fr_gerichte · 602 2021 111 · 2022-08-26 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
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www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2021 111
602 2021 112
Arrêt du 26 août 2022
IIe Cour administrative
Composition
Président suppléant :
Johannes Frölicher
Juges :
Anne-Sophie Peyraud, Dominique Gross
Greffière-stagiaire :
Désirée Cuennet
Parties
A.________ et B.________, recourants 
C.________ et D.________, recourants
E.________ et F.________, recourants 
tous représentés par Me Claude Nicati, avocat
contre
PRÉFECTURE DU DISTRICT DU LAC, autorité intimée,
G.________ AG, intimée, représentée par Me Tarkan Göksu, avocat
Objet
Aménagement du territoire et constructions - Hauteurs et terrain 
naturel - Existence d'un remblai - Dérogation aux prescriptions sur les 
distances aux limites avec une parcelle située en zone agricole 
Recours (602 2021 111) du 3 août 2021 contre la décision du 22 juin 
2021 et demande de restitution de l'effet suspensif (602 2021 112) du 
même jour


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considérant en fait
A.
Par décision du 5 février 2020, complétée le 25 mai 2020 par un prononcé corrigeant une 
erreur rédactionnelle, le Préfet du district du Lac a autorisé la société G.________ AG à construire 
une habitation individuelle sur l'art. hhh du registre foncier (RF) de la commune de Mont-Vully, à 
I.________ . Le même jour, il a en outre écarté l'opposition formée par A.________ et B.________, 
C.________ et D.________ ainsi que E.________ et F.________, propriétaires de parcelles 
voisines.
B.
Le recours déposé par ces derniers contre la décision précitée a été admis par le Tribunal 
cantonal le 24 juillet 2020 en la cause 602 2020 41 pour violation du droit d'être entendu, l'autorité 
n'ayant pas traité le grief selon lequel, photos à l'appui, le terrain naturel pris en considération pour 
calculer la hauteur du bâtiment serait faux car il inclurait un remblai effectué en 2006. La décision a 
été annulée et la cause renvoyée au Préfet pour instruction complémentaire sur cette question et 
nouvelle décision.
Les parties ont été invitées à s'exprimer sur la problématique et une inspection des lieux a eu lieu le 
5 mars 2021, en présence de l'ancien mandataire des opposants, du mandataire de la requérante 
et son architecte ainsi que d'un représentant de la commune et du Service des constructions et de 
l'aménagement (ci-après: SeCA), au cours de laquelle il a été constaté que les photos produites par 
les opposants ne permettaient pas de conclure que le terrain actuel n'était pas le terrain original.
C.
Par décisions du 22 juin 2021, le Préfet du district du Lac a derechef octroyé à la requérante 
le permis de construire sollicité et rejeté les oppositions. Il a estimé que la convention portant sur la 
réduction de la distance à la limite du fonds passée avec le propriétaire de la parcelle voisine, art. 
kkk RF, située en zone agricole, est conforme aux lois et règlements, quand bien même les parcelles 
visées sont situées dans des zones distinctes; de même, le fait que le co-contractant ne puisse pas 
lui-même profiter de la convention (défaut de réciprocité) n'entache aucunement la validité de celle-
là. Pour le Préfet en outre, aucune règle n'impose le respect d'une distance minimale obligatoire en 
particulier avec une parcelle située en zone agricole. A cet égard, il relève que la construction 
litigieuse se situera à 10 cm de la parcelle en zone agricole, dans une pente, ce qui rend son 
exploitation difficile, à défaut de pouvoir utiliser les machines agricoles traditionnelles, et sur laquelle, 
depuis de nombreuses années, ne pousse que de l'herbe. Partant, on ne peut pas retenir que la 
construction aurait des impacts significatifs sur l'affectation de la zone agricole. S'agissant du 
remblai, l’inspection des lieux a permis de constater que le terrain actuel correspond parfaitement 
au terrain vert figurant sur les photos des opposants; en outre, les monticules de terre brune qui l'on 
y voit également, lesquels étaient dus à la pose de canalisations/installations techniques, ont disparu 
avec la fin des travaux en question. La commune a confirmé ce qui précède. Dans ces circonstances, 
il n'y a pas lieu d'ordonner encore des carottages. Enfin, l'objet litigieux est prévu sur une hauteur 
de 10,5 m alors que le règlement communal autorise les constructions jusqu'à 12 m. Peu importe 
dès lors l'existence ou non d'un remblai d'une hauteur alléguée maximale de 1,5 m car le projet 
respectera quoi qu'il en soit la hauteur maximale autorisée.
D.
Contre ces décisions, les opposants déboutés interjettent recours de droit administratif 
auprès du Tribunal cantonal le 3 août 2021, concluant, avec suite de frais et dépens, à leur 
annulation et au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des 
considérants. A l'appui de leurs conclusions, les recourants se prévalent d'abord d'une violation du 
droit d'être entendu: ils constatent en effet que le procès-verbal de l’inspection des lieux ne statue 


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pas sur leurs réquisitions de preuve (carottages) et qu'aucune décision incidente leur permettant de 
recourir n'a été rendue sur la question. C'est seulement dans la décision sur le fond que l'autorité a 
statué, qui plus est de manière lapidaire. Ensuite, les recourants sont d'avis que la distance autorisée 
de la construction à 10 cm de la zone agricole réduit, de facto, la surface de cette dernière, augmente 
par-là même la surface constructible et modifie ainsi sans droit le plan d'affectation communal, peu 
importe que la parcelle visée soit dédiée à la production de foin écologique. Les recourants 
contestent toujours le caractère naturel du terrain et persistent à prétendre que celui-ci a été surélevé 
par un remblai de quelque 1 à 1,5 m. Des excavations, voire des carottages, permettraient aisément 
de déterminer si des matériaux différents de la terre marneuse existante auraient été ajoutés et à 
quelle hauteur, cas échéant. 
Enfin, les recourants demandent l'effet suspensif (602 2021 112) à leur recours.
Dans sa détermination du 30 août 2021, la commune observe que la décision attaquée est correcte 
et qu'elle respecte son règlement d'urbanisme.
Dans ses observations du 6 septembre 2021, l'autorité intimée propose le rejet du recours. Elle 
relève que la comparaison avec la hauteur d'une autre parcelle vise la parcelle art. jjj RF et non pas 
la parcelle agricole art. kkk RF. Or, on constate entre elles un tracé du terrain similaire démontrant 
qu'aucun remblai n'a eu lieu. Elle précise avoir apprécié de manière anticipée la réquisition de 
preuves pour la rejeter, avec une motivation satisfaisant aux exigences découlant du droit d'être 
entendu. Enfin, le Préfet souligne que la construction ne diminue d'aucune manière la surface de la 
zone agricole voisine; de même, l'utilisation des surfaces relève d'indices bruts d'utilisation du sol, 
de masse, d'occupation du sol et de surface verte. Elle ne peut pas être étendue par le biais de 
dérogations aux distances aux limites.
Dans sa détermination du 6 septembre 2021, l'intimée conclut, avec suite de frais et dépens, 
principalement, à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet, la demande d'effet 
suspensif devant être également rejetée. A l'appui de ses conclusions, elle estime que le recours a 
été intenté dans un esprit de pure chicane et que même l'intérêt au recours se pose, dès lors que 
les carottages que les recourants veulent voir réaliser demeurent sans incidence sur le présent litige. 
Sur le fond, elle indique avoir effectué trois sondages sur la parcelle, lesquels excluent qu'un remblai 
ait été effectué, en raison principalement de la composition typique du sol pour la région et de 
l'absence d'éléments étrangers (pierres, tuiles, etc.) que l'on retrouve généralement en pareilles 
circonstances, excluant toute intervention humaine. Enfin, elle relève que, même s'il fallait admettre 
un remblai de la hauteur maximale alléguée de 1,5 m, la hauteur maximale en zone de village (12 m) 
serait respectée. S'agissant de la dérogation aux distances légales, elle soutient que la surface 
agricole voisine demeure inchangée puisque la construction se situe intégralement sur la parcelle 
art. hhh RF, en zone à bâtir. Se référant à l'avis de l'exploitant lui-même, elle ne voit en outre pas 
en quoi, selon les recourants, la construction aurait un impact négatif sur l'exploitation agricole. Elle 
souligne enfin que la dérogation est inscrite au registre foncier depuis 2008 et est conforme à la loi.
Dans leurs contre-observations du 26 octobre 2021, les recourants campent sur leur position, 
notamment quant à l'existence d'un remblai. Ils estiment par ailleurs qu'il appartenait à l'autorité de 
statuer sur la réquisition de preuve et que cela n'a pas été fait. 
Aucun autre échange d'écritures n'a été ordonné entre parties.
Il sera fait état des arguments, développés par les parties à l'appui de leurs conclusions, dans les 
considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.


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en droit
1.
1.1.
Déposé dans le délai et les formes prescrits - l'avance des frais de procédure ayant été versée 
en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c du code fribourgeois du 
23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). Les propriétaires 
voisins du projet soumis au permis de construire sont en principe directement touchés par la décision 
d'opposition dont ils étaient d'ailleurs destinataires. L'avance de frais a en outre été payée en temps 
utile. Le Tribunal cantonal peut dès lors entrer en matière sur les mérites du recours.
En particulier, contrairement à ce que soutient l'intimée, le recours n'est pas irrecevable dès lors qu'il 
ressort à tout le moins implicitement de ses motifs que les recourants veulent l'annulation du permis 
en raison du fait que la construction ne respecterait pas la hauteur maximale prévue par le règlement 
communal d'urbanisme en raison d'un remblai de 1 à 1,5 m. Par ailleurs, ils expliquent de manière 
limpide que la dérogation aux distances aux limites, telle que prévue par convention, est 
incompatible avec l'affectation de la parcelle voisine, située en zone agricole. Partant, le recours est 
parfaitement recevable. 
1.2.
Selon l'art. 77 CPJA, le recours peut être formé pour violation du droit y compris l'excès ou 
l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits 
pertinents (let. b). Aucune question d'opportunité ne se pose en l'espèce.
2.
La recourante invoque tout d'abord une détermination inexacte du terrain de référence dont 
découlerait un non-respect des prescriptions sur la hauteur maximale.
2.1.
Par la loi cantonale du 2 septembre 2008 (ROF 2008_095), le canton de Fribourg a adhéré à 
l'accord intercantonal du 22 septembre 2005 harmonisant la terminologie dans le domaine des 
constructions (AIHC; RSF 710.7).
L'AIHC définit la hauteur totale comme la plus grande hauteur entre le point le plus haut de la 
charpente du toit, mesurée à l'aplomb du terrain de référence (ch. 5.1 en lien avec le ch. 1.1 de 
l'annexe 1).
Selon le ch. 1.1 de l'annexe 1 à l'AIHC, le terrain de référence équivaut au terrain naturel. S'il ne 
peut être déterminé en raison d'excavations et de remblais antérieurs, la référence est le terrain 
naturel environnant. En outre, pour des motifs liés à l'aménagement du territoire ou à l'équipement, 
le terrain de référence peut être déterminé différemment dans le cadre d'une procédure de 
planification ou d'autorisation de construire. Selon le commentaire à l'AIHC (état au 3 septembre 
2013), il se justifie de retenir le terrain naturel comme terrain de référence afin de se fonder sur la 
topographie qui existe depuis longtemps et procède, dans une large mesure, de processus naturels, 
plutôt que de se fonder sur un terrain façonné par des interventions humaines telles que des 
excavations ou des remblais (cf. art. 1 n. 2). Lorsque la détermination du terrain naturel est incertaine 
ou contestée, il appartient à l'autorité d'en fixer la configuration par constatation officielle. 
Généralement, l'autorité procèdera alors à une détermination du terrain naturel sur la base du terrain 
environnant, pour en déduire autant que faire se peut la configuration que présentait le terrain à 
l'origine (cf. commentaire à l'AIHC, art. 1 n. 4; Message type, commentaire des définitions de 
l'annexe, ch. 1.1). Il incombe principalement à la partie qui invoque un certain terrain de le prouver 


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(arrêts TC FR 602 2021 103 du 14 février 2022 consid. 3.1; 602 2014 119 du 28 janvier 2015). Le 
Tribunal de céans a déjà pu confirmer que l'autorité peut s'abstenir de prendre en considération – 
en raison de la sécurité du droit – l'état antérieur d'un terrain pour le calcul de la hauteur totale s'il 
remonte à plus de 100 ans (arrêt TC FR 602 2014 119 du 28 janvier 2015 consid. 4g). En tout état 
de cause, il peut se révéler nécessaire pour l'autorité de déterminer, au titre de terrain de référence, 
une autre configuration que le terrain naturel, et ce notamment pour des motifs liés à l'aménagement 
du territoire. Une telle détermination doit tenir compte des intérêts publics et privés en présence 
(ch. 1.1 par. 3 annexe 1 à l'AIHP) (arrêt TC FR 602 2021 103 du 14 février 2022).
2.2.
Selon le règlement d'urbanisme (ci-après: RCU) de 2018 de la commune de Mont-Vully, 
secteur Haut-Vully, approuvé partiellement le 24 mars 2021 par l'ancienne Direction de 
l'aménagement, de l'environnement et des constructions (depuis le 1er février 2022 Direction du 
développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l'environnement; ci-après: DIME), 
en zone de village I, dans laquelle est située la parcelle art. hhh RF, la hauteur totale prévue pour 
les constructions est de 12,00 m. Quant à la hauteur de façade, elle est de 7 m; lorsque la pente 
moyenne (de terrain) est de plus de 10 %, dite hauteur peut être augmentée de 1 m, pour atteindre 
8 m. En outre, dans cette zone, ne sont autorisées que des toitures à deux pans, à l'exclusion de 
toits à pans inversés ou de toits plats. Ces précisions, figurant à l'art. 22 ch. 6 et 8 RCU, ont été 
adoubées en soi par la DIME dans sa décision d'approbation du 24 mars 2021, seule la terminologie 
utilisée au ch. 6 devant être précisée pour éviter des confusions. Ainsi, la mention de hauteur de la 
façade devra être accompagnée de la précision "à la gouttière". Cela ne change dès lors rien ni aux 
hauteurs décidées par la commune ni à la nature des toitures qu'elle a autorisée. Précisons encore 
que le plan d'aménagement communal de Mont-Vully, secteur Haut-Vully, fait l'objet d'un recours, 
actuellement pendant au Tribunal fédéral, mais que les hauteurs prévues en zone village I où doit 
s'ériger le projet litigieux ne sont pas litigieuses. Enfin, dans son préavis du 6 septembre 2019, le 
SeCA a donné son accord à un effet anticipé positif des plans, en vertu de l'art. 91 al. 2 LATeC, tout 
comme la commune le 28 février 2019.
2.3.
En l'espèce, il ressort du dossier que le projet litigieux, qui présente une toiture à deux pans, 
a une hauteur totale de 10,50 m et une hauteur de façade à la gouttière de 7,64 m. En soi, la 
construction respecte en tous points les limites aux hauteurs prévues par le RCU. Cela étant, les 
recourants prétendent que le terrain a été remblayé sur 1 à 1,5 m. S'agissant de la hauteur totale, 
un tel remblai demeurerait sans incidence sur le permis de construire. Il n'en va toutefois pas de 
même de la hauteur de la façade à la gouttière qui, compte tenu de ce remblai, dépasserait les 8 m 
autorisés.
Lors de l’inspection des lieux, le Préfet, afin de déterminer ce qu'il en est, a comparé la parcelle art. 
hhh RF avec le terrain naturel environnant, comme le prévoit le commentaire à l'AIHC (ad chapitre 
Terrain de référence, p. 2 ch. 4), plus particulièrement avec la parcelle art. jjj RF. Il a constaté que 
cette dernière parcelle, située de l'autre côté de la route de L.________, au sud-ouest de la 
construction litigieuse, comparée au terrain sur lequel cette dernière serait érigée, présente un tracé 
similaire ou identique, excluant l'existence d'un remblai. Dans le procès-verbal, il est relevé que les 
deux terrains en question ont un peu près la même hauteur et que la route communale (de 
L.________) a été creusée dans la colline (qui remonte vers le nord). Rien ne permet dès lors 
d'admettre qu'un remblai a été effectué sur la parcelle art. hhh RF. Soulignons que la comparaison 
que font les recourants avec la parcelle agricole, art. kkk RF, située quant à elle à l'est du projet 
litigieux, n'est pas celle effectuée par l'autorité intimée. Quant à l'ouvrage en béton érigé en 
contrebas de l'art. kkk RF, en grande partie sous terre, qu'ils invoquent pour démontrer l'existence 


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d'un remblai, il consiste en un réservoir, ce qui peut expliquer qu'il soit en partie enterré. De plus, 
cette construction se situe en limite est du fonds, qui plus est en pente descendante, et se trouve 
ainsi trop éloignée de la construction projetée pour en tirer des enseignements. Surtout, ce n'est pas 
parce qu'un remblai aurait été réalisé sur la parcelle art. kkk RF qu'il doit en aller de même sur la 
parcelle litigieuse. Quant aux comparaisons effectuées avec un arbre fruitier, également situé sur la 
parcelle art. kkk RF, qui serait enterré pour partie, elles ne permettent pas d'établir à satisfaction le 
remblai sur la parcelle litigieuse. Enfin, selon les données figurant au portail cartographique du 
canton (cf. https://map.geo.fr.ch/), force est de constater que les courbes de niveau présentent un 
tracé naturel entre les parcelles art. hhh RF et jjj RF, sauf aux abords immédiats de la route de 
L.________ où l'on retrouve à un endroit spécifique une pente un peu plus importante (les courbes 
sont plus serrées) et des pics réguliers que l'on peut mettre en lien avec la construction de la route, 
ainsi que l'a constaté le Préfet lors de la vision locale.
En outre, il s'avère que le planificateur local – à savoir la commune – qui est l’auteur des prescriptions 
du RCU relatives à la hauteur préavise favorablement le projet. Elle a en outre précisé qu'aucun 
remblai n'avait jamais été ni réalisé ni autorisé. Des explications tout à fait convaincantes ont de plus 
été données aux photos produites par les recourants sur lesquelles on peut voir des mottes de terre 
et des canalisations: le sol a été creusé en raison de travaux réalisés sur des canalisations – que 
l'on distingue parfaitement sur les photos -, et la terre a été remise en place après l'exécution de ces 
derniers; la quantité de terre, positionnée en bordure de la parcelle art. hhh RF qui plus est, est 
largement insuffisante pour réaliser un remblai de 1 à 1,5 m sur la parcelle entière, voire même sur 
une partie de celle-ci. 
Enfin, la société intimée a fait procéder à trois sondages sur la parcelle art. hhh RF à 2,40, 3,30 et 
à 2,80 m de profondeur. Or, les trois sondages présentent rigoureusement la même composition du 
sol, soit humus et grès, selon le rapport du 19 juillet 2021. Par ailleurs, aucune composante 
étrangère à la nature des sols à cet endroit n'a été retrouvée, laquelle permettrait de prouver le 
contraire.
Sur le vu de l'ensemble de ces éléments, force est dès lors d'admettre, à l'instar du Préfet, qu'aucun 
remblai n'a été effectué sur la parcelle art. hhh RF.
En pareilles circonstances, la mesure d'instruction requise par les recourants (carottages) n'est 
d'aucune utilité. C'est ainsi à juste titre que le Préfet l'a rejetée. A cet égard, soulignons que ce 
dernier a procédé à une appréciation anticipée des preuves comme l'autorise la jurisprudence qui 
admet que le droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque 
les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant d'une manière non 
arbitraire à une telle appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la 
certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (cf. ATF 124 I 208 consid. 4a). Il en 
allait ici précisément ainsi. Dans ce contexte, qui plus est en procédure administrative, le Préfet 
n'avait d'ailleurs pas à rendre une décision incidente. C'est dans la décision sur le fond qu'il s'est 
prononcé sur dite mesure d'instruction, pour la rejeter. La motivation y relative était largement 
suffisante dès lors que l'autorité intimée a estimé, à juste titre, sur la base en particulier de 
l’inspection des lieux , que la parcelle art. hhh RF n'avait pas été remblayée. A l'évidence, dans ce 
contexte, les carottages s'avéraient superflus. On ne voit guère ce qu'il aurait pu dire de plus. Les 
griefs développés par les recourants à cet égard sont dès lors dénués de toute pertinence.


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3. 
Les recourants estiment en outre que la convention réduisant la distance de la construction à 10 cm 
de la parcelle art. kkk RF située en zone agricole réduit, de facto, la surface de cette dernière, 
augmente par-là même la surface constructible et modifie ainsi sans droit le plan d'affectation 
communal. 
3.1.
En vertu de l'art. 132 al. 1 et 2 LATeC, dans l'ordre non contigu, la distance minimale d'un 
bâtiment à la limite d'un fonds est au moins égale à la moitié de la hauteur totale du bâtiment, mais 
au minimum de 4 m. La distance minimale d'un bâtiment à la limite d'un fonds situé en zone vinicole 
est fixée de telle sorte que l'implantation du bâtiment ne porte pas préjudice à la surface viticole. 
On retrouve cette réglementation dans le règlement communal. Ainsi, selon l'art. 12 ch. 5 2e phrase 
RCU, à défaut d'ordre contigu existant, l'ordre non contigu est obligatoire. Dans ce cas, la distance 
minimale à la limite est de h/2, min. 4,00 m.
D'après l'art. 133 LATeC, les propriétaires peuvent convenir, par écrit, de déroger aux prescriptions 
sur les distances par rapport aux limites de leurs fonds.
Selon l'art. 12 ch. 7 RCU, des dérogations aux prescriptions qui précèdent ne peuvent être 
accordées que dans le cas où l'application de la prescription en cause irait à l'encontre de l'objectif 
de la conservation et mise en valeur du caractère du site.
3.2.
Dans un arrêt récent, le Tribunal fédéral a estimé qu'en l'absence de dispositions cantonales 
ou communales imposant des règles de distance à la limite entre zone à bâtir et zone agricole, il y 
avait lieu d'examiner si des effets protecteurs juridiquement contraignants des terres agricoles 
résultent du droit fédéral et peuvent affecter les zones à bâtir à la limite entre la zone à bâtir et la 
zone agricole, ce qu'il a admis (cf. ATF 145 I 156).
Selon cet arrêt, la conformité d’un projet de construction se juge essentiellement selon sa conformité 
à la zone (cf. art. 22 al. 1er let. a de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire, LAT; RS 
700). Une construction qui s’étend sur plusieurs zones doit respecter les règles de toutes les zones 
concernées. La localisation de la construction n’est pas le seul élément déterminant; les effets sur 
les zones voisines doivent également être pris en considération. L’art. 25 al. 1er de la loi du 7 octobre 
1983 sur la protection de l’environnement (LPE; RS 814.01) l’établit expressément pour les 
immissions de bruit, en ce sens que les valeurs de planification "dans le voisinage" ne peuvent pas 
être dépassées. Il en va de même du point de vue de l’aménagement du territoire. Il existe en 
particulier une obligation de demander une autorisation de construire lorsque l’utilisation du sol est 
organisée et conçue pour durer et déploie dès lors des effets considérables sur son affectation et, 
le cas échéant, sur l’infrastructure existante (cf. ATF 119 Ib 222 consid. 3). Il ne s’agit donc pas 
seulement de se concentrer sur les dimensions des pures mesures de construction, mais aussi 
d’adopter une approche liée à l’impact, qui tienne compte de l’existence et de l’exploitation de la 
construction ou de l’installation ainsi que de leurs effets sur l’espace environnant (cf. 
STADLER/TSCHIRKY, in Fachhandbuch Öffentliches Baurecht, Griffel et al. [éd.], 2016, pp. 71 s. n. 
2.90). Il en va de même lorsque la conformité à la zone d’un projet de construction (art. 22 al. 2 let. 
a LAT) doit être examinée. Ici aussi, il faut non seulement tenir compte des mesures de construction, 
mais aussi des effets sur l’espace environnant que le projet implique selon le cours ordinaire des 
choses (cf. ATF 145 I 156 consid. 6.2).


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S’agissant des bâtiments qui sont destinés à être placés directement à la limite d’une autre zone 
que celle dans laquelle ils se trouvent, ou très près de celle-ci, l’examen de la conformité à la zone 
nécessite toujours la prise en considération de leurs effets sur l’espace environnant. Si, selon 
l’expérience générale de la vie, il faut s’attendre à des effets inexistants ou insignifiants sur la zone 
voisine, il suffit que le projet corresponde à l’affectation de la zone dans laquelle il se trouve. S’il est 
au contraire vraisemblable qu’un bâtiment situé à la limite entre deux zones, ou très près, affecte la 
zone voisine, l’autorité compétente en matière de construction doit également examiner sa 
conformité à la zone voisine. Dans ce cas, selon l’approche liée à l’impact à adopter, le projet de 
construction ne se limite pas à la zone dans laquelle il se trouve, mais il devient un projet dépassant 
les limites, qui s’étend également à la zone voisine (cf. ATF 145 I 156 consid. 6.3).
Un bâtiment d’habitation qui affecte la zone agricole voisine en raison de son emplacement en limite 
de zone doit par conséquent respecter aussi bien les prescriptions de la zone à bâtir, dans laquelle 
il se trouve, que celles de la zone agricole. Puisque les bâtiments d’habitation non agricoles ne sont 
pas conformes à cette dernière et ne peuvent de ce fait être autorisés - pour autant qu’une 
dérogation n’entre pas en considération (art. 24 ss LAT) -, ils doivent être déplacés suffisamment 
loin de la limite pour que leur construction n’affecte plus la zone agricole de manière significative. 
La restriction de la constructibilité du terrain se trouvant en zone à bâtir résulte dans ce cas de la 
sollicitation simultanée d’une partie limitrophe de la zone agricole et son fondement légal réside à 
l’art. 16a LAT, qui définit les exigences liées à l’utilisation de cette zone (cf. ATF 145 I 156 consid. 
6.3).
3.3.
La question de savoir si et dans quelle mesure la construction d’un terrain situé en zone à bâtir 
sollicite simultanément le terrain agricole limitrophe ne peut être tranchée que sur la base des 
circonstances de l’espèce. Il faut l’admettre sans autre s’agissant des parties du bâtiment qui 
dépassent la limite de zone, à la manière d’avant-toits ou de balcons. Il en va de même des zones 
de circulation et de loisirs ou des jardinets liés au bâtiment d’habitation. Il faut ensuite prendre en 
considération la mesure dans laquelle une construction en zone à bâtir affecte l’exploitation agricole 
des terres cultivables. Le type d’exploitation agricole, mais aussi les conditions topographiques 
doivent en particulier être pris en compte. De la même manière, l’art. 43a let. d de l'ordonnance du 
28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) exige la prise en considération de 
l’exploitation agricole lors de la construction de bâtiments hors zone à bâtir sur la base d’une 
dérogation (cf. ATF 145 I 156 consid. 6.4).
L’examen au cas par cas permet de trouver un compromis équilibré entre l’intérêt à la préservation 
de bonnes terres cultivables pour l’agriculture (art. 3 al. 2 let. a LAT) et les possibilités de construction 
protégées par la garantie de la propriété (art. 26 Cst.). Dans l’intérêt de la sécurité du droit et de 
l’égalité de traitement, il peut en effet sembler souhaitable que le droit cantonal prévoie dans certains 
cas des distances minimales à respecter par rapport à la limite entre les zones. Le droit fédéral 
n’oblige cependant pas les cantons à prévoir de telles distances à la limite des zones (cf. ATF 145 I 
156 consid. 6.4).
La construction de plus grands bâtiments, tels que des immeubles d’habitation, directement à la 
limite avec la zone agricole ou très près de celle-ci pourrait souvent conduire à une utilisation des 
terres agricoles limitrophes. De telles constructions, qui empiètent sur la zone agricole en raison de 
leurs effets, ne sont pas admissibles faute d’être conformes à la zone, lorsqu’elles ne servent pas 
un but agricole ou qu’elles ne peuvent bénéficier d’une dérogation sur la base des art. 24 ss LAT. Il 


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peut en aller autrement pour de plus petites constructions qui n’ont pas d’effets notables sur le terrain 
agricole limitrophe, telles que de simples annexes, clôtures ou grilles (cf. ATF 145 I 156 consid. 6.5).
3.4.
En l'espèce, la parcelle art. hhh RF sur laquelle est projetée la construction litigieuse se trouve 
en zone à bâtir mais elle jouxte directement la zone agricole. Le secteur en question n'appartient 
pas à une catégorie de périmètre à protéger selon le plan directeur cantonal ni n'est situé dans 
l'environnement immédiat d'un bâtiment protégé. Le projet n'est pas non plus inscrit dans un 
périmètre de protection défini au PAL (cf. préavis du Service des biens culturels du 26 mars 2019). 
Le droit cantonal et le RCU prévoient que la distance minimale d'un bâtiment à la limite d'un fonds 
est au moins égale à la moitié de la hauteur totale du bâtiment, mais au minimum de 4 m. Des 
dérogations sont possibles. En l'espèce, une convention de dérogation a été convenue entre les 
propriétaires des parcelles art. hhh RF et kkk RF: il est ainsi prévu que l'immeuble sera construit à 
10 cm de la limite du fonds. Cela n'est en soi pas contesté. 
Il ne ressort pas clairement des dispositions précitées réglant les distances au fond, en particulier 
des art. 132 s. LATeC, si et dans quelle mesure il peut être autorisé de construire, suite à un accord 
entre parties, jusqu'à la zone agricole, comme c'est (pratiquement) le cas en l'espèce. Partant, il y a 
lieu de faire application de la jurisprudence précitée, quand bien même les intéressés ont passé un 
accord écrit, étant souligné qu'il n'est pas question d'étendre ou de restreindre la zone à bâtir ou la 
zone agricole mais bien de mesurer l'impact d'une construction, en soi en tous points conforme aux 
prescriptions de la zone à bâtir, sur la zone agricole directement avoisinante, en raison des effets 
protecteurs juridiquement contraignants des terres agricoles résultant du droit fédéral, selon les 
termes utilisés par le Tribunal fédéral.
A titre liminaire, soulignons que rien ne permet d'admettre que des parties du bâtiment projeté 
dépasseraient la limite de zone, telles avant-toits ou balcons. Par ailleurs, la construction, érigée à 
la limite du fonds, présentera sur le flanc ouest du terrain (non construit) jusqu'à la route de 
L.________ limitant ainsi manifestement les velléités d'utiliser le terrain agricole comme jardin 
d'agrément. À cet égard, soulignons que la parcelle en question, art. kkk RF, présente une pente de 
35 degrés, notamment à proximité immédiate de la future construction, et figure ainsi au sommet de 
la première des catégories des parcelles qui donnent lieu à des contributions fédérales en raison de 
leur pente (cf. art. 43 de l'ordonnance du 23 octobre 2013 sur les paiements directs versés dans 
l'agriculture, ordonnance sur les paiements directs OPD; RS 910.13). La parcelle art. kkk RF ne 
figure pas parmi les surfaces d'assolement et est d'ailleurs classifiée dans la dernière catégorie (C) 
des surfaces à aptitude réduite pour la culture des champs, soit celles peu aptes à un usage agricole. 
