fr_gerichte · 602 2022 113 · 2023-02-27 · de

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2022 113
Arrêt du 27 février 2023
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Johannes Frölicher 
Juges :
Dominique Gross
Cornelia Thalmann El Bachary
Greffière-rapporteure :
Vanessa Thalmann 
Parties
A.________, recourant, représenté par Me David Ecoffey, avocat
contre
DIRECTION 
DU 
DÉVELOPPEMENT 
TERRITORIAL, 
DES 
INFRASTRUCTURES, 
DE 
LA 
MOBILITÉ 
ET 
DE 
L'ENVIRONNEMENT, autorité intimée 
Objet
Aménagement du territoire et constructions – Rétablissement de l'état 
de droit et cessation de toute activité autre qu'agricole sur une parcelle 
sise hors de la zone à bâtir
Recours du 8 avril 2022 contre la décision du 8 mars 2022
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considérant en fait
A.
La parcelle article bbb du Registre foncier (RF) de la Commune de C.________ est affectée 
en zone agricole selon le plan d'affectation des zones (PAZ). Entouré de terrains agricoles et d'aire 
forestière, ce bien-fonds se situe, aux points les plus proches, à 470 m d'un quartier d'habitation. 
Depuis le début des années 1970, A.________ pratique des activités d'aéromodélisme à cet endroit. 
Le 12 avril 1976, la Préfecture de la Gruyère a délivré un permis de construire à A.________ portant 
sur l'agrandissement d'une cabane existante par la construction d'une annexe avec réduit et WC. 
Aucune autorisation spéciale cantonale n'a été délivrée. Le 2 mars 1982, la préfecture a délivré un 
permis de construire tendant à un nouvel agrandissement de cette cabane. Aucune autorisation 
cantonale n'a non plus été délivrée. 
En 1988, A.________ a déposé une demande de permis de construire pour l'agrandissement de la 
piste en dur, demande retirée en 1990. Par la suite, le 3 décembre 1990, la préfecture a procédé à 
une inspection des lieux; il a été constaté qu'une piste de 60 m sur 5 m, une cantine-abri avec 
armatures métalliques, un barbecue et un treillis de protection avaient notamment été réalisés, 
respectivement aménagés sans autorisation. A.________ a été invité à déposer un dossier en vue 
de la mise en conformité de ces aménagements. 
En 1991, A.________ a requis l'autorisation de construire un complexe pour modèles réduits. Cette 
procédure n'a pas formellement abouti. 
Le 16 mars 2010, le Conseil communal de C.________ a délivré un permis pour la construction d'un 
pavillon (local de montage et locaux de rangement). Ce projet n'a pas non plus fait l'objet d'une 
autorisation cantonale spéciale. 
Par décision du 24 octobre 2011, la préfecture a autorisé la démolition de la cabane mentionnée 
ci-dessus, agrandie à plusieurs reprises. 
Par lettre du 18 décembre 2012, la commune a indiqué à A.________ que l'exécution du pavillon 
n'était pas conforme aux plans approuvés en mars 2010; sa mise en conformité devait suivre la 
procédure ordinaire. 
La mise en conformité des installations exploitées par A.________ a fait l'objet d'une enquête 
publique ouverte par publication dans la Feuille officielle (FO) de ddd. L'enquête portait plus 
particulièrement sur la "mise en conformité du cabanon et raccordement [...], demande de 
dérogation pour constructions à distance illégale de la forêt, demande de permis formel pour les 
éléments existants suivants [...]: piste en bitume, treillis de sécurité, accès et places de parc en 
gravier, couvert en structure métallique légère". 
Trois oppositions ont été formées en cours d'enquête et le dossier soumis aux services spécialisés 
de l'Etat. Le 13 juin 2017, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a informé 
A.________ qu'il entendait préaviser défavorablement la demande: faute d'étude de variantes quant 
au choix du site à retenir pour le déploiement de cette activité, la demande ne répondait pas aux 
conditions de l'art. 24 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). Le 
SeCA a par ailleurs indiqué que la nécessité des aménagements pour les besoins objectifs de 
l'activité n'était pas démontrée. 
Le 12 juillet 2018, la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC; 
actuellement et ci-après: Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et 
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de l'environnement, DIME) a refusé d'octroyer l'autorisation spéciale portant sur la légalisation des 
différents aménagements et constructions réalisés sur l'article bbb RF, ainsi que sur l'exercice de 
l'activité d'aéromodélisme en tant que telle. Elle a constaté qu'aucune des constructions n'avait 
bénéficié d'une autorisation spéciale cantonale, ce qui entraînait la nullité des permis de construire 
délivrés. L'autorité n'a sur le principe pas exclu que les aérodromes pour modèles réduits pouvaient 
être imposés par leur destination hors de la zone à bâtir. Un justificatif complet, comprenant une 
analyse des variantes d'implantation, était néanmoins nécessaire; la preuve que la solution retenue 
hors de la zone à bâtir était plus avantageuse qu'une implantation en zone constructible était 
également requise. Or ces éléments faisaient en l'occurrence défaut. 
Par décision du 31 juillet 2018 – sur la base du préavis défavorable du SeCA –, le préfet a refusé le 
permis de construire, au motif que l'autorisation spéciale n'avait pas été accordée. Il a en outre 
déclaré sans objet les oppositions formées dans le cadre de l'enquête.
Par arrêt du 23 avril 2019 (602 2018 104), le Tribunal cantonal a rejeté le recours formé par 
A.________ contre ces décisions. Il a retenu que l'utilisation de la parcelle à des fins 
d'aéromodélisme nécessitait une autorisation de construire et que cette utilisation était 
indissociablement liée aux infrastructures pour lesquelles un permis de construire était requis, de 
sorte qu'elle devait également être examinée dans le cadre de la mise en conformité. Il a ensuite – 
et en substance – estimé que l'activité envisagée sur la parcelle bbb RF et, par voie de conséquence, 
les infrastructures aménagées en lien avec celles-ci, ne répondaient pas aux conditions d'une 
autorisation dérogatoire au sens de l'art. 24 LAT. 
Par jugement du 12 mai 2020 (1C_292/2019), le Tribunal fédéral a confirmé cet arrêt. 
B.
Le 29 juillet 2020, la DIME a ouvert une procédure de rétablissement de l'état conforme au 
droit.
A.________ a déposé sa détermination le 28 avril 2021 et a requis que les vols puissent, à titre de 
mesures provisionnelles, reprendre jusqu'à droit connu sur le fond, ce qui a été refusé par décision 
incidente de la DIME du 21 mai 2021, confirmée par arrêt du Tribunal cantonal du 23 août 2021 (602 
2021 78).
Les voisins – opposants dans le cadre de la procédure de légalisation des installations litigieuses –
ont à leur tour déposé leurs observations le 30 août 2021.
A.________ et les voisins se sont encore prononcés les 10 janvier et 24 février 2022 et 
respectivement le 11 février 2022.
C.
Par décision du 8 mars 2022, la DIME a ordonné à A.________ de procéder, dans un délai 
échéant au 30 juin 2022, au rétablissement complet de l'état conforme au droit et à la cessation de 
toute activité autre qu'agricole sur la parcelle bbb RF. Elle a indiqué qu'elle procéderait à l'inscription 
d'une mention y relative au Registre foncier. Elle a également averti qu'elle pourrait, sans nouvel 
avis comminatoire, procéder à l'exécution par substitution aux frais des obligés.
La DIME a indiqué ne pas pouvoir admettre la bonne foi du constructeur eu égard aux circonstances 
du cas d'espèce, notamment pas en raison de l'inactivité des autorités. Après une pesée des 
intérêts, elle est parvenue à la conclusion qu'il était proportionnel de demander la remise en état 
entière de la parcelle bbb RF, en particulier au regard du principe cardinal de la séparation de la 
zone constructible de celle agricole.
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D.
Par mémoire du 8 avril 2022, A.________ a contesté cette décision devant le Tribunal 
cantonal, concluant à son annulation et, principalement, à ce que:
- la pratique associative de l'aéromodélisme soit tolérée sur l'article bbb RF, selon la zone de vol 
délimitée par A.________ et les horaires figurant à l'art. 45 du règlement général de police de la 
Ville de C.________ du 29 mai 2017; 
- le pavillon soit toléré sur l'article bbb RF;
- en ce qui concerne les autres installations (treillis de sécurité, surface en gravier, piste en bitume, 
place de pique-nique, coin barbecue), il soit ordonné à A.________ de procéder au rétablissement 
de l'état conforme au droit, dans un délai convenable.
Subsidiairement, il demande le renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le 
sens des considérants.
A l'appui de ses conclusions, le recourant soutient que la décision ne repose pas sur une 
appréciation circonstanciée de la situation, fondée sur le respect des principes généraux régissant 
l'activité de l'Etat, en particulier ceux de la proportionnalité, de la bonne foi et de l'interdiction de 
l'arbitraire. Selon lui, il est arbitraire d'ordonner une remise globale et indifférenciée pour l'ensemble 
des éléments, alors qu'elle doit être individualisée pour chacun de ces éléments. Il est d'avis que 
cette manière de faire conduit à des contradictions, notamment en lien avec la constatation de sa 
bonne foi. Le recourant relève que l'activité qu'il pratique peut s'exercer sans les installations 
annexes, même sans la piste en bitume construite en 1982, soit à un moment où cette installation 
ne nécessitait pas encore de permis de construire. Il est d'avis que sa bonne foi doit être reconnue 
eu égard au fait que les autorités – cantonales y compris – ont toujours été au courant de l'activité 
qu'il exerçait sur l'article bbb RF. Reproche est fait à l'autorité intimée de ne pas avoir examiné – 
dans de telles conditions – si la pratique seule de l'aéromodélisme, qui peut être exercée sans piste, 
pouvait être tolérée, versant ainsi dans l'arbitraire et dans le déni de justice. Il estime que le tribunal 
devra ainsi apprécier si la seule activité de l'aéromodélisme peut être tolérée, ce qui est selon lui le 
cas pour les motifs suivants:
- l'activité est pratiquée depuis 50 ans à cet endroit, sans qu'une autorisation ait initialement été 
nécessaire. Sans la piste, on reviendra à la pratique telle qu'à ses débuts; 
- la commune était depuis toujours au courant de cette activité et l'a tolérée, sans jamais demander 
de permis de construire ou d'autorisation spéciale;
- la préfecture et les services cantonaux étaient également au courant depuis au moins 1976 et n'ont 
pas réagi non plus, le Service de l'environnement (SEn) ayant même considéré l'endroit comme 
approprié;
- l'affectation de la parcelle en elle-même n'a jamais été évoquée comme problématique jusqu'au 
refus de l'autorisation spéciale en 2018 et la bonne foi du recourant relative à la légalité de celle-ci 
ne peut pas être remise en doute;
- selon la jurisprudence, après un délai de 30 ans, voir un délai plus court si les autorités l'ont tolérée 
en connaissance de cause, cette activité – sans impact sur le sol – doit être tolérée. Cela est 
d'autant plus justifié que l'évolution technologique a permis de réduire le bruit émis par les modèles 
réduits, ce qui est confirmé par le SEn qui constate en outre le respect des valeurs de planification;
- la fréquence des vols n'est pas élevée et sera encore moindre si la piste n'est plus bitumée.
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Le recourant soutient qu'aucun intérêt privé n'est heurté et que seul le principe de la séparation de 
la zone constructible de celle qui ne l'est pas est en jeu. Or, celui-ci ne peut selon lui pas être 
prépondérant puisque:
- la non-conformité a été tolérée pendant 45 ans;
- l'article bbb RF n'a plus de vocation agricole, n'est pas constitué de surfaces d'assolement, est 
désassujetti et la seule pratique d'une activité très faible d'aéromodélisme, sans piste et partant 
sans emprise permanente sur le sol, ne porterait aucune atteinte à l'intérêt public. Le recourant 
souligne en outre que cette activité pourrait être exercée par tous les membres sur n'importe quel 
bien-fonds, ce qui met en évidence que l'interdiction irait à l'encontre de tout bon sens. Il estime au 
contraire que tolérer cette activité dans un contexte associatif permet de la cadrer et de la 
concentrer à un seul endroit.
En ce qui concerne le maintien du pavillon, le recourant renvoie aux permis octroyés en 1976 et 
1982, aux assurances du préfet que les installations sont légales, ainsi qu'à l'historique de sa 
demande de permis, à sa bonne foi et à l'inactivité des autorités. Il souligne qu'en 2010 encore, un 
permis de minime importance a été délivré par la commune sans autorisation spéciale et que c'est 
sur cette base qu'un permis de démolir a été demandé. Il indique qu'il était donc de bonne foi quand 
il a reconstruit le pavillon, n'ayant jamais été mis au courant que, pour cet objet, il fallait également 
une autorisation spéciale. Pour le recourant, il est totalement arbitraire de lui imposer de détruire 
son nouveau pavillon alors que les autorités, si elles avaient fait preuve d'un minimum de diligence, 
auraient dû refuser le permis et aurait dû en tout état l'informer de son invalidité. Dans la mesure où 
le pavillon – d'usage limité sans nuisances – serait, comme il le demande, la seule infrastructure 
tolérée, l'impact sur le sol serait faible, étant de surcroit rappelé que cette parcelle n'a plus aucune 
vocation agricole.
E.
Dans sa détermination du 12 mai 2022, la commune indique renoncer à formuler des 
remarques supplémentaires.
Dans ses observations du 18 mai 2022, la DIME conclut au rejet du recours. Elle conteste avoir 
admis la bonne foi du recourant pour certaines constructions. En ce qui concerne le pavillon, dont 
le recourant demande le maintien, elle insiste sur le fait que la question de la tolérance de l'ancien 
bâtiment ne se pose plus dès lors que celui-ci a été détruit. Elle est d'avis qu'on ne peut pas admettre 
que l'activité d'aéromodélisme n'a pas d'impact sur le sol, notamment en raison du trafic qui y est 
lié. Elle estime qu'à la lumière de la jurisprudence, il apparaît que l'application stricte de la séparation 
entre le tissu non bâti qui, par principe, est inconstructible et le tissu bâti relève d'un intérêt de police 
prépondérant aux intérêts du recourant. 
Dans leur détermination du 30 mai 2022, les propriétaires ayant fait opposition à la légalisation des 
installations litigieuses concluent au rejet du recours. Ils nient la bonne foi du recourant. Ils 
soutiennent que la pratique de l'aéromodélisme sans piste a un impact sur le sol, qu'une autorisation 
spéciale aurait déjà été nécessaire en 1972, que les permis de construire octroyés doivent être 
considérés nuls, que le principe de la séparation de la zone agricole de celle constructible est un 
principe fondamental de notoriété publique et que le recourant savait depuis 1990 que les 
installations et l'activité exercée n'étaient pas légales.
F.
Le 1er septembre 2022, le recourant a déposé une détermination sur les observations de la 
DIME, en invoquant et répétant les mêmes arguments que dans son recours. Il insiste notamment 
sur le fait que l'activité a commencé en 1972 déjà, soit à un moment où aucune autorisation n'était 
nécessaire, qu'il était de bonne foi, que la pratique de l'aéromodélisme n'a pas d'impact sur le sol et 
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encore moins si on considère la réduction du nombre des membres de l'association et de l'utilisation 
de la piste lorsque le revêtement aura disparu, que les arguments invoqués par la DIME pour 
soutenir le contraire sont arbitraires et que, malgré le fait que les autorités avaient eu connaissance 
de l'activité sur la parcelle bbb RF, elles ont pendant des dizaines d'années renoncé à le rendre 
attentif à l'illégalité de celle-ci. 
Le même jour, il a encore déposé un mémoire séparé sur la détermination des voisins intéressés, 
en réitérant sa version des faits et du droit et contestant celle des voisins. Il renvoie en particulier 
aux motions déposées au Parlement fédéral qui remettraient en cause la jurisprudence du Tribunal 
fédéral relative à l'inexistence en zone agricole d'un délai de péremption pour exiger une remise en 
état. Il relève que l'activité d'aéromodélisme n'est pas soumise à autorisation si elle est pratiquée 
individuellement, ce qui doit conduire à la lui permettre comme propriétaire de la parcelle.
G.
Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans 
les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.
en droit
1.
1.1.
Déposé dans le délai et les formes prescrits – et l'avance des frais de procédure ayant été 
versée en temps utile – le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a du code fribourgeois 
du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Le Tribunal 
cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites.
1.2.
Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du 
droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d'habilitation légale expresse, le 
Tribunal cantonal ne peut pas examiner en l'espèce le grief d'inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA).
2.
2.1.
L'art. 167 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les 
constructions (LATeC; RSF 710.1), qui a trait aux travaux non conformes, prévoit que lorsque le ou 
la propriétaire exécute des travaux sans permis ou en violation des plans, des conditions du permis 
ou d'une mesure de protection, le préfet ordonne, d'office ou sur requête, l'arrêt total ou partiel des 
travaux (al. 1). Dans les cas visés à l'al. 1 et lorsque des constructions ou installations illégales sont 
déjà réalisées, le préfet impartit un délai convenable au ou à la propriétaire pour déposer une 
demande de permis de construire en vue de la légalisation des travaux effectués, à moins qu'une 
telle légalisation n'apparaisse d'emblée exclue (al. 2). Si le ou la propriétaire n'obtempère pas à 
l'ordre reçu ou si les travaux ne peuvent être légalisés, le préfet peut, après avoir entendu les 
personnes et les organes intéressés, ordonner, sans préjudice des sanctions pénales, les 
modifications ou les adaptations, la démolition totale ou partielle des ouvrages, la remise en état du 
sol. Lorsque les circonstances le commandent, le préfet peut prononcer une interdiction d'occuper 
les locaux ou de les exploiter (al. 3). Lorsque des travaux sis hors de la zone à bâtir ont été exécutés 
sans permis ou en violation du droit applicable en la matière, la Direction est compétente pour 
prendre les mesures prévues à l'alinéa 3 (al. 4). 
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2.2.
La légalisation des installations et de l'activité non agricole sur la parcelle litigieuse a 
définitivement été écartée par l'arrêt du Tribunal fédéral du 12 mai 2020 (1C_292/2019), de sorte 
qu'il n'y a pas lieu d'y revenir. Tous les griefs en lien avec cette question ne sont pas pertinents. Par 
ailleurs, dans la mesure où cela excède l'objet de la décision litigieuse, l'Etat ne saurait pas non plus 
être obligé – comme le demande le recourant – de l'aider à trouver un autre endroit où il pourrait 
exercer son activité de loisir.
3.
3.1.
Lorsque des constructions ou des installations illicites sont réalisées en dehors de la zone à 
bâtir, le droit fédéral exige en principe que soit rétabli un état conforme au droit. Le principe de la 
séparation de l'espace bâti et non bâti, qui préserve différents intérêts publics, est de rang 
constitutionnel; il fait partie intégrante de la notion d'utilisation mesurée du sol de l'art. 75 al. 1 Cst. 
(ATF 147 II 309 consid 5.5; cf. message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une révision 
partielle de la LAT, FF 2010 964 ch. 1.2.1 et 973 ch. 2.1; cf. art. 14 al. 2, 16 al. 1, 22 al. 2 let. a et 
24 ss LAT). Cette séparation doit par conséquent, en dehors des exceptions prévues par la loi, 
demeurer d'application stricte. Si des constructions illégales, contraires au droit de l'aménagement 
du territoire, sont indéfiniment tolérées en dehors de la zone constructible, le principe de la 
séparation du bâti et du non bâti est remis en question et un comportement contraire au droit s'en 
trouve récompensé. S'ajoute à cela que la remise en état poursuit encore d'autres intérêts publics, 
à savoir la limitation du nombre et des dimensions des constructions en zone agricole (ATF 132 II 
21 consid. 6.4) ainsi que le respect du principe de l'égalité devant la loi (arrêt TF 1C_418/2021 du 
10 mars 2022 consid. 3.1).
3.2.
L'autorité peut renoncer à un ordre de démolition, conformément au principe de la 
proportionnalité, si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature 
à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne 
foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la 
construction comme conforme au droit (ATF 132 II 21 consid. 6; 123 II 248 consid. 3a/bb). Celui qui 
place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce que celle-ci se préoccupe plus de rétablir 
une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 123 II 
248 consid. 4a).
3.3.
A l'inverse de ce qui prévaut pour les zones à bâtir, l'obligation de rétablir un état conforme 
au droit ne s'éteint pas après 30 ans s'agissant de bâtiments et installations érigés illégalement en 
dehors de la zone à bâtir (ATF 147 II 309 consid. 4 et 5). En particulier, s'il peut certes être tenu 
compte de situations exceptionnelles par le biais de solutions spécifiques, notamment par la fixation 
d'un délai de remise en état plus long, une utilisation illégale, qui contrevient au principe fondamental 
en matière d'aménagement du territoire de la séparation du territoire bâti et non bâti, ne doit pas se 
poursuivre indéfiniment sur la base du simple écoulement du temps (ATF 147 II 309 consid. 5.5 et 
5.6). 
3.4.
Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le 
principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances 
reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un 
comportement déterminé de l'administration. Selon la jurisprudence, un renseignement ou une 
décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage 
contraire à la réglementation en vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dans une situation 
concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites 
de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de 
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l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou le 
comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer 
sans subir de préjudice, que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a 
été donnée et que l'intérêt à l'application correcte du droit n'apparaisse pas prépondérant (ATF 143 
V 95 consid. 3.6.2). Dans le cadre de la jurisprudence relative aux comportements contradictoires 
de l'administration, autre aspect du principe de la bonne foi, le respect des règles de la bonne foi 
par l'administration doit être examiné selon des critères objectifs, indépendamment de la personne 
des agents en cause; aussi l'administration peut-elle être rendue responsable d'un comportement 
contradictoire, même si celui-ci est dû à des personnes différentes, au besoin à l'insu des unes et 
des autres (ATF 121 I 181 consid. 2a; arrêt TF 1C_60/2021 du 27 juillet 2021 consid. 3.3.1). 
Le Tribunal examine en outre librement si un ordre de remise en état, qui constitue une restriction 
du droit de propriété garanti par l'art. 26 al. 1 Cst., est justifié par un intérêt public suffisant et respecte 
le principe de la proportionnalité (arrêt TF 1C_197/2021 du 12 novembre 2021 consid. 2.1.3). 
4.
4.1.
En l'espèce, le recourant soutient que plusieurs éléments n'ont pas été pris en compte 
intégralement ou à leur juste valeur par l'autorité dans sa pesée des intérêts. Il met en évidence le 
fait que la parcelle litigieuse accueille cette activité depuis 1972, qu'il exerce son activité de bonne 
foi – les autorités en ayant connaissance – depuis ce moment-là, qu'il a toujours obtenu des permis 
de construire pour les constructions qu'il y a érigées et qu'il pouvait s'y fier ainsi qu'à la tolérance de 
ses activités. Il insiste aussi sur la mention de non-affectation agricole au sens de la loi du 4 octobre 
1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11) de la parcelle et sur le fait que son activité ne 
consiste qu'en une dérogation minime et sans effet durable sur le sol et la nature, de sorte que le 
principe de la séparation des zones constructibles de la zone agricole – d'ailleurs peu propice à cette 
utilisation à cet endroit – doit céder le pas devant son intérêt à pouvoir poursuivre l'aéromodélisme 
sur sa parcelle. Il en déduit que le principe de la proportionnalité aurait dû conduire l'autorité à lui 
permettre de continuer d'utiliser la parcelle bbb RF comme piste d'aéromodélisme après que les 
aménagements annexes (place en gravier, coin barbecue, revêtement en bitume, treillis de sécurité) 
auront été enlevés.
4.2.
Ces éléments doivent être pris en compte dans la pesée des intérêts en présence. Ils ne 
suffisent cependant pas à rendre mineures les dérogations à la règle de séparation du bâti et du non 
bâti. 
En principe, aucun reproche ne peut être formulé à l'encontre de l'autorité intimée pour avoir 
examiné l'ensemble des installations. En effet, le Tribunal a déjà eu l'occasion de préciser que 
l'examen de la mesure de rétablissement de l'état de droit concerne toutes les installations et tous 
les aménagements en lien avec l'affectation (cf. arrêt 602 2021 196 du 23 mars 2022 pour un jardin 
d'agrément). Partant, l'autorité intimée n'avait en principe pas de raison d'examiner chaque élément 
des aménagements de manière séparée. Or, comme on le verra par la suite, même si on examine 
uniquement l'affectation de la parcelle avec une piste en herbe et le pavillon – seuls éléments pour 
lesquels le rétablissement de l'état de droit reste contesté –, la mesure ordonnée doit être confirmée.
En effet, il y a d'emblée lieu de souligner que le recourant tente de minimiser la signification et 
l'importance du principe même de la séparation de la zone à bâtir de celle qui ne l'est pas. Or, celui-ci 
est de rang constitutionnel et consiste en un intérêt propre. L'intérêt public fondamental consiste 
dans le fait de préserver la zone non constructible de toutes les constructions et affectations qui n'y 
sont pas prévues. Partant il ne faut pas, comme le prétend le recourant, que d'autres facteurs 
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aggravants (bruit, perturbation de la faune et de la flore, dommage concret au sol, soustraction d'une 
surface de production agricole ou d'un terrain de qualité pour l'exercice de l'agriculture) s'y ajoutent 
pour admettre que cette règle cardinale de l'aménagement du territoire soit enfreinte. L'importance 
de l'intérêt public à prendre en compte repose précisément sur cette séparation en tant que telle.
Cela dit et contrairement à ce que soutient le recourant, la jurisprudence du Tribunal fédéral, qui 
exclut la possibilité de se prévaloir d'un délai de prescription en zone agricole (ATF 147 II 309 
consid. 5.5), doit s'appliquer non seulement pour des constructions mais également pour les 
affectations, soit en l'occurrence l'utilisation de la parcelle comme piste d'atterrissage. En effet, la 
Cour de céans ne voit pas pour quelle raison le principe de la séparation de la zone à bâtir de celle 
qui ne l'est pas et sur lequel se fonde cette jurisprudence fédérale permettrait d'introduire cette 
distinction. Comme on vient de le voir, le but de ce principe constitutionnel réside dans la 
préservation de la zone non constructible. Or celui-ci est non seulement compromis par des 
constructions mais également par des utilisations et activités non conformes à l'affectation de la 
zone. Partant, le recourant ne peut pas soutenir que l'absence de prescription introduite par la 
jurisprudence de la Haute Cour ne doit pas s'appliquer aussi aux simples affectations. Contrairement 
à ce que pense ce dernier, le respect de cette jurisprudence n'est en outre pas remis en cause par 
le fait qu'elle a suscité des réactions au Parlement fédéral. On note encore dans ce contexte que, 
contrairement à ce qu'allègue le recourant, le simple fait que l'exercice de l'aéromodélisme sur une 
parcelle ne nécessite pas d'autorisation ne conduit pas à ce que son recours doive être admis. En 
effet, l'affectation qu'il veut exercer sur cette parcelle se fait d'une manière organisée, structurée et 
régulière, ce qui la distingue manifestement de la situation où un privé se rend en zone agricole pour 
voler avec un modèle réduit. Même si le fait de vouloir cadrer cette activité à un certain endroit 
comporte des avantages, cela exprime précisément l'intensité de l'usage que le recourant veut faire 
d'une parcelle située dans une zone où cette affectation n'est justement pas prévue.
En lien avec l'écoulement du temps, il y a également lieu de relever que le Tribunal fédéral a déjà 
constaté que les exploitants d'une piste pour modèles réduits ne pouvaient pas se prévaloir du fait 
que leur activité était déjà exercée en 1969 pour solliciter le maintien de cette activité si les 
installations ont été – comme dans la présente occurrence – continuellement adaptées aux 
nouveaux besoins. Il a souligné que les modèles réduits ont considérablement évolué depuis 1969, 
ce qui exclut qu'on puisse revenir à la situation de l'époque (arrêt 1C_477/2014 du 22 décembre 
2014 consid. 5.2). Ces considérations valent également pour le cas litigieux. En effet, les installations 
sises sur la parcelle litigieuse ont été à plusieurs reprises adaptées aux besoins des aéromodélistes, 
de sorte qu'on ne saurait raisonnablement soutenir que les activités pourraient revenir à celles telles 
qu'exercées au début des années 1970. Le fait que la fréquentation de cette parcelle sera – selon 
le recourant – nettement réduite en raison de l'enlèvement du revêtement de la piste n'y change 
rien. Notons que l'affectation de cette parcelle a considérablement été modifiée au cours des 
décennies, de sorte que de toute manière ce changement du régime d'exploitation aurait nécessité 
une nouvelle autorisation. Dans cette mesure, on ne voit pas comment le recourant peut se prévaloir 
d'une affectation du début des années 1970 pour solliciter un retour en arrière dans le cadre de 
l'appréciation de la proportionnalité de la décision de rétablissement de l'état de droit. On ne se 
trouve manifestement pas dans la situation où une affectation est restée identique et inchangée 
depuis le moment où elle a débuté.
Par ailleurs, ces dérogations s'étendent sur une parcelle de 3'597 m². L'aménagement dont le 
maintien est sollicité constitue une modification d'affectation non négligeable et sans aucune 
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nécessité. La dérogation ne peut pas être considérée comme minime, ainsi que le soutient le 
recourant. 
Le recourant expose que la parcelle litigieuse n'est pas un immeuble agricole au sens de l'art. 6 
LDFR et n'est en conséquence pas assujettie à la LDFR. 
Il faut rappeler à cet égard que la constatation du non-assujettissement a pour conséquence que 
l'immeuble est définitivement exclu du champ d'application de la LDFR et peut dès lors, en 
particulier, être aliéné sans restriction quant à la personne de l'acquéreur et au prix d'acquisition 
(ATF 132 III 515 consid. 3.5.2). Cela étant, même assortie d'une mention (art. 86 LDFR), la décision 
de l'autorité foncière au sens de l'art. 84 LDFR n'a toutefois nullement pour effet d'attribuer à la zone 
à bâtir le bien-fonds désassujetti: seul un changement du régime des zones, à savoir un passage 
de la parcelle en zone constructible, permettrait en principe d'aboutir à un tel résultat. Ainsi, le bien-
fonds désassujetti reste soumis aux règles relatives aux zones inconstructibles. Le 
désassujettissement n'a aucune conséquence quant à l'utilisation permise des parcelles concernées 
au regard des dispositions régissant l'aménagement du territoire. En particulier, toute transformation 
d'un ouvrage existant, cas échéant, et toute édification d'un nouvel ouvrage demeurent 
subordonnées comme auparavant à une autorisation de construire à délivrer par l'autorité cantonale 
compétente en matière de construction hors zone à bâtir (cf. art. 25 al. 2 LAT; DONZALLAZ, Traité de 
droit agraire suisse, tome 2, 2006, n. 1937; ZÜRCHER, La coordination entre aménagement du 
territoire et droit foncier rural: quand? pourquoi? comment?, in: Territoire et Environnement 2004, 
ch. 1.2 p. 3). 
Le recourant ne peut ainsi tirer aucun argument du fait que la parcelle n'est plus soumise à la LDFR.
Selon le recourant, il faut prendre en compte le fait que l'effet de son activité est minime à l'égard de 
la protection de la nature; il insiste notamment sur le fait que les valeurs de planification contre le 
bruit ne sont pas dépassées, ce qui aurait été confirmé par le service cantonal spécialisé. Ceci n'est 
en revanche pas déterminant dans la pesée des intérêts, dès lors que ces valeurs concernent les 
émissions de bruit de constructions et affectations admises dans un certain type de zone, ce qui 
n'est précisément pas le cas dans la présente occurrence (cf. arrêt TA ZH VB.2009.00308 du 
17 décembre 2009 consid. 11). Dans cette même idée, le recourant tombe à faux lorsqu'il insiste sur 
le fait que la faune n'est pas dérangée par cette activité ou que peu de personnes rejoindront cet 
endroit avec leurs véhicules ou encore que celles-ci n'y laissent pas de déchets. En effet, il est 
incontestable que l'activité d'aéromodélisme ne peut pas s'exercer sans nuisance aucune. Partant, 
même si les nuisances ne sont pas importantes, cela ne peut pas faire le poids s'il s'agit de pondérer 
les intérêts mais ne peut que consister en un argument supplémentaire de ne pas permettre la 
continuation de cette utilisation illégale. Ces éléments – même s'ils ne devaient pas apporter 
d'arguments supplémentaires contre le maintien de l'aéromodélisme à cet endroit – ne sont pas de 
nature à justifier – comme le souhaite le recourant – une violation fondamentale de règles de 
l'aménagement du territoire.
Dans la présente occurrence, on ne peut pas ignorer que les activités ici litigieuses se font à titre de 
loisirs. Certes, le recourant tient à permettre à ses membres de continuer l'exercice de leur hobby 
auquel ils tiennent à cet endroit, ce qui est compréhensible. Or, cet intérêt n'est que de très peu 
d'importance. Si déjà un intérêt purement financier n'est que d'importance minime, cela vaut d'autant 
plus pour un intérêt de loisir. Celui-ci doit s'effacer devant les intérêts publics contraires. Comme il 
a été souligné en introduction, le principe de la protection de la zone inconstructible est essentiel et 
fondamental pour l'aménagement du territoire et c'est bien ce principe et celui de l'égalité de 
traitement qu'il s'agit de préserver par le rétablissement de l'état de droit. C'est en vain que le 
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recourant, dans des écritures alambiquées, tente de dissimuler que la question décisive qui se pose 
est celle de savoir si une activité de loisir peut conduire à une violation d'un principe cardinal de 
l'aménagement du territoire.
Partant, on ne peut pas soutenir que l'interdiction de l'affectation de la parcelle litigieuse à l'exercice 
de l'aéromodélisme s'avère disproportionnée. Comme on l'a vu, eu égard au développement de 
l'activité et des constructions depuis le début des années 1970, l'activité en question ne saurait 
également être permise au motif que seul un retour à la situation de 1970 serait proportionnel. Il est 
ainsi faux de reprocher à l'autorité intimée d'avoir outrepassé son pouvoir en interdisant que la 
parcelle puisse être utilisée comme piste pour l'exercice d'un hobby. La cessation de l'exercice d'une 
activité de loisir non conforme à la zone paraît parfaitement proportionnelle face au principe 
fondamental régissant l'aménagement du territoire qui est d'application strict. Cela vaut d'autant plus 
que cette activité a incontestablement des effets sur l'environnement.
En ce qui concerne le pavillon sis à cet endroit, son maintien est totalement dépourvu de sens si la 
piste ne peut plus être utilisée. Rappelons à cet égard que la jurisprudence du TF a déjà confirmé 
la proportionnalité d'une remise en état pour des constructions annexes à une piste d'aéromodélisme 
dont la légalité était pourtant confirmée (arrêts TF 1A_1/2005 du 11 novembre 2005 consid. 8 et 
1C_131/2019 du 17 juin 2019). Cela vaut d'autant plus si, comme en l'espèce, l'activité même 
d'aéromodélisme n'est pas légalisable à cet endroit. A cela s'ajoute que ce pavillon se fonde sur un 
permis nul et qu'il ne respecte de plus même pas les plans de cette autorisation nulle.
C'est le lieu finalement de noter que le recourant n'a pas soutenu que les frais de démolition et de 
remise en état de la parcelle devraient être qualifiés d'excessifs, ce qui ne saurait d'ailleurs 
objectivement être admis eu égard à la construction à démolir et les montants, pour lesquels le 
Tribunal a déjà eu l'occasion de se prononcer (cf. arrêt TF 1C_8/2022 du 5 décembre 2022 
consid. 4.3 et les exemples cités).
Le recourant insiste finalement longuement sur l'existence de sa bonne foi.
Même si la bonne foi du recourant avait dû être reconnue, elle ne saurait le prémunir contre 
l'intervention de l'autorité de surveillance destinée à rétablir une situation conforme au droit lorsque 
cette intervention est conforme au principe de la proportionnalité (arrêts TF 1C_50/2020 du 8 octobre 
2020 consid. 8.2; 1C_250/2009 du 13 juillet 2009 consid. 4.2; 1A.1/2005 du 11 novembre 2005 
consid. 8.3).
En effet, la législation fédérale prévoit que tout projet de construction en dehors des zones à bâtir 
doit être soumis à une autorisation spéciale préalable du département en charge des constructions. 
Il faut constater que la piste d'aéromodélisme n'a jamais bénéficié d'un permis de construire et 
encore moins d'une autorisation cantonale et cela malgré le fait qu'au moment de ses adaptations, 
une telle autorisation aurait été impérative. 
La commune et le préfet n'ont en outre jamais été compétents pour autoriser les aménagements et 
notamment le pavillon litigieux sans autorisation cantonale. Partant, si de telles décisions avaient 
été délivrées, elles seraient radicalement nulles (ATF 132 II 21 consid. 3) et ne protégeraient pas le 
constructeur de l'intervention de l'autorité cantonale pour ce seul motif. En effet, lorsqu'un administré 
se trouve au bénéfice d'une décision nulle, voire erronée, sa bonne foi ne saurait le protéger contre 
l'intervention de l'autorité de surveillance destinée à rétablir une situation conforme au droit (arrêt 
TF 1A_1/2005 du 11 novembre 2005 consid. 8.3). 
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Dans la présente occurrence, les autorités cantonales n'ont pris connaissance des constructions 
illicites de 1982 qu'en 1988. Le silence de l'autorité à la suite du dépôt de la demande de permis ne 
pouvait valoir un quelconque consentement explicite en faveur du recourant, qui avait de plus 
l'obligation de s'enquérir du sort de sa requête (arrêt TC FR 602 2018 104 consid. 4.4). Le fait que 
certains services cantonaux avaient eu connaissance des installations sur la parcelle litigieuse ne 
saurait en outre empêcher l'autorité cantonale compétente d'intervenir dans cette situation 
manifestement contraire à la séparation de la zone agricole de celle qui ne l'est pas. Il est certes 
regrettable que les autorités cantonales n'aient pas réagi plus rapidement. Cela ne saurait en 
revanche valoir assurances particulières de l'autorité au sens de la jurisprudence et ne peut pas 
suffire pour laisser perdurer une situation illégale en zone agricole.
On terminera encore par souligner que le recourant ne peut pas se prévaloir de sa bonne foi 
concernant une utilisation bien différente en 1972 pour aujourd'hui exiger de lui permettre de revenir 
à cette situation. Il faut retenir que des travaux de modification du revêtement de la piste 
d'aéromodélisme en zone agricole aurait dû inciter le recourant à demander un permis de construire 
et une autorisation cantonale. Il est difficile d'admettre qu'il peut se prévaloir dans de telles conditions 
de sa bonne foi et doit au moins se laisser reprocher une négligence de ne pas l'avoir demandé. 
Dans un tel contexte, il est également inconcevable de laisser "renaître" la bonne foi concernant 
l'ancienne utilisation, soit celle sur une piste en herbe et sans aménagement. 
Certes, il faut s'étonner que la commune a encore accordé en 2010 un permis de construire hors 
zone à bâtir sans demander l'autorisation cantonale, mais cela ne suffit pas dans les circonstances 
de l'espèce pour maintenir ce pavillon à cet endroit, ce d'autant moins qu'il ne pourra pas être utilisé 
en lien avec l'aéromodélisme, affectation interdite à cet endroit.
L'autorité a ainsi considéré à bon droit que le recourant ne pouvait invoquer le droit à la protection 
de la bonne foi pour s'opposer à l'ordre de remise en état, ceci quand bien même il s'était fondé – 
en ce qui concerne le pavillon – sur des assurances données par la commune pour réaliser la 
construction litigieuse. Il faut dans ce contexte souligner que le pavillon n'a de surcroit pas été 
reconstruit selon l'autorisation donnée et qu'il aurait nécessité un nouveau permis de construire. 
Contrairement à ce que prétend le recourant, l'intérêt public à empêcher toute construction et 
affectation illicite hors de la zone à bâtir n'est pas purement théorique; il l'emporte manifestement 
sur son intérêt à poursuivre ses activités dans une zone qui n'est pas, juridiquement, destinée à les 
accueillir et cela malgré qu'il se croit de bonne foi et que les autorités ne sont jamais intervenues 
pour l'empêcher.
Dans ces circonstances, il n'y a pas lieu de procéder à d'autres mesures d'instruction.
5.
Mal fondé, le recours doit être rejeté.
Dès lors que le délai au 30 juin 2022 qui avait été imparti au recourant par la DIME pour procéder 
au rétablissement complet de l'état conforme au droit au sens des considérants s'est écoulé 
entretemps, un nouveau délai doit lui être imparti pour s'exécuter.
Le ch. 1 du dispositif de la décision litigieuse est ainsi modifié dans le sens que le délai est fixé au 
30 juin 2023.
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6.
6.1.
Vu l'issue du recours, les frais de procédure – fixés selon les art. 1 et 2 du tarif fribourgeois 
du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction 
administrative (RSF 150.12) – sont mis à la charge du recourant qui succombe (art. 131 CPJA). Ils 
sont compensés avec l'avance de frais du même montant.
6.2.
Pour le même motif, il incombe au recourant de verser une indemnité de partie aux voisins 
intéressés qui ont fait appel aux services d'un avocat pour défendre leurs intérêts. Sur la base de la 
liste de frais produite par le mandataire des voisins, l'indemnité de partie est fixée à CHF 3'066.65 
(honoraires et débours: CHF 2'847.40; TVA 7.7%: CHF 219.25). Elle est mise à la charge du 
recourant, qui s'en acquittera directement auprès du mandataire des voisins (art. 137, 140 et 141 
CPJA).
la Cour arrête :
I.
Le recours est rejeté.
Partant, la décision du 8 mars 2022 de la Direction du développement territorial, des 
infrastructures, de la mobilité et de l'environnement est confirmée. Le délai pour procéder au 
rétablissement complet de l'état conforme au droit au sens des considérants est fixé au 30 juin 
2023.
II.
Les frais de procédure, d'un montant de CHF 2'500.-, sont mis à la charge du recourant. Ils 
sont compensés par l'avance de frais versée.
III.
Un montant de CHF 3'066.65 (dont CHF 219.25 au titre de la TVA), à verser à Me Joris Bühler, 
à titre d'indemnité de partie, est mis à la charge du recourant.
IV.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 
30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie 
de la décision est contestée (art. 148 CPJA).
Fribourg, le 27 février 2023/jfr/vth
Le Président :
La Greffière-rapporteure :