fr_gerichte · 602 2018 125 · 2020-02-17 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2018 125
602 2018 127
Arrêt du 17 février 2020
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Christian Pfammatter 
Juges :
Johannes Frölicher, Yann Hofmann
Greffière-rapporteure :
Vanessa Thalmann 
Parties
A.________ et B.________ SA, recourantes, représentées par 
Me David Ecoffey, avocat
contre
DIRECTION DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ENVIRONNEMENT ET 
DES CONSTRUCTIONS, autorité intimée
Objet
Aménagement du territoire et constructions – Décision relative aux 
mesures d'exécution d'un jugement ordonnant le rétablissement de 
l'état de droit d'un remblai réalisé illégalement en zone agricole
Recours du 31 octobre 2018 contre la décision du 28 septembre 
2018


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considérant en fait
A.
La parcelle n° ccc du Registre foncier (RF) de la Commune de D.________, secteur 
E.________, représente une surface de 57'968 m2 et est affectée pour partie à la zone d'activité 1 
et pour partie à la zone agricole, selon le plan d'aménagement local (PAL). Elle est propriété de 
l'hoirie F.________ composée de G.________, H.________, I.________, J.________ et la 
successeur de feu K.________, A.________.
B.
Vers la fin des années 1970, la société B.________ SA a souhaité agrandir l’usine qu’elle 
exploite à E.________ en construisant, en plusieurs étapes, diverses halles.
Le 7 novembre 1978, le Préfet du district de la Sarine a délivré un permis de construire (n° lll) 
autorisant la société B.________ SA à "étendre l’usine par la construction d’une halle de montage" 
sur l’actuelle parcelle n° ccc RF. Ce permis mentionnait en outre que "la place de stockage sise au 
nord-ouest de l’usine actuelle n’a pas besoin de faire l’objet d’une nouvelle mise à l’enquête, les 
plans déposés étant jugés suffisants".
Le 12 janvier 1979, le préfet a accordé à la même société un permis complémentaire (n° lll) pour 
aménager les extérieurs et les places de parc de la nouvelle usine.
A partir de la fin de l'année 1979, l'autorité communale a dénoncé la société B.________ SA à la 
préfecture en soulignant que les remblais effectués vers l’usine de M.________ (place de stockage 
et place de parc) avaient largement dépassé les limites autorisées. Par ailleurs, tant la commune 
que les autorités cantonales sont intervenues à de très nombreuses reprises pour faire cesser 
l'utilisation des abords de la place et du remblai en question comme lieux d'entreposage sauvages 
de déchets de toute nature ainsi que l'incinération de déchets en plein air. 
Par décision du 28 avril 2005, le préfet a ordonné à K.________ et B.________ SA d’évacuer vers 
une décharge autorisée, sous l’autorité du Service de l'environnement (SEn), tous les matériaux 
qui avaient servi à la réalisation du remblai litigieux sis sur l'article ccc RF et qui outrepassaient le 
permis de construire délivré le 12 janvier 1979. Considérant que l’hoirie F.________, propriétaire 
de la parcelle ccc RF, refusait d’avaliser les travaux et demandait la remise en état des lieux, le 
préfet a renoncé à examiner la question d’une régularisation de la situation et s’est prononcé 
directement sur la problématique du rétablissement de l’état de droit. Il a jugé que, dans la mesure 
où K.________ et B.________ SA n’étaient pas de bonne foi du moment qu’ils ne pouvaient pas 
ignorer que les travaux d’une ampleur de 30'000 à 40'000 m3 étaient soumis à l’obligation du 
permis de construire, il n’était pas disproportionné d’exiger d’eux qu’ils remettent les lieux en état, 
surtout que le remblai en cause était constitué de déchets divers et s’avérait certainement pollué, 
voire contaminé. Il a estimé que l’intérêt public au respect de la loi sur les constructions, à la 
protection de l’environnement à un assainissement éventuel du site ainsi que l’intérêt privé de 
l’hoirie F.________ au respect de ses droits devaient l’emporter sur l’intérêt privé de K.________ 
et B.________ SA à vouloir le maintien d’une situation illégale par pure commodité. Retenant que 
K.________ et B.________ SA étaient les seuls auteurs des travaux litigieux, le préfet a imposé à 
ces derniers l’obligation de procéder au rétablissement des lieux conformément au permis de 
construire délivré en 1979. Par ailleurs, admettant sur la base des pièces au dossier qu’un risque 


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important existait que le site du remblai fut pollué, voire contaminé, l’autorité a décidé d’ordonner 
une investigation préalable au sens de l’art. 7 l’ordonnance du 26 août 1998 sur l’assainissement 
des sites pollués (OSites; RS 814.680), à charge de K.________ et B.________ SA.
Par arrêt du 24 août 2007 (2A 05 41), le Tribunal administratif du canton de Fribourg a très 
partiellement admis le recours déposé le 30 mai 2005 par K.________ et B.________ SA contre la 
décision préfectorale du 28 avril 2005, en limitant la destruction du remblai et la remise en état des 
lieux à la seule partie du remblai en zone agricole; il a précisé que la partie du remblai illégal en 
zone d’activité était tolérée provisoirement dans l’attente des résultats des investigations fondées 
sur l’OSites et qu'un assainissement de cette partie du remblai, ordonné par la Direction de 
l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC) sur la base des résultats des 
investigations, était réservé. Il a ordonné aux précités d'évacuer vers une décharge autorisée, 
sous l'autorité du SEn, tous les matériaux qui avaient servi à l'aménagement du remblai dans la 
partie de la parcelle n° ccc située en zone agricole et de remettre en état les lieux de manière à 
restituer le terrain naturel, y compris en remblayant avec des matériaux propres les surfaces en 
zone agricole aplanies illégalement. Il leur a fixé un délai au 30 mai 2008 pour s'exécuter. Le 
Tribunal a également ordonné aux précités de mandater, à leurs frais, dans un délai de trente jours 
dès la notification de l'arrêt, une entreprise spécialisée en sites pollués et contaminés pour 
effectuer une investigation préalable selon l'art. 7 OSites sur la parcelle n° ccc, sous menace 
d'exécution par substitution. A l'appui de son jugement, le Tribunal administratif a notamment 
retenu ce qui suit au consid. 2a:
"(…) il est exclu d’admettre que le plan nnn (également reporté sur le plan de situation de O.________ SA) 
ait jamais fait l’objet d’un permis de construire délivré en bonne et due forme. Le sceau de l’OCAT figurant 
sur le plan produit par les recourants signifie uniquement que celui-ci a été soumis à ce service de l’Etat. Il 
n’implique en aucune façon qu’un permis de construire a été accordé pour réaliser le plan en cause. En 
réalité, si l’on considère que toute la partie Ouest du plan nnn se situe en zone agricole, il n’est pas crédible 
qu’un permis ait pu être obtenu pour y construire une place de stockage industrielle. Les affirmations des 
recourants selon lesquelles le remblai aurait été dûment autorisé sont sans fondement. Cette constatation 
est d’autant plus évidente qu’à la fin de 1979 déjà, les intéressés avaient reçu l’ordre d’arrêter les travaux en 
raison de dépassements importants des limites autorisées de la place de stationnement. Lors de l’inspection 
des lieux du 14 mai 1980, le préfet avait clairement pris acte des dépassements en cause en reportant sa 
décision sur le rétablissement de l’état de droit jusqu’à ce que la commune ait terminé la révision de son 
PAL. Aucun autre permis n’ayant été accordé dès cette date, il ne fait pas de doute que l’aménagement du 
remblai actuel n’a jamais été autorisé et que, sous réserve de la petite surface faisant l’objet du permis de 
construire de 1978 selon le plan ppp, le remblai est illégal."
En outre, s'agissant de la zone agricole, le Tribunal administratif a estimé qu'un maintien du 
remblai litigieux était totalement exclu. Il a ajouté que jamais, s’ils l’avaient demandé, les 
intéressés n’auraient pu obtenir une autorisation spéciale pour modifier le terrain agricole afin de 
l’intégrer dans leur place de stockage et leur place bitumée. Il a de plus souligné qu'une décharge 
désaffectée n'était pas admissible en zone agricole. Selon lui, l'intérêt public au maintien de terres 
agricoles non polluées imposait le rétablissement de l'état antérieur. Le Tribunal administratif a en 
revanche considéré qu'une autorisation de construire pour la création d'un remblai dans le 
périmètre de la zone d'activité du PAL ne pouvait être exclue. Cela présupposait cependant que 
les composants utilisés n'aient pas été illégaux. Or, en l'espèce, l'ouvrage litigieux avait été 
aménagé en violation des règles posées par l'ancienne ordonnance sur le traitement des déchets 


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(abrogée le 1er janvier 2016 suite à l'entrée en vigueur de l'ordonnance du 4 décembre 2015 sur la 
limitation et l'élimination des déchets [OLED; RS 814.600]). Les précités ne pouvaient pas 
invoquer leur bonne foi. Quoi qu'il en soit, la tolérance alléguée ne pouvait s'étendre qu'à 
l'aménagement d'un remblai en zone d'activité. Les autorités n'avaient en effet jamais toléré 
l'installation d'une décharge sauvage. Si les mesures d'investigation devaient toutefois aboutir au 
constat de l'absence de contamination, le remblai pourrait encore avoir sa place en zone d'activité. 
Dans le cas contraire, des mesures d'assainissement devraient être ordonnées.
Par arrêt du 7 janvier 2008 (1C_322/2007), le Tribunal fédéral a rejeté le recours déposé contre ce 
jugement du Tribunal administratif par K.________ et B.________ SA et a partant confirmé l'arrêt 
du 24 août 2007.
C.
Suite à l'arrêt du Tribunal fédéral, les autorités ont poursuivi le traitement du dossier sous 
deux aspects indépendants, à savoir celui de l'exécution de la remise en état telle que jugée par le 
TF et celui du programme de surveillance selon l'OSites.
En ce qui concerne la remise en état des lieux du remblai sis sur l'article ccc RF, constatant que 
K.________ et B.________ SA ne remplissaient pas leurs obligations y relatives, le préfet, puis la 
DAEC suite à l'entrée en vigueur des nouvelles dispositions de la loi fribourgeoise du 2 décembre 
2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.2) ont mené la 
procédure d'exécution par substitution. De nombreux échanges ont eu lieu entre les précités et les 
autorités. En outre, plusieurs versions du programme de rétablissement de l'état conforme au droit 
hors de la zone à bâtir ont été établies par l'entreprise Q.________ SA.
Par courrier du 10 avril 2017, K.________ et B.________ SA se sont déterminés sur le programme 
de rétablissement de l'état conforme au droit dans sa version minimale. Ils ont en particulier 
soutenu que le remblai en question s'avérait légal dans son ensemble, dès lors qu'il avait été 
autorisé par le permis de construire du 7 novembre 1978. Ils ont en effet en bref expliqué que le 
permis délivré le 12 janvier 1979 n'était qu'un permis complémentaire à celui du 7 novembre 1978 
(portant également le numéro lll), ce que le préfet de l'époque ignorait manifestement; que ce 
permis complémentaire était uniquement destiné à régler deux problèmes isolés, soit le 
raccordement à la route communale et l'aménagement des places VSS, sur la base du plan ppp, 
plan qui n'avait pas d'autre prétention; qu'ainsi, ce plan complémentaire ppp, qui ne traitait pas de 
la place de stockage Nord-Ouest puisque cela n'était pas son but, est devenu le seul plan de 
référence des autorités dans la procédure actuelle en lien avec les aménagements extérieurs du 
permis lll: les autorités, n'y constatant pas la présence du remblai Nord-Ouest (place de stockage 
goudronnée et raccord au terrain naturel), en ont tiré la conclusion que cet ouvrage n'était pas 
couvert par le permis lll; que toute la procédure qui a conduit au permis du 7 novembre 1978, avec 
le plan de situation du 31 août 1978 et les plans nos nnn et rrr qui autorisaient le remblai Nord-
Ouest (place de stockage goudronnée et raccord au terrain naturel), était totalement méconnue 
par les autorités qui ont statué sur la problématique du rétablissement de l'état de droit relative au 
remblai.
Le 21 novembre 2017, la DAEC a relevé que le permis de construire lll délivré le 7 novembre 1978 
mentionnait effectivement, sur le plan portant la numérotation nnn, la création d'une place de 
stockage goudronnée au Nord-Ouest de la parcelle et que cette place avait été réalisée, dans son 
état actuel, sauf les dépôts isolés, conformément à ces plans. Elle a cependant rappelé que l'arrêt 


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du Tribunal administratif du 24 août 2007 (2A 05 41) indiquait que "si l'on considère que toute la 
partie Ouest du plan nnn se situe en zone agricole, il n'est pas crédible qu'un permis ait pu être 
obtenu pour y construire une place de stockage industrielle" et que l'arrêt du Tribunal fédéral du 
7 janvier 2008 (1C_322/2007) confirmait cet élément en certifiant lui aussi "qu'il n'est pas crédible 
qu'un permis ait été obtenu pour la construction d'une place de stockage industrielle en zone 
agricole". Elle a souligné que s'il était exclu de revenir sur la teneur de ces deux arrêts, il 
convenait, à ce stade de la procédure, de tenir compte des arguments développés par les 
intéressés dans leur lettre du 10 avril 2017. Pour des motifs de proportionnalité, elle a ainsi fait 
procéder à une adaptation du programme de rétablissement de l'état conforme au droit et a 
soumis la nouvelle version dudit programme, la variante minimale bis, aux intéressés. Elle a 
précisé que la version du programme de remise en état dans sa version minimale bis contenait, 
d'une part, des modalités de remise en état du remblai illicite plus restreintes que les précédentes 
variantes soumises et que, d'autre part, elle confirmait le maintien de l'exigence de la mise en zone 
de la partie Nord-Ouest de la place de stockage par le biais d'une rocade, précisant que cette 
modification du PAL pourrait être adoptée par la commune dans le cadre du dossier d'adaptation 
aux conditions d'approbation de la révision générale. La DAEC a en effet relevé qu'au vu du 
permis du 7 novembre 1978 et des plans qui y figuraient, la place de stockage Nord-Ouest pourrait 
être considérée comme légalisée si elle se trouvait en zone d'activités et non pas en zone agricole 
et que cette interprétation paraissait d'ailleurs conforme à l'appréciation des tribunaux. Pour le 
reste, la DAEC a constaté que les plans faisant partie intégrante du permis lll présentaient 
quelques incohérences et imprécisions, notamment quant au raccord entre la place de stockage, 
le talus Est et le terrain naturel. Elle a ajouté que l'ampleur du remblai au Nord dépassait 
manifestement ce qui avait été indiqué sur les plans, ou du moins ces documents ne permettaient 
pas, à l'époque, d'apprécier clairement la situation projetée, de sorte qu'il se justifiait de maintenir 
un programme de remise en état exécutant les décisions judiciaires en force, mais dans une 
mesure moins conséquente.
La commune ainsi que K.________ et B.________ SA ont pris position le 26 janvier et, 
respectivement, le 16 mars 2018.
Le 16 août 2018, la DAEC a suspendu le volet du dossier relatif à la partie Nord-Ouest de la place 
de stockage jusqu'à la mise à l'enquête publique du dossier d'adaptation aux conditions 
d'approbation du PAL de la commune.
D.
Par décision du 28 septembre 2018, la DAEC a fixé les modalités de la remise en état du 
remblai illicite réalisé sur l'article ccc RF conformément au programme de rétablissement de l'état 
conforme au droit hors de la zone à bâtir daté du 14 novembre 2017, soit la version minimale bis. 
S'agissant du contenu du programme de remise en état dans sa version minimale bis, elle a retenu 
que: 
"(…) pour des motifs de proportionnalité, le plan de situation du 31 août 1978, le plan de situation nnn du 
30 août 1978 au 1/500 ainsi que le plan de coupes du terrain rrr du 31 août 1978 devaient être pris en 
compte dans le cadre des modalités de remise en état du remblai illicite. Toutefois, en raison de certaines 
incohérences figurant dans ces plans et du fait que l'ampleur des travaux entrepris dépasse manifestement 
également le contenu de cesdits plans, la DAEC ne peut suivre le raisonnement du mandataire de 
K.________ et B.________ SA dans sa totalité.


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En effet, le plan de situation nnn indique une place de stockage d'une longueur de 65 m pris à l'axe de la 
route au niveau de la coupe AA. Le plan de situation dressé pour enquête daté du 31 août 1978 indique 
quant à lui une surface orangée nommée "place de parc" dont la longueur est d'environ 30 m supérieure à la 
place de stockage figurant sur le plan de situation nnn. Bien que ces plans ne contiennent pas de cotation 
relative à la place de stockage, la DAEC constate qu'ils ont été réalisés à l'échelle, si bien qu'il est 
parfaitement possible de déterminer les dimensions de la surface de stockage litigieuse mettant en avant 
une contradiction manifeste entre les différents plans.
Enfin, il ressort très clairement du plan des coupes du terrain rrr, et plus particulièrement au niveau de la 
coupe AA, que le raccord au terrain naturel devait s'effectuer à 145 m depuis l'axe de la route. Or, il est 
indéniable que le remblai réalisé dépasse largement cette limite de dimension et doit par conséquent être 
réduit en raison de son caractère illégal.
Pour ces raisons, la variante minimale bis arrête que le périmètre d'intervention touchera uniquement la 
partie Nord du remblai, visant à régler non seulement les écarts entre les aménagements autorisés par le 
Préfet à l'époque et ceux en place actuellement, mais également les problèmes de dépôt de déchets non 
conformes, de qualité du sol et d'hydrologie. En outre, selon les résultats du programme de surveillance 
OSites, des mesures d'assainissement au sens de cette ordonnance pourront être exigées et pourraient 
entraîner des travaux d'excavation supplémentaires".
La DAEC a de plus souligné que, concrètement, il ressortait du programme de remise en état dans 
sa version minimale bis que la partie Ouest de la place de stockage pourrait être tolérée 
moyennant sa mise en zone et a précisé que cet aspect du dossier était suspendu jusqu'à l'entrée 
en force effective de la mise en zone.
Pour le reste, l'autorité a exposé la remise en état globale du site selon la variante minimale bis 
ainsi que le déroulement des travaux y relatifs à réaliser par une entreprise tierce. Elle a enfin 
estimé que sa décision consistait en une mesure d'exécution d'une décision passée en force ayant 
une incidence sur la situation juridique de ses destinataires, de sorte qu'elle était susceptible de 
recours.
E.
Par mémoire du 31 octobre 2018, K.________ et B.________ SA ont recouru contre cette 
décision auprès du Tribunal cantonal, en concluant, sous suite de frais et dépens, à l'admission du 
recours. Ils demandent qu'il soit principalement décidé de respecter, s'agissant des modalités de 
remise en état:
"3.1. tous les éléments constructifs (principalement la place en dur figurant en orange sur le plan de 
situation pour enquête du 31 août 1978 dans sa totalité et le remblai depuis cette place en dur avec 
une pente à 3 % jusqu'au terrain naturel vers le Nord de dite place) réalisés dans le cadre du permis 
de construire délivré le 7 novembre 1978 (N° lll) et du permis complémentaire du 12 janvier 1979 
(N° lll) et de tout éventuel autre permis subséquent;
 3.2.
le périmètre de l'art. ccc du Registre foncier du district de la Sarine (Commune de D.________, 
secteur E.________) figurant au PAZ en zone d'activités, dans lequel aucune intervention n'est 
possible;
 3.3.
la partie Ouest de la place en dur figurant en orange sur le plan de situation pour enquête du 31 août 
1978, partie Ouest de la place en dur non couverte par la zone d'activité au PAZ mais couverte par le 
permis de construire délivré le 7 novembre 1978 (N° lll) et le permis complémentaire du 12 janvier 
1979 
(N° lll), 
qui 
ne 
donnera 
pas 
lieu 
à 
une 
mesure 
de 
compensation 
future 
de 


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déclassement/dézonage d'une surface équivalente sur un autre article RF en zone d'activités 
appartenant à K.________ ou l'une de ses sociétés, notamment B.________ SA."
Subsidiairement, ils requièrent le renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision 
dans le sens des considérants, lesquels imposent à celle-ci de respecter strictement tous les 
éléments cités aux ch. 3.1 à 3.3 des conclusions mentionnées ci-dessus.
A l'appui de leurs conclusions, les recourants font valoir que la décision attaquée repose sur une 
constatation manifestement inexacte des faits essentiels. Ils estiment en effet que le remblai 
litigieux (place de stockage goudronnée et raccord au terrain naturel) est totalement couvert par le 
permis de construire délivré le 7 novembre 1978 et qu'il a été réalisé en parfaite conformité à celui-
ci. Selon eux, une remise en état ne se justifie ainsi aucunement (en dehors de l'enlèvement des 
tas de matériaux qui subsistent depuis l'intervention de la préfecture en 2005). Ils soulignent au 
surplus que, d'une manière générale, tant la commune que le préfet ont joué leur rôle respectif en 
matière de police des constructions à leur égard, mais qu'ils n'ont pourtant jamais estimé 
nécessaire d'intervenir sur la situation du remblai litigieux. De l'avis des recourants, en remettant 
en cause le permis de construire de novembre 1978, la décision querellée va clairement à 
l'encontre des principes de la sécurité juridique et de la bonne foi. Ils soutiennent enfin qu'elle 
porte atteinte à la propriété.
Le recours était en outre accompagné d'une requête tendant à la restitution de l'effet suspensif 
(602 2018 127).
F.
Par mesure provisionnelle urgente du 5 novembre 2018, le Juge délégué à l'instruction a 
restitué l'effet suspensif au recours (602 2018 126).
G.
Dans ses observations du 15 janvier 2019, la DAEC conclut au rejet du recours, en se 
référant à sa décision ainsi qu'à ses précédentes écritures, en particulier celle du 21 novembre 
2017. Elle soutient pour le reste que les arguments des recourants en lien avec la violation de la 
garantie de la propriété ainsi que les principes de la sécurité du droit et de la bonne foi ne sont pas 
pertinents dans le cas d'espèce.
Suite au décès de K.________ et sur invitation du Juge délégué à l'instruction, le représentant des 
recourants informe le Tribunal, par courrier du 29 novembre 2019, d'une part que A.________ est 
l'unique héritière du prénommé et qu'elle entend poursuivre la procédure à son propre compte et 
d'autre part qu'elle a été inscrite au Registre du commerce en qualité d'administratrice unique de la 
société B.________ SA et que dite société entend également poursuivre la procédure. Par ailleurs, 
les précitées relèvent que, dans un courrier du 22 juin 2019, le SEn a conclu que le site ne 
nécessitait désormais ni surveillance ni assainissement du point de vue de la protection des eaux 
souterraines.
Par lettre du 23 décembre 2019, la DAEC précise que le courrier du SEn du 22 juin 2019 
s'inscrivait dans le cadre d'une procédure OSites et non de la présente procédure de remise en 
état conforme au droit, lesquelles ne sont pas interdépendantes.
H.
Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans 
les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.


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en droit
1.
1.1.
K.________ est décédé en 2019. A la demande du Juge délégué à l'instruction, l'avocat du 
prénommé a transmis un certificat d'héritier et a indiqué que A.________, fille du défunt et unique 
héritière, entendait poursuivre la procédure à son propre compte. Il a de plus informé le Tribunal 
que, s'agissant de la société B.________ SA, A.________ avait été inscrite au Registre du 
commerce en qualité d'administratrice unique, avec signature individuelle, et que dite société 
entendait également poursuivre la procédure. Il convient ainsi de prendre acte que l'héritière de 
K.________ lui succède dans la présente procédure.
1.2.
Il est d'emblée précisé que la présente procédure a uniquement pour objet les mesures 
d'exécution relatives au rétablissement de l'état de droit du remblai illégal hors de la zone à bâtir, 
de sorte que tous les arguments invoqués par les recourantes en lien avec la procédure OSites 
excèdent l'objet du litige.
2.
2.1.
Aux termes de l'art. 113 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction 
administrative (CPJA; RSF 150.1), les décisions sont sujettes à recours, à l’exception des mesures 
relatives à l’exécution et des décisions définitives en vertu du code ou d’une autre loi.
Selon la jurisprudence, l'acte par lequel l'administration choisit de recourir aux mesures 
d'exécution est une décision d'exécution. La possibilité de recourir contre une décision d'exécution 
s'impose si un acte règle une question nouvelle, non prévue par une décision antérieure, ou s'il 
contient une nouvelle atteinte à la situation juridique de l'intéressé (cf. ATF 119 Ib 492 
consid. 3c/cc; TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, p. 388 s.; MOOR/POLTIER, Droit 
administratif, vol. II, 2011, p. 116). En revanche, si un acte ne fait que reprendre, sans les modifier, 
des obligations figurant déjà dans une décision antérieure, il n'y a pas d'objet possible à un recours 
et l'acte en cause doit être qualifié de mesure d'exécution, non sujette à recours (cf. ATF 129 I 410 
consid. 1.1). Le recours dirigé contre une décision d'exécution ne permet pas de remettre en 
cause la décision au fond, définitive et exécutoire, sur laquelle elle repose. On ne saurait faire 
exception à ce principe que si la décision tranchant le fond du litige a été prise en violation d'un 
droit fondamental inaliénable et imprescriptible du recourant ou lorsqu'elle est nulle de plein droit 
(cf. ATF 119 Ib 492 consid. 3c/bb et les arrêts cités; arrêt TF 1C_31/2013 du 23 avril 2013 
consid. 3.3). Le droit de propriété n'entre pas dans la catégorie des droits fondamentaux 
inaliénables et imprescriptibles (cf. ATF 88 I 260 consid. 3; arrêt TF 1C_6/2014 du 18 juillet 2014 
consid. 1.2.1 et les références citées).
2.2.
En l'occurrence, il ressort de l'arrêt du 24 août 2007 (2A 05 41) que, s’agissant de toute la 
partie de la parcelle ccc RF située en zone agricole qui a été modifiée par K.________ et 
B.________ SA, le Tribunal administratif a confirmé la décision préfectorale du 28 avril 2005 et a 
ordonné aux précités de restituer strictement le terrain naturel original en enlevant les déchets 
indûment remblayés et en procédant où cela est nécessaire (à l’Ouest, sur la place de stockage) à 
un nouveau remblai de matériaux propres en remplacement des surfaces aplanies à tort. Il a en 


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revanche jugé que la partie du remblai illégal en zone d’activité était tolérée provisoirement dans 
l’attente des résultats des investigations fondées sur l’OSites et qu'un assainissement de cette 
partie du remblai, ordonné par la DAEC sur la base des résultats des investigations, était réservé. 
Ce jugement a été confirmé par le TF dans son arrêt du 7 janvier 2008 (1C_322/2007). Il résulte 
ainsi de ce qui précède que le rétablissement de l'état de droit du remblai réalisé illégalement sur 
la partie de l'article ccc RF située en zone agricole a fait l'objet de jugements définitifs et 
exécutoires. Or, la décision attaquée porte sur les modalités de la remise en état du remblai en 
question; plus précisément, elle réduit le périmètre d'intervention de la remise en état exigée par 
les jugements susmentionnés, en se fondant sur la version minimale bis du programme de remise 
en état daté du 14 novembre 2017.
La DAEC considère que les mesures arrêtées dans ce programme modifient la situation juridique 
de K.________ et B.________ SA en ce sens qu'il n'est plus exigé que le remblai soit remis en 
conformité par rapport au plan n° ppp daté du 4 décembre 1978 tel qu'exigé par le Tribunal 
administratif, mais avec les plans portant les numéros rrr, nnn et avec le plan de situation du 
31 août 1978 et, partant, elle est d'avis que sa décision relative aux mesures d'exécution est ainsi 
susceptible de recours. Si cette appréciation vaut, cas échéant, pour les autres destinataires de la 
décision, elle doit cependant être précisée en ce qui concerne les recourantes. En effet, l'arrêt du 
Tribunal fédéral du 7 janvier 2008 est entré en force et est opposable à ces dernières. Dans la 
mesure où aucune des exceptions admises par la jurisprudence – et mentionnées ci-dessus – 
n'est remplie en l'espèce, les recourantes ne peuvent plus à ce stade remettre en cause l'exigence 
de remise en état du remblai réalisé illégalement sur la partie de l'article ccc RF située en zone 
agricole. Or, force est de constater que, sous l'angle de l'ampleur de la remise en état qui est seule 
contestée dans le recours objet de la présente procédure – à l'exclusion des travaux concrets à 
exécuter –, la décision attaquée ne contient pas d'obligations nouvelles à charge des recourantes, 
bien au contraire puisque que le périmètre d'intervention a même été réduit. Dans ces 
circonstances, on ne peut pas retenir que la situation juridique des recourantes est modifiée par 
une nouvelle atteinte, ce qu'elles n'allèguent du reste pas. Partant, la décision attaquée constitue 
une mesure d'exécution qui ne fait que d'ordonner l'exécution des travaux commandés par l'arrêt 
du Tribunal fédéral du 7 janvier 2008 (1C_322/2007) entré en force, tout en réduisant leur 
périmètre d'intervention. Comme mentionné ci-dessus, la jurisprudence considère que, si un acte 
ne fait que reprendre, sans les modifier, des obligations figurant déjà dans une décision antérieure, 
il n'y a pas d'objet possible à un recours et l'acte en cause doit être qualifié de mesure d'exécution, 
non sujette à recours. Cette jurisprudence doit a fortiori s'appliquer lorsque, comme en l'espèce, 
l'acte modifie certes les obligations figurant dans les décisions antérieures définitives et 
exécutoires, mais dans le sens d'un allégement desdites obligations, consistant in casu en la 
réduction du périmètre d'intervention. Partant, contrairement – cas échéant – aux autres 
destinataires de la décision attaquée, les recourantes ne disposent manifestement pas d'un intérêt 
à contester une décision qui n'exécute que partiellement un jugement antérieur en allégeant les 
obligations qui leur avaient été imposées. Au regard de ce qui précède, le recours doit être déclaré 
irrecevable. Quoi qu'il en soit, même si le recours avait été recevable, il aurait dû être rejeté pour 
les motifs exposés au consid. 3 ci-après.


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3.
En soutenant que le remblai en question n'est pas illégal du fait qu'il repose sur un permis de 
construire, les recourantes remettent en cause l'arrêt du Tribunal administratif du 24 août 2007 (2A 
05 41), confirmé par le Tribunal fédéral le 7 janvier 2008 (arrêt 1C_322/2007), ordonnant le 
rétablissement de l'état de droit du remblai réalisé illégalement sur la partie de l'article ccc RF 
située en zone agricole. Elles font en effet valoir que ces arrêts n'ont pas tenu compte de faits 
pertinents, à savoir l'existence d'un permis de construire du 7 novembre 1978 et des plans y 
relatifs, lesquels apporteraient la preuve de la légalité du remblai en question, avec comme 
conséquence selon elles qu'une remise en état ne serait donc plus justifiée. Ce faisant, les 
recourantes perdent cependant de vue que les arrêts précités sont définitifs et exécutoires et qu'ils 
ne peuvent pas être remis en cause à ce stade. Si elles entendaient invoquer la non-prise en 
compte d'éléments déterminants par les autorités ayant rendu ces jugements ou la découverte 
après coup de faits pertinents ou de moyens de preuve concluants, elles auraient cas échéant pu 
agir par la voie de la révision, ce qu'elles n'ont semble-t-il pas fait. En présence de jugements 
définitifs ordonnant le rétablissement de l'état de droit du remblai réalisé illégalement sur la partie 
de l'article ccc RF située en zone agricole, la DAEC devait prendre une mesure d'exécution de ces 
jugements. Par ailleurs, dans son arrêt du 24 août 2007, le Tribunal administratif a expressément 
considéré qu'il était exclu d'admettre que le plan nnn ait jamais fait l’objet d’un permis de construire 
délivré en bonne et due forme, ce que le Tribunal fédéral a confirmé. Partant, il n'appartient plus à 
ce stade ni à la DAEC ni à la Cour de céans de se prononcer sur la légalité du remblai litigieux en 
lien avec des plans qui auraient été produits dans le cadre de la procédure de permis de construire 
qui a abouti à l'autorisation de construire du 7 novembre 1978. Le Tribunal doit entièrement 
renvoyer aux précédents arrêts susmentionnés en ce qui concerne les faits et le droit.
Il ressort de ce qui précède que, sur le plan matériel, les recourantes ne peuvent manifestement 
pas indirectement remettre en cause des arrêts entrés en force en contestant la décision 
d'exécution de ceux-ci. Partant, même s'il avait été recevable, le recours aurait dû être rejeté.
4.
Malgré tout, dans sa décision ici contestée, la DAEC a tenu compte, dans une certaine mesure, 
des arguments avancés par les recourantes dans leur courrier du 10 avril 2017. Il en ressort en 
effet que, pour des motifs de proportionnalité, elle a pris en considération le plan de situation du 
31 août 1978, le plan de situation nnn du 30 août 1978 au 1/500, ainsi que le plan de coupes du 
terrain rrr du 31 août 1978 dans le cadre des modalités de remise en état du remblai illicite. Ce 
faisant, elle a considéré que ces plans faisaient partie intégrante du permis de construire délivré le 
7 novembre 1978 et que celui-ci englobait la création d'une place de stockage goudronnée au 
Nord-Ouest de la parcelle ccc RF. Elle a cependant jugé qu'elle ne pouvait pas suivre l'avis des 
recourantes et renoncer à toute remise en état étant donné que les plans comportaient des 
incohérences et que le remblai réalisé dépassait largement le contenu desdits plans. Elle a ainsi 
choisi la version minimale bis du programme de remise en état daté du 14 novembre 2017, lequel 
arrête que le périmètre d'intervention touchera uniquement la partie Nord du remblai, visant à 
régler non seulement les écarts entre les aménagements autorisés par le préfet à l'époque et ceux 
en place actuellement, mais également les problèmes de dépôt de déchets non conformes, de 
qualité du sol et d'hydrologie, précisant en outre que, selon les résultats du programme de 


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surveillance OSites, des mesures d'assainissement au sens de cette ordonnance pourront être 
exigées et pourraient entraîner des travaux d'excavation supplémentaires. Elle a encore indiqué 
que, s'agissant de la partie Ouest de la place de stockage, la procédure avait été suspendue 
jusqu'à l'entrée effective de sa mise en zone.
La Cour de céans est liée par l'art. 95 al. 1 CPJA qui prévoit que le Tribunal cantonal ne peut pas 
aller au-delà des conclusions des parties, à l’avantage ou au détriment de celles-ci, sauf en 
matière de contributions publiques et d’assurances sociales. Dans ces conditions, la question de 
savoir si la DAEC pouvait ne pas exécuter entièrement des arrêts entrés en force doit rester 
ouverte. 
5.
Il résulte de ce qui précède que le recours (602 2018 125) est irrecevable, respectivement rejeté. 
Partant, la décision rendue le 28 septembre 2018 par la DAEC doit être confirmée.
La requête tendant à la restitution de l'effet suspensif du recours (602 2018 127) est devenue sans 
objet.
La Cour de céans souligne enfin que, vu l'issue du recours et le fait que feu K.________ et 
B.________ SA ont été considérés comme étant les seuls auteurs des travaux litigieux (cf. arrêt 
TF 1C_322/2007 du 7 janvier 2008 consid. 4), il n'y a pas lieu d'intégrer les autres membres de 
l'hoirie F.________ – en leur qualité de propriétaires ayant reçu la décision attaquée, contre 
laquelle ils ne se sont toutefois pas opposés – à la présente procédure de recours; le présent arrêt 
leur sera en revanche notifié.
6.
Vu l'issue du recours, les frais de procédure sont mis solidairement à la charge des recourantes 
qui succombent, conformément à l'art. 131 CPJA. Ils sont fixés selon les art. 1 et 2 du tarif 
fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de 
juridiction administrative (RSF 150.12).
Pour le même motif, il n'est pas alloué d'indemnité de partie.


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la Cour arrête :
I.
Le recours (602 2018 125) est irrecevable, respectivement, rejeté.
II.
La requête tendant à la restitution de l'effet suspensif (602 2018 127), devenue sans objet, 
est rayée du rôle.
III.
Les frais de procédure, fixés à CHF 4'000.-, sont solidairement mis à la charge des 
recourantes. Ils sont compensés avec l'avance de frais versée.
IV.
Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.
V.
Notification.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure peut, dans le même délai, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 al. 1 CPJA).
Fribourg, le 17 février 2020/jfr/vth
Le Président :
La Greffière-rapporteure :