fr_gerichte · 602 2024 53 · 2024-12-09 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2024 53
Arrêt du 9 décembre 2024
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Johannes Frölicher 
Juges :
Anne-Sophie Peyraud, Vanessa Thalmann
Greffier-rapporteur :
Julien Delaye 
Parties
A.________ SA, recourante, représentée par Me Amédée Kasser, 
avocat
contre
PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA GRUYÈRE, autorité intimée 
Objet
Aménagement du territoire et constructions – Antenne de téléphonie 
mobile – Clause d'esthétique – Périmètre de protection
Recours du 29 avril 2024 contre la décision du 12 mars 2024


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considérant en fait
A.
La société A.________ SA a déposé, le 30 septembre 2022, une demande de permis de 
construire (dossier FRIAC no bbb) pour une installation de communication mobile sur l'art. ccc du 
Registre foncier (RF) de la Commune de D.________. Cette parcelle, propriété de E.________, se 
situe en zone de centre selon le plan d'aménagement local (PAL) ainsi que dans un périmètre 
environnant de catégorie 2 selon le plan directeur cantonal (PDCant). Elle est classée comme site 
d'importance nationale à protéger selon l'Inventaire fédéral des sites construits d'importance 
nationale (ISOS). L'installation comprend un nouveau mât de 4 mètres de haut qui serait placé sur 
un bâtiment existant de quatre étages à toit plat, équipé d'antennes adaptatives émettrices dans les 
gammes de fréquence de 700-900 MHz, 1.8-2.6 GHz et 3.6 GHz.
La demande de permis de construire a été mise à l'enquête publique par avis publié dans la Feuille 
officielle (FO). Elle n'a pas suscité d'opposition.
Le 14 décembre 2022, la commune a transmis le dossier aux autorités cantonales, assorti de son 
préavis défavorable, au motif que l'implantation de l'antenne sur le toit du bâtiment ne s'intégrait pas 
harmonieusement dans le tissu bâti existant.
Le 13 janvier 2023, le Service des biens culturels (SBC) a également rendu un préavis négatif. Il a 
considéré que le projet, situé dans un secteur proche de la vieille ville et classé comme périmètre à 
protéger de catégorie 2 selon le PDCant, devait être refusé afin de préserver le patrimoine 
architectural du secteur.
Le Service de l'environnement (SEn), quant à lui, a émis un préavis favorable concernant la 
protection contre le rayonnement non ionisant, sous réserve du respect des conditions usuelles en 
la matière.
Se fondant sur les préavis défavorables émis par la commune et le SBC, le Service des constructions 
et de l'aménagement (SeCA) a rendu un préavis défavorable au projet le 31 janvier 2023.
La constructrice a présenté ses observations sur les préavis le 2 mars 2023.
La commune et le SBC ont confirmé leur position respective les 23 mars et 5 mai 2023.
B.
Par décision du 12 mars 2024, le Préfet du district de la Gruyère a rejeté la demande de permis 
de construire. Ce refus est motivé par les préavis défavorables émis par la commune et le SBC.
C.
Par mémoire du 29 avril 2024, la constructrice forme recours auprès du Tribunal cantonal 
contre la décision du Préfet. Elle conclut, sous suite de frais et dépens, à la réformation de la décision 
attaquée et à la délivrance du permis de construire sollicité. Subsidiairement, elle requiert le renvoi 
du dossier au Préfet pour nouvelle décision. A l'appui de son recours, la recourante fait valoir que 
l'antenne projetée remplit les conditions posées par la jurisprudence pour l'implantation d'antennes 
de téléphonie mobile en zone protégée.
D.
Le 12 juin 2024, le Préfet indique qu'il n'a pas d'observations à formuler sur le recours. 
Le 13 juin 2024, la commune confirme son opposition au projet d'installation d'une antenne de 
communication mobile, sans toutefois présenter de nouveaux arguments.


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E.
Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans 
les considérants en droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.
en droit
1.
1.1.
