fr_gerichte · 603 2021 80 · 2021-07-30 · fr

Arrêt de la IIIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Wirtschaft

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
603 2021 80
Arrêt du 30 juillet 2021
IIIe Cour administrative
Composition
Présidente :
Anne-Sophie Peyraud 
Juges :
Marianne Jungo, Johannes Frölicher
Greffière-rapporteure :
Vanessa Thalmann 
Parties
A.________, recourant
contre
DIRECTION DE L'ÉCONOMIE ET DE L'EMPLOI, autorité intimée 
Objet
Economie – Refus d'indemnité cantonale COVID-19 pour cas de 
rigueur, procédure allégée
Recours du 31 mai 2021 contre la décision du 29 avril 2021


Tribunal cantonal TC
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considérant en fait
A.
La société B.________ est un fitness entrant dans la catégorie des sports sans contact, sous 
la forme d'une raison individuelle, portant le numéro IDE ccc, non inscrite au registre du commerce, 
créée le 1er janvier 2015, dont le siège social se situe à D.________ et dont le représentant est 
A.________ (ci-après : requérant ou recourant).
En février 2021, le précité a déposé une demande d'aide pour cas de rigueur en procédure allégée 
pour sa société B.________.
Par courriel du 3 mars 2021, la Direction de l'économie et de l'emploi (DEE) a communiqué au 
requérant qu'il n'était pas possible de donner une suite favorable à sa demande, estimant que 
B.________ n'était pas éligible au sens de l'ordonnance fribourgeoise du 16 novembre 2020 sur les 
mesures économiques destinées à lutter contre les effets du coronavirus par un soutien aux cas de 
rigueur (OMECR COVID-19; RSF 821.40.63) puisqu'il n'avait pas réalisé en 2018 et 2019 un chiffre 
d'affaires moyen d'au moins CHF 50'000.-.
Le 13 avril 2021, le requérant a déposé une demande de décision formelle. Il a exposé qu'en 2018 
et 2019, il n'avait consacré que 50 % environ de son temps de travail à son activité de coach et qu'il 
avait réalisé un chiffre d'affaires de CHF 49'775.-, respectivement de CHF 48'585.-. Il a expliqué 
qu'en 2020, il a augmenté le temps consacré à cette activité à environ 80 % et réalisé un chiffre 
d'affaires de CHF 59'731.- malgré les fermetures imposées par les autorités. Selon lui, le chiffre 
d'affaires annuel réalisé en 2020 doit donc aussi pouvoir être pris en considération, vu notamment 
l'augmentation de son taux d'activité et la très faible différence entre les chiffres d'affaires annuels 
de 2018 et 2019 d'avec le seuil de CHF 50'000.-. Il a souligné que la moyenne des années 2018 à 
2020 correspondrait ainsi à CHF 52'697.- et dépasserait ledit seuil, le rendant éligible à l'obtention 
des indemnités pour cas de rigueur, ce d'autant plus qu'il a prouvé que son activité, débutée avant 
la pandémie, était rentable.
B.
Par décision du 29 avril 2021, la DEE a refusé la demande d'aide financière déposée par le 
requérant. Elle a souligné qu'il n'existait actuellement aucune base légale permettant de justifier une 
entrée en matière sur une augmentation du chiffre d'affaires moyen 2018/2019.
C.
Le 31 mai 2021, l'intéressé recourt contre cette décision auprès du Tribunal cantonal en 
concluant implicitement à son annulation et à l'octroi de l'indemnité requise. Reprenant les 
arguments avancés dans sa demande de décision formelle et rappelant qu'il a été contraint de 
cesser son activité durant près de quatre mois, il estime que la décision attaquée est injuste et 
injustifiée.
D.
Dans ses observations du 8 juillet 2021, la DEE conclut au rejet du recours, dès lors que le 
droit en vigueur prévoit que le chiffre d'affaires moyen ne peut pas être calculé à partir des chiffres 
réalisés en 2020 lorsqu'une entreprise a été créée avant le 1er janvier 2018. Elle précise que 
l'OMECR COVID-19 a été modifiée après le prononcé de la décision attaquée et qu'un nouvel art. 5c, 
prévoyant une dérogation pour les entreprises créées entre le 31 décembre 2017 et le 29 février 
2020 y a notamment été introduit. Elle souligne cependant que, quand bien même le droit transitoire 
permet de prendre en compte cette dérogation, celle-ci n'est pas applicable au cas présent, 
puisqu'elle est prévue uniquement pour les entreprises créées entre le 31 décembre 2017 et le 


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29 février 2020 et que l'entreprise du recourant a été créée, selon sa demande d'aide, le 1er janvier 
2015.
E.
Pour le reste, il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs 
conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la 
solution du litige.
en droit
1.
Déposé dans le délai et les formes prescrits (art. 79 à 81 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de 
procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1), le recours est recevable en vertu de 
l'art. 114 al. 1 let. a CPJA en lien avec l'art. 19 al. 4 OMECR COVID-19.
Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur les mérites du recours. 
2.
2.1.
Aux termes de l'art. 12 al. 1 de la loi du 25 septembre 2020 sur les bases légales des 
ordonnances du Conseil fédéral visant à surmonter l'épidémie de COVID-19 (loi COVID-19; RS 
818.102), à la demande d'un ou de plusieurs cantons, la Confédération peut soutenir les mesures 
de ces cantons pour les cas de rigueur destinées aux entreprises individuelles, aux sociétés de 
personnes ou aux personnes morales ayant leur siège en Suisse (entreprises) qui ont été créées ou 
ont commencé leur activité commerciale avant le 1er octobre 2020, avaient leur siège dans le canton 
le 1er octobre 2020, sont particulièrement touchées par les conséquences de l'épidémie de COVID-
19 en raison de la nature même de leur activité économique et constituent un cas de rigueur, en 
particulier les entreprises actives dans la chaîne de création de valeur du secteur événementiel, les 
forains, les prestataires du secteur des voyages, de la restauration et de l'hôtellerie ainsi que les 
entreprises touristiques. Selon l'al. 4 de cette disposition, le Conseil fédéral règle les détails dans 
une ordonnance; il prend en considération les entreprises qui ont réalisé en moyenne un chiffre 
d'affaires de CHF 50'000.- au moins au cours des années 2018 et 2019. Quant à l'al. 5, il prévoit 
que le Conseil fédéral peut assouplir les conditions d'éligibilité fixées dans le présent article pour les 
entreprises qui, en raison des mesures fédérales ou cantonales de lutte contre l'épidémie de COVID-
19, doivent fermer ou restreindre considérablement leur activité pendant plusieurs semaines à partir 
du 1er novembre 2020.
Sur la base notamment de cette disposition, le Conseil fédéral a édicté l'ordonnance du 25 novembre 
2020 concernant les mesures pour les cas de rigueur destinées aux entreprises en lien avec 
l'épidémie de COVID-19 (ordonnance COVID-19 cas de rigueur; RS 951.262). Elle définit à quelles 
conditions la Confédération participe ou non aux coûts et aux pertes que les mesures pour les cas 
de rigueur destinées aux entreprises occasionnent à un canton (cf. art. 1). En particulier, sous la 
section 2 "Exigences relatives aux entreprises", l'art. 3 al. 1 de l'ordonnance COVID-19 cas de 
rigueur dispose – dans sa teneur en vigueur depuis le 1er avril 2021 – que l'entreprise a fourni au 
canton les justificatifs suivants:


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" a. elle s'est inscrite au registre du commerce avant le 1er octobre 2020, ou, à défaut d'inscription au registre 
du commerce, a été créée avant le 1er octobre 2020;
b. elle a réalisé pour les exercices 2018 et 2019 un chiffre d'affaires moyen d'au moins CHF 50'000.-;
c. elle paie la plus grande partie de ses charges salariales en Suisse."
L'art. 3 al. 2 de l'ordonnance COVID-19 cas de rigueur – dans sa teneur en vigueur depuis le 1er avril 
2021 – précise que, par chiffre d'affaires annuel moyen au sens de l'al. 1, let. b, on entend:
" a. pour une entreprise qui a été créée entre le 31 décembre 2017 et le 29 février 2020:
1. le chiffre d'affaires moyen qui a été réalisé entre la création de l'entreprise et le 29 février 2020, calculé 
sur 12 mois, ou
2. le chiffre d'affaires moyen qui a été réalisé entre la création de l'entreprise et le 31 décembre 2020, 
calculé sur 12 mois;
b. pour une entreprise qui a été créée entre le 1er mars 2020 et le 30 septembre 2020: le chiffre d'affaires 
moyen qui a été réalisé entre la création de l'entreprise et le 31 décembre 2020, calculé sur 12 mois."
L'art. 5b de l'ordonnance COVID-19 cas de rigueur – dans sa teneur depuis le 1er avril 2021 –, intitulé 
"Dérogation en faveur des entreprises fermées par les autorités", prévoit à son al. 1 que les 
entreprises qui, en raison des mesures prises par la Confédération ou les cantons pour endiguer 
l'épidémie de COVID-19, doivent cesser leur activité pour un total d'au moins 40 jours entre le 
1er novembre 2020 et le 30 juin 2021 ne sont pas tenues de remplir les conditions d'octroi:
" a. visées aux art. 4, al. 1, let. b, 5, al. 1 et 1bis, et 5a si leur chiffre d'affaires annuel moyen réalisé en 2018 et 
2019 atteint 5 millions de francs au plus;
b. visées à l'art. 5, al. 1 et 1bis, si leur chiffre d'affaires annuel moyen réalisé en 2018 et 2019 est supérieur à 
5 millions de francs."
2.2.
Au niveau cantonal, la loi fribourgeoise du 14 octobre 2020 approuvant les mesures urgentes 
du Conseil d'Etat visant à surmonter l'épidémie de COVID-19 (RSF 821.40.11) a pour objet 
l'approbation des mesures prises par le Conseil d'Etat pour lutter contre l'épidémie de COVID-19 et 
surmonter les conséquences de ces mesures sur la société, l'économie et les autorités (cf. art. 1). 
En particulier, son art. 6 – qui a trait aux cas de rigueur – prévoit que le Conseil d'Etat peut décider 
de mesures complémentaires pour des cas de rigueur s'il subsiste des montants provenant de 
mesures abrogées non entièrement utilisés dans le cadre des mesures d'urgence décrites à l'art. 2 
al. 1 (al. 1). Le Conseil d'Etat définit les cas de rigueur en tenant notamment compte des réalités 
économiques du canton. Le soutien n'est accordé que si les entreprises étaient rentables ou viables 
avant le début de la crise du COVID-19 (al. 2).
Se fondant notamment sur l'art. 12 de la loi COVID-19 et sur la disposition cantonale précitée, le 
Conseil d'Etat a édicté l'ordonnance fribourgeoise du 16 novembre 2020 sur les mesures 
économiques destinées à lutter contre les effets du coronavirus par un soutien aux cas de rigueur 
(OMECR COVID-19; RSF 821.40.63), étant précisé qu'afin de bénéficier du soutien fédéral et ainsi 
de renforcer l'aide prévue par le Grand Conseil, il a développé une ordonnance d'exécution 
répondant aux exigences fédérales. Cette ordonnance régit les conditions dans lesquelles l'Etat peut 
octroyer un soutien financier aux entreprises qualifiées de "cas de rigueur" en raison de la crise du 
coronavirus (cf. art. 1 al. 1). Selon l'art. 4 al. 2a OMECR COVID-19, est notamment considérée 
comme "cas de rigueur" l'entreprise qui, en raison des mesures prises par la Confédération ou le 
canton pour endiguer l'épidémie de COVID-19, doit cesser, sur décision desdites autorités, son 


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activité pour au moins quarante jours civils cumulés entre le 1er novembre 2020 et le 30 juin 2021 
(pour la procédure applicable à la procédure allégée au sens de l'art. 4 al. 2a, cf. art. 17a ss). Les 
conditions relatives aux entreprises sont exposées aux art. 5 ss OMECR COVID-19. Parmi celles-
ci, l'art. 5 al. 1 let. b OMECR COVID-19 demande que l'entreprise ait réalisé en 2018 et en 2019 un 
chiffre d'affaires moyen d'au moins CHF 50'000.-.
Dans sa version en vigueur du 5 mars 2021 au 13 mai 2021, l'art. 5 al. 3 OMECR COVID-19 
prévoyait que si l'entreprise a commencé son activité commerciale le 1er janvier 2020 ou plus tard, 
ou si elle a été créée en 2018 ou en 2019 et présente ainsi un exercice d'une durée supérieure à 
une année civile, le chiffre d'affaires moyen visé à l'al. 1 let. b est celui qui a été réalisé entre le 
1er janvier 2018 et le 29 février 2020, calculé sur douze mois. Cet alinéa a depuis lors été supprimé.
Un nouvel art. 5c – intitulé "Chiffre d'affaires – Dérogation" – a été introduit dans l'OMECR COVID-
19 dans sa version dès le 14 mai 2021, dont la teneur est la suivante.
"1 Pour une entreprise qui a été créée entre le 31 décembre 2017 et le 29 février 2020, le chiffre d'affaires 
annuel moyen au sens de l'article 5 al. 1 let. b de la présente ordonnance représente: 
a. le chiffre d'affaires moyen qui a été réalisé entre la création de l'entreprise et le 29 février 2020, calculé sur 
douze mois, ou
b. le chiffre d'affaires moyen qui a été réalisé entre la création de l'entreprise et le 31 décembre 2020, calculé 
sur douze mois. 
2 Pour une entreprise qui a été créée entre le 1er mars 2020 et le 30 septembre 2020, il représente celui qui a 
été réalisé entre la création de l'entreprise et le 31 décembre 2020, calculé sur douze mois."
L'art. 24b OMECR COVID-19 prévoit que le droit faisant suite à la modification du 4 mai 2021 de 
l'ordonnance est applicable à toutes les nouvelles demandes ainsi qu'aux demandes pendantes au 
jour de son entrée en vigueur. Les modifications fédérales applicables à compter du 1er avril 2021 
demeurent réservées.
3.
En l'occurrence, le recourant fait valoir que dans la mesure où, en 2018 et 2019, il n'exerçait son 
activité de coach qu'à un taux d'environ 50 % et qu'en 2020, il a augmenté son taux à environ 80 %, 
il convient de prendre également en compte le chiffre d'affaires réalisé en 2020 (correspondant à 
CHF 59'791.- malgré les fermetures imposées). Il souligne qu'alors, la moyenne des années 2018 à 
2020 serait égale à CHF 52'697.- et dépasserait donc le seuil minimal de CHF 50'000.-, le rendant 
éligible à l'obtention des indemnités pour cas de rigueur, ce d'autant plus qu'il a prouvé que son 
activité, débutée avant la pandémie, était rentable.
Il ressort des dispositions légales susmentionnées que, parmi les conditions d'éligibilité à remplir 
pour bénéficier d'un soutien financier pour "cas de rigueur", une entreprise doit avoir réalisé pour les 
exercices 2018 et 2019 un chiffre d'affaires moyen d'au moins CHF 50'000.-. En l'occurrence, pour 
ces années, les chiffres d'affaires annoncés par le recourant pour l'entreprise concernée sont de 
CHF 49'775.- et de CHF 48'585.-. Partant, le chiffre d'affaires moyen est de CHF 49'180.- et n'atteint 
pas le seuil minimal requis de CHF 50'000.-, ce que le recourant ne conteste pas. 
S'agissant du seuil minimal à atteindre, il peut encore être souligné que celui-ci a fait l'objet de 
discussions. Si le Conseil fédéral avait proposé de le fixer à CHF 50'000.- (cf. projet d'ordonnance 
concernant les mesures pour les cas de rigueur destinées aux entreprises en lien avec l'épidémie 


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de COVID-19, ad art. 3 al. 1 let. b), il a, suite à la procédure de consultation, été porté à 
CHF 100'000.- (cf. art. 3 al. 1 let. b de l'ordonnance COVID-19 cas de rigueur dans sa version du 
1er décembre 2020 au 18 décembre 2020), avant d'être finalement abaissé à CHF 50'000.- suite aux 
modifications apportées par le Parlement à la loi COVID-19 (cf. BO CN 2020 2130 ss; BO CE 2020 
1179 ss; introduction de l'art. 12 al. 4 dans la version dès le 19 décembre 2020 et modification de 
l'art. 3 al. 1 let. b de l'ordonnance COVID-19 cas de rigueur, version dès le 19 décembre 2020), afin 
de mieux tenir compte des petites entreprises, notamment de celles dont le propriétaire a par 
exemple choisi de travailler à temps partiel.
Pour le reste, comme le souligne le recourant, l'ordonnance COVID-19 cas de rigueur autorise la 
prise en compte du chiffre d'affaires réalisé en 2020 dans certains cas énumérés à l'art. 3 al. 2. Dans 
sa version en vigueur depuis le 1er avril 2021 (repris à l'art. 5c OMECR COVID-19 dans sa version 
dès le 14 mai 2021; la version en vigueur jusqu'au 31 mars 2021 de l'art. 3 al. 2 de l'ordonnance 
COVD-19 cas de rigueur correspondait à l'art. 5 al. 3 OMECR COVID-19, abrogé dans sa version 
dès le 14 mai 2021), cela concerne, d'une part, les entreprises qui ont été créées entre le 
31 décembre 2017 et le 29 février 2020 (cf. let. a) et, d'autre part, celles créées entre le 1er mars 
2020 et le 30 septembre 2020 (cf. let. b). Cet art. 3 al. 2 règle ainsi la façon de calculer le chiffre 
d'affaires des entreprises qui ont été fondées après le 31 décembre 2017 et dont le chiffre d'affaires 
ne comprend pas deux années entières avant le début de la pandémie (cf. commentaires de 
l'ordonnance COVID-19 cas de rigueur, état au 18 juin 2021, ad art. 3 p. 6). Or, il n'est pas contesté 
que l'entreprise du recourant a été créée le 1er janvier 2015, de sorte que cette disposition (et 
respectivement son pendant dans l'ordonnance cantonale) ne s'applique pas au cas d'espèce.
Enfin, le recourant fait valoir qu'il s'agit d'une situation particulière qui commande de faire application 
du pouvoir des autorités d'assouplir les conditions d'éligibilité pour les entreprises qui doivent fermer 
ou restreindre considérablement leur activité pendant plusieurs semaines à partir du 1er novembre 
2020 et invoque l'application de l'art. 12 al. 5 de la loi COVID-19 à son cas. Or, cette disposition ne 
laisse aucune latitude aux autorités d'exécution, mais donne uniquement la possibilité au Conseil 
fédéral d'assouplir les conditions d'éligibilité fixées à l'art. 12 pour les entreprises qui, en raison des 
mesures fédérales ou cantonales de lutte contre l'épidémie de COVID-19, doivent fermer ou 
restreindre considérablement leur activité pendant plusieurs semaines à partir du 1er novembre 
2020. Le Conseil fédéral a fait usage de cette possibilité en introduisant l'art. 5b dans l'ordonnance 
COVID-19 cas de rigueur, mentionné au consid. 2.1 ci-dessus (cf. également, au niveau cantonal, 
art. 11a OMECR COVID-19). Cela étant, il n'a pas introduit de dérogation à la condition exigeant la 
réalisation pour les exercices 2018 et 2019 d'un chiffre d'affaires moyen d'au moins CHF 50'000.- 
pour les entreprises créées avant le 31 décembre 2017.
C'est le lieu de relever que, lorsque des seuils sont imposés par la loi, il peut inévitablement y avoir 
des cas limites qui peuvent sembler stricts, dans lesquels les valeurs requises ne sont que 
légèrement dépassées ou non atteintes. Il en va de même pour l'exigence de la réalisation d'un 
chiffre d'affaires moyen de CHF 50'000.- pour les années 2018 et 2019 comme condition du droit à 
une indemnité cantonale COVID-19 pour cas de rigueur. Or, l'objectif des limites légales est 
précisément de créer des délimitations clairement définissables. Cette nécessité existe dans tous 
les domaines du droit et se retrouve dans de nombreuses lois, par exemple pour les délais de 
recours ou les taux d'incapacité de travail requis dans le cadre d'une demande de rente d'invalidité 
(art. 28 al. 1 LAI). Les difficultés liées à des limites aussi précises ont, en principe, été acceptées 
par le législateur dans l'intérêt de la sécurité juridique et de l'égalité. Il n'est donc guère justifié de ne 
pas respecter strictement les limites qui résultent clairement de la loi. Une approche plus souple - 


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par exemple en arrondissant un montant vers le haut - ne serait guère bénéfique, sauf pour le cas 
d'espèce, car elle n'entraînerait qu'un déplacement de facto de la limite légale sans pouvoir éviter 
de nouveaux cas limites et difficiles (cf. pour le tout, ATF 122 V 256 consid. 5c).
Il résulte de ce qui précède que c'est à juste titre que l'autorité intimée s'est fondée sur le chiffre 
d'affaires moyen réalisé en 2018 et 2019 et que, ce dernier étant inférieur au seuil minimal de 
CHF 50'000.- imposé par les législations fédérale et cantonale, elle a refusé la demande du 
recourant.
4.
4.1.
Sur le vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision rendue le 29 avril 2021 
par la DEE confirmée.
Le Tribunal constate enfin que le dossier de l'autorité intimée versé en la présente procédure n'a 
manifestement pas été constitué selon les règles et principes qui garantissent le droit d'être entendu 
des administrés. En effet, celui-ci ne contient en particulier ni la décision litigieuse, ni le courriel du 
3 mars 2021 communiquant le refus d'aide au recourant, ni la demande d'aide déposée par le 
recourant le 24 février 2021. Dans la présente occurrence, cela ne conduit cependant pas à 
l'annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause à l'autorité intimée, dès lors que toutes 
les pièces nécessaires à la solution du litige ont pu être rassemblées. Toutefois, le Tribunal rend 
l'autorité intimée attentive aux principes suivants.
Elle a l'obligation de classer de manière systématique tous les documents qui peuvent être 
déterminants. Ce devoir imparti à l'autorité administrative constitue un corollaire du droit d'être 
entendu en ce sens que, entre autres, il garantit qu'une partie puisse valablement faire usage de 
son droit de consulter le dossier et que l'autorité de recours obtienne rapidement un aperçu de tous 
les documents déterminants de la cause en recevant le dossier de l'instance inférieure (cf. arrêt TAF 
C-5894/2011 du 20 février 2014 consid. 7.1).
Pour chaque procédure, tous les documents pouvant être pertinents doivent être systématiquement 
classés par l'autorité. En outre, les documents doivent être classés par ordre chronologique dès le 
début. Si une demande de consultation du dossier a été présentée mais également au plus tard au 
moment de la décision, le dossier doit également être paginé en continu. En règle générale, il est 
également nécessaire d'établir un bordereau ("Aktenverzeichnis") contenant une liste chronologique 
de toutes les pièces produites dans une procédure (cf. arrêt TF 8C_616/2013 du 28 janvier 2014 
consid. 2.1; cf. également ATF 130 II 473 consid. 4.1).
4.2.
 Vu l'issue du recours, les frais de procédure doivent être mis à la charge du recourant qui 
succombe (art. 131 CPJA). Ils sont fixés selon les art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 
1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 150.12).
(dispositif en page suivante)


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la Cour arrête :
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les frais de procédure, fixés à CHF 400.-, sont mis à la charge de A.________.
III.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).
Fribourg, le 30 juillet 2021/jfr/vth
La Présidente :
La Greffière-rapporteure :