fr_gerichte · 601 2020 32 · 2020-11-24 · fr

Arrêt de la Ie Cour administrative du Tribunal cantonal | Politische Rechte

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
601 2020 32
Arrêt du 24 novembre 2020
Ie Cour administrative
Composition
Présidente :
Marianne Jungo 
Juges :
Anne-Sophie Peyraud
Christian Pfammatter
Greffière :
Daniela Herren 
Parties
A.________, recourant,
contre
CONSEIL D'ETAT DU CANTON DE FRIBOURG, autorité intimée 
Objet
Droits politiques
Recours du 12 février 2020 contre la décision du 7 janvier 2020


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considérant en fait
A.
Le 4 mars 2018, la population fribourgeoise a accepté l'introduction de l'art. 139a de la 
Constitution du 16 mai 2004 du canton de Fribourg (Cst/FR; RSF 131.219) suite à l’initiative 
"Transparence du financement de la politique". Selon l'art. 139a Cst/FR, "les partis politiques, les 
groupements politiques, les comités de campagne ainsi que les organisations prenant part à des 
campagnes électorales ou de votations doivent publier leurs comptes. Doivent en particulier être 
publiés: (a) lors de campagnes électorales ou de votations, les sources de financement ainsi que 
le budget total de la campagne correspondante; (b) pour le financement des organisations 
susmentionnées, la raison sociale des personnes morales participant au financement desdites 
organisations, de même que le montant des versements; (c) l’identité des personnes physiques 
participant au financement desdites organisations, à l’exception de celles dont les versements 
n’excèdent pas 5000 francs par année civile" (al. 1 ). "Les membres élus des autorités cantonales 
publient, au début de l’année civile, les revenus qu’ils tirent de leur mandat ainsi que les revenus 
des activités en lien avec celui-ci" (al. 2). "Les données publiées en vertu des al. 1 et 2 sont 
vérifiées par l’administration cantonale ou une entité indépendante. Une fois vérifiées, ces 
données sont mises à disposition en ligne et sur papier" (al. 3). "Pour le surplus, la loi règle 
l’application. Elle tient notamment compte du secret professionnel" (al. 4). 
A.________ a participé à l'élaboration de l'initiative puisqu'il a notamment fait partie de son comité.
Le 12 juin 2018, le Conseil d'Etat a adopté une organisation de projet en vue d'assurer l'exécution 
de l'art. 139a Cst/FR par le biais d'une loi d'application.
Le 14 décembre 2018, le Conseil d'Etat a promulgué l'art. 139a Cst/FR. Il a constaté que, sous 
l'angle des droits populaires, rien ne s'opposait à l'entrée en vigueur de l'art. 139a Cst/FR. En 
l'absence de règles sur l'entrée en vigueur des dispositions constitutionnelles, le Conseil d'Etat a 
appliqué par analogie les principes posés aux art. 147 al. 2 Cst/FR et 19 al. 2 de la loi cantonale 
du 16 octobre 2001 sur la publication des actes législatifs (LPAL; RSF 124.1) et a fixé l'entrée en 
vigueur de l'art. 139a Cst/FR en même temps que sa loi d'application.
B.
Répondant le 18 décembre 2018 à une question écrite 2018-CE-238 du 23 novembre 2018, 
le Conseil d'Etat a notamment relevé s'être posé la question de savoir si certains alinéas de 
l'art. 139a Cst/FR pouvaient être d'application directe. Il était cependant arrivé à la conclusion que 
tel n'était pas le cas. Il a mentionné quelques-unes des nombreuses questions d'application qui se 
posaient afin de mettre l'art. 139a Cst/FR en œuvre et a souligné que son objectif final était de 
disposer d'une loi d'application avant les prochaines élections cantonales de 2021.
C.
Par arrêté fédéral du 22 mars 2019, l'Assemblée fédérale a donné son approbation à la 
modification constitutionnelle.
Lors de sa séance du 27 août 2019, le Conseil d'Etat a autorisé la mise en consultation de 
l'avant-projet de loi sur le financement de la politique, destiné à assurer l'application de l'art. 139a 
Cst/FR. Cet avant-projet de loi, accompagné de son rapport explicatif, a été diffusé le 
11 septembre 2019. Le terme de la consultation a été fixé au 4 décembre 2019.
D.
Le 11 octobre 2019, le député A.________ a déposé la question écrite 2019-CE-207 
concernant l'entrée en vigueur et l'applicabilité de l'article constitutionnel 139a Cst/FR. Il a soutenu 
notamment qu'en "refusant de reconnaître que l'article est en vigueur, le Conseil d'Etat met en 


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danger le respect de l'article dans les composantes de celui-ci qui pourraient être directement 
applicables, en particulier pour l'élection au Conseil des Etats du 20 octobre 2019".
Le 31 octobre 2019, en sa qualité de membre du corps électoral fribourgeois et de député au 
Grand Conseil, A.________ a déposé par-devant la Chancellerie d'Etat une "Demande en 
constatation (art. 110 CPJA) du 31 octobre 2019 relative à l'existence ou à l'inexistence de droits 
ou obligations relatives à l'art. 139a Cst-FR dans le cadre de l'élection au Conseil des Etats dont le 
second tour est prévu le 10 novembre 2019". Il a conclu, principalement, à ce que les données 
relatives au financement de la campagne pour le Conseil des Etats dans le canton de Fribourg 
soient collectées et publiées dans les plus brefs délais et, subsidiairement, à ce que l'existence de 
l'obligation de publier les données relativement au financement de la campagne pour le Conseil 
des Etats ou un droit y relatif soient constatés. A.________ a relevé que l'entrée en vigueur de 
l'art. 139a Cst/FR ne pouvait être repoussée sur la base des art. 19 al. 2 LPAL et 147 al. 2 Cst/FR. 
De plus, la norme constitutionnelle contient des éléments directement applicables. Elle est en effet 
assez précise en ce qui concerne les élections puisqu'elle définit clairement quelles sont les 
personnes soumises à l'obligation de publier et quels éléments doivent être publiés. 
La Chancellerie d'Etat, examinant les arguments contenus dans la notice explicative à l'appui de 
l'initiative sur la transparence du financement de la politique, a constaté que l'objectif de l'art. 139a 
Cst/FR consistait à donner aux Suisses et Suissesses les moyens de se faire une idée des intérêts 
en présence avant de remplir leur devoir civique. Estimant que le processus prévu par l'art. 139a 
Cst/FR avant les scrutins doit être assimilé à des actes préparatoires au sens de l'art. 150 al. 3 de 
la loi cantonale du 6 avril 2001 sur l'exercice des droits politiques (LEDP; RSF 115.1) et 
considérant que la demande déposée par A.________ pouvait éventuellement être comprise 
comme un recours contre dits actes au sens des art. 150 al. 3 et 152 al. 3 LEDP, la Chancellerie 
d'Etat a transmis cet acte au Tribunal cantonal le 5 novembre 2019. Celui-ci a décliné sa 
compétence le 7 novembre 2019, estimant notamment qu'il ne pouvait pas se saisir de la 
demande en raison, premièrement, de l'absence de décision formelle au sens de l'art. 150 al. 3 
LEDP et, deuxièmement, de l'absence d'invocation, par A.________, du grief tiré de l'art. 150 al. 3 
LEDP.
