fr_gerichte · 602 2013 122 · 2016-06-16 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2013 122
Arrêt du 16 juin 2016
IIe Cour administrative
Composition
Président:
Christian Pfammatter
Juges:
Johannes Frölicher, Dominique Gross
Greffière-stagiaire: 
Sophie Allred
Parties
A.________, recourant, représenté par Me David Ecoffey, avocat
contre
DIRECTION DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ENVIRONNEMENT ET 
DES CONSTRUCTIONS, autorité intimée 
COMMUNE 
DE 
MONTAGNY, 
intimée, 
représentée 
par 
Me Bernard Loup, avocat 
Objet
Aménagement du territoire et constructions
Recours du 16 septembre 2013 contre la décision du 23 juillet 2013


Tribunal cantonal TC
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considérant en fait
A.
Par publication dans la Feuille officielle (ci-après: FO) du 3 septembre 2010, la Commune de 
Montagny a mis à l’enquête publique la révision générale de son plan d’aménagement local (ci-
après: PAL). A l’issue des séances de conciliation, elle a procédé à une mise à l’enquête publique 
complémentaire par publication dans la FO du 28 octobre 2011. 
Dans son Rapport explicatif et de conformité pour la révision générale du PAL du 3 septembre 
2010, modifié le 3 octobre 2011 (ch. 1, p. 7; ci-après: le Rapport explicatif), la commune a indiqué 
que cette révision avait pour objectif de coordonner le développement de l’ensemble du territoire, 
d’harmoniser les anciens PAL, approuvés en 1992 (Montagny-les-Monts), 1994 (Montagny-la-Ville) 
et 2000 ( Mannens -Gransivaz), d’adapter le PAL aux dispositions légales actuelles et de créer les 
instruments de planification nécessaires pour répondre aux besoins de son aménagement du 
territoire. En particulier, elle a relevé que, lors de l’établissement du programme de révision, il s’est 
avéré que le facteur de dimensionnement de 1,2, qui lui avait été attribué en tant que commune 
nouvellement fusionnée, n’était pas réaliste. En effet, le calcul dans le cadre du programme de 
révision avait démontré que le facteur de dimensionnement de cette dernière correspondait à 1.89. 
Le Service des constructions et de l’aménagement (ci-après: SeCA) l'avait dès lors invitée à 
diminuer la surface des zones à bâtir partout où cela était possible, afin de réduire le 
surdimensionnement de celles-ci. De plus, il a été souligné qu'une compensation de nouvelles 
mises en zone à bâtir par le déclassement en zone agricole de terrains de surfaces équivalentes 
ne serait possible que sous conditions. Finalement, sur la base de l'avant-projet de révision et 
après que la commune ait expliqué avoir épuisé toutes les possibilités de redimensionnement de 
ses zones, le SeCA a admis un facteur de dimensionnement de 1,4 en raison de la bonne 
desserte en transports publics et émis un préavis favorable, accompagné des préavis des services 
et organes intéressés, le 31 mars 2010. (Rapport explicatif, ch. 5.1, p. 12 s.). 
Le Rapport explicatif (ch. 6.1, p. 14) mentionne, d’une part, que:
Le Plan d’affectation des zones (PAZ) a fait l’objet de plusieurs ajustements. Il s’agit surtout :
des réductions de la zone à bâtir en tenant compte de l’obligation de diminuer le surdimensionnement
des changements d’affectation (adaptations aux affectations actuelles/planifiées)
du groupement des anciennes zones à bâtir
Le Rapport (ch. 6.1.2, p. 22) désigne, d’autre part, comme modifications principales de la zone à 
bâtir pour le secteur Grandsivaz:
Déclassement en zone agricole
La Commune a décidé pour l'ensemble de ces secteurs de les sortir de la zone à bâtir en raison du 
surdimensionnement:
Dbbb: Afin de respecter les exigences par rapport à l'espace nécessaire aux cours d'eau, ce secteur a 
été sorti de la zone à bâtir. Une zone tampon (cf. Plan directeur communal, [PDCom]) est prévue pour 


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faire la transition entre la zone artisanale et la zone résidentielle. 
Dccc: L'ancienne zone d'intérêt général ne représentait plus la nécessité de maintenir ce secteur en 
zone à bâtir. La Commune l'a donc sorti de la zone à bâtir. Une partie est inscrite dans le PDCom pour 
une future extension de la zone artisanale. 
Modification de l'affectation (M)
Mddd: Vu sa localisation le long de la route cantonale, l'affectation à la zone ART (artisanale) est plus 
pertinente que l'ancienne zone mixte. Compte tenu de la diminution de la zone, l'obligation d'un plan 
d'aménagement de détail [PAD] pour ce secteur n'est plus d'actualité. Toutefois, la Commune a jugé que 
l'obligation d'un plan des équipements [PED] est nécessaire car une partie de ce secteur n'est pas 
encore équipée. 
B.
A.________ est propriétaire de l'art. eee ("art. fff partiel" de l'ancien parcellaire) du Registre 
foncier (RF) de la Commune, dans le secteur de Grandsivaz. D'une surface de ggg m2, ce terrain 
non construit, affecté en zone mixte/d'intérêt général selon le PAL de 2000, est concerné par les 
modifications Dbbb, Dccc et Mddd indiquées ci-dessus. Environ hhh m2 passent en zone agricole 
et env. iii m2 en zone artisanale.
Le 30 septembre 2010, le propriétaire s'est opposé au projet de révision générale du PAL en 
concluant à l'annulation des modifications prévues et au maintien de sa parcelle en zone mixte.
La séance de conciliation du 1er décembre 2010 ayant échouée, la Commune a rejeté l'opposition 
par décision du 29 mai 2012. Dans ses motifs, elle a rappelé les explications qui avaient été 
données lors de cette séance, à savoir que:

Face au surdimensionnement de la zone à bâtir, un inventaire avait été fait de tous les 
terrains à bâtir encore libres de constructions et que, selon la situation, une partie avait été 
réaffectée en zone agricole;

Le secteur en question, en zone mixte, était soumis à un PAD obligatoire, or, ce PAD 
n'avait jamais été établi;

Le terrain était en zone à bâtir depuis de nombreuses années, sans projet;

Le terrain n'est pas entièrement équipé;

Il convient de respecter l'espace nécessaire au cours d'eau;

L'opposant dispose encore d'une possibilité de construire, le long de la route cantonale, en 
zone artisanale;

La zone mixte a été changée en zone artisanale afin de mieux répondre à la situation le 
long de la route cantonale, au niveau du bruit et afin d'avoir une meilleure distinction avec 
les zones à bâtir;

L'obligation du PAD a été abandonnée et a été remplacée par un PED, pour simplifier la 
procédure.
En résumé, elle a considéré que la décision d'affecter en zone agricole l'art. eee RF (fff RF partiel) 
est justifiée afin de répondre au surdimensionnement de la zone à bâtir et que celle d'affecter en 
zone artisanale l'autre partie du même terrain répond à la volonté de mieux répondre à la situation 


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le long de la route cantonale, au niveau du bruit.
Le propriétaire a contesté ce prononcé auprès de la Direction de l'aménagement, de 
l'environnement et des constructions (ci-après, la Direction) par recours du 30 juillet 2012.
C.
Le 23 juillet 2013, la Direction a rejeté le recours. Elle a constaté que la commune se trouvait 
dans une situation où elle ne pouvait plus simplement user de la faculté de sortir de zone certains 
terrains, mais, au contraire, qu’elle se trouvait obligée de réduire fortement sa zone résidentielle 
afin de respecter les exigences du Plan directeur cantonal (ci-après: PDCant). Partant, la 
commune répondait à un intérêt public important de réduction du surdimensionnement de la zone 
à bâtir en affectant en partie l’article eee RF à la zone agricole.
Elle a ensuite expliqué que la sortie de zone ne constituait pas une brèche dans un territoire 
largement bâti et ne constituait donc aucune violation de l'art. 15 let. a de la loi fédérale sur 
l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700). S'agissant de l'équipement du terrain, 
la Direction a estimé que cette question pouvait rester ouverte puisque l'équipement ne justifie pas 
à lui seul le maintien d'un terrain en zone à bâtir. Elle a jugé que la commune s'était basée sur des 
critères objectifs et cohérents, conformes au PDCant, pour choisir les terrains sortis de zone. Elle 
a également rappelé que l'intérêt public supérieur à la réduction du surdimensionnement justifiait 
que, cas échéant, des surfaces même peu propices à l'agriculture soient déclassées. La Direction 
a aussi souligné que le choix de la commune d'affecter le terrain litigieux en zone agricole était 
également justifié par d'autres critères, conformes aux buts et principes de l'aménagement, 
notamment par l'obligation de respecter l'espace nécessaire à un cours d'eau. Niant tout arbitraire 
de la commune, la Direction a estimé qu'il était raisonnable de chercher à préserver les lieux 
d'habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes. Ainsi, la volonté de créer une zone tampon 
entre la zone artisanale et celle résidentielle n'était pas critiquable. De même, elle a considéré que 
l'intention du planificateur de privilégier et densifier le secteur Cousset, seul village de la commune 
desservi par le train, au lieu du secteur de Grandsivaz respectait pleinement la marge 
d'appréciation reconnue à la commune dans l'élaboration de son PAL. 
Concernant une prétendue attitude contradictoire de la commune, la Direction a remarqué que 
cette dernière avait informé le propriétaire du problème du surdimensionnement et de l'éventuelle 
sortie de zone de la parcelle au début 2006 déjà. Aussi, ce dernier connaissait-il les risques en 
entreprenant des démarches pour valoriser son terrain, notamment en initiant un processus 
d'élaboration d'un PAD en 2009. De plus, la Direction a relevé que rien au dossier ne permettait de 
conclure que la commune avait donné des assurances concrètes quant à un maintien du terrain en 
zone à bâtir ou adopté un double langage. Quant au grief d'une violation du droit d'être entendu, la 
Direction l'a rejeté puisque l'intéressé n'avait manifestement pas été empêché de procéder à 
l'évaluation de la portée de la décision communale attaquée. Par ailleurs, l'autorité de recours a 
estimé que le recourant ne pouvait pas se prévaloir du droit à l'égalité pour exiger le maintien du 
statu quo. Elle a constaté que la commune s'était basée sur des critères objectifs et raisonnables 
pour ordonner une affectation en zone agricole et que les nouvelles mises en zone à bâtir se 
limitaient à des ajustements à l'intérieur du tissu bâti. Enfin, elle a considéré que le changement 
d'affectation de zone mixte en zone artisanale d'une partie de l'art. eee RF reposait sur des motifs 
d'aménagement du territoire tout à fait justifiés compte tenu de l'emplacement du secteur en 
bordure directe de la route cantonale et soumis à des nuisances de bruit, très défavorables à 


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l'habitation.
Le même jour, par décision du 23 juillet 2013, la Direction a approuvé la révision générale du PAL 
en confirmant le redimensionnement de la zone à bâtir.
C.
Le 24 juillet 2013, un promoteur à qui A.________ a promis-vendu son terrain, sous réserve 
de son maintien en zone à bâtir, a déposé une demande de permis de construire quatre 
immeubles résidentiels de 64 appartements sur l'art eee RF.
D.
Le 16 septembre 2013, A.________ a interjeté recours auprès du Tribunal cantonal. Il 
conclut, sous suite de frais et dépens, principalement, à l'annulation de la décision d'approbation 
du PAL et de la décision sur recours de la Direction du 23 juillet 2013, au maintien de l'art. eee RF 
en zone à bâtir et, subsidiairement, au renvoi de la cause à la Direction, respectivement à la 
Commune, pour nouvelle décision dans le sens des considérants et au maintien de l'art. eee RF 
en zone à bâtir. Le recourant demande également l'octroi respectivement la confirmation de l'effet 
suspensif. 
A l'appui de ses conclusions, le recourant reproche à la commune d'avoir violé son droit d'être 
entendu en ne motivant pas suffisamment sa décision et en l'empêchant par là de comprendre 
quels critères ont été adoptés et comment chaque terrain mis ou maintenu en zone à bâtir a été 
évalué. Invoquant l'interdiction de l'arbitraire et la violation du principe de la proportionnalité, il 
relève vouloir toujours réaliser une construction sur la parcelle litigieuse de sorte que le 
surdimensionnement tomberait de facto. De plus, il estime que la commune a adopté un double 
langage lorsqu'elle lui a reproché d'un côté de ne pas avoir déposé de PAD, indispensable pour 
construire, et en affirmant d'un autre côté qu'elle préaviserait négativement toute demande de 
permis de construire. De même, il affirme que la mise en zone à bâtir de 4'500 m2 dans les 
secteurs de Grandsivaz et Mannens, alors même qu'on déclasse son terrain, prouve le 
comportement contradictoire du planificateur local. Il invoque aussi une violation des principes de 
l'aménagement du territoire et des art. 1 al. 2 let. d et 16 LAT et 1 al. 2 let. h et i de la loi cantonale 
du 2 décembre 2008 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1), en 
mettant son terrain en zone agricole dès lors que celui-ci est impropre à l'agriculture, de surface 
faible, difficilement exploitable et enclavé entre la route cantonale, des quartiers de villas et une 
zone artisanale. Selon lui, la confiance qu'il a placée dans l'autorité, qui avait déclaré que déposer 
des projets était encore possible, doit être protégée en vertu du principe de la bonne foi. 
S'agissant du reproche de la commune de ne pas avoir déposé de projet de PAD, le recourant 
rappelle que cette dernière s'est opposée à toute demande de permis de construire ou de PAD. Il 
estime dès lors qu'il est arbitraire et contraire au principe de l'égalité de traitement d'utiliser ce 
motif pour justifier le dézonage du terrain. Il relève par ailleurs que le motif de la commune selon 
lequel le terrain serait en zone depuis de nombreuses années sans projet, est également arbitraire 
dès lors qu'une période de douze ans est peu en comparaison intercommunale et que le 
recourant, en divisant successivement "l'article fff partiel" de l'ancien parcellaire a mis 
continuellement en valeur le terrain, n'étant finalement empêché de terminer que par le 
comportement contradictoire du planificateur local. Quant à l'équipement du terrain, le recourant 
fait valoir une violation des art. 1 al. 2 lit. a et i et 95 LATeC puisqu'en cas de sortie de zone de sa 
parcelle, la route qui s'y trouve et qui permet l'accès à la parcelle voisine se trouvera en zone 
agricole. De plus, il affirme que les conduites d'eau potable et d'évacuation d'eau sont 


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extrêmement proches et peuvent être facilement raccordées. Enfin, il souligne que son terrain est 
parfaitement relié aux transports publics, des arrêts de bus se trouvant à proximité. 
Le recourant considère que l'argument lié au respect de l'espace nécessaire au cours d'eau 
invoqué pour justifier le déclassement n'est qu'un prétexte. La demande de permis de construire 
déposée en 2013 démontrait qu'il était possible de respecter la distance de construction des 
bâtiments. De plus, cette question ne concerne qu'une petite partie de la parcelle. Pour ces 
raisons, il estime que retenir ce point est arbitraire et manifestement contraire au principe de la 
proportionnalité dès lors que le projet de construction pourra cas échéant être modifié pour 
s'adapter aux préavis des différents services spécialisés. Quant au fait que le recourant dispose 
encore d'une possibilité de construire, il le considère comme totalement étranger au droit de 
l'aménagement du territoire. 
Pour lui, le passage d'une partie de l'art. eee RF en zone artisanale est problématique puisque la 
faible surface et la situation rendent la parcelle quasiment inconstructible. De plus, il affirme que 
l'accès à la parcelle pose problème car il ne peut se faire que par l'intermédiaire d'un droit de 
passage sur une parcelle voisine, peu adaptée, ou en créant directement un accès par la route 
cantonale malgré la pratique restrictive du Service des ponts et chaussées en la matière. De plus, 
sous l'angle du bruit, le recourant affirme que rien ne permet de déduire que la situation a 
fondamentalement changé depuis l'approbation de l'ancien PAL de 2000, qui ne mentionnait pas 
ce problème. 
En plus des griefs énoncés ci-dessus à l'encontre de la décision communale, le recourant s'en 
prend également à la décision de la Direction. Il lui reproche d'abord de n'avoir pas remis en cause 
l'application erronée des dispositions légales faites par la commune. En effet, il estime que cette 
dernière n'a basé ses choix que sur le résultat des calculs de réserve théorique de zone à bâtir 
découlant du facteur de dimensionnement prévu par le PDCant et a ainsi omis d'appliquer d'autres 
critères pour le calcul conformément à l'art. 15 LAT. Par la suite, il considère que la Direction, en 
ne se fondant que sur cette base pour vérifier le surdimensionnement de la zone à bâtir, a violé la 
loi et la jurisprudence. Selon lui, la réserve de 8'218 m2, qui résulte du facteur de dimensionnement 
de 1.4, additionnée aux 4'500 m2 nouvellement classés en zone à bâtir dans le secteur, 
correspond à la surface de son terrain déclassé, de sorte qu'il était arbitraire de choisir le 
déclassement. Il aurait fallu renoncer aux mises en zone et utiliser la réserve découlant du facteur 
de dimensionnement de la commune pour résorber le surdimensionnement. Il fait également grief 
à l'autorité intimée d'avoir confondu les critères destinés à établir le dimensionnement avec ceux 
devant guider une commune pour déclasser des terrains, violant par là les dispositions légales 
topiques et la garantie de la propriété.
Le recourant estime aussi que la Direction a déduit par erreur une obligation de se plier au 
coefficient figurant dans le PDCant. Pour lui, le choix de la commune de privilégier le village de 
Cousset ne joue un rôle que pour expliquer la localisation des déclassements mais en aucun cas 
pour le calcul du dimensionnement, les critères devant de toute manière se calculer au niveau de 
l'ensemble de la Commune voire au niveau de la région. Il considère tout particulièrement que son 
terrain est celui qui répond le plus aux critères légaux par rapport aux autres terrains du secteur 
qui ont été laissés en zone à bâtir. 
S'agissant des offres de preuve, le recourant considère que la renonciation à d'autres actes 


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d'instruction de la part de la Direction viole son droit d'être entendu d'autant plus qu'ils 
permettraient d'expliquer les raisons sur lesquelles se fondent les nouvelles mises en zone à bâtir, 
ainsi que les critères retenus pour choisir les propriétaires à déclasser. De même, il fait grief à la 
Direction d'avoir affirmé d'un côté qu'il n'avait pas prouvé l'équipement de son terrain et les accès 
et d'avoir, d'un autre côté, rejeté ses offres de preuve. De plus, il estime qu'elle a fait preuve 
d'arbitraire en faisant appel à un élément du PAL en révision, tenant déjà compte du 
déclassement. Concernant la présence du cours d'eau, il souligne que le maintien en zone à bâtir 
permettrait une renaturation de ce dernier, ce qui n'est pas le cas en zone agricole. Selon lui, la 
Direction ne s'est appuyée sur aucune base légale pour démontrer des atteintes nuisibles ou 
incommodantes dues à la route sous l'angle du bruit. Enfin, il estime que la problématique des 
transports publics doit être écartée puisque sa situation doit être uniquement examinée en rapport 
avec les autres propriétaires du même secteur. De plus, il remarque l'absence de document 
comparatif permettant de déterminer l'évaluation des critères avec ces derniers. 
Le recourant accuse aussi la Direction de ne pas avoir reconnu le comportement contradictoire 
dont avait fait preuve la commune dès lors que celle-ci n'avait informé que de manière vague et 
abstraite les propriétaires en 2006. Par la suite, la longueur de la procédure de recherche d'un 
acheteur potentiel et l'attitude d'obstruction de la commune ont rendu impossible une construction 
rapide.
Le recourant reproche enfin à la Direction de n'avoir pas retenu une violation de son droit d'être 
entendu par la commune, puisqu'elle n'a, dans sa décision, fait qu'énumérer les critères choisis 
mais a omis de démontrer leur application concrète aux parcelles dézonées, respectivement 
laissées ou mises en zone. Selon lui, en l'absence d'application concrète des critères, il lui est 
impossible de connaître la motivation de la décision et de reconnaître une violation. Pour la même 
raison, il invoque une violation de l'égalité de traitement puisque, selon la jurisprudence applicable 
en matière d'aménagement du territoire, les critères pertinents doivent non seulement être 
vérifiables par le justiciable mais aussi permettre une comparaison. Enfin, il considère, sous l'angle 
des équipements, que si la Direction avait procédé à des mesures d'instructions, elle aurait pu 
constater que la comparaison avec la parcelle voisine en zone artisanale n'était pas possible 
notamment à cause des formes différentes, et que l'accès par cette dernière n'est pas suffisant en 
l'absence d'un droit de passage. 
E.
Le 19 novembre 2013, la Direction a déposé ses observations en concluant au rejet du 
recours et à la confirmation de sa décision du 23 juillet 2013. 
Concernant la mise en zone à bâtir d'une surface de 4'500 m2, elle estime que la commune n'a pas 
effectué de planification arbitraire. Elle explique qu'il s'agit dans le cas particulier d'un léger 
agrandissement de parcelles bâties et non d'une nouvelle mise en zone au sens intrinsèque et 
réfute une violation des art. 24 ss LAT et du principe de l'égalité de traitement, les situations des 
parcelles étant par nature différentes. Prenant position sur l'argument du recourant selon lequel 
son terrain serait impropre à l'agriculture, la Direction rappelle que l'intérêt public à réduire le 
surdimensionnement l'emporte sur le respect strict de sa fonction agricole. De même, elle souligne 
que l'autorité communale et cantonale disposent d'un large pouvoir d'appréciation pour juger si un 
terrain a un équipement suffisant en matière d'accès notamment. Sur la question des accès, elle 
évoque la servitude existante à la charge des parcelles voisines comme solution potentielle. Elle 
estime judicieux le choix de la commune de retenir pour les déclasser des terrains faisant l'objet de 


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contraintes frappant leur caractère propre à la construction au sens de l'art. 15 LAT. Cela échappe 
à toute critique. Concernant le passage d'une partie de la parcelle du recourant en zone artisanale, 
elle compare cette surface et ses caractéristiques à celles de la parcelle voisine, sur laquelle deux 
bâtiments ont été érigés et conclut qu'elle est propre à la construction. Quant à l'augmentation du 
bruit sur la route cantonale, la Direction relève une croissance continue du nombre de véhicule au 
fil des années et des valeurs d'exposition au bruit déjà dépassées, selon une étude acoustique 
réalisée en 2009; cela suffit pour admettre qu'une zone artisanale est plus adaptée qu'une zone 
mixte dans le secteur. 
Par ailleurs, la Direction souligne qu'elle ne s'est en aucun cas laissée uniquement guider par le 
critère de la conformité du calcul du dimensionnement mais qu'elle a, à l'inverse, aussi examiné si 
la sortie de zone répondait à d'autres buts et principes d'aménagement du territoire. S'agissant de 
la réserve théorique, elle l'estime conforme à la jurisprudence. De plus, elle rappelle l'autonomie 
communale et soutient la volonté de la commune de maîtriser sa croissance. Quant à l'absence de 
motivation de la décision, la Direction considère avoir exposé dans ses considérants les 
arguments retenus pour fonder sa décision. Le refus des nouvelles offres de preuves s'explique 
par son appréciation de ne retenir que les faits de nature à influer de manière déterminante sur le 
contenu de la décision. 
F.
Le 31 janvier 2014, la Commune a déposé ses observations en concluant, sous suite de 
dépens, au rejet du recours. Elle considère irrecevables les griefs dirigés contre sa décision du 
29 mai 2012, dès lors que seule la décision de la Direction du 23 juillet 2013 est sujette à recours 
auprès du Tribunal cantonal. Quoi qu'il en soit, elle rejette les critiques concernant l'absence de 
motivation de sa décision et souligne que son prononcé renvoyait à la séance de conciliation dont 
le protocole de séance avait été communiqué au recourant et où les motifs avaient été clairement 
expliqués. Réfutant un quelconque comportement contradictoire, elle juge avoir fait preuve de 
transparence depuis 2006 déjà et que c'était à ses risques que le recourant avait décidé 
d'entreprendre des démarches et à investir dans un projet d'élaboration d'un PAD. Elle rappelle 
que lorsqu'elle a déclaré s'opposer formellement à toute nouvelle construction, le 1er septembre 
2009, le projet du recourant n'était de loin pas abouti. Par ailleurs, elle conteste avoir adopté un 
double langage ou donné des assurances concrètes. Pour le reste, la Commune renvoie aux 
considérants et motifs de la décision attaquée. 
G.
Par courrier du 5 mars 2014, le Juge délégué a refusé d'ordonner un échange d'écritures 
supplémentaire. Il a informé le recourant qu'il pouvait, conformément à la jurisprudence, déposer 
un mémoire spontané dans le délai approprié s'il l'estimait nécessaire. 
H.
Le 14 avril 2014, le Juge délégué a demandé aux parties de se prononcer sur les éventuelles 
conséquences de l'entrée en vigueur au 1er mai 2014 de la LAT et de l'ordonnance du 28 juin 2000 
sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1). 
Le 20 mai 2014, la Direction a répondu à cette demande. Elle maintient sa position soit le rejet 
intégral du recours et considère que toutes les sorties de zone qu’elle a approuvées doivent être 
confirmées à la lumière de l’ancien droit puisque le recours était déjà pendant en date du 1er mai 
2014. Elle souligne également que les règles des art. 38a al. 2 LAT et 52a al. 2 OAT ne 
s’appliqueraient que dans le cas où la Cour de céans corrigeait la décision d’approbation ou si elle 
renvoyait l’affaire à la Direction ou à la Commune pour nouvelle décision. Elle fait valoir que, dans 


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le cas d’un renvoi complet ou partiel, il faudrait d’abord déterminer si l’entier du PAL est concerné 
par l’application du nouveau droit ou seulement les objets contestés des sorties de zones. La 
Direction relève également qu’une "réintégration" de parcelles ne serait pas à considérer comme 
une nouvelle mise en zone à bâtir puisque l’art. 38a al. 2 LAT ne porte que sur l’augmentation des 
zones à bâtir légalisées et non pas sur le maintien de terrains à bâtir légalisés. Enfin, elle affirme 
que la règle du bilan positif de la zone à bâtir n’a de sens réel que pour le cas où le 
dimensionnement de la zone à bâtir apparaît correct. 
I.
Sur demande des parties, la procédure a été suspendue jusqu’au 30 juin 2015 afin de 
permettre des négociations transactionnelles. 
Suite à l’échec des pourparlers, les parties ont été invitées à se déterminer sur l’évolution de la 
situation. 
Le 29 juillet 2015, la Direction a informé n’avoir aucune détermination complémentaire à formuler.
J.
Le 23 octobre 2015, le Juge délégué a demandé à la Direction d’indiquer si les quelques 
mises en zones qui ont eu lieu dans le cadre de la révision du PAL ont été compensées par des 
dézonages, conformément à la nouvelle jurisprudence du Tribunal fédéral qui rend applicable l’art. 
38a al. 2 LAT à toutes les procédures pendantes. 
Le 9 novembre 2015, la Direction a rappelé qu’il ressort du dossier de la révision générale du PAL 
du 3 septembre 2010, respectivement de la version modifiée le 3 octobre 2011, qu’un très large 
écart existe entre le nombre de m2 de surface mise en zone et de surface dézonée. A cet effet, elle 
a produit un tableau relatif aux nouvelles mises en zone à bâtir, respectivement dézonage qui 
montre un solde, après compensation, de 58'500 m2 de terrains dézonés. Puisque l’objectif de la 
révision du PAL consistait précisément en la diminution des zones à bâtir et non en de nouvelles 
mises en zone, la Direction considère que l’art. 38a al. 2 LAT est pleinement respecté. 
en droit
1.
a) Déposé dans le délai et les formes prescrits (art. 79 ss du code de procédure et de 
juridiction administrative; CPJA; RSF 150.1), le présent recours est recevable aussi bien en vertu 
de l'art. 88 al. 3 LATeC qu'en application de l'art. 114 al. 1 let. a CPJA. Le recourant étant 
propriétaire d'un bien-fonds touché par la révision du PAL, il a manifestement qualité pour recourir 
(cf. art. 76 let. a CPJA).
L'avance des frais de procédure ayant, de surcroît, été versée en temps utile, le Tribunal cantonal 
peut entrer en matière sur les mérites du recours.
b) Ainsi que le relève à juste titre la commune, seule la décision de la Direction du 23 juillet 
2013 rejetant le recours fait formellement l'objet de la contestation devant le Tribunal cantonal. En 
raison de l'effet dévolutif complet du recours devant la Direction, le prononcé de la commune ne 
peut pas être attaqué directement devant la Cour de céans, mais uniquement par le biais du 
recours contre la décision de la Direction, dans la mesure où cette autorité a finalement confirmé le 


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bien-fondé du rejet de l'opposition. Cette nuance ne change pas fondamentalement la nature des 
griefs invoqués, mais aurait certainement permis d'éviter de multiples et longues redites dans le 
mémoire de recours.
Par ailleurs, il faut constater que, dans le cas particulier, la décision d'approbation de la révision du 
PAL n'a pas, pour le recourant, une portée différente de la décision rejetant son recours et ne sera 
donc pas traitée de manière séparée. 
c) Procédant à une appréciation anticipée des preuves, la Cour estime que l'affaire est en 
état d'être jugée et rejette les offres de preuve du recourant qui n'auraient pas déjà été apportées. 
En particulier, il est renoncé aux auditions proposées comme aussi à la mise en œuvre d'une 
expertise ou à l'édition de tous les procès-verbaux des séances du conseil communal en lien avec 
la révision du PAL ou des documents internes de l'aménagiste chargé de cette tâche.
d)
Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour 
violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (lettre a) et pour 
constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (lettre b). En revanche, à défaut 
d’habilitation légale expresse, la Cour ne peut pas examiner en l'espèce le grief d’inopportunité 
(art. 78 al. 2 CPJA). 
Dans la mesure où la Direction a statué sur le recours contre la décision communale avec une 
pleine cognition, le fait que le grief d'inopportunité ne puisse pas être invoqué devant le Tribunal 
cantonal ne viole pas l'art. 33 al. 3 litt. b LAT qui impose aux cantons d'instituer au moins une 
autorité de recours disposant d'un libre pouvoir d'examen (ATF 109 Ib 121; 127 II 238 
consid. 3b/bb; AEMISEGGER/HAAG, Commentaire pratique de la protection juridique en matière 
d'aménagement du territoire, 2010, ad art. 33 LAT n. 90).
2.
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, les modifications de la LAT entrées en vigueur le 
1er mai 2014 sont immédiatement applicables parce qu'elles répondent à un intérêt public 
prépondérant (ATF 141 II 393, consid. 2 et 3; arrêts TF 1C_197/2015 du 2 février 2016; 
1C_365/2015 du 9 décembre 2015 consid. 4.4). Du moment qu'en l'espèce, le litige concernant le 
terrain du recourant est toujours pendant devant le Tribunal cantonal, il importe peu que, 
lorsqu'elle s'est prononcée en première instance, le 23 juillet 2013, la Direction ait encore appliqué 
l'ancien droit. C'est la LAT révisée qui s'applique au stade actuel dès lors que le Tribunal cantonal 
applique le droit d'office. Il convient de relever cependant que l'on ne se trouve pas en présence 
d'une nouvelle mise en zone et que, dans ces conditions, le moratoire sur l'augmentation de la 
surface totale des zones à bâtir légalisées dans le canton prévu par l'art. 38a al. 2 LAT ne peut 
avoir qu'une influence indirecte sur le présent litige. La vraie question est celle de savoir si des 
motifs suffisants permettaient au planificateur local de procéder au déclassement de la parcelle 
litigieuse; dans ce contexte, il conviendra de tenir compte des buts ancrés dans la nouvelle LAT 
(arrêt TC 602 2015 78 du 21 avril 2016, consid. 3b).
3.
a) Dans sa teneur en vigueur jusqu'au 30 avril 2014, l'art. 15 LAT indiquait que les zones à 
bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui sont déjà largement bâtis ou seront 
probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et seront équipés dans ce 
laps de temps. 
Le nouvel art. 15 LAT – entré en vigueur le 1er mai 2014 – prévoit notamment que les zones à 


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bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze 
années suivantes (al. 1) et que les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites (al. 2). 
L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières 
communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire. En particulier, 
il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage (al. 3). Le nouvel 
art. 15 al. 4 LAT précise ce qui suit: 
"De nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si les conditions suivantes sont 
réunies:
a.
ils sont propres à la construction;
b.
ils seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines 
années même si toutes les possibilités d'utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées et 
ils seront équipés et construits à cette échéance;
c.
les terres cultivables ne sont pas morcelées;
d.
leur disponibilité est garantie sur le plan juridique;
e.
ils permettent de mettre en œuvre le plan directeur."
Avec les modifications de la nouvelle LAT, le législateur a indiqué se concentrer sur les problèmes 
les plus aigus de l'aménagement du territoire, à savoir la dispersion des constructions et la perte 
de terres cultivables. Le nouvel art. 15 LAT durcit la législation préexistante, jugée lacunaire, en 
établissant de manière précise les conditions permettant de classer des nouveaux terrains en zone 
à bâtir, ce pour mieux dimensionner ces zones (message, p. 963 ch. 1.1).
b) Une mesure de déclassement motivée par la volonté de respecter un dimensionnement 
de la zone à bâtir conforme à l'art. 15 LAT répond à un intérêt public important. Pour décider si cet 
intérêt public est prépondérant dans une situation particulière, il y a lieu de tenir compte des 
critères posés dans la LAT, des règles d'aménagement prévues par le droit cantonal, ainsi que de 
tous les intérêts déterminants dans le cas d'espèce (ATF 118 Ia 151 consid. 4b).
Lorsque les zones à bâtir existantes ne sont probablement pas nécessaires à la construction dans 
les quinze années à venir au sens de l'art. 15 al. 4 let. b LAT, les mesures servant à les réduire 
répondent à un intérêt public suffisant l'emportant sur le principe de la stabilité des plans et sur les 
intérêts privés opposés (arrêt TF 1C_311/2010 du 7 octobre 2010 consid. 7.3; 1P.115/2003 du 11 
juillet 2003; ATF 118 Ia 151 consid. 6c et les arrêts cités). 
4.
a) En l'occurrence, il ressort du dossier d'aménagement qu'avant les démarches de la 
commune visant à réduire sa zone à bâtir, cette collectivité publique disposait d'énormes réserves 
de terrains, correspondant à un facteur de dimensionnement de 1.89. Afin de tenter de respecter le 
droit fédéral, elle a procédé à un déclassement de 76'000 m2 et s'est limitée à des mises en zone 
à bâtir de 17'500 m2 (4'500 m2 en zone résidentielle dans le secteur) pour parvenir à un facteur de 
dimensionnement de 1.3. Ces efforts répondent manifestement à un intérêt public essentiel à 
l'aménagement du territoire de la région.
b) Il importe peu, qu'à l'issue de la révision, le facteur de dimensionnement de la zone à bâtir 


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soit de 1.3 au lieu de 1.4 qui avait été toléré par le SeCA face à l'incapacité de la commune 
d'atteindre le facteur initial de 1.2 qu'il lui avait fixé. En effet, il est désormais de jurisprudence 
constante que le planificateur local n'est pas obligé d'épuiser les possibilités de développement de 
la zone à bâtir que le PDCant accorde à une commune (RFJ 2014 p. 361, arrêt TF 1C_15/2013 du 
9 août 2013). Il est donc sans pertinence que la révision du PAL laisse apparaître une "réserve 
théorique" de 8'218 m2. Cette constatation s'avère d'autant plus fondée dans le cas particulier que 
le chiffre de 1.4 paraît très élevé pour la commune en cause et résulte plus des difficultés à réduire 
la zone à bâtir jusqu'à 1.2 que des besoins objectifs d'aménagement. Il faut rappeler d'ailleurs que, 
sur ces questions, le Tribunal fédéral a déjà constaté que le PDCant en vigueur est désuet, car il 
ne respecte pas les nouvelles règles de la LAT (ATF 141 II 393 consid. 3). Le recourant ne saurait 
dès lors additionner cette "réserve théorique" aux mises en zone à bâtir résidentielle de 4'500 m2 – 
qu'il conteste – pour affirmer qu'il y avait un disponible permettant de laisser son terrain de plus de 
hhh m2 en zone mixte. Ce faisant, il se place à l'issue du processus de révision, après que les 
mesures de dézonage aient été planifiées, à un moment où le surdimensionnement a été réduit. 
Or, aucun motif ne justifie de prendre en considération cette "réserve théorique" et encore moins 
de l'attribuer au recourant en priorité par rapport à d'autres propriétaires fonciers dont les terrains 
ont aussi été déclassés. En réalité, face à un surdimensionnement massif de la zone à bâtir, la 
commune a dû procéder à des déclassements importants et il est sans pertinence que le résultat 
auquel elle est parvenue n'épuise pas le facteur de dimensionnement que la Direction lui a 
finalement reconnu après bien des hésitations. Il n'y a aucun arbitraire au détriment du recourant 
dans cette situation (RFJ 2014 p. 360 ss).
c) En réalité, il ne fait aucun doute que, sur le principe, les déclassements auxquels la 
commune a procédé répondent à un intérêt public et trouvent une base légale plus que suffisante 
dans les dispositions de la LAT et de la LATeC. De plus, sous l'angle de la proportionnalité, il faut 
constater que, globalement, les mesures ont effectivement pour conséquence d'améliorer, si ce 
n'est de résoudre complètement, la problématique du surdimensionnement de la zone à bâtir 
(aptitude) et qu'elles sont inévitables compte tenu de l'intérêt public poursuivi (nécessité et 
proportionnalité au sens strict). 
5.
Concrètement, la décision communale de déclasser une partie de l'art. eee RF en zone 
agricole n'est pas non plus critiquable.
Dans sa décision du 29 mai 2012, qui renvoie expressément aux explications données lors de la 
séance de conciliation du 1er décembre 2010, le Conseil communal a expliqué que son choix se 
justifiait notamment par le surdimensionnement de la zone à bâtir, l'absence d'équipement complet 
du terrain, l'absence de réalisation de projet malgré l'affectation en zone à bâtir depuis de 
nombreuses années et les restrictions (distance au cours d'eau, nuisances sonores de la route 
cantonale) qui affectent la constructibilité du terrain.
a) Face à l'importance des exigences de l'art. 15 LAT et à l'obligation de réduire 
massivement le surdimensionnement, le planificateur local pouvait, sans violer la loi, décider de 
déclasser un terrain que le propriétaire avait choisi de ne pas mettre en valeur en dépit de son 
affectation en zone à bâtir depuis de nombreuses années et qui se situait en limite de la zone à 
bâtir. Ce seul motif est déjà suffisant en l'espèce pour justifier la mesure. Le propriétaire ne saurait 
déduire du précédent classement de son terrain en zone à bâtir un droit au maintien de cette 
affectation (arrêts TF 1C_311/2010 du 7 octobre 2010 consid. 7.3; 1P.115/2003 du 11 juillet 2003; 


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ATF 118 Ia 151 consid. 6c et les arrêts cités). L'affectation en zone agricole de la surface non 
construite de plus de hhh m2 contribue pour une part sensible à l'effort que le planificateur local a 
fait pour s'approcher d'un dimensionnement acceptable de la zone à bâtir (3.5 ha de zone 
résidentielle dézoné) et on ne voit pas comment il serait possible de s'en passer.
b) Au demeurant, il ressort du plan des zones que l'art. eee RF n'est pas situé dans un 
territoire déjà largement bâti qu'il serait déraisonnable de déclasser (pour l'ancien droit: art. 15 let. 
a aLAT: ATF 132 II 218 consid. 4.1; 122 II 455 consid. 6a; 121 II 417 consid. 5a). Il est intégré 
désormais dans une vaste zone agricole, au Sud et à l'Ouest de Grandsivaz, parfaitement 
cohérente sous l'angle de l'aménagement du territoire. Peu importe que l'avancée de la zone 
agricole sur le terrain du recourant sépare une petite zone artisanale de la zone résidentielle du 
village de Grandsivaz. Compte tenu des impératifs liés de toute manière à la réduction de la zone 
à bâtir, les considérations de la commune et de la Direction sur l'utilité de créer un espace-tampon 
entre ces deux zones existantes de nature différente afin d'éviter les nuisances de l'une sur l'autre 
permettent de justifier cette solution par des arguments supplémentaires, si besoin était. De plus, 
cette partie du terrain du recourant se trouve essentiellement le long de la route cantonale et est 
exposée aux bruits de la circulation routière (cf. étude acoustique de CSD Ingénieurs conseils SA 
de février 2009). Il a déjà été jugé qu'il était judicieux de choisir de type de terrain non construit 
soumis aux nuisances pour procéder à un déclassement (RFJ 2014 p. 362, consid. 2e). Il n'est pas 
contestable non plus que la constructibilité du secteur le long du ruisseau subit des contraintes 
particulières dues aux distances à respecter à ce titre. A choisir, le planificateur local pouvait porter 
son dévolu sur ce terrain plutôt que sur d'autres pour atteindre son but de dimensionnement de la 
zone à bâtir.
c) Peu importe également pour juger de la licéité du déclassement que l'immeuble soit 
équipé ou non. Même un équipement de base complet n'impose pas le maintien de la parcelle en 
zone à bâtir si des motifs d'intérêt public suffisants postulent comme en l'espèce un retour en zone 
agricole (ATF 117 Ia 434 consid. 3g; arrêt TC FR 602 2013 147 du 25 juin 2015 consid. 4c).
d) Enfin, le fait que, prétendument, le terrain ne prêterait pas à l'agriculture n'interdit pas son 
affectation en zone agricole du moment que des motifs importants imposent de le sortir de la zone 
à bâtir (arrêt TC 602 2013 145 du 25 juin 2015, consid. 6) et qu'il ne doit pas être affecté à une 
zone spéciale inconstructible au sens des art. 17 ou 18 LAT (arrêt TF 1C.425/2008 consid. 3.4; 
1C_15/2008 consid. 2.2.3).
e) Le recourant conteste également toute intention de thésauriser son terrain et explique qu'il 
a continuellement morcelé sa parcelle pour la vendre au fur et à mesure qu'il trouvait des 
acheteurs. A son avis, on ne saurait lui reprocher d'avoir attendu 12 ans depuis la mise en zone à 
bâtir dès lors que cette période est relativement courte pour mettre en valeur un immeuble.
Face à l'obligation qu'avait la commune de mettre son PAL en conformité avec le droit fédéral, elle 
pouvait, sans arbitraire, déclasser des terrains non construits qui se trouvaient en zone à bâtir 
depuis plus de 12 ans. Les difficultés pour trouver un acheteur que le recourant allègue pour 
justifier l'absence de construction sur sa parcelle prouvent, si besoin était, que la zone à bâtir était 
surdimensionnée et que les réserves de terrain dépassaient la demande. Dans un tel contexte, 
pour déterminer si un terrain doit être déclassé, la question n'est pas tant de savoir si un 
propriétaire a thésaurisé celui-ci que celle de déterminer s'il existe un terrain non construit à 


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restituer à la zone agricole. Il suffit ici de constater que le recourant n'avait pas utilisé la faculté que 
le PAL lui donnait de construire son immeuble lorsque le planificateur local a dû redimensionner la 
zone à bâtir pour satisfaire au droit fédéral.
f) Le principe de la stabilité des plans ne s'oppose pas non plus au déclassement litigieux. 
Certes, le PAL de Mannens-Grandsivaz avait été approuvé en 2000, de sorte que la mise à 
l'enquête de la révision du PAL le 3 septembre 2010 est intervenue avant l'échéance usuelle d'un 
délai de 15 ans. Il faut cependant garder à l'esprit qu'en 2004, la Commune de Montagny est née 
de la fusion de Montagny-les-Monts, Montagny-la-Ville et Mannens-Grandsivaz. Dans la mesure 
où la planification locale des autres communes fusionnées datait de 1992 et 1994, il était urgent de 
procéder à une révision et un tel processus ne pouvait pas, à l'évidence, exclure le secteur de 
Mannens-Grandsivaz, nonobstant son PAL de 2000. Il fallait adopter une planification globale pour 
tout le territoire communal, surtout si l'on considère que des choix fondamentaux devaient être faits 
quant aux axes de développement futur de la commune dans son ensemble. Dans la mesure où, 
dès 2006, la commune a informé les propriétaires de terrain sur ses démarches liées à la révision 
du PAL et notamment sur les risques provoqués par le surdimensionnement de la zone à bâtir, le 
recourant ne peut pas invoquer la stabilité des plans pour s'opposer à la mesure qui le touche.
g) En résumé, il y a lieu d'admettre que, forcée de rétablir un état de droit conforme à la 
législation fédérale et cantonale en matière de dimensionnement de la zone à bâtir, la commune 
n'avait pas beaucoup de choix pour définir les terrains à retourner en zone non constructible. Les 
critères qu'elle a pris en considération pour ordonner le déclassement de l'art. eee RF ne sont pas 
déraisonnables et ne conduisent pas à un résultat arbitraire. Au contraire, il était judicieux en 
l'occurrence de se focaliser sur un bien-fonds qui était resté relativement longtemps en zone à 
bâtir sans être construit, qui s'intègre pleinement à la zone agricole sans créer une brèche dans le 
tissu bâti résidentiel et dont la constructibilité était de toute manière soumise à des restrictions. 
La mesure d'aménagement litigieuse peut donc valablement restreindre la garantie de la propriété 
dont bénéficient le recourant dès lors que cette mesure obéit à un intérêt public prépondérant, se 
fonde sur une base légale suffisante et répond aux exigences du principe de la proportionnalité.
6.
Les autres griefs invoqués par le recourant en lien avec le déclassement d'une partie de l'art. 
eee RF en zone agricole ne sont pas pertinents et ne modifient pas les constatations qui 
précèdent.
a) Une décision viole le droit à l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions 
juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à 
réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances 
(ATF 131 V 107 consid. 3.4.2 p. 114; 129 I 113 consid. 5.1 p. 125, 346 consid. 6 p. 357 et les 
arrêts cités). Ce principe n'a qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans d'affectation. Il est 
dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation des zones créent des inégalités 
et que des terrains de mêmes situation et nature puissent être traités différemment en ce qui 
concerne tant leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du point de 
vue constitutionnel, il suffit que la planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne 
soit pas arbitraire (Arrêt TF 1C_76/2011 consid. 4.1 publié in SJ 2012 I 77; ATF 121 I 245 consid. 
6e/bb p. 249 et les arrêts cités).


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En l'occurrence, toutes les critiques du recourant concernant les nouvelles mises en zone à bâtir 
qui ont résulté de la révision du PAL et une inégalité de traitement à son préjudice ne justifient pas 
de revenir sur le déclassement de sa parcelle. A l'examen, il apparaît que, pour l'essentiel, les 
nouvelles affectations concernent des immeubles déjà construits et qu'elles ont permis la 
légalisation d'aménagements extérieurs existants, ainsi que la Direction l'a constaté dans la 
décision d'approbation du 23 juillet 2013. La situation est donc différente et le recourant ne peut 
rien en déduire dans le sens de ses conclusions. Au demeurant, il ressort clairement de l'état de 
fait que ces quelques rares mises en zone ont été largement compensées par des déclassements 
et que, par conséquent, les règles transitoires de l'art. 38a LAT sur le moratoire des mises en zone 
à bâtir a été respecté.
Le recourant prétend également en vain que d'autres terrains, mêmes moins favorables à la 
construction que le sien, ont été maintenus en zone à bâtir et qu'il a droit dès lors à une égalité de 
traitement avec ces propriétaires. Comme il a été dit, le droit à l'égalité a une portée limitée en 
aménagement du territoire. Il suffit, pour échapper à la critique, que la solution choisie par le 
planificateur communal ne soit pas arbitraire. Dans le cas particulier, il a été vu précédemment que 
des motifs suffisants justifient un déclassement de l'immeuble du recourant. En d'autres termes, 
aucun motif impérieux n'impose de laisser ce bien-fonds en zone à bâtir, de sorte qu'il ne saurait 
être question d'arbitraire dans cette affaire. Le choix du planificateur local reste manifestement 
dans les limites de son pouvoir d'appréciation. Au demeurant, il faut constater que la position des 
parcelles non construites dans le secteur n'est pas comparable dès lors qu'elles se situent dans le 
prolongement de la zone village et se relient à des parcelles largement construites, le long d'une 
route communale. Les nuisances ne sont manifestement pas les mêmes que celles provoquées 
par la route cantonale Fribourg – Payerne.
b) D'une manière incantatoire, le recourant se plaint d'un comportement contradictoire de la 
commune, contraire à la bonne foi, qui aurait été couvert par la Direction.
Il voit une telle attitude dans le fait qu'après avoir encouragé les constructions sur son terrain, la 
commune s'est ensuite opposée à tout projet de mise en valeur à cet endroit. Il explique que la 
commune l'a empêché de développer un projet de PAD en 2009 alors qu'elle lui reproche 
actuellement de n'en avoir pas établi un.
Ce faisant, le recourant oublie de replacer les faits dans leur ordre chronologique. S'il ne fait pas 
de doute qu'avant d'entreprendre les premières études pour la révision du PAL, la commune a 
certainement encouragé les propriétaires à bâtir pour réduire le surdimensionnement de la zone, il 
n'en demeure pas moins qu'au moment où les grandes lignes de la révision ont été définies en 
accord avec le SeCA et qu'il est apparu que des déclassements importants étaient indispensables, 
la situation a changé fondamentalement et, pour établir son projet de PAL, la commune devait se 
fonder sur une base stable. Dans cette perspective, elle pouvait, sans arbitraire, s'opposer à une 
modification de l'état des constructions afin de ne pas saboter sa planification en préparation. Il 
ressort du dossier qu'en été 2009, le projet de PAD du propriétaire n'en était qu'au stade d'une 
première esquisse et que ce dernier savait au moins dès le 1er septembre 2009 que la commune 
avait décidé de demander la suspension automatique de toutes les demandes de permis de 
construire en cours pour les terrains susceptibles d'être sortis de zone lors de la révision générale. 
Il savait d'ailleurs depuis la séance du 13 janvier 2006 qu'une partie de son terrain risquait un 
dézonage. Il n'y a pas là de comportement contradictoire. Pour justifier le déclassement, la 


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commune pouvait reprocher au recourant de n'avoir pas établi de PAD en temps utile, à un 
moment où un tel procédé était encore admissible sur le terrain en cause. Il était trop tard lorsqu'il 
a enfin effectué les démarches dans ce sens.
Peu importe au passage que la commune et le recourant se soient trompés sur la nécessité 
d'établir un PAD pour construire dans le secteur. Le fait que cette obligation ait été abrogée en 
2002 (décision d'approbation de la Direction du 27 mars 2002) ne change rien au fait que le 
recourant n'a pas effectué en temps utile une démarche (PAD/permis de construire) apte à mettre 
en valeur son terrain et qu'il était trop tard pour l'entamer en 2009 lorsque le projet de révision du 
PAL avait été fixé par le planificateur local.
Par ailleurs, du moment que la commune avait décidé de viser certains terrains, dont celui du 
recourant, pour procéder à un redimensionnement de sa zone à bâtir, il n'était pas déraisonnable 
ou contradictoire de limiter le blocage des permis de construire à ces seules parcelles et, cas 
échéant - à supposer que les affirmations non prouvées du recourant se vérifient - de laisser 
construire celles dont le maintien en zone à bâtir était prévu. A nouveau, le droit à l'égalité se 
heurte ici à la nature même des décisions d'aménagement du territoire.
En résumé, le recourant ne peut pas s'appuyer sur des assurances données par la commune sur 
le maintien de son terrain en zone à bâtir, ni sur un comportement contradictoire de cette 
collectivité publique.
c) Enfin, de manière alambiquée, le recourant se plaint d'une violation de son droit d'être 
entendu, sous prétexte que la commune n'aurait pas fourni les critères spécifiques permettant 
d'évaluer chaque terrain affecté ou maintenu en zone à bâtir.
Le droit d'être entendu – garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale (Cst.; RS 101), par 
l'art. 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH; RS 0.101) et par l'art. 57 
CPJA – comprend, de manière générale, le droit pour l'intéressé de prendre connaissance du 
dossier, d'obtenir l'administration des preuves pertinentes et valables offertes, de participer à 
l'administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de 
nature à influer sur la décision à rendre (ATF 124 II 132 consid. 2b; 126 I 15 consid. 2a/aa). 
Selon la jurisprudence, il découle des principes de l'Etat de droit qu'en règle générale, les motifs 
d'une décision administrative doivent être énoncés pour faciliter aux parties l'utilisation des voies 
de droit et à l'autorité de recours l'exercice de son contrôle (GRISEL, Traité de droit administratif, 
1984, vol. I, p. 386). Le destinataire peut ainsi connaître les raisons pour lesquelles la décision est 
prise et peut dès lors se déterminer en connaissance de cause sur l'opportunité d'un recours. De 
plus, il peut ainsi vérifier que son droit d'être entendu a été respecté et que ses arguments ont été 
effectivement examinés (MOOR/POLTIER, Droit administratif, 3e éd. 2011, vol. II, p. 348 ch. 2.2.8.3 
et la jurisprudence citée). Le respect de l'obligation de motiver une décision administrative sera 
d'autant plus nécessaire si cette obligation découle, comme en l'espèce, du droit cantonal (art. 66 
CPJA). Cela étant, l'autorité n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de 
preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à ceux qui, sans 
arbitraire, apparaissent pertinents. Il suffit, selon la jurisprudence, que le juge mentionne, au moins 
brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé sa décision, de manière à ce que 
l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause 


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(ATF 121 I 54 consid. 2c).
En l'espèce, tant le Conseil communal que la Direction ont suffisamment motivé leur décision 
respective, reprenant les motifs qui leur paraissaient pertinents et sans faire preuve d'arbitraire 
pour fonder leur décision. Le recourant était sans aucun doute en mesure de se rendre compte de 
chaque décision et de la déférer à l'instance supérieure en pleine connaissance de cause. 
Au-delà d'une motivation centrée sur sa situation personnelle, le recourant n'a pas un droit à 
obtenir une justification spécifique du maintien en zone à bâtir de chaque parcelle comprise dans 
le périmètre du PAL pour contrôler si tel ou tel terrain aurait dû être déclassé à la place du sien. En 
l'occurrence, il a été vu que le déclassement d'une partie de l'art. eee RF en zone agricole est 
parfaitement justifié selon le droit fédéral et que la mesure respecte pleinement les exigences liées 
à l'égalité de traitement telle qu'elle est comprise en aménagement du territoire.
d) Il résulte de ce qui précède qu'aussi bien la commune que la Direction se sont fondées sur 
des faits pertinents pour rendre leur décision respective. Les critiques du recourant concernant une 
constatation erronée ou incomplètes desdits faits sont sans fondement.
Par ailleurs, le Conseil communal et la Direction ont estimé à bon droit que le dossier était complet 
et que les preuves administrées leur permettaient de se forger une conviction. Elles ont décidé 
d'une manière non arbitraire par une appréciation anticipée des preuves encore proposées que 
ces dernières ne pourraient plus les amener à changer leur opinion ou qu'il s'agissait de prouver 
un fait dénué de pertinence. Cette façon de faire est conforme à la jurisprudence (ATF 136 I 229 
consid. 5.3; 134 I 140 consid. 5.3) et ne saurait être remise en question.
e) Du moment que la démarche des autorités inférieures est conforme à la LAT et à la 
LATeC (cf. consid. 4 et 5), celle-ci échappe d'emblée et pour les mêmes raisons au grief 
d'arbitraire.
7.
Indépendamment du déclassement d'une partie de l'art. eee RF en zone agricole, le 
recourant se plaint également du transfert d'environ iii m2 de la zone mixte à la zone artisanale. Il 
estime que cette affectation est contraire au droit fédéral dès lors que le bout de parcelle ainsi 
affecté n'est pas utilisable rationnellement pour la construction et ne dispose pas d'un accès 
suffisant. Il requiert, dans ce cadre, que tout l'art. eee RF soit maintenu en zone mixte.
Ce faisant, il oublie que l'essentiel de la mesure d'aménagement le concernant consiste en un 
déclassement du terrain en zone agricole. Il a été vu ci-dessus que cette nouvelle affectation est 
conforme au droit fédéral. On peut se demander dès lors si les critiques qu'il adresse au 
planificateur local s'agissant de la zone artisanale ont encore un sens. En effet, une admission de 
celles-ci ne pourrait en aucun cas conduire à un maintien des iii m2 en zone mixte, mais devrait 
avoir pour conséquence leur affectation en zone agricole, comme le reste de la parcelle eee RF. Il 
s'agirait cependant d'une reformatio in pejus qui est interdite au Tribunal cantonal (art. 95 al. 1 
CPJA). Tout au plus, celui-ci pourrait envisager d'annuler l'affectation en zone artisanale et, sous 
cet angle restreint, de renvoyer la cause à la Direction pour nouvel examen au vu du reste du 
présent jugement.
En l'état, avec la confirmation du bien-fondé du déclassement du reste de l'art. eee RF en zone 
agricole, la Cour est d'avis que le recourant n'a plus d'intérêt à contester l'affectation en zone 


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artisanale des iii m2 que le planificateur local lui a fait cadeau en guise de compensation et dont la 
justification semble discutable au vu de la dimension très restreinte de la zone (timbre-poste) et 
des problèmes d'accès. Il appartiendra à la commune et à la Direction d'examiner l'opportunité 
d'un déclassement en zone agricole lors de la prochaine révision du PAL, dans l'hypothèse où, 
comme il le prétend, le recourant ne devait pas parvenir à mettre en valeur ce terrain.
8. Mal fondé, le recours doit être rejeté dans la mesure où il est recevable.
Il appartient au recourant, qui succombe, de supporter les frais de procédure (art. 131 CPJA).
Pour le même motif, il n'a pas droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA). .Il lui incombe en 
revanche de verser une telle indemnité à la commune. En effet, même si l'aménagement du 
territoire est une tâche de la commune et que l'on est en droit d'attendre de cette collectivité qu'elle 
comprenne les questions d'aménagement dont elle s'occupe, on peut admettre qu'en l'occurrence, 
les modifications légales en cours pouvaient justifier qu'elle fasse appel à un mandataire extérieur 
(art. 139 CPJA). Il y a lieu toutefois de modifier la liste de frais déposée par ce dernier, qui ne tient 
pas suffisamment compte des synergies dont il a pu bénéficier entre les différents dossiers dont il 
s'est occupé en lien avec le PAL litigieux.
la Cour arrête:


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I.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
Partant, la décision de la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des 
constructions du 23 juillet 2013 est confirmée.
II.
Les frais de procédure sont mis par CHF 3'000.- à la charge du recourant. Ils sont 
compensés avec l'avance de frais effectuée.
III.
Un montant de CHF 4'000.- à verser à Me Bernard Loup à titre d'indemnité de partie est mis 
à la charge du recourant.
IV.
Communication.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 
jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de 
la décision est contestée (art. 148 CPJA).
Fribourg, le 16 juin 2016/cpf
Président
Greffière-stagiaire