 61 ss LDFR), acquisition qui est soumise à autorisation (art. 61 al. 1 LDFR).
2.2.
Aux termes de l'art. 63 al. 1 LDFR, l'acquisition d'une entreprise ou d'un immeuble agricole 
est notamment refusée lorsque l'immeuble à acquérir est situé en dehors du rayon d'exploitation 
de l'entreprise de l'acquéreur, usuel dans la localité (let. d).
L'effet résultant de cette disposition est le maintien d'exploitations bien arrondies et des voies 
d'accès et de transport aussi courtes que possible entre le centre d'exploitation et les immeubles 
qui la composent, ce qui se justifie également pour des considérations écologiques (STADLER, in 
Commentaire de la loi fédérale sur le droit foncier rural du 4 octobre 1991, 1998 [ci-après: 
Commentaire LDFR], art. 63 n° 28 p. 612; STADLER, in Das bäuerliche Bodenrecht, Kommentar 
zum Bundesgesetz über das bäuerliche Bodenrecht vom 4. Oktober 1991, 2ème éd. 2011 [ci-après: 
Kommentar BGBB], art. 63 n° 28 p. 848; Message du 19 octobre 1988 à l'appui des projets de loi 
fédérale sur le droit foncier rural [LDFR] et de loi fédérale sur la révision partielle du code civil 
[droits réels immobiliers] et du code des obligations [vente d'immeubles], FF 1988 III 889, p. 938).
N'est en revanche pas concernée par de telles limites de distance – là où cela peut être considéré 
comme d'usage local – l'acquisition complémentaire d'un second emplacement d'exploitation sous 
forme d'un alpage, la volonté du législateur selon laquelle le principe d'arrondissement ne devrait 
précisément pas mettre en danger les entreprises agricoles exploitées à des altitudes différentes 
étant claire (STADLER, Commentaire LDFR, art. 63 n° 32 p. 614 s.; STADLER, Kommentar BGBB, 
art. 63 n° 32 p. 851).
Le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion de constater qu'en définissant la clause de la distance 
maximale, le législateur avait voulu empêcher la constitution d'entreprises agricoles peu rentables 
et peu écologiques, sans mettre en danger pour autant les structures d'exploitation traditionnelles, 
comme l'exploitation étagée de pâturages. Caractéristique de ce type d'exploitation, la 
transhumance du bétail vers des zones d'altitude durant les mois d'été (estivage) n'est pas 
fondamentalement contraire à la rentabilité et à la durabilité. L'acquisition d'un deuxième site 
constitué de mayens ou d'alpages n'est par conséquent pas concernée par les restrictions de 
distance imposées par le rayon d'exploitation usuel, pour autant que l'exploitation étagée de 


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pâturages puisse être considérée comme usuelle pour la région (cf. arrêt TF 2C_78/2018 du 
26 juin 2018).
2.3.
L'OFAG définit les limites de la région d'estivage dans l'idée de préserver les surfaces 
d'estivage qui servent au pacage exclusivement saisonnier par tradition.
Aux termes de l'art. 6 al. 2 de l'ordonnance du 7 décembre 1998 sur le cadastre de la production 
agricole et la délimitation de zones (RS 912.1), l'OFAG peut modifier les limites de la région 
d'estivage, de son propre gré ou à la demande d'un exploitant, en tenant compte des critères 
mentionnés aux art. 3 et 4. Il n'entre en matière sur une demande d'exclusion de la région 
d'estivage que si la surface en question n'a pas été utilisée comme pâturage d'estivage ou comme 
pâturage communautaire de 1990 à 1998. Les demandes doivent être adressées au canton, qui 
les transmet à l'OFAG en y joignant un préavis dûment motivé.
2.4.
L'ordonnance du 7 décembre 1998 sur la terminologie agricole et la reconnaissance des 
formes d'exploitation (OTerm; RS 910.91) établit d'autres notions relatives aux différentes formes 
d'exploitation que l'on peut trouver dans le domaine agricole. 
