fr_gerichte · 602 2021 103 · 2022-02-14 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2021 103
602 2021 104
Arrêt du 14 février 2022
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Christian Pfammatter 
Juges :
Johannes Frölicher, Dominique Gross 
Greffière-rapporteure :
Vanessa Thalmann 
Parties
COMMUNE DE A.________, recourante, 
contre
PRÉFECTURE DE LA SARINE, autorité intimée,
B.________ SÀRL, intimée, représentée par Me Nicolas Riedo et 
Me Johanna Rusca, avocats
Objet
Aménagement du territoire et constructions – Permis de construire – 
Terrain de référence – Clause d'esthétique
Recours du 15 juillet 2021 contre la décision du 30 juin 2021


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considérant en fait
A.
Par publication dans la Feuille officielle (FO) n° ccc, la Commune de A.________ a mis à 
l'enquête publique la révision générale de son plan d'aménagement local (PAL). Plusieurs 
modifications de cette révision ont par la suite été mises à l'enquête publique les ddd, eee, fff, ggg, 
hhh, iii et jjj.
B.
B.________ Sàrl a déposé une demande de permis pour la démolition d'une habitation et de 
ses annexes et la construction de 10 villas avec couverts à voiture, sondes géothermiques et 
panneaux photovoltaïques sur l'article kkk du Registre foncier (RF) de la Commune de A.________. 
Cette parcelle – de 4'063 m2 – se situe en zone résidentielle 0.30 selon le PAL de 1993 en vigueur 
et en zone résidentielle à faible densité I selon le PAL en révision.
La demande de permis de construire a été mise à l'enquête publique le lll.
C.
Le projet a suscité quatre oppositions.
Le 13 juillet 2020, la commune a préavisé défavorablement le projet et a refusé de donner son 
accord à un effet anticipé des plans. Elle a notamment relevé que, si le terrain de référence avait 
été déterminé selon ses exigences, le projet ne serait pas conforme à son règlement communal 
d'urbanisme (RCU), à la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les 
constructions (LATeC; RSF 710.1) et à l'accord intercantonal du 22 septembre 2005 harmonisant la 
terminologie dans le domaine des constructions (AIHC; RSF 710.7). Dans son courrier du 26 août 
2020, elle a souligné que le terrain de référence devait être défini en reliant les courbes de niveau 
en limite de parcelle. Selon elle, cette pratique permet d'assurer une insertion des constructions 
dans le terrain en limitant les talus et le projet doit être modifié dans ce sens. 
Les services de l'Etat consultés ont tous émis des préavis favorables, avec ou sans conditions. Le 
19 octobre 2020, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a rendu un préavis 
favorable. Il a en particulier considéré que, sous l'angle du profil du terrain de référence, le projet 
était conforme à la LATeC et à son règlement d'exécution, ainsi qu'à l'AIHC. Il a précisé que le projet 
était suffisamment intégré à la topographie du terrain et présentait des raccords harmonieux en 
bordure de propriété. Il a donné son accord à un effet anticipé positif des plans.
Le 1er mars 2021, la commune a émis un nouveau préavis défavorable, maintenant ses critiques 
quant à la détermination du terrain de référence et soutenant que le projet ne s'intègre pas dans 
l'environnement bâti. Dans sa lettre du même jour, elle a donné son accord à un effet anticipé des 
plans.
D.
Par décision du 14 juin 2021, la Lieutenante de préfet du district de la Sarine a rejeté les 
oppositions.
Par décision du même jour, elle a délivré le permis de construire requis, sous réserve du droit des 
tiers – en particulier relevant du droit privé – et du respect strict des plans et des conditions figurant 
dans les préavis communaux et cantonaux. S'écartant du préavis communal défavorable, elle a pour 
l'essentiel considéré que la hauteur totale était respectée tant en prenant en compte le terrain naturel 
existant que celui de 1950 avec la majoration de la hauteur prévue par l'art. 26 ch. 9 du RCU en 
révision. Elle a en outre estimé que le projet respectait la clause d'esthétique et les modifications de 


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topographies admises. De l'avis de l'autorité intimée, le préavis négatif de la commune repose 
davantage sur des réflexions liées à la planification qu'à la clause d'esthétique en tant que telle.
Par décision du 30 juin 2021, la lieutenante de préfet a délivré un nouveau permis de construire – 
au contenu identique, seule la référence au préavis des CFF ayant été ajoutée –, annulant et 
remplaçant celui du 14 juin 2021.
E.
Par mémoire du 15 juillet 2021, la commune a recouru contre la décision d'octroi du permis de 
construire auprès du Tribunal cantonal (602 2021 103), en concluant principalement à son 
annulation et, subsidiairement, au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision après 
instruction complémentaire et avis de la Commission d'architecture et d'urbanisme (CAU). Elle 
requiert de plus l'octroi de l'effet suspensif au recours (602 2021 104). 
A l'appui de ses conclusions, la recourante fait en substance valoir qu'il n'est pas possible de 
retrouver le terrain originel de la parcelle kkk RF et qu'il n'est pas approprié de considérer le terrain 
actuel. Elle soutient qu'il convient partant de se baser sur les terrains environnants. Elle explique 
ensuite que sa pratique consiste à déterminer le terrain de référence en reliant sur un plan les 
niveaux en limite de propriété afin de créer un nouveau plan incliné. Elle soutient que celle-ci est 
conforme à la loi, qu'elle est justifiée pour permettre une bonne intégration du projet dans son 
environnement et qu'elle respecte le principe de l'égalité de traitement. Selon elle, en tenant compte 
du terrain de référence tel qu'il découle de sa pratique, le projet ne respecte pas la hauteur maximale 
autorisée. En outre, elle estime qu'en choisissant un terrain de référence inadéquat et en utilisant la 
totalité des possibilités de construire, le projet n'atteint manifestement pas l'aspect général de qualité 
exigé par la LATeC et le RCU et qu'il conduit à une densification déraisonnable du secteur. Enfin, 
constatant que les autorités chargées d'apprécier la qualité des projets de construction n'ont souvent 
pas de formation en architecture ou en urbanisme, elle suggère de recourir plus systématiquement 
à l'appréciation de la CAU.
F.
Par mesure provisionnelle urgente du 19 juillet 2021, le Juge délégué à l'instruction a interdit 
toute exécution du permis de construire jusqu'à droit connu sur la requête d'effet suspensif 
(602 2021 105).
G.
Le 19 août 2021, la lieutenante de préfet conclut au rejet du recours en renvoyant à la 
motivation de sa décision du 30 juin 2021.
Dans ses observations du 20 août 2021, l'intimée constructrice conclut, sous suite de frais et dépens, 
au rejet du recours et de la requête d'effet suspensif. Elle explique en bref que la carte Siegfried 
1945-1950 a été choisie pour déterminer le terrain de référence, car elle correspond à la dernière 
situation topographique établie par l'Office fédéral de la topographie avant l'urbanisation du secteur 
et la création de plateaux modifiant la topographie, pour l'assise de nouvelles constructions et la 
création de route de desserte. Elle considère que le terrain naturel originel a pu être démontré, de 
telle sorte qu'aucun motif ne justifie de se référer au terrain naturel environnant ou de déterminer 
différemment le terrain de référence, ce d'autant plus que le service technique de la commune a 
selon elle dans un premier temps confirmé la solution qu'elle a adoptée. Pour le reste, elle estime 
que son projet respecte l'objectif de densification mesurée demandée par le RCU et que l'autorité 
communale agit en fonction de son sentiment subjectif par rapport à celui-ci. Elle ajoute que 
l'utilisation du potentiel ne relève pas d'une exagération mais d'une optimisation de l'utilisation du 
sol et d'une efficience énergétique.


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H.
Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans 
les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.
en droit
1.
1.1.
Déposé dans le délai et les formes prescrits, le recours est recevable en vertu de l'art. 114 
al. 1 let. c du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; 
RSF 150.1). La recourante, autorité de préavis, est habilitée à recourir en application de l'art. 141 
al. 4 LATeC. 
Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur les mérites du recours. 
1.2.
Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation 
du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte 
ou incomplète des faits pertinents (let. b). Le grief d'inopportunité ne peut être examiné par la Cour 
de céans que si une loi prévoit expressément ce motif (art. 78 al. 2 CPJA). Aucune question 
d'opportunité ne se pose en l'espèce.
2.
2.1.
Par le permis de construire, l'Etat vérifie la conformité du projet à l'affectation de la zone et 
aux règles de construction qui régissent celle-ci. Il garantit la sécurité, la salubrité et la fonctionnalité 
des constructions (art. 1 let. j LATeC). Il s'agit d'une autorisation ordinaire dont le requérant a droit 
à l'obtention s'il satisfait aux conditions légales. L'objet d'un permis de construire est de constater 
que le projet de construction respecte le droit public (ATF 119 Ib 222 consid. 3a; arrêt TF 
1A.202/2006 du 10 septembre 2007 consid. 4). Cela signifie que, lorsqu'elle statue sur une requête 
de permis de construire, l'autorité compétente ne peut examiner que la légalité du projet, et non pas 
son opportunité. L'autorité n'a pas la compétence de refuser le permis de construire qui lui est 
demandé sous prétexte qu'une autre solution plus judicieuse à ses yeux ou ceux du voisin peut 
entrer en considération (arrêt TC FR 602 2018 21 du 28 novembre 2018 consid. 3.1; arrêt TA FR 
2A 2003 61 du 11 février 2004). La possibilité de construire sur un bien-fonds est une faculté 
essentielle découlant du droit de propriété garanti par l'art. 26 Cst. Son exercice se fait à la guise du 
propriétaire dans les limites du droit de l'aménagement du territoire et du droit de la police des 
constructions.
2.2.
Dans le cadre de l'instruction d'une demande de permis de construire, les dossiers sont 
soumis aux différents services de l'Etat. Les avis des services spécialisés de l'Etat constituent des 
rapports officiels au sens de l'art. 46 al. 1 let. b CPJA. Le rapport officiel est un document écrit ou 
une déclaration orale d'une autorité ou de l'administration qui possède des connaissances 
spécifiques en raison de son activité à l'attention d'une autre autorité à propos de faits et 
circonstances précis. Il se distingue d'un rapport d'experts en ce sens qu'il est un acte de 
souveraineté administrative. Lorsqu'il présente des résultats concluants, pleine force probante peut 
lui être reconnue. Il peut alors remplacer une expertise, dans la mesure toutefois où il n'existe pas 
d'indices concrets et sérieux qui en diminuent la valeur probante (cf. arrêt TF 1C_405/2011 du 


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26 avril 2012 consid. 2.6; arrêt TC FR du 30 mars 2001, in RFJ 2001 p. 221, 224; arrêt TC FR 1A 
03 61 du 12 septembre 2007).
3.
La recourante invoque tout d'abord une détermination inexacte du terrain de référence de laquelle 
découlerait un non-respect des prescriptions sur la hauteur maximale.
3.1.
Par la loi cantonale du 2 septembre 2008 (ROF 2008_095), le canton de Fribourg a adhéré 
à l'AIHC.
L'AIHC définit la hauteur totale comme la plus grande hauteur entre le point le plus haut de la 
charpente du toit, mesurée à l'aplomb du terrain de référence (ch. 5.1 en lien avec le ch. 1.1 de 
l'annexe 1).
Selon le ch. 1.1 de l'annexe 1 à l'AIHC, le terrain de référence équivaut au terrain naturel. S'il ne 
peut être déterminé en raison d'excavations et de remblais antérieurs, la référence est le terrain 
naturel environnant. En outre, pour des motifs liés à l'aménagement du territoire ou à l'équipement, 
le terrain de référence peut être déterminé différemment dans le cadre d'une procédure de 
planification ou d'autorisation de construire. Selon le commentaire à l'AIHC (état au 3 septembre 
2013), il se justifie de retenir le terrain naturel comme terrain de référence afin de se fonder sur la 
topographie qui existe depuis longtemps et procède, dans une large mesure, de processus naturels, 
plutôt que de se fonder sur un terrain façonné par des interventions humaines telles que des 
excavations ou des remblais (cf. art. 1 n. 2). Lorsque la détermination du terrain naturel est incertaine 
ou contestée, il appartient à l'autorité d'en fixer la configuration par constatation officielle. 
Généralement, l'autorité procèdera alors à une détermination du terrain naturel sur la base du terrain 
environnant, pour en déduire autant que faire se peut la configuration que présentait le terrain à 
l'origine (cf. commentaire à l'AIHC, art. 1 n. 4; Message type, commentaire des définitions de 
l'annexe, ch. 1.1). Il incombe principalement à la partie qui invoque un certain terrain de le prouver 
(arrêt TC FR 602 2014 119 du 28 janvier 2015). Le Tribunal de céans a déjà pu confirmer que 
l'autorité peut s'abstenir de prendre en considération – en raison de la sécurité du droit – l'état 
antérieur d'un terrain pour le calcul de la hauteur totale s'il remonte à plus de 100 ans (arrêt TC FR 
602 2014 119 du 28 janvier 2015 consid. 4g). En tout état de cause, il peut se révéler nécessaire 
pour l'autorité de déterminer, au titre de terrain de référence, une autre configuration que le terrain 
naturel, et ce notamment pour des motifs liés à l'aménagement du territoire. Une telle détermination 
doit tenir compte des intérêts publics et privés en présence (ch. 1.1 par. 3 annexe 1 à l'AIHP).
3.2.
3.2.1. En l'occurrence, la commune considère que la carte Siegfried sur laquelle l'intimée s'est 
fondée pour reconstituer le terrain naturel originel n'est pas assez précise, notamment pour 
permettre de conclure avec certitude que la pente du terrain était supérieure à 15 %. Elle ajoute qu'il 
ressort de plans de 1888 et 1938 qu'il y avait une ferme à cet endroit, ce qui permet de présumer 
que le terrain avait subi des modifications par la main de l'homme bien avant 1945, et que l'intimée 
ne tient pas compte des divers remaniements importants engendrés lors de la construction des 
infrastructures routières qui ressortent des cartes historiques figurant sur le portail cartographique 
du canton pour la période entre 1945 et 1974. Selon elle, il est impossible de situer avec précision 
le terrain originel de la parcelle kkk RF et de ses environs. Elle est également d'avis que considérer 
le terrain actuel comme terrain de référence contrevient à l'AIHC et au RCU et est inadéquat, en 


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raison de l'impact des talus réalisés artificiellement à l'époque puisque la hauteur totale serait 
calculée à tort à partir du sommet du talus situé en bas de la parcelle. Dans ces conditions, elle est 
d'avis qu'il convient de se baser sur les terrains environnants, pour en déduire autant que faire se 
peut la configuration que présentait le terrain à l'origine. Elle relève ainsi que:
"La pratique communale consiste à déterminer le terrain de référence en reliant, sur un plan, les niveaux en 
limite de propriété, afin de créer un nouveau plan incliné. Comme mentionné précédemment, même si des 
mouvements de terre importants étaient réalisés lors des constructions, il y avait toujours l'obligation de se 
raccorder au niveau existant en limite de propriété. On peut donc considérer que ces niveaux sont restés 
identiques ou du moins proches des niveaux du terrain naturel. La pratique communale a l'avantage de faire 
fi des talus créés artificiellement et de rechercher la pente naturelle qui existait avant la construction de la villa, 
tout en tenant compte du raccordement aux infrastructures routières, permettant ainsi une bonne intégration 
d'un éventuel projet dans le paysage et le tissu bâti. L'idée est ainsi, si l'on se réfère à la carte Vetterli de 1965 
(pièce 38), de redresser les courbes de niveaux qui ont été déformées à l'endroit de la parcelle n° kkk RF et 
de retrouver la pente naturelle et harmonieuse qui existait avant la création de la terrasse artificielle.
Cette manière de procéder ne dépend pas des aménagements et modifications de terrains réalisés sur les 
parcelles voisines, (…), puisqu'il s'agit de se référer à l'altitude existante à l'endroit des limites de propriété. 
Elle a en outre été acceptée par la Préfecture de la Sarine dans d'autres dossiers de permis de construire (…).
Cette pratique communale appliquée dans les zones bâties qui ont subi d'importants mouvements de terre et 
dans lesquelles le terrain originel diffère fondamentalement de la situation actuelle est conforme tant à la lettre 
qu'à I'esprit de I'AIHC puisqu'il s'agit de retrouver la morphologie générale du terrain, c'est-à-dire de redessiner 
des courbes de niveaux régulières et harmonieuses en se basant sur les altitudes aux limites de parcelles, ce 
qui conduit à une meilleure intégration du projet dans le paysage.
L'évidence de ce raisonnement apparaît à la lecture de la carte Vetterli de 1965 (pièce 38). Il ressort avec 
clarté de cette carte que la déformation des courbes du terrain sur la parcelle kkk RF n'est pas naturelle, mais 
qu'elle a été pratiquée dans le seul but de créer un plat pour y implanter le bâtiment. Grâce à cette carte 
Vetterli, il est démontré que les altitudes existantes actuellement aux limites de la parcelle n° kkk RF sont 
identiques au terrain naturel qui avoisinait la parcelle en 1964. Se référer à ces altitudes pour intégrer le 
nouveau projet permet donc une implantation harmonieuse.
Il ressort de ce qui précède qu'appliquer la pratique communale à la parcelle n° kkk RF est non seulement 
conforme à la loi (AIHC et RCU), mais également justifiée pour permettre une bonne intégration du projet dans 
son environnement. Elle respecte enfin le principe d'égalité de traitement, eu égard aux autres requérants qui 
ont déterminé le terrain de référence de leur projet de cette manière dans la commune de A.________ ces 
dernières années.".
3.2.2. L'intimée constructrice indique avoir établi la topographie originelle au moyen des cartes de 
l'Office fédéral de la topographie et, plus précisément, d'un extrait qui présentait la topographie en 
1950 (carte Siegfried). Elle explique que les modifications du terrain environnant sont postérieures 
puisque les courbes topographiques de la carte utilisée étaient encore régulières et naturelles. Elle 
ajoute que cette carte correspond à la dernière situation topographique établie par l'office précité 
avant l'urbanisation du secteur et la création de plateaux, modifiant définitivement la topographie, 
pour l'assise des nouvelles constructions et la création de route de desserte. Elle s'étonne que la 
commune étaye sa théorie sur la base de la courbe de niveau sise à l'altitude 700.00 alors qu'une 
comparaison du positionnement de cette courbe définie en 1950 avec la topographie actuelle révèle 
une quasi superposition des deux lignes par rapport aux limites cadastrales actuelles. Elle souligne 
que cette courbe altimétrique a été moins affectée par les déblais et remblais – hormis sur l'article 
mmm RF – raison pour laquelle elle est similaire à 60 ans d'intervalle. L'intimée est d'avis que ce 


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constat démontre que la carte utilisée n'est pas imprécise pour le secteur considéré comme le 
soutient la commune. Dans ses observations au recours, elle produit en outre un complément sur 
lequel elle fait figurer trois extraits de cartes fédérales de 1900, 1945 et 1970 avec la courbe 700.00, 
qui permet selon elle de constater que cette dernière n'a pratiquement pas changé. Elle soutient 
que, contrairement à ce qu'affirme la commune, la présence d'une ferme en 1888 sur le site n'a pas 
altéré la topographie du terrain au vu de l'absence d'irrégularités des courbes de niveaux sur la carte 
Siegfried. Enfin, selon elle, vouloir utiliser du terrain voisin pour déterminer un terrain de référence, 
ainsi que le préconise la commune, n'est pas opportun dès lors que la topographie du terrain 
environnant a été largement modifiée.
3.2.3. Dans son préavis favorable avec conditions, le SeCA a en particulier relevé ce qui suit:
"S'agissant du profil du terrain de référence, point souligné par la commune dans son préavis défavorable, 
celui-ci a une incidence directe tant sur la hauteur totale que sur l'IOS. Aussi, il convient de pouvoir définir ce 
profil sur la base des éléments fournis par la requérante ainsi que des règlements applicables pour pouvoir 
examiner la conformité du projet.
Conformément à l'article 1.1 de l'annexe 1 de l'AIHC, le terrain de référence équivaut au terrain naturel. S'il ne 
peut être déterminé en raison d'excavations et de remblais antérieurs, la référence est le terrain naturel 
environnant. En l'espèce, le bâtiment sis sur l'article nnn RF a été réalisé avant les années 40, le bâtiment de 
l'art. ooo RF dans les années 50, et celui de l'art. ppp dans les années 80. Aussi, à moins de pouvoir disposer 
des ancien[s] permis de construire (et pour autant que le terrain y soit suffisamment documenté), il apparaît 
impossible de situer avec précision le terrain naturel environnant dès lors que tout le secteur a été 
sensiblement modifié.
Dans le cadre de sa détermination aux oppositions, la requérante a procédé à la reconstitution du terrain en 
1950 sur la base d'une ancienne carte où étaient reportées les courbes de niveau. Dans les pièces fournies, 
il a pu être démontré que le projet restait conforme tant à l'IOS qu'à la hauteur totale indépendamment du profil 
retenu. Il ressort en effet du plan n° 20 que le profil du terrain d'origine présentait une pente supérieure à 15 %, 
permettant d'augmenter la hauteur totale à 8.00 mètres en vertu de l'art. 26 al. 9 RCU. Le plan n° 13.1 indique 
quant à lui que l'IOS est toujours respecté même en comptabilisant les couvert-terrasses culminant le terrain 
de 1950. Cependant, pour ce faire, le détail au niveau des entrées semble avoir été adapté de sorte à créer 
un avant-toit de 1.00 n'ayant pas besoin d'être comptabilisé puisque considéré comme saillie au sens de 
l'art. 76 ReLATeC. Le SeCA a ainsi requis la production des plans adaptés en ce sens via une demande 
complément FRIAC, lesquels ont été insérés en date du 15 octobre 2020.
S'agissant particulièrement de la conformité du projet à l'art. 58 ReLATeC, remise en question par la 
Commune, le SeCA est d'avis que le projet est suffisamment intégré à la topographie du terrain et présente 
des raccords harmonieux en bordure de propriété.
(…).
Sur la base des derniers documents insérés le 15 octobre 2020 et des différents compléments versés au 
dossier dans le cadre de la détermination aux oppositions, le SeCA considère que le projet est conforme à la 
LATeC, au ReLATeC, ainsi qu'à l’AIHC".
Par ailleurs, se prononçant sur les oppositions, le SeCA a encore souligné que la requérante avait 
démontré via le plan n° 13.1 que la hauteur totale était respectée tant en prenant en considération 
le terrain naturel existant que celui de 1950 avec la majoration de la hauteur prévue par l'art. 26 
ch. 9 RCU. En lien avec l'art. 58 ReLATeC, il a en outre précisé que, dans le cas du projet, la 
topographie initiale a passablement été modifiée lors de la construction de la maison existante, ce 
qui a pour conséquence l'existence de plusieurs modelés relativement artificiels du terrain. Il a ainsi 


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estimé que, bien que les modifications du terrain semblent être plus importantes par endroit, le 
résultat final obtenu est plus harmonieux que la situation existante et présente également des 
raccords adoucis avec les parcelles voisines.
3.2.4. L'autorité intimée s'est ralliée à l'appréciation du SeCA et a considéré que la hauteur totale 
était respectée tant en prenant en considération le terrain naturel existant que celui de 1950 avec la 
majoration de la hauteur prévue à l'art. 26 ch. 9 RCU en révision.
3.3.
En l'espèce, la parcelle kkk RF se trouve dans un quartier construit. La maison dont la 
démolition a été requise a été construite en 1963. Il n'est pas contesté que les terrains environnants 
ont été modifiés; en particulier, selon les informations ressortant du dossier, le bâtiment sis sur 
l'article nnn RF a été réalisé avant les années 1940, celui de l'article ooo RF dans les années 1950 
et celui de l'article ppp dans les années 1980. Comme l'a relevé le SeCA, le secteur ayant subi des 
modifications sensibles et faute de disposer des anciens permis de construire (pour autant en outre 
que le terrain y ait été suffisamment documenté), il n'est pas possible de déterminer avec précision 
le terrain naturel environnant.
En revanche, il peut être admis que la constructrice a apporté des indications pertinentes quant à la 
topographie du terrain en 1950, soit antérieurement à la construction actuelle sur la parcelle. En 
effet, dans le cadre de la procédure par-devant la préfecture, elle a procédé à une reconstitution du 
terrain en 1950 en se fondant sur une ancienne carte de l'Atlas topographique de la Suisse 1:25'000 
où étaient reportées les courbes de niveaux. Certes, la commune estime que cette carte manque 
de précision, qu'elle comporte une marge d'erreur jusqu'à une dizaine de mètres et que, sur des 
plans de 1888 et 1938, une ferme était sise à l'endroit en question, permettant de présumer que des 
modifications de terrain par la main de l'homme avaient déjà été effectuées. Cela étant, il doit être 
constaté que le SeCA – service spécialisé en la matière – avait connaissance des critiques 
soulevées par la commune, en particulier concernant la précision de la carte de 1950, les différences 
mentionnées avec les cartes antérieures de 1888 et 1938 et l'existence d'une ferme avant le 
bâtiment à détruire. Or, malgré cela, il n'a formulé aucune réserve par rapport à la pertinence de 
l'utilisation de la carte en question. Au contraire, il a estimé que celle-ci permettait de démontrer que 
le projet restait conforme s'agissant notamment de la hauteur totale indépendamment du profil 
retenu et que le plan n° 20 produit par la constructrice montrait que le profil du terrain d'origine 
présentait une pente supérieure à 15 %, permettant d'augmenter la hauteur totale à 8.00 mètres en 
vertu de l'art. 26 ch. 9 RCU en révision. Aucun élément ne permet de mettre en doute cet avis 
circonstancié du service spécialisé. Au demeurant, la commune n'apporte aucun indice concret 
susceptible de prouver que la carte en question serait imprécise pour le secteur concerné. Dans les 
circonstances de l'espèce, il peut ainsi être constaté que l'intimée a démontré le terrain naturel 
originel de la parcelle. Comme l'a constaté le SeCA, le projet respecte la hauteur totale maximale 
autorisée en prenant en considération le terrain naturel de 1950 avec la majoration de la hauteur 
prévue par l'art. 26 ch. 9 RCU en révision (selon lequel, dans le cas de construction à toiture plate, 
la hauteur totale est augmentée de 1.00 m, côté aval du terrain, si la pente du terrain de référence 
est supérieure à 15 %).
Par ailleurs, dans l'hypothèse où l'on ne disposerait pas d'indications précises sur l'état antérieur du 
terrain, il est relevé que le terrain actuel se trouve dans cet état depuis près de 60 ans. Ceci pourrait 
justifier de prendre en compte l'altitude actuelle du terrain comme référence pour calculer la hauteur 
totale des bâtiments. Comme l'a constaté le SeCA, sur la base du terrain naturel existant, le projet 
respecte également la hauteur totale maximale autorisée.


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Dès lors qu'il a été possible en l'espèce de déterminer le terrain naturel originel – de 1950 –, la 
pratique communale telle qu'exposée par la recourante ne peut pas trouver application. Du reste, 
contrairement à ce qu'allègue la commune, qui semble être d'avis que seule sa pratique permettrait 
une bonne intégration du projet dans son environnement, le SeCA a explicitement considéré que le 
projet était suffisamment intégré à la topographie du terrain et qu'il présentait des raccords 
harmonieux en bordure de propriété.
Le grief tiré d'une mauvaise détermination du terrain de référence doit partant être écarté.
4.
Dans un second grief, la commune recourante fait valoir que le projet litigieux s'avère déraisonnable 
et qu'il s'en dégage un sentiment général d'exagération. Elle critique l'utilisation de la totalité des 
possibilités de construire, sur la base d'un terrain de référence non adapté et non intégré, conduisant 
à un projet tapissant et conférant un caractère confiné sans tenir compte de la qualité de vie des 
habitants. S'agissant d'une première étape de densification dans le quartier, elle exige que les 
obligations de qualité et d'intégration mentionnées dans son RCU soient appliquées strictement.
4.1.
Conformément aux principes régissant l'aménagement du territoire, il convient de veiller à ce 
que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent 
dans le paysage (art. 3 al. 2 let. b de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire, LAT; RS 
700).
En application de cette norme fédérale, la législation cantonale a édicté l'art. 125 LATeC, qui prévoit 
que les constructions, installations et aménagements extérieurs, dans leur intégralité et leurs parties, 
doivent être conçus et entretenus dans un souci d'harmonisation avec l'environnement construit et 
paysager, de façon qu'un aspect général de qualité soit atteint (Message n° 43 du Conseil d'Etat du 
20 novembre 2007 accompagnant le projet de LATeC; Bulletin officiel des séances du Grand Conseil 
[BO] V 2008 p. 1274).
Lorsque, comme en l'espèce, le droit cantonal prévoit une clause d'esthétique, toute construction et 
installation y est soumise, même si elle correspond aux prescriptions de la zone où elle se trouve; 
elle doit être conçue de telle façon qu'elle permette d'atteindre un aspect d'ensemble satisfaisant 
(ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, 
n. 890).
Une interdiction de construire en raison d'une clause d'esthétique est une limitation de la garantie 
constitutionnelle de la propriété (art. 26 Cst.), qui doit reposer sur une base légale, être justifiée par 
un intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité. Lorsque ces conditions sont remplies, 
un projet de construction peut être interdit sur la base d'une clause d'esthétique, quand bien même 
il satisfait à toutes les autres dispositions cantonales et communales en matière de police des 
constructions (arrêt TC FR 2A 2002 53 consid. 3a; CHASSOT, La clause d'esthétique en droit des 
constructions, in RFJ 1993 106).
Le principe de la proportionnalité exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats 
escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive 
(règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et exige un 
rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la 
proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; cf. également ATF 126 I 219 
consid. 2c et les arrêts cités). L'examen, par la Cour de céans, de la proportionnalité d'une décision 


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accordant un permis de construire en écartant le grief de violation de la clause d'esthétique invoqué 
par les opposants est en principe libre mais, à l'instar du Tribunal fédéral, une certaine retenue 
s'impose lorsqu'elle doit se prononcer sur des pures questions d'appréciation pour tenir compte de 
circonstances locales, dont les autorités inférieures ont une meilleure connaissance (ATF 135 I 176 
consid. 8.1; 132 II 408 consid. 4.3; arrêt TC FR 2A 2007 101 du 17 février 2010 consid. 6b).
Dans le cadre de l'application de la clause d'esthétique, les autorités administratives bénéficient 
d'une grande latitude de jugement qu'elles doivent toutefois exercer selon une approche 
systématique. La question de l'intégration d'une construction ou d'une installation au sein de 
l'environnement bâti d'un site doit en effet être résolue sur la base de critères objectifs et 
fondamentaux, et non en fonction du sentiment subjectif de l'autorité (ATF 115 Ia 363 consid. 3b; 
114 Ia 343 consid. 4b; arrêts TF 1C_80/2015 du 22 décembre 2015 consid. 2.5; 1C_133/2010 du 
4 juin 2010 consid. 2.2; 1P.342/2005 du 20 octobre 2005 consid. 5.5). 
De plus, l'application d'une clause d'esthétique ne doit pas aboutir à ce que, de façon générale, la 
réglementation sur les zones en vigueur soit vidée de sa substance. Une intervention des autorités 
dans le cas de la construction d'un immeuble réglementaire qui ne serait pas en harmonie avec les 
bâtiments existants, ne peut s'inscrire que dans la ligne tracée par la loi elle-même et par les 
règlements communaux, qui définissent en premier lieu l'orientation que doit suivre le 
développement des localités. Ainsi, lorsqu'un plan de zones prévoit que des constructions d'un 
certain volume peuvent être édifiées dans tel secteur du territoire, une interdiction de construire 
fondée sur l'art. 125 LATeC ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant. Le Tribunal 
fédéral a néanmoins précisé qu'il suffit que l'utilisation des possibilités de construire réglementaires 
apparaisse déraisonnable. L'application de la clause d'esthétique n'est ainsi pas réservée à des sites 
protégés ou présentant des qualités esthétiques remarquables, même si ces critères peuvent entrer 
en ligne de compte (arrêt TF 1C_360/2018 du 9 mai 2019 consid. 4.1.2 et 4.2.3 et les références 
citées). L'art. 125 LATeC ne vise pas à remplacer une mesure d'aménagement, mais sert 
uniquement à éviter une utilisation déraisonnable des possibilités de construire (arrêt TC FR 602 
2020 58 du 5 mars 2021). La clause d'esthétique n'est pas un outil d'urbanisation et ne sert pas de 
correctif pour moduler les possibilités de construire en se référant aux caractéristiques d'un quartier. 
Une telle application placerait les propriétaires fonciers dans l'incertitude sur ce qui est permis ou 
non dans la zone à bâtir et violerait un des principes fondamentaux de la planification locale, qui est 
celui de la sécurité juridique (arrêt TC FR 602 2020 58 du 5 mars 2021; JEANNERAT/MOOR, in 
Commentaire pratique LAT: planifier l'affectation, 2016, art. 14 LAT n° 14). Une interprétation trop 
large de la clause d'esthétique risque également d'entrer en conflit avec un autre principe 
fondamental du droit de l'aménagement fédéral qui est celui de la densification.
En matière d'esthétique, le principe de la proportionnalité exige notamment que les intérêts locaux 
liés à l'intégration des constructions soient mis en balance avec les intérêts privés et publics à la 
réalisation du projet litigieux. A cet égard, il convient en particulier de tenir compte des objectifs 
poursuivis par la législation fédérale – au sens large – sur l'aménagement du territoire. L'intérêt 
public à la densification des centres urbains conformément à ce que prescrit désormais l'art. 3 al. 3 
let. abis LAT doit ainsi être mis en balance avec l'intérêt public à la bonne intégration du projet dans 
l'environnement bâti, respectivement à une utilisation raisonnable des possibilités de construire 
réglementaires. A ce titre, le Tribunal fédéral a jugé que les autorités cantonales n'avaient pas fait 
preuve d'arbitraire en considérant que la construction à Lausanne d'un immeuble largement plus 
haut que ceux situés à proximité, avec une toiture mixte extrêmement rare dans la ville et à un 


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emplacement particulièrement exposé à la vue constituait un exemple de densification trop brutal 
(arrêt TF 1C_360/2018 du 9 mai 2019 consid. 4.2.3 et 4.3 et les références citées).
La densification et l'aménagement du territoire en général sont des processus continus, qui 
traversent les générations, et la mise en conformité aux exigences légales doit se faire 
progressivement, notamment pour tenir compte de la sécurité juridique que nécessite la protection 
de certains intérêts privés et publics. La densification complète d'un quartier ne peut se faire que sur 
une longue période, la mutation étant un état permanent et non transitoire. Il n'en demeure pas 
moins que le processus de densification, qui implique nécessairement de nouvelles typologies de 
bâtiments, doit débuter un jour ou l'autre. Des premiers changements résulte alors inévitablement 
un certain contraste avec l'existant, sans que celui-ci ne constitue d'emblée un motif suffisant pour 
empêcher ou limiter la transition vers une zone à bâtir densifié. Cette question justifie en effet dans 
tous les cas une pesée des intérêts en présence (cf. arrêt TC FR 602 2019 5 du 29 octobre 2019 
consid. 2.3.2).
4.2.
En l'occurrence, l'article kkk RF se trouve dans la zone résidentielle 0.30 selon le PAL de 
1993 en vigueur et dans la zone résidentielle à faible densité I selon le PAL en révision; il est précisé 
que la commune et le SeCA ont donné leur accord à un effet anticipé des plans, dès lors qu'aucun 
recours ne porte sur l'affectation de la zone ou les règles constructibles applicables au projet. Ce 
dernier ne se situe pas dans un périmètre de protection du site ou soumis à des mesures 
d'harmonisation au sens du PAL ni dans un périmètre à protéger au sens du plan directeur cantonal 
(PDCant). 
L'art. 26 RCU en révision réserve la zone concernée aux habitations individuelles (ch. 1). Il contient 
également des règles relatives à la densité (ch. 2: indice d'utilisation du sol [IBUS]; ch. 3: indice 
d'occupation du sol [IOS]; ch. 4: hauteur). Le ch. 9 prévoit des prescriptions spéciales de deux sortes. 
D'une part, il introduit des prescriptions liées à l'ensemble de la zone; il s'agit de l'augmentation de 
1 m de la hauteur admise à certaines conditions (cf. sur cet aspect, consid. 3.3 ci-dessus). D'autre 
part, il formule des prescriptions – notamment d'harmonisation – s'appliquant à des secteurs 
désignés sur le plan d'affectation des zones 1.
Le RCU en révision contient une troisième partie intitulée "Prescriptions de police des constructions 
et autres dispositions". En particulier, les art. 49 et 50 ont la teneur suivante:
"Art. 49 Concept de ville-parc
La Commune de A.________ s’est profilée au cours de son développement comme une ville-parc. Cette 
caractéristique a été préservée et renforcée par les différentes planifications effectuées dans le passé. La 
révision du plan d’aménagement local prévoit des mesures qui doivent permettre de renforcer le caractère 
voulu d’une ville intégrée à la nature environnante. Dans cette optique et de manière à avoir une vision la plus 
globale possible, la Commune favorise à tous les niveaux son développement dans une perspective et des 
principes de développement durable.
Le développement doit être qualitatif et harmonieux. Les mesures complémentaires suivantes doivent 
permettre d’atteindre cet objectif ambitieux.
Art. 50 Principes
Les constructions, les aménagements, de même que les petites constructions doivent s'intégrer dans leur 
environnement urbain (ville, quartier, rue) ou naturel (paysage, sites). Cette intégration doit se faire aussi bien 
par la disposition et proportion des volumes que par la mise en place d’éléments paysagers adaptés."


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4.3.
Le projet prévoit la démolition de l'habitation existante et de ses annexes ainsi que la 
construction de dix villas – en l'occurrence quatre constructions comprenant chacune un total de 
deux à trois logements juxtaposés – avec couverts à voitures. Selon le photomontage n° 1, la 
situation se présente comme suit:
4.4.
Le Tribunal constate d'emblée que, selon le SeCA, les constructions projetées respectent la 
typologie d'habitation ainsi que notamment l'IOS, l'IBUS, les distances aux limites et la hauteur, de 
sorte qu'elles sont conformes aux règles du RCU relatives à la zone concernée (cf. préavis du 
19 octobre 2020), ce que la commune ne conteste sur le principe pas hormis en ce qui concerne le 
terrain de référence dont il a été vu ci-dessus qu'il avait été déterminé conformément à l'AIHC (cf. 
consid. 3.3).
L'article kkk RF ne se trouve pas dans un périmètre à prescriptions particulières sectorielles (PPS1) 
de la zone résidentielle à faible densité I imposant des exigences d'harmonisation. La commune fait 
certes valoir que, parmi les mesures qu'elle a identifiées dans la révision de son PAL, figure la 
densification modérée des quartiers de faible densité; elle estime que ces quartiers doivent pouvoir 
intégrer une densification lente et modérée, préservant le caractère de ville-parc, et soutient que ces 
objectifs sont concrétisés dans son RCU, notamment aux art. 49, 50 (cf. consid. 4.2 ci-dessus) et 
55 (relatifs aux modifications du terrain naturel).
Or, la Cour de céans rappelle que, d'après la jurisprudence, l'application d'une clause d'esthétique 
ne doit pas aboutir à ce que de façon générale – par exemple pour tout un quartier ou tout un secteur 
de constructions – la réglementation sur les zones en vigueur soit vidée de sa substance. De plus, 
la clause d'esthétique ne saurait pallier d'éventuelles restrictions – très – strictes que la commune 
était libre d'introduire dans le cadre de l'élaboration du PAL, mais qu'elle aurait renoncé à introduire.


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Dans la présente occurrence, la commune a introduit dans son RCU des prescriptions de police des 
constructions (cf. troisième partie) qui s'appliquent à l'ensemble du territoire communal et qui 
peuvent en soi limiter les indices régissant la constructibilité. Elle y a introduit des critères très 
généraux ("le développement doit être qualitatif et harmonieux", "les constructions (…) doivent 
s'intégrer dans leur environnement urbain", "cette intégration doit se faire aussi bien par la 
disposition et proportion des volumes que par la mise en place d'éléments paysagers adaptés") dont 
l'application n'est que très peu prévisible pour les propriétaires. Par ailleurs, ceux-là se heurtent, 
comme le démontre le cas litigieux, au principe cardinal de la densification.
En effet, le secteur en question est largement construit. Il appert que les propriétaires voisins n'ont 
pas utilisé toutes les possibilités de construire désormais offertes par l'art. 26 RCU, dès lors que les 
bâtiments voisins existants ont été construits à une époque où la densité autorisée était plus faible. 
En ce sens, le secteur est destiné à subir des changements dans le cadre de la densification des 
zones à bâtir.
Sur le principe, si la commune souhaite préserver un quartier, elle ne peut pas, pour des raisons de 
sécurité du droit, formuler des critères relatifs à l'intégration dans le site tellement vagues qu'ils 
réduisent au travers de l'art. 125 LATeC la constructibilité de manière imprévisible. Si elle entend 
maintenir des quartiers avec des espaces libres entre les constructions, elle peut le prévoir – sous 
réserve des règles du PDCant et de la LATeC – par exemple en formulant des prescriptions 
particulières précises, en fixant des taux réservés aux espaces de verdure, en limitant 
l'augmentation des volumes à un pourcentage de l'existant ou en introduisant une distance minimale 
entre bâtiments. Des litiges résultant d'éventuelles violations des règles de droit supérieur par de 
telles prescriptions formulées dans le RCU doivent être résolus dans la procédure d'approbation de 
la planification locale; c'est en effet dans ce cadre qu'il y a lieu d'examiner si les principes cardinaux 
de l'aménagement du territoire, notamment relatifs à la densification, sont respectés. Les communes 
ne peuvent en aucun cas contourner les règles du droit supérieur par la formulation de critères 
imprécis relatifs à l'intégration dans le site et faire de l'art. 125 LATeC – conçu comme un instrument 
de correction dans la procédure de permis de construire dans l'idée d'un garde-fou – un outil de mise 
en œuvre de leur planification. En effet, la volonté et la réalisation d'un concept d'aménagement du 
territoire du planificateur ne sauraient se concrétiser qu'au stade des décisions individuelles prises 
de cas en cas dans le cadre de procédures de permis de construire. Le cas d'espèce montre du 
reste que la problématique soulevée, qui plus est par la commune soit par le planificateur local, 
risque de se poser à chaque fois qu'un projet comportant une densification sera mis à l'enquête.
Or, il est incontestable que la réduction des espaces libres ou espaces de dégagement est une 
conséquence inévitable du processus de densification voulu par la LAT, le PCant ainsi que le 
législateur communal et ne peut fonder à elle seule et sur la base de l'art. 125 LATeC le refus du 
permis en raison de la volumétrie ou taille des bâtiments respectant pour le reste les normes 
générales. C'est le lieu de souligner que la référence faite par la commune au site Internet 
www.densipedia.ch n'est pas pertinente, celui-ci se présentant davantage comme une aide aux 
autorités dans la mise en œuvre des principes de la LAT.
Aussi, comme l'a relevé l'autorité intimée, les critiques formulées par la commune se fondent 
principalement sur des réflexions qui ressortent davantage du domaine de la planification que de 
celui de l'art. 125 LATeC qui doit être compris dans le sens d'une protection contre des excès.
Pour le reste, les habitations projetées – soit deux constructions de deux logements juxtaposés et 
deux constructions de trois logements juxtaposés, aux toitures plates et dont les éléments sont 


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distants de 1.50 m – forment certes ensemble une masse plus importante que les autres 
constructions actuellement existantes dans le quartier, construites à une époque où les indices 
étaient plus faibles. Cela étant, on ne se trouve pas dans un cas dans lequel l'impact du projet 
dépasse clairement ce que l'intégrité du site peut supporter. Le projet ne nécessite aucune 
dérogation et il n'apparaît pas non plus qu'il repose sur des solutions constructives manifestement 
inadaptées, spécialement au niveau de l'implantation, des façades ou des toitures, ce que la 
commune ne prétend en soi pas. Du reste, si elle l'avait estimé nécessaire, elle aurait pu requérir de 
la CAU qu'elle examine le projet en application de l'art. 5 LATeC, ce dont elle s'est abstenue. Pour 
être complet, on souligne encore que, si elle se plaint du fait que les constructions projetées auront 
trois étages grâce à l'augmentation de la hauteur prévue à l'art. 26 ch. 9 RCU, force est de constater 
que la réglementation communale le permet. De même, le fait que dix habitations individuelles soient 
implantées sur une même parcelle ne permet à l'évidence pas de leur imposer des prescriptions 
applicables aux habitations collectives, comme les places de jeux et de détente prévues à l'art. 63 
ReLATeC.
En définitive, le projet litigieux ne met pas en danger une homogénéité particulière du secteur 
concerné ou un paysage qu'il conviendrait de préserver. Aucun intérêt public prépondérant ne 
laisserait apparaître l'application du PAL comme déraisonnable. Le grief tiré de la violation de la 
clause d'esthétique doit partant être rejeté. 
5.
Il résulte de ce qui précède que, entièrement mal fondé, le recours (602 2021 103) doit être rejeté. 
Partant, la décision rendue par la lieutenante de préfet le 30 juin 2021 est confirmée.
L'affaire étant jugée au fond, la requête tendant à l'octroi de l'effet suspensif du recours (602 2021 
104) est devenue sans objet.
6.
6.1.
La commune qui succombe est exonérée des frais de procédure (art. 133 CPJA).
6.2.
Obtenant gain de cause et ayant fait appel aux services d'un avocat pour défendre ses 
intérêts, l'intimée a droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA). Conformément à l'art. 8 al. 1 du 
tarif, les honoraires alloués pour la représentation ou l'assistance de la partie sont fixés entre 
CHF 200.- et 10'000.-. Dans les affaires d'une ampleur ou d'une complexité particulière, le maximum 
s'élève à CHF 40'000.-. La fixation des honoraires dus à titre de dépens a lieu sur la base d'un tarif 
horaire de CHF 250.-. Quant aux débours nécessaires à la conduite de l'affaire, ils sont remboursés 
au prix coûtant (art. 9 al. 1 du tarif). Pour les photocopies effectuées par le mandataire, il est calculé 
40 centimes par copie isolée (art. 9 al. 2 du tarif).
Sur la base de la liste de frais produite par les mandataires de l'intimée et compte tenu des questions 
techniques à examiner, l'indemnité de partie est arrêtée à CHF 10'318.10 (honoraires et débours: 
CHF 9'580.40; TVA 7.7%: CHF 737.70), conformément à l'art. 11 al. 1, dernière phrase, du tarif. Elle 
est mise à la charge de la commune, laquelle s'en acquittera directement auprès des mandataires 
de l'intimée (art. 137, 140 et 141 CPJA).


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la Cour arrête :
I.
Le recours (602 2021 103) est rejeté.
II.
La requête tendant à l'octroi de l'effet suspensif (602 2021 104), devenue sans objet, est rayée 
du rôle.
III.
Il n'est pas perçu de frais de procédure.
IV.
Un montant de CHF 10'318.10 (dont CHF 737.70 au titre de la TVA), à verser à Me Nicolas 
Riedo et Me Johanna Rusca, à titre d'indemnité de partie, est mis à la charge de la Commune 
de A.________.
V.
Notification.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant de l'indemnité de partie peut, dans le même délai, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 al. 1 CPJA).
Fribourg, le 14 février 2022/jfr/vth
Le Président :
La Greffière-rapporteure :