fr_gerichte · 602 2021 77 · 2021-07-05 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Beschwerde gegen Zwischenentscheide

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2021 77
Arrêt du 5 juillet 2021
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Christian Pfammatter 
Juges :
Johannes Frölicher, Dominique Gross 
Greffière-stagiaire :
Emmanuelle Tombez
Parties
A.________, recourant, représenté par Me Daniel Schneuwly, avocat
contre
DIRECTION DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ENVIRONNEMENT ET 
DES CONSTRUCTIONS, autorité intimée 
Objet
Recours contre une décision incidente - Qualité de partie du 
dénonciateur en procédure de rétablissement de l’état de droit
Recours du 27 mai 2021 contre la décision du 12 mai 2021


Tribunal cantonal TC
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considérant en fait
A.
A.________ est propriétaire de l'article bbb du Registre foncier (RF) de la Commune de 
C.________ (secteur D.________), affecté en partie en zone résidentielle à faible densité et en 
partie en zone de protection des rives du lac. Une ceinture de roseaux longeant la rive sur toute la 
largeur du bien-fonds n° bbb sépare cet immeuble des eaux du lac.
Le précité a acquis le bien-fonds n° bbb en 2013 du propriétaire de l'époque de la parcelle voisine, 
article eee RF. Lors de cette vente, il a été convenu avec le propriétaire de l'article eee RF que 
l'acquéreur pouvait utiliser le ponton n° fff, situé devant le bien-fonds n° eee qui donne sur le lac de 
Morat. 
Le ponton n° fff fait l'objet d'une autorisation d'utilisation du domaine public des eaux, délivrée le 
5 mai 1982 au propriétaire de l'époque des deux parcelles articles bbb et eee RF. Cette autorisation 
a par la suite été transférée en 2018 à la nouvelle propriétaire de l'article eee RF. 
B.
La nouvelle propriétaire du bien-fonds n° eee a contesté le droit d'utilisation du ponton n° fff 
par le propriétaire de l'article bbb RF, raison pour laquelle celui-ci s'est adressé au Service de 
l'environnement (SEn) le 6 décembre 2018 pour solliciter une autorisation d'usage accru du domaine 
public des eaux du lac de Morat par la passerelle précitée, ce qui lui avait été refusé par décision du 
27 septembre 2019, confirmée par arrêt du Tribunal cantonal du 27 mai 2020 (602 2019 141) et du 
Tribunal fédéral du 29 mars 2021 (arrêt TF 1C_327/2020 ).
C.
Le 4 décembre 2019, le recourant a déposé auprès du SEn une demande d'autorisation 
d'usage accru du domaine public pour la bande de terrain se situant entre la limite sud de l'article eee 
RF et les eaux du lac, qui relève – à son avis – du domaine public car elle se situe en dessous de 
la cote de 430.08 m.s.m. La demande tient compte de la situation qui a été créée par la propriétaire 
de l'article eee RF, qui a mis en place une clôture dans l'alignement des bornes entre les biens-
fonds n° bbb et eee ainsi que dans le prolongement de cet alignement sur le terrain situé en dessous 
de cette cote. Par décision du 23 décembre 2019, le SEn a rejeté la demande d'autorisation pour 
l'utilisation du domaine public cantonal des eaux du lac de Morat et n'est pas entré en matière sur 
la demande tendant à ce que les obstacles mis en place sur le terrain situé en dessous de la cote 
de 430.08 m.s.m. soient enlevés. Le recours contre cette décision a été rejeté par arrêt du Tribunal 
cantonal du 27 mai 2020 (602 2020 14). La Cour a retenu que l’utilisation du domaine publique ne 
nécessitait pas d’autorisation spéciale et qu’il incombera aux autorités compétentes de décider si le 
recourant pourra revendiquer la qualité de partie dans une procédure de rétablissement de l’état de 
droit. Le Tribunal fédéral a rejeté un recours contre cet arrêt le 29 mars 2021 (arrêt TF 1C_327/2020).
D. 
En parallèle, une procédure de rétablissement de l'état de droit a été introduite contre la 
propriétaire de l'article eee RF en lien avec la clôture qu'elle a posée. En effet, par courriel du 
13 novembre 2019, le propriétaire de l’art. bbb RF avait dénoncé sa voisine auprès du SEn en raison 
de clôtures posées en limite des art. bbb RF, de l’art. ggg RF ainsi que sur l’art. hhh RF, propriété 
de l'Etat (domaine public des eaux). Dans le cadre de cette procédure, le propriétaire dénonciateur 
a sollicité le statut de partie.
E. 
Par décision incidente du 12 mai 2021, la DAEC a rejeté la demande de A.________ tendant 
à être admis comme partie à la procédure au motif qu’il n’avait pas la qualité de partie dès lors qu’il 


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n’était que dénonciateur au sens de l'art. 112 du code de procédure et de juridiction administrative 
(CPJA; RSF 150.1). 
F. 
Le 27 mai 2021, le propriétaire de l’art. bbb RF a formé un recours contre cette décision 
incidente en concluant à ce qu’on lui reconnaisse la qualité de partie dans la procédure de 
rétablissement de l’état de droit ouverte contre sa voisine. Il explique que la partie de la clôture qui 
est érigée sur le domaine public empêche qu’il puisse – comme lui permet la réglementation de la 
zone – accéder au lac. Cet intérêt fonde à son avis sa qualité de partie.
G.
Le Tribunal s’est fait produire le dossier de l’autorité intimée et a renoncé à procéder à un 
échange d’écritures.
en droit
1.
1.1.
Déposé dans le délai et les formes prescrits - et l’avance des frais de procédure ayant été 
versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c CPJA. Le recourant 
– à qui la décision a été adressée et qui est directement touché – a un intérêt à recourir. Le Tribunal 
cantonal peut donc entrer en matière sur les mérites du recours.
1.2.
Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation 
du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte 
ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d'habilitation légale expresse, la 
Cour ne peut pas examiner en l'espèce le grief d'inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA).
2.
Dans son arrêt du 27 mai 2020 (602 2019 141 et 602 2020 14), le Tribunal cantonal avait rappelé la 
jurisprudence relative aux droits de tiers à pouvoir participer aux procédures de rétablissement de 
l’Etat de droit:
2.1.
Selon l'art. 112 CPJA, chacun peut dénoncer en tout temps à l'autorité supérieure les faits 
qui appellent dans l'intérêt public une intervention contre une autorité soumise à son pouvoir 
hiérarchique ou de surveillance (al. 1). Le dénonciateur n'a aucun des droits reconnus à la partie. 
L'autorité lui indique cependant si une suite a été donnée à sa dénonciation (al. 2). Les procédures 
particulières de plainte instituées par la législation spéciale sont réservées (al. 3).
Selon l'art. 35 de la loi fribourgeoise du 18 décembre 2009 sur les eaux (LEaux; RSF 812.1) en lien 
avec le message n° 45 du 7 juillet 2009 accompagnant le projet de loi sur les eaux (ad art. 35) qui 
renvoie à la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les 
constructions (LATeC; RSF 710.1) pour les cas d'aménagement illicite, la procédure applicable est 
celle prévue à l'art. 167 LATeC, soit la procédure de rétablissement de l'état de droit.
Comme dans tout domaine du droit, en matière de construction, les tiers ont droit à ce que les 
autorités compétentes veillent à une exécution correcte des travaux à tous les égards. Dans la 
procédure de rétablissement de l'état de droit, la qualité de partie revient au dénonciateur 


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uniquement lorsque le droit cantonal le prévoit expressément, ce qui n'est pas le cas dans le canton 
de Fribourg.
En effet, la législation fribourgeoise (et, plus précisément, l'art. 167 LATeC) ne reconnaît pas la 
qualité de partie au dénonciateur concerné en tant que voisin (cf. Extraits 1988 p. 122). Ainsi, faute 
de disposition spéciale au sens de l'art. 112 al. 3 CPJA, une telle dénonciation obéit aux règles 
générales de la procédure administrative, de sorte que son auteur n'a, en principe, aucun des droits 
reconnus à la partie (art. 112 al. 2 CPJA). Le simple fait qu'il soit voisin ou non du terrain sur lequel 
se déroulent ou ont été effectués des travaux prétendument non conformes ne modifie pas cette 
constatation (cf. arrêts TC 602 2015 111 et 115 du 21 janvier 2015, 602 2015 121 du 9 mars 2016, 
602 2017 141 du 18 juin 2018).
Cela étant, indépendamment de la dénonciation au sens de l'art. 112 CPJA, chaque administré a 
droit à recevoir une décision de l'autorité lorsqu'il dispose d'un intérêt digne de protection à cette 
obtention. Il s'agit là d'un principe général du droit administratif qui découle de l'art. 4 CPJA. Or, il ne 
fait aucun doute qu'un dénonciateur peut avoir un intérêt digne de protection à ce qu'une décision 
formelle soit prise en lien avec sa propre situation. Pour autant que celle-ci soit immédiatement 
touchée par les travaux litigieux qu'il dénonce, un administré a le droit d'obtenir une décision sur 
l'objet de sa dénonciation. Le Tribunal cantonal a déjà estimé que, dans de tels cas, le dénonciateur 
doit justifier d'un intérêt particulier. En effet, comme exposé ci-dessus, en droit fribourgeois, le simple 
fait que celui-ci soit un voisin n'est pas suffisant. De même, l'intérêt digne de protection requis pour 
participer à une procédure de rétablissement de l'état de droit n'est pas forcément identique à celui 
d'un opposant à une demande de permis de construire. En particulier, dans l'hypothèse où le 
dénonciateur vise principalement la bonne exécution d'un permis de construire en force, il convient 
de garder à l'esprit que la mise en œuvre dudit permis est un processus dynamique, qui s'inscrit 
dans le temps, et il y a lieu de laisser au bénéficiaire du permis la possibilité d'exécuter son ouvrage 
et à l'autorité compétente le temps d'analyser la situation dénoncée pour déterminer sa position par 
rapport aux démarches qu'il peut être amenées à effectuer en lien avec l'art. 167 LATeC. Pour une 
intervention immédiate, le voisin doit tout au moins rendre vraisemblable que les travaux non 
conformes sont de nature à menacer immédiatement ses intérêts. En d'autres termes, il doit faire 
valoir que la sauvegarde de ceux-ci exige qu'une décision d'arrêt des travaux (ou d'éventuelles 
autres mesures indispensables) soit prise sur le champ (cf. arrêts TC FR 602 2014 12 du 6 mars 
2015, 602 2017 141 du 18 juin 2018).
Comme le relève le Tribunal fédéral dans son arrêt rendu dans le contexte du présent litige, a priori, 
au vu de la jurisprudence du Tribunal fédéral relative aux droits du dénonciateur, le recourant 
pourrait effectivement démontrer, en tant que voisin direct, avoir un intérêt particulier à la 
participation à la procédure de remise en état - notamment si, dans le cadre de la procédure, la 
question d'une légalisation de la clôture litigieuse devait se poser (arrêt TF 1C_327/2020 du 29 mars 
2021).
