fr_gerichte · 605 2016 104 · 2017-02-24 · fr

Arrêt de la Ie Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal | Sozialhilfe (seit dem 01.01.2011)

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
605 2016 104
605 2016 105
Arrêt du 24 février 2017
Ie Cour des assurances sociales
Composition
Président:
Marc Boivin
Juges:
Marianne Jungo, Marc Sugnaux
Greffière-stagiaire:
Stéphy-Ange Kalusivikako
Parties
A.________, recourante
contre
COMMISSION SOCIALE DE LA VILLE DE FRIBOURG, autorité 
intimée
Objet
Aide sociale (dès le 01.01.2011) - conditions du droit à des 
prestations rétroactives non remplies; remboursement de prestations 
perçues indûment
Recours du 27 avril 2016 contre la décision sur réclamation du 
4 avril 2016 de la Commission sociale de la Ville de Fribourg 


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considérant en fait
A.
A.________ (la recourante), née en 1972, domiciliée à B.________, est séparée de son 
mari. Elle vit avec leur fils commun, né en 2000. Elle a perçu des prestations d’aide sociale à partir 
de février 2015, sous la forme d’aide matérielle complétant le budget de l’unité familiale qu’elle 
forme avec son fils (voir les décisions et budgets établis par la Commission sociale de la Ville de 
Fribourg - la Commission sociale – onglet 1 du dossier administratif produit par celle-ci avec ses 
observations).
Par courrier du 16 juillet 2015, la Commission sociale a suspendu les prestations d’aide matérielle 
allouées à la recourante, au motif que celle-ci n’avait pas produit de document établissant sa 
séparation, alors que les démarches dans ce sens avaient été entamées en novembre 2014 
(onglet 1 du dossier administratif). 
Par le même courrier, puis par nouvelle lettre du 11 août 2015, La Commission sociale a 
également demandé en particulier la production de l’ensemble des extraits des comptes bancaires 
de la recourante et de son fils à partir de janvier 2015, des explications sur le non-paiement du 
loyer pour le mois de mai 2015, ainsi que la transmission du dossier complet lié à la demande de 
séparation d’avec son mari (onglet 1 du dossier administratif). Une partie des documents requis a 
été produite le 11 août 2015 (onglet 4, 16 et 17 du dossier administratif).
Par courrier du 27 août 2015, la Commission sociale a ensuite pris acte de la volonté de la 
recourante de ne plus être suivie par son Service de l’aide sociale, volonté communiquée 
oralement au secrétariat dudit Service. Elle a également requis la recourante de fournir des 
explications sur des contributions d’entretien non annoncées de CHF 800.- et de 1'200.- reçues de 
son mari respectivement pour les mois de mai 2015 et juin 2015, ainsi que sur le non-paiement de 
son loyer pour le mois de mai 2015, alors même que ce montant avait été comptabilisé dans le 
budget d’aide matérielle pour ce mois. Aucune suite n’a été donnée à ce courrier.
B.
Par décision du 2 novembre 2015, la Commission sociale a supprimé le versement de l’aide 
sociale avec effet au 15 juillet 2015. Elle a par ailleurs exigé le remboursement, par acomptes 
mensuels minimaux de CHF 200.-, du montant de CHF 3'365.- correspondant à l’aide sociale 
perçue indûment en cachant les revenus tirés de pensions alimentaires pour CHF 2'000.- et en 
détournant de son but l’aide sociale la somme de CHF 1'365.- remise pour payer le loyer de mai 
2015.
Par réclamation du 2 décembre 2015, la recourante a reconnu son devoir de rembourser le 
montant de CHF 3'365.-. Elle a toutefois relevé que les primes d’assurance-maladie pour elle-
même et son fils n’avaient pas été prises en considération dans l’aide matérielle allouée entre 
février 2015 et juillet 2015. Sur cette base, elle a demandé que la somme correspondante à cinq 
mois de primes, à savoir CHF 2'292.-, soit déduite du montant à rembourser qui serait ainsi réduit 
à CHF 1'073.-. Enfin, la recourante a demandé que les mensualités de remboursement soient 
réduites à CHF 50.-.
Par décision sur réclamation du 4 avril 2016, la Commission sociale a maintenu le devoir de la 
recourante de rembourser le montant de CHF 3'365.- par acomptes mensuels minimaux de 
CHF 200.-. Elle a en particulier retenu que celle-ci n’avait pas contesté la suppression de l’aide 
matérielle avec effet au 15 juillet 2015 et qu’elle ne pouvait dès lors pas réclamer la prise en 


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charge rétroactive de ses primes d’assurance-maladie arriérées. Quant au montant des acomptes 
de remboursement, la Commission sociale a considéré qu’il était conforme à la situation 
personnelle et financière de la recourante.
C.
Par acte du 20 avril 2016 adressé au Tribunal cantonal, la recourante conclut désormais à ce 
qu’une somme de CHF 2'750.40 – correspondant à six mois de primes d’assurance-maladie pour 
elle-même et son fils (février à juillet 2015) – soit déduite du montant de 3'365.- à rembourser à la 
Commission sociale qui serait en conséquence réduit à CHF 614.60. Elle demande par ailleurs 
une nouvelle fois que les acomptes mensuels de remboursement soient réduits à CHF 50.- et elle 
sollicite l’octroi de l’assistance judiciaire partielle. A l’appui de sa position, elle affirme en substance 
qu’elle a été reconnue indigente par le Service social du 1er février 2015 au 31 juillet 2015 et qu’à 
ce titre elle a droit pour cette période à la prise en charge de ses primes d’assurance-maladie au 
titre de l’aide matérielle. Elle ajoute qu’elle a décidé de renoncer à l’aide sociale en août 2015 afin 
de retrouver le calme intérieurement, mais qu’elle continue à vivre en-dessous du minimum vital.
Dans ses observations du 9 juin 2016, la Commission sociale conclut au rejet du recours et s’en 
remet à justice quant à la requête d’assistance judiciaire. Elle invoque pour l’essentiel que 
plusieurs éléments, notamment l’obligation d’entretien du mari de la recourante envers sa famille 
et les contributions effectivement versées et non annoncées par celle-ci, remettent en question la 
situation d’indigence durant la période concernée. Par ailleurs, la renonciation à l’aide sociale 
annoncée en août 2015 indique que la recourante dispose de ressources suffisantes pour subvenir 
à ses besoins fondamentaux, y compris les primes d’assurance-maladie arriérées et courantes.
Par une détermination spontanée du 20 juin 2016, la recourante affirme que, même en tenant 
compte des prestations alimentaires non annoncées, ses ressources durant la période 
d’assistance n’auraient pas suffi à couvrir ses charges, de telle sorte qu’elle aurait quand même 
bénéficié d’une aide matérielle. Elle critique ensuite la pratique de la Commission sociale 
consistant à attendre la décision sur une éventuelle subvention avant de prendre en considération 
les primes d’assurance-maladie dans l’aide matérielle allouée. Enfin, répondant à une critique de 
la Commission sociale, elle indique qu’elle ne pouvait pas produire le jugement de séparation 
d’avec son mari avant sa notification intervenue en janvier 2016 seulement. En lien avec ce dernier 
point, elle joint à sa détermination une copie de la décision de mesures protectrices de l’union 
conjugale rendue le 12 janvier 2016 par la Présidente du Tribunal de la Sarine
D.
Par ordonnance pénale du 23 août 2016, faisant suite à une dénonciation du 1er juillet 2016 
de la Commission sociale, la recourante a été reconnue coupable de contravention à la loi sur 
l’aide sociale pour avoir bénéficié indûment de prestations sociales à hauteur de CHF 3'365.- en 
omettant d’annoncer un revenu perçu au titre de pensions alimentaires ainsi qu’en renonçant à 
s’acquitter de son loyer du mois de mai 2015 que l’aide matérielle effectivement reçue était 
destinée à couvrir. Elle a été condamnée à une amende de CHF 300.-.
E.
Par courrier du 9 février 2017, la recourante demande des nouvelles de l’avancement de la 
procédure de recours, en précisant qu’elle est sans emploi et perçoit des indemnités de 
l’assurance-chômage oscillant entre CHF 1'200.- et CHF 1'500.-.
Les arguments développés par les parties dans leurs écritures seront repris dans la mesure utile 
dans les considérants ci-dessous. 


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en droit
1.
a)
A teneur de l'art. 36 de la loi du 14 novembre 1991 sur l’aide sociale (LASoc; 
RSF 831.0.1), les décisions sur réclamation sont sujettes à recours auprès du Tribunal cantonal. 
Interjeté dans le délai et les formes prescrits (art. 79 ss du code fribourgeois du 23 mai 1991 de 
procédure et de juridiction administrative; CPJA; RSF 150.1) par une personne habilitée à recourir 
(art. 37 LASoc), le recours est recevable à la forme et le Tribunal cantonal peut en examiner les 
mérites.
b)
Selon l’art. 77 CPJA, le recours peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès 
ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou incomplète des faits 
pertinents (let. b). En revanche, le grief d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA) ne peut être invoqué 
que si l’affaire concerne le domaine des contributions publiques ou des assurances sociales 
(let. a), si l’affaire est susceptible d’un recours auprès d’une autorité fédérale habilitée à revoir ce 
grief (let. b) ou si une loi le prévoit expressément (let. c).
L’aide sociale, bien que s’apparentant dans une certaine mesure aux assurances sociales, ne 
relève pas de ce domaine du droit. Aussi, et à défaut d’habilitation légale expresse, le Tribunal 
cantonal ne peut pas revoir l’opportunité de la décision attaquée.
2.
a)
La recourante ne conteste ni la suppression de l’aide sociale ordinaire avec effet au 
15 juillet 2015, ni son devoir de rembourser un montant de CHF 3'365.- correspondant à des 
prestations perçues indûment. Elle conclut par contre à la prise en charge rétroactive d’une dette 
de CHF 2'750.40 correspondant aux primes d’assurance-maladie pour elle-même et son fils 
concernant les mois de février 2015 à juillet 2015. En cela, elle demande le versement de 
prestations d’aide matérielle pour cette période.
b)
L'art. 5 LASoc affirme le principe de la subsidiarité de l'aide sociale. Ainsi, les prestations 
fournies à ce titre ne sont accordées que si la personne requérante ne peut subvenir elle-même à 
ses besoins (possibilités d'auto-prise en charge), si elle ne reçoit pas l'aide d'un tiers (prestations 
d'assurances, emprunts, subventionnements, prestations volontaires de tiers, etc.) ou si cette aide 
n'a pas été accordée en temps voulu. Ce principe souligne le caractère complémentaire de l'aide 
sociale et demande que toutes les autres possibilités aient déjà été utilisées avant que des 
prestations d'aide publique ne soient accordées et il exclut en particulier le choix entre les sources 
d'aide prioritaire et l'aide sociale publique (WOLFFERS, Fondements du droit de l'aide sociale, 1995, 
p. 77).
Ce principe général de subsidiarité de l'aide sociale implique aussi que celle-ci n'est fournie que 
pour faire face à la situation actuelle et future et non pas pour la situation passée, qui a pu être 
surmontée autrement. Ainsi, si la situation d'urgence a déjà été supprimée, elle ne doit pas donner 
lieu à des prestations rétroactives même si, au moment de l'existence du besoin, un droit à l'aide 
sociale a existé. Le Tribunal fédéral a confirmé que l'aide sociale ne peut pas être versée pour une 
période antérieure et servir à amortir des dettes, quand bien même un droit aux prestations existait 
alors. Des exceptions peuvent certes être admises lorsque le non-paiement des dettes pourrait 
entraîner une nouvelle situation d'urgence à laquelle seule l'aide sociale pourrait remédier. Aussi, 
l'aide sociale peut-elle être amenée à prendre en charge les arriérés de loyer. L'autorité décide 
alors de la prise en charge de dettes de cas en cas, sur la base d'une pesée des intérêts 


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(ATF 136 I 129 consid. 7.1.3 et les références; 136 V 351 consid. 7.1; arrêt TF 8C_866/2014 du 
14 avril 2015 consid. 4.2.1; voir également ATC FR 605 2016 202 et les références).
c)
En l'espèce, s’agissant de la période de février 2015 à juillet 2015 pour laquelle la prise 
en charge rétroactive des primes d’assurance-maladie est revendiquée, il faut d’abord relever que 
la Commission sociale a effectivement versé à la recourante des prestations d’aide matérielle 
jusqu’au 15 juillet 2015. 
Il ressort toutefois du dossier administratif que suite à la production d’éléments en lien avec la 
procédure judiciaire de séparation introduite par la recourante, la Commission sociale a mis en 
question la réelle situation d’indigence de celle-ci, eu égard à l’obligation d’entretien de son mari 
envers elle-même et leur fils commun et compte tenu plus spécialement des contributions 
effectivement versées par son époux. Suite à cette remise en cause, la Commission sociale a 
requis la recourante de produire en particulier l’ensemble des extraits de ses comptes bancaires 
pour la période concernée. Or, celle-ci n’a produit de tels extraits que pour les mois de juin et juillet 
2015 et pour la période de juin à novembre 2014. Au contraire, pressée par un nouveau courrier 
du 11 août 2015 de fournir des renseignements complets, elle n’a pas donné suite à ce rappel et a 
renoncé en date du 24 août 2015 aux prestations d’aide sociale. 
Dans ces conditions, la situation financière exacte de la recourante, en particulier pour l’intervalle 
de février 2015 à mai 2015, n’est pas établie. Plus spécifiquement, il n’est pas clair si et, cas 
échéant dans quelle mesure, son mari a contribué à son entretien ou à celui de leur fils commun 
durant cette période. Cette incertitude, due au manque de collaboration de la recourante qui n’a 
pas produit l’ensemble des renseignements requis en lien avec sa situation financière, a pour 
conséquence qu’il n’est pas avéré que celle-ci n’avait pas les ressources disponibles pour 
s’acquitter de ses primes d’assurance-maladie dès le mois de février 2015 jusqu’au mois de juillet 
2015.
Par ailleurs et surtout, il ressort de la décision du 12 janvier 2016 de mesures protectrices de 
l’union conjugale que le mari de la recourante a été astreint de verser, avec effet rétroactif au 
1er octobre 2014 et sous réserve des prestations déjà acquittées, des contributions d’entretien 
mensuelles de CHF 700.- envers celle-ci et de CHF 880.-, allocations familiales ou patronales en 
sus, en faveur de leur enfant commun. Il en résulte que, notamment pour la période de 
février 2015 à juillet 2015 ici litigieuse, la recourante dispose envers son mari d’une créance 
importante couvrant très largement la dette concernant les primes d’assurance-maladie impayées 
pour cette même période. 
En conséquence, en application du principe de subsidiarité de l’aide sociale, il appartient à la 
recourante de s’adresser à son époux, si elle ne l’a pas encore fait, pour qu’il lui verse les 
montants qui lui permettront de s’acquitter de sa dette envers l’assurance-maladie. Ce devoir 
d’entretien est en effet prioritaire sur l’intervention de l’Etat au titre de l’aide sociale. 
d)
Il résulte de ce qui précède que, indépendamment de la question de l’indigence de la 
recourante durant la période de février 2015 à juillet 2015, l’absence de prise en charge par l’aide 
sociale des primes d’assurance-maladie de la recourante et de son fils pour cette période n’est pas 
susceptible d’entraîner une nouvelle situation d’urgence à laquelle seule l’aide sociale pourrait 
remédier. Les conditions du versement de prestations rétroactives d’’aide matérielle, sous forme 
de prise en charge des arriérés de primes d’assurance-maladie, ne sont en conséquence pas 
remplies et le recours doit être rejeté sur ce point.


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3.
a)
Il reste à examiner les modalités de remboursement du montant de CHF 3'365.- 
correspondant à des prestations perçues indûment. A cet égard, l’autorité intimée impose dans la 
décision attaquée des acomptes minimaux de CHF 200.-, alors que la recourante sollicite la 
réduction de ceux-ci à CHF 50.-.
b) Tous les cantons connaissent, avec certaines variantes, une obligation de 
remboursement de l'aide sociale. La doctrine définit le remboursement comme une contribution 
publique spéciale, par laquelle un ancien bénéficiaire de l’aide sociale ou – après sa mort – les 
héritiers de celui-ci, rembourse à la collectivité tout ou partie de l’aide reçue lorsque certaines 
conditions légales sont réunies. Le principe du remboursement des prestations touchées est une 
particularité du droit de l'aide sociale et un critère de délimitation par rapport aux prestations des 
assurances sociales, bourses ou autres prestations sociales publiques, qui ne sont remboursables 
que dans certains cas exceptionnels. Lorsque les conditions énumérées dans le droit cantonal 
sont réunies, la totalité de l'aide sociale accordée est sujette à remboursement (voir WOLFFERS 
p. 197 s.).
Dans le canton de Fribourg, la LASoc impose le remboursement de l'aide perçue.
En effet, selon l'art. 29 al. 1 LASoc, la personne qui a reçu une aide matérielle est tenue de la 
rembourser, en tout ou partie, dès que sa situation financière le permet. 
L'art. 30 al. 1 LASoc prévoit par ailleurs que celui qui, par des déclarations fausses ou 
incomplètes, a obtenu une aide matérielle, est tenu de rembourser le montant perçu à tort (al. 1). 
Dans son Message accompagnant le projet de LASoc, le Conseil d'Etat n'apporte pas de précision 
quant à d'éventuels critères destinés à déterminer quand le remboursement au sens des 
art. 29 al. 1 et 30 al. 1 LASoc peut être exigé. En tout état de cause, le remboursement n'est pas 
exigible lorsqu'il est susceptible de provoquer une nouvelle situation de besoin pour le débiteur et 
sa famille (WOLLFERS, p. 197 et 199).
Les normes CSIAS recommandent de limiter l'obligation de remboursement à certaines situations, 
en particulier en cas d'aide sociale versée indûment. Elles prévoient en particulier (chiffre E.3) que 
le remboursement de prestations d’aide sociale est admissible tant pendant la période durant 
laquelle une aide est versée qu’une fois la personne sortie de l’aide sociale. Pendant une période 
durant laquelle une aide est versée, le remboursement peut se faire par acomptes déduits de l’aide 
sociale octroyée. En définissant les acomptes mensuels, il faut veiller à ce que le montant restant 
à la personne bénéficiaire ne soit pas inférieur au minimum vital absolu. Les besoins des 
personnes co-soutenues (enfants, époux/épouse) doivent être pris en compte. Les principes 
énoncés par ces recommandations s'inscrivent dans l'esprit de la LASoc (arrêts TC FR 605 2013 
28 du 20 août 2015 consid. 3a, 605 2014 159 du 28 septembre 2016 consid.3b).
c)
La situation actuelle de la recourante ne ressort que de façon très fragmentaire de son 
recours, de sa détermination du 20 juin 2016 et de son dernier courrier du 9 février 2017. On peut 
toutefois retenir que celle-ci est actuellement sans emploi et reçoit des indemnités de l’assurance-
chômage d’environ CHF 1'500.- net par mois, sur la base d’un gain assuré de CHF 2'129.-, avec 
un délai-cadre du 1er août 2016 au 31 juillet 2018 (voir décompte de janvier 2017 de l’assurance-
chômage). Elle bénéficie toutefois d’une pleine capacité de travail et devrait être en mesure de 
réaliser à nouveau à court terme un revenu plus élevé (voir à cet égard le décompte de janvier 
2016 de l’assurance-chômage faisant état d’un gain intermédiaire de CHF 2'332.-). A cela s’ajoute 
qu’elle a droit pour elle-même et son fils à des contributions d’entretien de CHF 1'580.- par mois, 


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plus allocations familiales en faveur de celui-ci. Enfin, le calcul du minimum d’existence établi par 
l'Office des poursuites en décembre 2015 (voir documents annexés au recours) mentionne la prise 
en considération d’un montant de CHF 400.- au titre de contribution d’enfant mineur, ce qui atteste 
que celui-ci réalise un revenu, très vraisemblablement dans le cadre d’une formation.
Compte tenu de ces éléments, il faut admettre que la recourante et son fils sont en mesure de 
disposer pour leur entretien de revenus qui doivent leur permettre à tout le moins de couvrir leur 
minimum absolu, en particulier leur loyer et leur entretien de base, et de rembourser en sus un 
montant mensuel de CHF 200.- à la Commission sociale. En effet, pour un ménage de deux 
personnes, ce minimum absolu comprend pour l’essentiel le loyer (en l’espèce CHF 1'335.- selon 
les montants pris en compte dans les budgets d’aide sociale de février à juillet 2015), les primes 
d’assurance-maladie (pour lesquelles la recourante doit désormais bénéficier d’une très importante 
réduction), les frais médicaux de base, ainsi qu’un forfait d’entretien de CHF 1'281.- (CHF 1'509.- 
moins 15%), en application des art. 2, 10, 11 et 15 de l’Ordonnance cantonale du 2 mai 2006 
fixant les normes de calcul de l’aide matérielle de la loi sur l’aide sociale (l’Ordonnance relative à 
l’aide matérielle; RSF 831.0.12).
A cet égard, il peut encore être relevé, en reprenant l’argumentation de l’autorité intimée, que le 
montant de CHF 200.- représente moins que la différence entre le forfait d’entretien habituellement 
perçu pour un ménage de 2 personnes au bénéfice de l’aide matérielle (CHF 1'509.-) et le forfait 
d’entretien réduit qui est garanti au titre de minimum vital absolu à un ménage similaire soumis à 
l’obligation de restituer des prestations perçues indûment (CHF 1'281.-).
Le montant de CHF 200.- fixé pour les acomptes de remboursement minimaux sera en 
conséquence confirmé et le recours également rejeté sur ce point. Cela étant, il va sans dire que 
ce montant pourrait être revu par la Commission sociale, cas échéant, dans le cadre d’une 
demande de réexamen et sur la base de pièces justificatives s’il devait s’avérer qu’il pourrait 
entraîner un nouvel état d’indigence établi.
4.
a)
Sur le vu de ce qui précède, le recours est rejeté et la décision sur réclamation du 
4 avril 2016 confirmée.
b)
La recourante succombant sur l’ensemble de ses conclusions, les frais de justice 
devraient être mis intégralement à sa charge. Toutefois, vu la nature du litige et sa situation 
financière qui reste difficile, il est renoncé au prélèvement de frais de procédure, en application de 
l’art. 129 let. a CPJA.
c)
Cette renonciation rend sans objet la requête d’assistance judiciaire partielle 
(605 2016 105).
la Cour arrête:
I.
Le recours (605 2016 104) est rejeté. 
Partant, la décision sur réclamation du 4 avril 2016 est confirmée. 
II.
La requête d’assistance judiciaire (604 2016 105) est sans objet.


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III.
Il n’est pas perçu de frais.
IV.
Communication.
Un recours en matière de droit public peut être déposé auprès du Tribunal fédéral contre le 
présent jugement dans un délai de 30 jours dès sa notification. Ce délai ne peut pas être prolongé. 
Le mémoire de recours sera adressé, en trois exemplaires, au Tribunal fédéral, 
Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Il doit indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de 
preuve et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi le jugement attaqué viole 
le droit. Les moyens de preuve en possession du (de la) recourant(e) doivent être joints au 
mémoire de même qu’une copie du jugement, avec l’enveloppe qui le contenait. La procédure 
devant le Tribunal fédéral n’est en principe pas gratuite.
Fribourg, le 24 février 2017/msu
Président
Greffière-stagiaire