fr_gerichte · 605 2019 89 · 2019-10-15 · fr

Arrêt de la Ie Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal | Sozialhilfe (seit dem 01.01.2011)

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
605 2019 89
605 2019 90
605 2019 119
605 2019 147
605 2019 148
605 2019 208
Arrêt du 15 octobre 2019
Ie Cour des assurances sociales
Composition
Président :
Marc Boivin 
Juges :
Yann Hofmann, Marc Sugnaux 
Greffière-stagiaire :
Tania Chenaux
Parties
A.________, recourante, représentée par Me Katia Berset, avocate
contre
COMMISSION SOCIALE DE LA VILLE DE FRIBOURG, autorité 
intimée
Objet
Aide sociale – compétence à raison du domicile – prestations d’aide 
matérielle et personnelle accordées pour l’avenir – assistance 
juridique pour la procédure administrative – assistance judiciaire 
Recours du 3 avril 2019 contre la décision sur réclamation du 
28 février 2019 (605 2019 89) et contre la décision de refus 
d’assistance juridique du même jour (605 2019 119)
Recours du 3 juin 2019 contre la décision sur réclamation du 
2 mai 2019 (605 2019 147) et contre la décision de refus 
d’assistance juridique du même jour
Requête de mesures provisionnelles du 14 août 2019 (605 2019 
208)
Requêtes d’assistance judiciaire du 28 février 2019 (605 2019 90) et 
du 3 juin 2019 (605 2019 148)


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considérant en fait
A.
A.________ (la recourante) est née en 1966. Divorcée depuis 2013, elle a un fils majeur, né 
en 1989, qui vit chez son père à B.________ (Commune de C.________). 
Au bénéfice d’une formation d’électronicienne, elle a exercé divers emplois jusqu’au 
31 octobre 2015. Après cette date, elle a perçu des indemnités de l’assurance-chômage jusqu’à fin 
mai 2017. Puis elle a bénéficié dès le mois de juillet 2017 de prestations d’aide matérielle versées 
par le Service de l’aide sociale de la Ville de Fribourg (le Service), conformément à une décision 
initiale rendue le 13 juillet 2017 par la Commission sociale de la Ville de Fribourg (la Commission 
sociale).
La recourante habitait jusqu’au 31 janvier 2018 à D.________, dans un appartement de 3.5 pièces 
à la rte E.________. Suite à la résiliation du bail de cet appartement dont le loyer excédait les 
normes sociales, elle a occupé un logement d’urgence mis à disposition par le Service. Durant 
cette période, elle a été hospitalisée au moins à deux reprises pour des raisons psychiatriques 
(voir p. ex. rapport du 30 août 2018, dossier administratif, onglet 2). 
B.
Par courrier du 21 septembre 2018, après avoir appris que la recourante avait perçu un 
montant de CHF 7'000.- correspondant au paiement d’une indemnité dans le cadre d’un litige avec 
un ancien employeur, le Service l’a enjointe de lui reverser ce montant au titre de remboursement 
de l’aide matérielle. Il a précisé qu’à défaut de ce versement, il cesserait ses prestations et la 
recourante devrait quitter le logement d’urgence au 30 septembre 2018.
La recourante n’a pas reversé le montant de CHF 7'000.- et a quitté le logement d’urgence le 
12 octobre 2018. Elle a ensuite été hébergée par son ex-mari à B.________, jusqu’à la fin du mois 
de juin 2019, voire jusqu’en juillet 2019. Puis elle s’est rendue à F.________.
Agissant par sa mandataire le 4 décembre 2018 et faisant suite à plusieurs échanges de courriers 
préalables, la recourante a adressé à la Commission sociale une requête de mesures 
superprovisionnelles et provisionnelles, concluant notamment à ce que les prestations d’aide 
matérielle et personnelles soient réactivées avec effet rétroactif au moment de leur suspension, à 
ce qu’un logement approprié lui soit mis à disposition, ainsi qu’au versement d’une juste indemnité 
pour ses frais de défense.
Par décision du 20 décembre 2018, la Commission sociale a « constaté la fin de la couverture du 
budget social » de la recourante avec effet au 1er octobre 2018. Elle a notamment expliqué que le 
montant de CHF 7'000.- reçu par celle-ci devait lui permettre de couvrir ses besoins fondamentaux 
courants jusqu’au mois de mai 2019, sous réserve d’un changement de situation personnelle et 
financière. Elle a ajouté que la recourante pouvait solliciter en tout temps une aide d’urgence 
auprès du Service, sous forme de bons de repas et de nuitée à G.________.
Le 24 décembre 2018, la recourante a déposé auprès de la Ie Cour des assurances sociales du 
Tribunal cantonal un recours pour « déni de justice », assorti de requêtes de mesures 
provisionnelles et d’assistance judiciaire, concluant sur le fond à ce qu’ordre soit donné à la 
Commission sociale de statuer dans le sens des conclusions de sa requête du 4 décembre 2018 
(causes 605 2018 327, 328 et 329). 


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Ce recours a été retiré et les causes ont été rayées du rôle par décision du 22 janvier 2019.
C.
Le 18 janvier 2019, la recourante a contesté la décision précitée du 20 décembre 2018 par 
une réclamation adressée à la Commission sociale, assortie de mesures provisionnelles. Elle y a 
repris en substance les conclusions de sa requête du 4 décembre 2018, demandant qu’il lui soit 
alloué, pour les mois courant depuis la cessation des prestations à fin septembre 2018, la 
« couverture de son budget social », une « prise de logement individuel » et les « frais MIS », sans 
tenir compte de la somme de CHF 7'000.-.
Sollicitant par ailleurs une assistance juridique pour la procédure administrative, elle a requis la 
désignation de sa mandataire en tant que défenseure d’office, avec effet rétroactif au 
12 novembre 2018.
Par décision incidente du 29 janvier 2019, la Commission sociale a rejeté la requête de mesures 
provisionnelles, tout en rappelant la possibilité de faire appel à l’aide d’urgence.
La recourante a contesté cette décision incidente par recours du 30 janvier 2019. Par arrêt du 
21 février 2019, la Ie Cour des assurances sociales a rejeté ce recours et confirmé la décision 
incidente (cause 605 2019 33), laissant toutefois entendre que la solution d’un logement de nuit à 
G.________, complété en accueil de jour auprès de l’institution H.________, pourrait permettre à 
la recourante de retrouver un logement fixe. Elle a par ailleurs admis la requête d’assistance 
judiciaire déposée pour cette procédure de recours (cause 605 2019 34)
D.
Dans l’intervalle, par une nouvelle décision du 14 février 2019, considérant qu’elle n’était 
plus compétente à raison du lieu puisque la recourante habitait désormais chez son ex-mari à 
B.________, la Commission sociale a refusé d’entrer en matière sur « la couverture du budget 
social ». Elle a invité l’intéressée à déposer ses papiers auprès de la Commune de son lieu de vie 
effectif et à solliciter une aide sociale auprès du Service social régional compétent de son nouveau 
domicile. Parallèlement à cela, elle a accordé une aide d’urgence sous forme de bons de 
repas/nuitée à G.________ et de prise en charge des frais médicaux de base jusqu’au 30 avril 
2019 au plus tard, soit pour une durée de trois mois. Dans la même ligne, par courriel du 18 février 
2019, le Service social a indiqué à la recourante qu’il prendrait en charge, dans le cadre de l’aide 
d’urgence, pour la période de janvier à avril 2019, les frais liés aux primes d’assurance-maladie et 
les frais de maladie non couverts.
E.
 Puis, le 28 février 2019, rendant sa décision sur le fond de la réclamation du 
18 janvier 2019, la Commission sociale l’a admise partiellement. Prenant en considération le fait 
qu’une partie du montant de CHF 7'000.- en cause correspondait à une indemnité qu’il y avait lieu 
de laisser à la libre disposition de la recourante, elle en a déduit que seul un solde de 
CHF 2’501.65 devait servir à couvrir les besoins fondamentaux de celle-ci. Elle a ensuite retenu 
que ce solde était suffisant pour assumer les frais y relatifs durant les mois d’octobre à décembre 
2018, compte tenu de l’absence de charge de logement, de telle sorte que la recourante n’avait 
pas droit à des prestations d’aide matérielle pour ces trois mois, seul le droit à l’aide d’urgence lui 
étant reconnu. Quant à la période ultérieure, elle avait fait l’objet de la nouvelle décision du 
14 février 2009.
Par la même décision du 28 février 2019, la Commission sociale a refusé l’assistance juridique 
requise pour la procédure administrative, au motif que la nécessité d’un défenseur dans la phase 
de la réclamation n’était pas établie.