Les propriétaires confirment d'ailleurs que les machines agricoles traditionnelles ne peuvent pas y 
être utilisées. Par ailleurs, dans la logique de ce qui précède, la parcelle ne comporte que des 
prairies permanentes, voire une surface superposée d'arbres aux alentours de la construction 
litigieuse, selon les données figurant au portail cartographique du canton et ce, depuis de 
nombreuses années. L'on n'est dès lors pas en présence d'une surface sur laquelle sont réalisées 
des cultures qui pourraient subir des effets néfastes, notamment en termes d'ensoleillement, en 
raison de l'érection de la construction contestée. Enfin, les aménagements extérieurs prévus 
empiètent sur les limites de construction de la route communale et ont été soumis à une demande 
de dérogation, laquelle a été accordée par le Conseil communal au sens de l'art. 119 de la loi 
cantonale du 15 décembre 1967 sur les routes (LR; RSF 741.1). Partant, le projet ne semble pas 
pouvoir être adapté outre mesure sans remettre en question son existence en soi.


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Dans les circonstances évoquées ci-dessus, force est ainsi d'admettre que l'impact du projet sur la 
zone agricole avoisinante demeure insignifiant et ne s'oppose pas à la dérogation convenue entre 
les propriétaires des parcelles concernées. A cet égard, soulignons que, contrairement à ce que 
prétendent les recourants, l'absence de réciprocité pour les propriétaires de la parcelle en zone 
agricole ne constitue pas un obstacle à l'accord intervenu entre eux, l'art. 133 LATeC ne l'exigeant 
pas, comme le permet la liberté contractuelle. 
4.
4.1.
Sur le vu de tout ce qui précède, force est de constater que le Préfet a autorisé à juste titre la 
construction litigieuse et rejeté les oppositions, le projet étant en tous points conforme aux 
prescriptions légales. Mal fondé, le recours (602 2021 111) doit dès lors être rejeté et la décision 
attaquée confirmée.
L'affaire étant jugée sur le fond, la requête tendant à l'octroi de l'effet suspensif (602 2021 112) est 
devenue sans objet.
4.2.
Il appartient aux recourants qui succombent de supporter les frais de la procédure (cf. art. 131 
CPJA), fixés à CHF 2'500.-, et compensés par l'avance de frais du même montant.
Obtenant gain de cause et ayant fait appel aux services d'un avocat pour défendre ses intérêts, 
l'intimée a droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA). Conformément à l'art. 8 al. 1 du tarif 
cantonal du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction 
administrative (Tarif JA; RSF 150.12), les honoraires alloués pour la représentation ou l'assistance 
de la partie sont fixés entre CHF 200.- et 10'000.-. Dans les affaires d'une ampleur ou d'une 
complexité particulière, le maximum s'élève à CHF 40'000.-. La fixation des honoraires dus à titre 
de dépens a lieu sur la base d'un tarif horaire de CHF 250.-. Quant aux débours nécessaires à la 
conduite de l'affaire, ils sont remboursés au prix coûtant (art. 9 al. 1 Tarif JA). Pour les photocopies 
effectuées par le mandataire, il est calculé 40 centimes par copie isolée (art. 9 al. 2 Tarif JA).
Sur la base de la liste de frais produite par le mandataire de l'intimée le 19 août 2022, l'indemnité de 
partie est arrêtée à CHF 5'056.- (honoraires CHF 5'055.- [20,22 heures x CHF 250.-/heure] + 
débours CHF 1.-), plus CHF 389.30 au titre la TVA, soit à un montant total de CHF 5'445.30. Elle 
est mise solidairement à la charge des recourants, lesquels s'en acquitteront directement auprès du 
mandataire de l'intimée (art. 137, 140 et 141 CPJA).
la Cour arrête:
I.
Le recours (602 2021 111) est rejeté.
II.
Les frais de justice, fixés à CHF 2'500.-, sont mis à la charge des recourants et compensés 
par l'avance de frais du même montant.
III.
Il est alloué à l'intimée une indemnité de dépens de CHF 5'445.30 (y compris CHF 389.30 au 
titre de la TVA), solidairement à charge des recourants, à verser en main de son mandataire.
IV.
La requête tendant à l'octroi de l'effet suspensif (602 2021 112), devenue sans objet, est rayée 
du rôle. 
V.
Notification.


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Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 
30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie 
de la décision est contestée (art. 148 CPJA).
Fribourg, le 26 août 2022/ape
Le Président suppléant :
La Greffière-stagiaire :