fr_gerichte · 602 2011 46 · 2012-11-09 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal 
Kantonsgericht
CANTON DE FRIBOURG / KANTON FREIBURG ______________________________________________________________________________________
602 2011 46
Arrêt du 9 novembre 2012
IIE COUR ADMINISTRATIVE
COMPOSITION
Président:
Josef Hayoz
Juges:
Johannes Frölicher, Christian Pfammatter
Greffier-adjoint:
Yann Hofmann
PARTIES
OFFICE 
FÉDÉRAL 
DU 
DÉVELOPPEMENT 
TERRITORIAL 
ARE, 
recourant, 
contre
DIRECTION DE L'AMÉNAGEMENT, DE L'ENVIRONNEMENT ET DES 
CONSTRUCTIONS, autorité intimée, 
COMMUNE DE CRESSIER, intimée, représentée par Me Jacques Meyer, 
avocat
OBJET
Aménagement du territoire et constructions
Recours du 22 juin 2011 contre la décision du 18 mai 2011


- 2 -
c o n s i d é r a n t e n f a i t
A.
 Par avis dans la feuille officielle (FO) du 3 juillet 2009, la Commune de Cressier a 
rendu publique la révision générale de son plan d'aménagement local (PAL), à savoir de 
son plan directeur, de son plan d'affectation des zones (PAZ) et de son règlement 
communal d'urbanisme (RCU). 
Ladite révision a notamment pour objet l'extension de la zone d'activités au nord-est de 
la commune le long de la route cantonale et l'extension de la zone résidentielle à faible 
densité au nord de la route des Roches; ces extensions ont pour but de suffire aux 
besoins de la commune pour les quinze années à venir et entraîneraient une perte en 
surface d'assolement de plus de trois hectares (entre 19'395 et 19'600 m2 en faveur de 
la zone d'activités sur des terres agricoles de valeur A et B2 et 17'600 m2 en faveur de la 
zone résidentielle à faible densité sur des terres agricoles de valeur A exclusivement). 
Le 20 octobre 2009, le Conseil communal de Cressier a adopté la révision générale de 
son PAL.
B.
Par décision du 18 mai 2011, la Direction de l'aménagement, de l'environnement 
et des constructions (DAEC) a approuvé la révision générale du PAL. Le Service des 
constructions et de l'aménagement (SeCA) a, le même jour, communiqué cette décision 
à l'Office fédéral du développement territorial (ARE).
Dans celle-ci, la DAEC s'est fondée sur les chiffres d'octobre 2009 pour évaluer le 
dimensionnement de la zone à bâtir destinée à l'habitat de la Commune de Cressier. 
Selon le calcul effectué, la commune aurait connu un développement de 61'257 m2 
durant les quinze dernières années, chiffre auquel il conviendrait d'appliquer le facteur 
1.4 prévu par le plan directeur cantonal. Son besoin en surface de zone à bâtir pour 
l'habitat s'élèverait ainsi à 85'758 m2, alors que les réserves correspondantes prévues 
par le PAZ présenté à l'examen final seraient de 88'647 m2. La direction a toutefois 
considéré qu'un surdimensionnement de 2'889 m2 était admissible au vu de l'évolution 
des besoins de la commune depuis 2009 et a ainsi admis le dimensionnement de la zone 
à bâtir destinée à l'habitation. S'agissant de la zone à bâtir d'activités, la DAEC a estimé 
que la réserve de 21'000 m2 proposée par le PAZ présenté à l'examen final pour une 
zone d'activités comptant actuellement 63'000 m2 était conforme au plan directeur 
cantonal. 
C.
Le 22 juin 2011, l'ARE a contesté la décision du 18 mai 2011 de la DAEC auprès 
du Tribunal cantonal, concluant, sous suite de dépens, à l'admission du recours, à 
l'annulation de cette décision et à la non-approbation de la révision générale du PAL de la 
Commune de Cressier.
A l'appui de son recours, l'office fait valoir, d'une part, qu'avec la révision générale 
prévue la zone à bâtir de la Commune de Cressier présenterait un dimensionnement 
largement supérieur au cadre fixé par l'art. 15 de la loi sur l'aménagement du territoire 
(LAT; RS 700). Selon la méthode des tendances, la commune aurait un besoin en zone 
en bâtir pour l'habitat de 61'257 m2 et il n'existerait aucune raison objective de 
l'augmenter en appliquant un facteur de 1.4. L'ARE expose à cet égard que les fiches 


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relatives aux zones à bâtir n'ont été approuvées par la Confédération qu'en tant que 
"Coordination en cours", de telle sorte que le facteur 1.4 ne saurait lier les autorités et 
les tribunaux; la Commune de Cressier ne disposerait de toute manière pas d'une bonne 
desserte en transports publics comme l'exigerait le plan directeur cantonal. L'ARE fait 
valoir, d'autre part, que la révision générale prévue entraîne une perte importante des 
meilleures terres agricoles du canton de Fribourg sans que les conditions formelles et 
matérielles ne soient remplies et sans qu'une compensation des surfaces d'assolement 
consommées n'ait été prévue; aucune pesée des intérêts en présence n'aurait en outre 
été effectuée par les autorités, alors que les intérêts en défaveur de la mise en zone à 
bâtir des terres agricoles seraient prépondérants. 
D.
Le 26 août 2011, la DAEC a déposé ses observations, concluant, implicitement, à 
l'irrecevabilité du recours et, explicitement, à son rejet. 
Sur le fonds, la DAEC affirme pour l'essentiel que le facteur de dimensionnement de 1.4, 
approuvé par la Confédération en date du 24 septembre 2004, donne une base de 
référence fiable pour évaluer le dimensionnement des zones à bâtir et qu'il est justifié 
d'appliquer ce facteur à la Commune de Cressier eu égard à la bonne desserte en 
transports publics dont elle bénéficie. Elle estime que l'intérêt de la commune à pouvoir 
disposer de la surface en zone à bâtir prévue est manifestement pertinent et 
prépondérant, eu égard notamment à la croissance de sa population et de ses emplois. 
La direction précise qu'il n'y a pas lieu de procéder à une analyse du contingent minimum 
de la surface agricole pour le canton de Fribourg dans le cadre de la présente procédure, 
puisque celle-ci porte exclusivement sur une commune déterminée, et qu'une 
compensation des surfaces d'assolement consommées n'a lieu d'être qu'en cas de 
dépassement du contingent pour l'ensemble du canton, ce qui ne serait pas le cas dans 
la présente espèce.
E.
Dans sa prise de position du 29 septembre 2011, la Commune de Cressier a conclu, 
principalement, à ce que le recours soit déclaré irrecevable ainsi que, subsidiairement, à 
son rejet et à la confirmation de la décision attaquée sous suite de frais et dépens.
La commune relève, d'une part, que l'estimation des besoins pour les zones à bâtir 
d'activités ne peut se baser sur les mêmes critères que pour les zones à bâtir destinées à 
l'habitation, telles des projections démographiques, mais doit tenir compte, dans la 
pondération des intérêts, des perspectives de développement économiques à moyen et à 
long terme, voire d'une seule entreprise. Or, la commune indique notamment que 
DiaMed Sàrl, filiale d'un groupe international spécialisé dans la recherche, le 
développement et la fabrication de produits pour diagnostics en laboratoire, utiliserait 
presque l'entier de la zone existante et aurait un avant-projet d'extension en cours sur le 
fonds article 2676, d'une surface de 6'922 m2, vendu par la commune; le reste de 
l'agrandissement serait en outre indispensable pour accueillir une ou plusieurs nouvelles 
entreprises et pour satisfaire aux besoins non encore identifiés d'extension d'entreprises 
existantes. La commune expose, d'autre part, s'agissant de l'agrandissement de la zone 
à bâtir destinée à l'habitation, que le plan directeur cantonal lie les autorités cantonales 
et communales en tant que coordination en cours, que le facteur prévu dans ce plan doit 
être appliqué en l'occurrence eu égard à la bonne desserte dont bénéficie la commune et 
que l'application du critère de dimensionnement selon la méthode des tendances n'est de 
toute façon pas rigide. Elle précise encore que la plus grande partie des terres agricoles 
de Cressier sont des surfaces d'assolement de qualité A et que les terres agricoles prairie 
de qualité B ne peuvent être utilisées pour cause de protection du château de Cressier. 


- 4 -
F.
Dans ses contre-observations du 16 décembre 2011, l'ARE a confirmé les 
conclusions prises dans le recours du 22 juin 2011. 
L'office conteste le dimensionnement de la zone à bâtir établi par la Commune de 
Cressier, dans la mesure notamment où sa zone résidentielle à moyenne densité ne 
serait pas occupée et que les besoins d'une commune doivent en priorité être satisfaits 
dans les zones de construction existantes; les zones à bâtir prévues par le PAL de 
Cressier dépasserait donc largement ses besoins et seraient ainsi contraires à l'art. 15 
LAT. Le recourant rappelle que des intérêts prépondérants s'opposent à la mise en zone 
de surfaces d'assolement de qualité A et qu'elle est, à défaut de compensation, contraire 
à l'art. 30 al. 2 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1).
G.
La Commune de Cressier a déposé sa détermination le 18 janvier 2012. Elle a 
réitéré ses conclusions.
La commune dénote que le secteur non construit de la zone résidentielle de moyenne 
densité est limité à l'article 2156 du Registre foncier (RF) de la Commune de Cressier 
d'une surface de 7'268 m2, réserve largement insuffisante pour couvrir les besoins en 
zone à bâtir de la commune pour les quinze prochaines années. De plus, l'art. 30 al. 2 
OAT ne fixerait pas le principe d'une compensation mais tend simplement à la 
conservation des quotas en terres d'assolement.
H.
La DAEC s'est déterminée à son tour par acte du 24 janvier 2012. Elle a également 
confirmé ses précédentes conclusions.
A son sens, les réserves existantes en zone à bâtir sont insuffisantes pour les quinze 
prochaines années. Il ne serait par ailleurs pas nécessaire, pour étendre la zone à bâtir, 
que toutes les zones à bâtir soient utilisées.
I.
Par décision incidente du 16 novembre 2011, le Tribunal cantonal a constaté que le 
recours déposé le 22 juin 2011 par l'ARE contre la décision du 18 mai 2011 de la DAEC 
avait effet suspensif, mais a toutefois retiré l'effet suspensif au recours, de manière 
limitée, pour les autorisations de construire requises pour des projets se situant sur un 
terrain déjà largement bâti et classé en zone à bâtir tant par le plan d'affectation des 
zones révisé que par celui de 1991.
e n d r o i t
1.
a) S'agissant de la recevabilité du recours, l'intimée a, premièrement, dans ses 
observations du 29 septembre 2011, contesté le respect du délai de recours.
En l'espèce, par missive du 18 mai 2011 adressée sous pli simple, le SeCA a avisé l'ARE 
de l'emprise du PAL de Cressier sur les surfaces d'assolement et lui a fait parvenir la 
décision d'approbation de l'autorité intimée du même jour, conformément à l'art. 46 OAT. 
Cette communication est parvenue au recourant le 23 mai 2011, comme l'atteste le 
timbre d'entrée apposé par l'ARE sur la première page du document. Le recours interjeté 
le 22 juin 2011 respecte donc le délai de 30 jours prévu par l'art. 79 al. 1 du code de 
procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1). 


- 5 -
Le présent recours a au demeurant été déposé dans les formes prescrites (art. 80 ss 
CPJA). 
b) Deuxièmement, dans ses observations du 26 août 2011, l'autorité intimée a mis 
en cause la qualité pour recourir de l'ARE dans le cadre de la présente procédure.
Conformément à l'art. 89 al. 2 let. a de la loi sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), 
une unité subordonnée à un département fédéral bénéficie de la qualité pour recourir 
devant le Tribunal fédéral, pour autant que le droit fédéral le prévoie et si l'acte attaqué 
est susceptible de violer la législation fédérale dans son domaine d'attribution. Il ressort 
en outre des art. 33 al. 3 let. a LAT et 111 al. 2 LTF que le droit cantonal doit prévoir que 
la qualité pour recourir est reconnue au moins dans les mêmes limites que pour le 
recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral; ainsi, si une autorité 
fédérale a qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral, elle peut recourir devant les 
autorités cantonales précédentes ou, pour autant qu'elle le demande, participer à la 
procédure devant celles-ci (PIERRE TSCHANNEN, in: Commentaire ASPAN de la loi fédérale 
sur l'aménagement du territoire, éd. Schulthess 2010, ad art. 33, p. 35).
L'ARE est habilité à recourir devant le Tribunal fédéral en vertu de l'art. 48 al. 4 OAT pour 
défendre les intérêts publics en matière d'aménagement du territoire, en particulier ceux 
protégés par le droit fédéral (arrêt du Tribunal fédéral 1C_35/2011, 1C_173/2011 du 
29 août 2011 consid. 1.4; ATF 136 II 359 consid. 1.1); l'office a à cet égard clairement 
démontré agir dans son domaine d'attributions. L'ARE est dès lors également légitimé à 
agir devant le Tribunal cantonal en application des art. 33 al. 3 let. a LAT, 111 al. 2 LTF 
et 76 let. b CPJA. 
Dans la mesure où les autorités fédérales compétentes ne sont dans la règle avisées 
qu'en dernière instance cantonale des décisions qui sont susceptibles de recours dans 
leur domaine de compétence (art. 46 OAT ainsi que art. 1 let. c et 2 let. d de 
l'ordonnance concernant la notification des décisions cantonales de dernière instance en 
matière de droit public [RS 173.110.47]), elles doivent être habilitées à déposer des 
nouvelles conclusions et à invoquer des moyens de droit qui n'ont pas été examinés 
devant les instances cantonales précédentes (arrêts du Tribunal fédéral 1C_35/2011 et 
1C_173/2011 du 29 août 2011 consid. 1.4 ainsi que 1C_391/2010 du 19 janvier 2011 
consid. 1; ATF 136 II 359 consid. 1.2; cf. également art. 81 al. 3 CPJA).
c) Troisièmement, l'autorité intimée et l'intimée, dans leurs prises de position 
successives, ont fait valoir que le recours était exclusivement dirigé contre la décision 
d'approbation du 18 mai 2011 de la DAEC alors qu'il aurait dû l'être essentiellement 
contre la décision d'adoption du PAL du 20 octobre 2009 de la Commune de Cressier; le 
recours devrait, à leur avis, être déclaré irrecevable pour ce motif. 
En l'occurrence, comme l'a admis l'autorité intimée dans ses observations du 26 août 
2011, la plupart des griefs invoqués par le recourant se rapportent au PAL lui-même, 
notamment au dimensionnement de la zone à bâtir et à la perte de terres agricoles en 
faveur de la zone résidentielle telle qu'elle a été prévue par le PAZ et le RCU révisés. Le 
recours est donc, matériellement, dirigé directement contre la décision communale 
d'adoption du PAL du 20 octobre 2009 et indirectement à l'encontre de la décision 
d'approbation de l'autorité intimée confirmant la révision. Le fait que le recours ait été 
interjeté à l'encontre de la décision d'approbation de la DAEC exclusivement ne saurait 
porter préjudice au recourant dans la mesure où elle seule est, formellement, sujette à 


