fr_gerichte · 602 2021 165 · 2022-10-03 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
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www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2021 165
602 2021 169
Arrêt du 3 octobre 2022
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Christian Pfammatter 
Juges :
Johannes Frölicher, Dominique Gross 
Greffier-stagiaire :
Jean-Baptiste Haymoz 
Parties
A.________ et B.________, recourants 1
C.________, recourante 2, représentée par Me Marcel Eggler, 
avocat
contre
PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA BROYE, autorité intimée 
D.________, intimé, représenté par Me Laurence Noble, avocate
Objet
Aménagement du territoire et constructions – Permis de construire un 
hangar de pêche
Recours du 4 novembre 2021 contre les décisions du 4 octobre 2021


Tribunal cantonal TC
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considérant en fait
A. 
Le 22 décembre 2017, la Commune de I.________ a mis à l'enquête publique la révision 
générale de son plan d'aménagement local (PAL). Cette nouvelle planification prévoit en particulier 
de faire passer le port des pêcheurs d'une zone d'intérêt général à une zone d'activité spéciale 
réservée à la pêche professionnelle. Aucune des oppositions formulées à l'encontre du plan ne 
concerne cette nouvelle affectation du port.
Parallèlement, la Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de 
l’environnement (DIME) a procédé à une révision du plan d'affectation cantonal des réserves 
naturelles sur la rive sud du lac de Neuchâtel (PAC rive Sud) ainsi que de son règlement, dont la 
mise à l'enquête a eu lieu le 12 juin 2020. Le périmètre de cette planification n'englobe pas le port 
des pêcheurs.
B.
Le ooo mars 2019, dans le cadre de la concrétisation de la future zone d'activité spéciale 
réservée à la pêche professionnelle prévue par la révision du PAL et faisant usage de l'effet anticipé 
des plans, la Préfecture du district de la Broye a octroyé à l'Etat de Fribourg (Service des forêts et 
de la faune) un permis de construire eee relatif à l'équipement du port des pêcheurs sur les art. fff 
et ggg du registre foncier (RF), encore situés à ce moment en zone d'intérêt général. Ce permis a 
notamment réglé l'accès aux parcelles concernées. 
Le 8 avril 2019, A.________ et B.________, propriétaires du chalet n° hhh, situé à proximité du port 
des pêcheurs, ont recouru contre cette décision auprès du Tribunal cantonal (procédure 602 2019 
36). Le recours a été rejeté dans la mesure de sa recevabilité par arrêt du 15 mai 2020 et le permis 
de construire confirmé. 
La Cour a notamment constaté que l'aménagement litigieux respectait aussi bien le nouveau PAL 
en cours de révision (zone d'activité spéciale réservée à la pêche professionnelle) que l'ancien (qui 
instituait une zone d'intérêt général), de sorte que l'effet anticipé des plans avait été accordé à juste 
titre. Rappelant que le secteur du port des pêcheurs n'est pas inclus dans une des réserves 
naturelles délimitées par le PAC rive Sud, elle a souligné en outre que les travaux situés sur le site 
du port des pêcheurs en zone à bâtir étaient conformes aux inventaires fédéraux et a jugé que le 
projet ne portait pas atteinte aux caractéristiques du site au sens de l'art. 23d al. 1 de la loi du 
1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RF 451). En particulier, en ce qui 
concerne les canalisations (eau potable, eaux claires et eaux usées), la Cour a relevé que leur 
passage sur une faible distance au travers de la réserve pour atteindre les collecteurs communaux 
ne posait aucun problème en lien avec la faune ou la flore dès lors que ces installations étaient 
enterrées dans la route existante et n'avaient pas d'interaction avec la zone protégée.
C. 
Le 10 décembre 2020, D.________ a mis à l'enquête publique une demande de permis afin 
de construire un hangar de pêche sur les art. fff et ggg RF de I.________, au lieu-dit J.________ 
situé dans le périmètre de la zone d'activité spéciale réservée à la pêche professionnelle.


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Lors de la procédure d'enquête publique, A.________ et B.________ ainsi que K.________, 
propriétaire du chalet n° lll, agissant par sa sœur et curatrice C.________, ont formé opposition le 
22 janvier 2021, concluant au refus du permis sollicité ou à tout le moins à ce qu'il soit modifié ou 
adapté. Ils ont fait valoir que la parcelle concernée est insuffisamment équipée, en particulier en ce 
qui concerne les accès. Selon eux, le chemin d'accès actuel ne permet pas d'y faire circuler des 
véhicules lourds pour les travaux, et le caractère protégé et inconstructible de la réserve naturelle 
de M.________, secteur N.________, l'interdit, tout comme il interdit d'y amener des conduits d'eau 
et d'électricité. Ils ont soutenu par ailleurs que puisque la réglementation locale est encore en cours 
de révision, l'autorisation de construire ne se fonde pas sur une planification en vigueur et se sont 
plaints d'une violation du principe de coordination, reprochant à l'Etat de Fribourg d'avoir agi de 
manière désordonnée. Ils ont contesté en outre le respect de la clause d'esthétique, estimant que le 
projet litigieux est totalement surdimensionné, à tous points de vue (hauteur, largeur, longueur) et 
que la construction présente un aspect monolithique entièrement incompatible avec le secteur.