Conformément à l'art. 14 OTerm, par surface agricole utile, on entend la superficie d'une 
exploitation qui est affectée à la production végétale, à l'exclusion des surfaces d'estivage, dont 
l'exploitant dispose pendant toute l'année et qui est exclusivement exploitée à partir de 
l'exploitation. L'art. 24 OTerm précise que sont considérées comme surfaces d'estivage 
notamment les pâturages d'estivage (al. 1 let. b), lesquels consistent en des surfaces 
exclusivement utilisées pour le pacage et qui servent à estiver les animaux et qui font partie d'une 
exploitation d'estivage (art. 26 et 9 OTerm).
3.
En l'occurrence, il n'est pas contesté que les parcelles litigieuses ne font pas partie d'une 
entreprise agricole existante, qu'elles sont éloignées de 32 km du domaine de O.________ – 
dépassant ainsi la distance de 15 km admise par l'AFC –, que le prix d'achat n'est pas surfait et 
que les recourants satisfont à la condition d'être exploitants à titre personnel. 
Seul est litigieux le point de savoir si ces terrains peuvent être incorporés dans l'exploitation 
agricole de O.________ en qualité d'alpage.
De l'avis des recourants, au vu des conditions topographiques des terres et des possibilités 
techniques d'exploitation, même si administrativement elles sont considérées comme des SAU, les 
parcelles litigieuses ne peuvent être utilisées autrement qu'en complément à une entreprise 
agricole. Dès lors qu'elles ne font en outre actuellement pas partie d'une exploitation existante, ce 
qui a été constaté par l'AFC notamment dans sa lettre du 25 octobre 2019, les recourants estiment 
qu'ils sont en droit de les acquérir nonobstant le fait qu'elles sont situées en dehors du rayon 
d'exploitation usuel dans la localité.
Cette argumentation n'est pas convaincante dès lors qu'elle repose sur l'hypothèse erronée qu'il 
pourrait être fait abstraction de l'emplacement des terrains, des conditions locales et de l'utilisation 
habituelle de la zone agricole dans ce secteur. En effet, ainsi que l'a retenu l'autorité intimée, dans 
cette région, les entreprises agricoles incorporent des parcelles avec une topographie similaire à 
leurs exploitations, preuve en est que l'ensemble des immeubles environnants est répertorié 
comme SAU (cf. portail cartographique de l'Etat de Fribourg, https://map.geo.fr.ch, sous Thème: 
Agriculture, Caractéristiques des surfaces, Surface agricole utile, consulté le 26 octobre 2020). De 
plus, cette région n'est pas intégrée comme région d'estivage dans la carte des zones et régions 


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agricoles de l'OFAG (cf. https://map.geo.admin.ch, sous Thème: OFAG, Difficultés et restrictions, 
Limites des zones agricoles; cf. également portail cartographique de l'Etat de Fribourg, 
https://map.geo.fr.ch, sous Thème: Agriculture, Caractéristiques des surfaces, Limites des zones 
agricoles, consulté le 26 octobre 2020), ce qui signifie que, selon les conditions locales, les 
exploitations de la place n'utilisent pas ce type de parcelles pour le seul pacage estival.
Partant, s'il est certes constaté que les terrains litigieux ne font plus partie d'une entreprise 
existante, cela n'empêche pas qu'ils pourraient être intégrés dans une exploitation agricole locale, 
selon ce qui est habituel dans cette région et à cette altitude (cf. portail cartographique de l'Etat de 
Fribourg, https://map.geo.fr.ch, sous Thème: Agriculture, Carte des exploitations agricoles, 
Centres d'exploitation, consulté le 26 octobre 2020). Ainsi, si l'on fait abstraction de l'utilisation 
usuelle des terres dans la région, seul le côté subjectif de leur emploi permettrait l'acquisition de 
terrains. Or, cela mettrait en péril les entreprises existantes de la place et contreviendrait au but 
tendant à la conservation d'unités agricoles locales arrondies.
A cela s'ajoute que les éléments objectifs ressortant du dossier permettent de considérer qu'en ce 
qui concerne les parcelles litigieuses, on n'est pas en présence de l'exception prévue pour une 
entreprise à plusieurs étages:
-
la qualification de leur surface en SAU indique que ces terrains correspondent – quoi qu'en 
disent les recourants – à la définition de l'OTerm, soit qu'ils ne sont pas uniquement réservés à 
l'estivage du bétail; 
-
les parcelles ne sont pas répertoriées en application de la législation mentionnée ci-dessus 
dans la région d'estivage du cadastre de la production agricole;
-
aucune démarche n'a été entreprise dans le but d'intégrer ces terrains dans la carte topique;
-
les terrains environnants ne sont pas non plus intégrés comme région d'estivage dans la carte 
des zones et régions agricoles de l'OFAG, mais y sont répertoriés en zone de montagne III et 
zone de montagne II;
-
le domaine dit "G.________" a été morcelé et l'habitation désassujettie, mettant toutefois en 
évidence que des entreprises agricoles peuvent exister à cette altitude et cet endroit, selon 
l'usage local;
-
les recourants ne démontrent pas qu'il serait usuel pour des entreprises situées dans le secteur 
de O.________ d'estiver leur bétail à des altitudes similaires à celles des parcelles litigieuses;
-
ils n'apportent pas non plus le moindre indice susceptible de mettre en doute l'affirmation de 
l'AFC, selon laquelle, dans le secteur de la commune de M.________, il serait habituel que des 
terrains similaires soient incorporés dans les entreprises locales.
Les recourants font référence à l'arrêt publié aux ATF 135 II 313 pour soutenir que la qualification 
de terrains comme SAU ne saurait être déterminante. Or, ledit arrêt retient précisément que les 
terrains objet de l'affaire à trancher étaient des pâturages d'estivage, ce qui n'est pas le cas dans 
la présente occurrence. Partant, le fait que la Haute Cour ne s'attarde pas sur la signification 
administrative des terres, que ce soit comme SAU ou autre, n'est pas relevant. De plus, cet 
argument ne constitue qu'un des éléments qui a permis à l'AFC de rendre sa décision. Les 
recourants ne peuvent ainsi rien en tirer pour appuyer leur demande.
Dans de telles conditions, il est patent que l'utilisation concrète des terrains, selon l'emploi subjectif 
qu'en font les recourants, constituerait l'unique raison permettant d'autoriser l'acquisition, ce qui ne 


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peut pas être cautionné. Même si la Cour de céans comprend que cette application du droit puisse 
paraître rigoureuse aux yeux des recourants, elle s'impose pour les motifs précités, en particulier 
pour des raisons d'égalité de traitement et pour assurer une mise en œuvre uniforme du droit 
agricole destiné à préserver les entreprises dans les conditions locales et leur structure 
organisationnelle traditionnelle.
4.
4.1.
Pour l'ensemble des motifs qui précèdent, il faut constater que l'autorité intimée n'a commis 
aucun abus ou excès de son pouvoir d'appréciation, ni violé les principes de la légalité et de la 
proportionnalité. Partant, sa décision doit être confirmée et le recours rejeté.
4.2.
Les recourants, qui succombent, supportent solidairement les frais de procédure (art. 131 
al. 1 CPJA), fixés en vertu du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des 
indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 150.12).
Pour le même motif, ils n'ont pas droit à une indemnité de partie (art. 137 al. 1 CPJA).
la Cour arrête :
I.
Le recours est rejeté.
Partant, la décision de l'AFC du 8 avril 2020 est confirmée.
II.
Les frais de procédure, fixés à CHF 1'000.-, sont solidairement mis à la charge des 
recourants. Ils sont compensés par l'avance de frais versée.
III.
Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.
IV.
Notification.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).
Fribourg, le 26 octobre 2020/jfr/vth
La Présidente :
La Greffière-rapporteure :