fr_gerichte · 602 2018 13 · 2018-11-23 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2018 13
Arrêt du 23 novembre 2018
IIe Cour administrative
Composition
Président:
Christian Pfammatter 
Juges:
Johannes Frölicher, Daniela Kiener 
Greffière-rapporteure:
Vanessa Thalmann 
Parties
A.________ SA et B.________ AG, recourantes, représentées par 
Me David Ecoffey, avocat
contre
PRÉFECTURE DE LA SARINE, autorité intimée 
Objet
Aménagement du territoire et constructions – Mesures contre les 
bruits d’une salle de concert
Recours du 15 janvier 2018 contre la décision du 29 novembre 2017


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considérant en fait
A.
A.________ SA est propriétaire de l'article ccc du Registre foncier (RF) de la Commune de 
D.________. B.________ AG est propriétaire des articles eee et fff RF. Ces parcelles se situent 
dans la zone de ville IV au sens du plan d'aménagement local (PAL) et dans un secteur régi par le 
plan d'aménagement de détail (PAD) "G.________". Elles se trouvent à proximité des salles de 
concert de l'établissement public H.________.
A.________ SA et B.________ AG ont déposé une demande de permis pour la démolition de 
deux bâtiments et la construction de trois immeubles de logements avec parking souterrain, en 
coordination avec la mise à l'enquête publique de la modification du PAD "G.________" sur les 
articles ccc, eee et fff RF.
Cette demande de permis a été mise à l'enquête publique par avis publié dans la Feuille officielle 
(FO) n° iii.
B.
Le projet a suscité quatre oppositions.
Le 19 juillet 2016, la commune a rendu un préavis favorable avec conditions.
Dans le cadre de la consultation des services concernés, cinq services – parmi lesquels le Service 
de l'environnement (SEn) et le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) – ont rendu 
des préavis défavorables.
Suite à ces préavis négatifs, les requérantes ont produit des plans modifiés. Tous les services de 
l'Etat à nouveau consultés ont ensuite émis des préavis favorables avec conditions. Dans son 
préavis du 5 janvier 2017, le SEn (section Protection contre le bruit) a en particulier estimé – en se 
fondant sur l'étude acoustique datée du 16 novembre 2015 – que le projet était conforme à 
l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41) s'agissant 
du bruit routier et des chemins de fer, du bruit provenant de la rampe d'accès au parking et du bruit 
des installations techniques, moyennant la prise des mesures préconisées dans l'étude 
acoustique. En ce qui concerne le bruit provenant de l'établissement public H.________, le SEn a 
constaté que certaines ouvertures de locaux à usage sensible au bruit (LUSB) subissaient des 
dépassements des valeurs limites d'immissions (VLI) permises par la directive du Centre Bruit 
"Détermination et évaluation des nuisances sonores liées à l'exploitation d'établissements publics" 
(DEP). Il a relevé que la solution constructive proposée dans l'étude acoustique – soit l'installation 
d'une ventilation insonorisée avec récupération de chaleur dans les LUSB concernés – était la 
meilleure étant donné la situation des immeubles, mais a ajouté qu'elle n'était pas "une mesure 
permettant d'être conforme à l'art. 31 al. 1 OPB" selon un arrêt du Tribunal fédéral. Il a par contre 
indiqué que cette solution pouvait constituer une condition si le permis de construire était délivré 
en application de l'art. 31 al. 2 OPB, ce qui signifie que l'autorité compétente doit reconnaître un 
intérêt prépondérant à ce projet. Pour le reste, ce service a confirmé que les nuisances pouvaient 
être considérées comme occasionnelles. Il est ainsi d'avis que, concernant le seul aspect 
problématique du projet (non-conformité par rapport à la DEP), indépendamment de la question de 
la pertinence de construire des immeubles dans ce secteur, la protection contre le bruit n'a pas un 
poids qui exclut la délivrance d'un permis de construire. S'agissant de cet aspect du bruit, il a 
formulé les trois conditions suivantes:


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"1.
Conformité à la DEP: le préavis se réfère à l'étude acoustique du 16 novembre 2015 et est fait en 
tenant compte de l'exploitation actuelle de H.________ (en termes de nombres de concerts par année). 
Si cette situation devait être modifiée pour une raison ou une autre et que le nombre de concerts 
devaient augmenter de manière significative, les conclusions de notre évaluation devraient être revues.
 2.
Conformité à la DEP: conformément à l'art. 32 al. 2 OPB, les ouvertures (fenêtres) des LUSB indiqués 
sur le plan 411.03 de l'étude acoustique subissant des dépassements doivent être équipées de verres 
isolants conformément aux dispositions de l'annexe 1 de l'OPB (indice d'affaiblissement apparent 
pondéré R'w de minimum 35 dB (A)). De plus, pour permettre l'aération de ces LUSB même avec les 
fenêtres fermées durant les concerts, une ventilation insonorisée avec récupération de chaleur doit être 
mise en place. Enfin, toujours conformément à l'art. 32 al. 3 OPB, les exigences renforcées de la norme 
SIA 181 sont à respecter (bruit aérien, bruit de choc, bruit solidien, bruit des installations techniques). 
