fr_gerichte · 602 2025 69 · 2026-03-23 · de
Préfecture de la Sarine


Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Augustinergasse 3, Postfach 630, 1701 Freiburg
T +41 26 304 15 00
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2025 69
602 2025 72
Urteil vom 18. März 2026
II. Verwaltungsgerichtshof
Besetzung
Präsident:
Johannes Frölicher
Richter:
Dominique Gross
Vanessa Thalmann
Gerichtsschreiber:
Steve Bangerter
Parteien
A.________, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Joachim
Lerf und/oder Rechtsanwältin Simone Zurwerra
gegen
OBERAMT DES SEEBEZIRKS, Vorinstanz
Gegenstand
Raumplanung und Bauwesen
Nachträgliche Baubewilligung für eine Baute
Beschwerde (602 2025 69) vom 23. Mai 2025 gegen den Entscheid vom
8. April 2025
Gesuch (602 2025 72) um Erteilung der aufschiebenden Wirkung vom
gleichen Tag

Kantonsgericht KG
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Sachverhalt
A.
A.________ (Beschwerdeführer) ist Eigentümer der Parzelle Art. bbb des Grundbuchs der
Gemeinde Murten. Die Parzelle befindet sich gemäss dem von der Direktion für Raumentwicklung,
Infrastruktur, Mobilität und Umwelt (RIMU) am 17. Juli 2024 genehmigten Zonennutzungsplan teils
in der Wohnzone schwacher Besiedlungsdichte II (WS II), teils in der Freihaltezone 3 (FHZ 3), und
wird teilweise vom Schutzperimeter 2 (SP 2) überlagert. Das sich auf der Parzelle befindende
Gebäude ist als geschützte Baute mit dem Erhaltungswert "c" verzeichnet.
Am 28. März 2018 reichte der Beschwerdeführer bei der Gemeinde Murten ein Baugesuch für den
Umbau des auf besagter Parzelle liegenden Restaurants C.________ in ein Wohnhaus und den
Neubau von zwei Autounterständen ein. Das Projekt wurde am ddd für 14 Tage im Amtsblatt
öffentlich aufgelegt. Während der öffentlichen Auflage ist eine Einsprache eingegangen, die indes
am 19. Dezember 2018 zurückgezogen wurde.
Das Oberamt des Seebezirks (Vorinstanz) erteilte dem Projekt am 20. Dezember 2018 die
Baubewilligung.
Am 15. August 2019 stimmte die Gemeinde nach längeren Abklärungen einer von den jeweiligen
Eigentümern beantragten Grenzänderung der Parzellen Art. bbb und eee zu. Mit der Grenzänderung
wurde die Parzelle Art. bbb von 287m2 auf 442m2 erweitert und die Parzelle Art. eee von 593m2 auf
438m2 verkleinert.
B.
Anlässlich der Kontrolle der Bauarbeiten auf der Parzelle Art. bbb stellte die Gemeinde am
16. Juli 2021 eine bauliche Erweiterung des Kellers im Untergeschoss (UG) um 12m2 sowie eine
zusätzliche Terrassenverglasung im Erdgeschoss (EG) von 14m2 fest. Die Gemeinde forderte
hierauf die Einreichung eines nachträglichen Baubewilligungsgesuchs für die nicht bewilligten
Änderungen.
C.
Am 16. November 2022 reichte der Beschwerdeführer das geforderte Baugesuch bei der
Gemeinde und am 18. Januar 2023 – nach entsprechender Aufforderung der Gemeinde – ein
Abweichungsgesuch für die Überschreitung der Geschossflächenziffer (GFZ) ein. Begründet wurde
die Überschreitung der GFZ damit, dass sich die Vergrösserung des Kellerraums als effizienteste
bauliche Lösung erwiesen habe und dass mit dem Weglassen der bewilligten Autounterstände auf
der Südseite des Gebäudes gegenüber dem bewilligten Projekt eine denkmalpflegerisch bessere
Lösung erzielt werden könne, was aber das Bedürfnis an zusätzlichem Kellerraum geweckt habe.
Das Baugesuch wurde am fff während 14 Tagen im Amtsblatt öffentlich aufgelegt. Es sind keine
Einsprachen eingegangen.
D.
Am 21. März 2023 verfasste die Gemeinde ein ungünstiges Gutachten und führte aus, dass
die Nutzungsziffern bereits vor dem Bauverfahren für den Umbau des Restaurants überschritten
gewesen seien und die im Rahmen des Bauverfahrens vorgenommene Grenzänderung nichts daran
geändert habe. Die ohne Baubewilligung durchgeführte Erweiterung sei in Kenntnis der bereits
überschrittenen Nutzungsziffern vorgenommen worden und das Weglassen der Autounterstände
habe keine Auswirkung auf die GFZ. Schliesslich sei eine Überschreitung der GFZ nicht
gerechtfertigt, weshalb auch das Abweichungsgesuch nicht gutgeheissen werden könne.
Gleichentags übermittelte die Gemeinde das Baugesuch an das Bau- und Raumplanungsamt

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(BRPA). Dieses verfasste am 24. April 2023 ein negatives Gesamtgutachten und schloss sich im
Wesentlichen der Argumentation der Gemeinde an.
Die negativen Gutachten der Gemeinde sowie des BRPA wurden dem Beschwerdeführer
übermittelt, woraufhin dieser am 7. Dezember 2023 neue Unterlagen einreichte. Darin wurde die
GFZ gestützt auf den revidierten Plan vom 26. September 2023 für jedes Stockwerk neu berechnet
und eine Vereinbarung der Eigentümer zur Übertragung der Ausnützung zwischen den Parzellen
Art. bbb und eee eingereicht. Aus der Vereinbarung geht hervor, dass der Parzelle Art. bbb eine
anrechenbare Geschossfläche von 25m2 übertragen werden solle.
Am 4. Januar 2024 verfasste das BRPA erneut ein ungünstiges Gesamtgutachten, wobei
festgehalten wurde, dass einer positiven Vorwirkung der Pläne nicht zugestimmt werden könne.
Weiter führte es aus, dass der Neuberechnung der Geschossflächenziffer für das Dachgeschoss
gefolgt werden könne, derjenigen für das Obergeschoss allerdings nicht. Folglich seien die GFZ von
0.80 und die Überbauungsziffer (ÜZ) von 0.30 nach wie vor nicht eingehalten.
Der Beschwerdeführer beantragte am 6. Mai 2024 die Sistierung des Verfahrens, damit Unklarheiten
bei der aktuellen Berechnung der GFZ und der ÜZ einvernehmlich mit den zuständigen Amtsstellen
geklärt werden könnten. Dem Antrag wurde stattgegeben.
E.
Mit Schreiben vom 20. Januar 2025 setzte die Vorinstanz das Verfahren fort und gewährte
dem Beschwerdeführer eine Frist bis zum 4. Februar 2025, um zum negativen Gesamtgutachten
des BRPA Stellung zu nehmen.
Am 4. Februar 2025 liess sich der Beschwerdeführer vernehmen und beantragte die Durchführung
einer Ortsbesichtigung. Er führte aus, dass das BRPA nicht von den korrekten Annahmen ausgehe;
so sei nachgewiesen worden, dass mit der Übertragung der anrechenbaren Landfläche beide
Parzellen (Art. bbb und eee) die geforderte GFZ von maximal 1.0 respektieren würden. Auf dieser
Basis sei nicht verständlich, weshalb das BRPA von einer GFZ von 0.80 und einer ÜZ von
0.30 ausgehe.
Die Vorinstanz machte den Beschwerdeführer am 10. Februar 2025 darauf aufmerksam, dass es
sich bei der Anwendung der GFZ und der ÜZ um eine Rechtsfrage handle, weshalb die beantragte
Ortsbesichtigung als Beweis untauglich sei. Der Beschwerdeführer nahm am 17. Februar 2025
hierzu Stellung und hielt weiter an seinem Antrag auf Durchführung einer Ortsbesichtigung fest. In
der Folge erklärte die Vorinstanz am 25. Februar 2025, dass – sofern am Antrag festgehalten werde
– genau und nachvollziehbar dargelegt werden müsse, welche rechtserheblichen Tatsachen, die
sich nicht bereits in hinreichender Weise aus den Akten ergeben, anlässlich einer Ortsbesichtigung
festgestellt werden sollten. Am 13. März 2025 machte der Beschwerdeführer geltend, dass es
hauptsächlich um die Fragen des Vorzustandes und der Besitzstandsgarantie gehe. Auf der Parzelle
Art. bbb habe die projektierte GFZ des Umbaus bei 1.73 (Geschossfläche: 498 m2) und die ÜZ bei
0.59 gelegen, was sowohl im Gemeindegutachten als auch im Gutachten des BRPA festgehalten
worden sei. Mit seinem neuen Gutachten vom 4. Januar 2024 betreffend die Projektänderung
verhalte sich das BRPA widersprüchlich, da nun die Einhaltung einer GFZ von 0.80 und einer ÜZ
von 0.30 gefordert werde. Weiter würde eine Ortsbesichtigung aufzeigen, dass keine
überwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen entgegenstehen würden, da die Volumina nicht
überschritten würden.
F.
Mit Entscheid vom 8. April 2025 verweigerte die Vorinstanz die Erteilung der Baubewilligung,
im Wesentlichen mit der Begründung, dass vorliegend weder die GFZ von 0.80 noch die ÜZ von

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0.30 eingehalten werde und die ÜZ von 0.37 nicht unter den Bestandsschutz falle. Betreffend die
GFZ hielt die Vorinstanz fest, dass das bereits bewilligte Projekt eine GFZ von 1.00 aufweise; die
strittige Projektänderung führe dazu, dass die GFZ auf 1.06 steige, was ebenfalls nicht vom
Bestandsschutz erfasst sei. In Bezug auf das Abweichungsgesuch sei schliesslich festzustellen,
dass die GFZ bereits um 0.2 überschritten sei und durch die streitige bauliche Änderung noch weiter
überschritten würde. Die streitige Änderung diene indes lediglich den persönlichen Bedürfnissen des
Beschwerdeführers und das öffentliche Interesse an den gesetzlichen Bauvorgaben sei höher zu
gewichten.
G.
Am 23. Mai 2025 hat der Beschwerdeführer gegen diesen Entscheid Beschwerde (602 2025
69) an das Kantonsgericht erhoben. Er beantragt, ihm sei für die Projektänderung die Baubewilligung
zu erteilen. Eventualiter sei die Angelegenheit zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die
Vorinstanz zurückzuweisen. In verfahrensrechtlicher Hinsicht ersucht er namentlich um Erteilung der
aufschiebenden Wirkung (602 2025 72).
H.
Mit Verfügung vom 28. Mai 2025 ordnete die Instruktionsrichterin an, dass bis zum Entscheid
über das Gesuch um aufschiebende Wirkung auf die Einleitung eines Wiederherstellungsverfahrens
bzw. auf weitergehende Vollstreckungsmassnahmen zu verzichten sei.
Die Vorinstanz beantragt mit Schreiben vom 23. Juni 2025 die Abweisung der Beschwerde.
I.
Auf die weiteren Parteivorbringen und die eingereichten Unterlagen wird – soweit für die
Entscheidfindung erforderlich – im Rahmen der Erwägungen eingegangen.
Erwägungen
1.
Das Kantonsgericht ist zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig (Art. 114 Abs. 1
Bst. c des kantonalen Gesetzes vom 23. Mai 1991 über die Verwaltungsrechtspflege [VRG; SGF
150.1] in Verbindung mit Art. 141 Abs. 1 des kantonalen Raumplanungs- und Baugesetzes vom
2. Dezember 2008 [RPBG; SGF 710.1]). Der Beschwerdeführer ist als Gesuchsteller und Adressat
der angefochtenen Verfügung zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 76 VRG). Die
Beschwerdefrist wurde eingehalten (Art. 79 Abs. 1 VRG) und der Kostenvorschuss wurde rechtzeitig
geleistet (Art. 128 VRG).
Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
2.
Mit der Beschwerde an das Kantonsgericht können die Verletzung des Rechts einschliesslich
Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige oder unvollständige
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden. Die Rüge der Unangemessenheit
kann im vorliegenden Verfahren – soweit sich überhaupt entsprechende Ermessensfragen stellen –
nur im Rahmen von Art. 33 Abs. 3 Bst. b des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die
Raumplanung (RPG; SR 700) in Verbindung mit Art. 78 Abs. 2 Bst. c VRG gerügt werden.

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3.
In formeller Hinsicht rügt der Beschwerdeführer eine Verletzung seines rechtlichen Gehörs, da
namentlich sein Antrag auf Durchführung einer Ortsbesichtigung mehrmals abgewiesen wurde. Die
Begründung der Vorinstanz, wonach die örtlichen Verhältnisse aus den Akten hervorgehen würden
und genügend dokumentiert seien, sei nicht stichhaltig, da der ursprüngliche Zustand und damit
einhergehend die baulichen Änderungen im Rahmen eines Augenscheins sehr genau hätten
festgestellt werden können.
3.1.