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Parallèlement à cette décision, le 28 février 2019 également, le Service a indiqué à la recourante 
que la Commission sociale se tenait prête à réexaminer sa compétence matérielle ainsi que le 
droit à des prestations. Il a toutefois formulé plusieurs exigences quant à la collaboration de la 
recourante (notamment le dépôt d’une demande de curatelle volontaire) et quant à un lieu de vie 
effectif situé sur la Commune de Fribourg (p. ex. séjour à G.________). Par courrier du 5 mars 
2019, la recourante a indiqué qu’elle s’engageait à se montrer collaborante, mais elle a refusé de 
se soumettre aux exigences formulées par le Service.
F.
Le 18 mars 2019, la recourante a ensuite déposé une réclamation contre la nouvelle 
décision du 14 février 2019. Dans la ligne de sa réclamation du 18 janvier 2019 contre la décision 
du 20 décembre 2019, elle a en particulier conclu à ce que la Commission sociale entre en matière 
sur sa demande d’aide sociale en lui accordant l’aide matérielle et personnelle depuis le mois de 
janvier 2019, une « prise de logement individuel » et les « frais MIS ».
Sollicitant par ailleurs une assistance juridique pour la procédure administrative, elle a requis une 
nouvelle fois la désignation de sa mandataire en tant que défenseure d’office, avec effet rétroactif 
au 12 novembre 2018.
G.
Par recours du 3 avril 2019 adressé à la Ie Cour des assurances sociales, la recourante 
conteste la décision sur réclamation du 28 février 2019 (cause 605 2019 89). Elle conclut à ce qu’il 
soit constaté que la suspension de toute prestation avec effet au 1er octobre 2018 était nulle, à ce 
que son budget social soit couvert depuis octobre 2018 et à ce qu’elle soit « tenue de rembourser 
à l’autorité intimée la somme de CHF 2'501.65 correspondant à la période durant laquelle des 
avances ont été consenties par le Service selon les règles de la simultanéité ». Elle demande 
également que le droit à l’assistance juridique pour la procédure administrative lui soit reconnu. 
La recourante dépose en outre une requête d’assistance judiciaire pour la procédure de recours, 
demandant que sa mandataire soit désignée défenseure d’office (cause 605 2019 90).
Suite à un échange de courriers entre la mandataire de la recourante et le Président de la Ie Cour 
des assurances sociales, l’instruction a été déléguée à un autre juge le 17 avril 2019. 
Dans ses observations du 3 mai 2019, la Commission sociale conclut, sous suite de frais et 
dépens, à ce que le recours soit rejeté, pour autant qu’il soit recevable. S’agissant de la 
suspension des prestations à partir du 1er octobre 2018, elle indique qu’elle relève selon elle de la 
simple exécution de la décision initiale du 13 juillet 2018 qui accordait les prestations d’aide sociale 
« sous réserve de toutes [les] ressources, actuelles et à venir ». Quant à la conclusion tendant au 
versement de prestations d’aide matérielle, elle réaffirme pour l’essentiel que le montant de 
CHF 2'501.65 perçu par la recourante est suffisant pour couvrir ses besoins matériels durant les 
mois d’octobre à décembre 2018, en l’absence de charge de logement.
A la suite de ces observations, la recourante dépose une détermination spontanée le 23 mai 2019, 
maintenant sa position en se référant notamment à un courrier du 10 octobre 2018 du Service 
cantonal de l’action sociale.
H.
Peu avant le dépôt des observations précitées, le 29 avril 2009, le Service a signalé à la 
Justice de paix de I.________ la situation de la recourante, faisant état de sa situation de détresse 
et de son besoin de soutien particulier.


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Puis, statuant le 2 mai 2019, la Commission sociale a rejeté la réclamation du 18 mars 2019. Elle a 
retenu en résumé que, à partir du 12 octobre 2018, elle n’était plus compétente pour statuer sur le 
droit à l’aide sociale de la recourante, puisque celle-ci n’était plus domiciliée dans la Commune de 
D.________. Par la même décision, la Commission sociale a refusé l’assistance juridique requise 
pour la procédure administrative, au motif que la nécessité d’un défenseur dans la phase de la 
réclamation n’était pas établie.
I.
Par nouveau recours du 3 juin 2019 adressé à la Ie Cour des assurances sociales, la 
recourante conteste la décision sur réclamation du 2 mai 2019 (cause 605 2019 147). Reprenant 
sa réclamation du 18 mars 2019, elle conclut, sous suite de frais et dépens, à ce qu’il soit constaté 
que la suspension de toute prestation avec effet au 1er octobre 2018 était nulle et à ce que la 
Commission sociale entre en matière sur sa demande d’aide sociale en lui accordant l’aide 
matérielle et personnelle depuis le mois de janvier 2019, une « prise de logement individuel » et 
les « frais MIS ». Elle demande également que le droit à l’assistance juridique pour la procédure 
administrative lui soit reconnu.
La recourante dépose en outre une requête d’assistance judiciaire pour la procédure de recours, 
demandant que sa mandataire soit désignée défenseure d’office (cause 605 2019 148).
Dans ses observations du 11 juillet 2019, la Commission sociale sollicite à titre préliminaire la 
jonction des causes de recours 605 2019 89 et 605 2019 147. Sur le fond, elle reprend ses 
conclusions formulées le 3 mai 2019 et ajoute que la recourante a son domicile d’assistance dans 
une autre commune que celle de Fribourg depuis le 12 octobre 2018, de telle sorte que sa 
compétence pour verser des prestations d’aide sociale n’est pas donnée. Elle précise, s’agissant 
de l’aide d’urgence, qu’elle ne prend plus en charge depuis le 1er mai 2019 les primes 
d’assurance-maladie obligatoire et les frais de santé non couverts par celle-ci, mais qu’elle se tient 
prête à accorder à la recourante une aide d’urgence en nature sous forme de bon de repas/nuitée 
à G.________ et H.________ et de garantie à Fri-Santé, jusqu’à droit connu sur les recours des 
3 avril 2019 et 3 juin 2019.
J.
Le 12 août 2019, la recourante dépose une requête de mesures provisionnelles tendant à 
l’octroi de l’aide matérielle par la Commission sociale pour la durée de la procédure, ainsi qu’au 
concours de celle-ci dans le cadre de la mise en place d’un hébergement accompagné par 
G.________ (cause 605 2019 208).
Dans ses observations du 11 septembre 2019, la Commission sociale conclut au rejet de la 
requête, subsidiairement à ce que seule l’aide d’urgence au sens des prestations indiquées dans 
ses observations du 11 juillet 2019 soit allouée.
Se déterminant spontanément le 17 septembre 2019, la recourante confirme que son départ pour 
F.________ a été dicté par le ras-le-bol de son ex-époux et par l’état de santé de son père. Elle 
ajoute qu’elle sera de retour fin septembre en Suisse, qu’elle souhaite toujours vivre dans la 
commune de D.________ et qu’elle a eu la confirmation que l’offre de G.________ pour 
l’hébergement accompagné lui était ouverte.
Une copie de la détermination du 17 septembre 2019 a été transmise à la Commission sociale, 
pour information.
Les arguments développés par les parties dans leurs écritures seront repris dans la mesure utile 
dans les considérants ci-dessous. 


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en droit
1.
A teneur de l'art. 36 de la loi du 14 novembre 1991 sur l’aide sociale (LASoc; RSF 831.0.1), les 
décisions sur réclamation sont sujettes à recours auprès du Tribunal cantonal.
La recourante est la destinataire des décisions sur réclamation du 28 février 2019 et du 2 mai 2019 
et elle a un intérêt digne de protection à ce qu’elles soient annulées ou modifiées. 
Par ailleurs, les recours du 3 avril 2019 et du 3 juin 2019 interjetés contre les décisions précitées 
l’ont été dans le délai et les formes prescrits (art. 76 et 79 à 81 du code de procédure et de 
juridiction administrative; CPJA; RSF 150.1). Ils sont ainsi recevables.
1.1.
Les deux causes concernant le droit aux prestations d’aide sociale (605 2019 89 et 605 
2019 147) se fondent sur un seul état de fait et soulèvent des questions juridiques semblables. Il y 
a dès lors lieu de les joindre et de statuer en un seul arrêt (art. 42 al. 1 let. b CPJA). Il en va de 
même s’agissant des recours contre les décisions de refus d’assistance juridique pour la 
procédure administrative (605 2019 119).
1.2.
Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation 
du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), et pour constatation inexacte 
ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, dans la mesure où aucune des situations 
prévues aux lettres a à c de l'art. 78 al. 2 CPJA n'est réalisée en l'espèce, le Tribunal cantonal ne 
peut pas revoir l'opportunité de la décision querellée.
2.
Selon l'art. 12 de la Constitution fédérale (Cst.; RS 101), quiconque est dans une situation de 
détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et assisté et de 
recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. La 
mise en œuvre de cette disposition constitutionnelle incombe aux cantons, lesquels sont en 
particulier libres de fixer la nature et les modalités des prestations à fournir au titre de l'aide 
d'urgence. 
L'art. 36 al. 1 de la Constitution du canton de Fribourg (Cst./FR; RSF 10.1) prévoit également que 
toute personne dans le besoin a le droit d'être logée de manière appropriée, d'obtenir les soins 
médicaux essentiels et les autres moyens indispensables au maintien de sa dignité.
2.1.
La LASoc régit l'aide sociale accordée par les communes et l'Etat aux personnes 
domiciliées, séjournant ou de passage dans le canton (art. 1 al. 1 LASoc). Elle a pour but de 
favoriser l'autonomie et l'intégration sociale de la personne dans le besoin (art. 2 LASoc). Une 
personne est considérée dans le besoin lorsqu’elle éprouve des difficultés sociales ou lorsqu’elle 
ne peut subvenir à son entretien, d’une manière suffisante ou à temps, par ses propres moyens 
(art. 3 LASoc). 
2.2.
Selon l'art. 4 LASoc, l'aide sociale comprend la prévention, l'aide personnelle, l'aide 
matérielle et la mesure d'insertion sociale (al. 1). La prévention comprend toute mesure générale 
ou particulière permettant d'éviter le recours à l'aide personnelle et matérielle (al. 2). L'aide 


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personnelle comprend notamment l'écoute, l'information et le conseil (al. 3). L'aide matérielle est 
une prestation allouée en espèces, en nature ou sous la forme d'un contrat d'insertion sociale 
(al. 4).
3.
Est d’abord litigieuse en l’espèce la question de l’autorité compétente pour statuer sur l’octroi des 
prestations d’aide sociale requises par la recourante. Celle-ci soutient en effet qu’elle reste 
domiciliée dans la commune de Fribourg alors que la Commission sociale est d’avis que tel n’est 
plus le cas.
3.1.
Dans le canton de Fribourg, la compétence de décider de l’octroi, du refus, de la 
modification, de la suppression et du remboursement de l’aide matérielle appartient à la 
Commission sociale de la commune de domicile de la personne qui sollicite l’aide sociale (art. 7, 9 
et 20 LASoc).
Selon l’art. 9 LASoc, la personne dans le besoin a son domicile d’aide sociale dans la commune 
où elle réside avec l’intention de s’y établir (al. 1). Ce domicile s’acquiert par la déclaration 
d’arrivée au contrôle des habitants, à moins qu’il ne soit prouvé que le séjour a commencé plus tôt 
ou plus tard ou encore qu’il n’est que provisoire (al. 2).
L’art. 8 LASoc prévoit quant à lui que l’Etat décide de l’aide sociale à accorder aux ressortissants 
fribourgeois rapatriés avant le 1er janvier 1979, aux personnes de passage ou séjournant dans le 
canton, aux personnes sans domicile fixe et aux demandeurs d’asile (art. 8 LASoc).
3.2.
La définition du domicile d'aide sociale en droit cantonal reprend, en l'appliquant aux 
communes, les termes de l'art. 4 de la loi fédérale sur la compétence en matière d'assistance des 
personnes dans le besoin (loi fédérale en matière d'assistance; LAS; RS 851.1).
La LAS fait quant à elle recouper la notion de domicile d'assistance avec celle de domicile civil de 
l'art. 23 du Code civil (CC; RS 210), toutefois seulement dans la mesure où cela est compatible 
avec le but de la législation sur l’aide sociale. La notion spécifique de domicile d’aide sociale est 
justifiée en particulier pour les personnes en séjour dans une institution, pour les mineurs et pour 
les personnes protégées par une curatelle de portée générale (voir Message du 22 novembre 
1989 sur la révision de la loi fédérale sur la compétence en matière d'assistance des personnes 
dans le besoin in Feuille fédérale [FF] 1990 I p. 55). 
Pour répondre à la question de savoir si un domicile d'aide sociale en droit cantonal a été constitué 
ou non, on peut donc se référer en grande partie à la doctrine et à la jurisprudence relatives à la 
notion de domicile civil (Zeitschrift für öffentliche Fürsorge [Zöf] 1978 p. 181). La formulation de 
l’art. 9 al. 1 LASoc, similaire à celle de l’art. 4 al. 1 LAS, elle-même empruntée au texte de l'art. 
23 CC, signifie que le domicile d’une personne se trouve là où elle s'est effectivement établie et 
installée de manière reconnaissable pour des tiers, en d'autres termes là où elle a son centre de 
vie. Elle contient à la fois un élément objectif, à savoir le fait de séjourner effectivement dans un 
endroit déterminé (la résidence), et un élément subjectif (l'intention de s'établir), les deux éléments 
étant toutefois indissociablement liés. Une personne a l'intention de s'établir lorsqu'elle entend 
séjourner dans un endroit défini pour une période indéterminée et que cette intention est 
réalisable. L'intention ne doit pas porter sur un séjour purement provisoire. Le domicile ne doit pas 
être déterminé en fonction de la volonté interne de la personne en cause mais plutôt sur la base 
de critères reconnaissables par des tiers. Ce qui est décisif, c'est l'intention qui ressort des 


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circonstances extérieures ou, en d'autres termes, la réponse à la question de savoir si l'on peut 
déduire de l'ensemble des circonstances que la personne concernée a fait de l'endroit en cause le 
centre de ses relations personnelles (ATA FR 603 2009 29 du 19 juin 2009 consid. 3a et les 
références).
A l'instar de l'art. 4 al. 2 LAS, l'art. 9 al. 2 LASoc pose en outre la présomption légale, reposant sur 
l'expérience générale de la vie, que la personne qui a déclaré son arrivée à la police des habitants 
a constitué dans le lieu en question un domicile d'assistance. Cette présomption renverse le 
fardeau de la preuve. Il appartient alors à la commune de domicile de prouver qu'il ne pouvait pas 
du tout s'agir de la constitution d'un domicile. C'est notamment le cas lorsque l'assisté ne séjourne 
dans la commune qu'à des fins de nature provisoire (ATA FR 603 2009 29 du 19 juin 2009 
consid. 3b et les références).
3.3.
Selon l’art. 9 LAS, la personne quittant son canton de domicile perd le domicile 
d'assistance qu'elle avait jusqu'alors (al. 1). En cas de doute, le départ est censé avoir lieu le jour 
où il est annoncé à la police des habitants (al. 2). Alors que le Code civil garantit que chaque 
personne dispose toujours d'un domicile de droit civil, il n'existe pas, dans le droit de l'aide sociale, 
de domicile d'assistance obligatoire inspiré du domicile fictif du droit civil. Il est ainsi possible qu’un 
domicile d’assistance prenne fin sans en fonder un nouveau (ATA FR 603 2009 29 du 19 juin 2009 
consid. 3a; WOLFFERS, Fondements du droit de l'aide sociale, 1995, p. 58; THOMET, Commentaire 
concernant la LAS, 2ème éd. 1994, n. 89 ss et les références citées). Cette solution a été 
considérée comme admissible puisque l’art. 12 al. 2 LAS prévoit que dans l’hypothèse où une 
personne dans le besoin n’a pas de domicile d’assistance, le canton de séjour l’assiste (Message 
du 22 novembre 1989, FF 1990 I p. 60).
3.3.1. Selon la doctrine relative à l’art. 9 LAS, une personne perd son domicile d’aide sociale 
lorsqu’elle n’entend plus y séjourner, ni y être établie, et qu’après avoir rendu les clés de son 
logement ou de sa chambre, elle quitte son territoire avec ses bagages, voire tout son mobilier. Le 
domicile ne prend par contre pas fin lorsqu’une personne quitte passagèrement le territoire d’un 
canton à des fins précises et garde son domicile antérieur, en particulier parce qu'elle y garde son 
logement. C'est le cas de celui qui part en voyage pour une durée plus ou moins longue ou pour 
un séjour en cure, qui accepte un travail saisonnier ou limité dans la durée dans un autre canton, 
bref lorsqu'il s'agit de séjours qui ne sont pas constitutifs de domicile. Il y a toutefois départ chaque 
fois qu'il y a abandon du logement, même si la personne en question a l'intention de revenir 
ultérieurement. La fin du domicile d'assistance ne dépend que d'un seul critère, à savoir que 
l'assisté quitte le canton (THOMET, n. 146).
Le même auteur relève qu’en pratique, il arrive régulièrement qu’une personne dans le besoin 
abandonne son logement « fixe » qui justifiait son domicile d’assistance et demeure par la suite en 
divers endroits de la même localité, ou alors change de localité, par exemple en habitant tour à 
tour chez différentes connaissances ou en vivant dans la rue. De l’avis de cet auteur, en se 
fondant sur la lettre, le sens et le but des art. 4 et 9 LAS, la personne garde dans le premier cas 
son domicile d’assistance dans le canton concerné, mais elle le perd dans le second cas, à savoir 
lorsqu’elle « abandonne » sa commune de domicile pour séjourner dans une autre localité. Dans 
cette deuxième hypothèse, pour autant que cette autre localité se situe dans le même canton, le 
canton de domicile se transformerait en (simple) canton de séjour (THOMET, n. 148).
3.3.2. La législation cantonale fribourgeoise ne contient quant à elle pas de disposition relative à 
la fin du domicile d’aide sociale.


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Dans l’arrêt précité 3A 05 222 du 9 mai 2006 (consid. 2b), constatant cette absence de 
réglementation spécifique, l’ancien Tribunal administratif du canton de Fribourg a considéré qu’il y 
avait lieu de se référer, sur ce point aussi, à la loi fédérale en matière d’assistance. Reprenant 
ensuite la doctrine y relative, il en a déduit qu’en droit cantonal également, une personne perd son 
domicile d’aide sociale lorsqu’elle quitte la commune, autrement dit lorsqu’elle n’entend plus y 
séjourner, ni y être établie, et qu’après avoir rendu les clés de son logement ou de sa chambre, 
elle quitte le territoire avec ses bagages, voire tout son mobilier.
Cette jurisprudence ne peut être reprise telle quelle et mérite d’être nuancée. En effet, alors que la 
loi fédérale en matière d’assistance a uniquement pour objet de désigner le canton compétent 
pour assister une personne dans le besoin qui séjourne en Suisse et de régler le remboursement 
des frais d’assistance entre les cantons, la question est plus complexe en droit cantonal. En effet, 
les dispositions de la LASoc ont pour but de répartir les compétences non seulement entre les 
communes du canton de Fribourg, mais également entre celles-ci et l’Etat puisque, de façon 
schématique, les communes décident de l’aide sociale à accorder aux personnes domiciliées dans 
le canton et l’Etat décide de l’aide sociale à accorder essentiellement aux personnes de passage 
ou séjournant dans le canton, aux personnes sans domicile fixe et aux demandeurs d’asile. Et 
dans la seconde hypothèse, c’est l’Etat qui prend en charge l’intégralité de l’aide matérielle 
accordée, sous réserve de la législation fédérale et des conventions internationales (voir 
art. 33 LASoc). 
Compte tenu de cette répartition des compétences et de la prise en charge des coûts, il convient 
d’éviter de retenir trop facilement qu’une personne dans le besoin perd son domicile d’aide sociale 
dans une commune du canton de Fribourg dans tous les cas où elle est contrainte de quitter son 
logement et doit trouver dans l’urgence une solution de relogement provisoire, par exemple dans 
une chambre où un logement mis à disposition par un proche dans une autre commune du même 
canton. En effet, retenir systématiquement que la personne dans le besoin n’est dans une telle 
hypothèse plus domiciliée dans le canton de Fribourg, mais seulement en séjour, aurait pour 
conséquence que la compétence décisionnelle ainsi que la prise en charge de l’aide sociale à 
accorder passerait à l’Etat, conformément à aux art. 8 et 33 LASoc. Appliquée sans nuance, une 
telle solution permettrait ainsi à la commune de domicile de se soustraire trop aisément à son 
devoir d’assistance en ne faisant pas tout ce qui pourrait être attendu d’elle pour fournir un 
logement à la personne concernée. Or, un tel biais ne paraît avoir été voulu ni par le législateur 
cantonal, ni du reste par le législateur fédéral puisqu’en adoptant les art. 4 et 9 LAS dans leur 
teneur actuelle, celui-ci entendait accorder une importance accrue au critère du domicile (voir sur 
cette question THOMET, n. 148 in fine; Message du 22 novembre 1989, FF 1990 I p. 47).
3.4.
En l’espèce, il n’est pas contesté que la recourante est inscrite de longue date auprès du 
contrôle des habitants de la commune de D.________ et qu’elle n’a pas « transféré ses papiers », 
selon l’expression usuelle, dans une autre commune. Selon la présomption légale posée par 
l’art. 9 al. 2 LASoc, c’est donc à D.________ qu’elle a son domicile d’aide sociale, sous réserve 
que l’on puisse déduire de l’ensemble des circonstances que tel n’est plus le cas, notamment 
parce qu’elle a en réalité fait d’un autre endroit le centre de ses relations personnelles.
A cet égard, le dossier fait ressortir les éléments suivants:
-
la recourante a vécu à Fribourg, dans un appartement de 3.5 pièces qu’elle louait à la rte 
E.________, jusqu’au mois de janvier 2018;


