fr_gerichte · 602 2025 59 · 2025-06-13 · de

Urteil des II. Verwaltungsgerichtshofes des Kantonsgerichts | Beschwerde gegen Zwischenentscheide

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Augustinergasse 3, Postfach 630, 1701 Freiburg
T +41 26 304 15 00
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2025 59
602 2025 61
Urteil vom 13. Juni 2025
II. Verwaltungsgerichtshof
Besetzung
Präsident:
Johannes Frölicher 
Richterinnen:
Vanessa Thalmann
Cornelia Thalmann El Bachary
Gerichtsschreiberin-Berichterstatterin: Maude Roy Gigon
Parteien
A.________ AG, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt 
Fabian Rüfenacht
gegen
OBERAMT DES SENSEBEZIRKS, Vorinstanz 
Gegenstand
Beschwerde gegen einen Zwischenentscheid (Art. 167 Abs. 2 bis 4 RPBG)
Beschwerde vom 14. April 2025 gegen den Entscheid vom 31. März 2025


Kantonsgericht KG
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Sachverhalt
A.
Die Parzelle Art. bbb des Grundbuches (GB) der Gemeinde C.________ steht im Eigentum 
der A.________ AG und liegt teilweise in der Arbeitszone Gewerbe 1 und teilweise ausserhalb der 
Bauzone im Landschaftsschutzgebiet. Auf dem Teil in der Arbeitszone befindet sich ein 
(geschütztes) Gewerbehaus (alte Mühle). Angrenzend an das Gebäude befindet sich auf der 
Westseite ein Kiesplatz, der seit mindestens 1981 besteht. Etwas weniger als die Hälfte dieses 
Platzes liegt in der Arbeitszone. Der leicht grössere Teil davon befindet sich ausserhalb der 
Bauzone. Der gesamte östliche, südliche und westliche Teil des Grundstücks um das Gebäude 
herum befindet sich ausserdem im Raumbedarf Gewässer, genauer der D.________, welche auf 
der südlichen Seite des Grundstücks fliesst. Der nördliche Teil der Parzelle grenzt an die 
Kantonsstrasse E.________.
B.
Seit November 2024 besteht zwischen der Eigentümerin und der F.________ AG ein 
Mietvertrag betreffend vorgenannte Liegenschaft. Mietobjekt sind «11 PP Laut Plan, gelb 
eingezeichnet (1-11)». 
Mit Schreiben vom 11. November 2024 hat die Gemeinde dem Oberamt des Sensebezirks mitgeteilt, 
dass auf der genannten Parzelle Fahrzeuge zum Verkauf gelagert werden, ohne dass eine gültige 
Bewilligung vorliege. Im Gemeindearchiv befinde sich keine Baubewilligung des Parkplatzes. Dieser 
bestehe aber mindestens seit dem Jahr 1981.
In den Akten der Gemeinde befindet sich eine Baubewilligung von 1979 für die «Renovation der 
alten Mühle». Dem dazugehörigen Gutachten des damaligen Strassen- und Brückendepartements 
vom 2. Februar 1979 kann entnommen werden, dass die beantragten ʺRenovationsarbeiten bereits 
ausgeführt [wurden] und die Mühle als Ausstellungsraum für Möbel dient. Aus diesem Grunde 
müssen mindestens 15 Parkplätze für die Kundschaft zur Verfügung gestellt werden […]. Der 
Parkplatzbau ist bewilligungspflichtig. Ein detaillierter Ausführungsplan ist zu erstellen und vor der 
Auflage dem Strassen- und Brückendepartement zu unterbreiten. Die Anzahl der Parkfelder, sowie 
die Zu- und Ausfahrt sind i[m] Ausführungsplan anzugeben. Das Parkieren auf dem Hausvorplatz 
wird provisorisch bewilligt, bis der Parkplatz erstellt ist. Sobald der Parkplatz erstellt ist, wird das 
Parkieren auf dem Hausvorplatz untersagt […]ʺ.
Ausserdem befinden sich in den Akten drei Vorgesuche: 2009 konnte das Bau- und 
Raumplanungsamt (BRPA) gestützt auf das teilweise ungünstige Gutachten der damaligen Sektion 
Gewässer des Tiefbauamtes dem ʺNeubau von Gewerberäumlichkeiten und Parkplätzen im 
Westenʺ nicht zustimmen, da diese innerhalb des Raumbedarfs der D.________ lagen und folglich 
in Bezug auf die Wasserbaupolizei nicht zulässig waren.
Dem Vorhaben der A.________ AG, die alte Mühle zu Wohnungen innerhalb der Bauzone und den 
Parkplatz ausserhalb der Bauzone zu erweitern, konnte das BRPA im Rahmen des 2023 
eingereichten Vorgesuches unter anderem aus demselben Grund nicht zustimmen. Dem ungünsti-
gen Gutachten des Amts für Mobilität (MobA) kann entnommen werden, dass ein ʺGrossteil der 
geplanten Parkfelder ausserhalb der Bauzone liegtʺ. Das Amt für Umwelt (AfU) wies erneut darauf 
hin, dass innerhalb des Gewässerraumes die Erstellung neuer Bauten und Anlagen sowie jegliche 
Veränderung des natürlichen Terrains (so auch Parkplätze) untersagt ist. Der Erhalt, der Unterhalt 
sowie die Anpassung von Bauten und Anlagen an heutige Anforderungen sei möglich, sofern 


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dieselben rechtmässig erstellt worden sind. Ein entsprechender Nachweis müsste sowohl für das 
Gebäude als auch die Umgebung, insbesondere den bestehenden Mergelplatz erbracht werden.
2024 reichte die A.________ AG ein zweites Vorgesuch ein. Das Projekt umfasste den Umbau der 
bestehenden Wohnung und des bestehenden Gewerbes ʺalte Mühleʺ, das Erstellen einer zweiten 
Wohnung und eines zweiten Gewerbes im Obergeschoss sowie die Erstellung von Abstellplätzen 
für den Autohandel. Das Gutachten des BRPA fiel am 11. März 2025 ungünstig aus. Das AfU kam 
in seinem negativen Gutachten zum Schluss, dass eine Zustimmung zum Projekt allenfalls möglich 
sei. Verschiedene Bedingungen müssten aber erfüllt sein. Insbesondere müsste die rechtmässige 
Erstellung und Änderung der Baute(n) und insbesondere der Parkplätze nachgewiesen werden.
C.
Mit Zwischenverfügung vom 31. März 2025 setzte der Oberamtmann der Eigentümerin eine 
Frist bis zum 30. Juni 2025, um ein Baugesuch im ordentlichen Verfahren für die Nutzungsänderung 
sowie den Kiesplatz einzureichen (Ziff. 1), untersagte der Eigentümerin und der Mieterin, das 
Grundstück zum Abstellen von Fahrzeugen durch sie oder durch Dritte bis zum Vorliegen der 
entsprechenden Bewilligung zu nutzen (Ziff. 2), wobei die illegal abgestellten Fahrzeuge bis am 
15. April 2025 zu räumen waren (Ziff. 3), regelte die Überwachung der Einhaltung des 
Nutzungsverbots (Ziff. 4), unterstellte Zuwiderhandlungen gegen die vorgenannten Anordnungen 
der Strafe gemäss Art. 292 StGB (Ziff. 5), entzog einer allfälligen Beschwerde die aufschiebende 
Wirkung (Ziff. 6) und regelte die Verfahrenskosten (Ziff. 7). 
D.
Am 14. April 2025 reicht die Eigentümerin Beschwerde gegen diesen Entscheid ein. Sie 
verlangt unter Kostenfolge die vollumfängliche Aufhebung der Verfügung. 
Gleichentags hat die Instruktionsrichterin antragsgemäss superprovisorisch die Wiederherstellung 
der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde angeordnet. 
Sowohl die Gemeinde als auch der Oberamtmann verlangen in ihren Stellungnahmen vom 29. April 
bzw. 7. Mai 2025 (sinngemäss) die Abweisung der Beschwerde.
Nach Einsicht in die Akten hat sich die Beschwerdeführerin am 30. Mai 2025 ein weiteres Mal 
geäussert und ihre Rechtsbegehren bestätigt.
Erwägungen
1.
1.1.
Das Kantonsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde zuständig (Art. 141 Abs. 1 des 
kantonalen Raumplanungs- und Baugesetzes vom 2. Dezember 2008 [RPBG; SGF 710.1] in 
Verbindung mit Art. 114 Abs. 1 lit. c des kantonalen Gesetzes vom 23. Mai 1991 über die 
Verwaltungsrechtspflege [VRG; SGF 150.1]). Die Beschwerdefrist von zehn Tagen wurde 
eingehalten (Art. 79 Abs. 2 VRG) und der Kostenvorschuss rechtzeitig bezahlt (Art. 128 VRG).
1.2.
Gemäss Art. 76 lit. a VRG ist zur Beschwerde berechtigt, wer durch den angefochtenen 
Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
Die Beschwerdeführerin ist Adressatin des angefochtenen Entscheides und Eigentümerin der 
betroffenen Parzelle.


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Beim angefochtenen Entscheid, mit dem der Beschwerdeführerin insbesondere eine Frist angesetzt 
wurde, um für den bestehenden Kiesplatz und die Umnutzung ein Baubewilligungsgesuch 
einzureichen, und ein Nutzungsverbot ausgesprochen wurde, handelt es sich um einen 
Zwischenentscheid, da mit ihm das Verfahren nicht abgeschlossen wird.
Nach Art. 120 VRG sind Zwischenentscheide selbständig durch Beschwerde anfechtbar, wenn sie 
die Zuständigkeit, den Ausstand, die Verfahrenssprache, die aufschiebende Wirkung oder die 
unentgeltliche Rechtspflege betreffen (Abs. 1). Andernfalls sind sie nur dann selbständig durch 
Beschwerde anfechtbar, wenn einer Partei aus ihnen ein nicht wiedergutzumachender Nachteil 
erwachsen kann oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid 
herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges 
Beweisverfahren ersparen würde (Abs. 2).
Gemäss konstanter Rechtsprechung des hiesigen Hofes hat eine beschwerdeführende Person ein 
schutzwürdiges Interesse an einer sofortigen Überprüfung der Zwischenverfügung, welche sie 
verpflichtet, ein Baubewilligungsgesuch einzureichen, sofern sie wie die Beschwerdeführerin im 
vorliegenden 
Fall 
bestreitet, 
dass 
die 
in 
Frage 
stehenden 
Arbeiten 
überhaupt 
der 
Baubewilligungspflicht unterstehen (vgl. Urteil KG FR 602 2024 169 vom 10. Dezember 2024 E. 3.1 
mit zahlreichen Hinweisen).
Ausserdem kann ihr aus dem angefochtenen Entscheid ein nicht wiedergutzumachender Nachteil 
erwachsen, da ihr die von ihr vorgesehene gewerbliche Nutzung ihrer Liegenschaft vorsorglich 
untersagt wurde, so dass sie auch aus diesem Grund zur Beschwerde legitimiert ist (vgl. auch Urteil 
KG FR 602 2022 232 vom 27. Juni 2023).
Auf die Beschwerde ist somit einzutreten. 
1.3.
Mit der Beschwerde an das Kantonsgericht können die Verletzung des Rechts einschliesslich 
Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens sowie die unrichtige oder unvollständige Fest-
stellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden (Art. 77 VRG). Die Unangemessenheit 
kann im hier zu beurteilenden Verfahren – soweit sich überhaupt entsprechende Ermessensfragen 
stellen – nur im Rahmen von Art. 33 Abs. 3 Bst. b des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die 
Raumplanung (RPG; SR 700) in Verbindung mit Art. 78 Abs. 2 Bst. c VRG gerügt werden.
2.
2.1.
Die Beschwerdeführerin macht eine Verletzung des rechtlichen Gehörs geltend. Sie sei vor 
Erlass der angefochtenen Zwischenverfügung nie angehört worden. Angesichts der Schwere der 
angeordneten Massnahmen, welche ihr gänzlich verbieten sollen, das ʺGrundstück zum Abstellen 
von Fahrzeugen durch sie oder durch Dritte bis zum Vorliegen der entsprechenden Bewilligung zu 
nutzenʺ und sie verpflichten die angeblich ʺillegal abgestellten Fahrzeugeʺ bis am 15. April 2025 zu 
räumen, sei das Vorgehen der Vorinstanz als besonders schwerer Verstoss gegen das rechtliche 
Gehör zu qualifizieren. Insbesondere aufgrund der Schwere des Verstosses falle eine nachträgliche 
Heilung der Gehörsverletzung zum vornherein definitiv ausser Betracht, zumal das Kantonsgericht 
in dieser Angelegenheit voraussichtlich auch nicht über die gleiche Kognition wie die Vorinstanz 
verfügt. 
2.2.
Gemäss Art. 29 Abs. 2 BV steht den Parteien das rechtliche Gehör zu. Der Anspruch auf 
rechtliches Gehör ist formeller Natur, womit seine Verletzung ungeachtet der materiellen 
Begründetheit des Rechtsmittels zur Gutheissung der Beschwerde und zur Aufhebung des 


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angefochtenen Entscheids führt, wenn eine Heilung in oberer Instanz ausser Betracht fällt (zu den 
Voraussetzungen: BGE 142 II 218 E. 2.8.1). Die Rechtsprechung des Bundesgerichts, wonach der 
Gehörsanspruch formeller Natur ist, darf indes nicht darüber hinwegtäuschen, dass auch die 
Wahrung des rechtlichen Gehörs keinen Selbstzweck darstellt. Wenn nicht ersichtlich ist, inwiefern 
die Verletzung des rechtlichen Gehörs einen Einfluss auf das Verfahren haben könnte, besteht kein 
Interesse an der Aufhebung des Entscheids. Andernfalls besteht die Gefahr, dass die Rückweisung 
der Sache an die Vorinstanz allein wegen der festgestellten Gehörsverletzung zu einem Leerlauf 
und einer unnötigen Verzögerung führt. Es wird deshalb für eine erfolgreiche Rüge der Verweigerung 
des rechtlichen Gehörs grundsätzlich vorausgesetzt, dass die beschwerdeführende Partei in der 
Begründung des Rechtsmittels angibt, welche Vorbringen sie in das kantonale Verfahren bei 
Gewährung des rechtlichen Gehörs eingeführt hätte und inwiefern diese hätten erheblich sein 
können (Urteil BGer 4A_438/2019 vom 23. Oktober 2019 E. 3.2 mit zahlreichen Hinweisen).
2.3.
Die Beschwerdeführerin begnügt sich pauschal eine Verletzung des rechtlichen Gehörs 
geltend zu machen. Sie zeigt nicht auf, welche Vorbringen sie in das vorinstanzliche Verfahren 
eingeführt hätte, wenn ihr die Gelegenheit dazu gewährt worden wäre, und inwiefern diese 
Vorbringen hätten erheblich sein können. Die Rüge ist nicht zu hören. Weiter ist ersichtlich, dass die 
Nutzung der entsprechenden Parkflächen bereits seit Jahren Diskussionsgegenstand bilden und die 
Beschwerdeführerin somit bestens orientiert war, dass diesbezüglich in raumplanerischer und 
baupolizeilicher Hinsicht Probleme bestehen.
3.
3.1.
In der Sache selbst macht die Beschwerdeführerin geltend, es sei nicht belegt worden (und 
werde bestritten), dass im Jahr 1981 oder vorher überhaupt eine Baubewilligungspflicht für den 
Kiesplatz bestanden hätte und dass keine Baubewilligung für denselben sowie dessen gewerbliche 
Nutzung eingeholt worden wäre. Sie könne nicht dafür verantwortlich gemacht werden, sollten 
entsprechende Unterlagen aufgrund der mindestens 44 Jahre zurückliegenden Erstellung des 
Platzes bereits entsorgt worden sein. Ausserdem bestehe der angeblich baurechtswidrige Zustand 
bereits seit über dreissig Jahren, so dass dessen Beseitigung gemäss bundesgerichtlicher 
Rechtsprechung ohnehin nicht mehr verlangt werden könne.
3.2.
Art. 167 RPBG sieht folgendes vor: Führt die Eigentümerschaft ohne Bewilligung oder in 
Verletzung der Pläne, der Bewilligungsbedingungen oder einer Schutzmassnahme Arbeiten aus, so 
ordnet die Oberamtsperson von Amtes wegen oder auf Gesuch hin deren vollständige oder teilweise 
Einstellung an (Abs. 1). Bei den Fällen nach Absatz 1 oder wenn widerrechtliche Bauten oder 
Anlagen bereits erstellt worden sind und eine nachträgliche Bewilligung nicht von vornherein 
ausgeschlossen erscheint, gewährt die Oberamtsperson der Eigentümerschaft eine angemessene 
Frist, damit diese ein Baubewilligungsgesuch einreicht, um die ausgeführten Arbeiten der 
Rechtmässigkeit zuzuführen (Abs. 2). Befolgt die Eigentümerschaft die Anordnung nicht oder 
können die Arbeiten nicht bewilligt werden, so kann die Oberamtsperson nach Anhören der 
betroffenen Personen und Organe verfügen, dass Änderungen und Anpassungen vorgenommen 
werden, die Bauwerke ganz oder teilweise abgebrochen und das Gelände wieder hergestellt wird. 
Wenn die Umstände es erfordern, kann die Oberamtsperson ein Bezugs- oder Nutzungsverbot 
aussprechen. Die Strafmassnahmen bleiben vorbehalten (Abs. 3). Wurden Arbeiten ausserhalb der 
Bauzone ohne Bewilligung oder in Verletzung der in diesem Bereich anwendbaren Bestimmungen 
erstellt, so ist die Direktion zuständig, die Massnahmen nach Absatz 3 zu treffen (Abs. 4).


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3.3.
Die Baubewilligungspflicht richtet sich nach Art. 22 Abs. 1 RPG. Danach dürfen Bauten und 
Anlagen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet oder geändert werden. Bauten und Anlagen im 
Sinne dieser Bestimmung sind jene künstlich geschaffenen und auf Dauer angelegten 
Einrichtungen, die in fester Beziehung zum Erdboden stehen und geeignet sind, die Vorstellung über 
die Nutzungsordnung zu beeinflussen, sei es, dass sie den Raum äusserlich erheblich verändern, 
die Erschliessung belasten oder die Umwelt beeinträchtigen (vgl. auch Art. 135 Abs. 1 RPBG). 
Massstab 
dafür, 
ob 
eine 
bauliche 
Massnahme 
erheblich 
genug 
ist, 
um 
sie 
dem 
Baubewilligungsverfahren zu unterwerfen, ist die Frage, ob mit der Realisierung der Baute oder 
Anlage im Allgemeinen, nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge, so wichtige räumliche Folgen 
verbunden sind, dass ein Interesse der Öffentlichkeit oder der Nachbarinnen und Nachbarn an einer 
vorgängigen Kontrolle besteht. Gewisse Vorhaben können wegen ihres Betriebs und weniger wegen 
ihrer konstruktiven Anlage baubewilligungspflichtig sein. Der bundesrechtliche Begriff der 
bewilligungspflichtigen Bauten und Anlagen kann von den Kantonen konkretisiert und erweitert, nicht 
aber enger gefasst werden (vgl. Urteile BGer 1C_303/2022 vom 12. Juni 2023 E. 2.3.; 1C_78/2023 
vom 30. Oktober 2023 E. 3.3 jeweils mit Hinweisen). 
Gemäss Art. 135 Abs. 2 RPBG erstreckt sich die Baubewilligungspflicht insbesondere auch auf 
Nutzungsänderungen von Räumlichkeiten. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung 
unterstehen grundsätzlich auch reine Umnutzungen ohne bauliche Massnahmen der 
Baubewilligungspflicht. Eine solche Umnutzung ist nur dann nicht bewilligungspflichtig, wenn auch 
der neue Verwendungszweck, der in der fraglichen Zone zulässigen Nutzung entspricht und sich die 
Änderung hinsichtlich ihrer Auswirkungen auf Umwelt und Planung als ausgesprochen geringfügig 
erweist. Nutzungsänderungen nicht landwirtschaftlicher Art ausserhalb der Bauzone sind zudem in 
aller Regel bewilligungspflichtig, zumal Art. 24a RPG sogar eine Bewilligungspflicht für blosse 
Zweckänderungen ohne jede neue Aussenwirkung vorsieht (vgl. Urteil BGer 1C_303/2022 vom 
12. Juni 2023 E. 2.3.1 mit. Hinweisen).
Die Nutzung einer Fläche zum Parkieren von Automobilen ist aufgrund ihrer räumlichen 
Auswirkungen bewilligungspflichtig (vgl. z.B. Urteil BGer 1C_267/2017 vom 7. August 2017 E. 3.7 
mit Hinweisen bereits aus den Jahren 1980 und 1981). Auch das Befestigen des Bodens mit Kies 
hat räumliche Auswirkungen und unterliegt der Bewilligungspflicht (vgl. z.B. Urteile BGer 
1C_303/2022 E. 2.3.2 op. cit.; 1C_144/2013 vom 29. September 2014 E. 1).
3.4.
3.4.1. Der Kiesplatz befindet sich direkt an der Kantonsstrasse, westlich angrenzend an das 
Gebäude, im Raumbedarf Gewässer und zum Teil in der Arbeitszone Gewerbe 1, zum Teil 
ausserhalb der Bauzone im Landschaftsschutzgebiet. 
Wie oben erwähnt, haben nicht nur das Parkieren von Fahrzeugen (und Materialien), sondern selbst 
das Befestigen des Platzes mit Kies Auswirkungen auf Raum und Umwelt. Hinzu kommt, dass der 
westliche Platz im Raumbedarf des Gewässers liegt und gemäss Gefahrenkarte einer mittleren 
Hochwassergefahr ausgesetzt ist. Dessen Nutzung muss den Vorschriften der kantonalen und 
eidgenössischen Grundlagen entsprechen (vgl. Art. 12 Abs. 3 GBR). Danach sind weder 
Materiallagerungen noch Änderungen des natürlichen Geländes zulässig (Art. 25 Abs. 5 des 
kantonalen Gewässergesetzes vom 18. Dezember 2009; GewG; SGF 812.1) und es dürfen 
grundsätzlich nur standortgebundene, im öffentlichen Interesse liegende Anlagen wie Fuss- und 
Wanderwege, 
Flusskraftwerke 
oder 
Brücken 
erstellt 
werden 
(vgl. 
Art. 
41c 
der 
Bundesgewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998; GSchV; SR 814.201). Da der Platz dem 


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Gewerbe dient, erscheint er von vornherein wenigstens für den Teil ausserhalb der Bauzone weder 
zonenkonform noch standortgebunden. Es ist unbestritten, dass der Kiesplatz seit Jahren als 
Parkplatz, insbesondere für Kunden und Lieferanten eines Möbelgeschäfts genutzt wurde, bevor er 
nun als eigentliche Verkaufsfläche dient, auf der Fahrzeuge während einer längeren Zeit abgestellt 
werden, und intensiver auch von der Kundschaft genutzt wird. Solche Abstellplätze haben 
Auswirkungen auf die Umwelt (vgl. z.B. interkantonales Merkblatt: Umweltschutz im Auto- und 
Transportgewerbe, einsehbar unter www.vsa.ch), die eindeutig nicht als ausgesprochen geringfügig 
qualifiziert werden können. Hinzu kommt schliesslich, dass sich der Platz direkt an der 
Kantonsstrasse befindet, welche gemäss eigenen Aussagen der Beschwerdeführerin stark 
frequentiert ist. In ihrer Stellungnahme vom 29. April 2025 weist die Gemeinde ausserdem darauf 
hin, dass Lieferwagen mit Anhänger die Fahrspur in Richtung Bern jeweils blockieren und es zum 
Stillstand des Verkehrs kommt, was die Beschwerdeführerin jedoch bestreitet. 
Daraus folgt, dass klarerweise mehrere wichtige öffentliche Interessen, wie die Trennung von Bau- 
und Nichtbaugebiet, der Umweltschutz und die Sicherheitsbedenken in Bezug auf Hochwasser und 
Verkehr eine vorgängige Kontrolle der Erstellung und Nutzung respektive Nutzungsänderung 
verlangen. Sie unterliegen damit der Baubewilligungspflicht gemäss Art. 22 RPG. 
Gleiches gilt für den (nördlichen) Vorplatz, der ebenfalls an die stark befahrene Kantonsstrasse 
angrenzt und als Parkplatz bzw. neuerdings als Abstellplatz für den Autohandel genutzt wird. Dass 
dieser in der Arbeitszone Gewerbe 1 und nicht im Raumbedarf des Gewässers liegt, vermag daran 
nichts zu ändern. Zu berücksichtigen ist hingegen zusätzlich, dass er gemäss der Gefahrenkarte 
nicht nur einer mittleren, sondern grösstenteils einer erheblichen Hochwassergefahr ausgesetzt ist.
3.4.2. Die Beschwerdeführerin bringt nicht vor, sie sei im Besitz einer Baubewilligung. Eine solche 
kann den Akten auch nicht entnommen werden. Aus diesen geht vielmehr hervor, dass in der 
Baubewilligung von 1979 für den Umbau des Gewerbes keine Parkplätze vorgesehen waren, dass 
solche aber für das Gewerbe (Möbelhaus) noch hätten gebaut werden sollen und dass der damalige 
Eigentümer darüber informiert wurde, dass dafür (bereits damals) eine zusätzliche Baubewilligung 
nötig war. Der nördliche Vorplatz durfte lediglich provisorisch, bis zur Erstellung der bewilligungs-
pflichtigen Parkplätze, als solche genutzt werden. Entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin 
wurden die Parkplätze jedoch nicht ʺzeitlich unbeschränkt mindestens provisorisch bewilligtʺ (sic.), 
sondern deren entsprechende Nutzung lediglich provisorisch, d.h. vorübergehend bewilligt. 2009 
konnte im Rahmen eines Vorgesuchs dem ʺNeubau von […] Parkplätzen im Westenʺ nicht 
zugestimmt werden, da sie sich im Raumbedarf des Gewässers befanden. Ebenfalls kann abermals 
entgegen den Vorbringen der Beschwerdeführerin den Akten nicht entnommen werden, dass zu 
diesem Zeitpunkt (im Westen der Liegenschaft) bereits Parkplätze bewilligt worden wären. Wie 
erwähnt wurde der ʺNeubau von […] Parkplätzen im Westenʺ vom Bau- und Raumplanungsamt 
abschlägig beurteilt. Auch aus dem beigefügten Plan gehen bestehende Parkplätze nicht hervor. 
Dass die Sektion Gewässer des Tiefbauamts von ʺzusätzlichenʺ Parkplätzen ausgeht, vermag daran 
nichts zu ändern und kann aufgrund der Aktenlage lediglich dahin verstanden werden, dass die 
neuen Parkplätze im Westen zusätzlich zu den provisorisch bewilligten Parkplätzen des nördlichen 
Vorplatzes entstehen sollten. So oder anders vermag diese Formulierung eine fehlende 
Baubewilligung nicht zu ersetzen. Ebenfalls unter anderem aus dem gleichen Grund wurden 
schliesslich die beiden weiteren Vorgesuche von 2023 und 2024 abschlägig beurteilt. Richtig ist 
zwar, dass diese Male insbesondere eine ʺErweiterungʺ der Parkplätze abgeklärt werden sollte. 
Allerdings ist zu beachten, dass die Beschwerdeführerin zu diesem Zeitpunkt bereits Eigentümerin 
der Parzelle war und dass dem Gutachten des Amts für Umwelt vom 10. Mai 2023 entnommen 
werden kann, dass zwar bestehende Bauten und Anlagen im Gewässerraum erhalten, unterhalten 


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und an die heutigen Anforderungen angepasst werden können, sofern dieselben rechtmässig erstellt 
worden sind und dass ein entsprechender Nachweis sowohl für das Gebäude als auch die 
Umgebung, insbesondere den bestehenden Mergelplatz, zu erbringen ist. 
Aus Vorstehendem ist somit zu schliessen, dass keine (definitive) Baubewilligung für Parkplätze auf 
Art. bbb (weder im Westen des Gebäudes noch auf dem nördlichen Vorplatz) erteilt worden ist. Im 
Übrigen kann den Akten auch nicht entnommen werden, dass der Kiesplatz als solcher jemals 
Gegenstand eines Verfahrens gewesen wäre.
3.4.3. Sind die Erstellung des Kiesplatzes und die Nutzung desselben und des nördlichen 
Vorplatzes als Parkplatz bzw. die - entgegen den Behauptungen der Beschwerdeführerin nicht 
schon seit bald einem halben Jahrhundert, sondern erst seit November 2024 erfolgte - Umnutzung 
als Abstellplatz für Automobilhandel bewilligungspflichtig und liegt keine entsprechende 
Baubewilligung vor, hat der Oberamtmann der Beschwerdeführerin zu Recht eine Frist zur 
Einreichung eines Baubewilligungsgesuchs angesetzt.
Die Beschwerdeführerin ist an dieser Stelle darauf hinzuweisen, dass sie als Eigentümerin für die 
Zuführung der Rechtmässigkeit (bereits ausgeführter) illegaler Arbeiten oder Nutzungen direkt 
verantwortlich ist, unabhängig davon, ob die illegale Situation beim Erwerb der Liegenschaft bereits 
bestand oder nicht (vgl. z.B. Urteil BGer 1C_92/2020 vom 24. April 2020 E. 3 mit Hinweis). Art. 167 
Abs. 2 RPBG kodifiziert dieses Prinzip und sieht ausdrücklich vor, dass die Eigentümerschaft ein 
Baubewilligungsgesuch einzureichen hat, um die ausgeführten Arbeiten der Rechtmässigkeit 
zuzuführen.
Der Einwand des Zeitablaufs ist im vorliegenden Verfahren nicht ausschlaggebend. Ob überhaupt 
und gegebenenfalls in welchem Umfang sich die Beschwerdeführerin auf die Besitzstandsgarantie 
berufen kann, wird sich im Baubewilligungsverfahren zeigen. Immerhin kann darauf hingewiesen 
werden, dass ausserhalb der Bauzone die Verwirkungsfrist von 30 Jahren, unter Vorbehalt von 
speziellen Situationen des Vertrauensschutzes, nicht gilt (BGE 147 II 309) und dass innerhalb der 
Bauzone auch nach Ablauf der 30-jährigen Verwirkungsfrist die Wiederherstellung des recht-
mässigen Zustands verlangt werden kann, wenn eine konkrete, d.h. ernsthafte und unmittelbare 
Gefahr für Leib und Leben besteht (vgl. Urteil BGer 1C_267/2017 vom 7. August 2017 E. 3).
Schliesslich ist auch die Berufung auf den guten Glauben verfrüht und ohnehin unbehelflich. Sie 
kann erst im Rahmen einer Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands allenfalls zum Tragen 
kommen (vgl. z.B. Urteil KG FR 602 2021 28 vom 9. August 2021 E. 4). Die Beschwerdeführerin, 
welche überdies vom abschlägig beschiedenen Vorgesuch 2023 wusste und von jenem von 2009 
sowie von der Baubewilligung von 1979 mindestens wissen musste, kann noch darauf hingewiesen 
werden, dass sie sich als Rechtsnachfolgerin des Verkäufers dessen bösen Glauben anrechnen zu 
lassen hat (Urteil BGer 1C_171/2017 vom 3. Oktober 2017 E. 4), dass die Untätigkeit einer Behörde 
grundsätzlich keinen Vertrauenstatbestand zu schaffen vermag (Urteil BGer 1A.75/2005 vom 
9. November 2005 E. 8.1) und dass die Berufung auf den Vertrauensschutz unabhängig davon auch 
dann scheitert, wenn ihr überwiegende öffentliche Interessen gegenüberstehen (Urteil BGer 
1C_78/2023 vom 30. Oktober 2023 E. 4.2). 
Die Beschwerde erweist sich in diesem Punkt als unbegründet und ist abzuweisen. Die Frist zur 
Einreichung einer Baubewilligung ist aber neu auf den 30. September 2025 anzusetzen. 


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3.5.
3.5.1. Der weiter vorne (E. 3.2) zitierte Art. 167 RPBG gibt der Oberamtsperson die Kompetenz die 
bzw. eine bestimmte Art der Nutzung einer Parzelle zu untersagen, wenn sie nicht oder nicht mehr 
mit der Baubewilligung übereinstimmt, bzw. nicht oder nicht mehr zonenkonform ist (vgl. Urteil KG 
FR 602 2024 32 vom 25. Juni 2024 E. 2.2 mit Hinweisen). 
Diese 
Anordnung 
stellt 
eine 
Zwischenverfügung 
im 
Zusammenhang 
mit 
einem 
Baubewilligungsverfahren oder einem solchen auf Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands 
dar. Der entsprechende Entscheid stellt somit eine vorsorgliche Massnahme für die Dauer bis 
entweder die Situation legalisiert (Art. 167 Abs. 2 RPBG) oder der rechtmässige Zustand 
wiederhergestellt ist (Art. 167 Abs. 3 RPBG) dar. Vorsorgliche Massnahmen sind angemessen, um 
einen rechtmässigen Zustand vorübergehend wiederherzustellen. 
Ordnet eine Behörde vorsorgliche Massnahmen für die Dauer des Verfahrens an, kann sie aufgrund 
der unmittelbar vorhandenen Beweismittel entscheiden und sich bei der Tatsachenfeststellung mit 
der blossen Wahrscheinlichkeit und bei der Rechtslage mit einer summarischen Prüfung (ʺprima 
facieʺ) begnügen. Sie hat eine Interessenabwägung vorzunehmen. Sie verfügt beim Entscheid über 
einen weiten Ermessensspielraum. Wie das Bundesgericht überprüft auch der hiesige Hof den 
Entscheid der Vorinstanz mit Zurückhaltung und hebt die angeordneten vorsorglichen Massnahmen 
nur auf, wenn der ihnen zu Grunde gelegten Interessenabwägung eine ausreichende Begründung 
abgeht oder ihr nicht gefolgt werden kann, mithin, wenn sie sich als unhaltbar erweist. Es obliegt der 
Behörde, die über die Anordnung bzw. Verweigerung von vorsorglichen Massnahmen entscheidet, 
zu prüfen, ob die Gründe zur sofortigen Vollstreckung des Entscheids höher zu gewichten sind als 
jene zur Aufschiebung der Vollstreckbarkeit. Sie muss also den Verhältnismässigkeitsgrundsatz 
beachten. Sie darf weder den Entscheid in der Sache selbst vorwegnehmen noch diesen hinfällig 
werden lassen. Der wahrscheinliche Ausgang des Hauptverfahrens kann nur berücksichtigt werden, 
wenn daran keine Zweifel bestehen (vgl. Urteil KG FR 602 2024 32 vom 25. Juni 2024 E. 3.2 mit 
zahlreichen Hinweisen). Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit kann es etwa gebieten, dass mit 
der Beseitigung des rechtswidrigen Zustandes noch zugewartet wird, wenn dieser während langer 
Zeit geduldet worden ist (CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen – 
dargestellt an den Verfahren vor dem Verwaltungsgericht, 2. Aufl. 2003, N. 1112).
3.5.2. Im vorliegenden Fall ist der Oberamtmann zum Schluss gekommen, dass eine nachträgliche 
Baubewilligung für die Nutzung der Liegenschaft als Verkaufsfläche sowie für den Kiesplatz als nicht 
von vornherein ausgeschlossen erscheint, dass aber zurzeit keine Erlaubnis vorliegt, die Parzelle 
als Abstellplatz für Autos zu nutzen. Die Parzelle liege teilweise in unterschiedlichen Zonen von 
speziellen Interessen und Anforderungen wie dem Raumbedarf Gewässer, dem kommunalen 
Landschaftsschutzgebiet und auch ausserhalb der Bauzone. In dieser Konstellation sei es von 
besonderer Wichtigkeit, die nicht genehmigte Nutzung bis zum Vorliegen einer Baubewilligung zu 
unterbinden. Folglich sei ein Nutzungsverbot für die Liegenschaft als Abstellplatz insbesondere zum 
Verkauf von Autos auszusprechen. 
3.5.3. Im vorliegenden Fall weist die Beschwerdeführerin hinsichtlich der Interessenabwägung ein 
Vermögensinteresse an der Aufrechterhaltung der Nutzung der Liegenschaft als Verkaufsfläche 
eines Autohandels auf. Allerdings stehen diesen privaten Interessen, bzw. ihrem Anspruch auf 
Eigentums- und Wirtschaftsfreiheit erhebliche öffentliche Interessen gegenüber, insbesondere die 
Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet, der Umweltschutz und die Sicherheitsbedenken in Bezug 
auf Hochwasser und Verkehr (vgl. E. 4.3.1 hiervor). Aufgrund dieser öffentlichen Interessen erweist 


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sich das Nutzungsverbot als dringend; gerade mit Blick auf diese Interessen könnte ein weiteres 
Zuwarten einen Nachteil bewirken, der nicht mehr bzw. nicht leicht wiedergutzumachen ist. In 
Anbetracht dieser Dringlichkeit, der Tatsache, dass entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin 
nicht jegliche Nutzung der Liegenschaft, sondern lediglich die erst seit Herbst 2024 bestehende, 
intensivierte Nutzung als Abstellplatz für den Autohandel untersagt wurde und dass die Frist zur 
Räumung der illegal abgestellten Fahrzeuge aufgrund des vorliegenden Beschwerdeverfahrens 
überdies erneut angesetzt werden muss bzw. auf den 31. August 2025 angesetzt wird, erweist sich 
die Massnahme als verhältnismässig. Zudem ist zu beachten, dass die Beschwerdeführerin 
spätestens seit dem abschlägig beschiedenen Vorgesuch von 2023 weiss, dass selbst den 
Parkplätzen nur zugestimmt werden kann, wenn sie den Nachweis von deren rechtmässigen 
Erstellung erbringt. Unter diesen Umständen musste der Beschwerdeführerin auch klar sein, dass 
die von ihr vorgenommene Umnutzung in eine intensivierte Nutzung des Platzes nicht nur als 
Parkplatz für ein Möbelhaus, sondern als Abstellplatz für einen Automobilhandel der Baubewilligung 
untersteht. Wenn sie es dennoch vorzog, die Parzelle vor Erhalt der Baubewilligung intensiviert zu 
nutzen, hat sie sich die aktuelle Situation selbst zuzuschreiben. Die privaten Vermögensinteressen 
sind damit zu relativieren; andernfalls würde es dazu führen, dass ein Eigentümer, der ohne 
Bewilligung – und überdies bösgläubig – ein Bauvorhaben verwirklicht, bessergestellt wird als jener, 
der ordnungsgemäss ein Baugesuch einreicht und vor der Realisierung seines Bauvorhabens die 
entsprechende Bewilligung abwartet. Wenn die Beschwerdeführerin heute also einen 
wirtschaftlichen Schaden geltend macht, so hat sie diesen durch ungenügende Vorabklärungen 
selbst verursacht. Insgesamt drängte sich das ausgesprochene Nutzungsverbot daher auf. Es ist 
geeignet, den widerrechtlichen Zustand zu beseitigen und damit einen drohenden Schaden an den 
erwähnten Gütern zu verhindern.
Schliesslich ist noch festzuhalten, dass mit dem ausgesprochenen Nutzungsverbot keine 
irreversiblen Massnahmen getroffen werden und dass die Endverfügung nicht präjudiziert wird.
Folglich kam die Vorinstanz gestützt auf die erforderliche summarische Prüfung der Sach- und 
Rechtslage zu Recht zum Schluss, dass die intensivierte Nutzung der Parzelle Art. bbb während der 
Dauer des Baubewilligungsverfahrens einzustellen ist. Die unbegründete Beschwerde ist auch in 
diesem Punkt abzuweisen. 
3.6.
Die Beschwerdeführerin schliesst zwar auf Aufhebung des ganzen angefochtenen 
Entscheids, begründet aber ihren Antrag in Bezug auf die Ziffern 4 (Überwachung des 
Nutzungsverbots und der Räumung der Fahrzeuge) und 5 (Bussandrohung gemäss Art. 292 StGB) 
nicht. Daraus ist zu schliessen, dass diese lediglich für den Fall der Gutheissung der Beschwerde 
betreffend Ziffern 1 (Frist zur Einreichung eines Baugesuchs), 2 (Nutzungsverbot) und 3 (Frist zur 
Räumung) angefochten werden. Nachdem die Beschwerde in diesen Punkten abzuweisen ist, sind 
auch die Ziffern 4 und 5 zu bestätigen. Im Übrigen erkennt der Hof nicht, inwiefern diese 
Anordnungen nicht rechtmässig sind. 
3.7. 
Mit dem Entscheid in der Hauptsache wird der Antrag auf Wiederherstellung der 
aufschiebenden Wirkung für die Dauer des vorliegenden Beschwerdeverfahrens gegenstandslos 
und ist entsprechend abzuschreiben. 
4.
Die Gerichtskosten werden auf CHF 1’500.- festgelegt. Sie sind dem Verfahrensausgang 
entsprechend der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 131 VRG) und mit dem von ihr geleisteten 
Kostenvorschuss zu verrechnen.


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Es besteht kein Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 137 und 139 VRG).
Der Hof erkennt:
I.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Zwischenverfügung vom 31. März 2025 wird bestätigt.
Die der Eigentümerin in Ziff. 1 der Verfügung angesetzte Frist zur Einreichung eines 
Baugesuches im ordentlichen Verfahren für die Nutzungsänderung von Art. bbb GB 
C.________ sowie den Kiesplatz per se wird neu auf den 30. September 2025 angesetzt.
Die illegal abgestellten Fahrzeuge sind bis am 31. August 2025 zu räumen (Ziff. 3 der 
Verfügung). 
II.
Das Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung wird als gegenstandslos 
abgeschrieben.
III.
Die Gerichtskosten werden auf CHF 1'500.- festgesetzt, der Beschwerdeführerin auferlegt und 
mit dem von ihr geleisteten Kostenvorschuss verrechnet.
IV.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
V.
Zustellung.
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen ab Zustellung Beschwerde beim Bundesgericht 
eingereicht werden. 
Gegen die Festsetzung der Höhe der Verfahrenskosten ist innert 30 Tagen die Einsprache an die 
Behörde, die entschieden hat, zulässig, sofern nur dieser Teil des Entscheides angefochten wird 
(Art. 148 VRG).
Freiburg, 13. Juni 2025/cth
Der Präsident
Die Gerichtsschreiberin-Berichterstatterin