fr_gerichte · 601 2025 78 · 2026-04-09 · fr
Cour de protection de l\x27enfant et de l\x27adulte


Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
601 2025 78
Arrêt du 14 avril 2026
Ie Cour administrative
Composition
Présidente :
Anne-Sophie Peyraud
Juge :
Dina Beti
Juge suppléante :
Marianne Jungo
Greffière-rapporteure :
Stéphanie Morel
Parties
A.________, recourant, représenté par Me Bertrand Morel, avocat,
contre
PRÉFECTURE DE LA SARINE, autorité intimée
Objet
Loi sur l’information et l’accès aux documents – rapport rendu dans le
cadre d'une enquête administrative – risque pour le fonctionnement
de la commune en tant qu'intérêt public prépondérant – impact de
l'inexactitude des informations figurant dans le rapport – accès au
contenu de procès-verbaux retranscrits – secret des délibérations –
droit des tiers de joindre des documents supplémentaires
Recours du 5 juin 2025 contre la décision du 6 mai 2025

Tribunal cantonal TC
Page 2 de 19
considérant en fait
A.
Par décision du 16 septembre 2022, la Direction des institutions, de l'agriculture et des forêts
(ci-après: DIAF) a nommé la Préfète de la Sarine (ci-après: la Préfète) suppléante extraordinaire du
Préfet de la Gruyère et l'a chargée d'ouvrir une enquête administrative sur le fonctionnement du
Conseil communal de B.________. Le 28 mars 2023, la Préfète a rendu une ordonnance d'ouverture
d'enquête, nommé un enquêteur et lui a précisé les points sur lesquels devait porter le rapport. En
particulier, lumière devait être faite sur la rémunération accordée à C.________, ancien conseiller
communal, désormais secrétaire général de la commune, pour son activité de président du conseil
d'administration de D.________ SA. Dans le cadre de cette procédure, A.________, alors syndic de
la commune, a eu l'occasion de s'exprimer par deux fois au sujet du rapport d'enquête provisoire, à
savoir les 11 décembre 2023 et 31 mai 2024. Le 28 juin 2024, le rapport d'enquête final a été rendu.
Entre juillet 2024 et février 2025, plusieurs demandes d'accès au rapport (dont RLInf 2024/04, RFLInf
2024/05, RFLinf 2024/13, RFLinf 2025/01, RFLinf 2025/02) ont été adressées à la Préfecture de la
Sarine (ci-après: la Préfecture).
Le 5 novembre 2024, la presse locale a publié des articles comprenant des informations relatives
au rapport final d'enquête ainsi que sur ses conclusions. Considérant qu'un tiers non autorisé avait
été mis en possession du rapport par une des personnes destinataires du rapport en question, la
Préfète a déposé le même jour une dénonciation pénale pour violation du secret de fonction.
Par courrier du 5 décembre 2024, la Préfète s'est adressée aux tiers concernés et leur a imparti un
délai pour se déterminer sur les demandes d'accès, après avoir annoncé que l'ordonnance de
clôture d'enquête, publiée, avait été rendue le 26 novembre 2024.
Par courriel du 10 janvier 2025, la Commune de B.________ a consenti à un accès restreint et
produit un exemplaire du rapport d'enquête caviardé par ses soins. Par courriers séparés, plusieurs
personnes, dont A.________, se sont opposées totalement ou partiellement aux demandes d'accès.
Dans sa prise de position du 13 janvier 2025, A.________ s'est référé à ses précédentes
interventions. Il a principalement exposé que des intérêts publics et privés prépondérants
s'opposaient à tout accès au rapport d'enquête et, subsidiairement, se prévalant de son intérêt privé,
il a consenti à un accès restreint. Pour l'essentiel, il a soutenu qu'il était nécessaire qu'une certaine
tranquillité puisse être retrouvée au sein de la commune, ce qu'empêcherait la diffusion du rapport
d'enquête, laquelle nuirait au bon fonctionnement des autorités. De son point de vue, l'ordre public
était mis en danger. Sous l'angle privé, il a relevé que le rapport d'enquête contenait de très
nombreux faits erronés sur sa personne, à la base desquels se trouvaient des a priori à son encontre
ainsi qu'un manque crasse d'objectivité de la part de l'enquêteur. Pour le reste, si un accès restreint
devait quand même entrer en ligne de compte, il a produit une version du rapport d'enquête
comprenant les passages caviardés proposés par le conseil communal, auquel il se ralliait, tout en
demandant que d'autres passages encore soient occultés, à savoir ceux contenant des données
personnelles et sensibles ainsi que ceux présentant, de son point de vue, des faits erronés,
exagérés, mal appréciés, voire diffamatoires.
B.
Le 21 février 2025, la Préfète a rendu sa détermination et admis un accès restreint au rapport
d'enquête, caviardé. Elle envisageait en particulier d'occulter la liste des éléments de preuve figurant
en regard de nombreux paragraphes du rapport, les citations directes, tirées des procès-verbaux,

Tribunal cantonal TC
Page 3 de 19
de propos tenus par une personne déterminée lors d'une séance non publique, les passages
contenant des données personnelles ainsi que d'autres restrictions ponctuelles. En outre, les
informations collectées par l'enquêteur qui sortaient du champ de l'enquête administrative tel que
délimité par l'ordonnance d'ouverture d'enquête devaient également être caviardées. En substance,
elle a exposé que l'ordre public devait se comprendre de manière restrictive et qu'en l'espèce, aucun
intérêt public prépondérant ne s'opposait à un accès restreint. En outre, elle a retenu que les tiers
concernés n'étaient pas autorisés à expugner du document des passages pour le seul motif qu'ils
étaient en désaccord avec leur contenu.
Dans le courant du mois de mars 2025, les tiers concernés, y compris A.________, ont déposé des
requêtes en médiation.
Le 25 avril 2025, la Préposée cantonale à la transparence et à la protection des données (ci-après:
la Préposée) a rendu sa recommandation, tendant à accorder un accès restreint au rapport
d'enquête, avec un caviardage ponctuel du document dans le respect du principe de la
proportionnalité. Elle a joint le rapport d'enquête caviardé par ses soins. Pour l'essentiel, elle a
souligné que les tiers concernés n'étaient pas en droit de se prévaloir d'intérêts publics
prépondérants pour s'opposer à l'accès à un document officiel, mais pouvaient uniquement invoquer
leurs intérêts privés prépondérants. S'agissant de ces derniers, elle a retenu que, dans le cas d'une
atteinte à la réputation découlant du fait que la fonction publique n'aurait pas été exercée avec la
diligence requise, l'intérêt privé de l'intéressé devait passer à l'arrière-plan par rapport à l'intérêt
protégé, à savoir la bonne gestion d'une tâche publique. Elle a rappelé en outre qu'il fallait faire une
distinction entre les tiers qui exercent une fonction publique et les autres. En outre, elle a retenu que
les seuls désagréments liés à une révélation ne suffisaient pas à eux seuls à justifier un refus total
d'accéder au document en question. Enfin, elle a souligné que l'exactitude ou l'inexactitude du
contenu du document ne relevait pas d'un intérêt privé digne d'être protégé.
Par courrier du 6 mai 2025 adressée à la Préfète, A.________, se référant à la recommandation
précitée, a demandé, pour le cas où le caviardage limité était maintenu, que ses précédentes
déterminations soient jointes au rapport d'enquête, pour une parfaite transparence et la complétude
des faits.
Par décision du même jour, la Préfète, renvoyant à la motivation figurant dans la recommandation
ainsi qu'à sa propre détermination du 21 février 2025, a octroyé un accès restreint (caviardé) au
rapport d'enquête.
C.
Agissant le 5 juin 2025, A.________ interjette recours contre cette décision auprès du Tribunal
cantonal et conclut, sous suite de frais et dépens, principalement à ce que l'accès au rapport
d'enquête du 28 juin 2024 soit refusé et, subsidiairement, à ce qu'il soit octroyé de manière restreinte,
selon le caviardage proposé par ses soins annexé à sa détermination du 13 janvier 2025. Plus
subsidiairement, il demande, pour le cas où le caviardage proposé par la Préfecture devait être jugé
suffisant, qu'il soit donné accès, en même temps qu'au rapport d'enquête, aux écritures déposées
par ses soins devant la Préfecture les 11 décembre 2023, 31 mai 2024, 10 octobre 2024 et
28 janvier 2025. Encore plus subsidiairement, il requiert le renvoi de la cause à l'Instance inférieure
pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
A l'appui de ses conclusions, il fait valoir en substance que le rapport final d'enquête n'est pas soumis
au droit d'accès car il n'a pas atteint son stade définitif d'élaboration, ne constituant qu'une étape
vers l'ordonnance de clôture d'enquête qui, elle, doit être tenue pour le document officiel. Il expose

