fr_gerichte · 602 2022 195 · 2023-06-01 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2022 195
Arrêt du 1er juin 2023
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Johannes Frölicher 
Juges :
Yann Hofmann, 
Cornelia Thalmann El Bachary 
Greffière :
Magalie Bapst
Parties
A.________, recourant, représenté par Mes Anne Herren et Nathalie 
Herzog, avocates
contre
DIRECTION 
DU 
DÉVELOPPEMENT 
TERRITORIAL, 
DES 
INFRASTRUCTURES, DE LA MOBILITÉ ET DE L’ENVIRONNE-
MENT, autorité intimée,
PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA GLÂNE, autorité intimée, 
B.________ et C.________, intimés, représentés par Mes Sébastien 
Dorthe et Mathilde Monnard, avocats
Objet
Aménagement du territoire et constructions – qualité pour faire 
opposition
Recours du 14 septembre 2022 contre les décisions des 12 et 
19 juillet 2022


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considérant en fait
A.
B.________ et C.________ ont déposé une demande de permis de construire pour une 
stabulation libre pour vaches laitières, des robots de traite, des locaux techniques et une fosse à 
lisier sur l'article ddd du Registre foncier (RF) de la Commune de E.________ (secteur F.________).
La parcelle concernée se situe en zone agricole selon le plan d'aménagement local (PAL) de la 
Commune de E.________. 
B.
La demande de permis de construire a été mise à l'enquête publique en 2021. 
Le projet a suscité l'opposition de A.________, propriétaire notamment des art. ggg, hhh, iii, jjj – sur 
lequel se trouve un château – et kkk RF, formée le 14 janvier 2022. 
C.
Le 20 janvier 2022, la commune a préavisé favorablement le projet. 
Les services et instances de l’Etat consultés ont émis des préavis favorables, certains assortis de 
conditions. 
Par décision du 12 juillet 2022, la Direction du développement territorial, des infrastructures, de la 
mobilité et de l'environnement (DIME) a délivré l'autorisation spéciale de construire en dehors de la 
zone à bâtir. 
En date du 13 juillet 2022, le Service des constructions et de l’aménagement (SeCA) a préavisé 
favorablement le projet. 
D. 
Par décision du 19 juillet 2022, la Préfecture du district de la Glâne a octroyé le permis de 
construire requis.
Par décision du même jour, la préfecture a déclaré l'opposition de A.________ irrecevable, 
considérant que ce dernier n'avait pas la qualité pour faire opposition, à défaut d'intérêt digne de 
protection. 
E.
Par mémoire du 14 septembre 2022, A.________ a recouru auprès du Tribunal cantonal 
contre les décisions de la préfecture. Il conclut – avec suite de frais et dépens –, à l'annulation de la 
décision sur opposition et au rejet de la demande de permis de construire pour une stabulation libre 
pour vaches laitières, robots de traite, locaux techniques et fosse à lisier. Il requiert en outre l'effet 
suspensif au recours. 
Par mémoire du même jour, A.________ a également recouru contre la décision de la DIME 
d'octroyer l'autorisation spéciale de construire. Il conclut – avec suite de frais et dépens –, à titre 
principal, à l'annulation de la décision attaquée et, à titre subsidiaire, au renvoi de la cause à la DIME 
pour nouvel examen. 
F.
Dans ses observations du 17 octobre 2022, le préfet indique maintenir sa décision quant à 
l'absence de la qualité pour faire opposition du recourant. 
Dans leurs observations du 25 novembre 2022, les intimés concluent – avec suite de frais et 
dépens – au rejet des recours déposés par le recourant contre les décisions de la préfecture et 


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l'autorisation spéciale délivrée par la DIME. En outre, ils requièrent le retrait de l'effet suspensif au 
recours. 
Dans ses observations du 13 janvier 2023, la DIME, se fondant sur les déterminations des services 
concernés, conclut au rejet du recours. Elle soutient notamment que c'est à juste titre que le préfet 
a déclaré l'opposition du recourant irrecevable. 
Dans ses contre-observations du 22 février 2023, le recourant réitère ses conclusions prises dans 
ses recours. 
Le 3 mars 2023, les intimés se sont déterminés spontanément. 
Le 14 mars 2023, le recourant s'est également déterminé spontanément. 
Par courrier du 9 mai 2023, les intimés se sont adressés au tribunal afin d'exposer leur situation. 
G. 
Pour le reste, il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs 
conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la 
solution du litige.
en droit
1.
En vertu du principe de coordination ancré à l'art. 25a de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement 
du territoire (LAT; RS 700), en cas de nécessité de l'intervention de plusieurs autorités, celle chargée 
de la coordination veille à la concordance matérielle ainsi que, en règle générale, à une notification 
commune ou simultanée des décisions. Il s'ensuit que l'administré peut recourir dans un seul 
mémoire de recours et que le tribunal n'attribue en principe pas plusieurs numéros de dossier dans 
de telles circonstances. 
En l'occurrence, le mémoire de recours contre les décisions de la préfecture et celui contre 
l'autorisation spéciale délivrée par la DIME ont été inscrits sous un seul numéro dans le rôle du 
Tribunal cantonal.
2.
2.1.
Déposé dans le délai et les formes prescrits (art. 79 ss du code fribourgeois du 23 mai 1991 
de procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1), les mémoires de recours sont 
recevables à ces égards en vertu de l'art. 141 al. 1 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur 
l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1) ainsi que de l'art. 114 al. 1 let. 
c CPJA. En tant que destinataire de la décision préfectorale d'irrecevabilité de son opposition, le 
recourant a qualité pour recourir (cf. art. 76 let. a CPJA). Concernant en revanche sa qualité pour 
recourir contre l'autorisation spéciale délivrée par la DIME, celle-ci va être examinée ci-dessous 
(cf. consid. 4).
Partant, le Tribunal cantonal peut entrer en matière sur les mérites des recours.


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2.2.
Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du 
droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents (let. b). Aucune question d'opportunité ne se pose en l'espèce.
3.
La question litigieuse consiste à savoir si le recourant disposait d'un intérêt à agir devant l'autorité 
précédente. Le préfet l'a nié et a déclaré son opposition irrecevable pour ce motif. La DIME, quant 
à elle, a mis en doute l'existence d'un tel intérêt, tout en laissant la question ouverte.
3.1.
Selon l'art. 140 al. 3 LATeC, pendant le délai d'enquête d'un projet de construction, toute 
personne intéressée peut faire opposition par le dépôt d'un mémoire motivé auprès du secrétariat 
communal. L'art. 84 LATeC est applicable par analogie.
Aux termes de l'art. 84 al. 1 LATeC, quiconque est touché par les plans ou leur réglementation et a 
un intérêt digne de protection à ce qu'ils soient annulés ou modifiés peut faire opposition, par dépôt 
d'un mémoire motivé, pendant la durée de l'enquête publique.
Selon la jurisprudence, le propriétaire d'un immeuble directement voisin de la construction ou de 
l'installation litigieuse a en principe la qualité pour recourir. Cette qualité peut être reconnue même 
en l'absence de voisinage direct, lorsqu'une distance relativement faible sépare l'immeuble du ou 
des recourants de la construction litigieuse (cf. ATF 140 II 214 consid. 2.3; 121 II 171 consid. 2b et 
la jurisprudence citée, où il est fait référence à des distances de 45 m, 70 m ou 120 m). Le critère 
de la distance n'est pas le seul déterminant; s'il est certain ou très vraisemblable que l'installation ou 
la construction litigieuse sera à l'origine d'immissions – bruit, poussières, vibrations, lumière, fumée 
– atteignant spécialement les voisins, même situés à une certaine distance, ces derniers peuvent 
avoir qualité pour recourir (cf. ATF 140 II 214 consid. 2.3; 125 II 10 consid. 3a). Le voisin doit en 
outre retirer un avantage pratique de l'annulation ou de la modification de la décision contestée qui 
permette d'admettre qu'il est touché dans un intérêt personnel se distinguant nettement de l'intérêt 
général des autres habitants de la commune (ATF 137 II 30 consid. 2.2.3; 133 II 249 consid. 1.3.1). 
