fr_gerichte · 602 2025 89 · 2025-09-29 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2025 89
Arrêt du 29 septembre 2025
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Johannes Frölicher 
Juges :
Dominique Gross, Vanessa Thalmann 
Greffier-rapporteur :
Julien Delaye 
Parties
A.________, recourant
contre
DIRECTION 
DU 
DÉVELOPPEMENT 
TERRITORIAL, 
DES 
INFRASTRUCTURES, 
DE 
LA 
MOBILITÉ 
ET 
DE 
L’ENVIRONNEMENT, autorité intimée 
Objet
Aménagement du territoire et constructions – Rétablissement de l'état 
conforme au droit – Couvert à voiture
Recours du 10 juin 2025 contre la décision du 13 mai 2025


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considérant en fait
A.
A.________ est propriétaire de l'art. bbb du registre foncier (RF) de la Commune de 
C.________. Ce bien-fonds est situé hors de la zone à bâtir selon le plan d'aménagement local 
(PAL).
Par décision du 2 novembre 2016, la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des 
constructions (DAEC; actuellement et ci-après: Direction du développement territorial, des 
infrastructures, de la mobilité et de l’environnement, DIME) a octroyé une autorisation spéciale pour 
la démolition et reconstruction d'une habitation individuelle sur le terrain précité. Le projet prévoyait 
notamment la construction d'un couvert à voiture. Sur la base de cette autorisation, le Préfet du 
district de la Glâne a délivré le permis de construire no ddd le 18 novembre 2016.
En violation du permis octroyé, le propriétaire a toutefois construit un garage fermé en lieu et place 
du couvert initialement prévu, un local de rangement sous ce garage, ainsi qu'un mur de 
soutènement. 
Le 23 juillet 2019, le propriétaire a déposé une demande de permis de construire en vue de la 
légalisation des constructions précitées (dossier FRIAC no eee).
Par préavis du 31 octobre 2019, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a 
recommandé à la DIME de refuser l'autorisation spéciale, au motif que le projet contrevenait à 
l'art. 24c al. 4 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) ainsi qu'à la 
directive du 2 juillet 2018 sur les transformations partielles de bâtiments sis hors de la zone à bâtir 
et devenus non conformes à l'affectation de la zone (ci-après: directive sur les transformations 
partielles).
Par courrier du 11 février 2020, le propriétaire a retiré sa demande no eee, ce dont la Préfecture a 
pris acte, en classant la procédure le 20 février 2020.
Le 2 mai 2022, la DIME a procédé à une inspection locale. À cette occasion, elle a constaté que les 
constructions non autorisées (garage fermé, local de rangement sous le garage et mur de 
soutènement) étaient toujours en place et que la parcelle n'avait pas été remise dans un état 
conforme au droit, soit conformément au permis de construire no ddd.
Entendu sur place, puis par un courrier complémentaire du 27 mai 2022, le propriétaire a fait valoir 
en substance que deux garages fermés et licites existaient sur la parcelle avant leur démolition en 
2016, et il n'aurait jamais été informé de la perte des droits y afférents. Il a précisé que la création 
du local fermé sous le garage aurait été imposée par la topographie du terrain, et que le mur de 
soutènement, indispensable au vu de la forte déclivité du terrain, aurait été érigé en 1945.
B.
Par décision du 13 mai 2025, la DIME a d'abord renoncé à exiger la remise en état du mur de 
soutènement, considérant que l'atteinte aux intérêts publics n'était pas significative. Elle a toutefois 
précisé qu'aucun agrandissement ou reconstruction de cet ouvrage ne serait toléré. S'agissant du 
garage et du local de rangement, elle a estimé que l'intérêt public au respect de la séparation entre 
zones constructible et non constructible primait l'intérêt privé du propriétaire, qualifié de simple 
convenance personnelle. Elle a, par conséquent, ordonné l'enlèvement des parois latérales du 
garage, afin que l'ouvrage corresponde au couvert à voitures autorisé par le permis de construire 


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no ddd du 18 novembre 2016. Elle a également ordonné la condamnation de l'entrée du local de 
rangement, afin d'en empêcher définitivement l'usage. Elle a enfin imparti au propriétaire un délai 
d'exécution au 31 août 2025 pour l'exécution des travaux précités, sous la menace d'une exécution 
par substitution aux frais du propriétaire.
