fr_gerichte · 602 2022 228 · 2023-04-03 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2022 228
602 2022 229
Arrêt du 3 avril 2023
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Johannes Frölicher 
Juges :
Anne-Sophie Peyraud, Yann Hofmann 
Greffier-stagiaire :
Guillaume Yerly
Parties
A.________, recourante, représentée par Me Valentin Aebischer et 
Me Guillaume Hess, avocats
contre
PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA BROYE, autorité intimée, 
B.________, intimée,
C.________ SA, intimée
Objet
Aménagement du territoire et constructions – Permis de construire - 
Déni de justice formel – Impact du projet sur la zone agricole - Places 
de stationnement 
Recours du 25 octobre 2022 contre les décisions du 28 septembre 
2022 (602 2022 228) et requête d'effet suspensif (602 2022 229)


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considérant en fait
A.
B.________ et C.________ SA sont propriétaires respectivement des art. ddd et eee du 
registre foncier (RF) de la commune d'Estavayer, secteur "F.________", dans la zone centre village 
selon le plan d'aménagement local (PAL) en vigueur.
Par avis publié dans la Feuille officielle du 1er avril 2022, les propriétaires ont mis à l'enquête publique 
la construction de deux villas individuelles avec couverts à voitures et installations de captage 
d'énergie géothermique par sondes terrestres verticales sur ces parcelles. 
La mise à l'enquête publique a suscité des oppositions de la part de A.________, propriétaire de 
l'art. ggg RF, et de la part de H.________ et I.________, propriétaires de l'art. jjj RF. Les opposants 
ont pour l’essentiel invoqué le défaut du suivi d'une demande préalable dans ce secteur, la non-
intégration et le manque d'harmonisation du projet avec le secteur, le non-respect des distances 
légales aux fonds voisins concernant le verger et les plantations, ainsi que l'absence de servitude 
de passage concernant l'évacuation des eaux usées et claires sur l'art. ggg RF.
B.
La commune et les services cantonaux ont émis des préavis positifs, certains assortis de 
conditions, à l'exception du Service de la mobilité (SMo) qui s'est prononcé défavorablement. Le 
SMo a considéré que le projet ne respectait pas les exigences concernant les voies d'accès, les 
places de manœuvres et les places de stationnement. Le Service des biens culturels (SBC) a émis 
un préavis favorable avec condition: il a exigé que les points soulevés par les opposants soient 
préalablement vérifiés, dont le respect de la distance minimale légale entre les nouvelles 
constructions et les arbres protégés sis sur la parcelle voisine. S’appuyant sur les différents préavis, 
le 26 juillet 2022, le Service des constructions et de l’aménagement (SeCA) a émis un préavis de 
synthèse défavorable. 
C.
Par décision du 28 septembre 2022, le Préfet du district de la Broye a accordé le permis de 
construire sollicité.
Par décision du même jour, le préfet a rejeté l'opposition déposée par A.________ et celle formulée 
par H.________ et I.________. Concernant l'absence du suivi d'une demande préalable dans le 
secteur, il a relevé qu'une demande préalable avait bien été effectuée. Il a refusé d’entrer en matière 
sur le grief de non-intégration et de non-harmonisation du projet dans le secteur, s’estimant 
seulement compétent pour examiner si une demande de permis de construire est conforme à la 
zone légalisée et à la réglementation y afférente. Il a malgré tout souligné que le projet était prévu 
dans la zone centre village du PAL et que la réglementation y relative admettait le projet dans ses 
caractéristiques actuelles, que ce soit pour sa hauteur, ses dimensions, ses indices ou encore les 
distances aux fonds voisins. De surcroît, si la commune avait voulu exclure des constructions de ce 
type à cet endroit, en limiter la hauteur ou en imposer l'architecture de manière stricte, elle aurait dû 
le prévoir expressément. Or, rien de tel n'avait été prévu en l'espèce. Concernant le verger et les 
plantations de compensation avec les fonds voisins, le préfet a tout d'abord relevé qu'il n'y avait pas 
lieu de mettre en doute les constatations du Service des forêts et de la nature (SFN), dont le préavis 
était l'expression des connaissances et expériences de spécialistes avertis et constituait un rapport 
au sens de l'art. 46 al. 1 let. b du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction 
administrative (CPJA; RSF 150.1). S’agissant plus précisément des distances des arbres aux fonds 
voisins, il a exposé qu’elles relevaient du droit privé et qu’il ne lui revenait pas de les examiner dans 


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la procédure en question. Finalement, la question de l'absence de servitude de passage concernant 
l'évacuation des eaux usées et claires sur l'art. ggg RF relevait également du droit privé. Toutefois, 
il a souligné que la servitude devra être réglée et le droit de passage des conduites sur le fond 
d'autrui garanti avant l'exécution du permis de construire. 
D.
Le 25 octobre 2022, A.________ conteste auprès du Tribunal cantonal les décisions du 
28 septembre 2022. Elle conclut, sous suite de frais et dépens, principalement, au refus du permis 
de construire, ainsi que, subsidiairement, à ce que la décision du 28 septembre 2022 soit annulée 
et renvoyée au préfet pour instruction complémentaire et nouvelle décision (602 2022 228). Elle 
requiert en outre l’octroi de l’effet suspensif au recours (602 2022 229). 
A l'appui de ses conclusions, la recourante fait valoir un manque d'harmonisation de la construction 
dans le secteur pourtant classé (ISOS). Le SBC avait lui-même qualifié la construction de peu 
adaptée au regard de la conservation de la structure et du caractère du site. Par ailleurs, le service 
en question ne donnait un préavis positif qu'à la condition qu'une distance de 10 m fusse respectée 
entre les arbres protégés sur l'art. ggg RF et les bâtiments, distance qui ne serait pas respectée. En 
refusant de se prononcer sur ces questions, le préfet commettait un déni de justice formel. En outre, 
les plans n'étaient pas corrects s'agissant de la position et du rayon de couronne de l'un des arbres 
protégés. Les plans ne correspondant pas à la réalité, le SBC et le SFN n'avaient pas pu tenir compte 
de cette problématique dans leur préavis. Tout portait donc à croire que la construction, si elle se 
fait selon les plans actuels, tuerait l’arbre concerné. Par ailleurs, aucun examen de l'impact des 
constructions sur la zone agricole adjacente n'avait été effectué, alors qu’un tel impact non 
admissible serait à craindre. Enfin, le préfet avait écarté le préavis négatif du SMo sans aucune 
motivation, même implicite, alors que ce dernier mettait en lumière qu'il manquait 2 places de parc 
et que la pente des places de parc était trop importante.
E.
Le 23 novembre 2022, le préfet fait part de ses observations. Quant au fond, il relève que les 
décisions préfectorales querellées se fondent sur l'ensemble des pièces du dossier et plus 
particulièrement sur le préavis communal et les divers services de l'Etat consultés. Ceux-ci 
s'avéraient tous favorables, certains assortis de conditions qui avaient été reprises dans le permis 
de construire, à l'exception de celui du SMo qui avait fait l'objet d'une pondération des intérêts en 
présence. Pour le surplus, il renvoie à ses décisions du 28 septembre 2022. En outre, il s'en remet 
à dire de justice concernant la requête d'effet suspensif.
Le 24 novembre 2022, la commune fait savoir qu'elle n'a pas d'observations spécifiques à formuler. 
Elle se réfère aux remarques exprimées dans son préavis du 19 mai 2022.
F.
Par détermination du 9 décembre 2022, les intimés se sont prononcés sur le recours. Le 
SBC et le SFN avaient tous deux émis un préavis positif suite au dépôt de la demande de permis 
de construire. De plus, sur les trois arbres sis sur la parcelle de la recourante, la commune avait 
constaté la mort de l'un d'eux en novembre 2022, et pour ce qui est des deux autres, la recourante 
avait dû recourir aux services d'un paysagiste afin de les secourir car ils étaient déjà mal en point à 
cause de villas construites il y a quelques années sur des terrains vendus par la recourante elle-
même. Par ailleurs, cette nouvelle construction ne perturberait pas ces arbres et de nouveaux arbres 
formant un verger seraient plantés. Enfin, l'aspect architectural du projet s'insérait parfaitement à 
l'intérieur du village.
G.
Dans ses contre-observations du 29 décembre 2022, la recourante conteste la mauvaise 
santé des arbres. L’arbre essentiellement litigieux était en parfaite santé; il fleurissait au printemps 


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et produisait généralement beaucoup de pommes. Contrairement à ce qu'avance les intimés, les 
arbres n'avaient aucunement souffert de la construction des villas. La recourante confirme ainsi ses 
conclusions. 
H.
Il sera fait état des arguments, développés par les parties à l'appui de leurs conclusions, dans 
les considérants en droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.
en droit
1.
1.1.
Déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant été 
versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c CPJA et de l'art. 141 
al. 1 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions 
(LATeC; RSF 710.1).
En tant que voisine et opposante au projet de construction, la recourante a qualité pour recourir dès 
lors qu'elle est atteinte par les décisions préfectorales et a un intérêt digne de protection à ce qu'elles 
soient annulées ou modifiées (art. 76 let. a CPJA).
Par conséquent, le Tribunal cantonal peut entrer en matière sur les mérites du recours.
1.2.
Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation 
du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte 
ou incomplète des faits pertinents (let. b). Le grief d'inopportunité ne peut être examiné par la Cour 
de céans que si une loi prévoit expressément ce motif (art. 78 al. 2 CPJA). Aucune question 
d'opportunité ne se pose en l'espèce.
2.
2.1.
Par le permis de construire, l'Etat vérifie la conformité du projet à l'affectation de la zone et aux 
règles de construction qui régissent celle-ci. Il garantit la sécurité, la salubrité et la fonctionnalité des 
constructions (art. 1 let. j LATeC). Il s'agit d'une autorisation ordinaire dont le requérant a droit à 
l'obtention s'il satisfait aux conditions légales. L'objet d'un permis de construire est de constater que 
le projet de construction respecte le droit public (ATF 119 Ib 222 consid. 3a; arrêt TF 1A.202/2006 
du 10 septembre 2007 consid. 4). Cela signifie que, lorsqu'elle statue sur une requête de permis de 
construire, l'autorité compétente ne peut examiner que la légalité du projet, et non pas son 
opportunité. L'autorité n'a pas la compétence de refuser le permis de construire qui lui est demandé 
sous prétexte qu'une autre solution plus judicieuse à ses yeux ou ceux du voisin peut entrer en 
considération (arrêts TC FR 602 2018 21 du 28 novembre 2018 consid. 3.1; TA FR 2A 2003 61 du 
11 février 2004). La possibilité de construire sur un bien-fonds est une faculté essentielle découlant 
du droit de propriété garanti par l'art. 26 Cst. Son exercice se fait à la guise du propriétaire dans les 
limites du droit de l'aménagement du territoire et du droit de la police des constructions.
2.2. Dans le cadre de l'instruction d'une demande de permis de construire, les dossiers sont soumis 
aux différents services de l'Etat. Les avis des services spécialisés de l'Etat constituent des rapports 
officiels au sens de l'art. 46 al. 1 let. b CPJA. Le rapport officiel est un document écrit ou une 


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déclaration orale d'une autorité ou de l'administration qui possède des connaissances spécifiques 
en raison de son activité à l'attention d'une autre autorité à propos de faits et circonstances précis. 
Il se distingue d'un rapport d'experts en ce sens qu'il est un acte de souveraineté administrative. 
Lorsqu'il présente des résultats concluants, pleine force probante peut lui être reconnue. Il peut alors 
remplacer une expertise, dans la mesure toutefois où il n'existe pas d'indices concrets et sérieux qui 
en diminuent la valeur probante (ATF 132 II 257 consid. 4; arrêts TF 1C_338/2010 du 23 mai 2013 
consid. 5; TC FR 602 2020 49 du 25 août 2020 consid. 2.2).
3.
La recourante reproche tout d'abord au préfet d'avoir commis un déni de justice formel. 
3.1.
Commet un déni de justice formel, contraire à l'art. 29 al. 1 Cst., l'autorité qui restreint sa 
cognition (notamment à l'arbitraire), alors que le droit applicable lui attribue un pouvoir d'examen 
complet, ou qui omet de se prononcer sur des griefs qui présentent une certaine pertinence ou de 
prendre en considération des allégués et arguments importants pour la décision à rendre (cf. ATF 
142 II 154 consid. 4.2 et les jurisprudences citées). L'interdiction du déni de justice est un droit de 
nature formelle (arrêt TF 9C_116/2011 du 29 août 2011 consid. 2.1 et les références citées). De 
même, la jurisprudence a déduit de l'art. 29 al. 2 Cst. l'obligation pour l'autorité de motiver sa 
décision, afin que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et exercer son droit 
de recours à bon escient (ATF 143 IV 40 consid. 3.4.3 et les jurisprudences citées).
3.2.
La recourante fait valoir que le préfet a limité de façon contraire au droit son pouvoir de 
cognition en estimant qu'il n'avait pas à examiner certaines questions sur lesquelles il aurait dû se 
prononcer. La recourante soutient tout d’abord que le préfet n'aurait pas dû se borner à l'examen de 
la conformité du projet à la zone et à l'art. 17 du règlement communal d’urbanisme (RCU) de 2016 
de la commune d'Estavayer, secteur F.________, approuvé le 23 mars 2022 par la Direction du 
développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l'environnement (DIME), mais qu’il 
aurait également dû examiner la problématique sous l'angle tant de l’esthétique, de l’intégration de 
la construction dans le tissu bâti, que de la protection des biens culturels, à l’aune de la loi cantonale 
du 7 novembre 1991 sur la protection des biens culturels (LPBC; RSF 482.1) Elle prétend ensuite 
qu'en se ralliant au préavis du SBC sans même l'examiner, l'autorité intimée a commis un déni de 
justice formel. En tout état de cause, le préavis du SBC constituait en réalité un préavis négatif, 
attendu qu'en sa p. 5, il est indiqué que le projet pourrait être consenti « sous réserve que les points 
soulevés par les opposants soient préalablement vérifiés », ce qui impliquerait que « la distance des 
nouvelles constructions aux arbres protégés situés sur la parcelle ggg respecte les distances 
minimales, 10 m selon les dispositions de l'art. 13 al. 4 RCU ». Or, cette distance de 10 m entre les 
arbres protégés et les constructions litigieuses ne serait pas respectée.
3.3.
Dans la présente occurrence, le préfet a effectivement commis un double déni de justice 
formel. 
Premièrement, en exposant, sous le grief de l’intégration et de l’harmonisation avec le secteur (cf. 
décision attaquée, consid. 5, 1er par.), qu’il « n’a pour compétence que d’examiner si une demande 
de permis de construire est conforme à la zone légalisée et si la réglementation y afférente est 
respectée », le préfet refuse implicitement de se prononcer sur ledit grief. Par ailleurs, dans la suite 
de son considérant, le préfet ne s’est déterminé en aucune façon sur la question de la clause 
d’esthétique, de l’intégration du projet et de son harmonisation avec le secteur, alors qu’il lui 
appartenait manifestement de le faire (cf. not. arrêt TC FR 602 2022 61 du 23 août 2022 consid. 5.2).


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Secondement, en s’appuyant sur le préavis favorable avec conditions du SBC, sans vérifier que 
lesdites conditions étaient bien réalisées, le préfet a omis d’examiner un grief là encore dûment 
soulevé. En effet, le SBC, dans son préavis, avait explicitement indiqué que la distance des 
nouvelles constructions aux arbres protégés situés sur la parcelle art. ggg RF devait respecter les 
distances légales minimales et qu’il s’agissait là d’une condition posée à l’émission de son préavis 
favorable. Or, le préfet a considéré que la question de la distance des arbres « aux fonds voisins » 
relevait du droit privé et sortait de son champ de compétence (cf. décision attaquée, consid. 6b). A 
tort, puisque les règles topiques ressortissent clairement au droit public de la construction: si elles 
influent certes sur les rapports entre particuliers, elles ont pour vocation première de préserver des 
éléments de la nature présentant un intérêt digne de protection (cf. arrêt TC FR 602 2018 141 du 
15 avril 2019 consid. 4). 
Partant, ce grief doit, pour ce double motif, être admis.
Il sied donc de renvoyer la cause au préfet pour nouvelle décision. A cette fin, le préfet se saisira de 
la question de la clause d’esthétique, de l’intégration du projet et de son harmonisation avec le 
secteur. S’agissant par ailleurs de la distance des nouvelles constructions aux arbres protégés situés 
sur la parcelle art. ggg RF, il examinera si les plans mis à l’enquête sont corrects (contrairement à 
ceux-ci, les images aériennes des lieux [cf. le portail cartographique de l'Etat de Fribourg, 
https://map.geo.fr.ch, consulté le 7 mars 2023] laissent apparaître une couronne d’arbres dépassant 
la limite du fond) et si la distance exigée entre un arbre hors-forêt protégé et les constructions est 
respectée. 
4. 
La recourante fait par ailleurs grief au préfet d'avoir ignoré la problématique de l'impact que pouvait 
avoir le projet sur la zone agricole adjacente. Elle invoque à cet égard une jurisprudence récente du 
Tribunal fédéral, publiée aux ATF 145 I 156.
4.1.
4.1.1. En vertu de l'art. 132 al. 1 et 2 LATeC, dans l'ordre non contigu, la distance minimale d'un 
bâtiment à la limite d'un fonds est au moins égale à la moitié de la hauteur totale du bâtiment, mais 
au minimum de 4 m. La distance minimale d'un bâtiment à la limite d'un fonds situé en zone vinicole 
est fixée de telle sorte que l'implantation du bâtiment ne porte pas préjudice à la surface viticole.
On retrouve cette réglementation de contenu identique à l'art. 17 ch. 5 RCU.
D'après l'art. 133 LATeC, les propriétaires peuvent convenir, par écrit, de déroger aux prescriptions 
sur les distances par rapport aux limites de leurs fonds.
4.1.2. Dans son arrêt publié aux ATF 145 I 156, la Haute Cour a estimé qu'en l'absence de 
dispositions cantonales ou communales imposant des règles de distance à la limite entre zone à 
bâtir et zone agricole, il y avait lieu d'examiner si des effets protecteurs juridiquement contraignants 
des terres agricoles résultent du droit fédéral et peuvent affecter les zones à bâtir à la limite entre la 
zone à bâtir et la zone agricole.
4.2.
En l'espèce, les parcelles art. eee et ddd RF sur lesquelles est projetée la construction 
litigieuse se trouve en zone à bâtir et jouxtent directement la zone agricole. 


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Le droit cantonal et le RCU prévoient que la distance minimale d'un bâtiment à la limite d'un fonds 
est au moins égale à la moitié de la hauteur totale du bâtiment, mais au minimum de 4 m. Des 
dérogations sont possibles. En l'espèce, les bâtiments étant prévus à 4 m au minimum de la zone 
agricole adjacente, le projet respecte les distances légales. D'une part, la distance entre le bâtiment 
projeté et la limite du fonds voisin (4 m) est supérieure à la moitié de la hauteur totale du 
bâtiment (3.8 m). D'autre part, le projet respecte la distance minimale de 4 m, ce qui n'est d'ailleurs 
pas contestée par la recourante. En outre, il faut souligner que rien ne permet d'admettre que des 
parties du bâtiment projeté dépasseraient la limite de zone, telles que des avant-toits ou des balcons. 
La jurisprudence citée par la recourante n'impose un examen spécifique d'impact précisément qu'en 
l'absence de distances prescrites par le droit cantonal ou communal ou lorsqu'une dérogation à ces 
distances est accordée de sorte que la construction se retrouve directement accolée ou très près de 
la zone agricole, ce qui n'est pas le cas dans la présente occurrence. 
Partant, ce grief doit être rejeté.
5.
Dans un dernier grief, la recourante reproche au préfet d'avoir violé le droit en s’écartant sans 
motivation suffisante du préavis négatif du SMo.
5.1.
L'art. 119 LATeC donne au Conseil d'Etat la compétence d'édicter les dispositions 
d'exécution des règles de construction (al. 1). Il peut prescrire l'application de directives et de normes 
des organismes spécialisés (al. 3). Selon l'art. 52 du règlement fribourgeois du 1er décembre 2009 
d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11), 
les objets soumis à l'obligation de permis sont régis par les dispositions de ce règlement en matière 
de construction (al. 1). Pour le surplus, il est renvoyé aux normes techniques d'organismes 
spécialisés tels que (a) la Société suisse des ingénieurs et des architectes (SIA); (b) l'Association 
suisse de normalisation (SNV); (c) l'Association suisse des professionnels de la protection des eaux 
(VSA); (d) l'Union suisse des professionnels de la route (VSS). 
Selon l'art. 61 ReLATeC, l'accès aux routes publiques ou privées ne doit pas constituer une gêne 
ou un danger pour la circulation. Les rampes d'accès doivent être conformes aux normes SNV et 
VSS (al. 1). La voie d'accès et la place de manœuvre conduisant aux garages ne sont pas comptées 
comme places de stationnement (al. 3).
Si les normes VSS, en tant qu'expression de la science et de l'expérience des professionnels, 
peuvent être considérées comme des avis d'experts, il n'en demeure pas moins qu'il ne s'agit pas 
de règles de droit au sens strict. Lorsque des motifs fondés justifient de s'en écarter, le juge n'est 
pas lié par lesdites normes. Le renvoi général aux normes professionnelles prévu par l'art. 119 
LATeC ne change rien à cette constatation (cf. dans ce sens, art. 27 al. 1 ReLATeC; arrêts TC FR 
602 2011 74 et 89 du 7 décembre 2012; 603 2012 235 du 24 janvier 2014 consid. 19b).
5.2.
En l'occurrence, le 12 juillet 2022, le SMo a exposé, d’une part, que dans le projet litigieux 
les voies d'accès et les places de manœuvres conduisant au garage n’avaient pas été comptées 
comme places de stationnement au sens de l'art. 61 al. 3 ReLATeC. Par conséquent, les places de 
stationnement visiteurs ne pouvaient pas être légalisées. Il a relevé, d’autre part, que, selon la norme 
VSS 40 291, le dévers latéral des places de stationnement ne doit pas être supérieur à 6%. Pour 
ces deux raisons, il a délivré un préavis défavorable. 


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La recourante fait valoir que le préavis du SMo était légitime et que le préfet a violé le droit en s'en 
écartant.
5.3.
5.3.1. En l'espèce, dans la configuration actuelle, il apparait que les places de stationnement 
visiteurs ne sont pas conformes à l'art. 61 al. 3 ReLATeC. Comme l'indique la disposition, la voie 
d'accès et la place de manœuvre conduisant aux garages ne sont pas comptés comme places de 
stationnement. Or, en se référant aux plans du projet, il est manifeste que la position actuelle des 
places de stationnement visiteurs se trouve sur la voie d'accès au garage. Comme l'indique à juste 
titre la recourante, si un véhicule est parqué sur la place de stationnement visiteur, il bloquera à la 
fois le véhicule se trouvant dans le garage et le véhicule se trouvant sur la place de stationnement 
parallèle à la route. 
Le préfet, dans son permis de construire, a décidé de s’écarter malgré tout du préavis du SMo. Il a 
laconiquement exposé que chaque propriétaire disposait du libre choix de réaliser son projet dès 
lors que celui-ci était conforme au droit, en vertu du principe de l’opportunité. L’autorité intimée 
occulte ce faisant que les places de stationnement prévues par le projet sont précisément contraires 
au droit en vigueur, soit à l’art. 61 al. 3 ReLATeC, et qu’elles ne peuvent donc effectivement pas être 
admises en l’état. 
5.3.2. Par ailleurs, attendu que l'art. 28 al. 1 RCU ne prévoit aucune règle concernant la géométrie 
des places de stationnement, la norme VSS 40 291 (disposition et géométrie des installations de 
stationnement; auparavant norme VSS 640 291a) s'applique en l'espèce. Le ch. 18 de cette norme 
VSS impose un dévers latéral maximal de 6%. Or, il ressort des plans que le dévers latéral des deux 
places de stationnement parallèles à la route est de 8.3 %. 
Le préfet a exposé qu’il était possible de déroger à des normes VSS pour des raisons objectives. Il 
a ajouté, sans citer quelque source que ce soit, que « une modification du choix retenu par les 
requérants irait à l’encontre du principe d’opportunité, d’une part, et du droit constitutionnel de la 
garantie de la propriété, d’autre part. Au surplus, la référence à ces normes met en péril le principe 
de la sécurité du droit dès lors qu’elles sont établies et modifiées par des personnes ou des sociétés 
privées, sans suivi d’aucun processus législatif ». Une telle manière de procéder ne saurait être 
protégée. Si les normes VSS n’équivalent certes pas à des règles de droit stricto sensu, elles 
constituent malgré tout l'expression de la science et de l'expérience des professionnels et doivent 
ainsi être considérées comme des avis d'experts (cf. supra consid. 5.1). Aussi, pour pouvoir s’en 
écarter, l’autorité doit-elle pouvoir s'appuyer sur des motifs concrets pertinents. Or, aucun motif 
concret pertinent ne ressort du permis de construire contesté, le préfet s’étant fondé sur des motifs 
strictement abstraits, laconiquement exprimés, soit le principe d'opportunité, le droit constitutionnel 
de la propriété et la sécurité du droit.
5.4.
Par voie de conséquence, pour autant que les décisions préfectorales puissent être 
considérées comme suffisamment motivées à cet égard – ce dont on peut raisonnablement douter 
–, le grief soulevé doit être admis et le préfet invité à examiner si des motifs objectifs permettent de 
se départir des prescriptions en terme de dévers latéral au sens des normes VSS précitées.


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6.
Il résulte de ce qui précède que le recours (602 2022 228), manifestement bien fondé, doit être 
admis et les décisions attaquées annulées. Le dossier est renvoyé à l'autorité intimée pour 
instruction complémentaire au sens des considérants puis nouvelle décision.
L'affaire étant jugée au fond, la demande tendant à l'octroi de l'effet suspensif (602 2022 229) devient 
sans objet et est rayée du rôle.
7.
7.1.
Vu l'issue du litige et les dénis de justice constatés, les frais de la présente procédure (fixés 
selon les art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des 
indemnités en matière de juridiction administrative; RSF 150.12) sont mis pour 1/2 à la charge des 
intimées qui succombent – solidairement entre elles –, conformément à l'art. 131 CPJA. L'Etat de 
Fribourg est exonéré de sa part (1/2) des frais (art. 133 CPJA). 
L'avance de frais de CHF 2'500.- est restituée à la recourante.
7.2.
La recourante qui a fait appel aux services d'avocats pour défendre ses intérêts a droit à une 
indemnité de partie (art. 137 CPJA). Conformément à l'art. 8 al. 1 du tarif, les honoraires alloués 
pour la représentation ou l'assistance de la partie sont fixés entre CHF 200.- et 10'000.-. Dans les 
affaires d'une ampleur ou d'une complexité particulière, le maximum s'élève à CHF 40'000.-. La 
fixation des honoraires dus à titre de dépens a lieu sur la base d'un tarif horaire de CHF 250.-. Quant 
aux débours nécessaires à la conduite de l'affaire, ils sont remboursés au prix coûtant (art. 9 al. 1 
du tarif). Pour les photocopies effectuées par le mandataire, il est calculé 40 centimes par copie 
isolée (art. 9 al. 2 du tarif). 
Sur la base de la liste de frais produite par les mandataires de la recourante, l'indemnité de partie 
est fixée à CHF 6'618.40 (honoraires [23h55 à CHF 250.-] et débours: CHF 6'145.20; TVA 7.7%: 
CHF 473.20). 
Elle est mise à la charge des intimées – solidairement entre elles – à raison de la moitié, soit 
CHF 3'309.20, et à celle de l'Etat de Fribourg à raison de la moitié également, soit CHF 3'309.20. 
(dispositif en page suivante)


Tribunal cantonal TC
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la Cour arrête :
I.
Le recours (602 2022 228) est admis.
Partant, les décisions du 28 septembre 2022 de la Préfecture du District de la Broye sont 
annulées et la cause lui est renvoyée pour nouvelle décision après instruction au sens des 
considérants.
II.
La requête tendant à l'octroi de l'effet suspensif (602 2022 229) est rayée du rôle.
III.
Les frais de procédure, fixés à CHF 2'500.-, sont mis pour moitié à la charge des intimées (soit 
CHF 1'275.-) solidairement entre elles. 
IV.
L'avance de frais d'un montant de CHF 2'500.- versée par la recourante lui est restituée.
V.
Un montant de CHF 6'618.40 (y compris CHF 473.20 de TVA), à verser à Mes Valentin 
Aebischer et Guillaume Hess à titre d'indemnité de partie est allouée à la recourante, mis pour 
moitié à la charge des intimées – solidairement entre elles – (soit CHF 3'309.20 dont 
CHF 254.80 au titre de la TVA) et pour moitié à la charge de l'Etat de Fribourg (soit 
CHF 3'309.20 dont CHF 254.80 au titre de la TVA)
VI.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 
30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie 
de la décision est contestée (art. 148 CPJA).
Fribourg, le 3 avril 2023/yho/gye
Le Président 
Le Greffier-stagiaire