Ces exigences sont obligatoires pour les LUSB suivants:
a. pour le bâtiment C: tous les LUSB qui ne peuvent être aérés que par une ouverture sur la façade est 
ou sud;
b. pour le bâtiment B: tous les LUSB qui ne peuvent être aérés que par une ouverture sur la façade est.
 3.
Conformité à la DEP: si le permis de construire est délivré conformément à l'art. 31 al. 2 OPB, l'art. 31 
al. 3 OPB est applicable."
Le 18 avril 2017, le SeCA a rendu un nouveau préavis défavorable pour les motifs suivants:
"> réduction requise du nombre de LUSB pour lesquels la valeur limite d'immissions est dépassée, ce afin 
de permettre au projet l'application de l'art. 31 al. 2 OPB;
 > opposition portant sur les aspects liés au bruit (en l'état actuel du dossier)".
Ce service a constaté que "certains des LUSB disposant d'une situation en angle des façades 
litigieuses (est du bâtiment B / est et sud du bâtiment C) pourraient disposer d'une ouverture sur 
une façade non exposée aux émissions de bruit provenant de H.________ sans que cela 
nécessite une modification conséquente du projet. De ce fait, le SeCA considère que, partout où 
cela est possible, les fenêtres ouvrantes doivent être déplacées sur les façades non exposées. 
Pour le bâtiment B, cela signifie qu'aucune fenêtre ouvrante ne doit se trouver en façade est pour 
les chambres situées dans les angles nord-est et sud-ouest. Pour le bâtiment C, cela signifie 
qu'aucune fenêtre ouvrante ne doit se trouver en façade sud et est pour les chambres situées 
dans les angles sud-ouest et nord-est. A noter que les fenêtres actuelles doivent impérativement 
être maintenues en fixe dans les cas où la nouvelle fenêtre créée se trouverait en façade nord, 
dans le but de garantir un ensoleillement suffisant de la pièce. En ce qui concerne les autres LUSB 
litigieuses, le SeCA estime qu'il apparaît disproportionné, voir même irréaliste, d'exiger un 
remaniement complet du projet afin qu'aucun LUSB ne soit situé sur les façades exposées aux 
émissions de bruit provenant de H.________ tout en gardant la même densité et sans aller à 
l'encontre du règlement du PAD". Le SeCA a ainsi indiqué qu'il était défavorable à l'octroi d'une 
autorisation dérogatoire sur la base de l'art. 31 al. 2 OPB, dès lors que certaines mesures 
pouvaient être prises afin de limiter au strict minimum les locaux exposés au bruit ce, sans 
remettre en question l'ensemble du système de distribution et d'aménagement des logements. 
Dans l'hypothèse où le préfet devait ne pas suivre les mesures qu'il propose, il a encore précisé 
que le projet se trouvait en présence d'intérêts prépondérants lui permettant de bénéficier de 
l'autorisation dérogatoire prévue par l'art. 31 al. 2 OPB.


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C.
Par décision du 29 novembre 2017, le Préfet du district de la Sarine a accordé le permis de 
construire requis par A.________ SA et B.________ AG, sous réserve du droit des tiers, en 
particulier relevant du droit privé, et du respect strict des plans et des conditions figurant dans les 
préavis communaux et cantonaux. Au ch. 10 dudit permis – intitulé Permis de construire dans des 
secteurs exposés au bruit –, le préfet a constaté que les VLI étaient dépassées s'agissant du bruit 
provenant de l'établissement public H.________. En application des art. 31 et 32 OPB, il a fait 
siennes les conditions émises par le SEn et le SeCA, lesquelles devront être respectées par les 
requérantes, dans la mesure où lesdites conditions n'impliquent pas, contrairement à ce 
qu'invoquent ces dernières, une refonte fondamentale du projet. En outre, il a estimé que l'intérêt à 
la réalisation du projet – qui consiste en une forte densification des parcelles en question dans un 
tissu fortement bâti en plein centre ville de Fribourg – l'emportait sur l'intérêt à la protection contre 
le bruit, en tenant compte du fait que le SEn a considéré que les nuisances provenant de 
H.________ étaient limitées et occasionnelles et que les conditions du permis garantissaient la 
protection des futurs habitants; partant, il a accordé le permis en application de l'art. 31 al. 2 OPB.
D.
Agissant le 15 janvier 2018, A.________ SA et B.________ AG ont contesté devant le 
Tribunal cantonal la condition assortissant le permis de construire délivré le 29 novembre 2017. 
