fr_gerichte · 603 2023 171 · 2024-08-26 · fr

Arrêt de la IIIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Sozialrecht (mit Ausnahme der Sozialhilfe ab dem 01.01.2011)

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
603 2023 171
Arrêt du 26 août 2024
IIIe Cour administrative
Composition
Présidente :
Dominique Gross 
Juges :
Dina Beti, Johannes Frölicher 
Greffier-rapporteur :
Julien Delaye 
Parties
A.________, recourante, 
contre
RÉSEAU SANTÉ DE LA SARINE, autorité intimée 
Objet
Droit social – Prise en charge des intérêts et amortissements 
d'aménagements provisoires
Recours du 15 novembre 2023 contre la décision du 9 octobre 2023


Tribunal cantonal TC
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considérant en fait
A.
La Fondation A.________, constituée par les Communes de B.________, C.________, 
D.________ et par la Paroisse de C.________/D.________, gère une résidence pour personnes 
âgées bénéficiaires de la rente AVS, pour des personnes au bénéfice d'une rente Al ou de 
prestations analogues, et dont l'état de santé physique nécessite ou non l'aide et des soins pour 
l'accomplissement des actes de la vie quotidienne.
Le 14 juin 2010, la Fondation a soumis un projet d'agrandissement de ses locaux, prévoyant la 
construction d'un nouveau bâtiment de 40 lits. Ce projet impliquait notamment la démolition d'une 
partie du bâti existant. Afin de financer cet investissement, elle a sollicité une subvention auprès de 
la Commission des établissements médico-sociaux (CODEMS) du Réseau santé de la Sarine 
(RSS). Cette demande s'inscrit dans le cadre de la loi fribourgeoise du 12 mai 2016 sur les 
prestations médico-sociales (LPMS; RSF 820.2).
Pour donner suite à un préavis favorable de la CODEMS en date du 8 septembre 2010 dans lequel 
elle précisait que sa décision définitive de prise en charge des frais financiers n'interviendrait 
qu'après réception du décompte final des travaux, la Fondation a sollicité, par courrier du 11 avril 
2016, une garantie écrite quant au financement des travaux d'agrandissement. Cette demande visait 
à sécuriser l'obtention d'un prêt bancaire et à permettre le démarrage rapide du chantier.
Le 21 juin 2016, la CODEMS a confirmé par écrit son accord de financement pour la construction 
du nouveau bâtiment, conformément au devis initial du 23 septembre 2014. Elle a toutefois rappelé 
que le montant final des remboursements serait déterminé sur la base du décompte définitif des 
travaux et que seuls les investissements liés aux missions d'un EMS seraient pris en charge.
Le 26 février 2019, la Fondation a sollicité une subvention complémentaire auprès de la CODEMS 
d'un montant de CHF 2'100'000.- pour des travaux de rénovation de l'ancien bâtiment protégé. 
Le 29 novembre 2019, elle a annoncé encore des coûts imprévus liés aux deux projets à hauteur 
de CHF 1'800'000.- et sollicité la garantie que ces frais inattendus seraient également pris en charge. 
La CODEMS a acquiescé à ces demandes par courriers des 19 juin 2019 et 20 janvier 2020, tout 
en rappelant que les montants définitifs seraient déterminés lors du décompte final et que seuls les 
investissements répondant aux critères seraient pris en charge.
Selon le rapport final des travaux, établi par la Fondation au 31 décembre 2022, le coût global du 
projet d'agrandissement et de rénovation de la résidence s'élève à CHF 28'889'513.45.
B.
Par deux décisions distinctes du 3 juillet 2023, la CODEMS a approuvé sous réserve de 
corrections, une prise en charge financière de CHF 25'146'413.95 pour les étapes CFC (abréviation 
de "Code des frais de constructions") 1 à 5 et de CHF 2'564'239.19 pour l'étape CFC 9 du projet. 