En effet, le recours d'un particulier formé dans l'intérêt général ou d'un tiers est irrecevable (arrêt TF 
1C_503/2008 du 10 février 2009 consid. 3.2). Si les normes dont le recourant allègue la violation ne 
doivent pas nécessairement tendre, même accessoirement, à la protection de ses intérêts de 
propriétaire voisin, ce dernier n'est pas pour autant libre d'invoquer n'importe quel grief. Il ne peut se 
prévaloir d'un intérêt digne de protection à invoquer des dispositions édictées dans l'intérêt général 
ou dans l'intérêt de tiers que si elles peuvent avoir une influence sur sa situation de fait ou de droit 
(ATF 141 II 50 consid. 2.1; 2.2; 133 II 249 consid. 1.3.2; arrêt TF 1C_267/2007 du 28 février 2008 
consid. 8). A titre d'exemple, la qualité pour agir contre une demande de permis de construire pour 
l'extension d'une décharge a été refusée à un propriétaire dont la parcelle se trouve à 525 m du 
périmètre de la décharge (arrêt TC FR 602 2020 3 du 22 juin 2020). 
3.2. 
3.2.1. En premier lieu, le recourant avance que sa qualité pour agir doit lui être reconnue sur la 
base de décisions des années 1990 dans lesquelles il s'est vu reconnaître la qualité pour agir contre 
un plan d'aménagement de détail (PAD). Le tribunal considère qu'il n'est pas lié par ces décisions 
et souligne que les situations diffèrent, dès lors que les décisions des années 1990 portent sur un 
PAD alors que la présente cause porte sur une demande de permis de construire. Quoi qu'il en soit, 
la qualité pour agir ne peut être reconnue au recourant sur cette seule base. Il sied ainsi d'examiner, 


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à l’aune de la jurisprudence précitée, si le recourant avait qualité pour faire opposition à la demande 
de permis de construire déposée par les intimés. 
3.2.2. Le recourant fait valoir qu'il a un intérêt pour agir contre le projet de construction, au motif 
qu'il subirait des nuisances générées par l'exploitation de la construction projetée et que son château 
bénéficie d'un périmètre de protection. 
3.2.2.1. En l'occurrence, le recourant est propriétaire notamment des parcelles art. ggg, hhh, iii, jjj et 
kkk RF. La parcelle la plus proche du projet de construction litigieux se trouve à environ 350 m. Les 
bâtiments habitables, notamment le château, se trouvent quant à eux à plus de 400 m de la 
construction projetée. Enfin, la distance entre la limite du périmètre de protection des châteaux et le 
projet est d'environ 200 m. 
La situation des terrains concernés se présente comme suit selon l'extrait du portail cartographique 
du canton de Fribourg reproduit ci-dessous (cf. https://map.geo.fr.ch):
Quant au périmètre de protection des châteaux, il se présente ainsi: 
Projet de construction
Château du recourant
Parcelle du recourant la 
plus proche
Projet de construction
Périmètre de protection


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Force est de constater que la distance séparant les bâtiments d'habitation du recourant du projet de 
construction litigieux est considérable. Même en tenant compte non pas du bâtiment existant mais 
de la limite de la parcelle la plus proche de la construction projetée, la distance entre les terrains du 
recourant et ledit projet reste très importante (350 m). Par ailleurs, même s'il fallait tenir compte du 
périmètre de protection des châteaux comme s'en prévaut le recourant, la distance réduite entre 
celui-ci et la construction projetée, à savoir 200 m, demeure largement supérieure aux distances 
généralement admises pour reconnaître la qualité pour faire opposition. C'est le lieu de préciser que 
le recourant ne peut toutefois pas invoquer cette distance réduite, puisqu'il n'est pas lui-même 
propriétaire des parcelles sur lesquelles s'inscrivent les limites du périmètre de protection des 
châteaux selon le plan d'affectation des zones de la Commune de E.________. A cela s'ajoute le 
fait que la zone de protection des châteaux a pour objectif la conservation de la structure et du 
caractère de l'ensemble bâti concerné, notamment des bâtiments, des espaces extérieurs, des 
éléments paysagers ainsi que de la configuration générale du sol (art. 22 ch. 1 du règlement 
communal d'urbanisme), mais ne vise pas à protéger le site des nuisances sonores et olfactives 
dont se prévaut le recourant. 
