fr_gerichte · 602 2019 92 · 2019-09-12 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg
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www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2019 92
Arrêt du 12 septembre 2019
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Christian Pfammatter 
Juges :
Johannes Frölicher, Yann Hofmann 
Greffier-stagiaire :
Fabien Schafer 
Parties
A.________, recourant
contre
PRÉFECTURE DE LA SARINE, autorité intimée 
Objet
Aménagement du territoire et constructions
Recours du 29 juillet 2019 contre la décision du 22 juillet 2019


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considérant en fait
A.
A.________ a procédé à des travaux sans autorisation, à savoir l’aménagement d’un 
logement comprenant notamment l'installation d’une porte anti-feu et la pose d’une cuisinette dans 
les sous-sols de son habitation sur la parcelle bbb du Registre foncier (RF) de la Commune de 
C.________. Différents courriers ont été échangés entre le propriétaire et la Commune portant sur 
la question de la procédure à respecter pour faire homologuer ce nouveau logement. La Commune 
étant d'avis que l'octroi d'un tel permis de construire n'entrait pas dans ses compétences, elle en a 
informé le Préfet du district de la Sarine par courrier du 25 mars 2019.
Par courrier du 21 avril 2019, faisant suite à l'invitation du Préfet, le propriétaire a soutenu que le 
permis de construire devait lui être accordé par le biais de la procédure simplifiée.
B.
Par décision incidente du 22 juillet 2019, le Préfet a confirmé que les aménagements dans le 
sous-sol de l’habitation devaient faire l’objet d'un permis construire en procédure ordinaire. Il a 
ainsi invité le propriétaire à déposer une demande de permis de construire dans le respect de la 
procédure ordinaire dans un délai fixé au 30 septembre 2019.
C.
Par mémoire du 29 juillet 2019, le propriétaire a recouru contre cette décision préfectorale 
auprès du Tribunal cantonal, en concluant – sous suite de frais et dépens – implicitement du moins 
à l'annulation de la décision attaquée et à ce qu'il soit constaté que les travaux entrepris sont 
soumis à la procédure simplifiée. A l’appui de ses conclusions, il soutient en substance que les 
aménagements effectués sont mineurs, peu coûteux et qu'ils ont été exécutés à l’intérieur de la 
maison. Par ailleurs, il souligne que de tels aménagements ont été légalisés dans des conditions 
similaires par le biais de la procédure simplifiée dans d’autres habitations environnantes. Par 
conséquent, il estime ne pas être soumis à la procédure ordinaire. Enfin, il demande à ce que 
l’effet suspensif soit restitué à son recours (602 2019 93).
D.
Le 21 août 2019, le Préfet renonce à formuler des observations et renvoie à sa décision.
Le 27 août 2019, le recourant dépose des observations spontanées.
Par lettre du 29 août 2019, le juge délégué à l'instruction a accordé l'effet suspensif au recours.
Par courrier du 5 septembre 2019, la Commune se rallie à la décision du Préfet.
Les 5 et 10 septembre 2019, le recourant dépose à nouveau des observations spontanées.
E. 
Au surplus, il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs 
conclusions dans les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la 
solution du litige.
en droit
1. 
La décision attaquée ne met pas un terme à la procédure devant le Préfet et revêt un 
caractère incident. Le recours a été déposé dans le délai de dix jours (art. 79 al. 2 du code 


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fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative; CPJA; RSF 150.1) et les 
formes prescrits. L'avance de frais a en outre été versée en temps utile.
2.
La décision préfectorale se prononce sur l’obligation de demander un permis de construire 
ainsi que sur la procédure à suivre pour l’octroi dudit permis. On précise d’emblée que seule cette 
dernière question est litigieuse, le recourant se limitant, en procédure de recours, à contester 
l’application de la procédure ordinaire. La nécessité de devoir disposer d’un permis de construire 
n’est pas mise en cause sur son principe.
3.
La compétence pour délivrer les permis de construire appartient au Préfet pour les objets 
soumis à la procédure ordinaire et au conseil communal pour les objets de minime importance 
soumis à la procédure simplifiée (art. 139 al. 1 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur 
l’aménagement du territoire et les constructions; LATeC; RSF 710.1). 
Aux termes de l'art. 84 du règlement fribourgeois du 1er décembre 2009 d’exécution de la loi sur 
l’aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11), sont soumis à 
l’obligation d’un permis de construire selon la procédure ordinaire en particulier:
"b) les réparations et transformations modifiant la structure du bâtiment, ses éléments dignes de protection 
ou l’affectation des locaux;
 c)
les changements d’affectation de locaux et les modifications d’installations susceptibles de porter 
atteinte à l’environnement, notamment (…) les installations susceptibles de porter atteinte aux eaux;"
En vertu de l'art. 85 al. 1 ReLATeC, sont soumis à l'obligation d'un permis de construire selon la 
procédure simplifiée notamment: 
"c)
les changements d’affectation de locaux et les modifications d’installations qui ne nécessitent pas de 
travaux ni ne sont susceptibles de porter atteinte à l’environnement ou aux eaux;"
L'art. 85 al. 2 ReLATeC prévoit qu'en cas de doute, le conseil communal prend préalablement 
l’avis du Préfet.
4.
Selon l’art. 120 CPJA, les décisions incidentes sont susceptibles d'un recours séparé 
lorsqu'elles concernent la compétence, la récusation, la langue de la procédure, l'effet suspensif et 
l'assistance judiciaire gratuite (al. 1). Dans les autres cas, les décisions incidentes ne sont 
susceptibles d'un recours séparé que si elles sont de nature à causer un préjudice irréparable à 
une partie ou si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui 
permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (al. 2). Une décision incidente n'est 
en aucun cas sujette à recours, si la décision au fond ne l'est pas en elle-même. L'art. 88 al. 2, 
2e phr., est réservé (al. 3).
En l’espèce, on peut se demander si on est en présence de l’exception relative aux décisions 
incidentes concernant la compétence, laquelle veut éviter, pour des motifs d’économie de 
procédure, qu’on doive attendre la décision finale pour contester que celle-ci émane d’une autorité 
compétente (cf. à ce sujet ATF 138 III 94). Toutefois, en l’occurrence, le Préfet est autorité de 
recours en matière d’octroi de permis de construire. De ce fait, il ne saurait être considéré comme 
incompétent en la matière, ce d'autant plus si on se réfère à l'adage "qui peut le plus peut le 
moins". En outre, en cas de doute, le Préfet donne son avis sur la nécessité de devoir introduire 


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une procédure ordinaire ou simplifiée de permis de construire en application de l’art. 85 
al. 2 ReLATeC (cf. arrêt TC FR 602 2016 122 du 23 février 2017 consid. 4).
La notion de préjudice irréparable de l’art. 120 al. 2 CPJA est la même que celle figurant à l’art. 45 
de la loi fédérale sur la procédure administrative (PA; RS 172.021), de sorte que la jurisprudence 
développée à ce propos peut être appliquée par analogie en droit cantonal (arrêt TC FR 602 2011 
97 du 18 avril 2012).
La charge de déposer une demande de permis de construire en procédure ordinaire à la place 
d’une telle demande en procédure simplifiée ne saurait raisonnablement être considérée comme 
étant constitutive d’un préjudice irréparable. Il faut admettre que le recours ne vise, en définitif, 
qu'à empêcher une éventuelle prolongation de la procédure, voire son renchérissement, ce qui à 
l’aune de l’art. 120 al. 2 CPJA ne constitue pas un intérêt suffisant.
La question peut cependant demeurer indécise, car, même si on devait entrer en matière sur le 
recours, celui-ci devrait être rejeté.
5.
Sur le fond, le recours est manifestement dénué de pertinence pour les motifs suivants.
Le recourant est d’avis qu’il n’a entrepris que des travaux mineurs en créant un nouveau logement 
dans sa villa familiale et que la procédure ordinaire est réservée aux nouvelles installations 
uniquement. Or, il perd de vue que, selon les pièces du dossier, il a changé l’affectation des locaux 
du sous-sol de son habitation. Celui-ci était notamment composé de deux chambres et de deux 
réduits faisant partie intégrante de la villa familiale qui formait initialement un seul logement. En 
posant une cuisine et en créant un accès indépendant par la pose d’une porte donnant à 
l’extérieur, il dispose d’un second logement dans les sous-sols. Partant, l’affectation de la surface 
n’est plus la même. Le recourant reconnaît lui-même que cela a nécessité des travaux. Or, le texte 
de l’art 85 al. 1 let. c ReLATeC est clair s'agissant des changements d'affectations de locaux: ces 
derniers ne sont soumis à la procédure simplifiée uniquement que s'ils ne nécessitent pas de 
travaux ni ne sont susceptibles de porter atteinte à l'environnement ou aux eaux. Qui plus est, par 
son raccordement aux conduites, la cuisine pourrait même être susceptible de porter atteinte à 
l’environnement. Tenant compte de ce qui précède, on voit mal comment, dans le cas d'espèce, il 
pourrait s’agir de travaux qui tomberaient sous le coup de l’art 85 ReLATeC. 
Le Tribunal de céans a en outre déjà eu l’occasion de préciser que la création d'un nouveau 
logement implique le respect de nombreuses règles concernant notamment la conception 
énergétique, la sécurité et la salubrité (locaux habitables, en particulier l'éclairage: 
art. 68 ReLATeC; 
grandeur 
minimale 
des 
pièces: 
art. 
69 
ReLATeC; 
vides 
d'étage: 
art. 70 ReLATeC; ensoleillement, éclairage et aération: art. 71 ReLATeC). Des normes doivent 
être respectées en matière de cuisines et de locaux sanitaires (art. 72 ReLATeC). Il tombe sous le 
sens qu'en cas de création d'un logement, par division d'une habitation existante, il n'est pas 
assuré que, dans la partie nouvellement aménagée, les conditions légales d'habitabilité 
susmentionnées soient respectées. Dans ces circonstances, un intérêt public important postule de 
soumettre la transformation à l'obligation d'un permis de construire, de manière à permettre à 
l'autorité compétente de contrôler la conformité au droit de la nouvelle habitation. Il ne fait donc 
aucun doute que la création d'un nouveau logement soit soumise à l'obligation de permis de 
construire en procédure ordinaire (cf. arrêt TC FR 602 2016 5 du 7 novembre 2016 consid. 4b). Le 


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recourant ne saurait tirer une autre déduction des directives du Service des constructions et de 
l'aménagement (SeCA) qui, au demeurant, ne lient pas le Tribunal.
Dans le cas d'espèce, il incombe dès lors au recourant de requérir la légalisation des 
aménagements entrepris sans autorisation en application de l'art. 84 ReLATeC. La décision 
préfectorale allant dans ce sens n'est pas à critiquer.
6.
Le recourant se plaint également du fait que, dans d’autres cas, notamment dans la villa de 
son voisin, le permis de construire avait été délivré en procédure simplifiée.
6.1. 
Le principe de la légalité de l'activité administrative prévaut en principe sur celui de l'égalité 
de traitement. En conséquence, le justiciable ne peut généralement pas se prétendre victime d'une 
inégalité devant la loi lorsque celle-ci est correctement appliquée à son cas, alors qu'elle aurait été 
faussement, voire pas du tout appliquée dans d'autres cas (ATF 126 V 390 consid. 6a et les 
références citées). Cela présuppose cependant, de la part de l'autorité dont la décision est 
attaquée, la volonté d'appliquer correctement à l'avenir les dispositions légales en question. Le 
citoyen ne peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que l'administration 
persévérera dans l'inobservation de la loi (ATF 136 I 65 consid. 5.6 et les références). Il faut 
encore que l'autorité n'ait pas respecté la loi selon une pratique constante, et non pas dans un ou 
quelques cas isolés (ATF 132 II 485 consid. 8.6 p. 510; 127 I 1 consid. 3a ; 126 V 390 consid. 6a 
et les arrêts cités), et qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant n'impose de donner la 
préférence au respect de la légalité (ATF 123 II 248 consid. 3c; 115 Ia 81 consid. 2 et les 
références).
Une pratique constante demeurera cependant sans effet si son caractère illégal est identifié pour 
la première fois à l'occasion d'une procédure judiciaire: dans ce cas de figure, il est présumé que 
l'autorité l'adaptera pour se conformer à la loi (P. Tschannen, Gleichheit im Unrecht: Gerichtsstrafe 
im Grundrechtskleid in ZBl 112/2011 p. 74 avec la référence à l'ATF 112 Ib 381 consid. 6). Ce 
n'est que si l'autorité renonce à abandonner une pratique qu'elle sait illégale que le principe de 
l'égalité de traitement peut avoir le pas sur celui de la légalité. Si l'autorité ne s'exprime pas sur ses 
intentions futures, l'autorité judiciaire présume que celle-ci se conformera à la loi à l'avenir 
(cf. ATF 122 II 446 consid. 4a; 115 Ia 81 consid. 2). 
6.2. 
Dans la présente occurrence, le Tribunal constate que le recourant ne saurait tirer un 
avantage du fait que la Commune aurait admis des changements d’affectation similaires en 
procédure simplifiée, notamment en ce qui concerne son voisin direct. En effet, selon l’art 85 al. 2 
ReLATeC, il incombe à la Commune de solliciter l’avis du Préfet en cas de doute sur la question 
de la procédure applicable. Si la Commune ne s'était effectivement pas tenue dans le passé aux 
art. 84 et 85 ReLATeC sans demander l’avis du Préfet, cela ne saurait, par principe, 
manifestement pas lier ce dernier. Dès lors que le recourant ne se réfère pas à des situations 
similaires dans lesquelles l’autorité préfectorale aurait faussement appliqué les règles, il ne peut 
pas tirer profit du principe de l'égalité de traitement.
Il faut ajouter que la Commune est également d’avis que la procédure ordinaire s’applique, sans 
quoi elle n’aurait pas transmis le dossier au Préfet. Partant, il ne peut pas être déduit que les 
autorités n'avaient aucune volonté de respecter la loi. La Commune le confirme explicitement dans 
son courrier du 5 septembre 2019.


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Il résulte de ce qui précède que les conditions qui permettraient de déroger à l’ordre légal ne sont 
manifestement pas satisfaites.
7.
Finalement, on doit également écarter le fait que le recourant puisse se prévaloir du 
principe de la confiance.
7.1. 
Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le droit 
à la protection de la bonne foi préserve la confiance légitime que le citoyen met dans les 
assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des 
déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Selon la jurisprudence, un 
renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un 
administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que l'autorité soit 
intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit 
censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre 
compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore que l'administré 
se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des 
dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice et que la réglementation n'ait 
pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (ATF 131 II 627 consid. 6.1 p. 637; 129 
I 161 consid. 4.1; 122 II 113 consid. 3b/cc; 99 Ib 94 consid. 4 et les références citées).
Même si les conditions posées pour bénéficier de la protection de la bonne foi sont réalisées, il 
faut en outre examiner si l'intérêt public à l'application du droit impératif ne l'emporte pas sur le 
principe de la bonne foi. Cet examen s'opère par la pesée des intérêts privés de l'administré de se 
voir protégé dans sa bonne foi et l'intérêt public à l'application régulière du droit objectif (ATF 119 
Ib 397 consid. 6e; 116 Ib 185 consid. 3c; 114 Ia 209 consid. 3c; 101 Ia 328 consid. 6c et les 
références citées). 
7.2 
En l'occurrence, le recourant a procédé à l’exécution des travaux sans autorisation et, 
partant, ne s’est aucunement fondé sur des assurances pour prendre des dispositions auxquelles il 
ne saurait renoncer sans subir de préjudice. Le fait que le SeCA aurait affirmé qu’il puisse légaliser 
les travaux en procédure simplifiée reste ainsi sans importance. Par ailleurs, l’interprétation qu’il 
donne aux directives du SeCA ne peut manifestement pas consister en une assurance, dans un 
cas concret, qui puisse fonder la confiance de l’administré.
8.
Partant, la décision incidente litigieuse est exempte de critique et le recours doit être rejeté 
dans la mesure où il est recevable.
9.
Il y a lieu de fixer au recourant un nouveau délai pour déposer une requête de permis de 
construire ordinaire. Celui-ci est fixé au 31 décembre 2019.
10.
Les frais de procédure sont mis à la charge du recourant qui succombe, conformément à 
l'art. 131 CPJA. Ils sont fixés selon les art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des 
frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (RSF 150.12).
Eu égard au sort du recours, il n'est pas alloué de dépens.


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la Cour arrête :
I.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
II.
Les frais de procédure, fixés à CHF 1'500.-, sont mis à la charge du recourant. Ils sont 
compensés avec l'avance de frais qu'il a effectuée.
III.
Notification.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure peut, dans le même délai, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision est contestée (art. 
148 al. 1 CPJA).
Fribourg, le 12 septembre 2019/JFR
Le Président :
Le Greffier-stagiaire :