Dans une troisième décision du même jour, la CODEMS a refusé de financer les intérêts et 
amortissements liés aux aménagements provisoires, d'un montant de CHF 334'317.40, au motif que 
ces aménagements ne répondaient pas aux critères de durée de vie minimale de quatre ans selon 
l'art. 4.2 du règlement du 1er janvier 2018 relatif à la prise en charge des frais financiers et 
d'investissement des EMS du district de la Sarine (ci-après: règlement CODEMS) et selon la 
directive du 1er janvier 2013 des Commissions de district en matière d'EMS pour le calcul des frais 
financiers et d'investissements des EMS (ci-après: directive Fiffine).


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Le 2 août 2023, la Fondation a formé une réclamation contre le refus de financement des 
aménagements provisoires auprès du Comité de direction du RSS, arguant que ces frais étaient 
éligibles à la prise en charge au regard de l'art. 4.2 du règlement CODEMS et de la directive Fiffine. 
Elle a souligné la nécessité de ces aménagements pour assurer la continuité de ses activités durant 
les travaux.
Le RSS a rejeté cette réclamation par décision du 9 octobre 2023. Il a rappelé que seuls les frais 
liés à des investissements immobiliers de longue durée (bâtiments, équipements, etc.) et ayant une 
durée de vie d'au moins quatre ans sont éligibles et peuvent être pris en charge. Les aménagements 
provisoires, par leur nature temporaire et leur durée de vie limitée, ne répondent pas à ces critères. 
Le RSS a souligné l'absence de précédents concernant le financement de tels aménagements et a 
conclu que les règles en vigueur n'autorisent pas leur prise en charge
C.
Le 15 novembre 2023, la Fondation a formé recours contre cette décision auprès du Tribunal 
cantonal, concluant, sous suite de frais, à ce que des investissements et amortissements pour les 
aménagements provisoires à hauteur de CHF 334'317.40 soient pris en charge.
A l'appui de ses conclusions, la recourante estime que le RSS a appliqué de manière arbitraire 
l'art. 4.2 du règlement CODEMS et la directive Fiffine en refusant de prendre en charge les coûts 
des aménagements provisoires. Elle soutient que la notion de "frais financiers et d'investissements" 
doit être interprétée de manière large pour englober tous les coûts liés à un projet d'investissement, 
y compris ceux nécessaires au maintien de l'exploitation de la résidence pendant les travaux. Selon 
elle, il est illogique de considérer que des travaux de rénovation et d'agrandissement puissent être 
réalisés sans assurer la continuité des services proposés aux résidents. La recourante soutient que 
la jurisprudence cantonale a déjà reconnu le caractère nécessaire et indispensable de certains coûts 
liés aux travaux de rénovation.
S'appuyant sur le même arrêt, la recourante soutient que la décision contestée crée une inégalité 
de traitement. Elle prétend que la Cour de céans a déjà admis la prise en charge de l'intégralité des 
frais liés au relogement des résidents pendant des travaux de rénovation. Selon elle, il n'y a aucune 
raison de faire une distinction entre les frais de location liés au relogement et les coûts des 
aménagements provisoires, qui ont tous deux pour but de garantir la continuité des soins aux 
résidents pendant les travaux.
La recourante reproche également au RSS une violation du principe de la bonne foi, s'appuyant sur 
des échanges préalables qui laissaient présager un accord de principe sur le financement des 
aménagements provisoires.
D.
Le 10 janvier 2024, le RSS propose de rejeter le recours. Il rappelle que les aménagements 
provisoires, par leur nature temporaire et leur absence de valeur ajoutée à l'immeuble, ne 
correspondent pas à la définition d'un investissement immobilier au sens du règlement CODEMS. Il 
souligne que la jurisprudence invoquée par la recourante n'est plus applicable en raison de 
l'évolution de la réglementation. De plus, le RSS rappelle que la procédure de remboursement 
prévoit une évaluation détaillée des coûts au stade du décompte final, et que la CODEMS avait déjà 
clairement indiqué lors de l'approbation des devis provisoires que seuls les investissements 
répondant aux critères seraient pris en charge.
E.
Les arguments avancés par les parties à l'appui de leurs conclusions seront repris dans les 
considérants en droit du présent arrêt pour autant que cela s'avère nécessaire à l'issue du litige.


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en droit
1.
1.1.
Interjeté dans le délai et les formes prescrits, le recours est recevable en vertu des art. 79 ss, 
114 al. 1 let. d du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative 
(CPJA; RSF 150.1) ainsi que de l'art. 24 al. 3 LPMS. En outre, l'avance sur les frais de procédure a 
été versée en temps utile, de sorte que le Tribunal cantonal peut entrer en matière sur ses mérites.
1.2.
Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du 
droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d'habilitation légale expresse, le 
Tribunal cantonal ne peut pas examiner en l'espèce le grief d'opportunité (art. 78 al. 2 CPJA).
2.
2.1.
La LPMS est entrée en vigueur le 1er janvier 2018 et a entraîné l'abrogation de l'ancienne loi 
du 23 mars 2000 sur les établissements médico-sociaux pour personnes âgées (aLEMS; 
aRSF 834.2.1) et l'adoption d'un nouveau règlement de la CODEMS en matière de financement 
des EMS. En matière de principes applicables aux prestations médico-sociales, la répartition des 
compétences financières entre Etat et communes n'est toutefois pas modifiée par le nouveau texte 
et les art. 15 ss LPMS reprennent, en substance, les règles de financement applicables sous l'empire 
de l'aLEMS (cf. Message 2013-DSAS-77 du 24 mars 2015 du Conseil d'Etat accompagnant le projet 
de loi, Commentaire ad art. 15 LPMS, p. 19). Il s'ensuit que seules les dispositions applicables au 
moment où l'autorité a statué seront citées, ce d'autant plus que, comme on le verra, l'application de 
l'ancien droit ne mènerait pas à un résultat différent (cf. not. infra consid. 3.1.1 et 3.1.2).
2.2.
Selon l'art. 1 LPMS, la loi a pour but de garantir la qualité et la coordination de prestations 
médico-sociales répondant aux besoins de prise en charge de la population dans le canton (al. 1). 
Dans ce but, elle fixe notamment les conditions auxquelles les prestations médico-sociales font 
l'objet d'un financement des pouvoirs publics (al. 2 let. c).
Aux termes de l'art. 11 al. 1 LPMS, les communes et les fournisseurs et fournisseuses de prestations 
collaborent afin d'assurer la coordination de la prise en charge médico-sociale fournie à domicile et 
en EMS. A cette fin, l'ensemble des communes d'un ou de plusieurs districts forment une association 
au sens de la loi sur les communes (art. 11 al. 2 LPMS). L'association offre les prestations 
médico-sociales permettant d'assurer la couverture des besoins de la population idoine ou mandate 
des fournisseurs et fournisseuses de prestations dans ce but (art. 11 al. 3 LPMS).
Conformément à l'art. 12 al. 1 let. d LPMS, l'association définit les frais d'investissement pris en 
charge par l'association et transmet à la Direction le calcul des frais financiers de l'ensemble 
des EMS du district.
Selon l'article 18 al. 1 LPMS, les frais d'investissements mobiliers et immobiliers des EMS exploités 
ou mandatés par une association sont à la charge de l'association à laquelle appartient la commune 
dans laquelle la personne bénéficiaire est domiciliée.


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2.3.
Conformément à l'art. 12 al. 1 let. d LPMS, le règlement CODEMS fixe, à ses art. 4.1 à 4.3, 
plusieurs conditions à la prise en charge des frais financiers et des frais d'investissement par 
l'association de communes selon l'art. 18 al. 1 LPMS.
Sont d'abord définis comme tels l'ensemble des charges d'investissements mobiliers et immobiliers, 
amortissements et intérêts afférents (art. 4.1). Il s'agit des frais d’investissement pour les immeubles 
conformément à l'art. 12 let. e LPMS, des frais liés du terrain, des frais d'investissement pour le 
mobilier, des frais d’investissement pour les équipements et installations techniques, des frais 
d’investissement pour les véhicules, des frais d’investissement pour les outils contribuant à la 
coordination des activités des EMS et des services médico-sociaux, des frais d’investissements pour 
les outils informatiques (licences d’acquisition des logiciels d’exploitation, de gestion et de soins), 
ainsi que de tous les autres frais d’équipements nécessaires à l’exploitation de l’institution et à la 
réalisation des prestations (art. 4.2 par. 1). 
Les frais mentionnés ci-dessus doivent également répondre à au moins deux des critères suivants: 
1) le matériel a une durée de vie minimum de 4 ans; 2) le matériel présente une valeur comptable 
de CHF 5'000.- par pièce, ou de plus de CHF 20'000.- pour un achat groupé du même objet (bien 
de masse); ou 3) il s'agit de frais d'entretien d'un immeuble à partir de CHF 20'000.- qui contribuent 
au maintien de sa valeur (art. 4.2 par. 3). Les frais qui ne répondent pas à deux de ces trois critères 
ne sont pas pris en charge par l'association de communes (art. 4.2 par. 4 1re phrase).
Les frais en question doivent ensuite figurer à l'actif du bilan. A défaut, seuls les objets financés par 
un loyer ou un achat par acompte peuvent être pris en charge (art. 4.2 par. 4 2e et 3e phrases).
Les investissements de remplacement ne font encore partie des frais financiers remboursés que 
s'ils remplacent un investissement amorti à 100%. Les biens amortis ne sont plus pris en compte 
(art. 4.2 par. 5).
L'art. 4.3 fixe enfin plusieurs exigences complémentaires dans l'examen de la demande. 
L'association tiendra ainsi compte de plusieurs paramètres supplémentaires pour accepter les 
investissements, tels que le coût global du projet, la pertinence des investissements demandés, les 
études préalables pour juger de l'efficacité et de l'efficience du matériel demandé et l'adéquation 
entre les montants demandés et les lignes directrices de la CODEMS. Pour les projets de rénovation 
et/ou d’agrandissement d’un coût global de plus de CHF 3'000'000.-, l'association délèguera un 
représentant au sein de la commission de bâtisse du projet en question.
3.
3.1.
La recourante estime que l'autorité intimée a agi de manière arbitraire en refusant de prendre 
en charge les aménagements provisoires. Elle soutient que les investissements provisoires étaient 
indispensables pour assurer la continuité des soins et qu'ils doivent donc être assimilés à des frais 
d'équipement nécessaires à l'exploitation de l'établissement. Même si elle ne le formule pas 
expressément, elle estime donc que l'art. 4.2 du règlement CODEMS s'éloigne de manière 
insoutenable des principes fixés dans la LPMS.
3.1.1. Cela étant, la Cour constate d'abord que la directive Fiffine et le règlement CODEMS 
appliquent les mêmes critères pour déterminer si les frais sont éligibles. Ainsi, les deux textes 
exigent notamment que les investissements aient une durée de vie minimale moyenne de quatre 
ans et qu'ils soient nécessaires à l'exploitation de l’institution et à la réalisation des prestations.


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Il n'est ensuite pas contesté que, par aménagements provisoires, il faut notamment comprendre 
l'ensemble des installations mises en place dans le but de maintenir la capacité d'accueil de 
l'établissement pendant les travaux. Il appartenait toutefois à la recourante, dans le cadre de son 
obligation de collaborer, de fournir des précisions quant à la nature exacte de ces aménagements 
provisoires dans le cas d'espèce. A aucun moment dans son mémoire de recours, elle n'a expliqué 
en quoi ils ont consisté. La décision entreprise n'est pas plus détaillée et la recourante, qui prétend 
avoir produit le devis final détaillé du 31 décembre 2022, n'a en réalité remis que le rapport final qui 
ne détaille pas le montant des différents postes des travaux selon la méthode CFC. Il ressort 
toutefois du devis provisoire du 23 septembre 2014 que ces aménagements devaient constituer 
essentiellement en l'installation temporaire de containers modulables préfabriqués. Se fondant 
ensuite sur ses propres recherches, la Cour a pu visionner les vidéos et interviews que la recourante 
a produit lors de la réalisation des travaux, librement disponible sur son site internet et sur le 
réseau "YouTube", que ces espaces modulaires étaient notamment destinés à accueillir les services 
administratifs et les espaces de travail du personnel (cf. Chaîne "A.________", eee).
Ces installations, manifestement nécessaires pour maintenir l'activité de l'établissement pendant les 
travaux, peuvent être qualifiées de "frais d’équipements nécessaires à l’exploitation de l’institution 
et à la réalisation des prestations" au sens de l'art. 4.2 par. 1 du règlement CODEMS, comme le 
soutient à juste titre la recourante. Sur ce point, la notion de frais d’équipements nécessaires à 
l’exploitation de l’institution et à la réalisation des prestations est identique à celle qui figurait à 
l'art. 4.2 de l'ancien règlement de la CODEMS du 1er janvier 2014.
3.1.2. Nonobstant le fait que ces aménagements provisoires étaient bien nécessaires pour assurer 
la continuité de l'exploitation durant les travaux, ils ne satisfont pas encore aux autres conditions 
requises par le règlement CODEMS pour être pris en charge. En effet, ces frais, liés à l'installation 
et la location de containers modulables préfabriqués, ne sont pas des dépenses d'investissement 
visant à maintenir la valeur de l'immeuble. Comme le relève la recourante, ils sont avant tout destinés 
à assurer l'exploitation de l'établissement pendant la durée des travaux. Ils ne constituent pas un 
actif au bilan de l'établissement, mais s'apparentent à une charge au compte de résultat. Même si 
tel devait être le cas et qu'ils pouvaient être amortis dans le compte de construction avec le montant 
global des transformations, comme le suggère la recourante, il n'en demeure pas moins que, dès 
lors que les travaux de construction du nouveau bâtiment ont duré un peu plus de deux ans 
(d'octobre 2016 à décembre 2018 selon le rapport final du 31 décembre 2022), on ne peut pas 
reprocher à l'autorité intimée d'avoir retenu qu'ils devaient être amortis pendant la durée des travaux 
et que la durée de vie de l'investissement consenti pour leur installation et leur location était ainsi 
largement inférieure à quatre ans. Dans ce contexte, l'ancien règlement de la CODEMS du 
1er janvier 2014 prévoyait lui aussi les mêmes conditions, à savoir qu'il s'agisse d'un actif au bilan 
d'une durée de vie minimale de quatre ans (art. 4.2). 
Ainsi, en retenant que plusieurs conditions pour la prise en charge de ces frais n'étaient pas 
satisfaites, l'autorité intimée s'est d'abord tenue à une application stricte de son règlement. On ne 
voit pas en quoi ce résultat serait choquant ou arbitraire. L'association de communes a agi 
conformément à la marge de manœuvre dont elle dispose conformément à l'art. 12 let. d LPMS et 
à l'art. 27 du règlement fribourgeois du 23 janvier 2018 sur les prestations médico-sociales (RPMS; 
RSF 820.21), l'intention du législateur étant de respecter l’autonomie des communes que la loi leur 
reconnaissait déjà sous l'ancien droit, tout en veillant à mettre en place des principes communs à 
l’ensemble du canton et de n'adopter que les précisions absolument nécessaires quant aux 


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compétences des associations de communes (cf. Message 2013-DSAS-77 du 24 mars 2015 du 
Conseil d'Etat accompagnant le projet de loi, Commentaire ad art. 12, p. 18). 
3.1.3. L'art. 18 LPMS n'interdit pas non plus de limiter le financement des frais d'investissement 
aux biens ayant une durée de vie d'au moins quatre ans. Cette restriction vise à assurer l'acquisition 
du matériel mobilier et des structures immobilières nécessaire à l'exploitation de l'établissement sur 
le long terme. Il ne s'agit pas de couvrir, par cette disposition, l'ensemble des charges d'exploitation, 
même en cas de surcoûts extraordinaires, comme en l'espèce. A cet effet, il faut rappeler que la loi 
établit une distinction claire entre le financement des investissements (art. 18 LPMS) et celui des 
frais d'exploitation (art. 19 LPMS). Cette distinction a un impact direct sur leur prise en charge. En 
effet, selon l'art. 15 al. 6 LPMS, la commune ou l'association de communes du domicile du résident 
en EMS (ou de l'ancien domicile si l'entrée en EMS s'accompagne d'un changement de domicile à 
la commune du lieu de situation de l'EMS) participe au financement des investissements qui lui sont 
imputables (art. 15 al. 6 LPMS). À l'inverse, les frais d'exploitation sont à la charge des bénéficiaires, 
qui doivent faire valoir leurs droits à des subventions (art. 15 al. 3 LPMS). Toutefois, ces charges 
peuvent être transférées aux communes ou associations de communes si le mandat de prestations 
le prévoit (art. 15 al. 6 in fine LPMS et 19 LPMS). Pour sa part, le mandat de prestations conclu de 
la recourante avec le RSS stipule que l'établissement doit constituer des provisions pour financer 
les investissements non couverts par la CODEMS (art. 7.1 du contrat du 20 octobre 2020). En cas 
de difficultés financières exceptionnelles, la recourante peut solliciter une aide financière pour couvrir 
la perte d'exploitation (art. 7.3). Toutefois, le dossier ne mentionne aucune demande de ce type et 
la situation financière de la Fondation ne semble pas non plus justifier une telle demande.
En l'occurrence, la Cour rappelle que le règlement CODEMS trouve d'abord son fondement dans 
des dispositions légales claires. Il s'inscrit ensuite dans la cohérence du système mis en place par 
la directive Fiffine dont le but est d'harmoniser la pratique intercommunale entre les différents 
districts du Canton. En limitant la nature des investissements pris en charge et en prévoyant 
notamment une durée de vie minimale, ce système instaure un cadre prévisible pour le financement 
des investissements dans les EMS, lequel permet à chaque commune de déterminer sa part de 
contribution, en particulier lorsqu'un bénéficiaire domicilié sur son territoire doit partir dans un 
établissement situé hors du district.
Par conséquent, le refus de l'autorité intimée de prendre en charge des frais non prévus par son 
règlement et par la directive Fiffine ne saurait lui être reproché. Il s'inscrit dans le système mis en 
place par le droit cantonal visant à assurer une répartition équitable des coûts notamment entre les 
communes, les associations de communes, les prestataires externes et les bénéficiaires au bénéfice 
ou non de subventions. Il faut en effet rappeler que la saine gestion des finances communales justifie 
une telle rigueur. Le fait de limiter la prise en charge aux seuls frais prévus par le règlement 
intercommunal répond donc à un intérêt général qui doit l'emporter sur l'intérêt privé de 
l'établissement à ne pas puiser dans ses réserves, surtout lorsque – en tout état de cause – 
l'association de communes peut intervenir en cas de difficultés financières particulières.
3.1.4. Enfin, il convient de rappeler que la Cour de céans, dans un arrêt précédent (cf. arrêt TC FR 
603 2009 144 du 19 septembre 2011 consid. 4c), n'avait rien trouvé à redire à la durée de vie 
minimale de cinq ans exigée par le règlement CODEMS du 27 février 2008. Elle avait considéré 
que, étant donné la durée d'amortissement nettement inférieure des travaux en question, les règles 
relatives au remboursement des frais financiers n'étaient pas applicables. Or, sur ce point, le droit 
applicable n'ayant pas subi de modifications fondamentales depuis l'entrée en vigueur de la LPMS 


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et du nouveau règlement CODEMS, une durée de vie minimale de quatre ans est encore moins 
problématique.
3.1.5
Dans ces conditions, le recours se fonde essentiellement sur un désaccord quant à 
l'interprétation du règlement par l'autorité intimée. Or, le simple fait que la recourante n'adhère pas 
à cette interprétation ne suffit pas à en démontrer le caractère illicite. En l'absence d'éléments 
concrets permettant de la qualifier comme telle, le recours doit être rejeté sur ce point.
3.2.
La recourante reproche ensuite à l'autorité intimée d'avoir mal appliqué la jurisprudence en 
matière de prise en charge des coûts liés aux travaux et d'avoir violé le principe de l'égalité de 
traitement. Elle rappelle qu'un précédent arrêt de la Cour de céans (603 2009 144) avait admis le 
principe de la prise en charge des frais de location de locaux supplémentaires pendant la durée des 
travaux, mais pas les frais d'adaptation ou d'aménagement de ces locaux aux besoins d'un 
établissement médico-social. Selon la recourante, les frais liés à l'aménagement de containers 
modulables préfabriqués devraient être assimilés à des frais de location et non à des frais 
d'adaptation et d'aménagement ouvrant ainsi un droit à la prise en charge. 
3.2.1. Cela étant, il convient de rappeler que, dans l'arrêt invoqué par la recourante, la Cour s'est 
limitée à rejeter la demande de prise en charge des frais d'adaptation et d'aménagement des locaux 
loués. Elle ne s'est pas prononcée sur la question de la prise en charge de frais de location de locaux 
supplémentaires. 
Il est certes exact que la CODEMS avait exceptionnellement accepté de verser, à l'exclusion de tout 
autre montant, une somme annuelle fixe de CHF 540'000.- à l'établissement concerné pendant la 
durée des travaux et que la CODEMS avait toléré que l'établissement utilise librement ce montant 
sans vérifier plus en détail la manière dont les fonds étaient affectés. Il n'est en revanche pas correct 
d'affirmer que cette somme avait pour vocation de couvrir les frais de location de locaux 
supplémentaires destinés aux résidents pendant la durée des travaux, même si l'établissement a 
pu, en pratique, affecter une partie de ces fonds à cet usage. En réalité, la question du versement 
de cette somme n'était pas contestée par l'établissement dans le cadre de son recours et, en vertu 
de l'interdiction de la reformatio in pejus qui prévaut devant le Tribunal cantonal (art. 96 CPJA), ce 
dernier n'aurait pas été habilité à la revoir au détriment de l'établissement concerné.
Ce que la Cour a en revanche clairement établi dans son arrêt, c'est que l'établissement ne pouvait 
pas prétendre à la prise en charge supplémentaire des frais d'adaptation et d'aménagement des 
locaux loués. La Cour a motivé ce rejet notamment par la durée de vie limitée de ces aménagements 
qu'elle a jugée incompatible avec les critères de financement de la CODEMS prévoyant un 
amortissement minimal de cinq ans (cf. arrêt TC FR 603 2009 144 du 19 septembre 2011 
consid. 4c).
3.2.2. La recourante ne saurait ainsi fonder un droit à l'égalité de traitement sur le seul cas isolé et 
exceptionnel où l'autorité intimée a versé une somme annuelle fixe à un établissement en le laissant 
libre de son utilisation. La Cour rappelle que le principe de la légalité de l'activité administrative (art. 5 
al. 1 Cst.) prévaut en principe sur celui de l'égalité de traitement (cf. ATF 126 V 390 consid. 6a) et 
que le justiciable ne peut généralement pas invoquer une inégalité de traitement si la loi a été 
correctement appliquée dans son cas, même si elle ne l'a pas été dans d'autres situations similaires 
(cf. ATF 139 II 49 consid. 7.1).


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Le principe de l'égalité dans l'illégalité ne s'applique que dans des circonstances très spécifiques, 
qui ne sont pas réunies en l'espèce (sur ces conditions, cf. arrêt TF 1C_231/2018 du 13 novembre 
2018 consid. 4.1). Le fait que la CODEMS ait, dans un cas isolé en 2009, agi différemment, ne crée 
pas encore une quelconque pratique. La CODEMS a clairement indiqué qu'il s'agissait d'un cas 
exceptionnel, que ses règles de remboursement ne s'appliquaient pas aux investissements pour du 
matériel d'une durée de vie inférieure à celle prévue par son règlement et qu'elle n'avait jamais pris 
en charge des frais de relogement des résidents ni des frais pour les aménagements provisoires. 
La recourante ne peut donc pas exiger, en application du traitement égalitaire, d'être mise au 
bénéfice d'une somme pour laquelle le règlement ne prévoit aucune prise en charge.
En revanche, le cas précité présente des similitudes avec la présente occurrence en tant qu'il porte 
sur la question de la prise en charge d'aménagements dont la durée de vie minimale est inférieure 
aux critères de financement de la CODEMS. Dès lors que les aménagements litigieux étaient conçus 
pour une durée inférieure à celle exigée par son règlement, l'autorité intimée était en droit de refuser 
leur financement, comme elle l'a fait par le passé. La Cour, qui à l'époque avait confirmé ce principe, 
ne voit, pour les motifs exposés ci-dessus (cf. supra consid. 3.1), aucune raison qui justifierait que 
cette jurisprudence soit renversée. Sur ce point, il ne peut donc pas être reproché à l'autorité intimée 
d'avoir violé le principe de l'égalité de traitement en s'en tenant à sa pratique confirmée par la 
jurisprudence de la Cour de céans.
Mal fondé, le grief de violation du principe de l'égalité de traitement doit dès lors être écarté.
3.3.
Dans le cadre de son mémoire, la recourante se prévaut enfin d'assurances données par la 
CODEMS. Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration 
peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire au droit en vigueur, le cas 
échéant une indemnisation. Pour ce faire, il faut, entre autres, que le renseignement ait été donné 
par l'autorité sans réserve, que l'administré ne se soit pas rendu compte immédiatement de 
l'inexactitude du renseignement obtenu et qu'il se soit fondé sur ce renseignement pour prendre des 
dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice (cf. ATF 131 II 627 consid. 6.1)
Or, il apparaît que la CODEMS a toujours réservé sa position quant au remboursement des frais. 
Les échanges qu'elle a eus avec la recourante font explicitement état de ce que le montant définitif 
des frais remboursés ne sera défini que lors du décompte final et que les investissements qui ne 
répondent pas aux critères de la CODEMS ne seront pas pris en charge. L'absence de réaction de 
la CODEMS sur certains points du devis provisoire ne saurait donc être interprétée comme une 
acceptation implicite de prendre en charge des frais non éligibles, tout comme le fait qu'un 
représentant de la CODEMS ait participé à la direction des travaux. Les conditions de financement 
étaient au demeurant clairement définies dans le règlement CODEMS et connues de la recourante. 
Si elle nourrissait des doutes sur leur portée, elle pouvait en tout temps se renseigner, ce qu'elle n'a 
pas fait. Il ne se justifie donc pas d'examiner davantage ce grief.
4.
4.1.
Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que tous les arguments soulevés par la recourante 
tombent à faux. Par conséquent, le recours est entièrement mal fondé et doit être rejeté.
4.2.
Il appartient à la recourante qui succombe de supporter les frais de procédure en application 
de l'art. 131 CPJA. Ceux-ci sont fixés selon les art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 
des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (Tarif JA; 


Tribunal cantonal TC
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RSF 150.12). En l'espèce, il se justifie de fixer les frais à CHF 3'500.- et de les compenser par 
l'avance de frais de même montant prestée le 23 novembre 2023. Pour le même motif, la recourante, 
qui n'est d'ailleurs pas représentée, n'a pas droit à une indemnité de partie.
la Cour arrête :
I.
Le recours est rejeté.
II.
Des frais de procédure de CHF 3'500.- sont mis à la charge de la recourante. Ils sont 
compensés par l'avance de frais déjà prestée.
III.
Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.
IV.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).
Fribourg, le 26 août 2024/jud
La Présidente 
Le Greffier-rapporteur