fr_gerichte · 601 2018 228 · 2019-03-14 · fr

Arrêt de la Ie Cour administrative du Tribunal cantonal | Amtsträger der Gemeinwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
601 2018 228
Arrêt du 14 mars 2019
Ie Cour administrative
Composition
Présidente :
Marianne Jungo 
Juges :
Anne-Sophie Peyraud, 
Christian Pfammatter, 
Greffière :
Stéphanie Morel 
Parties
A.________, recourant, représenté par Me Nicole Schmutz Larequi, 
avocate
contre
PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA GRUYÈRE, autorité intimée, 
COMMUNE DE B.________, intimée, représentée par Me Eric 
Bersier, avocat
Objet
Agents des collectivités publiques – droit d'être entendu – 
licenciement avec effet immédiat – heures supplémentaires
Recours du 16 août 2018 contre la décision du 13 juin 2018


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considérant en fait
A.
Par contrat du 28 août 2014, A.________ a été engagé par la commune de B.________ (ci-
après: la commune) au poste de directeur du foyer C.________, établissement médico-social de 
droit public, à un taux d'activité de 100% pour un traitement mensuel de CHF 9'250.-, treizième 
salaire en sus. 
Selon le règlement du foyer, l'établissement est géré par la direction, la commission administrative 
ainsi que par la commission financière de la commune. A l'époque, le directeur faisait partie de la 
première et assistait aux séances de la deuxième.
B.
A l'autonome 2015, il lui a été reproché, au cours d'un entretien en présence notamment du 
syndic et du président de la commission administrative, d'avoir élevé la voix dans les corridors du 
foyer, ce que l'intéressé a admis. 
A partir de 2017, il ressort du dossier la chronologie des faits suivante:
-
Dans le courant du mois de janvier 2017, l'infirmière-cheffe D.________ et deux autres 
collaboratrices ont rencontré le syndic et le président de la commission administrative pour 
exposer différentes problématiques en lien avec le comportement du directeur et sa gestion du 
foyer. Les plaintes ont été résumées dans un document daté du 31 janvier 2017, lequel n'a pas 
été transmis au directeur;
-
Le 9 février suivant, une discussion a eu lieu entre A.________ et les deux personnes 
précitées qui lui ont reproché, comme en 2015, ses cris et ses hurlements. D'après le procès-
verbal établi, le directeur a adopté une attitude agressive et menaçante; 
-
Par courrier du 10 février 2017 adressé au syndic, l'intéressé s'est référé à l'entretien de la 
veille, a requis qu'un audit soit mené au foyer et qu'un certificat intermédiaire de travail lui soit 
délivré. En outre, il a prévenu qu'il souhaitait dorénavant être accompagné lors d'éventuels 
rendez-vous futurs. Enfin, il a ajouté que "[m]algré mes demandes je ne sais pas ce qui m'est 
reproché et pourquoi depuis 10 jours comme vous l'avez stipulé vous semblez reprocher 
certains faits que vous avez refusé d'évoquer";
-
Par lettre du 20 mars 2017, le Conseil communal a convoqué le directeur pour un entretien le 
6 avril 2017, dans le but de "donner suite à la discussion du jeudi 9 février 2017";
-
Du 20 mars au 17 avril 2017, ce dernier a été mis au bénéfice d'un arrêt de travail 
médicalement attesté;
-
Par courrier du 24 mars 2017, le conseil communal a pris acte de son arrêt maladie et lui a 
demandé de lui transmettre au plus vite les clés des boîtes aux lettres et du coffre-fort ainsi 
que l'accès à son adresse électronique, et ce "[a]fin de garantir un bon fonctionnement de 
l'établissement durant [son] absence"; 
-
Par courriel du 27 mars 2017, le directeur a répondu à la commune que, compte tenu de son 
traitement, il ne pourrait pas donner suite à la convocation du 6 avril 2017. S'agissant en 
particulier du coffre-fort, il a proposé qu'un inventaire soit établi en sa présence;


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-
Le 13 avril 2017, l'arrêt maladie du directeur a été prolongé jusqu'au 5 mai 2017, moment à 
partir duquel il a repris son activité à 50%;
-
Le 21 avril 2017, il a assisté à la prise d'inventaire concernant le coffre-fort du foyer. A cette 
occasion, il a été invité à remettre non seulement les clés du coffre, mais également, sur 
requête du syndic, celles de son bureau, ce qui a surpris sa mandataire, qui a relevé qu'elle ne 
comprenait pas pourquoi la clé devait être rendue puisque son client se trouvait seulement en 
arrêt maladie;
-
Par courrier du 10 mai 2017, le conseil communal a écrit à cette dernière en les termes 
suivants: "[d]ans votre courrier du 3 avril dernier, vous relatez le fait que A.________ vous a 
mandatée pour défendre ses intérêts dans le cadre de difficultés rencontrées sur son lieu de 
travail ainsi qu'avec certains membres de la commission […] Afin de pouvoir en discuter, nous 
vous convions à participer à un entretien […]". 
-
Par lettre du 22 mai 2017, le directeur a été informé, s'agissant de la séance planifiée, que 
"[l]'ordre du jour sera[it] principalement consacré à une discussion concernant l'organisation et 
la gestion du foyer […]";
-
L'entretien précité a lieu le 24 mai 2017, en présence du syndic, de la secrétaire communale, 
du président de la commission administrative et d'un membre de celle-ci. Le directeur y a 
participé, accompagné de sa mandataire. Au cours de cette séance, différents reproches ont 
été faits à ce dernier;
-
Le 12 juin 2017, le directeur s'est déterminé sur la séance précitée. Il a relevé en particulier 
qu'il n'avait pas été informé des motifs ayant mené à celle-ci et qu'encore à ce jour, il ignorait 
l'usage qui serait fait du procès-verbal y relatif, vu l'objet de l'ordre du jour annoncé;
C.
