fr_gerichte · 603 2021 99 · 2022-06-27 · fr

Arrêt de la IIIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Handel und Gastgewerbe

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
603 2021 99
Arrêt du 27 juin 2022
IIIe Cour administrative
Composition
Présidente :
Anne-Sophie Peyraud 
Juges :
Marianne Jungo, Johannes Frölicher
Greffière-stagiaire :
Luana Mizzi
Parties
SYNDICAT A.________, recourant, représenté par Me Véronique 
Aeby, avocate
contre
SERVICE PUBLIC DE L'EMPLOI, autorité intimée,
B.________, intimé, représenté par Me Eric Stauffacher, avocat
Objet
Commerces et établissements publics
Recours du 5 juillet 2021 contre la décision sur réclamation du 2 juin 
2021


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considérant en fait
A.
Au printemps 2016, B.________ a requis de la part de la commune d'Estavayer-le-Lac (ci-
après: Estavayer) l'autorisation d'ouvrir ses portes le dimanche et les jours fériés en période estivale, 
ce à quoi il a été donné une suite favorable.
Le 5 juin 2016, la succursale a ouvert ses portes le dimanche de 8h00 à 18h00.
B.
Sur dénonciation du Syndicat A.________, le Service public de l'emploi (ci-après: SPE) a 
toutefois admis, par décision formelle du 28 juin 2016, l'occupation de travailleurs le dimanche sans 
autorisation, reconsidérant par là sa décision initiale du 1er octobre 2013.
Le 19 avril 2017, sur réclamation de A.________, le SPE a confirmé sa position, motif pris que le 
tourisme est de grande importance pour la région d'Estavayer. S'agissant de la situation 
géographique de la succursale au sein de la ville même, le SPE a relevé qu'elle occupait une position 
centrale entre la vieille-ville et les campings, les activités sportives et les plages de la région. 
Toujours selon l'autorité cantonale, la ville d'Estavayer devait être appréhendée dans son ensemble 
comme une région touristique, soumise à de fortes variations saisonnières. Enfin, l'assortiment 
proposé par B.________ devait être assimilé à celui que propose la succursale C.________ de 
Morat, de sorte qu'il répondait aux exigences posées par la loi du 13 mars 1964 sur le travail dans 
l’industrie, l’artisanat et le commerce (loi sur le travail [LTr]; RS 822.11) et à l'interprétation qu'en a 
faite le Tribunal fédéral. 
C.
Le 17 décembre 2019, sur recours du syndicat, le Tribunal cantonal a admis le recours (603 
2017 91), annulé la décision et renvoyé la cause à l'autorité intimée pour instruction complémentaire 
au sens des considérants et nouvelle décision. Il a en effet estimé que le dossier constitué ne 
permettait pas de déterminer si Estavayer est une station touristique en soi et d'en délimiter le 
périmètre ni de dire si l'entreprise répond aux besoins des touristes. Cet arrêt n'a pas été attaqué.
Par décision du 17 décembre 2020, derechef, le SPE a reconnu à B.________ le droit de faire 
travailler son personnel les dimanches pendant la période estivale du 1er juin au 31 août, sans 
autorisation spécifique.
Le 1er février 2021, A.________ a déposé une nouvelle réclamation.
Le 8 avril 2021, B.________ s'est déterminée.
Le 2 juin 2021, le SPE a rejeté la réclamation. Il a d'abord retenu, à la lecture du catalogue des sites 
naturels et des activités culturelles, compte tenu du nombre de nuitées, du passage du réseau 
SuisseMobile, du soin mis par la commune et son office du tourisme pour proposer des documents 
et un accueil en français et en allemand, qu'Estavayer est une station, tout autant que Saignelégier 
ou Morat. Il a retenu que le périmètre touristique incluait le bord du lac (le port, les campings et les 
plages) et considéré que la zone allant du restaurant des Lacustres jusqu'au camping à la ferme de 
la Corbière constituait le premier axe, dont il fallait relier les deux extrémités au rond-point à l'entrée 
d'Estavayer pour dessiner un triangle comprenant tous les sites touristiques importants ainsi que 
l'offre d'hébergement. Ensuite, il a admis, au vu des statistiques des nuitées qui montrent une 
fréquentation importante avec un pic en été, ainsi que des chiffres fournis par B.________ qui 
illustrent l'existence d'une clientèle touristique et sa consommation estivale, que le tourisme joue un 


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rôle économique essentiel pour Estavayer. Par ailleurs, il a estimé que des indices indirects, tels la 
fréquentation des parkings, l'augmentation des déchets et le système de sécurité mis en place, 
venaient étayer cette affirmation. De plus, il a retenu que les trois boulangeries et la petite épicerie 
à elles seules ne pouvaient pas répondre aux besoins des touristes, tant par l'offre que par la 
quantité. Or, les touristes ont des besoins spécifiques auxquels B.________ répond, se fondant à 
cet effet sur les différentes données chiffrées remises par le commerce. Enfin, s'agissant de la 
proportionnalité de la décision, le SPE a admis que la succursale en question est petite et qu'elle 
n'a dès lors pas pour vocation d'attirer le dimanche dans le commerce une autre clientèle que les 
touristes. Quant à la période retenue, de juin à août, elle correspond au pic de la période estivale, 
eu égard aux nuitées mensuelles, aux renseignements de l'Office du tourisme et aux statistiques de 
fréquentation et des ventes de la succursale; elle rejoint au demeurant la période définie pour 
l'ouverture des commerces dans le règlement communal.
D.
Contre cette décision sur réclamation, A.________ interjette recours de droit administratif 
auprès du Tribunal cantonal le 5 juillet 2021, concluant, avec suite de dépens, à l'annulation de la 
décision du 17 décembre 2020 et de la décision sur réclamation du 7 mai (recte: 2 juin) 2021, le 
régime dérogatoire à l'obligation de solliciter une autorisation pour le travail du dimanche pour les 
entreprises qui satisfont aux besoins du tourisme n'étant pas reconnu et B.________ n'étant pas 
autorisée à faire travailler son personnel les dimanches sans autorisation durant la période du 1er juin 
au 31 août. A l'appui de ses conclusions, le syndicat fait valoir pour l'essentiel que les critères 
indispensables à l'existence d'une station touristique ne sont pas établis, pas plus le fait que la 
succursale B.________ d'Estavayer permettrait de répondre aux impératifs des touristes.
S'agissant de la notion de station, le recourant estime que les données auxquelles l'autorité intimée 
se réfère - nuitées ressortant des statistiques des 10 dernières années mais sans comparaison avec 
les nuitées d'autres communes de taille similaire; présence d'un office du tourisme qui emploie sept 
collaborateurs et neuf guides touristiques - sont largement insuffisantes pour conclure à l'existence 
d'une station. De même, l'augmentation des déchets de 37%, la perception des taxes parking et la 
présence de trois collaborateurs en CDD pour la voirie en période estivale confirment uniquement 
l'attrait du bord du lac et de la vieille-ville. Ces indications ne justifient pas le besoin avéré d'une 
ouverture dominicale des commerces avec engagement de travailleurs. 
Quant au périmètre, le recourant conteste le triangle dessiné par l'autorité pour définir la station 
d'Estavayer. Ce ne sont pas les besoins de consommation qui définissent le périmètre touristique, 
celui-ci devant être préalablement déterminé avant d'examiner les besoins des touristes. A son sens, 
la démarche de l'autorité vise à inclure, artificiellement, le commerce litigieux ainsi que son 
concurrent, dès lors que le découpage en question ne se réfère à aucune donnée géographique 
particulière, tel un quartier ou un site spécifique. Si l'on devait suivre le raisonnement de l'autorité, 
selon lequel il faut admettre que les vacanciers doivent pouvoir faire quelques courses de première 
nécessité le dimanche sans avoir de grand trajet à faire, alors les petits commerces ainsi que 
D.________ situés en vieille-ville paraissent largement suffisants; de plus, les courses effectuées à 
C.________ ou à B.________ sont généralement des achats de plus grande ampleur, pour lesquels 
la majeure partie des touristes se sert de son véhicule. Or, ce sont des achats qui peuvent se faire 
durant les heures d'ouverture ordinaires des deux commerces, du lundi au samedi. 
Pour ce qui est de la prépondérance du tourisme, le recourant estime en outre qu'elle n'est pas 
établie, à défaut en particulier de compte satellite du tourisme publié par l'Office fédéral de la 
statistique (ci-après: OFS). Cela paraît en outre le signe évident que le tourisme n'est précisément 


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pas prépondérant. S'agissant de son chiffre d'affaires, le recourant est d'avis que la documentation 
produite par B.________ - qui ne lui a par ailleurs dans un premier temps pas été transmise en 
violation de son droit d'être entendu - ne constitue qu'un simple allégué de partie. S'agissant des 
statistiques de ventes (recte: de fréquentation) produites pour les années 2011 à 2019 pour la 
succursale d'Estavayer, leur analyse, en particulier des semaines 44 à 52 par rapport aux semaines 
22 à 34, permet d'affirmer que l'évolution du nombre de clients ne peut pas être imputée à un besoin 
d'ouverture dominicale. En outre, malgré les données réunies par l'autorité intimée, on ne peut pas 
admettre que le tourisme est prépondérant dans la cité mais bien anecdotique en comparaison avec 
d'autres secteurs d'activité locaux ou régionaux, le pic touristique ne permettant pas d'établir sa 
prépondérance pour la commune. Ce pic se manifeste en juillet et en août, les données pour le mois 
de juin étant similaires à celles de septembre. L'ouverture dominicale admise ne coïncide dès lors 
pas avec la saisonnalité exposée. Le recourant invoque aussi la clientèle locale, appâtée par la 
publicité agressive réalisée en lien avec l'ouverture dominicale du commerce et dont l'influence sur 
les chiffres d'affaires ne doit pas être ignorée. Cette publicité démontre d'ailleurs, selon le recourant, 
la motivation de B.________ d'augmenter ses ventes de manière abusive en sollicitant une 
exception au régime légal fondé sur le prétendu caractère touristique des lieux. La comparaison faite 
avec les communes alentour ne permet pas non plus d'étayer le caractère touristique prépondérant 
de la cité: la région est en effet très modeste en terme d'activités touristiques et ne permet pas à 
Estavayer de se trouver pour autant promue au rang d'important site touristique au niveau national.
Quant à l'offre dans la région, le syndicat estime que l'épicerie du camping de La Nouvelle Plage 
ainsi que la succursale D.________ située en vieille-ville suffisent pleinement à satisfaire aux 
besoins des touristes le dimanche. Le recourant souligne que près de la moitié des nuitées concerne 
des hôtels, des hébergements collectifs, des institutions à service hôtelier ou des propriétaires privés 
de résidences de vacances, dont les concernés ne paraissent pas avoir besoin d'une ouverture 
dominicale des commerces.
S'agissant des besoins spécifiques des touristes, le syndicat estime qu'il n'a pas été procédé à une 
analyse détaillée de l'assortiment proposé, comme requis par la Cour de céans, l'autorité intimée se 
bornant à mentionner la concurrence des succursales D.________ et C.________, le détail de 
l'assortiment de ces commerces, leurs horaires et leur situation concrète n'étant en revanche pas 
détaillé. Il reconnaît néanmoins que les enseignes en question proposent les mêmes types de 
produits. L'existence de pics de consommation pour certains des produits servant typiquement aux 
besoins des touristes ne suffit à son sens pas à établir un besoin suffisant pour justifier un travail 
dominical. Les chiffres apportés par l'intimée ne permettent en particulier pas de déterminer leur 
réelle ampleur, l'unité de mesure n'étant pas précisée. De plus, les touristes, en grande partie, y 
séjournent de manière très régulière, presqu'à l'année, et ne paraissent pas avoir des besoins de 
consommation bien différents de ceux de la population locale; ils devraient pouvoir être en mesure 
de faire leurs courses alimentaires la semaine et le samedi. Ils proviennent d'ailleurs de la périphérie 
locale pour la toute grande majorité d'entre eux, ceci illustrant que les activités exercées à Estavayer 
ne constituent pas des activités rattachées à un tourisme au sens où l'entend la jurisprudence. Le 
recourant soutient enfin, par analogie avec la législation en matière de chômage, que l'on ne saurait 
assimiler à des touristes aux besoins spécifiques des personnes qui mettent pour la plupart d'entre 
elles bien moins de deux heures de trajet pour passer la journée ou le week-end à Estavayer. 
E.
Dans ses observations du 6 septembre 2021, le SPE propose le rejet du recours. En réponse 
au grief du recourant selon lequel il n'a pas établi en quoi il serait nécessaire de disposer de trois 
succursales de grands distributeurs pour répondre aux besoins spécifiques des touristes, il précise 


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que son examen se limite à quelques questions qu'il examine dans un certain ordre. S'il arrive à la 
conclusion que le site en question est touristique, qu'il définit un périmètre ainsi qu'une période, tous 
les magasins dudit périmètre qui répondent aux besoins des touristes pourront ouvrir le dimanche 
dans les limites précitées. L'autorité cantonale doit s'arrêter à ce stade. C'est ensuite le libre marché 
qui départagera les concurrents.
F.
Appelée en cause, B.________ s'est exprimée le 3 décembre 2021, concluant au rejet du 
recours, sous suite de frais et dépens. Au vu de tous les éléments récoltés par le SPE, ainsi que 
des statistiques mensuelles qu'elle a produites, l'intimée est d'avis qu'il n'est pas contestable 
qu'Estavayer constitue une station touristique au même titre que Saignelégier ou Morat. Au moment 
d'ailleurs où le travail dominical a été autorisé dans la première des localités citées, Estavayer faisait 
partie des 14 communes fribourgeoises considérées comme des stations touristiques en application 
de l'ancien droit en vigueur (cf. arrêt TF 2A_612/1999 du 30 juin 2000). L'étude réalisée par l'Ecole 
hôtelière de Lausanne retenue par le SPE démontre notamment en outre que le tourisme de la cité 
est surtout un tourisme de campeurs et de randonneurs autour du lac, soit situé extra muros. Quant 
à la gare, elle est le point de départ de la plupart des circuits touristiques. Il faut dès lors admettre 
que la gare et ses environs immédiats, y compris l'intimée, font partie du périmètre touristique de la 
station. S'agissant de l'impact économique du tourisme, B.________ conteste les calculs effectués 
par le recourant fondés à son sens sur les mauvais chiffres. Pour sa part, elle parvient au constat 
d'une progression de 20 % entre 2012 et 2019 durant les semaines estivales 22 à 34 contre une 
augmentation de 11 % seulement durant les semaines 44 à 52. De même, entre la moyenne de la 
période estivale des années 2011 à 2015 et celle des années 2015 à 2016, puis 2017, le taux passe 
à 17,6 % puis à 29,3 %. Se fondant sur les résultats réalisés durant l'été 2021 avec une baisse de 
11 % par rapport à l'année 2019, en raison des fortes précipitations ayant entraîné une interdiction 
de navigation et la fermeture du camping, elle en tire les enseignements suivants: lorsqu'il y a moins 
de touristes à Estavayer, la moyenne des clients du commerce diminue drastiquement, ce qui prouve 
bel et bien la prépondérance du tourisme dans la cité durant la période estivale. D'après elle enfin, 
le recourant soutient à tort que la fréquentation du commerce par la population locale serait 
éliminatoire pour l'ouverture dominicale. De même, la jurisprudence n'exige pas non plus que les 
touristes et les campeurs soient idéalement prévoyants et rationnels afin de limiter l'offre au strict 
nécessaire, voire au seul dépannage. Quant à l'éventail de marchandises, elle relève que les 
produits de première nécessité représentent le 90 % de son chiffre d'affaires global.
G.
Le 28 avril et le 17 mai 2022, divers chiffres et tableaux statistiques obtenus auprès de l'OFS 
et du Service cantonal de la statistique (ci-après: SStat) ont été transmis aux parties pour 
information.
Aucun autre échange d'écritures n'a eu lieu entre elles.
Il sera fait état des arguments, développés par ces dernières à l'appui de leurs conclusions, dans 
les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.


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en droit
1.
Déposé dans le délai et les formes prescrits, le présent recours est recevable en vertu de l'art. 114 
al. 1 let. a du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; 
RSF 150.1), en relation avec l'art. 108 al. 2 de la loi cantonale du 6 octobre 2010 sur l'emploi et le 
marché du travail (LEMT; RSF 866.1.1). En particulier, le Syndicat A.________ a qualité pour 
interjeter recours en application de l'art. 58 LTr, en sa qualité d'association de travailleurs intéressés. 
Enfin, force est de relever que les conclusions tendant à l'annulation de la décision initiale du 
17 décembre 2020 sont irrecevables, la décision sur opposition ayant remplacé dite décision et 
constituant le seul objet litigieux du présent recours (cf. arrêt TF 8C_685/2011 du 25 septembre 
2012). 
2.
2.1.
Aux termes de l'art. 18 al. 1 LTr, du samedi à 23 heures au dimanche à 23 heures, il est 
interdit d'occuper des travailleurs. L'art. 19 est réservé.
Selon l'art. 19 al. 1 à 6 LTr, les dérogations à l'interdiction de travailler le dimanche sont soumises à 
autorisation (al. 1). Le travail dominical régulier ou périodique est autorisé lorsque des raisons 
techniques ou économiques le rendent indispensable (al. 2). Le travail dominical temporaire est 
autorisé en cas de besoin urgent dûment établi. L'employeur accorde une majoration de salaire de 
50 % au travailleur (al. 3). Le travail dominical régulier ou périodique est soumis à l'autorisation du 
SECO, le travail dominical temporaire, à celle des autorités cantonales (al. 4). Le travailleur ne peut 
être affecté au travail dominical sans son consentement (al. 5). Les cantons peuvent fixer au plus 
quatre dimanches par an pendant lesquels le personnel peut être employé dans les commerces 
sans qu’une autorisation soit nécessaire (al. 6).
A teneur de l'art. 27 LTr, certaines catégories d'entreprises ou de travailleurs peuvent être soumises 
par voie d'ordonnance à des dispositions spéciales remplaçant en tout ou en partie les art. 9 à 17a, 
17b al. 1, 18 à 20, 21, 24, 25, 31 et 36, dans la mesure où leur situation particulière le rend nécessaire 
(al. 1). De telles dispositions peuvent être édictées notamment pour les entreprises qui satisfont aux 
besoins du tourisme ou de la population agricole (al. 2 let. c).
2.2.
Sur la base de la délégation de compétence de l'art. 27 al. 1 LTr, le Conseil fédéral a édicté 
l’ordonnance 2 du 10 mai 2000 relative à la loi sur le travail (OLT 2; RS 822.112). Cette ordonnance 
précise les possibilités de déroger aux prescriptions légales en matière de durée du travail et du 
repos en cas de situation particulière et désigne les catégories d'entreprises ou groupes de 
travailleurs auxquels s'appliquent ces dérogations. Elle définit l'étendue des dérogations pour 
chaque catégorie d'entreprises ou groupe de travailleurs (art. 1 OLT 2).
Selon l'art. 4 al. 2 OLT 2, l'employeur peut, sans autorisation officielle, occuper des travailleurs 
pendant la totalité ou une partie du dimanche. 
Bénéficient notamment d'une telle dérogation, pendant la saison touristique (cf. art. 25 al. 1 OLT 2): 
- les entreprises situées en région touristique (cf. consid. 3) 


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- répondant aux besoins spécifiques des touristes (cf. consid. 4).
3.
Entreprises situées en région touristique
3.1.
Aux termes de l'art. 25 al. 2 OLT 2, sont réputées entreprises situées en région touristique 
les entreprises situées dans des stations proposant cures, sports, excursions ou séjours de repos, 
pour lesquelles le tourisme joue un rôle essentiel tout en étant sujet à des fortes variations 
saisonnières.
Selon la jurisprudence, une entreprise située en région touristique est ainsi définie par sa situation 
dans une "station", notion qui présente trois caractéristiques (cf. art. 25 al. 2 OLT 2; ATF 140 II 46 
consid. 2.2.1; arrêt TF 2A.704/2005 du 4 avril 2006 consid. 3.3.1):
- il s'agit d'un lieu où il existe une offre de cures, d'activités sportives, d'excursions ou de séjours 
de repos, soit une offre variée d'installations et d'activités réservées aux touristes;
- le tourisme y joue un "rôle prépondérant" et
- le tourisme y est sujet à de fortes variations saisonnières.
Selon la jurisprudence, les exceptions au principe général de l'interdiction de travailler les dimanches 
et les jours fériés doivent en toute hypothèse être interprétées restrictivement et non pas 
extensivement, quand bien même les habitudes des consommateurs auraient subi une certaine 
évolution depuis l'adoption de la règle. Il n'appartient en effet pas au juge d'interpréter de manière 
large et contraire à l'esprit de la loi les exceptions au travail dominical car cela reviendrait à vider de 
sa substance le principe de l'interdiction de travailler le dimanche expressément inscrit à l'art. 18 LTr 
(ATF 145 II 360 consid. 3.4; 140 II 46 consid. 2.4 et les références citées). 
Compte tenu de cela, l'existence d'une "station" ne saurait être admise trop facilement. L'offre 
d'hébergement (hôtellerie et parahôtellerie), la présence d'infrastructures sportives et récréatives, 
ainsi que d'autres critères objectifs jouent à cet égard un rôle déterminant. Mais la station a un sens 
large et son étendue est délimitée par la localisation et la concentration de cette offre; elle peut ainsi 
correspondre à un quartier d'une localité importante, à la localité tout entière - laquelle peut, à son 
tour, constituer tout ou partie d'une commune -, voire en théorie du moins, à une agglomération (ATF 
140 II 46 consid. 2.4 et 5.1). 
S'agissant ensuite de déterminer si le tourisme y joue un rôle essentiel, le Tribunal fédéral a eu 
l'occasion de rappeler que les termes "rôle prépondérant" du texte français de l'art. 25 al. 2 OLT 2 
doivent être lu à la lumière des versions allemande ("wesentliche Bedeutung") et italienne 
("particolarmente importante"), qu'il convient de privilégier. Le tourisme doit par conséquent jouer un 
rôle essentiel ou particulièrement important dans la station, sans qu'il soit pour cela nécessaire de 
fixer des critères quantitatifs valant de manière absolue. Dans cette optique, il est possible de 
déterminer l'importance du tourisme par des données statistiques, pour autant que celles-ci 
correspondent à la station telle que préalablement définie. Ces données peuvent concerner 
notamment la capacité d'accueil touristique (offre hôtelière et de parahôtellerie) et les nuitées, ainsi 
que la part des emplois liés au tourisme (ATF 140 II 46 consid. 2.2.1 et 5.1). 
Le fait de considérer une région comme étant une "station" au sens des dispositions légales et de 
la jurisprudence précitées ne suffit pas encore à justifier une dérogation permettant l'ouverture 


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dominicale et durant les jours fériés. Aussi, il convient d'examiner si, pour la station en question, le 
tourisme joue un rôle essentiel dans l'économie locale et s'il est soumis à des fluctuations 
saisonnières (cf. arrêt TF 2C_379/2013 du 10 février 2014 consid. 5.2.2).
3.2.
En l'espèce, force est d'admettre qu'Estavayer-le-Lac constitue une station au sens de 
l'art. 25 al. 2 OLT 2.
3.2.1. En raison de sa situation au bord du lac, la cité propose toute une série d'activités aquatiques 
(ski nautique, tours du Lac de Neuchâtel, paddle, canoë, plages de sable fin et baignade), 
touristiques par excellence durant la saison estivale. La ville peut aussi compter sur un port de 
plaisance avec plus de 700 places et une capitainerie en saison estivale. De plus, au bord du lac, 
on trouve deux campings qui constituent également des éléments pour le moins typiques d'une 
localité touristique. La ville dispose de deux établissements hôteliers au sens strict du terme, pour 
9'988 habitants au 31 décembre 2020 (cf. www.fr.ch/etat-et-droit/communes/statistique-de-la-
population-fribourgeoise, consulté le 3 juin 2022). Estavayer, cité médiévale, entourée de remparts 
avec ses portes et ses tours, propose en outre un petit train touristique qui traverse la cité jusqu'à la 
gare ainsi qu'un minigolf, qui se trouvent aussi être l'apanage des localités touristiques, sans parler 
de différents circuits pédestres et visites guidées dans sa vieille-ville. Celle-ci comporte également 
plusieurs monuments historiques, dont la collégiale St-Laurent et le château de Chenaux. Estavayer 
connaît aussi de nombreuses animations, tels en particulier, durant les beaux jours, la fête des roses 
tous les deux ans, la fête médiévale également tous les deux ans, la ferme en Ville, le marché d'été, 
une brocante, Swing in the Wind, l'Estivale Open Air (cf. à cet égard courrier de l'office du tourisme 
d'Estavayer du 15 juillet 2020 et courrier de l'administration communale du 23 juillet 2020). A deux 
pas d'Estavayer se trouve enfin la réserve naturelle de la Grande Cariçaie, le plus grand marais 
lacustre de Suisse. Sur le vu de ces différents éléments, force est de constater qu'Estavayer offre 
ainsi un panel d'infrastructures sportives et récréatives ainsi qu'une offre d'hébergements, en 
particulier avec ses deux campings, et d'animations d'envergure destinés aux touristes qui 
permettent de retenir qu'elle doit être considérée comme une station touristique au sens de l'art. 25 
al. 2 OLT 2, quand bien même elle n'est pas d'envergure internationale, en tant que telle ou en 
comparaison avec les localités voisines. Soulignons que la comparaison avec Saignelégier qu'opère 
l'autorité intimée à cet égard n'est pas déterminante, dès lors que la cité jurassienne était réputée 
région touristique en application de l'art. 41 OLT 2 dans sa version en vigueur jusqu'au 1er août 2000, 
car elle figurait dans la loi sur l'encouragement du crédit à l'hôtellerie et aux stations de villégiature, 
abrogée, elle aussi, en 2003 (cf. arrêt TF 2A.612/1999 du 30 juin 2000).
3.2.2. Reste à délimiter le pourtour de la station. L'autorité intimée a estimé que le bord du lac, du 
restaurant des Lacustres jusqu'au camping à la ferme de la Corbière constituait le premier axe, dont 
il fallait relier les deux extrémités au rond-point de la Cascade à l'entrée d'Estavayer pour dessiner 
un triangle. Elle a également constaté que, dans ce triangle se trouve situé, en termes de lieux et 
de concentration, l'essentiel de l'offre des infrastructures destinées aux touristes.


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A n'en point douter, comme le démontre le plan reproduit ci-dessus, le bord du lac, avec ses deux 
campings, ses restaurants, ses plages, son port et sa base nautique, participe à la station touristique 
au sens où l'entend la jurisprudence. La plage des Lacustres et le restaurant du même nom 
constituent logiquement la limite ouest du périmètre qui s'étend, à son point à l'extrême est, jusqu'au 
camping à la ferme de la Corbière, en passant par celui de La Nouvelle Plage. La vieille-ville avec 
ses remparts médiévaux, ses tours et sa collégiale en font également partie. Cela étant, les deux 
seuls hôtels de la cité, à savoir Le Rive Sud et du Port, sont situés, pour le premier, à l'entrée de la 
vieille-ville et le second en contre-bas, en direction du bord du lac, à proximité immédiate de la vieille-
ville. Dans la mesure où le périmètre d'une station est déterminé par l'offre touristique, il apparaît, 
vu le positionnement en particulier des deux hôtels, que la station ici en cause ne peut pas se réduire 
au seul bord du lac ainsi qu'à la vieille-ville intramuros, contrairement à ce que plaide le recourant. 
Les deux établissements qui constituent, avec les deux campings, parmi les éléments essentiels 
pour accueillir les touristes, se trouvent en outre sur le chemin qui mène de la vieille-ville au bord du 
lac, comme un trait d'union entre ces deux points. 
L'autorité a ensuite dessiné un triangle, reliant les deux points susmentionnés au giratoire de la 
Cascade, à l'entrée d'Estavayer, situé au sud de la localité. Ce faisant, la gare d'Estavayer se situe 
à la limite du périmètre ainsi tracé. On doit admettre que la gare fait également partie intégrante de 
l'offre touristique de la ville; le petit train touristique passe par la gare qui constitue en outre le départ 
ou qui se situe sur le passage de différents itinéraires pour cyclistes, sans parler des touristes à 
pieds qui empruntent les transports publics. Le SPE a ainsi exclu en revanche du périmètre les 
quartiers de Sur les étangs à l'ouest du centre-ville, d'En Fussy et de Bel-Air, situés au sud-ouest, 
au-delà de la gare CFF. Ces quartiers d'habitation n'ont en effet pas de lien avec le tourisme. Cela 
étant, même si l'on réduisait le périmètre aux giratoires situés à la hauteur de l'entreprise Estavayer 
Lait SA (Elsa), excluant ainsi la gare et le quartier de Toutvent à l'est de la ville, afin de resserrer 
l'étau au maximum, le commerce litigieux demeure toutefois situé dans ce périmètre.
Ainsi, force est de constater que l'autorité intimée a limité autant que faire se peut le périmètre de la 
station à ce qui devait l'être: celui-ci se concentre sur l'essentiel de l'offre destinée aux touristes et 
ne correspond aucunement au territoire communal, beaucoup plus conséquent. Le fait que ce 


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périmètre permette à la clientèle de ne pas faire usage de son véhicule pour ses courses ne constitue 
qu'une considération parfaitement accessoire à ce qui précède, contrairement à ce que semble 
prétendre l'autorité intimée et que lui reproche le recourant, l'élément déterminant demeurant en 
effet la localisation de l'offre touristique. De même, soulignons que l'autorité n'était pas tenue de se 
référer à un quartier déterminé ou à un site spécifique ainsi que le prétend le syndicat, l'essentiel 
étant de délimiter le pourtour de la station en fonction de la localisation de l'offre en tous genres 
destinée aux touristes, ce sur quoi le SPE a par ailleurs aussi insisté. Il ne saurait dès lors avoir été 
question d'y inclure artificiellement, pour les besoins de la cause, le commerce litigieux, ainsi que le 
prétend le recourant.
3.3.
Cela étant, reste à savoir si le tourisme y joue un rôle prépondérant et s'il est sujet à de fortes 
variations saisonnières.
3.3.1. D'emblée, force est de relever que le compte satellite du tourisme évoqué par le Tribunal 
fédéral dans son arrêt publié aux ATF 140 II 46 consid. 4.1 afin de déterminer l'impact économique 
du tourisme n'est d'aucun secours dès lors qu'il n'est disponible qu'au niveau national; en outre, il 
se réfère à l'ensemble de l'année de référence, de sorte qu'il n'est pas possible de procéder à une 
répartition saisonnière entre le tourisme d'été et le tourisme d'hiver. C'est dans ce contexte que 
l'autorité intimée a demandé et obtenu de la part de l'office du tourisme le nombre de nuitées pour 
les années 2017 à 2019. Il est vrai que les chiffres en question tiennent compte des nuitées dans le 
périmètre de la société de développement d'Estavayer, à savoir, à côté d'Estavayer proprement dite, 
aussi Lully et Châtillon. Ces chiffres ne correspondent ainsi pas à la station telle que préalablement 
définie, comme le relève à juste titre le recourant. 
Quand bien même ces données ne peuvent pas servir à juger de manière rigoureuse si le tourisme 
joue un rôle essentiel pour la seule Estavayer, cela ne permet toutefois pas pour autant d'en conclure 
que ce serait le signe évident que ce n'est pas le cas, comme le prétend le recourant, au seul motif 
de l'absence de statistiques. Soulignons que les chiffres manquent non seulement pour Estavayer 
mais pour les autres cités également, car le compte satellite du tourisme ne livre aucune donnée 
régionale. Quoique le syndicat en pense, on peut malgré tout tirer certains enseignements des 
chiffres obtenus par l'autorité intimée qui, cumulés à d'autres données, éléments et indices, 
permettent de répondre par l'affirmative à la question litigieuse. Par ailleurs, il n'est en soi pas 
nécessaire d'opérer des comparaisons avec d'autres communes de même taille pour juger de 
l'incidence du tourisme à Estavayer, dans la mesure où, s'agissant d'un lieu de villégiature estival, il 
apparaît d'ores et déjà révélateur de l'incidence du tourisme lorsque, pendant les mois de juin à 
août, les indicateurs touristiques sont beaucoup plus élevés que durant le reste de l'année. Il en va 
particulièrement ainsi d'une cité qui dispose d'un nombre relativement restreint d'hôtels mais en 
revanche de deux campings qui illustrent également le rôle que joue le tourisme dans l'économie 
locale d'une cité comptant 9'988 habitants (état au 31 décembre 2020).
L'autorité intimée s'est en effet également fondée sur d'autres données pour admettre que tel était 
bien le cas. Le nombre de collaborateurs employés par l'office du tourisme avec sept collaborateurs 
et neuf guides n'est pas vraiment parlant, à défaut de comparaison, dans ce contexte précis, avec 
d'autres cités. En revanche, la part des immatriculations des bateaux appartenant à des personnes 
ayant leur domicile hors canton de Fribourg, qui avoisine le tiers des 372 bateaux inscrits, indique 
clairement que le tourisme joue un rôle important pour Estavayer. Surtout, l'engagement de trois 
collaborateurs par contrats de durée déterminée durant la période estivale à la voirie en dit long sur 
l'impact du tourisme (estival) à Estavayer. Quoi qu'en pense le recourant, de même, l'entreprise de 


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sécurité engagée principalement durant l'été pour effectuer des patrouilles notamment au centre-
ville, dans les endroits fréquentés et dans les secteurs touristiques du bord du lac révèle que la cité 
connaît une affluence importante de touristes qui, manifestement, impacte de manière conséquente 
la vie de la cité ainsi que son économie locale.
Dans le cadre de l'instruction de la présente cause, l'OFS a été sollicité. Il n'a pas été possible 
d'obtenir les données pour l'offre hôtelière et les nuitées pour la seule commune d'Estavayer pour 
des motifs de protection des données, dès lors que la cité ne compte que deux établissements 
hôteliers. Cela étant, l'OFS a transmis les chiffres valables pour Estavayer et Lully, située aux portes 
de la ville, basés sur trois hôtels au total, par mois, avec la moyenne annuelle, pour les années 2015 
à 2021. Il a aussi transmis les mêmes données pour les communes de Payerne, de Morat et de 
Saignelégier, pour les années 2015 à 2021. 
Ces données sont plus précises que celles dont a tenu compte l'autorité intimée. L'établissement de 
Lully n'est certes pas situé dans le périmètre retenu mais il est tellement proche du centre de la cité 
qu'on doit admettre qu'il contribue manifestement aux répercussions du tourisme sur la station telle 
que définie et autorise des conclusions en terme d'impact économique du tourisme. Ces nouvelles 
statistiques permettent à leur tour de confirmer que les conclusions du SPE peuvent être suivies. 
Compte tenu de la pandémie, respectivement de l'ancienneté des données, il est tenu compte ci-
après des données pour les années 2018 et 2019.
Ainsi, les nuitées annuelles par lit révèlent, indépendamment du nombre de lits qui diffère 
évidemment entre les quatre cités, le roulement des touristes en hôtel dans chacune d'elles et, 
partant, une comparaison du rôle que joue le tourisme pour ces quatre localités. 
Pour 2018:
Lits disponibles
Nuitées annuelles
Nuitées annuelles / lit
Estavayer
260,5
30321
116,39
Morat
297,6
38592
129,64
Payerne
79
5523
69,91
Saignelégier
207
20436
98
Pour 2019:
Lits disponibles
Nuitées annuelles
Nuitées annuelles / lit
Estavayer
253
32612
128,9
Morat
297
36972
124
Payerne
79
5617
71
Saignelégier
206,16
21538
104,46


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Il résulte des tableaux ci-dessus qu'Estavayer, à l'instar de Morat, dont il est admis qu'elle est une 
station touristique, connaît une occupation importante de ses lits par année, en comparaison avec 
Saignelégier, considérée aussi comme une ville touristique, et surtout avec Payerne. Ceci constitue 
également un indice de l'impact du tourisme sur l'économie locale d'Estavayer. 
Il faut en outre ajouter à ces chiffres, s'agissant en particulier de la cité broyarde, les nuitées passées 
dans les campings qui ne sont pas comptabilisés ci-dessus et qui jouent un rôle important pour le 
tourisme, étant souligné que Morat ne compte pour sa part aucun camping. Il faut dès lors aussi 
tenir compte de cet élément dans l'appréciation de l'incidence du tourisme sur l'économie 
d'Estavayer.
Par ailleurs, le SStat, interpellé à son tour, a fourni le nombre d'emplois bruts et d'EPT pour 
Estavayer et Morat dans les "branches liées au tourisme" (selon la nomenclature fournie par l'OFS) 
mais aussi le nombre total d'emplois bruts et le nombre total d'EPT dans les deux communes pour 
les années 2018 et 2019. Sont reproduites ci-dessous seules parmi les "branches liées au tourisme" 
celles existantes au moins dans l'une des deux communes.
2018
2019
Estavayer
Morat
Estavayer
Morat
Emplois
EPT
Emplois
EPT
Emplois
EPT
Emplois
EPT
A.1 Produits 
caractéristiques 
du tourisme
289
204
548
347
348
243
519
338
1.
Hébergement
27
21
124
89
65
50
123
88
Hôtellerie
16
…
113
82
53
41
109
78
Parahôtellerie
9
8
4
…
10
…
4
…
Location de bâtiments et 
d'appartements propres ou 
loués
2
…
7
…
2
…
10
…
2.
Restauration 
dans 
les 
restaurants et les hôtels
135
91
244
164
143
101
255
168
3.
Transport ferroviaire 
interurbains de voyageurs
4
…
32
…
4
…
31
…
4.
Funiculaires, 
téléphériques et remonte-
pentes
-
-
-
-
-
-
-
-
5.
Transports 
urbains 
ou 
suburbains de voyageurs
46
39
1
…
42
34
2
…


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6.
Transports 
fluviaux 
de 
passagers
1
…
2
…
10. Activités des agences de 
voyage, des voyagistes, 
tour operator, services de 
réservation pour héberge
ment touristique et autres 
services de réservation et 
activités liées
17
…
74
36
23
…
32
19
11. Culture
12
5
11
5
12
3
9
4
Arts du spectacle et culture
12
5
5
…
12
3
3
…
Musées et autres offres 
culturelles
-
-
6
…
-
-
6
…
12. Sports et loisirs
45
30
58
23
49
31
62
28
Sport
45
30
48
18
49
31
50
24
Loisirs
-
-
10
4
-
-
12
4
13. Autres activités de service 
3
…
3
…
10
…
3
…
Activités 
financières 
et 
assurances
3
…
3
…
10
…
3
…
Autres prestations de service 
touristiques
-
-
-
-
-
-
-
-
A.2 Produits 
associés 
au 
tourisme
454
321
501
333
438
317
537
365
Commerce de détail
226
154
422
282
205
143
452
310
Commerce 
de 
détail 
de 
carburants 
en 
magasin 
spécialisé
-
-
10
…
-
-
13
…
Hôpitaux 
pour 
soins 
généraux
177
…
-
-
184
…
-
-
Autres prestations de service
51
…
69
…
49
…
72
…
Total A.1 + A.2
743
525
1'049
680
786
560
1'056
703
Total toutes branches
4'468
3'441
4'751
3'544
4'574
3'462
4'824
3'610
Total A.1 + A.2 (en % du Total)
16.63%
15.25%
22.08%
19.18%
17.18%
16.18%
21.89%
19.47%
… = protection des données / - = pas d'observations


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Les emplois liés au tourisme représentent ainsi entre 16 et 17 % des emplois totaux à Estavayer en 
2018 et en 2019, contre +/- 22 % à Morat pour les deux années considérées. Soulignons que la ville 
lacoise est tenue pour une station touristique. Il doit en aller de même d'Estavayer. Le tourisme y 
joue un rôle que l'on peut qualifier d'essentiel pour son économie locale dès lors que la part des 
emplois représente un peu moins du cinquième de l'ensemble des emplois au sein de la cité 
broyarde, bien loin de l'anecdotique mentionné par le recourant. Relevons que le Tribunal fédéral a 
insisté sur le fait que la part essentielle que doit jouer le tourisme ne repose pas sur des seuils limites 
fixes mais qu'il y a bien plus lieu de tenir compte de la description de la station dans le cas concret. 
Il faut ainsi tenir compte du fait qu'Estavayer est une ville de moins de 10'000 habitants. En particulier 
le lac et les activités balnéaires y jouent un rôle très important – traduits par l'existence de deux 
campings -, qui ne nécessitent pas des infrastructures imposantes impliquant un nombre d'emplois 
conséquent. Dans le même ordre d'idées, Estavayer, comme la région du Mittelland en général, 
connaît un tourisme de passage de par sa situation géographique centrale mais aussi en raison du 
manque d'infrastructures hôtelières, compensés en partie seulement par l'existence des deux 
campings susmentionnés, ce dont il y a également lieu de tenir compte. D'ailleurs, selon une étude 
intitulée Estavayer-le-Lac Enquête sur l’attractivité commerciale et touristique, réalisée en 2006 par 
l'Ecole polytechnique fédérale de Lausanne, la part du chiffre d’affaires annuel global des 
commerces et cafés-restaurants issue des visiteurs et vacanciers, compte tenu des consommations 
différentielles entre habitants et estivants d’une part, et des volumes de population en nuitées d’autre 
part, a été estimée à 20-30% (cf. www.researchgate.net/publication/37453972_Estavayer-le-
Lac_Enquete_sur_l%27attractivite_commerciale_et_touristique, consulté le 3 juin 2022, p. 23). 
Sur la base des éléments fournis par l'autorité intimée ainsi que de ceux résultant de l'instruction 
menée par l'Instance de céans, force est d'admettre que le SPE a considéré à juste titre que le 
tourisme jouait à Estavayer un rôle essentiel pour son économie locale.
3.3.2. S'agissant de la question de savoir si le tourisme est sujet à de fortes variations saisonnières 
à Estavayer, l'autorité intimée a répondu par l'affirmative, se fondant notamment sur les statistiques 
des revenus des parcomètres durant l'année 2020 et sur les nuitées à Estavayer/Lully/Châtillon, 
pour en conclure qu’elles démontrent un pic estival. Elle relève aussi que trois collaborateurs sont 
engagés durant la période estivale pour le secteur de la voirie et qu'une entreprise de sécurité 
patrouille durant la belle saison. Elle a aussi obtenu de la commune le poids des poubelles publiques 
qui passe de 6,8 tonnes à 9,37 tonnes de mai à septembre, hors plage et campings. Tous ces 
éléments démontrent à son sens les variations saisonnières du tourisme à Estavayer. 
Ici aussi, les chiffres des nuitées auxquelles le SPE fait référence sont contestés par le recourant 
dès lors qu'ils ne visent pas uniquement Estavayer. Comme déjà mentionné il n'est pas possible, 
protection des données oblige, d'obtenir les nuitées pour la seule Estavayer; cela étant, les données 
transmises par l'OFS dans le cadre de l'instruction du présent recours permettent une appréciation 
plus précise puisqu'un seul hôtel s'ajoute aux deux d'Estavayer. Surtout, la proximité immédiate de 
Lully aux portes mêmes d'Estavayer ne saurait fausser les enseignements que l'on peut en tirer. 
En raison de la pandémie, il est toujours fait référence aux seules années 2018 et 2019, les années 
2015 à 2017 étant quant à elles trop anciennes. Le tableau ci-dessous présente le nombre de 
nuitées sur 12 mois (colonne 1), la moyenne mensuelle que cela représente (colonne 2), la moyenne 
pour les mois de juin à août (colonne 3), le rapport entre la colonne 3 et la colonne 2 (colonne 4), la 
moyenne des nuitées pour les mois de janvier à mars (colonne 5), ainsi que le rapport entre la 
colonne 3 et la colonne 5 (colonne 6).


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Pour l'année 2018:
Nuitées sur 
12 mois
Moyenne 
mensuelle
Moyenne 
de juin à 
août
Rapport à 
la moyenne 
annuelle 
en %
Moyenne 
de janvier à 
mars
Rapport à 
la moyenne 
de juin à 
août en %
Estavayer
30321
2526
3810
+ 33,7 %
1498
- 60,7 %
Morat
38592
3216
4597
+ 30 %
2015
- 56,1 %
Payerne
5523
460
538
+ 14,4 %
337
- 37,36 %
Saignelégier
20436
1703
2409
+ 29,3 %
693
- 71,2 %
Pour l'année 2019: 
Nuitées sur 
12 mois
Moyenne 
mensuelle
Moyenne 
de juin à 
août
Rapport à 
la moyenne 
annuelle 
en %
Moyenne 
de janvier à 
mars
Rapport à 
la moyenne 
de juin à 
août en %
Estavayer
32612
2717
3665
+ 25,8 %
2324
- 36,5 %
Morat
36972
3081
4492
+ 31,4 %
1948
- 56,6 %
Payerne
5617
468
408
- 12,8 %
469
+ 13 %
Saignelégier
21538
1794
2426
+ 26 %
1041
- 57 %
Ces chiffres mettent en lumière qu'à l'instar de Morat et de Saignelégier, reconnues comme des 
villes touristiques, Estavayer connaît des fluctuations saisonnières impressionnantes entre les 
nuitées durant les mois d'hiver et celles durant les mois d'été dans les établissements hôteliers, avec 
une baisse de plus de 35 % en 2019 et de 60 % en 2018. On note également une augmentation de 
plus de 25 % des nuitées durant les mois de juin à août par rapport à la moyenne annuelle. A 
l'opposé, Payerne, qui n'est pas tenue pour une citée touristique, ne connaît pas des différences 
aussi marquées selon les saisons. Elle voit ses nuitées n'augmenter que de 15 % durant les mois 
d'été, voire même reculer; durant les mois d'hiver en revanche, tenant de la même logique, les 
nuitées diminuent mais de façon nettement moindre que dans les autres localités. 
S'agissant des statistiques de fréquentation fournies par B.________, elles vont dans le même sens. 
Soulignons que les documents produits par l'intimée en juillet 2020, s'ils n'ont pas été transmis au 
recourant de suite, l'ont finalement été, manifestement avant la présente procédure de recours, de 
sorte que ce dernier ne peut (plus) rien en tirer du point de vue de son droit d'être entendu. 
B.________ a également livré, dans le cadre de sa réclamation, des statistiques similaires pour les 
années 2011 à 2019 pour sa succursale d'Estavayer et celles de Granges-Marnand, en les détaillant 
par semaine. Il n'y a aucune raison de ne pas se fonder sur les données fournies au seul motif 
qu'elles émanent de l'intimée, surtout qu'elles ne constituent qu'un indice supplémentaire et que la 
réflexion de l'autorité intimée ne repose pas uniquement sur elles. Il en résulte, d'une part, que la 
fréquentation de la succursale augmente manifestement en été à Estavayer, plus particulièrement 


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depuis 2016, coïncidant avec le début des ouvertures dominicales. Ainsi, pour reprendre les 
périodes analysées par les parties (semaines 22 à 34 / semaines 44 à 52), de 2012 à 2015, la 
différence entre l'été et l'hiver est de 16 %. Elle passe à plus de 28 % en moyenne pour les années 
2016 à 2019, soit à compter de l'ouverture dominicale estivale. S'agissant uniquement de la période 
estivale, la différence entre 2012-2015 et 2016-2019 est de 19 %, alors que l'évolution hivernale 
entre ces deux périodes de quatre ans chacune n'a augmenté que de 6 %. Ces chiffres mettent en 
évidence l'affluence de la clientèle de l'intimée en été, avant même les ouvertures dominicales de 
2016, avec une augmentation significative à cet égard de 16 %. Or, cet afflux important de clients 
durant l'été à Estavayer est à mettre en lien avec le tourisme estival logeant notamment dans les 
deux campings et les bateaux à Estavayer. Sur la base de ce seul chiffre, on peut déjà admettre 
l'incidence économique très importante du tourisme estival à Estavayer ainsi que ses variations 
saisonnières. Par la suite, alors même que la clientèle progresse de 6 % en hiver entre 2016-2019 
par rapport à 2012-2015, la fréquentation augmente pour sa part de plus de 19 % en saison estivale, 
alors même qu'en 2018 et 2019 l'ouverture dominicale a été réduite au seul dimanche matin par la 
commune. D'autre part, B.________ a également fourni les mêmes données concernant sa 
succursale de Granges-Marnand. Là aussi, les chiffres viennent confirmer l'impact du tourisme en 
été à Estavayer et les variations saisonnières qu'il connaît. En effet, la différence entre l'été et l'hiver, 
de 2012 à 2015, est de 4,87 % à Granges-Marnand, contre 16 % à Estavayer. Entre 2016 et 2019, 
la différence entre hiver et été est de 5 %. Cette linéarité illustre que Granges-Marnand, au contraire 
d'Estavayer, n'est pas une cité touristique. Sinon, à n'en point douter, les courbes évolueraient 
parallèlement entre les deux succursales. Ces éléments confirment dès lors également le rôle 
économique essentiel que joue le tourisme à Estavayer durant l'été. Soulignons que le fait que la 
population locale profite également des ouvertures dominicales n'est aucunement rédhibitoire pour 
résoudre la question litigieuse, contrairement à ce que soutient le recourant, comme l'a déjà dit le 
Tribunal fédéral. 
Sur le vu de tout ce qui précède, force est d'admettre que le tourisme à Estavayer joue un rôle 
économique essentiel et qu'il connaît des fluctuations saisonnières importantes. La publicité 
agressive dont aurait fait preuve B.________ ne change rien au constat qui précède. Il apparaît bien 
peu probable en effet qu'elle serait à même de déplacer à Estavayer des résidents fribourgeois bien 
au-delà de la commune pour acheter des produits de base, si ce n'est en qualité de touriste de 
passage, auquel cas ceux-ci ne peuvent d'ailleurs plus être considérés comme des locaux dans 
l'acception du mot qu'en fait le recourant. A cet égard, la différentiation opérée par ce dernier pour 
définir qui est touriste ou ne l'est pas en fonction d'un trajet de plus de deux heures depuis le domicile 
n'est pas convaincante, en particulier au vu de la finalité de la législation sur l'assurance-chômage 
qui demeure sans lien aucun avec la règlementation en matière de travail dominical.
4.
Entreprises répondant aux besoins spécifiques des touristes 
4.1.
Pour pouvoir occuper des travailleurs le dimanche sans avoir besoin de requérir une autorisation 
officielle, encore faut-il que l'entreprise réponde aux besoins des touristes. De plus, il importe de 
déterminer dans quelle mesure il est nécessaire que celle-ci doive ouvrir ses portes le dimanche et 
les jours fériés, question qui dépend notamment de l'assortiment de marchandises et du point de 
savoir si les touristes peuvent s'approvisionner ailleurs (cf. ATF 140 II 46 consid. 5.2 et la référence 
citée; arrêt TF 2C_379/2013 et 2C_419/2013 du 10 février 2014 consid. 5.2.1 ss).


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La notion de "besoins spécifiques des touristes" ne doit pas être comprise de manière large au point 
que la simple expérience d'achat ("tourisme d'achat") devrait en faire partie. Sinon, le critère serait 
pour l'essentiel vidé de son sens. En revanche, il serait également faux de vouloir limiter les besoins 
des touristes à ceux qui sont seulement et uniquement propres aux touristes (par exemple, articles 
de souvenirs, guides touristiques) (cf. arrêt TF 2C_379/2013 et 2C_419/2013 du 10 février 2014 
consid. 4.4.2). Le Tribunal fédéral a ainsi admis que ces besoins pouvaient être aussi bien ceux qui 
sont propres aux touristes que ceux qui sont inhérents à la nature humaine et que les touristes 
doivent satisfaire où qu'ils se trouvent, tels que les besoins de nourriture et de boisson (ATF 126 II 
106 consid. 4; 140 II 46 consid. 2.3; cf. arrêt TF 2A.578/2000 du 24 août 2001 consid. 6). La notion 
n'exige pas en revanche que les diverses sortes de biens susmentionnés soient offerts 
simultanément pour admettre une dérogation au principe général de l'interdiction du travail dominical 
(cf. arrêt TF 2A.578/2000 du 24 août 2001 consid. 5c). 
Le Tribunal fédéral a en particulier considéré que l'ouverture d'un centre commercial à Saignelégier 
se justifiait le dimanche, vu les particularités du tourisme dans la région. Les touristes n'étant pas 
logés à l'hôtel, mais dans des campings ou des appartements, ils pouvaient arriver le samedi après 
la fermeture des magasins à 16h00. Comme il n'était pas établi qu'ils étaient en mesure de se fournir 
ailleurs, il existait dès lors un besoin que le centre en question soit ouvert (arrêt TF 2A.612/1999 du 
30 juin 2000 consid. 5). A cet égard, le Tribunal fédéral a accordé un rôle important au type de 
tourisme pratiqué et aux hébergements proposés, ces critères ayant des répercussions sur les 
besoins des touristes qui y séjournent (cf. arrêt TF 2A.612/1999 du 30 juin 2000 consid. 5b).
4.2.
En l'espèce, rappelons à titre liminaire qu'Estavayer ne compte que deux hôtels mais qu'elle 
dispose en revanche de deux campings et de nombreux bateaux. Dans les campings, plus de la 
moitié des emplacements, selon les données fournies par l'OFS dans le cadre du présent recours, 
est destinée aux touristes saisonniers. Or, comme l'a relevé le TF, il convient de prendre en compte 
le genre de tourisme pratiqué dans la station, en particulier les types d'hébergements usuels, 
lesquels ont des répercussions essentielles sur les besoins des touristes qui y séjournent. 
Il s'avère que les besoins des campeurs sont essentiellement les mêmes que ceux des habitants et 
des résidents permanents. Ils portent également sur les produits alimentaires courants, les fruits et 
légumes frais, alcools et grillades, charbon ou gaz, produits d'hygiène et solaire, produits d'entretien, 
protection contre les insectes et kiosque. Dans ce contexte, on peut admettre que l'éventail des 
produits courants offerts par B.________ répond sans conteste à ces besoins, sans qu'il soit 
nécessaire de vérifier plus avant ce qu'il en est. Il ne s'agit en effet pas/plus de vérifier, sur la base 
du type de touristes à Estavayer, si le commerce dispose spécifiquement, par exemple, de souvenirs 
à ramener avec soi, tels de l'artisanat local.
En outre, le canton de Fribourg est essentiellement un canton d'excursionnisme. De par sa position 
géographie centrale, à la croisée des mondes germanophones et francophones, la région est avant 
tout un lieu de passage, les visiteurs ayant davantage tendance à séjourner dans les régions 
touristiques limitrophes où l'offre hôtelière est plus développée. En effet, la durée moyenne des 
nuitées dans le canton est la plus faible de Suisse avec 1,6 nuitées (cf. www.fribourgregion.ch/wp-
content/uploads/2021/12/Livre_Blanc_Le_Tourisme_Suisse_Et_Fribourgeois_MBD_Consulting.pdf
, consulté le 3 juin 2022, p. 42). Il s'ensuit que les touristes de passage, par exemple ceux qui sont 
attirés par le bord du lac, les plages et les sports nautiques pour la journée, viennent s'ajouter aux 
campeurs et autres touristes séjournant à l'hôtel. Ils sont également intéressés par les produits 


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évoqués ci-dessus, notamment en vue d'acheter un pique-nique ou des produits destinés à la 
baignade. 
Soulignons que, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, ce n'est pas parce que les besoins des 
habitants et des touristes, de passage ou non, sont en partie identiques que cela doit conduire à 
interdire l'emploi de salariés le dimanche dans les stations. L'exemple de Saignelégier est à cet 
égard tout à fait parlant. Ainsi, dans ce même contexte du tourisme de camping, le TF a 
expressément relevé que les vacanciers pouvaient arriver le samedi après la fermeture des 
magasins à 16h00. Il s'agissait également de l'ouverture d'une succursale B.________. Il n'a en 
particulier pas jugé que les campeurs n'avaient qu'à s'organiser pour faire leurs achats en semaine 
ou qu'ils devaient se limiter à acheter des produits de première nécessité.
Reste à savoir si les besoins des touristes peuvent être comblés ailleurs. Il faut concéder au 
recourant qu'il peut être attendu en revanche des locaux à tout le moins et de certains résidents 
permanents des campings qu'ils s'organisent et s'approvisionnent durant les ouvertures usuelles 
des commerces. Toutefois, là n'est pas la question. En effet, est déterminante celle de savoir si les 
touristes peuvent satisfaire leurs besoins ailleurs dans la station le dimanche. 
A Estavayer, les campeurs saisonniers et les touristes de passage disposent de trois boulangeries 
qui ne satisfont que partiellement, voire même très partiellement, à leurs besoins courants. Il n'est 
pas contesté que la gare ne dispose d'aucun commerce; aucune station-service avec shop ne se 
trouve à proximité immédiate de la station telle que définie ci-dessus. Restent uniquement, dans le 
périmètre ainsi dessiné, l'épicerie de la Nouvelle Plage ainsi que D.________ satellite au centre-
ville. L'épicerie ne remplit toutefois pas les besoins évoqués ci-dessus, son éventail de produits se 
limitant à des boissons, snacks, produits fins et utiles, ainsi que des petits pains frais tous les jours 
et des glaces (cf. www.nouvelle-plage.ch/einrichtungen, consulté le 3 juin 2022). S'agissant de 
D.________, il apparaît qu'à lui tout seul, il ne peut pas guère satisfaire aux besoins des touristes 
dans leur intégralité. Les chiffres retraçant l'affluence de la clientèle en été dans la succursale 
B.________ sont là pour le démontrer. En outre, il ne saurait être question de privilégier un 
commerce par rapport à l'autre, par égalité de traitement. Il s'ensuit que, dès lors que les conditions 
posées par l'art. 25 OLT 2 sont réunies et que le commerce est situé dans le périmètre de la station, 
il doit pouvoir bénéficier du régime d'exception. En d'autres termes, cela signifie que l'on ne peut 
pas refuser à B.________ l'autorisation litigieuse au motif que D.________ ouvre déjà ses portes le 
dimanche, d'autant plus qu'il n'est pas établi que cette entreprise aurait demandé et obtenu la même 
autorisation.
Partant, sur le vu de tout ce qui précède, force est d'admettre que le SPE n'a pas abusé ou excédé 
son pouvoir d'appréciation en considérant que le commerce litigieux, situé dans une station 
touristique ayant un impact essentiel sur l'économie locale, et subissant des fluctuations 
saisonnières importantes, répond aux besoins des touristes et qu'il pouvait faire travailler ses 
collaborateurs le dimanche.
5.
Reste à déterminer la période sur laquelle ce régime spécial peut et doit s'appliquer.
L'autorité intimée a retenu les mois de juin à août qui, selon elle, correspondent au pic de la période 
estivale, eu égard aux nuitées mensuelles, aux renseignements de l'Office du tourisme et aux 
statistiques de vente de produits spécifiques. Ces trois mois correspondent au demeurant à la 


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période définie dans le règlement communal. Pour le recourant en revanche, le pic se manifeste cas 
échéant en juillet et en août, les données pour le mois de juin étant similaires à celles de septembre.
Sur la base des statistiques des nuitées produites par l'OFS, on constate clairement, pour les années 
2018 et 2019, un pic durant les mois de juin à août, avec une baisse relativement marquée en 
septembre par rapport à juin, contrairement à ce que soutient le recourant. Il en va d'ailleurs de 
même en 2015 et 2017. C'est seulement à une reprise, en 2016, que les nuitées de juin et de 
septembre sont similaires, les données pour 2020 et 2021 étant inutilisables comme déjà évoqué. 
De même, les statistiques de la fréquentation de la succursale B.________ montrent effectivement 
une hausse de 16 % durant les mois de juin à août avant même 2016. Quant à la référence du 
recourant au chiffre d'affaires des parcomètres avec un pic très sensible en juillet seulement, elle 
trouve son explication dans l'Estivale Open Air, organisé en principe au mois de juillet durant quelque 
4 à 5 jours, qui fait grimper les statistiques y relatives de manière exponentielle. Soulignons par 
ailleurs que l'Office du tourisme, dans son courrier du 15 juillet 2020, a précisé que la période 
touristique allait de mai à septembre, confirmant qu'elle présentait toutefois un pic de juin à août. 
Enfin, il s'avère, même si cela n'est pas déterminant, que ces trois mois correspondent effectivement 
à la période touristique telle que définie par le règlement communal du 7 novembre 2017 relatif aux 
heures d'ouverture des commerces (cf. art. 6).
Partant, c'est à juste titre que l'autorité intimée a admis que B.________ pouvait bénéficier du régime 
exceptionnel des art. 27 LTr, 4 al. 2 et 25 OLT 2 durant les mois de juin à août à Estavayer et 
employer des collaborateurs le dimanche sans autorisation. 
6.
Sur le vu de tout ce qui précède, le recours doit dès lors être rejeté, dans la mesure de sa 
recevabilité, et la décision sur réclamation confirmée.
Il n'est pas perçu de frais de procédure, en application de l'art. 129 let. c CPJA.
Ayant obtenu gain de cause, B.________ a droit à des dépens. Son mandataire a produit sa liste de 
frais le 21 juin 2022 et comptabilise 22,50 heures d'honoraires. Toutefois, celle-ci tient compte 
d'opérations antérieures à la procédure de recours, dont en particulier de celles en lien avec la 
procédure de réclamation, qu'il n'y a pas lieu d'indemniser ici; le tarif horaire est de CHF 300.- au 
lieu des CHF 250.- prévus par le droit fribourgeois (cf. art. 8 al. 1 du tarif fribourgeois du 17 décembre 
1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative, Tarif JA; RSF 
150.12). Les photocopies ont été facturées à CHF 1.-/photocopie au lieu des CHF 0.40/pièce prévus 
par l'art. 9 al. 2 Tarif JA et les déplacements selon un montant forfaitaire sans préciser les km 
parcourus, comme l'exige l'art. 77 du règlement cantonal du 30 novembre 2010 sur la justice (RJ; 
RSF 130.11), applicable par le biais de l'art. 9 al. 3 Tarif JA. Partant, il y a lieu de fixer l'indemnité 
due ex aequo et bono à CHF 3'850.-, débours compris, plus CHF 296.45 au titre de la TVA, soit à 
un total de CHF 4'146.45, à charge du recourant.
(dispositif en page suivante)


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la Cour arrête :
I.
Le recours est rejeté, dans la mesure de sa recevabilité.
II.
Il n'est pas perçu de frais de justice.
III.
Il est alloué à l'intimée une indemnité de CHF 4'146.45, dont CHF 296.45 au titre de la TVA, à 
charge du recourant.
IV.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).
Fribourg, le 27 juin 2022/ape
La Présidente :
La Greffière-stagiaire :