- 6 -
recours au Tribunal cantonal en application des art. 114 al. 1 let. a CPJA et 88 al. 3 de la 
loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1). Les 
conclusions du recourant sont à cet égard explicites, puisqu'il a conclu, d'une part, à 
l'admission du recours et à la levée de la décision d'approbation de la direction et, d'autre 
part, à la non-approbation de la révision générale du PAL de la Commune de Cressier.
Le Tribunal de céans peut, eu égard à ce qui précède, entrer en matière sur les mérites 
du recours.
2.
L'objet du recours porte sur la décision de la DAEC du 18 mai 2011 approuvant la 
révision générale du PAL de la Commune de Cressier adoptée le 20 octobre 2009.
Le recourant a en substance fait valoir, d'une part, qu'avec la révision générale prévue la 
zone à bâtir (zones résidentielles et zones d'activités) de la Commune de Cressier 
présenterait un dimensionnement largement supérieur au cadre fixé par l'art. 15 LAT et 
qu'il n'existerait en particulier aucune raison objective d'augmenter les zones 
résidentielles en leur appliquant un facteur de 1.4. Il a exposé, d'autre part, que ladite 
révision entraînerait une perte importante des meilleures terres agricoles du canton de 
Fribourg sans que les exigences de procédure et les exigences matérielles ne soient 
remplies. Tel est l'objet du présent litige. 
3.
a) Selon l'art. 77 CPJA, le Tribunal de céans revoit la légalité de la décision attaquée 
ainsi que la constatation des faits par l'autorité intimée; cela signifie qu'il peut 
sanctionner la violation de la loi, y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, 
ainsi que la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents. 
b) En application des art. 78 al. 2 CPJA et 33 al. 3 let. b LAT, lequel impose aux 
cantons d'instituer au moins une autorité de recours disposant d'un libre pouvoir 
d'examen (ATF 109 Ib 123; cf. également ATA du 26 octobre 2000 dans la cause 2A 00 
65), le Tribunal de céans statue avec un plein pouvoir de cognition sur un recours 
interjeté à l'encontre d'une décision d'approbation de la DAEC; le grief d'inopportunité 
(dans le sens de Angemessenheit, cf. TSCHANNEN, ad art. 26, p. 13) peut dès lors 
également être invoqué devant l'instance de céans (cf. TSCHANNEN, ad art. 2, p. 34 et les 
références citées). 
Il sied de relever à cet égard que, selon l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de 
l'aménagement du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en 
cette matière la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches. 
Cette disposition légale constitue principalement une règle de pouvoir d'examen à 
l'adresse des autorités d'approbation et de recours. Elle ne trouve cependant application 
que dans le cadre fixé par le droit de procédure applicable. Est décisif le point de savoir si 
l'autorité peut examiner le plan soumis à son approbation seulement sous l'angle de la 
légalité ou également sous celui de l'opportunité. Lorsque le plan soumis à approbation 
doit être examiné sous l'angle de l'opportunité également, l'art. 2 al. 3 LAT est ainsi de 
portée limitée. Si la solution choisie doit être considérée comme inappropriée, l'autorité 
supérieure ne peut pas substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité de 
planification compétente; bien plus, elle doit renvoyer l'affaire à cette autorité pour que 
celle-ci prenne une nouvelle décision (ATF 120 Ib 207 consid. 3; TSCHANNEN, ad art. 2, 
p. 34 et les références citées). 
4.
Dans l'accomplissement de leurs tâches d'aménagement du territoire et de 
détermination des zones, les autorités de planification doivent tenir compte des buts et 


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principes d'aménagement définis aux art. 1 et 3 LAT ainsi que des prescriptions fédérales 
(art. 14 ss LAT) et cantonales (art. 45 ss LATeC) relatives à l'établissement des plans 
d'affectation (ATF 117 Ia 307, 115 Ia 353). Le respect de ces principes et normes sur un 
plan théorique n'est pas suffisant; l'autorité appelée à établir une planification doit 
procéder à une pondération de tous les intérêts, privés ou publics, susceptibles 
d'intervenir dans le cas d'espèce (ATF 115 Ia 353 et les références citées).
5.
Conformément à l'art. 15 LAT (cf. également l'art. 44 LATeC), les zones à bâtir 
comprennent les terrains propres à la construction qui sont déjà largement bâtis (lettre 
a) ou qui seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir 
et seront équipés dans ce laps de temps (lettre b). L'art. 3 al. 3 LAT qui prescrit les 
principes régissant l'aménagement exige qu'il soit tenu compte des besoins de la 
population pour réserver des territoires à l'habitat et à l'exercice des activités 
économiques. Dans cette mesure et d'après la jurisprudence, la volonté d'éviter la 
création de zones à bâtir surdimensionnées constitue un intérêt public important (ATF 
114 la 369 consid. 4; ATF 115 la 353 consid. 3d). Cela répond à l'exigence fondamentale 
de l'aménagement du territoire qui postule une utilisation mesurée et judicieuse du sol 
ainsi qu'une utilisation rationnelle du territoire (art. 1 al. 1 LAT; art. 75 al. 1 de la 
Constitution fédérale de la Confédération suisse [Cst; RS 101]).
Les communes doivent concevoir leurs plans d'affectation et la réglementation y 
afférente en se conformant entre autres aux principes posés par l'art. 15 LAT. Il est dès 
lors incompatible avec le droit fédéral de prévoir une extension de la zone à bâtir de 
manière telle qu'elle ne soit pas justifiée par les besoins prévisibles en terrains à bâtir 
pour les quinze prochaines années (RFJ 1995 p. 329). Une révision correcte d'un plan 
d'affectation nécessite dès lors une appréciation de ce besoin futur, lequel ne peut 
cependant pas être fixé ou arrêté avec exactitude et de manière mathématique. Il s'agit 
au contraire d'un pronostic qui comporte des incertitudes. La jurisprudence admet que la 
méthode des tendances (Trendmethode) est en général propre à déterminer le besoin en 
terrains à bâtir (arrêt du Tribunal fédéral 1C_35/2011, 1C_173/2011 du 29 août 2011 
consid. 2.5; ATF 136 II 204 consid. 6.2; RFJ 1995 p. 328/9 consid. 2 et les références 
citées). Elle compare l'utilisation des terrains à bâtir pratiquée pendant les dix à quinze 
années précédentes, avec les réserves existantes, en admettant par extrapolation et 
avec des facteurs de pondération et de correction que le développement pour les quinze 
prochaines années se déroulera de la même façon (arrêt du Tribunal fédéral 1C_35/2011 
et 1C_173/2011 du 29 août 2011 consid. 2.5; ATF 136 II 204 consid. 6.2; 116 Ia 221 
consid. 3b; 116 Ia 331 consid. 4). La doctrine considère également aujourd'hui qu'il 
s'agit de la méthode la plus recommandée (PIERREMARCO ZEN-RUFFINEN/CHRISTINE GUY-
ECABERT, Aménagement du territoire, construction, expropriation, éd. Staempfli SA, Berne 
2001, p. 149). Si des raisons particulières le justifient, il est possible de s'écarter de 
cette méthode: dans l'hypothèse par exemple où aucune activité de construction n'a été 
réalisée durant la période récente, l'existence d'un besoin futur n'est pas d'emblée 
forcément exclu (ATF 116 Ia 339 consid. 3b). Une extension pourra se justifier en pareil 
cas si, sur le fondement d'une appréciation globale, elle correspond à des projets de 
développement local, régional, voire suprarégional, ce qui constitue un moyen adéquat 
de réduire les disparités choquantes entre les régions (art. 3 al. 4 let. a LAT; arrêt du 
Tribunal fédéral 1C_119/2007 du 13 novembre 2008 consid. 3.2.3 et réf. cit.; ATF 118 Ia 
158 consid. 4b; 114 Ia 364 consid. 4). Lorsque la zone à bâtir est déjà largement 
surdimensionnée, d'impératifs motifs doivent commander une nouvelle extension (ATF 
102 Ia 430 consid. 5b; arrêt 1P.218/2001 du 13 août 2001 consid. 5a). 