Déposé dans le délai et les formes prescrits par la destinataire de la décision, le recours est 
recevable en vertu des art. 76 ss et 114 al. 1 let. c du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure 
et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et de l'art. 141 al. 1 de la loi fribourgeoise du 
2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1). En 
outre, l'avance de frais ayant été versée en temps utile, le Tribunal cantonal peut entrer en matière 
sur les mérites du recours.
1.2.
Selon l'art. 77 CPJA, l'autorité de recours revoit la légalité de la décision attaquée ainsi que 
la constatation des faits par l'autorité intimée; cela signifie qu'elle peut sanctionner la violation de la 
loi, y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, ainsi que la constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents. Aucune question d'opportunité ne se pose en l'espèce.
2.
2.1.
Aux termes de l'art. 22 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; 
RS 700), aucune construction ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité 
compétente. Cela suppose notamment que le projet soit conforme à l'affectation de la zone et 
qu'aucune norme de police des constructions ne puisse lui être opposée. Compte tenu de la nature 
juridique d'une autorisation de police telle qu'un permis de construire, celui-ci ne peut en principe 
être refusé à un projet qui remplit toutes les conditions exigées (cf. FRITZSCHE/BÖSCH, Zürcher 
Planungs und Baurecht, vol. 1, 5e éd. 2011, p. 335). Ce principe s'applique également à l'installation 
d'antennes de téléphonie mobile.
2.2.
Ni la législation cantonale ni les règlements communaux ne contiennent de dispositions 
spécifiques relatives à l'implantation d'antennes de téléphonie mobile. La jurisprudence a toutefois 
admis que de telles installations sont, en principe, conformes à l'affectation de tous les types de 
zones à bâtir, pour autant qu'elles présentent des dimensions raisonnables et s'intègrent 
harmonieusement dans le paysage (cf. arrêts TF 1C_18/2008 du 15 avril 2008 consid. 3.1; TC FR 
602 2011 113 du 4 octobre 2012 consid. 2b). Cette jurisprudence repose sur l'idée que les antennes 
de téléphonie mobile, en raison de leur fonction essentielle pour la communication, sont compatibles 
avec les différents types d'affectation des zones à bâtir, à condition de respecter certaines exigences 
en matière d'intégration paysagère.
En principe, les installations de téléphonie mobile destinées à la desserte du territoire construit 
doivent être implantées à l'intérieur des zones à bâtir (cf. ZUFFEREY, Droit public de la construction, 
2024, n° 1473). Pour être conforme à l'affectation de la zone, une antenne de téléphonie mobile doit 
remplir deux conditions cumulatives. Elle doit d'abord être en rapport direct et fonctionnel avec le 
lieu où elle est installée. Cela signifie qu'elle doit répondre à un besoin de couverture du réseau 


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mobile dans ce lieu précis. Elle doit ensuite desservir tout ou partie de la zone à bâtir dans laquelle 
elle est implantée. Elle ne doit donc pas être principalement destinée à la couverture d'autres zones.
En outre, selon la jurisprudence, une installation de téléphonie mobile ne peut généralement pas 
être refusée au motif qu'elle ne correspondrait pas à un besoin réel de couverture du réseau mobile, 
ou qu'elle pourrait être placée sur un mât existant d'un autre opérateur, ou encore qu'il existerait 
d'autres sites d'implantation plus adaptés (cf. arrêts TF 1C_419/2010 du 15 octobre 2010 consid. 5; 
TC VD AC.2023.0139 du 13 février 2024 consid. 3; AC.2024.0067 du 9 octobre 2024 consid. 4b).
3.
3.1.
Conformément aux principes d'aménagement du territoire, les constructions, isolées ou dans 
leur ensemble, ainsi que les installations doivent s'intégrer harmonieusement au paysage (art. 3 al. 2 
let. b LAT). 
L'inscription d'un objet d'importance nationale à l'inventaire fédéral signifie qu'il mérite une protection 
particulière (art. 6 al. 1 de la loi du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage, LPN; 
RS 451). Toutefois, cela n'interdit pas toute modification. Une atteinte à un bien protégé est 
admissible si elle ne porte pas atteinte à son identité ni au but de sa protection (cf. arrêt TF 
1C_334/2020 du 27 juillet 2021 consid. 4.1). Dans le cadre de l’accomplissement de tâches de la 
Confédération, les interventions qui n’ont pas d’effets sur la réalisation des objectifs de sauvegarde 
ne représentent pas une atteinte et sont admissibles (art. 10 al. 1ère phrase de l’ordonnance du 
9 septembre 1981 concernant l’Inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse, OISOS; 
RS 451.12). Des atteintes légères peuvent également être justifiées par un intérêt prépondérant 
(art. 10 al. 1 2ème phrase OISOS).
3.2.
Selon la jurisprudence, l'octroi d'une autorisation de construire une installation de téléphonie 
relève d'une tâche de la Confédération (cf. ATF 131 II 545 consid. 2.2).
Dans ce contexte, une atteinte grave et irréversible – dite "sensible" selon l'art. 10 al. 2 OISOS – à 
un objectif de protection de l'inventaire est en principe inadmissible (cf. arrêt TF 1C_116/2020 du 
21 avril 2021 consid. 4.2.2). Seuls des intérêts équivalents ou supérieurs, d'importance nationale, 
peuvent justifier une exception à la conservation de l'objet (art. 6 al. 2 LPN et 10 al. 2 OISOS). L'art. 6 
al. 2 LPN accorde certes un poids prioritaire à la conservation, mais une pesée des intérêts reste 
nécessaire et seuls des intérêts d'importance nationale peuvent entrer en considération pour justifier 
une dérogation. A contrario et en dépit de l'accomplissement d'une tâche fédérale, lorsque l'objet 
protégé n'est pas touché de manière sensible (ou grave), il suffit de procéder à une pesée simple 
des intérêts, tout en veillant cependant à ménager le plus possible l'objet inventorié (cf. arrêt TF 
1C_116/2020 du 21 avril 2021 consid. 4.2.2).
4.
4.1.
En l'espèce, la Cour relève que l'installation de téléphonie mobile projetée est implantée en 
zone à bâtir et est ainsi conforme à la zone. Elle vise à assurer aux particuliers et aux milieux 
économiques des services de télécommunication variés, avantageux, de qualité et concurrentiels 
(cf. art. 1 de la loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications, LTC; RS 784.10).
La recourante a produit au dossier, le 2 mars 2022, une justification de couverture. Il en ressort que 
l'installation a pour objectif d'améliorer la qualité du réseau de téléphonie mobile dans le quartier de 
la rue de F.________ et la vieille ville de D.________, en direction de la place de G.________. Plus 


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précisément, la couverture actuelle en fréquence 800 MHz est jugée critique, tandis que la 
couverture en fréquence 1800 MHz, nécessaire à la transmission des données, est limitée par 
endroits. Enfin, la couverture en 3600 MHz, également utilisée pour la transmission des données, 
est inexistante.
Par conséquent, l'implantation de cette antenne à cet endroit répond à un intérêt public.
4.2.
4.2.1. La Ville de D.________ est recensée comme site d'importance nationale à l'ISOS. La parcelle 
concernée par le projet, art. ccc RF, se situe aux abords de ce secteur, plus précisément dans le 
périmètre environnant IV. Ce périmètre bénéficie d'une protection de niveau "b", conformément à la 
catégorie d'inventaire et à l'objectif de sauvegarde.
Selon les explications relatives à l'ISOS, un périmètre environnant est défini comme une "aire limitée 
dans son extension, en général en rapport étroit avec les constructions à protéger; espaces verts, 
p. ex. verger, pré ou surface herbeuse, coteau viticole, parc, terrain rattaché à un bâtiment public. 
L'objectif de sauvegarde "b" implique la sauvegarde des caractéristiques essentielles pour les 
composantes attenantes au site. Les mesures de sauvegarde applicables concernent notamment 
les constructions nouvelles et les plantations. Concrètement, il convient de prévoir des affectations 
appropriées pour les environnements importants, ou d'en limiter l'utilisation (par exemple, usage 
public, installations souterraines en zone agricole).
Au niveau cantonal, le Plan directeur cantonal (T.115) précise que les nouvelles constructions dans 
les périmètres environnants de catégorie 2 doivent être adaptées au caractère du site construit, en 
termes d'implantation, de dimensions et d'aspect. 
En l'occurrence, la fiche ISOS de la Ville de D.________ relative à ce périmètre indique qu'il s'agit 
d'une "vaste aire résidentielle comprenant des habitations individuelles et des immeubles locatifs de 
la deuxième moitié du XXe siècle" (fiche ISOS de D.________, p. 23). Elle souligne également que 
ce secteur fait partie d'un quartier périphérique dont les extensions de la seconde moitié du 
XXe siècle "pêchent par leur caractère fortuit et leur manque de relation avec les quartiers 
préexistants".
Il ressort de ces éléments que le périmètre environnant IV, bien que situé aux abords d'un site 
d'importance nationale, ne présente pas de caractéristiques patrimoniales particulières justifiant une 
protection renforcée. En outre, l'absence de prescriptions spécifiques dans le règlement communal 
d'urbanisme (RCU) confirme cette analyse.
4.2.2. Dans le cas présent, l'installation projetée consiste en un mât de 4 m de haut, équipé 
d'antennes adaptatives et entouré d'une chaîne de protection. Elle sera implantée sur le toit plat d'un 
immeuble de quatre niveaux. Il s'agit d'un bâtiment moderne sans caractéristiques architecturales 
particulières, entouré de constructions similaires, également sans mesures de protection.
Il apparaît d'emblée que l'on ne se trouve pas en présence d'une atteinte sensible au sens de 
l'art. 6 LPN. L'impact de l'installation sur le site ISOS est minime. En effet, le périmètre concerné est 
caractérisé par un tissu bâti hétérogène, sans intérêt architectural notable, comme l'indique la fiche 
ISOS. Ce secteur ne présente pas de valeur patrimoniale substantielle et l'installation de l'antenne, 
conçue pour dépasser légèrement les bâtiments voisins pour des raisons techniques, ne transforme 
pas significativement le caractère du site. La fiche ISOS relève le caractère fortuit de ces immeubles 


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et leur manque de cohésion avec les quartiers existants, un aspect que la présence de cette antenne 
n'accentuera pas davantage. 
La Cour ne peut donc pas suivre le SBC qui affirme que l'installation projetée déroge de manière 
significative au caractère du site bâti et lui porte atteinte. Cette affirmation, non étayée et sans 
référence au contenu de la fiche ISOS, ne suffit en effet pas à justifier l'interdiction d'une antenne 
de téléphonie mobile. En effet, de telles installations, de par leur nature technique, dérogent presque 
toujours aux normes de construction d'un secteur spécifique.
Il convient en l'occurrence d'admettre que l'installation litigieuse, de par sa dimension et son 
emplacement sur un toit plat, ne modifie pas significativement le caractère du site. Elle est ainsi 
conforme à la catégorie de protection 2 du PDCant. On voit mal aussi en quoi elle mettrait également 
en péril l'objectif de sauvegarde "b" consistant à sauvegarder les caractéristiques essentielles des 
composantes attenantes au site. La variété des constructions dans ce périmètre environnant, 
relevée par la fiche ISOS, ne sera pas sensiblement modifiée par la présence de cette installation. 
Concrètement, l'impact visuel de la construction est ainsi réduit par son positionnement sur un toit 
plat et la description de l'ISOS ne mentionne aucune vue protégée depuis le bourg médiéval en 
direction de la zone d'installation. Le SBC affirme que l'installation porte atteinte à la "perspective de 
l'axe transversal historique de la ville médiévale". Cependant, cette affirmation n'est pas non plus 
étayée et la Cour ne peut la retenir en l'état. Selon la constructrice, l'antenne est uniquement visible 
depuis la petite ruelle H.________, mais n'est pas visible depuis le jardin du château, la vue étant 
masquée par divers obstacles. Le SBC n'a pas contesté ces affirmations dans son examen 
complémentaire du 5 mai 2022. Il s'est contenté de réitérer son premier avis sans argumenter ni 
produire de documents à son appui. La Cour peut dès lors admettre que la limitation visuelle due à 
l'emplacement en hauteur sur le toit réduit encore l'impact de cette construction. 