C.
Par acte du 10 juin 2025, le propriétaire interjette recours auprès du Tribunal cantonal contre 
la décision de la DIME du 13 mai 2025. Il conclut, en substance, à l'annulation de la décision 
attaquée, en tant qu'elle ordonne la suppression des parois latérales de son garage. À l'appui de 
ses conclusions, il fait valoir pour l'essentiel qu'un garage existait à cet emplacement depuis 1945 
et qu'un local entièrement fermé est indispensable pour protéger son véhicule des intempéries, 
notamment de la neige, et des poussières.
D.
Le 4 juillet 2025, la DIME a renoncé à formuler des observations.
Le 17 juillet 2025, la commune a rappelé que le permis de construire initial portait sur un simple 
couvert à voitures. Elle expose toutefois que le bâtiment litigieux s'inscrit dans la continuité d'un 
aménagement existant depuis les années 1940 et qu'il n'introduit pas, de son point de vue, de 
rupture majeure sur le plan paysager ou territorial.
E.
Les arguments avancés par les parties à l'appui de leurs conclusions seront repris dans les 
considérants en droit du présent arrêt pour autant que cela s'avère nécessaire à l'issue du litige.
en droit
1.
Déposé dans le délai et les formes prescrits, le recours du propriétaire, directement touché par la 
décision ordonnant le rétablissement de l'état conforme au droit, et qui peut se prévaloir d'un intérêt 
digne de protection à son annulation ou à sa modification (art. 76 let. a du code fribourgeois du 
23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1), est recevable en vertu 
des art. 79 à 81, 114 al. 1 let. a CPJA et 167 al. 4 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur 
l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1). En outre, l'avance de frais 
ayant été versée dans le délai imparti, le Tribunal cantonal peut entrer en matière sur les mérites du 
recours.
2.
Selon l'art. 77 CPJA, l'autorité de recours revoit la légalité de la décision attaquée ainsi que la 
constatation des faits par l'autorité intimée; cela signifie qu'elle peut sanctionner la violation de la loi, 
y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, ainsi que la constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents. Aucune question d'opportunité ne se pose en l'espèce.
3.
3.1.
L'art. 167 LATeC, qui a trait aux travaux non conformes, prévoit que, lorsque le ou la 
propriétaire exécute des travaux sans permis ou en violation des plans, des conditions du permis ou 
d'une mesure de protection, le préfet ordonne, d'office ou sur requête, l'arrêt total ou partiel des 


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travaux (al. 1). Dans les cas visés à l'al. 1 et lorsque des constructions ou installations illégales sont 
déjà réalisées, le préfet impartit un délai convenable au ou à la propriétaire pour déposer une 
demande de permis de construire en vue de la légalisation des travaux effectués, à moins qu'une 
telle légalisation n'apparaisse d'emblée exclue (al. 2). Si le ou la propriétaire n'obtempère pas à 
l'ordre reçu ou si les travaux ne peuvent être légalisés, le préfet peut, après avoir entendu les 
personnes et les organes intéressés, ordonner, sans préjudice des sanctions pénales, les 
modifications ou les adaptations, la démolition totale ou partielle des ouvrages, la remise en état du 
sol. Lorsque les circonstances le commandent, le préfet peut prononcer une interdiction d'occuper 
les locaux ou de les exploiter (al. 3). Lorsque des travaux sis hors de la zone à bâtir ont été exécutés 
sans permis ou en violation du droit applicable en la matière, la Direction est compétente pour 
prendre les mesures prévues à l'al. 3 (al. 4).
3.2.
À titre liminaire, la Cour constate que le recourant ne conteste pas l'ordre de remise en état 
relatif au local de rangement, c'est-à-dire la condamnation de son entrée, situé sous le garage. Il est 
également pris acte du fait que la DIME a renoncé à exiger une mesure de rétablissement pour le 
mur de soutènement. L'objet du présent litige est donc circonscrit à la légalité de l'ordre de 
suppression des parois latérales du garage.
Il convient de souligner d'emblée que le recourant a tenté, par le passé, de faire légaliser les 
constructions illicites en déposant une demande de permis de construire (dossier FRIAC no fff). 
Confronté au préavis négatif du SeCA qui annonçait son intention de recommander le refus de 
l'autorisation spéciale, il a retiré sa requête, ce qui a conduit au classement de la procédure.
Ce faisant, le recourant a renoncé à se prévaloir de la légalisation possible des travaux réalisés en 
violation du permis de construire no ddd du 18 novembre 2016. Il ne peut aujourd'hui, dans le cadre 
de la procédure subséquente de rétablissement de l'état conforme au droit, revenir sur cette question 
et tenter de faire valoir des arguments qui auraient dû être soutenus dans le cadre de la procédure 
de permis de construire. 
Ainsi, le grief selon lequel un garage préexistait déjà en 1945 et que les constructions illicites auraient 
implicitement pu être autorisées sur la base de la garantie de la situation acquise est tardif. 
Par conséquent, la question de la possible légalisation des constructions litigieuses est 
définitivement réglée et n'est plus pertinente dans le présent contexte. Le seul point à examiner est 
le bien-fondé de l'ordre de remise en état.
4.
4.1.
Lorsque des constructions ou des installations illicites sont réalisées en dehors de la zone à 
bâtir, le droit fédéral exige en principe que soit rétabli un état conforme au droit. Le principe de la 
séparation de l'espace bâti et non bâti, qui préserve différents intérêts publics, est de rang 
constitutionnel; il fait partie intégrante de la notion d'utilisation mesurée du sol de l'art. 75 al. 1 de la 
Constitution fédérale du 18 avril 1999 de la Confédération suisse (Cst.; RS 101; cf. Message du 
Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle de la LAT, FF 2010 959, p. 964 
et 973; arrêts TF 1C_50/2020 du 8 octobre 2020 consid. 8.1.1; 1C_273/2017 du 20 juin 2018 
consid. 2.1). Cette séparation doit par conséquent, en dehors des exceptions prévues par la loi, 
demeurer d'application stricte (cf. ATF 132 II 21 consid. 6.4; arrêt TF 1A.301/2000 du 28 mai 2001 
consid. 6c). Si des constructions illégales, contraires au droit de l'aménagement du territoire, sont 
indéfiniment tolérées en dehors de la zone constructible, le principe de la séparation du bâti et du 


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non-bâti est remis en question et un comportement contraire au droit s'en trouve récompensé 
(cf. arrêts TF 1C_273/2017 du 20 juin 2018 consid. 2.1; 1C_143/2015 du 13 novembre 2015 
consid. 2.4). S'ajoute à cela que la remise en état poursuit encore d'autres intérêts publics, à savoir 
la limitation du nombre et des dimensions des constructions en zone agricole (cf. ATF 132 II 21 
consid. 6.4; 111 Ib 213 consid. 6b; arrêt TF 1A.301/2000 du 28 mai 2001 consid. 6c), ainsi que le 
respect du principe de l'égalité devant la loi (cf. arrêt TF 1C_76/2019 du 28 février 2020 consid. 7.1).
4.2.
Une mesure de rétablissement de l'état de droit impose à l'autorité de procéder à une 
appréciation circonstanciée de la situation, fondée sur le respect du principe de la proportionnalité 
(cf. arrêts TC FR 602 2024 44 du 3 octobre 2024 consid. 3.2; 602 2020 76 du 21 janvier 2021 
consid. 2.2). Ce principe exige que la décision litigieuse soit apte à produire les résultats attendus 
et que ceux-ci ne puissent pas être atteints par des mesures moins restrictives. En outre, il interdit 
toute limitation qui irait au-delà du but visé et exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts 
publics et privés compromis (cf. ATF 142 I 76 consid. 3.5.1; 132 I 49 consid. 7.2).
Selon la jurisprudence, l'autorité peut renoncer à un ordre de démolition, conformément au principe 
de la proportionnalité, si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de 
nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait 
de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire 
reconnaître la construction comme conforme au droit (cf. ATF 132 II 21 consid. 6; 123 II 248 
consid. 4a; 111 Ib 213 consid. 6; arrêt TF 1C_411/2016 du 21 avril 2017 consid. 7.1). Même si un 
administré ne peut se prévaloir de sa bonne foi, il est en droit d'invoquer le principe de la 
proportionnalité pour s'opposer à un ordre de mise en conformité. Dans ce cas, celui qui place 
l'autorité devant un fait accompli doit toutefois accepter que, dans un souci de préserver l'égalité 
devant la loi et l'ordre juridique, celle-ci attache une importance accrue au rétablissement de l'état 
de droit, sans se préoccuper outre mesure des inconvénients pour la personne touchée 
(cf. ATF 123 II 248 consid. 4a; arrêt TC FR 602 2024 13 du 17 juillet 2024 consid. 4.1).
4.3.
En l'occurrence, il convient d'examiner si la décision de la DIME respecte le principe de la 
proportionnalité, en tant qu'elle ordonne la suppression des parois latérales du garage pour le rendre 
conforme aux plans approuvés dans le permis de construire no ddd du 18 novembre 2016.
4.3.1. Dans ce contexte, la bonne foi du recourant ne saurait d'abord être retenue. Ayant lui-même 
déposé une demande de permis de construire et obtenu une autorisation en bonne et due forme le 
18 novembre 2016, il ne pouvait ignorer le régime juridique spécifique applicable aux constructions 
hors de la zone à bâtir, ni son devoir de respecter scrupuleusement les plans et conditions du permis 
de construire n° ddd délivré le 18 novembre 2016. Ce dernier stipulait d'ailleurs explicitement que 
l'autorisation de construire était sujette à l'observation stricte des plans et des conditions des préavis 
communaux et cantonaux.
Or, le recourant a sciemment contrevenu aux plans approuvés en 2016 qui prévoyaient un tel 
couvert. Sa construction est d'ailleurs doublement illégale. Non seulement le recourant a fermé tous 
les côtés du couvert, mais il a également créé en sous-sol un local de rangement non autorisé, 
modifiant ainsi substantiellement l'emprise et la volumétrie du projet initial. 
La construction litigieuse est donc matériellement bien différente que celle qui avait été autorisée, 
ce que le recourant ne pouvait de bonne foi ignorer.


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4.3.2. Le recourant, à l'instar de la commune dans ses observations, tend ensuite à minimiser la 
portée du principe de la séparation entre la zone à bâtir et la zone non constructible. Or, ce principe, 
de rang constitutionnel, répond à un intérêt public fondamental. Il vise à préserver la zone non 
constructible de toute construction et affectation non conforme à sa destination. En règle générale, 
les constructions érigées sans droit en zone agricole doivent être démolies et ne sauraient être 
tolérées qu'à titre exceptionnel, lorsque l'écart par rapport au droit est mineur, ce qui n'est pas le cas 
en l'espèce.
En effet, le droit fédéral fixe des conditions très restrictives à la modification de bâtiments d'habitation 
préexistants hors zone à bâtir. L'art. 24c al. 4 LAT prescrit que les modifications apportées à l'aspect 
extérieur doivent être nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles, à un 
assainissement énergétique ou viser une meilleure intégration paysagère. Précisant ces exigences, 
la directive cantonale sur les transformations partielles, dont la légalité a été confirmée par la Cour 
de céans (cf. arrêt TC FR 602 2023 100 du 21 octobre 2024), n'autorise la création de places de 
stationnement que sous la forme de couverts ouverts de toutes parts.
Au surplus, la Cour ne peut s'empêcher de relever la différence manifeste entre les photographies 
de l'ancien bâtiment démoli en 2016, dont l'emprise au sol était d'ailleurs bien différente (cf. not. plan 
de situation du 10 mai 2016, ég. photographies qui figurent dans le diagnostic de la maison 
d'habitation du 17 mai 2016, dossier no ddd), et la construction neuve et moderne aujourd'hui en 
place, ce qui relativise fortement l'argument avancé par la commune et le propriétaire d'une simple 
continuité historique.
À l'inverse, les motifs invoqués par le recourant – la protection contre la neige et la poussière – 
relèvent manifestement de la simple convenance personnelle. Dans ce contexte, il sied de rappeler 
que le législateur, en n'autorisant que des couverts ouverts, a précisément considéré que de tels 
garages fermés n'étaient pas indispensables à un usage d'habitation usuel en zone agricole.
Dans ces conditions, l'intérêt public majeur à faire respecter la séparation des zones l'emporte 
clairement sur l'intérêt purement privé du recourant à conserver un garage fermé pour sa 
convenance personnelle. Ce dernier a d'ailleurs bénéficié pendant plusieurs années de l'usage de 
ces aménagements illégaux. Il y a lieu de rappeler que le recourant a mis consciemment les autorités 
devant le fait accompli. Un tel comportement, qui consiste à violer délibérément un permis de 
construire, ne mérite pas une protection particulière et pèse lourd dans la pondération des intérêts.
4.3.3. Enfin, il y a lieu de relever que l'autorité intimée a déjà fait preuve d'une grande tolérance à 
l'égard du recourant. L'ordre se limite à exiger la suppression des parois latérales du garage, soit la 
mesure strictement nécessaire pour rendre l'ouvrage conforme à la directive sur les transformations 
partielles et au permis de construire initial. La DIME, en n'exigeant pas le strict respect des plans 
initiaux et en tolérant le maintien du local de rangement et du mur de soutènement, a déjà fait une 
application mesurée du principe de la proportionnalité. Le recourant, qui n'invoque au demeurant 
aucun coût de remise en état qui serait excessif, se voit imposer la mesure la moins incisive possible 
pour corriger l'illicéité constatée. Il n'existe donc aucune option alternative moins contraignante 
permettant d'atteindre le résultat voulu par la loi et tolérer l'ouvrage litigieux créerait un précédent 
fâcheux et porterait atteinte à la sécurité du droit ainsi qu'à l'égalité de traitement, en banalisant la 
distinction claire entre zone constructible et zone agricole (cf. arrêt TC FR 602 2022 80 du 5 juillet 
2022 consid. 5.5).


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4.4.
Il résulte de ce qui précède que l'ordre de rétablissement est non seulement conforme au 
droit, mais également parfaitement proportionné. Les griefs soulevés par le recourant doivent donc 
être rejetés.
5.
5.1.
Partant, le recours est mal fondé et doit être entièrement rejeté. Cela étant, le délai 
d'exécution initialement fixé au 31 août 2025 a été, en pratique, suspendu par la présente procédure 
de recours. Pour tenir compte de la durée de celle-ci, il se justifie d'accorder au recourant un 
nouveau délai de durée équivalente pour s'exécuter.
En conséquence, le chiffre 2 du dispositif de la décision attaquée sera modifié en ce sens que le 
délai pour l'exécution des travaux de remise en état est reporté au 31 janvier 2026. La décision est 
confirmée pour le surplus.
5.2.
Le recourant, qui succombe, supporte les frais de la procédure (art. 131 CPJA). Ils sont fixés 
à CHF 1'500.- en application des art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 sur les frais 
de procédure et les indemnités en matière de juridiction administrative (Tarif JA; RSF 150.12). Ils 
sont compensés par l'avance de frais de même montant, versée par le recourant le 23 juin 2025.
(dispositif en page suivante)


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la Cour arrête :
I.
Le recours est rejeté.
Le délai pour procéder aux travaux de rétablissement de l'état conforme au droit est prolongé 
au 31 janvier 2026. Pour le reste, la décision attaquée est entièrement confirmée.
II.
Les frais de procédure, arrêtés à CHF 1'500.-, sont mis à la charge du recourant. Ils sont 
compensés par l'avance de frais de même montant déjà versée.
III.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).
Fribourg, le 29 septembre 2025/jfr
Le Président 
Le Greffier-rapporteur