Aussi la distance déterminante est-elle trop importante à l’aune de la jurisprudence topique.
3.2.2.2. En ce qui concerne les nuisances, tout d’abord les nuisances sonores, le Service de 
l'environnement (SEn) a examiné la situation des bâtiments du recourant. Ceux-ci sont situés à plus 
de 400 m de la construction projetée, dans la zone de protection des châteaux avec un degré III de 
sensibilité au bruit. Dans son préavis, le SEn relève que les sources de bruit présentes sur le futur 
lieu d'exploitation seront les animaux et les installations techniques, tout en soulignant qu'il n'y aura 
pas d'installation technique bruyante comme un séchoir à foin qui pose parfois des problèmes de 
nuisances sonores. De plus, il indique qu'il existe déjà un bâtiment agricole sur l'art. ddd RF, lequel 
se situe entre la construction projetée et les bâtiments du recourant et que les deux silos sont déjà 
existants également. Leur fonctionnement permet d'ailleurs de respecter les limitations des 
émissions prévues à l'art. 7 de l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit 
(OPB; RS 814.41). Quant au bruit du trafic, le SEn considère que le faible nombre de trajets 
supplémentaires ne provoquera pas de dépassement des valeurs limites d'immissions sur un des 
locaux à usage sensible au bruit (LUSB) se trouvant le long des routes menant à la nouvelle 
construction. Au vu de ces éléments, il considère que le projet est conforme à l'OPB. 
Quant aux émissions d'odeurs – en d'autres termes, la protection de l'air –, le SEn a retenu dans 
son préavis que les distances minimales avec les bâtiments d'habitation du recourant sont 
respectées. Il relève que, les bâtiments du recourant se trouvant en zone de protection des 
châteaux, seule la demi-distance minimale – 50% de la distance minimale applicable à une zone de 
type purement résidentiel – est applicable, à savoir dans le cas d'espèce 34 m. Le SEn souligne que 
la distance entre les bâtiments du recourant et la construction litigieuse (400 m) est plus de dix fois 
plus élevée que la demi-distance minimale et plus de cinq fois plus que la distance minimale. Partant, 
les dispositions préventives en matière de protection de l'air, émissions d'odeurs en particulier, sont 
respectées. Cela étant, la Cour de céans relève que même l'application des nouvelles méthodes de 
calcul de l'Agroscope de 2018, applicables prioritairement en tant que recommandations (arrêt 
TF 1C_333/2019 du 5 novembre 2021 consid. 3.2.1), n'y change rien, au vu de l'importante distance 
qui sépare le bâtiment, respectivement les parcelles du recourant, du projet de construction. 
S'agissant du trafic routier généré par le projet, le Service de la mobilité (SMo) considère que la 
route est prévue pour supporter le trafic généré par ce type d'exploitation. Il souligne qu'il s'est rendu 


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sur place le 4 novembre 2022 pour vérifier la largeur de la chaussée, laquelle est supérieure à 3 m. 
Il a également pu constater que le revêtement de la route est en bon état et adapté. Enfin, il 
considère que le trafic actuel ne sera pas considérablement influencé, puisque le nombre de 
mouvements de transports de lait restera le même, que, durant la courte période de récolte du 
fourrage, le silo sera rempli pour l'année et que le fourrage et les denrées alimentaires auront une 
provenance locale. 
Enfin, la Cour de céans relève qu'il ne faut pas perdre de vue que l'exploitation agricole est déjà 
existante et que le permis de construire contesté ne vise qu'à l'extension de celle-ci, par ailleurs en 
contrebas du bâtiment existant. L'exploitation agricole des intimés et ses impacts sont donc déjà 
perceptibles pour le recourant et aucune nuisance problématique n’est envisagée concernant le 
projet d'extension litigieux. Les préavis des différents services et instances de l'Etat sont d'ailleurs 
tous favorables et n'émettent aucune réserve quant à de quelconques nuisances.
En définitive, il n’est ni certain ni vraisemblable que la construction projetée par les intimés générera 
des immissions atteignant spécialement le recourant. 
3.3.
Les conditions fixées par la jurisprudence topique citée ci-dessus (cf. supra consid. 3.1) pour 
admettre la qualité pour agir du recourant ne sont par conséquent pas remplies. Partant, c'est à juste 
titre que le préfet a déclaré irrecevable l'opposition formée contre le permis de construire, faute de 
qualité pour agir du recourant. 
Pour le reste, les autres éléments invoqués par le recourant – relatifs notamment à la non-conformité 
du projet à la zone agricole et à la protection du patrimoine – sont sans rapport avec la question de 
sa qualité pour agir et ne font pas partie de l’objet du litige examiné par la Cour de céans. 
4.
Pour les mêmes motifs, le recours contre la décision d’autorisation spéciale prononcée par la DIME 
est irrecevable.
5.
Mal fondé, le recours est rejeté, respectivement déclaré irrecevable.
Au vu de l'appréciation anticipée des preuves, il n'y a pas lieu de donner suite aux requêtes de 
mesures d'instruction relatives aux nuisances formulées par le recourant.
Selon l'art. 84 CPJA, le recours portant notamment sur l'autorisation spéciale de la DIME a effet 
suspensif de par la loi. Partant, la demande tendant à l'octroi de l'effet suspensif déposée par le 
recourant est sans objet.
Au vu de l'issue du litige, la demande tendant au retrait de l'effet suspensif déposée par les intimés 
devient sans objet.
6. 
6.1.
Il appartient au recourant, qui succombe, de supporter les frais de procédure conformément 
à l'art. 131 CPJA.
6.2.
Les intimés, obtenant gain de cause et ayant fait appel aux services d'avocats pour défendre 
leurs intérêts, ont droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA). Conformément à l'art. 8 al. 1 du 


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tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 sur les frais de procédure et des indemnités en matière de 
juridiction administrative (RSF 150.12), les honoraires alloués pour la représentation ou l'assistance 
de la partie sont fixés entre CHF 200.- et 10'000.-. Dans les affaires d'une ampleur ou d'une 
complexité particulière, le maximum s'élève à CHF 40'000.-. La fixation des honoraires dus à titre 
de dépens a lieu sur la base d'un tarif horaire de CHF 250.-. Quant aux débours nécessaires à la 
conduite de l'affaire, ils sont remboursés au prix coûtant (art. 9 al. 1 du tarif). Pour les photocopies 
effectuées par le mandataire, il est calculé 40 centimes par copie isolée (art. 9 al. 2 du tarif).
En l'occurrence, sur la base de la liste de frais produite le 17 mai 2023 par les mandataires des 
intimés et au vu des écritures prolixes déposées par le recourant, l'indemnité de partie est 
exceptionnellement arrêtée à CHF 9'346.60 (honoraires et débours: CHF 8'678.35; TVA 7.7%: 
CHF 668.20). Celle-ci est mise à la charge du recourant.
(dispositif en page suivante)


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la Cour arrête :
I.
Le recours contre les décisions préfectorales est rejeté. 
II.
Le recours contre la décision d’autorisation spéciale est irrecevable.
III.
La requête d'effet suspensif déposée par le recourant et la requête de retrait de l'effet suspensif 
déposée par les intimés sont sans objet.
IV.
Les frais de procédure, d'un montant de CHF 2'500.-, sont mis à la charge du recourant. Ils 
sont prélevés sur l'avance de frais versée.
V.
Un montant de CHF 9'346.60 (dont CHF 668.20 au titre de la TVA) à verser à Mes Sébastien 
Dorthe et Mathilde Monnard à titre d'indemnité de partie, est mis à la charge du recourant.
VI.
Notification.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure ou de l'indemnité de partie peut, dans le même délai, 
faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est 
contestée (art. 148 al. 1 CPJA).
Fribourg, le 1er juin 2023/yho/mab
Le Président 
La Greffière