fr_gerichte · 608 2022 82 · 2022-09-27 · fr

Arrêt de la IIe Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal | Erwerbsersatz

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
608 2022 82
Arrêt du 27 septembre 2022
IIe Cour des assurances sociales
Composition
Président :
Johannes Frölicher
Juges :
Daniela Kiener, Marc Sugnaux
Greffier-stagiaire :
Jean-Baptiste Haymoz
Parties
A.________, recourante, 
contre
CAISSE DE COMPENSATION DU CANTON DE FRIBOURG, 
autorité intimée 
Objet
Allocations pour perte de gain en cas de mesures destinées à lutter 
contre le coronavirus (APG-Corona) – activité indépendante – 
restitution de prestations versées à tort – limitation significative de 
l’activité due aux mesures 
Recours du 31 mai 2022 contre la décision sur opposition du 
20 mai 2022


Tribunal cantonal TC
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considérant en fait
A.
A.________ (la recourante), née en 1974, exploite une buvette liée à l’organisation de lotos, 
à B.________. Elle est à ce titre affiliée à la Caisse de compensation du canton de Fribourg (la 
Caisse) depuis le 1er septembre 2015 en tant que personne exerçant une activité lucrative 
indépendante.
B.
Par courriel du 30 mars 2020, la recourante a déposé une première demande d'allocations 
pour perte de gain en lien avec le coronavirus (APG-Corona) pour la période du 14 mars 2020 au 
19 avril 2020. Le 25 mai 2020, elle a demandé la prolongation du droit à ces allocations. Par requête 
du 6 novembre 2020, elle a formulé une nouvelle demande pour la période du 17 septembre 2020 
au 31 octobre 2020. Puis, elle a réitéré sa demande régulièrement pour chaque mois, en dernier 
lieu le 4 janvier 2022 pour le mois de décembre 2021.
Par décomptes réguliers, la Caisse a reconnu à la recourante le droit aux APG-Corona. Pour les 
périodes du 17 mars au 16 septembre 2020 et du 1er janvier au 31 mai 2021, ce droit était justifié 
par une « fermeture d'activité pour indépendants ». Pour les périodes du 17 septembre au 
31 décembre 2020 et du 1er juin au 30 novembre 2021 il a été alloué en raison de « pertes 
conséquentes de chiffre d'affaires/cas de rigueur des indépendants ».
L'indemnité journalière a été fixée à CHF 48.- du 17 mars 2020 au 30 juin 2021 et à CHF 54.40 
depuis le 1er juillet 2021 jusqu’au 30 novembre 2021.
C.
Par courrier du 12 janvier 2022 (dossier administratif p. 47), la Caisse a requis de la recourante 
sa comptabilité complète (bilan et pertes et profits) des années 2015 à 2019, sa comptabilité des 
recettes mensuelles du 1er septembre 2020 au 31 décembre 2021, ainsi que ses extraits de compte 
bancaire pour la même période.
Le 11 février 2022, la Caisse a envoyé une sommation à la recourante en lui impartissant un délai 
au 14 mars 2022 pour la remise des documents précités. Elle a précisé que, à défaut de nouvelles 
dans le délai octroyé, elle exigerait la restitution de toutes les APG-Corona perçues et qu'elle 
considérerait que la recourante renonçait aux allocations.
D.
Par décision du 16 mars 2022 (dossier administratif p. 49), la Caisse a réclamé la restitution 
des APG-Corona perçues du 17 mars 2020 au 30 novembre 2021, pour un montant total de 
CHF 29'295.30, après déduction de cotisations de CHF 1'635.90, au motif de la violation de 
l'obligation de collaborer et suite à l'écoulement du délai octroyé dans la sommation.
Par courrier du 19 mars 2022, la recourante a formé opposition contre la décision précitée, concluant 
implicitement à son annulation. Elle a également demandé le versement des APG-Corona pour le 
mois de décembre 2021. Elle a notamment allégué avoir informé la Caisse qu'elle ne possédait pas 
de comptabilité pour sa buvette car celle-ci avait été fermée de mars 2020 à décembre 2021. Elle a 
ajouté avoir envoyé à la Caisse les extraits de son compte commercial en date du 12 mars 2022. 
Elle a joint ces extraits à l'opposition. S’agissant de la comptabilité des années précédentes, elle a 
renvoyé la Caisse au revenu retenu dans la décision de taxation qui avait été transmise à celle-ci 
par le service des contributions. Enfin, elle a précisé qu'elle n’avait pu rouvrir sa buvette qu'en février 
2022.


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Par décision sur opposition du 20 mai 2022 (dossier administratif p. 52), la Caisse a partiellement 
admis l'opposition de la recourante en ce sens qu'elle a renoncé à réclamer la restitution des 
allocations versées du 17 mars 2020 au 16 septembre 2020 et du 1er janvier 2021 au 31 mai 2021. 
Pour la première période, elle a considéré que le droit aux prestations était fondé sur « le droit de 
nécessité », à savoir une fermeture imposée de l’entreprise. Pour la seconde période, elle a 
considéré que la buvette était directement liée aux lotos qui n'ont pu reprendre qu'à partir de 
septembre 2021 (avec pass sanitaire). Elle a par contre confirmé que la recourante était tenue à 
restitution d'un montant de CHF 14'065.30 correspondant aux APG-Corona octroyées pour les 
périodes du 17 septembre 2020 au 31 décembre 2020 et du 1er juin 2021 au 30 novembre 2021. 
Elle a motivé sa décision par une violation de l'obligation de collaborer qui l’a empêchée de vérifier 
les déclarations de la recourante en lien avec la limitation significative de son activité. Enfin, elle 
s’est référée aux mêmes motifs pour nier le droit aux allocations pour le mois de décembre 2021.
E.
Par recours du 31 mai 2022 interjeté auprès du Tribunal cantonal, la recourante conclut 
implicitement à l’annulation de la décision sur opposition lui ordonnant la restitution d'un montant de 
CHF 14'065.30, ainsi qu’à l'octroi des APG-Corona pour le mois de décembre 2021. Elle ajoute que 
pour le cas où elle devait payer ce montant, elle ne pourrait verser que des acomptes de CHF 150.- 
par mois. 
A l’appui de ses conclusions, elle indique que sa buvette est restée fermée du 17 mars 2020 au 
31 décembre 2021 et que son activité n’a donc pas seulement été significativement limitée, comme 
le retient la Caisse pour les périodes du 17 septembre 2020 au 31 décembre 2020 et du 1er juin 2021 
au 30 novembre 2021. Elle précise qu’elle n'a pu reprendre son activité que le 1er janvier 2022. Elle 
indique encore qu'elle n'a pas de comptabilité à produire pour la période du 17 mars 2020 au 
31 décembre 2021, pour cause de fermeture de son établissement. 
Dans ses observations du 14 juin 2022, la Caisse se réfère à sa décision sur opposition du 20 mai 
2022 et conclut au rejet du recours. S’agissant de la proposition de paiement par acomptes, elle 
relève qu’un sursis au paiement ne peut être accordé que pour une durée maximale de 5 ans.
en droit
1.
Recevabilité
1.1.
S’agissant du droit aux APG-Corona pour le mois de décembre 2021, il est constaté que la 
Caisse l’a nié dans sa décision sur opposition du 20 mai 2022, alors qu’elle n’avait apparemment 
pas rendu de décision initiale à cet égard. 
Cela étant, vu la motivation exposée par l’autorité intimée à l’appui de sa position, par ailleurs 
confirmée dans ses observations du 14 juin 2022, il apparaît qu’un renvoi à celle-ci pour qu’elle 
statue une nouvelle fois sur ce point constituerait une démarche superflue. Par économie de 
procédure, il est en conséquence renoncé à un tel renvoi.
1.2.
Pour le reste, interjeté en temps utile et dans les formes légales par une personne 
directement touchée par la décision attaquée, le recours est recevable.


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2.
Règles générales applicables à la détermination du droit aux APG
2.1.
Le 17 mars 2020 est entrée en vigueur l’ordonnance du 20 mars 2020 sur les mesures en 
cas de pertes de gain en lien avec le coronavirus (COVID-19) (ordonnance sur les pertes de gain 
COVID-19; RS 830.31).
2.2.
Selon l’art. 2 al. 3 en relation avec l’art. 2 al. 1bis let. c de l’ordonnance sur les pertes de gain 
COVID-19 dans sa teneur selon le ch. I de l'ordonnance du 4 novembre 2020 en vigueur depuis le 
17 septembre 2020, respectivement le ch. I de l’ordonnance du 16 avril 2020 en vigueur depuis le 
17 mars 2020, les personnes qui exercent une activité lucrative indépendante au sens de l’art. 12 
de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA; 
RS 830.1) et les personnes visées à l’art. 31 al. 3 let. b et c de la loi du 25 juin 1982 sur l’assurance-
chômage (LACI; RS 837.0) ont droit à l’allocation perte de gain si elles sont assurées obligatoirement 
au sens de la loi fédérale du 20 décembre 1946 sur l’assurance-vieillesse et survivants (LAVS; RS 
831.10), si elles doivent interrompre leur activité lucrative en raison de mesures de lutte contre 
l’épidémie de COVID-19 ordonnées par une autorité et si elles subissent une perte de gain ou de 
salaire.
L’art. 2 al. 3 de l’ordonnance sur les pertes de gain COVID-19 a été abrogé avec effet au 17 février 
2022.
2.3.
Visant les « cas de rigueur », l’art. 2 al. 3bis en relation avec l’art. 2 al. 1bis let. c de l’ordonnance 
sur les pertes de gain COVID-19 prévoit que les personnes qui exercent une activité lucrative 
indépendante au sens de l’art. 12 LPGA et les personnes visées à l’art. 31 al. 3 let. b et c LACI, mais 
qui ne sont pas concernées par l’art. 2 al. 3 précité, ont droit à l’allocation perte de gain si elles sont 
assurées obligatoirement au sens de la LAVS, si leur activité lucrative est significativement limitée 
en raison de mesures de lutte contre l’épidémie de COVID-19 ordonnées par une autorité, si elles 
subissent une perte de gain ou de salaire et si elles ont touché pour cette activité au moins 
CHF 10'000.- à titre de revenu soumis aux cotisations en 2019.
L’art. 2 al. 3ter de l’ordonnance sur les pertes de gain COVID-19, teneur selon le ch. I de l’ordonnance 
du 4 novembre 2020, en vigueur du 17 septembre 2020 au 18 décembre 2020, précise que l’activité 
est significativement limitée au sens de l’art. 2 al. 3bis lorsque le chiffre d’affaires mensuel baisse 
d’au moins 55% par rapport au chiffre d’affaires mensuel moyen des années 2015 à 2019. Ce seuil 
de 55% a été réduit à 40% pour la période à partir du 19 décembre 2020, puis à 30% dès le 1er avril 
2021. La même disposition ajoute notamment que si l’activité lucrative a débuté après 2015 et avant 
2020, la moyenne doit être calculée sur la période de revenu correspondante.
3.
Règles relatives à l'obligation de collaborer à l'instruction
Au sens de l'art. 43 al. 1 1ère phrase LPGA, l'assureur examine les demandes, prend d'office les 
mesures d'instruction nécessaires et recueille les renseignements dont il a besoin.
Selon l'art. 28 al. 2 LPGA, celui qui fait valoir son droit à des prestations doit fournir gratuitement 
tous les renseignements nécessaires pour établir ce droit et fixer les prestations dues.


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L'art. 43 al. 3 LPGA dispose que si l'assuré refuse de manière inexcusable de se conformer à son 
obligation de renseigner ou de collaborer à l'instruction, l'assureur peut se prononcer en l'état du 
dossier ou clore l'instruction et décider de ne pas entrer en matière; il doit lui avoir adressé une mise 
en demeure écrite l'avertissant des conséquences juridiques et lui impartissant un délai de réflexion 
convenable.
Selon la jurisprudence, la mise en demeure doit indiquer de façon suffisamment explicite ce que 
l'autorité attend de l'assuré. En outre, lorsque l'assuré ne donne pas suite à une mise en demeure, 
l'administration peut prononcer une décision de non-entrée en matière uniquement si les 
informations requises sont nécessaires pour éclaircir l'état des faits et déterminer les prestations 
dues et qu'elle ne peut se procurer celles-ci sans frais importants. Cela signifie par voie de 
conséquence que dès lors que l'autorité inférieure peut se prononcer sur la base de l'état de fait, la 
sanction de la non-entrée en matière ne lui est plus ouverte. Inversement, dès lors que le dossier 
ne lui permet pas de se prononcer, l'autorité inférieure prononce une décision de non-entrée en 
matière (arrêt TC FR 608 2021 190 du 14 décembre 2021 consid. 3 et les références).
En procédure de recours, le juge ne doit examiner que si la décision, rendue conformément à l'art. 
43 al. 3 LPGA sur la base de l'état de fait existant (incomplet), est correcte. Il ne se justifie pas – et 
cela n'a d'ailleurs aucun sens sous l'angle de l'économie de la procédure – d'examiner uniquement 
le caractère nécessaire ou non de la mesure requise. Soit les preuves recueillies jusqu'alors sont 
suffisantes pour trancher directement le litige, faisant apparaître comme inutile toute mesure 
complémentaire d'instruction. Soit le dossier n'est pas suffisamment instruit pour pouvoir statuer en 
connaissance de cause, justifiant par voie de conséquence le complément d'instruction requis par 
l'administration. Dans cette hypothèse, le juge ne peut que confirmer le rejet de la demande de 
prestations prononcé par l'administration, puisque le dossier ne permet pas d'établir, au degré de 
vraisemblance prépondérante, l'existence des conditions du droit à la prestation. Cela étant, si 
l'assuré se montre par la suite disposé à collaborer à l'instruction et à se soumettre aux mesures 
nécessaires à celle-ci, il lui est loisible de saisir à nouveau l'administration d'une demande de 
prestations. Celle-ci devra rendre une nouvelle décision, si les nouveaux éléments recueillis sont de 
nature à justifier une appréciation différente de la situation (arrêt TC FR 608 2021 190 du 
14 décembre 2021 consid. 3 et les références).
Le comportement de la personne assurée peut être qualifié d'inexcusable lorsqu'aucun motif légitime 
n'est perceptible ou lorsque le comportement de la personne assurée apparaît comme totalement 
incompréhensible (arrêt TF I 166/06 du 30 janvier 2007 consid. 5.1).
4.
Règles applicables à la procédure de restitution d'allocations déjà versées
Selon l'art. 25 al. 1 LPGA, applicable par renvoi de l’art. 1 de l’ordonnance sur les pertes de gain 
COVID-19, les prestations indûment touchées doivent être restituées. La restitution ne peut être 
exigée lorsque l'intéressé était de bonne foi et qu'elle le mettrait dans une situation difficile.
La procédure de restitution de prestations implique trois étapes en principe distinctes: une première 
décision sur le caractère indu des prestations, soit sur le point de savoir si les conditions d'une 
reconsidération de la décision par laquelle celles-ci étaient allouées sont réalisées; une deuxième 
décision sur la restitution en tant que telle des prestations, au sens de l'art. 25 al. 1, 1ère phrase 
LPGA et, le cas échéant, une troisième décision sur la remise de l'obligation de restituer au sens de 


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l'art. 25 al. 1 2ème phrase LPGA (voir art. 3 et 4 de l'ordonnance du 11 septembre 2002 sur la partie 
générale du droit des assurances sociales, OPGA; RS 830.11; arrêt TF 9C_678/2011 du 4 janvier 
2012 consid. 5.2).
La première décision sur le caractère indu des prestations vise à déterminer si les conditions d'une 
reconsidération ou d'une révision procédurale des décisions par lesquelles les prestations litigieuses 
ont été allouées sont remplies (arrêt TC FR 608 2021 137 du 2 décembre 2021 consid. 3.3 et les 
références). 
La reconsidération et la révision sont explicitement réglées à l'art. 53 LPGA, qui codifie la 
jurisprudence antérieure à son entrée en vigueur: selon un principe général du droit des assurances 
sociales, l'administration peut reconsidérer une décision formellement passée en force de chose 
jugée sur laquelle une autorité judiciaire ne s'est pas prononcée quant au fond, à condition qu'elle 
soit sans nul doute erronée et que sa rectification revête une importance notable. En outre, par 
analogie avec la révision des décisions rendues par les autorités judiciaires, l'administration est 
tenue de procéder à la révision d'une décision entrée en force formelle lorsque sont découverts des 
faits nouveaux ou de nouveaux moyens de preuve, pouvant conduire à une appréciation juridique 
différente (arrêt TC FR 608 2021 137 du 2 décembre 2021 consid. 3.3 et les références). 
Pour juger s'il est admissible de reconsidérer une décision pour le motif qu'elle est sans nul doute 
erronée, il faut se fonder sur les faits et la situation juridique existant au moment où cette décision a 
été rendue, compte tenu de la pratique en vigueur à l'époque (arrêt TC FR 608 2021 137 du 
2 décembre 2021 consid. 3.3).
Ces principes sont aussi applicables lorsque des prestations ont été accordées sans avoir fait l'objet 
d'une décision formelle et que leur versement, néanmoins, a acquis force de chose décidée. Il y a 
force de chose décidée si l'assuré n'a pas, dans un délai d'examen et de réflexion convenable, 
manifesté son désaccord avec une certaine solution adoptée par l'administration et exprimé sa 
volonté de voir statuer sur ses droits dans un acte administratif susceptible de recours (arrêt TC FR 
608 2021 137 du 2 décembre 2021 consid. 3.3 et les références citées).
5.
Questions litigieuses
Dans la décision sur opposition attaquée, la Caisse a réclamé la restitution des APG-Corona versées 
du 17 septembre au 31 décembre 2020 et du 1er juin au 30 novembre 2021 et nié le droit à ces 
allocations pour décembre 2021, comme conséquence d'une violation de l'obligation de collaborer 
rendant impossible la vérification des déclarations de la recourante en lien avec la limitation 
significative de son activité pour les périodes en question. 
La recourante conteste son devoir de restitution et fait valoir un droit aux APG-Corona pour 
décembre 2021.
Il en résulte que le litige porte essentiellement sur l’éventuelle violation par la recourante de son 
devoir de collaboration, cas échéant, sur les conséquences de cette violation sur :
-
l’éventuelle reconsidération ou révision du droit aux APG-Corona pour les périodes du 
17 septembre au 31 décembre 2020 et du 1er juin au 30 novembre 2021 (1ère étape de la 
procédure de restitution, voir ci-dessus consid. 4);


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le droit aux APG-Corona pour le mois de décembre 2021.
6.
Discussion sur l’éventuelle violation du devoir de collaboration et sur ses conséquences
6.1.
En l'espèce, la Caisse a requis de la recourante, en date du 12 janvier 2022, sa comptabilité 
complète des années 2015 à 2019, sa "comptabilité des recettes mensuelles" du 1er septembre 2020 
au 31 décembre 2021, ainsi que ses extraits de compte bancaire pour la même période. Celle-ci n'a 
pas réagi à ce courrier.
Le 11 février 2022, la Caisse a envoyé à la recourante une sommation en lui impartissant un délai 
au 14 mars 2022 pour la remise des documents précités. Le courrier indiquait que "sans nouvelles", 
la restitution de toutes les APG-Corona versées serait exigée. Ce qu'attendait la Caisse était donc 
la production de l’ensemble des documents requis, mais à tout le moins une réponse de la part de 
la recourante. En revanche, il ne ressort pas explicitement de la mise en demeure que la production 
d’une partie seulement des documents ou des nouvelles de la recourante sans production des 
documents demandés aurait d’office pour conséquence une décision de restitution de l’ensemble 
des prestations versées durant la période en cause.
Selon la recourante, elle aurait envoyé par poste le 12 mars 2022 les extraits de son compte 
commercial pour les mois d'octobre à décembre 2021 et informé la Caisse qu'elle ne possédait pas 
de comptabilité pour sa buvette. Il n’existe aucune trace au dossier d’un tel envoi. Par contre, il est 
établi que les extraits de compte pour ces trois mois ont été annexés à l’opposition du 19 mars 2022, 
avec la précision suivante: « ci-joint je vous réenvoie mes extraits » (voir dossier administratif 
pièce 51).
6.2.
Sur le vu de ce qui précède, il n’est pas établi que la recourante a donné suite, même 
partiellement, à la sommation du 11 février 2022 l’enjoignant de produire plusieurs documents 
clairement identifiés. Ce n’est que dans le cadre de son opposition, après avoir reçu la décision du 
16 mars 2022 exigeant la restitution de l’ensemble des prestations reçues du 17 mars 2020 au 
30 novembre 2021, qu’elle n’a que très partiellement répondu à la demande de la Caisse, en 
produisant uniquement des extraits de son compte bancaire pour les mois d’octobre 2021 à 
décembre 2021 (alors que les extraits étaient requis pour la période de septembre 2020 à décembre 
2021), en ajoutant en substance que sa comptabilité pour les années 2015 à 2019 pouvait être 
obtenue auprès de l’autorité fiscale et qu’elle n’avait pas établi de comptabilité pour 2020 et 2021 
en raison de la fermeture de sa buvette.
Il en résulte qu’en ne donnant que très partiellement suite aux demandes réitérées de la Caisse 
tendant à la production d’extraits de compte bancaire et de documents comptables bien déterminés, 
la recourante a violé son devoir de collaborer. En particulier, le fait qu’elle n’avait pas établi de 
comptabilité pour les années 2020 et 2021 en raison de la fermeture de son entreprise ne 
l’empêchait pas de produire les autres pièces qui lui étaient demandées.
6.3.
Il a été rappelé ci-dessus (consid. 3) qu’en présence d'une violation du devoir de collaborer, 
l’autorité peut se prononcer en l'état du dossier ou clore l'instruction et décider de ne pas entrer en 
matière sur une demande de prestations. 


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Plus spécifiquement, une décision de refus d’entrer en matière ne peut être rendue que si les 
informations requises sont nécessaires pour éclaircir l'état des faits et déterminer les prestations 
dues et que l'autorité de première instance ne puisse se procurer celles-ci sans frais importants.
Cette règle s’applique en l’espèce pour le mois de décembre 2021. Pour ce mois en effet, la Caisse 
n’a ni versé de prestations sur la base d’un décompte, ni statué sur le droit aux prestations par 
décision formelle.
La situation est par contre différente pour les périodes du 17 septembre au 31 décembre 2020 et du 
1er juin au 30 novembre 2021, pour lesquelles la Caisse a versé des prestations sur la base de 
décomptes qui n’ont pas été contestés. Le versement des APG-Corona pour ces périodes a ainsi 
acquis force de chose décidée au sens de ce qui a été exposé ci-dessus (voir consid. 4), de telle 
sorte que le droit aux prestations en question ne peut être nié a posteriori que si les conditions d’une 
reconsidération ou d’une révision sont remplies. Plus spécifiquement, la Caisse doit dans un tel cas, 
même en présence d’une violation du devoir de collaboration de l’assuré, vérifier en premier lieu que 
ces conditions sont remplies (première étape de la procédure de restitution, voir ci-dessus consid. 4). 
7.
Discussion sur l’éventuelle reconsidération ou révision du droit aux APG-Corona pour les périodes 
du 17 septembre au 31 décembre 2020 et du 1er juin au 30 novembre 2021 
7.1.
Dans ses demandes de prestations successives, la recourante a indiqué qu’elle avait obtenu 
en 2019 un revenu de CHF 21'000.- sur la base d’un chiffre d’affaires de CHF 70'000.- et qu’elle 
avait réalisé un chiffre d’affaires identique durant les années 2016 à 2018. Elle a également annoncé 
de façon constante un revenu et un chiffre d’affaires nuls pour les périodes concernées par les 
demandes de prestations (voir dossier administratif pièces 15, 17, 19, 21, 23, 25, 27, 31, 33, 35, 37, 
39, 42, 44). 
Après avoir versé les allocations litigieuses, la Caisse a souhaité vérifier ces indications.
S’agissant des revenus et chiffres d’affaires réalisés avant la perte de gain invoquée, elle a demandé 
à la recourante de produire sa comptabilité complète des années 2015 à 2019. Celle-ci n’a pas 
donné suite à cette demande, en invitant la Caisse à s’adresser à l’autorité fiscale, semblant préciser 
à cet égard que les montants en question avaient été fixés par celle-ci (« La comptabilité des années 
précédentes est à regarder avec les impôts, c’est eux qui ont, d’ailleurs les montants vous ont été 
transmis par eux »).
Quant aux revenus et chiffres d’affaires effectivement réalisés durant les périodes concernées par 
les demandes de prestations, la Caisse a demandé à la recourante de produire sa comptabilité des 
recettes mensuelles du 1er septembre 2020 au 31 décembre 2021, ainsi que ses extraits de compte 
bancaire pour la même période. Au stade de l’opposition, la recourante a indiqué qu'elle ne possédait 
pas la comptabilité requise, car sa buvette avait été fermée de mars 2020 à décembre 2021. Elle 
n’a en outre produit des extraits de son compte bancaire que pour les mois d’octobre 2021 à 
décembre 2021, avec pour seule écriture au crédit un versement de CHF 554.80 effectué par la 
Caisse.
Reprochant à la recourante – certes à juste titre (voir ci-dessus consid. 6) – une violation de son 
devoir de collaborer, la Caisse n’a pas entrepris d’autre mesure d’instruction et a nié 
rétrospectivement le droit aux allocations pour les périodes du 17 septembre 2020 au 31 décembre 


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2020 et du 1er juin 2021 au 30 novembre 2021, au motif qu’elle n’avait pas pu vérifier les déclarations 
de la recourante en lien avec la limitation significative de son activité.
7.2.
Il ressort de ce qui précède que la Caisse ne paraît pas remettre en question le revenu de 
CHF 21'000.- indiqué pour 2019 (CHF 23'000.- selon la décision définitive de cotisations du 11 juin 
2021; voir dossier administratif pièce 30) et les chiffres d’affaires de CHF 70'000.- annoncés pour 
2016 à 2019. Cela est du reste confirmé par le fait qu’au stade de sa décision sur opposition, elle a 
confirmé le droit de la recourante aux allocations perte de gain calculées sur la base de ces 
indications pour les périodes du 17 mars 2020 au 16 septembre 2020 et du 1er janvier 2021 au 
31 mai 2021 (voir partie en fait, let. D). 
La Caisse semble ainsi fonder sa position uniquement sur le constat selon lequel une limitation 
significative de l’activité de la recourante, avec conséquence sur son chiffre d’affaires, ne serait pas 
établie. En cela, elle perd de vue que, pour nier après coup le droit aux APG-Corona entré en force 
de chose décidée pour les périodes en question du 17 septembre 2020 au 31 décembre 2020 et du 
1er juin 2021 au 30 novembre 2021, elle devrait être en mesure de prouver a posteriori que les 
conditions d’octroi de ce droit n’étaient sans nul doute pas remplies (reconsidération) ou de se 
référer à des faits nouveaux ou nouveaux moyens de preuve pertinents découverts après la 
reconnaissance du droit (révision). Or, tel n’est pas le cas en l’espèce. Au contraire, celle-ci a 
toujours indiqué que sa buvette est restée fermée durant les périodes concernées, avec pour 
conséquence un chiffre d’affaires nul. Les extraits de son compte commercial, certes produits pour 
trois mois uniquement, ne font pas non plus état de recettes. Enfin, aucun autre élément du dossier 
ne permet de retenir que, contrairement à ce qui a été admis par la Caisse l’établissement des 
décomptes réguliers attestant le versement des APG-Corona pour les périodes en cause, la 
recourante n’aurait en réalité pas subi de limitation significative de son activité, avec pour 
conséquence que son droit aux prestations n’aurait pas dû lui être reconnu.
7.3.
Les conditions d’une reconsidération ou d’une révision du droit aux APG-Corona pour les 
périodes du 17 septembre 2020 au 31 décembre 2020 et du 1er juin 2021 au 30 novembre 2021 
n’étant pas remplies, la décision attaquée doit être annulée en tant qu’elle exige de la recourante la 
restitution des prestations allouées pour cette période.
8.
Discussion sur le droit aux APG-Corona pour le mois de décembre 2021
8.1.
Dans sa demande de prestations pour le mois de décembre 2021, la recourante a indiqué 
comme précédemment qu’elle avait obtenu en 2019 un revenu de CHF 21'000.- sur la base d’un 
chiffre d’affaires de CHF 70'000.- et qu’elle avait réalisé un chiffre d’affaires identique durant les 
années 2016 à 2018. Elle a également annoncé un revenu et un chiffre d’affaires nuls pour le mois 
en question (voir dossier administratif pièce 46). 
Suite à cette demande, la Caisse a souhaité vérifier ces indications. 
Il a déjà été relevé ci-dessus (consid. 7.2) que, même si la recourante n’a pas produit les pièces 
comptables relatives aux années 2015 à 2019, la Caisse n’a pas remis en question le revenu de 
CHF 21'000.- et les chiffres d’affaires annuels de CHF 70'000.- indiqués dans la demande.
Quant au revenu et chiffre d’affaires effectivement réalisé en décembre 2021, il peut être rappelé 
que la Caisse a demandé à la recourante de produire sa comptabilité des recettes mensuelles du 


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1er septembre 2020 au 31 décembre 2021, ainsi que ses extraits de compte bancaire pour la même 
période. Au stade de l’opposition à la décision de restitution qui lui a été notifiée, la recourante a 
indiqué qu'elle ne possédait pas la comptabilité requise, car sa buvette avait été fermée jusqu’en 
février 2022. Elle a toutefois produit un extrait de son compte bancaire pour décembre 2021 
mentionnant pour seule écriture au crédit un versement de CHF 554.80 effectué par la Caisse.
Reprochant à la recourante une violation de son devoir de collaborer, la Caisse n’a pas entrepris 
d’autre mesure d’instruction et a nié le droit aux allocations pour le mois de décembre 2021, au motif 
qu’à défaut des pièces comptables pertinentes (notamment le compte de pertes et profits) elle n’avait 
pas pu vérifier l’existence d’une limitation significative de l’activité.
8.2.
S’agissant plus spécifiquement de la détermination du chiffre d’affaires réalisé pour le mois 
de décembre 2021, cas échéant du revenu obtenu durant ce mois par la recourante, il doit être 
constaté sur la base de ce qui précède qu’il ne peut être reproché à celle-ci de ne pas avoir produit 
sa comptabilité pour l’année, respectivement le mois en question. En effet, vu le type d’activité 
concernée et ses déclarations constantes selon lesquelles sa buvette est restée fermée notamment 
durant toute l’année 2021, déclarations qui ne sont remises en question par aucun élément figurant 
au dossier, il peut être admis comme très vraisemblable qu’elle n’a n’a pas établi de comptabilité 
pour cette année. 
Dans ces conditions, la Caisse ne pouvait se limiter à constater l’absence de production de la 
comptabilité pour l’année 2021 pour en déduire que la preuve de la limitation significative de l’activité 
n’était pas apportée pour le mois de décembre 2021, avec pour conséquence que le droit aux APG-
Corona devait être nié pour ce mois, sans autre vérification.
Au contraire, en l’absence de remise en question du revenu de référence obtenu en 2019, 
respectivement des chiffres d’affaires de 2016 à 2019, elle aurait dû – à défaut d’autre mesure 
d’instruction en vue de vérifier de façon plus approfondie l’absence effective de toute ouverture de 
la buvette en cause – constater que l’activité de la recourante avait été réduite à zéro durant le mois 
de décembre 2021.
8.3.
Il a été vu ci-dessus que l'art. 2 al. 3 de l'ordonnance sur les pertes de gain COVID-19, en 
vigueur jusqu’au 16 février 2022, ouvre le droit à l'allocation aux personnes qui doivent interrompre 
leur activité indépendante en raison de mesures de lutte contre l'épidémie de COVID-19. Cela n'a 
pas été le cas de la recourante pour le mois de décembre 2021. 
En effet, il ne lui était pas interdit d'exercer son activité d’exploitante de buvette. De plus, la 
renonciation à l’organisation de lotos par l’entreprise concernée durant ce mois ne peut pas être 
considérée comme une mesure de fermeture interdisant l'exercice de l'activité indépendante de la 
recourante.
8.4.
Il s’agit dès lors d’examiner si la recourante remplit les conditions posées par l’art. 2 al. 3bis 
et 3ter de l’ordonnance sur les pertes de gain COVID-19 applicables aux « cas de rigueur », plus 
spécifiquement si l’activité de la recourante a été significativement limitée durant le mois en question 
et, cas échéant, si cette limitation était due aux mesures de lutte contre l’épidémie de COVID-19 
ordonnées par une autorité.
8.4.1. La condition de la limitation significative de l’activité est remplie. En effet, il n’est pas contesté 
que la recourante a réalisé à partir de 2016 un chiffre d’affaires de l’ordre de CHF 70'000.-, pour un 
revenu annuel de CHF 21'000.- en 2019. Il a par ailleurs été retenu ci-dessus qu’elle n’a obtenu 


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aucune recette en décembre 2021. En conséquence, il faut constater que pour le mois de décembre 
2021, la comparaison entre le chiffre d’affaires effectivement réalisé et le chiffre d’affaires mensuel 
moyen de référence au sens de l’art. 2 al. 3ter de l’ordonnance sur les pertes de gain COVID-19 
démontre l’existence une limitation significative de l’activité indépendante de la recourante, au sens 
de cette disposition, pour ce mois. 
8.4.2. Il est aussi nécessaire que cette limitation soit due aux mesures de lutte contre le 
coronavirus. 
En l'espèce, pour le mois litigieux, les mesures du Conseil fédéral étaient régies par l'ordonnance 
23 juin 2021 sur les mesures destinées à lutter contre l'épidémie de COVID-19 en situation 
particulière (ordonnance COVID-19 situation particulière; RS 818.101.26). 
Dans sa teneur au 30 novembre 2021, comme dans sa teneur au 20 décembre 2021, celle-ci 
prévoyait notamment des mesures concernant notamment le port du masque facial dans les 
espaces clos accessibles au public (art. 6) ainsi que des mesures visant les établissements et 
installations accessibles au public et les manifestations (art. 10 ss), particulièrement l'obligation de 
mettre en place un plan de protection (art. 10) et la limitation d’accès aux personnes disposant d’un 
certificat (art. 13 pour les établissements des domaines de la culture, du divertissement, des loisirs 
et du sport).
Les mesures cantonales visant à endiguer la propagation du coronavirus étaient régies par 
l'ordonnance du 10 novembre 2020 (RSF 821.40.73), dans sa teneur au 30 novembre 2021. Celle-
ci contenait des mesures concernant notamment les rassemblements et manifestations (art. 2) et 
les établissements publics (art. 3a).
Il peut être admis que les mesures précitées, tout particulièrement la limitation d’accès aux 
détenteurs de certificats, ont eu un impact décisif sur l'activité de la recourante. En effet, il n’est pas 
contesté par la Caisse que les lotos n’ont pas été organisés en décembre 2021 et que l’exploitation 
de sa buvette par la recourante dépendait directement d’une telle organisation. Par ailleurs, il est 
très vraisemblable que ce sont les mesures précitées qui ont conduit l’entreprise qui organise 
d’ordinaire des lotos à renoncer à la tenue de ces manifestations durant le mois de décembre 2021, 
avec pour effet l’impossibilité pour la recourante d’ouvrir sa buvette. Dans ces conditions, il doit être 
admis que la recourante a subi les conséquences de la décision de ne pas organiser de lotos en 
décembre 2021, décision influencée directement par les mesures de lutte contre le COVID-19 et sur 
laquelle elle n’avait pas prise, de telle sorte qu’elle n’a pas eu d’autre choix que de garder sa buvette 
fermée durant ce mois.
8.4.3. Ensuite, l'art. 2 al. 3bis let. b de l'ordonnance sur les pertes de gain COVID-19 requiert une 
perte de gain ou de salaire. Cette condition est remplie, dès lors que la recourante a eu un chiffre 
d'affaires nul durant le mois en question.
8.4.4. Finalement, selon l'art. 2 al. 3bis let. c de l'ordonnance sur les pertes de gains COVID-19, la 
recourante doit avoir touché au moins CHF 10'000.- à titre de revenu soumis aux cotisations AVS 
en 2019. Ce point n'étant pas contesté, il faut tenir ce critère comme également rempli. 
8.5.
C’est dès lors à tort que la Caisse a nié le droit de la recourante à l’allocation perte de gain 
en cas de coronavirus pour le mois de janvier 2022.


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9.
Sort du recours et frais
9.1.
Sur le vu de ce qui précède, le recours sera admis, la décision attaquée annulée et la cause 
renvoyée à la Caisse pour qu’elle rende une nouvelle décision octroyant à la recourante le droit aux 
allocations pour perte de gain en lien avec le coronavirus pour le mois de décembre 2021.
9.2.
Vu le principe de la gratuité prévalant en la matière (voir art. 61 al. 1 let. fbis LPGA), il n'est 
pas perçu de frais de justice.
la Cour arrête :
I.
Le recours est admis.
Partant, la décision sur opposition du 20 mai 2022 est annulée et la cause renvoyée à la Caisse 
de compensation du canton de Fribourg pour qu’elle rende une nouvelle décision octroyant à 
la recourante le droit aux allocations pour perte de gain en lien avec le coronavirus pour le 
mois de décembre 2021.
II.
Il n’est pas perçu de frais de procédure.
III.
Notification.
Un recours en matière de droit public peut être déposé auprès du Tribunal fédéral contre le présent 
jugement dans un délai de 30 jours dès sa notification. Ce délai ne peut pas être prolongé. Le 
mémoire de recours sera adressé, en trois exemplaires, au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 6, 
6004 Lucerne. Il doit indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve et être signé. Les 
motifs doivent exposer succinctement en quoi le jugement attaqué viole le droit. Les moyens de 
preuve en possession du (de la) recourant(e) doivent être joints au mémoire de même qu’une copie 
du jugement, avec l’enveloppe qui le contenait. La procédure devant le Tribunal fédéral n’est en 
principe pas gratuite. 
Fribourg, le 27 septembre 2022/msu/cpi
Le Président :
Le Greffier-stagiaire :