Tribunal cantonal TC
Page 4 de 19
en outre qu'il est erroné, sauf à verser dans l'arbitraire, de retenir qu'un administré n'est pas en droit
d'invoquer un intérêt public prépondérant pour s'opposer à l'accès à un document officiel. Il répète
à cet égard que la diffusion du rapport d'enquête nuira au bon fonctionnement de la commune. Pour
le reste, il soutient qu'il est disproportionné de donner accès à des faits qui sont constitutifs de
jugements de valeur, ou qui sont en grande partie faux, mensongers, exagérés ou attentatoires à
l'honneur. A ce titre, il remet en cause l'impartialité de l'enquêteur et conteste la véracité de plusieurs
passages du rapport d'enquête. De manière plus générale, il rappelle que, dans son ordonnance de
clôture d'enquête rendue publique, la Préfète s'est écartée et distanciée des accusations et
recommandations de l'enquêteur, de sorte qu'accorder un accès au rapport ne fera que semer la
confusion. Cela ne contribuera pas à la transparence ni ne favorisera la libre formation de l'opinion
publique qui aura au contraire une conception biaisée et confuse de la réalité. Il considère en outre
que, du moment que les dysfonctionnements de la commune et les mesures aptes à y remédier
ressortent de l'ordonnance de clôture d'enquête, l'intérêt privé à la protection de l'honneur et l'intérêt
public au bon fonctionnement de la collectivité publique doivent l'emporter sur l'intérêt à obtenir un
rapport comportant des faits inexacts et blessants. De son point de vue, l'intérêt public à l'information
voulu par la législation en la matière a été garanti par la publication de l'ordonnance de clôture
d'enquête. Ces motifs justifient selon lui d'en refuser totalement l'accès. Si l'accès restreint devait
être admis, il demande que le caviardage corresponde à celui qu'il a proposé à l'appui de sa
détermination du 13 janvier 2025. Il considère que retenir que seules les citations directes doivent
être caviardées contrevient aux dispositions prévoyant que les procès-verbaux des séances non
publiques ne sont pas accessibles, en tant qu'il suffit dès lors de paraphraser ces extraits ou de les
reformuler pour pouvoir les divulguer. Quant au secret des délibérations, il doit être garanti, de sorte
qu'il faut caviarder tous les passages qui relatent de manière directe ou indirecte des opinions, prises
de positions, propos ou votes qui ont été tenus lors des différentes séances dont il est fait état dans
le rapport d'enquête. En guise de conclusion sur ce point, il soutient que, dans ces conditions, le
caviardage devrait porter sur un tel nombre de passages du rapport d'enquête que cela le rendrait
illisible, ce qui constitue un motif supplémentaire pour refuser totalement son accès. Enfin, le
recourant estime que son droit d'être entendu a été violé en tant que la Préfète n'a pas examiné si
le principe de proportionnalité ainsi que les buts de la loi n'auraient pas dû la conduire à joindre au
rapport d'enquête ses précédentes déterminations, tel qu'il l'a requis lors de la séance de médiation
et ensuite par courrier du 6 mai 2025.
Par mémoire du même jour, la secrétaire du conseil communal (601 2025 79) ainsi que le secrétaire
général (601 2025 83) ont également formé recours contre la décision de la Préfète du 6 mai 2025.
D.
Invitée à se déterminer, la Préposée expose dans son écrit du 11 juillet 2025 qu'en ce qui
concerne les citations des personnes intégrées dans le texte du rapport d'enquête, il ne s'agit pas
de procès-verbaux comme tels, auxquels l'accès est exclu. Une pesée d'intérêts doit être opérée.
Pour ce qui a trait aux intérêts privés et publics prépondérants, elle renvoie à sa recommandation
du 25 avril 2025.
Le 18 août 2025, la Préfète formule ses observations et conclut, sous suite de frais, au rejet du
recours, dans la mesure de sa recevabilité. A titre liminaire, elle relève que le droit d'accès porte sur
des documents existants, en ce sens que l'autorité n'a pas à rédiger un nouveau document pour
satisfaire à une requête. Se référant au message de la loi, elle relève qu'elle n'a pas non plus le
devoir de passer son temps à "donner des cours particuliers sur le contenu des documents en sa
possession". Elle souligne que la législation ne donne aux tiers pas d'autre droit que celui de
s'opposer à l'accès et de déclencher la procédure de médiation qui s'ensuit. En particulier, ceux-ci

Tribunal cantonal TC
Page 5 de 19
ne peuvent pas exiger que d'autres documents soient simultanément rendus accessibles ou qu'un
document soit remis dans son contexte. Ils ne peuvent pas non plus prétendre à ce que le contenu
du document soit altéré parce qu'ils sont en désaccord avec son contenu ou parce que l'autorité,
dans un document subséquent, a développé ou modifié sa position. En somme, les tiers ne peuvent
pas, via la procédure sur la transparence, artificiellement créer une voie de droit contre un rapport
d'enquête, alors que celui-ci n'est pas une décision et ne peut par conséquent pas être attaqué. En
outre, le droit d'accès doit être différencié du devoir d'informer qui incombe à l'autorité. La Préfète
considère à ce titre que le fait qu'elle ait satisfait à son obligation d'informer le public, notamment
par la publication de son ordonnance de clôture d'enquête, ne peut pas être utilisé par le recourant
pour s'opposer à l'accès au rapport d'enquête proprement dit. S'il revient à l'organe public de
déterminer de quelle manière il informe le public, il ne peut pas choisir comment le public entend
s'informer. Sur le fond, elle se rallie à la position de la Préposée tendant à considérer que les tiers
ne peuvent pas se prévaloir d'un intérêt public prépondérant. Elle ajoute au surplus que les éléments
invoqués ne mettent aucunement en évidence une atteinte suffisamment caractérisée de l'intérêt
public protégé, relevant que, même dans les phases les plus aiguës de l'enquête administrative, la
commune n'a pas cessé de fonctionner. En outre, elle fait valoir que si seuls les éléments
intégralement retenus et reproduits dans l'ordonnance de clôture d'enquête étaient accessibles, le
droit d'accès serait vidé de sa substance. S'agissant du caviardage supplémentaire requis, elle
souligne que le choix d'occulter les citations directes est le fruit de la pesée des intérêts entre la
protection du secret des délibérations et le principe de la transparence. Procéder dans le sens du
recourant revient, une fois encore, à rendre de fait inaccessibles les rapports d'enquêtes
administratives puisque l'essentiel du matériel permettant le travail de l'enquêteur est précisément
issu des procès-verbaux des séances du conseil communal ou d'auditions qu'il aura menées. Au
surplus, elle conteste une quelconque violation du droit d'être entendu du recourant, la question de
l'octroi d'accès aux précédentes déterminations qu'il a faites ayant été thématisée dans la
recommandation, à laquelle renvoie la décision attaquée. A ce titre, elle relève que l'ampleur du
dossier d'enquête rend de toute manière un tel procédé impraticable. Il serait de son point de vue
arbitraire d'étendre d'office l'accès seulement à certains des documents qui le composent. Cela
nécessiterait au surplus une reprise de la procédure à zéro, incompatible avec le principe de célérité
voulu par la législation en la matière, sans compter la charge de travail disproportionnée que cela
impliquerait pour l'autorité.
Par écrit du 10 septembre 2025, le recourant confirme ses conclusions, maintenant pour l'essentiel
sa position. Il soutient en particulier que la demande d'accès, poursuivie à des fins électorales et
polémiques, est abusive et que la pesée des intérêts à opérer doit conduire à refuser complètement
l'accès au rapport d'enquête. Il répète qu'autoriser la divulgation de paraphrases ou de résumés des
délibérations viderait de sa substance le principe selon lequel celles-ci doivent rester secrètes.
Aucun autre échange d'écritures n'a eu lieu entre les parties.
Par arrêts de ce jour, le Tribunal cantonal statue également sur les autres recours formés en les
causes 601 2025 79 et 601 2025 83.
Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions, dans les
considérants en droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la résolution du litige.