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-
elle a ensuite occupé un logement d’urgence mis à disposition par le Service, depuis le 
1er février 2018 jusqu’au 12 octobre 2018;
-
durant la période où elle occupait un logement d’urgence, la recourante semble avoir eu 
l’intention de quitter la commune de Fribourg. Cette intention est confirmée par les nombreuses 
démarches qu’elle a entreprises dès la fin de l’année 2017 et au début de l’année 2018 pour 
trouver un logement dans la région de D.________ (un contrat de bail concernant un 
appartement à J.________ n’a pas pu être signé au motif que la recourante avait un chien) et 
au-delà (Neuchâtel, La Chaux-de-Fonds) (voir rapport du 30 août 2018, dossier administratif 
onglet 2). Ces démarches ne se sont toutefois pas concrétisées;
-
enjointe à quitter le logement d’urgence qu’elle occupait car elle refusait de rembourser une 
somme d’argent exigée par le Service qui la considérait dès lors comme solvable (voir 
notamment courrier du 21 septembre 2019, dossier administratif onglet 2), la recourante a 
ensuite été hébergée par son ex-mari à B.________ (commune de C.________) jusqu’à la fin 
du mois de juin 2019, voire jusqu’en juillet 2019, dans un petit appartement de deux pièces qui 
a été mis gratuitement à sa disposition et dans lequel elle a pu vivre avec son chien. Cet 
hébergement a toujours été présenté comme une solution provisoire, acceptée par l’ex-mari de 
la recourante en espérant que le séjour soit le plus court possible. La recourante n’y a du reste 
pas emmené ses meubles (voir notamment réponse du 27 janvier 2019 à une demande de 
renseignements du service, courrier du 6 février 2019, dossier administratif onglet 2);
-
pendant la période où elle a été hébergée par son ex-mari, la recourante a demandé à 
plusieurs reprises et de façon constante que le Service lui octroie notamment une aide 
personnelle pour lui permettre de retrouver un logement approprié, en réactivant les démarches 
entreprises avec G.________ et d’autres organismes (voir p. ex. requêtes du 4 décembre 2018, 
recours du 28 décembre 2018, réclamation du 18 janvier 2018, recours du 30 janvier 2019; 
dossier administratif onglet 2)
-
parallèlement à ces demandes, la recourante a indiqué au moins à une reprise qu’elle 
souhaitait quitter la commune de Fribourg (voir réponse du 27 janvier 2019 à une demande de 
renseignements du Service).
-
puis, elle s’est rendue à F.________, au domicile de son père, pour une durée a priori d’emblée 
limitée à quelques semaines (juillet à septembre, voir notamment courrier du 17 septembre 
2019, dossier judiciaire pièce 30).
3.4.1. On ne saurait déduire de ce qui précède, comme semble le retenir la Commission sociale, 
que la recourante a fait de B.________ le nouveau centre de ses relations personnelles. Rien 
n’indique en effet qu’à un quelconque moment, elle aurait entendu y séjourner pour une période 
indéterminée. Il n’apparaît pas non plus qu’une telle solution aurait été envisageable pour son ex-
mari à un autre titre que provisoire. Au contraire, il semble établi que celui-ci a accepté cet 
hébergement comme un geste de solidarité envers son ex-épouse qui se trouvait dans une 
situation de détresse et qui n’avait plus de lieu où se loger. Dans ces conditions, cet accueil ne 
pouvait être que transitoire et ne remplissait pas les critères permettant de considérer que la 
recourante s’était constitué un nouveau domicile d’aide sociale au sens de l’art. 9 LASoc.
Le fait que cette solution provisoire a finalement duré quelque neuf mois n’y change rien. En effet, 
durant l’ensemble de cette période, par ses multiples démarches procédurales, la recourante n’a 


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cessé de demander à la Commission sociale et au Service de l’aider à retrouver un autre 
logement, ce qui ne fait que confirmer l’absence de volonté d’élire domicile dans l’appartement mis 
à sa disposition par son ex-mari.
3.4.2. Les circonstances qui ont conduit la recourante à quitter d’abord son appartement de la rue 
E.________, puis le logement d’urgence mis à sa disposition ne permettent pas non plus de 
retenir que, sans pour autant se constituer un nouveau domicile, elle aurait perdu celui qu’elle avait 
dans la commune de D.________. En effet, à mi-octobre 2018, alors qu’elle était contrainte à 
déménager par le Service – pour des raisons qui sont sans influence sur ce point – et n’avait pas 
les ressources et garanties nécessaires pour trouver un autre logement, elle n’a pas eu d’autre 
choix que de rendre les clés du logement d’urgence et de solliciter l’aide d’un proche pour 
l’héberger. On ne saurait en déduire, même si le petit appartement en question se trouvait dans 
une autre commune du canton, qu’elle a par cette démarche manifesté la volonté de quitter 
définitivement la commune de Fribourg. Le fait qu’elle ait indiqué à plusieurs reprises son souhait 
d’habiter ailleurs, demandant notamment de l’aide dans ce sens au Service ainsi qu’au Service 
cantonal de l’action sociale, n’y change rien. Au contraire, il est plutôt déterminant de constater 
que, par ces démarches répétées auprès du Service, entamées peu après son déménagement du 
logement d’urgence, elle n’a pas cessé de requérir de celui-ci qu’il l’aide à trouver une autre 
solution, par un hébergement accompagné par G.________. Dans ces conditions, c’est à tort que 
la Commission sociale a retenu que la recourante n’était plus domiciliée à Fribourg depuis le 
12 octobre 2018.
Certes, la Commission sociale a proposé à plusieurs reprises dès fin février 2019 de réexaminer 
sa compétence à la condition que la recourante passe d’abord trois nuits à G.________, à défaut 
d’une solution alternative auprès de proches domiciliés à Fribourg. Le refus de l’intéressée de 
donner suite à cette proposition ne remet toutefois pas en cause la conclusion qui précède. Il faut 
au contraire constater que cette solution n’aurait eu comme avantage que de remplacer une 
solution d’hébergement provisoire par une autre, sans avantage particulier. En effet, il ne semblait 
y avoir aucun obstacle – peu important à cet égard que la recourante soit logée chez son ex-mari à 
B.________ ou passe ses nuits à G.________ – à ce que le Service fournisse l’aide personnelle 
requise en vue de trouver un nouvel hébergement accompagné par G.________. 
Il en résulte que le recours sera admis sur ce point, dans le sens que la Commission sociale est 
compétente pour décider de l’aide sociale à accorder à la recourante.
4.
Une fois admise la compétence de la Commission sociale pour décider de l’octroi ou du refus de 
prestations d’aide sociale en faveur de la recourante, il faut examiner les différentes conclusions 
qu’elle formule dans ses recours.
En premier lieu, contestant la suspension de toutes prestations à partir du mois d’octobre 2018, la 
recourante demande que son « budget social » soit couvert dès ce mois, éventuellement sous 
réserve d’un montant de CHF 2'501.65 qu’elle a perçu et qui ne devrait selon elle être reversé au 
Service social que si les règles de la simultanéité sont respectées. En cela, elle sollicite l’octroi de 
prestations d’aide matérielle à partir du mois d’octobre 2018.
4.1.
Il a déjà été vu ci-dessus que l'aide matérielle est une prestation allouée en espèces, en 
nature ou sous la forme d'un contrat d'insertion sociale (art. 4 al. 4 LASoc).