Der in Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom
18. April 1999 (BV; SR 101) gesetzlich verankerte Anspruch der Parteien auf rechtliches Gehör
gewährleistet dem Einzelnen grundsätzlich eine effektive Mitwirkung im Verfahren zum Erlass von
Entscheidungen, die in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreifen (STEINMANN, in St. Galler
Kommentar zur schweizerischen Bundesverfassung, 4. Aufl. 2023, Art. 29 N. 58 ff.). Dazu gehört
insbesondere das Recht des Betroffenen, sich vor Erlass eines solchen Entscheides zur Sache zu
äussern, erhebliche Beweise beizubringen, Einsicht in die Akten zu nehmen, mit erheblichen
Beweisanträgen gehört zu werden und an der Erhebung wesentlicher Beweise entweder
mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den
Entscheid zu beeinflussen. Der Anspruch auf rechtliches Gehör umfasst als Mitwirkungsrecht somit
alle Befugnisse, die einer Partei einzuräumen sind, damit sie in einem Verfahren ihren Standpunkt
wirksam zur Geltung bringen kann (BGE 144 II 427 E. 3; 140 I 99 E. 3.4; 135 II 286 E. 5.1; je mit
Hinweisen). Das Gericht kann indes auf die Abnahme von Beweisen verzichten, wenn es aufgrund
der bereits abgenommenen Beweise ohne Willkür zum Schluss kommt, seine dadurch gewonnene
Überzeugung von der Wahrheit oder Unwahrheit einer Tatsache könne nicht erschüttert werden
(sog. antizipierte Beweiswürdigung; BGE 146 III 73 E. 5.2.2).
3.2.
Wie die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid festgehalten hat, wurde die Baubewilligung
aufgrund einer Überschreitung der GFZ sowie der ÜZ verweigert. Hierbei handelt es sich um
Begrifflichkeiten, die der interkantonalen Vereinbarung vom 22. September 2005 über die
Harmonisierung der Baubegriffe (IVHB; SGF 710.7) entspringen und sogenannte "Nutzungsziffern"
darstellen (vgl. Anhang 1 Ziff. 8 IVHB). Gemäss Ziff. 8.2 ist die GFZ das Verhältnis der Summe aller
Geschossflächen zur anrechenbaren Grundstücksfläche und die ÜZ ist das Verhältnis der
anrechenbaren Gebäudefläche zur anrechenbaren Grundstücksfläche. Folglich handelt es sich um
Grössen, welche eine mathematische Relation darstellen. Wie der Beschwerdeführer zu Recht
ausführt, könnten die konkreten Nutzungsziffern zwar mittels einer Ortsbesichtigung vor Ort
überprüft werden; indes ergeben sich die konkreten mathematischen Werte auch ohne Weiteres aus
den vorliegenden Akten, wobei namentlich auf die vom Projektverfasser eingereichten (und von den
kantonalen Behörden geprüften) Unterlagen hinzuweisen ist, die sowohl die GFZ als auch die ÜZ
ausweisen.
Die Vorinstanz konnte somit, ohne das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers zu verletzen, von
der Abnahme der beantragten Ortsbesichtigung absehen, da zum Voraus gewiss ist, dass der
angebotene Beweis keine wesentlichen Erkenntnisse zu vermitteln vermag und sich die Situation
hinreichend aus den Akten ergibt. Weiter ist auch die vor der Baubewilligung vom 20. Dezember
2018 vorliegende Volumetrie aktenkundig, was auch der Beschwerdeführer nicht bestreitet, zumal
er sich selbst auf die in den Gutachten festgehaltenen Nutzungsziffern abstützt (vgl.
Beschwerdeschrift S. 9 N. 8). Folglich durfte die Vorinstanz auch diesbezüglich den Antrag auf
Durchführung einer Ortsbesichtigung in antizipierter Beweiswürdigung ablehnen, da auch hier keine
neuen, nicht bereits aktenkundigen Erkenntnisse zu erwarten waren.

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3.3.
Analog ist auch die Durchführung einer Ortsbesichtigung, die der Beschwerdeführer vor dem
Kantonsgericht beantragt, abzuweisen, da sich die strittigen (mathematischen) Grössen auch im
Verfahren vor dem Kantonsgericht bereits hinreichend aus den Akten ergeben.
4.
Gemäss Art. 22 RPG dürfen Bauten und Anlagen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet oder
geändert werden (Abs. 1). Voraussetzung einer Bewilligung ist, dass die Bauten und Anlagen dem
Zweck der Nutzungszone entsprechen und das Land erschlossen ist (Abs. 2). Die übrigen
Voraussetzungen des Bundesrechts und des kantonalen Rechts bleiben vorbehalten (Abs. 3).
Falls Bauten und Anlagen widerrechtlich erstellt wurden, sieht Art. 167 RPBG ein Verfahren zur
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes vor. Führt die Eigentümerschaft ohne Bewilligung
oder in Verletzung der Pläne, der Bewilligungsbedingungen oder einer Schutzmassnahme Arbeiten
aus, so ordnet die Oberamtsperson von Amtes wegen oder auf Gesuch hin deren vollständige oder
teilweise Einstellung an (Abs. 1). Bei den Fällen nach Abs. 1 oder wenn widerrechtliche Bauten oder
Anlagen bereits erstellt worden sind und eine nachträgliche Bewilligung nicht von vornherein
ausgeschlossen erscheint, gewährt die Oberamtsperson der Eigentümerschaft eine angemessene
Frist, damit diese ein Baubewilligungsgesuch einreicht, um die ausgeführten Arbeiten der
Rechtmässigkeit zuzuführen (Abs. 2). Befolgt die Eigentümerschaft die Anordnung nicht oder
können die Arbeiten nicht bewilligt werden, so kann die Oberamtsperson nach Anhören der
betroffenen Personen und Organe verfügen, dass Änderungen und Anpassungen vorgenommen
werden, die Bauwerke ganz oder teilweise abgebrochen und das Gelände wiederhergestellt wird.
Wenn die Umstände es erfordern, kann die Oberamtsperson ein Bezugs- oder Nutzungsverbot
aussprechen (Abs. 3).
Für Bauvorhaben im ordentlichen Verfahren erteilt die Oberamtsperson die Baubewilligung, für
diejenigen geringfügiger Bedeutung im vereinfachten Verfahren der Gemeinderat (Art. 139 Abs. 1
RPBG).
5.
Beim strittigen Baugesuch handelt es sich um die bereits erfolgte bauliche Änderung des
Restaurants C.________, soweit diese nicht der am 20. Dezember 2018 erteilten Baubewilligung
entspricht. Durch diese Änderungen wird die mit der zuvor erteilten Baubewilligung bewilligte GFZ
überschritten.
In materieller Hinsicht macht der Beschwerdeführer geltend, die Überschreitung der GFZ sei von der
Besitzstandsgarantie erfasst; wie aus den Unterlagen zum bereits bewilligten Umbau hervorgehe,
bestehe für die Parzelle Art. bbb eine besitzstandsrechtlich geschützte GFZ von 1.73. Die Vorinstanz
gehe indes fälschlicherweise davon aus, dass für die Volumetrie die Baubewilligung vom
20. Dezember 2018 massgebend sei; für die besitzstandsrechtlich geschützte Nutzung sei aber
nicht von dieser Baubewilligung auszugehen, sondern vom rechtsgültig bewilligten Vorzustand vor
2018.
5.1.
Die
baurechtliche
Bestandes-
bzw.
Besitzstandsgarantie
leitet
sich
aus
der
Eigentumsgarantie (Art. 26 Abs. 1 BV) und dem Grundsatz des Vertrauensschutzes (Art. 9 BV) ab.
Sie bedeutet, dass rechtmässig erstellte Bauten und Anlagen in ihrem Bestand geschützt, d.h. neue
Vorschriften (neue Eigentumsbeschränkungen) auf sie nicht anwendbar sind (ZAUGG, in Kommentar
zum Baugesetz des Kantons Bern, 5. Aufl. 2020, Art. 1 N. 1). Folglich wird gewährleistet, dass nach

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früherem Recht erstellte Bauten oder gemäss früherem Recht zulässige Nutzungen unter neuem
Recht fortbestehen dürfen (vgl. Urteil BGer 1C_336/2019 vom 3. Juni 2020 E. 6). Die Kantone sind
befugt, den Besitzstand darüber hinaus in einer weitergehenden Weise zu garantieren. So können
sie – unter dem Vorbehalt überwiegender raumplanerischer Interessen – auch die Erneuerung,
Umnutzung, Erweiterung oder gar den vollständigen Wiederaufbau einer alten Baute gestatten.
Der Kanton Freiburg hat von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht und in Art. 69 Abs. 1 RPBG
festgehalten, dass rechtmässig erstellte Bauten und Anlagen, die der Zonennutzung oder den
Bauvorschriften nicht mehr entsprechen, erhalten, unterhalten und heutigen Anforderungen
angepasst werden dürfen (Art. 69 Abs. 1 RPBG). Eine Zweckänderung oder Erweiterung kann bei
Bauten und Anlagen nach Abs. 1 bewilligt werden, wenn die Abweichung zum geltenden Recht nicht
wesentlich verstärkt wird und keine überwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen
entgegenstehen (Abs. 2). Diese erweiterte Besitzstandsgarantie schützt unter dem bisherigen Recht
errichtete Bauten nicht nur in ihrem Bestand, sondern lässt neben Nutzungsänderungen auch
Umbauten und Erweiterungen zu, ohne dass ihr Umfang ausdrücklich beschränkt würde (siehe auch
Urteil VGer ZH VB.2012.00810 vom 27. März 2013 E. 4.3 in Bezug auf Art. 357 PBG ZH mit ähnlicher
Ausgestaltung). Dies allerdings unter der Prämisse, dass eine Abweichung zum geltenden Recht
nicht wesentlich verstärkt wird und keine öffentlichen bzw. privaten Interessen entgegenstehen.
5.2.
Wie bereits dargestellt, liegt die betroffene Parzelle teils in der FHZ 3, teils in der WS II, wobei
sich das strittige Bauprojekt im Bereich der WS II befindet. Hierbei handelt es sich
unbestrittenermassen um eine Bauzone. Der im Jahr 2018 bewilligte Umbau umfasste die Aufteilung
der Liegenschaft in eine Wohnung West auf der Parzelle Art. bbb und eine Wohnung Ost auf der
Parzelle Art. eee. Folglich handelt es sich bei der Baute um ein freistehendes Wohnhaus gemäss
Art. 55 RPBR, was überdies vor dem Kantonsgericht auch nicht (mehr) bestritten wird. Entsprechend
ist gemäss Art. 22 Abs. 3 Bst. b und c des Gemeindebaureglements der Gemeinde Murten (GBR)
vom 14. Januar 2019 (ebenso wie nach dem zuvor geltenden GBR) grundsätzlich eine GFZ von
0.80 sowie eine ÜZ von 0.30 massgebend. Vorliegend beträgt die GFZ mit der über die Bewilligung
hinausgehenden Projektänderung 1.06, was auch der Beschwerdeführer nicht bestreitet.
5.3.
Wie eine Betrachtung der Baugesuchsakten des im Jahre 2018 bewilligten Umbaus zeigt,
hielt das BRPA in seinem Gutachten vom 23. November 2018 fest, dass es durch diesen keine
Erweiterung der bestehenden Geschossflächen im Bezug zur GFZ gebe, bzw. sich diese eventuell
verkleinere. Wenig später erteilte die Vorinstanz dem Beschwerdeführer am 20. Dezember 2018 die
Baubewilligung für den Umbau gemäss den von ihm eingereichten Plänen mit einer GFZ von
1.73. Allerdings ist diesbezüglich festzustellen, dass die Berechnung der Geschossflächen im
Rahmen der vorliegenden baulichen Änderung durch den Beschwerdeführer in seiner spontanen
Eingabe vom 7. Dezember 2023 korrigiert wurden, da das Dachgeschoss nicht korrekt berechnet
worden war. Unter Berücksichtigung dieser (rein rechnerischen) Korrekturen beträgt die im Jahre
2018 bewilligte Geschossfläche damit 444m2, was eine GFZ von 1.54 ergibt (444m2 ./. 287m2).
Aufgrund der am 15. August 2019 von den Eigentümern der Parzellen Art. bbb und eee beantragten
Grenzänderung sind die Nutzungsziffern schliesslich nochmals zu korrigieren, da mit der Änderung
der Parzellierung ebenfalls die Landfläche der Parzelle Art. bbb von 287m2 auf 442m2 erweitert
wurde. Entsprechend liegt die GFZ des bisher rechtskräftig bewilligten Umbaus auf Art. bbb bei 1.00.
5.4.
Vorliegend handelt es sich um ein nachträgliches Baugesuch und die streitigen Arbeiten sind
bereits ausgeführt. Grundsätzlich ist die Frage der materiellen Rechtmässigkeit einer
baubewilligungspflichtigen, aber ohne Baubewilligung erstellten Anlage aufgrund des zur Zeit der
Errichtung gültigen Rechts zu beurteilen. Es ist somit auf dasjenige Recht abzustellen, das in dem

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Zeitpunkt Geltung hatte, in dem das Baugesuch ordentlicherweise hätte gestellt werden müssen
(BGE 123 II 248 E. 3a/bb).
Wie dargestellt, ist gemäss Art. 22 Abs. 3 Bst. b und c GBR vom 14. Januar 2019 (wie auch gemäss
dem zuvor geltenden GBR) eine GFZ von 0.80 (sowie eine ÜZ von 0.30) zulässig, auf welche
grundsätzlich abzustellen ist. Ob das Gebäude vor 2018 eine höhere GFZ (bzw. ÜZ) hatte, ist weiter
grundsätzlich unbeachtlich; der Beschwerdeführer hat im Rahmen des Umbaus des Restaurants ein
Baugesuch eingereicht sowie die Landfläche der Parzellen mittels Grenzänderung abgeändert. Er
hat entsprechend aus eigenem Antrieb auf eine weitergehende Ausnützung verzichtet und den
Bestandsschutz lediglich für die beantragten (und bewilligten) Ausmasse in Anspruch genommen.
Eine aufgegebene, nach neuem Recht nicht mehr zulässige Nutzung kann nicht gestützt auf die
Besitzstandsgarantie wiederaufgenommen werden (vgl. Urteile VGer BE 2012/101 vom 2. April
2013, E. 3.2; VGer BE 100 14 185 vom 19. August 2015 E. 3.5). Gleiches gilt für einen freiwilligen
Verzicht auf die maximale Ausnutzung einer Parzelle, ansonsten regelmässig die geltenden
Zonenvorschriften umgangen werden könnten, indem sich ein Gesuchsteller auf einen früheren,
gegebenenfalls bereits seit langer Zeit nicht mehr bestehenden Zustand berufen würde.
5.5.
Zusammenfassend ist festzustellen, dass die bewilligte Baute unter Berücksichtigung der
Änderungen der Parzellengrenzen sowie der Korrektur der Pläne eine GFZ von 1.00 aufweist, die
unter die Besitzstandsgarantie fällt. Ein weitergehender Schutz im Bestand fällt ausser Betracht, da
der Beschwerdeführer durch das Baubewilligungsgesuch vom 28. März 2018 sowie den Umbau auf
eine weitergehende Ausnutzung freiwillig verzichtet hat.
Die Vorinstanz hat damit zu Recht festgehalten, dass grundsätzlich eine GFZ von 1.00 unter die
Besitzstandsgarantie fällt und eine weitergehende Überschreitung grundsätzlich nicht (mehr) von
dieser gedeckt wird. Damit ist auch der Antrag des Beschwerdeführers auf Edition der vormaligen
Baupläne in antizipierter Beweiswürdigung abzuweisen, da diese für eine Beurteilung nicht mehr als
wesentlich zu qualifizieren sind.
6.
Zu prüfen ist damit noch, ob eine Überschreitung der GFZ im Rahmen des eingereichten
Ausnahmegesuchs bewilligungsfähig ist.
6.1.
Gemäss Art. 69 Abs. 1 und 2 RPBG kann eine Erweiterung einer rechtmässig erstellten
Baute, die der Zonennutzung oder den Bauvorschriften nicht mehr entspricht, bewilligt werden, wenn
die Abweichung zum geltenden Recht nicht wesentlich verstärkt wird und keine überwiegenden
öffentlichen oder privaten Interessen entgegenstehen.
Entgegen den Ausführungen des Beschwerdeführers würde die Bewilligung der strittigen
Erweiterung die Abweichung zum geltenden Recht wesentlich verstärken. Dadurch, dass die Baute
bereits mit der Bewilligung vom 20. Dezember 2018 die GFZ um 0.2 überschreitet und vorliegend
nochmals eine Überschreitung um 0.06 beantragt wird, würde die zusätzlich entstandene
Geschossfläche einer nochmaligen Erweiterung um 5% entsprechen (vgl. in Bezug auf eine
Überschreitung der Baumasse eines Gebäudes um 2% auch Urteil VGer ZH VB.2001.00282 vom
15. März 2002 E. 2), bzw. eine Überschreitung von 32% der nach GBR zulässigen GFZ von
0.80 darstellen.
6.2.
Abweichungen von den Bestimmungen des Gesetzes, des Ausführungsreglements oder den
Plänen und ihren Vorschriften können weiter zugelassen werden, soweit sie durch besondere

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Umstände gerechtfertigt sind und sie keine überwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen
verletzen (Art. 148 Abs. 1 RPBG). Durch diese Bestimmung sollen ausgesprochene Unbilligkeiten
(Härten) und Unzweckmässigkeiten, d.h. ungewollte Auswirkungen, einer Norm im Einzelfall
vermieden werden. Wesentlich sind das Interesse der Bauherrschaft an der Ausnahme, die
Bedeutung der Vorschrift, von der abgewichen werden soll, und die Art und Weise der verlangten
Abweichung. Die Härte muss in einem objektiven Nachteil bestehen, den der Baugesuchsteller im
Verhältnis zu Mitbürgern in gleicher oder ähnlicher Situation durch die strikte Anwendung der
Baunormen erleiden würde; für die Annahme einer Ausnahmesituation bedarf es triftiger Gründe
(vgl. zum Ganzen namentlich Urteile KG FR 602 2023 91 vom 2. September 2024 E. 4.1; 602 2014
29 vom 18. Dezember 2014 E. 6c, jeweils mit Hinweisen).
6.3.