Tribunal cantonal TC
Page 6 de 19
en droit
1.
Déposé dans le délai et les formes prescrits (art. 79 ss du code fribourgeois du 23 mai 1991 de
procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1), le recours est recevable en vertu de
l'art. 114 al. 1 let. c CPJA en relation avec l'art. 34 al. 1 de la loi cantonale du 9 septembre 2009 sur
l'information et l'accès aux documents (LInf; RSF 17.5). Le Tribunal cantonal peut donc entrer en
matière sur ses mérites.
2.
Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du
droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou
incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, le
Tribunal cantonal ne peut pas examiner en l’espèce le grief d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA).
3.
D'emblée, il y a lieu de clarifier que la présente procédure porte uniquement sur le droit d'accès au
rapport d'enquête du 28 juin 2024 concernant le fonctionnement de la Commune de B.________,
dépourvu de force contraignante et rendu dans le cadre de la procédure menée par la Préfète de la
Sarine en sa qualité d'autorité suppléante de haute surveillance des communes. Il n'est pas question
ici de revenir sur les conclusions auxquelles est parvenue cette dernière, ainsi que sur les mesures
qu'elle a préconisées ou ordonnées, lesquelles figurent dans son ordonnance de clôture d'enquête
du 26 novembre 2024, laquelle seule vaut décision. A relever que cette ordonnance, publiée à la fin
de l'année 2024, est largement détaillée et explicite, y compris sur les éléments du rapport d'enquête
dont s'est distanciée la Préfète (ordonnance de clôture du 26 novembre 2024, www.fr.ch, Activités
de l'Etat > Actualités > 27.11.2024 et DIAF, pour des exemples, cf. n. 109, p. 43, premier paragraphe,
n. 110, p. 43; n. 107 in fine, p. 41).
4.
Dans un premier grief d'ordre formel, le recourant invoque une violation de son droit d'être entendu
en tant qu'il reproche à l'autorité intimée de ne pas avoir tranché sa demande du 6 mai 2025 tendant
à joindre au rapport l'ensemble de ses précédentes déterminations, au cas où un accès restreint au
rapport d'enquête devait être concédé.
4.1.
Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. implique entre autres pour l'autorité
l'obligation de motiver sa décision, afin que le justiciable puisse la comprendre, la contester utilement
s'il y a lieu et exercer son droit de recours à bon escient. Pour répondre à cette exigence, le juge
doit mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé sa décision,
de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en
connaissance de cause. Il n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens
de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à l'examen des
questions décisives pour l'issue du litige (cf. arrêts TF 8C_164/2023 du 3 novembre 2023
consid. 6.2; 8D_2/2017 du 23 février 2018 consid 5.2).

Tribunal cantonal TC
Page 7 de 19
Le droit d'être entendu est de nature formelle; sa violation entraîne l'annulation de la décision
attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond. Selon la jurisprudence,
une violation du droit d'être entendu peut être réparée lorsque l'autorité de recours dispose d'un
pouvoir de cognition aussi étendu, en fait et en droit, que celui de l'autorité inférieure et qu'il n'en
résulte aucun désavantage pour le recourant. Une telle réparation dépend de la gravité et de
l'étendue de l'atteinte portée au droit d'être entendu et doit rester l'exception. Elle peut également
se justifier en présence d'un vice grave lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait
à un allongement inutile de la procédure, ce qui serait incompatible avec l'intérêt de la partie
concernée à ce que sa cause soit tranchée dans un délai raisonnable (cf. arrêts TF 8C_443/2020
du 27 mai 2021 consid. 4.2 et les références citées; 8C_419/2017 du 16 avril 2018 consid. 4.3.2;
8C_541/2017 du 14 mai 2018 consid. 2.2).
4.2.
La Cour souligne à titre liminaire que le courrier dans lequel le recourant a formellement
demandé que la question des documents complémentaires à joindre au rapport d'enquête dans
l'hypothèse évoquée ci-dessus soit tranchée est daté du même jour que la décision attaquée, soit
du 6 mai 2025. Ces deux actes, tous deux notifiés le 7 mai 2025, se sont donc croisés.
Cela étant, il est vrai que ce point a également été soulevé lors de la séance de médiation. A ce
titre, il est rappelé que l'art. 33 al. 3 LInf permet à l'organe public, s'il se rallie à la recommandation
de la Préposée, de renvoyer à cette dernière, dit renvoi faisant office de motivation. C'est
précisément ce que fait la décision attaquée. Or, dans sa recommandation du 25 avril 2025, la
question des documents supplémentaires a été thématisée par la Préposée. A titre de réponse, cette
dernière a relevé que la LInf ne donne pas aux tiers la possibilité de proposer de joindre des
documents à celui qui est visé par la demande d'accès, mais seulement de s'opposer à ce dernier;
elle a par ailleurs rappelé que, pour sa part, l'organe public peut, mais ne doit pas, se limiter à
transmettre le document sollicité.
Cette motivation est suffisante, et aucune violation du droit d'être entendu n'a été consacrée, étant
relevé que le Tribunal cantonal dispose de toute manière d'un pouvoir d'examen complet en fait et
en droit.
5.
Sur le fond, le recourant conteste tout d'abord que le rapport d'enquête sur lequel porte la demande
d'accès soit considéré comme un document officiel car il n'aurait pas atteint un stade définitif
d'élaboration, dans la mesure où il ne représente qu'une étape vers l'ordonnance de clôture
d'enquête qui, elle, doit être considérée comme telle.
5.1.
Selon l'art. 19 al. 2 Cst./FR, le droit à l'information est garanti. Toute personne peut consulter
les documents officiels dans la mesure où aucun intérêt public ou privé prépondérant ne s'y oppose.
5.2.
Entrée en vigueur le 1er janvier 2011, la LInf introduit dans le canton de Fribourg le droit
d'accès aux documents officiels, avec pour objectif principal de renverser le principe du secret de
l'activité de l'administration au profit de celui de la transparence. Les relations entre le public et
l’administration sont gouvernées par la reconnaissance d’un intérêt public à l’information, s’étendant
à tous les documents officiels détenus par les organes publics cantonaux et communaux (VOLLERY,
La loi fribourgeoise sur l'information et l'accès aux documents, in RFJ 2009 353, p. 357).

Tribunal cantonal TC
Page 8 de 19
Cette reconnaissance se traduit par l'ancrage à l'art. 20 al. 1 LInf d'un droit subjectif au bénéfice de
toute personne physique ou morale à accéder, dans le cadre posé par la loi et sans devoir faire
valoir un intérêt particulier, aux documents officiels détenus par les organes publics.
Selon l'art. 22 LInf, constituent des documents officiels les informations enregistrées sur un support
quelconque et qui concernent l'accomplissement d'une tâche publique (al. 1). Ne sont pas des
documents officiels les documents qui n'ont pas atteint leur stade définitif d'élaboration ou sont
destinés à l'usage personnel (al. 3). Aux termes de l'art. 2 de l'ordonnance cantonale du
14 décembre 2010 sur l'accès aux documents (OAD; RSF 17.54), sous réserve des al. 2 et 3, sont
des documents officiels tous les documents établis ou reçus par les organes publics et qui
concernent l'accomplissement d'une tâche publique, tels que rapports, études, procès-verbaux,
statistiques, registres, directives, instructions, correspondances, prises de position, préavis,
décisions ainsi que, de manière générale, les différentes pièces composant un dossier (al. 1). Un
document a atteint son stade définitif d'élaboration lorsque l'organe public dont il émane l'a signé ou
approuvé (al. 2 let. a) ou lorsque son auteur-e l'a définitivement remis au ou à la destinataire
notamment à titre d'information ou pour que celui-ci ou celle-ci prenne position ou une décision (al. 2
let. b). Un document est destiné à l'usage personnel lorsqu'il concerne l'accomplissement d'une
tâche publique mais est utilisé exclusivement par son auteur-e comme moyen auxiliaire (notes de
travail ou copies annotées) (al. 3).
Selon le Message du Conseil d'Etat du 26 août 2008 accompagnant le projet de loi, les documents
"qui n’ont pas atteint leur stade définitif d’élaboration" recouvrent des textes raturés, des ébauches,
des versions provisoires ou des esquisses, la notion nécessitant d’être interprétée en fonction des
circonstances. Le caractère achevé d’un document peut être déduit de divers indices comme la
présence d’une signature, la transmission à l’extérieur de l’organe ou l’enregistrement dans un
système de classement. Dans tous les cas, il est bien clair que "document inachevé" ne se confond
pas avec "document préparatoire": ainsi, un projet transmis pour décision par un service à une
Direction est en principe un document préparatoire achevé, donc un document officiel
(www.bdlf.fr.ch, ROF 2009, Message n. 90 du Conseil d'Etat au Grand Conseil du 26 août 2008
accompagnant le projet de loi sur l'information et l'accès aux documents [ci-après: Message LInf],
n. 2.3.1 a, art. 21).
5.3.
Les art. 29 et 30 LInf tranchent des cas particuliers, pour lesquels l'accès est d'emblée exclu
ou, au contraire, garanti.
L'art. 29 LInf prévoit que ne sont pas accessibles les procès-verbaux des séances non publiques
(al. 1 let. b) ainsi que les réflexions individuelles, échanges de vues et avis de nature politique ou
stratégique exprimés dans les notes internes servant aux discussions des organes publics (al. 1
let. b). En outre, les documents servant à la préparation des décisions du Conseil d'Etat et des
autorités exécutives communales et intercommunales ne sont accessibles qu'après la décision dont
ils constituent la base (al. 2).
Aux termes de l'art. 30 al. 2 LInf, l'accès aux rapports d'évaluation des prestations fournies par
l'administration et de l'efficacité des mesures prises par celle-ci est également garanti aux conditions
suivantes: l'évaluation ne concerne pas les prestations de personnes déterminées (let. a) et l'organe
auquel le rapport est destiné a décidé des suites qu'il entend lui donner ou un délai de six mois s'est
écoulé depuis son dépôt (let. b). Le Message LInf précise à ce propos que la garantie est donnée
lorsque l'évaluation est générale et porte sur un système et non sur des personnes; cela signifie que
ni les rapports de l’Inspection des finances, ni les rapports d’enquête administrative ou d’audit sur le

Tribunal cantonal TC
Page 9 de 19
fonctionnement d’un service suite à des dysfonctionnements – comme en l'espèce – ne sont visés
par cette disposition (Message LInf, n. 2.3.2 b, art. 29).
En revanche, comme retenu par la jurisprudence, ni la LInf (cf. art. 29) ni une autre disposition
spéciale, au sens de l'art. 25 al. 3 LInf, n'excluent spécifiquement l'accès à un rapport d'enquête (cf.
arrêt TC FR 601 2019 96 du 9 novembre 2020 consid. 3.1).
5.4.
En tant que tel, le rapport d'enquête tombe dès lors dans le champ d'application de ladite loi
et est présumé accessible au public. Il a en effet été établi dans le cadre d'une enquête
administrative, à la demande de la Préfète, en vue d'éventuelles mesures suite aux évènements
intervenus dans la commune. Il est indubitable que la réalisation, sur mandat de l'Etat, d'une enquête
administrative constitue une tâche publique (cf. arrêt TF 1C_472/2017 du 29 mai 2018 consid. 2.3).
Quoi qu'en dise le recourant, le rapport d'enquête a au surplus atteint son stade définitif au sens des
art. 22 al. 3 LInf et 2 al. 2 let. b OAD, l'enquêteur l'ayant définitivement remis à la Préfète qui a du
reste, dans l'intervalle, pu rendre sa décision, à savoir l'ordonnance de clôture d'enquête (cf. art. 2
al. 2 let. b OAD). On ne saurait non plus y voir un document à usage personnel (cf. arrêt TF
1C_472/2017 du 29 mai 2018 consid. 2.3).
Dans ces circonstances, le rapport d'enquête du 28 juin 2024 est soumis au principe général de la
transparence.
6.
6.1.
Conformément à l'art. 25 al. 1 LInf, l'accès à un document officiel peut être différé, restreint
ou refusé si et dans la mesure où un intérêt public ou privé prépondérant au sens des art. 26 à
28 LInf s'y oppose. Cela signifie que le refus complet de l’accès ne pourra être prononcé que si les
autres formes de restrictions ne sont pas envisageables: accès restreint ou partiel, après
suppression ou caviardage des passages qui ne peuvent être divulgués, ou accès différé dans le
temps (Message LInf, n. 2.3.2 b, art. 24).
6.2.
L'art. 26 LInf fournit une liste exemplative des intérêts publics considérés comme
prépondérants par le législateur. Il prévoit, notamment, qu'un intérêt public prépondérant est reconnu
lorsque l'accès peut mettre en danger la sécurité et l'ordre publics (let. a), porter atteinte aux relations
extérieures du canton (let. b), entraver notablement le processus décisionnel de l'organe public
(let. c), entraver notablement l'exécution de décisions prises par l'organe public (let. d) et
compromettre la position de négociation de l'organe public (let. e).
L'organe public à qui la demande d'accès est adressée doit se livrer à un "test du préjudice", c’est-
à-dire évaluer si, dans le cas d'espèce et à considérer qu'il soit fait droit à la demande, les intérêts
publics listés risquent d'être atteints. Ce test n'implique pas une pesée des intérêts, celle-ci ayant
été effectuée en amont par le législateur et ancrée dans la loi, en ce sens que les intérêts listés de
manière exemplative sont d'emblée considérés comme prépondérants. En revanche, il requiert
d'apprécier l'atteinte potentielle aux intérêts listés, de même que le risque de réalisation de celle-ci.
Dans la mesure où l'entrave à l'accès doit s'analyser comme une restriction à un droit fondamental,
l'autorité se doit d'être restrictive dans son appréciation. Il faut ainsi que l'atteinte revête une
importance minimale, dépassant le cadre du simple désagrément, et que le risque qu'elle se réalise
soit sérieux (VOLLERY, p. 391 s. et 394; Message LInf, n. 2.3.2 b, art. 26 et 27; arrêt TC FR 601 2024
72 du 6 novembre 2025 consid. 6.2). Si le risque est confirmé, l'intérêt du public à l'information doit
céder le pas à l'intérêt public contraire. Ce mécanisme est similaire à celui prévalant au niveau

Tribunal cantonal TC
Page 10 de 19
fédéral et ancré à l'art. 7 de la loi du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans
l'administration
(LTrans;
RS
152.3)
(COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER,
in
Handkommentar,
Öffentlichkeitsgesetz, 2008, art. 7 LTrans n. 4 ss; HÄNER/STEIMEN, in Basler Kommentar,
Öffentlichkeitsgesetz, 3e éd. 2014, art. 7 LTrans n. 3 s.).
L'ordre et la sécurité publics figurent au rang des intérêts publics prépondérants retenus par le
législateur (art. 26 al. 1 let. a LInf; cf. également art. 7 al. 1 let. c LTrans, auquel on peut se référer
par analogie). Par ordre et sécurité publics, il faut entendre essentiellement, dans ce contexte, les
activités de la police dans un sens large (Message LInf, n. 2.3.2 b, art. 25; VOLLERY, p. 395 s.). La
mise en danger de cet intérêt permet de refuser l’accès à des documents concernant les activités
de police, notamment dans le cadre de la lutte contre la criminalité, mais également des plans établis
pour les interventions en cas de catastrophe ou d’émeutes, des directives sur les modes
d’intervention de la police ou des dispositifs de sécurité. En effet, octroyer l'accès à ces documents
peut, suivant le contexte, les rendre inopérants et exposerait ainsi certaines personnes ou toute la
population aux risques susmentionnés (Message LInf, n. 2.3.2 b, art. 24). Même si la pratique est
unanime à considérer que la transmission de certains types de documents est apte à générer un
risque suffisant d'atteinte pour justifier son exclusion, il n'en reste pas moins que l'organe public doit
examiner dans chaque situation si l'octroi de l'accès au document demandé est véritablement à
même de mettre en danger la sécurité publique, la menace concrète s'appréciant au regard des
circonstances précises de l'espèce (COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, art. 7 LTrans n. 27 s.). La mise
en danger doit revêtir une importance minimale, et le risque qu’elle se réalise doit être sérieux
(VOLLERY, p. 396).
6.3.
L'art. 26 al. 2 let. a LInf prévoit toutefois que l'organe public peut également faire valoir un
intérêt public prépondérant en cas de demandes abusives, notamment en raison de leur nombre ou
de leur caractère répétitif ou systématique.
Cette disposition concrétise, dans le domaine de la transparence, le principe général de l'interdiction
de l'abus de droit (arrêt TC FR 601 2024 114 du 3 novembre 2025 consid. 8.1). L'interdiction de
l'abus de droit est un principe général de l'ordre juridique suisse (cf. ATF 140 III 491 consid. 4.2.4;
137 V 394 consid. 7.1), développé sur la base des concepts propres du droit civil (art. 2 CC) et
étendu par la jurisprudence à l'ensemble des domaines du droit. Il est le corollaire du principe de la
bonne foi, consacré par l'art. 5 al. 3 Cst., qui impose aux organes de l'État comme aux particuliers
d'agir de manière conforme aux règles de la bonne foi (cf. ATF 142 II 206 consid. 2.3; 136 I 254
consid. 5.2; arrêt TF 2C_18/2015 du 23 juillet 2015 consid. 3.5). L'abus de droit consiste notamment
à utiliser une institution juridique à des fins étrangères à son but, de telle sorte que l'écart entre le
droit exercé et l'intérêt qu'il est censé protéger soit manifeste. Comme le suggère le libellé de l'art. 2
al. 2 CC, un abus de droit doit, pour être sanctionné, apparaître manifeste. Il en découle que ce grief
ne doit être admis qu'avec une grande retenue (cf. ATF 143 III 279 consid. 3.1; 140 III 583
consid. 3.2.4).
L'art. 26 let. b LInf prescrit enfin que l'organe public peut également faire valoir un intérêt public
prépondérant lorsque la charge de travail permettant de donner suite à la demande est
manifestement disproportionnée. L'art. 8 al. 2 OAD précise que cette charge de travail est
manifestement disproportionnée au sens de l'art. 26 al. 2 let. b LInf lorsque l'organe public n'est pas
en mesure, avec le personnel et l'infrastructure dont il dispose ordinairement, de traiter la demande
dans les délais fixés sans négliger gravement l'accomplissement de ses autres tâches.

Tribunal cantonal TC
Page 11 de 19
6.4.
Pour sa part, l'art. 27 al. 1 LInf prévoit qu'un intérêt privé prépondérant est reconnu lorsque
l'accès peut porter atteinte à la protection des données personnelles, à moins qu'une disposition
légale ne prévoie la diffusion des données concernées auprès du public (let. a), que la personne
concernée n'ait consenti à la communication de ses données au public ou que les circonstances ne
permettent de présumer ce consentement (let. b) ou que l'intérêt du public à l'information ne
l'emporte sur l'intérêt au maintien du secret de la personne concernée (let. c). A teneur de l'art. 28
LInf, un intérêt privé prépondérant existe en outre lorsque l'accès, s'il était accordé, révélerait des
secrets professionnels, d'affaires ou de fabrication (let. a), constituerait une violation du droit d'auteur
(let. b) ou divulguerait des informations fournies librement par un tiers à un organe public qui en a
garanti le secret (let. c).
A teneur de l'art. 27 al. 2 LInf, les présomptions de l'art. 12 sont applicables. Aux termes de l'art. 12
LInf, l'intérêt prépondérant du public à l'information est présumé lorsque les données personnelles
se rapportent à un membre d'un organe public et que l'information porte sur ses fonctions ou ses
activités au service de cet organe. Sont notamment visés les renseignements suivants: le fait même
que la personne concernée soit membre de cet organe (let. a), son titre et ses coordonnées
professionnelles (al. 1 let. b), la mention de son nom dans un document qu'elle a établi ou à
l'élaboration duquel elle a collaboré (al. 1 let. c). Le Conseil d'Etat peut poser d'autres présomptions
en faveur de l'intérêt du public à l'information (al. 2). Les présomptions tombent en présence de
données sensibles au sens de la loi sur la protection des données ou en présence d'un autre intérêt
particulier de la personne concernée (al. 3).
6.5.
Si la restriction de l'accès à un document se justifie dans un cas d'espèce, l'organe public
demeure tenu au respect du principe de proportionnalité dans la détermination des modalités de
l'accès (art. 7 OAD). Il doit dès lors préférer une transmission partielle à un refus total d'accès. De
même, s'il est à prévoir que l'écoulement du temps modifiera le risque d'atteinte, l'organe public peut
différer l'accès au document demandé. En tout état de cause, il ne saurait refuser la transmission
d'un document si une mesure moins incisive telle que le caviardage permet de sauvegarder l'intérêt
public protégé. La limite à l'accès partiel se trouve dans l'intégrité du document, en ce sens qu'il doit
rester compréhensible pour la personne qui le sollicite (COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, art. 7 LTrans
n. 8 ss; HÄNER/STEIMEN, art. 7 LTrans n. 9-12).
7.
En l'occurrence, à l'aune des dispositions et principes précités, il y a lieu d'examiner les motifs
invoqués par le recourant à l'appui d'un refus total d'accès au rapport d'enquête.
7.1.
Le recourant fait valoir qu'il existe un intérêt public prépondérant à refuser l'accès, en tant
que le bon fonctionnement de la commune, suffisamment ébranlée par la procédure de surveillance,
serait (à nouveau) mis en péril par la diffusion du rapport. Il soutient en particulier que, contrairement
à ce que retient la Préposée dans sa recommandation, dont la motivation est reprise dans la décision
attaquée, un tiers concerné, en tant qu'administré, est également en droit de se prévaloir d'un tel
intérêt public prépondérant.
A cet égard, il est rappelé que le rapport d'enquête du 28 juin 2024 porte sur des faits survenus entre
le 1er juillet 2019 et le 30 août 2022. Quant à l'ordonnance de clôture d'enquête du
26 novembre 2024, elle a mis fin à la procédure. De manière générale, il importe de souligner que
l'écoulement du temps a nécessairement modifié le risque d'atteinte lié à la communication du
rapport d'enquête. L'on ne discerne en effet pas en quoi la révélation de dysfonctionnements

Tribunal cantonal TC
Page 12 de 19
survenus il y a déjà quelques années aurait des répercussions significatives sur la bonne gestion
actuelle de l'administration, étant rappelé que le public a déjà largement été informé de la situation
par les très nombreux articles de presse sur le sujet. Avec la Préfète, il est en outre relevé, surtout,
que rien n'indique que la Commune de B.________ ait cessé de fonctionner correctement, aussi
bien durant l'enquête administrative que par la suite. L'on peut donc en inférer qu'il n'en ira pas
autrement si le rapport devait aujourd'hui être divulgué. En réalité, les risques évoqués par le
recourant sont vagues, et relèvent, en l'état, de pures spéculations. Cela vaut d'autant plus que,
désormais, plus précisément depuis fin 2024, le citoyen qui souhaiterait avoir des informations sur
l'affaire et en comprendre les tenants et aboutissants peut consulter l'ordonnance de clôture
d'enquête, détaillée et explicite. Le raisonnement du recourant conduirait en effet à refuser
systématiquement l'accès à tout document mettant au jour des dysfonctionnements dans les
services de l'Etat, respectivement exclurait d'office un droit d'accès aux rapports d'enquête, ce qui
n'est pas admissible (cf. arrêt TF 1C_472/2017 du 29 mai 2018 consid. 3.3).
Dès lors que le risque d'atteinte à la sécurité et à l'ordre publics n'est démontré ni dans son existence,
ni dans son ampleur, le grief est rejeté. Dans ces conditions, la question de savoir si, comme le
retient la Préposée (ch. 30-31), puis ensuite la Préfète dans ses observations devant la Cour, le tiers
concerné est autorisé à invoquer uniquement ses intérêts privés à l'exclusion d'intérêts publics, peut
souffrir de demeurer indécise.
7.2.
Le recourant se plaint en outre du fait que l'accès portera atteinte à des intérêts privés
prépondérants. De son point de vue, l'intérêt public à l'information voulu par la législation a été
garanti par la publication de l'ordonnance de clôture d'enquête du 26 novembre 2024 et du moment
que certains faits ressortant du rapport comportent des jugements de valeur ou sont en grande partie
faux, exagérés ou même attentatoires à l'honneur, il convient de ne pas donner accès au rapport
d'enquête proprement dit.
7.2.1. De jurisprudence constante, il faut rappeler que les désagréments liés à la révélation des
faits concernant une personne déterminée ne suffisent pas à eux seuls pour justifier le refus d'accès
à un document officiel. Une éventuelle atteinte à la considération sociale liée à de telles révélations
apparaît elle aussi insuffisante. L'intérêt public à connaître les conclusions d'un rapport sur le
fonctionnement d'une institution publique doit l'emporter sur les intérêts privés des personnes qui
peuvent se trouver mises en cause: le principe de la transparence tend particulièrement à mettre à
jour des dysfonctionnements de l'administration ainsi que les mesures prises par l'Etat pour y
remédier. Le fait que le document puisse contenir des éventuelles inexactitudes ne saurait pas non
plus remettre en cause le droit d'accès. Le droit de la personne de rectifier de telles inexactitudes
fait l'objet de dispositions distinctes dont l'application n'est pas discutée dans le présent cadre (cf.
arrêts TF 1C_472/2017 du 29 mai 2018 consid. 3.3; 1C_388/2022 du 28 avril 2023 consid. 4.6). Un
risque abstrait pour les intérêts en jeu ne suffit pas. Il est exigé que la violation qui menace de se
produire en raison de la divulgation présente une certaine importance et qu'un risque sérieux qu'elle
se produise existe, ce qui est considéré comme étant le cas lorsque, selon le cours normal des
choses, le dommage est très probable (cf. arrêt TF 1C_14/2016 du 23 juin 2016 consid. 3.4).
7.2.2. Dans le cas présent, au regard de cette jurisprudence, force est d'admettre qu'un refus
complet d'accès au document en cause irait à l'encontre du but de la LInf. Le principe de la
transparence préconise en effet l'accessibilité à un rapport d'enquête administrative mettant en
lumière certains dysfonctionnements constatés dans la gestion d'une commune ainsi que les
mesures prises par l'Etat pour y remédier. En particulier, le fait qu'un droit d'accès puisse avoir des

Tribunal cantonal TC
Page 13 de 19
conséquences désagréables pour l'intéressé n'a pas à être pris en considération (cf. arrêt TF
1C_388/2022 du 28 avril 2023 consid. 4.6). Avec la Préfète, il faut en outre constater que le
raisonnement de l'intéressé, consistant à soutenir que le public a suffisamment été informé de la
situation par le biais de la publication de l'ordonnance de clôture, ne saurait être suivi. Le devoir
général d’informer des organes publics recouvre l’information d’office, ou information active (art. 8
al. 1 let. a), mais aussi les réponses aux demandes de renseignements (art. 8 al. 1 let. b) qui font
partie de l’information passive (Message LInf, n. 1.3.3.2). Le devoir d'informer figurant aux art. 8 ss
LInf, lequel incombe à l'organe public, doit être différencié du droit d'accès réglementé aux art. 20 ss
LInf. Admettre au demeurant le point de vue du recourant reviendrait à vider de sa substance le
principe même de transparence vis-à-vis des rapports d'enquête, nécessairement suivi d'une
ordonnance de clôture.
Par ailleurs, l'affirmation selon laquelle le rapport est demandé uniquement à des fins électorales et
polémiques ne saurait justifier non plus le refus total d'accès, tant il est vrai qu'il n'appartient pas à
l'autorité d'apprécier l'usage des documents que veulent en faire les personnes qui demandent leur
accès, étant rappelé que la requête n'a pas à être motivée (cf. arrêt TC FR 601 2020 182 du
29 avril 2021; art. 31 al. 2 LInf). Cela étant, force est de relever que les élections communales ont
d'ores et déjà eu lieu à ce jour. De plus, le fait que certaines actions, potentiellement irrégulières, de
l'administration ou de ses agents (publics ou privés) puissent ainsi être découvertes ou révélées à
la suite de la transmission d'informations ne saurait être qualifié d'attitude chicanière; c'est au
contraire le but même poursuivi par ces principes. De même, du moment que la demande n'est ni
répétitive ni systématique, le grief d'abus de droit invoqué par le recourant doit être rejeté. La
demande ne saurait être considérée comme abusive ou chicanière au sens de l'art. 26 al. 2 let. a
LInf (cf. arrêt TC FR 601 2024 114 du 3 novembre 2025 consid. 8.2).
7.3.
Il s'ensuit qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant ne justifie le refus intégral de la
transmission du rapport d'enquête.
8.
Comme l'ont retenu la Préposée ainsi que l'autorité intimée, le caviardage du document permet de
protéger les intérêts prépondérants qui doivent l'être, tout en préservant le principe de la
transparence, par une juste application du principe de la proportionnalité.
8.1.
En l'état, l'autorité intimée a proposé de caviarder du rapport d'enquête l'ensemble des
données qui portent atteinte à la protection des données personnelles de tiers, à savoir les noms ou
éléments permettant d'identifier le personnel administratif sans responsabilité, la liste des éléments
de preuve figurant en regard de nombreux paragraphes du rapport d'enquête ainsi que les citations
directes, tirées des procès-verbaux, de propos tenus par une personne déterminée lors d'une
séance non publique (notamment les séances du conseil communal et les auditions conduites par
l'enquêteur). La Préfète a en outre considéré que certaines informations collectées par l'enquêteur
sortaient du champ de l'enquête administrative et devaient également être occultées.
Il convient de relever, à ce stade, que la Cour n'entend pas réexaminer ce que la Préfète, sur
recommandation de la Préposée, a admis de caviarder, ce qui irait de toute manière à l'encontre
des intérêts bien compris du recourant qui pourrait se voir confronté à une reformatio in pejus (cf.
ég. art. 96 al. 1 CPJA a contrario).

Tribunal cantonal TC
Page 14 de 19
8.2.
A ce propos, il faut relever que, dans son recours, le recourant renvoie au caviardage qu'il a
proposé dans sa prise de position du 13 janvier 2025, sans même prendre la peine de vérifier ce qui
reste litigieux à ses yeux, compte tenu des options prises à cet égard par la Préfète dans sa décision
du 6 mai 2025, comme les preuves, l'identité de certaines personnes ainsi que les citations directes
tenues par une personne déterminée. Se recoupent en outre les passages suivants du rapport
d'enquête: par exemple n. 39, p. 29; partiellement n. 42 et 43, p. 31; n. 47, p. 33; n. 64, p. 4;
partiellement n. 67, p. 43; n. 81, p. 51; n. 76, p. 49; partiellement n. 85 et 86, p. 55; partiellement n.
108, p. 71; partiellement n. 109 p. 72; partiellement n. 112, p. 74-75; partiellement n. 116, p. 77;
partiellement n. 118 p. 77-78; n. 119 p. 78-79; n. 123, p. 80; partiellement n. 126, p. 81-82-83;
partiellement n. 139, p. 89; partiellement n. 140, p. 90; partiellement n. 152, p. 99; partiellement n.
167 p. 108-109; partiellement n. 179, p. 115; partiellement n. 208, p. 126; n. 210, p. 126; n. 214,
p. 127; n. 213, p. 134; partiellement n. 119, p. 188; partiellement n. 133, p. 196; partiellement n. 135,
p. 196; partiellement n. 147, p. 202.
Les demandes formulées par le recourant qui ont d'ores et déjà été occultées par la Préfète sont
dès lors manifestement sans objet, étant souligné que cette façon de faire s'avère quelque peu
problématique au regard du devoir des parties de collaborer (cf. art. 47 ss CPJA).
8.3.
Reste à déterminer si, comme le soutient le recourant, d'autres passages devraient encore
être caviardés en application du principe de la proportionnalité. Le recourant estime que tel devrait
être le cas, puisque selon lui, le rapport comporte des jugements de valeur ou contient des faits qui
sont en grande partie faux, exagérés ou même attentatoires à l'honneur.
8.3.1. De manière plus générale, il y a lieu de relever, avec l'autorité intimée, qu'il n'est pas question
ici de créer une voie de droit pour contester le rapport d'enquête et que la question de savoir s'il
devrait pouvoir l'être, pour permettre aux personnes concernées de le rectifier, sort de l'objet du
présent litige (cf. TC FR 601 2020 20 du 16 juillet 2020 consid. 1.4). Dans ces conditions, le recourant
n'est, sur le principe, pas en droit, via le caviardage, d'expugner du rapport d'enquête l'ensemble
des éléments avec lesquels il n'est pas en accord. Comme l'a à juste titre relevé la Préposée,
"[l]'exactitude ou l'inexactitude du document ne relève pas de l'intérêt privé digne d'être protégé au
sens de la LInf, que les tiers pourraient invoquer pour s'opposer à l'accès" (recommandation de la
Préposée, ch. 57).
8.3.2. Pour le reste, dans sa recommandation, la Préposée rappelle la jurisprudence évoquée à
propos de possibles désagréments – insuffisants pour faire obstacle à l'accès au document – que
peut provoquer une diffusion. En outre, se référant à une recommandation fédérale ainsi qu'à la
jurisprudence, elle souligne encore que "[l]a pondération des intérêts privés doit tenir compte de la
nature des données, de la fonction de la position de la personne concernée ainsi que des possibles
conséquences entraînées par la divulgation de ces données (tiers privé, tiers employé sans
responsabilité et tiers avec fonction particulière telle que cadre supérieur ou magistrat). Les
employés ne peuvent pas, au vu de leur fonction publique, se prévaloir d'une protection de leur
sphère privée équivalente à celle d'un tiers privé. Les employés de l'administration occupant des
fonctions dirigeantes élevées doivent, dans certaines circonstances, accepter la communication de
données personnelles sensibles. Les employés administratifs subordonnés doivent au moins
accepter que l'on sache qui a rédigé un certain document ou qui était responsable d'une certaine
affaire" (recommandation de la Préposée, ch. 39, laquelle se réfère notamment à l'arrêt TAF A-
6054/2013 du 18 mai 2015 consid. 4.2.2 ainsi qu'à la recommandation du 14 février 2025 du Préposé
fédéral à la protection des données et à la transparence, ch. 32). Elle retient que le caviardage

Tribunal cantonal TC
Page 15 de 19
proposé permet d'assurer la protection des données des tiers qui n'ont pas de responsabilités
particulières et qui ne sont pas magistrats au sens précité (cf. recommandation de la Préposée,
ch. 48).
8.3.4. En l'occurrence, il faut constater que le recourant, syndic de la commune au moment des
faits, occupait manifestement une fonction dirigeante, de sorte que le droit à la protection de ses
intérêts privés doit déjà être relativisé pour ce motif. En outre et surtout, le recourant ne parvient pas
à démontrer en quoi sa situation, en cas de publication du rapport d'enquête, irait au-delà de simples
désagréments ou d'une atteinte à la considération sociale. Sur ce point, la Cour fait sienne
l'argumentation de la Préposée qui rappelle qu'"[i]l faut donc pondérer différemment, suivant qu'il
s'agisse de faits qui relèvent de l'exercice de la fonction publique ou d'informations en lien avec la
vie privée des personnes concernées. Dans le cas d'une atteinte à la réputation parce que la fonction
publique n'a pas été exercée avec la diligence requise, l'intérêt privé à la réputation par rapport à
l'intérêt protégé, c'est-à-dire la bonne gestion d'une tâche publique fait pencher la balance en faveur
du bon exercice de la tâche publique. L'intérêt privé doit dans ces cas passer à l'arrière-plan"
(recommandation de la Préposée, ch. 41).
Cela vaut d'autant plus dans les circonstances qui prévalent ici. Non seulement l'affaire a déjà été
largement médiatisée, y compris certains passages du rapport d'enquête lors d'une diffusion non
autorisée, mais encore faut-il rappeler que seule l'ordonnance de clôture d'enquête du 26 novembre
2024 vaut décision (cf. supra consid. 3). Or, comme le relève la Préposée, dite ordonnance reprend
de très nombreux passages du rapport (cf. recommandation de la Préposée, ni. 49). Celle-ci contient
au surplus déjà certaines données, notamment financières.
8.4.
Le recourant estime en outre que le secret des délibérations n'est pas suffisamment préservé
en occultant uniquement les citations directes figurant dans le rapport d'enquête et qu'il se justifie
d'en faire de même avec les citations indirectes, à savoir les passages des procès-verbaux qui ont
été retranscrits/paraphrasés dans le rapport d'enquête. De manière plus générale, il exige que soient
retirés tous les passages qui relatent de manière directe ou indirecte des opinions, prises de
positions, propos ou votes de conseilleurs communaux, de membres de commissions et/ou de
personnes auditionnés pendant l'enquête.
8.4.1. Pour rappel, l'art. 29 LInf prévoit que ne sont pas accessibles les procès-verbaux des
séances non publiques (al. 1 let. b) ainsi que les réflexions individuelles, échanges de vues et avis
de nature politique ou stratégique exprimés dans les notes internes servant aux discussions des
organes publics (al. 1 let. b).
Selon le Message LInf, les procès-verbaux des séances non publiques sont soustraits du droit
d'accès pour conserver la liberté de parole la plus large possible lors de ces séances. La règle est
rappelée expressément dans la loi cantonale du 25 septembre 1980 sur les communes (LCo; RSF
140.1) pour ce qui concerne les séances des organes communaux (Message LInf, n. 2.3.2 b, art. 28
note c).
Aux termes de l'art. 103bis LCo, l'accès du public aux procès-verbaux des assemblées communales
et des séances du conseil général, aux budgets et comptes des communes et de leurs
établissements ainsi qu'aux comptes des autres institutions communales est garanti (al. 1). Les
procès-verbaux des séances du conseil communal, du bureau du conseil général et des
commissions ne sont pas accessibles au public. Toutefois, le conseil communal peut autoriser, par
une décision prise à l'unanimité, la consultation de tout ou partie des procès-verbaux de ses

Tribunal cantonal TC
Page 16 de 19
séances, des séances des commissions de l'assemblée communale et des séances de ses
commissions administratives (al. 2 let. a) et le bureau du conseil général peut autoriser, par une
décision prise à l'unanimité, la consultation de tout ou partie des procès-verbaux de ses séances et
des séances des commissions du conseil général (al. 2 let. b).
Quant à l'art. 83b LCo, il prescrit que les membres du conseil communal et des commissions, les
secrétaires de ces organes et les membres du personnel communal sont tenus de ne pas
communiquer à des tiers les faits et documents dont ils ont connaissance dans l'exercice de leurs
fonctions et qui doivent rester secrets en raison de leur nature, des circonstances, d'une prescription
ou d'une décision spéciale (al. 1). Les personnes présentes à une séance du conseil communal sont
tenues de garder le secret sur les délibérations, en particulier sur les avis exprimés lors de celles-ci,
à moins qu'elles n'en soient déliées par le conseil (al. 2). Ces obligations subsistent après la
cessation de l'exercice des fonctions (al. 3).
8.4.2. Selon la jurisprudence, le rapport entre les règles générales sur la transparence fixées dans
la législation en la matière et les dispositions spéciales sur le secret figurant dans d'autres lois ne
peut être défini in abstracto mais doit faire l'objet d'une évaluation au cas par cas, en se fondant sur
le sens et le but des dispositions en question: l'intérêt public à la transparence doit être mis en
balance avec le but de protection de la norme spéciale. Cela vaut également pour les anciennes
normes spéciales relatives à la confidentialité des actes et mesures de l'État. Ainsi, le secret de
fonction ne couvre plus que les informations qui nécessitent une protection particulière ou qui ne
sont pas accessibles en vertu des règles générales de la loi sur la transparence, car sinon cette loi
plus récente serait vidée de son contenu et deviendrait en grande partie inapplicable (cf. ATF 150 II
191 consid. 3.1).
Dans une affaire relativement récente, le Tribunal fédéral a en outre relevé, s'agissant d'un rapport
contenant des indications sur des opinions exprimées par certains membres déterminés de la
municipalité, que l'identité de ceux-ci – mis à part celle du recourant – était toutefois caviardée dans
l'exemplaire destiné à être communiqué. En outre, si certaines opinions étaient évoquées
incidemment, le rapport faisait avant tout état des décisions telles qu'elles avaient été prises – et
rendues publiques – par la municipalité, sans relater dans le détail les opinions respectives des
membres, et encore moins les discussions qu'il y aurait eu à ce sujet. Dans ces conditions, la Haute
Cour a retenu qu'il n'y avait pas d'application arbitraire de la disposition qui garantit le secret des
délibérations (cf. arrêt TF 1C_388/2022 du 28 avril 2023 consid. 4.3).
8.4.3. En l'occurrence, dans ses observations du 11 juillet 2025, reprenant la jurisprudence
développée dans l'ATF précité, la Préposée a précisé qu'"[en] ce qui concerne les citations des
personnes intégrées dans le texte (…) il ne s'agit pas de procès-verbaux comme tels, pour lesquels
l'accès est exclu (art. 29 al. 1 let. b LInf). La pesée des intérêts usuelle permet de déterminer l'accès
à ces citations (art. 26-28 LInf). Celles-ci se réfèrent à des procès-verbaux, mais sont contenues
dans d'autres documents publics auxquels la pesée d'intérêts normale s'applique".
La Cour se rallie à ce qui précède et constate, avec la Préfète, que la thèse soutenue par le
recourant, sans aucune pesée des intérêts en présence, reviendrait à rendre de fait inaccessible le
document litigieux, dès lors que l'essentiel du matériel permettant l'élaboration d'un rapport
d'enquête sur le fonctionnement d'une commune repose précisément sur des procès-verbaux des
séances de son conseil communal. A ce titre, il est relevé qu'à certains endroits, en particulier à
partir du chapitre E "qualifications juridiques", chap. 2 "la décision du 15 octobre 2019", p. 139 ss, le
caviardage proposé par le recourant est tellement étendu qu'il va parfois jusqu'à occulter plusieurs

Tribunal cantonal TC
Page 17 de 19
pages entières de suite (cf. par ex. à partir du n. 144, p. 152 ss). Cela rend sa lecture partiellement
illisible, voire incompréhensible, ce qui ne peut pas être admis.
8.4.4. A ce propos et quoi qu'en pense le recourant, le rapport d'enquête se limite à mentionner, de
manière chronologique, les faits propres à retracer le débat sur la question de la rémunération de
C.________, en indiquant pour l'essentiel la date des séances et les personnes présentes.
S'agissant de ces dernières et pour autant qu'elles n'assument pas de responsabilité particulière,
leur nom a été occulté. Tel n'est pas le cas des conseillers communaux, ce qui n'est pas
problématique, étant rappelé que la composition dans laquelle siège un conseil communal est et
doit être connue (cf. art. 12 al. 1 let. a LInf, applicable par le biais de l'art. 27 al. 2 LInf). Le rapport
résume au surplus brièvement l'objet des séances et les décisions prises, sans détailler l'opinion de
chacun et les discussions ayant eu lieu.
Dans ces conditions, force est de constater qu'on ne peut inférer du rapport d'enquête aucune
violation des dispositions tendant à préserver le secret des délibérations. Partant, l'intérêt public à
la transparence doit l'emporter. Les propositions supplémentaires de caviardage du recourant
doivent être rejetées, sous réserve de ce qui suit.
8.4.5. En l'état, tel que caviardé, à l'instar de ce qui est retenu dans les causes 601 2025 79 et
601 2025 83, il faut néanmoins constater que le rapport contient encore quelques extraits de procès-
verbaux contenant des retranscriptions de propos tenus par une personne déterminée lors d'une
séance non publique. Il s'agit des citations directes suivantes: n. 69, p. 43; n. 70, p. 44; n. 134, p.
86; n. 149, p. 96; n. 150, p. 98; n. 196, p. 121; n. 212, p. 127. En application de l'art. 29 al. 1 let. b
LInf et afin de maintenir au demeurant une cohérence dans le caviardage opéré dans la décision
litigieuse, il se justifie que celles-ci soient également partiellement occultées, étant précisé que seuls
les extraits figurant en italique doivent l'être, non pas l'entier du numéro.
Pour les mêmes motifs et dans un souci d'uniformisation, l'autorité intimée veillera à caviarder
également les passages contenant le résultat du vote auquel est parvenu le conseil communal, à
l'instar notamment de ce qui est prévu au n. 139, ch. 4, p. 89. Il en va ainsi par exemple des n. 157
et 158, p. 103-104, du n. 159, p. 105 ainsi que du n. 180 p. 115.
8.5.
Il s'ensuit que l'accès restreint tel qu'octroyé par l'autorité intimée respecte le principe de
proportionnalité et doit être confirmé, avec le caviardage des passages supplémentaires précités
(cf. supra consid. 8.4.5).
Ainsi caviardé, le document officiel préserve les intérêts privés des personnes concernées, garantit
le secret des délibérations, tout en permettant à la personne intéressée de comprendre la portée du
rapport d’enquête, de respecter ainsi l’intérêt public à sa transmission et, partant, le principe de la
transparence que vise la LInf.
9.
Le recourant requiert enfin, dans cette configuration d'accès restreint, que des documents
supplémentaires soient joints à la publication du rapport d'enquête caviardé, à savoir ses
précédentes déterminations formulées dans le cadre de l'enquête administrative.
9.1.
Aux termes de l'art. 23 al. 2 LInf, l'organe public fournit au besoin des explications
complémentaires sur le contenu du document, dans la mesure qui peut raisonnablement être exigée
de lui.

Tribunal cantonal TC
Page 18 de 19
Le Message LInf précise à cet égard qu'en complément de l’accès direct, la personne intéressée
peut aussi demander des explications complémentaires sur le contenu du document, par exemple
lorsque celui-ci est difficilement compréhensible. Cette possibilité reste cependant limitée. D’une
part, elle ne constitue pas un droit séparé qui pourrait être invoqué en tant que tel lors de la
procédure d’accès, mais une simple modalité d’exercice de l’accès. D’autre part, l’organe public
n’est tenu de fournir des informations que dans la mesure de ce qui est raisonnable: on ne peut
exiger de lui qu’il passe son temps à donner des cours particuliers sur le contenu des documents en
sa possession (Message LInf, n. 2.3.1 a, art. 22).
9.2.
De l'avis de la Cour, les principes évoqués découlent du caractère objectif du droit d’accès :
la législation vise la mise à disposition de l’information déjà existante au travers de documents
officiels, et non la création de nouveaux contenus. Le droit d’accès ne porte en soi que sur les
documents existants et ne fonde aucune obligation de production, de synthèse ou d’explications. La
procédure d'accès confirme cette approche: elle ne sert pas à instaurer un débat ni à garantir
l’audition de tiers, mais à apprécier si la communication d’un document déterminé porte atteinte à
un intérêt public ou privé prépondérant. Le tiers éventuellement concerné est consulté pour
déterminer si une exception au principe de la transparence s’applique, mais son éventuelle prise de
position ou d'autres, antérieures, ne constituent pas un élément destiné à être transmis à la personne
intéressée à titre d’information complémentaire; elle sert uniquement à éclairer l’autorité chargée de
la pesée des différents intérêts en présence.
Le recourant, qui n'est au demeurant pas la personne intéressée évoquée par le Message LInf, ne
peut dès lors pas imposer en particulier la transmission de ses propres interventions écrites pour
accompagner le rapport d'enquête, lesquelles ne constituent pas non plus des documents officiels
au sens des art. 1 LInf et 2 OAD. La Préposée a d'ailleurs précisément relevé que "[l]a LInf ne donne
pas aux tiers la possibilité d'ajouter des documents aux demandes d'accès. Ceux-ci peuvent
uniquement invoquer un intérêt privé prépondérant pour s'opposer à l'accès du document demandé"
(recommandation de la Préposée, ch. 62).
En somme, l'organe public a tout au plus le choix de transmettre, en plus du document officiel,
d'autres documents s'il l'estime nécessaire et dans toute la mesure du raisonnable, mais n'en a
aucunement l'obligation (cf. recommandation de la Préposée, ch. 63). De même, il n'a pas à replacer
le document dans son contexte.
Considérant ce qui précède, il faut relever que le rapport d'enquête du 28 juin 2024 fait déjà à lui
seul 226 pages. Quant aux déterminations dont la diffusion jointe est requise, elles sont pour une
partie d'entre elles conséquentes, celles du 11 décembre 2023 ainsi que du 31 mai 2024 faisant
trente-huit et quarante-quatre pages. Au-delà de ces réflexions, il est en outre souligné, avec la
Préfète, qu'il serait pour le moins arbitraire d'étendre l'accès à une partie seulement des documents
du dossier lui ayant servi à motiver son ordonnance de clôture d'enquête, sans compter que cela
nécessiterait une charge supplémentaire de travail en vue d'en vérifier le contenu et les données.
De l'avis de la Cour, l'on peut au demeurant se poser la question de la pertinence de la divulgation
de ces pièces, sauf à y voir là encore une fois une manière détournée de contester le contenu du
rapport d'enquête alors que le but visé par la LInf n'est manifestement pas celui-ci.
9.3.
Ainsi, force est de constater que la Préfète n'a pas abusé ou excédé de son pouvoir
d'appréciation lorsqu'elle a refusé de joindre au rapport d'enquête diverses interventions du
recourant. Sa dernière conclusion est également rejetée.

Tribunal cantonal TC
Page 19 de 19
10.
10.1.
Sur le vu de l'ensemble de ce qui précède, le recours est très partiellement admis dans le
sens des considérants.
10.2.
Contrairement à la procédure de première instance, la procédure de recours n'est pas
gratuite, même si aucune avance de frais ne peut être perçue par le Tribunal cantonal (art. 24 al. 1
2e phr. LInf).
En l'occurrence, il y a lieu de considérer que le recourant, qui concluait à titre principal à un refus
total d'accès, succombe pour l'essentiel dans ses conclusions. L'admission partielle ne tient en effet
qu'au caviardage de certains extraits supplémentaires. Dans ces conditions, l'entier des frais de
procédure, arrêtés à CHF 2'500.-, sont mis à la charge du recourant qui succombe (cf. art. 131
CPJA).
Pour le même motif, il n'y a pas lieu de lui accorder une indemnité de partie (art. 137 al. 1 CPJA
a contrario).
la Cour arrête :
I.
Le recours est très partiellement admis. L'accès restreint au rapport d'enquête du 28 juin 2024
tel que préconisé par la Préfète dans la décision attaquée est confirmé, avec le caviardage
supplémentaire au sens du considérant 8.4.5.
II.
Les frais de procédure, arrêtés à CHF 2'500.-, sont mis à la charge du recourant.
III.
Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.
IV.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée
(art. 148 CPJA).
Fribourg, le 14 avril 2026/smo
La Présidente
La Greffière-rapporteure