fr_gerichte · 602 2020 140 · 2021-02-26 · de

Urteil des II. Verwaltungsgerichtshofes des Kantonsgerichts | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Augustinergasse 3, Postfach 630, 1701 Freiburg
T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2020 140
Urteil vom 26. Februar 2021
II. Verwaltungsgerichtshof
Besetzung
Präsident:
Christian Pfammatter 
Richter:
Johannes Frölicher
Dominique Gross 
Gerichtsschreiberin-Praktikantin:
Larissa Myriel Fricke
Parteien
A.________, Beschwerdeführer,
gegen
RAUMPLANUNGS-, UMWELT- UND BAUDIREKTION, Vorinstanz 
Gegenstand
Raumplanung und Bauwesen
Bauzonenaustausch
Beschwerde vom 27. Oktober 2020 gegen den Entscheid vom 14. Oktober 
2020


Kantonsgericht KG
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Sachverhalt
A.
A.________ (Beschwerdeführer) ist Eigentümer des Grundstücks Art. bbb des Grundbuchs 
der Gemeinde C.________ (D.________; Sektor C.________). Das Grundstück ist unbebaut und 
weist eine Fläche von 3'270 m2 auf. Es ist gemäss dem kantonalen Richtplan als Fruchtfolgefläche 
(FFF) ausgewiesen. Gemäss dem bisher geltenden Zonennutzungsplan der Gemeinde liegt es 
zum grössten Teil in der Landwirtschaftszone, ein schmaler (rund 8 m breiter) Streifen entlang der 
Grenze zu den Grundstücken Art. eee und fff befindet sich jedoch in der Mischzone.
Im Rahmen der Gesamtrevision der Ortsplanung beabsichtigte die Gemeinde C.________ – 
neben vielen anderen hier nicht weiter interessierenden Massnahmen –, die Mischzone auf der 
erwähnten Parzelle neu anzuordnen, um damit deren Bebaubarkeit besser zu gewährleisten. Die 
Gesamtfläche der Mischzone insgesamt und auf der fraglichen Parzelle sollte dadurch nicht verän-
dert werden; die Mischzone auf der Parzelle sollte anstatt der bisherigen Grundfläche von ca. 8 x 
46 m neu eine Fläche von etwa 16 x 23 m aufweisen. Diese Änderung wurde im Amtsblatt Nr. 46 
vom 16. November 2018 anlässlich der zweiten Auflage öffentlich aufgelegt und am 29. Januar 
2019 vom Gemeinderat der Gemeinde C.________ angenommen.
B.
Das Bau- und Raumplanungsamt (BRPA) hat diesen Bauzonenaustausch anlässlich des 
Gesamtgutachtens zur Schlussprüfung vom 18. Mai 2020 negativ begutachtet. Dies wurde insbe-
sondere damit begründet, dass diese Parzelle nicht innerhalb des Siedlungsgebietes des kantona-
len Richtplans liege. Zudem hatte auch das Amt für Landwirtschaft (LwA) in seiner Stellungnahme 
vom 1. Juli 2019 argumentiert, dass die Voraussetzungen von Art. 30 Abs. 1bis der Raumplanungs-
verordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) zur ausnahmsweisen Einzonung von FFF nicht 
erfüllt seien, und die Änderung daher negativ begutachtet. 
Die Raumplanungs-, Umwelt- und Baudirektion (RUBD) informierte die Gemeinde mit Schreiben 
vom 27. Mai 2020 über die Elemente der Gesamtrevision der Ortsplanung, die voraussichtlich 
nicht genehmigt würden. Überdies wurden diese Punkte auch im Amtsblatt Nr. 22 vom 29. Mai 
2020 publiziert. Insbesondere wies die RUBD darauf hin, dass sie gedenke, den Bauzonenab-
tausch auf dem Grundstück Art. bbb nicht zu genehmigen, und gewährte der Gemeinde bzw. den 
Betroffenen Gelegenheit zur Stellungnahme. 
Der Beschwerdeführer beantragte am 26. Juni 2020, dass der Bauzonenaustausch auf seinem 
Grundstück zu genehmigen sei, ebenso wie die Gemeinde mit Schreiben vom 29. Juni 2020. 
C.
Am 14. Oktober 2020 genehmigte die RUBD die Gesamtrevision der Ortsplanung teilweise, 
mit bestimmten im Genehmigungsentscheid erwähnten und hier nicht weiter interessierenden 
Vorbehalten und Bedingungen. Sie entschied jedoch insbesondere, den Bauzonenaustausch auf 
der Parzelle Art. bbb nicht zu genehmigen. 
D.
Der Beschwerdeführer hat am 27. Oktober 2020 beim Kantonsgericht Beschwerde gegen 
diesen Entscheid erhoben. Er beantragt namentlich, dass der angefochtene Entscheid hinsichtlich 
der Nichtgenehmigung des Bauzonenaustauschs auf der Parzelle Art. bbb aufzuheben und dieser 
Austausch zu genehmigen sei. Eventualiter sei die Angelegenheit zur Neubeurteilung an die 
RUBD zurückzuweisen. 
E.
Am 26. Januar 2021 beantragt die RUBD die Abweisung der Beschwerde. Die Gemeinde hat 
sich bis heute nicht vernehmen lassen. 


Kantonsgericht KG
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F.
Auf die weiteren Parteivorbringen und die eingereichten Unterlagen wird – soweit für die 
Entscheidfindung erforderlich – im Rahmen der Erwägungen eingegangen.
Erwägungen
1.
Das Kantonsgericht ist zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig (Art. 88 Abs. 3 des 
kantonalen Raumplanungs- und Baugesetzes vom 2. Dezember 2008 [RPBG; SGF 710.1] in 
Verbindung mit Art. 114 Abs. 1 lit. a des kantonalen Gesetzes vom 23. Mai 1991 über die Verwal-
tungsrechtspflege [VRG; SGF 150.1]). Der Beschwerdeführer ist als Eigentümer der streitbetroffe-
nen Parzelle zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 76 VRG). Die Beschwerdefrist wurde 
eingehalten (Art. 79 Abs. 1 VRG). Auch wurde der Kostenvorschuss von CHF 3'000.- rechtzeitig 
bezahlt (Art. 128 VRG). Auf die Beschwerde ist daher einzutreten. 
2.
Mit der Beschwerde an das Kantonsgericht können die Verletzung des Rechts einschliesslich 
Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige oder unvollständige Fest-
stellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden (Art. 77 VRG). Die Unangemessenheit 
kann im vorliegenden Verfahren im Rahmen von Art. 33 Abs. 3 lit. b des Bundesgesetzes vom 
22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG; SR 700) in Verbindung mit Art. 78 Abs. 2 lit. c VRG 
gerügt werden, wobei sich jedoch das Kantonsgericht (wie überdies auch die RUBD) eine gewisse 
Zurückhaltung auferlegt, da es nicht als Planungsbehörde, sondern als Rechtsmittelbehörde agiert 
(vgl. hierzu AEMISEGGER/HAAG, Praxiskommentar zum Rechtsschutz in der Raumplanung, 2010, 
Art. 33 N. 77 und N. 82, mit Hinweisen). 
3.
3.1.
Die RUBD begründete den nicht genehmigten Bauzonenaustausch auf der Parzelle Art. 
bbb im angefochtenen Entscheid insbesondere damit, dass jegliche Einzonung auf FFF, auch 
wenn sie als Zonenverschiebung festgelegt werde, den Kriterien von Art. 30 Abs. 1bis RPV genü-
gen müsse. Die Gemeinde habe sich bezüglich dieses Nachweises im erläuternden Bericht nicht 
geäussert, weshalb das LwA diesen Abtausch am 1. Juli 2019 negativ begutachtet habe. Weiter 
habe das BRPA (im Gesamtgutachten vom 18. Mai 2020) darauf hingewiesen, dass ein Bauzo-
nenaustausch aus der Aus- und Einzonung von Teilen der Bauzone mit derselben Nutzungsart 
und exakt der gleichen Fläche bestehen solle. Gemäss den Kriterien des kantonalen Richtplans 
werde bei jeder Einzonung grundsätzlich eine Verdichtungsstudie verlangt, welche diese Einzo-
nung rechtfertige. Ein Bauzonenaustausch erfordere lediglich dann keine rechtfertigende Verdich-
tungsstudie, wenn er mit derselben Nutzungsart der Zone erfolge, die neue Einzonung im Sied-
lungsgebiet und in einem Sektor mit mindestens einer Erschliessungsgüteklasse des Niveaus D 
liege und im Gemeindebaureglement (GBR) eine Geschossflächenziffer (GFZ) von mindestens 1.0 
ausgewiesen werde oder Vorschriften vorhanden sind, die das Erreichen einer entsprechenden 
Dichte erlauben. Die streitige Planungsmassnahme liege jedoch nach Ansicht des BRPA nicht 
innerhalb eines Siedlungsgebietes, weshalb es – mangels Vorliegens einer Verdichtungsstudie – 
nicht möglich sei, den fraglichen Bereich im Rahmen der geplanten Verschiebung der Zonengren-
ze einzuzonen. Die RUBD schloss sich im angefochtenen Entscheid dieser Argumentation des 


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LwA und des BRPA sinngemäss an. In casu liege weder ein Nachweis der Kriterien von Art. 30 
Abs. 1bis RPV betreffend die Einzonung von FFF vor, noch sei eine Verdichtungsstudie vorhanden. 
Das RPG sehe zwar vor, dass die Siedlungsentwicklung nach innen gelenkt werden solle und 
kompakte Siedlungen geschaffen werden müssten. Auch möge es sein, dass die fragliche Bauzo-
ne nicht optimal bebaut werden könne. Trotzdem müssten die Bestimmungen des übergeordneten 
Rechts, insbesondere des kantonalen Richtplans, berücksichtigt werden. Hinsichtlich der Stellung-
nahmen der Gemeinde vom 29. Juni 2020 und des Beschwerdeführers vom 26. Juni 2020, welche 
insbesondere argumentierten, dass es sich bei der streitigen Änderung einzig um eine Formenkor-
rektur innerhalb der gleichen Parzelle mit gleichbleibender Fläche handle und die fragliche 
Planungsmassnahme somit keine eigentliche Einzonung darstelle, präzisierte die RUBD, dass der 
vom kantonalem Richtplan geregelte Bauzonenaustausch genau diese Aus- und Einzonung von 
Teilen der Bauzone mit derselben Nutzungsart und mit exakt der gleichen Fläche darstelle. Über-
dies könnten die Kriterien des Richtplans betreffend die Verdichtungsstudie bei einer Einzonung im 
Rahmen eines Bauzonenaustausches wie erwähnt nur dann vernachlässigt werden, wenn (neben 
den weiteren zuvor dargelegten Voraussetzungen) die neue Einzonung im Siedlungsgebiet liege. 
Übereinstimmend mit dem BRPA müsse festgestellt werden, dass dies vorliegend nicht der Fall 
sei. Schon daher könne nicht auf die Verdichtungsstudie verzichtet werden. Die nach der Stellung-
nahme der Gemeinde gewünschte Anpassung des Siedlungsgebietes könne einzig die Regional-
planung mittels eines regionalen Richtplans vorschlagen. Damit eine Anpassung des Siedlungsge-
bietes für die vorliegende Änderung der Ortsplanung jedoch berücksichtigt werden könnte, müsste 
sie auf regionaler Ebene bereits genehmigt sein, was nicht der Fall sei. In der Beschwerdeantwort 
vom 21. Januar 2021 bleibt die RUBD auf ihrem Standpunkt und äussert sich insbesondere noch 
weiter zu den Voraussetzungen für eine Verdichtungsstudie. 
3.2.
Der Beschwerdeführer führt in seiner Beschwerde insbesondere aus, dass die Darstellung 
im kantonalen Richtplan mit einem Darstellungsmassstab von 1:50'000 und im regionalen Richt-
plan von 1:25'000 nicht parzellenscharf sei; die Siedlungsbegrenzung könne kaum auf eine 
Genauigkeit von 8 m interpretiert werden und es verbleibe diesbezüglich ein Spielraum. Er macht 
damit (sinngemäss) geltend, dass davon ausgegangen werden könne, dass die neu angeordnete 
Mischzone auf seiner Parzelle Art. bbb im Siedlungsgebiet liege. In dieser Zone – so legt er weiter 
dar – sei die GFZ im GBR auf 1.30 festgelegt worden und liege somit über dem geforderten Wert 
von 1.0. Zudem sei das Grundstück gemäss den Angaben des Amtes für Mobilität mit der 
Erschliessungsgüteklasse D erschlossen. Die Kriterien, um von einer Verdichtungsstudie abzu-
sehen, seien somit erfüllt. 
Bei dem vorgeschlagenen Abtausch von 180 m2 – in derselben Zone mit denselben Vorschriften – 
eine Verdichtungsstudie zu verlangen, sei zudem ein rein formaljuristisches Argument. So sei doch 
eine Parzelle mit den Abmessungen von 8 : 46 m viel weniger dicht bebaubar, als dies bei einem 
Grundstück mit den Abmessungen von 16 : 23 m möglich sei. In einem Vorprüfungsgesuch sei 
auch nachgewiesen, dass die Parzellen Art. ggg und bbb mit der Bauzonenbereinigung optimal 
ausgenutzt werden könnten. Überdies werde das gesamte Grundstück Art. bbb heute landwirt-
schaftlich genutzt und an einen Landwirtschaftsbetrieb aus C.________ verpachtet. Die Flächen 
innerhalb und ausserhalb der Bauzone unterschieden sich in ihren Eigenschaften als FFF in keiner 
Weise. Damit hätte die Bauzonenbereinigung keinen Einfluss auf die Qualität und den Umfang der 
FFF im Kanton Freiburg. Die RUBD habe die erwähnten Argumente zu Unrecht nicht berücksich-
tigt. Schliesslich müsse gemäss dem RPG auch die tatsächliche Überbauung der Bauzonen geför-
dert werden, und der 8 m breite Streifen in der Mischzone auf seinem Grundstück sei faktisch gar 
nicht bebaubar, was von der RUBD ebenfalls nicht beachtet worden sei. 


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4.
Nachfolgend ist zu prüfen, ob die RUBD im angefochtenen Entscheid zu Recht argumentierte, 
dass die Voraussetzungen für die Einzonung von FFF und insbesondere Art. 30 Abs. 1bis RPV 
nicht erfüllt seien, und deshalb den Bauzonenaustausch nicht genehmigt hat. 
4.1.
FFF sind besonders wertvolle landwirtschaftliche Nutzflächen, die einen erhöhten Schutz 
geniessen (vgl. Art. 3 Abs. 2 lit. a und Art. 15 Abs. 3 RPG; Art. 26 ff. RPV). Sie umfassen 
gemäss Art. 26 RPV das ackerfähige Kulturland, vorab das Ackerland und die Kunstwiesen in 
Rotation sowie die ackerfähigen Naturwiesen (Abs. 1) und sind mit Blick auf die klimatischen 
Verhältnisse (Vegetationsdauer, Niederschläge), die Beschaffenheit des Bodens (Bearbeitbarkeit, 
Nährstoff- und Wasserhaushalt) und die Geländeform (Hangneigung, Möglichkeit maschineller 
Bewirtschaftung) zu bestimmen (Abs. 2). 
Ein Mindestumfang an FFF wird benötigt, damit in Zeiten gestörter Zufuhr die ausreichende 
Versorgungsbasis des Landes im Sinne der Ernährungsplanung gewährleistet werden kann (Art. 
26 Abs. 3 RPV). Der Bund legt im Sachplan FFF den Mindestumfang der FFF und deren Auftei-
lung auf die Kantone fest (Art. 29 BV). Die Kantone müssen sicherstellen, dass ihr Anteil am 
Mindestumfang der FFF dauernd erhalten bleibt (Art. 30 Abs. 2 RPV). 
Nach Art. 30 Abs. 1 RPV sorgen die Kantone dafür, dass die FFF den Landwirtschaftszonen zuge-
teilt werden; sie zeigen in ihren Richtplänen die dazu erforderlichen Massnahmen. Nach Abs. 1bis 
dürfen FFF nur eingezont werden, wenn a) ein auch aus der Sicht des Kantons wichtiges Ziel ohne 
die Beanspruchung von FFF nicht sinnvoll erreicht werden kann; b) sichergestellt wird, dass die 
beanspruchten Flächen nach dem Stand der Erkenntnisse optimal genutzt werden. 
4.2.
Die erwähnten Bestimmungen verlangen nicht einzig die Erhaltung des kantonalen 
Mindestumfangs bzw. die Beibehaltung des aktuellen Umfangs an FFF, sondern stellen darüber 
hinaus strenge Anforderungen an die Inanspruchnahme von FFF. Als wertvollste landwirtschaftli-
che Flächen sollen diese grundsätzlich der Landwirtschaft erhalten bleiben (vgl. Art. 3 Abs. 2 
RPG und Art. 104a Abs. 1 BV). Auch Art. 73 BV gebietet eine nachhaltige Nutzung dieser begrenz-
ten und grundsätzlich nicht erneuerbaren Ressource. Das Bundesgericht misst der Erhaltung von 
FFF in ständiger Praxis grosses Gewicht zu und verlangt für deren Inanspruchnahme eine umfas-
sende Interessenabwägung unter Prüfung von Alternativen, einschliesslich Kompensationsmög-
lichkeiten (vgl. z.B. Urteil BGer 1C_429/2015 vom 28. September 2016, in: ZBl 118/2017 500, E. 3; 
Urteil BGer 1C_94/2012 vom 29. März 2012 E. 4.1; je mit Hinweisen; siehe zum Ganzen Urteil 
BGer 1C_235/2020 vom 16. Dezember 2020 E. 3.1). 
Der vorgenannte Art. 30 Abs. 1bis RPV (in Kraft seit 1. Mai 2014) hat die Anforderungen an die 
Einzonung von FFF im Vergleich zum vorherigen Schutz dieser Flächen noch verschärft: Die 
Einzonung ist nunmehr nur noch zulässig, wenn sie einem auch aus Sicht des Kantons wichtigen 
Ziel dient, das ohne die Beanspruchung von FFF nicht sinnvoll erreicht werden kann. Diese 
Bestimmung kommt auch zur Anwendung, wenn der Kanton noch – bzw. wie der Kanton Freiburg 
wieder – über FFF-Reserven verfügt, da andernfalls die Einzonung (vorbehältlich einer Kompen-
sierung) schon nach Art. 30 Abs. 2 RPV unzulässig ist (siehe Urteil BGer 1C_235/2020 vom 
16. Dezember 2020 E. 7.1; vgl. weiter BGE 145 II 18 E. 4.2 und 7.2; ARE, Erläuternder Bericht zur 
Teilrevision vom 2. April 2014 der Raumplanungsverordnung, S. 10 zu Art. 30 Abs. 1bis RPV). Dies 
bedeutet, dass von der Erfüllung der Kriterien nach Art. 30 Abs. 1bis RPV auch nicht mit dem Argu-
ment abgesehen werden kann, dass eine Kompensierung stattfinde; die erwähnten Kriterien gelten 
vielmehr unabhängig von einer allfälligen Kompensierung (siehe ausführlich Urteile KG FR 602 


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2017 110 vom 1. Februar 2018 E. 5e, und 602 2016 32 vom 13. Oktober 2016 E. 9, mit zahlrei-
chen Hinweisen). Wenn die (im Richtplan genauer bestimmten) Kriterien jedoch erfüllt sind – und 
solange die erforderliche Mindestfläche an FFF im Kanton erreicht ist –, scheint eine Kompensie-
rung grundsätzlich nicht notwendig (siehe kantonaler Richtplan, Abschnitt C, T301 Fruchtfolgeflä-
chen, 2. Grundsätze, mit diversen erwähnten Ausnahmen). 
4.3.
Vorliegend könnte zwar der streitige Bauzonenaustausch die Bebaubarkeit der Parzelle 
Art. bbb in der Tat begünstigen. Indes ist zu berücksichtigen, dass die RPG-Revision vom 15. Juni 
2012 (in Kraft seit 1. Mai 2014) eine Siedlungsentwicklung nach innen durch Verdichtung der 
bestehenden Siedlungsfläche (Art. 1 Abs. 2 lit. abis und Art. 3 Abs. 3 lit. abis, Art. 8a lit. c RPG) und 
die Reduzierung überdimensionierter Bauzonen vorschreibt (Art. 15 Abs. 2 RPG). Dies wird durch 
den kantonalen Richtplan vom 2. Oktober 2018, welcher am 1. Mai 2019 (Teil Siedlung) bzw. am 
19. August 2019 (weitere Teile) vom Bundesrat genehmigt wurde, konkretisiert. Bei dem vorliegen-
den Bauzonenaustausch handelt es sich – wie in E. 5.1 noch ausführlicher dargestellt wird – nicht 
um eine Verdichtung der bestehenden Siedlungsfläche, da sich die neu der Mischzone zuzuwei-
sende Fläche ausserhalb des Siedlungsgebietes befindet. 
Auch sonst ist kein aus Sicht des Kantons wichtiges Interesse ersichtlich, das ohne Beanspru-
chung dieser FFF nicht sinnvoll erreicht werden könnte, und ein solches wurde von den Behörden 
auch in keiner Weise geltend gemacht. Vielmehr stellte sich das BRPA in seinem Gesamtgutach-
ten vom 18. Mai 2020 dem Einbezug der streitigen FFF in die Bauzone entgegen, ebenso wie das 
LwA in seinem Gutachten vom 1. Juli 2019 und der kurzen zusätzlichen Stellungnahme vom 
19. August 2019. Alleine der Wunsch der Gemeinde bzw. des Beschwerdeführers, die Bebaubar-
keit der streitigen Parzelle zu verbessern, vermag in keiner Weise zu genügen, um ein entspre-
chendes wichtiges Interesse für eine Einzonung ausserhalb des Siedlungsgebietes zu bejahen 
und den streitigen Bauzonenaustausch auf der Parzelle Art. bbb zu rechtfertigen (siehe auch Urteil 
KG FR 602 2018 105 vom 3. Oktober 2019 E. 3, mit Hinweis auf den kantonalen Richtplan, 
Abschnitt C, T301 Fruchtfolgeflächen, 2. Grundsätze). Überdies ist auch nicht sichergestellt, dass 
die beanspruchten Flächen nach dem Stand der Erkenntnisse optimal genutzt würden. So hat das 
RUBD in der Beschwerdeantwort vom 26. Januar 2021 treffend ausgeführt, dass das Vorprüfungs-
gesuch des Beschwerdeführers zur Überbauung der Parzellen Art. bbb und ggg gemäss dem 
(negativen) Gutachten des BRPA nicht ohne Weiteres realisiert werden könnte, da das geplante 
Einfamilienhaus auf Art. bbb keine Mischnutzung aufweise. 
5.
Der Beschwerdeführer macht weiter sinngemäss geltend, dass davon ausgegangen werden kön-
ne, dass die streitige Fläche auf der Parzelle Art. bbb im Siedlungsgebiet liege. Die Darstellung im 
kantonalen Richtplan mit einem Darstellungsmassstab von 1:50'000 und im regionalen Richtplan 
von 1:25'000 sei nicht parzellenscharf. Die Siedlungsbegrenzung könne kaum auf eine Genauig-
keit von 8 m interpretiert werden und es verbleibe diesbezüglich ein Spielraum.
5.1.
Die einschlägigen Karten im Richtplan weisen zwar mit Blick auf die einzelnen Parzellen in 
der Tat einen recht kleinen Massstab auf. Wie die RUBD in der angefochtenen Verfügung und der 
Beschwerdeantwort vom 26. Januar 2021 jedoch zu Recht darlegte, liegt die streitige Fläche der 
Parzelle Art. bbb, welche nach Absicht der Gemeinde und des Beschwerdeführers (im Austausch 
gegen einen anderen Teil der Parzelle) neu der Mischzone zugeführt werden soll, nicht im Sied-
lungsgebiet. Aus der Übersichtskarte im kantonalen Richtplan zum Siedlungsgebiet (Abschnitt C, 
T101 Siedlungsgebiet), ebenso wie – etwas deutlicher noch – aus der Synthesekarte im Richtplan 


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ergibt sich, dass im entscheidwesentlichen Bereich lediglich jenes Gebiet zum Siedlungsgebiet 
gehört, welches der am 16. Juni 2011 genehmigten Bauzone entspricht und dass keine Erweite-
rung dieses Gebietes geplant ist. Andernfalls, wenn der streitige Bereich ebenfalls im Siedlungsge-
biet liegen würde, müsste von der westlich gelegenen Parzelle Art. hhh ein weitgehend durchge-
hender Siedlungsrand bestehen, was nicht der Fall ist (siehe auch die Abbildungen in der 
Beschwerdeantwort, S. 3, und die im Sachverhalt aufgeführte Abbildung). 
Soweit der Beschwerdeführer damit sinngemäss argumentiert, dass die streitige Fläche im Sied-
lungsgebiet liege, kann ihm nicht gefolgt werden. 
5.2.
Gemäss dem kantonalen Richtplan berücksichtigt das ausgewiesene Siedlungsgebiet für 
die kommenden 25 Jahre den Bedarf an Bauzonen, die für das Wohnen, die Arbeit und das öffent-
liche Interesse bestimmt sind. Es soll einen globalen Rahmen mit Grenzen festlegen, ausserhalb 
derer es nicht möglich ist, neue Bauzonen zu planen. Es geht dabei noch nicht darum, den Stand-
ort dieser Zonen, die auf der Ebene der Ortsplanung der Gemeinden geplant werden, genau anzu-
geben. Das Siedlungsgebiet bezeichnet nur, aber immerhin, die Sektoren, in denen im Falle eines 
ausgewiesenen Bedarfs Einzonungen in Betracht gezogen werden können (siehe insbesondere 
kantonaler Richtplan, Abschnitt B, Strategischer Teil, 2.2. Siedlungsgebiet; Abschnitt C, T102 
Dimensionierung und Bewirtschaftung der Bauzone, 2. Grundsätze). Weiter wird im Richtplan 
ausdrücklich festgehalten, dass künftig jede Erweiterung der Bauzone im Sinne von Art. 15 RPG 
innerhalb des Siedlungsgebiets zu erfolgen hat. Ausserhalb des Siedlungsgebiets könnten nur 
Einzonungen im Sinne von Art. 18 RPG (z.B. Materialabbauzonen) bewilligt werden (Abschnitt C, 
T101 Siedlungsgebiet, Erläuterungen, 2. Grundsätze).
Bei diesen Regelungen zum Siedlungsgebiet geht es mithin nicht nur darum, die allfälligen künfti-
gen Erweiterungen der Bauzone im Grundsatz zu regeln, sondern auch die (ungefähre mögliche) 
Lokalisierung dieser Zonen: Die Bauzone darf – jedenfalls in aller Regel – nicht über das Sied-
lungsgebiet hinaus erstreckt werden, und diese Vorschriften können nicht umgangen werden, 
indem eine Fläche ausserhalb des Siedlungsgebietes neu eingezont und gleichzeitig ein anderes 
gleich grosses Gebiet ausgezont wird. 
5.3.
Da der streitige Teil der Parzelle Art. bbb wie aufgezeigt ausserhalb des Siedlungsgebietes 
liegt, kann dem Bauzonenaustausch somit auch aufgrund der Vorgaben des kantonalen Richt-
plans zu diesen Gebieten nicht zugestimmt werden (vgl. auch Urteile KG FR 602 2018 105 vom 
3. Oktober 2019 E. 3; 602 2019 51 vom 17. Februar 2021, Erwägungen auf S. 5). 
5.4.
Es besteht kein Grund, näher zu prüfen, ob im vorliegenden Fall ausnahmsweise von den 
erwähnten (strikten) Vorgaben betreffend die Siedlungsgebiete abgewichen werden könnte. 
Namentlich sieht zwar Art. 7 des Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetzes vom 4. Oktober 
1974 (WEG; SR 843) vor, dass im Fall, wenn die Erschliessung und die Überbauung eines Gebiets 
für den Wohnungsbau oder die Erneuerung von Wohnquartieren wegen ungünstiger Grundstück-
grössen und -grenzen erschwert ist, durch Umgestaltung der Grundstücke nach Form, Grösse und 
Gruppierung oder durch Grenzregulierung eine rationelle Überbauung zu ermöglichen ist. Diese 
Umgestaltung bezieht sich aber (in aller Regel) auf die Flächen innerhalb der Bauzonen bzw. auf 
Grundstücke, die nach der massgeblichen Planung für Wohnbauten in Frage kommen (siehe 
HÄNNI, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 6. Auflage 2016, S. 270) und zielt 
nicht darauf ab, diese Grenzen (nach aussen) zu verändern, wie dies vorliegend der Fall wäre. 
Etwas anderes ergibt sich überdies auch nicht aus Art. 20 RPG, wonach die Landumlegung von 
Amtes wegen angeordnet und durchgeführt werden kann, wenn Nutzungspläne dies erfordern. 


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Vorliegend ist zudem zu beachten, dass – um die Bebaubarkeit der Parzelle Art. bbb zu verbes-
sern – auch eine Landumlegung nach innen, mit jenen (benachbarten) Parzellen, die sich bereits 
in der Bauzone befinden, in Erwägung gezogen werden könnte, zumal namentlich die südlich 
angrenzende Parzelle Art. eee offenbar noch unbebaut ist und die an diese südlich angrenzende 
Parzelle Art. ggg wiederum dem Beschwerdeführer gehört. Für eine Umlegung in den Bereich 
ausserhalb des Siedlungsgebietes besteht damit kein Raum. Der Beschwerdeführer kann folglich 
aus dem Argument, wonach gemäss dem RPG die tatsächliche Überbauung der Bauzonen geför-
dert werden müsse und der 8 m breite Streifen in der Mischzone auf seinem Grundstück faktisch 
gar nicht bebaubar sei, nichts zu seinen Gunsten ableiten.
5.5.
Da die rechtlichen Voraussetzungen für den streitigen Bauzonenaustausch nicht erfüllt 
sind, braucht vorliegend auch nicht weiter geprüft zu werden, ob bzw. inwiefern ein Bauzonenaus-
tausch mittels einer rechtfertigenden Verdichtungsstudie durch die Gemeinde allenfalls zulässig 
wäre, wie dies die RUBD in der Beschwerde bzw. in ihrer Beschwerdeantwort erörtert hatte (vgl. 
zu den Verdichtungsstudien insbesondere kantonaler Richtplan, Abschnitt C, T103 Verdichtung 
und Aufwertung). Daran ändert es nichts, wenn vorliegend für die Mischzone in Art. 16 GBR eine 
GFZ von 1.30 festgelegt worden ist und das streitige Grundstück in der Erschliessungsgüteklasse 
D liegt, da die streitige Fläche wie aufgezeigt nicht im Siedlungsgebiet liegt. Es sei lediglich der 
guten Ordnung halber darauf hinzuweisen, dass der Bauzonenaustausch im kantonalen Richtplan 
nicht explizit geregelt ist und die Ausführungen im angefochtenen Entscheid betreffend den "vom 
kantonalen Richtplan geregelte(n) Bauzonenaustausch" somit jedenfalls etwas unklar scheinen. 
6.
Im Ergebnis hat daher die RUBD mit dem angefochtenen Entscheid den streitigen Bauzonenaus-
tausch auf der Parzelle Art. bbb zu Recht nicht genehmigt. Damit ist die Beschwerde vom 
27. Oktober 2020 abzuweisen und der Entscheid vom 14. Oktober 2020 ist zu bestätigen. 
7.
Die Gerichtskosten, die auf CHF 3'000.- festgelegt werden, sind dem Verfahrensausgang entspre-
chend dem Beschwerdeführer aufzuerlegen und mit dem geleisteten Kostenvorschuss zu verrech-
nen (Art. 131 Abs. 1 VRG; Art. 1 und 2 des kantonalen Tarifs vom 17. Dezember 1991 der Verfah-
renskosten und Entschädigungen in der Verwaltungsjustiz [TarifVJ; SGF 150.12]). Eine Parteient-
schädigung ist nicht geschuldet.
(Dispositiv auf der nächsten Seite)


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Der Hof erkennt:
I.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
II.
Die Gerichtskosten von CHF 3'000.- werden dem Beschwerdeführer auferlegt und mit dem 
Kostenvorschuss verrechnet. 
III.
Zustellung.
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen ab Zustellung Beschwerde beim Bundesgericht 
eingereicht werden. Gegen die Festsetzung der Höhe der Verfahrenskosten ist innert 30 Tagen die 
Einsprache an die Behörde, die entschieden hat, zulässig, sofern nur dieser Teil des Entscheides 
angefochten wird (Art. 148 VRG).
Freiburg, 26. Februar 2021/dgr
Der Präsident:
Die Gerichtsschreiberin-Praktikantin: