fr_gerichte · 602 2015 95 · 2016-11-03 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2015 95
602 2015 91
Arrêt du 3 novembre 2016
IIe Cour administrative
Composition
Président:
Christian Pfammatter
Juges:
Johannes Frölicher, Dominique Gross
Greffière-stagiaire:
Valentine Badan
Parties
A.________, recourant,
B.________, recourant
contre
DIRECTION DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ENVIRONNEMENT ET 
DES CONSTRUCTIONS, autorité intimée, 
PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA BROYE, autorité intimée, 
C.________ et D.________, intimés
Objet
Aménagement du territoire et constructions
Recours des 23 et 29 septembre 2015 contre les décisions des 17 et 
27 août 2015


Tribunal cantonal TC
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considérant en fait
A.
Le 16 janvier 2015, le Conseil communal de J.________ a mis à l’enquête publique, en 
conformité avec les art. 135 et 139 ss de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur 
l’aménagement du territoire et des constructions (LATeC; RSF 710.1), une demande d’autorisation 
de construire déposée par C.________ et D.________ afin d’aménager une installation de biogaz 
agricole - incluant une demande de dérogation pour distance à la route communale - et de démolir 
le couvert assurance no 61c sur l’art. 754 du registre foncier (ci-après: RF) de J.________, secteur 
« I.________ ».
Le projet se situe en dehors de la zone à bâtir du plan d’aménagement local (ci-après: PAL) de la 
Commune de J.________. 
Selon le rapport d’impact sur l’environnement (ci-après: RIE) produit le 5 janvier 2015 par l’Institut 
agricole de Grangeneuve, modifié le 11 juin 2015, la famille de C.________ et D.________, 
respectivement C.________ et D.________, projette de construire à I.________ une installation de 
méthanisation traitant les engrais de ferme de sept exploitations agricoles et des co-substrats 
issus des entreprises régionales. Le gisement comprend 20'250 tonnes l’an d’engrais de ferme et 
2'000 tonnes l’an de co-substrats. L’installation consistera en une technologie de digestion 
infiniment mélangée par voie liquide. Le biogaz sera valorisé par cogénération et permettra de 
produire 1.7 GWhél l’an et 1.7 GHhth l’an. Le courant sera injecté dans le réseau, couvrant les 
besoins de 380 ménages. 
B.
Par décision du 26 janvier 2015, la Commune de J.________ a octroyé à C.________ et 
D.________ la dérogation requise pour distance à la route communale. Elle considère que les 
fosses qui seront construites n’interfèrent nullement avec la circulation ou la visibilité de l’endroit.
C.
Le 12 février 2015, E.________, B.________, A.________ et F.________ ont déposé une 
opposition collective contre le projet de construction. A l’appui de leur opposition, ils font valoir 
notamment que le projet aura un impact conséquent sur le trafic routier et la circulation ainsi que 
sur l’environnement et le paysage. Ils soulèvent encore que la sécurité des habitants sera 
compromise par les mouvements routiers prévus, que la mise sous tuyau du transport du purin 
n’est pas garantie, que la consommation de mazout indiquée ne semble pas juste et, enfin, que 
l’utilisation excessive du réseau routier va entrainer une dégradation rapide de celui-ci et 
engendrer des coûts pour la collectivité.
Par courrier daté du 13 février 2015, A.________ a complété l’opposition ci-avant. En résumé, il 
allègue que l’opposition présentée n’empêche en rien la réalisation du projet. En effet, il propose 
que, soit, comme initialement prévu, le projet se fasse à G.________, soit qu’un nouveau projet 
soit présenté incluant le transport du purin intégralement par tuyau, soit, enfin, que le projet soit 
redimensionné, respectivement moins conséquent.
E.________ et F.________ ont retiré leur opposition par courrier daté du 17 février 2015.
D.
Le 25 février 2015, le Conseil communal de J.________ a émis un préavis favorable au 
projet présenté. Il a adressé le dossier au Service des constructions et de l’aménagement (ci-
après: SeCA) selon la procédure ordinaire.
E.
Le 25 mars 2015, le Service de la nature et du paysage (ci-après: SNP) a émis un préavis 
favorable avec conditions. Il a considéré que l’emplacement prévu était bien choisi, permettant une 
concentration du bâti et de limiter l’impact paysager. Il a demandé toutefois qu’en plus des trois 


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arbres projetés, une haie sur une longueur de cent mètres soit plantée. Ainsi, le projet se fondrait 
au mieux dans le paysage.
Le 1er avril 2015, le Service de la mobilité (ci-après: SMo) a émis un préavis favorable avec 
conditions. De manière générale, il a relevé que la route communale de I.________ concernée est 
une route « de liaison » selon la norme VSS SN 640 043 et convient à des routes supportant un 
faible trafic entre de petites agglomérations et pouvant être parcourues occasionnellement par des 
poids lourds. Le SMo considère que le projet, générant 4 à 6 mouvements par jour ouvrable, est 
compatible avec le type de route et ne génère pas un trafic supplémentaire perceptible.
Le 23 avril 2015, le Service de l’agriculture (ci-après: SAgri) a également assorti son préavis positif 
de conditions. Il a constaté que le projet sur la parcelle art. 754 RF répondait aux exigences de 
l’art. 34a OAT et que la provenance ainsi que la part des substrats étaient vérifiées. Le SAgri a 
rappelé que les nouvelles constructions ne pourront être utilisées qu’à des fins agricoles.
Dans son préavis du 21 juillet 2015 qui annule et remplace son préavis défavorable du 1er mai 
2015, le Service de l’environnement (ci-après: SEn) s’est prononcé favorablement sur le projet 
avec conditions. Il a relevé que le RIE contenait certaines lacunes et erreurs; toutefois, il a 
constaté que des compléments dans les domaines techniques avaient été apportés. Vu le RIE, les 
mesures intégrées dans le projet et les conditions qu’il émettait ainsi que celles des autres 
Services, le SEn a conclu à la conformité du projet à la législation sur la protection de 
l’environnement. Il a spécifié que le préavis du SMo ainsi que le point 5.7 de son préavis 
répondaient aux interrogations formulées par les opposants: à son avis, le trafic engendré par le 
projet est conforme à l’ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB; RS 
814.41); il est compatible avec le type de route et ne génère pas un trafic supplémentaire 
perceptible.
F.
Le 17 août 2015, la DAEC a accordé une autorisation spéciale pour construction hors zone à 
bâtir et a rejeté tous les griefs invoqués par les opposants. Rappelant que les services spécialisés 
de l'Etat avaient tous émis un préavis favorable, la DAEC a indiqué que l’installation était conforme 
à l’affectation de la zone dès lors que la biomasse utilisée était en rapport étroit avec l’agriculture 
et avec l’exploitation. Elle a constaté encore que les substrats utilisés répondaient aux exigences 
de proximité de l’OAT et qu’en application de cette même ordonnance, l’autorisation pouvait être 
délivrée. Elle a estimé que la mise sous tuyau du transport du purin n’était pas obligatoire pour ce 
projet, que la consommation de mazout n’avait pas d’incidence dans la cadre de la procédure en 
cours, que la question des coûts pour la collectivité engendrés par le projet ne relevait pas du droit 
de la construction et, finalement, elle s’est référée au préavis du SAgri qui vaut rapport officiel pour 
admettre la conformité à la zone agricole de la nouvelle installation.
G.
Le 19 août 2015, suite à son premier courrier du 11 mai 2015 qui était défavorable, le SeCA 
a émis un préavis de synthèse favorable à la demande du permis, a considéré que les oppositions 
pouvaient être levées et a transmis le dossier au Préfet du district de la Broye pour suite utile. Il a 
indiqué que le projet était conforme au PAL, à la LATeC, au règlement fribourgeois du 
1er décembre 2009 d’exécution de la loi sur l’aménagement du territoire et les constructions 
(ReLATeC; RSF 710.11) et à l’accord intercantonal du 22 septembre 2015 harmonisant la 
terminologie dans le domaine des constructions (AIHC; RSF 710.7). Concernant les oppositions, le 
SeCA a constaté que le projet n’entraînera pas d’utilisation accrue du réseau routier et que le trafic 
généré sera compatible avec le réseau routier existant. De plus, les mesures de protection de l’air 
qui ont été prévues dans le RIE seront suffisantes. Il a souligné que le SEn avait émis des 
conditions relatives à la protection des eaux souterraines et que la condition du SNP devait être 


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respectée, soit la pose d’une haie dans le but de protéger le paysage. Le SeCA a encore relevé 
que la mise sous tuyau du transport du purin n’était pas obligatoire, une mise à l’enquête 
simultanée ne pouvait donc pas être exigée. Finalement, la consommation de mazout n’était pas 
déterminante dans ce projet et la question des coûts pour la collectivité, liés à l'utilisation des 
routes, ne relevait pas du droit de la construction.
H.
Le 27 août 2015, le Préfet a accordé le permis de construire requis. Il a, dans cette même 
décision, rejeté l’opposition formulée par B.________ et A.________. Pour l’essentiel, il a renvoyé 
aux motifs de la décision de la DAEC dans la mesure où le projet est sis hors de la zone à bâtir. Il 
a constaté que cette autorité avait procédé à la pondération des intérêts en présence, qu’elle avait 
accordé l’autorisation spéciale en se fondant sur les préavis des Services spécialisés et que, sous 
l’angle du droit de la construction, rien ne s’opposait au projet quant au fond. Il a enfin indiqué, 
dans la Feuille officielle no 35 du 28 août 2015, que le dossier contenant notamment le RIE, 
l’évaluation du SEn, l’autorisation spéciale et la décision finale, pouvait être consulté pendant 
trente jours auprès de la Préfecture ainsi qu’auprès du SeCA.
I.
Agissant le 23 septembre 2015, B.________ a contesté, devant le Tribunal cantonal, la 
décision du 17 août 2015 de la DAEC et la décision du 27 août 2015 de la Préfecture de la Broye, 
dont il demande l’annulation. Il conclut à ce que soient remis à l’enquête publique le calcul correct 
de la consommation de mazout du poulailler, le calcul correct de la chaleur nette utilisée par le 
poulailler et les villas, le calcul des volumes de bois séché par la chaleur excédentaire (90% de la 
chaleur produite par l’installation du biogaz) et le calcul des mouvements occasionnés par les 
transports du bois. A l’appui de ses conclusions, il relève que lors de la séance de conciliation du 
24 février 2015 tenue par la conseillère communale de J.________, D.________ a reconnu que 
les chiffres concernant la consommation de mazout n’étaient pas précis. B.________ exige encore 
qu’un plan d’acheminement des transports du bois soit produit, comme cela a été exigé par la 
commune pour les lisiers et substrats.
Le 28 septembre 2015, A.________ a également déposé un recours devant le Tribunal cantonal 
contre les mêmes décisions, en concluant à leur annulation et à ce que le dossier soit retourné à la 
Commune de J.________ afin qu’elle procède à une nouvelle enquête publique conformément à 
ce que prévoit l’art. 8 de l’ordonnance fribourgeoise du 2 juillet 2002 sur les études d’impact sur 
l’environnement et les procédures décisives (OEIEP; RSF 810.15). Subsidiairement, il requiert une 
nouvelle étude d’impact à réaliser par un bureau privé d’ingénieurs spécialisé dans le domaine des 
constructions d’installations de biogaz, hors de l'administration fribourgeoise. A l’appui de son 
recours, il invoque en premier lieu une violation de l’art. 8 OEIEP. Selon lui, le RIE doit être mis en 
consultation simultanément à l’enquête publique du projet et cela n’a pas été respecté. De plus, 
c’est l’Institut agricole de Grangeneuve qui a réalisé la pièce maîtresse du dossier, l’étude 
d’impact, dont la directrice de l’époque est l’épouse et la mère des porteurs du projet. Puis la 
Commune de J.________, dont C.________ était le syndic, l’a approuvée sans aucune remarque. 
Il allègue ainsi un doute de partialité au sein de l’Etat. Le recourant considère en outre que, selon 
l’art. 16a al. 1 bis de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), 
la biomasse utilisée doit être dans un rapport étroit entre l’agriculture et l’exploitation de 
l’installation, ce qui ne sera pas le cas, à son avis, de sorte qu’il ne s’agit pas d’un projet biogaz 
typiquement agricole mais industriel. Il précise ne pas s’opposer à ce projet si ce dernier était 
redimensionné.
J.
Le 18 novembre 2015, la Commune de J.________ s’est déterminée sur les deux recours 
précités, par courriers séparés. Elle relève que le dossier mis à l’enquête contenait un RIE, que les 
modifications de celui-ci avaient été demandées par les différents Services de l’Etat, qui a ensuite 


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été remis à l’enquête par la Préfecture, et que les modifications étaient de minime importance. Par 
ailleurs, elle conteste que ce projet biogaz soit industriel et non plus agricole. Elle souligne que le 
projet a été accepté par la DAEC et qu’il correspond aux normes et aux lois en vigueur. Elle estime 
finalement que les autres remarques et réflexions des recourants ne sont pas pertinentes.
Le 19 novembre 2015, le Préfet a déposé ses observations relatives aux recours. Il rappelle que 
ses décisions sont fondées sur l’ensemble des pièces du dossier et que, comme mentionné par la 
Commune de J.________, les préavis remis par les Services de l’Etat sont tous favorables, 
certains avec conditions qui ont été reprises dans le permis de construire. Il souligne encore que la 
DAEC a délivré une autorisation spéciale et que la Préfecture n’a pas une large compétence en 
matière de construction hors de la zone à bâtir comme indiqué dans le permis de construire. Le 
Préfet souligne qu’il peut y avoir un doute sur la qualité pour agir des recourants.
Le 23 novembre 2015, les intimés ont également produit leur détermination sur les recours. 
Concernant celui de B.________, ils constatent que le recourant n’est pas touché par ce projet, 
n’habitant pas dans le périmètre d’implantation. S’agissant de la valorisation externe de la chaleur, 
ils relèvent que la législation fribourgeoise exige que les projets de biogaz agricoles valorisent au 
moins 20% de chaleur résiduelle, ce qui pourra être atteint sans problème et, s’agissant du 
séchage de bois, que la matière première proviendra de la région. Concernant les arguments de 
A.________, les intimés se réfèrent à l’art. 34a al. 1 et 3 OAT qui régit les constructions et 
installation nécessaires à la production d’énergie à partir de biomasse (art. 16a al. 1bis LAT) et 
indiquent que la DAEC, la Direction des institutions, de l’agriculture et des forêts (ci-après: DIAF) 
et la Direction de l’économie et de l’emploi (ci-après: DEE) ont édicté le 15 juillet 2009 une 
directive relative aux constructions et installations conformes à l’affectation de la zone agricole 
nécessaires à la production d’énergie à partir de la biomasse (ci-après, la directive du 15 juillet 
2009). Cette dernière clarifie la notion de « subordonné à l’exploitation » qui ressort du droit 
fédéral. Selon les intimés, leur projet respecte en tous points les exigences en la matière dès lors 
que 51 % du capital nécessaire à l'investissement provient de leur exploitation agricole, que la 
puissance électrique est de 254 kW-el - et par conséquent inférieure à la limite de 300 kW 
prescrite - et enfin que la valorisation en externe de 20 % des rejets de chaleur pourra être atteinte 
sans problème. Ils rappellent que le RIE a été mis à l’enquête durant 30 jours, conformément à la 
législation, que les opposants et services de l’Etat ont exigé des précisions et compléments, qu’ils 
ont apportés sans modifier le projet (implantation du projet, volumes et types de substrats traités 
restent inchangés) et qu’ils n’ont pas annulé le RIE. Finalement, ils font savoir que le projet aura 
une puissance électrique qui ne se situe pas dans les dix plus grandes installations agricoles 
suisses comme allégué par le recourant.
K.
Le 29 janvier 2016, la DAEC s’est prononcée sur les recours, en concluant à la confirmation 
de sa décision du 17 août 2015. Elle relève que, selon les observations du SEn du 17 décembre 
2015, l’art. 7 OEIE prévoit que le requérant est tenu d’établir le RIE. La loi ne prévoit toutefois pas 
que le requérant doive procéder personnellement à cet exercice. Elle conclut qu’il est loisible de 
mandater une tierce personne pour ce faire. Elle conteste la violation de l’art. 8 OEIEP dès lors 
que le nouveau RIE comportait uniquement des modifications très techniques et qu’il avait été 
convenu, d’entente entre le SeCA et le SEn, qu’exceptionnellement il était fait abstraction de cette 
obligation « de nouvelle mise à l’enquête », ce à quoi la DAEC avait acquiescé. En ce qui 
concerne le bruit et les odeurs occasionnés par les transports, l’autorité se réfère à la 
détermination du SEn à laquelle elle se rallie. Dans les mêmes observations du SEn du 
17 décembre 2015, ce dernier a exposé que les rejets de chaleur n’influenceront pas les impacts 
environnementaux du projet de construction. Concernant les remarques sur le nombre de trajets 


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occasionnés par le séchage du bois et les volumes en cause, la SEn observe que le RIE ne fait 
pas mention d’un quelconque séchage de bois: la chaleur qui sera produite sera destinée à 
chauffer un poulailler et les deux maisons des intimés. A son avis, ces critiques concernant des 
nombreux trajets occasionnés par l'installation ne sont pas fondées. 
Par ailleurs, rappelant la directive du 15 juillet 2009, la DAEC constate que le SAgri a établi que le 
critère relatif à la provenance du capital était rempli et que l’ensemble des conditions de l’art. 34 
OAT étaient respectées.
En annexe à ses observations, la DAEC a produit une détermination du Service de l’énergie (ci-
après: SdE) du 21 janvier 2016 qui indique que la puissance électrique installée ne dépassera pas 
la limite des 300 kW selon l’annexe 6 du RIE. Il est également relevé que le fait de chauffer des 
maisons et un poulailler est conforme au principe de la valorisation de la chaleur produite en 
externe de l’exploitation mais que, cependant, en se basant sur les annexes mentionnées dans le 
RIE, les données à disposition sont insuffisantes pour permettre un contrôle du respect des 20% 
minimum exigés quant à la valorisation en externe de l’exploitation agricole des rejets de chaleur 
produits sur l’année par l’installation. 
La DAEC a estimé - en se fondant sur le préavis du SAgri du 23 avril 2015 constatant la conformité 
à la zone du projet au sens des art. 34 et 34a OAT, ainsi que sur le préavis du SEn du 1er mai 
2015 constatant le respect des prescriptions environnementales dans le cas d’espèce - qu’il était 
justifié de délivrer une autorisation spéciale pour ce projet.
L.
Le 17 mars 2016, B.________ a fait part de ses contre-observations. Il relève que, 
contrairement aux affirmations du SEn, le RIE du 11 juin 2015 indique expressément que « la 
chaleur excédentaire en été sera utilisée pour le séchage du bois ». De même, dans le courrier 
des intimés daté du 23 novembre 2015, il est à nouveau fait mention du séchage de bois, 
précisant cette fois-ci que « concernant ce séchage, la matière première proviendra de la région ». 
B.________ indique en outre avoir pris contact avec le propriétaire du poulailler, E.________, qui 
lui a indiqué ne pas avoir signé de contrat de reprise de chaleur avec les intimés pour chauffer sa 
halle d’engraissement et qu’il n’était plus sûr de vouloir se raccorder au chauffage à distance 
proposé. Ainsi, le recourant relève que si E.________ ne se raccordait pas, la chaleur nette utile 
ne correspondra plus à 130'000 kW et 10% pour remplacer les 13'000 litres (9'000 litres pour le 
poulailler et 4'000 litres pour les villas) mais seulement 4'000 litres seront à remplacer soit 40'000 
kW et 3% de la chaleur utile (et non pas le 20% des rejets de chaleur produits sur l’année par 
l’installation comme exigé par la directive du 15 juillet 2009). Il relève que, si l'on se réfère à ces 
chiffres, 97% de la chaleur produite sera utilisée pour le séchage de bois. Il souligne encore que 
lors de l’assemblée communale du 18 décembre 2015, un crédit d’étude a été accepté pour un 
chauffage à distance à bois pour la nouvelle zone à bâtir « H.________ ». Il ajoute qu'avec la 
réalisation de ce chauffage, une grosse opportunité sera offerte à C.________ et D.________ pour 
rentabiliser la production de chaleur de leur station de biogaz. Il est d’avis que cela impliquera 
alors de calculer les volumes et les trajets occasionnés par le séchage du bois qui sera livré. 
B.________ remarque une erreur quant au calcul des consommations de diesel. Selon ses 
renseignements, il affirme qu’il faut un minimum de 12 à 15 litres de diesel par trajet aller-retour. 
Finalement, le recourant ne comprend pas que le SdE n’ait pas été consulté lors de la mise à 
l’enquête étant donné qu’il aurait émis un préavis défavorable, selon son courrier du 21 janvier 
2016.
M.
Le 7 avril 2016, la DAEC a maintenu ses observations du 29 janvier 2016 et conclut au rejet 
du recours déposé par B.________. Elle produit en annexe une prise de position du SEn du 5 avril 


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2016, qui reconnait qu’il est effectivement fait mention, dans le RIE, d’un séchage de bois pour 
utiliser la chaleur excédentaire, sans toutefois mentionner un quelconque projet de chauffage à 
distance. En l'occurrence, le RIE traite des impacts de l’installation de biogaz de C.________ et 
D.________ et non pas d’un projet de chauffage à distance. De plus, il n’est pas fait mention du 
moindre transport de bois dans le projet de biogaz, de sorte que le SEn était parti de l’hypothèse 
qu’il s’agissait d’une utilisation de bois à titre privé. Cela dit, si un chauffage à distance devait se 
réaliser et bénéficier de la chaleur excédentaire du biogaz des intimés pour sécher le bois, une 
évaluation de l’impact des transports de bois devrait être faite dans le cadre de la procédure de 
permis de construire du chauffage à distance. La DAEC déclare partager ce point de vue.
N.
Le 19 avril 2016, les intimés ont répondu aux critiques émises le 17 mars 2016 par 
B.________. Concernant la partie valorisation de l’énergie thermique produite par la centrale, ils 
s’engagent à respecter les 20% d’énergie thermique brute à valoriser de manière externe à 
l’exploitation agricole. Les moyens à l’étude seront prioritairement le chauffage des bâtiments 
d’habitation appartenant à la famille de C.________ et D.________, dont la consommation d’hiver 
est environ de 40'000 kW. Selon le RIE, il est prévu de sécher du bois et ils relèvent que cette 
activité permet de valoriser les excédents de chaleur inutilisés en été. Ils précisent que l’activité de 
séchage n’est pas subordonnée au projet de chauffage à distance actuellement en discussion. Ils 
ont en revanche des contacts avec une entreprise intéressée qui fait déjà sécher son bois dans 
une autre région du canton et qui désire diminuer le temps et la distance de transports actuels. 