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En application de l’art. 5 LASoc, l’aide matérielle, à l’image des autres prestations d’aide sociale, 
n’est accordée que dans la mesure où la personne dans le besoin ne peut pas être entretenue par 
sa famille ou ses proches conformément aux dispositions du Code civil suisse ou de la loi fédérale 
sur le partenariat enregistré entre personnes du même sexe ou ne peut pas faire valoir d’autres 
prestations légales auxquelles elle a droit.
Ainsi, les prestations fournies à titre d’aide sociale ne sont accordées que si la personne dans le 
besoin ne peut subvenir elle-même à ses besoins (possibilités d'auto-prise en charge), si elle ne 
reçoit pas l'aide d'un tiers (prestations d'assurances, emprunts, subventionnements, prestations 
volontaires de tiers, etc.) ou si elle n'a pas été accordée en temps voulu. Ce principe souligne le 
caractère complémentaire de l'aide sociale et demande que toutes les autres possibilités aient 
déjà été utilisées avant que des prestations d'aide publique ne soient accordées. Il exclut en 
particulier le choix entre les sources d'aide prioritaire et l'aide sociale publique (WOLFFERS, 
Fondements du droit de l'aide sociale, 1995, p. 77; voir également arrêt TF 2P.16/2006 du 1er juin 
2006 consid. 5.1). 
Ce principe général de subsidiarité de l'aide sociale implique aussi que celle-ci n'est fournie que 
pour faire face à la situation actuelle et future et non pas pour la situation passée, qui a pu être 
surmontée autrement. Ainsi, si la situation d'urgence a déjà été supprimée, elle ne doit pas donner 
lieu à des prestations rétroactives même si, au moment de l'existence du besoin, un droit à l'aide 
sociale a existé (voir arrêts TC FR 605 2014 204 du 2 décembre 2015; 605 2011 21 du 11 mars 
2013; WOLFFERS, p. 81 et 141 s.).
Le Tribunal fédéral a confirmé que l'aide sociale ne peut pas être versée pour une période 
antérieure et servir à amortir des dettes, quand bien même un droit aux prestations existait alors. 
Des exceptions peuvent certes être admises lorsque le non-paiement des dettes pourrait entraîner 
une nouvelle situation d'urgence à laquelle seule l'aide sociale pourrait remédier. Aussi, l'aide 
sociale peut-elle être amenée à prendre en charge les arriérés de loyer. L'autorité décide alors de 
la prise en charge de dettes de cas en cas, sur la base d'une pesée des intérêts (ATF 136 I 129 
consid. 7.1.3 et les références; 136 V 351 consid. 7.1; arrêt TF 8C_866/2014 du 14 avril 2015 
consid. 4.2.1; voir également arrêt TC FR 605 2016 202 du 24 novembre 2016 consid. 3a).
4.2.
En l’espèce, durant la période litigieuse, soit à compter d’octobre 2018, la recourante n’a 
pas perçu de prestations d’aide matérielle.
Il ressort toutefois du dossier que durant cette période, elle a tout d’abord bénéficié jusqu’au 
12 octobre 2018 du logement d’urgence mis à sa disposition par le Service, avant d’être hébergée 
provisoirement d’abord par son ex-mari à B.________ et ensuite par son père, à F.________. En 
cela, il doit être retenu qu’elle n’a pas eu à assumer de frais de logement. Ses seuls propos 
formulés dans sa requête de mesures provisionnelles du 12 août 2019, selon lesquels son ex-
époux réclamerait une « participation raisonnable à son loyer » ne suffisent en tout état de cause 
pas à établir le contraire.
Quant aux frais liés à ses autres besoins essentiels pour assurer une vie décente, tels que 
l’alimentation, l’habillement, l’hygiène et les soins corporels, il apparaît que la recourante a pu les 
assumer en faisant vraisemblablement appel à ses quelques économies et à l’aide de proches. En 
effet, elle n’a à aucun moment fait usage de l’aide d’urgence qui lui a été proposée par le Service, 
par le biais de bons repas ou d’autres prestations disponibles auprès de l’accueil de jour 


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H.________. Cela est également confirmé par le constat qu’elle a pu se rendre à F.________ pour 
loger auprès de son père entre juillet et septembre 2019.
Enfin, la recourante ne fait pas non plus valoir qu’elle aurait accumulé pendant cette période des 
dettes dont le non-paiement serait susceptible d’entraîner une nouvelle situation d’urgence à 
laquelle seule l’aide sociale pourrait remédier. A cet égard, seule la question du paiement des 
primes d’assurance-maladie – qui semblent avoir été prises en charge par le Service jusqu’au 
mois d’avril 2019 seulement – devrait être réservée.
En conséquence, conformément à la jurisprudence et la doctrine rappelées ci-dessus, la situation 
de la recourante entre octobre 2019 et septembre 2019 ne représente pas un cas exceptionnel 
susceptible de donner lieu à des prestations d’aide sociale rétroactives. 
Il en va par contre différemment pour l’avenir.
Partant, les recours seront partiellement admis, dans le sens que les décisions sur réclamation du 
28 février 2019 et 2 mai 2019 seront annulées et la cause renvoyée à la Commission sociale pour 
qu’elle fixe les prestations d’aide matérielle ordinaire à allouer à la recourante pour l’avenir, à 
compter du moment où celle-ci sera de retour de son séjour provisoire à F.________, la prise en 
charge rétroactive d’éventuels arriérés de primes d’assurance-maladie restant réservée. 
5.
Dans son recours du 3 juin 2019, la recourante conclut également à ce que lui soient accordées 
une aide personnelle et une « prise de logement individuel ».
5.1.
Il a déjà été vu ci-dessus que l’aide personnelle est une prestation d’aide sociale qui 
comprend notamment l’écoute, l’information et le conseil (art. 4 al. 3 LASoc).
5.2.
A l’image de la solution retenue pour l’aide matérielle, le recours du 3 juin 2019 sera 
également admis sur ce point et le droit à une aide personnelle reconnu à la recourante pour 
l’avenir, à compter du moment où celle-ci sera de retour de son séjour provisoire à F.________.
Cette aide personnelle comprendra une assistance en vue de trouver un logement. Selon les 
divers échanges de correspondance figurant au dossier en lien avec cette problématique, 
l’assistance en question pourra prendre la forme d’un hébergement accompagné par G.________. 
Elle n’impliquera toutefois pas que la recourante pourra revendiquer d’emblée le droit à un tel 
hébergement. Si cette possibilité n’est pas ouverte immédiatement, une solution passant par la 
mise à disposition d’un logement d’urgence ou par une combinaison entre des nuitées auprès de 
G.________ et des bons de repas auprès de l’accueil de jour H.________ est également 
envisageable.
6.
Dans ses recours, la recourante conteste par ailleurs les décisions de la Commission sociale 
rejetant ses demandes d’assistance juridique, plus spécifiquement d’assistance gratuite d’un 
défenseur, formulées dans ses réclamations du 18 janvier 2019 et du 18 mars 2019. Elle conclut à 
la désignation de sa mandataire en tant que défenseure d’office pour les procédures 
administratives, avec effet rétroactif au 12 novembre 2018.


