fr_gerichte · 602 2022 41 · 2023-12-05 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2022 41
602 2022 42
Arrêt du 5 décembre 2023
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Johannes Frölicher 
Juges :
Anne-Sophie Peyraud, Dominique Gross
Greffière-rapporteure :
Stéphanie Morel
Parties
A.________, recourante, représentée par Me José Zilla, avocat
B.________, recourante, représentée par Me José Zilla, avocat
contre
DIRECTION 
DU 
DÉVELOPPEMENT 
TERRITORIAL, 
DES 
INFRASTRUCTURES, 
DE 
LA 
MOBILITÉ 
ET 
DE 
L’ENVIRONNEMENT, autorité intimée
COMMUNE DE BULLE, intimée
Objet
Aménagement du territoire et constructions - révision du PAL de Bulle 
- abrogation d'un PAD et création d'un nouveau PAD destiné à 
accueillir un parc urbain - intérêt public - restriction du droit de 
propriété
Recours (602 2022 41 et 602 2022 42) du 1er février 2022 contre la 
décision du 22 décembre 2021


Tribunal cantonal TC
Page 2 de 15
considérant en fait
A.
Le 1er janvier 2006, les Communes de Bulle et de La Tour-de-Trême ont fusionné pour former 
la Commune de Bulle. L'harmonisation et la révision de l'aménagement local de la nouvelle 
commune ont donné lieu à une première mise à l'enquête publique en janvier 2010, puis d'une mise 
à l'enquête complémentaire en février 2011. Suite à la décision d'approbation du 19 décembre 2012 
rendue par l'ancienne Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC), 
actuellement et ci-après la Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité 
et de l'environnement (DIME), la commune a adapté son PAL aux conditions d'approbation et prévu 
en outre des modifications supplémentaires. Les adaptations et modifications ont été publiées dans 
les Feuilles officielles (FO) n° 46 du 18 novembre 2016 (modification PAL "ancienne ville"), n° 20 du 
18 mai 2018 et n° 10 du 8 mars 2019. 
En particulier, dans le cadre de la révision du PAL de 2018, la commune a décidé, via son règlement 
communal d'urbanisme (RCU), l'abrogation du plan d'aménagement de détails (PAD) 22 "Palud II", 
sur lequel se situe l'art. ddd du Registre foncier (RF), propriété de A.________, et l'art. ccc RF, 
propriété de la B.________, parcelles affectées à la zone résidentielle à haute densité (ZRHD), sur 
lesquelles sont érigés plusieurs immeubles locatifs, et l'introduction d'un nouveau PAD 56 "Général-
Castella", prévoyant un parc urbain d'envergure. 
B. 
Les mises à l'enquête ont suscité diverses oppositions, dont celle des propriétaires précitées, 
invoquant que le projet de parc risque de péjorer grandement la quiétude des habitants des 
immeubles, déjà régulièrement perturbée par de nombreuses nuisances sonores et autres incivilités 
perpétrées par des habitants des immeubles voisins qui utilisent la place de jeux privative située 
précisément dans la zone du futur parc urbain. 
Le 29 août 2018, une séance de conciliation a eu lieu avec la commune qui n'a débouché sur aucun 
accord.
Le Conseil communal a adopté le dossier de modification du PAL "ancienne ville" le 6 juin 2017 et 
le dossier d'adaptation aux conditions d'approbation du PAL le 30 avril 2019. Il a également rejeté 
les oppositions susmentionnées.
C.
Le 3 juin 2019, les propriétaires précitées ont recouru contre la décision de la commune auprès 
de la DIME invoquant principalement une violation de la garantie de la propriété.
La commune a proposé le 27 septembre 2019 le rejet des recours, estimant notamment que la 
création du PAD contesté conduit à un accroissement du potentiel de construction. 
Le 28 novembre 2019, le Service de l'environnement a exposé que les nuisances sonores invoquées 
par les propriétaires sont d'origine comportementale ou liées à l'usage d'engins motorisés et que 
ces deux aspects sont traités dans le règlement de police de la commune. 
Le 19 février 2021, le Service des constructions et de l'aménagement a émis un préavis de synthèse, 
favorable, avec conditions. 
D.
Par publication dans la FO n° 8 du 26 février 2021, la Direction a fait publier les mesures qu'elle 
entendait ne pas approuver et celles qu'elle comptait prendre dans sa décision d'approbation et qui 
ne figuraient pas dans le dossier mis à l'enquête publique. Parmi ces mesures figurait l'ajout, à 


Tribunal cantonal TC
Page 3 de 15
l'art. 146octies RCU, de l'obligation de l'intégration d'une maison ou d'une salle de quartier visant à 
limiter et cadrer les nuisances invoquées.
Le 24 mars 2021, A.________ et la B.________ ont fait savoir que l'intégration de la maison de 
quartier dans le volume bâti engendrerait les mêmes nuisances que celles d'un parc urbain. Elles 
ont maintenu dès lors leurs conclusions.
La commune s'est déterminée le 12 avril 2021. Elle a précisé avoir pris note de la remarque selon 
laquelle la maison de quartier devait être intégrée dans un volume bâti et indiqué que le PAL serait 
adapté en conséquence. 
Suite à ces interventions notamment, le Service de la mobilité s'est prononcé le 21 avril 2021, le 
Service des biens culturels le 28 juin 2021 et les Transports publics fribourgeois le 2 juillet 2021.
E.
Le 22 décembre 2021, la Direction a approuvé partiellement la modification du PAL ainsi que 
celle pour la zone de l'ancienne ville, avec réserves et conditions. Par décision séparée du même 
jour, elle a en outre rejeté les recours de A.________ et de la B.________. Elle a relevé en particulier 
que le principe de stabilité des plans n'avait pas été violé par les modifications apportées au PAL de 
2012, au motif que les réflexions et les outils légaux ont évolué depuis lors, notamment avec 
l'introduction, en 2014, du principe d'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti et du maintien d'une 
qualité de l'habitat appropriée. Elle souligne également la croissance rapide de Bulle à cet égard, 
nécessitant d'entreprendre des mesures permettant de poursuivre la densification du milieu bâti tout 
en conservant ou créant des espaces publics de qualité. En outre, il s'avère que les parcelles 
litigieuses, affectées à la zone résidentielle à haute densité (ZRHD) depuis plusieurs années, ne 
peuvent pas bénéficier du potentiel constructif découlant de cette affectation tant qu'elles sont 
soumises aux règles du PAD 22 "Palud II". Ce n'est qu'en abrogeant ce PAD, dont la dernière 
modification date de 1995, que la commune peut faire bénéficier du potentiel constructif environ 
20'000 m2 découlant de l'affectation en ZRHD. L'autorité souligne encore que l'emplacement des 
parcelles sises dans le périmètre du PAD en question rendent opportune la mise en place des 
mesures proposées par la commune qui permettent en particulier de poursuivre la planification 
cohérente d'un quartier déjà construit. Ainsi, la commune participe à une densification qualitative, à 
la création et au développement d'espaces verts dans le milieu bâti et au maintien d'une bonne 
qualité de l'habitat, buts légitimes et absolument nécessaires au regard du développement de la ville 
ces dernières années. Par ailleurs, s'agissant de la proportionnalité au sens strict, la Direction relève 
que l'abrogation du PAD ne porte pas en tant que telle atteinte aux intérêts des propriétaires, dès 
lors que les mesures prévues par ce plan ont déjà été entièrement réalisées. Le nouveau PAD peut 
en revanche contribuer à gérer l'évolution du bâti dans le secteur visé. L'autorité est en outre d'avis 
que la création d'une maison de quartier dont l'agencement devra faire l'objet de réflexions 
approfondies quant à son utilisation pourra avoir un effet concret et limitatif en termes de nuisance. 