Selon sa pratique, soit une benne par semaine, l’énergie nécessaire au séchage représente 
980'000 kW par an, soit largement plus que la limite des 20% de la production de chaleur. Il n’est 
donc pas nécessaire que le propriétaire du poulailler se raccorde à la fourniture de chaleur de 
l’exploitation. Concernant la consommation de carburant pour les transports des substrats, les 
intimés déclarent qu’ils considèrent le travail de l’Institut de Grangeneuve comme étant neutre et 
de confiance, les estimations du tableau en annexe 16 du RIE sont des moyennes calculées sur 
l’ensemble des trajets.
O.
A.________ a fait part de ses contre-observations en date du 6 mai 2016. Il souligne que le 
RIE complété sur demande du SEn n’a pas été remis à l’enquête, pourtant les modifications ne 
sont pas de minime importance. Par ailleurs, l’art. 34 al. 4 OAT n’a pas été respecté puisque 
l’analyse de la situation financière de l’exploitation de C.________ et D.________ n’a pas été faite.
P.
Le 7 juin 2016, les intimés ont produit une lettre du SAgri du 24 mai 2016 dans laquelle cette 
autorité déclare avoir procédé au cours de la procédure à une analyse économique de 
l’exploitation, propriété des intimés, faite sur la base des comptabilités 2012, 2013 et 2014 
(résultats de l’exploitation agricole et décomptes d’immeubles), ainsi que sur le budget prévisionnel 
du projet biogaz. Il est précisé qu’une telle analyse est effectuée systématiquement avant 
d’émettre un préavis concernant des projets de construction hors zone. En l’occurrence, l’analyse 
avait été faite afin de pouvoir rendre le préavis daté du 23 avril 2013 et a permis de conclure à la 
viabilité assurée de l’exploitation.
en droit
1.
Du moment que les recours 602 2015 91 et 602 2015 95 contestent les mêmes décisions et 
s'appuient sur le même contexte de faits en formulant des conclusions semblables, il se justifie 


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d'ordonner la jonction des causes en application de l'art. 42 du code fribourgeois du 23 mai 1991 
de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1).
2.
a) L'art. 76 let. a CPJA prévoit qu'a qualité pour agir quiconque est atteint par la décision 
attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.
Selon la jurisprudence, pour apprécier la qualité pour agir, tous les éléments de fait pertinents 
doivent être pris en compte. Le voisin direct de la construction ou de l'installation litigieuse a en 
principe la qualité pour recourir. De même, s'il est certain ou très vraisemblable que l'installation 
litigieuse serait à l'origine d'immissions - bruit, poussières, vibrations, lumières ou autres - touchant 
spécialement les voisins, même situés à quelque distance, ces derniers peuvent aussi se voir 
reconnaître la vocation pour recourir (cf. ATF 140 II 214 consid. 2.3; 136 II 281 consid. 2.3.1; arrêts 
TF 1C_472/2014 du 24 avril 2015, 1C_411/2014 du 9 janvier 2015 consid. 2.1.1). En particulier, la 
qualité pour agir a été reconnue à des recourants dont l'habitation se situait à plus d'un kilomètre 
d'une gravière, mais qui devaient supporter les nuisances d'un trafic poids lourd de 
120 mouvements par jour émanant de cette installation (ATF 113 Ib 225 consid. 1c). Il a été 
également reconnu qu'un passage de poids lourds à une fréquence de 5 minutes dans un quartier 
résidentiel calme était parfaitement perceptible et justifiait d'admettre la qualité pour agir du voisin 
éloigné (ATF 136 II 281 consid. 2.5.4).
En outre, les voisins doivent retirer un avantage pratique de l'annulation ou de la modification de la 
décision contestée qui permette d'admettre qu'ils sont touchés dans un intérêt personnel se 
distinguant nettement de l'intérêt général des autres habitants de la collectivité concernée de 
manière à exclure l'action populaire (ATF 137 II 30 consid. 2.2.3 et 2.3 p. 33 s.; 133 II 249 consid. 
1.3.1 p. 252).
b) Dans le cas particulier, aucun des deux recourants n'est voisin direct de l'installation de 
biogaz. A.________ habite à une distance d'environ 600 mètres de l'implantation prévue et 
B.________ n'habite pas le secteur de I.________, mais à J.________, soit à 1,320 km à vol 
d'oiseau de la parcelle destinée à recevoir l'installation de biogaz.
Cela étant, l'un comme l'autre ne fondent pas leur intérêt pour agir sur la proximité directe avec 
l'aménagement litigieux, mais sur les nuisances qui proviendront des transports en raison du trafic 
généré par l'apport de substrats provenant des entreprises agricoles de la région et la reprise du 
digestat par ces mêmes partenaires, voire par les éventuels transports de bois de séchage.
c) En l'occurrence, selon le plan d'acheminement des substrats du 26 février 2015, consulté 
sur internet le jour du jugement, A.________ est essentiellement concerné par les trajets 
provenant de deux producteurs, soit K.________ et L.________. Ceux-ci contribuent au projet à 
raison de 8'500 t (4'500 + 2'000 + 2'000) de lisier. Si l'on admet, ainsi que l'affirment les intimés, 
que les transports se feront avec des citernes de 20 t, cela représente annuellement 425 livraisons 
de lisier, soit 850 trajets aller et retour (à vide ou avec les digestats) ou 2 à 3 trajets par jour en 
moyenne annuelle pour 350 jours ouvrés. Dans la mesure où les intimés ont l'intention de 
regrouper les transports une fois tous les dix jours (cf. RIE p. 20), il est vraisemblable que, le jour 
en cause, A.________ devra supporter le passage de 20 à 30 poids lourds devant sa maison, soit 
un véhicule toutes les 16 ou 24 minutes sur une journée de 8 heures. Si, au lieu de retenir une 
utilisation de citernes de 20 t, on admet ainsi que l'a fait le SEn (autorité spécialisée) et la DAEC 
(cf. décision attaquée du 17 août 2015), une répartition des lisiers par lots de 10 t (850 livraisons 
pour 1700 trajets aller-retour annuels, soit 4 à 5 trajets par jour, ou 40 à 50 regroupés une fois tous 
les 10 jours), on arrive à la conclusion qu'un véhicule lourd peut passer devant la maison du 
recourant toutes les 10 à 12 minutes les jours topiques.


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Compte tenu de l'emplacement de la maison de A.________ en bordure d'une route étroite qui 
dessert le hameau de I.________, totalement à l'écart du trafic automobile et poids lourd, il ne fait 
pas de doute que, même en retenant la fréquence de passage la plus favorable aux intimés 
énoncée ci-dessus, l'augmentation du trafic due à l'installation litigieuse est clairement sensible 
pour le recourant.
Dans ces circonstances, on doit admettre que A.________ est potentiellement plus touché que la 
majorité des administrés par le projet litigieux et qu'il a un intérêt personnel digne de protection à 
l'annulation des décisions attaquées pour tenter d'éviter les désagréments liés au transport de 
lisier passant devant sa maison. Il a par conséquent qualité pour agir. 
d) Du moment qu'il faut entrer en matière sur le recours de A.________, la question de 
savoir si B.________ a également qualité pour agir peut demeurer indécise. 
e) Pour le surplus, les recours ont été déposés en temps utile et respectent les autres 
exigences de recevabilité prévues aux art. 80 ss CPJA. Le Tribunal cantonal peut donc entrer en 
matière.
3.
a) En vertu de l’art. 22 al. 2 LAT, une autorisation de construire est délivrée si la construction 
ou l’installation est conforme à l’affectation de la zone (let. a) et que le terrain est équipé (let. b). 
Selon l'art. 16a al. 1 LAT, sont conformes à l'affectation de la zone agricole, les constructions et 
installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice (al. 1). En 
particulier, les constructions et installations nécessaires à la production d'énergie à partir de 
biomasse ou aux installations de compost qui leur sont liées peuvent être déclarées conformes à 
l'affectation de la zone et autorisées dans une exploitation agricole si la biomasse utilisée est en 
rapport étroit avec l'agriculture et avec l'exploitation. Les autorisations doivent être liées à la 
condition que ces constructions et installations ne serviront qu'à l'usage autorisé. Le Conseil 
fédéral règle les modalités (al. 1bis).
L’art. 34a al. 3 OAT précise que, pour être conforme à la zone agricole, l’installation complète doit 
être subordonnée à l’exploitation agricole et contribuer à une utilisation efficace des énergies 
renouvelables.
b) La DAEC, la DIAF et la DEE ont précisé dans la directive du 15 juillet 2009 les conditions 
à remplir pour satisfaire aux exigences de l'art. 34a al. 3 OAT. Cette directive prévoit :
1.
qu’au minimum le 51 % du capital nécessaire à l’investissement doit provenir de 
l’exploitation agricole ou être garanti par celle-ci;
2.
la puissance électrique installée ne doit pas dépasser 300 kW;
3.
au minimum le 20 % des rejets de chaleur produits sur l’année par l’installation doivent être 
valorisés en externe de l’exploitation agricole.
Selon la jurisprudence, les directives de l’administration, dans la mesure où elles sont destinées à 
assurer l’application uniforme des prescriptions légales, n'ont pas force de loi et, par voie de 
conséquence, ne lient ni les administrés ni les tribunaux; elles ne constituent pas directement des 
normes de droit et n'ont pas à être suivies par le juge. Elles servent néanmoins à créer une 
pratique administrative uniforme en codifiant celle-ci (ATF 141 V 175 consid. 4.1 et les références). 
En d'autres termes, les ordonnances interprétatives revêtent une importance certaine dès lors 
qu'elles visent à assurer la sécurité, l'uniformité, l'égalité et la prévisibilité dans l'application des 
règles de droit lorsque celles-ci laissent une marge de manœuvre à l'administration (DUBEY / 
ZUFFEREY, Droit administratif général, 1ère éd. 2014, p. 301). Du moment qu'aucune circonstance 


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liée au cas d'espèce ne justifie de déroger à une directive et pour autant que cette dernière soit 
compatible avec les dispositions légales qu'elle est appelée à concrétiser, le juge n'a aucun motif 
d'y déroger, ne serait-ce que par respect de l'égalité de traitement (ATF 122 V 19, consid. 5b.bb; 
arrêt TF 1C_356/2009 du 12 février 2010).
En l'occurrence, en adoptant la directive du 15 juillet 2009, les Directions concernées ont voulu 
faciliter la mise en œuvre du droit fédéral en codifiant leur pratique. Les critères relatifs à la 
provenance du capital investi dans l'installation de biogaz (1) et à la puissance électrique limitée 
de cette dernière (2) visent clairement à assurer le maintien du caractère agricole prépondérant de 
l'exploitation prise dans son ensemble. Celui qui exige une valorisation de 20% des rejets de 
chaleur de l'installation en externe de l'exploitation agricole (3) a pour but de garantir une utilisation 
efficace des énergies renouvelables. 
Aucun indice ne ressort du dossier qui laisserait penser que les solutions schématiques prônées 
par la directive ne seraient pas adaptées à l'exploitation des intimés et qu'il conviendrait d'y 
déroger. Même si l'on peut se demander si la seule limitation de la puissance de l'installation à 
300 kW est toujours suffisante pour assurer le maintien de la prépondérance du caractère agricole 
de l'exploitation, spécialement pour de petites entreprises (cf. dans ce sens, Office fédéral de 
développement territorial, Explications relatives à la révision de l'OAT du 4 juillet 2007, ad art. 34a 
al. 3), il faut constater que, dans le cas particulier, la question ne se pose pas vu les 50 ha de 
surface agricole exploités par les intimés (cf. RIE p. 13). 
On peut également s'étonner de la fixation du taux de 20% de valorisation des rejets de chaleur en 
externe. En effet, la chaleur peut, à l'évidence, aussi être valorisée en interne, sur l'exploitation 
agricole elle-même et on ne voit pas pourquoi, dès lors, il a été prévu uniquement un taux de 
valorisation en externe de l'exploitation agricole. On aurait pu, cas échéant, comprendre la fixation 
d'un taux de valorisation en externe de l'installation de biogaz puisque celle-ci utilise 
nécessairement une partie de la chaleur produite pour ses propres besoins. De plus, un taux de 
valorisation de 20% seulement semble très bas et constitue un strict minimum dans la perspective 
d'une utilisation efficace des énergies renouvelables; il n'est pas sûr que cette exigence plancher 
s'avère conforme à l'art. 34a al. 3 in fine OAT. Il n'est cependant pas nécessaire de trancher cette 
question, dès lors que le respect de ce taux minimal de 20 % n'est même pas établi en l'espèce 
ainsi que l'on verra ci-dessous.
4.
En effet, on cherche en vain dans le dossier la preuve que la valorisation en externe des 
rejets de chaleur atteint, sur l'année, le minimum de 20% prescrit par la directive du 15 juillet 2009.
A ce propos, le RIE se borne à indiquer que les besoins en chaleur proches de l'exploitation sont les 
suivants:
Poulailler, 48 kW soit 18'000 litres de mazout par an
2 maisons d'habitation de la Famille de C.________ et D.________, 25 et 20 kW, soit 4'000 litres de mazout.
Cela correspond à environ 220'000 kWh, donc 16,9 % de la chaleur utile nette selon le calcul figurant à 
l'Annexe V-a. La chaleur excédentaire en été sera utilisée pour le séchage du bois.
Cela étant, aucun contrat n'a été produit pour attester de la reprise de chaleur par l'exploitant du 
poulailler. Les doutes qui ont été émis par un des recourants sur la volonté de ce dernier de 
participer au projet litigieux n'ont pas été levés par les intimés qui se sont limités à indiquer que sa 
défection pourrait être compensée largement par l'activité de séchage de bois. Il est donc exclu 
d'accepter sur de simples conjectures qu'une partie de la chaleur produite par l'installation de 
biogaz pourra être valorisée par le poulailler.


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Il en va de même de l'intention alléguée d'utiliser la chaleur pour sécher du bois. Aucune indication 
concrète sur la provenance du bois ou sur sa destination après séchage n'a été donnée. On ne 
sait pas quel volume sera traité et on ignore tout du contexte dans lequel interviendrait le séchage. 
Là encore, aucun contrat n'a été produit qui attesterait de l'existence de relations commerciales 
avec des tiers. Les intimés se sont contentés d'affirmer, le 19 avril 2016, qu'ils envisagent de 
sécher le bois d'une entreprise de la région et que, selon la pratique actuelle de cette entreprise (1 
benne par semaine, 28 semaines par année), l'énergie nécessaire au séchage représente en 
quantité 980'000 kWh par an, soit largement plus des 20 % de la production de chaleur. Ils n'ont 
cependant communiqué aucun engagement de cette entreprise, qu'ils n'ont même pas nommée. Il 
est donc exclu d'en tenir compte.
Contrairement à ce que les intimés semblent penser, il n'est pas possible d'admettre qu'une 
installation est conforme à la zone agricole s'il n'est pas établi qu'elle est subordonnée à 
l'exploitation agricole au sens de l'art. 34a al. 3 OAT. Comme il a été dit, la directive du 15 juillet 
2009 précise les exigences les plus minimales pour admettre que tel est bien le cas. En d'autres 
termes, pour que l'installation soit conforme à la zone agricole, il est indispensable, pour le moins, 
que les conditions posées par celle-ci soient remplies au moment de l'octroi du permis de 
construire. Il n'est pas possible de renvoyer l'examen de ces conditions à une phase ultérieure du 
projet, en particulier au moment de la procédure d'autorisation d'exploitation. La construction elle-
même doit être conforme à la zone agricole et il est exclu de permettre une implantation dans cette 
zone avant de savoir si l'art. 34a al. 3 OAT est respecté. La situation est comparable à celle qui 
prévaut pour les surfaces d'épandage en cas de construction d'une halle d'engraissement en zone 
agricole. Il faut que les éventuels contrats de reprise de fumure soient conclus avant l'octroi du 
permis de construire.
Du moment que les intimés n'ont pas produit d'éléments de preuve attestant d'une valorisation 
minimale de la chaleur produite par l'installation litigieuse à hauteur de 20 %, leur projet ne satisfait 
d'emblée pas aux exigences de l'art. 34a al. 3 in fine OAT, tel que précisés par la directive du 
15 juillet 2009. Les différentes variantes qu'ils envisagent pour atteindre ce 20% ne sont pas 
suffisamment concrètes pour garantir une conformité de l'installation à la zone agricole (cf. dans le 
même sens, observations du SdE du 21 janvier 2016).
Partant, les décisions attaquées sont contraires au droit fédéral et doivent être annulées. Compte 
tenu du dossier existant, il ne se justifie pas de mettre à néant toute la procédure de permis de 
construire, mais de renvoyer l'affaire aux instances inférieures, à charge pour elles d'exiger les 
informations et preuves complémentaires indispensables pour statuer sur la conformité à la zone 
agricole de l'installation litigieuse. Cas échéant, selon les précisions apportées au projet, 
notamment en matière de séchage de bois, il n'est pas exclu qu'un complément au RIE soit encore 
nécessaire. En effet, si, comme allégué, une entreprise existante entend effectivement faire appel 
aux services des intimés pour sécher son bois, il convient d'intégrer la charge de trafic nouvelle 
qu'implique cette activité dans l'appréciation des nuisances de l'installation. 
5.
Vu l'issue du recours, il est inutile que le Tribunal cantonal exige du SAgri qu'il produise les 
analyses comptables et financières qu'il prétend avoir effectuées dans le cadre de ce dossier. A 
cet égard, il faut souligner que cette analyse doit comporter au moins deux aspects, soit, d'une 
part, l'examen de la provenance du capital nécessaire à l'investissement de l'installation de biogaz 
à hauteur de 51% conformément à la directive du 15 juillet 2009 et, d'autre part, l'examen de la 
question de savoir si l'exploitation agricole pourra subsister à long terme au sens de l'art. 34 al. 4 
let. c OAT. En l'espèce, il apparait que, pour des questions de confidentialité, le SAgri n'a pas 
communiqué ses analyses comptables et financières à la DAEC qui s'est prononcée sur la base 


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d'une simple déclaration du service spécialisé lui affirmant qu'il avait procédé aux contrôles requis. 
Comme le Tribunal cantonal a déjà eu l'occasion de le constater (arrêt TC 602 2016 16 du 19 août 
2016, consid. 5b), une telle déclaration générale ne constitue pas un rapport officiel au sens de 
l'art. 46 al. 1 let. b CPJA. Les données concrètes relatives à l'exploitation sont indispensables à 
l'autorité compétente pour accorder l'autorisation spéciale de construire en zone agricole, puis, en 
cas de recours, à l'instance de recours. De plus, ce n'est que sur la base de renseignements 
concrets sur la viabilité de l'entreprise agricole et sur la manière dont le financement de 
l'installation de biogaz a été assuré qu'il sera possible à l'autorité intimée de déterminer la nature 
confidentielle ou non des informations. Cas échéant, ces dernières pourront être traitées selon les 
règles spéciales des art. 64 et 65 CPJA. 
Dans le cadre de l'instruction complémentaire à effectuer, la DAEC devra donc aussi contrôler par 
elle-même, sur la base des informations du SAgri, la viabilité de l'entreprise requérante et la 
provenance du capital nécessaire à l'installation. Elle déterminera à cette occasion le caractère 
confidentiel ou non des renseignements concernant l'exploitation des intimés.
6.
Dès lors que les recours doivent être admis pour les motifs indiqués ci-dessus, il est superflu 
d'examiner les autres griefs des recourants. 
a) Les problèmes de calcul de nature technique évoqués par B.________ pourront être 
examinés dans le cadre de l'instruction complémentaire. 
b) Quant aux questions de procédure soulevées par A.________, il faut constater que les 
éventuelles informalités qui pourraient avoir été commises en lien avec la mise à l'enquête 
publique du RIE complémentaire ne l'ont pas empêché de recourir en toute connaissance de 
cause. Son droit d'être entendu n'a pas été violé puisqu'il a pu consulter le RIE modifié et émettre 
en temps utile ses critiques dans son recours. Actuellement, il n'y a plus aucun sens de remettre le 
RIE complémentaire à l'enquête publique.
S'agissant du prétendu problème de crédibilité du RIE, qui aurait été rédigé par des proches des 
intimés, il faut constater qu'il n'y a pas de règles de récusation dans ce domaine dès lors que ce 
document est, par définition, établi par une entreprise mandatée et payée par le requérant. La 
garantie de qualité du RIE découle de l'évaluation qui en est faite par le SEn conformément à l'art. 
10 OEIEP. Cette évaluation a été effectuée dans le cas particulier et le RIE accepté après 
modifications et corrections, de sorte qu'il n'est pas possible de reprocher aux intimés leur 
prétendue proximité avec l'auteur du RIE.
7.
Il appartient aux intimés - qui succombent parce qu'ils ont omis de déposer un dossier 
complet - de supporter l'essentiel des frais de procédure (4/5ème) en application de l'art. 131 CPJA. 
Les autorités intimées - qui succombent également - sont exonérées de leur part (1/4) aux frais 
(art. 133 CPJA).
Les recourants qui ont agi dans leur propre cause, sans faire appel à un avocat, n'ont pas droit à 
une indemnité de partie (art. 137 CPJA; arrêt TC 2A 2005 16 du 6 juillet 2006).


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la Cour arrête:
I.
Les recours sont admis dans le sens des considérants.
Le permis de construire du 27 août 2015 et l’autorisation spéciale du 17 août 2015 sont 
annulés. La cause est renvoyée aux autorités intimées pour nouvelle décision après 
instruction complémentaire.
II.
Les 4/5ème des frais de procédure, soit CHF 2'000.-, sont mis solidairement à la charge des 
intimés C.________ et D.________. 
III.
Les avances de frais effectuées par les recourants leur sont restituées.
IV.
Il n’est pas alloué d'indemnité de partie.
V.
Communication.
Cette décision peut faire l’objet d’un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans 
les 30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l’objet d’une 
réclamation auprès de l’autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).
Fribourg, le 3 novembre 2016/cpf
Président
Greffière-stagiaire