- 8 -
De même, l'estimation du besoin pour les zones industrielles ne peut se baser sur les 
mêmes critères que pour les zones d'habitation, tels que les projections démographiques 
ou la surface utile par habitant. Dans ces zones, on peut se fonder sur l'occupation 
probable des terrains par des entreprises s'établissant dans la commune et ainsi prendre 
en compte les perspectives de développement économique à moyen et à long terme (ATF 
114 Ia 257 consid. 3e; voire d'une seule entreprise, ATF 107 Ia 35 consid. 3d). 
L'estimation du besoin en zone à bâtir, effectuée sur la base du doublement de la 
capacité actuelle en habitat (méthode dite du facteur 2) n'est pas admissible d'une 
manière générale, sans prise en considération des circonstances particulières à la 
commune en question et est, dès lors, incompatible avec l'art. 15 LAT (ATF 116 Ia 230 
consid. 3b). Il en va de même d'un plan d'aménagement qui prévoit des réserves 
d'accueil s'élevant à 120% par rapport aux projections démographiques dans la région 
(ATC 2A 97 54 du 21 mai 1999; ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, p. 149 s.).
Les différents éléments significatifs pour déterminer le besoin en terrains à bâtir sont les 
suivants: réserve en terrains disponibles dans les zones à bâtir actuelles, utilisation 
passée et future des terrains à bâtir, volonté communale de maîtriser la croissance, 
développement démographique, développement économique, développement régional, 
état et développement du réseau des transports publics, possibilités financières et 
techniques 
de 
la 
commune 
en 
matière 
d'équipement 
notamment 
(ALEXANDRE 
FLÜCKIGER/STÉPHANE 
GRODECKI 
in: 
Commentaire 
ASPAN 
de 
la 
loi 
fédérale 
sur 
l'aménagement du territoire, éd. Schulthess 2010, ad art. 15, p. 39). Ces éléments 
doivent être concrets et l'autorité de planification ne peut se limiter à justifier ses besoins 
par des affirmations générales (RDAF 2000 I 427 consid. 4d; 2006 I 279).
Une extension de la zone à bâtir doit se justifier par une pesée générale des intérêts en 
présence (art. 1 al. 1 2ème phrase et 2 al. 1 LAT, art. 1 à 3 OAT; ATF 116 Ia 221 
consid. 3b; 114 Ia 368 consid. 4; FLÜCKIGER/GRODECKI, ad art. 15, n° 40 et 119 s.; MARTIN 
BERTSCHI, Ausscheidung und Dimensionierung von Bauzonen, Raum & Umwelt 2002, 
p. 31 s.); on ne saurait se fonder sur les désirs, ni sur les projections irréalistes quant au 
développement du nombre d'habitants et des emplois. L'intérêt purement financier des 
propriétaires à obtenir le plus haut rendement possible de leurs terrains doit en principe 
céder le pas devant l'intérêt public, et cela dans une mesure d'autant plus forte que les 
zones à bâtir à disposition sont déjà très grandes. La demande privée ne suffit pas à 
justifier l'extension de la zone à bâtir, laquelle ne saurait non plus être exclue parce 
qu'aucune activité de construction n'aurait été réalisée pendant la période récente. Dans 
les réserves de terrains, on doit également incorporer les parcelles qui ne sont pas mises 
sur le marché immobilier par leurs propriétaires, à défaut de quoi on favoriserait la 
thésaurisation des terrains (ATF 136 II 204 consid. 6.2.1; 116 Ia 333 consid. 4c). La 
surface de zones à bâtir utilisées précédemment ne saurait au demeurant être reprise 
telle quelle, mais doit être évaluée scrupuleusement à l'aune des objectifs de planification 
(BERTSCHI, p. 29 s.; ATF 136 II 204 consid. 6.2.1; 118 Ia 151 consid. 4d). L'autorité qui 
établit les plans d'affectation fournit à l'autorité cantonale chargée d'approuver ces plans 
(art. 26 al. 1 LAT), un rapport démontrant leur conformité aux buts et aux principes de 
l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT), ainsi que la prise en considération 
adéquate des observations émanant de la population (art. 4 al. 2 LAT), des conceptions 
et des plans sectoriels de la Confédération (art. 13 LAT), du plan directeur (art. 8 LAT) et 
des exigences découlant des autres dispositions du droit fédéral, notamment de la 
législation sur la protection de l'environnement (art. 47 OAT; arrêts du Tribunal fédéral 


- 9 -
1C_35/2011 du 29 août 2011 consid. 2.4 et 1C_225/2008 du 9 mars 2009 
consid. 4.5.2).
6.
a) Le plan directeur cantonal est l'instrument dont dispose le Conseil d'Etat pour 
définir sa stratégie d'aménagement cantonal et les moyens de mise en œuvre (art. 13 
al. 1 LATeC). Le plan directeur cantonal fixe les principes pour les domaines qu'il traite, 
répartit les tâches entre les instances publiques concernées et définit la mise en œuvre 
dans les instruments d'aménagement régional et local. Il comprend un texte, une carte 
de synthèse et des cartes de détail qui forment son contenu liant. Il est accompagné d'un 
rapport explicatif. (art. 14 LATeC). Le plan directeur cantonal présente les résultats des 
études d'aménagement cantonales et l'état de la collaboration avec la Confédération, les 
cantons voisins et les régions limitrophes des pays voisins, dans la mesure où ces 
éléments influent de manière sensible sur le développement spatial souhaité; il 
détermine l'orientation future de la planification et de la collaboration entre autorités en 
précisant notamment les exigences à respecter lors de l'affectation du sol et en ce qui 
concerne la coordination des différents domaines sectoriels; il en définit les étapes 
nécessaires (art. 5 al. 1 OAT). Il montre: a. comment les activités ayant des effets sur 
l'organisation du territoire sont coordonnées (coordination réglée); b. quelles sont les 
activités ayant des effets sur l'organisation du territoire qui ne sont pas encore 
coordonnées et les dispositions qu'il convient de prendre pour parvenir à le faire en 
temps utile (coordination en cours); c. quelles sont les activités ayant des effets sur 
l'organisation du territoire qui peuvent avoir des répercussions importantes sur 
l'utilisation du sol mais ne sont pas définies de manière suffisamment précise pour 
qu'une concertation puisse avoir lieu (informations préalables) (art. 5 al. 2 OAT).
Dès son adoption par le Conseil d'Etat, le plan directeur cantonal lie les autorités 
cantonales et communales. Dès son approbation par le Conseil fédéral, le plan directeur 
cantonal a force obligatoire pour les autorités de la Confédération et des cantons voisins, 
conformément aux dispositions de la loi fédérale (art. 18 LATeC et 9 al. 1 LAT).
b) L'ARE, dans son recours du 22 juin 2011, a relevé que les fiches du plan 
directeur cantonal relatives aux zones à bâtir avaient été approuvées comme 
"Coordination en cours" seulement et en a conclu que, dans cette mesure, elles ne liaient 
pas les autorités et les tribunaux.
Selon la décision d'approbation publiée le 16 novembre 2004 par l'ARE, le plan directeur 
du canton de Fribourg actuellement en vigueur a été approuvé le 24 septembre 2004 par 
le Conseil fédéral, sur la base du rapport d'examen de l'ARE du 2 septembre 2004. 
Conformément au point 2 de ladite décision, les fiches relatives aux zones à bâtir ont 
effectivement été approuvées comme "Coordination en cours" au sens de l'art. 5 al. 2 
OAT. Toutefois, contrairement à l'opinion du recourant, la force obligatoire des 
indications du plan directeur est indépendante de l'avancement de la coordination selon 
l'art. 5 al. 2 OAT: elle est dans la même mesure applicable aux informations préalables, à 
la coordination en cours et à la coordination réglée (TSCHANNEN, ad art. 9, p. 9; BERNHARD 
WALDMANN/PETER HÄNNI, Raumplanungsgesetz, éd. Staempfli, Berne 2006, ad art. 9, 
p. 242; BEAT RUDIN, Der Richtplan nach dem Bundesgesetz über die Raumplanung, thèse 
Bâle 1991, p. 129 s.). Une information préalable est aussi contraignante qu'une 
coordination réglée ou qu'une coordination en cours; seul le contenu concret et la 
précision des indications diffèrent pour chaque catégorie. L'ARE, dans son rapport 
d'examen du 2 septembre 2004 (p. 5), a d'ailleurs explicitement considéré que les 
principes de base régissant l'urbanisation et le dimensionnement des zones à bâtir 


- 10 -
étaient compatibles avec les buts et principes de l'aménagement du territoire, pour 
autant que le développement des constructions des quinze dernières années se soit fait 
de manière ordonnée et judicieuse et que le canton veille à ce que les possibilités de 
densification et les réserves de terrains à bâtir à l'intérieur du milieu bâti existant soient 
effectivement utilisées. 
Le plan directeur cantonal de Fribourg en général et les fiches relatives aux zones à bâtir 
en particulier ont dès lors, en application de l'art. 18 LATeC, force obligatoire pour les 
autorités de la Confédération et les cantons voisins ainsi que pour les autorités 
cantonales et communales du canton de Fribourg.
c) Dans le canton de Fribourg, les zones à bâtir peuvent être subdivisées 
notamment en: a. zones de centre; b. zones mixtes; c. zones résidentielles; d. zones 
d'activités; e. zones d'intérêt général; et f. zones libres (art. 50 al. 1 LATeC).
Le plan directeur cantonal prévoit un procédé différencié et séparé pour les calculs des 
zones à bâtir concernées par la révision du PAL, à savoir les zones à bâtir d'activités 
(infra 7) et les zones à bâtir destinées à l'habitation (infra 8) (cf. le rapport d'examen du 
2 septembre 2004 de l'ARE, pt. 3.2, p. 4 s.; "Concept d'urbanisation et critères pour le 
dimensionnement de la zone à bâtir", fiche 2 du plan directeur cantonal de Fribourg).
7. 
a) Les zones d'activités sont destinées aux activités industrielles, artisanales, de 
service et administratives (art. 54 al. 1 LATeC).
Pour les zones d'activités, le plan cantonal fixe – en fonction de l'importance des pôles 
concernés – des critères de localisation ainsi que des exigences relatives à l'adéquation 
aux besoins, à la qualité de la desserte et à la disponibilité des terrains (cf. le rapport 
d'examen du 2 septembre 2004 de l'ARE, p. 5). 
Selon la fiche 4 du plan directeur cantonal, intitulée "Zones d'activités et politique 
foncière active cantonale", il convient de distinguer les zones d'activités d'importance 
cantonale – pour lesquelles le total des surfaces non construites hormis les propriétés 
destinées à l'extension des entreprises existantes ne peut dépasser les deux tiers de la 
surface effectivement construite – des autres zones d'activités – pour lesquelles le total 
des surfaces non construites hormis les propriétés destinées à l'extension des entreprises 
existantes ne peut dépasser le tiers de la surface effectivement construite. Comme 
constaté précédemment, ces normes ont force obligatoire pour les autorités et les 
tribunaux.
b) En l'espèce, la zone d'activité de la Commune de Cressier comptait, avant la 
révision générale prévue, une zone d'activités de 63'000 m2; ce chiffre n'est pas contesté 
par le recourant. Or, la zone d'activités de la Commune de Cressier n'est pas 
d'importance cantonale et doit ainsi être considérée comme une autre zone d'activité au 
sens de la fiche précitée (cf. la prise de position du 19 octobre 2012 de la DAEC). Une 
réserve de 21'000 m2 (un tiers de 63'000 m2) est donc fondée à l'aune du plan directeur 
cantonal, ce d'autant plus qu'une partie des terrains nouvellement classés en zone 
d'activité est d'ores et déjà destinée à l'agrandissement d'une entreprise existante.
Le dimensionnement de la zone d'activité tel que présenté dans le PAL révisé apparaît 
donc, sur le principe, conforme au plan directeur cantonal approuvé par l'ARE et au droit 
de l'aménagement du territoire.