In casu sieht die strittige bauliche Änderung eine Erweiterung der (bereits überschrittenen)
GFZ auf 1.06 vor, die der Beschwerdeführer damit begründet, dass sich die Raumerweiterung
aufgrund der Gegebenheiten als "effizienteste Baulösung" erwiesen habe. Die Verlängerung der
Aussenwand habe als Auflager für den Terrassenboden im Erdgeschoss gedient; anstelle von
einzelnen Stützen auf der Nordseite sei dort ebenfalls in der Flucht vom Gebäude eine Mauer erstellt
worden, woraus ein zusätzlicher Raum resultierte. Anstatt diesen Hohlraum unkontrollierbar zu
belassen, habe die Bauherrschaft entschieden, diese Fläche als Keller und Stauraum
miteinzubeziehen. Dadurch, dass die Autounterstände nicht gebaut würden, könne eine
denkmalpflegerisch bessere Lösung erzielt werden, was allerdings das Bedürfnis nach einem
Kellerraum geweckt habe.
Mit dieser Argumentation verkennt der Beschwerdeführer, dass eine Abweichung von
Bestimmungen, die auf allgemeinen Motiven (wie z.B. der verfügbare Stauraum) basiert, gestützt
auf die soeben erwähnte Rechtsprechung nicht bewilligt werden kann. Vielmehr müsste er
aufzeigen, dass ihn aufgrund der Vorschrift betreffend die maximal zulässige GFZ, die er nicht
einhält (sondern bereits massiv überschreitet), eine besondere Härte trifft, die vom Gesetzgeber
nicht gewollt ist. Eine solche Härte macht er jedoch nicht geltend und ist im Übrigen auch nicht
ersichtlich. Das Interesse des Beschwerdeführers an zusätzlichem Stauraum sowie einer
"effizienten baulichen Lösung" ist rein privater Natur und dessen Verweigerung kann jedenfalls nicht
als besondere Härte angesehen werden, zumal mehr Stauraum lediglich dem persönlichen Komfort
des Beschwerdeführers dient, der in keiner Weise objektiv notwendig erscheint bzw. keine
besondere Abgrenzung zu anderen Personen schafft. Weiter ist auch ein Übertrag der Ausnützung
vorliegend nicht statthaft, da die Vereinbarung einen Abzug von 25m2 auf der Parzelle Art. eee
vorsieht, die (ebenfalls) bereits im jetzigen Zustand die GFZ überschreitet. Ein weiterer Übertrag
würde auch auf dieser Parzelle die Abweichung zum geltenden Recht verstärken.
Vor diesem Hintergrund kann auch gestützt auf das Ausnahmegesuch die Bewilligung nicht erteilt
werden.
7.
Im Ergebnis hat die Vorinstanz damit zu Recht die nachträgliche Baubewilligung für die
Projektänderung zum am 20. Dezember 2018 bewilligtem Baugesuch nicht erteilt und das
Baugesuch betreffend die Erweiterung des Kellerraums im Untergeschoss abgewiesen. Damit ist
die Beschwerde bereits aus diesem Grund abzuweisen und der Entscheid der Vorinstanz ist zu
bestätigen. Die Frage, ob die ÜZ eingehalten ist, muss daher durch das Kantonsgericht nicht mehr
geprüft werden und kann offenbleiben.

Kantonsgericht KG
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8.
Mit dem Entscheid in der Hauptsache ist das Gesuch des Beschwerdeführers um Erteilung der
aufschiebenden Wirkung (602 2025 72) als gegenstandslos abzuschreiben.
9.
Die Gerichtskosten, die auf CHF 2'500.- festgelegt werden, sind dem Verfahrensausgang
entsprechend dem Beschwerdeführer aufzuerlegen und mit dem von ihm geleisteten
Kostenvorschuss zu verrechnen (Art. 131 Abs. 1 VRG; Art. 1 und 2 des kantonalen Tarifs vom
17. Dezember 1991 der Verfahrenskosten und Entschädigungen in der Verwaltungsjustiz [TarifVJ;
SGF 150.12]).
Es besteht kein Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 137 VRG).
Der Hof erkennt:
I.
Die Beschwerde (602 2025 69) wird abgewiesen.
II.
Das Gesuch (602 2025 72) um Erteilung der aufschiebenden Wirkung wird als gegenstandslos
abgeschrieben.
III.
Die Gerichtskosten werden auf CHF 2'500.- festgesetzt und mit dem geleisteten
Kostenvorschuss verrechnet.
IV.
Eine Parteientschädigung wird nicht ausgerichtet.
V.
Zustellung.
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen ab Zustellung Beschwerde beim Bundesgericht
eingereicht werden. Gegen die Festsetzung der Höhe der Verfahrenskosten ist innert 30 Tagen die
Einsprache an die Behörde, die entschieden hat, zulässig, sofern nur dieser Teil des Entscheides
angefochten wird (Art. 148 VRG).
Freiburg, 18. März 2026/sba
Der Präsident
Der Gerichtsschreiber