Par décision du 21 juin 2017, la commune a résilié les rapports de service du directeur avec 
effet immédiat, exposant en substance que des manquements avaient été constatés, aussi bien au 
niveau de la gestion administrative du foyer que s'agissant de son comportement personnel à 
l'égard de ses collègues.
D.
Par décision du 13 juin 2018, le Préfet de la Gruyère (ci-après: le Préfet) a partiellement 
admis le recours de A.________ et a condamné la commune à lui verser une indemnité 
correspondant à 26.58 jours de vacances. Pour le surplus, il a constaté le caractère justifié du 
licenciement.
E.
Agissant le 16 août 2018, le directeur interjette recours devant le Tribunal cantonal et 
conclut, sous suite de frais et dépens, à l'annulation de la décision préfectorale et principalement, 
à ce que la commune soit condamnée à lui verser CHF 52'270.75 représentant le salaire brut qu'il 
aurait touché jusqu'à la fin de ses rapports ordinaires de travail, CHF 20'534.90 pour ses heures 
supplémentaires et ses jours de vacances non prises et CHF 73'179.05 à titre d'indemnité pour 
licenciement injustifié. Subsidiairement, il demande le renvoi de la cause à l'autorité inférieure.
A l'appui de ses conclusions, il fait valoir pour l'essentiel que c'est à tort que le Préfet n'a pas 
retenu une violation de son droit d'être entendu, en lien avec son droit à être informé de la 
constitution d'un dossier en matière de licenciement. En outre, le recourant considère que le renvoi 
a été prononcé de manière tardive et qu'il n'existait pas de justes motifs à son appui, ceux allégués 
par la commune étant étroitement liés aux carences de gestion avérées du foyer, non imputables à 


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son directeur. Enfin, il estime que la commune n'a pas respecté le devoir qui lui incombait, 
s'agissant de la protection de sa personnalité.
Invité à se déterminer, le Préfet s'est référé à sa décision du 13 juin 2018 et a renoncé à formuler 
de plus amples observations le 12 septembre 2018.
Le 12 octobre 2018, la commune a conclu au rejet du recours, sous suite de frais et dépens. 
Aucun autre échange d'écritures n'a été ordonné entre les parties.
Il sera fait état des arguments développés par celles-ci à l'appui de leurs conclusions, dans les 
considérants en droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la résolution du litige.
en droit
1.
1.1.
Déposé dans le délai et les formes prescrits, le recours est recevable en vertu de l’art. 114 
al. 1 let. c du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative 
(CPJA; RSF 150.1). Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites.
1.2.
Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation 
du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation inexacte 
ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, la 
Cour ne peut pas examiner en l'espèce le grief d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA).
En outre, selon l'art. 96a al. 1 CPJA, l'autorité de recours examine avec retenue les décisions 
d'une autorité à laquelle la législation accorde une large marge d'appréciation. L'al. 2 de cette 
disposition précise que tel est le cas en particulier des décisions relatives à l'évaluation du travail, 
des aptitudes et du comportement d'une personne (let. a) et à l'octroi d'une prestation à laquelle la 
législation ne donne pas un droit (let. b). 
2. 
2.1.
L’art. 70 de la loi cantonale du 25 septembre 1980 sur les communes (LCo; RSF 140.1), 
applicable aux associations de communes en vertu de l’art. 126 LCo, prévoit que sous réserve des 
dispositions de la LCo, les communes peuvent adopter, par un règlement de portée générale, leurs 
propres règles relatives au personnel (al. 1). A défaut d’un règlement communal de portée 
générale et sous réserve de la présente loi, les dispositions de la loi cantonale du 17 octobre 2001 
sur le personnel de l’Etat (LPers; RSF 122.70.1), hormis les art. 4 à 23, 131a, 132 al. 1 et 2 et 133 
al. 1, ainsi que son règlement d’exécution du 17 décembre 2002 (RPers; RSF 122.70.11) 
s’appliquent par analogie au personnel communal à titre de droit communal supplétif (al. 2).
2.2.
Conformément à l'art. 70 al. 1 LCo, la commune intimée a adopté, au mois d'octobre 2004, 
son règlement du personnel (RP) ainsi que son règlement d'exécution (RE).


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Ces derniers ne réglant toutefois pas la question des conséquences liées à une procédure de 
résiliation viciée, les dispositions de la législation cantonale sur les effets du licenciement injustifié 
(cf. art. 41 LPers) sont cas échéant appliquées par analogie selon l’art. 70 al. 2 LCo.
3.
3.1.
Garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et les 
art. 57 ss CPJA, le droit d’être entendu comprend, de manière générale, le droit pour la personne 
concernée de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, le droit pour 
l'intéressé de prendre connaissance du dossier, d'obtenir l'administration des preuves pertinentes 
et valables offertes, de participer à l'administration des preuves essentielles et de se déterminer 
sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 124 II 132 
consid. 2b; 126 I 15 consid. 2aa; arrêt TC FR 601 2017 235 du 28 juin 2018 consid. 2.1). 
En matière de rapports de travail de droit public, des occasions relativement informelles de 
s'exprimer avant le licenciement peuvent remplir les exigences du droit constitutionnel d'être 
entendu, pour autant que la personne concernée ait compris qu'une telle mesure pouvait entrer en 
ligne de compte à son encontre. Afin que l'employé puisse exercer son droit de manière complète, 
la personne concernée ne doit pas seulement connaître les faits qui lui sont reprochés, mais doit 
également savoir qu'une décision allant dans une certaine direction est envisagée à son égard. Il 
n'est pas admissible, sous l'angle du droit d’être entendu, de remettre à l'employé une décision de 
résiliation des rapports de service en se contentant de lui demander de s'exprimer s'il le désire 
(cf. arrêts TF 8C_419/2017 du 16 avril 2018 consid. 4.3; 8C_301/2017 du 1er mars 2018 
consid. 3.2; 8C_258/2014 du 15 décembre 2014 consid. 7.2; TF 8C_53/2012 du 6 juin 2012).
3.2.
Au niveau communal, l'art. 22 RP, intitulé "procédure de résiliation ou de renvoi", prescrit 
que l'autorité d'engagement est compétente pour mener la procédure. Elle peut confier la conduite 
de cette procédure à une autre personne, interne ou externe à l'administration. Le licenciement est 
communiqué par pli recommandé (al. 1). Avant de rendre une décision au sens des art. 19 et 20, il 
est procédé à la constitution du dossier. Le collaborateur ou la collaboratrice en est informé-e, 
avec indication des motifs et de la (ou des) personne(s) chargée(s) de la conduite du dossier. Le 
collaborateur ou la collaboratrice doit être entendu-e et peut se faire assister (al. 2). Toutefois, 
dans les cas graves, lorsque le motif est d'emblée prouvé ou qu'il est admis par le collaborateur ou 
la collaboratrice, la décision de renvoi peut être prononcée immédiatement par le Conseil 
communal après avoir entendu oralement le collaborateur ou la collaboratrice (al. 3). La démission 
du collaborateur ou de la collaboratrice met fin à la procédure. Les frais de procédure en cours au 
sens de l'article 27, ainsi que d'éventuels dommages et intérêts dus à la commune, sont réservés 
(al. 4). Pour le surplus, les articles 45 à 65 du CPJA sont applicables (al. 5).
3.3.
Dans le cas particulier, le recourant estime que la commune devait l'avertir de la 
constitution d'un dossier de renvoi à son endroit (cf. art. 22 al. 2 RP), tandis que cette dernière 
considère qu'elle était libérée de cette obligation vu qu'elle faisait application de la procédure 
d'urgence de l'art. 22 al. 3 RP.
3.3.1. Il sied de relever à titre liminaire que l'art. 22 al. 3 RP présente une teneur similaire à l'art. 
32 al. 4 RPers, lequel prescrit que lorsque le motif au sens de l’alinéa 3 - soit le motif supposé 
particulièrement grave et de nature à porter atteinte définitivement aux liens de confiance - est 
d'emblée prouvé (en cas de flagrant délit par exemple) ou qu'il est admis par le collaborateur ou la 
collaboratrice, l'autorité d’engagement rend la décision de renvoi immédiatement après avoir 


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entendu oralement le collaborateur ou la collaboratrice. Dans les autres cas de figure, selon l’art. 
32 al. 3 RPers, lorsque le motif supposé est particulièrement grave et de nature à porter atteinte 
définitivement aux liens de confiance, l'autorité d'engagement procède directement selon l'art. 29 
al. 4 et 5. Selon cette disposition, l’autorité d’engagement ou la personne désignée conformément 
à l’art. 40 al. 2 LPers entend oralement le collaborateur ou la collaboratrice concerné-e. Elle peut 
procéder à d’autres opérations en vue de compléter le dossier (art. 29 al. 4 RPers). Après 
l’entretien oral et, le cas échéant, les autres opérations, l’autorité d’engagement ou la personne 
désignée par elle impartit un délai au collaborateur ou à la collaboratrice concerné-e pour consulter 
le dossier et faire ses remarques (art. 29 al. 5 RPers).
En somme, la procédure simplifiée (cf. art. 45 al. 1 LPers et les dispositions cantonales précitées) 
prévue par la réglementation cantonale permet, lorsque les faits sont d'emblée prouvés ou admis, 
de rendre une décision immédiatement après l'entretien oral avec le collaborateur, sans impartir à 
celui-ci un dernier délai pour s'exprimer et consulter le dossier. 
Dans le cas d'espèce, le directeur a précisément pu formuler des observations sur la séance du 
24 mai 2017 par courrier du 12 juin 2017. 
3.3.2. En revanche, en application de la jurisprudence précitée, la procédure simplifiée ne libère 
pas l'autorité de son obligation de prévenir son collaborateur qu'une décision de licenciement est 
envisagée et que c'est précisément dans ce contexte que des reproches lui sont faits. 
Considérant cela, de l'avis du Tribunal cantonal, l'application du RP à laquelle ont procédé la 
commune intimée et le Préfet, si tant est qu'elle corresponde réellement à la volonté du législateur, 
est contraire à la garantie constitutionnelle du droit d'être entendu, le directeur n'ayant jamais été 
concrètement averti qu'une procédure de licenciement était ouverte. S'il ressort certes du dossier 
une succession de rencontres et d'entretiens, à la lecture des procès-verbaux, l'on constate que la 
possibilité d'un renvoi n'a jamais été évoquée. Au contraire, les convocations et procès-verbaux 
des séances avaient plutôt tendance à laisser transparaître une volonté de la commune 
d'améliorer la gestion du foyer (cf. en particulier le courrier du 22 mai 2017). Quant aux 
manquements reprochés, ils n'ont jamais été exposés exhaustivement, du moins pas avant 
l'entretien du 24 mai 2017. En outre, on ne peut s'empêcher de relever un certain manque de 
systématique des supérieurs dans leur façon de mener les auditions, dont en particulier celle du 
24 mai 2017. Les griefs, qui proviennent tantôt des dires de l'infirmière-cheffe, tantôt des séances 
de la commission administrative ou encore des propres constats de son président sont exposés de 
manière confuse, sans que le directeur ne soit d'ailleurs appelé à s'exprimer sur chacun d'eux. 
Si le directeur devait être conscient que ses rapports de service se dégradaient, contrairement à 
ce que soutient le Préfet, il ne pouvait toutefois pas encore raisonnablement envisager que la 
commune entendait le renvoyer.
Vu les circonstances et en particulier le manque de transparence de la commune intimée, force est 
dès lors de relever que son droit d'être entendu a été violé. Toutefois, étant donné que le renvoi 
litigieux est vicié à d'autres égards (cf. consid. 4), il n'est pas nécessaire de trancher si dite 
violation a valablement pu être réparée devant l'autorité préfectorale.
4.
A l'instar de la législation cantonale en matière de personnel, le droit communal applicable prévoit 
deux procédures de licenciement distinctes, l’une ordinaire, l’autre extraordinaire.


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4.1.
Aux termes de l'art. 19 RP, lorsque le collaborateur ou la collaboratrice ne répond pas ou 
plus aux exigences de la fonction pour des motifs liés à ses aptitudes ou à son comportement, le 
Conseil communal peut résilier les rapports de service trois mois à l'avance pour la fin d'un mois. 
Pendant la période probatoire, le délai de résiliation est de 7 jours pour la fin d'une semaine pour 
l'ensemble du personnel (al. 1). Les motifs de la résiliation sont attestés dans le cadre d'une 
évaluation des prestations semblable à celle de l'art. 10 al. 3 (al. 2). Lorsque la résiliation est 
motivée par le comportement du collaborateur ou de la collaboratrice, elle doit être précédée d'un 
avertissement écrit de la part du Conseil communal ayant donné la possibilité au collaborateur ou 
à la collaboratrice de s'amender.
A teneur de l'art. 20 RP, en cas de manquements graves ou répétés aux devoirs de service, pour 
d'autres raisons graves ou pour d'autres motifs entraînant notamment une rupture du lien de 
confiance des rapports de service, le Conseil communal peut ordonner le renvoi du collaborateur 
ou de la collaboratrice avec effet immédiat.
Comme en droit privé, la résiliation pour de justes motifs, en tant que mesure exceptionnelle, doit 
être admise de manière restrictive. Par manquement du travailleur, on entend en règle générale la 
violation d'une obligation découlant du contrat de travail mais d'autres incidents peuvent également 
justifier une résiliation immédiate. Ce qui est déterminant, c'est que les faits invoqués à l'appui du 
congé immédiat aient entraîné la perte du rapport de confiance qui constitue le fondement du 
contrat de travail (arrêt TF 8C_301/2017 du 1er mars 2018 consid. 4.3.2 et les références citées). Il 
ne suffit donc pas que la continuation du contrat soit simplement insupportable pour la partie qui le 
résilie. Bien plutôt, ce ressenti doit aussi apparaître soutenable d'un point de vue objectif (arrêt 
TAF A-6627/2016 du 11 avril 2017 consid. 4.2, confirmé in arrêt TF 8C_301/2017 du 1er mars 
2018). Savoir si le comportement incriminé atteint la gravité nécessaire dépend des circonstances 
du cas concret (arrêt TF 8C_301/2017 du 1er mars 2018 consid. 4.3.2 et les références citées). 
Les justes motifs peuvent être de toute nature (arrêt TF 8C_301/2017 du 1er mars 2018 
consid. 4.3.2 et les références citées). Certains sont des évènements ou des circonstances que le 
collaborateur ne pouvait éviter; d'autres sont des activités, des comportements, des situations 
imputables à l'intéressé (arrêts TF 8C_638/2016 du 18 août 2017 consid. 4.2; 8C_585/2014 du 
29 mai 2015 consid. 5.2; 8C_780/2012 du 11 février 2012 consid. 5.2.1). Le renvoi pour de justes 
motifs n'implique pas nécessairement une faute de l'agent (cf. arrêt TF 8C_638/2016 du 18 août 
2017 consid. 4.2). On peut ainsi distinguer les causes de cessation de l'emploi dues au fait du 
collaborateur (incapacité, non-respect des conditions d'éligibilité, justes motifs tenant à la 
personne) des causes tenant à l'intérêt public, par exemple lorsque, par sa seule présence, le 
fonctionnaire perturbe le déroulement du service, notamment en cas de conflit de personnalités au 
sein d'un même service (KNAPP, La violation du devoir de fidélité, cause de cessation de l'emploi 
des fonctionnaires fédéraux in RDS 103/1984 I p. 511, 645 s.; arrêts TF 1P.774/1999 du 14 février 
2000 consid. 3b, non publié in ATF 126 I 33; 2P.116/2006 du 16 août 2006 consid. 3.4).
Lorsqu’elle se prononce sur un renvoi pour de justes motifs, l'autorité doit tenir compte de toutes 
les circonstances du cas concret, notamment de la situation, de la place occupée et de la 
responsabilité de l'agent (arrêts TF 2P.273/2000 du 11 avril 2001 consid. 3a/dd et les références 
citées; 8C_301/2017 du 1er mars 2018 consid. 4.3.2). Elle dispose, en présence de justes motifs, 
d'une liberté d'appréciation dans le choix de la sanction (modification ou résiliation des rapports de 
service), laquelle est toutefois subordonnée au principe de proportionnalité. Une mesure y 
contrevient si elle excède le but visé et qu'elle ne se trouve pas dans un rapport raisonnable avec 


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celui-ci et les intérêts, en l'espèce publics, compromis (arrêt TF 8C_780/2012 du 11 février 2012 
consid. 5.2.; WYLER/BRIGUET, La fin des rapports de travail dans la fonction publique, 2017, p. 20).
4.2.
Dans le cas particulier, de l'avis de la Cour, l'existence d'un juste motif n'est pas établie à 
satisfaction de droit.
Il sied d'emblée de constater que la tenue des procès-verbaux des auditions relatant les 
manquements du directeur prête le flanc à la critique. Confus, ils ne présentent pas de 
systématique, en plus du fait que les propos des interlocuteurs sont parfois très résumés (cf. 
notamment les procès-verbaux des séances du 31 janvier 2017 et de celle du 9 février 2017). 
En outre, certaines affirmations, en particulier celles de l'infirmière-cheffe du 31 janvier 2017, sont 
considérées comme prouvées alors qu'aucune instruction, voire confrontation, n'a réellement eu 
lieu. A titre d'exemple, on peut notamment relever que la commune insiste sur le fait que le 
directeur aurait tamponné une personne sur le haut du dos à l'occasion d'une journée de 
formation. Or, on s'étonne de constater que la personne en question n'ait pas été auditionnée, ni 
même interpellée sur ce point. Lorsque le directeur demande d'ailleurs de qui il s'agit, le Président 
de la commission lui répond, "une employée devant les formatrices, d'après ce que l'on sait" (cf. 
procès-verbal de la séance du 24 mai 2017, p. 2).
A ce manque d'investigations, il faut ajouter la passivité de l'autorité face à l'incontestable conflit de 
personnalités entre l'infirmière-cheffe et son directeur (cf. notamment procès-verbal de la séance 
du 9 février 2017). Contrairement à ce que soutient la commune, elle ne pouvait pas s'en abstenir, 
en se cachant derrière la fonction dirigeante du collaborateur. L'employeur avait l'obligation de 
prendre des mesures afin, si ce n'est de tenter de désamorcer le différend entre les deux 
protagonistes, à tout le moins de pouvoir identifier l'origine et la responsabilité de chacun d'entre 
eux. Le directeur l'a d'ailleurs implicitement suggéré dans son courrier du 10 février 2017, lorsqu'il 
a demandé un audit. 
En effet, force est de constater que les propos des uns et des autres ont été rapportés, qu'aucune 
investigation n'a eu lieu s'agissant de la mésentente entre l'infirmière-cheffe et le recourant et que 
de manière générale, la commune s'est abstenue d'instruire, à charge et à décharge, les 
reproches qui étaient faits à ce dernier par des tiers. Dans ces conditions, on ne peut 
manifestement pas retenir, à satisfaction de droit, l'existence de motifs de résiliation, certainement 
pas de motifs de résiliation avec effet immédiat.
D'un point de vue procédural ensuite, force est de constater qu'avant l'entretien du 24 mai 2017, le 
directeur n'était pas en mesure de connaître l'ensemble des griefs qui lui étaient reprochés. C'est 
lors de cette séance qu'ils ont été abordés, de manière toutefois à nouveau confuse, sans réelle 
systématique. La liste ne semble d'ailleurs toujours pas exhaustive, le président concluant en page 
3 qu'il "y aurait encore d'autres points mais moins importants". De plus, des reproches liés à 
l'organisation du foyer ont été faits au recourant; ils reposent toutefois uniquement sur des 
remarques formulées lors de séances de travail dans un contexte d'amélioration de la gestion du 
foyer et dont on ne voit pas le lien avec la procédure de licenciement. Ainsi, le recourant, encore 
lors de l'entretien du 24 mai 2017, ne savait toujours pas exactement ce qui lui était reproché. Il ne 
pouvait dès lors pas faire valoir sa propre version des faits ni se défendre d'une manière 
appropriée. De l'avis de la Cour, dans l'hypothèse où le juste motif procède, comme en l'espèce, 
d'une accumulation de manquements, il est primordial que ces derniers soient non seulement 
instruits mais à l'évidence communiqués précisément au collaborateur concerné, afin qu'il puisse 


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réellement appréhender ce qui est lui reproché et faire valoir ses arguments, en respect de son 
droit d'être entendu. 
Après examen du dossier, force est dès lors de constater que la gravité des faits tels que 
reprochés au recourant n'est pas avérée, en tous cas pas au point de justifier un licenciement 
immédiat. Les manquements reprochés, exprimés de façon confuse, parfois sans être étayés, 
étaient manifestement insuffisants pour fonder une résiliation du contrat avec effet immédiat. C'est 
dès lors à tort que le Préfet a qualifié le licenciement de justifié.
5.
5.1.
Aux termes de l'art. 41 LPers, applicable ici par analogie (cf. consid. 2.2), lorsque les motifs 
de licenciement se révèlent injustifiés, le collaborateur ou la collaboratrice est maintenu-e dans sa 
fonction. Toutefois, s'il y a eu cessation de fait des rapports de service et qu'une réintégration du 
collaborateur ou de la collaboratrice ne soit plus possible, celui-ci ou celle-ci a droit à une 
indemnité dont le maximum est égal à une année de traitement.
Selon la jurisprudence de la Cour, cette indemnité revêt un caractère sui generis et s'apparente à 
une peine conventionnelle que le juge doit fixer en équité. Compte tenu de sa fonction punitive et 
réparatrice (cf. art. 336a CO ou 337c al. 3 CO), l'indemnité doit avant tout être fixée d'après la 
gravité de la faute de l'employeur, laquelle sera surtout déterminée par les motifs de congé, une 
éventuelle faute concurrente de l'employé, la manière dont s'est déroulé le licenciement ainsi que 
par la nature des relations de travail (arrêts TC FR 1A 2001 92 du 25 avril 2002 consid. 3; 601 
2016 252 du 2 février 2017; 601 2018 77 du 20 novembre 2018 consid. 5.2.2). Le collaborateur ne 
reçoit à ce titre pas forcément l'équivalent de sa période de préavis conventionnel (cf. arrêt TC 601 
2018 77 du 20 novembre 2018 consid. 5.2.2).
5.2.
Dans le cas particulier, vu les tensions existantes entre le directeur et ses supérieurs, la 
question de la réintégration n'entre ici pas en ligne de compte, étant souligné que le recourant n'a 
d'ailleurs pas formulé de conclusion dans ce sens. Reste à fixer le montant de l'indemnité.
A la procédure lacunaire menée par la commune exposée ci-avant (cf. consid. 3 et 4), il faut 
opposer le comportement du directeur depuis l'émergence du conflit en 2017. Durant la première 
séance du 9 février 2017, il convient déjà de relever l'attitude peu coopérative qu'il a adoptée face 
au syndic et au président de la commission administrative. Du dossier de la cause, il ressort 
encore qu'il n'était pas enclin à se remettre en question et qu'il a lui aussi adopté une attitude 
passive face aux critiques, en reportant ses propres responsabilités sur les autres (cf. notamment 
courrier du 10 février 2017). Alors que ses relations de travail se dégradaient et que l'organisation 
ainsi que la gestion du foyer était discutées lors des séances de la commission, le directeur n'était 
pas constructif. Il a ainsi failli à son cahier des charges.
Considérant l’ensemble des circonstances qui précèdent, le statut de cadre du recourant ainsi que 
sa prise de fonction relativement récente, il se justifie de limiter l'indemnité pour renvoi injustifié à 
trois mois de salaire, part au treizième salaire comprise. Est déterminant à ce titre, le dernier 
traitement perçu par le directeur. A relever que cette indemnité est franche de cotisations sociales 
puisque, conformément à la jurisprudence relative aux art. 336a CO et 337c al. 3 CO, elle ne fait 
pas partie du salaire (cf. ATF 123 V 5 consid. 5; arrêts TF 4A_434/2013 du 19 décembre 2013 
consid. 7; 4A_234/2015 du 5 août 2015, consid. 3.2).


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Cette créance étant devenue exigible à la fin des rapports de travail, l'intérêt moratoire de 5% (cf. 
art 104 CO) est dû dès cette échéance (WYLER/HEINZER, Droit du travail, 2014, p. 103; cf. arrêt 
TAF A 5339/2013 du 25 août 2014 consid. 9.1). Dans le cas particulier et en référence à la 
conclusion du recourant, l'intérêt est dû dès le 24 juillet 2017.
6.
Le recourant requiert encore d'être indemnisé pour des heures supplémentaires effectuées. 
6.1.
Aux termes de l'art. 43 RP, la durée normale de travail est définie par le RE pour tout le 
personnel communal (al. 1). Le Conseil communal arrête l'horaire de travail après consultation du 
personnel intéressé (al. 2). D'après l'art. 1 RE, la durée normale de travail est de 41 heures 15 par 
semaine pour tout le personnel communal.
Selon l'art. 45 RP, lorsque les besoins du service l'exigent, tout collaborateur ou toute 
collaboratrice peut être astreint-e à l'accomplissement d'heures supplémentaires (al. 1). L'état des 
heures supplémentaires est arrêté mensuellement sur la base de rapports et transmis au 
Conseiller responsable du dicastère (al. 2). Ne sont considérées comme heures supplémentaires 
que celles dépassant l'horaire hebdomadaire contractuel. Pour les séances avec le Conseil 
communal, ces heures sont indemnisées selon entente entre les personnes concernées et le 
Conseil communal (al. 3). La compensation des heures supplémentaires doit s'effectuer le plus 
rapidement possible selon une planification établie d'entente entre le Conseiller communal 
responsable et le collaborateur ou la collaboratrice (al. 4). Le maximum des heures 
supplémentaires ne devra pas dépasser 60 heures à la fin d'un mois, sauf circonstances 
exceptionnelles dûment autorisées par le Conseil communal (al. 5). Le report d'heures 
supplémentaires sur l'année suivante est admis jusqu'à concurrence de 60 heures. Les heures 
supplémentaires ne seront pas rémunérées et seront compensées autant que possible en congé, 
à moins que les circonstances ne l'exigent, selon décision du Conseil communal. Chaque heure 
supplémentaire non compensée donne alors droit à une rétribution au salaire horaire (al. 6). Les 
congés de compensation qui remplacent les heures supplémentaires sont majorés sauf 
prescriptions particulières, de: a) 25% entre 23h et 6h00, b) 50% dimanche et jours fériés c) le 
samedi est assimilé à un jour ouvrable (al. 7).
6.2.
Selon la jurisprudence rendue en droit privé, applicable en droit de la fonction publique 
(cf. arrêt TAF A-5705/2014 consid. 6 ss), il convient de faire une distinction entre les heures 
supplémentaires et le solde positif accumulé dans le contexte d'un horaire de travail flexible. Les 
parties peuvent ainsi convenir que le travailleur, dans un cadre prédéfini, détermine librement la 
durée de son temps de travail journalier, pourvu qu'à l'issue d'une période de référence, il ait 
accompli le nombre d'heures contractuellement dues. Généralement, des heures de présence 
obligatoire (plages " bloquées ") doivent être respectées, le travailleur pouvant s'organiser 
librement le reste du temps. En contrepartie de cette autonomie, le travailleur doit spontanément 
compenser par un congé le solde de travail excédentaire qu'il a librement accumulé. S'il laisse 
croître ce solde positif dans une mesure importante, il assume le risque de ne pas pouvoir le 
compenser en cas de résiliation du contrat, laquelle peut survenir en tout temps. Une 
indemnisation du travail effectué en plus n'entre en considération que si les besoins de l'entreprise 
ou des directives de l'employeur empêchent le travailleur de récupérer ses heures en dehors des 
plages bloquées, à l'intérieur de l'horaire de travail flexible; il ne s'agit alors plus de solde positif 
dans l'horaire flexible, mais de véritables heures supplémentaires. S'il peut paraître délicat de 
délimiter les heures supplémentaires du solde bénéficiaire dans le cadre d'un horaire flexible, il 


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faut garder à l'esprit que les premières sont imposées par les besoins de l'entreprise ou les 
directives de l'employeur, tandis que le solde excédentaire est librement accumulé par la volonté 
du travailleur (arrêt TF 4A_227/2016 du 24 octobre 2016 consid. 4.2 et les références citées).
Il est en outre possible d'insérer une clause contractuelle excluant la reconnaissance des heures 
supplémentaires, étant entendu que, pour une partie de la doctrine, leur rémunération doit 
toutefois forfaitairement être comprise dans le salaire (cf. art. 321c du code des obligations du 
30 mars 2011, CO; RS 220; cf. ATF 124 III 469 consid. 3a; cf. WYLER/HEINZER, Droit du travail, 
2014, p. 106 s.; cf. arrêt TF 4A_227/2016 du 24 octobre 2016 consid. 4.2, résumé in JdT 2017 II 
p. 227).
En tout état de cause, le Tribunal fédéral considère que la durée habituelle du travail dans une 
entreprise ne vaut généralement pas pour les cadres supérieurs, puisque que l'on attend d'eux 
qu'ils fournissent des prestations un peu plus conséquentes. Il est important de considérer que 
lorsqu'on occupe une position supérieure, ce sont avant tout l'ampleur et le poids des tâches à 
accomplir qui déterminent la contre-prestation de l'employeur, bien plus que la durée du travail 
hebdomadaire; conformément à leur degré de responsabilité et d'indépendance, les cadres 
supérieurs peuvent aménager leur temps de travail relativement librement. En l'absence d'une 
réglementation expresse du temps de travail, ils ne peuvent donc prétendre à une indemnisation 
pour les heures supplémentaires effectuées que lorsqu'on leur confie des tâches excédant leur 
cahier des charges, ou lorsque l'ensemble du personnel a dû fournir un nombre conséquent 
d'heures supplémentaires pendant une certaine durée (ATF 129 II 171 in JdT 2003 I p. 241 consid. 
2.1; cf. WYLER/HEINZER, p. 103 s).
6.3.
En l’occurrence, de par sa fonction, le directeur connaissait parfaitement la réglementation 
ainsi que la politique établie en matière d'heures supplémentaires, preuve en est d'ailleurs qu'il a 
informé son personnel par courriel du 20 janvier 2017 que les heures supplémentaires devaient 
être validées par le supérieur hiérarchique. Il ne ressort pourtant pas du dossier que le directeur ait 
procédé de cette façon concernant ses propres heures supplémentaires (cf. art. 45 al. 2 RP).
Au demeurant, il ne fait nul doute que le recourant, directeur du foyer, exerçait une fonction de 
cadre dirigeant. Considérant que son contrat de travail stipule que "[s]elon notre discussion, nous 
ne fixons pas d'horaire journalier dans le sens du terme, mais nous vous confions la mission de 
diriger notre établissement en respectant le cahier des charges annexé à la présente", force est de 
constater que les parties n'avaient pas prévu de réglementation expresse de son temps de travail. 
Quoiqu'en pense le recourant, cette clause - interprétée à la lumière du principe de la confiance 
dans les limites de l’intérêt public (cf. DUBEY/ZUFFEREY, Droit administratif général, 2014, n. 1254, 
n. 1112 s.) - devait être comprise dans le sens qu’aucune heure supplémentaire ne serait 
reconnue pour ce poste, ni a fortiori rémunérée à ce titre. Ainsi, étant souligné qu'il ne ressort pas 
du dossier que le recourant a été confronté à une surcharge inhabituelle de travail allant au-delà 
de son cahier des charges, il ne peut prétendre à aucune indemnisation de ses heures 
excédentaires. Le grief, mal fondé, est rejeté. 
7.
Il n'est pas contesté par les parties que le recourant a droit à une indemnité pour vacances non 
prises de 26.58 jours. Il n'appartient toutefois pas au Tribunal cantonal de la chiffrer, mais bien 
plutôt à la commune intimée, sur la base d'un décompte final qu'elle établira.


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8.
8.1.
Au vu de l'ensemble de ce qui précède, le recours est partiellement admis, le renvoi du 
directeur devant être qualifié d'injustifié.
Selon le législateur fribourgeois, en vertu des art. 133 et 139 CPJA, les collectivités publiques sont 
exonérées du paiement des frais de procédure et du versement de l’indemnité de partie sauf si 
leurs intérêts patrimoniaux sont en cause. 
D'après la jurisprudence, la notion d’intérêts patrimoniaux recouvre les cas où la collectivité 
publique agit comme un simple particulier et/ou les cas où sont en cause des intérêts faisant partie 
de son patrimoine financier, et non pas administratif (cf. RFJ 1992 199). Lorsqu'une collectivité 
publique rend une décision à l'égard de l'un de ses collaborateurs, elle n'exerce pas réellement 
une prérogative découlant de l'accomplissement d'une tâche publique: elle agit comme employeur 
de la personne et se trouve dans une situation analogue à celle d'un employeur privé exerçant des 
prérogatives du contrat de travail (cf. RFJ 1994 232). 
Aussi, lorsque la décision prise entraîne des conséquences pécuniaires, doit-on admettre que ses 
intérêts patrimoniaux sont en cause et que, par conséquent, la collectivité publique ne bénéficie ni 
de l'exonération des frais de procédure prévue par l'art. 133 CPJA ni de celle de l’indemnité de 
partie de l’art. 139 CPJA (cf. RFJ 1994 232; arrêt TA 1A 2001 92 du 25 avril 2002 consid. 4).
8.2.
Selon l’art. 134a al. 2 CPJA, des frais de procédures sont perçus lorsque la valeur litigieuse 
égale au moins celle des prud’hommes, fixée à CHF 30'000.- (113 al. 2 let. d et 114 let. c du code 
de procédure civile du 19 décembre 2008; CPC, RS 272). 
En l’occurrence, le recourant ayant conclu au versement de plus de CHF 140'000.-, des frais de 
procédure doivent être perçus (art. 134a al. 2 CPJA a contrario). Vu le gain de cause partiel du 
recourant, les frais, fixés à CHF 1'500.-, sont répartis à raison de ¼ (soit CHF 375.-) à sa charge 
et de ¾ (soit CHF 1'125.-) à charge de la commune. 
Dans la même proportion, les parties ont également droit à une indemnité de partie réduite, 
conformément à l'art. 137 CPJA en relation avec l'art. 138 al. 2 CPJA, compte tenu de l’admission 
partielle de leurs conclusions.
En application des art. 8 et 9 al. 1 du tarif cantonal du 17 décembre 1991 des frais de procédure et 
des indemnités en matière de juridiction administrative (Tarif JA; RSF 150.12), la liste de frais 
produite par Me Nicole Schmutz Larequi le 18 janvier 2019 doit être ajustée dans le sens où le tarif 
horaire est ramené à CHF 250.- et les débours remboursés aux prix coûtant. Considérant le gain 
de cause partiel du recourant, il se justifie également de réduire le montant des honoraires 
demandés de ¼. Partant, une indemnité de CHF 3765.-, plus CHF 10.- de débours, plus 
CHF 290.70 au titre de la TVA, sera allouée au recourant, soit un montant total de CHF 4'065.70. 
Compte tenu du gain de cause très partiel de la commune, il y a lieu de lui allouer une indemnité 
réduite, fixée d'après la liste de frais produite par Me Eric Bersier le 14 février 2019, étant souligné 
que les honoraires de ce dernier sont réduits à ¼. Une indemnité de CHF 1'271.90, plus 
CHF 160.- de frais de déplacement (cf. art. 9 al. 3 Tarif JA et art. 77 al. 1 du règlement cantonal du 
30 novembre 2010 sur la justice, RJ; RSF 130.11), plus CHF 110.25 au titre de la TVA, sera dès 
lors octroyée, soit un montant total de CHF 1'542.15.


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Après compensation, l’indemnité de partie due au recourant s’élève à CHF 2'523.55 (CHF 4'065.7 
- CHF 1'542.15), à charge de la commune.
la Cour arrête :
I.
Le recours est partiellement admis.
Partant, la décision de la Préfecture de la Gruyère du 13 juin 2018 est modifiée dans le sens 
que le renvoi de A.________ est injustifié, une indemnité équivalente à trois mois de 
traitement lui étant versée à ce titre, avec intérêts à 5% l'an dès le 24 juillet 2017.
Pour le surplus, le recours est rejeté.
II.
Les frais de procédure, par CHF 1'500.-, sont mis par CHF 375.- à la charge du recourant et 
par CHF 1'125.- à la charge de la commune de B.________.
III.
La part du recourant est prélevée sur l'avance de frais qui a été effectuée et dont le solde 
(CHF 625.-) lui est restitué.
IV.
Il est alloué au recourant à titre d’indemnité de partie réduite un montant de CHF 2'523.55 
(TVA comprise), à verser en main de sa mandataire, à la charge de la commune de 
B.________.
V.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lucerne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 
30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie 
de la décision est contestée (art. 148 CPJA).
Fribourg, le 14 mars 2019/smo
La Présidente :
La Greffière :