fr_gerichte · 602 2020 70 · 2020-10-29 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
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www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2020 70
602 2020 71
Arrêt du 29 octobre 2020
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Christian Pfammatter 
Juges :
Johannes Frölicher, Yann Hofmann 
Greffière-rapporteure :
Vanessa Thalmann
Parties
A.________, recourante,
contre
PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA GLÂNE, autorité intimée,
B.________, intimé, représenté par Me Jérôme Magnin, avocat
Objet
Aménagement du territoire et constructions – Permis de construire
Recours du 3 juin 2020 contre la décision du 7 mai 2020


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considérant en fait
A.
B.________ a déposé une demande de permis de construire pour deux bâtiments 
d'habitations avec couverts à voitures et PAC à sondes géothermiques sur l'article ccc du Registre 
foncier (RF) de la Commune de D.________, secteur E.________. Cette parcelle, d'une surface 
de 2'690 m2, se situe dans la zone résidentielle faible densité selon le plan d'affectation des zones.
La demande de permis de construire a été mise à l'enquête publique en 2019.
B.
Le projet a suscité deux oppositions, dont celle de A.________, propriétaire de l'article fff RF 
attenant à l'article ccc RF.
Le 11 février 2020, la commune a émis un préavis favorable.
Dans le cadre de la consultation des services de l'Etat concernés, le Service de la mobilité (SMo) a 
rendu un préavis défavorable le 3 mars 2020, motifs pris que l'accès prévu par l'article ggg RF – 
dont le requérant n'est pas propriétaire – n'était pas revêtu, que la pente mentionnée devant les 
places de stationnement n° 16 et 17 était incohérente avec les niveaux attenants, que 
l'implantation des arbres au bord de la route devait être revue et que les visibilités de plusieurs 
débouchés n'étaient pas démontrées. Le 27 mars 2020, le Service des constructions et de 
l'aménagement (SeCA) a préavisé favorablement le projet, à la condition que les exigences du 
SMo soient remplies.
Le requérant – par l'intermédiaire de son architecte – a produit des plans modifiés datés du 20 avril 
2020, ainsi qu'un extrait Intercapi de l'article ccc RF.
Suite à la production au dossier de ces nouveaux plans, le SMo a rendu un préavis favorable avec 
remarque le 24 avril 2020.
C.
Par décision du 7 mai 2020, le Préfet du district de la Glâne a accordé le permis de 
construire requis, sous réserve du droit des tiers – en particulier relevant du droit privé – et du 
respect strict des plans et des conditions figurant dans les préavis communaux et cantonaux.
Par décision du même jour, le préfet a rejeté l'opposition de A.________, laissant ouverte la 
question de sa recevabilité et, plus particulièrement, du respect des exigences relatives à la 
motivation. Se référant au préavis favorable avec conditions du Service de l'environnement (SEn), 
il a écarté le grief relatif aux nuisances sonores qui seraient provoquées par le projet. En ce qui 
concerne le prétendu caractère disproportionné des constructions, il a indiqué que le projet était 
conforme aux prescriptions de constructions (notamment l'indice brut d'utilisation du sol [IBUS] et 
l'indice d'occupation du sol [IOS]) et que la commune et le Service des biens culturels (SBC) 
avaient rendu des préavis favorables avec conditions. Il a également relevé que l'accès à la 
construction était garanti et que, la parcelle étant en zone à bâtir, elle devait être équipée si ce 
n'était pas le cas. Enfin, il a souligné que la planification de la Commune de D.________ n'était 
pas touchée par l'arrêt du Tribunal cantonal du 3 septembre 2019 (602 2019 3), contesté devant le 
Tribunal fédéral (et confirmé dans l'intervalle; cf. arrêt TF 1C_536/2019 et 1C_537/2019 du 
16 septembre 2020), imposant un examen à l'aune du nouveau plan directeur cantonal (PDCant).
D.
Par mémoire du 3 juin 2020, A.________ a recouru contre cette décision en concluant, sous 
suite de frais et dépens, principalement à son annulation et à ce qu'une étude d'impact portant sur 


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les nuisances soit ordonnée; subsidiairement, elle demande à ce que le permis de construire soit 
complété en ce sens que des études complémentaires sur la mobilité, l'énergie et l'environnement 
sont requises (602 2020 70). Elle a également requis l'octroi de l'effet suspensif au recours (602 
2020 71) et de l'assistance judiciaire (602 2020 72).
A l'appui de ses conclusions, la recourante fait valoir en substance que, sur le plan formel, le projet 
de construction a connu des modifications sensibles en cours de procédure nécessitant une 
nouvelle mise à l'enquête publique et que, n'ayant pas pu se prononcer à leur sujet avant le 
prononcé de la décision préfectorale, son droit d'être entendue a été violé. Sur le fond, elle critique 
le nombre de places de stationnement; selon elle, 14 places sont prévues pour dix logements, ce 
qui serait insuffisant. De plus, elle estime que la construction de plus de dix logements avec 
14 abris garages sur la parcelle concernée constitue une violation du principe de l'utilisation 
mesurée du sol, de par l'implantation d'un "nombre aussi important de blocs en béton". Elle 
soutient que les constructions envisagées sont de nature à ne pas s'intégrer dans le paysage. La 
recourante souligne en outre que le nouveau plan d'aménagement local (PAL) n'a pas encore été 
approuvé par le canton et critique le fait que le préfet ne s'est pas prononcé sur cet aspect et a 
accordé l'effet anticipé aux plans. En outre, elle relève que les distances en limite de propriété et 
entre les bâtiments ne sont pas respectées et reproche à l'autorité intimée de ne pas avoir 
examiné ce point essentiel. Elle soulève également que le projet pose des difficultés en lien avec 
la construction des routes d'accès sur l'impasse existante qui est constituée pour un lotissement 
de quelques villas et non pour une urbanisation densifiée de plus de dix logements; selon elle, les 
accès pour les personnes handicapées sont problématiques en raison du nombre d'escaliers 
prévus. Enfin, la recourante affirme qu'en raison de la grandeur du projet, de l'augmentation du 
trafic sur le site et de l'implantation de quatre sondes géothermiques à moins de 2 m de sa 
parcelle, "des études d'impact portant sur les effets notables de l'accroissement du trafic sur la 
sécurité publique et de la santé publique au regard des dispositions portant sur les effets 
sismiques, les effets de l'augmentation du trafic motorisé, de l'implantation de transport public, de 
l'établissement d'un trottoir, d'une densification massive du quartier situé en zone villa" auraient dû 
être requises.
E.
Par décision du 10 juin 2020 (602 2020 72), le Juge délégué à l'instruction a rejeté la 
demande d'assistance judiciaire. La recourante s'est, par la suite, acquittée de l'avance de frais 
dans le délai qui lui avait été imparti.
F.
Le 22 juillet 2020, la préfecture conclut au rejet du recours. Elle indique qu'elle n'a pas de 
remarques particulières à formuler et qu'elle maintient ses décisions.
Le 18 août 2020, la commune déclare qu'elle n'a pas d'observations complémentaires à déposer.
Dans ses observations du 10 septembre 2020, l'intimé conclut au rejet de la demande d'effet 
suspensif et au dépôt d'un montant de CHF 7'000.- à titre de sûretés en cas d'octroi de l'effet 
suspensif. Sur le fond, il conclut, sous suite de frais et dépens, au rejet du recours. Il estime que 
les modifications intervenues en cours de procédure – qui portent sur les éléments qui ont fait 
l'objet de remarques du SMo dans son préavis négatif du 3 mars 2020, à savoir la pente de deux 
places de stationnement et le revêtement de l'accès par l'article ggg RF – doivent être qualifiées 
de moindre importance et qu'elles ne touchent pas les droits de la recourante au vu de leur 
emplacement, de sorte qu'une nouvelle mise à l'enquête complète de l'ensemble du projet n'était 
pas nécessaire. L'intimé soutient de plus que son projet est conforme au droit et qu'il dispose d'un 
équipement suffisant. Il explique par ailleurs que le nouveau PAL a déjà été approuvé le 19 juillet 


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2017 par la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC), avec 
conditions et réserves, que l'adaptation du dossier du PAL – envoyé à la DAEC le 27 décembre 
2019 – est en attente d'approbation finale et que l'affectation de l'article ccc RF ainsi que les 
dispositions du règlement communal d'urbanisme (RCU) qui sont applicables ont été approuvées 
le 19 juillet 2017, avec pour seule réserve le périmètre énergie, lequel a ensuite été supprimé sans 
remplacement; selon lui, c'est ainsi à juste titre que l'autorité intimée a accordé l'effet anticipé 
positif des plans, ce d'autant plus que le SeCA avait donné son accord. En ce qui concerne le grief 
relatif à la violation de la clause d'esthétique, il rappelle que le projet respecte toutes les normes 
applicables et qu'au surplus, le SBC l'a préavisé favorablement. Pour le reste, l'intimé relève que le 
nombre de places de stationnement – en l'occurrence 18 – respecte le RCU, que la distance à la 
limite du fonds est conforme tant au RCU qu'à la législation cantonale, que la zone résidentielle 
faible densité concernée par le projet n'est pas soumise à l'obligation d'établissement d'un plan 
d'aménagement de détail (PAD), que le projet respecte la réglementation en vigueur en lien avec 
l'accès pour les personnes handicapées et que l'IBUS et l'IOS sont conformes au RCU. Enfin, 
l'intimé souligne que ni la construction d'un bâtiment d'habitation ni l'implantation de sondes 
terrestres verticales ne sont soumises à une obligation d'étude de l'impact sur l'environnement.
G.
En date du 27 octobre 2020, la recourante requiert la reconsidération de la décision 
d'assistance judiciaire du 10 juin 2020 et demande la prise en charge de l'avance de frais, des 
sûretés et des frais de procédure.
H.
Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans 
les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.
en droit
1.
1.1.
Déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant été 
versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c du code 
fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et de 
l'art. 141 al. 1 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les 
constructions (LATeC; RSF 710.1). En tant que voisine et opposante au projet de construction, la 
recourante a qualité pour recourir dès lors qu'elle est atteinte par les décisions préfectorales et a 
un intérêt digne de protection à ce qu'elles soient annulées ou modifiées (art. 76 let. a CPJA).
Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur les mérites du recours.
1.2.
Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour 
violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation 
inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Aucune question d'opportunité ne se pose en 
l'espèce.
2.
La recourante critique le fait que le projet a été modifié après la mise à l'enquête publique et suite 
à son opposition sans qu'une nouvelle mise à l'enquête ne soit ordonnée. Dès lors que la 


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modification du projet ne lui a pas été communiquée, elle estime que son droit d'être entendue a 
été violé, puisqu'elle n'a pas pu se déterminer sur le nouveau projet.
2.1.
Selon l'art. 140 al. 1, 1ère phrase, LATeC, toute demande de permis de construire faisant 
l'objet de la procédure ordinaire doit être mise à l'enquête publique afin que toutes les personnes 
potentiellement concernées par la requête de permis soient orientées et puissent faire valoir leur 
droit d'être entendues au sens de l'art. 29 al. 2 Cst. (arrêt TF 1C_478/2008 du 28 août 2009 
consid. 2.3; cf. art. 25 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire, LAT; RS 700). 
Aux termes de l'art. 97 du règlement fribourgeois du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur 
l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11), lorsqu'un projet est 
modifié pendant la procédure ou après la décision de l'autorité compétente, il est procédé à une 
nouvelle enquête selon les formes prévues à l'art. 140 LATeC et à l'art. 92 ReLATeC (al. 1). 
Lorsqu'il s'agit de modifications secondaires apportées durant la procédure, celle-ci peut suivre 
son cours sans nouvelle mise à l'enquête, dans la mesure où ces modifications ne touchent pas le 
droit des tiers (al. 2).
L'art. 97 ReLATeC permet d'éviter qu'une modification de moindre importance apportée au projet 
initial ne conduise à devoir reprendre une nouvelle procédure d'autorisation de construire (pour le 
droit bernois similaire: ZAUGG/LUDWIG, in Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern vom 
9. Juni 1985, 5ème éd. 2020, art. 32-32d n. 12 ss). Pour le Tribunal fédéral, cette règle répond à un 
souci d'économie de procédure et tend à éviter qu'une modification du projet de moindre 
importance ne conduise systématiquement à la reprise ab ovo de toute la procédure d'autorisation 
de construire. Ce n'est donc que dans l'hypothèse où la modification affecte le projet initial de 
manière importante que la procédure d'autorisation de construire doit être reprise à son début, 
comme s'il s'agissait d'un nouveau projet (arrêt TF 1C_394/2010 du 10 juin 2011 consid. 3.2). 
L'existence d'un nouveau projet – et pas uniquement d'une modification de moindre importance – 
doit être admise lorsque la modification concerne des aspects essentiels de la construction, tels 
que sa reconstruction, l'emplacement, la dimension extérieure, le nombre d'étages ou lorsque la 
construction ou l'installation perd son identité en raison de plusieurs modifications de peu 
d'importance portées au projet initial (ZAUGG/LUDWIG, art. 32-32d n. 12a ss et la jurisprudence 
citée; arrêts TC FR 602 2016 24 du 28 septembre 2016; 602 2015 123 du 23 mars 2016; 602 2019 
57 du 22 mai 2020).
2.2.
En l'occurrence, suite au préavis défavorable du SMo, l'intimé a produit des plans modifiés 
datés du 20 avril 2020. La comparaison des plans mis à l'enquête en 2019 et de ceux modifiés met 
en lumière que les modifications apportées portent principalement sur la pente des deux places de 
stationnement n° 16 et 17 et sur le revêtement de l'accès par l'article ggg RF; en outre, 
l'arborisation a été revue et les visibilités aux débouchés mentionnés dans le préavis du SMo y ont 
été indiquées.
En l'espèce, ces modifications des plans doivent à l'évidence être considérées comme étant de 
moindre importance par rapport au projet. Il y a dès lors lieu de constater que les éléments 
fondamentaux du projet demeurent. Ainsi, une nouvelle mise à l'enquête n'était pas nécessaire.
La question de savoir si ces modifications auraient dû au regard de leur importance être soumises 
à l'opposante recourante peut demeurer indécise, dès lors qu'elles avaient pour but de se 
conformer aux conditions émises par le SMo et que, au vu de leur emplacement du côté opposé 
de sa parcelle, celle-ci ne semble pas touchée dans ses droits. Au demeurant, selon l'art. 98 al. 1 


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ReLATeC, le permis avec le dossier (plans, préavis, pièces annexes) est communiqué au 
requérant ou à la requérante, à l'auteur-e des plans et, dans la procédure ordinaire, à la commune. 
Ainsi, les préavis notamment n'ont pas à être directement transmis aux opposants, lesquels 
peuvent toutefois en prendre connaissance dans le cadre du droit à la consultation du dossier (cf. 
art. 63 CPJA; voir également art. 60 let. a CPJA; cf. arrêt TC FR 602 2016 93 du 7 novembre 
2016). Il est en outre douteux que la position juridique d'un opposant en matière de permis de 
construire soit identique en tous points à celle d'une partie ordinaire en procédure administrative. 
Compte tenu des exigences élevées de célérité posées par les art. 90 et 96 ReLATeC, on peut se 
demander si, dans la procédure de permis de construire, l'intervention des opposants ne se limite 
pas à formuler leurs objections au projet tel qu'il ressort des plans et du dossier mis à l'enquête 
publique. S'ils disposent certes de la possibilité de venir consulter le dossier en tout temps et, cas 
échéant, de déposer des compléments à leur opposition, ils ne peuvent en revanche pas exiger 
des autorités, liées par des délais pressants et déjà au courant du contenu de l'opposition, qu'elles 
leur communiquent d'office tous les préavis et autres éléments du dossier en leur ouvrant à 
chaque fois un droit formel de répliquer. Applicable à la procédure contentieuse, cette règle qui 
garantit le droit des parties de se déterminer sur chaque intervention au dossier ne l'est 
vraisemblablement pas à la procédure non contentieuse de permis de construire, dont l'opposition 
fait partie (cf. arrêt TC FR 602 2019 36 du 15 mai 2020). Dans le cadre de la présente procédure 
de recours, la recourante indique qu'elle a consulté le dossier, et notamment les plans de 
l'architecte, auprès de la commune le 28 mai 2020. Partant, elle a eu accès aux informations 
relatives aux modifications entreprises en cours de procédure de permis de construire et a disposé 
de la possibilité de se déterminer à leur sujet dans son recours, de sorte que les éventuelles 
atteintes à ses droits formels ont manifestement été réparées.
Quoi qu'il en soit, à supposer qu'une irrégularité ait entaché la procédure devant le préfet, celle-ci a 
été réparée dans le cadre de la procédure de recours, dès lors qu'en matière de permis de 
construire, le Tribunal cantonal dispose de la même cognition que l'autorité précédente et que la 
recourante a pu se déterminer sur l'intégralité du dossier devant la Cour de céans (ATF 137 I 195 
consid. 2.3.2; 133 I 201 consid. 2.2; 126 I 68 consid. 2). C'est donc en vain qu'elle invoque une 
violation du droit d'être entendu.
Pour le même motif et en vertu du principe de l'économie de procédure, il y a lieu d'écarter le grief 
de violation du droit d'être entendu en lien avec une prétendue motivation insuffisante de la 
décision attaquée. A toutes fins utiles, il est encore précisé que le préfet n'a pas l'obligation de 
répondre à tous les griefs soulevés, notamment si ceux-ci sont manifestement dénués de 
pertinence.
3.
Sur le fond, la recourante soulève un certain nombre de griefs, parfois peu compréhensibles, 
lesquels seront traités aux consid. 4 ss ci-après.
3.1.
Par le permis de construire, nécessaire en principe à toute construction (cf. art. 135 
LATeC), l'Etat garantit la sécurité, la salubrité et la fonctionnalité des constructions (art. 1 al. 2 let. j 
LATeC). Il s'agit d'une autorisation ordinaire dont le requérant a droit à l'obtention s'il satisfait aux 
conditions légales. L'objet d'un permis de construire est de constater que le projet de construction 
respecte le droit public (ATF 119 Ib 22 consid. 3a; arrêt TF 1A.202/2006 du 10 septembre 2007 
consid. 4). C'est en l'occurrence ce qu'a fait le préfet qui, en accordant le permis sollicité, a 
examiné qu'aucun obstacle de droit public ne s'oppose à la construction envisagée.


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3.2.
Dans le cadre de l'instruction d'une demande de permis de construire, les dossiers sont 
soumis aux différents services de l'Etat. Les avis des services spécialisés de l'Etat constituent des 
rapports officiels au sens de l'art. 46 al. 1 let. b CPJA. Le rapport officiel est un document écrit ou 
une déclaration orale d'une autorité ou de l'administration qui possède des connaissances 
spécifiques en raison de son activité à l'attention d'une autre autorité à propos de faits et 
circonstances précis. Il se distingue d'un rapport d'experts en ce sens qu'il est un acte de 
souveraineté administrative. Lorsqu'il présente des résultats concluants, pleine force probante peut 
lui être reconnue. Il peut alors remplacer une expertise, dans la mesure toutefois où il n'existe pas 
d'indices concrets et sérieux qui en diminuent la valeur probante (ATF 132 II 257 consid. 4; arrêt 
TF 1C_338/2010 du 23 mai 2013 consid. 5; arrêts TC FR du 30 mars 2001, in RFJ 2001 p. 224; 
1A 03 61 du 12 septembre 2007).
4.
La recourante conteste l'application de l'effet anticipé positif des plans.
4.1.
Selon l'art. 91 al. 1 LATeC, dès la mise à l’enquête publique des plans et règlements et 
jusqu’à leur approbation par la Direction, aucun permis ne peut être délivré pour des projets prévus 
sur des terrains compris dans le plan. L'alinéa 2 de la même disposition précise que, toutefois, 
moyennant l’accord préalable de la commune et du Service, l’autorité compétente en matière de 
permis de construire peut autoriser des constructions et installations conformes au plan pour éviter 
des retards dommageables.
L'accord de la commune et du SeCA auquel fait référence l'art. 91 al. 2 LATeC ne relève pas d'un 
pouvoir purement discrétionnaire de ces autorités. Ces dernières sont tenues, en vertu des art. 8 
et 9 CPJA, de pourvoir à l'intérêt public en respectant les principes de l'activité administrative et 
d'exercer leur pouvoir d'appréciation en se fondant sur des critères objectifs et raisonnables, en 
choisissant la mesure la plus appropriée aux circonstances (arrêt TC FR 602 2014 102 du 
14 octobre 2014). Il n'est pas nécessaire que le plan soit incontesté pour avoir un effet anticipé. Il 
est possible que cet effet soit reconnu quand bien même la mise à l'enquête publique a provoqué 
des oppositions, puis des recours, qui n'ont pas encore été tranchés. Il appartient aux autorités 
compétentes (la commune et le SeCA) de pondérer les risques liés à cette situation lorsqu'elles 
donnent leur accord formel à un effet anticipé (arrêt TC FR 602 2010 14 du 26 août 2010 consid. 3 
et les références citées). Selon la doctrine, il convient toutefois de se montrer particulièrement 
prudent dans l'appréciation des circonstances et de l'art. 91 al. 2 LATeC (RAMUZ, Quelques 
questions sensibles liées à l'application du droit fribourgeois sur l'aménagement du territoire et les 
constructions, in RFJ 2012 p. 97 ss, spéc. 129; voir également BESSE, Le régime des plans 
d'affectation, en particulier le plan de quartier, 2012, p. 263 s.; BIANCHI, La révision du plan 
d'affectation communal, 1990, ch. 6.3.2). En effet, si le but de l'art. 91 LATeC est de s'assurer que 
des constructions futures ne vont pas compromettre les mesures de planification envisagées, c'est 
avec l'idée que des permis de construire ne puissent être délivrés que lorsqu'il ne fait pratiquement 
aucun doute que la planification sera finalement approuvée (RAMUZ, p. 128). L'appréciation de la 
conformité au futur PAL s'effectue à un stade où celui-ci est encore susceptible d'être modifié. La 
décision d'accorder un permis de construire risque donc de compromettre d'éventuelles 
modifications ultérieures du plan à l'enquête, car l'autorité compétente hésitera à modifier un plan 
ayant déjà fait l'objet d'un début d'exécution. En outre, cette prérogative de préjuger d'une partie 
de l'avenir du plan risque d'obérer les attributions de l'autorité cantonale d'approbation (BESSE, 
p. 262 et la référence citée).


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4.2.
En l'espèce, les constructions projetées se situent dans la zone résidentielle faible densité 
du PAL de la Commune de D.________. La révision du PAL a été approuvée le 19 juillet 2017 par 
la DAEC, avec conditions et réserves. Le dossier d'adaptation aux conditions d'approbation a été 
mis à l'enquête publique en 2019. La zone dans laquelle sera implanté le projet de construction 
n'est pas touchée par ces travaux de planification.
Certes, il ne ressort pas du dossier que la commune ait donné son accord formel au préfet pour 
octroyer l'effet anticipé au PAL. Cela étant, elle a préavisé favorablement le projet, ce qu'elle a 
confirmé de manière implicite dans ses observations sur le recours en renonçant à formuler des 
remarques. Pour sa part, dans son préavis du 27 mars 2020, le SeCA a indiqué qu'il pouvait 
donner son aval à un effet anticipé des plans selon l'art. 91 al. 2 LATeC. Il a en effet expliqué que, 
si la DAEC n'avait pas encore approuvé le dossier d'adaptation aux conditions d'approbation de la 
révision générale du PAL de la Commune de D.________ mis à l'enquête publique en 2019, la 
zone dans laquelle le projet devra s'implanter n'avait cependant pas été touchée par cette révision 
et aucune opposition ne la concernait. Au regard de ce qui précède, c'est à juste titre que le préfet 
a accordé l'effet anticipé au PAL. 
5.
La recourante se plaint d'une violation des principes de l'utilisation mesurée du sol et de la clause 
d'esthétique. Soulignant le caractère disproportionné du projet de construction, elle estime que 
l'implantation d'un "nombre aussi important de blocs en béton" ne s'intègre pas dans le paysage. 
Selon elle, il s'agit d'un habitat collectif en ordre non contigu qui n'a pas de raison d'être à cet 
endroit du territoire, puisqu'il présente une rupture avec les maisons individuelles existantes. Elle 
semble également soutenir qu'un parking souterrain serait plus judicieux que des places en plein 
air.
5.1.
L'art. 3 al. 2 let. b LAT prévoit que les autorités chargées de l'aménagement du territoire 
doivent notamment tenir compte de la nécessité de préserver le paysage et de veiller à ce que les 
constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le 
paysage. La portée de cette disposition dépend avant tout du degré de protection que requiert le 
paysage en question. S'il s'agit d'un site sensible, porté à l'inventaire ou présentant des 
caractéristiques particulières, une exigence plus élevée d'intégration peut se justifier qu'en 
présence d'un paysage de moindre intérêt (WALDMANN/HÄNNI, Raumplanungsgesetz, 2006, art. 3 
LAT n. 27 p. 85). Une construction ou une installation s'intègre dans le paysage lorsque son 
implantation et ses dimensions n'affectent ni les caractéristiques ni l'équilibre du site et si, par sa 
forme et les matériaux utilisés, elle en respecte l'originalité (DFJP/OFAT, Etude relative à la LAT, 
1981, art. 3 LAT n. 28). Pour qu'un projet puisse être interdit sur la base de l'art. 3 al. 2 let. b LAT, 
il doit porter une atteinte grave à un paysage d'une valeur particulière qui serait inacceptable dans 
le cadre d'une appréciation soigneuse des divers intérêts en présence (cf. arrêts TF 1C_82/2008 
du 28 mai 2008 consid. 6.3, non publié in ATF 134 II 117; 1A.92/1998 du 30 décembre 1998 
consid. 5, publié in RDAF 1999 I p. 410). Une clause générale d'esthétique dans le cadre de la 
procédure d'autorisation de construire peut renforcer la mise en œuvre de ce principe 
(TSCHANNEN, Commentaire de la LAT, art. 3 LAT n. 50).
Aux termes de la clause d'esthétique contenue à l'art. 125 LATeC, les constructions, installations 
et aménagements extérieurs, dans leur intégralité et leurs parties, doivent être conçus et 
entretenus dans un souci d'harmonisation avec l'environnement construit et paysager, de façon 
qu'un aspect général de qualité soit atteint. Selon la jurisprudence, l'application d'une clause 


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d'esthétique ne doit pas aboutir à ce que, de façon générale, la réglementation sur les zones en 
vigueur soit vidée de sa substance. Lorsqu'un plan de zones prévoit que des constructions d'un 
certain volume peuvent être édifiées dans tel secteur du territoire, une interdiction de construire 
fondée sur une clause d'esthétique, en raison du contraste formé par le volume du bâtiment 
projeté, ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant. Il faut que l'utilisation des 
possibilités de construire réglementaires apparaisse déraisonnable. Tel sera par exemple le cas 
s'il s'agit de protéger un site, un bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant des qualités 
esthétiques remarquables, qui font défaut à l'immeuble projeté ou que mettrait en péril sa 
construction (arrêt TF 1C_520/2012 du 13 juillet 2013 consid. 2.3; ATF 101 Ia 213 consid. 6c; 115 
Ia 114 consid. 3d).
On ajoute que, dans ce domaine, les autorités locales disposent d'un large pouvoir d'appréciation 
(cf. ATF 132 II 408 consid. 4.3 et les références citées; arrêt TF 1P.678/2004 du 21 juin 2005 
consid. 4, in ZBl 2006 p. 430). C'est le cas notamment lorsqu'il s'agit de savoir si une construction 
ou une installation est de nature à compromettre l'aspect ou le caractère d'un site, d'une localité, 
d'un quartier ou d'une rue (ATF 115 Ia 114 consid. 3d; 115 Ia 363 consid. 3b).
5.2.
L'article ccc RF se situe dans la zone résidentielle faible densité et, en partie, dans un 
périmètre de protection du site construit selon le PAL.
La zone résidentielle faible densité est réglementée à l'art. 18 RCU (dans sa version, dossier final 
d'approbation, adaptations aux conditions d'approbation de la révision générale du PAL). Elle est 
destinée à l'habitation individuelle et à l'habitation individuelle groupée (art. 18 al. 1 RCU).
L'art. 6 RCU traite du périmètre de protection du site construit. Selon son al. 1, le périmètre de 
protection du site construit a pour objectif la conservation de la structure et du caractère de 
l'ensemble bâti concerné. Le caractère des éléments qui le compose, à savoir les bâtiments, 
espaces extérieurs, ainsi que la configuration générale du sol, doit être conservé. Les prescriptions 
relatives aux zones concernées ne s'appliquent que sous réserve du respect strict des 
prescriptions qui suivent. L'al. 3 concerne les nouvelles constructions et a la teneur suivante:
"Les nouvelles constructions doivent s'harmoniser avec les bâtiments voisins protégés ou caractéristiques 
pour le site, en ce qui concerne l'implantation et l'orientation, le volume, les hauteurs, le caractère des 
façades et des toitures, les matériaux et les teintes.
Les prescriptions contenues à l'annexe 1 du présent règlement s'appliquent."
L'annexe 1 du RCU prévoit les prescriptions suivantes pour les nouvelles constructions:
"a. Implantation et orientation des constructions
L'implantation et l'orientation des constructions doivent respecter celles des bâtiments voisins protégés ou 
caractéristiques pour le site, en particulier en ce qui concerne l'alignement par rapport à la chaussée et la 
position par rapport à la pente du terrain.
b. Volume
La forme et les proportions du volume des constructions doivent s'harmoniser avec celles des bâtiments 
voisins protégés ou caractéristiques pour le site, en particulier en ce qui concerne la forme de la toiture et la 
proportion entre la hauteur de façade à la gouttière et la hauteur totale.


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c. Hauteurs
La hauteur totale et la hauteur de façade à la gouttière des constructions ne peuvent excéder la moyenne de 
celles des deux bâtiments voisins les plus proches, protégés ou caractéristiques pour le site.
d. Façades
Le caractère architectural des constructions doit être adapté à celui des bâtiments voisins protégés ou 
caractéristiques pour le site, en ce qui concerne en particulier les dimensions, proportions et dispositions des 
ouvertures, les proportions entre les pleins et les vides.
e. Matériaux et teintes
Les matériaux et teintes en façades et en toiture doivent respecter ceux des bâtiments voisins protégés ou 
caractéristiques pour le site.
f. Toitures
Les prescriptions relatives aux transformations de bâtiments s'appliquent".
En outre, il ressort du Portail cartographique du canton de Fribourg que E.________ est recensée 
comme site d'importance régionale à l'Inventaire des sites construits à protéger en Suisse (ISOS). 
L'article ccc RF est englobé dans le périmètre environnant I avec l'objectif de sauvegarde a. Le 
secteur dans lequel se situe cette parcelle appartient à la catégorie 2 des périmètres environnants 
à protéger au sens du PDCant (cf. Section C, T115. Sites construits protégés et chemins 
historiques). Ce dernier préconise d'adapter les nouvelles constructions (implantation, dimensions, 
aspect) au caractère du site construit.
Dans son préavis du 9 mars 2020, le SBC a préavisé favorablement le projet, sous conditions 
particulières en ce qui concerne le choix des matériaux et des teintes ainsi que les aménagements 
extérieurs. Il ressort en outre du rapport joint à ce préavis que, dans son analyse du projet, le SBC 
a indiqué que "considérant le contexte bâti marqué par des habitations récentes et hétéroclites tant 
en zone village qu'en zone résidentielle", il pourrait admettre le projet, pour autant qu'une attention 
particulière soit accordée quant aux conditions d'exécution, du choix des matériaux et des teintes 
ainsi que du traitement des aménagements extérieurs. Il a ensuite exposé de manière détaillée les 
exigences qu'il posait pour les teintes en façades, l'éventuel bois, les éventuels garde-corps, la 
couverture, la ferblanterie, les velux, ainsi que pour les mouvements de terrain, les talus, les 
surfaces carrossables et l'arborisation.
Enfin, la commune a également préavisé favorablement le projet.
5.3.
En l'occurrence, la recourante semble soutenir que le projet est disproportionné en arguant 
que, pour la zone concernée, le RCU de l'ancienne Commune de E.________, d'une part, limitait 
la longueur maximale des bâtiments à 18 m – alors que les deux bâtiments projetés ont des 
longueurs de 21.7 m et respectivement 32.3 m – et, d'autre part, autorisait un indice d'utilisation de 
0.25, alors que le projet prévoit un IBUS de 0.81 et un IOS de 0.16. Sur ce point, il peut d'emblée 
être constaté que la recourante se réfère à une réglementation qui n'est plus en vigueur. 
Actuellement, le RCU ne fixe plus de longueur maximale pour les bâtiments dans sa 
réglementation relative à la zone résidentielle faible densité (cf. art. 18); pour les périmètres de 
protection du site construit, l'annexe 1 du RCU prévoit quelques prescriptions concernant le 
volume notamment. En outre, le RCU y fixe l'IBUS maximum à 0.90 et l'IOS maximum à 0.40 pour 


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les habitations individuelles groupées (cf. art. 18 al. 2 et 3 RCU), lesquels sont en l'occurrence 
respectés. 
En l'espèce, le quartier est déjà largement construit. S'il comporte certains bâtiments plus 
importants dans le voisinage (notamment au Nord-Est), l'essentiel des constructions est constitué 
par des ouvrages de type villa. Il apparaît que, pour la plupart, les propriétaires voisins n'ont pas 
utilisé toutes les possibilités de construire désormais offertes par l'art. 18 RCU relatif à la zone 
résidentielle faible densité. Ces bâtiments ont pour certains été construits à une époque où la 
densité autorisée était beaucoup plus faible. La construction de deux bâtiments pour des 
habitations individuelles groupées sur l'article ccc RF s'inscrit ainsi clairement dans un processus 
de densification voulu par le planificateur local. La densification et l'aménagement du territoire en 
général sont des processus continus, qui traversent les générations, et la mise en conformité aux 
exigences légales doit se faire progressivement, notamment pour tenir compte de la sécurité 
juridique que nécessite la protection de certains intérêts privés et publics. La densification 
complète d'un quartier ne peut se faire que sur une longue période, la mutation étant un état 
permanent et non transitoire. Il n'en demeure pas moins que le processus de densification, qui 
implique nécessairement de nouvelles typologies de bâtiments, doit débuter un jour ou l'autre. Des 
premiers changements résulte alors inévitablement un certain contraste avec l'existant, sans que 
celui-ci ne constitue d'emblée un motif suffisant pour empêcher ou limiter la transition vers une 
zone à bâtir densifié. Cette question justifie néanmoins dans tous les cas une pesée des intérêts 
en présence (cf. arrêt TC FR 602 2019 5 du 29 octobre 2019 consid. 2.3.2, in RFJ 2019 p. 474).
Dans le cas particulier, s'agissant d'habitations individuelles groupées, les deux, et respectivement 
trois, corps construits sont juxtaposés et forment certes ensemble une masse plus importante que 
les autres constructions du quartier. De plus, l'orientation des toits ne suit pas celle appliquée à la 
majorité des autres constructions du secteur. Cela étant, les prescriptions relatives aux nouvelles 
constructions (cf. art. 6 en lien avec l'annexe 1 RCU) ont manifestement pour objectif d'assurer 
l'intégration des constructions par rapport à l'environnement bâti tel qu'il existe actuellement. La 
formulation de ces prescriptions laisse cependant une grande marge d'appréciation aux autorités. 
Or, la commune – qui a émis un préavis favorable – soutient ce projet. Quant au SBC, il a rendu 
un préavis favorable moyennant le respect de la topographie naturelle existante avec arborisation 
et de conditions d'exécution, du choix des matériaux et teintes et des aménagements extérieurs. Il 
a en particulier tenu compte du fait que le contexte bâti était marqué par des habitations récentes 
et hétéroclites tant dans la zone concernée que dans la zone village. Moyennant le respect des 
conditions qu'il a émises et qui font partie intégrante du permis de construire, le service spécialisé 
en la matière considère ainsi que les constructions litigieuses s'inscrivent dans l'environnement 
bâti existant. 
Sur cet aspect, on doit constater qu'il n'existe aucun indice permettant de mettre en doute la valeur 
probante des avis des autorités locales et spécialisées. En définitive, la critique de la recourante, 
selon laquelle la construction projetée ne s'intègre pas au site en raison de son caractère 
disproportionné, est l'expression de son appréciation subjective du projet. Elle n'est pas de nature 
à remettre en cause l'appréciation spécialisée du SBC et celle de la commune. Partant, ce grief 
doit être écarté.


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6.
La recourante critique également le nombre de places de stationnement. Elle relève que 18 places 
de stationnement étaient prévues sur les premiers plans et allègue que les plans modifiés ont 
réduit ce nombre à 14 ou 15, ce qui serait non conforme au RCU.
Selon l'art. 27 RCU, le nombre de places de stationnement est fixé de la manière suivante pour 
l'habitat individuel groupé et collectif: 1 place par 100 m2 de surface brute de plancher (SBP), mais 
au minimum 1 place par logement + 10% pour les visiteurs. 
En l'occurrence, le projet prévoit la construction de dix logements, dont la surface brute de 
plancher est de 1'578 m2. Contrairement à ce que soutient la recourante, les plans modifiés n'ont 
pas réduit le nombre de places de stationnement, qui est resté identique. Le projet compte 
18 places de stationnement, soit 16 places pour les logements et deux places pour les visiteurs, de 
sorte qu'il respecte le RCU.
7.
S'agissant des autres arguments formulés par la recourante, il peut être relevé ce qui suit.
7.1.
La critique relative à l'absence de PAD est à l'évidence dénuée de pertinence. En effet, le 
secteur concerné n'est pas soumis à l'obligation d'un PAD dans la réglementation communale. Sur 
ce point, la recourante est forclose, puisqu'elle aurait cas échéant dû s'opposer au PAL. Au 
demeurant, pour être complet, il est encore souligné que le projet ne constitue pas une 
construction ou une installation soumise à l'obligation d'un PAD au sens de la législation cantonale 
sur les constructions (cf. art. 63 LATeC en lien avec l'art. 28 ReLATeC a contrario).
7.2.
En ce qui concerne la distance à la limite du fonds, l'art. 18 al. 4 RCU la fixe à 5 m au 
minimum.
En l'occurrence, dans son préavis du 27 mars 2020, le SeCA a indiqué que, sous certaines 
réserves qui n'ont pas trait au grief relatif à la distance, le projet respectait la LATeC, le ReLATeC 
et le PAL. Il a précisé que l'implantation de l'accès et celle des places de stationnement étaient 
conformes à la distance.
Certes, comme le souligne la recourante, la législation cantonale en matière de construction 
prévoit des cas pour lesquels la distance minimale est augmentée. Ainsi, l'art. 83 al. 1 ReLATeC 
dispose que, si la hauteur totale d'un bâtiment dépasse 10 m et si la longueur de l'une des façades 
de ce bâtiment dépasse 30 m, la distance à la limite du fonds de la façade considérée doit être au 
moins égale au cinquième de la longueur de celle-ci. Or, en l'espèce, si un des deux bâtiments a 
certes une longueur supérieure à 30 m, sa hauteur est inférieure à 10 m, de sorte que l'art. 83 al. 1 
ReLATeC ne s'applique pas.
Pour le reste, ni la législation cantonale en matière de construction ni le RCU n'imposent de 
distance entre les bâtiments.
Il s'ensuit que le grief relatif aux distances doit être rejeté.
7.3.
La recourante semble soutenir que la parcelle ccc RF destinée à accueillir le projet de 
construction ne disposerait pas de l'équipement nécessaire, notamment en ce qui concerne les 
voies d'accès et, plus particulièrement, l'absence de droit de passage suffisant sur l'article ggg RF. 


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Sur cet aspect, il ressort clairement du dossier que l'article ccc RF dispose d'une servitude de 
passage à pied et pour tout véhicule à charge de l'article ggg RF (cf. extrait Intercapi et 
confirmation par courriel du Registre foncier de la Glâne du 24 avril 2020). Pour le reste, la 
recourante n'indique pas quel équipement serait manquant. Or, ni le SeCA ni le SEn – lequel a 
imposé des conditions qui font partie intégrante du permis de construire – ni la commune n'ont 
soulevé de problèmes en lien avec l'équipement. Le plan des canalisations montre du reste que 
les bâtiments sont raccordés aux eaux claires et aux eaux usées. Partant, ce grief peut être écarté.
7.4.
S'agissant des accès, la recourante se limite à invoquer une augmentation de trafic et des 
problèmes liés à la sécurité routière. Elle n'explique cependant pas en quoi les normes applicables 
en la matière ne seraient selon elle pas respectées. Or, il convient de relever que le SMo, service 
spécialisé en la matière, n'a pas soulevé de problèmes en lien avec l'augmentation de trafic induite 
par le projet – dont le trafic journalier moyen est estimé à 40 véhicules par jour selon le formulaire 
relatif à la mobilité – et les voies d'accès prévues, y compris l'impasse existante. Aucun élément au 
dossier ne permet de se distancier de l'appréciation faite par le service spécialisé, qui avait 
précisément pour mission d'examiner le cas sous l'angle de l'aspect sécuritaire et au vu de la 
situation concrète. Si, malgré le constat du SMo, la recourante craint que la fluidité du trafic soit 
gênée, il convient de renvoyer à la jurisprudence relative à la condition d'un accès routier adapté à 
l'utilisation, qui précise que la circulation peut devenir moins aisée et qu'elle peut exiger des 
usagers une prudence accrue (cf. notamment arrêt TC FR 602 2019 42 du 19 septembre 2019 
consid. 3.1 et les références citées).
La recourante estime par ailleurs que le nombre d'escaliers prévus rend impossible l'accès aux 
personnes handicapées. Sur cet aspect, la Cour de céans ne peut que constater que les voies 
d'accès, y compris le cheminement piéton menant aux bâtiments, sont dépourvus d'escaliers. Pour 
le reste, il est constaté que le projet – comprenant deux bâtiments d'habitations individuelles 
groupées de quatre et respectivement six logements de moins de trois niveaux habitables – ne 
tombe pas sous le coup de l'art. 129 LATeC relatif à l'accès pour les personnes handicapées; en 
outre, la Commission d'accessibilité n'avait pas à le préaviser (cf. art. 6 LATeC).
Au vu de ce qui précède, le grief relatif à la sécurité routière, respectivement celle des piétons, et à 
l'accès pour les personnes handicapées, doit être rejeté.
7.5.
Enfin, la recourante reproche à l'autorité intimée de ne pas avoir effectué, en violation de la 
loi du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01), d'étude d'impact 
portant sur l'augmentation notable de trafic, sur les nuisances et sur l'environnement.
L'étude d'impact sur l'environnement est réglée aux art. 10a ss LPE et à l'ordonnance du 
19 octobre 1988 relative à l'étude de l'impact sur l'environnement (OEIE; RS 814.011). Or, en 
l'occurrence, le projet – construction de deux bâtiments d'habitations individuelles groupées de 
quatre et respectivement six logements avec 18 places de stationnement et implantation de quatre 
sondes géothermiques – ne constituent à l'évidence pas une installation soumise à une étude 
d'impact sur l'environnement au sens de la législation susmentionnée. Partant, il n'y avait pas lieu 
de requérir la mise en œuvre d'une telle étude. Compte tenu de la nature des constructions 
projetées et des préavis favorables, avec ou sans conditions, des services de l'Etat consultés, il n'y 
a pas non plus lieu de requérir la mise en place d'autres études complémentaires en lien avec 
d'éventuelles nuisances.


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8.
Il résulte de ce qui précède que, mal fondé, le recours (602 2020 70) doit être rejeté. Partant, les 
décisions rendues par le préfet le 7 mai 2020 sont confirmées.
L'affaire étant jugée au fond, la requête tendant à l'octroi de l'effet suspensif du recours (602 2020 
71) et la demande de sûretés qui y est liée sont devenues sans objet.
9.
9.1.
Vu l'issue du litige, les frais de procédure – fixés selon les art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 
17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction 
administrative (RSF 150.12) – sont mis à la charge de la recourante qui succombe.
9.2.
Obtenant gain de cause et ayant fait appel aux services d'un avocat pour défendre ses 
intérêts, l'intimé a droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA). Conformément à l'art. 8 al. 1 du 
tarif, les honoraires alloués pour la représentation ou l'assistance de la partie sont fixés entre 
CHF 200.- et 10'000.-. Dans les affaires d'une ampleur ou d'une complexité particulière, le 
maximum s'élève à CHF 40'000.-. La fixation des honoraires dus à titre de dépens a lieu sur la 
base d'un tarif horaire de CHF 250.-. Quant aux débours nécessaires à la conduite de l'affaire, ils 
sont remboursés au prix coûtant (art. 9 al. 1 du tarif). Pour les photocopies effectuées par le 
mandataire, il est calculé 40 centimes par copie isolée (art. 9 al. 2 du tarif).
Sur la base de la liste de frais produite par le mandataire de l'intimé, l'indemnité de partie est 
arrêtée à CHF 5'723.75 (honoraires: CHF 5'333.30; TVA: CHF 390.15), auquel il est ajouté 
CHF 100.- à titre de débours et CHF 7.70 de TVA, soit un total de CHF 5'831.45. Elle est mise à la 
charge de la recourante.
9.3.
En date du 27 octobre 2020, la recourante a requis la reconsidération de la décision 
d'assistance judiciaire du 10 juin 2020 et a demandé la prise en charge de l'avance de frais, des 
sûretés et des frais de procédure. Dans la mesure où elle est recevable, cette demande est rejetée 
dès lors que l'avance de frais a été versée dans le délai fixé, prouvant que la recourante était bel 
et bien en mesure de la payer et cela indépendamment du refus de sa banque d'augmenter le 
crédit sur sa maison, argument dont on peut au demeurant douter qu'il puisse justifier de revenir 
sur la décision d'assistance judiciaire. En ce qui concerne la demande de sûretés, celles-ci n'ont 
pas été demandées. Enfin, en application de l'art. 143 al. 4 CPJA, l'octroi de l'assistance judiciaire 
n'aurait dans tous les cas pas dispensé la recourante de son obligation de verser l'indemnité de 
partie à l'intimé.
(dispositif sur la page suivante)


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la Cour arrête :
I.
Le recours (602 2020 70) est rejeté.
II.
La requête tendant à l'octroi de l'effet suspensif (602 2020 71), devenue sans objet, est 
rayée du rôle.
III.
Les frais de procédure, fixés à CHF 2'500.-, sont mis à la charge de la recourante. Ils sont 
compensés avec l'avance de frais versée.
IV.
Un montant de CHF 5'831.45 (dont CHF 397.85 au titre de la TVA), à verser à Me Jérôme 
Magnin à titre d'indemnité de partie, est mis à la charge de la recourante.
V.
Notification.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans le même délai, 
faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision 
est contestée (art. 148 al. 1 CPJA).
Fribourg, le 29 octobre 2020/jfr/vth
Le Président :
La Greffière-rapporteure :