fr_gerichte · 601 2011 154 · 2012-09-04 · de

Urteil des I. Verwaltungsgerichtshofes des Kantonsgerichts | Politische Rechte

Tribunal cantonal 
Kantonsgericht
CANTON DE FRIBOURG / KANTON FREIBURG ______________________________________________________________________________________
601 2011-154
601 2011-155
601 2011-156
Urteil vom 4. September 2012
I. VERWALTUNGSGERICHTSHOF
BESETZUNG
Präsidentin:
Marianne Jungo
Richter:
Josef Hayoz
Christian Pfammatter
Gerichtsschreiberin-Praktikantin:
Marianne Sterren
PARTEIEN
GRÜNLIBERALE PARTEI KANTON FREIBURG, Beschwerdeführerin,
GRÜNLIBERALE PARTEI SEEBEZIRK, Beschwerdeführerin,
A.________, Beschwerdeführer,
gegen
GROSSER RAT DES KANTONS FREIBURG, Beschwerdegegner, 
STAATSRAT DES KANTONS FREIBURG, Beschwerdegegner 
GEGENSTAND
Politische Rechte
Wahlverfahren für die Gesamterneuerung des Grossen Rates
Beschwerden vom 5. Dezember 2011 gegen die Gesamterneuerungswahl 
vom 13. November 2011 und den Beschluss des Staatsrates vom 
23. November 2011.


- 2 -
S a c h v e r h a l t
A.
Der Grosse Rat des Kantons Freiburg besteht aus 110 Mitgliedern, die vom Volk im 
Proporzverfahren für die Dauer von fünf Jahren gewählt werden (Art. 95 Abs. 1 und 2 der 
Verfassung des Kantons Freiburg vom 16. Mai 2004 [KV; SGF 10.1]). Mit dem Gesetz 
vom 8. September 2010 über die Wahlkreise der Grossratswahl für die Legislaturperiode 
2012 - 2016 (SGF 115.3) teilte der Grosse Rat den Kanton in acht Wahlkreise ein. Diese 
entsprechen den jeweiligen Verwaltungsbezirken, abgesehen vom Saanebezirk, der in 
zwei Wahlkreise aufgeteilt ist (Stadt Freiburg und Saane-Land). Zuständig für die Ver-
teilung der Grossratssitze auf die Wahlkreise ist der Staatsrat (Art. 63 Abs. 2 des Ge-
setzes vom 6. April 2011 über die Ausübung der politischen Rechte [PRG; SGF 115.1]. Er 
tat dies mit Beschluss vom 16. August 2011 (veröffentlicht im Amtsblatt Nr. 33 vom 
19. August 2011). Demnach wurde für die Legislaturperiode 2012 - 2016 die Verteilung 
der Mandate auf die Wahlkreise wie folgt festgelegt:
Wahlkreis:
Anzahl Grossräte:
Stadt Freiburg
14
Saane-Land
24
Sense 
16
Greyerz 
18
See 
13
Glane 
 8
Broye
11
Vivisbach
 6
B.
Die Erneuerungswahlen für den Grossen Rat für die Amtsdauer 2012 - 2016 fanden 
am 13. November 2011 statt. Am 23. November 2011 ordnete der Staatsrat die Ver-
öffentlichung der Ergebnisse im Amtsblatt an. Dieser Beschluss und die Wahlresultate 
wurden am 25. November 2011 im Amtsblatt Nr. 47 publiziert.
C.
Mit praktisch identischen Eingaben vom 5. Dezember 2011 gelangten die 
Grünliberale Partei Kanton Freiburg (601 2011-154), die Grünliberale Partei Seebezirk 
(601 2012-155) sowie A.________ (601 2012-156) an das Kantonsgericht und stellten 
folgende Begehren:
"1. Es sei festzustellen, dass das geltende Verfahren zur Wahl des Grossen Rates des Kantons 
Freiburg verfassungswidrig ist.
2.
