fr_gerichte · 601 2016 40 · 2016-08-25 · fr

Arrêt de la Ie Cour administrative du Tribunal cantonal | Amtsträger der Gemeinwesen

Tribunal cantonal TC
KantonsgerichtKG
Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
GerichtsbehördenGB
601 2016 40
Arrêt du 25 août 2016
Ie Cour administrative
Composition
Président:
Georges Chanez, suppl.
Juges-suppl. :
Mme C. Yesil-Huguenot, M. Y. Hofmann 
Greffière-stagiaire:
Aline Burnand
Parties
A.________, recourant 
contre
Conseil d’Etat du Canton de Fribourg, autorité intimée 
Objet
Agents des collectivités publiques – Qualification – Avertissement 
Recours du 17 février 2016 contre la décision rendue le 19 janvier 
2016


Tribunal cantonal TC
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considérant en fait
A.
A.________ a été engagé en 1984 par l’Etat de Fribourg en qualité de juriste auprès de 
B.________ et a travaillé depuis 1986 en qualité de conseiller juridique de C.________. Par 
convention du 27 novembre 2014, A.________ fut transféré auprès de D.________, dit transfert 
étant 
partiel, 
provisoire 
et 
volontaire 
et 
prenant 
effet 
au
1er décembre 2014 pour s’appliquer jusqu’au moment de l’entrée en vigueur de la nouvelle 
législation sur le personnel qui supprimera le recours au Conseil d’Etat en matière de LPers, mais 
au plus tard jusqu’au 31 décembre 2016. Il était prévu que, à l’expiration de la convention, 
A.________ reprendrait toutes ses tâches en application de son cahier des charges du 29 août 
1986.
A.________ a fait l’objet d’une qualification le 12 septembre 2014, qualification qui conclut qu’il 
répond aux minima des exigences de la fonction, ainsi que d’un avertissement au sens de l’art. 39 
LPers par lettre du Conseiller d’Etat E.________ du 17 octobre 2014.
B.
A.________ a recouru contre ces deux mesures prises à son encontre par mémoire du 
17 novembre 2014, concluant principalement à la nullité des deux mesures prises à son encontre 
et, subsidiairement, à leur annulation. 
Par décision du 19 janvier 2016, le Conseil d’Etat du canton de Fribourg a déclaré irrecevable le 
recours relatif à la qualification du 12 septembre 2014 et a rejeté celui relatif à l’avertissement du 
17 octobre 2014. S’agissant de la qualification, il a estimé que les règles de procédure n’avaient 
pas été violées, que l’acte n’était donc pas nul, et que, le recours n’étant possible qu’après une 
demande de réexamen non déposée en l’espèce, celui du 17 novembre était irrecevable. En ce 
qui concerne l’avertissement, le Conseil d’Etat a estimé que c’était à juste titre que le Conseiller 
d’Etat Directeur avait considéré que l’envoi par A.________ d’un courriel aux autres conseillers 
juridiques le 28 août 2014 relatif à la modification de la LResp était un acte de désaveu à son 
égard et par là-même une violation de son devoir de fidélité. 
C.
A.________ a recouru contre cette décision par mémoire du 17 février 2016. Il conclut 
préliminairement à l’octroi de l’effet suspensif. Au fond, il conclut à l’annulation de la décision 
attaquée et à ce que celle-ci soit réformée en ce sens qu’il soit dit que la qualification du 
12 septembre 2014 est nulle et que la décision d’avertissement du 17 octobre 2014 est elle aussi 
nulle, subsidiairement annulée, à ce qu’il soit constaté qu’il a assisté le 12 septembre 2014 à un 
simple entretien de service, qu’il n’a pas violé son devoir de fidélité découlant de l’art. 56 al. 1 1ère 
phr. LPers et qu’il a fait preuve par son comportement d’initiative et d’efficacité. Il conclut 
également à ce qu’il soit constaté que E.________ a violé les articles 4 let. b, 57 al. 1 let. d et 130 
al. 1 LPers et, avec F.________, les articles 22 al. 1 et 2, 57 al. 1 let. a et c et 72 LPers., ainsi que 
l’article 57 LOCEA. Il demande que les frais soient mis à la charge de l’Etat et requiert l’octroi 
d’une équitable indemnité de partie pour la présente procédure pour les frais engagés pour la 
défense de ses intérêts légitimes.
Au titre de faits nouveaux, le recourant rappelle que, par convention, il avait accepté de 
fonctionner à 70 % comme organe d’instruction des recours en matière du personnel de l’Etat suite 
à l’indisposition de la personne qui instruisait ces recours. Il allègue avoir appris à fin 2015 que 
E.________ ne voulait plus de lui à C.________ et qu’il avait la ferme intention de supprimer le 
poste qu’il occupait à satisfaction depuis plusieurs années. Il précise avoir informé le Conseil d’Etat 


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de ce fait nouveau dans le cadre de son recours, mais que ce fait n’avait pas été pris en compte. Il 
allègue aussi avoir appris lors d’une séance à D.________ qu’aucun poste ne serait attribué au 
pouvoir judicaire et que, ainsi, son poste pourrait réellement être supprimé puis transféré à 
G.________ pour l’instruction des recours en matière de personnel de l’Etat et en avoir informé 
directement les Conseillers d’Etat par lettre du 27 janvier 2016, mais qu’aucune réaction ne lui 
avait été communiquée. Il allègue encore que des bruits courent à C.________ qu’il a été « foutu » 
dehors et qu’il aurait commis des refus d’ordre.
A.________ invoque une constatation inexacte et incomplète des faits pertinents par l’autorité 
intimée. Il relève que ses tâches et leur évolution sont passées sous silence, de même que celles 
de la Réunion des conseillers juridiques, ainsi que les énervements et menaces de E.________ 
contre lui (ch. 1), que le contenu du courriel litigieux est tronqué et compris par l’autorité intimée 
sans son contexte (ch. 2). Il allègue que l’exposé des faits relatifs à la qualification est d’une 
concision surprenante et ne mentionne pas des faits essentiels et troublants qui constituent tous 
de graves violations de la procédure de qualification, en particulier la convocation orale, seulement 
3 jours à l’avance, la mise de pression par le Conseiller d’Etat, le fait que seul le courriel du 
28 août 2014 avait été évoqué, que l’entretien n’avait duré que 45 minutes au maximum, que 
F.________ n’avait rien dit au sujet de l’appréciation de ses tâches ordinaires, que le procès-
verbal tenu, mais non communiqué pour relecture et correction comme annoncé, contenait de 
graves erreurs, était sujet à caution et avait été arrangé après coup. Il relève que la fiche de 
qualification n’avait pas été remplie ce jour-là mais lui avait été remise le 19 septembre 2014, 
mentionnant qu’elle avait été établie le 16 septembre 2014 et ne se rapportait donc pas à 
l’entretien du 12 septembre 2014, qu’on lui avait indiqué qu’il pouvait faire des observations et 
remarques et vaguement parlé de réexamen, et que la fiche n’était pas signée. Il allègue n’avoir 
pas demandé de réexamen parce qu’on lui avait demandé des observations (ch. 3). Le recourant 
reproche à l’autorité intimée de n’avoir pas mentionné dans l’exposé en fait divers éléments en fait 
et en droit qu’il avait invoqués (ch. 4 et 5), se plaint de la forme des observations du Conseiller 
d’Etat (ch. 8) et relève que l’autorité intimée n’a pas repris ses contre-observations (ch. 9) ni traité 
du fait, allégué, que celui-ci voulait supprimer le poste à C.________ (ch. 10).
A.________ invoque une violation des règles de procédure en ce sens que l’autorité intimée a 
violé ses devoirs d’instruction en se contentant d’un dossier lacunaire et les règles de la bonne foi 
en se contentant d’examiner la question du mail litigieux en passant sous silence les autres 
arguments invoqués, ainsi que du fait que les règles de procédure relatives à sa qualification n’ont 
pas été respectées, en particulier celle de l’absence d’indication des voies de droit. Il reproche à la 
décision attaquée de n’avoir ni discuté ni retenu ses observations concernant la décision 
d’avertissement comme telle, en ne se fondant que sur une seule disposition légale et en omettant 
de nombreux articles de la loi sur le Personnel de l’Etat. Il reproche à l’autorité intimée d’avoir 
méconnu la portée de l’art. 56 al. 1 LPers, d’avoir interprété de façon arbitraire le contenu du mail 
du 28 août 2014. Il conteste avoir manqué de fidélité et affirme avoir rempli ses devoirs et fait 
preuve d’initiative, son mail étant purement informatif et se situant dans le cadre de ses 
attributions, les conseillers juridiques ayant de par leur cahier des charges une réelle 
indépendance intellectuelle en matière de raisonnement juridique. Le recourant relève à nouveau 
que les informations contenues dans son mail se situaient dans un cadre général et dans le 
processus bien défini de l’avant-projet de loi modifiant la loi sur la Responsabilité de l’Etat auquel il 
avait pris part et étaient adressées à des membres de la Réunion des conseillers juridiques, tous 
collaborateurs de l’Etat ; il rappelle encore que les conseillers juridiques ont la possibilité 
d’échanger par des contacts bilatéraux. Il conteste avoir refusé des ordres et des instructions 


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émanant du Conseiller Directeur de C.________. Il reproche enfin à l’autorité intimée d’avoir passé 
sous silence son obligation d’initiative, les diverses violations à son encontre du droit au respect et 
au respect de la personnalité commises par E.________, le fait qu’il n’avait été l’objet d’aucune 
qualification depuis 1999, que son cahier des charges n’avait pas été modifié malgré ses 
demandes et qu’il n’a jamais eu d’entretiens annuels avec ses supérieurs. Il invoque enfin un abus 
du pouvoir d’appréciation en ce sens que la décision d’avertissement se fonde sur des prémices 
erronées, ainsi que l’arbitraire, la qualification devant contenir les motifs de l’avertissement étant 
inexistante car entachée de vices graves.
D.
Par lettre du 23 mars 2016, le Conseil d’Etat a estimé que le recours ne contenait aucun 
élément nouveau de nature à modifier son appréciation et a dès lors maintenu les considérants de 
sa décision du 19 janvier 2016.
E.
Le 23 mars 2016, A.________ a informé la Cour que le Conseil d’Etat, sur proposition de 
C.________, avait décidé de transférer son poste de conseiller juridique à G.________, en tant 
que H.________. Il a annoncé qu’il allait s’opposer à ce transfert.
F.
Par lettre du 18 avril 2016, A.________ a demandé que les juges membres du parti 
I.________ ou présentés à l’élection par ce parti ne soient pas désignés pour faire partie de la 
Cour. Il a produit le rapport d’activité 2015 de C.________ dont il ressortirait, au vu des 
statistiques, l’importance des tâches décisionnelles qu’il continue à exercer pour cette Direction.
G.
Par décision du 11 mai 2016, le Juge délégué a accordé l’effet suspensif au recours formé le 
17 février 2016 contre la décision du 19 janvier 2016.
en droit
1.
a)
Le recours, interjeté en temps utile et dans les formes légales auprès de l'autorité 
judiciaire compétente, est recevable, le recourant étant en outre directement atteint par la décision 
querellée et ayant dès lors un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit, cas échéant, annulée ou 
modifiée.
b)
Par lettre du 18 avril 2016, A.________ a demandé que les juges membres du parti 
I.________ ou présentés à l’élection par ce parti ne soient pas désignés pour faire partie de la 
Cour. Il a allégué que E.________, qui est au centre des dossiers de cette procédure, est membre 
du parti I.________, qu’il en va de même de tous les membres du secrétariat de C.________ et 
que, pour certains, ces derniers sont des collègues de travail qui exécutent provisoirement ses 
tâches de conseiller juridique et les exerceront définitivement s’il était transféré à G.________ ou 
prenait une retraite anticipée.
Une telle requête de non participation équivaut à une requête de récusation. Il convient tout 
d’abord de relever que, parmi les personnes nommées par le recourant, seule J.________ est 
juge-suppléante auprès de G.________. Le fait d’appartenir au même parti politique que l’une des 
parties ou que la personne auteur de la décision sur laquelle il a été statué sur recours dans la 
décision attaquée et objet de la présente procédure ne signifie pas encore que l’intéressé se 
trouve avec une partie dans un rapport d’amitié étroite ou d’inimitié personnelle, d’obligation ou de 


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dépendance particulière, ni que d’autres motifs sérieux sont de nature à faire douter de son 
impartialité. Une requête de récusation fondée sur le seul motif de l’appartenance politique fait fi de 
l’indépendance du pouvoir judicaire et est manifestement mal fondée, de sorte que la Cour peut 
statuer elle-même. La requête ne saurait être admise et doit donc être rejetée. Quoi qu’il en soit, la 
composition de la Cour telle que figurant en tête du présent arrêt ne comporte aucun membre du 
parti I.________. La requête de récusation est donc rejetée dans la mesure où elle a un objet.
2.
Dans son mémoire de recours, A.________ émet sur plusieurs pages des reproches à 
l’encontre de l’exposé en fait de la décision attaquée. Cet exposé en fait ne saurait cependant être 
considéré comme des motifs de la décision. C’est en effet bien la motivation en droit, et non 
l’exposé en fait, qui peut se limiter à un rappel des éléments de la procédure, qui fonde la décision 
attaquée. Ce sont ces motifs-là dont le recourant doit tenter de démontrer qu’ils ne sont pas 
corrects ou pas justifiés, démontrant ainsi que la décision attaquée doit être réformée ou annulée. 
La Cour n’examinera ainsi pas ces critiques pour elles-mêmes, mais le fera cas échéant et si 
nécessaire au fur et à mesure de l’examen du bien-fondé du recours.
3.
Le Règlement du 26 janvier 1988 sur les voies de droit relatives aux qualifications 
périodiques du personnel de l’Etat (122.70.22) prévoit en son article premier que le collaborateur 
peut demander le réexamen de sa qualification lorsqu’il estime que celle-ci est injustifiée et qu’il 
doit adresser sa demande par écrit dans un délai de dix jours dès communication de la 
qualification, seule la décision de l’autorité de réexamen étant susceptible de recours auprès du 
Conseil d’Etat (art. 6). Le recourant, qui appliquait régulièrement la législation sur le personnel de 
l’Etat, connaissait parfaitement les règles relatives à la qualification puisqu’il allègue que c’est lui 
qui a expliqué à la secrétaire générale la différence entre un entretien de service et un entretien de 
qualification (recours let. B ch. 3.2 p. 6) et puisqu’il avait été transféré à D.________ justement 
pour instruire et rédiger des propositions de décisions sur les recours adressés au Conseil d’Etat 
en matière de LPers. (convention du 27.11.2014 ch. 3.2.1). Il connaissait également les exigences 
de procédure et les voies de recours dans le cadre d’une qualification, et relève d’ailleurs dans son 
recours que l’exigence du réexamen a aussi pour objectif d’éviter que les collaborateurs fassent, 
comme la pratique le montre, indéfiniment des observations complémentaires en marge de la 
qualification. Le fait que la décision de qualification ne mentionne pas formellement la voie du 
réexamen est sans conséquence, l’intéressé étant parfaitement au clair à ce sujet. A.________ n’a 
pas demandé le réexamen de sa qualification, réexamen qui aurait pu corriger cas échéant les 
vices de procédure allégués, ces vices n’étant d’ailleurs que de peu de gravité compte tenu des 
connaissances étendues du recourant en matière de législation sur le personnel de l’Etat. Ainsi, à 
défaut de demande de réexamen, un recours au Conseil d’Etat n’était pas possible et c’est avec 
raison que ce dernier a déclaré le recours irrecevable. Le recours doit en conséquence être rejeté 
sur ce point.
4.
A.________ conteste l’avertissement qui lui a été donné le 17 octobre 2014 et le rejet de son 
recours interjeté à son encontre. Il affirme que les informations contenues dans son mail se 
situaient dans un cadre général et dans le processus bien défini de l’avant-projet de loi modifiant la 
loi sur la Responsabilité de l’Etat auquel il avait pris part et étaient adressées à des membres de la 
Réunion des conseillers juridiques, tous collaborateurs de l’Etat. Il conteste avoir manqué de 
fidélité et affirme avoir rempli ses devoirs et fait preuve d’initiative, son mail étant purement 
informatif et se situant dans le cadre de ses attributions, les conseillers juridiques ayant de par leur 
cahier des charges une réelle indépendance intellectuelle en matière de raisonnement juridique.


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Le mail litigieux informe les autres conseillers juridiques que C.________ veut complètement 
modifier le système procédural en introduisant un système décisionnel pour les prétentions de 
tiers, que le recourant n’a pas été consulté sur ce changement de cap, qu’il renvoie les 
destinataires à ce qu’ils avaient écrit lors de l’enquête sur la LResp pour les avantages et les 
inconvénients d’un système décisionnel et que ce système radicalement nouveau pose encore 
d’autres questions qu’il peut leur soumettre s’ils le désirent. Il convient de situer le moment où ce 
mail a été envoyé. La LResp a été élaborée, le recourant ayant participé à ce processus, et le 
projet a été mis en consultation, notamment auprès de la Réunion des conseillers juridiques. Après 
la fin de la consultation, le projet a été remanié, sans que le recourant participe à ces nouveaux 
travaux, et le Conseiller Directeur de C.________ a pris une décision sur la version définitive du 
projet et décidé de présenter ce projet dans les jours suivants au Conseil d’Etat lors de l’une de 
ses séances. C’est peu avant cette séance que le mail a été envoyé. A ce moment, la consultation 
était terminée, la Réunion des conseillers juridiques n’avait plus cet objet à son ordre du jour et ses 
membres n’avaient plus à en discuter. Après la procédure de consultation, le Conseiller d’Etat 
Directeur avait pris sa décision et décidé de soumettre son projet au Conseil d’Etat devant lequel il 
devait le défendre. L’intervention d’un conseiller juridique de ce Conseiller d’Etat auprès des autres 
conseillers juridiques, soit ceux des autres Directions, et non auprès de son propre Conseiller 
d’Etat, n’était nullement justifiée puisque le projet n’avait plus qu’à être soumis au Conseil d’Etat. 
Le seul but que ce mail pouvait avoir, tel que les circonstances permettent de le comprendre, était 
d’informer les conseillers juridiques des autres Directions afin qu’ils en parlent à leur propre 
Conseiller d’Etat et tentent de l’influencer dans le sens voulu par le recourant, soit le rejet du 
système retenu et proposé. Il s’agit là d’une violation crasse et manifeste du devoir de fidélité et de 
réserve qu’un conseiller juridique doit à l’égard de son supérieur. C’est ainsi avec raison que 
l’envoi de ce mail a été considéré comme un acte de désaveu à l’égard du Conseiller d’Etat 
Directeur et une violation du devoir de fidélité. Cette violation est suffisamment grave pour justifier 
à elle seule la décision d’avertissement rendue le 17 octobre 2014. Le recours doit en 
conséquence être rejeté.
5.
Vu le rejet du recours, les frais de procédure doivent être mis à la charge de A.________. Ils 
sont fixés à 800.00 francs.
6.
Le rejet du recours entraîne celui de la conclusion tendant à l’octroi d’une indemnité de 
partie.


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par ces motifs,
la Cour arrête:
I.
La requête de récusation est rejetée.
II.
Le recours est rejeté.
III.
Les frais de procédure sont mis à la charge de A.________. Ils sont fixés à 800.00 francs et 
sont compensés par l’avance de frais versée. 
IV.
La requête d’indemnité est rejetée.
IV.
Communication.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification. 
Fribourg, le 25 août 2016/mgu/gch
Président
Greffière-stagiaire