fr_gerichte · 601 2023 84 · 2024-10-04 · fr

Arrêt de la Ie Cour administrative du Tribunal cantonal | Haftung der Gemeinwesen und ihrer Amtsträger

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
601 2023 84
Arrêt du 4 octobre 2024
Ière Cour administrative
Composition
Président ad hoc :
Raphaël Inderwildi
Juges ad hoc :
Isabelle Guisan, Jacques Dubey
Greffière ad hoc :
Florence Quadroni 
Parties
A.________ et B.________, recourant 
contre
CONSEIL D'ETAT DU CANTON DE FRIBOURG, autorité intimée 
Objet
Responsabilité des collectivités publiques et de leurs agents
Recours du 5 juin 2023 contre l'arrêté du 2 mai 2023


Tribunal cantonal TC
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considérant en fait
A.
B.________ est propriétaire des unités de propriété par étage n° ccc et ddd de l’art. eee du 
Registre foncier de F.________. Le 28 juin 2018, il a déposé, conjointement avec son épouse 
A.________, une demande de permis de construire pour des transformations intérieures et 
extérieures (construction d’un ascenseur, création, respectivement agrandissement, de trois balcons 
et création de lucarnes), ainsi que pour le changement d’affectation des combles de cet immeuble 
de galetas en habitat. Mis à l’enquête publique à compter du 21 juillet 2018, ce projet a suscité 
diverses oppositions, lesquelles ont été levées par décision du 24 juillet 2019 du Préfet du District 
de F.________. Par décision de cette autorité du même jour, le permis de construire a été accordé 
à B.________ et A.________. 
B.
Saisie d’un recours des opposants contre les décisions précitées, la IIe Cour administrative du 
Tribunal cantonal (ci-après : la IIe Cour administrative), après avoir interdit toute exécution du permis 
de construire jusqu’à droit connu sur la requête d’effet suspensif déposée par les opposants (mesure 
superprovisionnelle du 12.09.2019), l’a admis par arrêt du 13 mai 2020. Retenant que le litige portait 
sur la construction de l’ascenseur et de son annexe, la construction ou l’agrandissement des trois 
balcons et la création d’une fenêtre de toiture ("lucarne"), la Cour précitée est arrivée à la conclusion 
que le projet de B.________ et A.________ n’était pas conforme à la réglementation en vigueur en 
ce qui concernait ces trois points. Considérant qu’il ne ressortait pas clairement du dossier que le 
changement d’affectation des combles de galetas en habitat puisse être autorisé sans l’ascenseur, 
les balcons et la fenêtre de toit, tous ces éléments formant un seul et même projet, la IIe Cour 
administrative a dès lors annulé dans leur ensemble les décisions préfectorales du 24 juillet 2019. 
Vu cette issue, la requête d’octroi de l’effet suspensif a été déclarée sans objet. 
Le 18 juin 2020, B.________ et A.________ ont interjeté un recours en matière de droit public contre 
l’arrêt précité auprès de la Ière Cour de droit public du Tribunal fédéral (ci-après : le Tribunal fédéral), 
en concluant principalement à son annulation et à la confirmation des décisions préfectorales du 
19 (sic) juillet 2019 et, subsidiairement, à son annulation et à l’annulation des décisions préfectorales 
du 19 (sic) juillet 2019 dans la seule mesure des éléments du projet qui ne seraient pas conformes 
à la réglementation en vigueur, respectivement à son annulation et au renvoi de la cause au Tribunal 
cantonal pour nouvelle décision (conclusions subsidiaires n ° 1 à 5 résumées). 
Par arrêt du 18 mars 2021 (1C_357/2020), le Tribunal fédéral a partiellement admis le recours et 
réformé l’arrêt cantonal en ce sens que les décisions préfectorales du 24 juillet 2019 sont confirmées 
en ce qui concerne le changement d’affectation des combles ainsi que les transformations 
intérieures, le recours étant rejeté pour le surplus. Dans ce cadre, le Tribunal fédéral a considéré 
qu’alors que l’objet du litige ne portait que sur la construction de l’annexe pour l’ascenseur, la 
construction ou l’agrandissement des trois balcons et la création de la fenêtre en toiture, à l’exclusion 
du changement d’affectation et des transformations intérieures, la Cour administrative avait à tort 
annulé dans son ensemble (sur les cinq éléments) le permis de construire délivré le 24 juillet 2019. 
C.
Le 18 mars 2022, B.________ et A.________ ont déposé une demande en réparation du 
préjudice auprès du Conseil d’Etat, pour le dommage subi du fait de l’arrêt de la IIe Cour 
administrative ayant annulé dans son entier le permis de construire du 24 juillet 2019. En effet, selon 
eux, le fait que la Cour précitée a statué, en violation du droit fédéral, sur des points dont elle n’était 
pas saisie, a eu pour conséquence qu’ils n’ont pas pu, jusqu’à ce que le Tribunal fédéral leur donne 


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raison, procéder au changement d’affectation des combles de leur immeuble en habitat, changement 
qui avait été dûment autorisé par le Préfet. Ils ont chiffré le dommage ainsi subi à CHF 159'532.45 
(soit CHF 73'432.45 de surcoûts liés à l’exécution différée des travaux en toiture, CHF 84'000.- de 
pertes liées à la réalisation différée de l’appartement des combles et CHF 2'100.- d’autres frais liés 
à la défense de leurs intérêts), montant auquel ils ont conclu en réparation du préjudice leur ayant 
été causé de manière illicite. 
Par courrier du 8 avril 2022, le Service de la justice, à qui le Conseil d’Etat a confié le traitement de 
la demande, a requis la détermination du juge cantonal en charge du dossier.
Dans leur détermination du 20 mai 2022, les trois membres de la IIe Cour administrative ayant siégé 
dans la cause litigieuse ont conclu au rejet de la demande du 18 mars 2022. En substance, ils ont 
relevé que de jurisprudence constante, lorsque l’illicéité fondant potentiellement la responsabilité 
étatique procède d’un acte juridique, seule la violation d’une prescription importante des devoirs de 
fonction est susceptible d’engager la responsabilité de la collectivité publique. Dans ce cadre, le fait 
de rendre une décision se révélant par la suite inexacte, contraire au droit ou même arbitraire n’était 
pas suffisant. Dans le cas présent, les juges concernés estimaient avoir agi dans le cadre de leurs 
fonctions, et non illicitement de quelque manière que ce soit, le fait que le Tribunal fédéral ayant par 
la suite jugé leur décision partiellement erronée ne signifiant pas qu’une violation d’une prescription 
importante des devoirs de fonction avait été commise. A ce titre, les intéressés ont indiqué avoir 
adopté la pratique constante du Tribunal cantonal, selon laquelle les décisions préfectorales 
accordant un permis de construire sont entièrement annulées en cas d’admission d’un recours sur 
un élément de l’autorisation de construire. Selon eux, cette pratique semblait du reste 
particulièrement indiquée s’agissant de permis de construire concernant un seul et même bâtiment, 
car le permis était défini par des plans précis et qu’il n’était guère possible de déterminer avec 
conviction si certaines parties de la demande de permis de construire pouvaient effectivement être 
évaluées indépendamment des autres. Les auteurs de l’arrêt du 13 mai 2020 ont ainsi considéré 
que la condition de l’illicéité n’était pas remplie, les autres conditions de la responsabilité (dommage 
en lien de causalité avec un potentiel acte illicite) faisant également défaut selon eux. Ils ont 
finalement mis en garde contre un précédent en la matière, relevant en substance que s’il fallait 
suivre le raisonnement des demandeurs, l’Etat devrait rembourser chaque franc de surcoûts causés 
par des décisions ultérieurement modifiées, ainsi que l’éventuel dommage causé par la complexité 
d’une affaire et la longueur des procédures en matière de construction, ce qui n’était évidemment 
pas le but de la loi sur la responsabilité cantonale. 
Appelés à se prononcer sur la détermination précitée, B.________ et A.________ ont, par un écrit 
du 31 août 2022, précisé qu’ils reprochaient aux juges précités d’avoir porté une atteinte notable à 
leur droit de propriété en paralysant pendant 18 mois le projet de construction sur des points dont 
ils n’étaient pas saisis. Le droit à la propriété étant un droit absolu, la condition de l’illicéité était selon 
eux d’emblée réalisée, sans qu’il ne soit nécessaire de rechercher si et de quelle manière l’auteur 
de l’atteinte potentiellement illicite avait violé une norme spécifique de comportement. Ils ont 
également indiqué ne pas reprocher "prioritairement" aux juges de la IIe Cour administrative d’avoir 
manqué de célérité en statuant, considérant que ce n’était pas leur "manquement essentiel", et n’ont 
ce faisant pas développé cet aspect dans leur détermination. Pour le surplus, ils ont confirmé leur 
demande du 18 mars 2022, tout en en joignant une nouvelle version comportant "quelques 
adaptations requises par l’art. 88 al. 1, 2e phr. du Code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et 
de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1), dans sa teneur actuelle" ainsi que "des adaptations 
mineures". 


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Le 17 février 2023, le Conseil d’Etat, par la Direction de la sécurité, de la justice et du sport (DSJS), 
a informé B.________ et A.________ du fait qu’un rejet entier de leur demande était envisagé. 
Faisant usage du droit d’être entendu accordé par le Conseil d’Etat, B.________ et A.________ ont, 
dans un écrit du 10 mars 2023, maintenu leur demande, détaillant les raisons pour lesquelles, selon 
eux, la décision de la IIe Cour administrative avait été rendue en violation du droit fédéral et fondait 
par conséquent la responsabilité de la collectivité publique, laquelle ne dépendait pour le surplus 
pas d’une faute de l’auteur de l’atteinte. Cette conclusion les a également menés à soutenir que leur 
droit de propriété avait été restreint illégalement, puisque l’atteinte à celui-ci ne reposait pas sur une 
base légale, mais sur une décision contrevenant à la loi. Ils ont sollicité la tenue d’une audience de 
conciliation.
D.
Par arrêté du 2 mai 2023, le Conseil d’Etat a rejeté la demande d’indemnisation du 18 mars 
2022. Il a retenu, d’une part, que l’arrêt du 13 mai 2020, en tant qu’il annulait le permis de construire 
dans son ensemble, correspondait à la pratique en la matière, si bien que ses auteurs ne s’étaient 
pas rendus coupables d’une faute ou d’une erreur qu’un magistrat normalement soucieux de ses 
fonctions n’aurait pas commise. En particulier, ils n’avaient pas abusé ou excédé leur pouvoir 
d’appréciation, ni instruit un dossier incorrectement ou agi par malveillance. D’autre part, le Conseil 
d’Etat a également nié l’existence d’une atteinte notable au droit de propriété de B.________ et 
A.________, rien ne laissant en l’espèce supposer que leur faculté de jouir de leur droit de propriété 
ait été retirée ou vidée de sa substance. Ainsi, la décision cantonale en question avait un caractère 
uniquement temporaire et n’était ce faisant pas susceptible de constituer une atteinte notable au 
droit de la propriété. Finalement, le Conseil d’Etat a encore exclu une violation du principe de célérité, 
avant d’arriver à la conclusion que la responsabilité de la collectivité publique n’était pas engagée. 
Sur cette base, il a renoncé à mettre en œuvre une audience de conciliation, précisant qu’elle était 
subordonnée à la condition que la demande d’indemnisation semble fondée dans son principe. 
E.
Agissant le 5 juin 2023, B.________ et A.________ (ci-après : les recourants) recourent 
auprès de la Ie Cour administrative du Tribunal cantonal contre cette décision, en concluant, avec 
suite de frais et dépens, à son annulation et au renvoi de la cause au Conseil d’Etat pour qu’il 
procède conformément à l’art. 23a Loi sur la responsabilité civile des collectivités publiques et de 
leurs agents (LResp ; RSF 16.1) et, subsidiairement, à son annulation et au renvoi de la cause au 
Conseil d’Etat pour nouvelle décision dans le sens des considérants. En premier lieu, ils se plaignent 
d’une violation de leur droit d’être entendus, en ce sens que la décision litigieuse serait 
insuffisamment motivée, notamment car elle ignore la teneur de leur détermination du 10 mars 2023. 
Sur le fond, les recourants reprennent pour l’essentiel, à l’appui de leurs conclusions, 
l’argumentation développée dans leur demande d’indemnisation du 18 mars 2022, complétée le 
31 août 2022 et le 10 mars 2023. En résumé, ils estiment que les juges auteurs de l’arrêt du 13 mai 
2020 ont violé un texte clair de loi, soit les art. 81 al. 3 et 95 al. 1 CPJA, et méconnu un principe 
général et crucial du droit, en ignorant que l’objet du litige qui leur avait été soumis ne portait pas 
sur le changement d’affectation ni sur les transformations intérieures de l’immeuble, et que les points 
non contestés de la décision qui leur avait été déférée avaient acquis force exécutoire formelle. Pour 
les recourants, la condition de l’illicéité est ainsi donnée. De plus, ils réitèrent leur argument selon 
lequel la décision précitée a porté atteinte, sans qu’une base légale ne l’autorise, à leur droit de 
propriétaires de disposer librement de leur bien immobilier. 
F.
Le 21 juin 2023, le Président du Tribunal cantonal informe le Conseil de la magistrature du fait 
que l’ensemble des juges ordinaires du Tribunal cantonal se récuse d’office dans la présente cause, 


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ce qui vaut également pour d’éventuels juges suppléants ou greffiers du Tribunal cantonal. Il sollicite 
dès lors la désignation d’une Cour ad hoc.
Le 4 juillet 2023, le Conseil de la magistrature confirme la constitution d’une Cour ad hoc et informe 
les parties de sa composition, à savoir Mme Isabelle Guisan, M. Jacques Dubey, juges ad hoc, 
M. Raphaël Inderwildi, président ad hoc et Mme Florence Quadroni, greffière ad hoc.
G.
Dans ses observations circonstanciées du 19 septembre 2023, le Conseil d’Etat conclut au 
rejet du recours, dans la mesure de sa recevabilité, et à la mise des frais judiciaires à charge des 
recourants. 
Le 3 octobre 2023, les recourants sollicitent la mise en œuvre de débats en vertu de l’art. 91 CPJA, 
en vue notamment d’une tentative de conciliation et, en cas d’échec de celle-ci, afin de leur permettre 
de plaider leur cause. Le 31 octobre 2023, le Conseil d’Etat sollicite la renonciation à l’organisation 
de débats, arguant en substance que les contestations des recourants reposent exclusivement sur 
des points de droit et que l’affaire ne se prête pas à la conciliation. 
Le 8 novembre 2023, le Président de la Cour ad hoc indique aux parties qu’il renonce à mettre en 
œuvre une conciliation (art. 92 CPJA) et les informe qu’il se prononcera ultérieurement sur la tenue 
de débats (art. 91 CPJA), pour autant que les recourants maintiennent leur requête. 
Les recourants déposent des observations sur celles du Conseil d’Etat le 22 janvier 2024, confirmant 
leurs conclusions et réitérant leur requête de tenue de débats. 
H. 
Il sera fait état des arguments développés par les parties à l’appui de leurs conclusions dans 
les considérants en droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la résolution du litige.
I.
Le président de la Cour ad hoc informe les recourants que leur requête d’audience sera 
soumise à la Cour administrative appelée à trancher le recours, laquelle décidera soit d’y donner 
suite, soit de statuer en l’état du dossier.
en droit
1.
Destinataire de la décision, les recourants ont un intérêt digne de protection à son annulation 
(art. 76 al. 1 let. a CPJA). Déposé dans le respect des formes et du délai prescrits (art. 79 ss CPJA), 
le recours est recevable en vertu de la norme générale de l'art. 114 al. 1 let. a CPJA, comme aussi 
en vertu de la règle spéciale de l'art. 21 LResp, de sorte que le Tribunal cantonal peut en examiner 
les mérites.
Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, 
y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, la Cour 
ne peut pas examiner en l'espèce le grief d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA).
2.
Dans un grief de nature formelle qu’il convient d’examiner avant le fond du litige, les recourants 
estiment que l’autorité intimée a violé leur droit d’être entendu, en ce sens que l’arrêté du 2 mai 2023 
serait insuffisamment motivé. 


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2.1.
Le droit d'être entendu est une garantie constitutionnelle de nature formelle ancrée à 
l'art. 29 al. 2 Cst. féd., dont la violation entraîne l'annulation de la décision attaquée, sans égard aux 
chances de succès du recours sur le fond (ATF 141 V 495 cons. 2.2, 137 I 195 cons. 2.2, 135 I 279 
cons. 2.6.1).
La jurisprudence a déduit du droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. féd., l'obligation pour 
l'autorité de motiver sa décision afin que le justiciable puisse la comprendre ainsi que l'attaquer 
utilement s'il y a lieu, et que l'autorité de recours puisse exercer son contrôle. L'autorité doit 
mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision. 
Elle n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs 
invoqués par les parties, mais peut se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du 
litige. Il n'y a violation du droit d'être entendu que si l'autorité ne satisfait pas à son devoir minimum 
d'examiner les problèmes pertinents (ATF 142 II 154 cons. 4.2 et les références citées).
2.2.
En l’espèce, les recourants soutiennent que la décision litigieuse reste muette sur les 
arguments qu’ils ont développés dans leur détermination du 10 mars 2023, ce qui aurait pour effet 
de les placer dans l’impossibilité d’attaquer ladite décision, les forçant, au stade du recours, à répéter 
les mêmes motifs que ceux de leur demande et détermination précitée. 
Dans l’arrêté litigieux, le Conseil d’Etat, après avoir exposé les dispositions légales et la 
jurisprudence pertinentes en matière de responsabilité des magistrats, a considéré que la décision 
du 13 mai 2020, en tant qu’elle annulait les décisions préfectorales accordant le permis de construire 
sans examiner l’existence d’éléments non contestés qui pourraient être autorisés indépendamment 
du reste, était conforme à la pratique en la matière. Il a ainsi relevé qu’il s’agissait d’une pratique 
constante du Tribunal cantonal et cité des références jurisprudentielles illustrant cette pratique. Il en 
a déduit que les juges auteurs de cette décision ne s’étaient pas rendus coupables d’une erreur 
qu’un magistrat normalement soucieux de ses fonctions n’aurait pas commise, ce qui permettait 
d’exclure la responsabilité de l’Etat. L’autorité intimée s’est également livrée à d’autres 
développements concernant la notion de restriction du droit de propriété et de célérité, secondaires 
pour la solution du présent litige (cf. ci-dessous cons. 3.3 et 4). 
Contrairement à ce que soutiennent les recourants, une telle motivation est suffisante, dans la 
mesure où elle leur permet de comprendre pour quelle raison l’autorité intimée considère que la 
responsabilité de la collectivité publique n’est pas engagée du fait de la décision du 13 mai 2020. 
Cette motivation est certes brève, mais l’autorité intimée n’avait pas l’obligation d’analyser et de 
prendre position sur chaque grief soulevé par les recourants, et pouvait se limiter à ceux qu’elle 
estimait pertinents. La décision litigieuse permet ainsi de comprendre la position du Conseil d’Etat 
s’agissant de la question déterminante pour la solution du présent litige, à savoir que selon cette 
autorité, l’annulation du permis de construire opérée par le Tribunal cantonal relève d’une pratique 
constante de l’autorité judiciaire, permettant d’exclure une faute ou une erreur qu’un magistrat 
normalement soucieux de ses fonctions n’aurait pas commise. Il sied de préciser ici que cette 
motivation ne revient pas à dire qu’une telle pratique est licite, mais bien qu’elle n’est pas arbitraire 
au point d’engager la responsabilité de l’Etat, ce qui représente la question juridiquement 
déterminante en l’espèce (cf. ci-dessous cons. 3). Pour le reste, les arguments développés par les 
recourants, dans le chapitre de leur recours ayant trait à une potentielle violation du droit d’être 
entendu, s’attachent à démontrer à quel point l’arrêt du Tribunal cantonal du 13 mai 2020 était 
incorrect et relèvent donc du fond, si bien qu’ils seront examinés ci-après. 


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Les intéressés n’ayant été empêchés ni de saisir la portée ou les implications de la décision du 2 mai 
2023 telle que rédigée ni de la contester utilement, ils n’ont en définitive pas été entravés dans la 
défense de leurs droits et leur grief relatif à une violation de leur droit d’être entendus est mal fondé.
3.
Les recourants demandent explicitement la tenue de débats au sens de l'art. 91 al. 1 CPJA 
afin qu'ils puissent se déterminer directement auprès de la Cour ad hoc.
3.1
Selon l'art. 91 CPJA, si les parties le demandent ou si le règlement de l'affaire le requiert, le 
Tribunal cantonal ordonne des débats (al. 1). Des débats ne peuvent être requis lorsque la cause 
semble manifestement bien fondée ou mal fondée, pour les questions purement techniques, les 
questions d'assistance judiciaire ou de récusation (al. 1bis). Les débats sont publics; le huis clos 
peut cependant être prononcé si un intérêt public ou privé l'exige (al. 2). Cette disposition correspond 
aux exigences de l’art. 6 par. 1 CEDH.
Cette disposition – applicable aux litiges en matière de responsabilité de l’Etat (ATF 136 II 187 
cpons.8.2.1) - donne à toute personne le droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, 
publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial établi par la loi, 
qui décidera soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil - comme c'est le 
cas en l'espèce (ATF 122 V 47 cons. 2a) -, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale 
dirigée contre elle. La tenue de débats publics doit, sauf circonstances exceptionnelles, avoir lieu 
devant les instances judiciaires précédant le Tribunal fédéral. Il appartient à ce titre au recourant, 
sous peine de forclusion, de présenter une demande formulée de manière claire et indiscutable. 
Saisi d'une telle demande, le juge doit en principe y donner suite. Il peut cependant s'en abstenir 
dans les cas prévus par l'art. 6 par. 1, deuxième phrase, CEDH, lorsque la demande est abusive, 
chicanière, ou dilatoire, lorsqu'il apparaît clairement que le recours est infondé, irrecevable ou, au 
contraire, manifestement bien fondé ou encore lorsque l'objet du litige porte sur des questions 
hautement techniques (ATF 141 I 97 cons. 5.1; 136 I 279 cons. 1; 134 I 331 cons. 2.3; 122 V 47 
précité cons. 3b). Enfin, la publicité des débats implique le droit pour le justiciable de plaider sa 
cause lui-même ou par l'intermédiaire de son mandataire (arrêt du TF du 20.11.2018 8C_136/2018 
cons. 4.2 et les arrêts cités). En cas de doute sur la nature de la demande, il appartient au tribunal 
saisi d'interpeller la partie requérante (ATF 127 I 44 cons. 2e/bb; arrêt du TF du 02.07.2020 
8C_221/2020 cons. 3.2 et la référence).
La CourEDH a rappelé que l'art. 6 CEDH - en dehors des limitations expressément prévues par 
cette disposition - n'exige certes pas nécessairement la tenue d'une audience dans toutes les 
procédures. Cela est notamment le cas pour les affaires ne soulevant pas de question de crédibilité 
ou ne suscitant pas de controverse sur les faits qui auraient requis une audience, et pour lesquelles 
les tribunaux peuvent se prononcer de manière équitable et raisonnable sur la base des conclusions 
présentées par les parties et d'autres pièces. Partant, on ne saurait conclure, même dans 
l'hypothèse d'une juridiction investie de la plénitude de juridiction, que l'art. 6 implique toujours le 
droit à une audience publique, indépendamment de la nature des questions à trancher. D'autres 
considérations, dont le droit à un jugement dans un délai raisonnable et la nécessité en découlant 
d'un traitement rapide des affaires inscrites au rôle, entrent en ligne de compte pour déterminer si 
des débats publics sont nécessaires. La Cour a ainsi déjà considéré que des procédures consacrées 
exclusivement à des points de droit ou hautement techniques pouvaient remplir les conditions de 
l'article 6 même en l'absence de débats publics (arrêt du TF du 20.11.2018 8C_136/2018, cons. 4.2 
et la référence, arrêt du 26.03.2024 1C_467/2023 cons. 2.1).


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3.2
En l’occurrence, le litige porte sur la responsabilité de l’Etat, singulièrement sur la condition de 
l’illicéité dans le contexte de l’activité judiciaire (en particulier notion d’objet du litige/de la 
contestation). Outre cette question, les griefs soulevés par les recourants ont trait à la violation de 
leur droit d'être entendus et à la garantie du droit de la propriété. Il s'agit de questions de droit ne 
suscitant pas de controverse quant aux faits de nature à requérir une audience. Les recourants, qui 
ont pu s’exprimer librement dans la présente procédure, ont à cet égard admis tous les faits figurant 
dans la décision attaquée, sous réserve de précisions qui n’ont pas de portée réelle. La Cour ad hoc 
peut ainsi se prononcer de manière équitable et raisonnable sur la base des conclusions présentées 
par les parties et des pièces du dossier. Il s’ensuit que la tenue d’une audience publique ne ferait 
que retarder inutilement la procédure. La demande est par conséquent rejetée.
4.
4.1.
Selon l’art. 110 al. 1 de la Loi fribourgeoise du 31 mai 2010 sur la justice (LJ; RSF 130.1), la 
responsabilité civile des magistrats et des magistrates, ainsi que des collaborateurs et 
collaboratrices de l’ordre judiciaire est régie par la LResp. 
A teneur de l'art. 6 LResp, les collectivités publiques répondent du préjudice que leurs agents 
causent d'une manière illicite à autrui dans l'exercice de leurs fonctions (al. 1). Le lésé ne peut faire 
valoir aucune prétention contre l'agent (al. 2). La responsabilité de la collectivité est exclue lorsque 
le lésé n'a pas fait usage des moyens de droit qui étaient à sa disposition pour s'opposer à l'acte ou 
à l'omission préjudiciable (al. 3). Les conditions de l'art. 6 al. 1 LResp sont cumulatives (Message 
du 11 mars 1986 accompagnant le projet de loi sur la responsabilité des collectivités publiques et 
de leurs agents, BGC 1986, p. 523 ss, 530).
La responsabilité de l’Etat est donc engagée lorsque la preuve d’un dommage se trouvant dans un 
rapport de causalité adéquate avec un acte illicite commis par une autorité, un magistrat ou un 
fonctionnaire est apportée par le tiers lésé. 
La condition de l'illicéité ("d’une manière illicite") suppose que la collectivité publique ait violé des 
prescriptions destinées à protéger un bien juridique. Si le fait dommageable consiste dans l'atteinte 
d'un droit absolu (comme la vie ou la santé humaines, ou le droit de propriété), l'illicéité est d'emblée 
réalisée sans qu'il soit nécessaire de rechercher si et de quelle manière l'auteur a violé une norme 
de comportement spécifique; on parle à ce propos d'illicéité dans le résultat ("Erfolgsunrecht"). Si, 
en revanche, le fait dommageable consiste en une atteinte à un autre intérêt (par ex. au patrimoine), 
l'illicéité suppose que l'auteur ait violé une norme de comportement ayant pour but de protéger le 
bien juridique en cause ("Verhaltensunrecht"). C’est l’exigence dite de la relation d’illicéité 
("Rechtswidrigkeitszusammenhang"). Elle suppose un lien de connexité entre la violation de la 
norme de comportement et l’atteinte aux intérêts de la victime. En d’autres termes, il ne suffit pas 
que le comportement de l’auteur ait été interdit, il faut en plus qu’il l’ait été dans le but de protéger 
la personne lésée contre un dommage à un autre intérêt qu'un droit absolu, tel que par exemple 
contre un dommage purement patrimonial. Les devoirs dont la violation est en cause résultent 
d'abord de la loi, mais peuvent également découler des principes généraux du droit. Une telle 
violation peut ainsi, selon les circonstances, résider dans l'excès ou l'abus de pouvoir d'appréciation 
conféré par la loi aux fonctionnaires. L’illicéité peut être levée en présence de motifs justificatifs, tels 
que la légitime défense, le consentement du lésé ou l’accomplissement d’un devoir légal (arrêt du 
TF du 11.11.2021 2E_3/2020 cons. 7.1 et les références citées, notamment ATF 144 I 318, cons. 5.5 
et les références citées, arrêt du TAF du 24.05.2024 A-128/2023 cons. 6.3.1 et les références 
citées).


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4.2.
Dans le cadre de l'activité judiciaire, un procès soulève fréquemment des questions complexes 
et l'établissement des faits est souvent très difficile. Si le juge peut se rendre coupable d'une violation 
flagrante des prescriptions claires et impératives de la loi ou des devoirs primordiaux de sa charge, 
il lui arrive aussi de ne commettre qu'une simple erreur d'appréciation ou d'interprétation. Dans cette 
seconde hypothèse, il ne saurait manquer aux devoirs de sa tâche que s'il abuse manifestement de 
son pouvoir (arrêt de la Ie Cour administrative du 13.02.2018 601 2017 144). 
La doctrine et la jurisprudence admettent ainsi que dans la mesure où la solution de maintes 
questions juridiques est discutable, le juge n'agit illicitement que s'il commet une erreur volontaire 
ou particulièrement grossière; il ne suffit pas que sa décision soit entachée d'un vice que censure 
l'autorité de recours. Le comportement d'un magistrat n'est illicite que lorsque celui-ci viole un devoir 
essentiel à l'exercice de sa fonction. Le fait qu'une décision se révèle par la suite inexacte, contraire 
au droit ou même arbitraire ne suffit pas (GRISEL, Traité de droit administratif. p. 798, KNAPP, 
Précis de droit administratif, 4e édition, n° 2436; arrêt du TF du 03.08.2023 2C_71/2023, cons. 7.2 
et les références citées).
Ces principes, repris par de nombreux cantons, exigent donc un arbitraire qualifié pour fonder la 
responsabilité de la collectivité publique à raison d’un acte juridique illicite annulé ou modifié à la 
suite d’un recours (arrêt du TF du 18.08.2010 2C_158/2010) cons. 3.1 et les références citées).4.
5.1.
Le litige porte sur le rejet de la demande d’indemnisation déposée par les recourants, l’autorité 
intimée estimant que les conditions de la responsabilité étatique ne sont pas remplies. Selon le 
Conseil d’Etat, l’annulation du permis de construire dans son ensemble telle que décidée le 13 mai 
2020 ne relève pas d’une faute ou d’une erreur qu’un magistrat normalement soucieux de ses 
fonctions n’aurait pas commise. Partant, il y a lieu d’examiner si le Conseil d’Etat a retenu à tort que 
la IIe Cour administrative n’avait pas adopté de comportement – manifestement – arbitraire. A cet 
égard, il est relevé que la question d’une éventuelle violation du principe de célérité comme 
fondement autonome de l’illicéité n’est pas expressément soulevée par les recourants devant la 
Cour de céans – elle ne l’était précédemment que de façon secondaire – et ne sera donc pas 
examinée présentement. On précisera néanmoins que les recourants n’ont pas fait usage du moyen 
de droit qui était à leur disposition (recours pour déni de justice auprès du Tribunal fédéral), de sorte 
que la responsabilité de l’Etat à ce titre est de toute façon exclue (art. 6 al. 3 LResp).
Les recourants procèdent, dans leur recours, à un examen détaillé de la garantie du droit de la 
propriété et des conditions posées à sa restriction (à ce sujet, cf. par exemple arrêt du TF du 
17.08.2022 1C_573/2021 cons. 4.1 et les références citées), estimant au terme de leur 
raisonnement que leur droit de propriété a été restreint illicitement par la décision du 13 mai 2020. 
Plus précisément, ils font valoir que l’annulation du permis de construire dans son ensemble 
constitue une restriction illicite à ce droit, car elle ne reposerait pas sur la base légale nécessaire à 
toute restriction d’un droit fondamental. 
Ce raisonnement tombe toutefois à faux. Le grief revient à soutenir que le dommage invoqué se 
rapporte à l'utilisation de leur propriété, c'est-à-dire à un bien juridique protégé de manière absolue, 
selon la théorie de l'illicéité de résultat (cons. 4.1 ci-dessus). La violation de leur droit de propriété 
serait ainsi d’emblée illicite, sans qu'il soit nécessaire d'invoquer une autre norme protectrice de 
leurs intérêts de propriétaire. Tout d’abord, les faits dommageables allégués (surcoûts liés à 
l’exécution différée des travaux en toiture et pertes liées à la réalisation différée de l’appartement 
des combles et d’autres frais liés à la défense de leurs intérêts) sont de nature purement 
patrimoniale. Certes, pendant plusieurs mois, les recourants n'ont pas pu procéder aux 


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transformations qui ne faisaient pas l’objet d’une opposition ou d’un recours en raison, pour partie, 
de décisions judiciaires. Toutefois, l'immeuble dont B.________ est propriétaire n'a pas été 
endommagé; les recourants n’ont pas été restreints dans l’accès à leur terrain, respectivement de 
leur maison et dans la jouissance de ceux-ci. On ne voit ainsi pas qu'ils se trouvent privés d'un 
attribut de leur droit de propriété (ATF 144 I 318, cons. 5.6, dans lequel une société immobilière n’a 
pas pu exploiter pendant plusieurs années ses bien-fonds à des fins constructives). Les pertes 
alléguées ne constituent par conséquent pas une atteinte directe à un droit absolu, d'emblée illicite. 
Par ailleurs, les juges n’ont pas agi en dehors de tout cadre légal, contrairement à l’avis des 
recourants. La propriété foncière garantie par l’article 26 Cst. ne confère pas à ses titulaires une 
liberté illimitée de construire. Les possibilités d’utilisation du sol dépendent en particulier des normes 
d’aménagement du territoire et de la construction fédérales, cantonales et communales 
(MALINVERNI, HOTTELIER, HERTIG RANDALL, FLÜCKIGER, Droit constitutionnel suisse, vol. II, 
4e édition, 202, p. 452 s, ch. 405). Or les juges précités ont bien agi sous l’égide d’une base légale, 
soit principalement celle de la loi sur les constructions voulant que les modifications d’un immeuble 
soient soumises à autorisation (cf. notamment les art. 135 ss de la loi fribourgeoise du 02.12.2008 
sur l’aménagement du territoire et les constructions, LATeC; RSF 710.1). Ces réglementations 
permettent précisément à une autorité, en dernier lieu judiciaire (art. 141 al. 1 LATeC), d’accorder 
ou de refuser un permis de construire, respectivement de le confirmer ou de l’annuler entièrement 
ou partiellement, au terme d’un examen de la réglementation en vigueur et de ses conditions. Le fait 
que la construction concernée a été refusée dans son ensemble relève de l’application de la loi sur 
les constructions, ainsi que des dispositions régissant la procédure administrative et, partant, du 
pouvoir d’appréciation des autorités cantonales chargées de ladite application, qui était à ce stade 
la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal. Ainsi, les membres de la IIe Cour de droit administratif 
sont intervenus en accomplissant un devoir légal inhérent à leur fonction, lequel était donc en soi 
licite, même à supposer que le fait dommageable consisterait ici dans l'atteinte d'un droit absolu 
(cons. 4.1 ci-dessus). Partant, l’existence d’un excès ou d’un abus dudit pouvoir d’appréciation 
fondant potentiellement la responsabilité étatique est une question qui doit être analysée 
uniquement sous l’angle des conditions posées à l’illicéité d’un acte étatique, en l’espèce d’une 
décision judiciaire, sans qu’il ne soit nécessaire d’examiner pour le surplus les conditions à la 
restriction d’un droit de propriété. 
5.2.
Dans son arrêt du 13 mai 2020, la IIe Cour administrative a défini l’objet du litige ("Dans la 
présente occurrence, les recourants contestent en substance la construction de l’annexe pour 
l’ascenseur, la construction ou l’agrandissement des trois balcons et la création de la fenêtre en 
toiture", cons. 3) et, aux termes de son analyse, considéré que ne pouvait être autorisée en l’état la 
construction de l’ascenseur projeté (cons. 4), des trois balcons (cons. 5) ainsi que de la fenêtre de 
toits à lamelles (cons. 6). Elle a ensuite constaté ce qui suit : "Attendu qu’il ne ressort pas clairement 
du dossier que le changement d’affectation des combles de galetas en habitat puisse être autorisé 
sans l’ascenseur, les balcons et la fenêtre de toit et que tous ces éléments formaient un seul et 
même projet, il convient d’annuler dans leur ensemble les décisions attaquées. Les intimés sont 
évidemment libres de déposer un nouveau projet modifié".
Par la suite, cet arrêt a été réformé par le Tribunal fédéral en tant exclusivement qu’il annulait dans 
son ensemble le permis de construire des recourants nonobstant les éventuels points qui n’étaient 
pas concernés par les recours des opposants ; dès lors, les décisions préfectorales du 24 juillet 
2019 étaient confirmées en ce qui concerne le changement d’affectation des combles ainsi que les 


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transformations intérieures. Dans son arrêt du 18 mars 2021, le Tribunal fédéral a en particulier 
exposé ce qui suit :
" En l’occurrence, l’objet de la contestation est l’autorisation de construire délivrée 
par le Préfet le 24 juillet 2019, qui porte sur cinq éléments, à savoir les 
transformations intérieures, l’ajout d’un ascenseur extérieur (…), l’agrandissement 
des balcons (…), la création de la fenêtre de toit appelée "Stebler" (cet élément n’est 
plus contesté devant le Tribunal fédéral) et le changement d’affectation dans les 
combles. L’objet du litige est plus restreint que l’objet de la contestation puisque 
seuls ont été contestés devant le Tribunal cantonal la construction de l’annexe pour 
l’ascenseur, la construction ou l’agrandissement des trois balcons et la création de 
la fenêtre en toiture. (…) L’objet du litige ne porte ainsi pas sur le changement 
d’affectation ni sur les transformations intérieures. Les points non contestés de la 
décision attaquée acquièrent force exécutoire formelle (…). Or le Tribunal cantonal 
a annulé le permis de construire du 24 juillet 2019 dans son ensemble (sur les cinq 
éléments). Il a sommairement exposé qu’"attendu qu’il ne ressort pas clairement du 
dossier que le changement d’affectation des combles de galetas en habitat puisse 
être autorisé sans l’ascenseur, les balcons et la fenêtre de toit et que tous ces 
éléments formaient un seul et même projet, il convient d’annuler dans leur ensemble 
les décisions attaquées. Les constructeurs sont évidemment libres de déposer un 
nouveau projet modifié". Ce faisant, il a statué ultra petita (au-delà de l’objet du litige) 
et, partant, a violé le droit fédéral (art. 95 let. a LTF). Par conséquent, le grief est 
fondé et il convient de réformer l’arrêt cantonal (art. 107 al. 2 LTF) en ce sens que 
les décisions du 24 juillet 2019 sont confirmées en ce qui concerne le changement 
d’affectation des combles ainsi que les transformations intérieures. " (arrêt du TF du 
18.03.2021 1C_357/2020 cons. 7). 
5.3.
Tout d’abord, la Cour de céans observe que si le Tribunal fédéral a certes considéré que la 
IIe Cour administrative avait violé le droit fédéral, il n’a a priori pas fait état d’une violation du droit 
d’une telle intensité qu’elle s’apparenterait à une erreur volontaire ou particulièrement grossière de 
la Cour ayant rendu la décision alors querellée. Tels quels, les considérants du Tribunal fédéral ne 
permettent en effet pas de conclure à l’existence d’une violation d’un devoir essentiel à l’exercice de 
la fonction de magistrat, ni d’ailleurs d’une inexactitude telle dans la décision du Tribunal cantonal 
qu’elle heurterait de manière choquante le sentiment de la justice et de l’équité. 
L’Autorité de céans n’en voit pas non plus, étant précisé, à titre liminaire, que c’est la IIe Cour 
administrative, composée de trois juges, et pas seulement de son président, qui a statué le 13 mai 
2020. Il s’agit donc d’une décision collégiale résultant de l’appréciation de trois juges, ce qui réduit 
par définition d’autant les risques de violation d’un devoir essentiel par les magistrats impliqués.
Force est ainsi de constater que les juges cantonaux concernés ne se sont pas rendus coupables 
d’une violation flagrante de prescriptions claires et impératives de la loi, ou de devoirs primordiaux 
de leur charge.
Comme l’a relevé le Conseil d’Etat, la paralysie des travaux dans le cadre d’une procédure de permis 
de construire sur des points dont les juges cantonaux ne sont pas saisis résulte d’une pratique 
constante du Tribunal cantonal. Celui-ci annule en effet en principe entièrement les décisions 
préfectorales en raison du fait qu’un permis est défini par des plans précis et que, partant, il n’est 
pas examiné, en cas d’admission d’un recours sur un élément de l’autorisation de construire, s’il y a 


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des parties non contestées qui pourraient être autorisées indépendamment de celui-ci. Un examen 
des références jurisprudentielles données par l’autorité intimée (en particulier, arrêt du 
TC fribourgeois du 06.05.2022 602 2022 39 cons. 4, au terme duquel le permis de construire portant 
sur un nouvel immeuble de logements a été annulé dans son ensemble en raison de la 
problématique des places de stationnement; cf. également arrêts des 11.09.2019 602 2018 120 et 
10.04.2019 602 2018 133) permet de s’en convaincre.
On peut effectivement discuter de la pertinence de cette pratique, en particulier à l’aune des règles 
des articles 81 al. 3 et 95 al. 1 CPJA. Toutefois, dans le domaine de l’aménagement du territoire, 
une certaine prudence s’impose, en raison de la complexité des constructions projetées et des 
éventuelles connexités existant entre elles. Le Conseil d’Etat a d’ailleurs précisé utilement cette 
pratique dans ses observations du 19 septembre 2023, indiquant que "dans une perspective de 
sécurité, le Tribunal cantonal annule en principe entièrement les décisions préfectorales eu égard 
au fait qu’un permis est défini par des plans précis. Des plans partiellement approuvés ne sauraient 
coexister parallèlement à des décisions judiciaires qui n’autoriseraient que certains éléments de 
construction, respectivement en interdiraient d’autres. Ce qui est d’autant plus pertinent que 
l’absence de certaines parties du projet de construction pourrait induire des restrictions à d’autres 
parties lesquelles, si le projet avait été complet, auraient tout de même été autorisées (par exemple : 
l’interdiction de poser des fenêtres en toiture peut rendre l’affectation à des fins d’habitation 
impossible)". 
La décision d’annuler le permis de construire dans son ensemble réside donc dans un souci de 
cohérence et de sécurité du droit et n’est pas guidée par des considérations étrangères aux buts 
poursuivis par le droit des constructions. Ainsi, on constate à la lecture de l’arrêt du 13 mai 2020 que 
ses auteurs font état d’une incertitude sur la possibilité d’autoriser les points non litigieux 
indépendamment de ceux qui devaient être annulés. En d’autres termes, ils doutent que le 
changement d’affectation des combles de galetas en habitat, bien qu’en définitive conforme à la loi, 
puisse être autorisé alors que dans le même temps le projet doit être amputé de la construction de 
l’ascenseur, des balcons et de la fenêtre de toit, tous ces éléments formant de l’avis des juges 
cantonaux un seul et même projet. La règle de l’objet du litige et de la contestation ne leur a donc 
pas totalement échappé. A ce sujet, le Tribunal fédéral a reproché aux premiers juges d’avoir 
"sommairement" exposé les raisons pour lesquelles il annulait le permis dans son ensemble. On 
peut raisonnablement en déduire qu’il n’excluait pas que, moyennant un examen plus approfondi de 
la question, cette solution aurait été admissible. Ces considérations permettent de retenir que la 
décision de la IIe Cour administrative ne repose pas sur des motifs étrangers à la cause ou 
chicaniers, qui permettraient de conclure à la violation d’un devoir essentiel à l’exercice de la fonction 
de juge. Dans tous les cas, il ne doit pas être perdu de vue que des litiges tel que celui qui a été 
soumis à la IIe Cour administrative revêtent une certaine complexité et doivent régulièrement être 
revus par les instances compétentes. De surcroît, l’immeuble des recourants, de par sa situation et 
son caractère historique notamment, est protégé tant du point de vue fédéral, que cantonal et 
communal (cf. arrêt du 13.05.2020 précité, cons. en fait A). On peut ainsi concevoir une certaine 
réticence des juges cantonaux à autoriser des modifications de sa structure indépendamment du 
projet de construction initial, réticence qui ne peut en aucun cas être interprétée comme une violation 
grossière du devoir de fonction desdits magistrats. En conclusion, la violation du droit fédéral 
constatée par le Tribunal fédéral ne va pas au-delà des contradictions auxquelles sont 
habituellement confrontées les autorités de recours, si bien qu’elle n’est pas de nature à engager la 
responsabilité de l’Etat.


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6.
La condition de l’illicéité n’étant pas remplie, c’est à juste titre que le Conseil d’Etat a nié 
l’existence d’une responsabilité étatique sans examiner si les autres conditions posées à ladite 
responsabilité étaient données. 
7.
Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision querellée confirmée. La 
demande n’étant pas fondée dans son principe, il n’y a pas lieu de mettre en œuvre une audience 
visant à rechercher une transaction entre les parties (art. 23a LResp). La cause ayant pu être 
tranchée en l’état du dossier, il n’est pas utile de mettre en œuvre les mesures d’instruction 
sollicitées.
Les frais de procédure sont mis, par CHF 2'500.-, à la charge des recourants qui succombent (art. 
131 CPJA). Ils sont compensés par l’avance de frais versée. Aucune indemnité de partie n’est due 
aux recourants (art. 137 CPJA) et à l’Etat de Fribourg, qui procède sans l’aide d’un avocat et n’y 
conclut pas (art. 139 CPJA). 
La Cour arrête :
I.
Le recours est rejeté.
Partant, l’arrêté du Conseil d’Etat du 2 mai 2023 est confirmé.
II.
Les frais de procédure, par CHF 2'500.-, sont mis à la charge des recourants. Ils sont 
compensés par l’avance de frais qu’ils ont versée. 
III.
Aucune indemnité de partie n’est allouée.
IV.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
Fribourg, le 4 octobre 2024
Le Président ad hoc
La Greffière ad hoc