Der Staatsrat des Kantons Freiburg sei anzuweisen, umgehend die Einführung eines ver-
fassungsmässigen Wahlsystems in die Wege zu leiten, welches spätestens für die kantonalen 
Wahlen 2016 zur Anwendung kommen kann. Dies unabhängig von einer allfälligen territorialen 
Neuordnung, beispielsweise durch die Einführung eines Wahlsystems in der Art des «Doppelten 
Pukelsheim»".
Die Beschwerdeführer begründeten die Verfassungswidrigkeit mit den besonders hohen 
natürlichen Quoren in den Wahlkreisen Glane und Vivisbach. Dort betrage der Stimmen-
anteil für einen Parlamentssitz 16,6 % beziehungsweise 12,5 %. Im Wahlkreis Saane-
Land brauche es demgegenüber lediglich 4,16 % der abgegebenen Stimmen, um einen 
Sitz zu erhalten. 


- 3 -
D.
Der Staatsrat reichte die Beschwerdeantwort am 18. April 2012 ein. Er "überlässt 
den Entscheid dem pflichtgemässen Ermessen des Kantonsgerichts", beantragte aber 
immerhin, die Resultate der Gesamterneuerungswahl 2011 aus Gründen der Verhältnis-
mässigkeit und der Rechtssicherheit nicht zu annullieren. Er sei entschlossen, dem 
Grossen Rat für die nächste Legislaturperiode Änderungen des PRG vorzulegen. Seine 
Vorschläge sollten für die Grossratswahl inskünftig eine Gleichbehandlung der Wähler-
stimmen im ganzen Kanton gewährleisten.
Mit Eingabe vom 11. Mai 2012 schloss sich der Grosse Rat vollumfänglich der Stellung-
nahme des Staatsrates an. 
Am 14. Juni 2012 reichten A.________ und die Grünliberale Partei Seebezirk Gegenbe-
merkungen ein.
E r w ä g u n g e n
1.
a) Die vorliegende Angelegenheit beurteilt sich nach dem bereits erwähnten Gesetz 
über die Ausübung der politischen Rechte (PRG). Das Beschwerdeverfahren richtet sich 
gestützt auf Art. 151 PRG grundsätzlich nach den Bestimmungen des Gesetzes vom 
23. Mai 1991 über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; SGF 150.1). Zuständig für die 
Beurteilung von Beschwerden im Zusammenhang mit den kantonalen und kommunalen 
Abstimmungen und Wahlen ist das Kantonsgericht (Art. 150 Abs. 1 PRG). Jede stimm-
berechtigte Person und jede körperschaftlich organisierte Partei oder Wählergruppe ist 
beschwerdeberechtigt (Art. 151 Abs. 1 PRG). Für die Beschwerdelegitimation wird also 
nicht vorausgesetzt, dass ein persönliches, materielles und aktuelles Interesse (vgl. 
Art. 76 lit. a VRG) wahrgenommen wird (Botschaft vom 26. April 2000 des Staatsrates 
zum Entwurf des PRG, in Amtliches Tagblatt der Sitzungen des Grossen Rates des 
Kantons Freiburg, TGR, 2001, S. 96 ff., 116). Die Beschwerde muss innert zehn Tagen 
seit der Veröffentlichung der Ergebnisse im Amtsblatt eingelegt werden (Art. 152 Abs. 2 
PRG). 
b) Demnach ist die sachliche Zuständigkeit der verwaltungsrechtlichen Abteilung 
des Kantonsgerichts zur Beurteilung der Beschwerden gegeben. Die Grünliberalen Par-
teien Kanton Freiburg und Seebezirk sind als körperschaftlich organisierte Parteien oder 
Wählergruppen ohne Weiteres zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert. Auch 
A.________ ist als Wahlberechtigter beschwerdebefugt. Im Übrigen entsprechen die 
Beschwerden vom 5. Dezember 2011 zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen 
Anforderungen.
c) Nach Art. 153 PRG führt die Beschwerdeinstanz die Instruktion der Beschwerde 
von Amtes wegen unverzüglich durch und ergreift die nach den Umständen erforderlichen 
Massnahmen. Hinsichtlich des Entscheids bestimmt Art. 154 PRG, dass die Beschwerde-
instanz weder an die Begehren der Beschwerdeführer noch an die vorgebrachten Gründe 
gebunden ist (Abs. 1). Wird die Beschwerde gutgeheissen, so berichtigt die Beschwerde-
instanz die Ergebnisse des Urnengangs oder erklärt sie für ungültig und ordnet einen 
neuen Urnengang an (Abs. 2). Der Beschwerdeentscheid wird den Beschwerdeführern 
und dem Staatsrat innert zehn Tagen, seit er gefällt wurde, eröffnet (Abs. 3). Die zu-


- 4 -
ständige Behörde trifft gegebenenfalls die Anordnungen, die der Ausgang des Verfahrens 
verlangt (Abs. 4).
2.
Den drei Beschwerden liegt derselbe Sachverhalt zugrunde, sie haben praktisch den 
gleichen Wortlaut und beziehen sich auf dieselben, zwischen den Parteien vor 
Kantonsgericht bestrittenen Fragen. Es rechtfertigt sich deshalb, die drei Verfahren zu 
vereinigen und mit einem gemeinsamen Urteil zu erledigen (Art. 42 Abs. 1 lit. b VRG). Im 
Übrigen widersetzen sich die Parteien der Vereinigung der Verfahren nicht.
3.
Art. 39 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV; SR 101) hält fest, 
dass die Kantone entsprechend ihrer Organisationsautonomie die Ausübung der politi-
schen Rechte in kantonalen und kommunalen Angelegenheiten regeln. Diese Zuständig-
keit wird im Rahmen der Garantie von Art. 34 BV (Garantie der politischen Rechte; vgl. 
unten E. 8a) ausgeübt sowie nach den Mindestanforderungen gemäss Art. 51 Abs. 1 BV 
(Verfassungsordnung der Kantone). In Bezug auf das Wahlsystem in den Kantonen 
können sowohl das Majorz- als auch das Proporzwahlverfahren so ausgestaltet werden, 
dass es den verfassungsrechtlichen Anforderungen gemäss der bundesgerichtlichen 
Rechtsprechung genügt (BGE 136 I 376 E. 4.1 S. 378 f.). Soweit ein Kanton das 
Proporzwahlverfahren vorsieht, erlangt die Garantie von Art. 34 Abs. 2 BV besondere 
Bedeutung, wonach kein Wahlergebnis anerkannt werden soll, das nicht den freien Willen 
der Wählenden zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Ein Proporzwahlver-
fahren zeichnet sich dadurch aus, dass es den verschiedenen Gruppierungen eine Ver-
tretung ermöglicht, die weitgehend ihrem Wähleranteil entspricht. Soweit in einer 
Mehrzahl von Wahlkreisen gewählt wird, hängt die Realisierung des Proporzwahlver-
fahrens unter anderem von der Grösse der Wahlkreise und damit zusammenhängend 
vom sogenannten natürlichen Quorum ab. Als natürliches Quorum bezeichnet man den 
Prozentsatz der gültigen Stimmen, den eine Liste (Partei) in einem Wahlkreis erzielen 
muss, um mindestens einen Sitz zu erhalten. Hohe natürliche Quoren treten vor allem 
bei Wahlkreisen auf, denen weniger als zehn Sitze zustehen. Solche hohen Quoren ver-
zerren den Proporz und bewirken eine Ungleichbehandlung der Stimmberechtigten inner-
halb des Wahlkreises. Sie führen zu einer grossen Zahl an gewichtslosen Stimmen, weil 
die gewählten Listen keinen Sitz erringen. Für die kleineren Parteien wirken sie als 
Wahlkreissperre. Unterschiedlich grosse Wahlkreise bewirken zudem, dass im Vergleich 
unter den Wahlkreisen nicht jeder Wählerstimme das gleiche politische Gewicht zu-
kommt. Das Bundesgericht hat entschieden, dass natürliche Quoren, welche die Limite 
von 10 % übersteigen, mit einem Proporzwahlverfahren grundsätzlich nicht zu verein-
baren sind (BGE 136 I 376 E. 4.5 S. 382 f.; vgl. auch Botschaft vom 15. August 2012 des 
Bundesrats zur Gewährleistung der Verfassung des Kantons Schwyz, in BBl Nr. 36 vom 
4. September 2012 S. 7913).
4.
a) Es ist im vorliegenden Verfahren unbestritten, dass die natürlichen Quoren in 
den Wahlkreisen Glane und Vivisbach über 10 % liegen. Dieser Umstand ist auch dem 
Staatsrat nicht entgangen. In seiner Beschwerdeantwort verweist er auf seine Botschaft 
vom 17. Mai 2010 an den Grossen Rat zum Gesetzesentwurf über die Wahlkreise der 
Grossratswahl für die Legislaturperiode 2012 - 2016 (veröffentlicht in TGR 2010 S. 1238 
ff.). Danach würden die Anzahl und der Umfang der Wahlkreise von einer umfassenden 
"Reflexion" über die territorialen Strukturen des Kantons abhängen. Dieses gross ange-
legte Projekt sei jedoch noch nicht abgeschlossen. Deshalb sei es angebracht, für die 
Legislaturperiode 2011 - 2016 keine Änderung der Wahlkreise für die Wahl der Grossräte 
vorzunehmen. Er sei sich bewusst, dass dieser Lösungsvorschlag nicht mit der Bundes-
verfassung übereinstimme. Nach der neueren Rechtsprechung des Bundesgerichts werde 


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die Bildung von zu kleinen Wahlkreisen als unvereinbar mit den Proporzsystemen und als 
abträglich für die Wahl- und Abstimmungsfreiheit sowie die Rechtsgleichheit erachtet. Mit 
einer solchen Einteilung werde ein natürliches Quorum geschaffen, das eine grosse Zahl 
der Stimmen und Stimmbürger daran hindere, auf das Wahlergebnis Einfluss zu nehmen. 
In Anbetracht der geringen Anzahl der Sitze, die zu verteilen seien, könnten Listen von 
der Verteilung ausgeschlossen werden, obwohl sie beachtliche Stimmen erhalten hätten. 
Das Bundesgericht anerkenne grundsätzlich keine Quoren von mehr als 10 %, weder 
direkte (gesetzlich festgelegte) noch natürliche (von der Grösse des Wahlkreises ab-
hängige). Ausnahmen liessen sich aufgrund von geschichtlichen, kulturellen, sprachlichen 
oder religiösen Gegebenheiten rechtfertigen. In zwei Fällen (BGE 129 I 185 und BGE 131 
I 74) habe des Bundesgericht entschieden, dass die Aufteilung des Gebiets nicht ver-
fassungsmässig sei. Aus Gründen der Verhältnismässigkeit und der Rechtssicherheit habe 
es jedoch darauf verzichtet, die angefochtenen Wahlen für ungültig zu erklären, aller-
dings verlangt, dass das System für die nächsten Wahlen überprüft und dass bei einer 
Reform des Wahlsystems so gut wie möglich dem Ziel von 10 % angenähert werde. 
Zurzeit, so der Staatsrat, liege das natürliche Quorum für die Wahlkreise Glane und 
Vivisbach deutlich über dem vom Bundesgericht auf 10 % festgelegten Referenzwert. In 
der Praxis zeige sich dies daran, dass die Liste einer politischen Partei in diesen Wahl-
kreisen einen wesentlich höheren Prozentanteil an Stimmen erhalten müsse, um einen 
Sitz im Grossen Rat zu erhalten, als in einem grossen Wahlkreis. Diese Abweichung vom 
Proporzsystem hin zu einem Majorzsystem führe unweigerlich zu einer Ungleichbehand-
lung der Wählerstimmen und zu einer Benachteiligung der in den Wahlkreisen Glane und 
Vivisbach wohnhaften Wähler. Aus diesen Gründen beabsichtige er, eine Gesetzesände-
rung vorzuschlagen, die für die Grossratswahl eine Gleichbehandlung der Wählerstimmen 
im ganzen Kanton gewährleisten werde. Aufgrund dessen und der Begehren der Be-
schwerdeführer habe sich das Kantonsgericht zu fragen, ob die Beschwerden nicht 
gegenstandslos geworden seien.