- 11 -
8.
a) Les zones résidentielles sont destinées à l'habitation (art. 53 al. 1 LATeC).
Pour les zones résidentielles, les plans d'affectation peuvent prévoir, en vue des 
extensions futures, des réserves de surfaces correspondant en règle générale à la surface 
effectivement construite au cours des quinze dernières années. En fonction du niveau 
hiérarchique de la commune (déterminé notamment sur la base de la structure urbaine 
et de la desserte par les transports), un facteur de multiplication plus élevé peut 
cependant être appliqué. Les communes disposent d'un délai de dix ans pour déterminer, 
dans le cadre d'un programme de révision, si les critères définis dans le plan directeur 
imposent une révision de leur plan d'aménagement local. Un tel programme est en outre 
à produire lors de toute modification notoire de la zone à bâtir (cf. le rapport d'examen 
du 2 septembre 2004 de l'ARE, p. 4 s.).
Selon la fiche 2 du plan directeur cantonal, intitulée "Concept d'urbanisation et critères 
pour le dimensionnement de la zone à bâtir", les réserves en terrains non construits 
destinés à l'habitat des communes se calculent sur la base des terrains effectivement 
construits au cours des quinze dernières années, à multiplier par le facteur suivant: 
- Centre cantonal et centres régionaux (ce facteur est attribué aux centres dans leur 
ensemble et non aux communes individuellement): 1.6;
- Centres intercommunaux (même remarque que pour les autres centres), communes 
bénéficiant d'une bonne desserte en transport public, pôles touristiques d'importance 
cantonale: 1.4;
- Communes desservies par une sortie d'autoroute ou une route cantonale (axe 
prioritaire), pôles touristiques d'importance régionale, communes qui fusionnent, 
communes qui établissent leur aménagement du territoire par le biais d'une collaboration 
intercommunale (ce facteur est attribué aux centres dans leur ensemble et non aux 
communes individuellement): 1.2;
- Autres communes: 1.0. 
Ces facteurs ne sont pas cumulatifs. Le résultat obtenu donne l'ordre de grandeur vers 
lequel le dimensionnement de la zone à bâtir doit s'orienter, pour autant qu'aucun autre 
intérêt prépondérant ne s'y oppose. Une pondération avec le nombre d'habitants 
accueillis au cours des quinze dernières années est toujours possible, notamment en vue 
de ne pas défavoriser les communes qui ont pratiqué une politique de densification 
durant cette période. 
b) En l'occurrence, la Commune de Cressier a connu un développement de 
61'257 m2 de sa zone résidentielle durant les quinze dernières années. La commune, et à 
sa suite la DAEC, ont appliqué à ce chiffre le facteur 1.4 prévu par le plan directeur 
cantonal pour les communes bénéficiant d'une bonne desserte en transport public. 
Comparant ensuite le besoin en surface de zones à bâtir pour l'habitat de 85'758 m2 aux 
réserves correspondantes prévues par le PAZ révisé de 88'647 m2, la commune et 
l'autorité inférieure ont estimé qu'un surdimensionnement de 2'889 m2 était admissible. 
Le recourant a pour sa part explicitement admis que selon la méthode des tendances la 
commune aurait un besoin en zone à bâtir pour l'habitat de 61'257 m2. Il a toutefois 
considéré que la zone à bâtir de la Commune de Cressier telle qu'elle est prévue par la 
révision générale présenterait un dimensionnement largement supérieur au cadre fixé 


- 12 -
par l'art. 15 LAT, qu'il n'existerait aucune raison objective de l'augmenter en appliquant 
le facteur de 1.4. 
La question de savoir si la Commune de Cressier bénéficie d'une bonne desserte en 
transport public au sens de la fiche 2 du plan directeur cantonal doit ainsi être examinée 
en premier lieu.
c) Le Tribunal de céans constate, tout d'abord, que la définition d'une "bonne 
desserte en transport public" (cf. à ce propos l'art. 94 al. 1 let. d LATeC) est donnée par 
le plan directeur cantonal lui-même, dans la fiche 2 intitulée "Concept d'urbanisation et 
critères pour le dimensionnement de la zone à bâtir" (p. 2) dans le chapitre "principes de 
localisation", à savoir dans le chapitre contenant quelques lignes plus bas les critères 
pour le dimensionnement des zones à bâtir et les facteurs de multiplication: aux termes 
de ce texte, une commune bénéficiant d'une course par heure sur une ligne en direction 
du centre cantonal, d'un centre régional ou d'un centre équivalent d'un canton voisin est 
considérée comme étant bien desservie en transport public. Or, la Commune de Cressier 
remplit à l'heure actuelle manifestement cette condition, dans la mesure où elle est 
desservie par la ligne de chemin de fer TPF Fribourg-Neuchâtel à un rythme d'un convoi 
par heure dans chaque direction, voire de deux convois aux heures de pointes (cf. 
www.cff.ch); il sied de noter à cet égard que la Commune de Cressier bénéficie encore 
d'une desserte en bus en direction de Guin notamment à une cadence d'un service par 
heure et qu'à compter de 2014 elle pourra selon toute vraisemblance se prévaloir d'une 
cadence de deux trains par heure tant en direction de Morat et de Neuchâtel qu'en 
direction de Fribourg. Une interprétation littérale et systématique du plan directeur 
cantonal permet donc de conclure à une bonne desserte en transport public de la 
Commune de Cressier. C'est le lieu de rappeler que le plan directeur cantonal a été 
dûment approuvé par le Conseil fédéral le 24 septembre 2004 et qu'il a dès lors force 
obligatoire pour les autorités et les tribunaux.
De plus, en application de la pratique actuelle du Service de la mobilité du canton de 
Fribourg (cf. prise de position du 15 octobre 2012 du Service de la mobilité) et au vu du 
plan cantonal des transports en révision – qui devrait selon toute vraisemblance être 
adopté avec force obligatoire (cf. art. 9 al. 1 2ème phrase de la loi sur les transports [RSF 
780.1]) fin 2012 ou début 2013 par le Conseil d'Etat –, la Commune de Cressier bénéficie 
d'un niveau de desserte suffisant pour pouvoir prétendre au facteur multiplicateur 1.4. En 
effet, la Commune de Cressier est actuellement desservie par 21 trains entre 6h07 et 
20h07, à savoir par un train toutes les quarante minutes, ce qui correspond à une 
catégorie d'arrêt de niveau IV (cf. plan cantonal des transports actuel, pt. 2.6 premier 
tableau) et à un niveau C pour toutes les zones situées dans un rayon de 300 mètres 
autour de la gare de chemins de fer (cf. plan cantonal des transports actuel, pt. 2.6 
second tableau). Or, selon le plan cantonal des transports en révision, une desserte de 
niveau C est suffisante pour être qualifiée de "bonne" au sens du plan directeur cantonal 
et ainsi pouvoir bénéficier de l'application du facteur de multiplication 1.4 (cf. plan 
cantonal des transports actuel, pt. 2.6.4). A noter que selon la pratique actuelle du 
Service de la mobilité et conformément au plan cantonal des transports en révision, la 
surface de la zone à bâtir obtenue grâce au facteur 1.4 doit être délimitée dans les 
secteurs de la commune qui présentent un niveau de desserte A, B ou C (ibid.). Or, en 
comparant le PAZ révisé avec le plan Réseau et desserte TPF, on constate que la quasi-
totalité des zones concernées par l'extension de la zone à bâtir est contenue dans le 
rayon de 300 mètres entourant la gare des chemins de fer, à savoir dans la zone 


- 13 -
bénéficiant d'une desserte de niveau C; cette condition ressortant du plan cantonal des 
transports en révision est ainsi également remplie.
En définitive, tant le plan directeur cantonal actuellement en vigueur et approuvé par le 
Conseil fédéral, que la pratique actuelle du Service de la mobilité ou que le plan cantonal 
des transports en révision aboutissent à la conclusion que la desserte dont bénéficie la 
Commune de Cressier est "bonne" et permet donc à cette dernière d'appliquer, sur le 
principe, le facteur 1.4. 
La Méthodologie de calcul pour les niveaux de qualité de desserte par les transports 
publics émise par l'ARE, qui qualifie une desserte de niveau C de desserte "satisfaisante" 
seulement (Méthodologie, p. 8), n'a pas vocation à remettre en cause cette appréciation. 
En effet, d'une part, elle n'a pas force obligatoire pour les cantons et les communes, qui 
peuvent et doivent faire usage de leur pouvoir d'appréciation dans l'accomplissement de 
leurs tâches. D'autre part, on ne saurait raisonnablement lui donner préséance sur le 
texte clair du plan directeur cantonal que le Conseil fédéral a approuvé. C'est le lieu de 
relever que, dans son rapport à l'attention du Conseil fédéral, l'ARE n'a guère émis de 
réserves ou de conditions à l'application des facteurs de multiplication prévus par le plan 
directeur cantonal lors de l'approbation de ce dernier, mais a au contraire expressément 
admis le procédé en précisant seulement que le développement des constructions des 
quinze dernières années devait être fait de manière ordonnée et judicieuse et que le 
canton de Fribourg devait veiller à ce que les possibilités de densification et les réserves 
de terrains à bâtir à l'intérieur du milieu bâti existant soient effectivement utilisées (cf. 
rapport d'examen du 2 septembre 2004 de l'ARE, p. 5). L'office n'a en l'espèce pas 
indiqué que tel n'avait pas été le cas, mais simplement relevé que la zone à moyenne 
densité n'était en partie pas construite; cette zone n'a toutefois pas été prise en 
considération dans le calcul de l'utilisation des terrains à bâtir pratiquée dans les quinze 
dernières années (61'257 m2), mais a par contre été prise en compte dans le calcul des 
réserves des zones à bâtir prévues par le PAZ. En outre, comme l'a à juste titre relevé la 
commune, on ne saurait exiger que toute surface à bâtir soit effectivement bâtie dans 
une commune pour permettre une extension de ces zones, au risque de geler toute 
planification durable. En tout état de cause, la partie non construite de la zone 
résidentielle à moyenne densité est restreinte à l'article 2156 du RF, à savoir à une 
surface de 7'268 m2 manifestement insuffisante pour couvrir les besoins en zone à bâtir 
de la commune pour les quinze prochaines années.
d) En l'espèce, la Commune de Cressier a connu un développement de 61'257 m2 
de sa zone résidentielle durant les quinze dernières années; ce chiffre n'est pas contesté 
par le recourant. En appliquant le facteur 1.4, on obtient un besoin pour la commune en 
surface de zone à bâtir pour l'habitat de près de 85'760 m2. Ainsi que le prévoit la fiche 2 
du plan directeur cantonal, intitulée "Concept d'urbanisation et critères pour le 
dimensionnement de la zone à bâtir", le résultat obtenu par application d'un facteur de 
multiplication ne donne qu'un ordre de grandeur vers lequel le dimensionnement de la 
zone à bâtir doit s'orienter (cf. également ATF 116 Ia 339 consid. 3b et réf. cit.). Une 
extension pourra en particulier se justifier si, sur le fondement d'une appréciation 
globale, elle correspond à des projets de développement local, régional, voire 
suprarégional (arrêt du Tribunal fédéral 1C_119/2007 du 13 novembre 2008 
consid. 3.2.3 et réf. cit.; ATF 118 Ia 158 consid. 4b; 114 Ia 364 consid. 4). 
Le Tribunal de céans estime ainsi, notamment au regard du développement économique 
connu de la Commune de Cressier ces dernières années et de l'évolution démographique 


- 14 -
probable qu'elle connaîtra dans les années à venir, que, sur le principe, les réserves 
prévues par le PAZ révisé de 88'647 m2 n'apparaissent pas disproportionnées et qu'un 
faible surdimensionnement de 2'887 m2 n'est pas excessif. L'extension de la zone 
résidentielle tel que présentée dans le PAL révisé apparaît par conséquent, sur le 
principe, conforme au plan directeur cantonal approuvé par le Conseil fédéral et au droit 
de l'aménagement du territoire.
9.
a) Reste à voir si, concrètement, aux termes d'une pesée des intérêts en présence, 
les extensions des zones d'activité (infra c) et des zones résidentielles (infra d) prévues 
par la révision du PAL peuvent être admises. 
Le recourant invoque, à cet égard, une perte importante de surfaces d'assolement de 
valeur A et estime que des intérêts prépondérants devraient empêcher la mise en zone à 
bâtir de ces terres agricoles.
b) Toute extension de la zone à bâtir doit en effet se justifier par une pesée des 
intérêts en présence. Celle-ci est imposée, de manière générale, par les normes légales 
topiques et la jurisprudence (art. 1 al. 1 2ème phrase et 2 al. 1 LAT, art. 1 à 3 OAT; ATF 
116 Ia 221 consid. 3b; 114 Ia 368 consid. 4; FLÜCKIGER/GRODECKI, ad art. 15, n° 40 et 
119 s.; MARTIN BERTSCHI, Ausscheidung und Dimensionierung von Bauzonen, Raum & 
Umwelt 2002, p. 31 s.) ainsi que, spécialement dans la présente occurrence, par la fiche 
2 du plan directeur cantonal de Fribourg, intitulée "Concept d'urbanisation et critères 
pour le dimensionnement de la zone à bâtir" (p. 2).
Les cantons ont, en particulier, pour tâche de veiller à ce que les surfaces d'assolement 
soient classées en zones agricoles; ils indiquent dans leur plan directeur les mesures 
nécessaires à cet effet. Les cantons s'assurent que leur part de la surface totale minimale 
d'assolement (art. 29) soit garantie de façon durable. Si cette part ne peut être garantie 
hors des zones à bâtir, ils prévoient des zones réservées (art. 27 LAT) pour des 
territoires non équipés sis dans des zones à bâtir (art. 30 al. 1 et 2 OAT). 
c) En ce qui concerne les zones d'activité, le Tribunal de céans constate que le 
contingent en terres d'assolement du canton de Fribourg est respecté pour l'heure, ainsi 
que l'a admis l'ARE dans son recours du 22 juin 2011. Par ailleurs, contrairement à l'avis 
du recourant, une diminution de surfaces d'assolement ne doit pas obligatoirement être 
compensée de lege lata, à teneur de l'art. 30 OAT (cf. également le projet de l'art. 5 al. 
1bis et 15b LAT; BOCN des 21 et 29 septembre 2011). En tout état de cause, une 
diminution des surfaces d'assolement dans une commune, même si elle devait entraîner 
une insuffisance dans le contingent cantonal, n'aurait pas à être compensée au niveau 
communal; de la même manière, même lorsque le contingent en terres d'assolement 
n'est pas totalement respecté, cela ne signifie pas encore que toute extension de la zone 
à bâtir d'une commune soit exclue. Respecter ce contingent est une affaire cantonale, 
ainsi que le prescrit l'art. 30 OAT, et le canton usant de son pouvoir d'appréciation peut 
choisir de développer une région plutôt qu'une autre. C'est dans cet esprit d'ailleurs que 
le canton de Fribourg a adopté le plan directeur en vigueur, avec des facteurs 
multiplicateurs applicables aux régions et aux communes, de grande ampleur ou bien 
desservies en transport public qui sont destinées à accueillir une certaine urbanisation. 
De plus, comme relevé précédemment, le Conseil fédéral a approuvé le plan directeur 
cantonal de Fribourg. Ainsi, dans la mesure où le dimensionnement de la zone d'activité 
a été défini conformément au plan directeur cantonal, où les besoins en zone à bâtir de 
la Commune de Cressier sont établis et où il est incontesté que les zones à disposition de 


- 15 -
la commune sont presque exclusivement des surfaces agricoles de valeur A, la pesée des 
intérêts en présence parle logiquement en faveur de l'extension prévue et n'avait pas à 
être motivée plus avant par la commune.
L'extension de la zone d'activité de la Commune de Cressier telle qu'elle a été définie par 
le nouveau PAL doit, par conséquent, être admise.
d) Il en va autrement en ce qui concerne les zones résidentielles. Le Tribunal de 
céans relève, tout d'abord, que l'intérêt qui sous-tend l'attribution des facteurs de 
multiplication prévus par le plan directeur cantonal consiste en la densification de 
l'urbanisation dans certains centres, certaines communes voire certains pôles, afin 
d'éviter un étalement urbain et de tenir compte du potentiel de développement urbain de 
chaque région. Cela ressort clairement du plan directeur cantonal et correspond aux 
principes et aux buts énoncés aux art. 1, 3 LAT et 1 LATeC. Il apparaît dès lors 
manifestement contradictoire qu'une commune, d'une part, prétende au bénéfice d'un 
facteur multiplicateur permettant d'augmenter le dimensionnement de sa zone à bâtir en 
raison d'une bonne desserte en transport public et, d'autre part, ne prévoit que des 
zones résidentielles à faible densité dans le secteur bénéficiant de cette bonne desserte. 
Cette manière de faire contrevient notamment aux art. 75 Cst., 1 al. 1 i. i. LAT et 1 al. 2 
let. a LATeC, prescrivant un aménagement rationnel du territoire et une utilisation 
mesurée du sol (cf. également art. 1 al. 2 let. b, d, e, f et h LATeC). Il convient ainsi de 
soumettre le bénéfice d'un facteur de multiplication à la condition qu'il soit concrétisé, 
dans une mesure raisonnable, par des zones résidentielles à moyenne densité – à tout le 
moins – (cf. à cet égard le rapport d'examen du 2 septembre 2004 de l'ARE [p. 5], qui 
exige expressément que les possibilités de densification et les réserves de terrains à bâtir 
à l'intérieur du milieu bâti existant soient effectivement utilisées; le projet de l'art. 15 
al. 3 let. b LAT, FF 2010 p. 994 s.). Or, en l'occurrence, l'extension des zones 
résidentielles prévue par la révision générale du PAL de la Commune de Cressier consiste 
presque exclusivement en la création de zones résidentielles à faible densité, ce qui ne 
saurait être admis.
Ensuite, si les considérations émises pour les zones d'activité sur le contingent en terres 
d'assolement du canton de Fribourg et leur compensation peuvent être reprises mutatis 
mutandis pour les zones résidentielles, il n'en demeure pas moins que la faible 
densification prévue pour ces nouvelles zones dans la Commune de Cressier contrevient 
à l'intérêt public tendant à la protection des surfaces d'assolement. Cet intérêt est 
d'autant plus pertinent en l'espèce qu'il s'agit exclusivement de terres agricoles de valeur 
A, de surfaces d'assolement de première qualité; il est donc prépondérant par rapport à 
l'intérêt de la Commune de Cressier de disposer de zones à bâtir de faible densité. 
La pondération des intérêts effectuée par l'intimée et l'autorité intimée est ainsi 
insoutenable, attendu que les intérêts publics à un aménagement rationnel du territoire, 
à une utilisation mesurée du sol et à la protection des surfaces d'assolement n'ont pas 
été suffisamment pris en considération. 
La révision du PAL de la Commune de Cressier et la décision d'approbation de la DAEC 
sont dès lors, s'agissant de l'extension des zones résidentielles, manifestement 
inopportunes et contraires au droit de l'aménagement du territoire.


- 16 -
10.
Le recours doit, partant, être partiellement admis et la décision d'approbation du 
18 mai 2011 de l'autorité intimée annulée en tant qu'elle concerne les zones 
résidentielles; elle est confirmée pour le reste.
La cause doit dès lors être renvoyée à la commune afin qu'elle puisse corriger la révision 
générale de son PAL, en ce sens qu'une part raisonnable des surfaces d'assolement 
faisant l'objet de l'extension prévue soit mise en zone à bâtir sous la forme de zones 
résidentielles à moyenne densité.
11.
Il n'est pas perçu de frais de procédure en application de l'art. 133 CPJA.
12.
a) L'art. 139 CPJA dispose qu'aucune indemnité de partie n'est allouée aux 
collectivités publiques telles que les communes pour les frais qu'elles ont engagés pour la 
défense de leurs intérêts, sauf dans les cas où leurs intérêts patrimoniaux sont en cause 
ou que des circonstances particulières ont rendu nécessaire l'appel à des mandataires 
extérieurs. 
Même s'il obtient partiellement gain de cause, le recourant, dans la mesure où il dispose 
d'un service juridique spécialisé, n'a pas droit à une indemnité de partie.
S'agissant de l'intimée, force est en l'espèce de constater que la complexité de la cause 
et la technicité des questions juridiques soulevées justifiaient l'assistance et la 
représentation par un avocat. La Commune de Cressier, ayant obtenu partiellement gain 
de cause, a donc droit à une indemnité de partie. 
b) Aux termes de l'art. 138 al. 2 CPJA, lorsqu'une partie n'obtient que partiellement 
gain de cause, l'indemnité est réduite en proportion. Selon l'art. 8 du tarif des frais de 
procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (ci-après: tarif; 
RS 150.12), les honoraires alloués pour la représentation ou l'assistance de la partie sont 
fixés entre 200 et 10 000 francs. Dans les affaires d'une ampleur ou d'une complexité 
particulière, le maximum s'élève à 40 000 francs. Le montant des honoraires est fixé 
compte tenu du temps et du travail requis, de l'importance de l'affaire ainsi que, dans les 
affaires de nature pécuniaire, de la valeur litigieuse en cause (art. 11 al. 2 du tarif). 
En l'occurrence, la note d'honoraires et de débours de l'urbaniste de la commune n'a pas 
à être inclue dans les dépens, attendu que le travail qu'il a effectué devait manifestement 
entrer dans le processus de prise de décision de la commune conformément à l'art. 47 
OAT (arrêts du Tribunal fédéral 1C_35/2011 du 29 août 2011 consid. 2.4 et 
1C_225/2008 du 9 mars 2009 consid. 4.5.2). 
L'indemnité de partie doit dès lors, eu égard à l'issue du litige, compte tenu des seules 
opérations nécessaires effectuées par le mandataire de l'intimée dans le cadre de la 
présente procédure et sur la base de la liste de frais produite par ce dernier le 14 juin 
2012, être fixée ex aequo et bono à 5'000 francs, TVA comprise. Le recourant s'en 
acquittera directement auprès de Me Meyer, mandataire de l'intimée, conformément aux 
art. 137, 140 et 141 CPJA.


- 17 -
l a C o u r a r r ê t e :
I.
Le recours est partiellement admis. La décision du 18 mai 2011 de la DAEC est 
annulée en tant qu'elle concerne les zones résidentielles; elle est confirmée pour le 
reste.
Partant, la cause est renvoyée à la Commune de Cressier dans le sens des 
considérants.
II.
Il n'est pas perçu de frais de procédure.
III.
Une indemnité de partie partielle, fixée à 5'000 francs, TVA comprise, est allouée à 
la Commune de Cressier et mise intégralement à la charge de l'Office fédéral du 
développement territorial.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, 
dans les 30 jours dès sa notification.
La fixation du montant de l'indemnité de partie peut faire l'objet d'une réclamation 
auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).
Givisiez, le 9 novembre 2012/JFR/YHO
Le Greffier-adjoint:
Le Président: