fr_gerichte · 602 2021 145 · 2022-04-08 · de

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
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www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2021 145
Arrêt du 8 avril 2022
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Christian Pfammatter 
Juges :
Johannes Frölicher, Yann Hofmann 
Greffière-rapporteure :
Vanessa Thalmann 
Parties
A.________, COMMUNAUTÉ HÉRÉDITAIRE DE B.________ ET 
C.________, D.________, recourants, représentés par Me Elodie 
Surchat, avocate
contre
DIRECTION 
DU 
DÉVELOPPEMENT 
TERRITORIAL, 
DES 
INFRASTRUCTURES, 
DE 
LA 
MOBILITÉ 
ET 
DE 
L'ENVIRONNEMENT, autorité intimée 
Objet
Aménagement du territoire et constructions – Plan d'aménagement de 
détail – Procédure
Recours du 27 septembre 2021 contre la décision du 12 juillet 2021
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attendu
que le plan d'aménagement local (PAL) de la Commune de E.________, mis à l'enquête publique 
en 2015, a été adopté par le Conseil communal le 11 juin 2018 et approuvé par la Direction de 
l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC; actuellement et ci-après, Direction 
du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l'environnement, DIME) le 
11 décembre 2019; 
que le secteur de F.________ doit faire l'objet d'un plan d'aménagement de détail (PAD), en 
application de l'art. 21 du règlement communal d'urbanisme (RCU); 
que les propriétaires du périmètre ont élaboré le PAD "F.________";
que la Commune de E.________ a mis ce PAD à l'enquête publique par avis dans la Feuille officielle 
(FO) n° ggg;
que 69 oppositions, dont certaines étaient regroupées, ont été déposées contre ce PAD. Elles 
concernaient les points suivants: des agriculteurs ont contesté le déplacement d'une servitude de 
passage existante, en arguant que le nouveau tracé n'était pas adapté au gabarit de leurs engins et 
qu'il traversait le périmètre du PAD; des habitants ont critiqué la répartition des différents secteurs 
du PAD par rapport aux densités; et la question du raccordement routier a également fait l'objet de 
plusieurs oppositions;
que, le 3 septembre 2018, suite à des séances de conciliation, le conseil communal a informé les 
opposants que la procédure était annulée, leurs arguments ayant été jugés pertinents ou méritant 
d'être examinés. Il a indiqué que les oppositions devaient en conséquence être déclarées 
"caduques". Il a ajouté qu'une nouvelle publication dans la FO serait engagée concernant le projet 
de PAD. Les auteurs du PAD ont été informés de cette prise de position par courrier du 4 septembre 
2018; ils s'y sont opposés le 10 octobre 2018;
que par la suite, la commune, les propriétaires requérants et les agriculteurs concernés ont mené 
des discussions en vue de prévoir le déplacement de la servitude agricole projetée dans la version 
initiale du PAD, ce qui a conduit à un verbal de géomètre, destiné à modifier l'assiette de la servitude 
de passage agricole litigieuse, et ce à l'extérieur du périmètre du PAD. Les plans signés ont été 
déposés au Registre foncier (RF). Les autres aspects du PAD n'ont pas été modifiés. Certaines 
oppositions ont été retirées;
que, parallèlement, la procédure d'examen final du PAD auprès des services cantonaux a été initiée. 
Dans ce cadre, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a indiqué à la commune, 
le 5 mars 2021, que la modification intervenue au cours de la procédure ne nécessitait pas de 
nouvelle publication;
que par la suite, contrairement à ce qui était mentionné dans la lettre du 3 septembre 2018, le conseil 
communal n'a pas procédé à une nouvelle publication mais a rejeté les oppositions émises et adopté 
le PAD "F.________" par décision du 22 mars 2021. Il a en particulier expliqué que la procédure 
n'avait pas été annulée le 3 septembre 2018, mais uniquement suspendue;
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que dix recours ont été interjetés contre cette décision, concluant à son annulation au motif 
notamment que, conformément à la lettre du 3 septembre 2018, il devait être procédé à une nouvelle 
mise à l'enquête;
que, par décision sur recours du 12 juillet 2021, la DIME a annulé la décision communale en invitant 
la commune à procéder, conformément à sa décision du 3 septembre 2018, à une nouvelle 
publication du PAD dans la FO. A l'appui de sa décision sur recours, la DIME explique que, pour 
des raisons de sécurité du droit et conformément au contenu clair de la lettre du 3 septembre 2018, 
qui doit être qualifiée de décision malgré l'absence d'indication des voies de droit, cette manière de 
faire est inévitable, notamment aussi compte tenu des trois années qui se sont écoulées depuis le 
mois de septembre 2018;
que, le 27 septembre 2021, A.________, en son propre nom et pour le compte de la communauté 
héréditaire composée de B.________, C.________ et lui-même, ainsi que D.________ – 
propriétaires des articles hhh, iii, jjj, kkk, lll et mmm, respectivement de l'article nnn RF de la 
Commune de E.________ se situant à l'intérieur du périmètre du PAD concerné, ayant élaboré celui-
ci – ont interjeté recours contre cette décision, concluant – sous suite de frais et dépens – 
principalement à l'annulation de la décision de la DIME et à la confirmation des décisions du 22 mars 
2021 de la commune. Subsidiairement, ils demandent que l'affaire soit renvoyée à la DIME pour 
qu'elle complète l'instruction des recours et qu'elle rende une nouvelle décision et que le Tribunal 
constate la nullité de la décision du 3 septembre 2018. Ils expliquent que le délai de recours est 
respecté dès lors que la décision du 12 juillet 2021 leur a été notifiée le 25 août 2021 seulement. Ils 
se plaignent d'avoir été tenus à l'écart de la procédure, tant avant la lettre du 3 septembre 2018 que 
par la suite, quand bien même ils ont sollicité la commune à plusieurs reprises. Ils dénoncent en 
outre le fait de ne pas avoir été entendus avant la prise de décision par la DIME. Cette procédure 
étant entachée de graves violations du droit d'être entendu, les recourants demandent le renvoi pour 
que le dossier soit complété et pour qu'ils soient intégrés dans la procédure. Ils soutiennent que la 
DIME n'était pas en possession de tous les faits déterminants et soulignent que la commune a, suite 
à leur opposition à la lettre du 3 septembre 2018, continué à traiter le dossier. Ils sont d'avis que la 
lettre de la commune du 3 septembre 2018 doit être considérée comme nulle et ne saurait avoir 
l'effet d'une décision. Ils estiment de plus que la commune n'a pas la compétence d'annuler une 
procédure de PAD, cela d'autant plus que cette manière de faire leur cause de nombreux 
désavantages. Par ailleurs, ils expliquent que les droits des opposants ne sont pas lésés si la 
commune traite l'affaire au fond, comme elle l'a fait dans sa décision du 22 mars 2021; 
que, dans ses observations du 11 novembre 2021, la DIME conclut au rejet du recours. Elle souligne 
que la procédure d'approbation d'un PAD est régie par les règles relatives à l'établissement des 
plans, ce qui exclut que tous les propriétaires concernés puissent et doivent être inclus dans la 
procédure par la commune. Elle relève par ailleurs que rien n'empêche la commune de demander 
qu'un projet de PAD soit remis à l'enquête;
que, dans sa détermination du 29 novembre 2021, la commune conclut à l'admission du recours. 
Selon elle, la DIME perd de vue la réalité de la procédure communale litigieuse, dès lors que, 
conformément aux séances de ses organes des 27 et 30 août 2018, elle n'a pas souhaité annuler 
la procédure d'adoption du PAD mais le modifier concernant la servitude agricole, ce qui ne 
nécessitait pas de décision formelle de sa part à ce moment. Elle estime de surcroit que les lettres 
des 3 et 4 septembre 2018 ne fondent pas de droit s'appuyant sur le principe de la bonne foi puisque 
les droits des propriétaires concernés n'étaient pas touchés par cette information imprécise et que 
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ces derniers n'ont pas pris de dispositions ni subi un préjudice. Finalement, elle est d'avis que le 
contenu matériel du PAD n'a pas été modifié d'une manière qui pourrait toucher des droits de tiers, 
ce qui permet de ne pas procéder à une nouvelle publication;
que, par lettres du 15 mars 2022, les personnes ayant interjeté recours auprès de la DIME contre la 
décision du 22 mars 2021 ont été invitées à se déterminer dans la présente procédure;
que la plupart d'entre elles ont répondu les 1er, 2 et 4 avril 2022, en indiquant qu'elles n'avaient pas 
d'observations à formuler;
considérant
que déposé dans un délai de 30 jours dès la notification de la décision sur recours et dans les formes 
prescrites – et l'avance des frais de procédure ayant été versée en temps utile – le recours est 
recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de 
juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et de l'art. 88 al. 3 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 
2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1);
que, selon l'art. 76 al. 1 let. a CPJA, quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt 
digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée a qualité pour recourir. Cet intérêt peut être 
de fait ou de droit, mais il doit être supérieur à celui de la généralité des administrés. En l'occurrence, 
les recourants, agissant en tant qu'initiants du PAD, ont qualité pour recourir; 
que, selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le Tribunal cantonal peut revoir la légalité de la décision attaquée 
ainsi que la constatation des faits par l'autorité intimée; cela signifie qu'il peut sanctionner la violation 
de la loi, y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation ainsi que la constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents. Devant le Tribunal cantonal, l'inopportunité ne peut être invoquée 
que dans certaines situations; c'est le cas notamment si une loi prévoit expressément ce motif 
(art. 78 al. 2 let. c CPJA). L'art. 33 al. 3 let. b de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire 
(LAT; RS 700) impose aux cantons d'instituer au moins une autorité de recours disposant d'un libre 
pouvoir d'examen (ATF 109 Ib 123). En l'espèce, la Direction – remplissant la condition posée par 
le droit fédéral de l'existence d'une autorité de recours avec plein pouvoir de cognition – ayant statué 
sur recours, la Cour de céans examinera les décisions querellées sans contrôle de l'opportunité (cf. 
arrêts TC FR 602 2016 61 du 9 mars 2018 consid. 1a; 602 2012 139 du 23 mai 2013 consid. 1b);
que les PAD constituent une sous-catégorie des plans d'affectation généraux (arrêts TC FR 602 
2016 111 du 13 septembre 2018 consid. 2.2; 2A 2007 27 du 24 juin 2009 consid. 4a). Ils sont réglés 
aux art. 62 ss LATeC et sont soumis à la procédure d'approbation des plans selon les art. 83 ss 
LATeC;
que, selon l'art. 83 LATeC, les plans d'affectation des zones, les plans d'aménagement de détail et 
leur réglementation sont mis à l'enquête publique pendant trente jours, par dépôt au secrétariat 
communal et à la préfecture. L'avis d'enquête est publié dans la Feuille officielle, au pilier public ainsi 
que, éventuellement, par tout autre moyen de communication disponible (al. 1). Les plans et leur 
réglementation sont sujets à opposition (al. 2);
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que le conseil communal statue, par une décision motivée, sur les oppositions non liquidées (art. 85 
al. 1 LATeC). Les décisions communales sur les oppositions peuvent faire l'objet d'un recours à la 
Direction (art. 88 al. 1 LATeC);
que, selon l'art. 86 LATeC, le Service établit un préavis de synthèse à l'intention de la Direction, 
après avoir consulté, au besoin, les services et organes intéressés (al. 1). Lorsque la Direction 
entend ne pas approuver des mesures prévues dans les plans et les règlements adoptés ou prendre 
dans sa décision d'approbation des mesures qui ne figuraient pas dans le dossier d'enquête 
publique, les intéressés sont préalablement entendus, selon les modalités fixées dans le règlement 
d'exécution (al. 2). La Direction examine et approuve les plans et leur réglementation du point de 
vue de la légalité, de l'opportunité et de leur concordance avec les plans cantonaux et régionaux 
(al. 3);
que, simultanément à sa décision d'approbation ou de non-approbation des plans et des règlements, 
la Direction statue sur les recours interjetés contre les décisions communales sur les oppositions 
(cf. art. 88 al. 2 LATeC);
que l'art. 67 LATeC a la teneur suivante:
" 1 Les plans d'aménagement de détail sont élaborés, modifiés ou abrogés sur l'initiative de la commune ou 
des propriétaires; la commune n'est toutefois pas liée par les propositions de ces derniers.
2 Lorsqu'un plan d'aménagement de détail est élaboré sur l'initiative des propriétaires, il nécessite l'accord 
de la majorité des propriétaires possédant plus de la moitié de la surface du périmètre.
3 La commune qui veut modifier ou abroger un plan d'aménagement de détail qui a été élaboré par les 
propriétaires les entend au préalable.
4 Les propriétaires sont tenus de contribuer aux frais de planification et d'approbation. Les articles 100 et 
suivants sont applicables par analogie."
qu'il est constaté que, même en cas de PAD élaboré à l'initiative des propriétaires, la commune 
garde la maîtrise de son aménagement. La loi prévoit d'ailleurs expressément qu'elle n'est pas liée 
par les propositions de ces derniers;
que cela étant, face à un PAD proposé par des propriétaires, la position de la commune n'est pas 
identique à celle qu'elle a lorsqu'elle établit elle-même ce genre de planification. Alors qu'elle peut 
renoncer à poursuivre un projet qu'elle a initié pour les raisons les plus diverses, elle ne peut refuser 
un PAD établi par des propriétaires que pour des motifs raisonnables, en principe en lien avec ses 
buts d'aménagement. En accordant aux propriétaires privés le droit de proposer, à leurs frais, un 
projet de PAD, le législateur leur a garanti que ce projet fasse l'objet d'une procédure de planification 
ordinaire, au bénéfice des décisions successives de la commune et de la DIME (approbation, 
recours) rendues dans le respect des principes administratifs (art. 8 CPJA) et des règles 
d'aménagement du territoire. C'est ainsi qu'il a été jugé qu'une commune ne pouvait pas refuser un 
PAD, qui avait préalablement trouvé son aval, au simple motif qu'elle désirait changer abruptement 
de politique d'aménagement, sans que sa nouvelle démarche ne figure dans son PAL. Tout au plus, 
pouvait-elle suspendre la procédure de PAD, le temps pour elle de modifier la planification 
supérieure (cf. arrêt TC FR 602 2008 78 du 22 septembre 2008 consid. 2). En d'autres termes, le 
droit de déposer un projet de PAD que l'art. 67 al. 1 LATeC accorde aux propriétaires fonciers a 
pour effet de circonscrire la liberté du planificateur communal en le forçant à se déterminer sur un 
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projet concret. Même si la commune garde la maîtrise de son aménagement et n'est pas liée par les 
propositions de planification, elle ne peut pas s'abstenir; si elle n'a pas de motifs pertinents pour 
refuser ou modifier le PAD, elle devra adopter la proposition des propriétaires fonciers (cf. pour le 
tout, arrêt TC FR 602 2013 99 du 26 février 2014 consid. 2);
qu'en l'espèce, il y a lieu d'appliquer ces principes à la situation procédurale litigeuse dont toutes les 
parties reconnaissent qu'elle n'a pas été exempte d'erreurs;
qu'il ne se justifie en revanche pas, dans la présente occurrence, d'annuler toute la procédure pour 
cette raison et aux motifs invoqués par la DIME;
que les parties – opposants au PAD et auteurs de celui-ci – sont d'emblée rendues attentives au fait 
qu'en procédure d'approbation d'un plan, procédure qui s'applique à un PAD, la participation des 
propriétaires intéressés se fait par les publications dans les feuilles officielles et les intéressés ne 
doivent dans cette mesure pas être formellement intégrés dans une procédure d'adoption d'un plan, 
leur participation se limitant, au regard du droit d'être entendu, à la possibilité de prendre position 
sur les mesures publiées (cf. arrêt TC FR 602 2021 140 du 15 mars 2022 consid. 3.1 et 3.2; arrêt 
TF 1P.56/2003 du 9 janvier 2004 consid. 2.4; ATF 119 Ia jjj consid. 5c/bb);
que cela dit, le Tribunal constate que le PAD a correctement été mis à l'enquête et les personnes 
qui s'estimaient touchées par celui-ci ont eu l'occasion de faire opposition, preuves en sont les 
69 interventions déposées;
qu'il y a lieu de constater qu'il est dans la nature d'une procédure d'approbation que celle-ci prenne 
du temps. Il en résulte que, pour justifier une nouvelle mise à l'enquête, on ne peut pas tirer 
d'argument de la seule durée de la procédure. Même si, entre 2018 et ce jour, des parcelles situées 
dans le périmètre du PAD ou de ses environs ont changé de propriétaires, ce fait n'impose pas de 
nouvelle mise à l'enquête. En effet, soit les personnes nouvellement concernées reprennent les 
oppositions interjetées par les anciens propriétaires, soit elles ont en toute connaissance de cause 
acquis une parcelle éventuellement touchée par la procédure d'un PAD en cours. Cela est du reste 
inhérent à la nature de toute procédure de planification;
que, dans la présente occurrence, la lettre du 3 septembre 2018 a été adressée aux opposants 
uniquement. Par conséquent, contrairement à ce que soutient la DIME, l'aspect de la sécurité du 
droit n'est pas de portée générale mais ne concerne en l'espèce que les opposants;
que, partant, seule doit être examinée la question de savoir si ces derniers ont subi un préjudice du 
fait que la commune leur a par erreur – et contrairement à sa véritable volonté – indiqué que ces 
procédures devenaient caduques en raison de la nouvelle mise à l'enquête. Or, tel n'est pas le cas 
puisque tous les griefs qui n'ont pas conduit à la modification du PAD ont été traités par la commune 
et rejetés par celle-ci. Les opposants déboutés ont par la suite eu l'occasion de contester cette 
décision communale du 22 mars 2021, conformément à la procédure prévue dans la LATeC, auprès 
de la Direction. Ils n'ont pas pu prendre des dispositions auxquelles ils ne sauraient renoncer sans 
subir de préjudice – à part, cas échéant, le fait de motiver le recours auprès de la DIME avec des 
arguments formels seulement – ce qui pourrait être corrigé par la DIME en impartissant un délai 
pour régularisation;
qu'il doit encore être examiné si le projet du PAD a été modifié en cours de procédure d'une manière 
qui justifie une nouvelle mise à l'enquête. Or, cela n'est dans la présente occurrence manifestement 
pas le cas car la solution admise dans la décision du 22 mars 2021 ne touche que la servitude 
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agricole, désormais située hors du périmètre du PAD. Toutes les autres critiques ont été rejetées 
par la commune, conformément à ce qu'elle avait discuté en séances des 27 et 30 août 2018. Du 
reste, la DIME – en suivant la procédure applicable pour l'approbation d'un PAD – devra publier les 
mesures qu'elle entend ne pas approuver ou celles qu'elle prendra et qui n'avaient pas été publiées. 
C'est en effet par ce biais que des tiers, jusqu'à ce moment non touchés par le plan mis à l'enquête 
ou le soutenant, sont intégrés dans la procédure; 
que, dans les circonstances de l'espèce et au vu de la jurisprudence précitée, qui accorde aux 
propriétaires ayant initié un PAD un droit de recevoir une décision au fond, il ne se justifie pas de 
qualifier les lettres des 3 et 4 septembre 2018 rétrospectivement d'actes décisionnels ayant force 
obligatoire et liant la commune;
que, par surabondance, si on suit le raisonnement de la DIME qui qualifie la lettre du 3 septembre 
2018 de décision, il y aurait également lieu de tenir compte du courrier des auteurs du PAD du 
10 octobre 2018 par lequel ils s'y sont opposés et qui, dans ces circonstances, aurait dû être 
considéré comme un recours auprès de la DIME, laquelle n'aurait pu que constater que cette lettre 
était formulée d'une manière erronée et que la procédure d'approbation devait suivre son cours;
que partant, on ne peut pas non plus confirmer la décision de la DIME qui renvoie pour ce motif 
formel le dossier à la commune pour procéder à une nouvelle publication offrant à nouveau à toute 
personne intéressée la possibilité d'interjeter opposition;
que cela se justifie d'autant moins que les travaux d'élaboration du PAD litigieux ont avancé entre 
2018 et 2021 et que le SeCA, autorité spécialisée à l'interne de la DIME, a explicitement affirmé 
qu'une nouvelle publication dans la FO n'était pas nécessaire. Certes, cela ne saurait définitivement 
lier la DIME mais, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu d'en tenir compte;
qu'au vu de ce qui précède, il ne se justifie pas, pour des raisons de sécurité du droit et eu égard 
aux intérêts des auteurs du PAD ainsi que des efforts déjà entrepris pour arriver à la décision 
communale du 22 mars 2021, d'annuler la procédure du PAD "F.________" ;
que partant, le recours est admis et la décision sur recours de la DIME est annulée. Le dossier lui 
est retourné afin de prendre une décision matérielle sur le PAD, cas échéant après avoir permis aux 
opposants recourants de compléter leurs recours;
que vu l'issue du recours, les recourants ne doivent pas s'acquitter de frais de procédure et l'avance 
de frais qu'ils ont versée leur est restituée. L'autorité intimée ne supporte pas de frais;
que les recourants ont droit à une indemnité de partie pour les frais qu'ils ont engagés dans la 
défense de leurs intérêts (art. 137 CPJA). Celle-ci est fixée à un total de CHF 3'801.-, soit 
CHF 3'479.25 au titre d'honoraires, CHF 50.- au titre des débours et CHF 271.75 au titre de la TVA; 
elle est mise à la charge de l'Etat de Fribourg;
que la complexité relative de l'affaire ne nécessitait pas que la commune recourt à l'assistance d'un 
avocat de sorte qu'elle ne peut pas se prévaloir d'une indemnité de partie, malgré le fait qu'elle a 
conclu à l'admission du recours (cf. art. 139 CPJA);
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la Cour arrête :
I.
Le recours est admis et la décision sur recours du 12 juillet 2021 de la Direction du 
développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l'environnement est annulée.
Partant, le dossier est renvoyé à la Direction pour traitement des recours interjetés contre la 
décision communale du 22 mars 2021.
II.
Il n'est pas perçu de frais de procédure. L'avance de frais d'un montant de CHF 2'500.- est 
restituée aux recourants.
III.
Un montant de CHF 3'801.- (y compris CHF 271.75 au titre de la TVA), à verser à Me Elodie 
Surchat à titre d'indemnité de partie, est mis à la charge de l'Etat de Fribourg.
IV.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).
Fribourg, le 8 avril 2022/jfr/vth
Le Président :
La Greffière-rapporteure :