fr_gerichte · 602 2021 28 · 2021-08-09 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
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www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2021 28
Arrêt du 9 août 2021
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Christian Pfammatter 
Juges :
Johannes Frölicher, Yann Hofmann 
Greffière-rapporteure :
Vanessa Thalmann 
Parties
A.________ et B.________, recourants
contre
DIRECTION DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ENVIRONNEMENT ET 
DES CONSTRUCTIONS, autorité intimée,
PRÉFECTURE DU DISTRICT DU LAC, autorité intimée
Objet
Aménagement du territoire et constructions – Permis de construire 
pour un couvert à voitures sis hors de la zone à bâtir
Recours du 19 février 2021 contre les décisions des 12 janvier 2021 
et 20 janvier 2021


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considérant en fait
A.
A.________ et B.________ sont propriétaires de l'article ccc du Registre foncier (RF) de la 
Commune de D.________ (secteur E.________), lequel est situé à l'extérieur de la zone à bâtir 
définie par le plan d'affectation des zones (PAZ) en vigueur. En 2016, ils ont procédé au 
remplacement d'un couvert à voitures/abri existant. Dès lors qu'aucune autorisation n'avait été 
demandée avant d'effectuer ces travaux, la commune a invité les précités, par courriers des 10 août 
et 6 septembre 2016, à déposer une demande de permis de construire en bonne et due forme.
Les propriétaires ont mis à l'enquête, par publication dans la Feuille officielle (FO) en 2019, une 
demande de permis de construire pour la mise en conformité de la démolition et de la reconstruction 
d'un abri à véhicules et de rangement de matériel existant. 
Le Conseil communal a émis un préavis défavorable le 8 octobre 2019. Plusieurs services de l'Etat 
ont également émis des préavis défavorables, dont le Service de la mobilité (SMo) le 31 octobre 
2019 en raison de l'empiétement du projet sur le chemin public nécessitant une dérogation et d'une 
représentation graphique des interventions insuffisante ainsi que le Service des forêts et de la nature 
(SFN) le 29 novembre 2019 en raison du non-respect des limites à la forêt et de la forte affection de 
la fonction et de l'utilisation de la forêt. Un délai avait été imparti aux propriétaires pour déposer une 
détermination.
B.
Par décision du 12 janvier 2021, la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des 
constructions (DAEC) a refusé de délivrer l'autorisation spéciale pour construire en zone agricole. 
Constatant que la construction n'était pas conforme à la zone, elle a exclu la possibilité d'accorder 
l'autorisation sur la base des art. 24 ss de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; 
RS 700), notamment de l'art. 24c relatif aux constructions et installations existantes sises hors de la 
zone à bâtir et non conformes à l'affectation de la zone. Elle a notamment considéré que les 
requérants n'avaient pas démontré que l'ancien couvert à voitures – qui a été remplacé – avait été 
érigé légalement ni que les aménagements effectués en dessous de la maison – sur lesquels le 
nouveau couvert s'appuie et qui comprennent des murs de soutènement importants – avaient fait 
l'objet d'une autorisation de construire. Elle a de plus souligné que les intéressés n'avaient pas 
démontré non plus que les places de stationnement et leur nouveau couvert fermé sur trois côtés 
étaient conformes à la directive du 2 juillet 2018 sur les transformations partielles de bâtiments sis 
hors de la zone à bâtir et devenus non conformes à l'affectation de la zone. 
Par décision du 20 janvier 2021, le Préfet du district du Lac a refusé l'octroi du permis de construire 
en raison du refus de l'autorisation spéciale. 
C.
Par mémoire du 19 février 2021, les propriétaires ont recouru auprès du Tribunal cantonal 
contre la décision préfectorale et la décision de la DAEC. Ils concluent à leur annulation et à ce que 
leur demande de permis de construire soit acceptée, respectivement que le dossier soit instruit 
davantage. 
A l'appui de leurs conclusions, les recourants font en substance valoir que, contrairement à ce qui 
est affirmé dans la décision de la DAEC, ils ont réagi à l'invitation de déposer une détermination et 
ont, dans ce cadre, fourni les informations permettant d'admettre que l'autorisation spéciale pouvait 
être délivrée. Ils soutiennent qu'en affirmant le contraire, la DAEC viole leur droit d'être entendus. 
