fr_gerichte · 602 2025 160 · 2026-06-15 · fr
IIe Cour administrative


Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2025 160
602 2025 176
Arrêt du 15 juin 2026
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Johannes Frölicher
Juges :
Vanessa Thalmann
Cornelia Thalmann El Bachary
Greffier-rapporteur :
Julien Delaye
Parties
CORPORATION DE DROIT PUBLIC DE A.________, ainsi que
133 autres participants (602 2025 160) / 193 autres participants
(602 2026 176) selon listes annexées, recourants, tous représentés
par Me Daniel Schneuwly, avocat,
contre
DIRECTION
DU
DÉVELOPPEMENT
TERRITORIAL,
DES
INFRASTRUCTURES,
DE
LA
MOBILITÉ
ET
DE
L’ENVIRONNEMENT, autorité intimée,
COMMUNE DE GLETTERENS, intimée
Objet
Aménagement du territoire et constructions – Approbation d'un PAL –
Approbation d'un PAD – Zone "Caravaning"
Recours du 27 octobre 2025 contre la décision d'approbation du
dossier d'adaptation aux conditions d'approbation du PAL du
24 septembre 2025 (602 2025 160) / Recours du 24 novembre 2025
contre la décision d'approbation du PAD "Caravaning" du
23 octobre 2025 (602 2026 176)

Tribunal cantonal TC
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considérant en fait
I.
Remarques liminaires
A.
La zone du caravaning du plan d'aménagement local (PAL) de la Commune de Gletterens,
correspondant au périmètre du plan d'aménagement de détail (PAD) "Caravaning", est divisée en
395 bien-fonds inscrits au registre foncier (RF), de petites surfaces, allant d'environ 85 m2 à 300 m2.
Sur ces parcelles, 393 appartiennent à des propriétaires privés et deux à la Corporation de droit
public de A.________.
La zone concernée est actuellement presque entièrement occupée par des installations de type
mobil-homes ou caravanes à usage résidentiel, posées sur des dalles en bétons.
B
L'art. 2.C.I. du règlement du PAD du 16 avril 1993 interdit les constructions principales fixes.
Le secteur ne dispose par ailleurs ni de réception, ni d'installations sanitaires communes, ou d'autres
équipements typiques d'un camping ou caravaning destiné au tourisme mobile (tente, bivouac,
location d'emplacement à la journée ou à la semaine, etc.).
II.
602 2025 160 – Approbation du dossier d'adaptation du PAL de Gletterens
A.
Le 5 décembre 2018, la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions
(DAEC; aujourd'hui et ci-après: la Direction du développement territorial, des infrastructures, de la
mobilité et de l'environnement, DIME) a approuvé, avec différentes conditions, la révision générale
du PAL de la Commune de Gletterens.
Dans ce cadre, la DIME a notamment approuvé l'art. 24 al. 1 du règlement communal d'urbanisme
(RCU), dont la teneur, s'agissant de la zone de caravaning et de sa destination, est la suivante:
"Ce secteur est réservé à l'accueil du tourisme sédentaire ainsi qu'aux installations et constructions
liées à cette affectation. Seuls les logements de type mobil-homes sont autorisés dans la zone.
L'habitat à l’année y est interdit".
La DIME n'a toutefois pas approuvé l'abrogation du PAD "Caravaning" du 16 avril 1993, telle que
proposée par la commune.
B.
Par publications dans la Feuille officielle (FO) no 38 du 21 septembre 2018 et no 15 du
16 avril 2021, la Commune de Gletterens a mis à l'enquête publique le dossier d'adaptation aux
conditions d'approbation de la révision générale de son PAL. La commune a également procédé à
des adaptations supplémentaires ne découlant pas de cette décision.
Dans la FO no 35 du 2 septembre 2022, la commune a en outre mis à l'enquête publique
complémentaire une modification du PAL relative à l'art. 24 al. 2 RCU, en lien avec le PAD
"Caravaning", dont l'abrogation – pour rappel, refusée lors de la décision d'approbation de la révision
générale du PAL – était à nouveau examinée. La destination de la zone de caravaning est toutefois
demeurée inchangée.
Le dossier d'adaptation aux conditions d'approbation de la révision générale du PAL a été adopté
par le Conseil communal le 8 juin 2021, tandis que la modification du PAL relative à l'art. 24 al. 2
RCU, liée au PAD "Caravaning", a été adoptée le 11 octobre 2022.

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Dans son préavis de synthèse du 23 octobre 2024, le Service des constructions et de
l'aménagement (SeCA) a exprimé des réserves quant à l'absence de prise en compte de la zone de
caravaning dans le calcul du taux de résidences secondaires. Il a toutefois reconnu que cette
exclusion était conforme aux bases légales actuellement en vigueur, tout en anticipant une possible
évolution de celles-ci. Le SeCA a par ailleurs relevé que la quasi-totalité des installations reposaient
sur des fondations en béton, ce qui rapprochait le tissu bâti d'un usage résidentiel. Il a dès lors invité
la commune à prendre des mesures visant à infléchir le taux de résidences secondaires. Dans ce
contexte, le SeCA a notamment demandé des modifications relatives à la délimitation des espaces
dédiés aux infrastructures communes et de ceux dédiés aux caravanes et mobil-homes, l'objectif
étant de permettre une ouverture vers d'autres formes de tourisme temporaire.
Sur cette base, la DIME a fait publier dans la FO no 47 du 22 novembre 2024 les mesures qu'elle
entendait ne pas approuver et en a également informé la commune.
La commune s'est déterminée le 16 décembre 2024. S'agissant de la zone de caravaning, elle a
notamment relevé que le SeCA reconnaissait lui-même la conformité du décompte des résidences
secondaires au droit en vigueur et qu'il n'était juridiquement pas pertinent de fonder des exigences
sur une éventuelle modification législative future, dont la teneur demeurait inconnue. Selon la
commune, l'intégration du périmètre du PAD "Caravaning" au décompte des résidences secondaires
ne reposait ainsi sur aucun fondement légal actuel. La commune a encore indiqué que les
installations litigieuses étaient uniquement posées sur des dalles, sans fixation, ce qui leur conférait
un caractère amovible. En vertu de la loi du 20 mars 2015 sur les résidences secondaires (LRS;
RS 702), de telles structures ne pouvaient être qualifiées de résidences secondaires. Elle a enfin
précisé qu'une analyse parcellaire menée en 2016 avait confirmé le caractère amovible de toutes
les installations, à l'exception d'une seule parcelle, et que cette situation demeurait inchangée à ce
jour.
C.
Par décision du 24 septembre 2025, la DIME a partiellement approuvé le dossier d'adaptation
aux conditions d'approbation et de modification du PAL relative à l'art. 24 al. 2 RCU. S'agissant de
la zone de caravaning, elle a assorti son approbation des conditions suivantes:
>
L'art. 24 al. 1 RCU doit supprimer le terme "sédentaire";
>
L'art. 24 al. 2 RCU, qui traite la délimitation des espaces réservés aux infrastructures
communes et à l'implantation des caravanes et mobil-homes, doit être reformulé de manière
à ne pas resteindre le périmètre aux seules installations de type mobil-homes ou
motor-homes;
>
L'art. 24 al. 2 RCU doit se voir ajouter un objectif contraignant limitant l'influence des usagers
sur l'environnement proche, notamment sur la distance à la forêt et la gestion des déchets
verts;
>
La DIME demande des précisions ou le retrait de l'objectif de l'art. 24 al. 2 RCU s'agissant de
la gestion des accès des véhicules de secours;
>
Le périmètre concerné par le PAD "Caravaning" doit être affecté en zone spéciale dans le plan
d'affectation des zones (PAZ), conformément à l'art. 18 de la loi du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) qui régit ce type d'affectation.

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La DIME a notamment expliqué que le tissu bâti observé dans le périmètre du PAD "Caravaning"
s'apparentait davantage à un tissu résidentiel de faible densité qu'à un camping mobile au sens
usuel. Selon elle, une sédentarisation non maîtrisée risquait d'engendrer la création d'un tissu
résidentiel pérenne, équipé d'infrastructures non conformes, ce qu'il convenait d'éviter.
La DIME a encore considéré que cette sédentarisation risquait, à terme, d'entraîner l'intégration du
périmètre dans le décompte des résidences secondaires, ce que la commune entendait précisément
éviter. Le caractère mobile du périmètre devait dès lors être renforcé afin de limiter le risque de
sédentarisation, laquelle pourrait même conduire à une garantie de la situation acquise au sens de
l'art. 69 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATeC; RSF 710.1).
En conséquence la DIME a demandé le retrait de la notion de "sédentaire" figurant à l'art. 24 RCU
ainsi que la suppression de la limitation aux seuls mobil-homes et motor-homes prévue à cette
même disposition.
Compte tenu de la situation particulière du périmètre et afin de garantir son caractère mobile, la
DIME a en outre exigé que celui-ci soit affecté en zone spéciale conformément à l'art. 18 LAT et que
le PAD soit maintenu et adapté aux exigences de la LATeC (sur ce point, cf. ég. infra partie III).
La DIME a enfin indiqué rejoindre la position du SeCA quant à la modification des objectifs du PAD
figurant dans le RCU.
D.
Par acte du 27 octobre 2025, la Corporation de droit public de A.________ ainsi que
133 propriétaires de terrains situés dans la zone de caravaning (cf. infra annexe 1, liste des
recourants dans la cause 602 2025 160) interjettent recours auprès du Tribunal cantonal contre la
décision d'approbation du 24 septembre 2025 de la DIME. Ils concluent, sous suite de frais et
dépens, à l'annulation des conditions suivantes contenues dans cette décision:
>
L'art. 24 al. 1 RCU doit supprimer le terme "sédentaire";
>
L'art. 24 al. 2 RCU, qui traite la délimitation des espaces réservés aux infrastructures
communes et à l'implantation des caravanes et mobil-homes, doit être reformulé de manière
à ne pas resteindre le périmètre aux seules installations de type mobil-homes ou
motor-homes;
>
L'art. 24 al. 2 RCU doit se voir ajouter un objectif contraignant limitant l'influence des usagers
sur l'environnement proche, notamment sur la distance à la forêt et la gestion des déchets
verts;
>
Le périmètre concerné par le PAD "Caravaning" doit être affecté en zone spéciale dans le
PAZ, conformément à l'art. 18 LAT qui régit ce type d'affectation.
À l'appui de leurs conclusions, les recourants invoquent d'abord une violation de leur droit d'être
entendus. Ils soutiennent que les conditions finalement imposées par la DIME en lien avec l'art. 24
RCU n'avaient pas été mentionnées dans le cadre de la publication relative aux mesures que
l'autorité envisageait de ne pas approuver. Selon eux, cette publication se limitait à évoquer une
adaptation des objectifs du PAD "Caravaning", de sorte qu'ils n'ont pas été en mesure de se
déterminer utilement sur les modifications finalement exigées de l'art. 24 RCU et ne pouvaient
s'attendre à une remise en cause du contenu de cette disposition.

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Les recourants soutiennent ensuite que la décision entreprise viole l’autonomie communale. Selon
eux, aucune base légale ne permettrait à la DIME d’imposer à une commune fribourgeoise une
orientation spécifique du développement touristique sur son territoire. Il n’appartiendrait ainsi pas à
la DIME d’exiger une modification de la zone de caravaning afin de permettre une ouverture vers
d’autres formes de tourisme temporaire.
À cet égard, les recourants se réfèrent notamment à une détermination du SeCA du 21 octobre 2021
dont il ressortirait que l’État entend orienter l’évolution du secteur vers un camping accueillant un
tourisme temporaire et résidentiel mobile et interdire, à long terme, le remplacement des
mobil-homes arrivés en fin de vie. Selon eux, cette orientation reviendrait à transformer
progressivement une forme de tourisme bien établie en une véritable zone de camping.
Les recourants considèrent en outre qu’il est inadmissible de justifier les conditions litigieuses par le
taux de résidences secondaires. Ils contestent également l’appréciation de la DIME selon laquelle
la zone de caravaning s’apparenterait à une zone résidentielle de faible densité. Ils relèvent à cet
égard que l’habitat à l’année y est interdit et que les constructions doivent demeurer amovibles.
Selon eux, il est ainsi exclu d’assimiler ce secteur à une zone résidentielle pérenne.
Les recourants font encore valoir que les conditions litigieuses violent le principe de la stabilité des
plans, dès lors que le contenu de l’art. 24 RCU a déjà été approuvé lors de la révision générale du
PAL en 2018.
Ils soutiennent également que les mesures litigieuses portent atteinte à la garantie constitutionnelle
de la propriété. Selon eux, les constructions et installations de caravaning existantes, une fois
arrivées au terme de leur cycle de vie, devraient être détruites, voire déplacées, et les parcelles
concernées remises en état par la suppression des fondations, terrasses, remblais et autres
aménagements réalisés. Ils relèvent encore que, selon le SeCA, les installations existantes ne
bénéficieraient que de la garantie de la situation acquise prévue par l’art. 24c LAT. Dès lors, imposer
une évolution vers un camping reviendrait, selon eux, à une expropriation ne reposant ni sur une
base légale suffisante ni sur un intérêt public prépondérant, et qui ne respecterait pas davantage les
exigences de proportionnalité.
Les recourants estiment enfin disproportionnée la condition imposant l’introduction d’un objectif
contraignant limitant l’influence des usagers sur l’environnement proche, notamment en matière de
distance à la forêt et de gestion des déchets verts, dès lors que des règles suffisantes existeraient
déjà sur ces questions.
S’agissant finalement de l’obligation d’affecter la zone de caravaning à une zone spéciale au sens
de l’art. 18 LAT, les recourants soutiennent que cette exigence est déjà satisfaite et qu’elle est dès
lors dépourvue de portée concrète.
E.
Le 12 janvier 2026, la commune s'en remet à justice.
Le 12 février 2026, la DIME conclut au rejet du recours.
Les recourants se sont encore déterminés spontanément le 26 février 2026.

