fr_gerichte · 602 2013 138 · 2014-08-12 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2013 138
Arrêt du 12 août 2014
IIe Cour administrative
Composition
Président:
Christian Pfammatter
Juges:
Johannes Frölicher, Josef Hayoz
Greffière-adjointe:
Vanessa Thalmann
Parties
A.________, recourants, tous représentés par Me Denis Schroeter, 
avocat
contre
DIRECTION DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ENVIRONNEMENT ET 
DES CONSTRUCTIONS, autorité intimée 
B.________, intimée, représentée par Me Christophe Claude 
Maillard, avocat
Objet
Aménagement du territoire et constructions
Recours du 8 novembre 2013 contre la décision du 8 octobre 2013


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considérant en fait
A.
La Commune de C.________ a mis à l'enquête publique la révision générale de son plan 
d'aménagement local (PAL) par avis dans la Feuille officielle (FO). Une seconde enquête publique 
a été publiée dans la FO, à la suite de modifications du plan.
Dans le cadre de la révision générale, la commune a prévu en particulier d'affecter en zone à bâtir 
l'article ddd du Registre foncier (RF), au lieu-dit "E.________". Cette parcelle est située au sud-est 
du quartier résidentiel existant de F.________. L'accès prévu à ce nouveau quartier consiste dans 
le prolongement de la route de quartier existante (F.________), par une servitude de passage 
grevant l'article ggg RF situé au sud du quartier.
B.
Plusieurs oppositions ont été interjetées contre le projet de planification. Les opposants 
contestaient tous la mise en zone de l'article ddd RF et, plus particulièrement, l'accès prévu au 
futur quartier. 
Par décision du 10 octobre 2011, le conseil communal a rejeté les oppositions déposées contre la 
planification et confirmé ainsi que l'accès à la nouvelle zone constructible était possible, en se 
fondant notamment sur un avis de droit du 2 mars 2011.
C.
Le 2 novembre 2011, 25 des opposants ont recouru auprès de la Direction de 
l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC) contre la décision communale. 
Par décision du 8 octobre 2013, la DAEC a approuvé la révision générale du PAL de C.________; 
elle a confirmé la mise en zone à bâtir de l'article ddd RF et rejeté les recours. Se fondant sur la 
documentation de la commune, elle a tout d'abord constaté que le besoin en terrain à bâtir était 
avéré. Ensuite, elle a relevé que, selon le rapport explicatif de la commune, le préavis de synthèse 
d'examen final du Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) ainsi que la 
détermination du Service de la mobilité (SMo) du 30 janvier 2012, il ne se posait aucun problème 
en lien avec l'équipement, c'est-à-dire avec l'accès projeté sur le plan directeur communal prévu 
dans le prolongement de la route de desserte existante. Selon elle, le fait que la future route se 
situe sur une parcelle privée grevée d'une servitude de passage dont l'utilisation est remise en 
cause par les recourants n'y change rien. Elle a en effet souligné qu'il n'appartenait pas au 
planificateur communal de déterminer si la route qui desservira le nouveau quartier respectera le 
droit privé d'un propriétaire de terrain, précisant que ce litige ne relevait pas de l'autorité de 
planification, mais du juge civil. Examinant la proposition des recourants de créer un accès au 
nouveau quartier depuis l'article hhh RF, la DAEC a exposé que cette solution impliquerait la 
traversée d'une parcelle en zone agricole et d'éléments de végétations existants, qu'elle 
présenterait des difficultés liées à la topographie des lieux et qu'elle serait moins favorable du point 
de vue de la protection de la nature. Elle a ainsi estimé que, contrairement à ce qu'alléguaient les 
recourants, la commune avait procédé à une pesée des intérêts en mettant en balance la 
protection de l'environnement, la faisabilité technique de l'accès et les prescriptions de sécurité 
des usagers. Elle a également considéré que les dispositions de la loi sur les routes déterminant 
les limites au-delà desquelles des bâtiments, installations et ouvrages peuvent être construits de 
part et d'autre d'une route, ne rendaient pas impossible la desserte du nouveau quartier. Pour 
conclure, l'autorité intimée a constaté l'absence de violation du principe de la bonne foi qui aurait 
permis aux recourants de croire que le futur quartier serait accessible par une autre route.
D.
Par mémoire du 8 novembre 2013, A.________, tous propriétaires de terrains dans le 
quartier avoisinant l'article ddd RF, ont interjeté recours contre cette décision auprès du Tribunal 


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cantonal. Ils concluent – sous suite de frais et dépens – à son admission et, principalement, à la 
modification du plan d'affectation des zones (PAZ) et de sa réglementation, dans le sens où la 
parcelle article ddd RF est intégralement maintenue hors de la zone à bâtir. Subsidiairement, ils 
requièrent (a) la modification du PAZ et de sa réglementation, dans le sens où le classement en 
zone à bâtir de l'article ddd RF est subordonné à la condition que la servitude foncière à la charge 
de l'article ggg RF confère aux propriétaires du premier le droit de construire sur le second une 
route permettant de relier les immeubles à construire sur le nouveau lotissement projeté avec la 
route de desserte existante et (b) que les propriétaires des articles ddd et ggg RF soient renvoyés 
à agir devant le juge civil compétent. Plus subsidiairement encore, ils demandent la suspension de 
la procédure de recours jusqu'à droit connu sur le procès civil que le Tribunal pourra inviter les 
parties à entamer.
A l'appui de leur recours, ils expliquent l'historique de la planification de la route de desserte et de 
la servitude grevant l'article ggg RF en faveur de l'article ddd RF. Cette dernière n'aurait jamais eu 
d'autre vocation qu'agricole. Aussi ils maintiennent que l'article ddd RF ne peut et ne pourra jamais 
être équipé, car la servitude de passage dont il bénéfice ne permet pas la création d'un accès le 
reliant au réseau routier. Ils relèvent ainsi que, faute d'un titre juridique valable permettant aux 
utilisateurs des futures constructions d'emprunter cette servitude, le terrain ne saurait être 
considéré comme équipé et que, partant, il ne remplit pas la condition de l'art. 15 de la loi fédérale 
sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) permettant sa mise en zone.
E.
Le 23 janvier 2014, la DAEC conclut au rejet du recours et renonce à formuler des 
observations complémentaires.
F.
Le 28 janvier 2014, la commune propose de rejeter le recours. Elle maintient que le terrain 
litigieux est suffisamment équipé, également du point de vue juridique. Elle renvoie pour le reste à 
sa décision du 10 octobre 2011 et à sa détermination du 20 décembre 2011. 
G.
Dans sa détermination du 10 mars 2014, l'intimée – propriétaire de l'article ddd RF – conclut, 
sous suite de frais et dépens, au rejet du recours. Elle souligne que la loi sur l'aménagement du 
territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1) ne prévoit pas de suspension de la procédure 
administrative (aménagement du territoire et permis de construire) au profit d'un droit privé. Elle 
estime que, dans le cas d'espèce, ni le contenu ni l'étendue de la servitude ne prêtent à confusion. 
Elle insiste sur le fait que le droit de passage a été clairement redéfini lors de son inscription en 
2006 au registre foncier, précisant notamment l'emprise de la servitude d'une largeur de 5 mètres. 
Selon elle, cette largeur a été décidée dans le but de créer un passage suffisant permettant le 
développement de l'article ddd RF. Elle relève enfin que les recourants ne démontrent pour le 
reste pas en quoi la planification territoriale de la Commune de C.________ serait contraire au 
droit public de l'aménagement du territoire en ce qui concerne la mise en zone de l'article litigieux.
en droit
1.
a)
Déposé dans le délai et les formes prescrits, le recours est recevable en vertu de 
l'art. 114 al. 1 let. a du code de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et de 
l'art. 88 al. 3 LATeC. Le Tribunal de céans peut entrer en matière sur ses mérites.
b)
L'art. 33 al. 3 let. b LAT impose aux cantons l'obligation de prévoir qu'une autorité de 
recours au moins ait un libre pouvoir d'examen sur les contestations relatives aux décisions et 
plans d'affectation. Selon le système des voies de droit mis en place par l'art. 88 LATeC, les 


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décisions communales sur les oppositions peuvent faire l'objet d'un recours d'abord à la DAEC, 
puis au Tribunal cantonal. Dans tous les cas où le Tribunal cantonal intervient comme 
2ème instance de recours, c'est à la première instance, soit à la DAEC, qu'appartient la compétence 
fondée sur l'art. 33 al. 3 LAT de connaître le grief d'inopportunité (ATF 109 Ib 123). 
Dans les situations où le projet de planification n'a pas fait l'objet d'un recours devant la DAEC, 
mais est modifié par cette autorité dans le cadre de la procédure d'approbation seulement, il faut 
constater que la DAEC ne se prononce pas dans le cadre d'un recours, mais dans une procédure 
non contentieuse et que, par conséquent, il incombe au Tribunal cantonal saisi d'un recours contre 
la décision d'approbation non contentieuse de procéder au contrôle complet de la planification 
exigé par l'art. 33 al. 3 LAT, y compris sous l'angle de l'opportunité (cf. ATA 2A 98 90 du 21 mai 
1999, 2A 99 10 du 9 juin 2000, 2A 02 23 du 21 août 2002). 
Dans le cas particulier, la DAEC n'a pas été appelée uniquement à se prononcer en procédure non 
contentieuse sur l'approbation de la planification communale. Elle a également été saisie d'un 
recours contre cette planification et a statué sur ce recours en disposant de la pleine cognition qui 
lui est reconnue en cette matière. Dans ce cadre, la commune, en tant qu'auteure de la 
planification, et l'intimée, en tant que propriétaire de l'article ddd RF, ont expressément fait valoir 
leur point de vue dans la procédure contentieuse par mémoire du 20 décembre 2011, 
respectivement du 22 février 2012 et du 21 mai 2012. Du moment que l'intimée a pu défendre ses 
droits devant une autorité de recours ayant la pleine cognition, le Tribunal cantonal n'a plus le 
contrôle de l'opportunité.
c)
La modification du 15 juin 2012 de la LAT et de l'ordonnance sur l'aménagement du 
territoire (OAT; RS 700.1), entrée en vigueur le 1er mai 2014, prévoit notamment des mesures 
contre le mitage du territoire. Parmi les modifications apportées figure celle de l'art. 15 visant à 
préciser les exigences posées aux zones à bâtir.
L'une des conséquences de cette révision est l'application d'un moratoire sur les zones à bâtir, 
(voir nouveaux art. 38a LAT et art. 52a OAT). En effet, conformément au nouvel art. 38a LAT, les 
cantons adaptent leurs plans directeurs aux art. 8 et 8a al. 1, dans les cinq ans à compter de 
l'entrée en vigueur de la modification du 15 juin 2012 (al. 1). Jusqu'à l'approbation de cette 
adaptation du plan directeur par le Conseil fédéral, la surface totale des zones à bâtir légalisées ne 
doit pas augmenter dans le canton concerné (al. 2). Toutefois, le nouvel art. 52a al. 1 OAT prévoit 
que si, à l'entrée en vigueur de la modification du 2 avril 2014, un recours contre la décision 
rendue par l'autorité cantonale sur l'approbation d'un classement en zone à bâtir conformément à 
l'art. 26 LAT est en suspens, l'art. 38a al. 2 LAT ne s'applique pas à ce classement si le recours 
n'induit ni un réexamen ni une correction matérielle partielle de la décision d'approbation ou s'il a 
été déposé de façon téméraire. En d'autres termes, si un recours contre une mesure de 
classement approuvée par la DAEC est déjà pendant devant le Tribunal cantonal au 1er mai 2014 
– comme c'est le cas en l'espèce – le moratoire ne s'applique pas si la décision d'approbation est 
confirmée au terme de la procédure de recours; en revanche, le moratoire s'applique si la décision 
d'approbation est corrigée ou annulée et renvoyée à la DAEC pour nouvelle décision.
2.
Dans l'accomplissement de leurs tâches d'aménagement du territoire et de détermination 
des zones, les autorités de planification doivent tenir compte des buts et principes d'aménagement 
définis aux art. 1 et 3 LAT ainsi que des prescriptions fédérales (art. 14 ss LAT) et cantonales 
(art. 45 ss LATeC) relatives à l'établissement des plans d'affectation (ATF 117 Ia 307; 115 Ia 353). 
Le respect de ces principes et normes sur un plan théorique n'est pas suffisant; l'autorité appelée à 
établir une planification doit procéder à une pondération de tous les intérêts, privés ou publics, 
susceptibles d'intervenir dans le cas d'espèce (ATF 115 Ia 353 et les références citées). 


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Lorsqu'elle se prononce dans ce cadre, l'autorité communale dispose cependant de la liberté 
d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de sa tâche (art. 2 al. 3 LAT).
3.
L'art. 3 al. 3 LAT qui a trait aux principes régissant l'aménagement exige qu'il soit tenu 
compte des besoins de la population pour réserver des territoires à l'habitat et à l'exercice des 
activités économiques.
Comme relevé précédemment, les autorités en charge de l'aménagement du territoire bénéficient 
d'une importante liberté d'appréciation dans l'accomplissement de leurs tâches (art. 2 al. 3 LAT), 
notamment en matière de planification. Cette liberté d'appréciation n'est toutefois pas totale; elle 
doit s'exercer en tenant compte des objectifs et des lignes directrices mentionnées dans le plan 
directeur cantonal (art. 8 LAT et art. 4 ss de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire; OAT; 
RS 700.1). L'autorité de planification doit en outre se conformer aux buts et aux principes 
d'aménagement du territoire tels qu'ils résultent de la Constitution (art. 75 Cst.; RS 100) et de la loi 
(art. 1 et 3 LAT). Elle doit également prendre en considération les exigences découlant des autres 
dispositions du droit fédéral de la protection de l'environnement au sens large et plus 
particulièrement de la loi sur la protection de l'environnement et ses ordonnances d'application, de 
la loi forestière, de la loi sur les eaux ou encore sur la protection de la nature et des sites (ATF 129 
II 63 consid. 3.1; 121 II 72 consid. 1d). Enfin, elle doit suivre les critères posés aux art. 15 à 17 
LAT et tenir compte, le cas échéant, des autres zones prévues par le droit cantonal conformément 
à l'art. 18 LAT dans la délimitation concrète des zones à bâtir et des zones non constructibles. Une 
appréciation correcte de ces principes implique une pesée globale de tous les intérêts en présence 
(art. 3 OAT).
4.
Selon le PAZ actuel, l'article ddd RF est situé en zone agricole. Il s'agit d'un pré sis en 
bordure directe (au sud-est) du quartier résidentiel de F.________. La révision du PAL litigieuse 
prévoit de classer cette parcelle en zone résidentielle à moyenne densité B, destinée à l'habitation 
individuelle groupée (voir art. 24 RCU).
En l'espèce, le recours porte uniquement sur l'équipement du quartier prévu sur l'article ddd RF 
dont la mise en zone à bâtir est contestée. Selon les recourants, cette parcelle ne peut et ne 
pourra jamais être équipée, motif pris que la servitude de passage dont elle bénéfice ne permet 
pas la création d'un accès la reliant au réseau routier communal. Ils prétendent également 
qu'aucune autre voie d'accès n'est envisageable.
5.
L'art. 15 LAT (dans sa teneur jusqu'au 30 avril 2014) dispose que les zones à bâtir 
comprennent les terrains propres à la construction qui sont déjà largement bâtis (let. a), ou qui 
seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et seront équipés 
dans ce laps de temps (let. b).
Aux termes de l'art. 19 LAT (dans sa teneur jusqu'au 30 avril 2014), un terrain est réputé équipé 
lorsqu'il est desservi d'une manière adaptée à l'utilisation prévue par des voies d'accès et par des 
conduites auxquelles il est possible de se raccorder sans frais disproportionnés pour l'alimentation 
en eau et en énergie, ainsi que pour l'évacuation des eaux usées (al. 1). Les zones à bâtir sont 
équipées par la collectivité intéressée dans le délai prévu par le programme d'équipement. Le droit 
cantonal règle la participation financière des propriétaires fonciers (al. 2). Si la collectivité 
intéressée n'équipe pas les zones à bâtir dans les délais prévus, elle doit permettre aux 
propriétaires fonciers d'équiper eux-mêmes leur terrain selon les plans approuvés par elle ou les 
autoriser à lui avancer les frais des équipements selon les dispositions du droit cantonal (al. 3).
a)
L'art. 19 LAT exige l'aménagement de voies d'accès adaptées à l'utilisation prévue. Pour 
qu'une desserte routière soit adaptée, il faut d'abord que la sécurité (pente, visibilité, trafic) – celle 


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des automobilistes comme celle des autres utilisateurs, les piétons en particulier – soit garantie, 
que le revêtement soit adéquat en fonction du type de véhicules qui vont l'emprunter, que la 
visibilité et les possibilités de croisement soient suffisantes et que l'accès des services de secours 
(ambulance, service du feu) et de voirie soit assuré (A. JOMINI, Commentaire LAT, ad art. 19 
n° 19). La voie d'accès est ainsi adaptée à l'utilisation prévue lorsqu'elle peut accueillir tout le trafic 
de la zone qu'elle dessert.
La définition de l'accès adapté à l'utilisation projetée au sens de l'art. 19 LAT a fait l'objet d'une 
jurisprudence constante dont il résulte en substance que la loi n'impose pas des voies d'accès 
idéales. Il faut et il suffit que, par sa construction et son aménagement, une voie de desserte soit 
praticable pour le trafic lié à l'utilisation du bien-fonds et n'expose pas ses usagers ni ceux des 
voies publiques auxquelles elle se raccorderait à des dangers excessifs. Ainsi une voie, bien 
qu'étroite et sinueuse, remplit les conditions légales si elle permet à tous les véhicules usuels de 
gagner la ou les parcelles litigieuses en respectant les règles de prudence qu'imposent les 
prescriptions de la circulation routière. Autrement dit, l'accès est suffisant lorsqu'il présente des 
conditions de commodité et de sécurité (pente, visibilité, trafic) tenant compte des besoins des 
constructions projetées et cela même si, en raison de l'accroissement prévisible du trafic, la 
circulation devient moins aisée et exige des usagers une prudence accrue (ATC 602 2011 74 et 89 
du 7 décembre 2012 consid. 3a; arrêts du Tribunal cantonal vaudois AC.2009.0086 du 2 août 
2010, AC.2008.0233 du 6 mai 2009 et AC.2002.0013 du 10 décembre 2002).
b)
En l'occurrence, il ressort du PAL – et, plus précisément, du plan directeur communal –
que l'accès routier à la nouvelle zone à bâtir prévue sur la parcelle ddd RF au lieu-dit 
"E.________" sera dans le prolongement de la route de desserte existante (chemin de 
F.________) par une servitude de passage grevant l'article ggg RF.
Il ressort du registre foncier que l'article ddd RF dispose d'un droit de passage à charge de l'article 
ggg RF. Cette servitude de passage a été modifiée en 2006 et, depuis lors, son assiette est définie 
sur le plan, soit une largeur de cinq mètres. 
Le Service de la mobilité a été spécialement invité à se prononcer sur les aspects de la mobilité 
liés à la mise en zone contestée. Dans sa détermination du 30 janvier 2012, il relève que, 
s'agissant d'une zone à vocation similaire, il ne paraît pas illogique sur le principe de prolonger les 
infrastructures routières existantes. Il souligne que, si la route de desserte (chemin de 
F.________) a été conçue pour desservir le quartier A I.________, sans que soit prévue une 
éventuelle extension de la zone à bâtir dans le secteur E.________, cela ne signifie pas qu'elle 
n'est pas adaptée pour desservir une zone plus grande. Il explique qu'en l'occurrence, cette route 
présente une largeur minimale de chaussée de 4 mètres en tronçon courant, y compris sa branche 
Sud, ce qui permet le croisement de deux voitures à très faible vitesse selon les normes VSS 640 
200a et 640 201, correspondant ainsi au type "route d'accès" selon la norme VSS 640 045 relative 
aux routes de desserte et pouvant desservir jusqu'à 150 unités d'habitation. Selon lui, elle a ainsi 
les dimensions nécessaires pour absorber le trafic généré par le nouveau quartier. Le SMo précise 
également que l'emprise de la route prévue correspond à celle de la servitude existante, de sorte 
qu'une distance de trois mètres entre la maison d'un des recourants et la route serait conservée. Il 
ajoute que s'agissant d'une route mixte à faible trafic, cette distance ne pose pas de problème de 
sécurité, d'autant plus que l'accès au bien-fonds des précités est situé sur l'autre côté du bâtiment. 
Enfin, dit service indique que la faisabilité de l'implantation de la route projetée par rapport à la 
haie n'a pas été examinée. Sur ce point, le Bureau de la protection de la nature et du paysage 
expose, dans sa détermination du 23 mars 2012, que la réalisation d'un accès depuis l'article ggg 
RF se fera à proximité immédiate d'une haie protégée au niveau du PAL; que l'implantation de la 
route devra se faire de façon à préserver le système racinaire des éléments paysagers composant 


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cette haie et que, pour ce faire, une distance minimale de trois mètres depuis le pied des arbres et 
arbustes est à respecter; que, si cette distance ne peut pas être respectée, une mesure de 
compensation devra être réalisée conformément à l'art. 18 al. 1ter de la loi fédérale sur la protection 
de la nature et du paysage (LPN; RS 451). Enfin, dans son préavis de synthèse d'examen final, le 
Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) n'a soulevé aucun problème lié à 
l'équipement et a émis un préavis favorable pour la mise en zone concernée.
Il appert de ce qui précède que ni le SMo ni le SeCA n'ont relevé de problème d'équipement, et 
plus précisément de voie d'accès, lié à la parcelle dont la mise en zone est critiquée. Si les 
recourants ne contestent pas l'existence de la servitude de passage, ils soutiennent que cette 
dernière ne permet pas la création de l'accès envisagé. Sur ce point, on doit constater avec 
l'autorité intimée qu'ils font valoir un grief de droit civil se rapportant au contenu de la servitude. Or, 
cette question relève de la compétence du juge civil et non de l'autorité de planification, puis sur 
recours du Tribunal cantonal. Au stade de la planification, l'autorité doit uniquement vérifier si le 
terrain à mettre en zone respecte les critères de l'art. 15 LAT. En l'espèce, comme mentionné ci-
dessus, l'article ddd RF dispose d'une servitude de passage à charge de l'article ggg RF. Il est 
certes vrai que l'inscription au registre foncier ne précise pas le contenu de cette servitude de 
passage. Elle ne la limite cependant pas expressément, par exemple par l'adjonction "à char". Par 
ailleurs, les recourants n'ont pas apporté la preuve du caractère non suffisant de l'accès. Dans ces 
circonstances, c'est à bon droit que l'autorité intimée a considéré que l'accès envisagé s'appuyait 
sur un titre juridique existant. Savoir si le cercle des titulaires du droit ou si l'assiette réelle de la 
servitude permet effectivement le passage du point de vue du droit privé n'a pas à être tranché à 
cette occasion et relève du juge civil. On ne saurait reprocher au planificateur d'avoir prévu une 
mise en zone pour laquelle l'équipement ne sera pas possible dans les quinze ans à venir. La 
liberté dont dispose la commune lui permet de choisir ce terrain en vue d'une mise en zone, même 
si la réalisation de l'accès routier ne sera, le cas échéant, possible qu'après qu'une procédure 
civile soit menée à terme. On précise encore qu'il n'incombe pas au Tribunal cantonal de fixer des 
délais pour introduire une telle procédure. A cela s'ajoute que, de l'avis du service spécialisé 
(SMo), l'accès projeté par le plan directeur communal est parfaitement envisageable et respecte 
les exigences du droit public, en particulier de la loi sur les routes. Les autres services de l'Etat 
consultés n'ont pas non plus émis de critiques relatives à l'équipement de la parcelle litigieuse. 
Enfin, on doit relever que, si l'accès prévu ne pouvait pas être réalisé pour des motifs relevant du 
droit civil, cela ne signifierait pas encore que la parcelle ddd RF ne pourrait pas être équipée dans 
le délai imparti par l'art. 15 LAT. Il conviendrait alors de recourir à d'autres moyens (de droit public 
d'abord puis de droit privé) ou d'envisager un autre accès, dont il n'a pas été expressément établi 
qu'il s'avérerait impossible.
6.
a)
Il résulte de ce qui précède que, mal fondé, le recours doit être rejeté.
b)
Les frais de procédure sont solidairement mis à la charge des recourants qui 
succombent, conformément à l'art. 131 CPJA. Ils sont fixés selon les art. 1 et 2 du Tarif des frais 
de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 150.12).
Obtenant gain de cause, l'intimée a droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA). Conformément 
à l'art. 8 al. 1 du Tarif, les honoraires alloués pour la représentation ou l'assistance de la partie 
sont fixés entre 200 et 10'000 francs. Dans les affaires d'une ampleur ou d'une complexité 
particulière, le maximum s'élève à 40'000 francs. Le tarif horaire est de 230 francs pour les 
honoraires (art. 65 du règlement du 30 novembre 2010 sur la justice; RSF 130.11, applicable par 
analogie) alors que les débours nécessaires à la conduite de l'affaire sont remboursés au prix 
coûtant, les photocopies effectuées par le mandataire étant remboursées par 40 centimes par 
copie isolée (art. 9 al. 1 et 2 du Tarif).


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En l'occurrence, la liste de frais produite ne correspondant pas au tarif usuel, l'indemnité de partie 
est fixée ex aequo et bono à 4'000 francs (honoraires, débours et TVA compris). Elle est mise à la 
charge des recourants qui s'en acquitteront directement auprès du mandataire de l'intimée 
(art. 137, 140 et 141 CPJA).
la Cour arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les frais de procédure, d'un montant de 2'500 francs, sont solidairement mis à la charge des 
recourants. Ils sont compensés par l'avance de frais versée.
III.
Un montant de 4'000 francs (TVA comprise) à verser à Me Maillard, à titre d'indemnité de 
partie, est solidairement mis à la charge des recourants.
IV.
Communication.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans le même délai, 
faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision 
est contestée (art. 148 al. 1 CPJA).
Fribourg, le 12 août 2014/JFR/vth
Président
Greffière-adjointe