Par ailleurs, ils soulignent qu'il s'agit du remplacement d'un carport existant depuis de nombreuses 


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années, mais précisent que n'ayant acquis la parcelle qu'en 2011, il leur est impossible de produire 
des documents qui prouvent la légalité de celui-ci. Selon eux, on ne saurait déduire du fait que la 
commune ne possède plus de documents y relatifs que la bâtisse et les murs de soutènement 
avaient été construits sans autorisation.
D.
Le 31 mars 2021, la commune maintient la position exprimée dans son préavis et indique 
qu'après recherche dans ses documents liés au bâtiment, elle a pu ressortir qu'une mise à 
disposition du terrain communal sous prestation avait été octroyée à l'ancien propriétaire pour 
l'implantation de places de parc situées au nord de la maison. Elle souligne que, partant, des places 
sont à disposition pour l'habitation.
Le 13 avril 2021, le préfet indique – en renvoyant à la décision de la DAEC – qu'il n'a pas de 
remarques particulières à formuler et conclut au rejet du recours.
Dans ses observations du 16 juin 2021, la DAEC conclut au rejet du recours, en se référant à sa 
décision. Elle reconnait que c'est à tort qu'elle n'a pas tenu compte des déterminations des 
propriétaires en procédure de permis de construire, mais souligne toutefois qu'elles n'ont pas 
vocation à modifier sa position. Elle relève en particulier que, d'après les données consultables, il 
apparaît que l'ancien couvert datait de 2007. Selon elle, il n'existe pas de document (en particulier 
d'autorisation spéciale au sens de l'art. 136 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur 
l'aménagement du territoire et les constructions, LATeC; RSF 710.1) en lien avec ces travaux dans 
les archives de l'Etat. Cela étant, la DAEC considère l'ancien couvert et les aménagements pour ce 
dernier comme ayant été érigés, respectivement réalisés de manière illégale. La DAEC souligne 
finalement que les propriétaires n'ont pas produit de plans de l'habitation permettant d'établir la 
surface brute de plancher utile (SBPu) nécessaire au calcul du nombre de places de stationnement 
autorisées et qu'une fermeture de trois côtés ne serait de toute manière pas possible. 
E.
Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans 
les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.
en droit
1.
1.1.
Déposé dans le délai et les formes prescrits – et l'avance des frais de procédure ayant été 
versée en temps utile – le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a et c du code 
fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Le 
Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites.
1.2.
Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du 
droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents (let. b).


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2.
Dans la mesure où les recourants font valoir non seulement des critiques de fond visant le refus du 
permis de construire litigieux, mais également un grief formel quant à la violation de leur droit d'être 
entendu, il y a lieu de traiter celui-ci en priorité.
2.1.
Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. implique notamment pour l'autorité 
l'obligation de motiver sa décision. Selon la jurisprudence, il suffit que le juge mentionne, au moins 
brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé sa décision, de manière à ce que son 
destinataire puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. 
L'autorité n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs 
invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour 
l'issue du litige. Dès lors que l'on peut discerner les motifs qui ont guidé la décision de l'autorité, le 
droit à une décision motivée est respecté même si la motivation présentée est erronée. La motivation 
peut d'ailleurs être implicite et résulter des différents considérants de la décision (GRISEL, Traité de 
droit administratif suisse, 1984, p. 387; arrêt TF 2C_41/2020 du 24 juin 2020 consid. 5.1.1; ATF 141 
V 557 consid. 3.2.1).
Une violation du droit d'être entendu peut être réparée lorsque l'autorité de recours dispose d'un 
pouvoir de cognition aussi étendu, en fait et en droit, que celui de l'autorité inférieure et qu'il n'en 
résulte aucun désavantage pour le recourant. En principe, la guérison d'une violation d'une 
disposition de procédure est cependant exclue lorsqu'il s'agit d'une violation particulièrement 
importante et elle doit rester l'exception (ATF 126 I 68 consid. 2). Une réparation de la violation du 
droit d'être entendu par l'autorité de recours peut néanmoins se justifier en présence d'un vice grave 
lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la 
procédure (ATF 133 I 201 consid. 2.2; arrêt TF 1C_265/2009 du 7 octobre 2009).
2.2.
Dans la présente occurrence, il y a lieu de constater que, dans sa décision du 12 janvier 
2021, la DAEC partait de l'idée que les recourants ne s'étaient pas déterminés sur un éventuel refus 
de l'autorisation spéciale. Or, dans ses observations au recours, l'autorité reconnait que les 
propriétaires se sont prononcés deux fois, une première le 26 février 2020 et une seconde le 2 juillet 
2020. Elle admet dès lors une irrégularité sous l'angle du droit d'être entendu.
Toutefois, ce vice ne peut pas conduire au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour les motifs 
suivants.
Le Tribunal constate que les informalités commises par l'autorité intimée ont été guéries devant lui. 
En effet, en matière de permis de construire et dans le cas d'espèce, celui-ci dispose du même 
pouvoir d'examen que le préfet, respectivement la DAEC. Dans la mesure où les recourants ont 
disposé de toutes les informations nécessaires pour critiquer la décision litigieuse – preuve en est 
le mémoire de recours –, où la DAEC a pris position dans ses observations sur les pièces qu'elle a 
ignorées à tort au moment de prendre sa décision et où elle parvient à la conclusion que le résultat 
de la décision reste inchangé, on peut considérer que l'atteinte à leurs droits formels a 
manifestement été réparée.
Au demeurant, il faut rappeler aux recourants que le droit d'être entendu n'est pas une fin en soi; il 
constitue un moyen d'éviter qu'une procédure judiciaire ne débouche sur un jugement vicié en raison 
de la violation du droit des parties de participer à la procédure, notamment à l'administration des 
preuves. Lorsqu'on ne voit pas quelle influence la violation du droit d'être entendu a pu avoir sur la 


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procédure, il n'y a pas lieu d'annuler la décision attaquée. Le Tribunal rejoint en cela la DAEC 
lorsqu'elle expose qu'un renvoi reviendrait en l'espèce à une vaine formalité, contraire au principe 
de l'économie de procédure.
3.
3.1.
Selon l'art. 22 al. 1 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou 
transformée sans autorisation de l'autorité compétente. L'art. 25 al. 2 LAT dispose que pour tous les 
projets de construction situés hors de la zone à bâtir, l'autorité cantonale compétente décide si ceux-
ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée. L'art. 16a al. 1, 
1ère phrase, LAT prévoit que sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et 
installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice, tandis que 
les art. 24 ss LAT fixent les exceptions admissibles hors de la zone à bâtir.
3.2.
En l'occurrence, il n'est pas contesté que les recourants ne sont pas agriculteurs et que les 
travaux envisagés ne sont pas nécessaires à une exploitation agricole et n'ont pas de vocation 
agricole, de sorte que ceux-ci ne sont pas conformes à l'affectation de la zone. Partant, il convient 
d'analyser si une autorisation exceptionnelle au sens des art. 24 ss LAT pourrait être délivrée.
L'examen des conditions des art. 24a, 24b, 24d et 24e LAT peut d'emblée être écarté étant donné 
qu'il ne s'agit pas d'un changement d'affectation ne nécessitant pas de travaux de transformation 
(art. 24a LAT), qu'il n'est pas question d'une activité accessoire à une exploitation agricole (art. 24b 
LAT), qu'il ne s'agit ni d'un bâtiment d'habitation agricole (art. 24d al. 1) ni d'une construction ou 
installation jugée digne d'être protégée (art. 24d al. 2) et que le bâtiment n'est pas destiné à détenir 
des animaux (art. 24e). 
Seule l'application de l'art. 24c LAT, voire celle de l'art. 24 LAT, peuvent donc entrer en 
considération. Il convient, partant, de vérifier si les exigences fixées par ces dispositions sont 
remplies en l'espèce, ce qui nécessite qu'on expose tout d'abord les faits.
4.
Au vu des griefs des recourants, il y a d'emblée lieu de préciser qu'en l'espèce, il ne ressort pas du 
dossier que l'ancien couvert à voitures, lequel a été remplacé par le couvert faisant l'objet de la 
présente procédure, ait fait l'objet d'une autorisation de construire. 
D'après les données consultables sur le guichet cartographique de la Confédération (cf. 
https://map.geo.admin.ch, sous swisstopo, carte swissimage voyage dans le temps, consulté le 
3 août 2021), il apparaît – eu égard au fait qu'en 2006, il y avait encore de la végétation à l'endroit 
concerné – que l'ancien couvert ainsi que les aménagements ont été effectués en 2007 environ et 
vraisemblablement modifiés en 2010 (voir également, portail cartographique du canton de Fribourg, 
https://map.geo.fr.ch, sous Thème: Fonds de carte, images aériennes). A ce moment, de tels travaux 
nécessitaient indubitablement un permis de construire et une autorisation spéciale. 
Selon les explications de la DAEC, il n'existe pas de document, en particulier d'autorisation spéciale 
au sens de l'art. 136 LATeC, en lien avec ces travaux dans les archives de l'Etat. Dans le cadre de 
la présente procédure, la commune a procédé à nouveau en vain à une recherche à cet égard (cf. 
à ce propos déjà, la lettre de la commune du 6 septembre 2016).


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Les recourants se contentent pour leur part de produire une déclaration du précédent propriétaire 
selon laquelle toutes les constructions sur la parcelle ont été érigées légalement. Manifestement, 
une telle attestation ne saurait remplacer ni le permis de construire ni l'autorisation spéciale 
nécessaires pour construire hors de la zone à bâtir. Le fait que, selon les recourants, la commune a 
depuis toujours eu connaissance de cette construction et qu'elle a toléré son existence ne remplace 
pas non plus l'autorisation; tout grief en lien avec la bonne foi des recourants relève par ailleurs de 
la procédure relative au rétablissement de l’état conforme au droit et est dès lors exorbitante au 
présent litige.
Partant, il n'est nullement établi que le couvert à voitures initial ait été érigé légalement et que l'on 
est en présence d’un remplacement d'une construction conforme au droit.
5.
Il reste ainsi à examiner si le couvert à voitures peut être considéré comme un agrandissement licite 
du bâtiment d'habitation principal en application de l'art. 24c al. 4 LAT.
5.1.
Aux termes de l'art. 24c LAT, hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui 
peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation 
de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise (al. 1). L'autorité compétente 
peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur 
agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou 
transformés légalement (al. 2). Il en va de même des bâtiments d'habitation agricoles et des 
bâtiments d'exploitation agricole qui leur sont contigus et ont été érigés ou transformés légalement 
avant l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit fédéral. Le Conseil 
fédéral édicte des dispositions pour éviter les conséquences négatives pour l'agriculture (al. 3). Les 
modifications apportées à l'aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage 
d'habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique ou encore viser à 
une meilleure intégration dans le paysage (al. 4). Dans tous les cas, les exigences majeures de 
l'aménagement du territoire doivent être satisfaites (al. 5).
Le champ d'application de l'art. 24c LAT est restreint aux constructions et installations sises hors de 
la zone à bâtir et qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone à la suite d'un changement de 
réglementation. La garantie de la situation acquise ne profite ainsi qu'aux constructions érigées ou 
transformées de manière conforme au droit matériel en vigueur à l'époque (art. 41 de l'ordonnance 
du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire, OAT; RS 700.1; ATF 127 II 209 consid. 2c). La date 
déterminante est en principe celle du 1er juillet 1972, date de l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 
8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution, qui a introduit expressément le principe 
de la séparation du territoire bâti et non bâti (cf. ATF 129 II 396 consid. 4.2.1; arrêt TF 1C_491/2020 
du 10 mai 2021).
En application de l'art. 24c LAT, l'art. 42 al. 1 OAT prévoit qu'une transformation est considérée 
comme partielle et un agrandissement est considéré comme mesuré lorsque l'identité de la 
construction ou de l'installation et de ses abords est respectée pour l'essentiel (al. 1, 1ère phrase). 
Le moment déterminant pour l'appréciation du respect de l'identité est l'état de la construction ou de 
l'installation au moment de l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible (al. 2). La 
question de savoir si l'identité de la construction ou de l'installation est respectée pour l'essentiel est 
à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances (al. 3). D'après la jurisprudence, l'identité 
du bâtiment est maintenue lorsque les modifications projetées sauvegardent pour l'essentiel le 


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volume et l'apparence de la construction et n'ont pas d'effets sensiblement nouveaux du point de 
vue de l'occupation du sol, de l'équipement et de l'environnement; les transformations doivent être 
d'importance réduite par rapport à l'état existant de la construction (cf. arrêt TF 1C_486/2015 du 
24 mai 2016 consid. 3.3.1 et les réf. citées). Les exigences valables pour l'agrandissement du 
volume visible du bâtiment sont en outre devenues plus élevées, ce qui s'inscrit dans la tendance 
visant à concentrer les agrandissements en particulier sur les volumes construits existants (cf. 
rapport explicatif de la Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de 
l'énergie du Conseil national du 22 août 2011, FF 2011 p. 6540). 
La directive de la DAEC du 2 juillet 2018 sur les transformations partielles de bâtiments sis hors de 
la zone à bâtir et devenus non conformes à l'affectation de la zone précise en particulier les 
constructions et installations qui peuvent être autorisées sous l'angle de cette disposition, sous 
réserve de la légalité du bâtiment principal, du respect pour l'essentiel de son identité et de ses 
abords, ainsi que des limites d'agrandissements prévus par l'art. 42 al. 1 et 3 let. b OAT. Les places 
de stationnement figurent dans la directive et peuvent être considérées comme étant nécessaires à 
un usage d'habitation répondant aux normes usuelles à certaines conditions. La directive 
susmentionnée prévoit notamment que la création de places de stationnement peut être envisagée 
s'il est démontré que leur réalisation à l'intérieur du bâtiment n'est pas possible pour des motifs 
objectifs, en raison d'une place par tranche de 100 m2 de surface brute de plancher utile (SBPu), 
mais au minimum une place par logement. Les places de stationnement existantes sont à déduire. 
Il y est précisé que les places peuvent être couvertes pour autant que leur abri soit ouvert de toutes 
parts.
5.2.
Les recourants n'ont pas produit de plans de l'habitation permettant à la DAEC d'établir les 
SBPu nécessaires au calcul du nombre de places conformes à la directive. De plus, une fermeture 
de trois côtés ne serait pas possible en application de la directive, de sorte que la construction ne 
peut pas être légalisée sous l'angle de l'utilisation du bâtiment d'habitation principal. Par ailleurs, en 
ce qui concerne un éventuel besoin en places de parc pour une utilisation conforme aux normes 
usuelles, la commune a produit dans la présente procédure un document qui confirme que cela est 
garanti par la possibilité de stationnement au nord du bâtiment sur la parcelle article fff RF, propriété 
de la commune (cf. en particulier lettres de la commune des 28 décembre 2001 et 5 novembre 
2001). Dans la mesure où même les critères de la directive ne sont pas remplis, la question de savoir 
si l’édification de couverts à voiture doit être considérée comme nécessaire à un usage d'habitation 
répondant aux normes usuelles au sens de l'art. 24c al. 4 LAT peut être laissée ouverte.
S’ajoutent à cela enfin les préavis négatifs du SMo du 31 octobre 2019 et du SFN du 29 novembre 
2019, qui s'opposent à l'implantation d'un couvert à l'endroit requis.
Partant, l'autorisation spéciale ne peut pas se fonder sur cet aspect de l'art. 24c LAT. 
6.
Finalement, le Tribunal peut également confirmer que le projet n'est pas non plus admissible à la 
lumière de l'art. 24 LAT, article dont l'application est subsidiaire à celle de l'art. 24c LAT. Selon cette 
disposition, des nouvelles constructions ou des changements d'affectation non conformes à 
l'affectation de la zone agricole peuvent être autorisés si l'implantation de ces constructions hors de 
la zone à bâtir est imposée par leur destination (let. a) et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose 
(let. b). Ces deux conditions sont cumulatives. 


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En effet, le fait qu’il existe déjà des places de stationnement en suffisance s’oppose à l’implantation 
de nouvelles places (cf. art. 24 let. b LAT). 
7.
Au regard de ce qui précède, c'est à juste titre que la DAEC et le préfet ont refusé d'octroyer 
l'autorisation spéciale et le permis de construire requis.
Mal fondé, le recours doit être entièrement rejeté.
Il appartient aux recourants qui succombent de supporter solidairement les frais de procédure en 
application de l'art. 131 CPJA.
la Cour arrête :
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les frais de procédure, fixés à CHF 2'000.-, sont mis solidairement à la charge des recourants. 
Ils sont compensés avec l'avance de frais versée.
III.
Notification.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure peut, dans le même délai, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 al. 1 CPJA).
Fribourg, le 9 août 2021/jfr/vth
Le Président :
La Greffière-rapporteure :