Elles concluent, sous suite de frais et dépens, à l'admission du recours et à ce que, décidant lui-
même ou renvoyant l'affaire au préfet avec les instructions suivantes, le Tribunal prononce que:
"(…) le chiffre 1 «aux conditions suivantes» de la décision du Préfet de la Sarine du 29 novembre 2017 
(permis de construire Dossier jjj) est annulé, en tant qu'il reprend, par renvoi au préavis du Service des 
constructions et de l'aménagement (SeCA) du 18 avril 2017, la condition selon laquelle le SeCA «a 
considéré que certains des LUSB disposant d'une situation en angle des façades litigieuses (est du bâtiment 
B / est et sud du bâtiment C) pourraient disposer d'une ouverture en façade non exposée aux émissions de 
bruit provenant de H.________. De ce fait, le SeCA a considéré que partout où cela est possible, les 
fenêtres ouvrantes doivent être déplacées sur les façades non exposées. Pour le bâtiment B, cela signifie 
qu'aucune fenêtre ouvrante ne doit se trouver en façade est pour les chambres situées dans les angles 
nord-est et sud-ouest. Pour le bâtiment C, cela signifie qu'aucune fenêtre ouvrante ne doit se trouver en 
façade sud et est pour les chambres situées dans les angles sud-ouest et nord-est».
Cette condition tombe, ainsi que toute autre condition liée à l'OPB, le permis de construire étant confirmé 
pour le solde."
A l'appui de leurs conclusions, les recourantes relèvent que le SeCA a clairement posé, dans son 
préavis, des exigences supplémentaires par rapport au SEn. Elles font valoir que les atteintes au 
projet sont extrêmement graves, puisque ce sont 25 appartements qui sont touchés – notamment 
par des ajouts ou déplacements de fenêtres – (12 dans le bâtiment B et 13 dans le bâtiment C) et 
pratiquement impossibles à louer, sans parler des atteintes graves à l'esthétique extérieure des 
bâtiments si l'on retire les fenêtres où cela est possible selon le SeCA. Elles soulignent que 
modifier les plans pour agrandir les pièces impactées est totalement impossible, puisque cela 
impliquerait de revoir tout le projet, notamment en raison des calculs des descentes de charges à 
opérer. Elles ajoutent que ce sont iii appartements qui seront impactés par le bruit et pour lesquels 
une ventilation contrôlée, très coûteuse, devrait être mise en place. 
Principalement, les recourantes reprochent à l'autorité intimée d'avoir constaté les faits de manière 
inexacte et incomplète, d'avoir fait preuve d'arbitraire et d'avoir violé le droit. En effet, elles relèvent 


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en substance que les seules immissions de bruit problématiques ont pour unique origine le non-
respect des conditions posées dans un permis de construire octroyé en 2002 à H.________ et 
entré en force. Elles estiment que ce permis de construire imposait des mesures d'assainissement 
très claires, qui n'ont pas été réalisées et qui sont la cause du problème actuel. Elles soutiennent 
qu'il suffit donc de les appliquer. Selon elles, rien n'empêchait en outre le préfet, constatant la 
violation de l'OPB, de prendre des mesures sur la base de la loi fribourgeoise du 24 septembre 
1991 sur les établissements publics (LEPu; RSF 952.1), en imposant des limites sonores qui 
permettraient dans l'intervalle de respecter l'OPB. Elles relèvent d'ailleurs que H.________ 
continue de bénéficier d'une patente H, alors qu'il devrait être soumis à tout le moins à une patente 
B+, laquelle nécessiterait une demande de permis de construire, "avec ce que cela impliquerait". 
Les recourantes soutiennent que le résultat est également arbitraire, puisque cela aurait dû 
conduire le préfet à faire application de l'art. 36 al. 2 OPB et à considérer que, moyennant le 
simple respect des conditions du permis de 2002, les normes OPB / DEP Bruit sont respectées et 
que l'on ne se trouve pas dans un secteur exposé au bruit au sens des art. 29 à 31a OPB, la 
détermination des immissions sonores selon l'art. 36 al. 2 OPB ramenant celles-ci dans la norme. 
Elles soulignent que, par ces violations graves, "ce sont les propriétaires voisins, dont les 
recourantes, qui se retrouvent dans une situation où c'est à eux de devoir subir le régime 
dérogatoire de l'art. 31 al. 2 OPB et les conditions liées à l'art. 31 al. 1 OPB". Elles ajoutent que 
"cela conduit à un transfert intolérable et illégal de la charge du respect de l'OPB / DEP Bruit vers 
les propriétaires voisins, dont les recourantes, ce pour pallier l'absence d'action du Préfet face à 
une situation illégale qui perdure".
A titre subsidiaire, les recourantes font valoir que les mesures critiquées sont totalement 
disproportionnées. Elles rappellent que celles-ci n'ont pas été imposées par le SEn, pourtant 
autorité spécialisée en la matière, et qu'elles constituent une atteinte extrêmement grave à leur 
droit de propriété pour des dépassements de VLI occasionnels et de peu d'importance, 
représentant quelques heures par semaine durant lesquelles les locataires pourraient fermer leurs 
fenêtres.
Enfin, les recourantes invoquent une violation de leur droit d'être entendues, motif pris que le 
préfet ne leur a pas accordé l'accès aux dossiers relatifs à H.________, malgré plusieurs 
demandes dans ce sens; elles estiment que cette violation ne pourra être réparée dans la 
présente procédure de recours que par l'apport de tous les dossiers relatifs à H.________ en 
mains de la préfecture et de la commune. 
E.
Le 15 mars 2018, la commune indique qu'elle n'a pas d'observations particulières à formuler.
Dans ses observations du 29 mars 2018, le préfet conclut au rejet du recours. Il relève que, selon 
la pratique, il appartient au SeCA de se prononcer sur les mesures d'ordre constructif et que, 
partant, on ne saurait déduire du préavis favorable avec conditions du SEn que les mesures 
préconisées par le SeCA sont arbitraires et dénuées de fondement. Il précise en outre que de 
nombreuses conditions d'exploitation ont été imposées à l'établissement public situé à proximité du 
projet litigieux, lequel les a mises en œuvre par le biais de son concept d'exploitation, dans le but 
de diminuer les nuisances sonores ainsi que pour assurer l'ordre et la tranquillité publique à ses 
abords immédiats. Il a enfin souligné que, contrairement à ce qu'affirment les recourantes, une 
procédure de mise en conformité doit bien être entamée afin que ledit établissement soit conforme 
aux normes de protection contre le bruit. Il ajoute qu'à la suite d'échanges entre ses services et la 
Direction de l'aménagement et les constructions (DAEC) afin de déterminer quelle est l'autorité 


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compétente en la matière, la DAEC a estimé qu'en l'espèce, ce sont les règles pour la mise en 
conformité selon la LATeC qui s'appliquent et non la procédure d'assainissement au sens de 
l'art. 6 LPE.
Le 17 avril 2018, les recourantes ont requis la possibilité de déposer des contre-observations et de 
consulter le dossier produit par le préfet, ainsi que la production par le préfet de l'intégralité des 
dossiers en sa possession en lien avec H.________ et des échanges entre ses services et la 
DAEC. 
Le 18 avril 2018, le représentant des recourantes a consulté le dossier constitué par le Tribunal 
cantonal, comprenant les dossiers produits par le préfet et la commune. Le 19 avril 2018, celles-ci 
ont réitéré leur demande de mesure d'instruction.
Par courriers du 24 avril 2018, le Juge délégué à l'instruction a donné la possibilité de se 
déterminer sur le recours à H.________ et à la Société coopérative Fonderie 13, lesquelles n'ont 
pas répondu.
Le 25 juillet 2018, un délai a été imparti aux recourantes pour déposer leurs contre-observations.
Le 19 avril 2018 et le 31 août 2018, les recourantes ont réitéré leurs demandes tendant à la 
production de tous les dossiers en mains du préfet concernant H.________ ainsi que des 
échanges entre ses services et la DAEC et à leur consultation; elles ont également demandé les 
dossiers de la Ville de Fribourg, du SEn et du Service de la police du commerce (SPoCo). 
Le 8 novembre 2018, les recourantes ont précisé leurs conclusions en soulignant qu'elles 
s'opposaient uniquement à la condition supplémentaire imposée par le SeCA dans son préavis du 
18 avril 2017. Elles ont par ailleurs confirmé que le projet mis à l'enquête respectait les mesures 
préconisées par l'étude acoustique et les conditions formulées par le SEn sur cette base. 
F.
Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans 
les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.
en droit
1.
1.1.
Déposé dans le délai et les formes prescrits – et l'avance des frais de procédure ayant été 
versée en temps utile – le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c du code 
fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et de 
l'art. 141 al. 1 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les 
constructions (LATeC; RSF 710.1). Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses 
mérites.
1.2.
Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation 
du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte 
ou incomplète des faits pertinents (let. b). Le grief d'inopportunité ne peut être examiné par la Cour 


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de céans que si une loi prévoit expressément ce motif (art. 78 al. 2 CPJA). Aucune question 
d'opportunité ne se pose en matière de permis de construire.
2.
En l'espèce, l'objet du recours porte uniquement sur les conditions posées par le permis de 
construire en lien avec la protection contre le bruit. Plus particulièrement, les recourantes 
contestent uniquement celles – plus strictes – émises par le SeCA leur imposant, pour certains 
LUSB, le déplacement de fenêtres ouvrantes sur une autre façade tout en maintenant en fixe pour 
certains d'entre eux les fenêtres actuelles pour garantir un ensoleillement suffisant. 
3.
3.1.
Aux termes de l'art. 21 de la loi du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement 
(LPE; RS 814.01), quiconque veut construire un immeuble destiné au séjour prolongé de 
personnes doit prévoir des aménagements adéquats de lutte contre le bruit extérieur et intérieur, 
de même que contre les vibrations (al. 1). Le Conseil fédéral fixe par voie d'ordonnance la 
protection minimale à assurer (al. 2). L'art. 22 LPE dispose que les permis de construire de 
nouveaux immeubles destinés au séjour prolongé de personnes ne seront délivrés, sous réserve 
de l'al. 2, que si les valeurs limites d'immissions ne sont pas dépassées (al. 1). Si les valeurs 
limites d'immissions sont dépassées, les permis de construire de nouveaux immeubles destinés au 
séjour prolongé de personnes ne seront délivrés que si les pièces ont été judicieusement 
disposées et si les mesures complémentaires de lutte contre le bruit qui pourraient encore être 
nécessaires ont été prises (al. 2).
Selon l'art. 31 OPB, lorsque les valeurs limites d'immission sont dépassées, les nouvelles 
constructions ou les modifications notables de bâtiments comprenant des locaux à usage sensible 
au bruit, ne seront autorisées que si ces valeurs peuvent être respectées par: a. la disposition des 
locaux à usage sensible au bruit sur le côté du bâtiment opposé au bruit; ou b. des mesures de 
construction ou d'aménagement susceptibles de protéger le bâtiment contre le bruit (al. 1). Si les 
mesures fixées à l'al. 1 ne permettent pas de respecter les valeurs limites d'immission, le permis 
de construire ne sera délivré qu'avec l'assentiment de l'autorité cantonale et pour autant que 
l'édification du bâtiment présente un intérêt prépondérant (al. 2). Le coût des mesures est à la 
charge des propriétaires du terrain (al. 3).
Les art. 32 ss OPB ont trait à l'isolation acoustique des nouveaux bâtiments. L'art. 32 OPB prévoit 
que le maître de l'ouvrage d'un nouveau bâtiment doit s'assurer que l'isolation acoustique des 
éléments extérieurs et des éléments de séparation des locaux à usage sensible au bruit, ainsi que 
des escaliers et des équipements, satisfont aux règles reconnues de la construction (al. 1, 
1ère phrase). Lorsque les valeurs limites d'immission sont dépassées et que les conditions fixées à 
l'art. 31, al. 2, pour l'attribution du permis de construire sont remplies, l'autorité d'exécution 
renforce dans une mesure appropriée les exigences posées en matière d'insonorisation des 
éléments extérieurs (al. 2). Les exigences s'appliquent également aux éléments extérieurs, aux 
éléments de séparation, aux escaliers et aux équipements qui sont transformés, remplacés ou 
montés à neuf. Sur requête, l'autorité d'exécution accorde des allégements lorsque le respect des 
exigences est disproportionné (al. 3).
L'art. 36 al. 2 OPB dispose que l'autorité d'exécution tient compte des augmentations ou des 
diminutions des immissions de bruit auxquelles on peut s'attendre en raison de: a. la construction, 


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la modification ou l'assainissement d'installations fixes, notamment si les projets concernés sont 
déjà autorisés ou mis à l'enquête publique au moment de la détermination; b. la construction, la 
modification ou la démolition d'autres ouvrages, si les projets sont déjà mis à l'enquête publique au 
moment de la détermination. 
Quant à l'art. 39 al. 1, 1ère phrase, OPB, il prévoit que, pour les bâtiments, les immissions de bruit 
seront mesurées au milieu de la fenêtre ouverte des locaux à usage sensible au bruit.
Enfin, la Directive du Centre Bruit "Détermination et évaluation des nuisances sonores liées à 
l'exploitation des établissements publics" a pour but de mettre à la disposition des autorités et de 
toutes les personnes concernées une méthode permettant d'évaluer les nuisances sonores liées à 
l'exploitation des établissements publics; par analogie, il est également possible de traiter les 
nuisances sonores liées à des locaux où il est régulièrement diffusé de la musique.
3.2.
Les parcelles sur lesquelles le projet de construction est prévu sont situées en zone de ville 
IV et dans un secteur régi par le PAD "G.________", avec un degré III de sensibilité au bruit. Selon 
l'art. 85bis du règlement communal relatif au plan d'affectation des zones et à la police des 
constructions de la Ville de Fribourg (ci-après: RCU), cette zone est destinée en priorité aux 
bâtiments et installations de plein air d'entreprises des secteurs d'activité secondaire et tertiaire qui 
répondent à la définition de l'Office fédéral de l'industrie, des arts et métiers et du travail 
(aujourd'hui intégré au Secrétariat d'état à l'économie, SECO; al. 1). Les logements existants y 
sont tolérés (al. 2). Sur requête objectivement fondée, des logements autres que ceux cités à l'al. 2 
peuvent être admis. Ces lieux d'habitation doivent se situer aux niveaux les plus favorables du 
point de vue de l'ensoleillement et de la protection contre les nuisances. La proportion de logement 
est déterminée par le Conseil communal compte tenu des qualités d'ensoleillement, de protection 
contre les nuisances et de l'environnement de la parcelle à bâtir. Le permis de construire devra 
démontrer que toutes les mesures constructives garantissent un habitat convenable (al. 3). Les 
frais qui découlent des mesures de protection contre les nuisances destinées à protéger les 
logements cités à l'al. 3 sont à la charge du propriétaire (al. 4).
L'art. 7 al. 1 du règlement du PAD "G.________" indique que le dosage des fonctions pour 
l'ensemble du secteur est réparti d'une manière générale comme suit: secteur tertiaire, service 
public, 5%; habitat, 95%. Le PAD fixe les implantations et les gabarits. Il ne prévoit aucune mesure 
particulière s'agissant de l'aspect lié à la protection contre le bruit.
4.
4.1.
En l'occurrence, les recourantes ont fait procéder à une étude acoustique afin notamment 
d'établir les immissions de bruit provoquées par la musique provenant de l'établissement 
H.________. La société K.________ AG a établi son rapport sur l'étude de bruit précitée en date 
du 16 novembre 2015. Il ressort de ce rapport que, s'agissant du bruit (musique) provenant de 
l'établissement susmentionné, les VLI sont dépassées sur les façades Est (+ 10 dB (A)) et Sud 
(+ 8 dB (A)) du bâtiment C (soit le plus proche de H.________) et sur la façade Est (+ 3 dB (A)) du 
bâtiment B. Cette étude recommande ainsi d'installer une ventilation insonorisée avec récupération 
de chaleur afin de ventiler les LUSB concernés lorsque les fenêtres sont fermées et précise que 
cette solution est prévue dans le projet de construction.
4.2.
Le SEn – autorité spécialisée dans le domaine de la protection contre le bruit – est d'avis 
que la solution constructive proposée dans l'étude acoustique – soit l'installation d'une ventilation 


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insonorisée avec récupération de chaleur dans les LUSB concernés – est la meilleure si les 
bâtiments doivent se construire aux endroits prévus. En effet, il indique que cette solution 
permettra d'aérer les LUSB subissant des dépassements de valeurs limites durant les concerts 
donnés dans la grande salle de H.________, tout en gardant les fenêtres fermées. Il a cependant 
relevé en se référant à un arrêt du Tribunal fédéral que cette mesure constructive n'était pas 
acceptée comme mesure pour faire respecter les valeurs limites. Il a ainsi souligné que celle-ci 
n'était pas "une mesure permettant d'être conforme à l'art. 31 al. 1 OPB". Il a cependant précisé 
que de telles mesures pouvaient constituer des conditions si le permis de construire était délivré 
en application de l'art. 31 al. 2 OPB. Ainsi, il estime que la seule possibilité pour rendre malgré tout 
le projet en question conforme consiste en la mise en application de l'art. 31 al. 2 OPB, ce qui 
signifie que l'autorité compétente doit reconnaître un intérêt prépondérant à ce projet. Pour le 
reste, ce service confirme que les nuisances sonores provenant de H.________ peuvent être 
considérées comme occasionnelles (environ deux à trois soirées par semaine – dont certaines ne 
provoqueront pas de nuisances – et pause durant les vacances estivales). Il arrive ainsi à la 
conclusion que, concernant le seul aspect problématique du projet (non-conformité par rapport à la 
DEP), la protection contre le bruit n'a pas un poids qui exclut la délivrance d'un permis de 
construire. S'agissant de cet aspect du bruit, il a formulé les trois conditions énoncées à la let. B 
des faits ci-dessus.
4.3.
La demande de permis de construire présentée par les recourantes comprend un système 
de ventilation avec récupération de chaleur pour les locaux sensibles au bruit – soit les chambres 
– visés par l'étude acoustique. En effet, pour les bâtiments B et C, un formulaire EN-4 "Installations 
de ventilation" indique qu'un système de ventilation simple est installé, avec les désignations pour 
le bâtiment B "Monobloc M04 – Locaux sanitaires + chambres (partiel.) E00-E12 et Locaux S01-
02" et, pour le bâtiment C, "Monobloc M05 – Locaux sanitaires + chambres (partiel.) E00-E12 et 
Locaux S01-02". Ces deux formulaires précisent que la récupération de chaleur se fera au moyen 
d'un échangeur rotatif hygroscopique. Dans le cadre de la procédure d'opposition devant le préfet, 
les recourantes ont explicitement relevé que les chambres à coucher des immeubles, définies par 
l'étude acoustique comme trop exposées au bruit des concerts, seront équipées d'un système de 
ventilation contrôlée, ce qui permettra aux habitants de ventiler sans devoir ouvrir les fenêtres 
durant les périodes où ils seront exposés à des nuisances provenant de H.________.
Par ailleurs, les recourantes ont expressément confirmé la pose systématique de fenêtres / portes 
à haute valeur phonique, non seulement sur les LUSB exposés au bruit de H.________, mais 
également sur toutes les façades des trois bâtiments, allant ainsi au-delà des exigences posées 
par le SEn sur cet aspect.
Partant, on doit retenir que le projet soumis à la demande de permis de construire intègre un 
système de ventilation avec récupération de chaleur et la pose de fenêtres équipées de verres 
isolants pour les locaux sensibles au bruit visés par l'étude acoustique. Pour le reste, le renvoi fait 
par le SEn aux exigences de la norme SIA 181 n'est pas remis en cause par les recourantes. 
4.4.
Partant, sur le vu de ce qui précède, il reste uniquement à examiner si c'est à juste titre que 
le préfet ne s'est pas contenté de reprendre les conditions émises par le SEn, mais qu'il a formulé 
des conditions supplémentaires plus strictes en se référant à l'avis du SeCA.
Se basant sur la jurisprudence du Tribunal fédéral, le SeCA et le SEn ont considéré en l'espèce 
que l'installation d'une ventilation insonorisée avec récupération de chaleur ne constituait pas une 
mesure suffisante afin de respecter les VLI.


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Certes, le Tribunal fédéral a à plusieurs reprises souligné que les mesures de construction et 
d'aménagement visées par l'art. 31 al. 1 let. b OPB sont celles qui permettent de respecter les 
valeurs limites d'immission au milieu des fenêtres ouvertes des pièces destinées à un usage 
sensible au bruit (cf. arrêt TF 1C_196/2008 du 13 janvier 2009 consid. 2.4 et les réf. cit.). Ainsi, les 
mesures passives d'isolation acoustique – y compris la pose de fenêtres verrouillées – ne 
constituent pas des mesures d'aménagement ou de construction au sens de l'art. 31 al. 1 let. b 
OPB, car elles ne permettraient de réduire les immissions qu'à l'intérieur de la pièce et non pas au 
niveau de la fenêtre ouverte (ATF 142 II 100 / JdT 2017 I 253 consid. 3.7). Dans un arrêt du 
30 novembre 2011 (1C_331/2011), le Tribunal fédéral a relevé que les bâtiments Minergie équipés 
d'une aération douce correspondaient au standard actuel de la technique et ne pouvaient pas être 
reconnus en tant que mesure de construction au sens des art. 22 et 24 LPE et 29 à 31 OPB afin 
de satisfaire aux valeurs limites de planification et d'immissions.
Cela étant, on peut constater que les états de fait à la base des arrêts du TF précités étaient 
sensiblement différents de celui du cas d'espèce. En effet, il s'agissait de constructions dans des 
zones exposées au trafic aérien ou de constructions de villas à proximité immédiate d'une usine 
exploitée jour et nuit (24 heures sur 24 et 7 jours sur 7). Les nuisances générées par de telles 
installations peuvent être considérées comme quasi continues. Or, en l'occurrence, les nuisances 
sonores proviennent de l'établissement public H.________. Le SEn a expressément confirmé que 
ces nuisances pouvaient être considérées comme occasionnelles (environ deux à trois soirées par 
semaine – dont certaines ne provoqueront pas de nuisances – et fermeture durant les vacances 
estivales). Il ajoute en outre que ce ne sont pas toutes les soirées qui provoqueront des 
dépassements sur les bâtiments problématiques, précisant que la petite salle où sont organisées 
certaines soirées est relativement éloignée par rapport à G.________. Il tient également compte 
du fait que la durée des concerts et leur nombre (dans la grande salle) sont assez limités dans le 
temps comparés à toutes les périodes sans concert. Compte tenu de la fréquence des nuisances 
sonores posant problème dans le cas d'espèce, les conditions émises par le SEn – autorité 
spécialisée en la matière – permettent une protection suffisante des futurs habitants contre les 
nuisances provenant de H.________.
Vouloir imposer des conditions plus strictes comme l'a fait le SeCA, qui impliqueraient à ce stade 
une modification non négligeable du projet – dont l'intérêt public à être réalisé à cet endroit est 
reconnu par toutes les autorités – et des coûts supplémentaires, s'avère disproportionné dans la 
présente occurrence pour la raison suivante également. Les recourantes ont requis la production 
de l'intégralité du dossier H.________ en mains de la préfecture, du SEn et du SPoCo afin de 
pouvoir démontrer que cet établissement public ne respecte pas les conditions du permis de 
construire posées à l'époque par rapport aux émissions qu'il provoque. A ce propos, elles 
invoquent également une violation de leur droit d'être entendues, motif pris que le préfet ne leur a 
pas accordé l'accès au dossier relatif à H.________. La production en entier de ceux-ci ne s'avère 
cependant pas nécessaire, dès lors qu'il ressort des pièces produites au dossier qu'une procédure 
de mise en conformité, tendant à l'assainissement du bâtiment exploité par H.________, semble 
en cours (cf. observations du préfet du 29 mars 2018). Une telle procédure aura pour effet de 
réduire les émissions de bruit en lien avec l'exploitation de cet établissement public à l'origine de la 
présente procédure. Partant, il sera possible dans le futur d'obtenir une réduction des immissions 
sur les bâtiments des recourantes. Il en résulte que, sous cet aspect également, il ne se justifie 
pas d'imposer d'autres conditions que celles posées par le SEn, dès lors que les mesures 
d'assainissement à prendre réduiront, à tout le moins, encore davantage la fréquence des 


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dépassements des VLI. Dans la mesure où les recourantes affirment que les conditions du SEn 
sont respectées par leur projet de construction, il n'est pas pour le reste nécessaire de se 
prononcer sur l'application de l'art. 36 OPB au présent cas.
5.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être admis et, partant, le permis de construire 
modifié en ce sens que, s'agissant du bruit provenant de l'établissement public H.________, 
seules les conditions formulées par le SEn doivent être respectées (à l'exclusion de celles émises 
par le SeCA).
6.
6.1.
L'Etat de Fribourg, qui succombe, est exonéré du paiement des frais de procédure (art. 133 
CPJA).
6.2.
Obtenant gain de cause et ayant fait appel aux services d'un avocat pour défendre leurs 
intérêts, les recourantes ont droit à une indemnité de partie (cf. art. 137 CPJA). Conformément à 
l'art. 8 al. 1 du tarif, les honoraires alloués pour la représentation ou l'assistance de la partie sont 
fixés entre CHF 200.- et CHF 10'000.-. Dans les affaires d'une ampleur ou d'une complexité 
particulière, le maximum s'élève à CHF 40'000.-. La fixation des honoraires dus à titre de dépens a 
lieu sur la base d'un tarif horaire de CHF 250.-. Les débours nécessaires à la conduite de l'affaire 
sont remboursés au prix coûtant, les photocopies effectuées par le mandataire étant remboursées 
par 40 centimes par copie isolée (art. 9 al. 1 et 2 du tarif).
En l'occurrence, l'affaire n'est pas d'une ampleur ou d'une complexité particulière qui justifierait de 
s'écarter de la limite maximale de CHF 10'000.- d'honoraires prévue par l'art. 8 al. 1 du tarif. 
Compte tenu de cette situation et du fait que la liste de frais produite par le mandataire des 
recourantes ne correspond pas au tarif applicable en ce qui concerne le prix des photocopies et le 
tarif horaire de quelques prestations, l'indemnité de partie est équitablement arrêtée à CHF 7'539.- 
(honoraires et débours: CHF 7'000.-; TVA 7.7%: CHF 539.-). Elle est mise à la charge de l'Etat de 
Fribourg (art. 137, 140 et 141 CPJA). 
la Cour arrête:
I.
Le recours est admis dans le sens des considérants. Partant, le permis de construire est 
modifié en ce sens que, s'agissant du bruit provenant de l'établissement public H.________, 
seules les conditions formulées par le SEn doivent être respectées, soit:
"1.
Conformité à la DEP: le préavis se réfère à l'étude acoustique du 16 novembre 2015 et est fait en 
tenant compte de l'exploitation actuelle de H.________ (en termes de nombres de concerts par 
année). Si cette situation devait être modifiée pour une raison ou une autre et que le nombre de 
concerts devaient augmenter de manière significative, les conclusions de notre évaluation 
devraient être revues.
2.
Conformité à la DEP: conformément à l'art. 32 al. 2 OPB, les ouvertures (fenêtres) des LUSB 
indiqués sur le plan 411.03 de l'étude acoustique subissant des dépassements doivent être 


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équipées de verres isolants conformément aux dispositions de l'annexe 1 de l'OPB (indice 
d'affaiblissement apparent pondéré R'w de minimum 35 dB (A)). De plus, pour permettre 
l'aération de ces LUSB même avec les fenêtres fermées durant les concerts, une ventilation 
insonorisée avec récupération de chaleur doit être mise en place. Enfin, toujours conformément à 
l'art. 32 al. 3 OPB, les exigences renforcées de la norme SIA 181 sont à respecter (bruit aérien, 
bruit de choc, bruit solidien, bruit des installations techniques). Ces exigences sont obligatoires 
pour les LUSB suivants:
a.
pour le bâtiment C: tous les LUSB qui ne peuvent être aérés que par une ouverture sur la 
façade est ou sud;
b.
pour le bâtiment B: tous les LUSB qui ne peuvent être aérés que par une ouverture sur la 
façade est.
3.
Conformité à la DEP: si le permis de construire est délivré conformément à l'art. 31 al. 2 OPB, 
l'art. 31 al. 3 OPB est applicable".
II.
Il n'est pas perçu de frais de procédure. L'avance de frais de CHF 3'000.- versée par les 
recourantes leur est restituée.
III.
Un montant de CHF 7'539.- (dont CHF 539.- au titre de la TVA) à verser à Me David Ecoffey, 
à titre d'indemnité de partie, est mis à la charge de l'Etat de Fribourg.
IV.
Notification.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans le même délai, 
faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la décision 
est contestée (art. 148 al. 1 CPJA).
Fribourg, le 23 novembre 2018/jfr/vth
Le Président:
La Greffière-rapporteure: