fr_gerichte · 602 2021 141 · 2022-08-03 · de

Urteil des II. Verwaltungsgerichtshofes des Kantonsgerichts | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Augustinergasse 3, Postfach 630, 1701 Freiburg
T +41 26 304 15 00
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www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2021 141
Urteil vom 3. August 2022
II. Verwaltungsgerichtshof
Besetzung
Präsident:
Christian Pfammatter 
Richter:
Johannes Frölicher
Dominique Gross 
Gerichtsschreiberin-Praktikantin:
Désirée Cuennet
Parteien
GEMEINDE A.________, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsan-
walt Thomas Meyer,
gegen
OBERAMT DES SENSEBEZIRKS, Vorinstanz,
B.________ und C.________ AG, Beschwerdegegner
Gegenstand
Raumplanung und Bauwesen
Nachträgliche Baubewilligung 
Beschwerde vom 21. September 2021 gegen den Entscheid vom 23. August 
2021


Kantonsgericht KG
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Sachverhalt
A.
B.________ ist Alleineigentümer des Grundstücks Art. ddd des Grundbuchs der Gemeinde 
A.________. Laut den Angaben im Grundbuch handelt es sich um eine Parzelle mit einer Fläche 
von 1'900 m2, auf der ein Einfamilienhaus und eine Garage (Teil) steht (E.________ und 
F.________). Über die Garage besteht eine Verbindung mit der auf dem Nachbargrundstück Art. 
ggg des Grundbuchs der Gemeinde A.________ liegenden Industriebaute (H.________); diese 
Parzelle gehört laut den Angaben im Grundbuch der C.________ AG. Beide Grundstücke befinden 
sich gemäss dem Zonennutzungsplan der Gemeinde in der Arbeitszone, Sektor mit Detailbebau-
ungsplan (Saanefeld, Sektor A).
B.
Am 7. Februar 2019 hat die Gemeinde das Oberamt des Sensebezirks (Vorinstanz) eingela-
den, bei der Liegenschaft Art. ddd eine Ortsbesichtigung durchzuführen, da gemäss dem Eidgenös-
sischen Gebäude- und Wohnregister zwei Wohnungen eingetragen seien, obwohl mit der Baubewil-
ligung vom 10. August 1984 in der betreffenden Liegenschaft lediglich eine Wohnung bewilligt 
worden sei. Anlässlich der Besichtigung wurde festgestellt, dass sich in dem Gebäude jene 
Wohnung befindet, die im Jahr 1984 bewilligt worden war (im Erd- und Obergeschoss). Im Erdge-
schoss (recte: Untergeschoss) war im Jahr 1984 eine Doppelgarage, ein Waschraum, Luftschutz-
raum, eine Werkstatt, ein Büro sowie ein Labor bewilligt worden. Indes zeigte sich, dass eine Hälfte 
der Doppelgarage zusammen mit der Werkstattfläche zu einem Studio umgebaut und die Büro- und 
Laborfläche zu einer Zweizimmerwohnung transformiert worden war. Der Grundeigentümer habe 
anlässlich der Ortsbesichtigung angegeben, dass die betreffenden zusätzlichen Wohnungen beim 
Hauskauf vor ca. 20 Jahren schon bestanden hätten. Die Vorinstanz gewährte B.________ mit 
Verfügung vom 22. Mai 2019 eine Frist bis zum 31. Juli 2019, um für die im Untergeschoss illegal 
erstellten Wohnungen (Studio und Zweizimmerwohnung) ein Baugesuch im ordentlichen Verfahren 
einzureichen.
C.
Am 27. Januar 2020 reichten B.________ und die C.________ AG (Beschwerdegegner) bei 
der Gemeinde ein Baugesuch für die Legalisierung der festgestellten Situation ein. Dieses wurde 
am 7. Februar 2020 im Amtsblatt öffentlich aufgelegt. 
Die Gemeinde erstattete am 24. Februar 2020 ein negatives Gutachten. Sie beantragte, dass die 
ohne Baubewilligung vorgenommenen Umnutzungen bzw. Wohnraumerweiterungen auf den Stand 
der erteilten Baubewilligung vom 10. August 1984 zurückzubauen seien. In der Folge holte das Bau- 
und Raumplanungsamt (BRPA) die erforderlichen Fachgutachten ein. Das Amt für Energie (AfE) 
erstattete am 7. April 2020 ein negatives Gutachten. Es begründete dies im Wesentlichen damit, 
dass die Arbeiten "unter Missachtung der zum Zeitpunkt ihrer Ausführung geltenden Gesetze und 
Arbeiten" durchgeführt worden seien. Namentlich könne die Konformität der ausgeführten Arbeiten 
mit den vorliegenden Unterlagen nicht kontrolliert werden; es müssten Beweise für die ausgeführten 
Arbeiten geliefert werden, namentlich ein Energienachweis. Die übrigen Fachgutachten vielen posi-
tiv (teils mit Bedingungen) aus. In der Folge erstattete auch das BRPA am 25. August 2020 ein 
negatives Gesamtgutachten. Es führte aus, dass davon auszugehen sei, dass die Gemeinde ihr 
negatives Gutachten massgeblich auf Art. 27 des Gemeindebaureglements (GBR) vom Februar 
2016 betreffend die Arbeitszone abgestützt habe. Demnach seien in der Arbeitszone betriebsbe-
dingte Wohnungen zulässig, soweit die Wohnfläche innerhalb des zugehörigen Betriebsgebäudes 
liegt, wobei eine Mindestwohnfläche von 220 m2 erstellt werden dürfe. Der Anteil der Wohnfläche 
dürfe auf keinen Fall grösser als derjenige des Gewerbes sein und 600 m2 nicht überschreiten. Das 


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BRPA stelle fest, dass vorliegend die Wohnfläche 302 m2 und diejenige des Gewerbes 266 m2 betra-
ge, wobei die Gewerbeflächen hauptsächlich auf dem Grundstück Art. ggg und die Wohnflächen auf 
Art. ddd lägen. Die Wohnfläche sei damit – im Widerspruch zu Art. 27 GBR – zu gross und befände 
sich nicht in einem zugehörigen Betriebsgebäude, sondern im bestehenden separaten Wohnhaus. 
Überdies würden die bestehenden drei Wohnungen (d.h. die bewilligte Wohnung im Erd- und Ober-
geschoss sowie die Zweizimmerwohnung und das Studio im Untergeschoss) auch den Vorgaben 
der ergänzend zu Art. 27 GBR geltenden Bestimmungen des Detailbebauungsplans Saanefeld, 
Sektor A, widersprechen. Dieser erlaube im fraglichen Sektor A maximal zwei Wohnungen pro 
Gewerbeeinheit sowie die dazugehörigen Büros. Drei Wohnungen seien damit unzulässig. Gestützt 
auf diese Erwägungen und auf das ungünstige Gutachten des AfE beurteile es das Projekt negativ. 
Am 11. Mai 2021 übermittelte B.________ der Vorinstanz geänderte Planunterlagen. Er teilte mit, 
dass das Studio im Untergeschoss nicht mehr an eine Drittperson vermietet werde; es werde zu 
einem Konferenzraum für die C.________ AG umfunktioniert. Somit blieben zwei Wohneinheiten in 
dieser Liegenschaft bestehen. Zudem wies er darauf hin, dass die Liegenschaft nie nach den Plan-
unterlagen der Baubewilligung von 1984 erstellt worden sei. Es habe nie eine Doppelgarage bestan-
den und das Labor und das Büro hätten schon immer zu einer Zweizimmerwohnung gehört. 
Basierend auf diesen neuen Plänen erstattete das AfE am 15. Juli 2021 erneut ein ungünstiges 
Gutachten; dies unter Verweis auf sein früheres Gutachten, und da dem Baugesuch nach wie vor 
kein Energienachweis hinzugefügt worden war. Das BRPA erörterte in seinem Zusatzgutachten vom 
16. August 2021, dass die nunmehr vorgesehenen zwei Wohnungen gemäss dem Detailbebauungs-
plan zwar zulässig seien. Die Wohnfläche widerspreche aber nach wie vor Art. 27 GBR. Daher und 
aufgrund des ungünstigen Gutachtens des AfE halte es an seinem ungünstigen Gutachten vom 
25. August 2020 fest. 
D.
Am 23. August 2021 hat die Vorinstanz die nachträgliche Baubewilligung für die beantragte 
Baute bzw. Nutzungsänderung im Untergeschoss erteilt. Sie erwog unter anderem, dass das BRPA 
das Projekt einzig aufgrund des negativen Gutachtens des AfE abschlägig beurteilt habe. Da es sich 
um ein nachträgliches Baugesuch handle, wäre es unverhältnismässig, einen Nachweis bezüglich 
der Dämmung zu verlangen, da dies nur mit einem erheblichen Aufwand möglich wäre. Daher werde 
das negative Gutachten des AfE überstimmt und die Baubewilligung erteilt.
E.
Die Gemeinde A.________ hat am 21. September 2021 gegen diesen Entscheid Beschwerde 
an das Kantonsgericht erhoben. Sie beantragt insbesondere die Aufhebung des angefochtenen 
Entscheides und die Abweisung des Baugesuches; eventualiter sei die Angelegenheit zu neuem 
Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen. 
F.
B.________ und die C.________ AG beantragen am 22. Oktober 2021 die Abweisung der 
Beschwerde. Sie machen im Wesentlichen geltend, dass sie einen Architekten mit der Einreichung 
des Baugesuches beauftragt hätten und die Bewilligung durch die Vorinstanz erteilt worden sei. Sie 
verstünden die Beschwerde daher nicht. 
G.
Am 23. November 2021 beantragt die Vorinstanz die Abweisung der Beschwerde. Ergänzend 
zu ihren Ausführungen im angefochtenen Entscheid führt sie insbesondere aus, dass nach der 
Rechtsprechung des Bundesgerichtes nach 30 Jahren eine Wiederherstellung des rechtmässigen 
Zustands (innerhalb der Bauzone) nicht mehr verlangt werden könne. Die Wohnungen seien offen-
bar bereits in nicht konformer Ausführung der Baubewilligung von 1984 erstellt worden. Damit beste-
he keine andere Möglichkeit, als die Baubewilligung zu erteilen. Eine Verweigerung sei rechtlich 
nicht haltbar. 


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H.
Das BRPA lässt sich am 21. März 2022 vernehmen, verzichtet indes auf einen klaren Antrag 
in der Sache. 
I.
Auf die weiteren Parteivorbringen und die eingereichten Unterlagen wird – soweit für die 
Entscheidfindung erforderlich – im Rahmen der Erwägungen eingegangen. 
Erwägungen
1.
Das Kantonsgericht ist zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig (Art. 141 Abs. 1 des 
kantonalen Raumplanungs- und Baugesetzes vom 2. Dezember 2008 [RPBG; SGF 710.1] in Verbin-
dung mit Art. 114 Abs. 1 lit. c des kantonalen Gesetzes vom 23. Mai 1991 über die Verwaltungs-
rechtspflege [VRG; SGF 150.1]). Die Gemeinde ist aufgrund des von ihr erstellten ungünstigen 
Gutachtens zur Ergreifung des Rechtsmittels berechtigt (Art. 141 Abs. 4 RPBG; Art. 76 VRG). Die 
Beschwerdefrist wurde eingehalten (Art. 79 Abs. 1 VRG). Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
2.
Mit der Beschwerde an das Kantonsgericht können die Verletzung des Rechts einschliesslich Über-
schreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung 
des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden (Art. 77 VRG). Die Unangemessenheit kann im 
hier zu beurteilenden Verfahren – soweit sich überhaupt entsprechende Ermessensfragen stellen – 
nur im Rahmen von Art. 33 Abs. 3 lit. b des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumpla-
nung (RPG; SR 700) in Verbindung mit Art. 78 Abs. 2 lit. c VRG gerügt werden. 
3.
3.1.
Betreffend die Einholung einer (nachträglichen) Baubewilligung ist vorerst darauf hinzuwei-
sen, dass nach Art. 22 RPG – welcher unmittelbar anwendbar ist – Bauten und Anlagen nur mit 
behördlicher Bewilligung errichtet oder geändert werden dürfen (Abs. 1). Voraussetzung einer Bewil-
ligung ist, dass die Bauten und Anlagen dem Zweck der Nutzungszone entsprechen, und das Land 
erschlossen ist. Gemäss einer ständigen bundesgerichtlichen Rechtsprechung gelten als Bauten 
und Anlagen im Sinne von Art. 22 Abs. 1 RPG mindestens jene künstlich geschaffenen und auf 
Dauer angelegten Einrichtungen, die in bestimmter fester Beziehung zum Erdboden stehen und 
geeignet sind, die Vorstellung über die Nutzungsordnung zu beeinflussen, sei es, dass sie den Raum 
äusserlich erheblich verändern oder die Erschliessung bzw. die Umwelt beeinträchtigen. Massstab 
dafür, ob eine bauliche Massnahme erheblich genug ist, um sie dem Baubewilligungsverfahren zu 
unterwerfen, ist daher die Frage, ob mit der Realisierung der Baute oder Anlage im allgemeinen, 
nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge, so wichtige räumliche Folgen verbunden sind, dass ein 
Interesse der Öffentlichkeit oder der Nachbarn an einer vorgängigen Kontrolle besteht (BGE 120 Ib 
379 E. 3c; 114 Ib 312 E. 2a; 119 Ib 222 E. 3b). Die Baubewilligungspflicht soll es mithin der Behörde 
ermöglichen, das Bauprojekt in Bezug auf seine räumlichen Folgen vor seiner Ausführung auf die 
Übereinstimmung mit der raumplanerischen Nutzungsordnung und der übrigen einschlägigen 
Gesetzgebung zu überprüfen (BGE 139 II 134 E. 5.2; Urteil BGer 1C_658/2013 vom 24. Januar 
2014 E. 4.1; je mit Hinweisen). Auch Zweckänderungen bestehender Bauten und Anlagen fallen 
unter die Bewilligungspflicht, sofern sie geeignet sind, örtlich fassbare Auswirkungen auf die 


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Nutzungsordnung zu zeitigen. Dies ist namentlich der Fall, wenn sie die Erschliessung belasten oder 
die Umwelt beeinträchtigen. Dabei ist es unerheblich, ob mit der Zweckänderung bauliche Massnah-
men verbunden sind oder nicht (BGE 113 Ib 219 E. 4d mit Hinweisen).
3.2.
Vorliegend ist es unstreitig, dass das bereits realisierte Projekt der Beschwerdegegner bzw. 
die entsprechende Wohnnutzung gestützt auf Art. 22 Abs. 1 RPG einer Baubewilligung bedarf. Diese 
wurde durch die angefochtene Verfügung der Vorinstanz vom 23. August 2021 erteilt. Die Gemeinde 
stellt sich in ihrer Beschwerde auf den Standpunkt, dass diese Bewilligung zu Unrecht gewährt 
worden sei; die einschlägigen Voraussetzungen seien nicht erfüllt. 
4.
4.1.
Aufgrund der Akten ist davon auszugehen, dass das streitige Gebäude bereits im Zuge der 
Baubewilligung im Jahr 1984 nicht nach den bewilligten Plänen erstellt wurde, sondern dass 
abgesehen von der bewilligten Wohnung (im Erd- und Obergeschoss) noch eine zweite (Zweizim-
mer-)Wohnung sowie ein Wohnstudio im Untergeschoss eingebaut wurden. Diese Zweizimmerwoh-
nung, ebenso wie der Konferenzraum, zu dem das ehemalige Studio nun gemäss den geänderten 
Planeingaben vom 11. Mai 2021 umfunktioniert wurde, wurden mit der angefochtenen Verfügung 
durch die Vorinstanz einer nachträglichen Baubewilligung zugeführt.
4.2.
Bei der Prüfung der Bewilligungsfähigkeit von ohne Bewilligung erstellten oder geänderten 
Bauten erachtet das Bundesgericht in der Regel den Rechtszustand im Zeitpunkt der Errichtung der 
Baute als massgeblich, es sei denn, die Baute könne nach dem im Zeitpunkt des Entscheids gelten-
den "milderen" Rechts bewilligt werden (BGE 123 II 248 E. 252 E. 3a/bb; 102 Ib 64 E. 4; vgl. auch 
Urteil BGer 1C_311/2012 vom 28. August 2013 E. 5.3 und 5.4). Auf strengeres neues Recht wird 
nur abgestellt, wenn der Bauherr bewusst keine Bewilligung eingeholt hat, weil er wusste, dass vor 
der Erteilung der Bewilligung neues strengeres Recht in Kraft treten werde (BGE 104 Ib 301 E. 5c; 
zum Ganzen vgl. WALDMANN, in Fachhandbuch Baurecht, S. 583 f.; WILLI, Die Besitzstandsgarantie 
für vorschriftswidrige Bauten und Anlagen innerhalb der Bauzone, 2003, S. 22 ff.). Diese, der Grund-
regel des intertemporalen Rechts – wonach die erstinstanzlich entscheidende Behörde das zur Zeit 
ihres Entscheids geltende Recht anwendet (vgl. z.B. BGE 139 II 243 E. 11.1; 125 II 591 E. 5e/aa 
S. 598 mit Hinweisen) – widersprechende Praxis wirft zahlreiche praktische Probleme auf (z.B. 
fehlende Dokumentation des Ausgangszustands bei geänderten Bauten; Schwierigkeit der Feststel-
lungen weit zurückliegenden kantonalen und kommunalen Rechts). Wer keine Baubewilligung 
eingeholt hat, kann nicht in jedem Fall auf den Schutz der von ihm getätigten Investitionen im Falle 
einer Rechtsänderung vertrauen (Urteil BGer 1C_22/2019, 1C_476/2019 vom 6. April 2020 E. 8.1, 
nicht publiziert in BGE 146 II 304. 
Jedenfalls aber kann die zitierte Praxis nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes nicht auf 
Rechtsvorschriften angewendet werden, die zur Durchsetzung erheblicher öffentlicher Interessen 
erlassen worden sind. Solche Bestimmungen sind zwingend anzuwenden, auch wenn sie erst im 
Lauf eines Rechtsmittelverfahrens in Kraft treten (BGE 125 II 591 E. 5e/aa mit Hinweisen), und 
müssen daher erst recht bei der erstmaligen (nachträglichen) Bewilligung einer formell rechtswidri-
gen Baute zur Anwendung kommen. Zwingende Gründe für eine sofortige Anwendung neuen 
Rechts hat das Bundesgericht im Bereich des Gewässer-, Natur-, Heimat- und Umweltschutzrechts 
als gegeben erachtet (BGE 135 II 384 E. 2.3; siehe zum Ganzen Urteil BGer 1C_22/2019, 
1C_476/2019 vom 6. April 2020 E. 8.1 f., nicht publiziert in BGE 146 II 304). 


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5.
5.1.
Mit Blick auf die negative Begutachtung durch das AfE ist vorliegend festzuhalten, dass die 
Vorschriften des Energierechts bzw. konkret jene zur Gebäudedämmung insbesondere auch dem 
Schutz der Energiesicherheit und des Klimas dienen. So hält Art. 1 des kantonalen Energiegesetzes 
vom 9. Juni 2000 (EnG; SGF 770.1) namentlich fest, dass das EnG mit dem Ziel einer nachhaltigen 
Entwicklung zu einer ausreichenden, breit gefächerten, sicheren und wirtschaftlichen Energiever-
sorgung beitragen soll, die mit den Anforderungen des Umweltschutzes und der Raumplanung 
vereinbar ist (Abs. 1). Es bezweckt insbesondere auch die Sicherstellung der wirtschaftlichen und 
umweltverträglichen Erzeugung und Verteilung von Energie und die sparsame und rationelle Ener-
gienutzung (Abs. 2 lit. a und b). 
Ebenso wie gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung namentlich der Umweltschutz als 
zwingender Grund für eine sofortige Anwendung neuen Rechts gilt, muss dies auch für die Energie-
sicherheit und den Klimaschutz gelten: Die ausreichende, sichere und wirtschaftliche Energiever-
sorgung, welche mit den Anforderungen des Umweltschutzes und der Raumplanung vereinbar ist 
und die rationelle und sparsame Energienutzung stellen erhebliche öffentliche Interessen dar, und 
die entsprechenden aktuell geltenden Bestimmungen sind mithin grundsätzlich (auch) im Bereich 
der (nachträglichen) Baubewilligungen anzuwenden. Dies muss gerade auch im vorliegenden Fall 
gelten, wo die illegale Wohnnutzung schon sehr lange anhält – so dass beim umgekehrten Schluss 
stark veraltete Energievorgaben zur Anwendung gelangen würden, was den erwähnten Interessen 
offensichtlich widerspräche. Die Beschwerdegegner können hinsichtlich der Bewilligungserteilung 
keinen Vorteil daraus ziehen, dass die streitige Baute bereits im Jahr 1984 illegal erstellt wurde. 
5.2.
In der Sache ist es an sich unbestritten, dass das streitige bereits ausgeführte Projekt den 
heute geltenden Anforderungen des Energierechts nicht entspricht. 
Das AfE hielt in seinem Zusatzgutachten vom 15. Juli 2021 fest, dass dem Dossier kein neuer 
Energienachweis hinzugefügt wurde; es erstattete daher ein negatives Gutachten und verwies zur 
weiteren Begründung auf sein früheres ebenfalls negatives Gutachten vom 7. April 2020. Demge-
mäss müssten, um die energetischen Vorschriften einzuhalten, alle geheizten Räume des Unterge-
schosses in die thermische Gebäudehülle eingeschlossen werden, d.h. sie müssten gedämmt 
werden. Folglich müsste die thermische Gebäudehülle klar festgelegt werden (was im Energienach-
weis nicht richtig angegeben sei), und es müsste sichergestellt werden, dass alle betroffenen Bautei-
le gemäss den geltenden Normen wärmegedämmt werden. Die Konformität der (bereits vor vielen 
Jahren) ausgeführten Arbeiten könne mit den vorliegenden Unterlagen nicht kontrolliert werden. 
Diese enthielten nur Aussagen und keine Beweise; so sei es zum Beispiel ziemlich unwahrschein-
lich, dass der Boden eine 80 mm EPS-Dämmung lambda =0.035W/mK aufweise. Damit geprüft 
werden könne, ob die energetischen Vorschriften eingehalten werden, müssten Beweise für die 
ausgeführten Arbeiten geliefert werden und zwar in Form von Rechnungen, Fotos, Energienachweis 
der ursprünglichen Baubewilligung für die oberen Stockwerke etc. Aufgrund dieser Erwägungen und 
gestützt auf das EnG und das kantonale Energiereglement vom 5. November 2019 (EnR; SGF 
770.11) erstattete das AfE damit ein ungünstiges Gutachten.
5.3.
Die Vorinstanz hat in der angefochtenen Baubewilligung erwogen, dass das BRPA das Projekt 
einzig aufgrund des negativen Gutachtens des AfE abschlägig beurteilt habe. Da es sich um ein 
nachträgliches Baugesuch handle, sei es unverhältnismässig, das Einreichen des Nachweises 
bezüglich der Dämmung zu verlangen, da dies nur mit einem erheblichen Aufwand möglich wäre. 
Daher werde das negative Gutachten des AfE überstimmt und die Baubewilligung erteilt. 


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5.4.
Dem kann offensichtlich nicht gefolgt werden. Auf die schlüssigen Ausführungen des AfE in 
seinen Gutachten kann vorerst verwiesen werden, zumal diese an sich in keiner Weise bestritten 
werden. Die Stellungnahmen des AfE als zuständige Fachbehörde stellen Amtsberichte im Sinne 
von Art. 46 Abs. 1 lit. b VRG dar. Der Amtsbericht ist ein schriftliches Dokument bzw. eine mündliche 
Erklärung einer Behörde bzw. Verwaltungseinheit, die aufgrund ihrer Tätigkeiten bzw. Zuständigkei-
ten über besondere Fachkenntnisse verfügt. Er unterscheidet sich von einem Gutachten von Sach-
verständigen dadurch, dass er ein Akt der Verwaltungshoheit ist. Wenn er schlüssige Ergebnisse 
aufweist, kann ihm volle Beweiskraft zuerkannt werden. Er kann dann ein Sachverständigengutach-
ten ersetzen, sofern keine konkreten und ernsthaften Indizien vorliegen, die seinen Beweiswert 
mindern (vgl. neben vielen Urteile KG FR 602 2020 49 f. vom 25. August 2020 E. 2.1; 602 2021 69 
f. vom 27. September 2021 E. 2.2; beide mit Hinweisen). In casu liegen keinerlei Indizien vor, welche 
den Beweiswert der Gutachten des AfE mindern würden. 
Im Rahmen der Erteilung einer Baubewilligung (bei einem Baugesuch, dem kein Abweichungsge-
such beilag) bleibt – anders als etwa bei der Frage der Wiederherstellung des rechtmässigen 
Zustands – für entsprechende Verhältnismässigkeitserwägungen, wie sie die Vorinstanz vorgenom-
men hat, bzw. für die Erteilung der Baubewilligung entgegen der gesetzlichen Vorschriften kein 
Raum. Dies gilt jedenfalls dann, wenn die gesetzlichen Vorschriften in einem zentralen Bereich von 
grossem öffentlichen Interesse offensichtlich nicht eingehalten sind, und soweit es sich nicht um die 
Auslegung bei einem behördlichen Beurteilungsspielraum handelt. Wie erwähnt ist vorliegend im 
Grundsatz in keiner Weise bestritten, dass die energierechtlichen Vorschriften beim streitigen 
Projekt nicht eingehalten werden. Die Gewährung der Bewilligung aus Verhältnismässigkeitsgrün-
den, in klarer Verletzung der anwendbaren Bestimmungen, zur Vermeidung von Aufwand bei den 
Beschwerdegegnern, welche die Wohnungen während Jahren illegal genutzt haben, vermag nicht 
zu überzeugen. Die Erteilung der Baubewilligung erweist sich schon aus diesem Grund als unge-
rechtfertigt. 
6.
6.1.
Die Vorinstanz und die Gemeinde gehen weiter jedenfalls implizit davon aus, dass das aktuelle 
Recht auch hinsichtlich der raumplanerischen bzw. baupolizeilichen Bestimmungen anwendbar ist; 
die Beschwerdegegner haben sich hierzu nicht geäussert. 
6.2.
Sofern das neue Recht tatsächlich auch in dieser Hinsicht anwendbar ist, ist festzuhalten, dass 
es zwischen den Parteien im Grundsatz unbestritten ist, dass das streitige Projekt den Anforderun-
gen von Art. 27 des GBR vom Februar 2016 widerspricht. Diese Bestimmung sieht vor, dass die hier 
einschlägige Arbeitszone "für Industrie-, Gewerbe- und Büronutzungen bestimmt ist. Betriebsbe-
dingte Wohnungen sind gestattet, die Wohnfläche muss innerhalb des zugehörigen Betriebsgebäu-
des liegen. Pro Gebäude oder Gewerbe (es gilt dasjenige Kriterium, welches weniger Wohnraum 
ergibt) darf für Wohnen auf jeden Fall eine Mindestfläche von 220 m2 erstellt werden, der Anteil 
Wohnfläche darf aber auf keinen Fall grösser sein als derjenige des Gewerbes und im Maximum 
600 m2 betragen". Vorliegend wurde die Wohn- und Gewerbefläche im Rahmen der nachträglichen 
Baubewilligung parzellenübergreifend für die Parzellen Art. ggg und Art. ddd berechnet. Anhand der 
Flächenberechnung in den Plänen ist festzustellen, dass die Wohnfläche auf diesen Parzellen insge-
samt 332.60 m2 beträgt (siehe die Flächenberechnung in den geänderten Planunterlagen: UG = 
50.30 m2; EG = 116.35 m2; DG = 116.95 m2), und die Gewerbefläche einschliesslich des zum Konfe-
renzraum umfunktionierten Studios umfasst insgesamt 299.40 m2 (Konferenzraum: 33.20 m2; 
125.50 m2; 140.70 m2). Aufgrund dieser nicht bestrittenen Flächenberechnung ist es offensichtlich, 
dass der Anteil der Wohnfläche grösser ist als derjenige des Gewerbes, was Art. 27 GBR wider-


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spricht. Ein Abweichungsgesuch lag dem Baubewilligungsgesuch nicht bei, es wurde kein Abwei-
chungsverfahren geführt und eine Bewilligung für eine Abweichung wurde nicht erteilt (vgl. Art. 148 
f. RPBG; Art. 101 ff. des kantonalen Ausführungsreglements vom 1. Dezember 2009 zum Raumpla-
nungs- und Baugesetz [RPBR; SGF 710.11]).
6.3.
Da beim streitigen Projekt wie aufgezeigt bereits die (aktuellen) energierechtlichen Anforde-
rungen in keiner Weise erfüllt sind (E. 5), und aufgrund der nachfolgenden Ausführungen in E. 7, 
kann indes offengelassen werden, ob die aktuellen baupolizeilichen Bestimmungen und insbeson-
dere Art. 27 des GBR vom Februar 2016 überhaupt anwendbar sind. Ebenso muss nicht geprüft 
werden, ob die weiteren Anforderungen dieser Norm erfüllt wären, ob es also in casu zulässig wäre, 
eine parzellenübergreifende Berechnung vorzunehmen bzw. die entsprechende Wohnung als 
Wohnfläche, welche noch "innerhalb des zugehörigen Betriebsgebäudes" zu liegen kommt und eine 
"betriebsbedingte" Wohnung darstellt, zu qualifizieren. 
7.
7.1.
Die Vorinstanz führte in ihrer Stellungnahme vom 23. November 2021 namentlich aus, dass 
nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes nach 30 Jahren eine Wiederherstellung des recht-
mässigen Zustands (innerhalb der Bauzone) nicht mehr verlangt werden könne. Die Wohnungen 
seien offenbar bereits in nicht konformer Ausführung der Baubewilligung von 1984 erstellt worden. 
Damit bestehe keine andere Möglichkeit, als die Baubewilligung zu erteilen. Eine Verweigerung sei 
rechtlich nicht haltbar. 
Damit bezieht sich die Vorinstanz auf die Rechtsprechung des Bundesgerichtes zur Wiederherstel-
lung des rechtmässigen Zustands nach dem Ablauf einer Verwirkungsfrist von 30 Jahren. Diese 
Rechtsprechung betrifft indes nicht die Frage, ob nach Ablauf dieser Zeit eine Baubewilligung erteilt 
werden kann, sondern ob bzw. inwieweit in diesen Fällen auf die Wiederherstellung des rechtmässi-
gen Zustands verzichtet werde. So führte das Bundesgericht namentlich in BGE 147 II 309 E. 5.4 
ausdrücklich aus, dass die "Verwirkung des Wiederherstellungsanspruchs [nach 30 Jahren] nicht 
zur Rechtmässigkeit einer Baute oder Anlage, sondern lediglich zu ihrer Duldung [führt]: Rechtswid-
rige Bauten, die nicht nachträglich bewilligt werden können, dürfen nicht erneuert, erweitert, geän-
dert oder wiederaufgebaut, sondern lediglich mit nicht baubewilligungspflichtigen Massnahmen 
unterhalten werden (vgl. Urteil [BGer] 1C_558/2018 vom 9. Juli 2019 E. 4.3 mit zahlreichen Hinwei-
sen). Der Widerspruch zwischen Planung und Wirklichkeit wird somit nicht behoben, sondern perpe-
tuiert."
7.2.
Art. 167 RPBG sieht vor, dass die Oberamtsperson im Fall, dass die Eigentümerschaft Arbei-
ten ohne Bewilligung oder in Verletzung der Pläne, der Bewilligungsbedingungen oder einer Schutz-
massnahme ausführt, von Amtes wegen oder auf Gesuch hin deren vollständige oder teilweise 
Einstellung anordnet (Abs. 1). Bei den Fällen nach Abs. 1 oder wenn widerrechtliche Bauten oder 
Anlagen bereits erstellt worden sind und eine nachträgliche Bewilligung nicht von vornherein ausge-
schlossen erscheint, gewährt die Oberamtsperson der Eigentümerschaft eine angemessene Frist, 
damit diese ein Baubewilligungsgesuch einreicht, um die ausgeführten Arbeiten der Rechtmässig-
keit zuzuführen (Abs. 2). Befolgt die Eigentümerschaft die Anordnung nicht oder können die Arbeiten 
nicht bewilligt werden, so kann die Oberamtsperson nach Anhören der betroffenen Personen und 
Organe verfügen, dass Änderungen und Anpassungen vorgenommen werden, die Bauwerke ganz 
oder teilweise abgebrochen und das Gelände wiederhergestellt wird. Wenn die Umstände es erfor-
dern, kann die Oberamtsperson ein Bezugs- oder Nutzungsverbot aussprechen. Die Strafmassnah-
men bleiben vorbehalten (Abs. 3).


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Namentlich aus Art. 167 Abs. 2 RPBG wird deutlich, dass im Kanton Freiburg bei widerrechtlichen 
Bauten das Verfahren zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands dem Baubewilligungsver-
fahren grundsätzlich nachgelagert ist. So hat auch im vorliegenden Fall die Vorinstanz mit Verfügung 
vom 22. Mai 2019 B.________ eine Frist eingeräumt, um für die illegal erstellten Wohnungen (Studio 
und Zweizimmerwohnung) ein Baugesuch im ordentlichen Verfahren einzureichen – woraufhin das 
Baubewilligungsverfahren seinen Lauf genommen hat. Mit der Verfügung vom 23. August 2021 hat 
die Vorinstanz schliesslich die Baubewilligung erteilt. 
Die von der Vorinstanz in ihrer Stellungnahme hervorgehobene Gewährung der Bewilligung 
aufgrund des langjährigen (illegalen) Bestandes kann sich folglich nicht auf die Rechtsprechung des 
Bundesgerichts abstützen. Vielmehr wird die allfällige Duldung nach der bundesgerichtlichen Recht-
sprechung (erst) im gegebenenfalls nachfolgenden Verfahren zur Wiederherstellung des rechtmäs-
sigen Zustands zu prüfen bzw. zu berücksichtigen sein. Die Vorinstanz hat mithin zu Unrecht die 
Baubewilligung (auch) deshalb gewährt, weil die fragliche Baute offenbar bereits vor über 30 Jahren 
(illegal) erstellt und seither als Wohnung genutzt wurde. 
8.
Damit kann im Ergebnis die nachträgliche Baubewilligung nicht erteilt werden. Die Beschwerde der 
Gemeinde ist gutzuheissen und die Baubewilligung vom 23. August 2021 ist aufzuheben.
Die weiteren Rügen der Gemeinde in ihrer Beschwerde, namentlich hinsichtlich der Verletzung des 
rechtlichen Gehörs, der Projektänderung ohne Neuauflage und der ungenügenden Sachverhaltsab-
klärung bezüglich der Umweltschutzgesetzgebung und Arbeitssicherheit, müssen somit nicht geprüft 
werden. 
9.
9.1.
Die Gerichtskosten, die auf CHF 2'500.- festgelegt werden, sind dem Verfahrensausgang 
entsprechend zu drei Vierteln, ausmachend CHF 1'875.-, den Beschwerdegegnern solidarisch 
aufzuerlegen, die am Beschwerdeverfahren teilgenommen und das Baubewilligungsgesuch 
aufrechterhalten haben (Art. 131 VRG; Art. 1 und 2 des kantonalen Tarifs vom 17. Dezember 1991 
der Verfahrenskosten und Entschädigungen in der Verwaltungsjustiz [Tarif VJ; SGF 150.12]; Urteil 
BGer 1C_233/2009 vom 30. September 2009 E. 3). Dem Staat sind keine Kosten aufzuerlegen (Art. 
133 VRG).
9.2.
Eine Parteientschädigung ist nicht geschuldet, da die Gemeinde in ihrem amtlichen 
Wirkungskreis obsiegt und keine besonderen Umstände die Beiziehung aussenstehender Vertreter 
nötig gemacht haben (siehe Art. 137 ff. VRG). 
(Dispositiv auf der nächsten Seite)


Kantonsgericht KG
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Der Hof erkennt:
I.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und der angefochtene Entscheid vom 23. August 2021 
wird aufgehoben.
II.
Die Gerichtskosten werden im Umfang von drei Vierteln, ausmachend CHF 1'875.-, 
B.________ und der C.________ AG solidarisch auferlegt. 
III.
Es ist keine Parteientschädigung geschuldet. 
IV.
Zustellung.
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen ab Zustellung Beschwerde beim Bundesgericht 
eingereicht werden. Gegen die Festsetzung der Höhe der Verfahrenskosten ist innert 30 Tagen die 
Einsprache an die Behörde, die entschieden hat, zulässig, sofern nur dieser Teil des Entscheides 
angefochten wird (Art. 148 VRG).
Freiburg, 3. August 2022/dgr
Der Präsident:
Die Gerichtsschreiberin-Praktikantin: