fr_gerichte · 602 2023 170 · 2025-07-02 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2023 164
602 2023 165
602 2023 166
602 2023 167
602 2023 168
602 2023 169
602 2023 170
Arrêt du 2 juillet 2025
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Johannes Frölicher 
Juges :
Cornelia Thalmann El Bachary
Vanessa Thalmann
Greffière-rapporteure :
Maude Roy Gigon
Parties
COMMUNE DE VUADENS, recourante, représentée par Mes David 
Ecoffey et Simon Murith, avocats (602 2023 170)
A.________ 
et 
B.________, 
recourants, 
représentés 
par 
Me Christine Magnin, avocate (602 2023 164)
C.________, recourant, représenté par Me Christine Magnin, 
avocate (602 2023 165)
D.________, recourant, représenté par Me Constantin Ruffieux, 
avocat (602 2023 166)
E.________, recourant, représenté par Me Constantin Ruffieux, 
avocat (602 2023 167)
F.________, G.________, H.________, recourants, représentés par 
Mes Vivian Kühnlein et Lucien Hürlimann, avocats (602 2023 168)
I.________ et J.________, recourants, représentés par Mes Nicolas 
Kolly et Antonin Charrière (602 2023 169)
contre
DIRECTION 
DU 
DÉVELOPPEMENT 
TERRITORIAL, 
DES 
INFRASTRUCTURES, 
DE 
LA 
MOBILITÉ 
ET 
DE 
L’ENVIRONNEMENT, autorité intimée 


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Objet
Aménagement du territoire et constructions – Révision d'un PAL – 
Refus de mise en zone centre, du maintien en zone résidentielle à 
faible densité et du changement d'affectation de zone d'intérêt général 
à zone résidentielle à faible densité
Recours du 11 décembre 2023 contre la décision du 8 novembre 2023


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considérant en fait
A.
Par publication dans la Feuille officielle (FO) du 27 avril 2018, la Commune de Vuadens a mis 
à l'enquête publique la révision générale de son plan d'aménagement local (PAL) qui avait été 
approuvé en 2006.
Cette révision comportait notamment les modifications suivantes :
-
La modification n° 4 prévoyait d'attribuer la partie de l'art. kkk (partiel) RF jusqu'alors en zone 
agricole à la zone centre (ZC), à l'instar de l'autre partie de la parcelle abritant le bâtiment existant 
ayant été mis en ZC dans le cadre de la précédente révision du PAL en 2006. 
-
La modification n° 8 prévoyait de mettre en zone agricole les art. lll à mmm RF, situés 
jusqu'alors en zone résidentielle à faible densité (ZRFD). 
-
La modification n° 13 prévoyait de changer l'affectation de l'art. nnn RF de zone d'intérêt 
général (ZIG) 6 à la ZRFD. 
Par ailleurs, la révision prévoyait que les art. ooo, ppp partiel (devenu qqq), rrr (partiel), sss, ttt 
(partiel), uuu (partiel), vvv et www RF soient maintenus sans modification en ZRFD. Ces parcelles 
se trouvent toutes dans le territoire d’urbanisation (TU) du plan directeur cantonal (PDCant).
Plusieurs oppositions ont été déposées. 
La révision du PAL a été adoptée par le Conseil communal le 13 novembre 2018 qui a, par décisions 
séparées du même jour, rejeté les oppositions. 
Deux enquêtes publiques complémentaires portant sur des modifications ponctuelles du PAL ont 
été publiées dans les FO du 14 janvier 2022 et du 17 juin 2022. Ces dossiers ont été adoptés par le 
Conseil communal les 15 mars et 27 septembre 2022.
B.
Deux recours contre les décisions d’adoption communales ont été interjetés auprès de la 
Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l’environnement 
(DIME).
Le 10 mars 2023, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a établi un préavis de 
synthèse d'examen final. Il a notamment préavisé défavorablement les modifications n° 4 et n° 13 
ainsi que le maintien en ZRFD de plusieurs parcelles situées dans le secteur de la route de 
X.________ et la route de Y.________.
La DIME a publié, dans la FO du 17 mars 2023, les mesures qu'elle entendait ne pas approuver, 
dont notamment les modifications n° 4, n° 13 ainsi que le maintien en ZRFD des art. ttt (partiel, sss), 
uuu (partiel), www, ooo (partiel), vvv, rrr (partiel), ppp (partiel, qqq) RF situés dans un secteur à 
densification limitée selon le projet d’agglomération de 4ème génération (PA4), et celles qu'elle 
comptait prendre dans sa décision d'approbation et qui ne figuraient pas dans le dossier d'enquête 
publique.
Suite à cette publication, plusieurs propriétaires se sont déterminés, dont I.________ et J.________ 
– propriétaires de l’art. sss RF – par courrier du 16 avril 2023. Ils relèvent avoir investi dans 
l'acquisition de leur terrain dans la deuxième partie de l'année 2018 leurs économies et prévoyance, 


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dans le but d'y construire une maison familiale pour laquelle plusieurs études ont d'ores et déjà été 
entreprises. Ils confirment vouloir mettre à l'enquête leur projet dans un avenir proche et être contre 
le dézonage. La commune s'est quant à elle déterminée le 28 avril 2023. Elle a notamment relevé 
que l'art. kkk RF dispose d'une bonne desserte en transports publics et est situé à proximité 
immédiate du centre, dans le TU et que l'art. nnn RF – dont elle est propriétaire – abritant un réservoir 
d'eau désaffecté n'est probablement pas conforme à la zone agricole proposée par le SeCA, ce qui 
pourrait induire une remise en état de la parcelle, procédure à laquelle elle s'oppose. En ce qui 
concerne les parcelles dont la DIME envisage de ne pas approuver le maintien en ZRFD, la 
commune est d'avis qu'il n'y a aucun avantage d'un point de vue urbanistique et agricole de dézoner 
les quelques parcelles restantes disséminées dans le tissu bâti. Elle fait également valoir que ces 
terrains se situent dans la continuité de la zone à bâtir, sont équipés et directement accessibles 
depuis les routes de X.________ et de Y.________ et leur intégration dans le site est assurée par 
les indices brut d'utilisation du sol (IBUS) et de surface verte (IVer). Par ailleurs, des conventions de 
construction ont été signées avec les propriétaires intéressés. S'agissant enfin de la modification 
n° 8, la commune a demandé le maintien en zone ZRFD des art. lll et zzz RF et a relevé que le 
dézonage initialement proposé permettait de compenser les nouvelles mises en zone pendant la 
période transitoire. Dès lors que les critères pour la mise en zone étaient désormais définis dans la 
fiche T102 du PDCant, elle remettait en question ce dézonage. Pour justifier le maintien en ZRFD, 
la commune a mis en avant la localisation centrale, le bon niveau de desserte en transports publics 
ainsi que la volonté du propriétaire de construire à brève échéance. Dans son courrier daté du 
24 avril 2023, E.________ rejoint en substance les arguments présentés par la commune 
concernant sa parcelle art. kkk RF. Il en va de même pour l'envoi du 29 avril 2023 de D.________ 
concernant son bienfonds rrr RF.
Par décision du 8 novembre 2023, publiée dans la FO du 10 novembre 2023, la DIME a partiellement 
approuvé la révision générale du PAL, émettant certaines réserves et conditions. Elle n'a notamment 
pas approuvé les mesures suivantes :
- 
la modification n° 4 portant sur la mise en ZC de l'art. kkk (partiel) RF, indiquant comme raison 
principale que la commune ne disposait pas – selon les règles du PDCant – de potentiel de mise en 
zone destinée à l'habitat en raison de l'état des réserves de zone à bâtir légalisées. Peu importe dès 
lors que la surface concernée bénéficie d'une localisation avantageuse et soit inscrite dans le 
PDCant comme secteur d'extension du TU. 
- 
la modification n° 13 concernant l'art. nnn RF, considérant que – en l'absence d'IBUS et de 
toute autre prescription de construction pour la ZIG 6 dans l'ancien règlement communal 
d’urbanisme (RCU) qui indique que la destination se limite à l'objet déjà construit – le changement 
d'affectation de ZIG 6 à ZRFD équivaut à une densification (impossible en raison du bas niveau de 
desserte).
-
le maintien en zone à bâtir des art. ooo (partiel), qqq (issu de la division de l'art. ppp RF), rrr 
(partiel), sss (issu de la division de l'art. ttt RF), ttt (partiel), uuu (partiel), vvv et www RF, lesquels se 
situent dans un secteur à densification limitée, dès lors que la commune n'a pas mené une analyse 
détaillée pour définir lesquelles de ces parcelles qui demeurent non construites, devraient 
éventuellement être maintenues en zone à bâtir. La DIME a relevé que le simple fait de considérer 
qu'il "n'y a aucun avantage d'un point de vue urbanistique et agricole de dézoner les quelques 
parcelles restantes disséminées dans le tissu bâti", était, selon le SeCA, trop sommaire, de sorte 
que l'intérêt général à maîtriser l'urbanisation du secteur, défini comme secteur à densification 


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limitée au PA4, prévaut. De plus, l'intérêt au maintien en zone à bâtir de ces parcelles est faible. 
L'équipement réalisé ne saurait le justifier et l'étude de densification démontre que la commune 
dispose d'un potentiel important dans la zone à bâtir existante. 
-
Enfin, s'agissant de la modification n° 8, la DIME a relevé que le dézonage mis à l'enquête 
publique est conforme aux planifications supérieures et aux bases légales applicables, de sorte 
qu'elle ne peut donc pas refuser l'approbation de cette mesure qui est jugée opportune du point de 
vue de l'aménagement du territoire. Ce secteur est certes localisé au centre d'une zone à bâtir 
existante, fait partie d'une commune d'agglomération et bénéficie d'une desserte en transports 
publics de niveau B. Néanmoins, il s'agit d'une ZRFD qui ne permet pas une utilisation optimale du 
sol et n'est pas en adéquation avec les enjeux actuels de densification et d'urbanisation vers 
l'intérieur. Le PDCant en vigueur ne laisse plus la possibilité d'affecter de nouvelles surfaces à la 
ZRFD. De plus, les zones à bâtir existantes de la commune permettent d'atteindre l'augmentation 
prévue par le PDCant pour la population et les emplois à 15 ans. Enfin, il convient également de 
prendre en compte le potentiel agricole et paysager, les terrains situés en continuité d'une zone 
agricole accueillant notamment un verger. 
Par décisions séparées du 8 novembre 2023, la DIME a rejeté un des recours qui avait été déposé 
par-devant elle et partiellement admis l’autre, notamment en refusant la modification n° 4, mais en 
confirmant la modification n° 8.
C.
Par mémoire du 11 décembre 2023, la commune interjette recours contre la décision 
d’approbation de la DIME (602 2023 170). Elle conclut – sous suite de frais et dépens –, 
principalement, à la modification de celle-ci en ce sens que 1) la modification n° 4 est approuvée, 
de sorte que la ZC est étendue sur l'entier de l'art. kkk RF; 2) la modification n° 13 est approuvée en 
réaffectant l'art. nnn RF de la ZIG à la ZRFD; 3) les art. ooo, ppp (devenu qqq), rrr, ttt, uuu (partiels), 
vvv, www et sss (issu du fractionnement de l'art. ttt) RF situés dans un secteur à densification limitée 
au PA4 sont maintenus en ZRFD; 4) les art. lll et zzz RF sont maintenus en ZRFD. Subsidiairement, 
elle conclut au renvoi de la cause à la DIME pour nouvelle décision au sens des considérants, avec 
les instructions correspondant à sa conclusion principale. Elle sollicite d'ailleurs, à titre de mesures 
d'instruction, tout d'abord, l'interpellation formelle de l'association de communes AA.________ 
tendant à ce que celle-ci se détermine sur le recours et sur la conformité de la révision générale 
du PAL, en particulier en ce qui concerne les secteurs à densification limitée; ensuite, l'interpellation 
formelle de la DIME tendant à ce que cette dernière produise les décisions d'approbation et préavis 
de synthèse d'examen final relatifs aux révisions des PAL des autres communes membres de 
AA.________ approuvées après l'entrée en vigueur du Projet d'agglomération 3ème génération 
(PA3), en particulier concernant les Communes de AB.________ et de AC.________; enfin, une 
inspection des lieux en présence notamment de représentants de la commune, de AA.________ et 
de la DIME. 
A l'appui de son recours, la commune reproche principalement à la DIME une violation de son 
autonomie communale en lui imposant des dézonages et par là, une réduction de sa zone à bâtir, 
alors qu'elle n'a aucune obligation de le faire. Elle relève que sa zone à bâtir figure entièrement dans 
le TU du PDCant et à l'intérieur du périmètre d'urbanisation d'une agglomération et les réserves 
légalisées permettent tout juste d'accueillir la croissance cible. En effet, l'étude de densification 
retient une capacité d'accueil de 1'260 habitants-emplois (H/E), pour une croissance cible de 
1'274 H/E. Le SeCA et la DIME n'auraient, à tort, pas admis le calcul de la capacité d'accueil et 
imposé un taux d'utilisation de 100% concernant les surfaces non construites (au lieu de celui de 


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80% appliqué par l'étude de densification), alors que la constructibilité de certaines surfaces est 
fortement, voire totalement restreinte. A l'inverse, les parcelles dont le dézonage est contesté sont 
totalement équipées et constructibles sans restriction et leur construction est assurée par des 
conventions avec leurs propriétaires. 
Dans ses observations du 11 avril 2024, la DIME relève que, s'agissant des parcelles que la 
commune souhaite maintenir en ZRFD, la législation fédérale et cantonale en matière 
d'aménagement du territoire et les instruments de planification qui y sont prévus consistent en une 
base légale suffisante permettant de sortir des parcelles de la zone constructible pour les colloquer 
en zone agricole. Elle rappelle que la volonté de concentrer l'urbanisation à certains endroits trouve 
son expression dans le TU du PDCant et, plus précisément encore, dans le PA4, dans la mesure 
où ceux-ci excluent explicitement des mises en zone. De plus, le PA4 exige de dézoner des parcelles 
colloquées en zone à bâtir non encore construites et prend des mesures pour favoriser le 
développement vers l'intérieur pour éviter l'étalement des surfaces construites. L'autonomie 
communale invoquée étant limitée par ces règles du droit de l'aménagement du territoire, elle n'a 
pas été violée par la décision entreprise. L'autorité intimée est encore d'avis que la mise en zone de 
l'art. kkk (partiel) RF n'est pas conforme à la fiche T102 du PDCant, dès lors que la commune ne 
possède pas de potentiel d'extension de zone à bâtir à caractère résidentiel. Pour le surplus, elle 
renvoie à la décision querellée et a au demeurant produit le dossier d'approbation du PAL en cause.
Dans ses contre-observations du 8 mai 2024, la commune maintient sa position. Elle conteste en 
outre que le PA4 exige de dézoner les parcelles colloquées en zone à bâtir non encore construites. 
Selon elle, ce plan oblige les communes à examiner l'opportunité de déclasser les parcelles libres 
de construction - leur laissant sur ce point un très large pouvoir d'appréciation - tout en mentionnant 
expressément que ce déclassement n'est pas une mesure automatique. La commune relève que le 
PA4 retient même qu'un déclassement peut devenir inutile, voir plus négatif que la construction à 
cet endroit, dans la mesure où certaines parcelles sont déjà équipées, que les infrastructures 
communales ont été dimensionnées en incluant ces parcelles, etc. Elle estime avoir procédé à cet 
examen de l'opportunité de dézoner les parcelles concernées dans le cadre du travail important 
d'élaboration de son PAL et sur la base d'une étude de densification probante. Elle indique avoir 
résumé cet examen dans le rapport de conformité 47 OAT et l'avoir explicité dans son droit d'être 
entendu. S'agissant de la question de l'équipement dont bénéficient les parcelles en cause, la 
commune ajoute qu'une desserte fine en transports publics est prévue par le PDR-Gruyère le long 
de la route de Y.________ et de la route de X.________, précisant que celle de la route de 
Y.________ est en cours de concrétisation, l'étude et la réalisation des arrêts de bus pour cette ligne 
future ayant été intégrées au cahier des charges de mise au concours relatif à la requalification de 
la route de Y.________. Elle ajoute que le PA4, qui n'est de son point de vue "pas opposable aux 
tiers, ne constitue pas une base légale suffisante à lui seul pour imposer un dézonage et restreindre 
le droit fondamental de la garantie de propriété, compte tenu notamment du déficit démocratique de 
AA.________, dont les membres ne sont pas élus démocratiquement, et de l'absence de droits 
politiques dans l'établissement du PA4". S'agissant enfin de l'art. kkk RF, la commune met en avant 
que la densification de cette parcelle (justifiée par sa situation idéale proche du centre de la 
commune et des dessertes en bus et train, absence de valeur paysagère ou de vocation agricole 
propre) et l'exploitation de l'ensemble des droits de bâtir sont nécessaires et nécessitent l'entier de 
la parcelle, une surélévation n'étant pas possible. Elle soutient qu'il ne s'agit pas d'une mise en zone 
à proprement parler, mais d'une correction des limites pour les accorder avec le bornage.


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D.
Par mémoires séparés du 11 décembre 2023, A.________, propriétaire de l'art. www RF, et 
B.________, propriétaire de l'art. uuu RF (602 2023 164), C.________, propriétaire des art. vvv et 
qqq RF (602 2023 165), D.________, propriétaire de l'art. rrr RF (602 2023 166), E.________, 
propriétaire de l'art. kkk RF (602 2023 167), F.________, G.________ et H.________, propriétaires 
de l'art. ooo RF (602 2023 168), I.________ et J.________, propriétaires de l'art. sss RF 
(602 2023 169), interjettent également recours contre la décision rendue par la DIME le 
8 novembre 2023 en tant qu'elle concerne leurs bienfonds respectifs. Les griefs et conclusions se 
recoupent avec ceux de la commune, A.________ et B.________, de même que C.________ ayant 
en outre requis l'effet suspensif. 
Dans ses observations, la DIME conclut au rejet de ces différents recours. Ses arguments sont en 
substance les mêmes que ceux développés à l'égard du recours de la commune.
E.
Pour le reste, il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs 
conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la 
solution du litige.
en droit
1.
1.1.
Les différents recours étant dirigés contre une seule et même décision fondée sur le même 
état de fait, il se justifie d'ordonner la jonction des causes 602 2023 164, 602 2023 165, 602 2023 
166, 602 2023 167, 602 2023 168, 602 2023 169 et 602 2023 170 en application de l'art. 42 du code 
fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). 
1.2.
Au vu de son autonomie en tant que responsable de la planification de son territoire, mais 
également en sa qualité de propriétaire de l'art. nnn RF, la commune dispose d'un intérêt digne de 
protection pour recourir au sens de l'art. 76 let. a CPJA, ceci y compris contre l’approbation de la 
mesure n° 8, comme cela sera développé au consid. 8 ci-après.
En leur qualité de propriétaires des art. ooo, uuu, rrr, kkk, vvv, www, qqq et sss RF, les autres 
recourants disposent également d'un intérêt digne de protection pour recourir contre la décision 
litigieuse en tant qu'elle concerne leurs bienfonds respectifs.
Déposés par ailleurs dans le délai et les formes prescrits (art. 79 ss CPJA), les recours sont 
recevables en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a CPJA ainsi qu'en vertu de la règle particulière de l'art. 88 
al. 3 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions 
(LATeC; RSF 710.1).
Le Tribunal cantonal peut dès lors entrer en matière sur leurs mérites.
2.
2.1.
Selon l'art. 77 CPJA, le Tribunal de céans revoit la légalité de la décision attaquée ainsi que 
la constatation des faits par l'autorité intimée; cela signifie qu'il peut sanctionner la violation de la loi, 


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y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, ainsi que la constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents. 
2.2.
En application des art. 78 al. 2 CPJA et 33 al. 3 let. b de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur 
l'aménagement du territoire (LAT ; RS 700), lequel impose aux cantons d'instituer au moins une 
autorité de recours disposant d'un libre pouvoir d'examen (ATF 109 Ib 123; cf. également arrêts 
TC FR 602 2021 102 du 20 avril 2023 consid. 2.2, TA FR 2A 00 65 du 26 octobre 2000), le Tribunal 
de céans statue avec un plein pouvoir de cognition sur un recours interjeté à l'encontre d'une 
décision d'approbation de la DIME; le grief d'inopportunité (dans le sens de "Angemessenheit", 
cf. TSCHANNEN, in Commentaire ASPAN de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 2010, 
art. 26 p. 13) peut dès lors également être invoqué devant l'instance de céans (cf. TSCHANNEN, art. 2 
p. 34 et les références citées; cf. en détail ATF 127 II 238 consid. 3b/aa).
Il sied de relever à cet égard que, selon l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l'aménagement 
du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté 
d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches. Cette disposition légale constitue 
principalement une règle de pouvoir d'examen à l'adresse des autorités d'approbation et de recours. 
Elle ne trouve cependant application que dans le cadre fixé par le droit de procédure applicable. Si 
la solution choisie doit être considérée comme inappropriée, l'autorité supérieure ne peut pas 
substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité de planification compétente; bien plus, elle doit 
renvoyer l'affaire à cette autorité pour que celle-ci prenne une nouvelle décision (ATF 120 Ib 207 
consid. 3; TSCHANNEN, art. 2 p. 34 et les références citées).
3.
3.1.
Dans un grief qu'il convient d'examiner en premier lieu, la commune se prévaut d'une 
violation de son droit d'être entendue, du fait que l'autorité intimée aurait insuffisamment motivé sa 
décision de ne pas maintenir les art. ooo, rrr, ttt (devenu sss), vvv et sss RF en ZRFD et de les 
affecter à la zone agricole. Les propriétaires des terrains précités (mis à part celui de l’art. vvv RF), 
soulèvent également ce grief.
3.2.
Le droit d'être entendu est une garantie constitutionnelle de caractère formel, dont la violation 
doit entraîner l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du 
recours sur le fond (ATF 127 V 437 consid. 3d/aa; 126 V ooo consid. 2b et les arrêts cités). Ancré à 
l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. ; RS 101) 
et concrétisé par les art. 57 ss CPJA, il comprend notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer 
sur les éléments pertinents avant qu'une décision touchant sa situation juridique ne soit prise, de 
produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves, de 
participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son 
résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 135 I 279 consid. 2.3).
Le droit d'être entendu implique également pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision. Selon 
la jurisprudence, il suffit que le juge mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur 
lesquels il a fondé sa décision, de manière à ce que son destinataire puisse se rendre compte de la 
portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. L'autorité n'a pas l'obligation d'exposer et 
de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire 
se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige. Dès lors que l'on peut discerner 
les motifs qui ont guidé la décision de l'autorité, le droit à une décision motivée est respecté même 
si la motivation présentée est erronée. La motivation peut d'ailleurs être implicite et résulter des 


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différents considérants de la décision (GRISEL, Traité de droit administratif suisse, 1984, p. rrr; arrêt 
TF 2C_41/2020 du 
24 juin 2020 
consid. 5.1.1; 
ATF 143 IV 
40 
consid. 
3.4.3, 
141 V 
557 consid. 3.2.1). 
Bien qu'il soit de nature formelle, la jurisprudence admet qu'une violation du droit d'être entendu en 
instance inférieure puisse néanmoins être réparée lorsque l'administré a eu la faculté de se faire 
entendre en procédure de recours par une autorité disposant d'un plein pouvoir d'examen en fait et 
en droit (cf. ATF 145 I 167 consid. 4.4; 134 I 331 consid. 3.1; 133 I 201 consid. 2.2; 130 II 530 
consid. 7.3). Une telle réparation dépend de la gravité et de l'étendue de l'atteinte portée au droit 
d'être entendu (cf. ATF 126 I 68 consid. 2). Même si la violation du droit d'être entendu est grave, 
une réparation est également envisageable si le renvoi à l'autorité inférieure constituerait une vaine 
formalité. L'allongement inutile de la procédure qui en découlerait est en effet incompatible avec 
l'intérêt de la partie concernée à ce que sa cause soit tranchée dans un délai raisonnable 
(cf. ATF 137 I 195 consid. 2.3.2; arrêts TF 5A_897/2015 du 1er février 2016 consid. 3.2.1; 
5A_126/2018 du 14 septembre 2018 consid. 5).
3.3.
En l'espèce, la DIME a indiqué ce qui suit dans la décision attaquée:
"La DIME ne peut pas approuver des zones à bâtir manifestement non conformes au PA4. La 
Direction constate que la commune ne s'est pas livrée à un examen détaillé de la pertinence, en 
termes d'aménagement du territoire, de maintenir ou non les parcelles mentionnées en zone à bâtir. 
Les autorités communales se contentent en effet d'indiquer de manière globale que le dézonage 
des parcelles non construites dans le secteur ne revêt pas un intérêt marqué en termes de protection 
du paysage et d'utilisation agricole. Or, la DIME relève qu'au contraire, la construction de certaines 
des parcelles concernées, localisées en marge de la zone à bâtir (art. uuu et www RF notamment), 
favoriserait l'étalement urbain. Bien qu'aucune des parcelles concernées ne soit susceptible d'être 
classée en surfaces d'assolement (SDA), certaines d'entre elles font partie d'une exploitation et ont 
de toute évidence une utilisation agricole (art. uuu et qqq RF notamment) qui n'a pas été prise en 
compte dans une analyse détaillée de la pertinence du maintien ou non en zone à bâtir. La 
construction de certaines parcelles, disposant d'une surface conséquente en zone à bâtir et non 
construites sur plusieurs côtés (art. qqq RF en particulier) aurait quant à elle un impact indéniable 
sur le paysage, qui n'a pas non plus été pris en compte dans une analyse des intérêts en présence. 
La DIME ne peut se substituer aux autorités communales pour mener une analyse détaillée de ce 
secteur destinée à définir quelles parcelles, parmi celles qui demeurent non construites, devraient 
éventuellement être maintenues en zone à bâtir. En l'absence d'une telle analyse, l'intérêt général 
à maîtriser l'urbanisation du secteur, défini comme secteur à densification limitée au PA4, prévaut. 
La DIME relève encore que l'équipement réalisé ne saurait justifier le maintien en zone à bâtir des 
parcelles encore non construites dans ce cas. L'étude de densification démontre que la commune 
de Vuadens dispose d'un potentiel important dans la zone à bâtir existante. Dans ce contexte, 
l'intérêt au maintien en zone à bâtir des parcelles concernées est faible. Enfin, les considérations 
financières liées à la perte de valeur des biens-fonds concernés ne peuvent pas entrer en compte 
dans la décision à prendre du point de vue de l'aménagement du territoire".
Il est vrai que la DIME n'a pas expliqué, pour chacune des parcelles, les raisons qui s'opposeraient 
de son point de vue à un maintien en zone à bâtir. Cela étant, à la lecture de la décision querellée, 
on comprend qu'il est précisément reproché à la commune de ne pas avoir procédé à une analyse 
détaillée de la pertinence, en termes d'aménagement du territoire, de maintenir ou non les parcelles 
concernées en zone à bâtir et que la DIME considère qu'il ne lui appartient pas de procéder à celle-ci.


Tribunal cantonal TC
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Dans ces circonstances, aucune violation du droit d'être entendu ne peut être retenue sur ce point. 
Ce grief est rejeté.
4.
4.1.
Le moment décisif pour se prononcer sur la conformité d’une planification communale se 
situe au stade de l’approbation par la DIME, autorité qui doit examiner et approuver les plans et leur 
réglementation du point de vue de la légalité, de l’opportunité et de leur concordance avec les plans 
cantonaux et régionaux (art. 86 al. 3 LATeC; arrêts TC FR 602 2023 16 du 22 août 2024 consid. 4.1 ; 
602 2022 71 du 5 février 2024 consid. 5.2; 602 2019 3 du 3 septembre 2019 et 602 2016 99/154 du 
13 novembre 2017 consid. 2c, confirmé par l’arrêt TF 1C_15/2018 du 15 avril 2019). En instituant 
expressément l’effet obligatoire du PDCant "dès son adoption par le Conseil d’Etat", le texte de 
l’art. 18 al. 1 LATeC contient une disposition transitoire claire qui fixe sans ambiguïté le moment à 
partir duquel les autorités cantonales et communales fribourgeoises doivent appliquer la nouvelle 
planification directrice.
Si la révision générale du PAL de Vuadens a été mise à l'enquête publique une première fois en 
avril 2018 déjà, son approbation partielle a été prononcée par la DIME en novembre 2023. Cela 
signifie que le nouveau PDCant (adopté par le Conseil d’Etat le 2 octobre 2018) est applicable, 
notamment les règles relatives à l’urbanisation et la densification, conformément à la jurisprudence 
établie (cf. arrêt TC FR 602 2023 20 du 22 août 2024 consid. 4.1 et les références citées). 
4.2.
L'art. 34 al. 1 LATeC dispose que l'aménagement du territoire communal incombe à la 
commune. Le conseil communal est l'autorité responsable de l'aménagement local (art. 36 
al. 1 LATeC). Quant à la DIME, elle est chargée de l'approbation des plans et règlements adoptés 
par la commune et du traitement des recours (art. 80 al. 1 et art. 86 al. 3 LATeC). Les communes 
jouissent d'autonomie lorsqu'elles définissent, par des plans, l'affectation de leur territoire 
(cf. arrêt TF 1C_291/2014 du 1er décembre 2014 consid. 3.2).
Les autorités en charge de l'aménagement du territoire, si elles bénéficient d'une importante liberté 
d'appréciation dans l'accomplissement de leurs tâches (art. 2 al. 3 LAT) et notamment dans leurs 
tâches de planification, doivent se conformer aux buts et aux principes d'aménagement du territoire 
de la Constitution (art. 75 Cst.) et de la LAT. Elles doivent également prendre en considération les 
exigences découlant des autres dispositions du droit fédéral de la protection de l'environnement au 
sens large, notamment la loi sur la protection de la nature et des sites (ATF 129 II 63 consid. 3.1; 
121 II 72 consid. 1d; arrêt TF 1C_425/2008 du 26 janvier 2009 consid. 3.2). Une appréciation 
correcte de ces principes implique une pesée globale de tous les intérêts en présence (art. 3 de 
l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire, OAT; RS 700.1). Combinés avec les 
buts de l'art. 1 LAT, les principes de l'art. 3 LAT ne constituent pas un système exempt de toute 
contradiction, mais doivent être intégrés à une pesée générale des intérêts en vue de la meilleure 
concordance possible. Qu'il faille harmoniser ces intérêts entre eux ne doit pas remettre en cause 
le caractère contraignant de leur prise en considération (cf. arrêt TF 1C_429/2017 du 25 juillet 2018 
consid. 2.1). Les principes de l'aménagement du territoire sont ainsi justiciables (ATF 112 Ia 65 
consid. 4; arrêts TF 1C_157/2014 du 4 novembre 2015 consid. 3.3, in ZBI 117 p. 444; 1C_528/2016 
du 20 décembre 2017 consid. 6.1).
4.3.
Selon l'art. 1 al. 1 LAT, la Confédération, les cantons et les communes veillent à une 
utilisation mesurée du sol et à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un 
développement harmonieux de l'ensemble du pays. L'art. 1 al. 2 LAT définit les buts de 


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l'aménagement du territoire; il prévoit notamment que les autorités chargées de l'aménagement du 
territoire soutiennent les efforts entrepris aux fins d'orienter le développement de l'urbanisation vers 
l'intérieur du milieu bâti en maintenant une qualité d'habitat appropriée (let. abis) ainsi que de créer 
un milieu bâti compact (let. b). Le principe de la densification des surfaces de l'habitat est également 
repris dans l'art. 3 al. 3 let. abis LAT. Au nombre des principes régissant l'aménagement du territoire, 
l'art. 3 al. 2 LAT indique que le paysage doit être préservé. A cette fin, il convient notamment de 
réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier, les surfaces 
d'assolement (let. a) et de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble 
ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage (let. b). Les territoires réservés à l'habitat et à 
l'exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur 
étendue limitée (art. 3 al. 3 LAT).
4.4.
À teneur de l'art. 15 LAT, les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent 
aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes (al. 1). Les zones à bâtir 
surdimensionnées doivent être réduites (al. 2). L'emplacement et la dimension des zones à bâtir 
doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes 
de l'aménagement du territoire; en particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver 
la nature et le paysage (al. 3). De nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si: a. ils 
sont propres à la construction; b. ils seront probablement nécessaires à la construction dans les 
quinze prochaines années même si toutes les possibilités d'utilisation des zones à bâtir réservées 
ont été épuisées et s'ils seront équipés et construits à cette échéance; c. les terres cultivables ne 
sont pas morcelées; d. leur disponibilité est garantie sur le plan juridique; e. ils mettent en œuvre le 
plan directeur (al. 4).
L’art. 8a al. 1 LAT dispose que, dans le domaine de l’urbanisation, le plan directeur définit 
notamment la dimension totale des surfaces affectées à l’urbanisation, leur répartition dans le canton 
et la manière de coordonner leur expansion à l’échelle régionale (let. a), la manière de coordonner 
l'urbanisation et les transports et de garantir un équipement rationnel qui permet d'économiser du 
terrain (let. b), la manière de concentrer le développement d’une urbanisation de qualité à l’intérieur 
du milieu bâti (let. c) et la manière d’assurer la conformité des zones à bâtir aux conditions de l’art. 
15 LAT (let. d).
Conformément à l’art. 9 LAT, le plan directeur a force obligatoire pour les autorités (ATF 143 II 476 
consid. 3.7).
4.5.
Le nouveau PDCant, adopté par le Conseil d'État le 2 octobre 2018, veut – en application 
des principes précités – renforcer le réseau urbain du canton, définir les limites spatiales du 
développement urbain à long terme, concentrer principalement le développement de l’urbanisation 
dans le tissu urbain et assurer un développement de l’urbanisation durable à l’échelle du canton. 
Pour y parvenir, le plan directeur définit les limites du TU cantonal. Il s’agit d’un élément central de 
la stratégie, puisque le TU prend en compte les besoins pour les zones à bâtir destinées à l’habitat, 
aux activités et à l’intérêt public pour les 25 prochaines années. Il fixe un cadre global avec des 
limites au-delà desquelles il n’est pas possible de planifier de nouvelles zones à bâtir. Le PDCant 
prévoit que des extensions des zones à bâtir pourront être étudiées uniquement à l’intérieur du TU. 
Selon le PDCant, un plan d'affectation des zones (PAZ) ne peut prévoir des mises en zones à bâtir 
que dans le TU (cf. T101. Territoire d’urbanisation). Les limites du TU sont intangibles au niveau du 
planificateur local et leur éventuelle modification doit passer par une adaptation du PDCant (arrêts 
TC FR 602 2021 12 du 4 août 2021; 602 2020 119 du 27 janvier 2021). Le TU regroupe les terrains 


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sur lesquels des mises en zone peuvent être étudiées par les communes. En revanche, la totalité 
de cette surface n’est pas vouée à la mise en zone. Elle est donc largement supérieure aux besoins 
réels du canton (cf. T101. Territoire d’urbanisation, p. 7 ; arrêt TC FR 602 2018 150 du 13 mai 2020 
consid. 8.2.1).
Il est ainsi patent qu’il faut procéder, même à l’intérieur du TU, à l’application des différents principes 
régissant la LAT avant de pouvoir confirmer le bien-fondé d’une zone à bâtir. Si le PDCant prévoit 
que le TU peut uniquement être modifié par l’adaptation de la carte au niveau de la planification 
directrice cantonale, cela ne concerne manifestement que son extension. 
Le PDCant de 2018 a également pour objectif de développer l’urbanisation à l’intérieur du milieu bâti 
en premier lieu, par une densification de qualité favorisant les déplacements en transports publics 
et en mobilité douce. A ce titre, il est question d’utiliser les réserves de terrains à bâtir légalisées et 
équipées existantes avant de proposer de nouvelles extensions et de subordonner la possibilité 
d’étendre les zones à bâtir à la définition de mesures en faveur de la densification et de la 
requalification (cf. T103. Densification et requalification, p. 1). 
4.6.
Les mesures prises afin de concrétiser les buts poursuivis par la LAT revêtent sur le principe 
un intérêt public important. Notamment, la meilleure utilisation des réserves existant à l'intérieur du 
territoire urbanisé déjà largement bâti, accompagnée du maintien et de l'encouragement d'une 
urbanisation de la meilleure qualité possible, constitue un des piliers de la politique suisse de 
l'aménagement du territoire (Message relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du 
territoire du 20 janvier 2010, FF 2010 p. 974).
4.7.
C'est à la lumière de ces principes qu'il convient d'analyser les griefs soulevés par les 
recourants.
5.
5.1.
La commune et les propriétaires recourants concernés contestent le refus de la DIME de 
maintenir les art. ooo (partiel), qqq (issu de la division de l'art. ppp RF), rrr (partiel), sss (issu de la 
division de l'art. ttt RF), ttt (partiel), uuu (partiel), vvv et www RF en zone à bâtir et s'opposent à 
l'affectation de ceux-ci à la zone agricole. La commune fait valoir à ce titre une inégalité de traitement 
entre les communes de AA.________, un abus du pouvoir d'appréciation de l'autorité intimée, une 
violation du principe de la légalité ainsi qu'une violation de l'autonomie communale. Les griefs des 
autres propriétaires concernés se rejoignent avec ceux-ci, certains invoquant en outre une inégalité 
de traitement vis-à-vis d'autres propriétaires fonciers dont le terrain libre de construction également 
situé dans un secteur à densification limitée au sens du PA4 a – contrairement au leur – été maintenu 
en ZRFD.
5.2.
L’Agglomération de AB.________, dont fait partie la Commune de Vuadens, s’est dotée d’un 
PA4. Celui-ci a valeur de plan directeur régional (art. 27 al. 1 LATeC). Dès son approbation par le 
Conseil d’Etat, le 17 mai 2021, il lie les autorités cantonales, les autorités communales et les régions 
voisines en matière d’aménagement. Les plans d’aménagement locaux des communes membres 
de l’agglomération doivent dès lors être conformes au PA4.
Le plan "Stratégie urbanisation" du PA4 illustre le périmètre d’urbanisation de l’agglomération de 
AB.________, lequel se décompose en différents secteurs, en particulier : secteur central, secteur 
urbain, site stratégique urbain/activité ainsi que secteur à densification limitée (cf. plan du PA4 A 


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1.2). S’agissant plus particulièrement des secteurs à densification limitée, ce plan désigne sur ceux-
ci les surfaces (libres de construction) dont le déclassement est à examiner.
Au chapitre 7.2 du rapport du PA4, il est précisé sous la rubrique "Secteur à densification limitée" ce 
qui suit :
"Le PA4 va plus loin que le PDCant en visant à prioriser la densification dans les secteurs les plus adéquats. 
Il est effectivement important d'éviter une « densification diffuse » qui conduit à des difficultés d'équipement.
Les secteurs à densification limitée sont issus d’une analyse multicritère et de projet. Les critères principaux 
sont la desserte TP [transports publics] et MD [mobilité douce], la proximité des services et l’intégration 
paysagère.
Certains secteurs identifiés sont bien desservis en TP. Toutefois, leur densification n’est pas forcément 
adéquate parce qu’elle se ferait au détriment d’éléments paysagers (dans les coteaux notamment, ou entre 
les localités), que le contexte est peu propice à une densification trop importante du fait de l’harmonie de 
l’ensemble du quartier, que les équipements existants sont peu adaptés et nécessiteraient des 
investissements conséquents, qu’ils sont éloignés des services de proximité, ou encore que d’autres secteurs 
sont actuellement plus propices à des démarches de densification. 
Ces secteurs à densification limitée sont en général le fruit d’un mitage du territoire ou d’anciennes extensions 
de la zone à bâtir peu maîtrisées. Ce sont souvent des secteurs ne respectant pas une lecture attentive du 
paysage. Ils ont ainsi grignoté les coteaux et les crêtes en les tapissant de villas individuelles. Ils contribuent 
à réduire la lisibilité du territoire. En conséquence, elles génèrent des nuisances sociales (perte de sens du 
lieu et de l’identité), économiques (coût des transports et des infrastructures) et environnementales (du fait 
des transports principalement). 
Le développement de ces secteurs est donc inapproprié à court terme. Cela engendrerait des coûts 
supplémentaires supportés par la collectivité et nuirait au développement vers l’intérieur. 
Des parcelles libres existent encore à l’intérieur des secteurs à densification limitée. Compte tenu des effets 
négatifs de ces secteurs, les communes concernées doivent étudier l’opportunité de déclasser les parcelles 
non bâties. Cela doit répondre à une logique de projet et n’est pas une mesure automatique. En effet, dans la 
mesure ou certaines parcelles sont déjà équipées, que les infrastructures communales ont été dimensionnées 
en incluant ces parcelles, etc., un déclassement peut devenir inutile, voire plus négatif que sa construction. 
Dans ce cas, et en particulier si les secteurs non bâtis sont de dimensions importantes, il convient de les 
développer avec circonspection en prenant soin du contexte paysager et urbain, de leur accessibilité et de la 
densité qu’ils supporteraient. 
Enfin, les secteurs à densification limitée permettent également de constituer des réserves à long terme, 
contenant ainsi durablement l’urbanisation vers l’intérieur. De même, ne pas favoriser la densification de ce 
type de secteur ne justifie aucunement son étalement: l’urbanisation doit être compacte et viser une utilisation 
mesurée du sol conformément à la LAT".
Le contenu liant de cette rubrique prévoit ceci:
"> De manière générale, la densification des secteurs à densification limitée est indésirable, sous réserve des 
critères minimaux définis par le PDCant.
>
A l’intérieur de ces secteurs, les communes doivent examiner l’opportunité de déclasser les parcelles libres 
de construction. 


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>
Le secteur concerné par une continuité paysagère (voir également le thème « paysage et nature ») doit au 
minimum :
-
Conserver cette dernière en répartissant les droits à bâtir afin de permettre des secteurs libres et une 
intégration paysagère du projet.
-
Permettre une desserte tous modes adaptée, en particulier pour les mobilités douces et leur rabattement 
sur les transports publics ;
-
Passer par un processus d’étude à même d’assurer une grande qualité urbaine, tel que des [mandats 
d'étude parallèles] MEP".
Il est d’emblée relevé que les parcelles en cause ne font pas l’objet d’une continuité paysagère au 
sens du PA4.
5.3.
L'association de communes AA.________ s'est prononcée sur le projet de révision du PAL 
le 15 avril 2016, au stade de l’examen préalable. A ce moment-là, le PA3 – qui a notamment introduit 
l’obligation pour les communes membres de AA.________ d’examiner l’opportunité de dézoner les 
parcelles libres de construction situées dans un secteur à densification limitée, laquelle a ensuite 
été reprise dans le PA4 – n’était pas encore approuvé, et donc pas encore contraignant pour les 
autorités communales et cantonales. AA.________ a néanmoins relevé que le projet de révision du 
PAL de Vuadens n’était pas conforme au projet de PA3/PDA, précisant à ce propos que "ces 
modifications sont à coordonner avec le PA3/PDA. L’enquête publique du PAL ne devrait pas 
intervenir avant la consultation publique du PA3/PDA", concluant son préavis comme suit: "Nous 
émettons un préavis favorable pour les modifications de zones. Concernant les autres points, 
AA.________ ne peut pas émettre de préavis favorable en l’état. L’approbation de la révision du 
PDA de AA.________, à la fin 2016, nécessitera que la révision générale du PAL de Vuadens soit 
conforme lors de sa mise à l’enquête".
Les préavis de AA.________ qui ont suivi (les 1er septembre 2021 et 17 novembre 2022) portent sur 
les modifications ponctuelles du PAL sollicitées par la commune en 2021 en parallèle à la révision 
générale (à savoir: extension de la zone d'activités 1 À "AD.________", nouvel EMS de 
AE.________ et mise aux normes des terrains de football à "X.________"). Si ces préavis sont 
certes favorables, ils ne traitent aucunement de la question des parcelles encore non construites 
situées dans les secteurs à densification limitée ressortant des PA3 et PA4.
Dans son préavis de synthèse d'examen final du 10 mars 2023, le SeCA a rappelé que le PA4 exige 
que pour les secteurs à densification limitée, la commune examine l'opportunité de dézoner les 
parcelles libres de construction. Il a relevé que dans le rapport 47 OAT explicatif, la commune a 
indiqué à ce propos ceci: "il n'y a aucun avantage d'un point de vue urbanistique et agricole de 
dézoner les quelques parcelles restantes disséminées dans le tissu bâti". Jugeant cette analyse trop 
sommaire pour démontrer le bienfondé du maintien en zone des parcelles non construites et relevant 
que la jurisprudence récente de la Cour de céans exige une application stricte du PA4, le SeCA s'est 
prononcé en défaveur de ce maintien en zone. Il a demandé à ce que la commune le justifie ou se 
détermine sur le dézonage dans le cadre de sa détermination sur le droit d'être entendue.
Dans sa détermination du 28 avril 2023 (droit d’être entendue suite à la publication des mesures que 
la DIME entend ne pas approuver), la commune a transmis davantage d'indications en faveur du 
maintien des parcelles non construites en ZRFD. Elle a tout d'abord relevé que les terrains sont 
équipés, se situent dans la continuité de la zone à bâtir, précisant qu'ils sont localisés dans les 
rangées de terrains et de constructions existants dont les franges avec la plaine agricole sont bien 


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définies, de sorte qu'ils n'ont aucune incidence négative sur la lisibilité du paysage. Elle a ensuite 
mentionné que la densité est limitée à un IBUS de 0.6 maximum et que l'IVer de 0.30 minimum 
implique des surfaces végétalisées, naturelles, perméables et ne servant pas au stationnement. Elle 
a relevé que ces indices assurent aussi une certaine intégration dans le site. Elle a ajouté que des 
conventions de construction ont été signées avec les propriétaires intéressés afin de garantir la 
constructibilité des terrains. Enfin, elle a soutenu que le rapport entre les effets peu évidents de ces 
dézonages sur la qualité de l'environnement bâti et paysager ainsi que sur la mobilité et les risques 
d'indemnisation encourus est clairement disproportionné, étant souligné que la zone à bâtir n'est 
pas surdimensionnée selon les critères du PDCant.
Dans la décision querellée, la DIME a refusé de maintenir les parcelles précitées en ZRFD. Elle a 
retenu que le PA4 met en évidence un intérêt public à maîtriser l'urbanisation du secteur à 
densification limitée dans lequel se trouvent ces terrains, lequel est situé en marge et mal desservi 
par les transports publics. Elle a estimé que la commune ne s'est pas livrée à un examen détaillé de 
la pertinence, en termes d'aménagement du territoire, de maintenir ou non les parcelles en cause 
en zone à bâtir. La DIME a reproché à l’autorité communale de s'être contentée d'aborder la question 
de manière globale, relevant que certaines des parcelles non construites (art. uuu et www RF 
notamment) favoriseraient l'étalement urbain; que d'autres font partie d'une exploitation et ont de 
toute évidence une utilisation agricole (art. uuu et qqq RF notamment) et en outre que la construction 
de certaines parcelles, disposant d'une surface conséquente en zone à bâtir non construite sur 
plusieurs côtés (art. qqq RF en particulier) aurait un impact indéniable sur le paysage, points qui 
n'ont pas été pris en compte dans l'analyse des intérêts en présence. La DIME a estimé qu'en 
l'absence d'une analyse détaillée destinée à définir quelles parcelles, parmi celles qui demeurent 
non construites, devraient éventuellement être maintenues en zone à bâtir, l'intérêt général à 
maîtriser l'urbanisation de ce secteur à densification limitée selon le PA4, prévaut. Elle a par ailleurs 
relevé que le fait que les terrains soient déjà équipés ne peut pas justifier le maintien en zone à bâtir, 
de même que les considérations financières liées à la perte de valeur des bien-fonds concernés. 
Elle a ajouté que l'intérêt au maintien en zone à bâtir des parcelles concernées est faible, en 
particulier eu égard au fait que la commune dispose d'un potentiel important dans la zone à bâtir 
existante.
5.4.
En l’occurrence, les art. ooo (partiel), qqq (issu de la division de l'art. ppp RF), rrr (partiel), 
sss (issu de la division de l'art. ttt RF), ttt (partiel), uuu (partiel), vvv et www RF sont tous situés dans 
un secteur à densification limitée dans le PA4. A l’exception de l’art. ttt (partiel), ils sont désignés 
comme des surfaces dont le déclassement est à examiner. Il n'est pas contesté que ces terrains se 
situent tous à l'intérieur du TU du PDCant ainsi qu'à l'intérieur du périmètre d'urbanisation du PA4.
5.4.1. La question est de savoir quelle est la portée du PA4 quant aux parcelles libres de 
construction situées dans un secteur à densification limitée, respectivement quant à l’obligation faite 
aux communes d’examiner l’opportunité de procéder à leur déclassement.
Si le rapport du PA4 ne dit pas expressément comment la commune doit s’y prendre pour examiner 
l’opportunité de dézoner les parcelles non construites situées dans un secteur à densification limitée, 
il fournit néanmoins des indications claires quant à l’urbanisation à laquelle AA.________ aspire 
pour ce type de secteur. Il est en effet explicitement indiqué que le développement des secteurs à 
densification limitée génère des nuisances (sociales, économiques et environnementales) et qu’il 
est inapproprié à court terme, ces secteurs – qui sont en général le fruit d’un mitage du territoire ou 
d’anciennes extensions de la zone à bâtir peu maîtrisées – présentant pour l’essentiel une mauvaise 


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qualité de desserte en transports publics et mobilité douce, une faible proximité des services ainsi 
qu’une intégration paysagère problématique (réduction de la lisibilité du territoire). La densification 
de ces secteurs est qualifiée d'indésirable, sous réserve des critères minimaux définis dans le 
PDCant.
Le rapport du PA4 précise en outre qu’en raison des effets négatifs de ces secteurs, les communes 
concernées doivent étudier l’opportunité de déclasser les parcelles non bâties. Le déclassement 
n’est pas une mesure automatique, mais doit répondre à une logique de projet.
Au vu des explications que le rapport du PA4 contient à ce propos (cf. supra consid. 5.2) et des 
motifs qui ont conduit AA.________ à qualifier une partie de son territoire de "secteurs à densification 
limitée", ce projet d’agglomération tend manifestement à restreindre le développement desdits 
secteurs, y compris son étalement en empêchant que de nouvelles constructions soient érigées sur 
les terrains encore libres.
Certes, le PA4 indique que le dézonage des parcelles libres de construction n’est pas une mesure 
automatique et laisse aux communes la compétence d’en examiner l’opportunité, précisant que le 
dézonage de ces parcelles peut s’avérer inutile, voire même plus négatif que leur maintien en zone.
Cet examen ne saurait néanmoins s’effectuer à la guise des communes concernées, faute de quoi 
l'obligation d'y procéder expressément prévue par le PA4 serait vidée de toute substance. Compte 
tenu des développements qui précèdent, la Cour de céans retient que cette analyse doit être menée 
de manière attentive et individualisée afin de vérifier si, bien qu’il s’agisse de secteurs où un 
développement n’est en soi ni souhaité, ni souhaitable, les parcelles non bâties conservent tout de 
même une justification pour un maintien en zone à bâtir au regard de leurs circonstances concrètes 
(en particulier équipement, qualité de la desserte, impact sur les éléments paysagers, harmonie du 
quartier, surface dont le maintien en zone est à examiner, situation par rapport au bâti existant, 
densification induite par l’augmentation de l’IBUS, etc.). L’autonomie communale trouve ainsi sa 
limite dans l’observation des principes régissant l’aménagement du territoire et les critères ayant 
conduit AA.________ à désigner les secteurs à densification limitée. L’arrêt rendu le 18 février 2022 
par la Cour de céans (TC FR 602 2021 135 consid. 2.2) va également dans le sens d’un examen 
attentif et individualisé de l’opportunité de dézoner. La commune doit par conséquent procéder à 
une pesée des intérêts pour chacun des bienfonds concernés entre, d’une part, l’intérêt à maintenir 
ceux-ci en ZRFD et, d’autre part, l’intérêt public à maitriser l’urbanisation du secteur à densification 
limitée dans lequel ils se trouvent et donc, par voie de conséquence, à procéder à leur déclassement. 
Ce n’est qu’en procédant ainsi que la commune peut parvenir à mettre en lumière les circonstances 
qui justifieraient le maintien en zone et donc la possibilité de tout de même construire sur ces 
bienfonds alors que le développement du secteur à densification limitée est qualifié d’indésirable. Si 
la commune n'effectue pas cette analyse ou que celle-ci ne parvient pas à démontrer que le maintien 
en zone se justifie au regard des circonstances, l'autorité d'approbation ne peut pas approuver ledit 
maintien. Il est en effet rappelé que la jurisprudence reconnaît un caractère cardinal à l’intérêt public 
à concrétiser l’urbanisation telle qu’elle est définie dans les planifications directrices (arrêts TF 
1C_536/2019 du 16 septembre 2020 consid. 5.4.2 ; TC FR 602 2020 119 du 27 janvier 2021 
consid. 7.2).
En l’occurrence, les parcelles concernées ne sont pas regroupées les unes à côté des autres, mais 
disséminées le long de la route de X.________ et de la route de Y.________. L’opportunité de 
maintenir ou non ces bienfonds en ZRFD devant s’examiner de manière attentive – autrement dit 


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en tenant compte des caractéristiques propres à chacun d’entre eux – une analyse purement globale 
apparaît d’emblée inadéquate.
La commune a décidé de maintenir en ZRFD tous les bienfonds dont le déclassement doit être 
examiné selon le PA4. Dans un premier temps, elle n’a néanmoins donné que très peu de précisions 
à ce propos. Comme mentionné ci-avant, on trouve simplement l’indication suivante dans le rapport 
47 OAT (sous le paragraphe dédié à la modification n°13) : "Les secteurs « AF.________ » et 
« AG.________ » sont définis par le PDA comme secteurs à densification limitée, car leur 
accessibilité en TP est faible. La commune estime qu’il est effectivement nécessaire de ne pas 
développer l’urbanisation dans ces secteurs, néanmoins, elle considère qu’il n’y a aucun avantage 
d’un point de vue urbanistique et agricole de dézoner les quelques parcelles restantes disséminées 
dans le tissu bâti".
C’est après avoir été avisée par la DIME que cette dernière entendait ne pas approuver le maintien 
en zone des parcelles ici litigieuses que la commune a transmis davantage d’indications, toutefois 
sans procéder à un examen individualisé des terrains en cause. Afin d’éviter des redites, il est 
expressément renvoyé au consid. 5.3 ci-dessus qui expose les éléments avancés par la commune 
pour justifier le maintien en ZRFD.
Il n’est certes pas contesté que les différents bienfonds concernés sont équipés et que des 
conventions de construction ont été signées avec les différents propriétaires. Les affirmations de la 
commune selon lesquelles, d’une part, ces terrains se situent dans la continuité de la zone à bâtir, 
sont localisés dans les rangées de terrains et de constructions existants dont les franges avec la 
plaine agricole sont bien définies, de sorte qu'ils n'ont aucune incidence négative sur la lisibilité du 
paysage et, d’autre part, que l’IBUS de 0.6 maximum et l'IVer de 0.30 minimum assurent une 
certaine intégration dans le site, ne sauraient toutefois être validées en bloc, ni considérées comme 
suffisantes pour justifier le maintien en zone litigieux.
La commune n’a en particulier aucunement tenu compte de la question de la qualité de la desserte 
en transports publics alors qu’il s’agit d’un critère devenu central en matière d’urbanisation et 
contribuant sans conteste aux nuisances auxquelles le PA4 entend remédier en stoppant le 
développement des secteurs à densification limitée. De même, la commune n’a pas examiné la 
question de la surface des bienfonds concernés alors que le rapport du PA4 indique expressément 
qu’il faut faire preuve de circonspection à cet égard. La commune n’a pas non plus pris en 
considération le fait que ces différents bienfonds sont contigus, à tout le moins sur un de leurs côtés, 
à la zone agricole, ce qui implique a priori un étalement du tissu bâti si ces bienfonds sont construits. 
Ces deux derniers éléments jouent incontestablement un rôle sur les aspects d’intégration et lisibilité 
du paysage ainsi que sur les nuisances que le PA4 tend à empêcher.
Dans ces circonstances, la Cour de céans considère que c’est à juste titre que l’autorité intimée a 
retenu que l’analyse effectuée par la commune n’était pas suffisamment détaillée. Les arguments 
transmis par celle-ci ne permettaient pas de retenir que l’intérêt à maintenir les parcelles en cause 
en ZRFD – et, par voie de conséquence, la possibilité d’ériger des constructions sur ces bienfonds 
encore libres – est conciliable avec l’intérêt public à maîtriser l’urbanisation du secteur à densification 
limitée dans lequel elles se trouvent. Au vu de ce qui précède, on ne saurait retenir que l'autonomie 
communale a été violée.
Au regard du principe de proportionnalité, on peut toutefois se demander s’il se justifiait que l’autorité 
intimée prononce directement le déclassement de ces parcelles, plutôt que de sursoir à statuer sur 


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cette question et donner la possibilité à la commune d’étoffer son analyse lors de la procédure 
relative aux conditions d’approbation.
Cela étant, la commune – qui a manifestement saisi que son examen de l’opportunité de déclasser 
nécessitait d’être développé – a intégré une analyse parcelle par parcelle à son recours et pris des 
conclusions tendant à ce que la Cour de céans statue elle-même. Les propriétaires des différents 
bienfonds concernés ont par ailleurs également fait part des arguments justifiant de leur point de 
vue le maintien en zone de ceux-ci. Dans ces circonstances, il n’y a pas d’objection à ce que la Cour 
de céans – qui dispose sur ce point du même pouvoir de cognition que l’autorité intimée – se 
prononce directement.
5.4.2. La commune et les propriétaires recourants concernés soutiennent qu'il n'y a pas de base 
légale suffisante pour refuser de maintenir en ZRFD les terrains non construits situés dans un 
secteur à densification limitée, quand bien même le PA4 identifie ces surfaces avec la mention 
« déclassement à examiner ». Ils en déduisent que les conditions ne sont pas réunies pour justifier 
une telle atteinte à leur droit de propriété.
La garantie de la propriété est ancrée à l'art. 26 al. 1 Cst. Elle n'est toutefois pas absolue. Comme 
tout droit fondamental, elle peut être restreinte aux conditions fixées à l'art. 36 Cst. La restriction doit 
ainsi reposer sur une base légale, plus particulièrement une loi au sens formel si la restriction est 
grave (al. 1), être justifiée par un intérêt public (al. 2) et respecter le principe de la proportionnalité 
(al. 3). 
L'atteinte au droit de propriété est tenue pour particulièrement grave lorsque la propriété foncière 
est enlevée de force ou lorsque des interdictions ou des prescriptions positives rendent impossible 
ou beaucoup plus difficile une utilisation du sol actuelle ou future conforme à sa destination 
(ATF 140 I 168 consid. 4). Un déclassement rentre dans cette qualification, les possibilités de 
construire sur un bienfonds situé en dehors de la zone à bâtir étant très limitées (cf. art. 24 ss LAT).
Il ressort du principe de la légalité, qui est posé de façon générale pour toute l'activité de l'État régie 
par le droit (art. 5 al. 1 Cst.), que la base légale fondant une restriction aux droits fondamentaux doit 
présenter une certaine densité normative. En d'autres termes, l'exigence d'une base légale ne 
concerne pas que le rang de la norme, mais s'étend à son contenu, qui doit être suffisamment clair 
et précis. Il faut ainsi que la base légale ait une densité normative suffisante pour que son application 
soit prévisible. Même si la loi ne doit pas réglementer en détail le contenu des restrictions 
admissibles aux droits fondamentaux, celui-ci doit néanmoins ressortir de la loi ou pouvoir être 
directement déduit de celle-ci (ATF 143 I 253 consid. 6.1 et 6.3). Le principe de précision des normes 
juridiques ne doit toutefois pas être compris de manière absolue. Le législateur ne peut renoncer à 
utiliser des notions générales et plus ou moins vagues dont l'interprétation et l'application doivent 
être laissées à la pratique (ATF 143 I 310 consid. 3.3.1). Le degré de précision requis ne peut être 
fixé de manière abstraite. Il dépend notamment de la diversité des situations à régler, de la 
complexité et de la décision appropriée qui ne peut être prise que lors de la concrétisation dans le 
cas particulier (ATF 144 I 126 consid. 6.1 ; 143 I 253 consid. 6.1 ; 141 I 201 consid. 4.1 ; 139 I 280 
consid. 5.1 ; 128 I 327 consid. 4.2). Les exigences relatives au principe de précision doivent être 
appliquées de manière moins stricte lorsqu'il s'agit de réglementer une matière technique (ATF 147 
I 393 consid. 5.1.1; 143 II 162 consid. 3.2.1). 
Le droit de l'aménagement du territoire est un domaine complexe. Si les principes charnières sont 
prévus dans une loi au sens formel, il n'est pas possible d’y régler en détails la matière. Les 


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instruments de planification sont indispensables et concrétisent le cadre donné par la loi au sens 
formel. Cela étant, la possibilité que les autorités chargées de la mise en œuvre des règles 
d'aménagement du territoire imposent le déclassement de terrains pour se conformer aux principes 
régissant ce domaine se déduit sans conteste du texte des art. 8a et 15 LAT, lesquels constituent 
une base légale au sens formel. Pour mémoire, ces dispositions prévoient ceci:
Art. 15 LAT: "Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins 
prévisibles pour les quinze années suivantes (al. 1). Les zones à bâtir surdimensionnées doivent 
être réduites (al. 2). L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-
delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du 
territoire; en particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le 
paysage (al. 3). De nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si: a. ils sont propres à 
la construction; b. ils seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines 
années même si toutes les possibilités d'utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées et 
s'ils seront équipés et construits à cette échéance; c. les terres cultivables ne sont pas morcelées; 
d. leur disponibilité est garantie sur le plan juridique; e. ils mettent en œuvre le plan directeur (al. 4) 
La Confédération et les cantons élaborent ensemble des directives techniques relatives au 
classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la manière de calculer la surface répondant 
aux besoins (al. 5)".
Art. 8a LAT: "Le plan directeur définit notamment la dimension totale des surfaces affectées à 
l’urbanisation, leur répartition dans le canton et la manière de coordonner leur expansion à l’échelle 
régionale (let. a), la manière de coordonner l'urbanisation et les transports et de garantir un 
équipement rationnel qui permet d'économiser du terrain (let. b), la manière de concentrer le 
développement d’une urbanisation de qualité à l’intérieur du milieu bâti (let. c) et la manière d’assurer 
la conformité des zones à bâtir aux conditions de l’art. 15 LAT (let. d), la manière de renforcer la 
requalification urbaine (let. e)".
Plusieurs articles prévus par la loi d'application cantonale complètent les deux dispositions précitées 
et sont également relevants pour le grief litigieux. Selon l'art. 23 al. 1 let. a LATeC, l'aménagement 
régional a entre autres pour tâche de définir le développement spatial souhaité à l'échelle régionale. 
Ceci implique de déterminer les bienfonds constructibles et ceux qui ne le sont pas. Selon 
l'art. 27 al. 1 LATeC, pour les aspects liés à l'aménagement du territoire, les projets d'agglomération 
– et donc le PA4 – sont considérés comme des plans directeurs régionaux. La commune a 
l’obligation d’adapter son plan d’aménagement local en conséquence (art. 32 al. 2 LATeC). En outre, 
selon l'art. 86 al. 3 LATeC, la DIME examine et approuve les plans et leur réglementation du point 
de vue de la légalité, de l’opportunité et de leur concordance avec les plans cantonaux et régionaux.
Pour revenir sur une remarque des recourants I.________ et J.________, relevons encore qu'on ne 
voit pas en quoi le PA4 manquerait de légitimité démocratique dès lors que celui-ci a été élaboré 
par l'association de communes AA.________ (Vuadens en faisant partie), dont le comité de direction 
est composé d'un conseiller communal par commune membre, autrement dit une personne élue par 
le peuple (cf. art. 9 al. 1 Statuts de l'Association de communes AA.________), puis a été approuvé 
par le Conseil d'Etat (arrêté du 17 mai 2021), comme le prévoient les art. 27 al. 1 et 31 al. 2 LATeC.
Au vu de ce qui précède, la Cour de céans retient que les différentes dispositions légales précitées 
ainsi que les instruments de planification prévus par celles-ci consistent en l'espèce en une base 
légale suffisante permettant de sortir les parcelles litigieuses de la zone constructible pour les 
colloquer en zone agricole. Cette appréciation concorde avec la jurisprudence rendue par l'autorité 


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de céans (cf. arrêts TC FR 602 2024 81 du 20 décembre 2024 consid. 3.1; 602 2022 241 du 
16 novembre 2023 consid. 4.2.2; 602 2022 242 du 16 novembre 2023 consid. 4.2.2; 602 2022 240 
consid. 6.2.2; 602 2021 163 du 15 mars 2022 consid. 5.1; 602 2021 173 du 28 septembre 2022 
consid. 5.1). Notons que trois de ces arrêts – lesquels portent comme en l'espèce sur la révision de 
la planification locale d'une commune (en l'occurrence de la Commune de Corminboeuf) confirment 
l'existence d'une base légale suffisante pour le déclassement (contre l'avis des propriétaires 
concernés et de la commune) de bienfonds situés à l'intérieur du TU défini par le PDCant, mais à 
l'extérieur du périmètre d'urbanisation défini par le PA4 Fribourg, lequel constitue une base légale 
d’un rang identique au PA4 de AA.________ (arrêts TC FR 602 2022 240, 241 et 242).
Au vu de ce qui précède, ce grief doit être écarté.
5.4.3. Plusieurs des propriétaires recourants, en particulier I.________ et J.________, A.________ 
et B.________, de même que C.________, se plaignent d'une violation du droit à l'égalité de 
traitement (art. 8 Cst) au motif que l'autorité intimée a approuvé le maintien en ZRFD d'autres 
parcelles qui auraient dû – en suivant le raisonnement présenté par celle-ci – également être 
déclassées. Ils évoquent entre autres la partie Nord de l'art. ahahah RF, la partie Sud de 
l'art. aiaiai RF ainsi que l'art. ajajaj RF.
On peut certes s'étonner que l'autorité intimée – au vu de son argumentation – n'ait pas remis en 
cause le maintien en ZRFD de ces terrains encore non construits identifiés au PA4 comme surface 
dont le déclassement doit être examiné. Cela étant, la Cour de céans ne peut revenir sur le sort 
desdits bienfonds, ceci conformément à l'interdiction de la reformatio in pejus par laquelle elle est 
liée, en application de l'art. 95 al. 1 CPJA (cf. arrêt TC FR 602 2021 117 du 20 avril 2023 consid. 4.4 
et 4.5). 
Ce grief des propriétaires recourants – qui est similaire à celui de la commune qui se plaint d'une 
inégalité de traitement par rapport aux autres communes de AA.________ ayant selon elle obtenu 
l'approbation de leur PAL sans que la question de l'opportunité de déclasser les bienfonds non 
construits situés dans un secteur à densification limitée ne soit examinée – revient à invoquer le 
droit à l'égalité dans l'illégalité.
Selon la jurisprudence, le principe d'égalité de traitement revêt une portée limitée en matière 
d'aménagement du territoire, car l'attribution d'un bien-fonds à une zone d'affectation est, par nature, 
génératrice d'inégalités (cf. ATF 142 I 162 consid. 2.7.2 et les références citées; arrêt TC FR 
602 2021 15 du 11 janvier 2023 consid. 2.7 et les références citées). L'examen de l'affectation d'un 
bienfonds doit donc s'effectuer en fonction des caractéristiques qui sont propres à celui-ci et non 
s'appuyer sur une pure comparaison avec les autres terrains concernés. 
Par ailleurs, le principe de la légalité de l'activité administrative prévaut en principe sur celui de 
l'égalité de traitement. En conséquence, le justiciable ne peut généralement pas se prétendre victime 
d'une inégalité devant la loi lorsque celle-ci est correctement appliquée à son cas, alors qu'elle aurait 
été faussement, voire pas appliquée du tout, dans d'autres cas (ATF 126 V 390 consid. 6a et les 
références citées). Le citoyen ne peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir 
que l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi (ATF 136 I 65 consid. 5.6 et les 
références).
Or, rien ne permet de penser que tel serait le cas en l'espèce. Au contraire, la DIME – dans le cadre 
de la révision du PAL de la Commune AK.________ qui est également membre de AA.________ – 


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a publié dans la Feuille officielle du canton qu'elle entendait demander "d'examiner l'opportunité de 
dézoner les surfaces encore libres de constructions situées dans les secteurs à densification limitée 
du projet d'agglomération de 4e génération AA.________". Ceci tend à démontrer que la DIME 
entend appliquer le PA4 conformément aux développements juridiques dont elle a fait état dans la 
présente affaire. Par ailleurs, dans ses observations du 11 avril 2024 (602 2023 164, 165 et 169), la 
DIME a indiqué à propos de l'art. ahahah RF, qu'il s'agissait d'un "oubli" (et non d'une volonté 
d'appliquer le PA4 de manière différente à ce bienfonds).
Ce grief doit dès lors être écarté sans qu'il n'y ait lieu de se pencher plus en détails sur les autres 
conditions y relatives.
5.4.4. Les propriétaires des art. vvv, qqq, uuu et www RF soutiennent que lesdites parcelles 
satisfont aux conditions de l'art. 15 LAT et semblent en déduire que cela justifie leur maintien en 
zone à bâtir. Or, cette disposition ne s'examine pas seule, mais conjointement aux instruments de 
planification qui la complètent (cf. supra consid. 5.4.2). Comme cela a été exprimé ci-avant 
(cf. consid. 5.4.1) et sera encore abordé plus en détails ci-après (cf. consid. 5.4.6 à 5.4.12), lesdits 
instruments de planification englobent différents paramètres à prendre en considération dans 
l'analyse, en particulier ceux mentionnés dans le rapport du PA4.
Pour les mêmes raisons, le fait qu'aucun des huit bienfonds en cause ne fasse l’objet d’une 
continuité paysagère au sens du PA4 ne permet pas d'en déduire qu'ils peuvent être maintenus en 
ZRFD. Même si l'absence de continuité paysagère n'est pas contestée, cette caractéristique n'est 
pas déterminante.
5.4.5. Avant d'examiner de manière individualisée les huit parcelles en cause, il sied de préciser ce 
qui suit.
5.4.5.1. S’agissant de l’accessibilité des différents bienfonds, seul le niveau de desserte existant est 
déterminant pour l’analyse (cf. arrêt TC FR 602 2022 209 du 25 janvier 2023 consid. 3.2.1). Est 
toutefois réservé le cas où l’amélioration de la desserte est imminente (p.ex. en cas de contrats déjà 
signés avec l’entreprise chargée de l’exploitation de la nouvelle ligne de bus).
En l’occurrence, même si le PDRG prévoit la création de nouvelles lignes de bus desservant la route 
de X.________ ainsi que la route de Y.________, la concrétisation de celles-ci est encore 
hypothétique. Il ne saurait par conséquent en être tenu compte.
Ainsi et contrairement à ce que soutiennent les propriétaires de l’art. ooo RF, le fait de ne tenir 
compte que de l’accessibilité existante ne constitue pas une violation du principe de la coordination 
prévu par l'art. 25a LAT.
5.4.5.2. Il n’est pas contesté que chacune des huit surfaces litigieuses est équipée. S’il s’agit bien 
d’un critère à prendre en considération dans l'analyse, il n’est néanmoins à lui seul pas déterminant 
pour retenir que l'intérêt au maintien en ZRFD prime sur celui visant à contenir le développement du 
secteur (cf. ATF 117 Ia 434 consid. 3g; arrêts TF 1C_278/2022 du 27 juin 2023 consid. 4.3; TC FR 
602 2021 163 du 15 mars 2022 consid. 5.6; 602 2013 147 du 25 juin 2015 consid. 4c). Les 
circonstances dans lesquelles les terrains concernés ont été équipés peuvent jouer un rôle dans 
l’analyse et donner davantage de poids à ce critère, en particulier si l’investissement y relatif a été 
réalisé spécifiquement pour permettre la construction des surfaces en cause, respectivement si les 
infrastructures de la commune ont été dimensionnées en conséquence, de sorte qu’un éventuel 


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déclassement les annihilerait. Rien ne permet toutefois de retenir que tel serait le cas en l’espèce. 
La commune ne l'affirme au demeurant pas.
5.4.5.3. Il n’est pas contesté que les différentes surfaces en cause ne font l’objet d’aucune protection 
paysagère ou du patrimoine et que des conventions garantissant leur construction dans les huit ans 
ont été signées (sauf pour l'art. ttt RF qui est déjà construit). De même, il n’est pas contesté que la 
zone à bâtir de la commune n’est pas surdimensionnée et que les différentes surfaces en cause se 
situent toutes dans le TU du PDCant ainsi qu’à l’intérieur du périmètre d’urbanisation du PA4. S’il 
s’agit d’en tenir compte, ces éléments ne sont, pris individuellement, pas décisifs.
5.4.5.4. Selon la jurisprudence, les brèches sont des parcelles ou parties de parcelles dont la surface 
n'est pas très étendue et qui jouxtent directement le territoire construit; elles doivent être marquées 
par les constructions existantes et former un tout de qualité urbanistique avec les constructions 
environnantes, notamment en raison de leur degré d'équipement avancé. Les critères quantitatifs 
ne sont pas seuls déterminants; une évaluation qualitative est indispensable. Lorsque la parcelle 
non bâtie joue un rôle propre - ce qui peut être le cas en raison de sa taille, de son degré 
d'équipement mais aussi du fait qu'elle est susceptible de faire l'objet de mesures d'aménagement 
indépendantes -, elle ne fait alors pas partie du tissu déjà largement bâti. Tel est le cas des surfaces 
non bâties situées en périphérie de l'agglomération, ou des surfaces relativement vastes à l'intérieur 
de celle-ci et qui servent à diversifier et à introduire des ruptures dans le tissu bâti ou à créer des 
aires de loisir et de détente. De telles surfaces libres ne dépendent pas de l'état des constructions 
alentour, mais remplissent une fonction propre (cf. arrêt TF 1C_231/2019 du 30 octobre 2020 
consid. 2.3; ATF ooo II 218 consid. 4.2; 121 II 417 consid. 5a; 116 Ia 197 consid. 2b; 113 Ia 444 
consid. 4d et les arrêts cités; RIVA, in AEMISEGGER/MOOR/RUCH/TSCHANNEN, Commentaire pratique 
LAT, 2016, art. 5 n° 203; WALDMANN/HÄNNI, Raumplanungsgesetz, 2006, art. 15 LAT n. 21 ss; ZEN-
RUFFINEN/GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, p. 145 s.; 
FLÜCKIGER/GRODECKI, Commentaire LAT, 2009, art. 15 LAT n. 85 ss).
5.4.5.5. Il n’est pas contesté qu’un IVer a été prévu par la nouvelle planification communale et que 
l’IBUS applicable aux terrains dont le maintien en ZRFD a été refusé est limité à 0.6. Même s’il s’agit 
du minimum légal (art. 80 al. 1 du règlement cantonal du 1er décembre 2009 d’exécution de la loi sur 
l’aménagement du territoire et les constructions, ReLATeC; RSF 710.11), un tel IBUS permet déjà 
la réalisation de constructions périurbaines, ce dont il convient de tenir compte dès lors qu’il s’agit 
d’un secteur à densification limitée dont le développement est qualifié d’indésirable selon le PA4.
5.4.5.6. La question de savoir si la commune dispose ou non d'une capacité d'accueil suffisante 
n'est pas relevante dans la pesée des intérêts en jeu, la commune devant cas échéant utiliser 
d'autres moyens que le développement du secteur à densification limitée pour répondre à 
l'augmentation de sa population.
5.4.6.
S’agissant de la parcelle ooo (partiel) RF, propriété de F.________, G.________ et 
H.________ : 
La commune ainsi que les propriétaires de ce bienfonds – dont les arguments se rejoignent - 
contestent qu'un déclassement puisse leur être imposé. En substance, ils estiment que la parcelle 
s'inscrit comme une brèche dans le tissu bâti. Ils relèvent qu'elle ne fait l'objet d'aucune protection 
paysagère ou du patrimoine et que sa construction est garantie par une convention de construire 


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dans les huit ans. S'agissant de l'accessibilité, la commune indique que cette parcelle est à un peu 
plus de 500 m de l'église et l'école et à 600 m env. des points de dessertes en transports publics. 
Elle affirme encore qu’il s’agit de la seule parcelle partiellement construite que le PA4 identifie pour 
l’examen de l’opportunité de déclasser. Les propriétaires mentionnent en outre que la construction 
d'une seconde maison individuelle sur ce terrain s'intégrerait parfaitement avec le tissu bâti existant 
et que la situation de leur parcelle se différencie de celles des autres terrains dont le maintien en 
zone a également été refusé dans la décision attaquée, en ce sens qu'elle bénéficie de 
circonstances plus favorables à un maintien en zone à bâtir. 
Sur la base du dossier et des indications ressortant du portail cartographique du canton 
(https://maps.fr.ch), la Cour de céans retient ce qui suit.
Pour les arguments des recourants relatifs à l’équipement, l’existence d’une convention garantissant 
la construction du terrain ainsi que l’absence de protection paysagère ou du patrimoine, il est 
renvoyé au consid. 5.4.5 ci-dessus. Quant à la question de savoir si la situation de cette parcelle est 
meilleure que celle des autres terrains dont le maintien en zone a également été refusé, il est rappelé 
que l’examen s’opère pour la parcelle elle-même et non sur la base d’une comparaison avec les 
autres surfaces concernées (cf. supra consid. 5.4.3).
Ensuite, c’est à tort que la commune affirme qu'il s'agit de la seule parcelle partiellement construite 
à être désignée de la sorte par le PA4, puisque c’est également et notamment le cas des art. uuu et 
rrr RF. Le fait qu’une partie du bienfonds soit déjà construite n'est au demeurant pas décisif, seule 
la partie non bâtie étant visée par l’obligation d’examiner l’opportunité de déclasser.
S’agissant de l’accessibilité de ce terrain : celui-ci se situe à 500 m environ du centre du village, soit 
une distance encore relativement raisonnable. L’accessibilité en mobilité douce apparaît quant à elle 
comme satisfaisante. En effet, le plan " stratégie MD " du PA4 identifie un "axe estimé satisfaisant 
après PA1 et PA3 " lequel passe devant l’art. ooo RF. Pour ce qui est de la desserte en transports 
publics, elle est faible, sans pour autant être clairement mauvaise. Il ressort du portail cartographique 
du canton que ce bienfonds bénéficie d’un niveau D de qualité de desserte. Ces caractéristiques en 
matière d’accessibilité ne permettent en soi pas de pencher en faveur, ni en défaveur d’un maintien 
en ZRFD. 
La surface litigieuse s’étend sur une surface d’env. 735 m2 et est particulièrement étroite. En effet, 
si son périmètre compte env. 116 m, ses côtés les plus courts sont de 14 m et 20 m env. seulement. 
De par cette étroitesse, un éventuel maintien de la surface en cause en ZRFD ne fait pas craindre 
un étalement de la surface bâtie, ce d’autant plus que les possibilités de construire sont encore 
limitées par l’espace réservé aux eaux qui traverse la parcelle ainsi que par le danger de crues 
moyen dont plus de la moitié de la surface litigieuse fait l’objet. A noter que ces restrictions de droit 
public ressortent du portail cartographique du canton. Le terrain en cause est d’ailleurs trop étroit 
pour être considéré comme une réserve non construite selon la pratique de la DIME. Cette notion 
vise en effet « une portion de zone à bâtir sans bâtiment d'au moins 300 m2 et 20 m de largeur sur 
une même parcelle ou sur plusieurs parcelles adjacentes si celles-ci sont entièrement libres de 
construction, sur laquelle une construction supplémentaire peut être érigée en conformité aux règles 
de construction » (cf. arrêt TC FR 602 2021 174 du 11 octobre 2022 consid. 4.2.1). 
S’agissant du contexte urbain et paysager, plusieurs rangées de maisons longent (de part et d’autre) 
la route de X.________ à cet endroit. La portion de terrain en cause est entourée de parcelles 
construites en ZRFD sur trois de ses côtés (Nord/Est/Ouest). Si le côté Sud jouxte certes la zone 


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agricole, ce tronçon est très court (14 m env.) de sorte que l’art. ooo (partiel) RF n’apparaît pas 
comme étant en marge de la zone à bâtir, mais plutôt comme faisant partie intégrante du quartier.
Tenant compte de tout ce qui précède et se référant aux indications ressortant du rapport du PA4, 
la Cour de céans considère que le déclassement de cette portion de terrain ne s’avère pas apte et 
nécessaire pour stopper le développement indésirable du secteur à densification limitée.
Procédant à une pesée des intérêts circonstanciée, la Cour de céans juge l’atteinte au droit de 
propriété découlant du déclassement de l’art. ooo (partiel) RF comme disproportionnée. 
Les recours s’avèrent fondés et doivent être admis sur ce point.
5.4.7.
S’agissant de la parcelle sss RF, propriété de I.________ et J.________ :
La commune ainsi que les propriétaires de ce bienfonds contestent qu'un déclassement puisse leur 
être imposé. Leurs arguments se rejoignent. Ils soutiennent en particulier que la parcelle s'inscrit 
comme une brèche dans le tissu bâti. Ils relèvent qu'elle ne fait l'objet d'aucune protection paysagère 
ou du patrimoine et que sa construction est garantie par une convention de construire dans les huit 
ans. La commune mentionne que la topographie marque une séparation claire avec les parcelles 
agricoles situées plus au Nord (en contre-bas). S'agissant de l'accessibilité, elle indique que cette 
parcelle est à moins d'un kilomètre des infrastructures publiques et des points de dessertes en 
transports publics. Les propriétaires indiquent par ailleurs que le terrain se trouve en plein milieu du 
quartier AL.________ (et non en marge de la zone à bâtir) et que son déclassement aurait pour 
conséquence de casser la cohérence et l'harmonie du quartier. Ils estiment que le maintien du 
bienfonds en ZRFD participe à une urbanisation compacte de la zone en question; que cette parcelle 
s'intègre parfaitement au quadrillage parcellaire de ladite zone et que son déclassement est insensé 
du point de vue de l'équipement.
Sur la base du dossier et des indications ressortant du portail cartographique du canton 
(https://maps.fr.ch), la Cour de céans retient ce qui suit.
Pour les arguments des recourants relatifs à l’équipement, l’existence d’une convention garantissant 
la construction du terrain ainsi que l’absence de protection paysagère ou du patrimoine, il est 
renvoyé au consid. 5.4.5 ci-dessus.
La surface de l'art. sss RF – 1'000 m2 – est relativement importante pour la ZRFD, ce qui parle plutôt 
en défaveur d’un éventuel maintien en zone. En effet, avec un terrain de cette grandeur – dont le 
rapport longueur/largeur est bien proportionné – et un IBUS de 0.6, il est possible de réaliser des 
constructions conséquentes alors que le développement du secteur est qualifié d’indésirable.
S’agissant ensuite de l’accessibilité : Il n’est pas contesté que les infrastructures publiques sont 
accessibles à moins d'un kilomètre par le réseau viaire. S'agissant de l'accessibilité de la parcelle 
en mobilité douce, elle apparaît comme étant satisfaisante. Le plan " stratégie MD " du PA4 identifie 
en effet un "axe estimé satisfaisant après PA1 et PA3 " lequel passe devant l’art. sss RF. La desserte 
en transports publics est en revanche mauvaise. Il ressort en effet du portail cartographique du 
canton que cette parcelle bénéficie d’un niveau E de qualité de desserte. Il s’agit d’un élément en 
défaveur du maintien en ZRFD.
Si l’art. sss RF s'inscrit dans une ligne d'habitations côté Nord de la Route de X.________, il n'est 
néanmoins pas le seul terrain libre (ou quasiment entièrement libre) de construction bordant le côté 


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Nord de cette route, les art. nnn et amamam RF y formant également une ouverture. Le quartier 
"AL.________" est par ailleurs principalement développé du côté Sud de la Route de X.________, 
le côté Nord n'étant longé que par une rangée d'habitations. L'art. sss RF ne se trouve donc pas "en 
plein milieu" dudit quartier comme le soutiennent les propriétaires recourants, mais plutôt en marge 
de celui-ci. Indépendamment de la topographie, ce bienfonds constitue en outre un espace de 
dégagement sur la vaste étendue en zone agricole sur laquelle il s'ouvre, son côté Nord bordant en 
effet ladite zone.
Au regard des circonstances, cette parcelle ne peut être qualifiée de brèche dans le tissu bâti et son 
déclassement ne saurait "casser la cohérence et l'harmonie du quartier". Au contraire, un maintien 
en ZRFD – et donc de la possibilité de construire sur ce terrain – contribuerait à l'étalement du bâti 
et contreviendrait aux principes prévus par les art. 1 al. 2 let. abis ainsi que 3 al. 3 let. a LAT.
Tenant compte de tout ce qui précède et se référant aux indications ressortant du rapport du PA4, 
la Cour de céans considère que le déclassement de cette parcelle est apte et nécessaire à stopper 
le développement indésirable du secteur à densification limitée. Procédant à une pesée des intérêts 
circonstanciée, elle retient en outre que l’intérêt public poursuivi par le PA4 visant à contenir le 
développement dudit secteur et – par voie de conséquence – à restreindre le mitage du territoire en 
orientant la densification vers l'intérieur du milieu bâti (art. 1 al. 2 let. abis LAT) et sur des sites 
desservis de manière appropriée par les transports publics (art. 3 al. 3 let. a LAT) prime sur l’intérêt 
des recourants à maintenir l’art. sss RF en ZRFD. 
La décision litigieuse, en tant qu'elle refuse le maintien en ZRFD de l'art. sss RF, s’avère ainsi 
conforme au principe de proportionnalité.
Les recours doivent dès lors être rejetés sur ce point.
5.4.8.
S’agissant de la parcelle rrr (partiel) RF, propriété de D.________ :
La commune ainsi que le propriétaire de ce bienfonds contestent qu'un déclassement puisse leur 
être imposé. En substance, la commune estime que la parcelle s'inscrit comme une brèche dans le 
tissu bâti. Elle relève qu'elle ne fait l'objet d'aucune protection paysagère ou du patrimoine et que sa 
construction est garantie par une convention de construire dans les huit ans. S'agissant de 
l'accessibilité, la commune indique que cette parcelle est à un peu plus de 1'000 m des 
infrastructures publiques et des points de dessertes en transports publics. Les arguments du 
propriétaire se rejoignent avec ceux de la commune. Ce dernier se plaint par ailleurs d'un manque 
de clarté de la décision attaquée et souligne que la parcelle en cause est une petite surface et n’a 
pas d’utilité agricole. Il estime que le maintien en zone de la parcelle en cause ne favorise pas un 
étalement urbain et que son déclassement aurait pour conséquence de casser la cohérence et 
l’harmonie du quartier.
Sur la base du dossier et des indications ressortant du portail cartographique du canton 
(https://maps.fr.ch), la Cour de céans retient ce qui suit.
Pour les arguments des recourants relatifs à l’équipement, l’existence d’une convention garantissant 
la construction du terrain ainsi que l’absence de protection paysagère ou du patrimoine, il est 
renvoyé au consid. 5.4.5 ci-dessus.
L'art. rrr RF se situe au bord de la route de Y.________. Il n’est pas contesté qu’il se trouve à plus 
de 1'000 m des infrastructures publiques. Pour ce qui est de l'accessibilité en mobilité douce, rien 


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ne permet de penser que celle-ci est satisfaisante. En effet, contrairement à ce qui prévaut pour la 
route de X.________, aucune indication ne ressort du plan "stratégie MD" du PA4 pour la route de 
Y.________. Par ailleurs, selon les images consultables par le biais du nouveau portail 
cartographique du canton, la route de Y.________ n'est pourvue d'aucun trottoir, ni piste cyclable à 
la hauteur de l'art. rrr RF. S'agissant de la desserte en transports publics, elle est mauvaise. Il ressort 
en effet du portail cartographique du canton que l'art. rrr RF bénéficie d’un niveau E de qualité de 
desserte. Il s’agit d’un élément en défaveur du maintien en ZRFD.
Sous l'ancienne planification communale, la parcelle en cause était déjà en partie affectée à la ZRFD 
ainsi qu'à la zone agricole. Toute la portion de terrain longeant la route de Y.________ était affectée 
à la ZRFD sur approximativement 32 m de profondeur, le reste du bienfonds (la partie Nord) étant 
affecté à la zone agricole. Dans la décision litigieuse, la DIME a refusé le maintien en zone de la 
portion Est du bienfonds longeant la route de Y.________ (encore non construite), seule la portion 
Ouest (englobant la construction existante n° ananan) – demeurant en ZRFD.
Selon le "bilan de l'occupation des zones à bâtir – détail" du 12 avril 2018 joint au dossier 
d'approbation, la portion encore constructible de ce bienfonds (selon l'ancienne planification 
communale) s’étend sur 1'506 m2, soit une surface relativement importante pour la ZRFD. Ceci parle 
en défaveur d’un éventuel maintien en zone. En effet, avec un terrain de cette grandeur – dont le 
rapport longueur/largeur est bien proportionné – et un IBUS de 0.6, il est possible de réaliser des 
constructions conséquentes alors que le développement du secteur est qualifié d’indésirable.
Notons en outre que la surface en cause se situe pratiquement vis-à-vis de l’art. vvv RF – d’une 
surface non construite (également relativement importante et bien proportionnée) de 1’566 m2 – dont 
le maintien en ZRFD a aussi été refusé par l’autorité intimée. Ensemble, ces terrains constituent un 
dégagement sur la vaste étendue en zone agricole sur laquelle ils s’ouvrent tous les deux et 
marquent une coupure avec le quartier « AO.________ ». Cette constellation est également en 
défaveur d’un maintien en zone.
Ainsi et contrairement à ce que soutiennent les recourants, la surface ici litigieuse ne se situe pas 
"en plein milieu" du quartier "AO.________", mais en marge de celui-ci. Au regard de cette 
configuration et quand bien même l’art. rrr RF est bordé de deux parcelles construites affectées à la 
ZRFD sur son côté Est et d’un bienfonds construit en ZRFD du côté Ouest, celui-ci ne saurait être 
qualifié de brèche dans le tissu bâti.
Par ailleurs, il est certes exact que l’art. rrr RF ne fait l’objet d’aucune protection paysagère ou 
patrimoniale. Cela étant, ce secteur à densification limitée étant le fruit d'un mitage progressif du 
territoire (comme cela ressort expressément de l'étude de densification et requalification des 
10 janvier et 17 juin 2022, p. 8 et annexe 4, secteur 15) et la surface en cause n'étant pas construite, 
on ne voit pas en quoi son déclassement aurait pour conséquence de casser la cohérence et 
l'harmonie du quartier comme le soutient le propriétaire recourant. Au contraire et quoi qu’en dise 
ce dernier, un maintien en ZRFD contribuerait à l'étalement du bâti et contreviendrait aux principes 
prévus par les art. 1 al. 2 let. abis et 3 al. 3 let. a LAT.
La question de savoir s’il est exact que la surface en cause n’a pas d’utilité agricole – ce que le 
propriétaire recourant allègue sans toutefois le démontrer - n’est en l’occurrence pas décisive. 
Tenant compte de tout ce qui précède et se référant aux indications ressortant du rapport du PA4, 
la Cour de céans considère que le déclassement de ce terrain est apte et nécessaire à stopper le 


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développement indésirable du secteur à densification limitée. Procédant à une pesée des intérêts 
circonstanciée, elle retient en outre que l’intérêt public poursuivi par le PA4 visant à contenir le 
développement dudit secteur et – par voie de conséquence – à restreindre le mitage du territoire en 
orientant la densification vers l'intérieur du milieu bâti (art. 1 al. 2 let. abis LAT) et sur des sites 
desservis de manière appropriée par les transports publics (art. 3 al. 3 let. a LAT) prime sur l’intérêt 
des recourants à maintenir l’art. rrr (partiel) RF en ZRFD. 
La décision litigieuse, en tant qu'elle refuse le maintien en ZRFD de l'art. rrr (partiel) RF, s’avère 
conforme au principe de proportionnalité.
Le propriétaire recourant affirme que la décision est peu claire dans la mesure où elle évoquerait 
tantôt l'art. rrr RF sans précision – autrement dit dans sa totalité – tantôt en y ajoutant le qualificatif 
"partiel". Cette affirmation est erronée. En effet, s'il est certes quelques fois utilisé pour plusieurs 
parcelles simultanément (p.ex. "art. ooo, ppp, rrr, ttt, uuu [partiels]"), le qualificatif "partiel" est 
néanmoins à chaque fois associé à l'art. rrr RF. Ce n'est manifestement pas l'entier de ce bienfonds 
dont le dézonage est en jeu, l'affectation de la partie déjà construite n'étant pas remise en cause.
Cela étant, c'est en revanche à raison que le propriétaire recourant se plaint du fait que la décision 
attaquée n'est pas suffisamment précise quant à la surface exacte concernée par le déclassement. 
La simple croix apposée par l'autorité intimée sur le PAZ, alors que seule une portion de la surface 
de ce bienfonds jusqu'alors affectée à la ZRFD est visée, n'est pas apte à identifier la surface 
déclassée avec toute la précision requise.
Au vu de ce qui précède, les recours doivent être rejetés en tant qu’ils visent le maintien en ZRFD 
de l’art. rrr (partiel) RF. Le recours interjeté par D.________ doit toutefois être partiellement admis 
en ce sens que le dossier doit être retourné à la DIME afin que celle-ci identifie précisément la 
surface de 1'506 m2 dont le maintien en zone reste refusé, par exemple au moyen de points limites 
et coordonnées.
5.4.9.
S’agissant de la parcelle vvv RF, propriété de C.________ : 
La commune ainsi que le propriétaire de ce bienfonds contestent qu'un déclassement puisse leur 
être imposé. En substance, la commune estime que la parcelle s'inscrit comme une brèche dans le 
tissu bâti. Elle relève qu'elle ne fait l'objet d'aucune protection paysagère ou du patrimoine et que sa 
construction est garantie par une convention de construire dans les huit ans. S'agissant de 
l'accessibilité, la commune indique que cette parcelle est à un peu plus de 1'000 m des 
infrastructures publiques et des points de dessertes en transports publics. Les arguments du 
propriétaire se rejoignent avec ceux de la commune. Il relève par ailleurs que son terrain est inadapté 
à l'utilisation des machines agricoles actuelles et qu'il n'est pas assujetti à la loi fédérale du 4 octobre 
1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11). Il indique par ailleurs qu'un déclassement 
conduirait à une délimitation totalement incongrue de la zone à bâtir et contraire au principe d'un 
aménagement cohérent. Il mentionne également que la route de Y.________ est à tout le moins 
partiellement équipée d'un trottoir.
Sur la base du dossier et des indications ressortant du portail cartographique du canton 
(https://maps.fr.ch), la Cour de céans retient ce qui suit.
Pour les arguments des recourants relatifs à l’équipement, l’existence d’une convention garantissant 
la construction du terrain ainsi que l’absence de protection paysagère ou du patrimoine, il est 
renvoyé au consid. 5.4.5 ci-dessus.


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S'agissant de l'accessibilité de l'art. vvv RF, il n’est pas contesté qu’il se trouve à plus de 1'000 m 
des infrastructures publiques. Pour ce qui est de l'accessibilité en mobilité douce, rien ne permet de 
penser que celle-ci est satisfaisante. En effet, contrairement à ce qui prévaut pour la route de 
X.________, aucune indication ne ressort du plan "stratégie MD" du PA4 pour la route de 
Y.________. Par ailleurs, selon les images consultables par le biais du nouveau portail 
cartographique du canton, la route de Y.________ n'est pourvue d'aucun trottoir, ni piste cyclable à 
la hauteur de l'art. vvv RF. S'agissant de la desserte en transports publics, elle est mauvaise. Il 
ressort en effet du portail cartographique du canton que l'art. rrr RF bénéficie d’un niveau E de 
qualité de desserte. Il s’agit d’un élément en défaveur du maintien en ZRFD.
Cette parcelle s’étend sur 1'566 m2 soit une surface relativement importante pour la ZRFD. Ceci 
parle plutôt en défaveur d’un éventuel maintien en zone. En effet, avec un terrain de cette grandeur 
– dont le rapport longueur/largeur est bien proportionné – et un IBUS de 0.6, il est possible de réaliser 
des constructions conséquentes alors que le développement du secteur est qualifié d’indésirable.
Notons en outre que la surface en cause se situe pratiquement vis-à-vis de l’art. rrr (partiel) RF – 
d’une surface non construite (également relativement importante) de 1’506 m2 – dont le maintien en 
ZRFD a aussi été refusé par l’autorité intimée. Ensemble, ces terrains constituent un dégagement 
sur la vaste étendue en zone agricole sur laquelle ils s’ouvrent tous les deux et marquent une 
coupure avec le quartier « AO.________ ». Cette constellation est également en défaveur d’un 
maintien en zone.
Ainsi, le bienfonds en cause ne se trouve pas en plein milieu du quartier "AO.________", mais en 
marge de celui-ci. Par ailleurs, l’art. vvv RF se situe le long de la route de Y.________, entre deux 
bienfonds (en faisant abstraction du chemin de plaisance) affectés à la ZRFD sur chacun desquels 
est érigée une maison individuelle. Du côté Sud, ce bienfonds jouxte la zone agricole.
Au regard de cette configuration, cette parcelle ne saurait être qualifiée de brèche dans le tissu bâti.
Un maintien en ZRFD contribuerait au contraire à l'étalement du bâti et contreviendrait au principe 
de densification vers l'intérieur ancré à l'art. 1 al. 2 let. abis LAT ainsi qu'au principe visant un 
aménagement en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics 
(art. 3 al. 3 let. a LAT).
Le fait que l'art. vvv RF ne soit pas assujetti à la LDFR ne signifie pas qu'il n'a pas une utilisation 
agricole, contrairement à ce que tente de soutenir le propriétaire recourant. Les images aériennes 
consultables sur le portail cartographique du canton (qui datent de 2023) laissent au demeurant 
penser que cette affirmation ne correspond pas à la réalité, le passage de machines agricoles étant 
visible. La question de l’assujettissement à la LDFR n’est au demeurant pas déterminante. En effet, 
selon la jurisprudence, le désassujettissement d’une parcelle de la LDFR n'a nullement pour effet 
d'attribuer ce bien-fonds à la zone constructible ou encore d'exclure un retour à sa vocation agricole, 
ce à défaut de mesure de planification au sens de la LAT (cf. arrêt TF 1C_182/2023 du 16 août 2024 
consid. 4.3 et les références citées). 
Tenant compte de tout ce qui précède et se référant aux indications ressortant du rapport du PA4, 
la Cour de céans considère que le déclassement de ce terrain est apte et nécessaire à stopper le 
développement indésirable du secteur à densification limitée. Procédant à une pesée des intérêts 
circonstanciée, elle retient en outre que l’intérêt public poursuivi par le PA4 visant à contenir le 
développement dudit secteur et – par voie de conséquence – à restreindre le mitage du territoire en 


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orientant la densification vers l'intérieur du milieu bâti (art. 1 al. 2 let. abis LAT) et sur des sites 
desservis de manière appropriée par les transports publics (art. 3 al. 3 let. a LAT) prime sur l’intérêt 
des recourants à maintenir l’art. vvv RF en ZRFD. 
La décision litigieuse, en tant qu'elle refuse le maintien en ZRFD de l'art. vvv RF, s’avère conforme 
au principe de proportionnalité.
Les recours sont par conséquent rejetés sur ce point.
5.4.10.
S’agissant de la parcelle uuu RF, propriété de B.________, et de l'art. www RF, propriété 
de A.________ : 
Les art. uuu (partiel) et www RF se situent l’un à côté de l’autre, ce qui justifie de les examiner 
conjointement.
La commune et les propriétaires de ces bienfonds contestent que ceux-ci se situent « en marge de 
la zone à bâtir » et que leur maintien en zone participe à un étalement de celle-ci. La commune 
soutient entre autres que ces terrains ne sont plus nécessaires à l'agriculture et que leur classement 
en zone à bâtir lors de la précédente révision du PAL "s'inscrit clairement dans une volonté de 
boucher les brèches le long de la route de X.________, entièrement bâtie de part et d'autre de cette 
parcelle (au Nord comme au Sud) et d'assurer une continuité et une cohérence du bâti". Les 
propriétaires vont également dans ce sens. Ces derniers (qui sont père et fils) indiquent par ailleurs 
que l'art. www RF (résultat de la division parcellaire de l'art. uuu RF) servait à assurer la retraite de 
A.________ et visait la création d'un logement pour son épouse et lui; que ce terrain n'est pas 
assujetti à la LDFR, ni nécessaire à l'exploitation agricole. Ils mentionnent également qu'un trottoir 
passe devant les deux parcelles en cause et longe la route jusqu'au centre du village.
Sur la base du dossier et des indications ressortant du portail cartographique du canton 
(https://maps.fr.ch), la Cour de céans retient ce qui suit.
Pour les arguments des recourants relatifs à l’équipement, l’existence d’une convention garantissant 
la construction du terrain ainsi que l’absence de protection paysagère ou du patrimoine, il est 
renvoyé au consid. 5.4.5 ci-dessus.
S'agissant de l'accessibilité des parcelles uuu (partiel) RF et www RF : Pour ce qui est de 
l’accessibilité en mobilité douce, elle apparaît comme satisfaisante. En effet, le plan " stratégie MD " 
du PA4 identifie un "axe estimé satisfaisant après PA1 et PA3 ", lequel passe par la route de 
X.________ au bord de laquelle se situent ces deux bienfonds. Quant à la desserte en transports 
publics, elle est mauvaise. Il ressort en effet du portail cartographique du canton que les art. uuu et 
www RF bénéficient d’un niveau E de qualité de desserte. 
Selon le "bilan de l'occupation des zones à bâtir – détail" du 12 avril 2018 joint au dossier 
d'approbation, la surface de l'art. uuu (partiel) RF qui était affectée à la ZRFD dans la précédente 
planification communale est de 1'220 m2. La surface de l'art. www RF est quant à elle de 848 m2 
selon les indications figurant au Registre foncier. Ensemble, ces surfaces litigieuses représentent 
plus de 2'000 m2, soit une surface importante pour la ZRFD. Ceci parle en défaveur d’un éventuel 
maintien en zone. En effet, avec de telles surfaces – dont les rapports longueur/largeur sont bien 
proportionnés – et un IBUS de 0.6, il est possible de réaliser des constructions conséquentes alors 
que le développement du secteur est qualifié d’indésirable.


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Les art. uuu (partiel) et www RF se situent en bordure sud de la route de X.________, quasi à 
l'intersection avec le chemin de AP.________. A cet endroit, la route de X.________ s'ouvre côté 
Sud sur un vaste dégagement en zone agricole. La Cour de céans estime que c'est à juste titre que 
l'autorité intimée a retenu que les parcelles en cause se situent en marge de la zone à bâtir. 
L'art. uuu (partiel) RF ne borde en effet qu’une seule parcelle constructible, laquelle est située de 
l'autre côté de la route. S’agissant de l'art. www RF, seuls deux de ses côtés bordent des parcelles 
en zone à bâtir (construites). Ces deux terrains constituent un dégagement sur le vaste espace en 
zone agricole sur lequel ils s'ouvrent.
Comme la DIME l'a relevé à juste titre dans la décision attaquée, le maintien de ces terrains en zone 
constructible contribuerait à l'étalement de l'urbain dans un secteur à densification limitée, sans pour 
autant combler de brèches dans le tissu bâti. Il subsisterait en outre un espace non construit entre 
le bâtiment n° aqaqaq du chemin de AP.________, sis en zone agricole, et la surface en cause de 
l'art. uuu (partiel) RF. 
A noter que le fait que l'art. uuu (partiel) RF ait été mis en zone lors de la précédente planification 
n'est pas relevant. Il en va de même du fait que ces terrains ne soient plus nécessaires à l'agriculture 
– comme le soutiennent les recourants sans que cela ne soit toutefois établi – et du fait que ces 
surfaces ne soient plus assujetties à la LDFR. Comme indiqué ci-avant, selon la jurisprudence, le 
désassujettissement d’une parcelle de la LDFR n'a nullement pour effet d'attribuer ce bien-fonds à 
la zone constructible ou encore d'exclure un retour à sa vocation agricole, ce à défaut de mesure de 
planification au sens de la LAT (cf. arrêt TF 1C_182/2023 du 16 août 2024 consid. 4.3 et les 
références citées). 
Tenant compte de tout ce qui précède et se référant aux indications ressortant du rapport du PA4, 
la Cour de céans considère que le déclassement des art. uuu (partiel) RF et www RF est apte et 
nécessaire à stopper le développement indésirable du secteur à densification limitée. Procédant à 
une pesée des intérêts circonstanciée, elle retient en outre que l’intérêt public poursuivi par le PA4 
visant à contenir le développement dudit secteur et – par voie de conséquence – à restreindre le 
mitage du territoire en orientant la densification vers l'intérieur du milieu bâti (art. 1 al. 2 let. abis LAT) 
et sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics (art. 3 al. 3 let. a LAT) 
prime sur l’intérêt des recourants à maintenir les art. uuu (partiel) RF et www RF en ZRFD. 
La décision litigieuse, en tant qu'elle refuse le maintien en ZRFD des art. uuu (partiel) RF et www 
RF, s’avère conforme au principe de proportionnalité.
Les recours sont par conséquent rejetés sur ce point.
5.4.11.
S’agissant de la parcelle qqq RF, propriété de C.________ : 
La commune relève que ce bienfonds se situe au bord de la route de Y.________, à savoir une 
route bordée sur son côté Sud par une lignée d’habitations en ordre serré sur plus de 1'000 m (mise 
à part sur la parcelle vvv RF). Elle indique par ailleurs que malgré la surface de cette parcelle – 
2'419 m2 – rien ne s’oppose à son maintien en zone à bâtir ; qu’elle ne fait en particulier l’objet 
d’aucune protection paysagère inscrite dans une planification supérieure ou dans la planification 
locale. La commune conteste que ce terrain ait une vocation agricole. Elle ajoute qu'en raison de 
l'IBUS et l'indice vert, le maintien en ZRFD n'impliquera pas de densification ou d'atteinte au paysage 
qui serait contraire au PA4. Les arguments du propriétaire se recoupent avec ceux de la commune. 
Celui-ci mentionne par ailleurs que ce bienfonds n'est pas assujetti à la LDRF, qu'il n'est pas adapté 


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à l'utilisation des machines agricoles actuelles et que son déclassement générerait une cassure 
dans la ZRFD et conduirait à une délimitation de la zone à bâtir totalement incongrue et contraire au 
principe d'un aménagement cohérent. Il relève que la route de Y.________ est à tout le moins 
partiellement équipée d'un trottoir.
Sur la base du dossier et des indications ressortant du portail cartographique du canton 
(https://maps.fr.ch), la Cour de céans retient ce qui suit.
Pour les arguments des recourants relatifs à l’équipement, l’existence d’une convention garantissant 
la construction du terrain ainsi que l’absence de protection paysagère ou du patrimoine, il est 
renvoyé au consid. 5.4.5 ci-dessus.
La parcelle qqq RF (qui se situe en bordure Sud de la route de Y.________) s’étend sur 2'419 m2, 
soit une surface considérable pour la ZRFD. Ceci parle en défaveur d’un éventuel maintien en zone. 
En effet, avec une telle surface – dont le rapport longueur/largeur est bien proportionné – et un IBUS 
de 0.6, il est possible de réaliser des constructions conséquentes alors que le développement du 
secteur est qualifié d’indésirable.
S'agissant de l'accessibilité en mobilité douce de ce bienfonds, rien ne permet de penser que celle-ci 
est satisfaisante. Aucune indication ne ressort en effet du plan "stratégie MD" du PA4 pour la route 
de Y.________. Selon les images consultables par le biais du nouveau portail cartographique du 
canton, la route de Y.________ n'est pourvue d'aucun trottoir, ni piste cyclable à la hauteur de l'art. 
qqq RF, ainsi que sur une grande partie de ladite route. Ensuite, l’accessibilité en transports publics 
est particulièrement mauvaise. Ce terrain se trouve en effet au-delà du niveau E de qualité de 
desserte en transports publics, ce qui plaide en défaveur d’un maintien en zone. 
S'agissant du contexte urbain et paysager, l'art. qqq RF s'inscrit dans un tissu bâti relativement 
décousu. En effet, à cet endroit, le terrain bordant le côté Nord de cette route est inconstructible sur 
plus de 200 m de longueur et fait partie d’une vaste étendue en zone agricole. S'agissant du côté 
Sud de la route, seule une rangée de bâtiments est présente. La parcelle qqq RF se situe certes 
entre deux parcelles construites (art. ararar et asasas RF). Sa longueur (profondeur) est néanmoins 
deux fois supérieure à celle de la parcelle voisine ararar RF. On peut donc retenir que l'art. qqq RF 
est bordé par des parcelles en zone à bâtir sur 1.5 de ses côtés seulement. Il est pour le reste 
entouré de terrain agricole et fait d'ailleurs le lien entre les vastes espaces agricoles situés de part 
et d'autre de la route de Y.________. Au vu de ce qui précède, cette parcelle ne saurait être qualifiée 
de brèche dans le tissu bâti. 
Quand bien même la parcelle en cause ne fait pas l'objet d'une continuité paysagère au sens du 
PA4, il n'en demeure pas moins que sa construction – au regard de son emplacement et de la 
surface en cause – aurait un impact indéniable sur le paysage, ce qui est contraire au principe ancré 
à l'art. 3 al. 2 let. b LAT. Il est en outre rappelé que ce secteur à densification limitée est le fruit d'un 
mitage progressif du territoire (comme cela ressort expressément de l'étude de densification et 
requalification des 10 janvier et 17 juin 2022, p. 8 et annexe 4, secteur 15). Ainsi et contrairement à 
ce que soutient le propriétaire recourant, un déclassement de l’art. qqq RF serait compatible avec 
le principe d’aménagement cohérent et ne saurait conduire à une délimitation incongrue de la zone. 
Par ailleurs et comme déjà mentionné, le fait que ce terrain soit ou non soumis à la LDFR n’est pas 
déterminant. En effet, selon la jurisprudence, le désassujettissement d’une parcelle de la LDFR n'a 
nullement pour effet d'attribuer ce bien-fonds à la zone constructible ou encore d'exclure un retour 


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à sa vocation agricole, ce à défaut de mesure de planification au sens de la LAT (cf. arrêt TF 
1C_182/2023 du 16 août 2024 consid. 4.3 et les références citées). De même, le fait que 
l'art. qqq RF n'ait plus d'utilisation agricole, comme le soutiennent les recourants sans que cela ne 
soit toutefois établi, ne saurait faire primer l'intérêt à maintenir ce bienfonds en ZRFD sur l'intérêt 
public à contenir le développement de ce secteur à densification limitée.
Tenant compte de tout ce qui précède et se référant aux indications ressortant du rapport du PA4, 
la Cour de céans considère que le déclassement de ce terrain est apte et nécessaire à stopper le 
développement indésirable du secteur à densification limitée. Procédant à une pesée des intérêts 
circonstanciée, elle retient en outre que l’intérêt public poursuivi par le PA4 visant à contenir le 
développement dudit secteur et – par voie de conséquence – à restreindre le mitage du territoire en 
orientant la densification vers l'intérieur du milieu bâti (art. 1 al. 2 let. abis LAT) et sur des sites 
desservis de manière appropriée par les transports publics (art. 3 al. 3 let. a LAT) prime sur l’intérêt 
des recourants à maintenir l’art. qqq RF en ZRFD. 
La décision litigieuse, en tant qu'elle refuse le maintien en ZRFD de l'art. qqq RF, s’avère conforme 
au principe de proportionnalité.
Les recours sont donc également rejetés quant au sort de l’art. qqq RF.
5.4.12.
Ensuite, la Cour de céans constate que la décision attaquée, de par la formulation de son 
dispositif, refuse apparemment le maintien en ZRFD de l'art. ttt RF – propriété de AT.________ - et 
prononce le déclassement de sa surface jusqu'alors constructible, ce que la commune attaque 
également dans son recours. Il est en effet indiqué ceci dans ce dispositif: "les éléments suivants ne 
sont pas approuvés: […] le maintien en zone à bâtir des art. ooo, ppp (devenu qqq), rrr, ttt, uuu 
(partiels), vvv, www et sss (issu du fractionnement de l'art. ttt RF) RF situés dans un secteur à 
densification limitée au PA4".
Au regard des éléments suivants, cette formulation, en tant qu'elle vise le déclassement de l'actuel 
art. ttt RF, résulte manifestement d'une erreur.
Avant la révision du PAL en cause, l'art. ttt RF (identifié en bleu sur l’image ci-dessous) était affecté 
à deux zones: la surface entourant le bâtiment n° auauau identifiée en rouge (toutefois avec une 
certaine imprécision) sur l'extrait de plan ci-dessous était affectée à la ZRFD alors que le reste de la 
parcelle était déjà affecté à la zone agricole. La parcelle voisine, art. sss RF, est issue d'une division 
de l'art. ttt RF intervenue au cours de la procédure de révision du PAL. Sa surface était également 
affectée à la ZRFD selon la précédente planification communale.
(plan supprimé)
A l'examen du "Plan d'affectation des zones – Plan: secteur Nord" approuvé par la DIME le 
8 novembre 2023, on observe qu'une croix illustrant un refus de l'affectation prévue a été apposée 
sur la surface correspondant a priori au bienfonds sss RF avec la mention "voir la décision 
d'approbation de la DIME du 8 nov. 2023, p. 8". Aucune croix ni remarque n'est en revanche visible 
sur l'actuel art. ttt RF, dont la surface entourant le bâtiment auauau est identifiée comme faisant 
partie de la ZRFD.
La partie de l'art. ttt RF abritant le bâtiment n° auauau (surface dont le pourtour est en rouge avec 
toutefois une certaine imprécision ci-dessus) n’est pas identifiée avec la mention " déclassement à 
examiner " sur le plan A 1.2 " stratégie urbanisation " du PA4. Cela est cohérent dès lors que les 


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prescriptions du PA4 relatives à l'examen de l'opportunité d'un déclassement visent les surfaces non 
construites. 
La publication listant les mesures que la DIME entendait ne pas approuver ne mentionne pas l'art. 
ttt RF en tant que tel. Il y est indiqué ceci: "En l'état, la DIME envisage de ne pas approuver […] le 
maintien en ZRFD des articles ttt (partiel, sss), uuu (partiel), www, ooo (partiel), vvv, rrr (partiel) ppp 
(partiel, qqq) RF situés dans un secteur à densification limitée selon le PA4". Avec cette formulation, 
on comprend que c'est le maintien de l'art. sss RF, issu de la division de l'art. ttt RF, qui est remis 
en cause et non l'art. ttt RF lui-même.
En outre, dans ses observations du 11 avril 2024, la DIME n’évoque pas du tout l’art. ttt RF 
concernant les terrains dont le maintien en ZRFD a été refusé.
Dans ces circonstances, tout porte à croire qu’il n’a jamais été question pour la DIME de déclasser 
l’art. ttt RF et que le dispositif de la décision attaquée comporte une erreur. Si le déclassement de 
cette parcelle devait éventuellement avoir été voulu par la DIME, force est de constater que les 
prescriptions des art. 86 al. 2 LATeC et 34 ReLATeC, commandant d'entendre la commune et les 
intéressés dans le cadre du droit d'être entendu, n'ont pas été respectées de sorte qu’un 
déclassement de l'art. ttt RF n'est de toute manière pas valable.
C’est le lieu de relever qu’afin d’assurer une parfaite clarté, il est souhaitable que le dossier de 
révision générale de la commune, tout comme la décision d’approbation, respectivement ses 
annexes, identifient de manière précise les surfaces dont il est question lorsque l’on se réfère à des 
bienfonds « partiels », p. ex. en en précisant le périmètre (avec les coordonnées des points 
délimitant celui-ci). L’apposition d’une simple croix sur un plan d’affectation n’offre en particulier pas 
la précision souhaitée.
Le recours de la commune est admis sur ce point.
5.5.
En résumé et conformément à ce qui précède, le déclassement des art. ooo (partiel) et 
ttt (partiel) RF est annulé tandis que celui des art. vvv, sss (issu de la division de l'art. ttt RF), rrr 
(partiel), qqq (issu de la division de l'art. ppp RF), uuu (partiel) RF et www RF doit être confirmé.
Le dossier de la cause doit être renvoyé à la DIME afin qu'elle réaffecte les art. ooo (partiel) et 
ttt (partiel) RF à la ZRFD et qu’elle identifie précisément la surface de 1'506 m2 de l’art. rrr (partiel) 
RF dont le maintien en zone reste refusé, par exemple au moyen de points limites et coordonnées.
6.
La commune ainsi que le propriétaire concerné contestent le refus de la DIME d'étendre la zone 
centre (ZC) sur l'entier de l'art. kkk RF (modification n° 4), se plaignant en particulier d'une violation 
de l'autonomie communale. E.________ invoque en outre une violation des règles de la bonne foi.
6.1.
Selon l'art. 15 al. 4 LAT, qui est de nature impérative, de nouveaux terrains peuvent être 
classés en zone à bâtir si les conditions suivantes sont réunies: a. ils sont propres à la construction; 
b. ils seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années même 
si toutes les possibilités d’utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées et ils seront 
équipés et construits à cette échéance; c. les terres cultivables ne sont pas morcelées; d. leur 
disponibilité est garantie sur le plan juridique; e. ils permettent de mettre en œuvre le plan directeur.


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Par ailleurs, le PDCant prévoit que dans la catégorie de priorité d'urbanisation 1 – comme c'est le 
cas en l'espèce -, une extension de la zone à bâtir de maximum 5 ha peut être planifiée uniquement 
lorsque la totalité de la surface non construite en zone à bâtir légalisée n'excède pas 3 ha 
(cf. PDCant, section C, fiche T102 p. 2).
6.2.
En l'occurrence, il n'est pas contesté que la surface totale non construite en zone à bâtir 
légalisée est supérieure à la limite de 3 ha précitée. Les recourants affirment néanmoins que la mise 
en zone centre (ZC) de l'art. kkk RF (partiel) doit être appréciée comme un simple ajustement des 
limites de la zone au bornage et qu'il ne s'agit dès lors pas d'une mise en zone à proprement parler. 
Ils soutiennent par ailleurs que cette mise en ZC répond aux buts de l'aménagement du territoire – 
à savoir une densification du milieu bâti et des parcelles bien desservies – et doit être approuvée 
indépendamment des réserves dont la commune bénéficie.
Comme la DIME le relève à juste titre et quoi qu'en disent les recourants, cette modification porte 
sur une surface non négligeable de 1'471 m2 (cf. Annexe 5 au Rapport explicatif intitulée "Evolution 
des zones à bâtir, détails parcelle par parcelle", p. 3) actuellement située en dehors de la zone à 
bâtir. Il ne s'agit dès lors manifestement pas d'une simple rectification de limites, mais bien d'un cas 
de mise en zone. Le fait que l'étude de densification préconise ou non une densification de cette 
parcelle est sans importance. Il en va de même du fait que cette parcelle bénéficie d'une bonne 
situation et d'équipements. Il n'est en effet pas possible de faire abstraction de la question des 
réserves disponibles, les prescriptions prévues par l'art. 15 al. 4 LAT et le PDCant étant impératives.
Il sied par ailleurs de rappeler que la délimitation de différentes zones du PAZ s'effectue selon les 
principes de l'aménagement du territoire, sans nécessité de correspondre au découpage parcellaire 
(cf. p. ex. arrêt TC FR 602 2021 163 du 15 mars 2022).
6.3.
Enfin, le grief du propriétaire recourant – visant la réaffectation de l'intégralité de la parcelle 
kkk RF sur la base des règles de la bonne foi – peut directement être écarté. D'une part, ses 
affirmations – quant aux informations qu'il prétend avoir reçues des organes de la commune entre 
1986 et 2005, – ne sont nullement établies, aucun élément de preuve n'ayant d'ailleurs été transmis. 
D'autre part, le recourant n'affirme pas avoir entrepris des démarches, puis subi un préjudice en se 
fiant auxdites informations. Les conditions en matière de protection de la bonne foi ne sont donc à 
l'évidence pas réunies.
6.4.
Il s'en suit que c'est à bon droit que la DIME a refusé cette modification.
Sur ce point, les recours sont mal fondés et doivent être rejetés.
7.
La commune conteste par ailleurs le refus de la DIME d'approuver la modification n° 13, soit le 
changement d'affectation de l'art. nnn RF de la ZIG à la ZRFD.
7.1.
La parcelle en cause était jusqu'à présent sise en ZIG 6. Elle abrite un réservoir d'eau 
désormais désaffecté, raison pour laquelle la commune a souhaité – selon elle en cohérence avec 
les zones environnantes – changer l'affectation de ce terrain pour l'attribuer à la ZRFD et ainsi utiliser 
la "dent creuse" formée par cette parcelle.
Il n'est pas contesté que cette parcelle ne répond plus à un besoin d'utilité publique et qu'il ne se 
justifie donc pas de la maintenir en ZIG.


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7.2.
Dans la décision attaquée, la DIME a considéré – en se ralliant au préavis de synthèse 
d'examen final du SeCA – que le changement de zone en cause consistait en une mesure de 
densification. Elle a en effet estimé que l'absence d'IBUS et de toute autre prescription de 
construction pour la ZIG 6 dans l'ancien RCU signifie que la destination se limite à l'objet construit, 
qu'il n'est pas prévu de modifier de manière importante. Il ressort par ailleurs du préavis de synthèse 
du SeCA qu'au regard de la construction existante (qui est relativement modeste), même l'IBUS 
minimal de 0.6 conduirait à une densification.
Constatant, d'une part, que la parcelle ne répond plus à un besoin d'utilité publique – le réservoir 
étant désaffecté – et, d'autre part, que sa réaffectation dans un autre type de zone n'est pas adéquat 
– cette parcelle disposant d'une desserte en transports publics de niveau E et étant au demeurant 
sise dans un secteur à densification limitée selon le PA4 qui demande d'examiner l'opportunité de 
dézoner les parcelles libres de construction – la DIME a refusé d'approuver le maintien en zone à 
bâtir de cette parcelle et a ordonné son retour à la zone agricole. 
7.3.
La commune conteste que le changement d’affectation en ZRFD de cette parcelle soit une 
mesure de densification. Elle relève à ce titre que l'IBUS de 0.6 prévu en ZRFD est le même sous 
l'ancienne et la nouvelle règlementation communale. Elle affirme en outre que la modification en 
cause se justifie d'un point de vue urbanistique et paysager. Elle indique que cette parcelle est déjà 
bâtie et qu'elle sera desservie par une ligne de bus complémentaire inscrite au PDR.
7.4.
S'il est exact que l'IBUS prévu pour la ZRFD dans ce secteur reste fixé à 0.6 comme cela 
était le cas dans l'ancienne règlementation communale, il n'en demeure pas moins que la parcelle 
en cause n'était jusqu'à présent pas affectée à cette zone, mais à la ZIG 6, laquelle ne prévoyait pas 
d'IBUS, mais uniquement une destination, à savoir " réservoir d’eau ", ce qui signifie qu'il n'était pas 
possible d'y construire autre chose. Affecter cette parcelle à la ZRFD permettrait d'y construire 
dorénavant librement, sous réserve du respect des prescriptions applicables à ladite zone. Il s'agit 
indéniablement d'une mesure de densification. 
S'agissant par ailleurs de l'emplacement de cette parcelle, celle-ci est sise dans un secteur à 
densification limitée selon le PA4, ce qui signifie que la densification y est indésirable, sous réserve 
des critères minimaux définis par le PDCant (cf. rapport du PA4, p. 115).
Quoi qu'en dise la commune, c'est le niveau de desserte en transports publics actuel de cette 
parcelle qui est relevant (cf. arrêt TC FR 602 2022 209 du 25 janvier 2023 consid. 3.2.1). Il est en 
l'état de niveau E, soit bien en deçà des exigences impératives posées par le PDCant en matière de 
densification (cf. fiche T103 Densification et requalification p. 1). Le fait que la création d'une ligne 
de bus complémentaire soit inscrite au PDR n'est ainsi pas déterminant. A noter que la pièce 7 
produite par la commune, à savoir un "extrait du cahier des charges pour la requalification de la 
Route de Y.________, avec mise en évidence" n'apporte aucun élément susceptible de remettre en 
cause le niveau de desserte de niveau E précité, la parcelle nnn RF n'étant pas située le long de 
cette route et la création d'une ligne de transports publics le long de celle-ci n'étant de toute manière 
encore qu'au stade de projet.
S'agissant de la crainte de la commune de se voir contrainte d'entreprendre des travaux de remise 
en état de ce terrain en raison de son retour en zone agricole, elle ne joue aucun rôle ici et n'est de 
toute manière pas fondée, l'art. 69 LATeC prévoyant une garantie de la situation acquise.


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7.5.
Dans ces circonstances, la Cour de céans valide l'analyse de la DIME et rejette le recours 
de la commune sur ce point.
8.
8.1.
La commune conteste le dézonage ordonné par la DIME pour les art. lll et zzz RF, propriété 
de AV.________ (modification n° 8). Elle soutient que la DIME a abusé de son pouvoir d'appréciation 
en imposant un dézonage alors que la commune n'est pas surdimensionnée et que les parcelles 
concernées figurent dans le TU du PDCant et dans le périmètre d'urbanisation du PA4.
8.2.
Le dézonage litigieux doit être remis dans son contexte. Les parcelles en cause (qui sont 
issues d'une division parcellaire émanant de l'art. awawaw RF) étaient affectées à la ZRFD selon le 
précédent PAL. Dans le cadre de la présente révision – laquelle a été mise à l'enquête avant 
l'adoption du nouveau PDCant et donc sous l'égide du moratoire de l'art. 38a LAT – la commune a 
identifié l'art. awawaw (partiel) RF comme surface pouvant être dézonée en compensation d'une 
mise en zone équivalente, conformément à l'art. 52a OAT. Rien n'indique que le dézonage alors 
envisagé pour les art. lll et zzz RF était motivé par d'autres considérations. Il ne s'inscrivait en 
particulier pas dans une stratégie de réduction d’un éventuel surdimensionnement de la zone à bâtir 
de la commune.
En raison de l'adoption du nouveau PDCant et l'abandon du moratoire de l'art. 38a LAT, remplacé 
par les critères de mise en zone du PDCant, la commune a par la suite expressément demandé à 
la DIME, dans le cadre de son droit d'être entendue, le maintien des art. lll et zzz RF dans leur 
affectation légalisée, soit en ZRFD. 
Dans la décision querellée, la DIME ne semble aucunement avoir tenu compte de cette demande 
de maintien en ZRFD. Si elle l'a certes rapidement évoquée, elle a néanmoins prononcé le dézonage 
complet des art. lll, zzz, axaxax et mmm RF – soit les surfaces dont le dézonage était prévu 
initialement à titre de compensation d’une mise en zone – en indiquant ceci "le dézonage mis à 
l'enquête publique est conforme aux planifications supérieures et aux bases légales applicables. La 
DIME ne peut donc pas refuser l'approbation de cette mesure si celle-ci est jugée opportune du point 
de vue de l'aménagement du territoire."
Or, prononcer le dézonage litigieux en faisant abstraction de la demande pourtant claire et expresse 
de la commune de maintenir notamment les art. lll et zzz RF en ZRFD revient à imposer un dézonage 
qui n'était pas voulu, et certainement pas à approuver une mesure souhaitée par le planificateur 
local. 
La question est dès lors de savoir si un dézonage des parcelles lll et zzz RF s'impose véritablement 
au regard des règles d'aménagement du territoire ou si leur maintien en zone à bâtir est au contraire 
possible, ce qui signifierait alors que la DIME a abusé de son pouvoir d'appréciation et violé 
l'autonomie communale.
8.3.
En l'espèce, il n'est pas contesté que la zone à bâtir de la commune n'est pas 
surdimensionnée. La Commune de Vuadens ne figure d'ailleurs pas dans la liste du PDCant des 
communes surdimensionnées (cf. volet stratégique du PDCant, p. 17 s.). De même, il n’est pas 
contesté que les parcelles lll et zzz RF se situent dans le TU du PDCant et dans le périmètre 
d'urbanisation du PA4. Elles sont par ailleurs en dehors du secteur à densification limitée et 
entourées de terrains en secteur urbain.


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Dans la décision querellée, la DIME reconnaît expressément que les parcelles en cause sont 
localisées au centre d'une zone à bâtir existante, font partie d'une commune d'agglomération et 
bénéficient d'une desserte en transports publics de niveau B. Elle souligne néanmoins que la ZRFD 
"ne permet pas une utilisation optimale du sol et n'est pas en adéquation avec les enjeux actuels de 
densification et d'urbanisation vers l'intérieur". Elle relève que, selon l'étude de densification jointe 
au dossier d'enquête complémentaire – qui tablait sur un dézonage des parcelles en cause – les 
zones à bâtir existantes permettent d'atteindre l'augmentation prévue par le PDCant pour la 
population et les emplois à 15 ans. Elle en déduit que le maintien des parcelles en cause en zone à 
bâtir n'est "pas nécessaire dans l'immédiat pour atteindre le développement démographique visé 
dans le PDCant et leur dézonage permet de réduire les réserves communales en zones à bâtir non 
construites".
Le Tribunal cantonal a déjà eu l'occasion de se prononcer sur des cas de dézonages prévus par le 
planificateur local en tant que mesures de compensation pour des mises en zone, mais dont le 
processus s'est avéré inapplicable avec l'entrée en vigueur du nouveau PDCant et l'abolition du 
moratoire de l'art. 38a LAT. Il ressort de ces arrêts que l'autorité d'approbation doit tenir compte du 
contexte. Si le dézonage prévu n'a plus aucune justification, cette dernière doit annuler le processus 
y relatif et veiller à ce que le planificateur local soit replacé dans la situation qui aurait été la sienne 
sans la mesure de compensation (cf. arrêts TC FR 602 2022 84 du 22 juin 2023 consid. 3.3.2 et 
602 2021 12 du 4 août 2021 p. 5).
Transposé au cas d'espèce, cela signifie que la DIME ne pouvait pas approuver le dézonage 
initialement prévu en faisant abstraction du fait qu'il a entre-temps perdu sa raison d'être pour la 
commune.
Eu égard à l'emplacement des deux parcelles en cause – situées dans le TU du PDCant, le TU du 
PDR, dans le périmètre d'urbanisation du PA4, en dehors du secteur à densification limitée, au 
centre d'une zone à bâtir existante, dans une commune d'agglomération et bénéficiant d'une 
desserte en transports publics suffisante pour envisager une densification – mais également au fait 
que la zone à bâtir de la commune n'est pas surdimensionnée, on ne voit pas sur quelle base ce 
dézonage pourrait être imposé à la commune. La décision attaquée n'en mentionne d'ailleurs pas.
8.4.
Au vu de ce qui précède, c'est à bon droit que la commune conteste ce dézonage. Le recours 
est admis sur ce point. La cause devra être renvoyée à l'autorité intimée afin qu'elle réintègre 
formellement les parcelles lll et zzz RF à la zone à bâtir.
9.
9.1.
Plusieurs des recourants, à savoir la commune, C.________, A.________ et B.________, 
I.________ et J.________, F.________, G.________ et H.________ requièrent une inspection des 
lieux, en particulier "afin d'analyser la constructibilité des surfaces identifiées comme non-
construites" et "se rendre compte de la situation réelle des parcelles concernées et l'opportunité de 
leur maintien en zone".
La jurisprudence admet que le droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à 
l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant 
d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, 
elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 130 II 425 consid. 2.1 
et les arrêts cités).


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La Cour de céans considère qu'une inspection des lieux est inutile dans le cas d'espèce, dès lors 
que les pièces versées au dossier – notamment les plans et les cartes produites –, de même que la 
consultation du portail cartographique du canton permettent parfaitement de comprendre 
l'emplacement des parcelles concernées dans le village et des constructions qui y sont érigées.
Par appréciation anticipée des preuves, cette réquisition est dès lors rejetée.
9.2.
De même, la réquisition de la commune tendant à la production des décisions d’approbation 
et préavis de synthèse des révisions de PAL des autres communes membres de AA.________ 
approuvées après l’entrée en vigueur du PA3, en particulier concernant les Communes de 
AB.________ et AC.________, doit également être rejetée par appréciation anticipée des preuves.
Cette réquisition, qui vise à démontrer que les communes précitées ont procédé à une analyse 
générale de l’opportunité de maintenir en zone à bâtir les terrains encore non construits situés dans 
un secteur à densification limitée au sens du PA4 et que le maintien en zone des parcelles 
concernées a été approuvé, n’est pas susceptible de remettre en cause l’appréciation que la Cour 
de céans a d’ores et déjà développée ci-dessus (cf. supra consid. 5).
9.3.
S'agissant de la mesure d'instruction requise par I.________ et J.________ visant la 
production des procès-verbaux des comités directeurs de l'association de communes AA.________ 
concernant l'élaboration du PA4 ainsi que la mesure d'instruction également requise par ceux-ci, 
mais aussi par la commune, visant l'interpellation de ladite association afin que celle-ci se détermine 
sur la portée de l'obligation faite à la commune d'examiner l'opportunité de déclasser, 
respectivement sur le maintien en zone des parcelles en cause: les raisonnements juridiques 
développés sur cette question ci-avant (cf. consid. 5) se fondent sur le texte-même du rapport du 
PA4 ainsi que sur les principes impératifs d'aménagement du territoire issus du droit supérieur (LAT 
et PDCant). Ils ne sauraient être remis en cause par les procès-verbaux et/ou une détermination de 
AA.________ qui s’avèrent ainsi non décisifs. Cette réquisition est par conséquent rejetée.
9.4.
Avec la présente décision rendue sur le fond, la requête d'effet suspensif formulée par 
A.________ et B.________ ainsi que par C.________ devient sans objet et doit être rayée du rôle.
10.
Selon l'art. 131 CPJA, les frais de procédure incombent à la partie qui succombe. En l'occurrence, 
F.________, G.________ et H.________ (602 2023 168) voient leur recours admis. Les griefs 
soulevés par les autres propriétaires, à savoir A.________ et B.________ (602 2023 164), 
C.________ (602 2023 165), E.________ (602 2023 167), I.________ et J.________ (602 2023 
169) et D.________ (602 2023 166) sont rejetés, sous réserve de l’admission très partielle du 
recours de D.________, laquelle ne modifie toutefois en rien l’affectation litigieuse du terrain en 
cause. La commune voit quant à elle son recours partiellement admis (602 2023 170).
Les frais de procédure sont fixés à un montant global de CHF 10'000.-. Eu égard aux intérêts en 
cause (cf. art. ooo CPJA), ils sont répartis à hauteur de 1/8 pour chacune des procédures 602 2023 
164, 602 2023 165, 602 2023 166, 602 2023 167, 602 2023 168 et 602 2023 169 ainsi qu'à hauteur 
de 2/8 pour la procédure introduite par la commune 602 2023 170. Un montant de CHF 1'250.- est 
ainsi mis à la charge des recourants au titre de frais de procédure dans chacune des causes 
602 2023 164, 602 2023 165, 602 2023 166, 602 2023 167 et 602 2023 169. La commune n'a quant 
à elle pas de frais de procédure à prendre en charge dans la cause 602 2023 170. Il en va de même 


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pour F.________, G.________ et H.________ dans la procédure 602 2023 168, ceux-ci voyant leur 
recours admis.
Obtenant gain de cause et ayant fait appel aux services d'un avocat pour défendre leurs intérêts, 
ces derniers ont droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA). Conformément à l'art. 8 al. 1 du 
tarif, les honoraires alloués pour la représentation ou l'assistance de la partie sont fixés entre 
CHF 200.- et 10'000.-. Dans les affaires d'une ampleur ou d'une complexité particulière, le maximum 
s'élève à CHF 40'000.-. La fixation des honoraires dus à titre de dépens a lieu sur la base d'un tarif 
horaire de CHF 250.-. Quant aux débours nécessaires à la conduite de l'affaire, ils sont remboursés 
au prix coûtant (art. 9 al. 1 du tarif). Pour les photocopies effectuées par le mandataire, il est calculé 
40 centimes par copies isolée (art. 9 al. 2 du tarif).
La liste de frais produite par les mandataires des recourants dans la procédure 602 2023 168 n'est 
pas conforme au tarif applicable en ce qui concerne les débours (cf. art. 9 du tarif). Dans ces 
circonstances l'indemnité de partie est arrêtée à CHF 7'762.60 (honoraires et débours: CHF 7'200.- 
[CHF 5'150.- pour la période allant jusqu'au 31.12.2023 + CHF 2'050.- dès le 1.1.2024]; 
TVA: CHF 562.60 [= 7.7% x 5'150.- + 8,1% x 2'050.-), conformément à l'art. 11 al. 1, dernière phrase, 
du tarif. Elle est mise à la charge de l'autorité intimée qui succombe.
Aucune indemnité de partie n'est en revanche allouée aux recourants n'ayant pas obtenu gain de 
cause dans les procédures 602 2023 164, 602 2023 165, 602 2023 166, 602 2023 167 et 602 2023 
169 (cf. art. 137 CPJA). Aucune indemnité n'est par ailleurs allouée à la commune dans la procédure 
602 2023 170 celle-ci n’ayant que partiellement obtenu gain de cause et ne pouvant se prévaloir – 
en sa qualité de planificatrice - de circonstances particulières au sens de l'art. 139 CPJA justifiant 
l’assistance par un mandataire professionnel.
(dispositif en page suivante)


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la Cour arrête :
I.
Les causes 602 2023 164, 602 2023 165, 602 2023 166, 602 2023 167, 602 2023 168, 602 
2023 169 et 602 2023 170 sont jointes.
II.
Les recours interjetés par A.________ et B.________ (602 2023 164), C.________ (602 2023 
165), E.________ (602 2023 167) ainsi que par I.________ et J.________ (602 2023 169) 
sont rejetés.
III.
Le recours interjeté par F.________, G.________ et H.________ (602 2023 168) est admis.
Les recours interjetés par la commune (602 2023 170) ainsi que par D.________ (602 2023 
166) sont partiellement admis.
Partant, la décision attaquée est annulée en tant qu’elle concerne le déclassement des 
art. ooo (partiel), ttt (partiel), lll et zzz RF Vuadens. Elle est pour le surplus confirmée.
Le dossier de la cause est retourné à la DIME pour qu'elle réaffecte les art. ooo (partiel), 
ttt (partiel), lll et zzz RF à la ZRFD et qu’elle identifie précisément la surface de 1'506 m2 de 
l’art. rrr (partiel) RF dont le maintien en ZRFD reste refusé.
IV.
Un montant de CHF 1'250.- est mis solidairement à la charge de A.________ et B.________ 
au titre de frais de justice dans la procédure 602 2023 164. Cette somme est prélevée sur 
l'avance de frais de CHF 3'000.- prestée, le solde, CHF 1'750.-, étant restitué aux précités.
V.
Un montant de CHF 1'250.- est mis à la charge de C.________ au titre de frais de justice dans 
la procédure 602 2023 165. Cette somme est prélevée sur l'avance de frais de CHF 3'500.- 
prestée, le solde, CHF 2'250.-, étant restitué au précité.
VI.
Un montant de CHF 1'250.- est mis à la charge de D.________ au titre de frais de justice dans 
la procédure 602 2023 166. Cette somme est prélevée sur l'avance de frais de CHF 4'000.- 
prestée, le solde, CHF 2'750.-, étant restitué au précité.
VII.
Un montant de CHF 1'250.- est mis à la charge de E.________ au titre de frais de justice dans 
la procédure 602 2023 167. Cette somme est prélevée sur l'avance de frais de CHF 3'500.- 
prestée, le solde, CHF 2'250.-, étant restitué au précité.
VIII. Aucun frais de justice n’est mis à la charge de F.________, G.________ et H.________ dans 
la procédure 602 2023 168. L'avance de frais de CHF 3'000.- prestée est restituée aux 
précités.
IX.
Un montant de CHF 1'250.- est mis solidairement à la charge de I.________ et J.________ 
au titre de frais de justice dans la procédure 602 2023 169. Cette somme est prélevée sur 
l'avance de frais de CHF 3'000.- prestée, le solde, CHF 1'750.-, étant restitué aux précités.
X.
Aucun frais de procédure n'est perçu dans la procédure 602 2023 170.
XI.
Un montant de CHF 7'762.60 (dont CHF 562.60 au titre de TVA), à verser à Mes Vivian 
Kühnlein et Lucien Hürlimann à titre d'indemnité de partie, est mis à la charge de la DIME dans 
la procédure 602 2023 168.


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XII.
Aucune indemnité de partie n’est allouée dans les causes 602 2023 164, 602 2023 165, 602 
2023 166, 602 2023 167, 602 2023 169 et 602 2023 170.
XIII. Notification .
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais et de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 jours, faire 
l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision 
est contestée (art. 148 CPJA).
Fribourg, le 2 juillet 2025/mrg
Le Président 
La Greffière-rapporteure