fr_gerichte · 601 2024 118 · 2025-07-01 · fr

Arrêt de la Ie Cour administrative du Tribunal cantonal | Haftung der Gemeinwesen und ihrer Amtsträger

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
601 2024 118
Arrêt du 1er juillet 2025
Ie Cour administrative
Composition
Présidente :
Anne-Sophie Peyraud 
Juges :
Stéphanie Colella, Johannes Frölicher 
Greffier-rapporteur :
Julien Delaye 
Parties
A.________ SA, recourante, représentée par Me Ianis Meichtry, 
avocat
contre
RÉSEAU SANTÉ ET SOCIAL DE LA VEVEYSE, autorité intimée, 
représentée par Me Nicolas Kolly, avocat 
Objet
Responsabilité des collectivités publiques et de leurs agents – 
Acte illicite – Comportement déloyal
Recours du 25 septembre 2024 contre la décision du 23 août 2024


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considérant en fait
A.
La société A.________ SA a pour but principal l'exploitation de pharmacies et tient notamment 
un établissement du même nom dans la commune de B.________.
Le 31 juillet 2020, une convention de collaboration a été signée entre la pharmacie et le Réseau 
santé et social de la Veveyse (RSSV). Elle prévoyait notamment que, sur mandat médical, les 
infirmiers du service d'aide et de soins à domicile géraient les médicaments des patients bénéficiant 
de tels prestations auprès du RSSV, et que les médicaments commandés dans ce cadre auprès de 
la pharmacie étaient livrés gratuitement au domicile des patients.
Par courrier du 26 novembre 2021, la pharmacie a informé le RSSV qu'elle résiliait ladite convention 
avec effet au 1er janvier 2022 en raison de changements internes et d'une réorientation de ses 
prestations.
Le 10 décembre 2021, le RSSV a pris acte de cette résiliation. Il a mentionné que, du fait de la 
réorientation des prestations et des changements internes de la pharmacie, la gestion 
médicamenteuse pour les patients du RSSV devrait être revue par son service d'aide et de soins à 
domicile.
Le 23 décembre 2021, le RSSV a informé la pharmacie que, suite à la cessation de la livraison à 
domicile des commandes, des transferts d'ordonnances de plusieurs patients vers une autre 
pharmacie partenaire devraient être entrepris au 1er janvier 2022.
Par courriels des 24 décembre 2021 et 3 janvier 2022, la pharmacie a refusé ces transferts. Elle 
soutenait que la commande des médicaments de ses patients restait une prestation fournie par ses 
services et que seule la livraison à domicile, effectuée sur demande du RSSV, n'en faisait plus partie. 
Elle a rappelé au RSSV que seul le patient peut demander le transfert de son dossier 
pharmaceutique auprès d'un autre prestataire.
Le 5 janvier 2022, la pharmacie a adressé un courrier à ses patients afin de dénoncer ce qu'elle 
estimait être une campagne de désinformation de la part du RSSV, qui aurait eu pour seul objectif 
de faciliter le travail de ce dernier en leur faisant changer de pharmacie.
Le 6 janvier 2022, la pharmacie a également contacté le Service de la santé publique (SSP). Elle a 
signalé que les infirmiers du RSSV auraient incité leurs patients à transférer leur dossier médical 
vers d'autres pharmacies. Elle a précisé qu'une commande aurait été passée et livrée par une autre 
pharmacie sans le consentement explicite de la patiente concernée.
Le 7 janvier 2022, le RSSV a informé la pharmacie que certains bénéficiaires souhaitaient rester 
clients chez elle. Il a précisé que, par conséquent, leurs médicaments seraient dorénavant récupérés 
par des proches parents.
Suite à ces événements, le responsable de la pharmacie s'est rendu au domicile de plusieurs 
patients pour leur remettre en mains propres un courrier daté du 10 janvier 2022. Celui-ci expliquait 
que, bien que la convention de collaboration entre la pharmacie et le RSSV ait été résiliée, les 
patients pouvaient continuer de passer leurs commandes auprès de sa pharmacie. Lors de ces 
visites, le responsable de la pharmacie les a également informés de leur possibilité de recourir à 


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des infirmiers indépendants pour les services d'aide à domicile ou de ce que la pharmacie pouvait 
également suppléer au RSSV pour la préparation des semainiers.
Par courrier du 17 février 2022, la pharmacie a en outre exigé du RSSV qu'il mette immédiatement 
fin à "tout comportement déloyal et potentiellement diffamatoire, voire calomnieux" à son égard.
Le 14 mars 2022, le RSSV a répondu que son responsable démarchait activement les patients, sans 
se soucier de leur état de santé, et que son comportement générait des situations d'angoisse, de 
confusion et de stress chez certains d'entre eux. Il a encore souligné la part de responsabilité de la 
pharmacie dans cette situation, celle-ci étant à l'origine de la fin de leurs rapports conventionnels.
Le 22 mars 2022, la pharmacie a introduit une requête de mesures provisionnelles et 
superprovisionnelles en cessation de l'atteinte et en prévention du trouble auprès du Tribunal de 
l'arrondissement de la Veveyse.
Par décision du 5 septembre 2022, le Tribunal de l'arrondissement de la Veveyse a jugé la requête 
irrecevable, faute de compétence à raison de la matière.
Le 22 décembre 2022, la pharmacie a introduit une demande d'indemnité auprès du RSSV, 
requérant un montant provisoire de CHF 20'000.- à titre de dommages-intérêts. Elle lui reprochait 
d'avoir, par les agissements de son personnel soignant, faussement informé les patients du fait 
qu'elle avait cessé son service gratuit de livraison à domicile. Elle soutenait en outre que le RSSV 
aurait incité les patients à la quitter pour des pharmacies concurrentes, agissant ainsi comme une 
entreprise privée et faussant la concurrence, ce qui aurait causé une diminution de son chiffre 
d'affaires.
Le 7 décembre 2023, le RSSV a communiqué son intention de rejeter entièrement la demande 
d'indemnité, estimant n'avoir commis aucun acte illicite.
La pharmacie s'est encore déterminée le 29 janvier 2024.
B.
Par décision du 23 août 2024, le RSSV a rejeté la demande d’indemnité de la pharmacie et 
mis à sa charge les frais de procédure, arrêtés à CHF 5'000.-. 
Le RSSV a rappelé en substance que, pour engager la responsabilité de la collectivité publique, un 
acte illicite de ses agents, un dommage et un lien de causalité devaient être établis. Or, il a relevé 
qu'aucun acte illicite n’avait été commis par son personnel. La pharmacie n’avait pas démontré que 
ce dernier l’aurait dénigrée par des allégations inexactes, fallacieuses ou inutilement blessantes, et 
les affirmations de la pharmacie sur des pressions exercées par le personnel du RSSV sur les 
patients pour les inciter à changer de pharmacie n'étaient pas étayées.
Au contraire, le RSSV a soutenu avoir agi de manière correcte, en informant les patients qu'ils 
devaient organiser eux-mêmes la livraison de leurs médicaments s'ils souhaitaient continuer de 
collaborer avec la pharmacie en question, puisque cette dernière avait résilié l'accord de livraison 
gratuite et que lui-même n'était pas en mesure d'assurer ce service. Le changement de fournisseur 
par certains clients résulterait de leur propre choix, et non d'une manipulation de la part du personnel 
du RSSV.
C.
Par acte du 25 septembre 2024, la pharmacie interjette recours auprès du Tribunal cantonal 
contre ladite décision. Elle conclut, sous suite de frais et dépens, principalement à son annulation et 
à ce qu'une indemnité de CHF 20'000.- (sous réserve d'ampliation future) lui soit accordée pour le 


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dommage subi. Subsidiairement, elle demande le renvoi de la cause à l'autorité intimée pour 
nouvelle instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants. En tout état de cause, la 
recourante conclut à ce que les frais de première instance soient mis à la charge du RSS.
À l'appui de son recours, la recourante reproche d’abord au RSSV d’avoir refusé l'audition de 
témoins (patients) en s'appuyant à tort sur l'art. 53 du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure 
et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1), disposition qui ne limiterait pas les pouvoirs d'une 
association de communes agissant comme autorité administrative. Elle critique également le fait que 
le RSSV n'ait pas cherché à recueillir des déclarations écrites des patients. La recourante estime 
que l'autorité intimée lui oppose une absence de preuve de sa part concernant les agissements 
illicites, alors qu'elle-même n'aurait pas mené une instruction suffisante et aurait écarté sans 
justification la version des faits qu'elle avait avancée. Or, les patients concernés n'auraient à aucun 
moment été consultés sur un éventuel transfert de leurs ordonnances. L'arrêt du service de livraison 
par la pharmacie aurait servi de prétexte au RSSV pour inciter, voire forcer, les patients à se tourner 
vers d'autres pharmacies, portant ainsi atteinte à leur libre choix. La recourante estime qu’environ 
30 clients ont changé de pharmacie par le biais de ce procédé, représentant environ CHF 150'000.- 
de son chiffre d’affaires annuel. Enfin, la décision attaquée souffrirait d'un défaut manifeste de 
motivation sur certains points essentiels, celle-ci n’expliquant pas pour quel motif elle retient 
notamment l’absence d’acte illicite.
D.
Dans ses observations du 27 janvier 2025, le RSSV conclut au rejet du recours. Il conteste, en 
substance, les critiques et griefs formulés par la recourante. Il sollicite également l'octroi d'une 
indemnité de partie pour les frais liés à l'assistance d'un mandataire professionnel.
Dans ses contre-observations du 10 février 2025, la recourante conteste la position et les allégations 
du RSSV. Elle réitère les arguments et les conclusions formulés dans son mémoire de recours et 
persiste dans ses réquisitions de preuve.
Le 24 février 2025, le RSSV remet en cause la pertinence des réquisitions de preuve proposées par 
la recourante. Il maintient qu'il était fondé à clore l'instruction de l'affaire et à statuer comme il l'a fait 
par sa décision du 23 août 2024.
E.
Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions, dans 
les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.
en droit
1.
Déposé dans le délai et les formes prescrits (art. 79 ss du code fribourgeois du 23 mai 1991 de 
procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1), le recours est recevable en vertu de 
l'art. 114 al. 1 let. d CPJA, en lien avec l'art. 21 de la loi cantonale du 16 septembre 1986 sur la 
responsabilité civile des collectivités publiques et de leurs agents (LResp; RSF 16.1). L’avance de 
frais a en outre été versée en temps utile, de sorte que le Tribunal cantonal peut en examiner les 
mérites.


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2.
Selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, 
y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, la Cour 
ne peut pas examiner en l'espèce le grief d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA).
3.
La recourante invoque en premier lieu une violation de son droit d'être entendue garanti par 
l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 de la Confédération suisse (Cst.; RS 101). 
Elle reproche d'abord à l'autorité intimée d'avoir clos l'instruction de la cause prématurément, sans 
donner suite à ses réquisitions de preuves et sans ordonner l'audition de témoins. Ce faisant, elle 
estime que l'autorité intimée n'a pas cherché à établir si ses propres agents avaient adopté un 
comportement illicite. La recourante estime ensuite que la décision querellée est insuffisamment 
motivée, en tant qu'elle n'explique pas pourquoi elle ne retient pas l'existence d'un acte illicite.
3.1.
Compris comme l'un des aspects de la notion générale de procès équitable, le droit d'être 
entendu, garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., confère au justiciable le droit de consulter le dossier, de 
s'exprimer sur tous les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation 
juridique, de produire des preuves utiles, de participer à l'administration des preuves, d'en prendre 
connaissance et de se déterminer à leur sujet (cf. ATF 144 II 427 consid. 3.1; 142 II 218 consid. 2.3; 
arrêt TF 2C_426/2020 du 23 juin 2020 consid. 4).
Le droit de participer à l'administration des preuves s'inscrit dans le cadre de la maxime inquisitoire, 
qui prévaut en droit public (art. 45 al. 1 CPJA). En vertu de ce principe, l'autorité dirige la procédure 
et établit d'office les faits pertinents pour l'application correcte du droit, sans être limitée par les 
allégués ou les offres de preuve des parties. Elle ne tient pour existants que les faits dûment prouvés 
(cf. arrêt TF 2C_104/2016 du 28 novembre 2016 consid. 5.2). Elle oblige l'autorité à rechercher 
activement les preuves nécessaires et à clarifier toutes les circonstances de fait et de droit 
pertinentes (cf. arrêt TC FR 601 2018 122 du 20 décembre 2018 consid. 4.1). Si l'administré 
n'apporte pas la preuve requise et que l'autorité a la possibilité d'éclaircir la situation, elle doit le faire 
et ne saurait donc attendre qu'il lui fournisse spontanément les renseignements pertinents et les 
preuves adéquates. Le devoir de collaborer de l'administré ne libère aucunement l'autorité de son 
devoir d'instruction (cf. ATF 130 I 258 consid. 5). L'autorité ne peut donc faire supporter à l'administré 
les conséquences de l'absence de preuve d'un fait déterminé si elle n'a pas elle-même pleinement 
satisfait à son obligation d'établir les faits. Il lui appartient de juger s'il y a lieu de requérir la 
collaboration de l'administré, et sous quelle forme (cf. arrêts TF 2C_993/2021 du 21 mars 2022 
consid. 4.2; 2C_964/2016 du 5 avril 2017 consid. 2.2 et 2.4).
Après une libre appréciation des preuves en sa possession, l'autorité se trouve toutefois à un 
carrefour. Si elle estime que l'état de fait est clair et que sa conviction est acquise, elle peut rendre 
sa décision (cf. ATF 137 III 208 consid. 2.2; arrêt TF 2C_806/2017 du 19 octobre 2017 consid. 4.1). 
Dans cette hypothèse, elle renoncera à des mesures d'instruction et à des offres de preuve 
supplémentaires, en procédant si besoin à leur appréciation anticipée. Le rejet d'autres moyens de 
preuve est également admissible s'il lui apparaît que leur administration serait de toute façon 
impropre à entamer la conviction qu'elle s'est forgée sur la base de pièces écrites ayant une haute 
valeur probante (cf. ATF 133 II 384 consid. 4.2.3; 131 I 153 consid. 3). Par ailleurs, il n'est pas 
nécessaire que la conviction de l'autorité confine à une certitude absolue qui exclurait toute autre 


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possibilité. Il suffit qu'elle découle de l'expérience de la vie et du bon sens et qu'elle soit basée sur 
des motifs objectifs (cf. ATF 130 II 321 consid. 3.1; 128 III 271 consid. 2b/aa; arrêt TF 2C_1201/2012 
du 16 mai 2013 consid. 4.5). Une telle manière de procéder n'est pas jugée contraire au droit d'être 
entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. (cf. ATF 124 V 90 consid. 4b; 122 V 157 consid. 1d).
Le droit d'être entendu implique également pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision 
(cf. ATF 145 I 73 consid. 7.2.2). Selon la jurisprudence, il suffit toutefois que l'autorité mentionne, au 
moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière 
que son destinataire puisse se rendre compte de sa portée et l'attaquer en connaissance de cause, 
étant précisé encore que la motivation peut être implicite et résulter des différents considérants de 
la décision (cf. ATF 141 V 557 consid. 3.2.1). Dès lors que l'on peut discerner les motifs qui ont 
guidé la décision de l'autorité, le droit à la motivation de la décision est respecté, même si celle-ci 
est erronée (cf. arrêt TF 2C_41/2020 du 24 juin 2020 consid. 5.1.1). 
3.2.
En l'occurrence, il ressort des pièces au dossier, et notamment de la décision attaquée, que 
l'autorité intimée a considéré que ses agents n'avaient commis aucun acte illicite. Elle a estimé qu'ils 
s'étaient limités à informer les bénéficiaires de prestations de soins à domicile que le service de 
livraison gratuite de médicaments par la pharmacie recourante avait cessé. Selon l'autorité intimée, 
pour que la préparation de la prise en charge médicamenteuse des patients (notamment les 
semainiers) puisse continuer d'être assurée par ses services, il était devenu nécessaire que les 
médicaments soient livrés soit directement au RSSV, soit au domicile des bénéficiaires. Dans ce 
contexte, les patients ont été invités à transférer leur dossier à une autre pharmacie partenaire du 
RSSV apte à assurer une telle logistique. Ce faisant, l'autorité intimée a estimé que l'état de fait était 
suffisamment clair et que sa conviction était acquise sur ce point. Elle a ainsi renoncé, par 
appréciation anticipée, à l'administration d'autres preuves, précisant au demeurant qu'en vertu de 
l'art. 53 al. 1 CPJA, elle n'était pas habilitée, en tant qu'association de communes, à procéder à 
l'audition de témoins. 
Une telle manière de procéder n'apparaît pas, en soi, contraire aux principes régissant le droit à la 
preuve découlant du droit d'être entendu. Comme considéré, l'autorité n'a pas nécessairement à 
donner suite à l'ensemble des réquisitions de preuve de l'administré et elle peut procéder à leur 
appréciation anticipée, sans que cela ne viole la disposition constitutionnelle précitée. Une telle 
conclusion ne préjuge encore rien au fait de savoir si, ce faisant, elle a constaté les faits de manière 
inexacte ou incomplète, ou si c'est à tort qu'elle a fait supporter le fardeau de la preuve à la 
recourante, ce qui relève de l'examen au fond qui sera opéré ci-après.
De même, force est de constater que les explications et les motifs fournis par l'autorité intimée 
permettent objectivement de comprendre les raisons du rejet de la demande d'indemnité de la 
recourante et de saisir pleinement la portée de la décision querellée. Preuve en est d'ailleurs que la 
recourante a été en mesure de l'attaquer en connaissance de cause, en développant dans son 
mémoire de recours une argumentation circonstanciée sur les points qu'elle contestait, notamment 
sur la question de savoir pourquoi elle estimait qu'un acte illicite avait été commis par les agents du 
RSSV. Ainsi, ce que critique en réalité la recourante sous couvert d'un défaut de motivation n'est 
pas tant l'absence d'explications qui l'aurait empêchée de comprendre et de contester utilement la 
décision, mais bien le résultat de l'appréciation des faits et l'application du droit opérée par l'autorité 
intimée. Or, une telle divergence d'appréciation sur le fond ne constitue pas, en soi, une violation du 
droit d'être entendu pour motivation insuffisante.
Manifestement mal fondé, le grief tiré de la violation du droit d'être entendu doit donc être rejeté.


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4.
4.1.
À teneur de l'art. 6 LResp, applicable aux associations de communes conformément à l'art. 2 
al. 1 let. b LResp, les collectivités publiques répondent du préjudice que leurs agents causent d'une 
manière illicite à autrui dans l'exercice de leurs fonctions (al. 1). Le lésé ne peut faire valoir aucune 
prétention contre l'agent (al. 2). La responsabilité de la collectivité est exclue lorsque le lésé n'a pas 
fait usage des moyens de droit qui étaient à sa disposition pour s'opposer à l'acte ou à l'omission 
préjudiciable (al. 3).
Ainsi, le droit fribourgeois a institué une responsabilité causale qui suppose la réunion de trois 
conditions cumulatives, à savoir un acte illicite, un dommage et un rapport de causalité (naturelle et 
adéquate) entre l'acte illicite et le dommage. 
Pour le surplus, l’art. 9 LResp renvoie aux dispositions du CO, en particulier à la détermination du 
préjudice et à la fixation de l’indemnité; dans cette mesure, il convient dès lors de se référer aux 
principes régissant la responsabilité civile dans la jurisprudence fédérale (cf. ATF 133 III 462 consid. 
4.1; arrêt TC FR 601 2021 186 du 8 août 2023 consid. 3.1).
4.2.
La notion d'illicéité est la même en droit privé fédéral et en droit public cantonal de la 
responsabilité. En droit public, l'acte illicite présuppose toujours la violation d'un devoir de fonction. 
La notion de devoir de fonction est large et couvre notamment le devoir de s'abstenir de tout acte 
matériel susceptible de porter atteinte à la vie ou à la santé des citoyens et de tout acte 
dommageable pour des biens, corporels ou non, protégés par la législation, sauf autorisation légale 
expresse. L'acte illicite peut revêtir la forme d'une action ou d'une omission. Enfin, l'illicéité dépend 
aussi, selon les domaines, de la gravité de la violation de la règle de droit (cf. arrêt TC FR 601 2021 
186 du 8 août 2023 consid. 3.1). On distingue l'illicéité de résultat, qui suppose l'atteinte à un droit 
absolu du lésé, de l'illicéité du comportement. L'illicéité est d'emblée réalisée si le fait dommageable 
porte atteinte à un droit absolu (vie, santé ou droit de propriété). 
Si, en revanche, comme en l'espèce, le fait dommageable consiste en une atteinte à un autre intérêt 
(par exemple le patrimoine), l'illicéité suppose que l'auteur a violé une norme de comportement ayant 
pour but de protéger le bien juridique lésé (cf. ATF 148 II 73 consid. 3.2). La simple lésion du droit 
patrimonial d'autrui ne représente donc pas, en tant que telle, un acte illicite; il faut encore qu'une 
règle de comportement interdise une telle atteinte et que cette règle ait pour but la protection du bien 
lésé (cf. ATF 144 I 318 consid 5.5). De telles normes peuvent résulter de l'ensemble de l'ordre 
juridique suisse, qu'il s'agisse du droit privé, administratif ou pénal; peu importe qu'elles soient 
écrites ou non écrites, de droit fédéral ou de droit cantonal (cf. ATF 133 III 323 consid. 5.1). 
Exceptionnellement, l'illicéité peut dépendre de la gravité de la violation. C'est le cas lorsque l'illicéité 
reprochée procède d'un acte juridique (une décision, un jugement). Dans ce cas, seule la violation 
d'une prescription importante des devoirs de fonction est susceptible d'engager la responsabilité de 
l'État. Une omission peut constituer un acte illicite uniquement s'il existe une disposition la 
sanctionnant ou imposant de prendre la mesure omise. Ce chef de responsabilité suppose que l'État 
se trouve dans une position de garant à l'égard du lésé et que les prescriptions déterminant la nature 
et l'étendue de ce devoir aient été violées (cf. ATF 148 II 73 consid. 3.2).
5.
Se fondant sur les dispositions précitées, la recourante reproche à l'autorité intimée d'avoir adopté 
à son égard un comportement illicite, consécutif à la cessation par la pharmacie de son service de 


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livraison gratuite à domicile. Elle soutient que ce comportement violerait les art. 2 et 3 al. 1 let. a de 
la loi du 19 décembre 1986 contre la concurrence déloyale (LCD ; RS 241).
5.1.
En tant que norme de comportement destinée à protéger notamment le patrimoine des 
concurrents (cf. art. 9 al. 3 LCD), la LCD fournit tout d'abord une définition générale du comportement 
déloyal (art. 2) avant de dresser une liste exemplative de cas de concurrence déloyale (art. 3 à 8). 
L'art. 2 LCD qualifie de déloyal et illicite tout comportement ou pratique commercial qui est trompeur 
ou qui contrevient de toute autre manière aux règles de la bonne foi et qui influe sur les rapports 
entre concurrents ou entre fournisseurs et clients.
Aux termes de l'art. 3 al. 1 let. a LCD, agit de façon déloyale celui qui dénigre autrui, ses 
marchandises, ses œuvres, ses prestations, ses prix ou ses affaires par des allégations inexactes, 
fallacieuses ou inutilement blessantes. Le dénigrement illicite, au sens de l'art. 3 al. 1 let. a LCD, 
constitue une forme particulière d'atteinte à la personnalité. Par rapport à la protection de la 
personnalité des art. 28 ss CC, l'art. 3 al. 1 let. a LCD est à la fois plus limitatif, en tant qu'il vise le 
bon fonctionnement de la concurrence et ne sanctionne pas nécessairement toute forme d'atteinte 
à la personnalité, et à la fois plus large, en tant qu'il ne protège pas seulement du dénigrement de 
la personne d'un concurrent, mais également de ses prestations (cf. arrêt TF 6B_1458/2020 du 
7 avril 2021 consid. 1.5). 
Dénigrer signifie s'efforcer de noircir, de faire mépriser (quelqu'un ou quelque chose) en disant du 
mal, en attaquant, en niant les qualités. Un propos est dénigrant lorsqu'il rend méprisable le 
concurrent, ses marchandises, etc. Tout propos négatif ne suffit pas; il doit revêtir un certain 
caractère de gravité. Une allégation n'est pas illicite au sens de l'art. 3 al. 1 let. a LCD du seul fait 
qu'elle dénigre un concurrent; il faut encore qu'elle soit inexacte – c'est-à-dire contraire à la réalité 
–, ou bien fallacieuse – soit exacte en elle-même, mais susceptible, par la manière dont elle est 
présentée ou en raison de l'ensemble des circonstances, d'éveiller chez le destinataire une 
impression fausse –, ou encore inutilement blessante – à savoir qu'elle donne du concurrent, 
respectivement de ses prestations au sens large, une image négative, outrancière, que la lutte 
économique ne saurait justifier (cf. ATF 124 III 72 consid. 2b/aa; arrêts TF 6B_1458/2020 du 
7 avril 2021 consid. 1.5; 5A_585/2010 du 15 juin 2011 consid. 4.1).
5.2.
En l'occurrence, il est manifeste que, à la suite de la résiliation par la pharmacie recourante 
de la convention assurant la livraison gratuite à domicile des médicaments, le RSSV s'est trouvé 
dans l'obligation d'informer les patients bénéficiant d'aide et de soins à domicile des conséquences 
de la décision de la pharmacie. Pour assurer la continuité de la préparation des semainiers par son 
personnel infirmier, il était impératif que les médicaments soient disponibles soit dans les locaux du 
service d'aide à domicile du RSSV, soit directement au domicile des patients lors du passage de 
son personnel.
Ainsi, face au refus de la pharmacie recourante de transférer certaines ordonnances et à sa décision 
de ne plus assurer la livraison gratuite, le RSSV a précisé aux patients concernés la nécessité de 
s'organiser différemment, en les invitant notamment à recourir soit aux services de livraison d'autres 
pharmacies partenaires, soit à récupérer eux-mêmes ou à faire récupérer par des proches leurs 
médicaments, faute de quoi la préparation des semainiers ne pourrait plus être assurée lors du 
passage de son personnel infirmier.
La Cour ne voit pas en quoi l'attitude du RSSV, dans ce contexte, revêtirait un caractère déloyal au 
sens de la LCD, de sorte que la question de savoir dans quelle mesure l'autorité intimée agit, en 


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l'espèce, en tant qu'acteur économique soumis aux règles de la LCD peut demeurer ouverte. En 
effet, il n'y a de toute façon aucune intention de dénigrer la personne ou les services de la pharmacie 
recourante. En effet, l'arrêt du service de livraison gratuite par la recourante a placé le RSSV devant 
la nécessité de rechercher des solutions pour garantir la continuité et la sécurité de la prise en 
charge médicamenteuse de ses patients, dont beaucoup sont des personnes vulnérables 
dépendantes de l'aide à domicile.
L'information donnée aux patients sur les alternatives (autres pharmacies assurant la livraison; prise 
en charge personnelle ou par des proches des médicaments auprès de la pharmacie recourante) 
apparaît ainsi comme une mesure objective, nécessaire et adéquate. La suggestion de la recourante 
selon laquelle le personnel du RSSV n'avait qu'à aller lui-même chercher les médicaments dans les 
locaux de sa pharmacie ne tient manifestement pas compte des contraintes organisationnelles d'un 
service de soins à domicile. Il n'appartient ni à la recourante, ni à la Cour de céans, de critiquer ou 
de remettre en cause le fait que le RSSV ne se charge pas lui-même de récupérer les médicaments 
auprès des différentes pharmacies, mais qu'il repose sur un réseau de pharmacie partenaire pour 
assurer la livraison à domicile des médicaments et leur disponibilité lors du passage de son 
personnel infirmier.
Il ressort également d'un échange de courriels du 7 janvier 2022 entre l'autorité intimée et la 
pharmacie recourante que le RSSV ne s'est pas opposé à ce que certains patients, souhaitant rester 
clients de la recourante, s'organisent avec des proches pour la récupération des médicaments, son 
seul intérêt étant que ceux-ci soient disponibles à domicile lors du passage de son personnel 
infirmier; cela conforte la conviction que le RSSV n'a pas cherché à dénigrer ou à détourner 
systématiquement la clientèle de la recourante, mais que son attitude visait uniquement à trouver 
des solutions pragmatiques face à un changement de politique commerciale de la part de la 
pharmacie recourante.
A cela s'ajoute qu'il est inhérent à un service d'aide à domicile que les médicaments soient 
disponibles à domicile lors du passage du personnel infirmier, en particulier pour les patients 
rencontrant des difficultés à se déplacer. Ainsi, en interrompant volontairement un service essentiel 
pour cette patientèle, la recourante ne pouvait raisonnablement ignorer qu'elle risquait de perdre 
certains clients attachés à cette prestation, ou pour qui celle-ci était indispensable, et que cela 
pourrait entraîner une diminution de son chiffre d'affaires. Il s'agit d'une conséquence économique 
directe de sa décision commerciale et il est particulièrement malvenu pour la recourante de chercher 
à faire supporter les effets négatifs de ses choix commerciaux à la collectivité publique.
5.3.
La Cour relève encore que le responsable de la pharmacie recourante s'est rendu auprès 
des différents patients du RSSV pour les inciter à rompre leur protocole de soins avec le RSSV et à 
recourir à un service d'aide à domicile indépendant. Dans ces circonstances, on conçoit aisément 
que certains patients se soient sentis sous pression et qu'une certaine confusion soit intervenue sur 
la manière dont leurs médicaments et leurs soins allaient être dorénavant fournis. Il est également 
compréhensible que, pour certains patients, notamment des personnes âgées ou vulnérables et 
habituées de longue date aux services de la pharmacie recourante, la nécessité de changer leurs 
habitudes ou potentiellement de pharmacie à la suite de la cessation du service de livraison gratuite 
de la recourante ait pu être source d'inquiétude, de confusion, voire d'un sentiment de pression ou 
de contrainte, les amenant à un changement opéré à contrecœur.
De telles réactions individuelles apparaissent normales face à la modification d'un service perçu 
comme essentiel à leur confort et à la sécurité de leur approvisionnement en médicaments. 


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Toutefois, ce ressenti n'est pas pertinent pour qualifier d'illicite le comportement du RSSV, tout 
comme son impact émotionnel ou une certaine contrariété chez certains patients ne rendent pas, 
non plus, en soi, illicites les mesures prises par le RSSV pour répondre de manière adéquate et 
responsable à la situation nouvelle créée par la pharmacie recourante.
Il suit de là qu'il n'apparaît pas nécessaire d'entendre des témoins (patients) ou les parties sur le 
déroulement des faits pour la solution du litige, de sorte que les réquisitions de preuve en ce sens 
sont rejetées, par appréciation anticipée.
5.4.
Enfin, la recourante ne pouvait pas ignorer que le RSSV agissait sur la base d'un mandat 
thérapeutique pour la gestion médicamenteuse de ses bénéficiaires, ce qui ressortait explicitement 
de la convention de collaboration qui les liait. Ainsi, la Cour ne peut que relever que, en refusant les 
transferts d'ordonnances sollicités par le RSSV dans le cadre de son mandat de soins et en 
interférant dans la relation thérapeutique entre ce dernier et les bénéficiaires, le responsable de la 
pharmacie recourante a adopté un comportement pour le moins douteux à l'égard de patients 
vulnérables. L'attitude conflictuelle de la recourante a manifestement contribué à compliquer la prise 
en charge des bénéficiaires de prestations de soins à domicile et a potentiellement mis en difficulté 
certains patients; par son attitude, la pharmacie a ainsi pris le risque de les priver abruptement d'une 
prise en charge médicamenteuse. Un tel comportement de la part de la recourante explique la 
démarche du RSSV visant à informer et à orienter rapidement ses patients vers des solutions 
alternatives pour assurer la continuité de leur approvisionnement en médicaments, y compris l'option 
d'une autre pharmacie partenaire. En effet, il est évident aux yeux de la Cour que, déjà d'un point 
de vue strictement médico-éthique, le RSSV devait tout mettre en œuvre pour assurer la continuité 
de la prise en charge médicamenteuse de sa patientèle à la suite de la résiliation de la convention 
de collaboration par la recourante. 
Ainsi, la nécessité pour certains patients de s'adapter, impliquant cas échéant un changement de 
pharmacie pour maintenir un service de livraison à domicile et permettre la préparation des 
semainiers par les aides à domicile, apparaît comme une conséquence directe et prévisible de la 
modification du modèle commercial de la recourante elle-même et de son propre comportement, 
plutôt que d'un agissement déloyal ou d'une pression illicite de la part du RSSV.
5.5.
Au vu de tout ce qui précède, c'est à juste titre que le RSSV est parvenu à la conclusion que 
ses agents n'avaient commis aucun acte illicite. Il s'ensuit qu'il était fondé à rejeter la demande de 
la recourante sans examiner si les autres conditions cumulatives énoncées à l'art. 6 LResp étaient 
ou non réalisées.
6.
Il reste encore à examiner si l'autorité intimée était en droit de mettre un montant de CHF 5'000.- à 
la charge de la recourante pour l'établissement de sa décision.
6.1.
Conformément à l'art. 130 al. 1 CPJA, les frais de la procédure de première instance sont en 
principe mis à la charge de la partie qui requiert ou provoque une décision. 
L'autorité intimée a, dans sa décision du 23 août 2024, fixé ces frais à CHF 5'000.- et les a mis à la 
charge de la recourante. Pour justifier ce montant, le RSSV a invoqué le principe d'équivalence et 
de couverture des frais, et la nécessité de recourir à un avocat externe, faute de disposer d'un 
service juridique interne.


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6.2.
Le principe d'équivalence est l'expression du principe de la proportionnalité en matière 
d'émoluments. Il implique que le montant mis à la charge de l'administré conformément à l'art. 130 
al. 1 CPJA soit en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie et reste dans des limites 
raisonnables (cf. ATF 143 I 220 consid. 5.2.2; 139 I 138 consid. 3.2; 139 III 334 consid. 3.2.4). Le 
principe d'équivalence n'exige toutefois pas que l'émolument corresponde dans tous les cas 
exactement à la valeur de la prestation pour l'administré ou à son coût pour la collectivité; le montant 
de l'émolument peut en effet être calculé selon un certain schématisme tenant compte de la 
vraisemblance et de la moyenne. L'émolument doit cependant être établi selon des critères objectifs 
et s'abstenir de créer des différences qui ne seraient pas justifiées par des motifs pertinents (cf. ATF 
143 I 220 consid. 5.2.2). Quant au principe de couverture des frais, il signifie que le produit global 
des contributions ne doit pas dépasser, ou seulement de très peu, l'ensemble des coûts engendrés 
par la branche ou subdivision concernée de l'administration, y compris, dans une mesure 
appropriée, les provisions, les amortissements et les réserves (cf. ATF 143 I 220 consid. 5.2.2; 
135 I 130 consid. 2; 126 I 180 consid. 3a).
6.3.
Vu les principes précités, la Cour estime qu'un montant de CHF 5'000.- apparaît toutefois 
excessif au regard des circonstances, du travail effectué (une décision de 8 pages) et de la valeur 
litigieuse (CHF 20'000.-), ce d'autant plus que, comme considéré, l'affaire ne présentait ni une 
certaine complexité factuelle, ni n'impliquait de questions juridiques particulières nouvelles ou 
ardues qui justifieraient un tel émolument. L'autorité intimée n'a pas non plus procédé à des mesures 
d'instruction particulières qui justifieraient un tel montant.
Le fait que l'autorité intimée ne dispose pas d'un service juridique interne et ait dû recourir à un 
avocat externe pour la rédaction de sa décision ne saurait, en règle générale, pas non plus justifier 
une augmentation des frais de procédure au-delà de ce qui serait généralement admis si elle avait 
eu recours à son propre personnel. Cela reviendrait, dans le cas contraire, à contourner 
indirectement l'absence d'indemnité de partie qui prévaut en procédure de première instance 
(cf. art. 137 CPJA a contrario).
6.4.
Ainsi, en l'absence de règlement spécifique du RSSV sur ses émoluments et par application 
des principes généraux précités, la Cour considère qu'il convient de réduire les frais de la procédure 
devant le RSSV à un montant de CHF 1'500.-, ce qui apparaît largement suffisant au regard des 
principes d'équivalence et de couverture des frais.
Il s'ensuit que le recours doit être très partiellement admis sur ce seul point. La décision du RSSV 
du 23 août 2024 est ainsi réformée en ce sens que le chiffre 2 de son dispositif, relatif aux frais, est 
modifié pour les arrêter à CHF 1'500.-, à la charge de la recourante.
7.
7.1.
L'admission très partielle du recours devant le Tribunal cantonal n'a, en revanche, pas 
d'influence sur les frais de la présente procédure. Il appartient à la recourante, qui succombe 
presque intégralement dans ses conclusions, de supporter les frais de la procédure en application 
de l'art. 131 CPJA. Ceux-ci sont fixés à CHF 2'000.-, conformément aux art. 1 et 2 du tarif cantonal 
du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction 
administrative (Tarif JA; RSF 150.12). Ils sont compensés par l'avance de frais de même montant 
versée par la recourante le 3 octobre 2024.


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Pour le même motif, il n'est pas alloué d'indemnité de partie à la recourante (art. 137 CPJA), ce 
d'autant plus que la Cour a constaté d'office les motifs pour lesquels il se justifiait d'admettre, dans 
une très faible mesure, son recours.
7.2.
En revanche, le RSSV a fait appel aux services d'un avocat pour défendre ses intérêts dans 
le cadre de la présente procédure de recours. En tant que ses intérêts patrimoniaux sont en cause 
(cf. arrêt TC FR 601 2017 101 du 22 février 2018), il a droit à une indemnité de partie pour les frais 
nécessaires engagés pour la défense de ses intérêts dans la présente procédure, à l'exclusion des 
opérations en lien avec la procédure de première instance (cf. supra consid. 6.2) et des opérations 
qui relèvent de tâches de gestion administrative (p. ex. préparation du dossier administratif et son 
transport au Tribunal cantonal; cf. arrêt TC FR 601 2024 74 du 6 janvier 2025 consid. 7.2).
Au surplus, conformément aux art. 8 ss Tarif JA, les honoraires alloués pour la représentation ou 
l'assistance de la partie sont fixés entre CHF 200.- et CHF 10'000.-. Dans les affaires d'une ampleur 
ou d'une complexité particulière, le maximum s'élève à CHF 40'000.-. La fixation des honoraires dus 
à titre de dépens a lieu sur la base d'un tarif horaire de CHF 250.-. Quant aux débours nécessaires 
à la conduite de l'affaire, ils sont remboursés au prix coûtant. Pour les photocopies effectuées par le 
mandataire, il est calculé 40 centimes par copie isolée.
La liste de frais produite par le mandataire du RSSV est établie conformément aux principes 
ci-dessus. Elle fait état de 14 heures et 20 minutes de travail, ce qui paraît raisonnable pour couvrir 
les frais de représentation engagés par l'autorité intimée. Calculés au tarif horaire de CHF 250.-, les 
honoraires s'élèvent à CHF 3'583.40. En ce qui concerne les débours, ils se montent à CHF 144.50.
Le total hors taxe s'élève ainsi à CHF 3'727.90. Le supplément pour la TVA au taux de 8.1 % se 
monte à CHF 301.95. Partant, l'indemnité de partie due à l'autorité intimée est arrêtée à 
CHF 4'029.85. Conformément à l'art. 141 al. 1 CPJA, elle est mise à la charge de la recourante.
(dispositif en page suivante)


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la Cour arrête :
I.
Le recours est très partiellement admis.
Partant, le chiffre 2 du dispositif de la décision du RSSV du 23 août 2024 relatif aux frais est 
réformé. Les frais de la procédure devant lui sont arrêtés à CHF 1'500.-. Ils sont mis à la charge 
de la recourante.
II.
Des frais de CHF 2'000.- sont mis à la charge de la recourante pour la procédure devant le 
Tribunal cantonal. Ils sont compensés par l'avance de frais du même montant déjà versée.
III.
Un montant de CHF 4'029.85 (dont CHF 301.95 de TVA à 8.1 %) est alloué à l'autorité intimée 
à titre d'indemnité de partie. Il est à verser à Me Nicolas Kolly et mis à la charge de la 
recourante.
IV.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 
30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie 
de la décision est contestée (art. 148 CPJA).
Fribourg, le 1er juillet 2025/jud
La Présidente 
Le Greffier-rapporteur