fr_gerichte · 602 2021 99 · 2023-04-20 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2021 99
Arrêt du 20 avril 2023
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Johannes Frölicher 
Juges :
Yann Hofmann, Anne-Sophie Peyraud
Greffière-rapporteure :
Vanessa Thalmann 
Parties
A.________, recourant, 
contre
DIRECTION 
DU 
DÉVELOPPEMENT 
TERRITORIAL, 
DES 
INFRASTRUCTURES, 
DE 
LA 
MOBILITÉ 
ET 
DE 
L'ENVIRONNEMENT, autorité intimée
Objet
Aménagement du territoire et constructions – Révision d'un PAL – 
Extension de la zone d'activités
Recours du 9 juillet 2021 contre la décision du 16 juin 2021


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considérant en fait
A.
Pour donner suite à la fusion, le 1er janvier 2002, des Communes d'Albeuve (dernier plan 
d'aménagement local [PAL] approuvé en 1977), Neirivue (dernier PAL approuvé en 2000), Lessoc 
(dernier PAL approuvé en 1982) et Montbovon (dernier PAL approuvé en 1978), la nouvelle 
Commune de Haut-Intyamon a procédé à une révision générale de son PAL, mise à l'enquête 
publique par avis publié dans les Feuilles officielles (FO) n° 37 du 15 septembre 2017 et n° 29 du 
20 juillet 2018.
A.________, propriétaire de l'article bbb du Registre foncier (RF) de la Commune de Haut-Intyamon 
(secteur Albeuve), a déposé opposition, en sollicitant que sa parcelle soit colloquée en zone 
d'activités (ZACT).
La commune a ensuite modifié sa planification et proposé que l'article bbb RF, secteur Albeuve, soit 
affecté à la ZACT. Dans son rapport explicatif du 16 juillet 2018 au sens de l'art. 47 OAT (cf. ch. 4.2), 
elle a indiqué que ce propriétaire s'était engagé à utiliser son terrain dans un délai convenu avec 
elle et que, pour éviter un surdimensionnement de la ZACT, elle avait procédé à des sorties de zone 
sur d'autres portions du territoire communal (modification n° 54).
Le 18 février 2019, le Conseil communal a adopté le dossier de révision générale de son PAL. Deux 
recours ont été interjetés auprès de la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des 
constructions (DAEC; actuellement et ci-après: Direction du développement territorial, des 
infrastructures, de la mobilité et de l'environnement, DIME).
B.
Le 2 novembre 2020, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a rendu un 
préavis de synthèse d'examen final. Il a notamment proposé de ne pas approuver certaines mesures 
d'aménagement. 
La DIME a publié dans la FO n° 45 du 6 novembre 2020 les mesures qu'elle entendait ne pas 
approuver et celles qu'elle comptait prendre dans sa décision d'approbation et qui ne figuraient pas 
dans le dossier d'enquête publique. Elle a notamment annoncé ne pas vouloir approuver la 
modification n° 54. 
Le propriétaire de l'article bbb RF et la commune se sont déterminés le 24 novembre 2020, 
respectivement le 2 décembre 2020. En ce qui concerne la modification n° 54, la commune a 
souligné que le secteur d'Albeuve était l'un des deux pôles de développement communal, que le 
secteur bénéficiait d'un niveau de desserte D en transports publics et qu'il était inclus dans le plan 
directeur cantonal (PDCant) comme territoire d'urbanisation (TU). Tant la commune que le 
propriétaire ont relevé des arguments liés à la demande d'entreprises locales, à la proximité d'autres 
ZACT et à l'équipement existant, estimant que cette modification était le résultat d'une planification 
réfléchie.
C.
Par décision du 16 juin 2021, la Direction a partiellement approuvé la révision générale du 
PAL. Elle n'a notamment pas approuvé la modification n° 54. Selon elle, cette mise en zone ne 
satisfait pas aux conditions du PDCant. Elle a en effet souligné que, puisque cette parcelle ne fait 
pas partie du largement bâti, elle doit être considérée comme une nouvelle mise en zone. Or, elle a 
estimé que, pour se conformer aux exigences du PDCant, une extension de zone de ce type –
 possible à l'intérieur du TU uniquement –, aurait dû se limiter aux cas dans lesquels une demande 


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de permis de construire a été mise à l'enquête antérieurement ou simultanément à la modification 
du plan d'affectation des zones (PAZ) et soumis à la condition d'un retour en zone agricole en cas 
de non-construction dans les cinq ans. 
D.
Par mémoire du 9 juillet 2021, le propriétaire de l'article bbb RF interjette recours auprès du 
Tribunal cantonal, concluant à l'approbation de la modification n° 54 telle que proposée par la 
commune et à l'intégration de sa parcelle en zone d'activités.
A l'appui de son recours, il souligne que sa parcelle était déjà en ZACT selon l'ancien PAL d'Albeuve, 
que le terrain est équipé et bien desservi, contigu à une zone largement construite, et qu'aucun 
service spécialisé ne semble avoir prononcé de préavis négatif. Il est d'avis que sa parcelle est 
intégrée dans le PDCant en qualité de zone d'activités et que, partant, la DIME se contredit 
lorsqu'elle n'approuve pas la modification n° 54. Par ailleurs, il soutient que cette parcelle fait partie 
du largement construit. En outre, il reproche à la DIME d'exiger un permis de construire alors même 
que cette même autorité a bloqué depuis 2015 tous les permis de construire dans la commune; cette 
manière de faire est selon lui abusive. 
E.
Par courrier du 18 août 2021, la commune déplore le fait que cette parcelle équipée ne fait 
plus partie de sa zone d'activités. 
Dans ses observations du 12 novembre 2021, la DIME conclut au rejet du recours. Elle rappelle que 
l'ancienne planification d'Albeuve a perdu toute sa validité en ce qui concerne la délimitation de la 
zone à bâtir au 1er janvier 1988. Selon elle, eu égard à la jurisprudence qui exige que le largement 
bâti doit être déterminé de manière stricte, on ne peut pas intégrer la parcelle bbb RF dans ce tissu. 
Elle souligne qu'en l'absence de plan directeur régional, d'étude de densification et d'un permis de 
construire mis à l'enquête simultanément à la modification du PAL litigieuse, cette mise en zone 
d'activités ne satisfait pas aux conditions prévues par le cadre normatif applicable.
F.
Dans le cadre de l'instruction de la présente cause, la DIME a, le 26 août 2022, versé au 
dossier une carte sur laquelle sont représentés les bâtiments qui existaient le 1er janvier 1988 
(carte 1). Elle explique que, sur cette base, elle a ensuite délimité les secteurs de la commune qui 
étaient "largement bâti[s]" au sens de l'art. 36 al. 3 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du 
territoire (LAT; RS 700). Elle relève qu'en appliquant les critères développés par le Tribunal fédéral, 
elle a constaté qu'en raison de l'absence de noyau villageois dans le secteur des Sciernes d'Albeuve, 
lequel était constitué en 1988 d'un tissu bâti lâche et monofonctionnel destiné à l'habitation, dit 
secteur ne répondait pas à la notion de largement bâti. Elle indique que, partant de ce constat, elle 
a uniquement délimité les limites du tissu largement bâti selon l'état au 1er janvier 1988 dans les 
secteurs d'Albeuve et de Montbovon (cartes 2 et 3). Elle souligne qu'une analyse approfondie de la 
structure urbanistique des anciennes Communes d'Albeuve et de Montbovon lui a permis d'identifier 
des secteurs largement bâtis formant deux noyaux distincts, denses et plurifonctionnels, composés 
de bâtiments construits en ordre contigu ou à distance faible les uns des autres et dont l'implantation 
est influencée par la position du bâtiment de l'église. Elle considère que, contrairement aux Sciernes 
d'Albeuve, certains secteurs des localités d'Albeuve et de Montbovon, de par les affectations variées 
qui y sont représentées, la structure et la densité du tissu bâti, présentent les caractéristiques d'une 
agglomération au sens large. Elle explique par ailleurs de quelle manière elle a fixé les limites 
extérieures des secteurs largement bâtis. 
Dans sa détermination du 22 septembre 2022, le recourant s'étonne du fait que la DIME n'ait pas 
été en mesure de répondre à toutes les questions qui lui ont été posées dans le cadre de la mesure 


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d'instruction et en déduit que l'autorité a pris des décisions arbitraires, en tous les cas en ce qui le 
concerne puisqu'il est lésé par la décision d'approbation.
G.
Pour le reste, il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs 
conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la 
solution du litige.
en droit
1.
Le recourant – en sa qualité de propriétaire d'une parcelle visée par une modification qui n'a pas été 
approuvée par l'autorité intimée – est habilité à recourir devant le Tribunal cantonal.
Déposé dans le délai et les formes prescrits – l'avance de frais ayant en outre été versée dans le 
délai imparti –, le recours est recevable en vertu des art. 79 ss et 114 al. 1 du code fribourgeois du 
23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Le Tribunal cantonal 
peut dès lors entrer en matière sur ses mérites.
2.
2.1.
Selon l'art. 77 CPJA, le Tribunal de céans revoit la légalité de la décision attaquée ainsi que 
la constatation des faits par l'autorité intimée; cela signifie qu'il peut sanctionner la violation de la loi, 
y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, ainsi que la constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents. 
2.2.
En application des art. 78 al. 2 CPJA et 33 al. 3 let. b LAT, lequel impose aux cantons 
d'instituer au moins une autorité de recours disposant d'un libre pouvoir d'examen (ATF 109 Ib 123; 
cf. également arrêt TA FR 2A 00 65 du 26 octobre 2000), le Tribunal de céans statue avec un plein 
pouvoir de cognition sur un recours interjeté à l'encontre d'une décision d'approbation de la DIME; 
le grief d'inopportunité (dans le sens de "Angemessenheit", cf. TSCHANNEN, in Commentaire ASPAN 
de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 2010, art. 26 p. 13) peut dès lors également être 
invoqué devant l'instance de céans (cf. TSCHANNEN, art. 2 p. 34 et les références citées; cf. en détail 
ATF 127 II 238 consid. 3b/aa). 
Il sied de relever à cet égard que, selon l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l'aménagement 
du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté 
d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches. Cette disposition légale constitue 
principalement une règle de pouvoir d'examen à l'adresse des autorités d'approbation et de recours. 
Elle ne trouve cependant application que dans le cadre fixé par le droit de procédure applicable. Si 
la solution choisie doit être considérée comme inappropriée, l'autorité supérieure ne peut pas 
substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité de planification compétente; bien plus, elle doit 
renvoyer l'affaire à cette autorité pour que celle-ci prenne une nouvelle décision (ATF 120 Ib 207 
consid. 3; TSCHANNEN, art. 2 p. 34 et les références citées).


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3.
3.1.
La loi fédérale sur l'aménagement du territoire est entrée en vigueur le 1er janvier 1980. Elle 
charge la Confédération, les cantons et les communes d'établir des plans d'aménagement pour 
celles de leurs tâches dont l'accomplissement a des effets sur l'organisation du territoire (art. 2 al. 1 
LAT). Les cantons et les communes doivent ainsi élaborer des plans d'affectation, qui règlent le 
mode d'utilisation du sol (art. 14 al. 1 LAT) et délimitent en premier lieu les zones à bâtir, les zones 
agricoles et les zones à protéger (art. 14 al. 2 LAT). 
Selon l'art. 35 LAT, les cantons veillent à ce que les plans d'affectation soient établis à temps, mais 
au plus tard dans un délai de huit ans à compter de l'entrée en vigueur de la LAT (al. 1 let. b). Les 
plans d'affectation en force au moment de l'entrée en vigueur de la LAT conservent leur validité 
selon le droit cantonal jusqu'à l'approbation, par l'autorité compétente, des plans établis selon cette 
loi (al. 2). L'art. 36 al. 3 LAT prévoit que tant que le plan d'affectation n'a pas délimité des zones à 
bâtir, est réputée zone à bâtir provisoire la partie de l'agglomération qui est déjà largement bâtie, 
sauf disposition contraire du droit cantonal. Lorsqu'un plan d'affectation a été établi sous l'empire de 
la LAT, afin de mettre en œuvre les objectifs et principes de cette législation, il existe en effet une 
présomption qu'il est conforme aux buts et aux principes de cette loi, alors que les plans d'affectation 
qui n'ont pas encore été adaptés aux exigences de la LAT ne bénéficient pas de cette présomption 
et leur stabilité n'est pas garantie (cf. art. 21 al. 1 LAT; cf. arrêts TF 1C_231/2019 du 30 octobre 
2020; 1C_361/2011 du 28 juin 2012 consid. 5.1; 1C_311/2010 du 7 octobre 2010 consid. 4; ATF 
127 I 103 consid. 6b/aa; 120 Ia 227 consid. 2c). 
La notion de "terrains déjà largement bâtis" de l'ancien art. 15 let. a LAT, figurant désormais 
uniquement à l'art. 36 al. 3 LAT, doit être comprise de manière étroite (ATF 132 II 218 consid. 4.1; 
RUCH, in Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen, Commentaire pratique LAT, 2016, art. 36 n° 33). Elle 
ne s'applique pas à n'importe quel groupe de constructions; il faut que l'on soit en présence d'un 
milieu bâti cohérent qui présente les caractéristiques d'une "agglomération", avec les infrastructures 
habituelles ("Siedlungsstruktur"). Les critères à prendre en compte sont notamment le caractère 
compact de l'ensemble construit, les équipements, les liaisons avec les autres zones à bâtir ou 
l'infrastructure publique. La jurisprudence distingue entre les notions de "brèche ou d'espace vide 
dans le tissu bâti" et de "surface non bâtie plus étendue à l'intérieur du milieu bâti". Les brèches sont 
des parcelles ou parties de parcelles dont la surface n'est pas très étendue et qui jouxtent 
directement le territoire construit; elles doivent être marquées par les constructions existantes et 
former un tout de qualité urbanistique avec les constructions environnantes, notamment en raison 
de leur degré d'équipement avancé. Les critères quantitatifs ne sont pas seuls déterminants; une 
évaluation qualitative est indispensable. Lorsque la parcelle non bâtie joue un rôle propre - ce qui 
peut être le cas en raison de sa taille, de son degré d'équipement mais aussi du fait qu'elle est 
susceptible de faire l'objet de mesures d'aménagement indépendantes -, elle ne fait alors pas partie 
du tissu déjà largement bâti. Tel est le cas des surfaces non bâties situées en périphérie de 
l'agglomération, ou des surfaces relativement vastes à l'intérieur de celle-ci et qui servent à 
diversifier et à introduire des ruptures dans le tissu bâti ou à créer des aires de loisir et de détente. 
De telles surfaces libres ne dépendent pas de l'état des constructions alentour, mais remplissent 
une fonction propre (arrêt TF 1C_231/2019 du 30 octobre 2020 consid. 2.3; ATF 132 II 218 
consid. 4.2; 121 II 417 consid. 5a; 116 Ia 197 consid. 2b; 113 Ia 444 consid. 4d et les arrêts cités; 
RIVA, in Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen, Commentaire pratique LAT, 2016, art. 5 n° 203; 
WALDMANN/HÄNNI, Raumplanungsgesetz, 2006, art. 15 LAT n. 21 ss; ZEN-RUFFINEN/ GUY-ECABERT, 


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Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, p. 145 s.; FLÜCKIGER/GRODECKI, 
Commentaire LAT, 2009, art. 15 LAT n. 85 ss). 
Il ressort de l'ATF 118 Ib 38 consid. 4a que, pour des communes comprenant des territoires à habitat 
traditionnellement dispersé, le périmètre urbanisé ne saurait être défini en fonction de la seule 
présence d'un noyau de constructions existantes dépourvu des infrastructures habituelles d'une 
agglomération.
La délimitation des zones à bâtir à titre subsidiaire en vertu de l'art. 36 al. 3 LAT prend fin au moment 
de l'entrée en vigueur de plans d'affectation conformes aux principes de la LAT ou alors, tant qu'une 
telle planification est absente, au moment où le droit cantonal détermine d'une autre manière les 
zones à bâtir en conformité avec le droit fédéral, c'est-à-dire qu'il adopte lui-même une 
réglementation destinée à délimiter des zones à bâtir provisoires (RUCH, art. 36 LAT n° 32). 
Partant, si un plan d'affectation n'a jamais fait l'objet des adaptations nécessaires, les art. 35 et 36 
LAT règlent sa situation et, en particulier, ce que l'on doit considérer comme zone à bâtir (art. 36 
al. 3 LAT).
Le Tribunal cantonal a d'ailleurs rappelé ces principes dans son arrêt 602 2010 102 du 8 février 
2012. Il a également constaté que la conséquence à en tirer est que toute construction située à 
l'extérieur du périmètre restreint du largement construit de l'art. 36 al. 3 LAT ne peut être autorisée 
que sur la base des normes de droit fédéral régissant les constructions hors de la zone à bâtir.
3.2.
L'ancienne loi fribourgeoise du 9 mai 1983 sur l'aménagement et les constructions (aLATeC 
1983), entrée en vigueur au 1er janvier 1984 et remplacée par la loi fribourgeoise du 2 décembre 
2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1), fixait à son art. 34 
des mesures d'intervention au cas où une commune ne remplissait pas ses obligations d'aménager 
selon l'art. 33, sous la forme de la fixation d'un délai par le Conseil d'Etat (art. 34 al. 1) puis, au 
besoin et après mise en demeure, par une exécution par substitution (art. 34 al. 2). Enfin, l'art. 200 
al. 1 aLATeC 1983 indiquait que les plans approuvés au 1er janvier 1980 étaient considérés comme 
plans d'affectation des zones (art. 45 ss) dans la mesure où ils correspondaient aux exigences de 
la loi fédérale.
3.3.
En l'espèce, les planifications des secteurs d'Albeuve et de Montbovon, approuvées en 1977 
et 1978, n'ont pas fait l'objet d'une modification en vue de leur mise en conformité ou de leur 
adaptation aux exigences de la LAT; il n'existe donc pas de présomption selon laquelle elles auraient 
satisfait aux exigences du droit de l'aménagement du territoire énoncées dans la LAT. Ainsi, les 
parties des plans d'aménagement de 1977 et 1978, qui n'étaient pas conformes aux dispositions de 
la LAT – concernant notamment la délimitation des zones à bâtir (art. 15 LAT) – sont devenues 
caduques le 1er janvier 1988. La situation des anciennes Communes d'Albeuve et de Montbovon 
qui, pendant des décennies, ne se sont pas conformées au droit supérieur, est aussi extraordinaire 
qu'incompréhensible. Il n'existe donc aucune présomption selon laquelle leurs planifications auraient 
satisfait aux exigences de la LAT, en particulier s'agissant de la définition des zones à bâtir. Celle-
ci devait être opérée selon les critères de la norme de substitution transitoire de l'art. 36 al. 3 LAT et 
seules les parties largement bâties du territoire communal peuvent être réputées zones à bâtir 
provisoires.
L'article bbb RF, d'une surface de 3'719 m2, ne fait manifestement pas partie du largement construit. 
Une simple consultation de la situation actuelle sur le portail cartographique (cf. extrait reproduit ci-


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dessous, https://map.geo.fr.ch) met en évidence que la parcelle – dépourvue de constructions – 
constituerait encore aujourd'hui un prolongement de la zone actuellement bâtie en zone agricole. En 
aucun cas, elle ne saurait être intégrée dans le tissu largement bâti selon la jurisprudence 
mentionnée ci-dessus. En effet, de par sa position en périphérie du secteur construit et son 
intégration à la zone agricole qui la borde sur trois côtés et dont elle ne se distingue en rien, elle ne 
constitue aucunement une brèche dans le tissu bâti. Cette constatation faite sur la base de la 
situation actuelle ne pouvait en aucun cas être différente au 1er janvier 1988. 
[plan supprimé]
4.
Il sied désormais d'examiner les conséquences de cette situation sur la demande du recourant 
tendant à l'approbation de la modification n° 54 telle qu'adoptée par la commune dans sa décision 
du 18 février 2019. 
4.1.
Dans un premier temps, on soulignera que les secteurs hors du périmètre du largement 
construit au 1er janvier 1988 appartiennent à la zone non constructible (cf. arrêt TC FR 602 2010 
102 du 8 février 2012). Partant, si la planification communale prévoit la collocation de telles parcelles 
en zone à bâtir, il s'agit de nouvelles mises en zone.
Comme exposé ci-dessus, tel est le cas de la parcelle litigieuse.
4.2.
Dans un second temps, il faut rappeler que le moment décisif pour se prononcer sur la 
conformité d'une planification communale se situe au stade de l'approbation par la DIME, autorité 
qui doit examiner et approuver les plans et leur règlementation du point de vue de la légalité, de 
l'opportunité et de leur concordance avec les plans cantonaux et régionaux (art. 86 al. 3 LATeC; 
arrêts TC FR 602 2019 3 du 3 septembre 2019 et 602 2016 99/154 du 13 novembre 2017 consid. 2c, 
confirmé par l'arrêt TF 1C_15/2018 du 15 avril 2019). En instituant expressément l'effet obligatoire 
du PDCant "dès son adoption par le Conseil d'Etat", le texte de l'art. 18 al. 1 LATeC contient une 
disposition transitoire claire qui fixe sans ambiguïté le moment à partir duquel les autorités 
cantonales et communales fribourgeoises doivent appliquer la nouvelle planification directrice.
Pour la planification ici litigieuse, approuvée en juin 2021, cela signifie que le nouveau PDCant est 
applicable, notamment les règles relatives à l'urbanisation et la densification.
4.2.1. Selon le PDCant (cf. T104. Typologie et dimensionnement des zones d'activités), sont 
prévues des zones d'activités cantonales, des zones d'activités régionales et d'autres zones 
d'activités. Les zones d'activités cantonales et les zones d'activités régionales sont des zones 
d'activités structurées que le canton soutient et encourage. Le développement des autres zones 
d'activités, qui sont destinées au maintien des activités existantes, n'est pas encouragé mais reste 
possible de manière limitée et moyennant le respect d'exigences définies.
Dans la présente occurrence, il peut d'emblée être retenu que le secteur ne se situe ni dans une 
zone d'activités cantonales (cf. PDCant, T104. Typologie et dimensionnement des zones d'activités, 
liste mentionnée au ch. 2) ni – en l'absence d'un plan directeur régional – dans une zone d'activités 
régionales. Il faut rappeler au recourant que ce sont ces cartes, et non celle du TU, qui définissent 
les endroits où le planificateur cantonal et régional souhaite le développement de ces zones. Partant, 
la décision d'approbation n'est pas en contradiction avec les règles du PDCant comme le soutient 
le recourant.


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4.2.2. Les "autres zones d'activités" sont destinées au maintien du tissu existant. Seules les zones 
appartenant à cette catégorie qui présentent des conditions adéquates en matière de mobilité en 
fonction du caractère des activités projetées peuvent faire l'objet d'extensions.
En ce qui concerne le dimensionnement des autres zones d'activités, une extension de zone 
d'activités ne peut être planifiée que si elle est limitée à l'emprise d'une demande de permis de 
construire mise à l'enquête antérieurement ou simultanément avec le projet de modification du plan 
d'affectation des zones et si le retour en zone agricole dans les cinq ans en cas de non-construction 
est prévu.
En outre, le PDCant exige, avant l'extension d'une zone d'activités, tous types confondus, la 
réalisation d'une analyse de l'utilisation actuelle de la zone d'activités et du potentiel de densification 
et requalification.
4.2.3. En l'occurrence, en présence d'une extension de la zone d'activités, les conditions précitées 
ne sont manifestement pas satisfaites. 
En effet, non seulement une analyse de la densification à l'intérieur de la zone fait défaut, mais il 
n'existe également aucune demande de permis de construire. 
Contrairement à ce que pense le recourant, les critères du PDCant sont aptes à démontrer le besoin 
concret en zones d'activités et permettent de respecter le principe général du PDCant tendant à 
concentrer les zones d'activités à certains endroits, tant dans le cadre de planifications cantonales 
que régionales et communales. En effet, il ressort du PDCant (cf. T104. Typologie et 
dimensionnement des zones d'activités) que la Promotion économique a effectué un recensement 
des terrains industriels et une analyse de ses paramètres afin d'évaluer la disponibilité effective des 
terrains pour la construction. Ce recensement a permis de relever que la somme des surfaces non 
utilisées en zones d'activités est suffisante par rapport aux besoins du canton, mais que leurs 
emplacements ne permettent pas de répondre à la demande des entreprises, ni aux besoins 
économiques du canton. La répartition des zones d'activités dans le canton selon la nouvelle 
typologie introduite dans le PDCant doit permettre de garantir une offre de terrains attractifs. Les 
critères d'appartenance des zones d'activités à la typologie – notamment les zones cantonales et 
régionales – se basent désormais davantage sur le tissu économique existant, avec la prise en 
compte du rayon d'action des entreprises. Cela représente un changement majeur par rapport au 
plan directeur cantonal antérieur, qui attribuait l'appartenance aux types de zones d'activités 
exclusivement en fonction des conditions de localisation. 
La parcelle litigieuse se trouve certes dans le périmètre de la zone à bâtir du PDCant avec la mention 
zone d'activités (cf. carte de synthèse). Le recourant ne peut en revanche pas être suivi lorsqu'il en 
déduit que le développement des activités doit se faire à cet endroit du territoire et que la décision 
d'approbation est en contradiction avec cette carte. Le TU ne définit en effet pas la zone constructible 
mais les parties du canton sur lesquelles des mises en zone peuvent entrer en ligne de compte. 
L'intégration d'une parcelle dans ce territoire ne signifie en rien que les autres critères posés par le 
PDCant permettant une extension de la zone d'activités ne doivent pas être satisfaits.
Dans la mesure où le propriétaire se fonde sur le fait que, selon l'ancienne planification, sa parcelle 
était colloquée en zone d'activités, le Tribunal ne peut que constater que cette planification n'a jamais 
été adaptée aux conditions de la loi fédérale et que, partant, le principe de la stabilité des plans ne 
lui est d'aucun secours pour exiger le maintien de sa propriété en ZACT. 


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Certes, l'autorité cantonale n'a plus délivré de permis de construire en raison de l'absence de 
planification respectant le droit fédéral. Toutefois, il y a lieu de rappeler au recourant que l'exigence 
du PDCant tendant au dépôt d'une demande de permis de construire en parallèle à la révision du 
PAL était publique et connue; elle aurait dû inciter le recourant à entreprendre des démarches 
concrètes dans ce but. Il ne peut ainsi pas reprocher à la DIME d'adopter un comportement abusif. 
Par ailleurs, même en présence d'un projet concrétisé par le dépôt d'une demande de permis de 
construire, il aurait encore fallu qu'ait lieu l'analyse de densification. On peut en revanche en faire le 
reproche aux autorités communales de l'époque, qui ont tout simplement fait fi des obligations qui 
leur revenaient de par les législations fédérale et cantonale.
Puisque la modification n° 54 ne répond pas aux critères du PDCant, les investissements faits sur 
cette parcelle, l'équipement existant ou encore la desserte par les transports publics et le 
raccordement au réseau routier ne peuvent en aucun cas conduire à procéder à une mise en zone, 
laquelle serait contraire aux principes cardinaux tels qu'ancrés dans la LAT. En effet, même le fait 
qu'un terrain dispose de l'équipement de base n'impose pas à lui seul son classement ou son 
maintien en zone à bâtir (cf. ATF 117 Ia 434 consid. 3g et les références citées; arrêts TC FR 602 
2021 163 du 15 mars 2022 consid. 5.6; 602 2013 147 du 25 juin 2015 consid. 4c). 
5. 
Partant, le refus de la modification n° 54 s'avère conforme aux principes du PDCant et le recours 
doit être rejeté.
Il appartient au recourant qui succombe de supporter les frais de procédure en application de 
l'art. 131 CPJA. Ceux-ci sont fixés selon les art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 
des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 150.12). 
(dispositif en page suivante)


Tribunal cantonal TC
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la Cour arrête :
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les frais de justice, fixés à CHF 3'000.-, sont mis à la charge du recourant. Ils sont compensés 
avec l'avance de frais du même montant.
III.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).
Fribourg, le 20 avril 2023/jfr/vth
Le Président 
La Greffière-rapporteure