Le service spécialisé n'a enfin pas démontré de manière convaincante que la silhouette du périmètre 
environnant serait modifiée de manière significative; il convient de souligner que l'implantation de 
l'installation est réversible. En cas de démantèlement, le site retrouverait son état initial, ce qui réduit 
encore son impact.
En conclusion, la proportionnalité entre l'intérêt public à protéger le site ISOS et l'intérêt public à 
fournir une infrastructure de téléphonie mobile efficace — pondération que les autorités n'ont pas 
effectuée – démontre que le refus du permis de construire n'est pas justifié. Ce refus, fondé 
uniquement sur une supposée mauvaise intégration de l'installation de communication mobile dans 
le tissu bâti, apparaît disproportionné au regard de son impact limité et de l'intérêt public en jeu, ce 
d'autant plus que, pour la couverture du bourg médiéval, un emplacement à l'extérieur de celui-ci, 
dans le périmètre environnant, est préférable à un site à l'intérieur même de l'objet protégé de 
catégorie "a" et que les autorités n'ont pas collaboré à la recherche de solutions alternatives 
praticables en zone à bâtir (cf. arrêt TF 1C_643/2018 du 30 septembre 2019 consid. 4.3). 
5.
5.1.
Eu égard à ce qui précède, bien fondé, le recours doit être admis. Partant, la décision rendue 
par le Préfet est annulée. Le dossier est renvoyé à l'autorité intimée pour nouvelle décision au sens 
des considérants.
5.2.
Vu l'issue de la cause, il n'est pas perçu de frais de procédure (art. 131 CPJA). L'avance de 
frais d'un montant de CHF 2'500.- prestée par la recourante le 8 mai 2024 lui est restituée.


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5.3.
Ayant fait appel aux services d'un avocat pour défendre ses intérêts, la recourante, qui obtient 
gain de cause, a droit à une indemnité de partie (art. 137 al. 1 CPJA). Conformément aux art. 8 ss 
du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de 
juridiction administrative (Tarif JA; RSF 150.12), les honoraires alloués pour la représentation ou 
l'assistance de la partie sont fixés entre CHF 200.- et CHF 10'000.-. Dans les affaires d'une ampleur 
ou d'une complexité particulière, le maximum s'élève à CHF 40'000.-. La fixation des honoraires dus 
à titre de dépens a lieu sur la base d'un tarif horaire de CHF 250.-. Quant aux débours nécessaires 
à la conduite de l'affaire, ils sont remboursés au prix coûtant. Pour les photocopies effectuées par le 
mandataire, il est calculé 40 centimes par copie isolée.
En l'occurrence, la liste de frais produite par le mandataire de la recourante est établie sur la base 
d'un tarif horaire de CHF 450.-, ce qui n'est pas conforme au Tarif JA. Elle fait état de 6 heures de 
travail, ce qui est raisonnable, et ne mentionne aucuns débours. Il convient donc de réduire le tarif 
horaire en conséquence (cf. art. 8 al. 1 Tarif JA) et de fixer le montant de l'indemnité à CHF 1'500.- 
(6 x CHF 250.-/h), auquel il faut encore ajouter un supplément pour la TVA de 8.1%, soit 
CHF 121.50. L'indemnité de partie est ainsi fixée à CHF 1'621.50. Elle est mise à la charge de l'Etat 
de Fribourg.
(dispositif en page suivante)


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la Cour arrête :
I.
Le recours est admis.
Partant, la décision du 12 mars 2024 du Préfet du district de la Gruyère est annulée et la cause 
lui est renvoyée pour nouvelle décision au sens des considérants.
II.
Il n'est pas perçu de frais de procédure. L'avance de frais de CHF 2'500.- prestée par la 
recourante lui est restituée.
III.
Un montant de CHF 1'621.50 (dont CHF 121.50 de TVA à 8.1 %) est alloué à la recourante à 
titre d'indemnité de partie. Il est à verser à Me Amédée Kasser et mis à la charge de l'Etat de 
Fribourg.
IV.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).
Fribourg, le 9 décembre 2024/jfr
Le Président 
Le Greffier-rapporteur