Il y a lieu de souligner que les droits des voisins sont en principe garantis en application des règles 
de procédure spécifiques de la LATeC, notamment dans le cadre de l’art. 167 al. 2 et 3 relatif au 
rétablissement de l'état de droit. Cette procédure se solde – en cas de non-conformité au permis – 
par une mise à l'enquête et le droit d'interjeter une opposition. Dans ce contexte, le voisin 
dénonciateur dispose des droits habituels reconnus aux voisins. Si le préfet constate en revanche 
que l’exécution du permis a été correcte, cette constatation fera l’objet d’une décision dans le cadre 
de laquelle le même voisin devra être entendu (art. 57 CPJA). La décision du préfet constatant, suite 


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à une dénonciation par le voisin, la conformité de l'exécution avec le permis et, partant, la 
renonciation à exiger une nouvelle mise à l'enquête peut être portée par ce dernier devant le Tribunal 
cantonal (arrêt TC FR 602 2014 12 du 6 mars 2015). Cela vaut également si la construction n’est 
pas conforme au permis mais qu’il est renoncé au rétablissement de l’état de droit. Compte tenu des 
possibilités reconnues au dénonciateur spécialement intéressé à participer aux différentes phases 
prévues par l'art. 167 LATeC, la protection juridique dont bénéficient les administrés en vertu de 
l'art. 33 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) n'est ainsi pas exclue 
même si, dans la généralité des cas, il convient de nier la qualité de partie au dénonciateur (arrêt 
TC 602 2017 141 du 18 juin 2018).
2.2.
En l’espèce on peut constater que le Préfet, en ce qui concerne la clôture en zone à bâtir, 
est parvenu à la conclusion que celle-ci ne nécessitait pas de permis de construire et a renvoyé le 
dossier à la DAEC, compétente en zone non constructible.
Dans la mesure où cela signifierait qu’aucune procédure de rétablissement ne sera mise en place, 
il sera nécessaire de formaliser ce constat sous forme de décision attaquable par le voisin recourant 
afin de permettre à celui-ci de faire valoir ses droits, en lui offrant, avant le prononcé, le droit d’être 
entendu en application de l’art. 57 CPJA.
2.3.
En ce qui concerne la construction hors zone à bâtir et en application de la jurisprudence ci-
dessus, il y a lieu de confirmer la décision litigieuse.
En effet, il est justifié de laisser à l’autorité le temps d’instruire sans qu’elle ne soit obligée d’inclure 
toutes les personnes intéressées si les intérêts de ces dernières ne sont pas immédiatement 
menacés. A partir du moment où le résultat de l’instruction sera connu, les personnes intéressées – 
dont les dénonciateurs – pourront indubitablement faire valoir des droits de parties si elles sont 
touchées. Selon le résultat de cette instruction, soit la situation sera réglée dans le sens qu’elles 
souhaitent, soit on devra les entendre avant de prononcer une décision, soit elles pourront faire 
opposition dans le cadre d’une procédure de permis de construire. Partant, tous leurs droits seront 
respectés. Cas échéant, une procédure d’instruction simple peut même être avantageuse, dès lors 
que cela réduit sa durée.
En l’occurrence, c’est le fait que l'accès ordinaire à la rive soit entravé qui pose problème au 
recourant. En ce sens, ce désir qui n'est justifié par aucun besoin urgent particulier se distinguant 
des intérêts du reste de la population ne donne à ce stade de la procédure aucun droit au voisin de 
participer à la phase d’instruction. Le recourant est certes propriétaire d’une parcelle attenante, mais 
il ne fait pas valoir une menace immédiate qui concerne sa propriété. Contrairement à l’arrêt TC 602 
2015 121 du 16 janvier 2016, aucune immission ne touche directement sa parcelle. Au contraire, 
dans la mesure ou seul l’accès au plan d’eau lui est rendu impossible, il n’est pas davantage touché 
que tout un chacun qui veut bénéficier de ce droit à cet endroit. Cela ne consiste en revanche pas 
en une immission ou menace de son droit de propriétaire. Pour ce motif, il ne lui est à ce stade pas 
possible de revendiquer d’être partie dans la procédure, cet intérêt semblant d’ailleurs davantage 
motivé par le souci de vérifier que la DAEC applique correctement les dispositions légales. Rien 
dans le dossier ne laisse en revanche penser que l’autorité ne sera pas en mesure de se conformer 
à ces dispositions. 
Certes, la DAEC mentionne que la procédure ne concerne pas la délimitation entre le domaine public 
et le domaine privé mais plutôt la question de savoir si une construction en partie érigée – selon elle 
– sur le domaine public doit être supprimée. Il va de soi que d’une manière préjudicielle, on devra 


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répondre à cette question. Or, cette délimitation ne touche pas non plus davantage le recourant que 
le reste de la population qui veut bénéficier du libre accès aux rives du lac de Morat à cet endroit.
Sur ce constat, il y a lieu de nier que le recourant a prouvé un intérêt suffisamment important pour 
lui accorder déjà à ce stade la qualité de partie dans la procédure de rétablissement de l’état de 
droit. Prétendre le contraire reviendrait à étendre de manière démesurée les situations dans 
lesquelles la qualité de partie est reconnue au voisin au stade de la dénonciation, ce qui irait 
manifestement à l'encontre de la volonté du législateur fribourgeois. En tout état de cause, le 
recourant bénéficie d'une protection suffisante puisqu'il pourra, en tant que voisin, faire valoir ses 
droits dans le cadre de la procédure de mise en conformité au sens de l'art. 167 al. 2 et 3 LATeC, 
ou suite à une décision de la DAEC refusant d'entamer une telle procédure.
2.4.
Pour le reste, le Tribunal ne peut qu’inviter la DAEC à se prononcer rapidement sur cette 
affaire du moment que la construction est – selon ses propres dires – érigée en partie sur un bien-
fonds n’appartenant pas à la constructrice et qu'une légalisation – à défaut de l’accord du 
propriétaire, soit l’Etat de Fribourg – semble exclue pour ce seul motif déjà. De plus, la DAEC peut 
non seulement recourir à la procédure selon l’art. 167 LATeC mais aussi s’appuyer sur les droits 
découlant de son statut de propriétaire du domaine public pour supprimer une construction illégale. 
Elle informera le dénonciateur des mesures prises et lui donnera, si sa décision ne devait pas 
conduire à la suppression de la construction, le droit d’être entendu en application de l'art. 76 CPJA. 
A ce moment-là, celui-ci pourra faire valoir tous les droits que lui confère le fait d’être voisin de la 
construction. Contrairement à ce que pense le recourant, cette manière de procéder n’entrave pas 
ses droits de partie qui pourront tous être assurés mais permet à la DAEC de rapidement avancer 
dans ce dossier.
A ce stade, on ne peut pas retenir un déni de justice de la DAEC à l'encontre du recourant. Si tel 
avait été le cas, il aurait été envisageable de lui reconnaître la qualité de partie déjà au stade de la 
procédure de dénonciation, dans la mesure où l'absence de réaction de la DAEC rendrait lointaines, 
voire illusoires, les possibilités du recourant de faire valoir ses droits en tant que voisin dans le cadre 
d'une procédure de remise en état fondée sur l'art. 167 al. 2 et 3 LATeC (cf. arrêts TC FR 602 2017 
141 du 18 juin 2018, consid. 3, 602 2015 111 du 21 janvier 2016 consid. 2b et 2c). C'est précisément 
le contraire qui s'est produit en l'espèce, puisque la DAEC a donné suite à la dénonciation et que, 
dans la décision litigieuse, elle a également refusé de suspendre la procédure. Partant, celle-ci suit 
son cours.
3.
3.1.
Mal fondé, le recours doit être rejeté.
3.2.
Il appartient au recourant qui succombe de supporter les frais de procédure en application de 
l'art. 131 CPJA. Ceux-ci sont fixés à CHF 1'500.-; ils sont compensés avec l'avance de frais du 
même montant.
Pour le même motif, il n'est pas alloué d'indemnité de partie.


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la Cour arrête :
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les frais de justice, fixés à CHF 1'500.-, sont mis à la charge du recourant. Ils sont compensés 
avec l’avance de frais du même montant.
III.
Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.
IV.
Notification.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure peut, dans le même délai, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 al. 1 CPJA).
Fribourg, le 5 juillet 2021/jfr
Le Président :
La Greffière-stagiaire :