Enfin, les mesures en question n'empêcheront pas les propriétaires de se déterminer sur leur 
concrétisation lors de la procédure de création du PAD, comme le prévoit la législation. Partant, les 
mesures litigieuses portent une atteinte admissible à la garantie de la propriété.
F.
Contre ces décisions, A.________ et la B.________ interjettent chacune recours auprès du 
Tribunal cantonal le 1er février 2022. Elles concluent toutes deux, avec suite de frais et dépens, à 
l'annulation des modifications du PAL prévoyant l'abrogation du PAD 22 "Palud II" et l'introduction 
du PAD 56 "Général Castella". Elles s'opposent aux mesures en question car elles craignent que 
les nuisances existantes (vandalisme et nuisances sonores) n'augmentent plus encore avec la 
densification urbaine et populaire et la création d'un parc urbain d'envergure. Elles regrettent en 


Tribunal cantonal TC
Page 4 de 15
particulier qu'aucune étude n'ait été menée sur l'impact du nouveau PAD et font valoir que le 
changement de zone du quartier, passant d'un degré de sensibilité III à un degré de sensibilité II, 
n'aura aucune influence bénéfique sur la problématique existante, à défaut de toute autre mesure 
d'accompagnement. A leur sens, la situation sociale et sécuritaire in concreto du quartier parait en 
contradiction avec les buts visés par la création du nouveau PAD qui vise, outre la densification du 
quartier, une grande qualité d'habitation. Se référant au principe de stabilité des plans, elles 
contestent par ailleurs que l'augmentation de la population, de 19,54 % entre 2012 et 2020, ait 
engendré une modification notable des circonstances autorisant la révision du PAL et s'étonnent 
que la commune n'ait pas anticipé la poursuite de l'accroissement de la population en 2012, alors 
même que l'augmentation depuis 2002 avait atteint 36,2 %. Dans la mesure où elles contestent que 
les mesures puissent viser une plus grande qualité de l'habitation, elles réfutent le fait que les 
dispositions de la LAT entrées en vigueur en 2014 puissent à leur tour justifier la révision du PAL. 
Enfin, en termes de proportionnalité, elles relèvent que la densification à l'intérieur du milieu bâti ne 
peut pas être un but absolu faisant pâtir la qualité de l'habitat des résidents déjà établis. Or, pour 
elles, rien ne semble garantir que les habitants actuels du quartier ne pâtiront pas d'une 
augmentation des nuisances déjà existantes.
Dans sa détermination du 3 mars 2022, la commune propose le rejet des recours. Elle explique que 
le secteur du PAD 22 "Palud II", datant de 1995, est entièrement construit selon les règles de la 
planification de détail mais que celle-ci repose sur une conception dépassée, s'agissant avant tout 
des aménagements extérieurs. Le potentiel constructif résiduel s'élève à au moins 20'000 m2. La 
commune estime qu'elle se devait de le mettre à profit, vu en outre sa qualité de desserte en 
transports publics. En outre, la soumission à un nouveau PAD permet une densification rationnelle 
et de qualité. Dans la mesure où il s'agissait de mettre en œuvre la densification vers l'intérieur du 
milieu bâti en particulier, celle-ci répond aux buts et principes de la LAT notamment. Arguant en 
outre d'un intérêt public manifeste, l'autorité estime être en droit de modifier la règlementation 
applicable. Par ailleurs, elle souligne que c'est au cours de la planification de détail puis des permis 
de construire que le sentiment d'insécurité dont font état les recourantes, tout comme les aspects 
qualitatifs des nouveaux aménagements extérieurs, seront pris en compte. Quant aux incivilités 
existantes, elles ne peuvent quoiqu'il en soit pas empêcher une densification qualitative du secteur 
et relèvent de la police communale.
Dans ses observations du 6 avril 2022, la DIME propose le rejet des recours, tout en renonçant à 
s'exprimer plus avant.
Aucun autre échange d'écriture n'a été ordonné entre parties.
Il sera fait état des arguments, développés par ces dernières à l'appui de leurs conclusions, dans 
les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.


Tribunal cantonal TC
Page 5 de 15
en droit
1.
1.1.
Des recours séparés mais identiques ont été déposés contre notamment la décision unique 
rendue par la Direction rejetant les oppositions des recourantes, touchées de manière similaire par 
les mesures contestées. Il sied dès lors de joindre les causes 602 2022 41 et 602 2022 42 et de les 
liquider dans un seul et même jugement.
1.2.
Les recourantes, propriétaires des art. ddd et ccc RF, visées par l'abrogation du PAD "Palud 
II" et l'introduction du nouveau PAD "Général-Castella", ont, partant, un intérêt digne de protection 
pour recourir au sens de l'art. 76 let. a du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de 
juridiction administrative ( CPJA; RSF 150.1). Déposés par ailleurs dans le délai et les formes 
prescrits (art. 79 ss CPJA), et les avances de frais ayant été versées en temps utile (art. 128 CPJA), 
les recours sont recevables en vertu de l'art. 114 al. 1 let a CPJA comme aussi en vertu de la règle 
particulière de l'art. 88 al. 3 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du 
territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1). 
Le Tribunal cantonal peut dès lors entrer en matière sur les mérites des deux recours.
2.
2.1.
Selon l'art. 77 CPJA, le Tribunal de céans revoit la légalité de la décision attaquée ainsi que 
la constatation des faits par l'autorité intimée; cela signifie qu'il peut sanctionner la violation de la loi, 
y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, ainsi que la constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents. 
2.2.
En application des art. 78 al. 2 CPJA et 33 al. 3 let. LAT, lequel impose aux cantons d'instituer 
au moins une autorité de recours disposant d'un libre pouvoir d'examen (ATF 109 Ib 123; cf. 