D. 
Le 1er février 2021, la commune a émis un préavis favorable avec conditions, en admettant 
expressément l'effet anticipé positif des plans conformément à l'art. 91 al. 2 de la loi fribourgeoise 
du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1). Elle 
a considéré que le projet est conforme au PAL et règlement en cours d'approbation. Ce préavis 
indique que les travaux relatifs à l'équipement du secteur allaient être réalisés entre février et avril 
2021.
Le 22 septembre 2021, le SeCA a émis un préavis de synthèse favorable et a transmis le dossier à 
la Préfecture pour suite utile. En ce qui concerne l'équipement du terrain, il a constaté que le projet 
soumis à la demande se conforme à l'accès prévu selon le permis de construire octroyé le ooo mars 
2019. Il a ajouté que la construction ne se situe pas dans le périmètre du PAC rive sud et renvoie 
aux préavis du Service des forêts et de la nature (SFN) et de l'Association de M.________ (AGC) 
qui indiquent que le projet ne porte pas atteinte aux éléments naturels dignes de protection qui 
seraient présents sur la parcelle en question. Le SeCA a par ailleurs donné son accord à un effet 
anticipé des plans pour ce projet, conforme aux planifications ancienne et nouvelle de la commune.
E.
Par décisions du 4 octobre 2021, la Préfecture a déclaré l'opposition du 22 janvier 2021 
irrecevable pour défaut de qualité pour recourir et d'intérêt à agir et a octroyé le permis de construire 
sollicité. Elle a rappelé que la question de l'équipement de la parcelle a déjà fait l'objet d'un permis 
de construire délivré le ooo mars 2019 et confirmé par le Tribunal cantonal (arrêt TC 602 2019 36). 
Elle a par ailleurs relevé qu'aucune opposition formulée à l'encontre de la révision du PAL ne porte 
sur le secteur concerné par le présent projet de construction et a accordé l'effet anticipé positif des 
plans. A titre subsidiaire, elle a estimé que, sur le fond, les caractéristiques du hangar litigieux étaient 
conformes à la réglementation communale actuelle. En particulier, s'agissant de la clause 
d'esthétique, elle a constaté qu'aucune prescription particulière quant à une caractéristique 
spécifique imposée au secteur ne figure dans la réglementation communale et qu'il n'est par 
conséquent pas déraisonnable de considérer que le projet de construction ne nuit pas à l'esthétique 
dans la mesure où le niveau minimal de qualité architecturale exigé par l'art. 125 LATeC est atteint.
F.
Agissant le 4 novembre 2021, les opposants déboutés ont contesté devant le Tribunal cantonal 
les décisions préfectorales du 4 octobre 2021 dont ils demandent l'annulation sous suite de frais et 
dépens. Ils reprennent pour l'essentiel, en les développant, les arguments formulés dans l'opposition 
du 22 janvier 2021. Ils contestent par ailleurs l'octroi de l'effet anticipé positif, estimant qu'il ne peut 


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être accordé dans un secteur où des mesures de protection particulières sont proposées par une 
commission fédérale spécialisée en matière de protection de la nature et du paysage. 
Le recours est accompagné d'une demande de mesures provisionnelles urgentes (602 2021 166) 
ainsi que d'une demande d'octroi de l'effet suspensif (602 2022 169). 
G. 
Par mesure provisionnelle urgente du 9 novembre 2021, le Juge délégué à l'instruction du 
recours a interdit toute mesure d'exécution du permis de construire contesté jusqu'à droit connu sur 
la demande d'octroi de l'effet suspensif. 
H.
Le 30 novembre 2021, la DIME a approuvé la modification du PAC rive sud. Cette décision a 
fait l'objet de plusieurs recours auprès du Tribunal de céans, notamment par les recourants, qui 
s'opposent au démantèlement prévu de leur chalet. Leur recours (602 2022 15) est actuellement 
pendant.
En outre, par décision du lll janvier 2022, la DIME a partiellement approuvé la révision générale du 
PAL. Elle a notamment approuvé la création de la zone d'activé spéciale réservée à la pêche 
professionnelle. Plusieurs recours ont été formé auprès du Tribunal cantonal contre la décision 
d'approbation partielle; aucun ne concerne le port de pêche.
I.
Dans ses observations du 27 décembre 2021, la Préfecture conclut à l'irrecevabilité du 
recours, subsidiairement à son rejet. Elle soutient que les recourants sont dépourvus de la qualité 
pour agir, puisqu'ils ne sont pas propriétaires du bien-fonds sur lequel se trouvent leurs chalets, 
voués à être démolis à court terme. Selon elle, ils n'ont pas d'intérêts personnels touchés par le 
permis de construire délivré. Sur le fond, elle relève qu'au terme de la procédure d'instruction, les 
préavis des divers services de l'Etat consultés sont tous favorables, que le projet est prévu dans un 
secteur légalisé et qu'il est parfaitement conforme à la réglementation locale. 
J.
Le 12 janvier 2022, D.________ a déposé ses observations relatives au recours, concluant 
à son irrecevabilité, subsidiairement à son rejet. Il estime que les recourants n'étant pas propriétaires 
des bien-fonds sur lesquels ont été érigées les constructions qu'ils occupent et n'étant pas voisins 
directs du hangar, il est douteux qu'ils puissent justifier d'un quelconque intérêt pour agir. Il relève 
que le Tribunal cantonal, en la cause 602 2019 36, avait d'ores et déjà émis des doutes quant à la 
qualité pour agir des opposants et avait constaté qu'ils ne bénéficiaient pas d'un droit de propriété 
sur le terrain occupé par leur chalet, ni même d'un droit de bail ou d'un quelconque titre non échu. 
Sur le fond, l'intimé souligne qu'un hangar de pêche non chauffé autorisé sur l'art. fff RF du cadastre 
de la Commune de I.________ est totalement conforme à la zone et renvoie à cet égard à l'arrêt 
rendu le 15 mai 2020 par le Tribunal de céans. Selon l'intimé, cette jurisprudence confirme 
notamment que le secteur du port des pêcheurs n'est pas inclus dans une réserve naturelle délimitée 
par le PAC rive sud, que l'assainissement du port des pêcheurs ne porte aucune atteinte aux 
caractéristiques paysagères naturelles et culturelles de l'objet au sens de l'art. 5 al. 1 de 
l'ordonnance du 29 mars 2017 concernant l’inventaire fédéral des paysages, sites et monuments 
naturels (OIFP; RF 451.ppp) et que le projet ne porte pas atteinte aux caractéristiques du site au 
sens de l'art. 23 d al. 1 LPN. L'intimé considère ainsi que les recourants sont dans l'erreur lorsqu'ils 
prétendent que la construction envisagée se trouve dans une zone de protection.
Il relève qu'à sa connaissance, l'intégralité des travaux d'infrastructures relatifs notamment à 
l'épuration, le rehaussement du terrain, le réaménagement de la route, l'eau et l'électricité sont 
réalisés, que les parcelles sont bornées et qu'il n'y a donc aucune difficulté au niveau de 


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l'équipement du bien-fonds. Il souligne qu'une route dessert déjà la zone litigieuse et qu'il n'y aura 
aucune difficulté non plus pour l'accès dans le cadre des travaux. Il rappelle qu'il n'y aura pas de 
vente directe sur place des produits de la pêche et qu'il n'y aura donc pas de modification du trafic 
actuel. Selon lui, la route est adaptée et cadastrable car déjà goudronnée. 
Il considère que la question de l'effet anticipé des plans a déjà été traitée dans le cadre de l'arrêt 
rendu le 15 mai 2020 par le Tribunal de céans.
En ce qui concerne la question de la violation des dispositions sur les constructions et l'esthétique, 
l'intimé estime que le hangar de pêche s'insérera parfaitement dans la zone, puisque le poste de 
Police se trouvant à quelques mètres est du même type de construction. Le hangar aura selon lui 
l'avantage d'être en bois et non en tôle, à l'inverse du poste de Police. 
Il rappelle que le hangar sera exploité en la forme artisanale et non industrielle, comme le 
soutiennent les recourants.
K.
Le 28 février 2022, la commune a transmis ses observations relatives au recours, concluant 
à son rejet. Concernant les nuisances visuelles soulevées par les recourants, elle estime que 
puisque les chalets n° hhh et lll sont séparés du port des pêcheurs par des roseaux, arbustes et 
haies, le hangar ne sera que très peu visible. Elle soutient que le hangar sera totalement intégré 
dans le port des pêcheurs, puisqu'il sera construit en bois et qu'une construction "de grandes 
dimensions" est déjà érigée en vis-à-vis des chalets. Pour ce qui est des immissions olfactives, elle 
précise que, selon les normes d'hygiène, tout ce qui a trait à la préparation du poisson se fera à 
l'intérieur du hangar et que les recourants ne seront par conséquent pas plus dérangés par les 
immissions olfactives suite à la construction du hangar qu'ils l'ont été jusqu'à présent. Quant aux 
nuisances sonores, la commune rappelle qu'il n'y aura aucune modification du trafic actuel, puisque 
seules cinq places de parc sont prévues et que le hangar n'aura pas pour but la pêche industrielle, 
mais seulement la pêche professionnelle. Elle considère ainsi que les recourants n'ont pas un réel 
avantage pratique pour agir.
En ce qui concerne l'équipement du port des pêcheurs, la commune estime que le permis délivré le 
ooo mars 2019 et entré en force répond aux conditions de l'art. lll de la loi du 22 juin 1979 sur 
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et que le chemin d'accès dispose d'un revêtement 
adéquat pour supporter les quelques trajets des véhicules permettant la construction du hangar. Elle 
relève que les travaux relatifs à l'installation des conduites (prévues dans le permis précité) ont été 
réalisées. Elle relève notamment le fait que la création de la zone spéciale réservée à la pêche 
professionnelle n'a suscité aucune opposition, notamment de la part des recourants, lors de la mise 
à l'enquête publique, et qu'il est possible d'aménager la zone tout en préservant les objets protégés 
par les intérêts fédéraux. Par conséquent, selon la commune, l'art. 6 LPN est respecté. 
Pour ce qui est de l'effet anticipé, la commune estime que, puisque la DIME a approuvé partiellement 
la révision générale du PAL par décision du lll janvier 2022, le port des pêcheurs fait désormais 
partie de la zone spéciale d'activité réservée à la pêche professionnelle, laquelle n'est pas soumise 
à des mesures de protection particulières. Elle considère que la question de l'effet anticipé est 
désormais sans objet. 
Par ailleurs, de l'avis de la commune, les dispositions sur les constructions et l'esthétique sont 
respectées, puisque le hangar sera construit en bois, ce qui permettra une intégration totale dans le 
site du port de cette construction qui s'inspire de l'apparence des anciens "épanchoirs à filets". La 


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taille du hangar est par ailleurs selon elle adaptée aux besoins de la profession. Elle reproche aux 
recourants d'invoquer l'aspect "monolithique" de la construction sans toutefois expliquer les raisons 
sur lesquelles ils se fondent. 
L.
Suite au décès de K.________ en cours de procédure, C.________, seule héritière, a fait 
savoir le lll avril 2022 qu'elle maintient le recours formé le 4 novembre 2021.
Le 28 septembre 2022, le mandataire des recourants a fait savoir qu'il ne représente plus les intérêts 
des époux A.________ et B.________.
en droit
1.
Déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant été versée 
en temps utile - le recours est en principe recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c du code 
fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et de 
l'art. 141 al. 1 LATeC.
A la différence de l'arrêt 602 2019 36 du 15 mai 2020 qui concernait l'assainissement du port des 
pêcheurs par la remise en état des équipements, la présente affaire implique la construction d'un 
nouveau bâtiment d'exploitation destiné à la pêche professionnelle. Il ne fait pas de doute que les 
nuisances potentielles qui en découlent sont bien supérieures à la simple réfection de la route et à 
la mise à niveau des rives de la cause précédente. Par ailleurs, le fait que les recourants ne soient 
qu'occupants des chalets et pas propriétaires de la parcelle n'a pas d'importance déterminante sur 
la recevabilité de leur recours. Dans la mesure où ils paient une redevance à l'Etat pour l'implantation 
à bien plaire de leur chalet, et à défaut de disposer d'un droit réel, leur position juridique est similaire, 
sous l'angle de la recevabilité, à celle de locataires, dont il est admis qu'ils peuvent agir en qualité 
d'opposants lorsqu'ils sont touchés par un projet de construction (cf. arrêt TF 1C_631/2019 du 2 
octobre 2020 consid. 1, 1C_56/2019 du 14 octobre 2019 consid. 1). Le fait que le démantèlement – 
contesté – de leur chalet soit prévu à terme ne change rien à leur situation actuelle. Cela étant, 
même si la qualité pour agir des recourants, expressément contestée par l'autorité intimée, l'intimé 
et la commune, semble acquise, on peut, à l'instar de ce qui a été fait dans la cause 602 2019 36, 
laisser ouverte cette question dès lors que le recours doit, de toute manière, être rejeté.
2.
S'agissant de la contestation de l'octroi de l'effet anticipé au projet de hangar, on doit d'emblée 
constater que la DIME s'est prononcée le lll janvier 2022 sur la révision du PAL et l'a approuvée 
partiellement. Du moment que le secteur concerné par la construction litigieuse n'est pas contesté 
par un recours, on doit admettre que la planification est définitive s'agissant de la zone d'activité 
spéciale réservée à la pêche professionnelle. Peu importe que la commune et cinq autres 
propriétaires aient recouru auprès du Tribunal cantonal sur d'autres aspects de la planification dès 
lors l'objet de ces procédures est sans aucun rapport avec la présente affaire. Le grief de violation 
des règles sur l'effet anticipé est ainsi devenu sans objet.


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Certes, les recourants ont recouru contre la modification du PAC rive Sud. Cette planification est 
toutefois sans effet sur le port des pêcheurs, qui n'est pas compris dans son périmètre. Quant à 
prétendre que des mesures de protection prévues dans ce cadre auraient une influence sur la zone 
voisine, il convient de constater que les recourants n'en indiquent aucune. En particulier si, dans son 
préavis du 12 octobre 2012, la Commission fédérale pour la protection de la nature et du paysage 
s'est déterminée sur l'impact des chalets sur l'environnement (dès lors que ceux-ci sont compris 
dans le périmètre du PAC), elle n'a pas mentionné de mesures de protection spécifiques au port des 
pêcheurs. En d'autres termes, la procédure concernant le PAC rive Sud est sans influence sur la 
construction litigieuse et n'entre donc pas en considération pour statuer sur la légalité de celle-ci. Il 
n'y a donc pas nécessité d'examiner un quelconque effet anticipé par rapport à cette planification.
3.
3.1.
Sur le fond, les recourants font valoir que le port des pêcheurs ne dispose pas des 
équipements suffisants (route et canalisations) au sens de l'art. lll LAT pour engager les travaux de 
construction du hangar, étroitement liés au réaménagement du terrain dans le secteur, et que toute 
utilisation de la piste autre que par des piétons et des cyclistes serait constitutive d'une atteinte à la 
zone de protection et incompatible avec l'affectation actuelle du secteur. Ils considèrent que la 
planification en force ne permet pas de réaliser les accès et amener les canalisations vers le port 
des pêcheurs. Selon eux, la route d'accès traverse la zone protégée de M.________ et les objectifs 
de protection de la zone s'opposent à l'aménagement d'une route de desserte d'une installation 
industrielle. Réaliser l'équipement constituerait d'après eux une violation de l'art. 6 LPN. Ils estiment 
de plus que le permis de construire délivré le ooo mars 2019 ne concerne pas les accès et que ces 
derniers n'ont fait l'objet d'aucune autorisation de construire.
3.2.
La Cour rappelle que l'équipement du terrain sur lequel se situera le hangar a fait l'objet d'un 
permis de construire délivré le ooo mars 2019. Les travaux portaient sur la démolition des cabanons 
n° ooo et n° ppp, le rehaussement du terrain et de la digue de protection, l'amélioration des pontons 
et de l'accès, l'aménagement de places de stationnement et la réalisation de conduites de 
distribution d'eau et d'évacuation des eaux claires et usées avec pompe de refoulement. Ainsi, 
contrairement à ce que soutiennent les recourants, la question des accès a bien été traitée dans le 
cadre de la procédure de permis de construire du ooo mars 2019, et plus particulièrement dans la 
décision de la Cour de céans du 15 mai 2020 (602 2019 36), entrée en force de chose jugée.
A cette occasion, la Cour a constaté que le secteur du port des pêcheurs n'est pas inclus dans une 
des réserves naturelles délimitées par le PAC rive sud. De plus, il a été établi que les travaux situés 
sur le site du port des pêcheurs en zone à bâtir sont conformes aux inventaires fédéraux (cf. Rapport 
de la Commission fédérale pour la protection de la nature et du paysage [CFNP] du 12 octobre 
2012). Bien que le port des pêcheurs soit entièrement compris dans l'IFP et dans l'inventaire des 
sites marécageux, il a été retenu que l'assainissement du port des pêcheurs ne porte pas atteinte 
aux caractéristiques paysagères, naturelles et culturelles au sens de l'art. 5 al. 1 OIFP ou au sens 
de l'art. 23d al. 1 LPN, étant entendu que les conditions posées par Q.________ devront être 
respectées (rapatriement des installations de pêche, aménagement avec une couverture en grave 
du chemin d'accès, y compris places de parc, installation d'une barrière physique entre le port et les 
biotopes immédiatement à l'ouest).
Concernant les canalisations (eau potable, eaux claires et eaux usées), la Cour a déjà jugé que leur 
passage sur une faible distance au travers de la réserve pour atteindre les collecteurs communaux 


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ne pose aucun problème en lien avec la faune ou la flore dès lors que ces installations sont enterrées 
dans la route existante et n'ont pas d'interaction avec la zone protégée.
Pour ce qui est du chemin d'accès, celui-ci se trouve à la cote d'environ 430.20 m. Le projet admis 
par le Tribunal cantonal en 2020 avait prévu de rehausser le site de 10 à 50 cm pour atteindre la 
cote 430.50 m et de rendre le terrain constructible en offrant des conditions cadres permettant de 
maintenir une activité de pêche professionnelle. Dans la mesure où le remblayage ne portait aucune 
atteinte à la circulation des eaux autour du port et considérant que l'élévation prévue ne créée pas 
une situation nouvelle de mise hors l'eau dudit port, dont le niveau est déjà supérieur à celui du 
marécage, il a été jugé que cet aménagement participe à l'assainissement de l'exploitation de pêche 
professionnelle et permet de la rendre pérenne. Il s'agit d'un élément indispensable à défaut duquel 
il serait vain de créer une zone d'activité spéciale, dotée d'un système complet d'évacuation des 
eaux, et dont il a été vu qu'elle participe à l'exploitation durable du site marécageux. 
Par ailleurs, s'agissant de la construction du hangar proprement dit, il convient de prendre acte du 
préavis du 23 février 2021 du Service de la mobilité (SMo) qui indique que le trafic généré par le 
projet (environ un véhicule par jour) n'augmentera pas de manière significative la circulation dans le 
quartier. Les recourants n'invoquent aucun élément susceptible de remettre en doute l'appréciation 
du service spécialisé. En particulier, contrairement à ce qu'ils soutiennent, il n'y aura pas de vente 
directe sur place des produits de la pêche et il n'y a ainsi pas de raison pour que le trafic augmente. 
Les travaux de construction du hangar impliquent certes momentanément un accès plus intense de 
véhicules; il s'agit cependant d'une période limitée et aucun indice ne laisse supposer que 
l'infrastructure existante ne soit pas suffisante pour absorber ce trafic temporaire. Le simple fait que, 
dans ce cadre, des véhicules lourds puissent, cas échéant, être engagés n'est pas incompatible 
avec la faune ou la flore, étant rappelé que des machines de ce type sont régulièrement utilisées 
même dans la réserve de M.________.
Les critiques des recourants concernant les accès sont donc sans pertinence. Le terrain est 
suffisamment équipé pour recevoir les travaux de construction du hangar.
4.
Les recourants reprochent à l'Etat de Fribourg d'avoir agi de manière incohérente et estiment que 
ses décisions sont contradictoires et violent le principe de coordination prévu par la loi. 
Ainsi qu'il a été démontré dans les considérants précédents, le projet litigieux n'est en rien en 
contradiction avec les procédures de planification supérieures puisqu'il est conforme à l'ancien et au 
nouveau PAL et se situe au dehors du périmètre du PAC rive Sud. Le grief invoqué n'a ainsi aucune 
pertinence et doit être écarté.
5.
Enfin, les recourants estiment que la clause d'esthétique est violée, car le projet de construction 
litigieux serait selon eux totalement surdimensionné, à tous points de vue (hauteur, largeur, 
longueur) et la construction présenterait un aspect monolithique incompatible avec le secteur. 
5.1.
Conformément aux principes régissant l'aménagement du territoire, il convient de veiller à ce 
que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent 
dans le paysage (art. 3 al. 2 let. b LAT).


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En application de cette norme fédérale, la législation cantonale a édicté l'art. 125 LATeC, qui prévoit 
que les constructions, installations et aménagements extérieurs, dans leur intégralité et leurs parties, 
doivent être conçus et entretenus dans un souci d'harmonisation avec l'environnement construit et 
paysager, de façon qu'un aspect général de qualité soit atteint (Message n° 43 du Conseil d'Etat du 
20 novembre 2007 accompagnant le projet de LATeC; Bulletin officiel des séances du Grand Conseil 
[BO] V 2008 p. 1274).
Lorsque, comme en l'espèce, le droit cantonal prévoit une clause d'esthétique, toute construction et 
installation y est soumise, même si elle correspond aux prescriptions de la zone où elle se trouve; 
elle doit être conçue de telle façon qu'elle permette d'atteindre un aspect d'ensemble satisfaisant 
(ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, 
n. 890).
Une interdiction de construire en raison d'une clause d'esthétique est une limitation de la garantie 
constitutionnelle de la propriété (art. 26 Cst.), qui doit reposer sur une base légale, être justifiée par 
un intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité. Lorsque ces conditions sont remplies, 
un projet de construction peut être interdit sur la base d'une clause d'esthétique, quand bien même 
il satisfait à toutes les autres dispositions cantonales et communales en matière de police des 
constructions (arrêt TC FR 2A 2002 53 consid. 3a; CHASSOT, La clause d'esthétique en droit des 
constructions, in RFJ 1993 106).
Le principe de la proportionnalité exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats 
escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive 
(règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et exige un 
rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la 
proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; cf. également ATF 126 I 219 
consid. 2c et les arrêts cités). L'examen, par la Cour de céans, de la proportionnalité d'une décision 
accordant un permis de construire en écartant le grief de violation de la clause d'esthétique invoqué 
par les opposants est en principe libre mais, à l'instar du Tribunal fédéral, une certaine retenue 
s'impose lorsqu'elle doit se prononcer sur des pures questions d'appréciation pour tenir compte de 
circonstances locales, dont les autorités inférieures ont une meilleure connaissance (ATF 135 I 176 
consid. 8.1; 132 II 408 consid. 4.3; arrêt TC FR 2A 2007 101 du hhh février 2010 consid. 6b).
Dans le cadre de l'application de la clause d'esthétique, les autorités administratives bénéficient 
d'une grande latitude de jugement qu'elles doivent toutefois exercer selon une approche 
systématique. La question de l'intégration d'une construction ou d'une installation au sein de 
l'environnement bâti d'un site doit en effet être résolue sur la base de critères objectifs et 
fondamentaux, et non en fonction du sentiment subjectif de l'autorité (ATF 115 Ia 363 consid. 3b; 
114 Ia 343 consid. 4b; arrêts TF 1C_80/2015 du 22 décembre 2015 consid. 2.5; 1C_133/2010 du 
4 juin 2010 consid. 2.2; 1P.342/2005 du 20 octobre 2005 consid. 5.5). 
De plus, l'application d'une clause d'esthétique ne doit pas aboutir à ce que, de façon générale, la 
réglementation sur les zones en vigueur soit vidée de sa substance. Une intervention des autorités 
dans le cas de la construction d'un immeuble réglementaire qui ne serait pas en harmonie avec les 
bâtiments existants, ne peut s'inscrire que dans la ligne tracée par la loi elle-même et par les 
règlements communaux, qui définissent en premier lieu l'orientation que doit suivre le 
développement des localités. Ainsi, lorsqu'un plan de zones prévoit que des constructions d'un 
certain volume peuvent être édifiées dans tel secteur du territoire, une interdiction de construire 
fondée sur l'art. 125 LATeC ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant. Le Tribunal 


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fédéral a néanmoins précisé qu'il suffit que l'utilisation des possibilités de construire réglementaires 
apparaisse déraisonnable. L'application de la clause d'esthétique n'est ainsi pas réservée à des sites 
protégés ou présentant des qualités esthétiques remarquables, même si ces critères peuvent entrer 
en ligne de compte (arrêt TF 1C_360/2018 du 9 mai 2019 consid. 4.1.2 et 4.2.3 et les références 
citées). L'art. 125 LATeC ne vise pas à remplacer une mesure d'aménagement, mais sert 
uniquement à éviter une utilisation déraisonnable des possibilités de construire (arrêt TC FR 602 
2020 58 du 5 mars 2021). La clause d'esthétique n'est pas un outil d'urbanisation et ne sert pas de 
correctif pour moduler les possibilités de construire en se référant aux caractéristiques d'un quartier. 
Une telle application placerait les propriétaires fonciers dans l'incertitude sur ce qui est permis ou 
non dans la zone à bâtir et violerait un des principes fondamentaux de la planification locale, qui est 
celui de la sécurité juridique (arrêt TC FR 602 2020 58 du 5 mars 2021; JEANNERAT/MOOR, in 
Commentaire pratique LAT: planifier l'affectation, 2016, art. 14 LAT n° 14). Une interprétation trop 
large de la clause d'esthétique risque également d'entrer en conflit avec un autre principe 
fondamental du droit de l'aménagement fédéral qui est celui de la densification.
L'art. 26 du règlement communal d'urbanisme (RCU) nouvellement approuvé, concernant les 
installations et constructions relatives à l'exercice de la pêche professionnelle, prévoit notamment 
qu'un bâtiment doit s'inscrire dans un gabarit compris entre les altitudes de 431 m et 437 m (ch. 6 et 
ooo), que le revêtement des façades devra avoir une apparence bois sur un minimum de 80 % de 
la surface (ch. 9.1) et que les toits à pans seront couverts de tuiles de terre cuite de teinte naturelle, 
une couverture en tôle métal rouge mat étant autorisée (ch. 9.2). Selon l'art 37 RCU, les matériaux 
de construction, revêtements extérieurs, teintes des enduits et peintures sont soumis à l’approbation 
du Conseil communal. Les couleurs des façades sont choisies de manière à ne pas heurter le regard 
et à s’intégrer au contexte bâti. 
5.2.
Dans le cas d'espèce, la commune relève que le hangar de pêche sera construit en bois, 
permettant ainsi une intégration totale dans la réserve naturelle. La construction du hangar 
s'inspirera par ailleurs de l'apparence des anciens "épanchoirs à filets" et il se fondera par 
conséquent parfaitement dans le port des pêcheurs. La taille du hangar est en outre adaptée aux 
besoins de la profession.


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La Préfecture pour sa part souligne que le projet de construction est prévu dans le périmètre 
expressément réservé pour l'activité de pêche de l'intimé, que Q.________ a émis un préavis 
favorable et qu'aucune prescription particulière quant à une caractéristique spécifique imposée au 
secteur ne figure dans la réglementation communale. Elle considère ainsi que le niveau minimal de 
qualité artistique exigé par l'art. 125 LATeC est atteint.
Il ressort de ce qui précède que les autorités de proximité (commune et préfet), les mieux à même 
d'apprécier les circonstances locales, ne relèvent aucun problème d'intégration du bâtiment dans le 
site. 
Cet avis est partagé par la Cour qui constate que les critiques des recourants sont de nature 
essentiellement subjective et ne prennent pas en considération l'affectation du bâtiment et le volume 
que celle-ci implique. Ils perdent de vue les besoins objectivement liés à l'activité de pêche 
professionnelle, conforme à la zone, et ne peuvent se référer aux anciens petits cabanons qui 
existaient antérieurement à la modification du PAL. En particulier, on doit prendre acte du fait que 
cet ouvrage respecte les règles de grandeur et d'intégration prévues par l'art. 26 RCU; il s'inscrit en 
outre dans la proximité immédiate d'un bâtiment existant de volume comparable et ne tranche donc 
pas fondamentalement avec son environnement. Il présente par ailleurs un gabarit similaire à celui 
utilisé par la police du lac, qui flanque le port de plaisance, et constitue ainsi son pendant pour le 
port de pêche professionnelle.
En réalité, la nouvelle construction est conforme à la zone spéciale nouvellement créée et ses 
caractéristiques ne concrétisent aucun abus ou excès des possibilités de construire qui ont été 
reconnues par le planificateur local et approuvées par la DIME. 
Partant, aucun motif objectif ne justifie de s'écarter de la position des autorités locales et d'annuler 
le permis de construire litigieux sous prétexte qu'il ne serait pas conforme à la clause d'esthétique.
6.
Au vu de ce qui précède, le recours, mal fondé, doit être rejeté dans la mesure de sa recevabilité.
L'affaire étant jugée au fond, la requête d'octroi de l'effet suspensif (602 2021 169) devient sans 
objet.
Il appartient aux recourants, qui succombent, de supporter les frais de procédure conformément à 
l’art. 131 CPJA. Pour le même motif, ils n’ont pas droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA).
Obtenant gain de cause et ayant fait appel aux services d'un avocat pour défendre ses intérêts, 
l'intimé a droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA). Celle-ci est fixée sur la base de la liste de 
frais produite et du tarif fribourgeois du hhh décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités 
en matière de juridiction administrative (RSF 150.12). Conformément à l'art. 8 al. 1 du tarif, les 
honoraires alloués pour la représentation ou l'assistance de la partie sont fixés entre CHF 200.- et 
10'000.-. Dans les affaires d'une ampleur ou d'une complexité particulière, le maximum s'élève à 
CHF 40'000.-. La fixation des honoraires dus à titre de dépens a lieu sur la base d'un tarif horaire de 
CHF 250.-. Quant aux débours nécessaires à la conduite de l'affaire, ils sont remboursés au prix 


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coûtant (art. 9 al. 1 du tarif). Pour les photocopies effectuées par le mandataire, il est calculé 
40 centimes par copie isolée (art. 9 al. 2 du tarif). 
La liste de frais produite par le mandataire de l'intimé ne correspondant pas au tarif applicable en ce 
qui concerne les photocopies, l'indemnité de partie est arrêtée à CHF 4'260.95 (honoraires et 
débours: CHF 3'956.30; TVA ooo.ooo%: CHF 304.65), étant précisé que les frais d'ouverture de 
dossier de CHF 50.- ne sont pas admis (cf. arrêt TF 9C_688/2009 du lll novembre 2009 consid. 5.3; 
cf. ég. arrêts TC FR 106 2013 88 du 14 octobre 2013 consid. 2; 608 2020 133 du 1er mars 2021).
Conformément à l'art. 139 CPJA, il n'est pas versé d'indemnité à la commune, dès lors que la nature 
de l'affaire, dans laquelle elle n'a qu'un rôle de préavis, ne justifiait pas qu'elle agisse en l'espèce 
avec l'aide d'un mandataire professionnel. 
la Cour arrête :
I.
Le recours (602 2021 165) est rejeté dans la mesure de sa recevabilité.
Partant, les décisions du 4 octobre 2021 sont confirmées.
II.
La demande de mesures provisionnelles (602 2021 169), devenue sans objet, est classée.
III.
Les frais de procédure, fixés à CHF 2'500.-, sont mis à la charge des époux A.________ et 
B.________ d'une part, et C.________ d'autre part, à raison de CHF 1'250.- chacun, les époux 
A.________ et B.________ répondant solidairement de leur part. Ce montant est compensé 
par l'avance de frais versée.
IV.
Un montant de CHF 4'260.95 à verser à Me Noble à titre d'indemnité de partie est mis à la 
charge des recourants à raison de CHF 2'130.45 chacun, les époux A.________ et 
B.________ répondant solidairement de leur part. 
V.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 30 
jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 
jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la 
décision est contestée (art. 148 CPJA).
Fribourg, le 3 octobre 2022/cpf
Le Président :
Le Greffier-stagiaire :