Par réponse du 7 janvier 2020 à la question écrite 2019-CE-207, le Conseil d'Etat a relevé que la 
Constitution cantonale ne contient aucune disposition relative à l'entrée en vigueur des révisions 
constitutionnelles partielles. En l'occurrence, l'art. 139a Cst/FR a été promulgé avec la mention 
selon laquelle il entrera en vigueur à la même date que sa loi d'application. Il s'agit-là d'une 
application par analogie d'une formule prévue en 2004 par la Constituante pour l'entrée en vigueur 
des dispositions constitutionnelles issues de la révision totale qui n'étaient pas directement 
applicables, mais aussi de l'art. 19 al. 2 LPAL qui prévoit qu'il appartient au Conseil d'Etat de fixer 
l'entrée en vigueur des actes. Celui-ci a estimé que l'art. 139a Cst/FR n'est pas suffisamment 
précis, respectivement dense, pour être d'applicabilité directe. De nombreuses questions restaient 
ouvertes et il fallait les régler en protégeant autant que possible les données personnelles des 
personnes concernées. Le Conseil d'Etat a rappelé que la problématique n’était pas simple 
lorsque l’on sait que la divulgation de certaines données aura simultanément pour effet de 
restreindre le secret du vote. Ainsi, l’art. 139a Cst/FR dans son entier n'étant pas d’applicabilité 
directe, il a temporairement été renoncé à le faire entrer en vigueur. Cela évitait de créer la 
confusion dans l’esprit de la population, à laquelle il serait difficile d’expliquer qu’une disposition, 
entrée en vigueur, n’est pas (encore) applicable. Le Conseil d'Etat a rappelé que la consultation 
sur l’avant-projet de loi d’application venait de se terminer et que le projet de loi devrait passer en 


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Grand Conseil dans le courant de l’année 2020, de sorte que l’objectif de disposer d’une loi 
d’application avant les prochaines élections cantonales de 2021 était tout à fait réaliste. 
Par décision du 7 janvier 2020, le Conseil d'Etat a déclaré irrecevable la demande en constatation 
du 31 octobre 2019. Il a relevé que la conclusion principale de A.________, qui impose à la 
Chancellerie d'Etat de collecter et publier les données relatives au financement de la campagne 
pour le Conseil des Etats, n'est manifestement pas constatatoire mais condamnatoire. Quant à la 
conclusion subsidiaire tendant à constater l'obligation de publier les données relatives au 
financement de la campagne, la question de savoir si elle est ou non de nature constatatoire n'a 
pas à être tranchée, dès lors que la procédure en constatation doit demeurer subsidiaire. L'intérêt 
de A.________ devait en effet être satisfait par le biais du dépôt d'un recours au sens des art. 150 
al. 3 et 152 al. 3 LEDP (recours contre les actes préparatoires – grief d'omission d'appliquer l'art. 
139a Cst/FR sur la transparence préalable au scrutin). Il s'agit-là d'une procédure que le député, 
titulaire d'une formation juridique et juriste auprès d'une préfecture en charge de la surveillance du 
bon déroulement des scrutins, ne peut ignorer. Dès lors que A.________ a délibérément choisi de 
ne pas suivre cette voie, son intérêt à obtenir une décision constatatoire à ce sujet doit être nié. 
Pour le cas où une autorité judiciaire serait saisie d'un recours à l'encontre de la présente décision 
d'irrecevabilité et estimerait que la demande du député serait recevable, le Conseil d'Etat a rappelé 
qu'il a d'ores et déjà donné à plusieurs reprises son avis au sujet de l'entrée en vigueur et de 
l'applicabilité directe de l'art. 139a Cst/FR (acte de promulgation du 14 décembre 2018, réponse 
du Conseil d'Etat du 18 décembre 2018 à la question écrite 2018-CE-238, réponse du Conseil 
d'Etat du 7 janvier 2020 à la question écrite 2019-CE-207). 
E.
Par mémoire du 11 février 2020, A.________ recourt auprès du Tribunal cantonal contre la 
décision du 7 janvier 2020, concluant à ce que celle-ci soit annulée, que, principalement, il soit 
donné ordre au Conseil d'Etat d'exiger des partis politiques et comités de campagne ayant 
participé aux élections fédérales de 2019 pour le Conseil des Etats d'indiquer leur budget de 
campagne et leur financement, que, subsidiairement, l'existence de l'obligation de publier les 
données relatives au financement de la campagne pour le Conseil des Etats ou des droits y relatifs 
est constatée et que, plus subsidiairement, la cause soit renvoyée au Conseil d'Etat pour nouvelle 
décision. S'agissant des frais, il a principalement conclu à ce qu'il n'en soit pas perçu et à ce que, 
subsidiairement, ils soient mis à la charge de l'Etat. A.________ conteste d'abord le fait que sa 
demande était irrecevable. Il rappelle que les autorités sont tenues d'interpréter de bonne foi les 
actes des particuliers et de s'abstenir de tout formalisme excessif. Ainsi, le Conseil d'Etat ne 
pouvait se baser uniquement sur l'intitulé de la demande pour examiner le bien-fondé de celle-ci. 
A.________ avait clairement conclu à ce qu'il soit donné ordre aux organisations politiques 
prenant part à l'élection au Conseil des Etats de publier leurs comptes. Cette conclusion est 
recevable. Ensuite, s'agissant de la question de la subsidiarité de la demande au recours contre 
les actes préparatoires tendant au scrutin, le Conseil d'Etat se méprend sur la finalité de la 
démarche du député. Le recours précité vise à annuler un scrutin, voire à le reporter. Or, le but de 
la demande du député est d'obtenir des informations sur le financement des parties et candidats, 
non pas d'annuler l'élection ou de surseoir à sa tenue. La voie choisie évitait ainsi sciemment de 
mettre en péril la bonne tenue des élections en question. Au surplus, la procédure en constatation 
est certes subsidiaire mais le principe de subsidiarité n'est pas absolu. Ainsi, le Conseil d'Etat fait 
preuve de formalisme excessif en se montrant extrêmement strict à ce sujet. En jugeant 
irrecevable la demande en constatation, le Conseil d'Etat s'est rendu coupable d'un déni de justice 
formel. Sur le fond, A.________ soutient que le Conseil d'Etat ne peut pas se baser sur les art. 19 
al. 2 LPAL et 147 al. 2 Cst/FR pour prétendre que l'art. 139a Cst/FR n'est pas en vigueur. Selon la 


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doctrine, le droit constitutionnel adopté par voie d'initiative entre immédiatement en vigueur si le 
droit cantonal et l'initiative ne prévoient aucune disposition expresse à ce sujet. Le Conseil d'Etat a 
relevé, dans sa réponse 2019-CE-207, que le fait de renoncer temporairement à l'entrée en 
vigueur évitait de créer la confusion dans l'esprit de la population qui ne comprendrait pas qu'une 
disposition entrée en vigueur n'est pas encore applicable. Or, on ne voit pas comment des 
difficultés d'information à la population puissent mener à cette conclusion. De plus, la garantie du 
droit d'initiative impose aux autorités de respecter et de reconnaitre le résultat du scrutin populaire. 
Ainsi, il faut considérer que l'art. 139a Cst/FR est en vigueur. Il contient de plus des éléments 
directement applicables. L'alinéa 4 va dans ce sens en indiquant que "pour le surplus, la loi règle 
l'application", ce qui indique que la loi ne fait que compléter l'article et que celui-ci est 
suffisamment précis dans son noyau dur pour exiger que les partis politiques et les comités de 
campagne publient leur budget et sources de financement. Les questions soulevées par le Conseil 
d'Etat en réponse à la question 2019-CE-207 ne sauraient tenir en échec l'applicabilité directe de 
l'article. 
Le 24 juin 2020, le Conseil d'Etat fait part de ses observations. Il soulève à titre préliminaire que la 
"demande en constatation" porte, selon les termes choisis par le recourant lui-même, sur 
"l'existence ou à l'inexistence de droits ou obligations relatives à l'art. 139a Cst-FR dans le cadre 
de l'élection au Conseil des Etats dont le second tour est prévu le 10 novembre 2019". Cette 
précision pose ainsi clairement le cadre de la procédure. Ensuite, le Conseil d'Etat met en doute 
l'intérêt actuel à agir du recourant, respectivement son intérêt à recourir. En effet, le fait d'avoir 
connaissance du budget de campagne électorale et de son financement a pour but de se forger un 
avis avant l'élection. Tel n'est pas le cas pour une élection dont les résultats ont été validés. Ainsi, 
cet intérêt n'existe plus pour l'élection fédérale de 2019 pour le Conseil des Etats. Si le Tribunal 
cantonal décidait d'étendre les conclusions de la demande en constatation à d'autres scrutins que 
celui du 10 novembre 2019, le Conseil d'Etat se limite à souligner ce qui suit sous l'angle de 
l'intérêt de fait : Si une nouvelle norme constitutionnelle est suffisamment précise et s'adresse à 
des personnes privées, elle peut être appliquée directement, sans attendre une législation 
d'application. A contrario, si une disposition constitutionnelle n'est pas applicable directement et 
qu'elle nécessite une concrétisation dans une loi d'application, elle ne produit pas encore d'effets 
malgré son entrée en vigueur. Dans le contexte de la demande en constatation de A.________, il 
faut distinguer la notion d'entrée en vigueur de celle d'applicabilité d'une norme. Le Conseil d'Etat 
rappelle qu'il a exposé dans sa décision et sa réponse à la question écrite A.________ que 
l'art. 139a Cst/FR, bien que précis dans certains alinéas, n'est pas applicable sans autre. 
A.________ fait valoir qu'en sa qualité de membre du corps électoral, il est personnellement atteint 
compte tenu du fait qu'il est dans son intérêt de connaître les sources et les montants du 
financement des partis et des candidats pour lesquels il a voté. L'art. 139a Cst/FR n'est cependant 
pas un article visant à protéger le citoyen contre l'intervention de l'Etat ou qui, bien qu'édicté 
principalement dans l'intérêt public, protégerait également les intérêts individuels. Il s'agit d'une 
disposition de nature organisationnelle, inscrite sous le titre "société civile" et non pas sous le titre 
"droits politiques" ou même sous "droits fondamentaux et droit sociaux". Il s'adresse à l'Etat, à tous 
les partis et organisations politiques et aux candidats élus. De plus, la simple appartenance de 
A.________ au corps électoral n'implique pas une relation de proximité suffisante avec la question 
de l'entrée en vigueur de l'art. 139a Cst/FR et ne lui donne pas une qualité pour agir particulière. 
Une personne agissant par l'art. 110 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de 
juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) doit être potentiellement directement touchée par 
l'acte effectué ou omis, ce qui n'est pas le cas. 


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en droit
1.
Le Tribunal cantonal examine d'office la recevabilité des recours dont il est saisi. 
Selon l'art. 76 let. a CPJA, a qualité pour recourir quiconque est atteint par la décision attaquée et 
a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. La jurisprudence a précisé 
qu'un intérêt digne de protection existe lorsque la situation de fait ou de droit du recourant peut 
être influencée par le sort de la cause; il faut que l'admission du recours procure au recourant un 
avantage de nature économique, matérielle ou idéale. L'intérêt doit être direct, il faut un préjudice 
porté de manière immédiate à la situation personnelle du recourant. En outre, l'intérêt digne de 
protection du recourant doit être pratique, c'est-à-dire que sa situation de fait ou de droit est 
susceptible d'être avantageusement influencée par l'issue du recours. Enfin, l’intérêt digne de 
protection doit être actuel, soit présent aussi bien au moment du dépôt du recours qu’au moment 
du prononcé. Si cette dernière condition disparaît en cours de procédure, le recours déposé 
devient sans objet et est rayé du rôle. Il est fait exceptionnellement abstraction de l'exigence d'un 
intérêt actuel, lorsque la contestation peut se reproduire en tout temps dans des circonstances 
identiques ou analogues, que sa nature ne permet pas de la trancher avant qu'elle ne perde son 
actualité et que, en raison de sa portée de principe, il existe un intérêt public suffisamment 
important à la solution de la question litigieuse (arrêt TC FR 601 2020 20 du 16 juillet 2020 
consid. 2.1 et les références citées).
Dans le cas d'espèce, on peut se demander si A.________ possède réellement un intérêt digne de 
protection à ce que la décision attaquée soit annulée. En effet, comme l'a relevé le Conseil d'Etat, 
l'art. 139a Cst/FR donne aux Suisses et Suissesses les moyens de se faire une idée des intérêts 
en présence avant des votations ou des élections. Or, la présente cause porte sur l'élection au 
Conseil des Etats du 20 octobre 2019, qui est maintenant passée et qui n'est même pas contestée 
par le recourant. Ainsi, on ne voit pas en quoi le fait de connaître le budget des organisations qui 
ont participé à dite élection serait utile à l'intéressé et influencerait sa situation. Par ailleurs, il est 
relevé que le Conseil d'Etat avait déclaré le 18 décembre 2018 déjà, dans sa réponse à la 
question écrite 2018-CE-238, qu'il ne pensait pas que l'art. 139a Cst/FR était d'application directe. 
Il a donc préparé un avant-projet de loi d'application qu'il a diffusé le 11 septembre 2019. On peine 
ainsi à comprendre pourquoi le recourant, qui était pourtant un membre du comité d'initiative et qui 
suivait vraisemblablement la mise en œuvre de l'art. 139a Cst/FR de près, a attendu octobre 2019 
pour déposer la question écrite 2019-CE-207 et la demande en constatation. L'intérêt à recourir 
est par ailleurs d'autant plus limité que l'art. 139a Cst/FR devrait être applicable avant les 
prochaines élections en 2021, selon les déclarations du Conseil d'Etat non contestées par le 
recourant. Ainsi, le présent recours n'a aucune portée dans le futur et se limite à la seule élection 
du Conseil des Etats de 2019, laquelle est, à nouveau, déjà passée et demeurée non contestée. 
A.________ prétend qu'il "dispose d'un intérêt réel à savoir qui a financé quel acteur politique ou 
quel parti, pour apprécier le travail parlementaire des élu/e/s et comprendre en tant qu'électeur si 
les interventions parlementaires sont en lien ou en faveur des acteurs les ayant financés. L'intérêt 
actuel pour les informations sur le financement des campagnes électorales ne se périme pas ainsi 
au moment des élections, car celles-ci s'inscrivent dans la continuité, l'intérêt pour les élections 
passées constituant aussi un intérêt pour les élections futures". Cette affirmation ne convainc 
cependant pas. Le recourant détourne le but de l'article qui est, comme relevé précédemment, 
d'informer les électeurs et les votants des intérêts en présence avant une élection ou une votation, 


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et non pas de donner en tout temps des informations sur le financement des partis afin que le 
peuple puisse "apprécier le travail des parlementaires". Ainsi, à nouveau, il est difficile de 
distinguer l'intérêt à agir de A.________. Celui-ci soutient au surplus que "l'intérêt n'a pas 
nécessairement besoin d'être actuel si la contestation est de nature à se reproduire en tout temps, 
ce qui est le cas puisque la question de l'entrée en vigueur d'un article constitutionnel accepté en 
votation suite à une initiative cantonale se reposera nécessairement à l'avenir, et si la contestation 
en cause revêt un intérêt public ou privé suffisamment important, ce qui a été établi 
précédemment". Or, ce n'est pas tant la question de l'entrée en vigueur de l'art. 139a Cst/FR qui 
est problématique en l'espèce (même si le Conseil d'Etat a admis que la nouvelle constitution 
cantonale ne contient pas de règle à ce sujet) que celle de son applicabilité directe. En effet, le 
Conseil d'Etat a renoncé à faire entrer en vigueur l'art. 139a Cst/FR parce celui-ci ne serait pas 
suffisamment précis pour être directement applicable sans une loi d'exécution. Or, la thématique 
de l'application directe d'une norme fait déjà l'objet d'avis tant dans la doctrine que dans la 
jurisprudence. Ainsi, il n'est en soi pas nécessaire de trancher la question de l'entrée en vigueur, 
celle-ci étant secondaire en l'espèce. Finalement, il est peu probable que l'art. 89 de la loi du 
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), applicable à la procédure cantonale 
conformément à l'art. 111 LTF, constitue une disposition spéciale fondant la qualité pour recourir 
de A.________. Selon cet article, en droit politique (art. 82 let. c LTF), quiconque a le droit de vote 
dans l’affaire en cause a qualité pour recourir. Or, en l'espèce, le recourant ne prétend pas que 
son droit de vote aurait, d'une quelconque manière, été violé, ou qu'une élection ou votation aurait 
été entachée d'un quelconque vice. De plus, l'art. 139a Cst/FR ne se situe pas, dans la 
systématique de la Constitution, sous le titre III "droits politiques", mais sous le titre VIII "société 
civile". Finalement, le droit à la transparence fondé sur l'art. 139a Cst/FR lui-même n'est pas 
contesté. Seule est litigieuse la question de l'applicabilité directe de la norme constitutionnelle. 
Ainsi, on peut se demander dans quelle mesure les droits politiques sont en jeu.
Cela étant, dans la mesure où le recours s'avère de toute manière mal fondé, la question de sa 
recevabilité peut demeurer indécise. 
2.
2.1.
Le recourant soutient que l'art. 139a Cst/FR est en vigueur et qu'il est directement 
applicable. Comme relevé précédemment, les deux questions sont liées puisque le Conseil d'Etat 
a reporté l'entrée en vigueur de la norme constitutionnelle car celle-ci ne serait pas suffisamment 
précise pour être directement applicable sans une loi d'exécution. Partant, il convient d'examiner 
en priorité l'applicabilité de l'article. 
2.2.
L'applicabilité directe d'une disposition constitutionnelle présuppose que les faits et les 
conséquences juridiques soient formulés avec suffisamment de précision. Le principe de légalité 
exige une détermination suffisante pour respecter la sécurité juridique et le principe de la légalité. 
Le degré de certitude requis ne peut être déterminé dans l'abstrait. Cela dépend, entre autres, des 
éléments à réglementer, de la complexité et de la prévisibilité des décisions, des destinataires de 
la disposition, de la gravité de l'atteinte aux droits constitutionnels, etc. (ATF 139 II 243 consid. 10).
2.3.
Le texte de l'art. 139a Cst/FR est, pour rappel, le suivant : "Les partis politiques, les 
groupements politiques, les comités de campagne ainsi que les organisations prenant part à des 
campagnes électorales ou de votations doivent publier leurs comptes. Doivent en particulier être 
publiés: (a) lors de campagnes électorales ou de votations, les sources de financement ainsi que 
le budget total de la campagne correspondante; (b) pour le financement des organisations 
susmentionnées, la raison sociale des personnes morales participant au financement desdites 


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organisations, de même que le montant des versements; (c) l’identité des personnes physiques 
participant au financement desdites organisations, à l’exception de celles dont les versements 
n’excèdent pas 5000 francs par année civile" (al. 1 ). "Les membres élus des autorités cantonales 
publient, au début de l’année civile, les revenus qu’ils tirent de leur mandat ainsi que les revenus 
des activités en lien avec celui-ci" (al. 2). "Les données publiées en vertu des al. 1 et 2 sont 
vérifiées par l’administration cantonale ou une entité indépendante. Une fois vérifiées, ces 
données sont mises à disposition en ligne et sur papier" (al. 3). "Pour le surplus, la loi règle 
l’application. Elle tient notamment compte du secret professionnel" (al. 4).
A la lecture de l'art. 139a Cst/FR, force est de constater que la norme possède indéniablement une 
certaine densité. Elle décrit les destinataires de l'obligation de publier les comptes, les éléments 
minimaux qui doivent être rendus publics et le processus de publication (transfert des données à 
une autorité cantonale ou une entité indépendante, vérification des données, publication en ligne 
et sur papier). Toutefois, c'est à juste titre que l'autorité intimée a relevé que certains points 
devaient encore être précisés, notamment dans la mise en œuvre concrète de l'article. Quand les 
organisations politiques doivent-elles publier leurs informations ? Où et combien de temps les 
données sont-elles visibles ? Qui vérifie les données ? Comment appliquer l'article sans violer la 
loi sur la protection des données, voire le secret du vote ? Etc. 
C'est par ailleurs à ces questions que répond la loi d'application. Sans ces explications, des 
imprécisions demeureront tant pour les organisations qui ont l'obligation de fournir les données 
que pour l'organe responsable de vérifier et de publier celles-ci. Le Conseil d'Etat a, dans sa 
séance du 27 août 2019, autorisé la mise en consultation de l'avant-projet de la loi sur le 
financement de la politique (LFiPol). Celui-ci est composé de 15 articles divisés en 5 chapitres, soit 
(1) les dispositions générales, (2) la transparence du financement des campagnes électorales et 
de votations, ainsi que des organisations politiques, (3) la transparence sur les revenus des 
élu-e-s, (4) la publication et protection des données, ainsi que (5) la sanction de la violation des 
obligations de transparence. Ainsi, par exemple, sont précisées les notions d'"organisation 
politique" "prenant part à des campagnes". De plus, une obligation d'informer préalablement, de 
manière claire et univoque, les donateurs potentiels sur la présente loi est instaurée. En effet, 
comme relevé précédemment l'art. 139a Cst/FR se trouve potentiellement en conflit avec la loi sur 
la protection des données, puisqu'il prévoit la divulgation de l'identité de personnes physiques et 
morales. Il ressort par ailleurs du rapport explicatif relatif à l'avant-projet de loi que l'Autorité 
cantonale de la transparence et de la protection des données a dû être abordée afin de répondre à 
cette question. S'agissant plus précisément du chapitre 2 de la loi d'application, soit celui qui 
concerne le cas d'espèce, il précise notamment quelles sont les élections et votations concernées 
par l'obligation de transparence, ce qui est considéré comme du financement et quel est le sort 
des dons anonymes ou reçus sous pseudonymes. Il précise le montant des dépenses à partir 
duquel une organisation se voit soumise à l'obligation de publier en cas de campagne pour une 
élection ou une votation (CHF 10'000.-) et la procédure de publication (publication du budget avant 
l'élection ou la votation et du décompte final par la suite, informations à fournir, etc.). Il donne une 
indication au sujet de l'organe responsable de la vérification, sans toutefois le désigner (une 
autorité "désignée par le Conseil d'Etat"), le délai dans lequel les différentes informations doivent 
être fournies (le budget de financement d'une campagne pour des élections ou votations doit être 
remis jusqu'à six semaines avant le jour de l'élection ou du scrutin, le décompte final au plus tard 
six mois après le jour de l'élection ou de la votation et les comptes annuels jusqu'à la fin du mois 
de juin de l'année suivante) ainsi que la manière dont la vérification doit être faite (par sondage). 
Le chapitre 5 de la loi d'application désigne où, quand et combien de temps les données sont 


Tribunal cantonal TC
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publiées (l'avant-projet reste vague sur le lieu de publication, soit sur le site internet du Conseil 
d'Etat ou "mises à disposition sur papier"). L'art. 139a Cst/FR pose certes un principe clair, mais sa 
mise en œuvre nécessite un cadre minimum, ce que démontre à l'envi le projet de loi d'application. 
Sans concrétisation, soit sans la loi d'exécution, l'art. 139a Cst/FR n'est pas applicable. Le recours 
doit ainsi être rejeté, dans la mesure de sa recevabilité.
2.4.
Au vu de ce qui précède, la question de l'entrée en vigueur de l'art. 139a Cst/FR n'a pas à 
être examinée. Elle peut rester ouverte.
3.
Le recourant a estimé que le Conseil d'Etat s'est rendu coupable d'un déni de justice formel en 
jugeant irrecevable sa demande en constatation. Ce grief est cependant mal fondé. En effet, il y a 
déni de justice formel lorsque l'autorité omet de statuer sur une requête qui lui est présentée dans 
les délais, en bonne et due forme, alors qu'elle était tenue de statuer. Or, l'autorité intimée a bel et 
bien statué sur la demande de A.________ en la jugeant toutefois irrecevable. 
4.
Vu les motifs particuliers qui ont justifié le recours, il ne sera pas perçu de frais de procédure 
(art. 129 let. c CPJA). En effet, le recourant n'avait pas pour but de satisfaire un intérêt personnel, 
mais public.
Il n'est pas alloué d'indemnité de partie (art. 137 CPJA).
la Cour arrête :
I.
Le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité.
Partant, la décision rendue le 7 janvier 2020 par le Conseil d'Etat est confirmée.
II.
Il n'est pas perçu de frais de procédure, ni alloué d'indemnité de partie.
III.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
Fribourg, le 24 novembre 2020/dhe
La Présidente :
La Greffière :