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III.
Dossier 602 2025 176 – Approbation du PAD "Caravaning"
A.
La mise à l'enquête publique de la modification du PAD "Caravaning" a été publiée dans la FO
no 35 du 2 septembre 2022. Elle n'a suscité aucune opposition et le PAD a été adopté le 11 octobre
2022 par le Conseil communal.
Le 21 septembre 2024, le SeCA a établi un préavis de synthèse défavorable.
Sur cette base, la DIME a publié, dans la FO no 47 du 22 novembre 2024, les mesures qu'elle
entendait ne pas approuver ainsi que celles qu'elle envisageait d'imposer dans sa décision
d'approbation bien qu'elles ne figurent pas dans le dossier mis à l'enquête publique. Cette publication
est intervenue parallèlement à celle relative à la procédure d'approbation du dossier d'adaptation
aux conditions d'approbation du PAL (cf. supra II.B), devenue nécessaire à la suite de la décision
idoine de la DIME.
La commune s'est déterminée le 16 décembre 2024. La Corporation de droit public de A.________
ainsi que de nombreux propriétaires concernés se sont également déterminés sur les points faisant
l’objet de cette publication. En substance, ils se sont opposés à l'évolution voulue par la DIME
consistant à faire évoluer le caravaning existant vers un camping destiné à accueillir un tourisme
temporaire et résidentiel mobile.
B.
Par décision du 23 octobre 2025, la DIME a partiellement approuvé la modification du PAD
"Caravaning", en l’assortissant de différentes conditions figurant notamment dans les considérants
II, IV et V de sa décision.
La DIME explique tout d’abord que plusieurs personnes vivent à l’année dans la zone de caravaning
et paient leurs impôts dans la commune, ce qui justifie, selon elle, la suppression du terme
"sédentaire" figurant à l’art. 5 du règlement du PAD. Cette modification doit permettre de considérer
le secteur comme une zone à vocation de tourisme temporaire.
La DIME relève ensuite que la distance de 20 m à la forêt doit être respectée en vertu de la législation
fédérale sur les forêts. Elle exige dès lors que les constructions existantes situées dans cette bande
des 20 m ne puissent bénéficier que de la garantie de la situation acquise, sans qu’aucune
modification soumise à autorisation ne puisse être admise. Toute démolition devra en outre entraîner
une remise en état conforme aux usages définis par le PAD. L’art. 8 du règlement du PAD doit ainsi
être modifié dans ce sens.
La DIME exige également la suppression des art. 12, 13, 27, 28 et 29 du règlement du PAD, ces
dispositions se référant à la procédure de permis de construire. Selon elle, les installations de
camping-caravaning ne sont pas soumises à l’obtention d’un permis de construire et ne devraient
pas être contrôlées par ce biais, conformément à l’art. 87 du règlement cantonal d’exécution du
1er décembre 2009 de la loi sur l’aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC;
RSF 710.11). Les autorisations nécessaires devraient ainsi être régies par un règlement de camping
et le contrôle de la conformité des installations incomberait à la corporation.
La DIME relève à cet égard qu’une zone de caravaning ne constitue pas une zone à bâtir au sens
de l’art. 15 LAT et qu’aucun permis de construire ne peut dès lors y être délivré.

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Par ailleurs, la DIME demande la suppression, à l’art. 16 du règlement du PAD, du terme
"fondement", lequel exprimerait, selon elle, l’existence de constructions ancrées au sol
incompatibles avec le caractère mobile des installations.
La DIME exige en outre l’introduction de nouveaux objectifs destinés à encadrer la situation actuelle
ainsi que l’évolution future du camping vers un tourisme temporaire. Elle demande également que
le premier objectif, intitulé "délimitation des espaces dédiés aux infrastructures communes et de
ceux dédiés aux caravanes et mobil-homes", soit reformulé afin de ne pas limiter les types
d’installations aux seules caravanes et mobil-homes et de permettre une évolution vers le tourisme
temporaire.
La DIME explique encore que les résidences secondaires ne sont prises en compte dans le calcul
de leur pourcentage que lorsqu’elles se situent dans des zones à bâtir. Les constructions implantées
dans le périmètre du PAD "Caravaning" ne doivent ainsi, selon elle, pas être comptabilisées à ce
titre.
S’agissant du développement futur de la zone de caravaning, la DIME indique ne pas suivre
entièrement la proposition du SeCA consistant à ne reconnaître qu’une simple garantie de la
situation acquise. Elle précise en particulier qu’elle "ne demande pas la démolition des constructions
existantes", celles-ci pouvant être maintenues et entretenues dans leur volume actuel, sans
possibilité d’agrandissement. Les infrastructures existantes, notamment les dalles en béton,
pourront être conservées en cas de remplacement d’une installation mobile.
Autrement dit, la DIME entend interdire les agrandissements de mobil-homes fixes – notamment en
surface, volume ou emprise –, les transformations renforçant leur caractère fixe ainsi que
l’installation de nouvelles constructions fixes incompatibles avec le caractère mobile du secteur.
C.
Par acte du 24 novembre 2025, la Corporation de droit public de A.________ ainsi que
193 propriétaires de terrains situés dans la zone de caravaning (cf. infra annexe 2, liste des
recourants dans la cause 602 2025 176) interjettent recours auprès du Tribunal cantonal contre la
décision précitée. Ils concluent, sous suite de frais et dépens, préalablement à la suspension de la
procédure jusqu'à droit connu sur le recours dirigé contre la décision relative au PAL (602 2025 160).
Sur le fond, ils sollicitent principalement l’annulation de la décision d’approbation du PAD.
Subsidiairement, ils demandent l’annulation partielle de cette décision en tant qu’elle impose
notamment:
>
La correction de la formulation de l'art. 5 du règlement du PAD par la suppression du terme
"sédentaire";
>
L'adaptation de l'art. 8 du règlement du PAD afin de prévoir, principalement, que les
constructions existantes ne bénéficient que d’une garantie limitée de la situation acquise, en
ce sens qu’aucune modification soumise à autorisation ne serait possible et que, lorsque ces
constructions arriveront au terme de leur cycle de vie, le terrain devra être libéré de toute
construction et installation, une évolution vers une bande inconstructible à la lisière de la forêt
étant prévue; ou, subsidairement, la limitation de la garantie de la situation acquise pour les
constructions existantes situées dans la bande des 20 m à la forêt, en ce sens qu’aucune
modification soumise à autorisation ne serait possible et que, lorsque ces constructions
arriveront au terme de leur cycle de vie, le terrain devrait être libéré de toute construction et
installation;

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>
La suppression des art. 12 et 13 du règlement du PAD;
>
La suppression de l'art. 16 du règlement du PAD;
>
La modification de l'art. 23 du règlement du PAD, afin de l'adaptater à la destination du
camping, laquelle interdit les constructions fixes dans les secteurs de camping-caravaning et,
partant, les résidences principales;
>
L'ajout d'un objectif au RCU destiné à faire évoluer le camping vers du tourisme temporaire,
respectivement le complément au PAL des objectifs du PAD "Caravaning";
>
L’intégration, dans le rapport explicatif, d’une description du rapport entre le
camping-caravaning et la forêt avoisinante;
>
La prise de mesures visant à limiter les constructions présentant un caractère fixe dans la
zone de caravaning;
>
La limitation de la garantie de la situation acquise pour les constructions existantes ainsi que
l’évolution future du PAD vers une zone destinée à accueillir un tourisme temporaire et
résidentiel mobile.
À l'appui de leurs conclusions, les recourants exposent que, si leur recours dirigé contre le PAL
devait être admis (cf. supra II.D), la décision relative au PAD devrait également être annulée et
reformulée, ce qui justifierait la suspension de la présente procédure. Sur le fond, ils développent
des griefs similaires à ceux soulevés dans le recours relatif au PAL (cf. ég. supra II.D). Ils soutiennent
notamment que la DIME s’approprie, sans base légale suffisante, l’autonomie du planificateur
communal pour déterminer dans quelle direction l’évolution de l’offre touristique doit s’orienter. Selon
eux, les conditions imposées dans ce but sont inadmissibles ou reposent sur des exigences déjà
couvertes par d’autres dispositions légales, notamment en matière de protection de la forêt.
D.
Dans leurs observations respectives des 4 et 16 mars 2026, la DIME et la commune concluent
au rejet du recours, en renvoyant pour l’essentiel à leurs déterminations déposées dans le cadre de
la procédure relative au PAL (602 2025 160; cf. supra II.E).
E.
Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans
les considérants en droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.
en droit
1.
1.1.
En vertu de l'art. 42 al. 1 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction
administrative (CPJA; RSF 150.1), l'autorité peut, pour de justes motifs, joindre en une même
procédure des requêtes qui concernent le même objet.
En l'occurrence, les recours 602 2025 160 et 602 2025 176 sont étroitement liés, dès lors qu’ils
portent sur le même complexe de faits et soulèvent des questions juridiques largement identiques,
en particulier s’agissant de l’évolution future de la zone de caravaning de la commune et des

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conditions imposées par la DIME dans le cadre, tant de l’approbation du PAL que du PAD
"Caravaning".
En outre, comme le relèvent à juste titre les recourants, l’approbation de l’une des décisions
litigieuses emporte nécessairement des effets sur l’autre et inversement. Or, le principe de
coordination consacré à l’art. 25a LAT impose notamment une concordance matérielle des décisions
ainsi qu’une absence de contradictions entre celles-ci.
Il se justifie dès lors de prononcer la jonction des deux causes et de statuer à leur sujet dans un seul
et même arrêt. Dans ces circonstances, il n’est pas nécessaire, de suspendre la procédure
602 2025 176 relative au PAD jusqu’à droit connu sur la procédure 602 2025 160 relative au PAL. Il
convient donc formellement de rejeter cette requête. Les parties ont en effet eu l’occasion de se
déterminer de manière suffisante dans les deux procédures et le dossier apparaît en état d’être jugé.
Il n’existe dès lors aucun motif justifiant de différer l’examen des questions relatives au PAD litigieux.
1.2.
Déposés dans le délai et selon les formes prescrits (art. 79 ss CPJA), par des propriétaires
de parcelles directement concernés par les mesures de planification litigieuses (cf. infra annexes 1
et 2), lesquels disposent dès lors d’un intérêt digne de protection à l’annulation ou à la modification
des décisions attaquées au sens de l’art. 76 CPJA, les recours sont recevables en vertu de l’art. 114
al. 1 let. a CPJA. Les avances de frais ayant en outre été versées en temps utile, le Tribunal peut
entrer en matière sur les mérites des deux recours.
2.
2.1.
En application des art. 78 al. 2 CPJA et 33 al. 3 let. b LAT, lequel impose aux cantons
d’instituer au moins une autorité de recours disposant d’un libre pouvoir d’examen (cf. ATF 109 Ib
123; arrêt TC FR 602 2023 47 du 17 mars 2025 consid. 1.2), le Tribunal cantonal statue avec un
plein pouvoir de cognition sur les recours dirigés contre les décisions d’approbation rendues par la
DIME. Le grief d’inopportunité – au sens de "Angemessenheit" – peut ainsi également être invoqué
devant l’instance de céans (cf. TSCHANNEN, in Commentaire ASPAN de la loi fédérale sur
l’aménagement du territoire, 2010, art. 26, p. 13; art. 2, p. 34; ATF 127 II 238 consid. 3b/aa).
Il convient toutefois de rappeler qu’en vertu de l’art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de
l’aménagement du territoire doivent veiller à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées la
liberté d’appréciation nécessaire à l’accomplissement de leurs tâches. Cette disposition constitue
principalement une règle relative au pouvoir d’examen des autorités d’approbation et de recours.
Elle ne trouve cependant application que dans le cadre fixé par le droit de procédure applicable.
Ainsi, lorsque la solution retenue apparaît inappropriée, l’autorité supérieure ne peut substituer sa
propre appréciation à celle de l’autorité de planification compétente; elle doit au contraire lui renvoyer
l’affaire afin qu’elle rende une nouvelle décision (cf. TSCHANNEN, art. 2, p. 34).
Le fait que l’autorité de recours doive respecter la marge de manœuvre des autorités inférieures ne
modifie pas ce principe. L’autorité de recours doit en effet vérifier – sans se substituer à une autorité
de planification – que cette marge d’appréciation a été utilisée de manière correcte et adéquate. Elle
doit notamment faire preuve d’une certaine retenue lorsque sont en jeu des intérêts locaux pour
lesquels la proximité avec le terrain, la connaissance des lieux, la démocratie locale et l’autonomie
communale revêtent une importance particulière (cf. AEMISEGGER/HAAG, in Commentaire pratique
LAT, Autorisation de construire, protection juridique et procédure, 2020, art. 33, no 88).

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2.2.
En l’espèce, la DIME a imposé, dans le cadre des décisions attaquées, différentes mesures
nouvelles qui n’avaient pas été soumises à la procédure ordinaire d’adoption communale et qui
n’ont, partant, pas pu faire l’objet d’un recours préalable dans ce cadre. Dans ces circonstances, le
Tribunal de céans dispose d’un plein pouvoir d’examen, y compris sous l’angle de l’inopportunité,
conformément à l’art. 78 CPJA.
3.
Les recourants invoquent une violation de leur droit d’être entendus. Ils reprochent à l’autorité
intimée d’avoir exigé différentes modifications du RCU sans les avoir détaillées au préalable dans
la FO ou dans une procédure permettant aux intéressés de se déterminer utilement à leur sujet.
3.1.
Consacré à l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et
concrétisé en droit cantonal aux art. 57 ss CPJA, le droit d'être entendu comprend notamment le
droit, pour la personne concernée, de s’exprimer sur les éléments pertinents avant qu’une décision
touchant sa situation juridique ne soit prise, de produire des preuves pertinentes, d’obtenir qu’il soit
donné suite à ses offres de preuve, de participer à l’administration des preuves essentielles ou, à
tout le moins, de se déterminer sur leur résultat lorsque celui-ci est susceptible d’influencer la
décision à rendre (cf. ATF 135 I 279 consid. 2.3).
Le droit d’être entendu constitue une garantie constitutionnelle de nature formelle, dont la violation
entraîne en principe l’annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès
du recours sur le fond (cf. ATF 127 V 437 consid. 3d/aa; 126 V 132 consid. 2b). La jurisprudence
admet cependant qu’une violation du droit d’être entendu survenue devant l’autorité précédente
puisse être réparée lorsque l’intéressé a eu la possibilité de s’exprimer devant une autorité de
recours disposant d’un plein pouvoir d’examen en fait et en droit (cf. ATF 145 I 167 consid. 4.4; 134
I 331 consid. 3.1; 133 I 201 consid. 2.2; 130 II 530 consid. 7.3). Une telle réparation dépend toutefois
de la gravité et de l’étendue de l’atteinte portée au droit d’être entendu (cf. ATF 126 I 68 consid. 2).
Même lorsqu’une violation grave est admise, une réparation demeure envisageable si un renvoi de
la cause à l’autorité inférieure constituerait une vaine formalité. Un allongement inutile de la
procédure serait en effet incompatible avec l’intérêt des parties à ce que leur cause soit tranchée
dans un délai raisonnable (cf. ATF 137 I 195 consid. 2.3.2; arrêts TF 5A_897/2015 du 1er février 2016
consid. 3.2.1; 5A_126/2018 du 14 septembre 2018 consid. 5).
3.2.
En l’espèce, la DIME a fait publier dans la Feuille officielle les mesures qu’elle entendait ne
pas approuver ainsi que celles qu’elle envisageait d’imposer dans le cadre de ses décisions
d’approbation. Cette publication, intervenue conjointement dans la FO n° 47 du 22 novembre 2024
tant pour le dossier relatif au PAL que pour celui relatif au PAD "Caravaning", visait précisément à
garantir le droit d’être entendu des personnes concernées sur les adaptations envisagées.
Les recourants se sont d’ailleurs déterminés sur les différents points faisant l’objet des mesures
litigieuses, en particulier s’agissant du développement futur de la zone de caravaning et de
l’orientation voulue par la DIME vers une forme de tourisme temporaire et résidentiel mobile. La
DIME avait en outre expressément indiqué que certaines adaptations du PAL étaient envisagées en
lien avec le PAD "Caravaning".
En substance, les recourants ont ainsi pu exposer de manière détaillée les motifs pour lesquels ils
s’opposaient aux mesures de développement territorial litigieuses. Ils ont également pu faire valoir,
en toute connaissance de cause, leurs arguments devant l’autorité de céans, comme en attestent

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les recours particulièrement circonstanciés déposés dans les deux procédures jointes. La DIME a
par ailleurs confirmé, dans ses observations sur recours, que les déterminations des recourants
n’étaient pas de nature à modifier sa position.
3.3.
Dans ces conditions, on peut déjà se demander si la publication effectuée dans la Feuille
officielle n’était pas, à elle seule, suffisante pour permettre aux recourants d’exercer correctement
leur droit d’être entendus. Il importe en effet peu qu’au stade de la publication destinée à garantir ce
droit, toutes les conditions concrètement envisagées par la DIME n’aient pas été détaillées de
manière exhaustive. De telles mesures présentent, par nature, un caractère provisoire et sont
précisément susceptibles d’être influencées, adaptées ou nuancées en fonction des déterminations
et objections formulées par les intéressés dans le cadre de l’exercice de leur droit d’être entendus.
Quoi qu’il en soit, même à supposer qu’une violation du droit d’être entendu doive être admise,
celle-ci devrait être considérée comme pleinement réparée devant l’autorité de céans, laquelle
dispose d’un plein pouvoir d’examen, y compris sous l’angle de l’opportunité.
Enfin, un renvoi de la cause à l’autorité intimée constituerait manifestement une vaine formalité. Le
droit d’être entendu ne constitue en effet pas une fin en soi, mais un moyen destiné à garantir une
procédure équitable. Or, compte tenu des déterminations déjà prises par les recourants ainsi que
de la position clairement exprimée par la DIME, un tel renvoi ne conduirait qu’à prolonger inutilement
la procédure sans procurer aux recourants une protection supplémentaire effective.
Le grief tiré d’une violation du droit d’être entendu se révèle ainsi mal fondé et doit être rejeté.
4.
4.1.
Les communes jouissent d’une autonomie largement reconnue lorsqu’elles définissent, par
voie de planification, l’affectation de leur territoire (cf. arrêt TF 1C_291/2014 du 1er décembre 2014
consid. 3.2). L’art. 34 al. 1 LATeC prévoit que l'aménagement du territoire communal incombe à la
commune. Le conseil communal est l’autorité responsable de l’aménagement local (art. 36 al. 1
LATeC). Quant à la DIME, elle est chargée de l’approbation des plans et règlements adoptés par la
commune ainsi que du traitement des recours (art. 80 al. 1 et 86 al. 3 LATeC).
4.2.
Dans l'accomplissement de leurs tâches d’aménagement du territoire et de délimitation des
zones, les autorités de planification doivent tenir compte des buts et principes de l’aménagement du
territoire définis aux art. 1 et 3 LAT ainsi que des prescriptions fédérales (art. 14 ss LAT) et
cantonales (art. 45 ss LATeC) relatives à l’établissement des plans d’affectation (cf. ATF 117 Ia 307;
115 Ia 353). Le respect abstrait de ces principes ne suffit toutefois pas. L’autorité de planification
doit procéder à une pesée de l’ensemble des intérêts publics et privés susceptibles d’entrer en
considération dans le cas concret (cf. ATF 115 Ia 353). Dans ce cadre, l’autorité communale
bénéficie de la liberté d’appréciation nécessaire à l’accomplissement de sa tâche, conformément à
l’art. 2 al. 3 LAT.
4.3.
Les restrictions au droit de propriété résultant des plans d’affectation doivent, pour être
conformes à l’art. 26 Cst., reposer sur une base légale suffisante, répondre à un intérêt public
prépondérant et respecter les principes de la proportionnalité et de l’égalité de traitement (art. 36
al. 1 à 3 Cst.; cf. ATF 129 I 337 consid. 4.1). Le principe de la proportionnalité suppose notamment
que la mesure litigieuse soit propre à atteindre le but visé (règle de l’aptitude) et que ce but ne puisse
être atteint par des moyens moins incisifs (règle de la nécessité). Il interdit en outre toute restriction
allant au-delà de ce qui est nécessaire et exige qu’un rapport raisonnable existe entre le but

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poursuivi et les intérêts publics et privés compromis (proportionnalité au sens étroit impliquant une
pesée des intérêts; cf. ATF 132 I 49 consid. 7.2).
5.
5.1.
Le litige porte sur les adaptations exigées par la DIME, d’une part, dans le cadre de la
modification du PAL et, d’autre part, dans celui des modifications corrélatives du PAD "Caravaning".
Il ressort des décisions attaquées – ainsi que des préavis de synthèse du 21 septembre 2024 et du
23 octobre 2024 – que le SeCA entend encadrer plus strictement la zone de caravaning, au motif
que la situation existante correspondrait largement à une forme de tourisme sédentaire, caractérisée
par la présence de mobil-homes, caravanes et "tiny houses" à l'année, ancrés au sol et équipés de
fondations, terrasses, couvertures et aménagements extérieurs présentant une forme de caractère
durable. Selon le SeCA, la zone se serait ainsi progressivement transformée en un véritable quartier
résidentiel.
La DIME a largement suivi les propositions du SeCA et exige en substance que la réglementation
communale ainsi que le PAD soient modifiés afin d’orienter, à moyen et long terme, le secteur vers
une forme de tourisme temporaire et résidentiel mobile. Dans cette optique, elle entend notamment
interdire les nouvelles constructions fixes ainsi que les transformations des installations existantes
renforçant leur caractère fixe, limiter, dans le secteur situé à moins de 20 m de la forêt, les
possibilités de rénovation des installations existantes, imposer dans cette bande une remise en état
des parcelles lors de la disparition des installations actuelles, interdire dans la zone de caravaning
l’habitat à l’année et exclure l’application d’une procédure de permis de construire, introduite par la
commune dans le PAD approuvé par le Conseil communal, dans le secteur du caravaning.
La DIME justifie ces exigences par plusieurs considérations. Elle invoque, premièrement, la
nécessité d’éviter que la zone de caravaning ne serve à maintenir ou développer, sous couvert d’une
affectation touristique, une occupation assimilable à de l’habitat fixe. Elle fait valoir, deuxièmement,
la nécessité de ne pas aggraver la situation de la commune au regard de la législation sur les
résidences secondaires. Elle se prévaut, troisièmement, de l’intérêt à protéger la forêt et à garantir
le respect des distances légales. Enfin, elle estime nécessaire d’aligner la réglementation locale sur
le régime cantonal applicable en matière de permis de construire, en particulier au regard de
l’art. 87 ReLATeC relatif aux installations dispensées d’autorisation.
Compte tenu de ce qui précède, il convient d’examiner, dans ce qui suit, les dispositions légales
ainsi que les principes applicables au présent litige.
5.2.
Selon l’art. 18 al. 1 LAT, le droit cantonal peut prévoir d’autres affectations que les zones à
bâtir, agricoles et à protéger visées aux art. 15 à 17 LAT. L’art. 43 al. 2 LATeC prévoit ainsi que les
communes peuvent instituer d’autres zones destinées à des affectations répondant à des besoins
spécifiques.
La doctrine ne classe en principe pas les zones de camping dans les zones à bâtir, considérant
qu'elles relèvent plutôt de la catégorie des zones de loisirs de plein air (cf. BRANDT/MOOR, in
Commentaire LAT, art. 18, no 50). Ces autres zones demeurent toutefois soumises aux principes
généraux de l’aménagement du territoire, en particulier à l’exigence de séparation entre les terrains
bâtis ou destinés à être bâtis et ceux qui ne le sont pas (cf. ATF 149 II 237 consid. 4.4.2; arrêt TF
1C_333/2023 du 15 mars 2024 consid. 3.1).

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La création d'une zone fondée sur l'art. 18 LAT n’est admissible que pour autant que les buts et
principes de l’aménagement du territoire soient respectés (cf. arrêts TF 1C_333/2023 du 15 mars
2024 consid. 3.1; 1C_18/2022 du 9 mai 2023 consid. 3.1.1). Une telle mesure de planification ne
saurait notamment servir à contourner les règles des art. 24 ss LAT par la création de petites zones
à bâtir inadmissibles. De telles zones ne peuvent être tolérées lorsqu’elles tendent à éluder les
objectifs fondamentaux de l’aménagement du territoire, en particulier la concentration de
l’urbanisation dans les zones à bâtir et l’interdiction des constructions dispersées (cf. ATF 132 II 408
consid. 4.2).
Dans ce contexte, l’autorité de planification doit notamment vérifier que l’implantation des
constructions ou installations à l’endroit choisi est imposée par leur destination au sens de l’art. 24
let. a LAT et examiner si aucun intérêt prépondérant ne s’oppose à leur maintien ou à leur création
au sens de l’art. 24 let. b LAT.
5.3.
Au niveau du plan directeur cantonal (PDCant), la fiche T101 – "Territoire d’urbanisation"
prévoit que les zones spéciales au sens de l’art. 18 LAT ne peuvent être autorisées hors du territoire
d’urbanisation que pour autant que leur implantation soit spécifiquement justifiée, que leur dimension
soit limitée à l’emprise nécessaire au projet et que leur utilisation demeure strictement limitée à
l’activité pour laquelle elles ont été approuvées (cf. p. 2, ch. 2).
Cette réglementation consacre ainsi un régime restrictif applicable aux zones spéciales. Leur
création n’est admissible qu’à titre exceptionnel, moyennant une justification particulière de
localisation, une limitation stricte de leur périmètre ainsi qu’une affectation fonctionnelle exclusive.
Elle vise typiquement des installations qui, par leur nature, ne trouvent pas leur place dans les zones
ordinaires, ce qui inclut notamment certaines infrastructures touristiques telles que les campings.
La fiche T110 – "Implantation d’équipements de tourisme et de loisirs" règle de manière plus
spécifique les infrastructures touristiques. Elle impose une approche coordonnée et territorialisée de
tels équipements, en exigeant notamment qu’ils soient implantés dans des sites appropriés,
compatibles avec les exigences de protection du paysage, de l’environnement et de la mobilité, et
qu’ils évitent toute dispersion spatiale. Les équipements touristiques doivent ainsi être planifiés de
manière cohérente avec les autres intérêts publics en présence (cf. p. 4, ch. 2).
S’agissant plus particulièrement des campings et caravanings, le PDCant ne contient pas de fiche
spécifiquement consacrée à ce type d’infrastructures. En tant qu’installations touristiques
structurées impliquant une organisation durable du sol – notamment des emplacements, accès,
raccordements et équipements communs –, ils relèvent toutefois nécessairement du champ
d’application de la fiche T110 et doivent également satisfaire aux exigences de la fiche T101
lorsqu’ils sont implantés hors du territoire d’urbanisation.
5.4.
Au niveau cantonal également, les zones de camping – auxquelles doivent être assimilées
les zones de caravaning – sont soumises à l’établissement d’un plan d’aménagement de détail en
raison de leurs effets importants sur l’aménagement du territoire, l’équipement, l’environnement et
les biens culturels (art. 63 al. 2 LATeC). Le Conseil d’État a précisé que cette exigence concerne
les aires de camping-caravaning d’une surface minimale de 5'000 m² (art. 28 al. 1 let. e ReLATeC).
Selon l’art. 62 LATeC, les plans d’aménagement de détail règlent la constructibilité de secteurs du
territoire communal pour compléter ou affiner le régime de construction de base prévu par le plan
d'affectation des zones et sa réglementation. La commune fixe, dans la réglementation afférente au

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plan d'affectation des zones, les buts et les principes en vue de l'établissement du plan
d'aménagement de détail (art. 63 al. 1 2e phrase LATeC).
L’art. 64 al. 1 LATeC prévoit qu’un plan d’aménagement de détail a en particulier pour but de
permettre une solution urbanistique et architecturale de qualité, de prévoir des installations
communes et des équipements adaptés et suffisants ainsi que d'assurer une meilleure insertion
dans le site.
Il convient encore de relever qu'en application de l'art. 84 al. 1 let. h ReLATeC, les aménagements
de camping-caravaning sont soumis à l'obligation de permis de construire selon la procédure
ordinaire. L'art. 87 al. 1 let. f ReLATeC précise en revanche que les caravanes et mobil-homes
implantés dans des zones affectées et aménagées à cet effet par le plan d'aménagement local ne
sont, eux, pas soumis à un permis de construire.
5.5.
L'art. 75b al. 1 Cst. prévoit enfin que les résidences secondaires constituent au maximum
20% du parc des logements et de la surface brute au sol habitable de chaque commune. La LRS
définit les conditions auxquelles sont soumises la construction de nouveaux logements ainsi que la
modification de logements existants et de leur affectation dans les communes dont le taux de
résidences secondaires dépasse ce seuil (art. 1 LRS).
Selon l’art. 2 al. 1 LRS, constitue un logement au sens de cette loi un ensemble de locaux qui est
propre à un usage d’habitation (let. a), forme une unité de construction (let. b), dispose d’un accès
indépendant soit depuis l'extérieur, soit depuis un espace commun à plusieurs logements à l'intérieur
du bâtiment (let. c), est équipé d'une installation de cuisine (let. d), et ne constitue pas un bien
meuble (let. e).
Dans ce contexte, la question se pose ainsi de savoir si des maisonnettes préfabriquées ou des
mobil-homes fixés au sol au moyen d'ancrage spéciaux, mais pouvant être démontés relativement
rapidement, tombent dans le champ d'application de la LRS (cf. ALIG, Der Wohnungsbegriff des
Zweitwohnungsgesetzes: in Jusletter du 30 mai 2016, n° 1).
Les habitations mobiles, telles que les camping-cars et les caravanes, ne sont en principe pas
considérées comme des logements, même lorsqu’elles demeurent durablement sur place. En
revanche, les constructions installées sur une fondation ancrée dans le sol ne sont plus considérées
comme des biens meubles au sens de l’art. 2 al. 1 let. e LRS (cf. Message du Conseil fédéral du
19 février 2014 concernant la loi fédérale sur les résidences secondaires, FF 2014 2209, p. 2219 ss;
EQUEY, Résidences secondaires: de l'initiative Weber à la législation et à la règlementation
d'application, in Jusletter du 8 février 2016, no 47 ss; ég. arrêt TAF A-4343/2018 du 1er février 2021
consid. 5.3 s.).
Le critère déterminant pour qualifier un objet de bien meuble au sens de la LRS réside ainsi dans la
conservation des moyens de mobilité. Cette notion peut encore englober certains mobil-homes,
roulottes ou bateaux régulièrement déplacés ou aptes à l'être, mais elle exclut les maisons de
camping durablement ancrées au sol (cf. EQUEY, no 47 ss; ALIG, no 24). Le Tribunal administratif
fédéral a ainsi jugé que des bungalows et mobil-homes installés sur des fondations ancrées dans le
sol, raccordés aux réserves d'eau et d'électricité et dotés de vérandas, avant-places aménagées,
clôtures et plantations, devaient être qualifiées de logements au sens de la LRS. Il a également
précisé que l’interdiction d’habiter à l’année, l’absence de domicile légal dans la commune, la
fermeture saisonnière des installations ou encore la perception d’une taxe de séjour ne suffisent pas

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à exclure la qualification de logement au sens de la LRS (cf. arrêt TAF A-4343/2018 du 1er février
2021 consid. 5.5).
5.6.
S'agissant de la protection de la forêt, le droit fédéral prévoit que les constructions et
installations à proximité de la forêt ne peuvent être autorisées que si elles n'en compromettent ni la
conservation, ni le traitement, ni l'exploitation (art. 17 de la loi du 4 octobre 1991 sur les forêts, LFo;
RS 921.0).
Le droit fribourgeois fixe à cet égard une distance de 20 m à la lisière forestière. Aucune construction
ou installation non forestière, ni aucun dépôt permanent ou temporaire, ne peut ainsi être implanté
à moins de 20 mètres de la forêt, sous réserve de dérogations accordées dans le cadre de la
procédure applicable (art. 26 de la loi fribourgeoise du 2 mars 1999 sur les forêts et la protection
contre les catastrophes naturelles, LFCN; RSF 921.1).
6.
Il faut d’abord admettre que les motifs invoqués par la DIME pour justifier les mesures prises dans
le cadre du PAL et du PAD reposent, dans leur principe, sur des intérêts publics dignes de protection.
6.1.
Le premier tient à la structure même du droit fédéral de l’aménagement du territoire. Si
l’art. 18 LAT permet l’institution d’autres zones que les zones à bâtir, agricoles ou protégées,
notamment des zones spéciales, cette faculté ne saurait être utilisée pour contourner les exigences
matérielles applicables aux zones à bâtir au sens de l’art. 15 LAT.
Le PDCant rappelle lui-même que les zones spéciales au sens de l’art. 18 LAT ne peuvent être
créées hors du territoire d’urbanisation que si leur implantation est justifiée, si leur dimension est
limitée à l’emprise du projet et si leur utilisation demeure strictement limitée à l’activité pour laquelle
elles sont approuvées. À l’inverse, les zones à bâtir doivent être concentrées dans le territoire
d’urbanisation.
La fiche T110 du PDCant relative aux équipements de tourisme et de loisirs n’exclut certes pas les
campings ou caravanings hors des pôles touristiques. Elle exige toutefois que leur localisation soit
objectivement justifiée et que les équipements autorisés correspondent clairement à une affectation
touristique déterminée.
Dans ce contexte, la DIME pouvait légitimement craindre qu’un caravaning occupé par des
installations durables, équipées comme des logements, entourées d’annexes fixes et utilisées sur
le long terme, ne conduise matériellement à une situation s’apparentant à de l’habitat résidentiel ou
à une zone de maisons de vacances.
Il existait ainsi, dans son principe, un intérêt public admissible à éviter qu’une zone spéciale de
caravaning ne se transforme progressivement en une zone résidentielle de fait échappant aux
exigences ordinaires applicables aux zones à bâtir.
6.2.
Le second intérêt public invoqué par la DIME est lié à la LRS. Le thème T109 du PDCant
impose aux communes de suivre l’évolution de leur taux de résidences secondaires et, lorsque
celui-ci dépasse 20 %, d’examiner des mesures de planification adaptées, notamment de revoir le
dimensionnement des zones résidentielles concernées et de favoriser les résidences principales. Il
prévoit en outre, pour le PAL, l'examen de secteurs propices à une affectation hôtelières et
parahôtelières.

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La préoccupation du SeCA et de la DIME de ne pas aggraver la situation de la commune au regard
de cette législation repose ainsi, elle aussi, sur un intérêt public identifiable (cf. ch. 3.6 du préavis du
SeCA du 23 octobre 2024; ch. 1.3.4 du préavis du SeCA du 21 septembre 2024).
La jurisprudence du Tribunal administratif fédéral précitée (cf. supra consid. 5.5) met notamment en
évidence que si les caravanes et autres objets conservant une réelle mobilité échappent en principe
à la notion de logement, des installations de type mobil-home ou bungalow durablement fixées
peuvent, au contraire, tomber sous le coup de la LRS.
Dans ces conditions, la DIME pouvait légitimement chercher à éviter que les objets implantés dans
la zone de caravaning présentent des caractéristiques susceptibles de conduire à leur intégration
dans l’inventaire des logements puis, le cas échéant, dans le calcul du taux de résidences
secondaires.
L’exigence tendant à préserver le caractère mobile des installations n’est ainsi pas dénuée de
fondement objectif. Elle vise précisément à éviter que les objets concernés perdent leur mobilité
fonctionnelle et tombent ensuite dans le champ d’application de la LRS, avec pour conséquence
d’aggraver la situation d’une commune, dont le taux de résidences secondaires atteint déjà 22.48 %
(cf. ch. 1.3.4 du préavis du SeCA du 21 septembre 2024).
Le thème T109 du PDCant va d’ailleurs dans le même sens en imposant aux communes de tenir
compte de cette problématique dans leur planification. Tant la DIME que la commune n’ont en l’état
pas comptabilisé les objets situés dans la zone de caravaning dans le calcul des résidences
secondaires, de sorte qu’il existe un intérêt évident à maintenir une cohérence avec le régime
juridique actuellement appliqué.
À défaut, si certaines installations devaient, à terme, présenter les caractéristiques de véritables
logements tout en continuant à être exclues du calcul des résidences secondaires, la commune
s’exposerait à une intervention des autorités fédérales compétentes, notamment de l’Office fédéral
du développement territorial (ARE), pouvant conduire à une correction du calcul et, le cas échéant,
à l’obligation de prendre des mesures de planification supplémentaires.
6.3.
La mesure de planification litigieuse touche également à la protection de la forêt, laquelle
constitue un intérêt public important. Le maintien de la forêt dans ses diverses fonctions est en effet
consacré tant par les principes de l’aménagement du territoire (art. 1 al. 2 let. a et 3 al. 2 let. e LAT)
que directement par la Constitution fédérale (art. 77 al. 1 et 2 Cst.).
La LFo tend notamment à assurer la conservation des forêts dans leur étendue et leur répartition
géographique (art. 1 let. a LFo), à les protéger comme milieu naturel (art. 1 let. b LFo) ainsi qu’à
garantir qu’elles puissent remplir leurs fonctions protectrice, sociale et économique (art. 1 let. c LFo).
La forêt participe également à la protection de la nature et du paysage en contribuant à la
préservation des écosystèmes, de la faune, de la flore et des paysages naturels (cf. Message du
Conseil fédéral, FF 1988 III 157, p. 172).
L’art. 17 LFo, relatif aux distances à la forêt, vise précisément à protéger celle-ci contre les atteintes
humaines ou naturelles. Les distances minimales doivent notamment permettre l’accès et l’entretien
de la forêt, prévenir les risques d’incendie, préserver la valeur écologique des lisières et protéger
les constructions contre les dangers provenant du milieu forestier (cf. arrêts TF 1C_163/2020 du
7 juin 2021 consid. 3.4; 1C_386/2014 du 13 novembre 2014).

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Le Tribunal fédéral a ainsi rappelé à plusieurs reprises que la protection de l’aire forestière et le
respect des distances légales à la lisière répondent à un intérêt public important susceptible de
justifier des restrictions significatives au droit de propriété (cf. arrêt TF 1C_70/2015 du 28 août 2015
consid. 3 s.).
6.4.
Partant, les préoccupations exprimées par l’autorité cantonale reposent, dans leur principe,
sur des intérêts publics admissibles. Outre les exigences liées à la protection de la forêt, le droit
fédéral de l’aménagement du territoire ne permet en effet pas qu’une zone spéciale à vocation
touristique serve, matériellement, à l’implantation durable d’objets ayant perdu leur caractère mobile
et produisant les effets d’un habitat quasi résidentiel.
C’est précisément afin de prévenir une telle évolution que l’autorité intimée pouvait exiger certaines
clarifications et adaptations de la réglementation communale et du PAD. Il convient dès lors
d’examiner ci-après si les différentes mesures litigieuses respectent, dans leur contenu concret, les
exigences du droit supérieur, en particulier sous l’angle de la proportionnalité et de l’autonomie
communale (cf. infra consid. 7 et 8).
7.
Cela étant, il faut encore déterminer si ces intérêts publics permettent d’imposer à la commune
l'objectif planificateur positif d’une évolution du secteur vers le tourisme mobile comme modèle
exclusif ou privilégié d’exploitation future d’une zone de caravaning.
7.1.
Or, aucune des législations précitées (LAT, LRS, LATeC, ReLATeC) ne consacrent une
distinction normative entre le tourisme à l'année et le tourisme temporaire. Elles n'imposent pas non
plus que les zones de caravaning soient réservées à des séjours de courte durée ou à une clientèle
constamment renouvelée (p. ex. à la journée ou à la semaine). Le PDCant ne crée pas non plus une
telle distinction.
7.1.1. Comme exposé ci-dessus, la LATeC confie l’aménagement communal à la commune et lui
laisse le soin de définir le contenu de son PAL ainsi que le régime applicable au PAD dans le cadre
fixé par le droit supérieur. Quant au ReLATeC, il impose certes un PAD pour les aires de
camping-caravaning d’une certaine importance (plus de 5'000 m2) et encadre leur contenu, mais il
ne contient aucune disposition exigeant qu’un caravaning existant soit transformé, à terme, en une
infrastructure vouée exclusivement au tourisme mobile.
Le thème T110 du PDCant se limite pour sa part à exiger que les équipements touristiques soient
justifiés, correctement localisés et réglementés. Le thème T101 rappelle les conditions auxquelles
des zones spéciales peuvent être admises hors du territoire d’urbanisation. Quant au thème T109,
il impose une réflexion sur les résidences secondaires et les mesures propres à maîtriser leur
évolution. Aucun de ces instruments ne contient toutefois d’injonction imposant à une commune de
faire évoluer un caravaning existant vers un modèle déterminé de tourisme mobile.
7.1.2. Les instruments de planification régionale et environnementale produits au dossier vont dans
le même sens. Le Plan directeur régional intercantonal de la Broye (COREB, 2016, disponible sur
www.coreb.ch > Aménagement du territoire > Plan directeur régional, consulté le 15 juin 2026)
évoque le tourisme comme domaine d’action régional sans prescrire une forme particulière
d’exploitation touristique. Les documents relatifs à la rive sud du lac de Neuchâtel (cf. Plan
d'affectation cantonal des réserves naturelles, rapport explicatif et de conformité, juin 2020, p. 6;
disponible sur www.fr.ch > Énergie, agriculture et environnement > Environnement > Mise à

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l'enquête publique de la modification du Plan d’affectation cantonal des réserves naturelles de la
rive sud du lac de Neuchâtel, consulté le 15 juin 2026) ou à la Grande Cariçaie (cf. Plan de gestion
de la Grande Cariçaie 2025-2028, p. 94 ss, disponible sur www.grande-caricaie.ch > L'Association
> Plan de gestion > Plan de gestion 2025-2028, consulté le 15 juin 2026) insistent essentiellement
sur la gestion et l’encadrement des activités touristiques compatibles avec la protection du site, sans
exiger la suppression du tourisme résidentiel.
Il convient également de relever que la stratégie de développement du tourisme fribourgeois "Vision
2030", adoptée par l’Union fribourgeoise du tourisme, reconnaît expressément l’importance des
différentes formes d’hébergement, y compris le tourisme résidentiel, et vise à "améliorer et diversifier
l’offre d’hébergement touristique afin de marier le tourisme de séjour avec le tourisme résidentiel"
(cf. Synthèse de la Stratégie de développement du tourisme fribourgeois 2024 – 2030, p. 11,
disponible sur www.fribourg.ch > UFT-FTV > Stratégie > Stratégie de développement du tourisme
fribourgeois, consulté le 15 juin 2026). Le tourisme résidentiel de longue durée, dont relèvent en
particulier les formes de caravaning de longue durée ou les mobil-homes, n’est ainsi pas envisagé
comme une forme d’exploitation à éliminer, mais comme une composante à intégrer dans l’offre
touristique cantonale.
7.1.3. Le droit cantonal reconnaît d’ailleurs lui-même certaines formes de séjour durable ou répété,
notamment à travers le régime de la taxe de séjour forfaitaire (art. 31 al. 1 let. c de la loi cantonale
du 8 octobre 2021sur le tourisme, LT; RSF 951.1). De même, l’art. 87 ReLATeC dispense
précisément de permis de construire les caravanes et mobil-homes implantés dans des zones
affectées et aménagées à cet effet, ce qui suppose nécessairement une certaine stabilité de ces
objets dans le temps. En effet, pour des installations strictement éphémères ou de très courte durée,
la question du permis de construire ne se poserait même pas en pratique.
7.2.
Cela étant, la jurisprudence fédérale rappelle, d'un autre côté, que la qualification d'une zone
dépend de sa fonction effective, et non de sa dénomination. Est ainsi déterminante la question de
savoir si la zone permet des constructions de manière régulière. Une zone qui permet l'implantation
durable d'installations assimilables à des logements doit être considérée comme une zone à bâtir
au sens de l'art. 15 LAT. Il en découle qu'une zone de caravaning ou de camping ne peut pas, sans
violer le droit fédéral, évoluer vers une véritable zone résidentielle durable sans satisfaire aux
exigences applicables aux zones à bâtir, sans quoi l'art. 24 LAT serait contourné
(cf. p. ex. ATF 132 II 408 consid. 4.2).
Le droit supérieur permet ainsi au canton d’exiger que la commune empêche les constructions fixes
nouvelles, préserve le caractère mobile des installations, exclue l’habitat permanent, prenne en
compte les exigences de la LRS et évite un contournement des art. 15 et 24 LAT par le biais d'une
zone spéciale. En revanche, il ne l’autorise pas, faute de base légale spécifique, à imposer
positivement un modèle économique ou touristique déterminé, à savoir une évolution vers le seul
tourisme mobile, alors même que d’autres moyens réglementaires moins intrusifs permettraient déjà
d’atteindre les buts poursuivis.
7.3.
Sur ce point, l'atteinte à l'autonomie de la commune apparaît manifeste. Le choix entre
plusieurs manières, conformes au droit supérieur, d'organiser une zone touristique – pour autant
que soient respectés le maintien du caractère mobile des installations, l'interdiction des
constructions fixes nouvelles et la prévention d'un habitat résidentiel à l'année de fait – relève de la
marge d'appréciation reconnue à la commune.

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En imposant non seulement des restrictions destinées à empêcher une dérive vers l’habitat
résidentiel, mais encore une orientation positive vers une forme spécifique de tourisme mobile, au
détriment du tourisme à l'année, la DIME a ainsi dépassé ce que permettent la LAT, la LATeC, le
ReLATeC et le PDCant.
À cela s'ajoute un problème concret de faisabilité. L’objectif poursuivi par l'autorité cantonale
suppose, en pratique, que les propriétaires privés mettent effectivement leurs parcelles à disposition
d’une exploitation relevant du tourisme mobile. Or, aucune base légale cantonale ou fédérale
identifiée ne permet de contraindre des propriétaires privés à exploiter leurs biens selon un modèle
touristique déterminé, c'est-à-dire en louant, par exemple, leur terrain à la semaine ou à la journée.
Certes, la LATeC connaît certains mécanismes relatifs à l'obligation de construire ou au droit
d'emption dans des situations particulières, mais ces instruments concernent essentiellement les
terrains situés en zone à bâtir et ne consacrent pas un pouvoir général permettant d’imposer un
mode d’exploitation touristique précis à des propriétaires privés.
L'évolution litigieuse imposée par la DIME souffre également sous l'angle de son aptitude concrète.
Il n’apparaît pas que la commune soit en mesure de garantir, par la seule planification, et sans
recourir à des mesures d’expropriation, que des propriétaires privés renoncent à d’autres usages
compatibles avec la zone pour se consacrer au tourisme mobile, sauf à prévoir des restrictions
particulièrement incisives dont la base légale formelle fait précisément défaut.
Il en résulte que la planification peut réglementer les objets admis dans la zone, leur implantation,
leur caractère mobile ainsi que l’exclusion de l’habitat permanent. Elle ne peut toutefois pas, en
l’absence d’une base légale claire, contraindre les propriétaires concernés à exploiter leurs biens
selon un modèle touristique temporaire choisi par l’autorité cantonale.
7.4.
Partant, la DIME a fondé une partie de ses exigences sur une distinction entre tourisme
"sédentaire", considéré comme problématique selon elle, et tourisme "mobile", appelé à être
favorisé. Or, une telle distinction ne trouve, comme on l'a vu, aucun ancrage clair ni dans le droit
fédéral ou cantonal, ni dans la jurisprudence ou la planification supérieure.
Le droit supérieur exige certes que les installations implantées dans une zone de caravaning
conservent un caractère réellement mobile et qu’elles ne conduisent pas, matériellement, à la
création d’une zone résidentielle de fait. Il n’impose toutefois pas qu’une commune privilégie un
modèle économique ou touristique déterminé, fondé sur une rotation permanente des occupants,
plutôt qu'une forme de tourisme à l'année.
Ainsi, en imposant à la commune une distinction abstraite entre formes de tourisme admissibles et
inadmissibles, la DIME a adopté un raisonnement qui ne repose sur aucune base légale suffisante
et qui porte atteinte à la marge d’appréciation reconnue à la commune dans l’organisation de son
territoire touristique.
8.
Sur la base de ce qui précède, il convient d’examiner successivement les différentes mesures
imposées par la DIME et contestées par les recourants, en distinguant celles relatives à l'adaptation
et à la modification du PAL (consid. 8.1) de celles portant sur le PAD "Caravaning" (consid. 8.2).

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8.1.
Dossier d'adaptation et de modification du PAL
8.1.1. La DIME exige que l’art. 24 al. 1 RCU soit modifié afin de supprimer le terme "sédentaire".
Même s’il est vrai que, dans le contexte litigieux, le terme "sédentaire" ne signifie pas
nécessairement "résident" ou "habitat à l'année", cette notion demeure néanmoins susceptible de
porter à confusion. Au vu du dossier, le maintien de ce terme dans la définition de la destination du
secteur entretient une ambiguïté sérieuse. En effet, la réglementation exclut expressément l’habitat
à l’année tout en qualifiant simultanément le tourisme admis de "sédentaire", de sorte qu’il demeure
difficile de déterminer clairement la portée exacte de cette notion. Une telle formulation tend ainsi à
légitimer une occupation résidentielle proche de l'habitat permanent, alors même que la zone
litigieuse ne constitue pas une zone résidentielle ordinaire et que l'habitat à l'année y est exclu.
Dans ces circonstances, l’autorité cantonale pouvait exiger que la commune clarifie la vocation
réglementaire du secteur afin de préciser qu’il s’agit d’une zone touristique spéciale et non d’un
secteur destiné à l’habitat résidentiel durable.
Cela étant, ainsi qu’il a été exposé ci-dessus, la suppression du terme "sédentaire" ne signifie pas
encore qu’il existerait une base légale permettant d’imposer un modèle déterminé d’exploitation
touristique. La mesure litigieuse se justifie uniquement comme une clarification négative destinée à
éviter de consacrer réglementairement une forme de séjour résidentiel assimilable à de l’habitat
durable, mais non comme un fondement d’une obligation d’évolution vers une forme exclusive de
tourisme mobile.
La décision d’approbation doit dès lors être confirmée sur ce point et le grief rejeté.
8.1.2. La DIME exige que l’art. 24 al. 2 RCU, relatif à la "délimitation des espaces réservés aux
infrastructures communes et à l’implantation des caravanes et mobil-homes", soit reformulé afin de
ne pas limiter le périmètre aux seules installations de type mobil-homes et motor-homes.
Sur ce point, l'autorité cantonale peut certes exiger que la réglementation communale interdise
l’habitat à l’année, proscrive les nouvelles constructions fixes et préserve le caractère mobile des
installations afin d’éviter un contournement de l’art. 18 LAT ainsi que de la législation sur les
résidences secondaires. En revanche, ni la LATeC, ni le ReLATeC, ni le Plan directeur cantonal
n’imposent qu’un secteur de caravaning soit transformé, comme objectif planificateur positif, en
secteur exclusivement voué au tourisme temporaire ou au tourisme mobile.
Sur ce point, l’autorité cantonale substitue en réalité à la commune un choix d’opportunité et de
politique touristique qui relève, en l’absence de norme plus précise et hiérarchiquement supérieure,
de l’autonomie communale garantie par l’art. 129 de la Constitution du 16 mai 2004 du canton de
Fribourg (Cst./FR; RSF 10.1). L’orientation imposée ne repose ainsi pas sur une base légale
suffisamment déterminée.
La commune peut en effet légitimement considérer qu’une forme de tourisme composée de
personnes régulières et d'habitués est plus stable, plus calme et potentiellement mieux intégrée au
site, et correspond davantage à ses objectifs locaux qu’un flux permanent d’usagers de très courte
durée. Un tel choix relève de la politique touristique et de l’aménagement communal, pour autant
qu’il demeure compatible avec le droit supérieur.

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La distinction juridiquement pertinente ne réside dès lors pas entre tourisme sédentaire et tourisme
temporaire, pris comme catégories abstraites. Elle se situe plutôt entre, d’une part, un séjour
touristique durable encore compatible avec des objets de caravaning conservant un caractère
réellement mobile et avec l’interdiction de l’habitat permanent et, d’autre part, une résidentialisation
de fait caractérisée par des installations fixées au sol, équipées comme des logements ou utilisées
d’une manière contournant les exigences applicables aux zones à bâtir, à la LRS ou à la protection
de la forêt.
Il en découle que l’art. 24 al. 2 RCU ne doit pas être modifié dans le sens exigé par la DIME.
La Cour annule dès lors la décision d’approbation du PAL en tant qu’elle impose une reformulation
de l’art. 24 al. 2 RCU visant à ne plus limiter le périmètre aux seules installations de type mobil-
homes et motor-homes.
8.1.3. La DIME exige encore que l'art. 24 al. 2 RCU soit complété par un objectif contraignant visant
à limiter l'influence des usagers sur l'environnement proche, notamment en ce qui concerne la
distance à la forêt et la gestion des déchets verts.
Les recourants soutiennent que l'ajout d'un tel objectif serait superflu. Selon eux, le cadre légal
existant, tant fédéral que cantonal, contiendrait déjà des prescriptions suffisantes en matière de
protection de la forêt et de gestion des déchets. Ils relèvent également que la présence immédiate
d'une déchetterie communale rendrait inutile toute précision réglementaire supplémentaire. Ce grief
ne saurait être suivi.
Il est certes exact que la protection de la forêt ainsi que la gestion des déchets font déjà l'objet de
prescriptions détaillées dans les législations fédérales et cantonales idoines, notamment par
l'instauration d'une distance minimale de 20 m à la lisière de la forêt, ainsi que par les règles
générales relatives à l'élimination des déchets. L'existence de telles prescriptions n'exclut toutefois
pas que la planification communale précise et complète ces exigences, pour autant que les
dispositions adoptées demeurent conformes au droit supérieur.
Or, en vertu de la LATeC, la planification communale doit contribuer à un développement territorial
durable en assurant un équilibre entre les intérêts environnementaux, sociaux et économiques ainsi
qu'en veillant à la préservation du milieu naturel et du paysage. Ce mandat implique non seulement
l'édiction de règles techniques minimales (p. ex. un règlement communal en matière d'élimination
des déchets), mais également la formulation d'objectifs d'aménagement du territoire destinés à
orienter l'application des normes et à guider les autorités d'exécution dans la pondération des
intérêts.
L'objectif litigieux ne crée au demeurant aucune nouvelle interdiction matérielle par rapport au droit
supérieur et ne modifie pas les distances légales applicables à la forêt. Il vise essentiellement à
rappeler, dans le contexte du caravaning, la nécessité de limiter l'impact des activités de loisirs sur
l'environnement proche, dans un secteur jouxtant directement des surfaces forestières et des
espaces naturels sensibles. Il s'inscrit ainsi dans une logique de prévention des atteintes et de
gestion durable des usages, typique des objectifs de planification.
Il convient à cet égard de relever que le PDCant exige, pour les équipements de tourisme et de
loisirs, que les impacts sur la forêt, la nature et le paysage soient limités. Le Service des forêts et de
la nature (SFN) a d'ailleurs relevé, dans son préavis du 21 octobre 2022, que les limites Est et Nord-
Est du périmètre du caravaning bordent la réserve des Grèves d’Ostende, intégrée au PAC Rive

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sud du lac de Neuchâtel, et que la proximité immédiate de la Grande Cariçaie justifie des
prescriptions réglementaires strictes en matière de protection du paysage et de la nature.
S’agissant plus particulièrement des déchets verts, la proximité de la déchetterie communale ne
rend pas l’objectif litigieux dépourvu de portée. Celui-ci permet au contraire de rappeler
expressément que les déchets végétaux ne doivent pas être déposés de manière informelle en
bordure de forêt ou sur des surfaces naturelles, mais éliminés conformément aux infrastructures
prévues à cet effet.
Le SFN a du reste expressément mis en évidence cette problématique dans son préavis du
21 octobre 2022, en relevant que les déchets verts "tendent à être évacués dans les forêts alentour
par les particuliers, parfois dans le périmètre de la Grande Cariçaie". Il a ainsi considéré pertinent
d’introduire une disposition relative à l’élimination des déchets organiques dans la réglementation
applicable au PAD.
Dans ces conditions, l’objectif litigieux présente un lien suffisant avec les intérêts de protection de la
forêt et du paysage poursuivis par le droit supérieur et demeure proportionné.
La décision d’approbation doit dès lors être confirmée sur ce point et le grief des recourants rejeté.
8.1.4. La DIME exige encore que le périmètre concerné par le PAD "Caravaning" soit affecté en
zone spéciale dans le PAZ, conformément à l’art. 18 LAT.
Cette exigence n’est, à vrai dire, pas matériellement contestée par les recourants. Il ressort en effet
des documents de planification, en particulier du rapport explicatif établi selon l’art. 47 OAT, que les
réflexions du planificateur communal portaient bien sur la création d’une zone touristique spéciale.
La surface concernée n’a d’ailleurs pas été intégrée dans le calcul des zones à bâtir au sens de
l'art. 15 LAT.
Il n’a ainsi jamais été envisagé de créer une zone résidentielle ordinaire, une zone de chalets ou
une zone de résidences secondaires, aucune démarche n’ayant notamment été entreprise afin
d’intégrer les caravanes et mobil-homes dans le calcul des logements ou des résidences
secondaires.
Dans ces circonstances, la condition litigieuse se limite essentiellement à constater et à clarifier sans
ambiguïté la qualification juridique du secteur au regard de l’art. 18 LAT.
La Cour ne voit au demeurant pas quel intérêt concret les recourants auraient à contester cette
précision, laquelle correspond matériellement à la logique de planification retenue tant par la
commune que par la DIME.
La décision d’approbation peut dès lors être confirmée sur ce point et le grief des recourants rejeté.
8.1.5. En résumé, la Cour confirme la décision d’approbation du dossier d'adaptation et de
modification du PAL en tant qu’elle exige la suppression du terme "sédentaire" à l’art. 24 al. 1 RCU,
l’ajout, à l’art. 24 al. 2 RCU, d’un objectif relatif à la protection de l’environnement proche, notamment
de la forêt et du paysage, ainsi que la clarification selon laquelle le périmètre "Caravaning" constitue
une zone spéciale au sens de l’art. 18 LAT.

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La Cour annule en revanche la décision d’approbation du PAL dans la mesure où celle-ci impose
que l’art. 24 al. 2 RCU soit reformulé afin de ne plus limiter le périmètre aux seules installations de
type mobil-homes et motor-homes.
8.2.
Dossier d'approbation du PAD
8.2.1. La DIME exige que le terme "sédentaire" soit supprimé de l’art. 5 du règlement du PAD.
Il peut être renvoyé, sur ce point, au considérant 8.1.1 ci-dessus. Les mêmes motifs conduisent à
retenir que le maintien de cette notion entretient une ambiguïté quant à la vocation exacte du secteur
litigieux et tend à rapprocher celui-ci d’une forme d’habitat durable incompatible avec une zone
spéciale de caravaning au sens de l’art. 18 LAT.
La condition figurant dans la décision d’approbation doit dès lors être confirmée.
8.2.2. La DIME exige ensuite que l'art. 8 du règlement du PAD soit adapté afin de préciser que les
installations existantes situées dans la bande des 20 m à la forêt bénéficient uniquement d’une
situation acquise limitée, en ce sens qu’aucune modification soumise à autorisation ne sera possible
et que, lorsque ces installations arriveront en fin de cycle de vie, le terrain devra être libéré de toute
construction ou installation. La DIME entend ainsi permettre, à terme, le rétablissement d’une bande
libre de constructions à proximité de la forêt.
Sur ce point, l’intérêt public poursuivi apparaît réel et suffisant pour justifier la mesure litigieuse.
Comme exposé ci-dessus (cf. supra consid. 6.3), le droit fribourgeois impose une distance minimale
de 20 m à la forêt, tandis que le droit fédéral vise à garantir la conservation, la gestion et la sécurité
des lisières forestières. L’autorité cantonale pouvait dès lors exiger que le PAD tienne compte de
cette contrainte et qu’il n’ouvre pas la voie, pour l’avenir, à la pérennisation ou à l’extension
d’implantations incompatibles avec cette distance.
L’intérêt lié à la protection de la forêt revêt ici une importance particulière. Il ne s’agit pas uniquement
d’un intérêt paysager abstrait, mais également d’intérêts liés à la sécurité, à la prévention des
incendies, à l’exploitation forestière ainsi qu’à la protection des lisières et des milieux naturels
sensibles. La DIME pouvait ainsi, sans excéder les exigences du droit supérieur, demander que le
PAD et son rapport explicatif traitent explicitement de la problématique des installations existantes
situées dans la bande des 20 m ainsi que, plus généralement, de la pression exercée sur les abords
de la forêt et des espaces naturels protégés.
Le principe de la situation acquise peut également être confirmé dans son principe. Il découle du
principe de la proportionnalité qu’une installation existante, même devenue non conforme au droit
actuel, ne doit pas nécessairement être supprimée immédiatement du seul fait d’une modification
de la planification. Cette approche correspond à la logique générale du droit fédéral et cantonal de
l’aménagement du territoire et permet d’éviter des atteintes excessives à des situations consolidées
de longue date.
Dans cette mesure, la DIME pouvait exiger que le PAD reconnaisse le maintien des installations
existantes situées dans la bande des 20 m, tout en prévoyant qu’aucune aggravation de leur
non-conformité ne soit admise et qu’en cas de disparition définitive de l’installation, le terrain soit
remis dans un état conforme aux exigences de protection de la forêt.

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Ainsi comprise, la mesure litigieuse apparaît admissible. Il est en particulier légitime d’interdire les
agrandissements, renforcements de fixation, annexes supplémentaires ou transformations
consolidant encore davantage le caractère fixe d’objets déjà problématiques sous l’angle de la
distance à la forêt. De même, l’exigence de remise en état peut être admise lorsque subsistent des
dalles, ancrages, remblais ou terrasses perpétuant une atteinte durable à la lisière forestière.
Il est également conforme au droit supérieur d'exclure la reconstruction à l'identique d'une
installation fixe non conforme ou la réimplantation automatique d'objets impliquant une nouvelle
atteinte à la distance légale à la forêt. Il convient à cet égard de rappeler que, hormis certains
aménagements tels que dalles, ancrages, remblais ou terrasses, la zone litigieuse est destinée à
accueillir des installations mobiles qui ne présentent pas d'ancrage durable au sol et ne modifient
pas durablement l'affectation du terrain. La logique même de la situation acquise implique ainsi qu'un
objet arrivé en fin de cycle de vie ne bénéficie pas d'un droit à être remplacé par une nouvelle
installation se prévalant de la non-conformité existante. En revanche, la planification litigieuse
n'exclut pas qu'une nouvelle installation puisse, le cas échéant, être admise conformément au droit
applicable au moment de son implantation, notamment si les conditions d'une éventuelle dérogation
à la distance à la forêt sont réalisées. La mesure litigieuse vise uniquement à empêcher la
pérennisation automatique d'une situation non conforme, et non à exclure par principe toute
implantation future dans le secteur concerné.
La décision d’approbation doit dès lors être confirmée sur ce point.
Dans la même logique, c’est également à tort que les recourants s’opposent à l’intégration, dans le
rapport explicatif, d’une description du rapport entre le camping-caravaning et la forêt alentour.
La Cour ne voit au demeurant pas en quoi une telle exigence porterait une atteinte excessive aux
intérêts des propriétaires concernés.
8.2.3. La DIME exige en outre la suppression des art. 12 et 13 du règlement du PAD ainsi que des
art. 27 à 29 relatifs à la procédure.
Les recourants s’opposent à ce que les dispositions régissant l’indice d’occupation du sol (IOS;
art. 12) et les distances aux limites (art. 13) soient supprimées. La DIME motive cette exigence par
le fait que la procédure de permis de construire devrait, selon elle, être supprimée du PAD. Dans
cette logique, elle exige également que les dispositions relatives à la police des constructions soient
supprimées, ce que les recourants contestent implicitement dans la mesure où ils soutiennent que
même les constructions dispensées de la procédure formelle de permis doivent matériellement
respecter le droit public de la police des constructions.
Selon l’art. 22 al. 1 LAT, les constructions et installations ne peuvent être créées ou transformées
qu’avec l’autorisation de l’autorité compétente. Cette disposition vise à garantir un contrôle effectif
de la conformité des projets au droit public, les exceptions à l’obligation de permis devant être
interprétées restrictivement. Il en découle qu’un système permettant à certaines constructions ou
installations d’échapper à tout contrôle de l’autorité serait incompatible avec le droit fédéral, dès lors
qu’il ferait obstacle à la vérification du respect des prescriptions matérielles applicables en matière
d’aménagement du territoire, de police des constructions et de protection de l’environnement.
La doctrine rappelle à cet égard que la dispense de permis constitue uniquement un allègement
procédural, sans suppression du contrôle matériel (cf. WALMANN/HÄNNI, Raumplanungsgesetz,
2e éd., 2022, art. 22, n° 6). De même, la dispense de permis ne supprime pas la compétence de

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l’autorité d’exercer un contrôle dans le cadre de la police des constructions (cf. MOOR/POLTIER, Droit
administratif, vol. II, 3e éd., 2011, par. 6, ch. 2.4.3).
La systématique légale des art. 165 ss LATeC va dans le même sens. Les travaux dispensés de
permis demeurent soumis à l’ensemble des prescriptions matérielles applicables ainsi qu’à la police
des constructions. L’autorité conserve ainsi la possibilité d’ordonner des mesures de protection et le
rétablissement de l’état conforme au droit, ou d'exiger le dépôt d’une requête de permis lorsqu’un
projet excède en réalité le cadre des dispenses prévues par le droit cantonal.
Ce principe est d’ailleurs expressément rappelé par le Guide des constructions, lequel précise que
les travaux dispensés de permis de construire demeurent soumis au respect des prescriptions
matérielles applicables et peuvent faire l’objet de mesures de police des constructions lorsqu’ils ne
satisfont pas aux exigences légales et réglementaires.
En l’espèce, dans la mesure où le PAD réserve la procédure formelle de permis de construire aux
objets qui ne sont pas dispensés d’autorisation selon l’art. 87 ReLATeC, il ne prête pas le flanc à la
critique. La DIME ne saurait soutenir que, parce que la zone de caravaning ne constituerait pas une
zone à bâtir au sens de l’art. 15 LAT, aucun permis de construire ne pourrait jamais y être délivré.
La détermination des objets soumis à autorisation résulte directement de l’art. 22 LAT ainsi que de
la LATeC et du ReLATeC. Certaines installations peuvent être dispensées de permis, tandis que
d’autres, excédant ce cadre, demeurent soumises à une procédure formelle d’autorisation.
De même, si la commune entend instaurer un système d’annonce et de contrôle des travaux réalisés
dans le secteur du caravaning, le PAD ne saurait être critiqué pour ce motif. Un tel mécanisme
permet précisément à l’autorité locale d’exercer le contrôle qui lui incombe sur le respect des
prescriptions du PAD et du droit public des constructions.
Une telle solution répond en principe aux exigences du droit supérieur. Elle garantit, d’une part, que
les objets effectivement dispensés de permis respectent les prescriptions matérielles applicables et,
d’autre part, que les projets qui excéderaient ce cadre ou ne satisferaient pas aux exigences du PAD
soient identifiés et, le cas échéant, soumis à une procédure formelle de permis de construire ou à
une procédure de rétablissement de l’état conforme au droit.
À l’inverse, la suppression de tout mécanisme procédural, telle qu’envisagée par la DIME, conduirait
à créer un risque concret de contournement du droit des constructions, en permettant à des projets
soumis à autorisation d’échapper à tout examen préalable. Une telle solution serait contraire tant à
l’art. 22 LAT qu’aux principes dégagés par la jurisprudence fédérale et cantonale, en ce qu’elle
reviendrait, matériellement, à instaurer un secteur échappant à tout contrôle effectif des autorités
compétentes.
Dans ce contexte, il y a en revanche lieu de préciser que le PAD, de rang inférieur au ReLATeC, ne
saurait introduire une obligation de permis pour des constructions qui en sont précisément
exemptées. La condition de la DIME est ainsi à reformuler en ce sens que la commune doit être
informée – documents à l’appui - des travaux qui sont exécutés dans le secteur de caravaning.
Un système fondé sur des autorisations ou validations à délivrer par la corporation de droit public –
dont la procédure pourrait être réglée dans un règlement interne, comme l’envisage la DIME –, mais
dont la commune doit être informée, constitue une mise en œuvre admissible de la dispense de
permis prévue par l’art. 87 ReLATeC.

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Une telle organisation permet de renoncer à la procédure formelle d’autorisation tout en maintenant
un contrôle suffisant de l’autorité compétente, conforme aux exigences du droit supérieur. Ce
mécanisme garantit en particulier que les constructions non conformes aux prescriptions du PAD ou
les projets relevant en réalité de l’obligation de permis ne puissent être réalisés sans examen
préalable ni possibilité d’intervention des autorités compétentes.
Partant, la mesure peut être admise dans la mesure où elle tend à préciser que les constructions et
travaux dispensés d’une procédure formelle de permis selon l’art. 87 ReLATeC ne doivent pas faire
l’objet d’une requête d’autorisation formelle. En revanche, ainsi qu’il a été exposé ci-dessus, un
dispositif assurant un contrôle communal effectif peut être maintenu afin de garantir le respect des
prescriptions matérielles du PAD et du droit public des constructions. La condition litigieuse doit dès
lors être précisée dans ce sens et les dispositions du PAD, en particulier les art. 27 ss, devront être
reformulées en tenant compte des considérants qui précèdent.
Cela étant, la DIME exige également la suppression des art. 12 et 13 du PAD, dont la teneur est la
suivante:
"Art. 12 — Indice d’occupation du sol
1
L’indice d’occupation du sol est fixé à 0,4.
2
Pour le calcul de l’indice d’occupation du sol (IOS), il est tenu compte de toutes les emprises
au sol : mobil-home, caravane, annexe, auvent, terrasse et terrasse surélevée.
3
La surface des auvents et des terrasses couvertes entre dans le calcul pour 50 % de la
surface, pour autant que ceux-ci soient ouverts au minimum sur deux faces.
4
Les terrasses non couvertes et les places de parc en dalles filtrantes ne rentrent pas dans le
calcul de l’IOS".
"Art. 13 — Distances aux limites
1
La distance minimale d’implantation entre un mobil-home ou une caravane et un fonds voisin
est de 2,5 mètres.
2
Dans le cas où les voisins s’accordent pour une distance inférieure, celle-ci peut être réduite
à 1,5 mètre de la limite de la parcelle.
3
Les dispositions de l’art. 133 LATeC concernant les conventions dérogatoires pour les règles
sur les distances sont applicables".
Or, la Cour peine à comprendre le raisonnement de la DIME sur ce point. Le fait que certaines
installations ou constructions puissent être dispensées de permis de construire au sens de
l’art. 87 ReLATeC n’exclut nullement qu’elles fassent l’objet de prescriptions matérielles précises
dans un PAD.
Les dispositions du PAD relatives à la nature des caravanes et mobil-homes, à leurs dimensions,
aux distances aux limites ainsi qu’à l'IOS n’ont pas pour effet de soumettre ces objets à une
procédure formelle de permis. Elles visent au contraire à structurer l’affectation, la densité et
l’implantation des installations dans la zone de caravaning, conformément aux objectifs de la
planification communale.
De telles prescriptions concrétisent les buts d’aménagement poursuivis par le PAD et permettent
d’en assurer une application cohérente et uniforme. Elles participent directement à la maîtrise de la

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densité du secteur, à la prévention d’une résidentialisation excessive ainsi qu’à la protection des
intérêts des voisins et de l’environnement.
On ne saurait dès lors exiger la suppression de ces dispositions au seul motif que les installations
concernées – en réalité, certaines – sont dispensées de permis de construire, dès lors que la
dispense procédurale n’implique nullement l’absence de toute réglementation matérielle.
La décision d’approbation doit dès lors être annulée en tant qu’elle impose la suppression des art. 12
et 13 du PAD. Elle doit en revanche être précisée s’agissant des art. 27 à 29, lesquels devront être
reformulés conformément aux considérants qui précèdent.
8.2.4. La DIME exige ensuite la suppression de l'art. 16 du règlement du PAD relatif aux fondations.
Or, dans ses explications, la DIME exige essentiellement le remplacement du terme "fondement".
La décision d’approbation va toutefois plus loin puisqu’elle impose purement et simplement la
suppression de l'entier de l’art. 16 du règlement du PAD. Telle qu’ordonnée, cette suppression
apparaît donc excessive.
L’idée poursuivie par la DIME demeure certes compréhensible. Des fondations au sens fort du terme
évoquent en effet un ancrage permanent au sol, difficilement conciliable avec le maintien d’objets
réellement mobiles dans une zone de caravaning. Sous cet angle, l’autorité cantonale pouvait
légitimement refuser une disposition qui autoriserait, directement ou indirectement, la réalisation de
véritables fondations permanentes pour des caravanes ou des mobil-homes.
Cela étant, le thème T110 du PDCant prévoit précisément que la réglementation communale doit
définir les constructions, installations et équipements admissibles ainsi que les prescriptions
d’aménagement applicables. Rien n’interdit à la commune de réglementer des supports techniques
minimaux destinés à permettre l’implantation des objets mobiles, pour autant que ceux-ci ne
transforment pas l’installation en construction fixe durablement ancrée au sol.
Dans ces circonstances, la commune devait pouvoir maintenir une réglementation relative aux
supports admissibles, par exemple en limitant strictement l’épaisseur, l’emprise ou l’effet de fixation
de dalles ou de supports techniques, plutôt que d’être contrainte de supprimer toute disposition sur
ce point.
Autrement dit, la DIME pouvait exiger l’abandon du terme "fondement" ou de la conception de
fondation dans la mesure où celle-ci impliquait un ancrage fixe incompatible avec le caractère mobile
de la zone et crée, par conséquent, une certaine ambiguïté. Elle ne pouvait en revanche exclure
purement et simplement toute réglementation communale relative aux supports d’implantation des
caravanes et mobil-homes.
La décision d’approbation doit dès lors être modifiée en ce sens que l’art. 16 du PAD devra être
reformulé en supprimant le terme "fondement", le grief étant partiellement admis sur ce point.
8.2.5. La DIME exige encore l’adaptation de l’art. 23 du règlement du PAD afin de préciser que les
constructions fixes ne sont pas admises dans les secteurs de camping-caravaning et que les
résidences principales y sont interdites.
Au vu de ce qui précède, en particulier sous les considérants 6 et 8.1.2, la Cour ne peut que
confirmer que le secteur litigieux ne saurait accueillir des constructions fixes assimilables à de
l’habitat résidentiel durable et que le règlement communal exclut déjà l’habitat à l’année. Dans cette

Tribunal cantonal TC
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mesure, il ne peut être reproché à la DIME d’exiger des clarifications rédactionnelles visant à
rappeler explicitement ces principes dans le règlement du PAD.
Il convient toutefois de rappeler que de telles précisions ne sauraient servir de fondement à
l’introduction d’un objectif positif imposant une évolution du secteur vers une forme exclusive de
"tourisme mobile", une telle orientation ne reposant pas sur une base légale suffisante.
Sous cette réserve, la décision d’approbation doit être confirmée en tant qu’elle exige l’adaptation
de l’art. 23 du règlement du PAD. Le grief des recourants est rejeté sur ce point.
8.2.6. Les recourants contestent également l’ajout d’un objectif imposant de "faire évoluer le
camping vers du tourisme temporaire".
Il peut être renvoyé, sur ce point, au considérant 8.1.2 ci-dessus. Comme déjà exposé, le droit
supérieur permet certes au canton d’exiger le maintien du caractère mobile des installations,
l’interdiction des constructions fixes nouvelles ainsi que l’exclusion de l’habitat à l’année. En
revanche, il ne lui permet pas d’imposer positivement à la commune un modèle déterminé de
développement touristique fondé sur une forme exclusive de tourisme temporaire ou mobile.
Une telle orientation relève de la politique touristique et de la planification locale et demeure, en
l’absence de base légale suffisante, couverte par l’autonomie communale.
La décision d’approbation doit dès lors être annulée en tant qu’elle impose l’ajout d’un objectif visant
à faire évoluer le camping vers du tourisme temporaire.
8.2.7. Les recourants contestent enfin l’obligation de prendre des mesures destinées à limiter les
constructions de caractère fixe dans la zone de caravaning. Ils s’opposent également à la limitation
de la garantie de la situation acquise pour les installations existantes ainsi qu’à l’évolution future du
PAD vers une zone destinée à accueillir du tourisme temporaire et résidentiel mobile.
Comme déjà exposé dans les considérants qui précèdent, la solution retenue dans la décision du
23 octobre 2025 apparaît, dans son principe, globalement admissible. La DIME a en définitive
reconnu que les installations existantes ne devaient pas être démolies d’emblée et qu’elles
pouvaient être maintenues et entretenues dans leur volume actuel, sans possibilité
d’agrandissement. Cette approche apparaît plus conforme au principe de la situation acquise que la
ligne initialement suggérée dans certains passages des préavis du SeCA et respecte davantage le
principe de la proportionnalité.
La limite juridiquement pertinente réside ici dans l’interdiction d’agrandir ou de pérenniser des
installations fixes sous couvert de travaux d’entretien. En revanche, un simple entretien ou des
travaux conservatoires ne sauraient être exclus de manière absolue, sans quoi la garantie de la
situation acquise serait vidée de sa substance. Sur ce point, la DIME a ainsi eu raison de ne pas
suivre intégralement les propositions les plus restrictives du SeCA.
Par ailleurs, au regard des exigences applicables aux zones spéciales au sens de l’art. 18 LAT ainsi
qu’à la législation sur les résidences secondaires, il demeure pertinent d’exiger des mesures propres
à éviter l’apparition ou la consolidation d’installations fixes incompatibles avec le caractère mobile
de la zone.
Les conclusions des recourants doivent dès lors être rejetées sur ce point, sous réserve de ce qui a
déjà été admis ci-dessus concernant l’impossibilité d’imposer à la commune un objectif positif

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d’évolution vers une forme déterminée de tourisme temporaire ou mobile. L'obligation faite à la
commune devra être adaptée en ce sens.
9.
En résumé, la Cour constate que la DIME fonde effectivement une part importante de son
raisonnement sur une opposition entre le tourisme dit "sédentaire", considéré comme problématique,
et le tourisme "temporaire", qu'elle entend favoriser. Elle a ainsi justifié plusieurs mesures sur une
distinction qui ne repose pas sur une base légale suffisante et qui ne correspond pas au cadre
juridique applicable. Cela affecte notamment l’obligation d’évolution vers un tourisme temporaire,
certaines modifications des objectifs du PAD ainsi que l’exigence d’ouverture à d’autres formes
d’hébergement que du caravaning à l'année.
Par ailleurs, la DIME fait également une application erronée, respectivement excessivement stricte,
du droit cantonal lorsqu’elle considère que tout contrôle des installations et constructions dans le
secteur du caravaning devrait être transféré à la seule corporation de droit public, sans maintien
d’un contrôle effectif de la commune et des autorités compétentes en matière de police des
constructions.
En revanche, les intérêts publics liés à la protection de la forêt, au maintien du caractère mobile de
la zone spéciale ainsi qu’à la prévention d’une résidentialisation de fait demeurent réels et
importants.
Dans cette mesure, peuvent globalement être confirmées conformément aux considérants
ci-dessus, les mesures destinées à assurer le respect de la distance de 20 m à la forêt ainsi que les
limitations applicables dans cette bande, l’interdiction de constructions fixes nouvelles ainsi que les
mesures propres à garantir, à l’avenir, le maintien du caractère mobile des caravanes et
mobil-homes, y compris la limitation des agrandissements d’installations fixes non conformes, les
mesures destinées à éviter une dérive vers une utilisation résidentielle de fait, une clarification du
mécanisme de contrôle applicable aux différents aménagements et installations réalisés dans le
secteur, sous réserve toutefois que ce mécanisme tienne compte du fait que les caravanes et
mobil-homes ne peuvent pas être indistinctement soumis à une procédure formelle de permis de
construire contraire au régime prévu par le ReLATeC, lequel réserve certains aménagements à un
traitement procédural distinct.
10.
10.1.
Partant, le recours 602 2025 160 est partiellement admis et la décision d’approbation de la
DIME du 24 septembre 2025 est modifiée dans le sens des considérants 8.1.2 et 8.1.5 du présent
arrêt.
10.2.
Le recours 602 2025 176 est également partiellement admis et la décision d’approbation de
la DIME du 23 octobre 2025 est modifiée dans le sens des considérants 8.2.3, 8.2.4, 8.2.6 et 8.2.7
du présent arrêt.
11.
11.1.
Vu l’issue de la cause, les recourants, qui obtiennent partiellement gain de cause, ne
sauraient supporter l’intégralité des frais de procédure. Cela étant, dès lors qu’ils succombent sur
une partie importante de leurs conclusions, il se justifie de répartir les frais par moitié, solidairement

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entre eux, conformément à l’art. 131 CPJA. Il sied également de tenir compte du fait que les deux
causes ont été jointes et que la Cour a statué par un seul arrêt.
S’agissant du recours 602 2025 160, les frais de procédure sont fixés à CHF 4’000.- conformément
aux art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités
en matière de juridiction administrative (Tarif JA ; RSF 150.12). La moitié, soit CHF 2’000.-, est dès
lors mise solidairement à la charge des recourants. Ce montant est compensé avec l’avance de frais
de CHF 5’000.- versée le 11 novembre 2025. Le solde de CHF 3’000.- leur est restitué.
S’agissant du recours 602 2025 176, les frais de procédure sont également fixés à CHF 4’000.-. Une
moitié, soit CHF 2’000.-, est mise solidairement à la charge des recourants. Ce montant est
compensé avec l’avance de frais de CHF 5’000.- versée le 20 février 2026. Le solde de CHF 3’000.-
leur est restitué.
L’État de Fribourg est exonéré de sa part des frais conformément à l’art. 133 CPJA.
11.2.
Les recourants, qui obtiennent partiellement gain de cause et ont fait appel aux services d’un
mandataire professionnel pour défendre leurs intérêts, ont droit à une indemnité de partie réduite
(art. 137 al. 1 CPJA).
Conformément aux art. 8 ss Tarif JA, les honoraires alloués pour la représentation ou l’assistance
d’une partie sont fixés entre CHF 200.- et CHF 10’000.-. Dans les affaires d'une ampleur ou d'une
complexité particulière, le maximum s'élève à CHF 40'000.-. La fixation des honoraires dus à titre
de dépens a lieu sur la base d'un tarif horaire de CHF 250.-. Quant aux débours nécessaires à la
conduite de l'affaire, ils sont remboursés au prix coûtant. Pour les photocopies effectuées par le
mandataire, il est calculé 40 centimes par copie isolée.
11.2.1.
Les recourants ont produit une liste de frais dans la cause 602 2025 160 faisant état de
44 heures d’activité au tarif horaire de CHF 250.-, soit un montant de CHF 11’000.20. Ce montant
excède le plafond ordinaire de CHF 10’000.- prévu par le Tarif JA.
Cela étant, il y a lieu d'admettre que la cause présentait une ampleur et une complexité particulière.
Elle portait sur des questions que la Cour n’avait encore jamais eu à trancher en matière de zone
de caravaning, de portée de l’art. 18 LAT, de gestion communale du tourisme ainsi que d’articulation
entre le droit des résidences secondaires et le régime des constructions dispensées de permis. Il se
justifie dès lors de considérer que le montant invoqué par le mandataire des recourants n’apparaît
pas excessif au regard de l’importance et de la difficulté de la cause.
La fixation forfaitaire des débours n'est en revanche pas conforme au Tarif JA. En l’espèce, le
mandataire des recourants fait état de débours forfaitaires de CHF 550.-. Un tel montant apparaît
toutefois excessif au regard de la nature des opérations effectivement nécessaires à la conduite de
la cause. Dans ces circonstances, il se justifie de retenir qu’un montant global de CHF 150.- était
largement suffisant pour couvrir les débours nécessaires engagés par le mandataire.
Les frais nécessaires à la défense des recourants dans la cause 602 2025 160 sont ainsi fixés à
CHF 11'150.20, soit CHF 11'000.20 d'honoraires et CHF 150.- de débours. Cela étant, dès lors que
les recourants n’obtiennent gain de cause que partiellement, il se justifie de réduire le montant de
l'indemnité de partie de moitié. Partant, une indemnité de partie réduite à CHF 5'575.10 est allouée
aux recourants pour la cause 602 2025 160.

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Il y a encore lieu d’ajouter à ce montant le supplément de 8.1% au titre de la TVA, soit CHF 451.60.
Partant, une indemnité de partie totale de CHF 6'026.70 est allouée aux recourants pour la cause
602 2025 160. Cette indemnité est mise à la charge de l’État de Fribourg et sera versée par la DIME
directement au mandataire des recourants.
11.2.2.
Dans la cause 602 2025 176, la liste de frais produite tient compte des opérations déjà
effectuées dans le cadre de la première procédure et ne fait état que d’opérations complémentaires
correspondant à 13 heures et 10 minutes d’activité, soit un montant de CHF 3’291.70. Ce montant
n'apparaît pas excessif.
Le mandataire des recourants fait encore état de CHF 164.60 de débours facturés forfaitairement.
Pour les mêmes motifs que dans la cause précédente, il y a lieu de retenir un montant global de
CHF 50.- pour couvrir les débours nécessaires engagés par le mandataire. Les frais nécessaires à
la défense des recourants dans la cause 602 2025 176 sont ainsi fixés à CHF 3’456.30, qu'il y a lieu
de réduire de moitié. Une indemnité de partie réduite à CHF 1’728.15 est allouée aux recourants
pour la cause 602 2025 176, à laquelle il faut encore ajouter le supplément pour la TVA à 8.1% de
CHF 139.95, soit un total de CHF 1'868.10. Cette indemnité est mise à la charge de l’État de Fribourg
et sera versée par la DIME directement au mandataire des recourants.
(dispositif après les annexes)

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Annexe 1 : Liste des recourants dans la cause 602 2025 160
1.
Corporation de droit public de A.________,
2.
B.________,
3.
C.________,
4.
D.________,
5.
E.________,
6.
F.________,
7.
G.________,
8.
H.________,
9.
I.________,
10.
J.________,
11.
K.________,
12.
L.________,
13.
M.________,
14.
N.________,
15.
O.________,
16.
P.________,
17.
Q.________,
18.
R.________,
19.
S.________,
20.
T.________,
21.
U.________,
22.
V.________,
23.
W.________,
24.
X.________,
25.
Y.________,
26.
Z.________,
27.
AA.________,
28.
AB.________,
29.
AC.________,
30.
AD.________,
31.
AE.________,
32.
AF.________,
33.
AG.________,
34.
AH.________,
35.
AI.________,
36.
AJ.________,
37.
AK.________,

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38.
AL.________,
39.
AM.________,
40.
AN.________,
41.
AO.________,
42.
AP.________,
43.
AQ.________,
44.
AR.________,
45.
AS.________,
46.
AT.________,
47.
AU.________,
48.
AV.________,
49.
AW.________,
50.
AX.________,
51.
AY.________,
52.
AZ.________,
53.
BA.________,
54.
BB.________,
55.
BC.________,
56.
BD.________,
57.
BE.________,
58.
BF.________,
59.
BG.________,
60.
BH.________,
61.
BI.________,
62.
BJ.________,
63.
BK.________,
64.
BL.________,
65.
BM.________,
66.
BN.________,
67.
BO.________,
68.
BP.________,
69.
BQ.________,
70.
BR.________,
71.
BS.________,
72.
BT.________,
73.
BU.________,
74.
BV.________,
75.
BW.________,
76.
BX.________,
77.
BY.________,

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78.
BZ.________,
79.
CA.________,
80.
CB.________,
81.
CC.________,
82.
CD.________,
83.
CE.________,
84.
CF.________,
85.
CG.________,
86.
CH.________,
87.
CI.________,
88.
CJ.________,
89.
CK.________,
90.
CL.________,
91.
CM.________,
92.
CN.________,
93.
CO.________,
94.
CP.________,
95.
CQ.________,
96.
CR.________,
97.
CS.________,
98.
CT.________,
99.
CU.________,
100. CV.________,
101. CW.________,
102. CX.________,
103. CY.________,
104. CZ.________,
105. DA.________,
106. DB.________,
107. DC.________,
108. DD.________,
109. DE.________,
110. DF.________,
111. DG.________,
112. DH.________,
113. DI.________,
114. DJ.________,
115. DK.________,
116. DL.________,
117. DM.________,

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118. DN.________,
119. DO.________,
120. DP.________,
121. DQ.________ Sàrl,
122. DR.________,
123. DS.________,
124. DT.________,
125. DU.________,
126. DV.________,
127. DW.________,
128. DX.________,
129. DY.________,
130. DZ.________,
131. EA.________,
132. EB.________,
133. EC.________,
134. ED.________,

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Annexe 2 : Liste des recourants dans la cause 602 2025 176
1.
Corporation de droit public de A.________,
2.
B.________,
3.
C.________,
4.
D.________,
5.
E.________,
6.
F.________,
7.
G.________,
8.
H.________,
9.
I.________,
10.
J.________,
11.
K.________,
12.
L.________,
13.
M.________,
14.
N.________,
15.
O.________,
16.
P.________,
17.
Q.________,
18.
R.________,
19.
S.________,
20.
T.________,
21.
U.________,
22.
V.________,
23.
W.________,
24.
X.________,
25.
Y.________,
26.
Z.________,
27.
AA.________,
28.
AB.________,
29.
AC.________,
30.
AD.________,
31.
AE.________,
32.
AF.________,
33.
AG.________,
34.
AH.________,
35.
AI.________,
36.
AJ.________,
37.
AK.________,

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38.
AL.________,
39.
AM.________,
40.
AN.________,
41.
AO.________,
42.
AP.________,
43.
AQ.________,
44.
AR.________,
45.
AS.________,
46.
AT.________,
47.
AU.________,
48.
AV.________,
49.
AW.________,
50.
AX.________,
51.
AY.________,
52.
AZ.________,
53.
BA.________,
54.
BB.________,
55.
BC.________,
56.
BD.________,
57.
BE.________,
58.
BF.________,
59.
BG.________,
60.
BH.________,
61.
BI.________,
62.
BJ.________,
63.
BK.________,
64.
BL.________,
65.
BM.________,
66.
BN.________,
67.
BO.________,
68.
BP.________,
69.
BQ.________,
70.
BR.________,
71.
BS.________,
72.
BT.________,
73.
BU.________,
74.
BV.________,
75.
BW.________,
76.
BX.________,
77.
BY.________,

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78.
BZ.________,
79.
CA.________,
80.
CB.________,
81.
CC.________,
82.
CD.________,
83.
CE.________,
84.
CF.________,
85.
CG.________,
86.
CH.________,
87.
CI.________,
88.
CJ.________,
89.
CK.________,
90.
CL.________,
91.
CM.________,
92.
CN.________,
93.
CO.________,
94.
CP.________,
95.
CQ.________,
96.
CR.________,
97.
CS.________,
98.
CT.________,
99.
CU.________,
100. CV.________,
101. CW.________,
102. CX.________,
103. CY.________,
104. CZ.________,
105. DA.________,
106. DB.________,
107. DC.________,
108. DD.________,
109. DE.________,
110. DF.________,
111. DG.________,
112. DH.________,
113. DI.________,
114. DJ.________,
115. DK.________,
116. DL.________,
117. DM.________,

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118. DN.________,
119. DO.________,
120. DP.________,
121. DQ.________ Sàrl,
122. DR.________,
123. DS.________,
124. DT.________,
125. DU.________,
126. DV.________,
127. DW.________,
128. DX.________,
129. DY.________,
130. DZ.________,
131. EA.________,
132. EB.________,
133. EC.________,
134. ED.________,
135. EE.________,
136. EF.________,
137. EG.________,
138. EH.________,
139. EI.________,
140. EJ.________,
141. EK.________,
142. EL.________,
143. EM.________,
144. EN.________,
145. EO.________,
146. EP.________,
147. EQ.________,
148. ER.________,
149. ES.________,
150. ET.________,
151. EU.________,
152. EV.________,
153. EW.________,
154. EX.________,
155. EY.________,
156. EZ.________,
157. FA.________,

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158. FB.________,
159. FC.________,
160. FD.________,
161. FE.________,
162. FF.________,
163. FG.________,
164. FH.________,
165. FI.________,
166. FJ.________,
167. FK.________,
168. FL.________,
169. FM.________,
170. FN.________,
171. FO.________,
172. FP.________,
173. FQ.________,
174. FR.________,
175. FS.________,
176. FT.________,
177. FU.________,
178. FV.________,
179. FW.________,
180. FX.________,
181. FY.________,
182. FZ.________,
183. GA.________,
184. GB.________,
185. GC.________,
186. GD.________,
187. GE.________,
188. GF.________,
189. GG.________,
190. GH.________,
191. GI.________,
192. GJ.________,
193. GK.________,
194. GL.________,

Tribunal cantonal TC
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la Cour arrête :
I.
Les recours 602 2025 160 et 602 2025 176 sont joints.
II.
La requête de suspension de la procédure 602 2025 176 est rejetée.
III.
Le recours 602 2025 160 est partiellement admis.
La décision de la DIME du 24 septembre 2025 est modifiée dans le sens du considérant 8.1.
IV.
Le recours 602 2025 176 est partiellement admis.
La décision de la DIME du 23 octobre 2025 est modifiée dans le sens du considérant 8.2.
V.
Des frais de procédure, réduits à CHF 2'000.-, sont mis solidairement à la charge des
recourants dans la cause 602 2025 160. Ils sont compensés par l'avance de frais de
CHF 5'000.- déjà versée. Le solde de CHF 3'000 leur est restitué.
VI.
Des frais de procédure, réduits à CHF 2'000.-, sont mis solidairement à la charge des
recourants dans la cause 602 2025 176. Ils sont compensés par l'avance de frais de
CHF 5'000.- déjà versée. Le solde de CHF 3'000 leur est restitué.
VII.
Dans la procédure 602 2025 160, un montant de CHF 6'026.70 (dont CHF 451.60 de TVA) est
alloué aux recourants à titre d'indemnité de partie réduite. Il est mis à la charge de l'État de
Fribourg, à verser par la DIME directement à Me Daniel Schneuwly.
VIII. Dans la procédure 602 2025 176, un montant de CHF 1'868.10 (dont CHF 139.95 de TVA) est
alloué aux recourants à titre d'indemnité de partie réduite. Il est mis à la charge de l'État de
Fribourg, à verser par la DIME directement à Me Daniel Schneuwly.
IX.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans un délai de
30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie
de la décision est contestée (art. 148 CPJA).
Fribourg, le 15 juin 2026/jfr
Le Président
Le Greffier-rapporteur