également arrêt TA FR 2A 2000 65 du 26 octobre 2000), le Tribunal de céans statue avec un plein 
pouvoir de cognition sur un recours interjeté à l'encontre d'une décision d'approbation de la DIME; 
le grief d'inopportunité (dans le sens de "Angemessenheit", cf. TSCHANNEN, in Commentaire ASPAN 
de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 2010, art. 26 p. 13) peut - sur le principe - dès lors 
également être invoqué devant l'instance de céans (cf. TSCHANNEN, art. 2 p. 34 et les références 
citées; cf. en détail ATF 127 II 238 consid. 3b/aa). 
Il sied de relever à cet égard que, selon l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l'aménagement 
du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté 
d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches. Cette disposition légale constitue 
principalement une règle de pouvoir d'examen à l'adresse des autorités d'approbation et de recours. 
Elle ne trouve cependant application que dans le cadre fixé par le droit de procédure applicable. Si 
la solution choisie doit être considérée comme inappropriée, l'autorité supérieure ne peut pas 
substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité de planification compétente; bien plus, elle doit 
renvoyer l'affaire à cette autorité pour que celle-ci prenne une nouvelle décision (ATF 120 Ib 207 
consid. 3; TSCHANNEN, art. 2 p. 34 et les références citées). 
Sur le principe, le fait que l'autorité de recours doive laisser aux autorités de rang inférieur la marge 
de manœuvre nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches n'y change rien. L'autorité de recours 


Tribunal cantonal TC
Page 6 de 15
doit en effet vérifier - sans perdre de vue qu'elle n'est pas une autorité de planification - que cette 
marge de manœuvre a été utilisée de manière juste et adéquate. Elle doit en particulier s'imposer 
une certaine retenue lorsque sont en jeu des intérêts locaux pour la sauvegarde desquels la 
proximité, la connaissance des lieux, la démocratie locale et l'autonomie communale sont 
déterminantes (AEMISEGGER/HAAG, in Commentaire pratique LAT, Autorisation de construire, 
protection juridique et procédure, 2020, art. 33 n. 88).
En l'espèce, s'agissant de l'implantation du parc urbain, la DIME a jugé, sur recours, en disposant 
d'une pleine cognition, de sorte que le Tribunal de céans n'a pas à revoir, en application de l’art. 78 
CPJA, le grief d'inopportunité. En revanche, il en va différemment de la maison de quartier qui a été 
imposée par la DIME.
3.
3.1.
L'art. 34 al. 1 LATeC dispose que l'aménagement du territoire communal incombe à la 
commune. Le conseil communal est l'autorité responsable de l'aménagement local (art. 36 al. 1 
LATeC). 
Aux termes de l'art. 39 LATeC, le plan d'aménagement local est l'instrument par lequel la commune 
choisit l'orientation de son développement et fixe ses choix par des mesures concrètes. Il comprend 
le dossier directeur, le plan d'affectation des zones, la réglementation afférente au plan d'affectation 
des zones et les éventuels plans d'aménagement de détail. Un rapport explicatif et de conformité au 
sens du droit fédéral accompagne le plan d'affectation des zones et sa réglementation. 
Quant à la DIME, elle est chargée de l'approbation des plans et règlements adoptés par la commune 
et du traitement des recours (art. 80 al. 1 et art. 86 al. 3 LATeC). 
Les communes jouissent d'autonomie lorsqu'elles définissent, par des plans, l'affectation de leur 
territoire (cf. arrêt TF 1C_291/2014 du 1er décembre 2014 consid. 3.2). Cependant, avec l'entrée en 
vigueur de la nouvelle LAT au 1er mai 2014, le développement de l'urbanisation dans les communes 
doit être maîtrisé et limité déjà au niveau du canton. La base de cette maîtrise est un concept 
d'aménagement cantonal, que la LAT révisée exige et qui définit les visions du développement du 
canton (art. 8 al. 1 let. a LAT). Dans cette optique, les nouveaux plans directeurs cantonaux limitent 
fortement la marge de manœuvre des communes par rapport au développement de l'urbanisation, 
et notamment par rapport au dimensionnement des zones à bâtir (AEMISEGGER/KISSLING, in 
Commentaire pratique LAT: planifier l'affectation, 2016, art. 15 n. 23; cf. HETTICH/MATHIS, in FHB 
Öffentliches Baurecht, 2016, n° 1.52). 
3.2.
La LAT concrétise la vision de l'aménagement du territoire notamment à son art. 1 al. 1, selon 
lequel la Confédération, les cantons et les communes doivent veiller à une utilisation mesurée du 
sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire. Ils 
coordonnent celles de leurs activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire et ils s'emploient 
à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble 
du pays. Dans l'accomplissement de leurs tâches, ils tiennent compte des données naturelles ainsi 
que des besoins de la population et de l'économie. Aux termes de l'art. 1 al. 2 LAT, la Confédération, 
les cantons et les communes soutiennent par des mesures d'aménagement les efforts qui sont 
entrepris notamment aux fins d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu 
bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée (let. abis) ou de favoriser la vie sociale, 


Tribunal cantonal TC
Page 7 de 15
économique et culturelle des diverses régions du pays et de promouvoir une décentralisation 
judicieuse de l’urbanisation et de l’économie (let. c).
A titre de principes régissant l'aménagement, l'art. 3 al. 3 LAT prescrit que les territoires réservés à 
l’habitat et à l’exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la 
population et leur étendue limitée. Il convient notamment de prendre les mesures propres à assurer 
une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des 
possibilités de densification des surfaces de l’habitat (let. abis) et de ménager dans le milieu bâti de 
nombreux aires de verdure et espaces plantés d’arbres (let. e). 
3.3.
Le nouveau PDCant, adopté par le Conseil d'Etat le 2 octobre 2018, veut - en application des 
principes précités - renforcer le réseau urbain du canton, définir les limites spatiales du 
développement urbain à long terme, concentrer principalement le développement de l'urbanisation 
dans le tissu urbain et assurer un développement de l'urbanisation durable à l'échelle du canton. 
Le PDCant de 2018 a notamment pour objectif de développer l'urbanisation à l'intérieur du milieu 
bâti en premier lieu, par une densification de qualité favorisant les déplacements en transports 
publics et en mobilité douce. A ce titre, il est question d'utiliser les réserves de terrains à bâtir 
légalisées et équipées existantes avant de proposer de nouvelles extensions et de subordonner la 
possibilité d'étendre les zones à bâtir à la définition de mesures en faveur de la densification et de 
la requalification (cf. PDCant T103. Densification et requalification, p. 1). Il prévoit également 
d'intégrer des espaces favorables à la biodiversité dans le processus de densification et des espaces 
publics de qualité, notamment des espaces verts (cf. PDCant, T103. Densification et requalification, 
p. 2). A cet effet, le plan directeur communal doit notamment mettre en évidence les mesures 
nécessaires pour la densification et la requalification (mobilité, protection contre le bruit, valorisation 
de l'espace public et du patrimoine etc.) (cf. PDCant, T103. Densification et requalification, p. 3). 
Quant au règlement communal d'urbanisme, il doit prévoir des dispositions réglementaires favorisant 
la requalification de milieu bâti (indice de surface verte, aménagement des abords, etc.) sur la base 
des résultats de l'étude de densification et requalification (cf. PDCant T103. Densification et 
requalification, p. 3).
Le canton de Fribourg doit principalement assurer la couverture de ses besoins d'urbanisations 
futurs par la réalisation d'objectifs élevés en matière de densification. Ces derniers sont orientés 
autour de trois axes: construire les zones à bâtir non construites, densifier les zones à bâtir et 
valoriser l'espace public (cf. PDCant T103. Densification et requalification, 1. Objectifs, p. 5). En 
particulier, pour que la densification du milieu bâti soit durable, il est nécessaire qu’elle soit planifiée 
aux endroits présentant les meilleures qualités de desserte en transports publics et avec une 
accessibilité attractive et sécurisée en mobilité douce. Celle-ci doit être accompagnée de mesures 
qui valorisent les espaces publics bâtis ou non bâtis (espaces verts) afin d’augmenter l’attractivité et 
de renforcer la qualité de vie (cf. PDCant T103. Densification et requalification, 1. Objectifs, p. 5). A 
cet égard, la nature en milieu bâti participe fortement à la qualité de la densification. Il s’agit dès lors 
de la préserver et de la valoriser. La planification de la densification ne doit ainsi pas se faire au 
détriment des poumons verts intégrés dans le tissu bâti, qui jouent un rôle important de corridor 
écologique (cf. PDCant T103. Densification et requalification, 2. Principes, p. 6).
3.4.
Sur le plan régional, le projet d'agglomération bulloise "Mobul", regroupant les Communes 
de Bulle, Morlon, Le Pâquier, Riaz et Vuadens, est directement à l'origine du plan directeur 
d'agglomération (PA), adopté par l'Assemblée des délégués de l'agglomération bulloise le 20 mars 
2012 et approuvé par le Conseil d'Etat en 2016. En l'état, le projet d'agglomération en est à sa 


Tribunal cantonal TC
Page 8 de 15
quatrième 
génération. 
Il 
constitue 
un 
plan 
directeur 
régional au sens de l'art. 27 al. 1 LATeC (cf. www.mobul.ch/images/image/agglomeration/pda/PDA
%20MOBUL%2020120316_ASS_DELEGUES_version%20d%C3%A9finitive.pdf, 
consulté 
la 
dernière fois le 2 octobre 2023, p. 4) et lie notamment les autorités cantonales comme les autorités 
communales qui ont par ailleurs l'obligation d'adapter leur plan d'aménagement local en 
conséquence (cf. art. 32 al. 1 et 2 LATeC). 
Le PA prévoit, afin de tirer parti au mieux de la qualité de l'environnement naturel de l'agglomération, 
notamment d'intégrer les espaces verts aux projets d’urbanisation. Il retient que c’est donc 
notamment en façonnant les limites entre le bâti et les espaces verts que le bâti profitera au mieux 
de la présence de ces espaces (p. ex. allées en bordure de certains parcs urbains). Lorsque 
l’urbanisation est en bordure d’un parc urbain, cela pourrait conduire à une densification de la limite, 
permettant de tirer parti au mieux de la présence du parc. Il prévoit également de créer des "parcs 
de quartiers". En complément à ces espaces paysagers "majeurs", des plus petits espaces verts 
seront intégrés à l’urbanisation. En effet, si l’agglomération bulloise est riche en grands espaces 
verts, on peut constater une certaine pauvreté de plus petits espaces verts, parcs de quartiers… 
Des parcs existent (p. ex. Jardin anglais, parc du Château) mais des secteurs entiers de 
l’agglomération souffrent d’un déficit de ce type d’espaces. Il s’agit dès lors de les intégrer aux 
différentes 
planifications, 
souvent 
à 
titre 
d’équipements 
de 
quartiers 
(www.mobul.ch/images/image/agglomeration/pda/PDA%20MOBUL%2020120316_ASS_DELEGU
ES_version%20d%C3%A9finitive.pdf, ch. 4.3 Paysage, p. 16 et 18, consulté la dernière fois le 
2 octobre 2023). 
4. 
4.1.
En vertu de l'art. 21 al. 2 LAT, lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, les 
plans d'affectation feront l'objet des adaptations nécessaires; une modification sensible des 
circonstances au sens de cette disposition peut être purement factuelle, mais également d'ordre 
juridique (ATF 144 II 41 consid. 5.1 et les références citées; arrêt TF 1C_126/2020 du 15 février 
2021 consid. 5.1).
Selon l'art. 89 al. 3 LATeC, toute modification d'un plan ou d'un règlement approuvé doit être justifiée 
par un changement notable des circonstances.
L'art. 21 al. 2 LAT exprime un compromis entre la nécessité de l'adaptation régulière des plans, 
d'une part, et l'exigence de la sécurité du droit, d'autre part. Cette disposition tend à assurer à la 
planification une certaine stabilité, sans laquelle les plans d'aménagement ne peuvent remplir leur 
fonction. La stabilité des plans est un aspect du principe, plus général, de la sécurité du droit, qui 
doit permettre aux propriétaires fonciers, comme aux autorités chargées de mettre en œuvre la 
planification, de compter sur la pérennité des plans d'affectation (ATF 128 I 190 consid. 4.2; cf. 
également ATF 140 II 25 consid. 3.1 et 132 II 408 consid. 4.2). Ceux-ci doivent toutefois être révisés 
lorsque les circonstances déterminantes se sont modifiées depuis leur adoption (arrêt TC FR 602 
2021 174 du 11 octobre 2022 consid. 4.2.7). 
Un changement d'attitude des organes de planification quant au choix d'une certaine utilisation ne 
saurait justifier à lui seul une modification après une courte période. En revanche, plus une révision 
de la planification se rapproche du délai de 15 ans, plus les changements d'opinion et d'intention 
des organes de planification peuvent être pris en compte comme justification admissible d'une 
modification (WALDMANN/HÄNNI, Kommentar Raumplanungsgesetz, 2006, art. 21 n. 20).


Tribunal cantonal TC
Page 9 de 15
Il convient de procéder à une pesée d'intérêts tenant compte, d'une part, de la nécessité d'une 
certaine stabilité de la planification et, d'autre part, de l'intérêt d'une adaptation des plans aux 
changements intervenus. 
4.2.
En l'espèce, il y a lieu de rappeler que la révision générale du PAL de Bulle partiellement 
approuvé en 2012 trouve son origine dans la fusion, en 2006, de Bulle et de La Tour-de-Trême - 
dont le PAL remontait par ailleurs à 1997- ainsi que dans les modifications de la LATeC de 2008. 
Les modifications de la commune de 2018 répondent pour partie aux conditions d’approbation qui y 
étaient formulées par la Direction en 2012 mais prévoient aussi de nouvelles modifications, dont 
celle contestée. 
Or, en 2012, il se trouve que l'agglomération bulloise a adopté son PA, lequel a été approuvé par le 
Conseil d'Etat pour la première fois en 2016, et qui lie les planificateurs locaux. Dans l'intervalle, le 
principe d'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti et le maintien d'une qualité de l'habitat 
appropriée (art. 1 al. 2 let abis LAT) ont été introduits lors de la révision de la LAT entrée en vigueur 
le 1er mai 2014. De plus, le PDCant a été élaboré puis adopté à l'automne 2018. Dans ces 
circonstances, force est ainsi d'admettre que les réflexions et les outils légaux en matière 
d'aménagement du territoire ont largement évolué depuis 2012, ce que ne manque pas de relever 
le SeCA dans son préavis de synthèse (cf. préavis de synthèse d'examen final du 19 février 2021 
du SeCA, p. 2; cf. également arrêt TC FR 602 2022 240 du 16 novembre 2023 consid. 3). En outre, 
la commune a connu une croissance démographique importante entre 2012, 2018 (+ 15,55 %) et 
2021 (+ 23,44 %), passant de 20'544 habitants à 23'739 puis à 25'361 en 2021, laquelle s'accentue 
d'ailleurs encore de manière exponentielle au fil du temps. Même si cette progression n'est pas aussi 
significative qu'entre 2002 (15'387 habitants entre les deux communes) et 2012, avec une 
croissance de de 33,51 %, il n'en demeure pas moins qu'un tel taux d'accroissement de la population 
depuis la décision de la Direction de 2012, associé au nouveau principe de développement vers 
l'intérieur devant inclure des espaces publics de qualité et préserver la nature en ville, selon la 
volonté des législateurs fédéral et cantonal, justifie pleinement que des modifications 
supplémentaires aient été apportées au PAL de 2012. La Direction a admis à cet égard, à juste titre, 
que cette situation rendait nécessaire des mesures adaptées afin de poursuivre la densification du 
milieu bâti, tout en conservant ou créant des espaces publics de qualité (cf. rapport explicatif du 
30 avril 2019 à l'appui du nouveau plan d'aménagement communal, élaboré en vertu de l'art. 47 de 
l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire [OAT; RS 700.1], ci-après: rapport 47 
OAT, p. 9). Et même d'en conclure que le rythme de l'urbanisation de Bulle nécessitait une 
planification volontariste en la matière. Ceci sans parler du fait qu'en 2002, on était encore en 
présence de deux communes distinctes. Par ailleurs, la Cour a déjà souligné que la planification est 
un processus en constante adaptation, tant quant aux circonstances de fait que quant aux 
modifications des normes ou planifications supérieures, ce qui peut logiquement conduire à des 
changements au cours de la procédure de l'élaboration des planifications (cf. arrêt TC FR 602 2021 
174 du 11 octobre 2022 consid. 4.2.7). A cela s'ajoute, en l'espèce, que la dernière modification du 
PAD 22 "Palud II" remonte à 1995 et qu'il est entièrement réalisé. Lors d'une révision générale, la 
commune est tenue de réexaminer l'opportunité de maintenir les PAD en vigueur (cf. art. 68 LATeC). 
Les parcelles en question ont été intégrées à la ZRHD, via le PAL adopté par la commune de Bulle 
en 2002 et approuvé en 2004, toutefois avec un IBUS identique à celui prévu dans le règlement 
PAD 22 "Palud II". Puis, dans le cadre de la révision générale de 2012, la commune a décidé 
d'augmenter les indices applicables sur plusieurs zones, dont la ZRHD, l'indice passant de 1 à 1.15 
IBUS. Or, le potentiel constructif des parcelles litigieuses, tel que modifié en 2012, ne pouvait pas 


Tribunal cantonal TC
Page 10 de 15
être concrétisé du fait des conditions que le PAD 22 "Palud II" imposait. Ainsi, l'abrogation de ce 
dernier n'est que la concrétisation des modifications approuvées en 2012 permettant de contribuer 
à l'objectif de densification voulu par les législateur fédéral et cantonal.
Partant, il y a lieu d'admettre que les modifications apportées au PAL par la commune en 2018 ne 
contreviennent aucunement au principe de stabilité des plans.
5.
5.1.
En vertu de l'art 14 LAT, les plans d’affectation règlent le mode d’utilisation du sol (al. 1). Ils 
délimitent en premier lieu les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger (al. 2).
D'après l'art. 15 al. 1 à 3 LAT, les zones à bâtir sont définies de telle manière qu’elles répondent aux 
besoins prévisibles pour les quinze années suivantes. Les zones à bâtir surdimensionnées doivent 
être réduites. L’emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les 
frontières communales en respectant les buts et les principes de l’aménagement du territoire. En 
particulier, il faut maintenir les surfaces d’assolement et préserver la nature et le paysage.
Selon l'art. 18 al. 1 LAT, le droit cantonal peut prévoir d'autres affectations que les zones à bâtir, 
agricoles et à protéger des art. 15 à 17 LAT. Ces autres zones sont elles aussi soumises aux 
principes établis par la loi, notamment en ce qui concerne la séparation des terrains bâtis ou à bâtir 
de ceux qui ne le sont pas. Des autres zones au sens de l'art. 18 al. 1 LAT peuvent notamment être 
créées à l'intérieur de la zone à bâtir (art. 15 LAT), en particulier des zones destinées aux loisirs et 
à la détente ainsi que des espaces verts destinés à améliorer la qualité du milieu bâti (cf. art. 3 al. 3 
let. e LAT; arrêt TF 1C_398/2018 du 16 avril 2020 consid. 4.2; ATF 116 Ib 377 consid. 2a et arrêts 
TF 1A.22/2004 du 1er juillet 2004 consid. 1.2; 1P.275/2005 du 4 août 2005 consid. 3.3; voir 
également, MUGGLI, Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, art. 18 LAT n. 17; 
WALDMANN/HÄNNI, Raumplanungsgesetz, Handkommentar, 2006, art. 18 LAT n. 26). 
5.2.
D'après l'art. 43 LATeC, le plan d'affectation des zones répartit l'ensemble du territoire 
communal en zones; en règle générale, il délimite: (a) les zones à bâtir, (b) les zones agricoles et 
(c) les zones de protection (al. 1). Les communes peuvent prévoir d'autres zones destinées à des 
affectations répondant à des besoins spécifiques (al. 2). 
En vertu de l'art. 50 al. 1 et 2 LATeC, les zones à bâtir peuvent être subdivisées notamment en (a) 
zones de centre, (b) zones mixtes, (c) zones résidentielles, (d) zones d’activités, (e) zones d’intérêt 
général et (f) zones libres. La réglementation communale peut admettre dans une zone des 
constructions d’un autre genre que celui qui est prévu, dans la mesure où elles sont compatibles 
avec l’affectation prépondérante. 
Le législateur cantonal, par l'utilisation du terme "notamment" (en allemand "namentlich"), illustre le 
fait que la subdivision des zones à bâtir ne constitue qu'une liste exemplative. Le but de l'art 50 al. 1 
LATeC était d'ailleurs d'uniformiser des notions souvent utilisées dans les règlements communaux 
d'urbanisme (cf. Message no 43 du 20 novembre 2007 du Conseil d'Etat au Grand Conseil 
accompagnant le projet de loi sur l'aménagement du territoire et des constructions, p. 12; arrêt TC 
FR 602 2017 108 du 18 mai 2018 consid. 3.2).
Partant, les communes ont toute latitude, à côté des zones à bâtir définies à l'art. 50 LATeC de 
prévoir d'autres zones à bâtir, respectivement de concrétiser les zones à bâtir telles que figurant à 
l'art. 50 LATeC (cf. arrêt TC FR 602 2017 108 du 18 mai 2018 consid. 3.2).


Tribunal cantonal TC
Page 11 de 15
Selon l'art. 60 al. 1 LATeC, le conseil communal édicte la réglementation afférente au plan 
d'affectation des zones qui comprend les prescriptions d'aménagement et de construction 
applicables dans les zones définies. 
D'après l'art. 26 ReLATeC, les prescriptions de la réglementation communale fixent notamment les 
possibilités, les restrictions et les interdictions de construire, ainsi que les autres limitations du droit 
de la propriété (al. 1 let. c).
Les PAD constituent une sous-catégorie des plans d'affectation généraux. Ils sont réglés aux art. 62 
ss LATeC et sont soumis à la procédure d'approbation des plans selon les art. 83 ss LATeC (cf. 
arrêts TC FR 602 2021 145 du 8 avril 2022; 602 2016 111 du 13 septembre 2018 consid. 2.2).
En vertu de l'art. 63 al. 1 LATeC, sous réserve d'éventuels ajustements mineurs et justifiés, la 
commune fixe dans le plan d'affectation des zones, d'une manière objective et cohérente, les 
périmètres dans lesquels l'établissement d'un plan d'aménagement de détail est exigé avant la 
délivrance d'un permis de construire. Elle fixe dans la réglementation afférente au plan d'affectation 
des zones les buts et les principes en vue de l'établissement du plan d'aménagement de détail. 
Selon l'art. 64 al. 1 LATeC, un plan d'aménagement de détail a en particulier pour but de permettre 
une solution urbanistique et architecturale de qualité, de prévoir des installations communes et des 
équipements adaptés et suffisants ainsi que d'assurer une meilleure insertion dans le site. Aux 
termes de l'art. 65 al. 1 LATeC, le plan d'aménagement de détail contient en particulier des 
prescriptions sur l'ordre des constructions, l'équipement et les aménagements extérieurs dans le 
périmètre défini. Enfin, d'après l'art. 68 LATeC, lors de la révision générale de son plan 
d'aménagement local, la commune réexamine l'opportunité de maintenir les plans d'aménagement 
de détail en vigueur. Les plans d'aménagement de détail maintenus doivent être adaptés au droit en 
vigueur.
Selon le Message no 43 du 20 novembre 2007 du Conseil d'Etat au Grand Conseil accompagnant 
le projet de loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (ch. 3.5.7), il est exigé de la 
commune qu'elle définisse au préalable dans la réglementation afférente au PAZ les buts et les 
principes en vue de l'établissement du PAD. De cette façon, elle sera incitée à mener des réflexions 
d'aménagement plus en amont dans le processus de planification, en concrétisant clairement au 
niveau de son PAL les raisons pour lesquelles elle entend soumettre un secteur particulier à une 
telle obligation (https://bdlf.fr.ch/app/fr/chronology/change_documents, consulté la dernière fois le 
2 octobre 2023). 
5.3.
Des parties non constructibles peuvent en principe aussi appartenir à la zone à bâtir, comme 
des surfaces vertes en milieu urbain ou des parcs, tant que l'utilisation du sol n'est pas 
prépondérante et qu'il s'agit bien plus d'une utilisation intensive en tant qu'espace de loisirs ou 
destiné à l'équilibre écologique. Dans la plupart des zones vertes situées dans l'agglomération, de 
petites constructions sont d'ailleurs autorisées, lesquels ne servent d'ailleurs pas uniquement 
l'utilisation du sol (MUGGLI, art. 18 n. 12).
Les zones à bâtir soumises à des restrictions poursuivent en règle générale plusieurs buts en même 
temps et sont désignées de manière différente selon les cantons (zones libres de constructions, 
zones vertes, zones de loisirs, etc.). Elles poursuivent le but de structurer le territoire bâti et de 
séparer les zones d'habitation des zones industrielles, de préserver des espaces verts au sein du 
territoire bâti et de garantir à la population des espaces pour le délassement et les loisirs. Elles 
peuvent encore servir à protéger des points de vue, des paysages urbains ou des monuments. Elles 


Tribunal cantonal TC
Page 12 de 15
concrétisent dès lors les buts et les principes de l'aménagement du territoire, dans la mesure où 
elles contribuent à la qualité de l'habitat et du paysage (art. 1 al. 2 let. abis, 3 al. 2 let. d et 3 let. b et 
e LAT). Même s'il n'existe pas de minima en la matière, il faut admettre que tout être humain doit 
avoir accès à une zone de délassement à une distance raisonnable de son domicile. Les zones à 
bâtir soumises à des restrictions sont ainsi indiquées en particulier dans les régions qui ne sont 
attenantes ni aux zones agricoles ni aux forêts. Cela n'exclut toutefois pas d'affecter également à 
de telles zones des surfaces limitrophes à la zone à bâtir en périphérie du milieu urbain 
(JEANNERAT/MOOR, Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen 
édit., 2016, art. 14 n. 59). 
Ces considérations se trouvent également en conformité avec la Déclaration de Davos, à laquelle 
ont adhéré les Ministres européens de la culture en 2018, à l’initiative de la Suisse, et dont les 
principes et objectifs sont mis en œuvre par le Mémorandum de Davos adopté par les Etats en 2023, 
lequel instaure l’Alliance de Davos. De manière générale, la Déclaration de Davos vise à instaurer 
les conditions nécessaires à un bâti de qualité au niveau politique et stratégique, et prévoit en 
particulier une approche adaptative pour façonner notre environnement: une approche enracinée 
dans la culture, qui renforce la cohésion sociale, assure la durabilité de l’environnement et contribue 
à la santé et au bien-être de tous (cf. Déclaration de Davos 2018, p. 5, n. 7; Mémorandum de Davos, 
p. 
4, 
n. 
1, https://www.bak.admin.ch/bak/fr/home/baukultur/konzept-baukultur/erklaerung-von-
davos-und-davos-prozess.html, consulté le 14 novembre 2023). 
5.4.
Selon la jurisprudence, l'instauration de zones vertes répond non seulement au bien-être des 
habitants mais elle revêt en outre une grande importance pour l'adaptation au changement 
climatique (entre autres en vue d'éviter les îlots de chaleur) (arrêt TF 1C_471/2021 du 10 octobre 
2022 consid. 3.6.3). La création de zones vertes peut ainsi contribuer à la santé de la population 
(HÄNNI, Planungs- Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 7e éd., 2022, p. 688). 
Il revient aux plans d'affectations spéciaux (modification du plan d'aménagement) de réaliser la 
combinaison entre densité, haute qualité de l'habitat et mise en place de zones de détente attractives 
(arrêt TF 1C_471/2021 du 10 octobre 2022 consid. 3.6.3), buts incontestablement poursuivis par la 
déclaration précitée.
Enfin, la validité d'un plan d'affectation est appréciée non parcelle par parcelle, mais en fonction de 
la cohérence de l'ensemble du périmètre visé, ce qui exclut en principe l'examen du sacrifice subi 
par tel ou tel propriétaire. Il en va autrement lorsque la mesure entraîne des effets localisés ou 
individualisés, de telle sorte que le sacrifice subi par le propriétaire n'entre pas dans un contexte 
plus général et peut dès lors être évalué pour lui-même, par exemple en cas de restrictions découlant 
d'un plan de quartier ou d'une route prévue par un plan d'affectation (arrêt TC NE CDP.2017.117-
AMTC du 7 juin 2018 consid. 9.3, confirmé in arrêt TF 1C_344/2018 du 14 mars 2019). 
6.
6.1.
En vertu de l'art. 190bis RCU, le PAD 2 "Palud II", dont la dernière approbation remonte au 
25 janvier 1995, est abrogé. 
Parallèlement, la commune a en outre décidé d'introduire un nouveau PAD 56 "Général Castella" 
pour remplacer le précité. Il vise les mêmes parcelles, mis à part l'art. eee RF qui a été nouvellement 
intégré au périmètre pour des raisons de cohérence urbanistique d'ensemble (cf. rapport 47 OAT, 
p. 23). 


Tribunal cantonal TC
Page 13 de 15
Aux termes de l'art. 146octies RCU, ce nouveau PAD "Général Castella" doit satisfaire les objectifs 
suivants:
a) Densifier le quartier tout en garantissant des dégagements importants, des vues et une grande 
qualité d'habitation.
b) Intégrer un parc urbain de référence pour le quartier et au-delà.
c) Prévoir des aménagements naturels favorisant la biodiversité et la diversité paysagère.
d) Maintenir la restriction de circulation des véhicules en surface telle qu'elle existe.
e) Préserver et renforcer le rôle des axes majeurs de mobilité douce existants.
f) Assurer l'articulation du quartier et la continuité de ses parcours de mobilité douce avec le PAD 
36 "Terraillet" et les quartiers voisins.
g) Intégrer des équipements publics, telle qu'une maison ou une salle de quartier.
i) Etudier le potentiel d'emploi du PAD, en favorisant éventuellement l'implantation de petits 
commerces à destination du PAD ainsi que des bureaux.
6.2.
En l'espèce, les recourantes ne contestent en soi pas, sur le principe, le nouveau PAD en 
tant qu'il impose la création d'un parc de quartier, dans le sens de l'aménagement de surfaces vertes. 
En revanche, elles craignent que la densification - et le parc de quartier prévu -, ne cause encore 
plus de nuisances (incivilités et bruit) que celles déjà existantes. Et de reprocher à l'autorité intimée 
de ne pas avoir réalisé une étude d'impact sur l'habitat pour vérifier la compatibilité d'un tel projet. 
A ce jour, il n'est pas contesté que le PAD litigieux est entièrement construit et que son but est 
atteint. Les recourantes ne prétendent du reste pas le contraire. Toutefois, les parcelles inclues dans 
son périmètre bénéficient d'un IBUS de 1.15 depuis 2012. Partant, ces parcelles ont un potentiel de 
développement que la commune qualifie d'important. Remis dans le contexte de l'accroissement de 
la population qu'a connu et que connaît toujours la Ville de Bulle ainsi que du principe du 
développement de l'urbanisation vers l'intérieur, il apparaît que le site, qui comprend déjà environ 
330 logements sur cinq parcelles (cf. rapport 47 OAT, p. 23), est idéal pour contribuer à atteindre 
ces objectifs. En outre, le chemin du Général Castella est déjà considéré comme un parc urbain 
majeur par la commune mais le PAD 22 "Palud" n'aborde que très légèrement la thématique des 
aménagements extérieurs (cf. rapport 47 OAT, p. 23). Partant, si l'on veut, d'une part, densifier la 
zone en tirant parti du potentiel constructible des parcelles et, d'autre part, aménager un parc urbain 
de qualité comme le souhaite la commune et comme le prévoient par ailleurs tant la LAT que le 
PDCant et le PA, cela passe obligatoirement d'abord par l'abrogation de l'ancien PAD. Les 
propriétaires pourront ainsi utiliser les ressources constructibles liées au nouvel indice. 
Quant à l'introduction du nouveau PAD 56 "Général Castella", il permettra précisément la maîtrise 
de la densification suite à l'abrogation de l'ancien PAD ainsi que de ses effets délétères, l'exécution 
maîtrisée d'un parc urbain de référence pour le quartier, la réalisation de manière ordonnancée et 
réfléchie d'aménagements naturels communs favorisant la biodiversité et la diversité paysagère, 
ainsi que le renforcement des axes de mobilité douce et leur coordination avec le PAD voisin et 
d'autres quartiers encore. Les réflexions pour y parvenir seront d'autant plus importantes à mener 
que les habitants y seront cas échéant plus nombreux. En vue d'assurer une meilleure insertion 
dans le site et compte tenu des enjeux en présence, l'instrument que représente le nouveau PAD 
paraît dès lors la solution par excellence garantissant au mieux l'atteinte des objectifs visés.
Elle permettra aussi aux différents propriétaires concernés d'être partie prenante. Partant, force est 
d'admettre que la commune a suffisamment établi l'intérêt public justifiant de recourir à un PAD.


Tribunal cantonal TC
Page 14 de 15
S'agissant de la non compatibilité d'un parc urbain sur le site en question, lequel ne ferait que 
renforcer les nuisances auxquelles les habitants doivent déjà faire face aujourd'hui selon les 
recourants, il y a d'abord lieu de souligner que le but du PAD est de concrétiser une grande qualité 
d'habitation (art. 146octies let. a RCU); partant, cela devra immanquablement passer par prendre 
toutes précautions pour limiter au mieux les nuisances dont se plaignent les recourantes. A cet 
égard, on ne voit toutefois pas en quoi l'instauration d'un tel parc urbain de référence impliquerait 
nécessairement des nuisances supplémentaires pour les habitants, ce d'autant moins que la DIME 
a exigé une maison ou une salle de quartier, dans le but de réduire les nuisances, en particulier 
sonores, dès lors qu'elle servira elle-même pour des activités telles que des fêtes ou autres 
manifestations, et pas seulement les surfaces extérieures. Ensuite, précisons qu'au stade de la 
planification locale, il a été décidé de remplacer le PAD 22 "Palud" par le PAD 56 "Général Castella". 
Dans le cadre d'un recours déposé contre une telle décision qui porte sur le principe même du PAD, 
il y a lieu d'examiner si le périmètre est dessiné et adéquat au vu de la finalité du PAD et si les 
objectifs qu'il poursuit sont suffisamment précis, ce qui ne saurait être contesté compte tenu de ce 
qui précède. Partant, rien ne permet de remettre en cause la volonté de la commune, laquelle est 
au demeurant parfaitement en conformité avec la stratégie qu'elle a développée dans le cadre de la 
révision de sa planification pour ajuster son aménagement aux buts poursuivis par la LAT et le 
PDCant notamment. 
Cela étant, le PAD, une fois élaboré, devra obligatoirement être approuvé ultérieurement par la 
DIME, après consultation préalable des services de l'Etat, mise à l'enquête, etc., selon les art. 83 ss 
LATeC. C'est dans le cadre de cette procédure subséquente que les recourantes pourront faire 
valoir leurs arguments et que la commune, cas échéant, sera amenée à vérifier concrètement si les 
mesures prévues pourront être réalisées. Dans son rapport 47 OAT, p. 23, le planificateur local a 
d'ailleurs déjà indiqué que le recours à un processus de mandats d'étude parallèles lui paraît à ce 
titre adéquat, processus destiné à déterminer les solutions et approches possibles pour répondre le 
mieux aux besoins et aux défis posés. Partant, l'étude que souhaite voir mener les recourantes ne 
saurait quoi qu'il en soit être mise en œuvre au stade de la planification. Soulignons que, pour aller 
dans le sens des recourantes, la DIME a toutefois d'ores et déjà imposé à la commune l'intégration 
d'une maison ou d'une salle de quartier qui devrait cas échéant permettre de limiter et de cadrer 
certaines nuisances qui, faut-il le rappeler, sont inhérentes au développement de l'urbanisation. Il 
en va de même des aménagements dans le parc qui contribueront à faire de ces espaces 
actuellement non organisés et insuffisamment dotés en structures un lieu plus propice au calme et 
au délassement. 
En résumé, au stade de la planification locale, il y a lieu de vérifier l'intérêt public justifiant de recourir 
à l'instrument d'un nouveau PAD, ce qui ne saurait être contesté en l'espèce, ainsi qu'on vient de le 
voir, et non pas d'examiner les moyens de mise en œuvre des buts du PAD (cf. arrêt TC FR 602 
2020 141 du 27 septembre 2021 consid. 4.2).
6.3.
Les recourantes affirment par ailleurs que le PAD va entraîner des transferts de terrain et 
des frais à charge des propriétaires sans qu'aucune précision n'ait été apportée par la commune. 
Elles en concluent que ce projet portera atteinte à la garantie de propriété.
Comme déjà mentionné ci-dessus, les mesures litigieuses concrétisent les buts poursuivis par la 
LAT, le PDCant et le PA notamment. La meilleure utilisation des réserves existantes à l'intérieur du 
territoire urbanisé déjà largement bâti, accompagnée du maintien et de l'encouragement d'une 
urbanisation de la meilleure qualité possible, constitue même l'un des piliers de la politique suisse 


Tribunal cantonal TC
Page 15 de 15
de l'aménagement du territoire (Message relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement 
du territoire du 20 janvier 2010, FF 2010 959 ss, p. 974). Or, à cet effet, d'une part, la marge de 
manœuvre du planificateur est importante, une multitude de solutions étant envisageables sans que 
l’une ou l’autre d'entre elles ne soit contraire au droit supérieur. D'autre part, le seul fait de régler la 
constructibilité consiste déjà en lui seul en un intérêt public important, puisque tant la LAT que la 
LATeC ont été édictées dans l’objectif d’une utilisation structurée et organisée du territoire. Partant, 
l’exercice de la propriété immobilière ne saurait se faire à la seule guise des propriétaires (cf. arrêt 
TF FR 602 2022 239/248/249 du 10 octobre 2023 consid. 3.7 in fine). Dans ces conditions, on ne 
peut pas admettre que la garantie de la propriété a été violée.
7.
Sur le vu de tout ce qui précède, les recours, mal fondés, doivent être rejetés et les décisions 
attaquées confirmées.
Les frais de procédure sont mis à la charge de chacune des recourantes, qui succombent (cf. art. 
131 CPJA). Il ne leur est pas alloué de dépens pour le même motif.
la Cour arrête :
I.
Les causes 602 2022 41 et 602 2022 42 sont jointes.
II.
Les recours sont rejetés.
III.
Les frais de justice, fixés à CHF 2'500.-, sont mis à la charge de A.________ dans le cadre de 
la procédure 602 2022 41 et compensés par l'avance de frais du même montant.
IV.
Les frais de justice, fixés à CHF 2'500.-, sont mis à la charge de la B.________ dans le cadre 
de la procédure 602 2022 42 et compensés par l'avance de frais du même montant.
V.
Il n'est pas alloué de dépens.
VI.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).
Fribourg, le 5 décembre 2023/ape
Le Président 
La Greffière-rapporteure