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6.1.
L’art. 29 al. 3 Cst. garantit à toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes le 
droit, à moins que sa cause ne paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l’assistance 
judiciaire gratuite, ainsi qu’à l’assistance gratuite d’un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde 
de ses droits le requiert.
6.2.
D'après la jurisprudence du Tribunal fédéral, il existe un droit constitutionnel à l'assistance 
judiciaire gratuite pour toute procédure étatique dans laquelle le recourant est impliqué ou qui est 
nécessaire pour la garantie de ses droits. Dans ce contexte, la nature juridique des critères de 
décision ou celle de la procédure en question n'est pas déterminante. La partie indigente a droit à 
l'assistance gratuite d'un défenseur lorsque ses intérêts sont gravement menacés et que le cas 
présente des difficultés, du point de vue des faits et du droit, qui rendent nécessaire le concours 
d'un défenseur. Si la procédure en cause présente des risques importants pour la situation 
juridique de l'intéressé, l'assistance gratuite d'un défenseur est en principe accordée; sans cela, 
elle ne le sera que si, à la difficulté relative de l'affaire, s'ajoutent des problèmes de fait ou de droit 
auxquels le requérant ne pourrait faire face seul (ATF 130 I 180 consid. 2.2; ATF 128 I 225; arrêt 
TC FR 601 2018 155 du 14 septembre 2018 consid. 2.1. et les références). 
Le point décisif est toujours de savoir si la désignation d'un avocat d'office est objectivement 
nécessaire dans le cas d'espèce. A cet égard, il faut tenir compte des circonstances concrètes de 
l'affaire, de la complexité des questions de fait et de droit, des particularités que présentent les 
règles de procédure applicables, des connaissances juridiques du requérant ou de son 
représentant, du fait que la partie adverse est assistée d'un avocat et de la portée qu'a pour le 
requérant la décision à prendre, avec une certaine réserve lorsque sont en cause principalement 
ses intérêts financiers (arrêt TF 1C_215/2018 du 22 mai 2018 consid. 5). 
Les art. 142 ss CPJA reprennent le principe selon lequel l'assistance judiciaire comprend 
également, si la difficulté de l'affaire le rend nécessaire, la désignation d'un défenseur, choisi parmi 
les personnes habilitées à représenter les parties (art. 143 al. 2 CPJA), et ce à n'importe quel 
stade de la procédure.
En d'autres termes, il est possible, par principe, d'obtenir l'assistance judiciaire gratuite dans des 
procédures où la décision peut faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal pour autant que les 
conditions soient remplies, à savoir l'indigence, la nécessité de l'assistance d'un défenseur et le 
fait que le recours ne paraisse pas d’emblée voué à l’échec pour un plaideur raisonnable (art. 142 
al. 1 et 2 CPJA; arrêt TC FR 601 2018 155 précité, consid. 2.1; HAYOZ, Unentgeltliche 
Rechtspflege - Anmerkungen des Instruktionsrichters zum Urteil des III. Verwaltungsgerichtshofs 
vom 27. April 2005, in RFJ 2005 p. 190).
6.3.
Selon la jurisprudence relative à l’art. 29 al. 3 Cst., cette disposition ne garantit aucun effet 
rétroactif, l’assistance judiciaire étant en principe accordée dès le moment de la requête et pour 
l’avenir, sous réserve de démarches urgentes entreprises simultanément ou peu avant (arrêt TF 
122 I 03 consid. 2c et 2f).
6.4.
En l’espèce, c’est dans sa réclamation du 18 janvier 2019 que la recourante a demandé 
pour la première fois l’assistance juridique et la désignation de sa mandataire comme défenseure 
d’office dans la procédure administrative.


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Rien n’indique par ailleurs que les démarches entreprises à partir du 12 novembre 2018 auraient 
revêtu un caractère d’urgence tel qu’elles ne permettaient pas à la recourante de formuler sa 
demande à ce moment déjà. 
En conséquence, il convient d’emblée de confirmer le rejet des requêtes d’assistance juridique 
dans la procédure administrative en tant qu’elles visent la période précédant le dépôt de la 
réclamation du 18 janvier 2019.
S’agissant de la période à compter de cette date, les démarches accomplies en procédure 
administrative ont dans un premier volet consisté en le dépôt de la réclamation du 18 janvier 2019, 
assortie d’une requête de mesures provisionnelles, et dans le suivi de cette procédure de 
réclamation jusqu’à la décision du 28 février 2019 admettant partiellement la réclamation. Dans un 
deuxième volet, elles ont porté sur des échanges avec le Service, en lien avec un éventuel 
réexamen de sa compétence matérielle qu’il avait nié dans sa nouvelle décision du 14 février 
2019, puis sur le dépôt de la nouvelle réclamation du 18 mars 2019 déposée contre cette nouvelle 
décision.
Les démarches effectuées devant l’autorité administrative dans le premier volet entre le 
18 janvier 2019 et le 28 février 2019 étaient liées à une situation procédurale relativement 
complexe. En effet, après avoir d’abord semblé indiquer qu’il suspendait le droit à l’aide sociale en 
raison du refus de la recourante de lui reverser une indemnité de CHF 7'000.- qu’elle avait perçue 
dans un litige de droit du travail, la Commission sociale a indiqué en substance dans sa décision 
du 20 décembre 2019 que ce montant avait simplement été considéré comme des ressources 
financières qui permettaient à la recourante de subvenir à ses besoins depuis le 1er octobre 2019. 
En sus de cette complexité, la procédure administrative en cause pouvait ainsi avoir des effets 
importants pour la situation de la recourante puisque celle-ci se voyait refuser le droit à des 
prestations d’aide matérielle ainsi qu’une aide pour trouver un logement. Sur le fond, la question 
présentait par ailleurs certaines difficultés juridiques – notamment en lien avec la nature de 
l’indemnité perçue et la validité d’une cession de créance – qui rendaient nécessaire l’aide d’un 
défenseur, d’autant plus que la recourante se trouvait alors dans une situation de désarroi du reste 
reconnue par les autorités d’aide sociale. Quant aux autres conditions requises pour l’octroi d’une 
assistance juridique, elles étaient également remplies. En effet, celle de l’indigence n’est pas 
contestée et la cause n’était pas dépourvue de chances de succès puisque la recourante a obtenu 
partiellement gain de cause sur le montant que la Commission sociale exigeait en remboursement. 
Il en résulte que, pour les démarches accomplies en procédure administrative entre le 
18 janvier 2019 et le 28 février 2019, le droit à l’assistance juridique et à la désignation d’un 
défenseur d’office aurait dû être reconnu à la recourante.
Dans le deuxième volet, la situation procédurale se présentait certes plus simplement. En effet, la 
Commission sociale niait sa compétence matérielle en se référant à sa décision du 14 février 2019 
et elle posait certaines exigences préalables à un réexamen de la situation. Toutefois, cette 
simplification de la procédure n’enlevait rien au fait que la recourante continuait à se voir refuser le 
droit à des prestations d’aide matérielle, ainsi qu’une aide pour trouver un logement, seule le droit 
à une aide d’urgence lui étant reconnu. Quant à la question qui se posait désormais sur le fond, à 
savoir celle du domicile d’aide sociale, il doit être admis qu’elle présentait aussi certaines difficultés 
juridiques en lien avec l’application coordonnée des législations fédérale (LAS) et cantonale 
(LASoc). Enfin, pour ce deuxième volet aussi, les autres conditions requises pour l’octroi d’une 
assistance juridique étaient remplies, l’indigence n’étant pas contestée et la cause pas dénuée de 


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chances de succès puisque la recourante obtient gain de cause par l’arrêt de ce jour sur la 
question du domicile d’aide sociale. Il en résulte que, également pour ce second volet, le droit à 
l’assistance juridique et à la désignation d’un défenseur d’office aurait dû être reconnu à la 
recourante.
En conséquence, les recours seront également partiellement admis en tant qu’ils portent sur le 
refus d’accorder à la recourante une assistance juridique et de désigner sa mandataire comme 
défenseure d’office dans la procédure administrative. 
Une telle assistance sera en conséquence accordée et la mandataire de la recourante désignée 
défenseure d’office pour la procédure administrative, le tout avec effet au 18 janvier 2019. Le 
dossier sera renvoyé à la Commission sociale pour qu’elle fixe l’indemnité due à ce titre.
7.
Le présent arrêt rendu sur le fond rend sans objet la requête de mesures provisionnelles déposée 
le 12 août 2019. La cause y relative sera en conséquence rayée du rôle.
8.
La recourante n’obtenant que partiellement gain de cause, des frais de justice réduits devraient 
être mis à sa charge. Toutefois, vu la nature du litige et sa situation financière difficile, il est 
renoncé au prélèvement de frais de procédure, en application de l’art. 129 let. a CPJA.
9.
Vu son gain de cause partiel, la recourante a droit à une indemnité de partie réduite pour ses 
dépens (voir art. 137 et 138 CPJA).
Le dossier judiciaire fait ressortir que les opérations principales effectuées dans les différentes 
causes faisant l’objet du présent arrêt comprennent le dépôt d’un mémoire de recours du 
3 avril 2019 (6 pages), de brèves contre-observations du 23 mai 2019, d’un second mémoire de 
recours du 3 juin 2019 (7 pages), d’une requête de mesures provisionnelles succinctement 
motivée et d’une ultime détermination du 17 septembre 2019. Il y a également eu quelques 
échanges avec le Président de la Ie Cour des assurances sociales, puis dans un deuxième temps 
des démarches entreprises auprès du Service cantonal de l’action sociale et de l’autorité intimée 
en vue d’une solution de prise en charge qui aurait pu rendre sans objet les procédures de recours 
au fond. En tenant compte du gain de cause partiel et du tarif horaire de CHF 250.-, l’indemnité de 
partie réduite sera ainsi fixée forfaitairement, pour les procédures judiciaires, à la moitié de 
CHF 4'600.- (CHF 4'500.- correspondant à environ 18 heures de travail + CHF 100.- de débours), 
soit CHF 2'300.-, plus CHF 177.10. Elle sera mise à la charge de la Commission sociale et versée 
par celle-ci en main de la mandataire de la recourante.
10.
La recourante a par ailleurs sollicité l’assistance judiciaire pour les procédures de recours.
Pour les mêmes raisons que celles déjà exposées ci-dessus en lien avec les recours contre le 
refus d’assistance juridique dans les procédures administratives qui ont précédé les présentes 
causes (voir consid. 6), les requêtes d’assistance judiciaire du 28 février 2019 et du 3 juin 2019 
seront admises et la mandataire de la recourante sera désignée défenseure d’office.


Tribunal cantonal TC
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Pour la partie des dépens non couverte par l’indemnité ci-dessus, la mandataire de la recourante 
peut prétendre à une indemnité en sa qualité de défenseure d’office. En tenant compte du tarif 
horaire applicable de CHF 180.-, cette indemnité sera fixée à la moitié de CHF 3’340.- 
(CHF 3'240.- correspondant à environ 18 heures de travail à CHF 180.- + CHF 100.- de débours), 
soit CHF 1'670.-, plus CHF 124.75 de TVA. Elle sera mise à la charge de l’Etat de Fribourg.
la Cour arrête:
I.
Les recours (605 2019 89, 605 2019 119 et 605 2019 147) sont joints.
II.
Les recours sont partiellement admis.
Partant, les décisions sur réclamation du 28 février 2019 et 2 mai 2019 sont annulées. 
La cause est renvoyée à la Commission sociale pour qu’elle fixe les prestations d’aide 
matérielle ordinaire à allouer à la recourante pour l’avenir, sous réserve de la prise en charge 
rétroactive d’éventuels arriérés de primes d’assurance-maladie, et pour qu’elle lui accorde 
une aide personnelle comprenant une assistance en vue de trouver un logement, le tout au 
sens des considérants.
L’assistance juridique est accordée et la mandataire de la recourante désignée défenseure 
d’office pour la procédure administrative devant la Commission sociale, le tout avec effet au 
18 janvier 2019. La cause est renvoyée à la Commission sociale pour qu’elle fixe l’indemnité 
due à ce titre.
Les recours sont rejetés pour le surplus.
III.
La requête de mesures provisionnelles du 12 août 2019 (605 2019 208) est sans objet.
Partant, la cause est rayée du rôle.
IV.
Il n’est pas perçu de frais de procédure.
V.
Il est alloué à la recourante une indemnité partielle de CHF 2'300.-, plus TVA de 
CHF 177.10, mise à la charge de la Commission sociale et versée en main de la mandataire 
de la recourante.
VI.
Les requêtes d’assistance judiciaire du 28 février 2019 et du 3 juin 2019 (605 2019 90 et 
148) sont admises. Partant, Me Katia Berset est désignée défenseure d’office pour les 
procédures de recours.
Il est alloué à Me Katia Berset, en sa qualité de défenseure d'office, une indemnité mise à la 
charge de l'Etat de Fribourg de CHF 1'670.-, plus TVA de 124.70.
VII.
Notification.


Tribunal cantonal TC
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Un recours en matière de droit public peut être déposé auprès du Tribunal fédéral contre le 
présent jugement dans un délai de 30 jours dès sa notification. Ce délai ne peut pas être prolongé. 
Le mémoire de recours sera adressé, en trois exemplaires, au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 
6, 6004 Lucerne. Il doit indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve et être signé. 
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi le jugement attaqué viole le droit. Les moyens 
de preuve en possession du (de la) recourant(e) doivent être joints au mémoire de même qu’une 
copie du jugement, avec l’enveloppe qui le contenait. La procédure devant le Tribunal fédéral n’est 
en principe pas gratuite.
La fixation du montant de l'indemnité de partie et de l’indemnité de défenseur d’office peut, dans 
un délai de 30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule 
cette partie de la décision est contestée (art. 148 CPJA).
Fribourg, le 15 octobre 2019/msu
Le Président :
La Greffière-stagiaire :