fr_gerichte · 602 2025 10 · 2025-08-04 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2025 10
Arrêt du 4 août 2025
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Johannes Frölicher 
Juges :
Anne-Sophie Peyraud, Vanessa Thalmann 
Greffière-stagiaire :
Manolie Barbezat
Parties
A.________, recourante 
contre
DIRECTION 
DU 
DÉVELOPPEMENT 
TERRITORIAL, 
DES 
INFRASTRUCTURES, 
DE 
LA 
MOBILITÉ 
ET 
DE 
L’ENVIRONNEMENT, autorité intimée 
Objet
Aménagement du territoire et constructions – Rétablissement de l'état 
conforme au droit – Proportionnalité 
Recours du 13 janvier 2025 contre la décision du 27 novembre 2024


Tribunal cantonal TC
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considérant en fait
A.
A.________ est propriétaire des art. bbb, ccc et ddd du Registre foncier (RF) de la Commune 
de E.________, sis hors zone à bâtir dans un périmètre de protection de la nature selon le plan 
d’aménagement local (PAL), au sein du site marécageux d’une beauté particulière et d’importance 
nationale n° fff, intitulé G.________. Ces parcelles font également partie de la réserve naturelle 
G.________, placée sous protection par le Conseil d’Etat fribourgeois. La partie aval de ces 
dernières se trouve en outre à l’intérieur des inventaires des bas-marais (objet n° hhh) et hauts-
marais (objet n° iii) d’importance nationale.
B.
Par courrier du 2 juin 2021, la Direction de l’aménagement, de l’environnement et des 
constructions (DAEC; actuellement et ci-après: Direction du développement territorial, des 
infrastructures, de la mobilité et de l'environnement, DIME) a informé la propriétaire qu’elle avait été 
avisée, dans le cadre de travaux menés relativement au plan de gestion du site marécageux de 
G.________, que le bâtiment sis sur la parcelle art. bbb RF, initialement une cabane de pêcheur, 
était dans les faits une habitation permanente. Il aurait par ailleurs fait l’objet, au fil des années, de 
plusieurs agrandissements, vraisemblablement sans qu’aucun permis de construire n’ait été délivré 
pour le changement d’affectation considéré, respectivement pour les agrandissements opérés. La 
DIME a dès lors annoncé qu’elle se voyait contrainte d’entamer une procédure de rétablissement 
de l’état conforme au droit.
Par courrier du 30 juillet 2021, la propriétaire a relevé en substance que les parcelles appartenaient 
à son grand-père, lequel y avait érigé un cabanon de pêche (d’une surface de moins de 60 m2, selon 
le plan qu’elle a esquissé en annexe au courrier), comme demandé par les autorités. Elle a précisé 
avoir acquis les immeubles concernés en 1991 et s’y être installée définitivement avec son mari en 
1995, suite à quoi cette dernière avait été agrandie de 48 m2 entre 1999 et 2005 (construction d’une 
seconde chambre à coucher, d’un réduit, d’une salle de bain, d’un local pour le chauffe-eau et d’un 
coin à manger), pour atteindre une surface totale de 108 m2. Une cabane à moutons a été 
transformée en réduit à bois et à outils entre 2007 et 2008 et il a été procédé à divers aménagements 
extérieurs et travaux intérieurs. La propriétaire a également indiqué avoir été, durant de nombreuses 
années mais en tous cas depuis 1995, au bénéfice d’un contrat avec l’Etat portant sur l’entretien du 
marais. Elle a finalement allégué que ce bâtiment avait une grande valeur affective et qu’il avait été 
procédé aux divers travaux au su de la commune et de la préfecture, sans que celles-ci 
n’interviennent, si bien qu’elle considère avoir agi de bonne foi. 
Le 11 octobre 2021, le Service des forêts et de la nature (SFN) a informé la DIME de la situation 
des parcelles en jeu. Il a retenu en substance qu’une légalisation du changement d’affectation de la 
cabane n’était pas conforme au droit fédéral en vigueur dans le domaine de la protection de la nature 
et du paysage, si bien qu’une légalisation de la situation était impossible.
Par courrier du 15 décembre 2021, la propriétaire s’est déterminée sur le courrier du SFN, reprenant 
essentiellement le contenu de son courrier du 30 juillet 2021. 
Par courriel du 11 janvier 2022 adressé à la DIME, la commune s’est enquise de la possibilité de 
permettre à la propriétaire et à son mari de vivre leurs derniers jours dans l’habitation sise sur 
l’art. bbb RF, relevant que ces derniers seraient prêts à ce que le terrain revienne à la commune 
après leur décès.


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Les 6 juillet et 29 septembre 2022 ont eu lieu deux séances d’inspection des lieux sur les parcelles 
concernées qui ont permis de confirmer l’existence des constructions et aménagements mentionnés 
par la propriétaire dans ses déterminations. Il a également pu être établi que le grand-père de la 
propriétaire n’était ni pêcheur, ni agriculteur. Habitant à E.________, il détenait quelques moutons 
sur les parcelles concernées et il aurait reçu l’injonction des autorités communales de l’époque d’y 
construire quelque chose, conformément à la pratique qui existait alors. La cabane était utilisée à 
des fins de délassement. 
Par courrier du 25 octobre 2022, la propriétaire a conclu à ce que la DIME tolère entièrement les 
constructions érigées sur l’art. bbb RF, relevant à nouveau que la situation avait été admise par les 
autorités cantonales et communales depuis près de 30 ans. Elle a ensuite réitéré, par courrier du 
4 novembre 2022, être entièrement disposée à transmettre l’immeuble au canton, respectivement à 
la commune, une fois qu’elle et son mari ne l’habiteraient plus, respectivement qu’ils ne seraient 
plus en état physique de l’habiter.
Par courrier du 23 décembre 2022, le SFN a notamment informé la DIME que la proposition 
susmentionnée de la propriétaire n’était malheureusement pas acceptable du point de vue de la 
protection de la nature et du droit en vigueur.
C.
Par décision du 8 mai 2023, la DIME a constaté que la cabane, son changement d’affectation 
en bâtiment d’habitation, les agrandissements du bâtiment d’habitation, la transformation de la 
cabane à moutons en réduit à bois et outils, l’installation d’un portail et d’une clôture autour du jardin, 
la pose de pavés en forme de terrasse, l’installation d’un réduit en tôle, l’ajout de gravillons sur le 
chemin traversant les parcelles, l’installation de treillis le long de G.________, l’aménagement d’un 
jardin potager clôturé et l’utilisation de parties du chemin comme places de stationnement n’étaient 
pas légaux, ni susceptibles d’être légalisés. Elle a également indiqué qu’une décision portant sur le 
rétablissement de l’état conforme au droit serait rendue ultérieurement, les frais étant réservés à 
cette procédure.
D.
Par arrêt du 9 février 2024 (602 2023 69), la Cour de céans a rejeté le recours formé le 9 juin 
2023 par la propriétaire contre cette décision, confirmant le caractère illégal et non légalisable des 
constructions et aménagements en question. 
Par courrier du 24 avril 2024, la DIME a informé la propriétaire qu’elle comptait rendre une décision 
finale dans le cadre de la procédure de remise en état des lieux. 
E.
Par décision du 27 novembre 2024, la DIME a admis la tolérance de la cabane de pêcheur et 
son changement d’affectation en bâtiment d’habitation et, partant, a renoncé à exiger un 
rétablissement de l’état conforme au droit pour ces travaux, sous réserve du respect de certaines 
conditions; elle a avisé la propriétaire que, si les conditions posées n’étaient pas respectées, la 
décision pourrait être révoquée et un ordre de rétablissement de l’état de droit prononcé. En 
revanche, elle a refusé de tolérer l’ensemble des autres aménagements – à savoir les 
agrandissements du bâtiment d’habitation (chambre supplémentaire avec salle de bain et chauffe-
eau, réduit et coin à manger), la transformation de la cabane à moutons en réduit à bois et outils, le 
portail, la clôture autour du jardin, la terrasse, le réduit en tôle, l’ajout de gravillons sur le chemin 
traversant les parcelles, le treillis le long de G.________, le jardin potager clôturé et l’utilisation de 
parties du chemin comme places de stationnement – et a imparti à la propriétaire un délai au 
30 novembre 2025 pour procéder aux travaux de remise en état, précisant qu’à défaut d’exécution 
dans le délai imparti, il pourra être procédé à l’exécution par substitution aux frais de celle-ci.


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La DIME a en particulier rappelé que l’illicéité des aménagements réalisés avait déjà été constatée 
et leur légalisation exclue. Concernant la bonne foi, elle a exprimé des doutes quant à l’ignorance 
de la propriétaire sur l’obligation d’obtenir un permis de construire, tout en laissant cette question 
ouverte. Elle a relevé que les travaux litigieux ne pouvaient pas être considérés comme des 
dérogations mineures au principe de l’inconstructibilité de la zone agricole, ce d’autant plus qu’ils se 
situent à l’intérieur d’un site marécageux d’importance nationale, du site naturel protégé de 
G.________, ainsi que des inventaires fédéraux des bas-marais et hauts-marais d’importance 
nationale. Cela étant, elle a estimé que la remise en état pour la cabane de pêcheur et son 
changement d’affectation en habitation apparaissaient démesurée au regard des circonstances de 
l’espèce. En revanche, elle a considéré que la tolérance de l’ensemble des autres aménagements 
n’était pas admissible, compte tenu de leur impact significatif sur la zone agricole, spécialement 
dans un périmètre de protection de la nature, et du risque de favoriser à l’avenir des affectations 
injustifiées du point de vue agricole, réduisant à néant le principe de séparation du milieu bâti et non 
bâti. 
F. 
Par mémoire du 13 janvier 2025, la propriétaire interjette recours contre cette décision auprès 
du Tribunal cantonal, en concluant, sous suite de frais, principalement, à ce qu’elle ne soit pas tenue 
de procéder au rétablissement de l’état conforme au droit des agrandissements du bâtiment 
d’habitation, à savoir de la chambre supplémentaire avec salle de bain et chauffe-eau, du réduit et 
du coin à manger. Subsidiairement, elle requiert une prolongation de dix ans du délai imparti pour 
exécuter les travaux de remise en état énumérés dans la décision litigieuse.
A l’appui de ses conclusions, la recourante invoque une violation de son droit d’être entendue, dès 
lors qu’elle n’a pas été invitée à s’exprimer avant le prononcé de la décision litigieuse. Elle fait par 
ailleurs valoir sa bonne foi. Elle rappelle que la cabane a été construite par son grand-père dans les 
années 60 sur requête des autorités de l’époque, qu’elle s’est installée dans ce bâtiment avec son 
époux en 1995 sans jamais avoir été inquiétée par les autorités communales et cantonales et qu’elle 
a conclu à plusieurs reprises des contrats LPN avec le SFN portant sur l’entretien des prairies à 
litière. La recourante se plaint également d’une violation du principe de la proportionnalité. Elle 
soutient en effet que l’obligation de remettre en état les aménagements concernés l’empêchera de 
mener une existence digne dans son habitation en raison de la configuration des lieux et la 
contraindra à entreprendre des travaux importants et coûteux, alors qu’elle doit déjà rembourser un 
crédit lié à l’habitation et aux travaux réalisés. Elle souligne la grande valeur affective de ce bâtiment, 
en raison de son histoire familiale et des souvenirs créés au sein de ce dernier, et relève qu’il s’agit 
de son seul élément de fortune. 
G.
Par courrier du 5 mars 2025, l’autorité intimée indique ne pas avoir d’observations à formuler. 
Par courrier du 11 mars 2025, la commune déclare soutenir la décision attaquée, considérant que 
les modifications exigées sont proportionnées et permettent à la recourante de séjourner dans son 
bâtiment. La commune réitère sa volonté de permettre à la recourante d’y vivre jusqu’à ce que le 
logement ne soit plus adapté, le bien devant ensuite lui être cédé.
Dans ses contre-observations spontanées du 31 mars 2025, la recourante maintient ses conclusions 
et reprend pour l’essentiel les arguments développés dans son recours. Elle affirme avoir collaboré 
sans réserve avec les autorités tout au long de la procédure et précise qu’en cas de rejet du recours, 
les terrains resteraient en sa propriété. 


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H.
Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans 
les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.
en droit
1.
Interjeté dans le délai légal – compte tenu des féries de fin d’année – et les formes prescrits 
(art. 79 ss et 30 al. 1 let. b du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction 
administrative, CPJA; RSF 150.1), le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a CPJA. 
En tant que propriétaire des parcelles concernées et destinataire de la décision litigieuse, la 
recourante a qualité pour recourir et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou 
modifiée (art. 76 let. a CPJA). En outre, l'avance de frais ayant été versée dans le délai imparti, le 
Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur les mérites du recours.
2.
Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du 
droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d'habilitation légale expresse, le 
Tribunal cantonal ne peut pas revoir l'opportunité de la décision entreprise (art. 78 al. 2 CPJA). 
Aucune question d’opportunité ne se pose en l’espèce. 
3.
La recourante invoque tout d’abord une violation de son droit d’être entendue. Elle reproche à 
l'autorité intimée de ne pas lui avoir donné l'occasion de s'exprimer avant qu'une décision la 
concernant ne soit rendue.
3.1.
Le droit d’être entendu garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération 
suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), et concrétisé en droit cantonal aux art. 57 ss CPJA, comprend 
notamment le droit pour l’intéressé de s’exprimer sur les éléments pertinents avant qu’une décision 
touchant sa situation juridique ne soit prise, d’avoir accès au dossier, de produire des preuves 
pertinentes, d’obtenir qu’il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à 
l’administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s’exprimer sur son résultat, lorsque 
cela est de nature à influer sur la décision à rendre (cf. ATF 148 II 73 consid. 7.3.1). 
Le droit d’être entendu est une garantie de nature formelle, dont la violation entraîne en principe 
l’annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond 
(cf. ATF 149 I 91 consid. 3.2). Selon la jurisprudence, sa violation peut cependant être réparée 
lorsque l’intéressé a la possibilité de s’exprimer devant une autorité de recours disposant d'un 
pouvoir de cognition aussi étendu, en fait et en droit, que celui de l'autorité inférieure et qu'il n'en 
résulte aucun désavantage pour le recourant. Même si la violation du droit d’être entendu est grave, 
une réparation de ce vice procédural devant l’autorité de recours est également envisageable si le 
renvoi à l’autorité inférieure constituerait une vaine formalité. L’allongement inutile de la procédure 
qui en découlerait est en effet incompatible avec l’intérêt de la partie concernée à ce que sa cause 
soit tranchée dans un délai raisonnable (cf. ATF 142 II 218 consid. 2.8.1; arrêt TF 1C_524/2023 du 
22 novembre 2024 consid. 2.1.1). 


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3.2. 
En l'espèce, par courrier du 24 avril 2024, l’autorité intimée a informé la recourante qu’au vu 
de l’arrêt du Tribunal cantonal du 9 février 2024 devenu exécutoire, confirmant l’illicéité des 
constructions et aménagements réalisés sur ses parcelles, la cause était en état d’être jugée et 
qu’une décision allait prochainement être rendue. La décision de la DIME ayant finalement été 
prononcée le 27 novembre 2024, la recourante a par conséquent disposé de sept mois pour formuler 
spontanément des observations ou pour exprimer le souhait de le faire, possibilités dont elle n'a pas 
fait usage. A cela s’ajoute que la recourante a eu l’occasion de s’exprimer à plusieurs reprises dans 
le cadre de la procédure (cf. courriers des 30 juillet 2021, 15 décembre 2021, 25 octobre 2022 et 
4 novembre 2022 ainsi que procès-verbaux des inspections des lieux effectuées les 6 juillet et 
29 septembre 2022). Par ailleurs, son mémoire démontre que cette dernière a parfaitement saisi la 
portée de la décision litigieuse.
Au demeurant, le tribunal dispose en principe du même pouvoir de cognition que la DIME en fait et 
en droit; ainsi, dans l'hypothèse d'une irrégularité – non réalisée en l’espèce –, celle-ci aurait été 
réparée devant la Cour de céans.
Partant, ce grief doit être écarté.
4.
4.1.
L'art. 167 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les 
constructions (LATeC; RSF 710.1), qui a trait aux travaux non conformes, prévoit que lorsque le ou 
la propriétaire exécute des travaux sans permis ou en violation des plans, des conditions du permis 
ou d'une mesure de protection, le préfet ordonne, d'office ou sur requête, l'arrêt total ou partiel des 
travaux (al. 1). Dans les cas visés à l'al. 1 et lorsque des constructions ou installations illégales sont 
déjà réalisées, le préfet impartit un délai convenable au ou à la propriétaire pour déposer une 
demande de permis de construire en vue de la légalisation des travaux effectués, à moins qu'une 
telle légalisation n'apparaisse d'emblée exclue (al. 2). Si le ou la propriétaire n'obtempère pas à 
l'ordre reçu ou si les travaux ne peuvent être légalisés, le préfet peut, après avoir entendu les 
personnes et les organes intéressés, ordonner, sans préjudice des sanctions pénales, les 
modifications ou les adaptations, la démolition totale ou partielle des ouvrages, la remise en état du 
sol. Lorsque les circonstances le commandent, le préfet peut prononcer une interdiction d'occuper 
les locaux ou de les exploiter (al. 3). Lorsque des travaux sis hors de la zone à bâtir ont été exécutés 
sans permis ou en violation du droit applicable en la matière, la Direction est compétente pour 
prendre les mesures prévues à l'alinéa 3 (al. 4).
4.2.
En l'occurrence, la recourante conteste le rétablissement de l'état conforme au droit des 
agrandissements uniquement, à savoir celui de la chambre supplémentaire avec salle de bain et 
chauffe-eau, du réduit et du coin à manger. Il convient d’emblée de souligner que, par arrêt du 
9 février 2024, le Tribunal cantonal a confirmé l’illicéité de ces aménagements et a exclu toute 
possibilité de légalisation. Ce jugement est entré en force, ce que la recourante ne remet pas en 
question. Compte tenu de cette illégalité persistante et confirmée par décision, la DIME se devait, 
partant, de statuer sur le rétablissement de l’état de droit. 


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5.
5.1.
Lorsque des constructions ou des installations illicites sont réalisées en dehors de la zone à 
bâtir, le droit fédéral exige en principe que soit rétabli un état conforme au droit. Le principe de la 
séparation de l'espace bâti et non bâti, qui préserve différents intérêts publics, est de rang 
constitutionnel; il fait partie intégrante de la notion d'utilisation mesurée du sol de l'art. 75 al. 1 Cst. 
(cf. Message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle de la loi du 22 juin 
1979 sur l'aménagement du territoire [LAT; RS 700], FF 2010 959, p. 964 et 973; arrêt 
TF 1C_182/2023 du 16 août 2024 consid. 4.1 et les références citées). Cette séparation doit par 
conséquent, en dehors des exceptions prévues par la loi, demeurer d'application stricte (cf. ATF 132 
II 21 consid. 6.4; arrêt TF 1C_112/2023 du 15 décembre 2023 consid. 3.1.1). 
Si des constructions illégales, contraires au droit de l'aménagement du territoire, sont indéfiniment 
tolérées en dehors de la zone constructible, le principe de la séparation du bâti et du non-bâti est 
remis en question et un comportement contraire au droit s'en trouve récompensé. S'ajoute à cela 
que la remise en état poursuit encore d'autres intérêts publics, à savoir la limitation du nombre et 
des dimensions des constructions en zone agricole (cf. ATF 132 II 21 consid. 6.4; 111 Ib 
213 consid. 6b; arrêt TF 1C_214/2024 du 7 mai 2025 consid. 4.1), ainsi que le respect du principe 
de l'égalité devant la loi (cf. arrêt TF 1C_76/2019 du 28 février 2020 consid. 7.1).
5.2.
Une mesure de rétablissement de l'état de droit impose à l'autorité de procéder à une 
appréciation circonstanciée de la situation, fondée sur le respect du principe de la proportionnalité 
(cf. arrêts TC FR 602 2024 44 du 3 octobre 2024 consid. 3.2; 602 2020 76 du 21 janvier 2021 
consid. 2.2). Ce principe exige que la décision litigieuse soit apte à produire les résultats attendus 
et que ceux-ci ne puissent pas être atteints par des mesures moins restrictives. En outre, il interdit 
toute limitation qui irait au-delà du but visé et exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts 
publics et privés compromis (cf. ATF 142 I 76 consid. 3.5.1; 150 I 106 consid. 7.1).
Selon la jurisprudence, l'autorité peut renoncer à un ordre de démolition, conformément au principe 
de la proportionnalité, si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de 
nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait 
de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire 
reconnaître la construction comme conforme au droit (cf. ATF 132 II 21 consid. 6; 123 II 
248 consid. 4a; arrêt TF 1C_209/2023 du 16 novembre 2023 consid. 3). Celui qui place l'autorité 
devant un fait accompli doit s'attendre à ce que celle-ci se préoccupe plus de rétablir une situation 
conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (cf. ATF 123 II 
248 consid. 4a; arrêt TF 1C_182/2023 du 16 août 2024 consid. 4.1.1). Par ailleurs, un intérêt 
financier n'a généralement que peu de poids lorsque l'intérêt public au rétablissement d'une situation 
conforme au droit est important (cf. arrêt TF 1C_652/2022 du 7 mars 2024 consid. 3.3 et les 
références citées). Même si un administré ne peut se prévaloir de sa bonne foi, il est en droit 
d'invoquer le principe de la proportionnalité pour s'opposer à un ordre de mise en conformité (cf. 
ATF 123 II 248 consid. 4a).
6.
C’est à la lumière des principes précités qu’il y a lieu d’examiner le bien-fondé de la mesure de 
rétablissement de l'état conforme au droit encore litigieuse concernant les agrandissements, à savoir 
la chambre supplémentaire avec salle de bain et chauffe-eau, le réduit et le coin à manger. 


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6.1.
En l’occurrence, et comme exposé au consid. 3.2 ci-dessus, l’autorité intimée a entendu la 
propriétaire, conformément à l’art. 167 al. 3 LATeC, avant d’ordonner la mesure.
6.2.
S'agissant de la bonne foi de la recourante, la DIME a laissé ouverte la question, considérant 
que celle-ci demeurait, quoiqu'il en soit, en droit d'invoquer le principe de la proportionnalité pour 
s'opposer à un ordre de remise en état. 
Compte tenu de l’ampleur de l’ensemble des travaux effectués, mais également en tant qu’ils 
concernent uniquement les agrandissements encore litigieux, il est difficilement admissible que la 
recourante ait pu ignorer la nécessité de devoir disposer d’une autorisation de construire pour leur 
réalisation, ce d’autant plus au vu de la situation particulière des parcelles en cause, lesquelles se 
trouvent dans un périmètre de protection de la nature selon le PAL, à l’intérieur d’un site marécageux 
d’une beauté particulière et d’importance nationale, d’une réserve naturelle mise sous protection par 
le Conseil d’Etat fribourgeois et dans les inventaires des bas-marais et hauts-marais d’importance 
nationale.
La recourante ne peut être suivie lorsqu’elle soutient avoir agi de bonne foi au motif que ses 
aménagements auraient été réalisés au vu et au su des autorités. Il ressort au contraire du dossier 
que, dès que l’autorité intimée – seule compétente pour délivrer une autorisation spéciale de 
construire en zone agricole, nécessaire en parallèle au permis de construire – en a eu connaissance 
par l’intermédiaire du SFN, elle a engagé une procédure de remise en état. Même à supposer que 
les autorités aient fait preuve d’inaction pendant un certain temps, cela ne saurait être interprété 
comme une renonciation à agir. C’est le lieu de préciser que, contrairement à ce qui prévaut dans 
les zones à bâtir, l'obligation de rétablir l'état conforme au droit ne s'éteint pas après 30 ans 
s'agissant de bâtiments et installations érigés illégalement en dehors de la zone à bâtir (cf. ATF 147 
II 309 consid. 4 et 5). Cela étant, même si une prescription de 30 ans s’appliquait également à la 
zone agricole, le délai ne serait en l’occurrence, quoiqu’il en soit, pas écoulé. En effet, si la 
recourante indique s’être installée définitivement dans le bâtiment en 1995, elle a cependant effectué 
des travaux d’agrandissement en 1999 ainsi qu’entre 2001 et 2005 et a procédé à différents travaux 
jusqu’en 2021 au moins. Or, d'après la jurisprudence, le délai de prescription – lorsqu’il s’applique – 
commence à courir seulement dès l'achèvement du bâtiment ou des parties litigieuses de celui-ci 
(cf. ATF 136 II 359 consid. 8.3; arrêt TF 1C_280/2022 du 15 mars 2024 consid. 4.7.2 et les 
références citées). 
En outre, le fait que la recourante a conclu à plusieurs reprises des contrats LPN avec le SFN ne 
permet pas non plus de démontrer sa bonne foi. Ces contrats consistent en des contributions à la 
qualité du paysage et ont pour but d’indemniser les exploitants pour la gestion écologique de leur 
surface (cf. www.fr.ch, Energie, agriculture et environnement, Agriculture et animaux de rente, 
Contrats LPN, consulté le 30 juillet 2025). Il s’ensuit que ces contrats ne relèvent pas de la 
compétence des autorités en charge de la police des constructions. Au contraire, ces contrats 
auraient dû interpeler la recourante, lui rappeler la situation particulière de ses parcelles en termes 
de protection du paysage et l’inciter à agir avec précaution, à tout le moins en procédant à des 
vérifications avant de réaliser les travaux entrepris.
Au vu de ce qui précède, il est difficile d'admettre que la recourante puisse se prévaloir de sa bonne 
foi. Comme exposé ci-dessus, même dans un tel cas, un administré est en droit d'invoquer le 
principe de la proportionnalité pour s'opposer à un ordre de remise en état. 


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6.3.
Sous l’angle de l’intérêt public, il convient de renvoyer à ce qui a été précédemment exposé 
(cf. supra consid. 5.1). 
En effet, comme il a déjà été mentionné, la loi et la jurisprudence consacrent le principe de la 
séparation des zones à bâtir et des zones inconstructibles. Or, ce principe, de rang constitutionnel, 
répond à un intérêt public fondamental. Il vise à préserver la zone non constructible de toutes 
constructions et affectations non conformes à sa destination. L'intérêt public à préserver la zone non 
constructible découle directement du principe de la séparation des zones. Cette séparation a pour 
but de garantir un équilibre entre les activités humaines et la protection de l'environnement, de la 
biodiversité et des paysages. Toute construction non conforme à cette vocation compromet cet 
équilibre et porte atteinte à l'intérêt public. C'est pourquoi, en règle générale, les constructions 
érigées sans droit en zone agricole doivent être supprimées. Elles ne peuvent être tolérées qu'à titre 
exceptionnel, lorsque l'écart par rapport au droit applicable est mineur et que l'intérêt public ne 
s'oppose pas au maintien de la construction.
En l’espèce, compte tenu de l'ampleur des agrandissements encore litigieux réalisés par la 
recourante – à savoir l’ajout d'une chambre supplémentaire avec salle de bain et chauffe-eau, d’un 
réduit et d’un coin à manger, correspondant à une augmentation conséquente de la surface brut de 
plancher originale (dans tous les cas, largement plus de 60 %, que l’on se fonde sur les chiffres 
indiqués par la recourante ou par l’autorité intimée), ceci sans parler de la cabane de pêcheur et de 
son changement d’affectation en bâtiment d’habitation que tolère déjà généreusement la DIME et 
qui, faut-il encore le rappeler, ne peuvent pas être légalisés –, il ne s'agit nullement d'une dérogation 
mineure ayant un impact minime. Bien au contraire, l'importance de l'augmentation de la surface 
habitable démontre clairement que l'écart au principe de la séparation des zones est considérable.
6.4.
La recourante invoque également ses intérêts privés, en grande partie financiers ou de 
commodité personnelle.
La Cour considère que l'atteinte portée à l'intérêt public par ces constructions illicites justifie le 
préjudice que la remise en état pourrait causer à la propriétaire. En effet, les règles encadrant la 
délimitation de la zone à bâtir interdisant de construire hors de celle-ci répondent à une 
préoccupation fondamentale de l'aménagement du territoire. L'intérêt public ainsi protégé doit être 
qualifié d'important. Il prime sur l'intérêt privé, purement financier, du propriétaire qui s'oppose à la 
remise en état, même si ce dernier allègue des conséquences financières, telles que la perte de 
revenus locatifs liés à une activité agrotouristique, et des frais liés à la remise en état. La 
jurisprudence a maintes fois confirmé ce principe (cf. arrêts TF 1C_482/2017 du 26 février 2018 
consid. 2.6; 1C_276/2016 du 2 juin 2017 consid. 3.3). De tels motifs financiers ne sauraient, à eux 
seuls, justifier une dérogation au principe d'inconstructibilité de la zone agricole.
En outre, la recourante a bénéficié, pendant près de 20 ans (les travaux liés aux agrandissements 
s’étant achevés en 2005 selon les déclarations de cette dernière), des avantages procurés par les 
agrandissements encore litigieux, ce qui laisse supposer qu'une partie au moins de l'investissement 
initial a déjà été amortie. 
Concernant l’attachement particulier que la recourante porte au bâtiment, il ne saurait primer sur 
l’intérêt public susmentionné, ce dernier ayant le pas sur des considérations personnelles. Par 
ailleurs, il convient de souligner encore une fois que la recourante bénéficie déjà d’une large 
tolérance de la part de l’autorité intimée, qui lui permet de conserver la cabane de pêcheur ayant fait 
l’objet d’un changement d’affectation en bâtiment d’habitation et de continuer à l’habiter, alors même 


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que cette affectation est illicite comme constatée par décision de la DIME du 8 mai 2023, confirmée 
par arrêt du 9 février 2024 de la Cour de céans (602 2023 69). 
6.5.
Enfin, sous l'angle de la proportionnalité de la mesure de rétablissement de l’état de droit 
prononcée par l’autorité intimée, il n'existe pas de mesure moins incisive. D’ailleurs, la DIME a toléré 
la cabane de pêcheur et son changement d’affectation en bâtiment d’habitation, réalisés sans 
autorisation et ne pouvant pas être légalisés. Il n’y a pas lieu de tolérer exceptionnellement encore 
les agrandissements litigieux puisqu’ils ne seraient pas aptes à préserver les intérêts publics précités 
et compromettraient gravement des principes fondamentaux tels que l'égalité devant la loi, la 
sécurité juridique et l'application uniforme du droit. Une telle tolérance créerait un précédent et 
remettrait en cause, comme considéré, la distinction claire entre zone constructible et zone agricole 
(cf. arrêt TC FR 602 2022 80 du 5 juillet 2022 consid. 5.5).
Dans ce contexte, la Cour considère par ailleurs que le délai d’une année imparti à la recourante 
pour procéder aux travaux de remise en état apparait raisonnable et suffisant. Ce délai tient compte 
équitablement tant de l’intérêt à rétablir dans les meilleurs délais la situation illégale – qui perdure 
depuis de nombreuses années – que de celui de la recourante qui dispose ainsi de suffisamment 
de temps pour planifier les travaux.
Une prolongation de dix ans du délai pour la réalisation des travaux de remise en état telle que 
requise à titre subsidiaire par la recourante ne saurait en aucun cas être admise. En effet, un tel 
délai viderait l’obligation de remise en état de sens et reviendrait à tolérer pendant une période 
largement excessive des constructions contraires au droit, ce qui irait à l’encontre des intérêts 
publics à préserver précités et de l’objectif même du rétablissement de l’état de droit. Il porterait en 
outre atteinte au principe d’égalité de traitement vis-à-vis des autres propriétaires et risquerait de les 
inciter à se placer dans l’illégalité dans l’espoir d’une tolérance comparable. 
7.
7.1.
Au vu de ce qui précède, l’autorité intimée n'a pas violé le principe de proportionnalité en 
ordonnant le rétablissement de l'état conforme au droit de certaines des constructions illégales de 
la recourante. 
Manifestement mal fondé, le recours est rejeté.
7.2.
Cela étant, le délai initialement fixé au 30 novembre 2025 (soit un an après le prononcé de 
la décision du 27 novembre 2024 de la DIME) pour la réalisation des travaux de remise en état a 
été de facto sensiblement raccourci par la présente procédure de recours; un nouveau délai de 
durée similaire doit être accordé à la recourante. 
En conséquence, le chiffre 2 du dispositif de la décision litigieuse est précisé en ce sens que le délai 
pour l'exécution des travaux de remise en état est prolongé au 31 juillet 2026. Elle est entièrement 
confirmée pour le surplus.
8.
La recourante, qui succombe, supporte les frais de la présente procédure, fixés à CHF 2'500.- 
conformément à l'art. 131 CPJA et aux art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 sur les 
frais de procédure et les indemnités en matière de juridiction administrative (Tarif JA; RSF 150.12). 
Ils sont compensés par l'avance de frais de même montant versée le 14 février 2025. 


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la Cour arrête :
I.
Le recours est rejeté.
Le délai pour procéder aux travaux de rétablissement de l'état conforme au droit est prolongé 
jusqu'au 31 juillet 2026.
II.
Les frais de procédure, fixés à CHF 2'500.-, sont mis à la charge de la recourante. Ils sont 
compensés par l'avance de frais de même montant déjà versée.
III.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).
Fribourg, le 4 août 2025/vth/mbe
Le Président 
La Greffière-stagiaire