b) Demgegenüber bringen die Grünliberale Partei Seebezirk und A.________ vor, 
dass mit der Stellungnahme des Staatsrates die Angelegenheit im jetzigen Zeitpunkt in 
keinem Fall abgeschrieben werden könne. Denn über den Ausgang der vorgesehenen 
Gesetzesänderung gebe es keine Gewissheit. Demnach bestehe ein aktuelles und konkre-
tes Interesse, dass über die Beschwerden ein Entscheid gefällt werde.
5.
a) Ein Verwaltungsgerichtsverfahren kann insbesondere als gegenstandslos erledigt 
abgeschrieben werden, wenn die angefochtene Verfügung durch eine neue Verfügung 
(Art. 85 VRG), einen Rückzug, eine Einigung unter den Parteien oder aus anderen 
Gründen (Art. 100 Abs. 1 lit. b VRG) dahingefallen, oder wenn das Rechtsschutzinteresse 
nachträglich weggefallen ist (vgl. auch: ALFRED KÖLZ / JÜRG BOSSHART / MARTIN RÖHL, 
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, 
§ 63 Rz. 3).
b) Nach Art. 85 VRG geht mit Einreichung der Beschwerde die Zuständigkeit zur 
Behandlung der Sache, die Gegenstand der Beschwerde ist, auf die Beschwerdeinstanz 
über (Abs. 1). Die Vorinstanz kann jedoch den angefochtenen Entscheid ändern oder 
aufheben, solange sie ihre Bemerkungen zur Beschwerdeschrift nicht abgeschickt hat. 
Den neuen Entscheid eröffnet sie ohne Verzug den Parteien und bringt ihn der Be-
schwerdeinstanz zur Kenntnis (Abs. 2). Die Beschwerdeinstanz setzt die Behandlung der 
Beschwerde fort, soweit diese durch den neuen Entscheid nicht gegenstandslos geworden 
ist. Ein neuer Schriftenwechsel findet statt, wenn der neue Entscheid auf einem erheblich 


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veränderten Sachverhalt beruht oder eine erheblich veränderte Rechtslage schafft 
(Abs. 3).
c) Angefochten sind die Erneuerungswahlen vom 13. November 2011 beziehungs-
weise der Beschluss des Staatsrates vom 23. November 2011. Weder die Wahl noch der 
Beschluss wurden nachträglich abgeändert oder aufgehoben. Eine Einigung unter den 
Parteien fällt ausser Betracht. Allein aus dem Umstand, dass der Grosse Rat und der 
Staatsrat mit den Argumenten der Beschwerdeführer grundsätzlich einverstanden sind, 
kann nicht davon ausgegangen werden, das Verwaltungsgerichtsverfahren sei nach 
Art. 85 VRG gegenstandslos geworden.
6.
a) Zu entscheiden ist weiter, ob die Beschwerdeführer ein genügendes Rechts-
schutzinteresse nachzuweisen vermögen. Diese Frage beurteilt sich unabhängig davon, 
dass die Beschwerdelegitimation nicht nach Art. 76 lit. a VRG (vgl. oben E. 1a) zu prüfen 
ist. Liegt nämlich seitens der Beschwerdeführer kein Rechtsschutzinteresse vor, ist ihnen 
die Befugnis zur Beschwerdeführung abzusprechen.
b) Im Allgemeinen ist ein Interesse nur schutzwürdig, wenn die Beschwerdeführer 
im Zeitpunkt der Urteilsfällung ein aktuelles, praktisches Interesse an der Aufhebung 
oder Änderung der angefochtenen Verfügung haben (BGE 133 II 81 E. 3 S. 84 f.). Kann 
die tatsächliche oder rechtliche Situation der beschwerdeführenden Person durch den 
Ausgang des Verfahrens nicht mehr beeinflusst werden, fehlt es am erforderlichen An-
fechtungsinteresse. So kann insbesondere der Zeitablauf dazu führen, dass ein grund-
sätzliches Interesse an der Beschwerdeführung seine Aktualität oder seinen praktischen 
Nutzen verliert. Auf das Erfordernis des aktuellen praktischen Rechtsschutzinteresses 
kann jedoch ausnahmsweise verzichtet werden, wenn sich die streitige Problematik 
jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnte, an ihrer Klä-
rung wegen der grundsätzlichen Bedeutung ein öffentliches Interesse besteht und die 
Frage im Einzelfall sonst kaum je rechtzeitig überprüft werden könnte (MARKUS MÜLLER, 
Bernische Verwaltungsrechtspflege, 2. A., Bern 2011 S. 91, 169, 174).
c) Die Gesamterneuerungswahl des Grossen Rates fand am 13. November 2011 
statt. Die Beschwerdeführer stellten weder einen ausdrücklichen noch einen impliziten 
Antrag auf Annullierung der Wahl. Insofern ist das aktuelle Interesse an der Behandlung 
der Beschwerden dahingefallen. Indes nehmen sie Bezug auf die nächste Gesamter-
neuerungswahl im Jahre 2016. In dieser Hinsicht ist eine förmliche Feststellung, dass die 
Wahl allenfalls bundesrechtswidrig ist, möglich (vgl. unten E. 7; BGE 136 I 376 nicht 
veröffentlichte E. 3). Hinzu kommt, dass das Gericht gestützt auf Art. 154 Abs. 2 PRG bei 
Gutheissung der Beschwerden die Ergebnisse der Wahl zu berichtigen oder die Wahl für 
ungültig zu erklären und einen neuen Urnengang anzuordnen hat.
7.
a) Die Beschwerdeführer beantragten, es sei die Verfassungswidrigkeit des aktuell 
geltenden Wahlverfahrens für die Wahlen des Grossen Rates festzustellen. Nach Art. 110 
VRG kann die Verwaltungsbehörde über das Bestehen, das Nichtbestehen oder den 
Umfang öffentlich-rechtlicher Rechte oder Pflichten einen Feststellungsentscheid treffen 
(Abs. 1). Sie gibt einem Gesuch um Feststellung Folge, wenn der Gesuchsteller ein 
schutzwürdiges Interesse an der Feststellung nachweist (Abs. 2). Dieses schutzwürdige 
Interesse kann sowohl rechtlicher, tatsächlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Natur sein. 
Schutzwürdig ist es namentlich nur dann, wenn sich das Interesse nicht ebenso gut mit 
einem Leistungs- oder Gestaltungsbegehren wahren lässt (MÜLLER, S. 146 Fn. 285). 
Solche Begehren fallen vorliegend ausser Betracht.


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b) Verwaltungsbehörden sind die in Art. 2 VRG aufgeführten Behörden. Das 
Kantonsgericht fällt nicht darunter und kann infolgedessen grundsätzlich keinen Fest-
stellungsentscheid treffen, aber im Rahmen eines Rechtsmittelverfahrens eine Feststel-
lungsverfügung einer Verwaltungsbehörde überprüfen. Eine solcher Entscheid liegt hier 
nicht vor. Indes ist zu bedenken, dass die Beschwerdeführer im Hinblick auf ein neues 
Wahlgesetz nur die Möglichkeit eines Feststellungsbegehrens haben. Lediglich auf diese 
Weise lässt sich eine allfällige Verfassungswidrigkeit des bestehenden Wahlverfahrens 
klären. Vor diesem Hintergrund erweist sich das Feststellungsbegehren der Beschwerde-
führer demnach als zulässig.
8.
a) Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung von Art. 34 BV. Nach dieser Be-
stimmung sind die politischen Rechte gewährleistet (Abs. 1). Die Garantie der politischen 
Rechte schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe (Abs. 2). Des 
Weiteren machen die Beschwerdeführer einen Verstoss gegen das Gleichbehandlungs-
gebot (Art. 8 Abs. 1 BV) geltend. Dabei stützten sie die Verfassungswidrigkeit im 
Wesentlichen auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung (BGE 136 I 352; BGE 131 I 74). 
Es könne nicht angehen, dass Parteien oder Wahlgruppen, die mehr als 10 % der 
Stimmen erhalten, kein Mandat zugesprochen werde. Alle Stimmen sollten in gleicher 
Weise zum Wahlergebnis beitragen und möglichst alle Stimmen seien bei der Mandats-
verteilung zu berücksichtigen. Die Zahl der gewichtslosen Stimmen sei auf ein Minimum 
zu begrenzen. Während im Wahlkreis Saane-Land eine Liste mit 4,16 % Stimmenanteil 
einen Parlamentssitz erhalte, brauche es dafür in den Bezirken Vivisbach oder Glane 
16,6 % beziehungsweise 12,5 %. Der Erlass des Gesetzes über die Wahlkreise der Gross-
ratswahl für die Legislaturperiode 2012 - 2016 sei ohne Schaffung von genügend grossen 
Wahlkreisen oder gegebenenfalls einer anderen Regelung, welche natürliche Quoren von 
mehr als 10 % in einem Wahlkreis verhindern soll, mit den erwähnten Verfassungsbe-
stimmungen nicht vereinbar. Hohe natürliche Quoren bewirkten, dass nebst unbedeuten-
den Splittergruppen auch Minderheitsparteien mit einem gefestigten Rückhalt in der 
Bevölkerung von der Mandatsverteilung ausgeschlossen bleiben würden. Unterschiedlich 
grosse Wahlkreise würden überdies dazu führen, dass zwischen den Wahlkreisen ver-
gleichsweise nicht jeder Wählerstimme das gleiche politische Gewicht zukomme. Je 
kleiner ein Wahlkreis (im Vergleich mit einem Wahlkreis mit vielen Sitzen), desto grösser 
sei das natürliche Quorum und damit die Zahl der Wähler, die mit der Wahl nicht 
vertreten seien und deren Stimmen gewichtslos blieben.
b) Das Bundesgericht hat in den Entscheiden BGE 136 I 352 und 376 festgehalten, 
dass die Verwirklichung des Proporzgedankens wesentlich von der Grösse und Gleich-
mässigkeit der Wahlkreise abhängt. Zu kleine Wahlkreise sowie bedeutende Grössen-
unterschiede von Wahlkreis zu Wahlkreis beeinträchtigen die Erfolgswertgleichheit (vgl. 
auch: YVO HANGARTNER, in AJP 2011 S. 140 ff.; PIERRE TSCHANNEN, in ZBJV 147/2011 
S. 800 ff.). Natürliche Quoren (wie auch direkte, gesetzliche Quoren), welche die Limite 
von 10 % übersteigen, sind mit einem Verhältniswahlrecht grundsätzlich nicht zu verein-
baren. Dieser Wert gilt als Zielgrösse und ist allenfalls in Beziehung zu setzen mit 
überkommenen Gebietsorganisationen, die namentlich dem Schutz von Minderheiten 
dienen.
c) Im vorliegenden Fall steht fest, dass es im Wahlkreis Saane-Land eines 
Stimmenanteils von nur 4,16 % bedarf, um einen Sitz zu erhalten. In den Wahlkreisen 
der Glane und des Vivisbachs sind es 16,6 % beziehungsweise 12,5 % und somit wesent-
lich mehr als die genannte kritische Grösse von 10 %. Bei dieser Sachlage ist, in 
Übereinstimmung mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, davon auszugehen, dass 
le


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das Wahlverfahren für den Grossen Rat verfassungswidrig ist. Dieses Ergebnis stellen 
weder der Grosse Rat noch der Staatsrat infrage. Vielmehr ist der Staatsrat dazu ent-
schlossen, dem Grossen Rat eine Gesetzesänderung hinsichtlich des Wahlsystems vorzu-
schlagen. 
In diesem Zusammenhang bleibt festzustellen, dass der Grosse Rat und der Staatsrat 
keine besonderen Gründe, namentlich historische, föderalistische, kulturelle, sprachliche, 
ethnische oder religiöse Gegebenheiten geltend machen, die es gestatten, kleinen Wahl-
kreisen als eigenen Identitäten und als "Sonderfall" im Sinn eines Minderheitenschutzes 
auf Kosten des Proporzes einen besonderen Vertretungsanspruch einzuräumen (vgl. 
BGE 131 I 352 E. 4 S. 360 ff.).
d) Nach dem Gesagten erweist sich das Rechtsbegehren 1 als begründet. Mit der 
unterschiedlichen Grösse der Wahlkreise wird die Wahlfreiheit der Wähler nicht gewähr-
leistet. Das Feststellungsbegehren ist deshalb gutzuheissen.
9.
In Anbetracht der verschiedenen Lösungsmöglichkeiten (vgl. BGE 136 I 352 E. 5 
S. 363 f.) ist es nicht Sache des Kantonsgerichts, zu bestimmen, wie die festgestellte 
Bundesverfassungswidrigkeit zu beseitigen ist. Es ist Aufgabe der politischen Behörden, 
die einschlägigen Bestimmungen unter Berücksichtigung der bundesgerichtlichen Recht-
sprechung zu ändern und die nächsten Grossratswahlen entsprechend durchzuführen 
(BGE 129 I 185 E. 8.3.2 S. 205 f.). Demnach ist auch dem Rechtsbegehren 2 der Be-
schwerdeführer stattzugeben.
10.
Die Gutheissung der Beschwerden kann nicht dazu führen, dass das Gericht eine 
Berichtigung der Wahl vom 13. November 2011 vornimmt oder diese für ungültig erklärt 
und einen neuen Urnengang anordnet (Art. 154 Abs. 2 PRG). Hierzu fehlen die not-
wendigen gesetzlichen Grundlagen. Insofern bleibt die aktuelle Zusammensetzung des 
Grossen Rates unverändert, was im Übrigen auch im Sinn der Beschwerdeführer ist. 
11.
Die Beschwerden sind somit gutzuheissen. Die Aufhebung des Beschlusses des 
Staatsrates vom 22. November 2011 und der Grossratswahlen vom 13. November 2011 
wurde nicht verlangt und fallen überdies ausser Betracht (E. 9). Im Sinne der Be-
schwerdeanträge ist die Verfassungswidrigkeit des geltenden Verfahrens für die Wahl des 
Grossen Rates förmlich festzustellen. Es obliegt dem Kanton, Abhilfe zu schaffen und 
unter verschiedenen verfassungskonformen Möglichkeiten eine Wahl zu treffen. Die zu-
ständigen Behörden des Kantons sind daher aufzufordern, im Hinblick auf die nächste 
Wahl des Grossen Rates unter Beachtung der vorstehenden Erwägungen eine verfas-
sungskonforme Wahlordnung zu schaffen (vgl. BGE 136 I 352 E. 5.2 S. 363 f.).
12.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Kosten zu erheben. Die von den 
Beschwerdeführern erstatteten Kostenvorschüsse werden ihnen zurückerstattet.


- 9 -
D e r H o f e r k e n n t :
I.
Die Beschwerden werden im Sinn der Erwägungen gutgeheissen.
Es wird festgestellt, dass das Proporzwahlverfahren für die Wahl des Grossen Rates 
des Kantons Freiburg vor der Bundesverfassung nicht standhält.
II.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
Die von den Beschwerdeführern geleisteten Kostenvorschüsse werden ihnen 
zurückerstattet.
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen ab Zustellung Beschwerde beim Bundes-
gericht, Lausanne, eingereicht werden. 
Givisiez, 4. September 2012/JHA/dcu
Die Gerichtsschreiberin-Praktikantin:
Die Präsidentin: