fr_gerichte · 601 2022 101 · 2023-04-06 · fr

Arrêt de la Ie Cour administrative du Tribunal cantonal | Amtsträger der Gemeinwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
601 2022 101
Arrêt du 6 avril 2023
Ie Cour administrative
Composition
Présidente :
Anne-Sophie Peyraud 
Juges :
Marianne Jungo, Dina Beti 
Greffière-rapporteure :
Stéphanie Morel 
Parties
A.________, recourant, représenté par Me Joachim Lerf, avocat
contre
PRÉFECTURE DU DISTRICT DU LAC, autorité intimée, 
COMMUNE DE B.________, intimée, représentée par Me Jean-
Jacques Collaud
Objet
Agents des collectivités publiques - licenciement ordinaire - non-
application du règlement du personnel communal - indemnité pour 
licenciement injustifié
Recours du 1er septembre 2022 contre la décision du 30 juin 2022


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considérant en fait
A.
Par contrat du 22 janvier 2019, A.________ a été engagé en qualité de responsable 
d'administration auprès de la Commune de B.________ (ci-après: la Commune) à un taux de 100%, 
avec entrée en fonction prévue le 1er juin 2019. 
Les 5 et 9 septembre 2019, le précité a fait l'objet d'une évaluation en vue de la fin de la période 
probatoire. Dans ce cadre, les attentes de son autorité d'engagement ont été clarifiées et des 
mesures d'amélioration convenues. Par courrier du 16 septembre 2019, le Conseil Communal, se 
référant aux séances en question, a confirmé au collaborateur son engagement définitif et l'a informé 
du fait qu'un nouvel entretien pour faire le bilan de la mise en pratique des mesures discutées était 
d'ores et déjà fixé au 30 septembre 2019. Ce jour-là, des progrès ont été constatés et le collaborateur 
invité à continuer d'appliquer les résolutions adoptées.
Le 17 février 2020, le collaborateur a été évalué pour l'année 2019 et il a été admis qu'il répondait 
aux exigences de la fonction.
B.
Par courrier du 31 mars 2020, la Commune a informé A.________ qu'une procédure en vue 
d'une éventuelle résiliation était ouverte à son encontre, sans autre précisions. Il était prévu de 
constituer un dossier et de le convier à une séance.
Le 17 avril 2020, dit entretien a été mené par une partie des membres du Conseil communal, en 
présence du collaborateur. Du préambule du procès-verbal tenu à l'occasion de cette séance, il 
ressort qu'"[e]n fonction de la dernière évaluation qui s'est voulue très positive dans le but de trouver 
des améliorations, une nouvelle évaluation est faite car depuis la situation ne s'est pas améliorée, 
même au contraire dégradée". Il a été considéré que le collaborateur ne répondait plus aux 
exigences de la fonction. Une nouvelle séance a été planifiée.
Le 22 avril 2020, par l'intermédiaire de son mandataire, l'intéressé a requis le report de celle-ci, ce 
qui lui a été accordé par réponse du 23 avril 2020. Cela étant, par courrier du 24 avril 2020, le 
collaborateur a informé la Commune qu'il ne se présenterait pas à la séance prévue le 27 avril 2020, 
relevant en substance que les dispositions applicables en matière de procédure de licenciement 
n'avaient pas été respectées.
C.
A partir du lundi suivant, soit dès le 27 avril 2020, le collaborateur a été mis au bénéfice d'une 
incapacité de travail médicalement attestée jusqu'au 8 mai 2020. Il a repris son travail le 11 mai 
2020.
D.
Par décision du même jour - remise en mains propres et envoyée par courrier recommandé - 
le collaborateur a été licencié avec effet au 31 août 2020, avec libération de l'obligation de travailler 
dans l'intervalle. En substance, la Commune a exposé que les éléments retenus dans l'évaluation 
du 17 février 2020 ne correspondaient plus à la réalité et que la résiliation se fondait sur celle 
effectuée le 17 avril 2020. Le règlement du personnel de la Commune (ci-après: RP), datant de 
2016, a été appliqué.
E.
Agissant le 11 juin 2020, A.________ a interjeté recours contre la décision de licenciement du 
11 mai 2020 auprès de la Préfecture du Lac et a notamment conclu, sous suite de frais et dépens, 
à son annulation et principalement, à ce qu'il soit réintégré dans sa fonction. Il a également demandé 


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le versement de différents montants, dont notamment CHF 1'845.- correspondant aux jetons de 
présence dus pour la lecture des plans et des dossiers de construction présentés lors des séances 
du Conseil Communal, ainsi que la production d'un certificat de travail final. Subsidiairement, il a 
requis que la Commune soit condamnée à lui verser une indemnité pour licenciement injustifié 
équivalant à dix mois de traitement, treizième salaire compris, soit un montant total brut de 
CHF 96'245.50 avec intérêts à 5% l'an dès le 12 mai 2020. Sur la question du renvoi, l'intéressé a 
fait valoir en substance que c'est la législation cantonale sur le personnel de l'Etat qui aurait dû 
trouver application dans son cas, vu la fonction qu'il occupait, et que, partant, un avertissement 
préalable aurait dû lui être signifié.
Deux échanges d'écritures ont lieu devant le Préfet. Dans sa détermination du 15 décembre 2020, 
le collaborateur a modifié quelque peu ses conclusions, à savoir qu'il a renoncé à sa réintégration, 
exposant qu'il avait trouvé un nouvel emploi, et a réduit le montant de l'indemnité requise pour la 
lecture des plans et des dossiers de construction à CHF 957.-, prenant acte du fait que la Commune 
lui avait, dans l'intervalle, versé un montant de CHF 843.-. Pour le solde, il a contesté que cette 
dernière était en droit de porter en déduction du montant de CHF 1'800.- la somme de CHF 957.- 
pour la sortie d'équipe qui avait eu lieu au Piémont en 2019, dès lors qu'aucun des participants ne 
s'était vu facturer quoi que ce soit pour celle-ci.
F.
Par décision du 30 juin 2022, le Préfet a partiellement admis le recours du 11 juin 2020 et a 
condamné la Commune à verser au collaborateur une indemnité de CHF 28'012.50, équivalant à 
trois mois de traitement, avec intérêts à 5% l'an dès le 1er septembre 2020, ainsi qu'à établir un 
certificat de travail. L'autorité précitée a retenu pour l'essentiel que c'était bien la législation cantonale 
qui devait trouver application ici et que, partant, le licenciement prononcé était injustifié et devait 
donner lieu à une indemnité, le collaborateur n'ayant pas fait l'objet d'un avertissement préalable. 
Dans ce contexte, il devait en outre être reproché à la Commune de ne pas avoir suffisamment étayé 
les manquements reprochés, le Préfet relevant par ailleurs que certains procès-verbaux d'entretien 
n'étaient pas signés par A.________. En revanche, à décharge de l'autorité d'engagement, il a relevé 
que le collaborateur avait reçu son traitement de mi-mai 2020 à fin août 2020, sans pourtant avoir 
fourni de contre-prestation et avait, dans l'intervalle, retrouvé un nouvel emploi. 
S'agissant du montant réclamé pour la lecture des plans et des dossiers de construction lors des 
séances du Conseil communal, le Préfet a conclu que, faute de preuve suffisante, il ne pouvait pas 
être admis que la Commune s'était engagée à payer la sortie au Piémont à tous les collaborateurs. 
Dans ces conditions, l'autorité d'engagement était en droit de compenser dite sortie avec le montant 
dû à l'intéressé à titre de jetons de présence. 
G. 
Agissant le 1er septembre 2022, A.________ interjette recours contre la décision préfectorale 
auprès au Tribunal cantonal et conclut, sous suite de frais et dépens, à ce que la Commune soit 
astreinte à lui verser une indemnité équivalant à dix mois de traitement, treizième salaire compris, 
soit un montant total brut de CHF 93'375.-, ainsi que la somme de CHF 957.- correspondant au 
solde dû pour la lecture des plans et des dossiers présentés lors des séances du Conseil communal, 
ces deux montants portant intérêts à 5% l'an dès le 1er septembre 2020. Il a également requis que 
la Commune soit condamnée à établir un certificat de travail final correspondant à la qualité de ses 
prestations, relevant qu'il n'était toujours pas en possession d'un tel document. En substance, le 
recourant se plaint de la manière dont l'indemnité pour licenciement injustifié a été fixée. D'après lui, 
le fait qu'il ait perçu son traitement de mai à fin août 2020 alors qu'il ne fournissait pas de contre-
prestation n'est pas un critère déterminant. Il s'agit exclusivement d'un choix de la Commune, qui a 


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décidé de le libérer de son obligation de travailler. En outre, il n'est pas non plus décisif qu'il ait 
retrouvé un emploi, la jurisprudence prescrivant qu'il s'agit d'un élément, parmi d'autres, à prendre 
en compte. Pour le reste, le recourant reproche au Préfet de ne pas avoir suffisamment tenu compte 
de la gravité de la faute de la Commune, de la fonction punitive de l'indemnité ainsi que de la façon 
dont s'est déroulée la procédure. Il relève à cet égard que l'autorité d'engagement s'en tire mieux 
que si elle avait respecté la procédure prescrite par la loi. S'agissant du montant réclamé à titre de 
jetons de présence, le recourant se plaint d'une violation du fardeau de la preuve, en tant qu'il ne lui 
appartient pas de prouver que la sortie au Piémont était offerte; il incombe à la Commune d'apporter 
la preuve contraire. 
H.
Invité à se déterminer, le Préfet conclut au rejet du recours dans son écrit du 27 octobre 2022, 
se référant intégralement aux considérants de la décision attaquée.
Dans ses observations du 3 novembre 2022, la Commune conclut également au rejet du recours, 
sous suite de frais et dépens. Pour l'essentiel, elle concède que, si la libération de l'obligation de 
travailler n'est pas un critère déterminant, elle démontre que le Conseil communal a fait preuve de 
bonne foi en n'imposant pas au collaborateur licencié de retourner sur son lieu de travail, ce qui 
n'aurait pas été facile. Elle relève au surplus que ce dernier n'a pas perdu de salaire et n'a pas eu 
besoin de s'inscrire au chômage vu qu'il a retrouvé directement un nouvel emploi, ce qui doit être 
pris en considération. L'intimée souligne également, en terme de manquements, que le collaborateur 
n'avait ni les compétences ni le comportement nécessaires au bon accomplissement de sa fonction 
et que les fautes commises sont graves. Pour le reste, elle soutient que le recourant savait 
pertinemment que le montant de CHF 957.- ne lui serait pas versé, dès lors qu'il allègue lui-même 
que les indemnités relatives à la lecture des plans étaient versées sur un compte spécial destiné à 
couvrir les frais d'une sortie du Conseil communal à laquelle il participait. L'intimée relève à cet égard 
que A.________ n'a jamais contesté cette façon de faire auparavant. Enfin, elle informe la Cour 
qu'un certificat de travail a été envoyé au collaborateur.
Aucun autre échange d'écritures n'a eu lieu entre les parties. 
Il sera fait état des arguments développés par celles-ci, dans les considérant en droit du présent 
arrêt, pour autant que cela soit utile à la résolution du litige.
en droit
1.
1.1.
Déposé dans le délai et les formes prescrits, le recours est recevable en vertu de l’art. 114 
al. 1 let. c du code cantonal du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; 
RSF 150.1) en lien avec l'art. 132 al. 1 de la loi cantonale du 17 octobre 2001 sur le personnel de 
l'Etat (LPers; RSF 122.70.1). Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites. 
1.2.
Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du 
droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (lettre a) et pour constatation inexacte 
ou incomplète des faits pertinents (lettre b). En revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, la 
Cour ne peut pas examiner en l'espèce le grief d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA).


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2.
2.1.
Aux termes de l’art. 70 de la loi cantonale du 25 septembre 1980 sur les communes (LCo; 
RSF 140.1), sous réserve des dispositions de la LCo, les communes peuvent adopter, par un 
règlement de portée générale, leurs propres règles relatives au personnel (al. 1). A défaut d’un 
règlement communal de portée générale et sous réserve de la présente loi, les dispositions de la 
LPers, hormis les art. 4 à 23, 131a, 132 al. 1 et 2 et 133 al. 1, ainsi que son règlement d'exécution 
[règlement cantonal du 17 décembre 2002 du personnel de l'Etat, RPers; RSF 122.70.1] s’appliquent 
par analogie au personnel communal à titre de droit communal supplétif (al. 2).
Selon l'art. 77 LCo, les rapports de service du secrétaire et de l'administrateur des finances sont 
régis par le droit public. La résiliation est régie par les articles 36 à 49 LPers (cf. Message n. 36 du 
8 octobre 2002 du Conseil d’Etat au Grand Conseil accompagnant le projet de loi d’adaptation de la 
législation cantonale à la LPers (statut du personnel), ci-après: Message du 8 octobre 2002, ad art. 
6, n. 1.3.1, p. 3, www.bdlf.fr.ch, rubrique ROF, 2002, décembre, [consulté le 4 avril 2023]). C'est le 
lieu de préciser que le terme administrateur des finances remplace celui de caissier depuis la 
modification, exclusivement terminologique, introduite par la loi du 22 mars 2018 sur les finances 
communales (LFCo), en vigueur depuis le 1er janvier 2021 (cf. ROF 2018_021). Ce changement n'a 
donc pas eu de conséquences sur la notion de secrétaire. Aux termes de l'art. 78 al. 1 LCo, le 
secrétaire est chargé de la tenue du procès-verbal des séances du conseil communal, de 
l'assemblée communale ou du conseil général et de leur bureau (let. a), de la correspondance (let. 
b) et de l'organisation du secrétariat communal (let. c). 
Dans ces conditions, et en dépit du fait que la Commune de B.________ soit dotée d'un règlement 
du personnel communal (ci-après: RP) depuis 2016, c'est à bon droit que le Préfet a appliqué la 
législation cantonale sur le personnel de l'Etat à la présente procédure de licenciement, le recourant 
ayant précisément occupé la fonction de secrétaire au sens de l'art. 77 al. 1 LCo, comme l'atteste 
son cahier des charges, à mettre en relation avec l'art. 78 al. 1 LCo (cf. cahier des charges de 
A.________ annexé à son contrat du 22 janvier 2019, pièce 3 du bordereau produit par celui-ci 
devant la Préfecture le 11 juin 2020). 
Les parties ne le contestent du reste plus devant la Cour de céans.
2.2.
En revanche, la présente affaire concernant des relations de service qui ont pris fin en en 
mai 2020, il sera statué en application des dispositions de la LPers en vigueur du 1er juillet 2019 au 
31 décembre 2021, à défaut de disposition transitoire et en application du principe de non-
rétroactivité des lois (cf. arrêt TC FR 601 2022 92 du 9 mars 2023 consid. 1.2), contrairement à ce 
qui figure dans la décision attaquée.
3.
3.1. 
D'emblée, il y a lieu de préciser que le caractère injustifié du licenciement n'est plus contesté 
et que seul le montant de l'indemnité l'est, étant souligné que le collaborateur, éloigné de sa place 
de travail depuis près de trois ans a, de son propre chef, renoncé à une réintégration.
Aux termes de l'art. 41 aLPers, lorsque les motifs de licenciement se révèlent injustifiés, le 
collaborateur ou la collaboratrice est maintenu‑e dans sa fonction. Toutefois, s'il y a eu cessation de 
fait des rapports de service et qu'une réintégration du collaborateur ou de la collaboratrice ne soit 
plus possible, celui-ci ou celle-ci a droit à une indemnité dont le montant maximal est égal à douze 


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mois de traitement. Dans sa teneur en vigueur depuis le 1er janvier 2022, le plafond de l'indemnité a 
été augmentée à dix-huit mois.
Selon la jurisprudence, l'indemnité de l'art. 41 LPers revêt un caractère sui generis et s'apparente à 
une peine conventionnelle que le juge doit fixer en équité. Compte tenu de sa fonction punitive et 
réparatrice (cf. art. 336a CO ou 337c al. 3 CO), l'indemnité doit avant tout être fixée d'après la gravité 
de la faute de l'employeur, la mesure de l'atteinte portée aux droits de la personnalité du travailleur 
et la manière dont la résiliation a été annoncée; d'autres critères tels que la durée des rapports de 
travail, l'âge du lésé, sa situation sociale, une éventuelle faute concomitante et les effets 
économiques du licenciement entrent aussi en considération (arrêts TF 8C_468/2019 du 28 février 
2020 consid. 5.4; TC FR 1A 2001 92 du 25 avril 2002 consid. 3; 601 2016 252 du 2 février 2017; 
601 2018 77 du 20 novembre 2018 consid. 5.2.2). Cette indemnité est franche de cotisations, et doit 
dès lors être calculée sur la base du traitement brut du collaborateur ou de la collaboratrice (cf. arrêt 
TAF A-5703/2018 du 24 mai 2019 consid. 6.2, confirmé in arrêt TF 8C_468/2019 du 28 février 2020, 
cité notamment dans arrêt TC FR 601 2020 160/161 du 9 mars 2021). En principe, un intérêt 
moratoire de 5% (cf. art 104 CO) est dû dès que la créance devient exigible, soit à la fin des rapports 
de travail, peu importe que l’intéressé ait été libéré de son obligation de travailler au préalable (cf. 
WYLER/HEINZER, Droit du travail, 2014, p. 103; arrêts TAF A-5339/2013 du 25 août 2014 consid. 9.1; 
TC FR 601 2018 228 du 14 mars 2019 consid. 5.2; 601 2020 160/161 du 9 mars 2021; 601 2021 79 
du 10 février 2022).
3.2.
En l'espèce, le recourant conclut à l'octroi d'une indemnité de dix mois de traitement, en lieu 
et place des trois mois accordés par le Préfet.
Dans une affaire jugée en 2014, relative à une assistante en soins diplômée licenciée avec effet 
immédiat pour avoir préparé et fait signer une pétition en sa faveur par des pensionnaires d'un home, 
la Cour de céans a fixé l'indemnité à trois mois de traitement, tenant compte du fait que la 
collaboratrice concernée - qui était en fonction depuis trois ans seulement - n'était pas exempte de 
reproches, vu son implication personnelle dans le processus ayant mené à son renvoi (cf. arrêt TC 
FR 601 2013 64 du 19 mars 2014 consid. 5d). Dans une autre cause, le Tribunal cantonal a arrêté 
le montant de l'indemnité à cinq mois de salaire en faveur d'un employé communal, renvoyé au 
mépris des règles procédurales en matière de licenciement ordinaire après près de 18 ans de 
service. A cet égard, il a été relevé que le collaborateur portait une part de responsabilité dans la 
mise à mal de l'ambiance professionnelle et que son comportement peu coopérant s'étendait dans 
le temps (cf. arrêt TC FR 601 2016 252/253 du 2 février 2017). En 2018, la Cour de céans a octroyé 
un mois de traitement à une aide-soignante dont le licenciement ordinaire avait été invalidé 
exclusivement en raison de violations de garanties procédurales, mais qui n'avait pas été remis en 
cause sur le fond. Il a été retenu que la collaboratrice adoptait un comportement revendicateur et 
agressif et portait une grande responsabilité dans la mise à mal de l'ambiance professionnelle (arrêt 
TC FR 601 2017 48 du 15 mars 2018 consid. 4b et 4c). En 2019, l'indemnité octroyée au directeur 
d'un foyer dont les rapports de service ont pris fin avec effet immédiat après moins de trois ans a 
été fixée à trois mois de traitement. A la procédure lacunaire menée par la Commune intimée, pas 
toujours en mesure de prouver les manquements reprochés, il fallait opposer le comportement du 
collaborateur depuis l'émergence du conflit. A ce propos, il a été retenu que le directeur avait failli à 
son cahier des charges, en adoptant une attitude attentiste et peu coopérante, et en reportant sans 
cesse ses propres responsabilités sur les autres (cf. arrêt TC FR 601 2018 228 du 14 mars 2019 
consid. 5). Dans une affaire plus récente, dans laquelle une cheffe de service a fait l'objet d'un renvoi 
pour justes motifs après douze ans d'activité, l'indemnité a été arrêtée à huit mois de traitement. En 


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plus du fait que le renvoi avait été prononcé tardivement, il a été reproché à l'autorité d'engagement 
d'avoir instruit uniquement à charge, sans confrontations, et de n'avoir pas soutenu la collaboratrice 
dans son rôle de cadre. Plaidait en revanche en défaveur de cette dernière le fait qu'elle soit restée 
passive face à la sérieuse dégradation du climat de travail qui régnait dans son service, en dépit de 
sa position hiérarchique (arrêt TC FR 601 2020 160/161 du 9 mars 2021). Dans un arrêt du 10 février 
2022 rendu en la cause 601 2021 79, la Cour de céans, limitée dans son examen, a conclu que le 
Préfet n'avait pas abusé ou excédé de son large pouvoir d'appréciation en fixant l'indemnité à quatre 
mois de traitement en faveur d'un collaborateur communal employé depuis environ sept ans, licencié 
dans le cadre d'une procédure ordinaire viciée en raison d'une violation du droit d'être entendu de 
l'intéressé et d'un défaut d'avertissement. La Cour de céans a considéré que c'était à juste titre 
qu'une faute concomitante du collaborateur avait été retenue par le Préfet, le premier précité n'étant 
pas étranger à la situation conflictuelle qui perdurait depuis des années et à propos de laquelle des 
discussions avaient déjà eu lieu (arrêt TC FR 601 2021 79 du 10 février 2022). Enfin, dans un arrêt 
récent datant du 27 mars 2023 rendu en la cause 601 2019 20/22, une indemnité de dix mois de 
traitement a été accordée à une collaboratrice renvoyée avec effet immédiat à qui l'on reprochait 
d'avoir commis des infractions pénales consistant à introduire intentionnellement des anomalies 
dans l'agenda et dans la facturation de son service, dans le but de nuire à l'une de ses anciennes 
collègues. Considérant son acquittement sur le plan pénal, il a été tenu compte du caractère 
particulièrement brutal du renvoi, de ses bonnes années de service sur environ onze ans, ainsi que 
de sa situation familiale et financière (arrêt TC FR 601 2019 20/22 du 27 mars 2023 consid. 4.4 et 
4.5).
3.3.
En l’occurrence, l'on peut déplorer l'ignorance fautive de la Commune vis-à-vis de la 
législation applicable à son propre personnel. Pourtant assistée par un mandataire professionnel 
dès l'ouverture de la procédure en date du 31 mars 2020, elle a omis d'appliquer la LPers au présent 
renvoi, comme le prescrivent de manière claire les art. 77 et 78 LCo (cf. consid. 2.1). Cette méprise 
a eu pour effet que le recourant ne s'est pas vu signifier un avertissement, condition incontournable 
à un licenciement prononcé en procédure ordinaire en droit de la fonction publique, à tout le moins 
cantonale. 
A cet égard, il est au surplus relevé ce qui suit.
3.3.1. Aux termes de l'art. 39 LPers, qui se trouve dans le chapitre "résiliation ordinaire des rapports 
de services", le licenciement est précédé au moins d'un avertissement écrit et motivé, donné 
suffisamment tôt pour permettre au collaborateur ou à la collaboratrice de répondre aux exigences 
du poste. Quant à l'art. 19 RP, lorsque le collaborateur ou la collaboratrice ne répond pas ou plus 
aux exigences de la fonction pour des motifs lies à ses aptitudes ou à son comportement, le Conseil 
communal peut résilier les rapports de service trois mois à l'avance pour la fin d'un mois. Pendant 
la période probatoire, le délai de résiliation est de 7 jours pour la fin d'une semaine pour l'ensemble 
du personnel (al. 1). Les motifs de la résiliation sont attestés dans le cadre d'une évaluation des 
prestations semblable à celle de l'art. 10 al. 3 (al. 2). Lorsque la résiliation est motivée par le 
comportement du collaborateur ou de la collaboratrice, elle doit être précédée d'un avertissement 
écrit de la part du Conseil communal ayant donné la possibilité au collaborateur ou à la collaboratrice 
de s'amender (al. 3). Ainsi, aussi bien la LPers que le RP prévoient que le collaborateur susceptible 
de faire l'objet d'une résiliation ordinaire doit se voir signifier un avertissement. Une différence 
subsiste toutefois, en tant que seuls les problèmes de comportement nécessitent une telle injonction 
au préalable selon le RP. 


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Dans ce cadre, et étant rappelé que la Commune croyait à tort devoir appliquer le RP, elle a fait 
valoir, devant le Préfet, que le renvoi tenait uniquement au manque d'aptitudes du collaborateur, et 
non à son comportement, ce qui expliquait qu'elle ne lui ait pas signifié un avertissement. Sans qu'il 
ne soit ici discuté si l'art. 19 al. 3 RP est conforme ou non aux préceptes inhérents au droit de la 
fonction publique (cf. arrêt TC FR 601 2017 48 du 15 mars 2018 consid. 5b; sur la proportionnalité 
d'un licenciement sans avertissement préalable pour manquements liés aux aptitudes, cf. ég. 
WYLER/BRIGUET, La fin des rapports de travail dans la fonction publique, 2017, p. 66 ss), la Cour de 
céans est d'avis que l'argumentation de l'intimée ne convainc pas.
Il faut en effet constater que, dans sa dernière évaluation du 17 avril 2020, il est notamment reproché 
à A.________ de prendre la parole pendant les séances du Conseil Communal, voire même pendant 
des inspections des lieux, et de se comporter comme un Conseiller, perdant de vue son rôle. On lui 
a également fait grief de monopoliser la conversation pendant les pauses et de remettre en cause 
les décisions de sa hiérarchie; dans ce cadre, il lui a été reproché d'avoir critiqué ouvertement le 
Syndic devant un autre membre du Conseil communal. En outre, il a été souligné qu'il avait mis mal 
à l'aise une apprentie en lui faisant une demande d'ami sur Facebook et en lui imposant de le tutoyer. 
Enfin, à la fin de la qualification, il a été mentionné que le collaborateur "(…) n'arrive pas à résoudre 
les conflits au niveau du personnel qui sont principalement d[us] à son comportement, à sa crédibilité 
et à la façon dont il communique les décisions du Conseil communal" (formulaire d'entretien du 
17 avril 2020, p. 6, pièce 10 du bordereau produit par celui-ci devant la Préfecture le 11 juin 2020). 
Dans ces conditions, la Commune ne pouvait pas considérer que les manquements relevaient 
exclusivement du manque d'aptitudes du recourant. En tous les cas, le principe de la prudence 
devait commander à cette dernière de faire application de son art. 19 al. 3 RP et de signifier à son 
collaborateur un avertissement. 
Ainsi, force est de relever que la Commune, pourtant assistée d'un mandataire professionnel, a fait 
preuve de négligence; elle n'a ni appliqué la bonne loi, ni ensuite interprété son évaluation de 
manière conforme à son propre règlement.
3.3.2. Au surplus, l'on peut également lui reprocher un changement abrupt d'appréciation vis-à-vis 
du collaborateur suite à l'évaluation effectuée le 17 février 2020. A cet égard, la Commune est 
malvenue de soutenir que celle-ci se voulait positive pour encourager le collaborateur mais que les 
prestations de celui-ci étaient déjà insatisfaisantes à ce moment-là. En tant qu'autorité 
d'engagement, il lui appartenait d'être claire sur ses attentes et d'effectuer une évaluation conforme 
à la réalité. Celle-ci aurait permis à l'intéressé de prendre davantage conscience de l'état de la 
situation. En outre, comme le relève le recourant dans ses écritures, il était inutile et disproportionné 
de la part de la Commune de couper son accès à sa boîte mail dès le 28 avril 2020, soit le lendemain 
de son absence pour maladie. Ni le contexte de la procédure ordinaire menée, ni les manquements 
reprochés à l'intéressé ne justifiaient une telle mesure. Sur ce point, la Commune ne peut pas être 
suivie lorsqu'elle soutient que cette opération avait pour but d'assurer le traitement des courriels en 
l'absence du collaborateur. Il aurait été possible de les faire dévier jusqu'au retour de celui-ci ou de 
prévoir une réponse automatique informant l'émetteur qu'il devait, dans l'intervalle, s'adresser 
directement à l'administration communale. A tout le moins, il aurait été judicieux d'informer le 
recourant de la mesure prise.
3.4.
A la négligence dont a fait preuve la Commune, il convient d'opposer la faute concomitante 
du collaborateur.


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Du dossier de la cause, il ressort en effet que la résiliation du contrat était motivée par la non-
satisfaction de la Commune vis-à-vis des prestations de l'intéressé. A cet égard, il sied de relever 
que, déjà lors des entretiens des 5 et 9 septembre 2019 effectués trois mois après son engagement, 
en vue de la fin de la période probatoire, il était notamment reproché à A.________ un manque de 
clarté dans son rôle de responsable ainsi qu'une tendance un peu trop régulière à faire des 
demandes à l'externe. A cette occasion, plusieurs objectifs avaient été fixés à l'intéressé, à réaliser 
à court et moyen termes. Ensuite, des améliorations ont été constatées lors de la rencontre du 
30 septembre 2019 et le collaborateur encouragé à continuer à appliquer les résolutions adoptées. 
Lors d'une séance tenue le 25 novembre 2019, son sens de la communication ainsi que ses heures 
de présence ont été remises en causes. Le 17 février 2020, s'il est vrai que le collaborateur a reçu 
en majorité la note B aux critères de qualification, un A ainsi que plusieurs A/B, et que son 
comportement a été reconnu comme répondant aux exigences de la fonction, son aptitude à 
communiquer a de nouveau été discutée. Dans le procès-verbal initial remis à l'intéressé, il est en 
effet spécifié à ce propos "entre petit B et C". Après correction requise par le collaborateur, sur le 
procès-verbal signé par lui-même le 6 mars 2020, il est inscrit "petit B". A titre d'objectifs, il était 
également attendu de l'intéressé qu'il finalise sa phase d'apprentissage. Enfin, lors de la qualification 
effectuée le 17 avril 2020, soit deux mois plus tard, le collaborateur a reçu à plusieurs reprises la 
note D. En substance, il lui a été reproché de commettre encore des erreurs, malgré ses dix mois 
de service, de ne pas toujours être efficace vu son manque de connaissances et de ne pas avoir 
compris son rôle, par rapport à celui de l'exécutif. La Commune a également relevé que le 
collaborateur critiquait le Conseil communal. Quant à la question de son comportement jugé déplacé 
vis-à-vis de l'apprentie, elle a également été abordée. Les manquements reprochés par la Commune 
sont parfois illustrés par des exemples concrets, dont certains remontant à mars 2020. 
Dans ces conditions, le recourant ne convainc pas lorsqu'il soutient qu'il a été extrêmement surpris 
par l'ouverture de la procédure de résiliation. Il n'a en effet jamais été en mesure de donner entière 
satisfaction à son employeur et il existait bel et bien des indices quant à l'évaluation - mitigée pour 
ne pas dire négative - de son travail. En outre, et contrairement à ce qui figure dans la décision 
préfectorale (cf. décision attaquée, consid. 5d, p. 8), il ne suffit pas simplement à un collaborateur 
de refuser de signer un formulaire d'évaluation pour retirer tout crédit à ce formulaire, sauf 
circonstances exceptionnelles attestant de l’arbitraire des manquements reprochés. Or, tel n'est pas 
le cas en l'espèce, ne serait-ce que compte tenu du passif du collaborateur et des nombreuses 
discussions menées en moins d'une année de service. 
Pour le reste, l'on peut regretter que le collaborateur se soit borné, malgré l'évaluation détaillée 
effectuée le 17 avril 2020, à soutenir qu'il n'y avait aucune raison de revenir sur celle menée le 
17 février 2020. Etant rappelé que chaque employeur est en droit d'évaluer son collaborateur en tout 
temps et de lui donner des instructions, il faut ici reprocher au recourant son incapacité à se remettre 
en question. En refusant au surplus de se présenter à la séance prévue initialement le 24 avril 2020, 
puis reportée à sa demande au 27 avril 2020, l'intéressé a interrompu le dialogue et ainsi contribué 
à la rupture définitive du lien de confiance. Enfin, lorsqu'il a prévenu le Syndic par courriel du 27 avril 
2020 qu'il rentrait chez lui parce qu'il était malade, il faut reconnaître, avec l'intimée, qu'il aurait pu 
signifier son absence, certainement déjà envisagée, à la séance prévue le soir-même par 
visioconférence, voire qu'il aurait pu requérir que son remplacement soit assuré. Compte tenu de 
son statut de cadre, il faut admettre que son attitude n'a pas été professionnelle.
Enfin, il est important de rappeler que le collaborateur - en fonction depuis moins d'un an - a 
rapidement retrouvé un nouvel emploi, en novembre 2020, et a bénéficié de plusieurs mois de 


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traitement sans contre-prestation, puisqu'il a été libéré de son obligation de travailler. Si ces 
éléments ne sont pas, comme le relève le recourant, déterminants à eux seuls, ils doivent néanmoins 
être pris en compte dans l'appréciation à laquelle il y a lieu de procéder pour fixer l'indemnité (cf. 
arrêts TF 8C_421/2014 du 17 août 2015 consid. 3.3.2; TC FR 601 2016 252/253 du 2 février 2017). 
Ils permettent en effet de relativiser les effets économiques du licenciement, ainsi que son impact 
sur le recourant (cf. consid. 3.1).
3.5.
Considérant l’ensemble des circonstances qui précèdent, dont en particulier les prestations 
insuffisantes du collaborateur ainsi que la courte durée du contrat, auxquelles s'oppose la 
négligence de la Commune, il sied de constater que le Préfet n'a pas abusé ou excédé de son large 
pouvoir d'appréciation en fixant l'indemnité à allouer au recourant, pour licenciement vicié, à trois 
mois de traitement, part au treizième salaire comprise, portant intérêt à 5% l'an dès le 1er septembre 
2020. Contrairement à ce que soutient l'intéressé, l'indemnité arrêtée remplit ici sa fonction punitive. 
Estimer, comme il le fait, que la Commune s'en sort mieux que si elle avait respecté la loi - puisque, 
dans un tel cas, elle aurait donné un délai au mois de septembre 2020 à son collaborateur pour 
s'amender et n'aurait pu prononcer la résiliation qu'avec effet au mois de décembre 2020 - relève 
de la pure conjecture. Par ailleurs, il est rappelé que la loi n'impose pas d'attendre un délai minimal 
une fois un avertissement prononcé et que, dans le cas présent, compte tenu des nombreuses 
discussions déjà menées, respectivement des occasions déjà données à A.________ de s'amender, 
il paraît raisonnable de considérer qu'un bref laps de temps aurait résisté à l'examen.
4.
4.1. 
S'agissant du montant de CHF 957.- réclamé pour la lecture des plans et des dossiers de 
construction, il est relevé ce qui suit.
4.1.1. Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. comprend notamment le droit pour 
l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision soit prise touchant sa 
situation juridique, d'avoir accès au dossier, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit 
donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves 
essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur 
la décision à rendre (ATF 148 II 73 consid. 7.3.1; 145 I 167 consid. 4.1 et les arrêts cités). L'autorité 
peut cependant renoncer à procéder à des mesures d'instruction lorsque les preuves administrées 
lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une 
appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces 
dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1; 144 II 427 
consid. 3.1.3; 141 I 60 consid. 3.3; arrêt TF 8C_212/2022 du 11 janvier 2023 consid. 3.2). 
A cela s'ajoute qu'en vertu l'art. 45 al. 1 CPJA, qui instaure la maxime inquisitoire, l'autorité procède 
d'office aux investigations nécessaires pour établir les faits pertinents, sans être limitée par les 
allégués et les offres de preuves des parties (al. 1). Elle apprécie les allégués des parties et les 
preuves selon sa libre conviction (al. 2).
4.1.2. En l'occurrence, dans son recours interjeté le 11 juin 2020 auprès du Préfet, le recourant a 
admis que les sommes dues à titre de jetons de présence n'étaient pas versées aux collaborateurs 
et collaboratrices de la Commune, mais servaient au financement de la sortie annuelle du Conseil 
communal à laquelle le secrétaire participait également (cf. recours du 11 juin 2020, ch. 56, p. 18). 
Dans sa détermination du 17 août 2020, la Commune a soutenu que devait être déduit du montant 
total requis le coût de la sortie d'équipe ayant eu lieu au Piémont en 2019 (cf. détermination du 


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17 août 2020, ad. 55, p 24). Le 15 décembre 2020, le recourant a contesté que dite sortie soit portée 
en déduction, exposant qu'aucune des personnes présentes ne s'était vue facturer celle-ci, dès lors 
qu'elle avait été financée par le solde d'un vieux compte de l'ancienne Commune de C.________, 
consacré aux jetons de présence de cette dernière jusqu'à la fusion, le 1er janvier 2016. Dans ce 
cadre, le recourant a requis l'audition de l'ancien secrétaire et la production, par la Commune, des 
décomptes bancaires, ainsi que des décomptes internes, des années 2019 et 2020 (cf. contre-
observations du 15 décembre 2020, ad. 55 à 57). Dans sa détermination du 26 février 2021, la 
Commune a confirmé que l'argent utilisé provenait d'une provision de l'ancienne Commune de 
C.________, mais a relevé que le recourant ne pouvait à l'évidence pas bénéficier de cet acquis, 
antérieur à son entrée en fonction, étant rappelé qu'il était en service depuis le 1er juin 2019 
seulement (cf. détermination du 26 février 2021, ad. 55-57, p. 16).
Dans ces circonstances, le Préfet ne peut pas être suivi lorsqu'il retient, sans autres, que faute de 
preuve suffisante, il ne peut être considéré que la Commune s'est engagée à payer au recourant la 
sortie au Piémont. Dès le moment où l'intimée a admis que dite sortie avait été financée par une 
ancienne provision, et ainsi implicitement reconnu qu'elle avait été offerte à une partie des 
collaborateurs, il y a lieu de déterminer si, comme elle le prétend, seules les personnes en fonction 
avant la fin du processus de fusion au 31 décembre 2015 ont pu bénéficier de cet acquis.
4.1.3. Partant, en application de l'art. 98 al. 2 CPJA, la cause est renvoyée au Préfet, charge à lui 
d'ordonner les mesures nécessaires pour éclaircir ce point et statuer sur la question de l'éventuel 
versement des jetons de présence.
4.2. 
Enfin, concernant la dernière conclusion du recourant tendant à ce que "La Commune de 
B.________ [soit] condamnée à établir un certificat de travail final correspondant à la qualité du 
travail de A.________", il ressort des observations de la Commune formulées devant le Tribunal 
cantonal le 3 novembre 2022 que le recourant s'est vu remettre un tel certificat. Considérant ce qui 
a été exposé ci-avant, notamment au consid. 3.4, et compte tenu en particulier du fait que le 
recourant n'a pas contesté le certificat de travail du 21 septembre 2022 qui lui a été délivré, la 
conclusion y relative est devenue sans objet.
5.
5.1.
Sur le vu de ce qui précède, le recours est très partiellement admis dans le sens des 
considérants. 
5.2.
Dans ces conditions, il n'y a pas lieu de donner suite aux offres de preuve formulées par les 
parties, l'audition du collaborateur n'étant notamment pas susceptibles de modifier l'issue de la 
présente procédure (cf. ATF 130 II 425 consid. 2.1 et les arrêts cités; 145 I 167 consid. 4.1; arrêts 
TF 8C_610/2021 du 2 février 2022 consid. 3.2; TC FR 603 2015 51 du 18 juillet 2016 consid. 5; 
DUBEY/ZUFFEREY, Droit administratif général, 2014, n. 1972; JAÏCO CARRANZA/MICOTTI, CPJA 
annoté, 2006, art. 59, n. 59.4). 
6.
6.1.
Le recourant ayant conclu à l’octroi d’une indemnité équivalant à dix mois de traitement, la 
valeur litigieuse de CHF 30'000.- est nécessairement atteinte, de sorte que des frais de procédure 
doivent être perçus (art. 134a al. 2 CPJA a contrario, en lien avec les art. 113 al. 2 let. d et 114 let. c 
du code de procédure civile du 19 décembre 2008, CPC; RS 272). 


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La Commune, ayant agi comme employeur, ne bénéficie ni de l'exonération des frais de procédure 
prévue par l'art. 133 CPJA ni de celle de l’indemnité de partie de l’art. 139 CPJA (cf. arrêt TC FR 
601 2016 167 du 27 octobre 2017 consid. 9 et les références citées; arrêt TC FR 601 2021 181 du 
7 avril 2022 consid. 9.1).
6.2.
En l'occurrence, vu l’admission partielle de son recours, il se justifie de considérer que le 
collaborateur obtient gain de cause pour 10%, et la Commune intimée pour 90% , étant rappelé que 
la conclusion la plus importante du recourant portait sur le montant - inchangé - de l'indemnité. Les 
frais de procédure, par CHF 2'000.-, sont ainsi mis à charge des parties, dans cette même mesure, 
soit CHF 1'800.- à charge du recourant et CHF 200.- à charge de la Commune.
Pour la même raison, le recourant et l'intimée ont toutes deux droit à une indemnité de partie réduite 
(cf. art. 137 et 138 al. 2 CPJA), fixée dans les limites du tarif cantonal du 17 décembre 1991 des 
frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (Tarif JA; RSF 150.1), 
lequel prévoit en particulier à son art. 8 al. 1 un tarif horaire de CHF 250.- et à son art. 9 al. 2 un 
remboursement de CHF 0.40 par photocopie ainsi que des débours au prix coûtant (cf. art. 9 al. 1 
Tarif JA).
Aux termes de l'art. 11 al. 1 Tarif JA, celui qui demande une indemnité doit faire parvenir à l'autorité 
un récapitulatif des opérations effectuées et, au besoin, les pièces justificatives des débours 
engagés. Si l'autorité ne reçoit pas ce récapitulatif avant le prononcé de la décision, elle fixe 
l'indemnité d'office et selon sa libre appréciation. Elle en fait de même si le récapitulatif ne répond 
pas aux exigences fixées en la matière.
6.3.
En l'espèce, la liste de frais produite par Me Joachim Lerf le 15 novembre 2022, qui est 
conforme aux prescrits du Tarif JA, prend en compte des honoraires de CHF 2'966.70. Compte tenu 
de l'admission partielle du recours, ces derniers doivent ensuite être réduits à 10%, soit ramenés à 
un total de CHF 296.70 (CHF 2'966.70 x 10%). Partant, l'indemnité réduite due au recourant se 
chiffre ainsi à CHF 397.75 (CHF 296.70 d'honoraires + CHF 72.60 de débours + CHF 28.45 de TVA 
à 7.7%).
Quant à la liste de frais produite par Me Jean-Jacques Collaud le 24 novembre 2022, elle tient 
compte d'honoraires, comprenant également la correspondance, de CHF 2'792.50, ainsi qu'un forfait 
de 5% pour les débours. Compte tenu de l'admission partielle du recours, les honoraires doivent 
être réduits à 90%, soit ramenés à un total de CHF 2'513.25 (CHF 2'792.50 x 90%). S'agissant des 
débours, un montant de CHF 40.- est pris en compte à ce titre, le forfait de 5 % n'étant pas applicable 
en droit administratif. Partant, l'indemnité réduite due à la Commune se chiffre ainsi à CHF 2'749.85 
(CHF 2'513.25 + CHF 40.- de débours + CHF 196.60 de TVA à 7.7%).
(dispositif en page suivante)


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la Cour arrête :
I.
Le recours est très partiellement admis dans le sens des considérants.
Partant, la cause est renvoyée au Préfet du Lac, charge à lui d'ordonner les mesures 
d’instruction utiles pour déterminer si le coût de la sortie d'équipe 2019 pouvait être porté en 
déduction du montant des jetons de présence dus au recourant et de statuer sur la question 
de l'éventuel versement des jetons de présence.
Le recours est rejeté pour le reste.
II.
Les frais judiciaires, par CHF 2'000.-, sont mis par CHF 1'800.- à charge du recourant et par 
CHF 200.- à la charge de la Commune.
III.
S'agissant du recourant, les frais judiciaires sont compensés par l'avance de frais de 
CHF 2'000.- qu'il a versée, dont le solde, de CHF 200.-, lui est restitué.
IV.
Il est alloué au recourant à titre d’indemnité de partie réduite un montant de CHF 397.75 (TVA 
de CHF 28.45 comprise) à la charge de la Commune.
V.
ll est alloué à la Commune à titre d'indemnité de partie réduite un montant de CHF 2'749.85 
(TVA de CHF 196.60 comprise), à la charge du recourant.
VI.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lucerne, dans les 30 jours 
dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 
30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie 
de la décision est contestée (art. 148 CPJA).
Fribourg, le 6 avril 2023/mju/smo
La Présidente 
La Greffière-rapporteure