fr_gerichte · 601 2023 133 · 2025-10-07 · fr

Arrêt de la Ie Cour administrative du Tribunal cantonal | Amtsträger der Gemeinwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
601 2023 133
Arrêt du 7 octobre 2025
Ie Cour administrative
Composition
Présidente :
Anne-Sophie Peyraud 
Juges :
Stéphanie Colella, Dina Beti,
Dominique Gross, Johannes Frölicher
Greffière-rapporteure :
Stéphanie Morel
Parties
A.________, recourant, représenté par Me Christian Dandrès, 
avocat, 
contre
ADMINISTRATION DES FINANCES, autorité intimée 
Objet
Agents des collectivités publiques – contribution de soutien facultative 
aux associations du personnel (syndicats) – constitutionnalité de la loi 
cantonale – égalité de traitement – liberté syndicale
Recours du 12 septembre 2023 contre la décision du 10 juillet 2023


Tribunal cantonal TC
Page 2 de 14
considérant en fait
A.
La Fédération des associations du personnel des services publics du canton de Fribourg 
(ci-après: FEDE) est une association, au sens des art. 60 ss CC, qui regroupe les associations du 
personnel actives auprès du personnel de l'Etat de Fribourg. Elle est reconnue par l'Etat de Fribourg 
comme l'un des partenaires, nommément cités à l'art. 128 de la loi fribourgeoise du 17 octobre 2001 
sur le personnel de l'Etat (LPers; RSF 122.70.1), qui bénéficient du droit à la consultation et à 
l'information préalable sur les projets de dispositions légales et de décisions de portée générale 
concernant le personnel.
Selon l'art. 128a LPers, adopté en 2006, une contribution de soutien facultative est prélevée 
automatiquement sur le traitement du personnel de l'Etat, à raison de CHF 2.50 par mois, pour 
autant que le consentement – présumé par la loi – n'ait pas été retiré par les collaborateurs. 
Conformément à cette disposition, cette contribution de soutien est ensuite entièrement reversée à 
la FEDE pour financer une partie de ses frais administratifs.
B.
A.________ est une association, au sens des art. 60 ss CC, qui regroupe le personnel des 
administrations, institutions et entreprises communales, cantonales et fédérales ainsi que des 
entreprises et institutions mixtes et privées d'utilité publique. Précédemment membre de la FEDE, 
le syndicat l'a quittée en 2015 et a obtenu, la même année, la qualité de partenaire reconnu dans le 
cadre du droit à la consultation et à l'information au sens de l'art. 128 LPers.
Entre 2016 et 2018, A.________ et la FEDE ont chacun sollicité un avis juridique concernant la 
légalité de l'art. 128a LPers auprès de différents avocats, dont les conclusions se sont avérées 
contradictoires. Selon l'avis de droit des 3 février et 12 juillet 2016 sollicité par A.________, cette 
disposition serait discriminatoire et contraire au droit à la liberté syndicale. Aux termes de l'avis de 
droit des 31 mai 2016 et 16 avril 2018 requis par la FEDE, celle-ci pouvait rester la seule bénéficiaire 
de la contribution de soutien sans que cela ne constitue une violation du principe de l'égalité de 
traitement en lien avec la liberté syndicale.
Le 8 septembre 2017, A.________ a interpellé le Conseil d'Etat du canton de Fribourg (ci-après: 
Conseil d'Etat) et a requis de pouvoir, lui aussi, bénéficier d'une partie des recettes de la contribution 
de soutien. Dans sa réponse du 7 novembre 2017, le Conseil d'Etat, se référant à un avis de droit 
sollicité par la Direction des finances (ci-après: DFIN) auprès de Me B.________ et rendu le 21 août 
2017, a relevé que le fait que la contribution de soutien soit pour l'heure attribuée exclusivement à 
la FEDE n'était pas conforme au principe de l'égalité de traitement et à la liberté syndicale. Le 
Conseil d'Etat a dès lors annoncé qu'il entendait corriger la situation juridique actuelle et que 
l'art. 128a LPers devrait être modifié, ou alors abrogé. A.________ et la FEDE ont été invités à 
convenir ensemble de la manière dont la contribution devrait être prélevée et à s'entendre sur une 
clé de répartition. Le Conseil d'Etat relevait, au surplus, que les autres partenaires reconnus n'étaient 
pas associés à cette démarche, motif pris qu'ils n'avaient pas revendiqué une part de la contribution 
de soutien. Le 10 novembre 2017, le Conseil d'Etat a publié un communiqué de presse confirmant 
ce qui précède et exposé qu'en date du 13 octobre 2017, il avait pris acte de la conclusion de 
Me B.________.
Par courrier du 27 décembre 2017, A.________ s'est adressé au Conseiller d'Etat, Directeur de la 
DFIN. Il lui a fait part du fait que, malgré un courrier adressé à la FEDE le 30 novembre 2017, celle-ci 


Tribunal cantonal TC
Page 3 de 14
n'avait pas donné suite à sa proposition de rencontre, ni réagi au sujet de la clé de répartition 
1/3-2/3 qu'il proposait. Il a en outre relevé qu'il considérait, vu l'illégalité manifeste engendrée par 
l'art. 128a LPers, que les modifications liées à la contribution de soutien devaient prendre effet au 
1er janvier 2018. Le 25 septembre 2018, le Conseil d'Etat a constaté que A.________ et la FEDE 
n'étaient pas parvenus à trouver une entente réciproque, de sorte que le processus législatif devait 
être engagé.
C.
Dans le cadre de la révision de la LPers menée en 2021, le Conseil d'Etat a proposé la 
modification des art. 128 et 128a LPers. S'agissant de la première disposition, il suggérait de ne plus 
citer nommément les partenaires reconnus, en particulier la FEDE. Concernant la seconde, le projet 
tendait à ce que la contribution de soutien ne soit plus versée exclusivement à la FEDE, mais répartie 
entre tous les partenaires reconnus, en fonction du nombre total de leurs membres.
Lors de la session parlementaire du 22 juin 2021, il a été annoncé que la commission parlementaire 
et le Conseil d'Etat avaient des positions divergentes par rapport à la redistribution de la contribution 
de soutien; au vote, le Grand Conseil a décidé de maintenir en l'état la teneur de l'art. 128a LPers 
par septante-neuf voix contre six (BGC 2021, p. 2153). Il en est allé de même de l'art. 128 al. 1 
LPers, par septante voix contre dix (BGC 2021, p. 2151).
Par arrêté du 21 décembre 2021, le Conseil d'Etat s'est refusé à entrer en matière sur une requête 
formulée le 25 octobre 2021 par une collaboratrice et un collaborateur soumis à la LPers tendant au 
prononcé d'une décision constatant l'inconstitutionnalité de l'art. 128a LPers. Le Conseil d'Etat a 
retenu, en substance, qu'il n'était pas compétent pour statuer sur la constitutionnalité des lois 
adoptées par le Parlement cantonal. 
D.
Agissant le 26 janvier 2022, les deux collaborateurs concernés, auxquels s'est joint 
A.________, ont interjeté recours auprès du Tribunal cantonal contre l'arrêté du Conseil d'Etat du 
21 décembre 2021 et ont conclu à ce qu'il soit constaté que l'art. 128a LPers était contraire au 
principe de l'égalité de traitement et à la liberté syndicale. 
Par arrêt du 26 septembre 2022, le Tribunal cantonal a rejeté ce recours (arrêt TC FR 601 2022 8). 
En substance, il a estimé qu'il n'était pas possible, à défaut de base légale sur le plan cantonal, de 
remettre en cause la légalité et la constitutionnalité de la LPers de façon abstraite, en dehors de tout 
acte d'application. Cet arrêt précisait que le principe de la non-répartition de la contribution de 
soutien ne pouvait être contesté que par la voie d'un recours formé contre une décision de l'autorité 
compétente refusant le versement d'une part des recettes. 
E.
Par courrier du 16 juin 2023, A.________ a requis de la DFIN qu'elle rende une décision 
statuant sur le principe de l'attribution d'une partie du bénéfice de la contribution de soutien en sa 
faveur, au prorata de ses membres. Par lettre du 7 juillet 2023, la DFIN a transmis cette demande à 
l'Administration des finances (ci-après: AFin), comme objet de sa compétence, en lui donnant 
diverses instructions, dont celle de prononcer le rejet de la requête au motif que la question juridique 
n'était pas claire.
Par décision du 10 juillet 2023, l'AFin a rejeté la demande du 16 juin 2023. Conformément aux 
instructions reçues, elle a retenu, pour l'essentiel, que l'art. 128a LPers ne pouvait pas être considéré 
comme une disposition légale manifestement irrégulière, de sorte qu'en tant qu'autorité 
administrative inférieure, elle se devait de l'appliquer et de reverser les contributions prélevées 
exclusivement à la FEDE. Elle a relevé que plusieurs avis de droit contradictoires figuraient au 


Tribunal cantonal TC
Page 4 de 14
dossier et a rappelé la divergence d'opinions entre le Conseil d'Etat, qualifiant la norme 
d'inconstitutionnelle, et le Grand Conseil, qui avait refusé de la modifier. Enfin, comme préconisé 
par la DFIN dans son courrier du 7 juillet 2023, l'AFin a précisé qu'un éventuel recours devait être 
adressé directement au Tribunal cantonal.
F.
Agissant le 12 septembre 2023, A.________ interjette recours auprès du Tribunal cantonal 
contre cette décision et conclut, sous suite de frais et dépens, à ce qu'il soit constaté que l'art. 128a 
LPers est contraire au principe de l'égalité de traitement et à la liberté syndicale et, partant, à ce que 
ladite décision soit annulée et qu'il soit ordonné à la DFIN ou à toute autre autorité cantonale 
compétente d'attribuer à A.________ une part du bénéfice de la contribution de soutien.
A l'appui de son recours, A.________ rappelle sa position de partenaire reconnu par le Conseil 
d'Etat et fait valoir que lui et ses membres doivent dès lors être mis au bénéfice du même avantage 
que la FEDE. Il expose que l'atteinte est grave, notamment car elle stigmatise le collaborateur qui 
ne souhaiterait pas contribuer au travail de la FEDE en le forçant à devoir se manifester auprès du 
Service du personnel et de l'organisation (ci-après: SPO) pour faire part de son orientation et de sa 
sympathie syndicale. Elle l'est également dans la mesure où elle donne de A.________ l'image d'un 
syndicat de seconde zone alors que celui-ci est reconnu comme un interlocuteur à part entière par 
le Conseil d'Etat. De son point de vue, l'Etat cherche ici à créer un monopole de la représentation 
syndicale, en vue de soutenir un syndicat dont les prétentions apparaissent plus acceptables à la 
majorité parlementaire et, dès lors, moins enclin à s'opposer à la politique menée en matière de 
personnel par le canton. En ayant pour objectif de pérenniser la FEDE, l'Etat crée un rapport de 
dépendance qui le lie nécessairement à celle-ci et qui pourrait rendre la FEDE sourde aux 
revendications du personnel. Enfin, A.________ fait valoir que l'inconstitutionnalité de l'art. 128a 
LPers est bel et bien manifeste, contrairement à ce qu'a retenu l'AFin, et rappelle à ce titre 
notamment la position et le message du Conseil d'Etat ainsi que le contenu de l'avis de droit élaboré 
par Me B.________. Il fait valoir au surplus que le Grand Conseil a refusé de légiférer pour des 
motifs politiques, relevant qu'aucun argument juridique n'a été évoqué durant les débats pour refuser 
de suivre le Conseil d'Etat.
Invitée à se déterminer, l'AFin maintient, dans son écrit du 16 octobre 2023, l'entier des considérants 
figurant dans la décision attaquée, rappelant notamment qu'elle est uniquement responsable du 
versement de la contribution de soutien et qu'elle n'agit qu'en tant que simple organe d'exécution, 
sans pouvoir décisionnel. Elle répète que, de son point de vue, la disposition ici en cause ne peut 
pas être considérée comme manifestement irrégulière.
Aucun autre échange d'écritures n'a eu lieu entre les parties.
Il sera fait état des arguments développés par celles-ci à l'appui de leurs conclusions, dans les 
considérants en droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la résolution du litige.


Tribunal cantonal TC
Page 5 de 14
en droit
1.
1.1.
Aux termes de l'art. 119 al. 1 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de 
juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1), lorsqu'une autorité qui, si elle était saisie d'un recours, 
ne statuerait pas définitivement, a prescrit, dans un cas d'espèce, à une autorité inférieure de 
prendre une décision déterminée ou lui a donné des instructions sur le contenu d'une décision, le 
recours doit être interjeté auprès de l'autorité de recours immédiatement supérieure; l'attention des 
parties doit être attirée sur ce point dans l'indication des voies de droit. 
En l'occurrence, il ressort du courrier du 7 juillet 2023 que la DFIN, autorité hiérarchiquement 
supérieure à l'AFin (cf. art. 6 let. b de l'ordonnance cantonale du 9 juillet 2002 désignant les unités 
administratives des Directions du Conseil d'Etat et de la Chancellerie d'Etat; RSF 122.0.13), a donné 
des instructions précises à cette dernière sur la motivation et l'orientation de la décision à rendre, de 
sorte qu'elle en a directement déterminé le contenu. Partant, il y a lieu d'admettre la compétence du 
Tribunal cantonal, autorité de recours immédiatement supérieure (art. 114 al. 1 let. a CPJA).
1.2.
Selon l'art. 76 CPJA, a qualité pour recourir quiconque est atteint par la décision attaquée et 
a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a) ou toute autre personne, 
organisation ou autorité à laquelle la loi reconnaît le droit de recourir (let. b).
Selon la jurisprudence, une association ayant la personnalité juridique est habilitée à recourir soit 
lorsqu'elle est touchée dans ses intérêts dignes de protection, soit lorsqu'elle sauvegarde les intérêts 
de ses membres; dans ce dernier cas, il faut que la défense des intérêts de ses membres figure 
parmi ses buts statutaires et que la majorité de ceux-ci, ou du moins une grande partie d'entre eux, 
soit personnellement touchée par l'acte attaqué (cf. ATF 145 V 128 consid. 2.2; 142 II 80 
consid. 1.4.2; arrêt TF 8C_367/2023 du 12 janvier 2024 consid. 2.2). 
En l'état, il ne fait nul doute qu'en tant qu'association syndicale dotée de la personnalité morale, 
A.________ est directement touché par la décision attaquée, dont il est le destinataire, et qu'il a un 
intérêt direct à ce qu'elle soit modifiée en ce sens qu'une partie de la contribution de soutien devrait 
lui être rétrocédée. Partant, il a qualité pour recourir. 
1.3.
Pour le reste, interjeté dans les formes et délais prescrits (art. 79 ss CPJA), le recours est 
recevable. La Cour siège à cinq juges (art. 44 de la loi fribourgeoise du 31 mai 2010 sur la justice 
(LJ; RSF 130.1). 
2.
En vertu de l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du 
droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents (let. b). Toutefois, en cas de recours direct à l'autorité supérieure, 
comme en l'espèce (cf. supra consid. 1.1), l'art. 119 al. 2 CPJA prévoit que l'autorité saisie du recours 
jouit du même pouvoir d'examen que l'autorité inférieure non saisie. Partant, le Tribunal cantonal 
peut également exercer un contrôle en opportunité dans le cas d'espèce.


Tribunal cantonal TC
Page 6 de 14
3.
3.1.
L'art. 128 LPers, dans sa version en vigueur depuis le 1er juin 2015 (ROF 2015_076), s'intitule 
"Partenaires reconnus". Cette disposition prévoit que, dans le cadre du droit à la consultation et à 
l'information par l'intermédiaire des associations de personnel, tel qu'il est prévu à l'article 123 LPers, 
l'Etat reconnaît comme partenaires la FEDE, l'Association des cadres supérieurs et magistrats, 
magistrates de l'Etat de Fribourg (ci-après: ACSM), l'Association fribourgeoise des magistrats de 
l'ordre judiciaire (ci-après: AFM), les associations professionnelles et les organisations syndicales 
(al. 1). Le Conseil d'Etat traite avec ces mêmes partenaires lorsqu'il décide de soumettre certains 
objets de portée générale, en négociation avec le personnel (al. 2).
Aux termes de l'art. 128a LPers, tel qu'en vigueur depuis 2015, le collaborateur ou la collaboratrice 
engagé-e pour une période indéterminée est appelé-e à verser facultativement une contribution 
annuelle de soutien en faveur de la FEDE (al. 1). La contribution sert à financer une partie des frais 
administratifs de la FEDE en tant que partenaire reconnu au sens de l'art. 128 LPers (al. 2). Aux 
termes de l'art. 128a al. 3 LPers, la contribution est prélevée automatiquement sur le traitement 
(1ère phrase). Elle est présumée acceptée, à moins que le collaborateur ou la collaboratrice n'exprime 
expressément son refus (2ème phrase). Les dispositions d'exécution fixent le montant et le mode de 
perception de la contribution ainsi que le délai et la forme de la déclaration de refus (al. 4).
3.2.
A teneur de l'art. 2 al. 1 de l'ordonnance cantonale du 12 décembre 2006 relative à la 
contribution de soutien en faveur des associations de personnel (ci-après: ordonnance du 
12 décembre 2006; RSF 122.70.18), le montant de la contribution de soutien facultative s'élève à 
CHF 2.50 par mois (CHF 30.- par an). L'art. 3 al. 1 de ladite ordonnance prévoit que l'acceptation 
du prélèvement de la contribution est présumée, et l'al. 2 précise que le collaborateur ou la 
collaboratrice qui ne désire pas que la contribution soit prélevée doit le communiquer par écrit au 
centre de paie dont il ou elle dépend. Selon l'art. 4 al. 1, le collaborateur ou la collaboratrice peut en 
tout temps déclarer son refus du prélèvement ou révoquer sa précédente déclaration de refus 
(1ère phrase).
L'art. 5 de ladite ordonnance précise que les contributions sont versées à la comptabilité générale 
de l'Etat (1ère phrase). Celle-ci les reverse à la FEDE, sur le compte indiqué par celle-ci (2ème phrase). 
Enfin, l'art. 6 al. 1 énonce que l'acceptation et le refus du prélèvement de la contribution sont traités 
exclusivement par les personnes chargées de la gestion des traitements du personnel de l'Etat 
(1ère phrase). Les données y relatives ne sont accessibles qu'aux personnes ayant accès, en raison 
de leur fonction, au logiciel de gestion des salaires (2ème phrase). 
4.
En l'espèce, le litige porte sur la conformité de l'art. 128a LPers aux dispositions constitutionnelles 
garantissant la liberté syndicale et l'égalité de traitement.
4.1.
Selon l'art. 49 al. 1 Cst., le droit fédéral prime le droit cantonal qui lui est contraire. Ce principe 
constitutionnel de la primauté du droit fédéral fait obstacle à l'adoption ou à l'application de règles 
cantonales qui éludent des prescriptions de droit fédéral ou qui en contredisent le sens ou l'esprit, 
notamment par leur but ou par les moyens qu'elles mettent en œuvre, ou qui empiètent sur des 
matières que le législateur fédéral a réglementées de façon exhaustive (cf. ATF 140 I 277 
consid. 4.1; 138 I 468 consid. 2.3.1). 


Tribunal cantonal TC
Page 7 de 14
4.2.
Conformément à l'art. 10 CPJA, le Tribunal cantonal applique le droit d'office (al. 1) et 
contrôle, d'office ou sur requête, la validité des dispositions applicables au cas d'espèce (al. 2; arrêt 
TC FR 601 2015 23 du 19 février 2015 consid. 2). La jurisprudence précise qu'il n'applique pas une 
disposition cantonale qui serait contraire au droit fédéral (cf. arrêt TC FR 2A 2000 32 du 24 mai 2000 
consid. 2). Si le juge arrive à la conclusion qu'une décision est contraire au droit et que cette illicéité 
découle de la norme que cette décision met en œuvre et qu'il a indirectement contrôlée, le jugement 
n'a pas pour effet d'annuler la norme; il revient alors à l'autorité qui l'a édictée de prendre les mesures 
nécessaires pour remédier à son illégalité (cf. arrêt TC FR 601 2022 8 du 26 septembre 2022).
5.
Il convient d'examiner en premier lieu la conformité de l'art. 128a LPers avec l'art. 28 al. 1 Cst. 
garantissant la liberté syndicale.
5.1.
La liberté syndicale, consacrée à l'art. 28 al. 1 Cst. et, dans une teneur identique, à l'art. 27 
al. 1 de la Constitution fribourgeoise du 16 mai 2004 (Cst. FR; RSF 131.219), prévoit que les 
travailleurs, les employeurs et leurs organisations ont le droit de se syndiquer pour la défense de 
leurs intérêts, de créer des associations et d'y adhérer ou non.
5.1.1. Selon la jurisprudence rendue en application de l'art. 28 al. 1 Cst., il convient de distinguer la 
liberté syndicale individuelle de la liberté syndicale collective. La liberté syndicale individuelle donne 
au particulier le droit de contribuer à la création d'un syndicat, d'adhérer à un syndicat existant ou 
de participer à son activité (liberté syndicale positive), ainsi que celui de ne pas y adhérer ou d'en 
sortir (liberté syndicale négative), sans se heurter à des entraves étatiques (ATF 144 I 50 
consid. 4.1). Quant à la liberté syndicale collective, elle garantit au syndicat la possibilité d'exister et 
d'agir en tant que tel, c'est-à-dire de défendre les intérêts de ses membres; elle implique notamment 
le droit de participer à des négociations collectives et de conclure des conventions (cf. ATF 144 I 50 
consid. 4.1; arrêt TF 8C_367/2023 du 12 janvier 2024 consid. 4.1 et les références citées).
5.1.2. Dans le domaine de la fonction publique, la jurisprudence a précisé qu'un syndicat peut se 
prévaloir de la liberté syndicale collective (ATF 140 I 257 consid. 5.1.1). Cette liberté est toutefois 
limitée au droit d'être entendu sous une forme appropriée lorsqu'il s'agit de la question de 
l'implication du syndicat de la fonction publique dans la préparation d'une loi ou d'un règlement, sous 
peine de porter atteinte au monopole de l'Etat en la matière (ATF 140 I 257 consid. 5.1.1; 134 I 269 
consid. 3.3.1). Toutefois, cette limitation n'a pas de raison d'être si la question consiste à déterminer 
si et dans quelle mesure un syndicat peut revendiquer un droit de participer à des négociations 
collectives ou de conclure des conventions collectives avec l'employeur public, puisque cette liberté 
ne se heurte alors pas – contrairement à la participation du syndicat au processus législatif – à la 
souveraineté de l'Etat, ce dernier ayant alors précisément renoncé à une parcelle de sa souveraineté 
pour privilégier des solutions négociées. Un syndicat de la fonction publique n'est donc pas par 
nature exclu de la titularité de l'art. 28 Cst. pour revendiquer le droit de participer à des négociations 
collectives, conclure une convention collective ou y adhérer (cf. ATF 140 I 257 consid. 5.1.1 et les 
références citées). 
5.1.3. S'agissant de l'exercice effectif de la liberté syndicale collective dans le secteur public, la 
jurisprudence a précisé qu'il implique de l'Etat employeur qu'il garantisse, dans ses rapports avec 
les organisations syndicales, non seulement l'existence, mais aussi l'autonomie et une certaine 
sphère desdites activités (cf. ATF 129 I 113 consid. 5.3). En particulier, l'Etat n'a pas à favoriser 
l'émergence d'un monopole syndical sous la forme d'un "syndicat d'Etat"; la liberté syndicale 


Tribunal cantonal TC
Page 8 de 14
présuppose au contraire une pluralité de syndicats (ATF 129 I 113 consid. 5.3 et les références 
citées). A titre illustratif, la liberté syndicale collective a été considérée comme entravée en présence 
de dispositions étatiques empêchant un syndicat public de prendre librement position sur des 
questions importantes touchant le statut de ses membres – car cela pouvait avoir pour conséquence 
de mettre en péril l'existence même du syndicat lésé qui, privé du droit de participer aussi activement 
qu'une autre organisation syndicale à une étape clé du processus législatif, risquait la désaffection 
d'une partie de ses membres qui pourraient ainsi lui préférer le syndicat concurrent admis à négocier 
et à collaborer avec l'employeur (cf. ATF 129 I 113 consid. 5.5; cf. ég. a contrario arrêt TF 
2C_752/2018 du 29 août 2019 consid. 4.3) – ou interdisant à un syndicat d'accéder à des locaux 
administratifs en vue d'entrer en contact avec ses membres (cf. ATF 144 I 50 consid. 5.4).
Quant à l'exercice de la liberté syndicale individuelle dans le secteur public, le Tribunal fédéral a 
jugé qu'elle est susceptible d'être entravée lorsque, par exemple, des salariés souhaitent, vu leur 
sensibilité, adhérer ou rester membre d'un syndicat mais que celui-ci ne dispose pas des mêmes 
prérogatives vis-à-vis de l'Etat employeur que d'autres organisations syndicales (cf. ATF 129 I 113 
consid. 5.6).
5.2.
La liberté syndicale est également garantie par l'art. 11 CEDH, qui comprend le droit de toute 
personne de fonder avec d'autres des syndicats et de s'affilier à des syndicats pour la défense de 
ses intérêts. Il convient aussi de mentionner l'art. 22 du pacte international du 16 décembre 1966 
relatif aux droits civils et politiques (Pacte ONU II; RS 0.103.2) et l'art. 8 du pacte international du 
16 décembre 1966 relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (Pacte ONU I; RS 0.103.1).
Par ailleurs, l'art. 5 de la convention n. 151 du 27 juin 1978 de l'Organisation internationale du travail 
(ci-après: OIT) concernant la protection du droit d'organisation et les procédures de détermination 
des conditions d'emploi dans la fonction publique (Convention n. 151; RS 0.822.725.1), entrée en 
vigueur pour la Suisse le 3 mars 1982, est également pertinent. Selon cette disposition, les 
organisations d'agents publics doivent jouir d'une complète indépendance à l'égard des autorités 
publiques (al. 1). Les organisations d'agents publics doivent bénéficier d'une protection adéquate 
contre tous actes d'ingérence des autorités publiques dans leur formation, leur fonctionnement et 
leur administration (al. 2). Sont notamment assimilées aux actes d'ingérence des mesures tendant 
à promouvoir la création d'organisations d'agents publics dominées par une autorité publique, ou à 
soutenir des organisations d'agents publics par des moyens financiers ou autrement, dans le 
dessein de placer ces organisations sous le contrôle d'une autorité publique (al. 3).
Eu égard aux conventions de l'OIT, la jurisprudence fédérale a précisé que l'absence de tout 
caractère formellement contraignant desdites conventions, qui ne s'appliquent directement que dans 
certains cas spécifiques, ne fait pas obstacle à ce que l'on s'y réfère dans la concrétisation de 
l’art. 28 Cst. (cf. ATF 144 I 50 consid. 5.3.3.1 et références citées).
5.3.
En l'espèce, le recourant soutient que l'art. 128a LPers entrave tant la liberté syndicale 
collective qu'individuelle.
5.3.1. S'agissant de la liberté syndicale collective, la Cour ne discerne pas en quoi cette disposition 
l'entraverait ou en quoi elle empêcherait un syndicat tel que le recourant d'exister, d'agir, ou limiterait 
ses prérogatives vis-à-vis de l'Etat de Fribourg. Il sied en effet de rappeler que la liberté syndicale 
collective garantie par l'art. 28 Cst. et rappelée notamment à l'art. 5 de la convention n. 151 de l'OIT 
porte sur l'exercice, par un syndicat public, des prérogatives attachées à cette liberté, en particulier 
le droit de prendre librement position sur des questions importantes touchant le statut de ses 


Tribunal cantonal TC
Page 9 de 14
membres, celui d'être indépendant des autorités publiques et celui de ne pas être entravé dans sa 
formation, son fonctionnement ou encore son administration. Or, tous les partenaires reconnus au 
sens de l'art. 128 LPers, à l'instar du recourant, peuvent exercer ces prérogatives de façon effective 
dès lors qu'ils sont invités à se déterminer sur des projets législatifs ou de portée générale qui les 
concernent; ils peuvent donc défendre efficacement les intérêts de leurs membres et ce, 
indépendamment du fait qu'ils perçoivent ou non une partie de la contribution de soutien litigieuse.
De même, le seul fait qu'un syndicat public disposant du statut de partenaire reconnu puisse 
bénéficier, en sus des cotisations statutaires de ses membres, de sources de financement externes 
provenant, comme en l'espèce, d'un prélèvement sur le traitement des salariés de l'administration 
publique, ne permet pas encore de retenir l'existence d'une entrave étatique à l'exercice proprement 
dit de son activité syndicale. D'une part, il ne ressort ni de la LPers ni de l'ordonnance du 
12 décembre 2006 que l'octroi de ce financement serait conditionné ou sujet à un quelconque 
contrôle de l'Etat de Fribourg portant sur les activités, l'organisation ou la gestion du syndicat 
bénéficiaire, ce que le recourant ne prétend du reste pas. Ceci vaut d'autant plus que la LPers exige 
expressément que les montants perçus au titre de la contribution litigieuse soient uniquement 
affectés au financement d'une partie des frais administratifs du partenaire concerné, et non aux 
activités syndicales proprement dites. D'autre part, il convient de rappeler que ces montants ne 
proviennent pas de fonds étatiques gérés par l'Etat de Fribourg dont il pourrait librement disposer; 
ils proviennent exclusivement des salaires des membres du personnel de l'Etat qui ne se sont pas 
opposés à leur prélèvement. L'Etat de Fribourg ne détient donc en soi aucune latitude ni compétence 
pour, cas échéant, conditionner le versement desdits montants à l'adoption par la FEDE, dans un 
cas précis, d'une position donnée.
Par ailleurs, contrairement à ce que soutient le recourant, la rétrocession de la contribution de 
soutien en faveur d'un seul partenaire reconnu ne revient pas à créer un "monopole syndical" 
contraire à la jurisprudence précitée. Tout d'abord, cette allégation se heurte au texte même de 
l'art. 128 LPers, dont il ressort clairement que l'Etat reconnaît le droit à la consultation et l'information 
à plusieurs autres associations professionnelles et à des organisations syndicales. La pluralité 
syndicale est ainsi garantie par le législateur fribourgeois. Ensuite, dans l'ATF 129 I 113 cité à l'appui 
de cette argumentation, ce sont des mesures étatiques qui portaient atteinte à l'autonomie ou aux 
activités mêmes d'un ou plusieurs syndicats publics – qui, par ce biais, favorisaient l'un ou l'autre 
desdits syndicats ou pouvaient permettre l'émergence d'un monopole syndical – et qui ont été 
examinées et considérées contraires au droit (consid. 5.3). Or, comme déjà relevé, ni l'exercice 
effectif des prérogatives découlant de la liberté syndicale collective ni l'indépendance, l'autonomie 
ou encore l'existence-même d'un ou plusieurs partenaires reconnus ne sont entravés ou favorisés 
par la rétrocession (ou non) de tout ou partie de la contribution litigieuse. En particulier, l'existence 
ou la survie de la FEDE ne dépend pas de la rétrocession de la contribution litigieuse car, à teneur 
de l'art. 22 de ses statuts, elle dispose d'autres sources de financement (i.e. les cotisations des 
associations membres et la perception d'une subvention). Dès lors, on ne discerne aucune entrave 
étatique à la liberté syndicale collective des partenaires reconnus découlant de l'art. 128a LPers.
5.3.2. Le recourant estime également que l'art. 128a LPers entraverait la liberté syndicale 
individuelle positive et négative. Selon lui, en exigeant des salariés de l'Etat ne souhaitant pas verser 
la contribution de soutien en faveur de la FEDE qu'ils se manifestent, cette disposition donnerait une 
image des autres partenaires reconnus, tel que A.________, comme étant des syndicats de seconde 
zone, ce qui pourrait dissuader certains salariés de sortir de la FEDE ou de s'affilier auprès des 
autres partenaires.


Tribunal cantonal TC
Page 10 de 14
Le recourant ne saurait toutefois être suivi. D'abord, comme le précise l'intitulé de l'art. 128a LPers, 
la contribution de soutien est facultative et, surtout, son prélèvement n'emporte aucune affiliation à 
l'une des associations membres de la FEDE (cf. ég. Message n°270 du 27 juin 2006 du Conseil 
d’Etat au Grand Conseil accompagnant le projet de loi modifiant la LPers, BGC 2006, p. 2418 
(ci-après: Message LPers 2006): "[L'art. 128a LPers] ne fonde pas une obligation pour le membre 
du personnel de faire partie d’une association ni celle de verser la contribution de soutien"). Le droit 
de choisir d'adhérer ou non à un syndicat public, garanti par la liberté syndicale individuelle positive, 
est ainsi entièrement préservé et reconnu aux salariés. A ce propos, il sied de rappeler qu'un 
employé peut manifester en tout temps son refus quant audit prélèvement, ce dont il est d'ailleurs 
expressément informé lors de son engagement, conformément aux art. 3 et 4 de l'ordonnance du 
12 décembre 2006.
Ensuite, quoique semble en penser le recourant, le seul fait de soumettre le refus dudit prélèvement 
à une exigence formelle – à savoir une communication écrite dont les récipiendaires sont au 
demeurant strictement identifiés et limités (art. 3 al. 2 et 6 al. 1 de l'ordonnance du 12 décembre 
2006) – ne constitue pas une entrave étatique limitant la libre adhésion (ou sortie) auprès d'un 
partenaire reconnu. En effet, tous les partenaires reconnus jouissant des mêmes prérogatives issues 
de l'art. 28 Cst., la liberté de choix des salariés qui, en raison de leur sensibilité, désirent se syndiquer 
auprès de l'un ou l'autre des partenaires reconnus ou des associations qui les composent, est 
pleinement admise (cf. a contrario ATF 129 I 113 consid. 5.6) et la perception (ou non) par l'un 
desdits partenaires d'un financement externe ne saurait modifier ce constat. Pour le reste, le 
recourant n'explique pas en quoi son appréciation, purement personnelle, selon laquelle cette 
pratique affecterait son image constituerait une entrave à l'exercice proprement dit du droit à la 
liberté syndicale individuelle. A noter par ailleurs que A.________ a librement choisi de quitter la 
FEDE alors qu'il y bénéficiait, à tout le moins indirectement, de la rétrocession litigieuse. En ce sens, 
le dilemme dont il se plaint s'agissant de ses membres tient davantage de ses propres visions de 
l'activité syndicale qu'il entend mener que d'une entrave à sa liberté syndicale.
5.4.
Partant, l'art. 128a LPers ne consacre aucune violation de la liberté syndicale, dans sa 
composante collective ou individuelle.
6. 
Dans un second temps, le recourant estime que l'art. 128a LPers est contraire à l'égalité de 
traitement entre partenaires reconnus de l'Etat.
6.1.
A teneur de l'art. 8 Cst., tous les êtres humains sont égaux devant la loi (al. 1) et nul ne doit 
subir de discrimination du fait notamment de son origine, de sa race, de son sexe, de son âge, de 
sa langue, de sa situation sociale, de son mode de vie, de ses convictions religieuses, 
philosophiques ou politiques ni du fait d'une déficience corporelle, mentale ou psychique (al. 2).
Selon la jurisprudence, une loi ou une décision viole le principe de l'égalité de l'art. 8 Cst. lorsqu'elle 
établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la 
situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des 
circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce 
qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente (ATF 142 I 195 consid. 6.1; 1C_468/2019 du 
8 juin 2020 consid. 3.1). Les situations comparées ne doivent pas nécessairement être identiques 
en tous points mais leur similitude doit être établie en ce qui concerne les éléments de fait pertinents 
pour la décision à prendre (ATF 130 I 65 consid. 3.6; arrêt TF 1C_467/2023 du 26 mars 2024 


Tribunal cantonal TC
Page 11 de 14
consid. 4.1). Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de 
fait importante (ATF 129 I 113 consid. 5.1). Il y a notamment inégalité de traitement lorsque l'Etat 
accorde un privilège ou une prestation à une personne, mais dénie ceux-ci à une autre personne 
qui se trouve dans une situation comparable (ATF 140 I 201 consid. 6.5.1). La question de savoir 
s'il existe un motif raisonnable pour une distinction peut recevoir des réponses différentes suivant 
les époques et les idées dominantes. Le législateur dispose d'un large pouvoir d'appréciation dans 
le cadre de ces principes (ATF 142 I 195 consid. 6.1; arrêt TF 1C_468/2019 du 8 juin 2020 
consid. 3.1). 
6.2.
En l'espèce, le recourant et la FEDE sont tous deux, notamment, des partenaires reconnus 
de l'Etat dans le cadre du droit à la consultation et à l'information, au sens de l'art. 123 LPers (la liste 
desdits partenaires est disponible sous: www.fr.ch > Travail et entreprises > Travailler à l'Etat > 
Espace collaborateur-trice-s de l'Etat-de-fribourg > Associations du personnel de l'Etat > 
Associations reconnues [consulté le 7 octobre 2025]). En outre, il n'est pas contesté que la 
contribution de soutien facultative susceptible d'être prélevée auprès des collaborateurs de l'Etat sur 
la base de l'art. 128a LPers est entièrement et exclusivement rétrocédée à la FEDE, à l'exception 
des autres partenaires reconnus, tel que le recourant. Une telle distinction est ainsi susceptible de 
fonder une inégalité de traitement entre lesdits partenaires si elle ne se justifie par aucun motif 
raisonnable, ce qu'il convient d'examiner.
6.3.
A cet égard, la Cour estime que la situation de la FEDE diffère manifestement de celle des 
autres partenaires reconnus, en particulier de celle du recourant, et ce, tant sous l'angle de leurs 
statuts juridiques respectifs que des intérêts qu'ils défendent. Ainsi, il se justifie de les traiter de 
façon différenciée en ce qui concerne la rétrocession de la contribution de soutien.
6.3.1. Premièrement, le statut juridique de la FEDE est substantiellement différent de celui des 
autres partenaires reconnus de l'Etat.
En effet, la FEDE est une fédération classique qui ne regroupe que des associations du personnel 
de l'Etat de Fribourg actives exclusivement à l'échelon cantonal fribourgeois (art. 1 al. 2 des statuts 
de la FEDE du 1er janvier 2007, état au 23 novembre 2022, disponible sur: www.fede.ch > FEDE > 
Statuts [consulté le 7 octobre 2025]; ci-après: statuts FEDE). Ses membres, au nombre de 21 à la 
date du présent arrêt (liste disponible sur: www.fede.ch > Associations > Associations-membres 
[consulté le 7 octobre 2025]), sont ainsi uniquement des associations, au sens des art. 60 ss CC, 
qui conservent leur autonomie et restent organisées selon leurs propres statuts (art. 3 al. 1 des 
statuts FEDE); aucune adhésion individuelle à la FEDE n'est d'ailleurs possible (art. 1 al. 2 des 
statuts FEDE a contrario). Il en découle que son but statutaire est nécessairement limité à 
l'organisation et la coordination des actions nécessaires à la défense des droits du personnel de 
l’Etat de Fribourg en collaboration avec les associations qui la composent (art. 2 al. 1 des statuts 
FEDE), étant relevé que celles-ci sont actives dans différents domaines du secteur public et sont 
susceptibles de défendre des intérêts potentiellement différents.
S'agissant des trois autres partenaires reconnus, dont le recourant, ce sont tous des associations 
de personnel composées exclusivement (art. 3 des statuts AFM; art. 2 des statuts ACSM) ou 
essentiellement (art. 4 des statuts A.________, état 2024, disponible sur: www.A.________.ch > 
Le C.________ > Organisation > Statuts de C.________[consulté le 7 octobre 2025]; ci-après: 
statuts A.________) de membres individuels. A noter que A.________ prévoit, en marge de 
l'adhésion individuelle, la possibilité pour des associations de travailleurs de s'affilier en tant que 
membre collectif (art. 4bis des statuts A.________) ou associé (art. 4quater des statuts A.________) 


Tribunal cantonal TC
Page 12 de 14
et, partant, qu'il peut être qualifié d'association mixte (composée tant de personnes physiques que 
morales). Cependant, eu égard à l'affiliation d'associations dans les deux cas de figure mentionnés, 
ses statuts limitent l'autonomie desdites associations car, contrairement à ce qui prévaut pour les 
associations membres de la FEDE, un contrat fixant leurs droits et obligations doit nécessairement 
être négocié avec A.________ (art. 4bis al. 3 et 4quater al. 4 des statuts A.________).
6.3.2. Or, le statut d'association faîtière de la FEDE implique, contrairement aux autres partenaires 
reconnus, la mise en place de structures et mécanismes d'arbitrage pour garantir que les intérêts 
de la multitude d'associations membres puissent être convenablement défendus par un seul 
interlocuteur. Il convient notamment de veiller à une représentativité égalitaire entre les associations 
membres pour éviter que l'une d'elles, qui ne représenterait qu'une seule catégorie professionnelle, 
ne puisse jouir d'une influence ou d'un pouvoir décisionnel supérieur à une autre. De tels procédés 
impliquent toutefois nécessairement une certaine organisation, des démarches spécifiques et, 
partant, un financement idoine, que les autres partenaires reconnus n'ont pas à assumer. A titre 
illustratif, des représentants de chacune des 21 associations membres doivent siéger au sein de 
l'Assemblée des délégués de la FEDE (art. 5 des statuts FEDE) et du Comité (art. 10 des statuts 
FEDE), tandis que seules des personnes élues parmi les membres des autres partenaires reconnus 
siègent au sein de leurs organes respectifs (pour les élections au sein des Comités: cf. art. 8 des 
statuts AFM; art. 5 des statuts ACSM; art. 19 al. 2 des statuts de A.________ pour le Comité de la 
région, art. 19 al. 5 des statuts de A.________ pour le Comité de la section, art. 33 des statuts 
A.________ pour le Comité national; pour les élections aux Assemblées de délégués, lorsqu'elles 
sont prévues: cf. art. 31 al. 3 pour l'Assemblée des délégués de la fédération de A.________, art. 
16 al. 7 pour l'Assemblée des délégués de la section et la région). C'est du reste ce constat, et en 
particulier "les difficultés de pouvoir assurer une défense professionnelle des intérêts du personnel 
de l’Etat", qui avait notamment convaincu le législateur fribourgeois d'adopter l'art. 128a LPers (cf. 
Message LPers 2006). 
6.3.3. Deuxièmement, les intérêts défendus par la FEDE et les autres partenaires reconnus ne se 
recoupent que partiellement, ce qui, dans les présentes circonstances, peut également justifier un 
financement différencié.
En effet, la FEDE a son siège à Fribourg et regroupe 21 associations fribourgeoises du personnel 
des services publics du canton de Fribourg. En particulier, aucune commune ni association fédérale 
n'en est membre ni ne pourrait l'être. Partant, les intérêts défendus par la FEDE portent 
exclusivement sur les droits et les intérêts économiques, professionnels et moraux du personnel de 
l’Etat de Fribourg (cf. art. 2 al. 1 statuts FEDE), tels qu'ils sont définis dans les statuts des 
associations membres (art. 3 al. 1 des statuts FEDE), étant relevé que ces dernières couvrent un 
très large éventail de professions et de catégorie de travailleurs.
S'agissant des autres partenaires reconnus, ils ne peuvent que défendre les intérêts de leurs 
membres individuels respectifs qui, contrairement à la FEDE, sont strictement limités à une 
profession (AFM) ou à une catégorie de personnel (ACSM). S'agissant de A.________, la situation 
est quelque peu différente. Comme son nom l'indique, il est actif à l'échelon suisse, a son siège à 
Zurich et est inscrit au registre du commerce (art. 1 des statuts A.________). Il défend les intérêts 
du personnel des administrations, institutions et entreprises et ce, tant au niveau communal, 
cantonal que fédéral (art. 2 des statuts A.________) – ce qui représentaient 32'142 membres à la 
fin 2022 (cf. Texte d'orientation Congrès 2023, état au 18 novembre 2023, p. 4; www.A.________.ch 
> Le C.________ > Congrès C.________ 2023 [consulté le 7 octobre 2025]) – et non uniquement 


Tribunal cantonal TC
Page 13 de 14
ceux liés au personnel de l'Etat de Fribourg. Certes, les art. 10 ss des statuts de A.________ 
prévoient que l'association se compose de régions et de sections dont les activités correspondent 
aux buts de A.________, de sorte que son organisation s'apparente à celle d'une structure 
fédérative. A cet égard, il s'est doté d'une région fribourgeoise et de diverses sections fribourgeoises 
(www.A.________.ch > région > C.________ [consulté le 7 octobre 2025]) auxquelles peuvent 
s'affilier, notamment, des membres du personnel de l'Etat de Fribourg (art. 3 al. 1 cum art. 10 al. 1 
des statuts de A.________). Partant, dans cette mesure, il peut défendre les intérêts des 
collaborateurs fribourgeois face à l'Etat-employeur fribourgeois (art. 10 al. 6 let. b des statuts 
A.________) et ce, au même titre que la FEDE.
6.3.4. Cela étant, et c'est ce qui distingue fondamentalement le recourant de la FEDE, la région 
fribourgeoise de A.________ ne dispose que d'une autonomie limitée et dépendante de l'échelon 
national de la structure fédérative quant au choix des actions nécessaires à l'exercice de son activité 
syndicale et à leur financement. A titre illustratif, elle ne peut déclencher d’actions ou de mouvements 
syndicaux entraînant des obligations pour la fédération ou d’autres régions que d’entente avec le 
Comité national (art. 11 al. 1 des statuts A.________), sa comptabilité est contrôlée par ledit Comité 
national (art. 13 al. 1 des statuts A.________) et ses règlements internes doivent également être 
approuvés par cet organe national (art. 19 al. 2 des statuts A.________). Elle ne peut pas non plus 
fixer librement le montant minimum moyen de la cotisation des membres de la région; ce dernier est 
fixé par l'Assemblée des délégués de la structure fédérative (art. 24 al. 1 des statuts A.________). 
En plus, il sied de rappeler que ce n'est pas la région fribourgeoise de A.________ qui a été 
reconnue comme partenaire de l'Etat de Fribourg au sens de l'art. 123 LPers, mais bien la structure 
fédérative. A noter encore que de par son appartenance à un syndicat présent au niveau régional 
et fédéral, A.________ peut bénéficier d’un soutien financier auquel ne peut manifestement pas 
prétendre la FEDE, limitée au seul canton de Fribourg.
Or, comme la FEDE est exclusivement dédiée à la défense des intérêts des membres des 
associations qui lui sont affiliées, les nombreux représentants de celles-ci doivent impérativement 
s'entendre sur les stratégies à adopter pour défendre leurs intérêts communs et sur leur 
financement, dont le montant de la cotisation annuelle (art. 6 let. d des statuts FEDE). Dans ce 
contexte, vu la grande diversité des secteurs publics que représentent les associations membres de 
la FEDE, c'est à juste titre que le législateur fribourgeois a soutenu que, contrairement à ce qui 
prévaut pour les autres partenaires reconnus, l'ensemble du personnel de l'Etat – même celui ayant 
renoncé au prélèvement de la contribution de soutien – bénéficie directement et régulièrement des 
résultats obtenus par la FEDE (cf. Message LPers 2006 p. 2). Ainsi, l'exercice auquel doit se livrer 
la FEDE excède celui d'une stricte activité syndicale traditionnelle, souvent limitée à la défense d'une 
catégorie de travailleurs ou d'une profession, et pour laquelle son financement par le seul biais de 
cotisations suffirait. Les larges activités de la FEDE et les intérêts défendus par ce bais diffèrent 
également des activités syndicales de la région fribourgeoise de A.________ qui, dans la mesure 
où elles ont obtenu l'approbation de la structure fédérative – qui défend des intérêts plus larges –, 
ne garantissent la défense des intérêts des membres du personnel de l'Etat de Fribourg qui y 
seraient affiliés que dans cette même mesure.
6.4.
Au vu des caractéristiques distinctes et des intérêts défendus par la FEDE par rapport à ceux 
des autres partenaires reconnus de l'Etat de Fribourg, et en particulier le recourant, le traitement 
différencié concernant la rétrocession de la contribution de soutien repose sur des motifs 
raisonnables et, partant, se justifie. 


Tribunal cantonal TC
Page 14 de 14
7.
7.1.
Au vu de ce qui précède, l'art. 128a LPers ne consacre aucune violation de l'art. 8 Cst., de 
sorte que la décision attaquée, qui ne fait qu'appliquer la norme cantonale et ses dispositions 
d'exécution, est conforme au droit. Partant, le recours doit être rejeté et la décision attaquée, 
confirmée.
7.2.
Compte tenu de la nature de la cause, il est renoncé à percevoir des frais judiciaires (art. 129 
let. c CPJA)
Vu l'issue du recours, il n'est pas alloué d'indemnité de partie au recourant, qui succombe (art. 137 
CPJA a contrario). 
la Cour arrête :
I.
Le recours est rejeté. 
II.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires.
III.
Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.
IV.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
Fribourg, le 7 octobre 2025/smo
La Présidente 
La Greffière-rapporteure