fr_gerichte · 602 2024 190 · 2025-07-23 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2024 190
Arrêt du 23 juillet 2025
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Johannes Frölicher 
Juges :
Dominique Gross, Anne-Sophie Peyraud 
Greffière :
Magalie Bapst 
Parties
A.________ 
et 
B.________, 
recourants, 
représentés 
par 
Me Bernard Ayer, avocat
contre
PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA BROYE, autorité intimée
DIRECTION 
DU 
DÉVELOPPEMENT 
TERRITORIAL, 
DES 
INFRASTRUCTURES, 
DE 
LA 
MOBILITÉ 
ET 
DE 
L’ENVIRONNEMENT, autorité intimée 
Objet
Aménagement du territoire et constructions – Constructions en zone 
agricole
Recours du 29 novembre 2024 contre les décisions de la DIME du 
22 octobre 2024 et les décisions préfectorales du 29 octobre 2024


Tribunal cantonal TC
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considérant en fait
A.
B.________ et A.________ ont déposé trois demandes de permis de construire; la première 
pour la transformation du bâtiment no ccc - protégé en valeur B au plan d'affectation des zones 
(PAZ) - (FRIAC no ddd) sur l'art. eee du Registre foncier (RF) de la Commune de F.________, la 
deuxième pour la démolition et la reconstruction du bâtiment no ggg et la démolition du bâtiment 
no hhh (FRIAC no iii) sur la même parcelle et la troisième pour la démolition et la reconstruction du 
bâtiment no jjj sur l'art. kkk RF (FRIAC no lll). Les trois projets prévoient l'aménagement de locaux 
artisanaux et de logements. Les parcelles précitées sont situées en zone agricole selon le PAZ. 
B.
Les demandes de permis de construire ont été mises à l'enquête publique en 2021.
Les projets ont suscité une opposition, retirée en cours de procédure. 
Le 16 septembre 2021, la commune a préavisé favorablement les projets, avec conditions.
Les services et instances de l’Etat consultés ont, pour certains, renoncé à se prononcer, pour 
d'autres émis des préavis défavorables, et pour d'autres encore, émis des préavis favorables, 
généralement assortis de conditions. 
Le 26 janvier 2022, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a informé les 
requérants de son intention de préaviser défavorablement les projets et les a invités à se déterminer 
et à indiquer la suite qu'ils entendaient donner à la procédure. En particulier, il a relevé que les 
bâtiments nos jjj et ggg avaient été considérés comme désaffectés et partiellement en ruines par le 
Tribunal cantonal dans son arrêt 602 2015 76 du 26 février 2016 et informé les requérants que la 
garantie de la situation acquise ne protège pas les constructions en ruines, inutilisables ou propres 
à la démolition, ni les utilisations périmées de longue date.
Par courrier du 20 septembre 2022, les requérants ont indiqué au SeCA que les projets ne 
concernent pas une entreprise agricole, mais la réhabilitation d'une zone artisanale, dont l'octroi des 
autorisations spéciales devrait être examiné sur la base de l'art. 24c de la loi du 22 juin 1979 sur 
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). 
Par courrier du 11 octobre 2022, le SeCA a informé les requérants qu'en l'état des projets pour les 
bâtiments nos ggg et jjj, des autorisations spéciales ne sauraient être accordées, puisqu'aucune 
surface habitable ne peut être réalisée à l'intérieur de ces bâtiments qui ne comportent pas de 
logements. S'agissant du bâtiment no ccc protégé, le préavis défavorable du Service des biens 
culturels (SBC) s'opposait à la délivrance d'une autorisation spéciale. 
Par courrier du 17 octobre 2022, les requérants ont transmis de nouveaux plans et requis l'examen 
de leurs demandes de permis de construire sous l'angle de l'art. 24c LAT. 
Par courrier du 24 octobre 2022, le SeCA a expliqué que l'examen des projets sous l'angle de 
l'art. 24c LAT était possible, pour autant que les documents utiles lui soient transmis. Le service a 
en outre imparti un délai aux requérants pour se déterminer et indiquer la suite à donner à leur 
demande de permis de construire. 


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Après réception de nouveaux plans, le SeCA a, le 13 octobre 2023, à nouveau informé les 
requérants de son intention de préaviser défavorablement le projet relatif au bâtiment no ccc et les 
a invités à se déterminer et à indiquer la suite qu'ils entendaient donner à la procédure. 
Le 26 octobre 2023, respectivement le 29 novembre 2023, le SeCA a préavisé défavorablement les 
projets relatifs aux bâtiments nos jjj, ggg et hhh. 
Les intéressés se sont déterminés le 15 janvier 2024. 
C.
Par décisions du 22 octobre 2024, la Direction du développement territorial, des 
infrastructures, de la mobilité et de l'environnement (DIME) a refusé de délivrer les autorisations 
spéciales. Elle soutient que la démolition et la reconstruction des bâtiments, leur changement 
d'affectation et la création de logements ne sauraient être autorisés sous l'angle de l'art. 37a LAT et 
43 al. 1 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), au motif 
que la location d'appartements ne constitue pas un usage de nature commerciale et que les travaux 
de reconstructions sont régis par l'art. 24c et non par l'art. 37a LAT. Toutefois, l'art. 24c LAT n'est 
pas non plus applicable, puisque les bâtiments nos jjj et ggg ne comprennent actuellement aucune 
habitation et que le projet concernant le bâtiment no ccc dépasse le potentiel d'agrandissement 
admissible. Enfin, les projets ne peuvent pas non plus être admis sous l'angle de l'art. 24 LAT, dès 
lors qu'ils relèvent de la convenance personnelle des recourants. 
Dans ses préavis du 23 octobre 2024, le SeCA s'est prononcé défavorablement. 
Par décisions du 29 octobre 2024, notifiées en même temps que les décisions de la DIME du 
22 octobre 2024, le Lieutenant de Préfet de la Broye a refusé les permis de construire requis. 
D.
Par mémoire du 29 novembre 2024, B.________ et A.________ recourent auprès du Tribunal 
cantonal contre les trois décisions préfectorales et les trois décisions de la DIME, concluant - sous 
suite de frais et dépens -, principalement, à la délivrance des autorisations spéciales et à l'octroi des 
permis de construire requis et, subsidiairement, au renvoi des causes aux autorités intimées pour 
nouvelles décisions. Ils requièrent en outre l'accès aux dossiers et la jonction des causes. 
A l'appui de leurs conclusions, ils font valoir que les bâtiments faisant l'objet des demandes de 
permis de construire ne sont pas de nature agricole, qu'ils ont toujours été dévolus à l'artisanat et à 
l'habitation et que les projets litigieux maintiennent ces affectations et respectent l'augmentation de 
surfaces admissible, de sorte qu'ils doivent pouvoir bénéficier d'autorisations spéciales. En 
particulier, ils soutiennent que la DIME a constaté les faits de manière manifestement inexacte et 
arbitraire, car, selon eux, ni les inscriptions au Registre fédéral des bâtiments et des logements 
(RegBL), ni le type de zone sur lequel se trouvent les bâtiments, ne sont déterminants pour définir 
la nature de ceux-ci. Ils font également valoir une violation de leur droit d'être entendus, car le SBC 
aurait dû se prononcer sur la dernière version des plans, le bâtiment no ccc étant protégé. Les 
recourants se plaignent enfin de l'absence d'examen par la DIME des tableaux présentant les 
surfaces utiles de chacun des bâtiments, produits à l'appui de leurs demandes de permis de 
construire, en lieu et place du "formulaire F" requis par la DIME, dite autorité faisant ainsi preuve de 
formalisme excessif et violant leur droit d'être entendus. A titre de preuve, ils requièrent l'audition 
des parties, du syndic de la commune, des membres de l'administration communale et du Service 
de l'agriculture (SAgri), une inspection locale et une expertise. 
E. 
Par décision du 4 décembre 2024, la Juge déléguée à l'instruction a joint les causes. 


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Dans ses observations du 16 décembre 2024, le Lieutenant de Préfet explique que ses refus de 
permis de construire se fondent sur les décisions de refus d'autorisations spéciales de la DIME et 
indique n'avoir pas d'autres remarques à formuler. Il renvoie en outre à ses décisions du 
29 octobre 2024 et à celles de la DIME du 22 octobre 2024. 
Dans ses observations du 8 janvier 2025, la DIME conclut au rejet du recours et renvoie à ses 
décisions du 22 octobre 2024 et à celles du Lieutenant de Préfet du 29 octobre 2024. 
Dans ses observations du 6 février 2025, la commune se rallie à la position des recourants. Elle 
confirme que les constructions sises sur les art. mmm, kkk, eee et nnn RF ont toujours eu une 
vocation artisanale et d'habitation, et non pas agricole. Ainsi, les modifications projetées doivent être 
autorisées sur la base des dispositions légales relatives aux changements d'affectation et 
agrandissements de constructions et installations artisanales ou commerciales devenues contraires 
à l'affectation de la zone. 
F.
Par mémoire complémentaire du 18 juin 2025, les recourants rappellent que leurs bâtiments 
ne sont pas de nature agricole, ce que confirment maintenant les inscriptions du RegBL, modifiées 
par décision du 19 mai 2025. 
Aucun autre échange d'écritures n'a été ordonné entre les parties.
Pour le reste, il sera fait état des arguments développés par ces dernières à l'appui de leurs 
conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la 
solution du litige.
en droit
1.
Déposé dans le délai et les formes prescrits par les propriétaires concernés par les refus des permis 
de construire et des autorisations spéciales - l'avance des frais de procédure ayant en outre été 
versée en temps utile -, le recours contre les décisions préfectorales du 29 octobre 2024 et les 
décisions de refus des autorisations spéciales de la DIME du 22 octobre 2024, notifiées en même 
temps par la préfecture, est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a et c du code cantonal du 
23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et de l'art. 141 al. 1 de 
la loi cantonale du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; 
RSF 710.1). Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites.
2.
Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, 
y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents (let. b). Aucune question d'opportunité ne se pose en l'espèce.
3.
3.1.
Par le permis de construire, l'Etat vérifie la conformité du projet à l'affectation de la zone et 
aux règles de construction qui régissent celle-ci. Il garantit la sécurité, la salubrité et la fonctionnalité 


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des constructions (art. 1 let. j LATeC). Il s'agit d'une autorisation ordinaire dont le requérant a droit 
à l'obtention s'il satisfait aux conditions légales. L'objet d'un permis de construire est de constater 
que le projet de construction respecte le droit public (ATF 119 Ib 222 consid. 3a; arrêt TF 
1A.202/2006 du 10 septembre 2007 consid. 4). Cela signifie que, lorsqu'elle statue sur une requête 
de permis de construire, l'autorité compétente ne peut examiner que la légalité du projet, et non pas 
son opportunité. L'autorité n'a pas la compétence de refuser le permis de construire qui lui est 
demandé sous prétexte qu'une autre solution plus judicieuse à ses yeux ou ceux du voisin peut 
entrer en considération (arrêts TC FR 602 2018 21 du 28 novembre 2018 consid. 3.1; TA FR 
2A 2003 61 du 11 février 2004). La possibilité de construire sur un bien-fonds est une faculté 
essentielle découlant du droit de propriété garanti par l'art. 26 Cst. Son exercice se fait à la guise du 
propriétaire dans les limites du droit de l'aménagement du territoire et du droit de la police des 
constructions.
3.2.
Selon l'art. 22 al. 1 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou 
transformée sans autorisation de l'autorité compétente. L'art. 25 al. 2 LAT dispose que pour tous les 
projets de construction situés hors de la zone à bâtir, l'autorité cantonale compétente décide si 
ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée. L'art. 16a 
al. 1, 1ère phrase, LAT prévoit que sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions 
et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice, tandis que 
les art. 24 ss LAT fixent les exceptions admissibles hors de la zone à bâtir.
3.3.
En l'occurrence, les art. kkk et eee RF sont situés hors de la zone à bâtir. Il n'est pas contesté 
que les recourants ne sont pas agriculteurs et que les modifications projetées ne sont pas conformes 
à la zone agricole. Partant, il convient d'analyser si des autorisations exceptionnelles au sens des 
art. 24 ss LAT, respectivement de l’art. 37a LAT, pouvaient leur être délivrées. Les recourants se 
prévalent de l'application des art. 24c et 37a LAT en lien avec l'art. 43 OAT.
4.
4.1.
Aux termes de l'art. 24c LAT, hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui 
peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation 
de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise (al. 1). L'autorité compétente 
peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur 
agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou 
transformés légalement (al. 2). Il en va de même des bâtiments d'habitation agricoles et des 
bâtiments d'exploitation agricole qui leur sont contigus et ont été érigés ou transformés légalement 
avant l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit fédéral. Le Conseil 
fédéral édicte des dispositions pour éviter les conséquences négatives pour l'agriculture (al. 3). Les 
modifications apportées à l'aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage 
d'habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique ou encore viser à 
une meilleure intégration dans le paysage (al. 4). Dans tous les cas, les exigences majeures de 
l'aménagement du territoire doivent être remplies (al. 5).
L’art. 37a LAT prévoit que le Conseil fédéral définit les conditions auxquelles sont autorisés les 
changements d’affectation de constructions et d’installations à usage commercial qui ont été érigées 
avant le 1er janvier 1980 ou qui sont devenues contraires à l’affectation de la zone en raison d’une 
modification du plan d’affectation. Le Conseil fédéral a fait usage de cette compétence à 
l'art. 43 OAT. 


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Ces dispositions consacrent une extension de la garantie de la situation acquise (art. 24c LAT) afin 
de permettre aux entreprises commerciales ou artisanales sises hors de la zone à bâtir de maintenir 
leur activité, de se moderniser et de se restructurer afin de préserver les emplois, le cas échéant en 
changeant d'orientation, en leur accordant la flexibilité dont elles peuvent avoir besoin pour pouvoir 
demeurer compétitives (WALDMANN/HÄNNI, Raumplanungsgesetz, 2006, art. 37a LAT n. 3; MUGGLI, 
in Commentaire pratique LAT: Construire hors zone à bâtir, 2017, art. 37a LAT n. 2). Il ne s'agit donc 
en aucun cas d'ouvrir des bâtiments commerciaux ou artisanaux désaffectés à des usages tout 
différents, ou de permettre l'installation en zone agricole d'entreprises entièrement nouvelles 
(ATF 140 II 509 consid. 2.7; arrêt TF 1C_176/2010 du 30 juillet 2010 consid. 2.2 et les références 
citées). Par cette réglementation spéciale, le législateur fédéral a entendu donner aux autorités 
cantonales une marge de manœuvre plus importante que celle octroyée à l'art. 24c LAT pour toutes 
les autres constructions (ATF 146 II 376 consid. 4.1; MUGGLI, art. 37a LAT n. 1). Pour pouvoir 
bénéficier du régime privilégié de l'art. 37a LAT, il faut que les constructions à usage commercial 
abritent à tout le moins une partie importante de l'entreprise. Ainsi, des locaux utilisés comme 
entrepôts par une entreprise commerciale implantée ailleurs ne peuvent-ils faire l'objet d'un 
changement d'affectation ou d'un agrandissement au titre de l'art. 37a LAT (MUGGLI, art. 37a 
LAT n. 1; pour le tout, arrêt TF 1C_557/2021 du 28 mars 2023 consid. 4.2).
4.2.
La protection de la situation acquise ne saurait toutefois s'étendre aux bâtiments en ruine, 
inutilisables ou prêts à s'écrouler; il ne faut en effet pas que des ruines puissent être transformées 
en constructions nouvelles du seul motif de leur existence (cf. arrêts TF 1C_207/2015 du 
9 septembre 2015 consid. 4; 1C_125/2012 du 30 octobre 2012 consid. 2.1; 1C_356/2010 du 
21 février 2011 consid. 2; 1A.250/2002 du 16 mai 2003 consid. 3.1). En effet, le but de la protection 
de la situation acquise est de maintenir la substance des bâtisses (Substanzerhaltung). Toutefois, 
tel n'est pas le cas lorsqu'un bâtiment est devenu inutilisable, en état de décrépitude ou qu'il menace 
de s'effondrer et ne peut ainsi plus être utilisé conformément à sa destination (cf. arrêts TF 
1C_356/2010 du 21 février 2011 consid. 2.4; 1A.250/2002 du 16 mai 2003 consid. 3.1). Ce principe 
s'applique à toutes les situations régies par les art. 24 ss LAT (arrêt TC FR 602 2024 13 du 
17 juillet 2024 consid. 3.2). Il doit en aller de même pour la situation prévue à l'art. 37a LAT, qui 
consiste en une lex specialis de l'art. 24c LAT (cf. MUGGLI, rem. prél. art. 24 ss LAT n. 30 et art. 37a 
LAT n. 9). 
4.3.
En l'occurrence, la motivation de la DIME retenue dans ses décisions de refus des 
autorisations spéciales du 22 octobre 2024 ne porte pas sur la question du maintien de la substance 
bâtie. Dans la mesure où celle-ci est susceptible de sceller le sort du litige, il convient de s'y attarder 
en premier lieu. 
Il sied de souligner que le SeCA a soulevé expressément la problématique dans son courrier du 
26 janvier 2022 (dossiers FRIAC nos iii et lll), relevant que les bâtiments nos jjj et ggg ont été 
considérés comme désaffectés et partiellement en ruines par le Tribunal cantonal dans son arrêt 
602 2015 76 du 26 février 2016, et précisé que, partant, la garantie de la situation acquise ne protège 
pas les constructions en ruines, inutilisables ou propres à la démolition, ni les utilisations périmées 
de longue date. 
En effet, dans l'arrêt précité relatif à la procédure d'approbation de la révision générale du plan 
d'aménagement local (PAL) de la Commune de F.________, le Tribunal cantonal a confirmé la sortie 
de la zone à bâtir des parcelles art. mmm, kkk (partiel), eee et nnn RF, propriétés des recourants, 
auparavant en zone mixte. A titre de motif, il a retenu notamment que "les quelques bâtisses 


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implantées sur les terrains des recourants sont inhabitées et en partie dans un état de délabrement 
avancé" (consid. 7a). A cet égard, le rapport explicatif de la commune relatif à la révision générale 
du PAL apporte quelques précisions: "Seul un des bâtiments est habité et en bon état. Les autres 
bâtiments, dont celui protégé, sont en état de ruine" (consid. 5). 
Il ressort par ailleurs notamment des photographies produites dans le cadre des demandes de 
permis de construire que le bâtiment habité et en bon état dont fait mention la commune dans son 
rapport explicatif est le no ooo, qui n'est pas concerné par la présente procédure, sis sur l'art. nnn 
RF. Les autres bâtiments, soit les nos ccc, ggg, hhh et jjj, quant à eux directement concernés, sont à 
l'état de ruines selon l'appréciation de la commune, confirmée par le Tribunal cantonal dans le 
jugement précité. 
L'arrêt précité a été notifié aux recourants.
Or, rien ne permet de remettre en question l'appréciation faite par la commune et confirmée par la 
Cour de céans dans l'arrêt précité. Même si l'on ne peut pas parler de ruines au sens courant du 
terme, il est cependant en effet manifeste que les bâtiments litigieux nos ccc, ggg, hhh et jjj sont 
inutilisables en l'état et se trouvent dans un état de délabrement avancé; les toitures s'affaissent, les 
fenêtres manquent, les murs s'effritent et les façades en bois présentent des trous et sont par endroit 
rapiécées. En outre, les installations sanitaires, de cuisine et de chauffage, ne sont à l'évidence plus 
du tout fonctionnelles. 
Le fait que le bâtiment no ccc soit un bâtiment protégé n'y change rien, puisque les bâtiments 
protégés ne peuvent pas non plus bénéficier de la garantie de la situation acquise s'ils sont en ruine, 
respectivement dans un état de délabrement avancé, dès lors que la substance de la bâtisse ne 
peut plus être maintenue (cf. dans ce sens MUGGLI, art. 24d LAT n. 22).
Au demeurant, on ne peut pas s'empêcher de souligner que les photographies laissent penser que 
les bâtiments faisant l'objet de la présente procédure n'ont plus d'usage commercial. En effet, aucun 
artisanat ou commerce ne s'y trouve, quand bien même les recourants prétendent le contraire; seul 
du matériel y est entreposé, ce qui ne suffit pas à cet effet. Par conséquent, ils ne pourraient quoi 
qu'il en soit pas bénéficier non plus de la garantie de la situation acquise au sens de l'art. 37a LAT 
pour ce motif. Dans ces conditions, il n'est pas nécessaire d'examiner encore les surfaces 
d'agrandissement admissibles au sens de l'art. 24c LAT, comme le requièrent les recourants. 
Il résulte de ce qui précède que la substance des bâtisses ne peut être maintenue, de sorte que, 
pour cette seule raison déjà, le sort du présent recours est scellé, aucune autorisation exceptionnelle 
au sens des art. 24 ss LAT et 37a LAT ne pouvant être accordée pour les projets des recourants. 
A défaut d'autorisations exceptionnelles, le Préfet ne pouvait pas non plus délivrer les permis de 
construire. 
5.
Au vu de l'issue du litige, il n'est pas nécessaire de traiter les autres griefs invoqués par les 
recourants, notamment la nécessité de requérir du SBC un nouveau préavis – qui ne tient d'ailleurs 
pas du droit d'être entendu mais du fond du litige – ou le reproche fait à la DIME de ne pas avoir 
examiné les tableaux fournis par les recourants, qui demeure sans incidence sur le sort réservé au 
présent recours. 


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Dans ces circonstances, mal fondé, le recours doit dès lors être rejeté et les décisions attaquées 
confirmées. 
Il n'y a pas non plus lieu de donner suite aux offres de preuve formulées par les recourants, l’audition 
des parties et de témoins, une inspection locale et une expertise n'étant notamment pas susceptibles 
de modifier l'issue de la présente procédure (cf. ATF 145 I 167 consid. 4.1; arrêt TC FR 602 2023 57 
du 20 mars 2025 consid. 10; DUBEY/ZUFFEREY, Droit administratif général, 2025, n. 2536). 
6.
Il appartient aux recourants, qui succombent, de supporter solidairement les frais de procédure, 
conformément à l'art. 131 CPJA.
Pour le même motif, ils n'ont pas droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA a contrario).
la Cour arrête :
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les frais de procédure, fixés à CHF 3'000.-, sont mis solidairement à la charge des recourants. 
Ils sont compensés par l'avance de frais versée.
III.
Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.
IV.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).
Fribourg, le 23 juillet 2025/ape/mab
Le Président 
La Greffière