fr_gerichte · 603 2024 14 · 2025-06-06 · fr

Arrêt de la IIIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Sozialrecht (mit Ausnahme der Sozialhilfe ab dem 01.01.2011)

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
603 2024 14
Arrêt du 6 juin 2025
IIIe Cour administrative
Composition
Présidente :
Dominique Gross 
Juges :
Stéphanie Colella, Johannes Frölicher 
Greffier-rapporteur :
Julien Delaye 
Parties
A.________ SA, recourante, représentée par Me Jean-Christophe a 
Marca, avocat
contre
RÉSEAU SANTÉ DE LA SARINE, autorité intimée 
Objet
Droit social – Reconnaissance des établissements médico-sociaux – 
Prise en charge des frais d'investissement et d'exploitation
Recours du 25 janvier 2024 contre la décision sur réclamation du 
4 décembre 2023


Tribunal cantonal TC
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considérant en fait
A.
A.________ SA est une société anonyme de droit privé fondée le 14 juillet 2010, et dont le 
siège est à Fribourg. Ses fondateurs sont trois congrégations religieuses: B.________, C.________ 
et D.________. L'institution a pour but principal l'exploitation d'un établissement médico-social 
(EMS) sur plusieurs sites, ainsi que la fourniture de prestations de services, notamment dans les 
domaines des soins, des repas et des prestations sociales. D'après les informations figurant sur son 
site internet (www.E.________), l'institution se décrit comme "une institution de santé créée par des 
religieuses pour des religieuses et des religieux". Sa mission est de "créer un milieu de vie, de soins 
et de prières, au bénéfice des communautés religieuses", en accueillant et soignant les membres 
de communautés religieuses âgés et en situation de dépendance, dans le respect de leur état de 
vie et dans un cadre adapté à leurs aspirations.
Depuis le 1er janvier 2011, l'institution est inscrite sur la liste cantonale des EMS reconnus pour 
l'hébergement de long séjour (ordonnance du 30 janvier 2018 fixant la liste des établissements 
médico-sociaux du canton de Fribourg, RSF 834.2.41; cf. ég. l'ancienne ordonnance du 3 juillet 2007 
de même objet). 
Les lits attribués à l'institution sont répartis en trois unités de soins distinctes. Ces unités sont 
hébergées au sein des bâtiments appartenant aux trois congrégations religieuses fondatrices, 
l'institution étant locataire des locaux qu'elle exploite.
B.
Par courrier du 15 mars 2018, l'institution s'est adressée à la Commission des établissements 
médico-sociaux du district de la Sarine (Codems). Invoquant le principe de l'égalité de traitement et 
sa mission d'intérêt public, qu'elle estimait comparable à celle des autres EMS reconnus, l'institution 
a sollicité une prise en charge de ses frais d'investissements mobiliers et de ses charges 
immobilières. Elle a notamment requis de la Codems la confirmation qu'un tel financement lui serait 
accordé à compter de 2018. 
En décembre 2019, l'institution a réitéré cette demande, cette fois directement auprès du Réseau 
Santé de la Sarine (RSS). Il est précisé que la Codems est une commission intégrée au RSS, qui 
dispose de certaines compétences spécifiques prévues par son règlement. Elle statue notamment 
sur les demandes de prise en charge des frais d’investissements.
En mars 2020, l'institution a directement adressé des factures aux communes, réclamant le 
paiement de leur quote-part aux "frais financiers" afférents aux résidents de ces communes 
hébergés par l'institution.
Par courrier du 22 juin 2020, le RSS a informé l'institution qu'une prise en charge de ces frais 
financiers par le réseau n'était pas envisageable.
Lors de discussions subséquentes avec le RSS, l'institution a notamment fait valoir, pour étayer sa 
demande, un taux d'occupation de ses lits de 76 %, une augmentation du degré de dépendance 
moyen et de l'âge moyen de ses résidents, une diminution prévisible des admissions en provenance 
des communautés religieuses fondatrices, due à leur évolution démographique, et le fait qu'elle n'est 
pas propriétaire des immeubles et doit s'acquitter de loyers annuels s'élevant à CHF 520'240.- 
auprès des congrégations fondatrices.


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Le 25 septembre 2020, le RSS a informé ses communes membres, leur enjoignant de ne pas 
s'acquitter des montants réclamés directement par l'institution. Le RSS justifiait cette position en 
indiquant que la gestion des frais financiers des EMS au niveau du district était du ressort de la 
Codems et, de manière déterminante, que l'institution ne figurait pas au nombre des EMS disposant 
d'un mandat de prestations avec le RSS.
Faisant suite à cette communication, la Commune de F.________ a refusé de s'acquitter des 
montants qui lui étaient réclamés par l'institution au titre des frais financiers. L'institution a interjeté 
recours contre cette décision. 
Par décision du 13 décembre 2022, le Préfet du district de la Broye, statuant en qualité de suppléant 
du Préfet du district de la Sarine, a rejeté le recours de l'institution. Il a notamment considéré qu'il 
appartenait à celle-ci de s'adresser à l'association de communes (soit le RSS) pour faire valoir ses 
prétentions relatives au financement de ses frais d'investissement, et non directement aux 
communes membres prises individuellement.
Donnant suite à cette décision préfectorale, l'institution a, par courrier du 17 janvier 2023, adressé 
une nouvelle demande au RSS. Elle y sollicitait le paiement de frais pour la période de 2018 à 2022, 
pour un montant total de CHF 2'475'230.60 (intérêts compris).
C.
Par décision du 8 mai 2023, la Codems, en tant que commission interne compétente en la 
matière selon le règlement du 7 décembre 2017 pour la prise en charge des frais financiers et 
d'investissement des établissements médico-sociaux du district de la Sarine, a rejeté la demande 
formulée par l'institution. Elle a exposé, en substance que, bien que le Conseil d'État puisse accorder 
certaines dérogations aux EMS assumant des missions spécifiques dans le cadre d'un mandat 
cantonal, il ne peut déroger à des conditions fondamentales telles que l'absence de but lucratif, la 
réponse à un intérêt public et l'accessibilité de l'établissement à toute personne domiciliée dans le 
canton. Or, l'institution, "créée par des religieuses pour des religieuses et des religieux", ne satisferait 
pas au critère d'accessibilité à l'ensemble de la population cantonale. Cette particularité, cumulée à 
l'absence de mandat cantonal formalisé, ferait obstacle à une prise en charge publique de ses frais 
d'investissements et de ses frais financiers. Il ne serait également pas possible d'imposer aux 
communes la couverture de tels frais pour une institution avec laquelle elles n'ont pas de mandat de 
prestations et dont les besoins n'ont pas été intégrés dans leur planification financière. Enfin, la 
demande de l'institution ne respecterait pas les dispositions légales et réglementaires en vigueur, 
dès lors que le règlement de la Codems précise que les loyers ne sont pas reconnus comme des 
frais financiers ou d'investissement éligibles à une prise en charge. 
D.
Le 7 juin 2023, l'institution a formé réclamation auprès du RSS contre la décision de la 
Codems. À l'appui de sa réclamation, elle a principalement fait valoir que son inscription sur la liste 
cantonale des EMS démontre qu'elle est au bénéfice d'un mandat cantonal de prestations. La 
décision du Préfet du district de la Broye du 13 décembre 2022 établit au surplus que, dans le 
système fribourgeois, la participation aux frais d'investissement d'un EMS mandaté incombe à 
l'association de communes compétente (ici, le RSS). Selon elle, le Service de la prévoyance sociale 
du canton de Fribourg (SPS) partage cette analyse. L'institution a ensuite rappelé qu'elle accueille 
également certains résidents laïcs (comprenant 14 laïcs, 3 missionnaires laïcs et 1 vierge 
consacrée). Le fait que ses prestations s'adressent prioritairement à une catégorie spécifique de la 
population (religieuses et religieux) ne saurait donc justifier un refus de prise en charge des frais 
financiers si l'ouverture à d'autres résidents est assurée. Enfin, les pratiques et dispositions 
réglementaires internes de la Codems ne seraient pas opposables à l'institution; elle estime que sa 


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demande de prise en charge des frais d'investissement doit être évaluée selon la moyenne 
cantonale des frais d'investissement.
En date du 13 novembre 2023, l'institution a adressé un commandement de payer au RSS, portant 
sur la couverture des frais financiers des résidents pour l'année 2018, soit CHF 467'236.- avec 
intérêts à 5 % l'an dès le 1er janvier 2019, ainsi que pour l'année 2019, soit CHF 448'184 avec intérêts 
à 5 % l'an dès le 1er janvier 2020. Le RSS a formé opposition totale.
E.
Par décision du 4 décembre 2023, le RSS a rejeté la réclamation de l'institution tendant au 
paiement de CHF 2'475'230.60 pour les années 2018 à 2022.
Le RSS a principalement considéré que l'institution ne bénéficiait pas d'une pleine reconnaissance 
étatique ni d'un mandat cantonal formel ouvrant droit à un tel financement. Cette situation découle 
notamment du fait que l'institution, par sa vocation spécifique ("créée par des religieuses pour des 
religieuses et religieux"), n'est pas accessible à l'ensemble de la population, condition impérative de 
l'art. 10 al. 4 let. b de la loi fribourgeoise du 12 mai 2016 sur les prestations médico-sociales (LPMS; 
RSF 820.2) à laquelle il ne peut être dérogé.
En outre, l'institution n'est ni exploitée ni mandatée directement par le RSS ou ses communes 
membres. Par conséquent, l'art. 18 al. 1 LPMS, qui met les frais d'investissement à la charge des 
associations de communes pour les EMS qu'elles exploitent ou mandatent, ne lui est pas applicable.
Enfin, le RSS a relevé que les frais réclamés consistaient majoritairement en loyers versés aux 
congrégations fondatrices pour des bâtiments vraisemblablement amortis. Or, de tels loyers ne sont 
pas assimilables à des "frais d'investissement" éligibles à une prise en charge publique selon la 
LPMS et la réglementation de la Codems et du RSS, qui a abandonné la méthode dite "du loyer" et 
se fonde désormais sur les investissements figurant à l'actif du bilan de l'EMS.
F.
Par acte du 25 janvier 2024, l'institution interjette recours auprès du Tribunal cantonal contre 
cette décision. Elle conclut, sous suite de frais et dépens, à son annulation et à ce que sa demande 
de prise en charge des frais financiers soit admise. Subsidiairement, elle requiert le renvoi de la 
cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision au sens des considérants.
À l'appui de ses conclusions, la recourante affirme être bien au bénéfice d'un mandat cantonal 
formalisé. Elle s'appuie à cet effet sur son inscription à l'art. 8 de l'ordonnance fixant la liste des 
EMS. Elle ajoute que la Direction de la santé et des affaires sociales (DSAS) reconnaît implicitement 
ce mandat, puisqu'elle intègre les chiffres qu'elle lui fournit dans le calcul de la moyenne cantonale 
des frais d'investissement journalier. Elle ajoute que le Préfet de la Broye l'a aussi expressément 
reconnu dans sa décision du 13 décembre 2022 et que le SPS lui a confirmé que les EMS au 
bénéfice d'un mandat cantonal suivent les mêmes règles de financement. Elle avance aussi que 
plusieurs communes ont spontanément payé les factures qu'elle leur a envoyées dès mars 2020. 
La recourante conteste au surplus l'interprétation de l'autorité intimée basée sur la mention "créée 
par des religieuses pour des religieuses et religieux" figurant sur son site internet. Elle explique que 
cette mention a une portée historique et contextuelle, et qu'aucune règle interne ne limite l'accès 
aux seules personnes religieuses. La présence effective de nombreux résidents laïcs, attestée par 
une liste produite, en témoignerait. 
La recourante se plaint ensuite du refus de prise en charge de ses frais d'investissement au motif 
qu'elle n'est pas mandatée ou exploitée par une association de communes. Elle soutient que la prise 
en charge, par les associations de communes, des frais d'investissement des EMS mandatés par 


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l'État (comme elle l'est selon elle) découle de la volonté du législateur et de l'interprétation 
systémique de la LPMS. Elle fait valoir que la décision du Préfet de la Broye du 13 décembre 2022 
allait également dans ce sens. Le fait que la loi ne précise pas explicitement qui assume les coûts 
pour les EMS mandatés par l'État ne signifierait pas une absence de prise en charge, mais un renvoi 
aux principes généraux et à la volonté du législateur.
La recourante réfute enfin l'argument de l'autorité intimée selon lequel les loyers versés aux 
congrégations ne constitueraient pas des frais d'investissement éligibles. Elle relève que la Directive 
des CODEMS pour le calcul des frais financiers et d'investissements des EMS (Directive Fiffine), 
applicable selon elle à tous les EMS du canton, assimilerait les loyers à des frais financiers et 
prévoirait leur capitalisation et amortissement. Elle ajoute que le manuel de comptabilité des EMS 
traiterait les opérations de location comme des investissements, et que le propre règlement de la 
Codems, bien qu'excluant en principe les biens amortis, prévoirait une prise en charge pour les 
objets financés par un loyer. 
G.
Dans ses observations du 28 mars 2024, le RSS propose le rejet du recours. Il réitère les 
arguments déjà évoqués à l'appui de sa décision et rejette les motifs soulevés par la recourante à 
l'appui de son recours. En substance, le RSS maintient ainsi que la recourante ne remplit pas les 
conditions d'une reconnaissance étatique ni d'un mandat cantonal formel, notamment en raison de 
son accessibilité limitée. N'étant ni exploitée ni mandatée par une association de communes, elle ne 
peut donc pas se prévaloir de l'art. 18 al. 1 LPMS pour la prise en charge de ses frais 
d'investissement. Enfin, les frais financiers réclamés, constitués majoritairement de loyers, ne sont 
pas des frais d'investissement éligibles selon la LPMS et la réglementation de la Codems.
Dans ses contre-observations du 12 juillet 2024, la recourante conteste la position du RSS et réitère 
l'ensemble de ses griefs et conclusions. Elle fait également valoir, en substance, que, face au refus 
de prise en charge par l'autorité intimée, et dès lors que les frais facturés incombent en définitive 
aux communes, elle n'aurait eu d'autre choix que de s'adresser directement à ces dernières pour 
obtenir paiement, d'autant que la majorité de ses résidents est domiciliée dans le district de la Sarine. 
Ses lits sont ouverts à toute personne sans distinction, et ses statuts ne contiendraient aucune 
condition d'admission restrictive qui justifierait de la considérer comme non accessible à l'ensemble 
de la population. L'autorité intimée fonderait son argumentation sur des documents (rapports, 
directives) sans force normative directe, rédigés par des spécialistes non-juristes, et qui citeraient 
même erronément des dispositions inexistantes de ses propres statuts. Elle subirait ainsi une 
violation de l'égalité de traitement par rapport à d'autres EMS du canton et au regard du fait que 
d'autres associations de communes (p.ex. Broye) auraient accepté de prendre en charge ses frais 
d'investissement.
Le 30 septembre 2024, la recourante rappelle encore être au bénéfice d'un mandat cantonal, ce qui 
est attesté par un courrier de la DSAS qu'elle produit. 
Le même jour, le RSS dépose des observations finales. Il complète son écriture par une 
détermination spontanée datée du 4 octobre 2024. Dans cette dernière prise de position, le RSS 
avance notamment que la DSAS a confirmé que la recourante n'était, en l'état, pas au bénéfice 
d'une reconnaissance formelle.
Par écriture du 11 octobre 2024, la recourante conteste les dernières affirmations du RSS. 
S'appuyant sur le même courrier de la DSAS, elle maintient qu'elle est au bénéfice d'un mandat 


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cantonal. Elle réitère également, pour l'essentiel, plusieurs des griefs formulés dans ses précédentes 
écritures.
Aucun autre échange d'écritures n'a été ordonné.
H.
Les arguments avancés par les parties à l'appui de leurs conclusions seront repris dans les 
considérants en droit du présent arrêt pour autant que cela s'avère nécessaire à l'issue du litige.
en droit
1.
Interjeté dans le délai et les formes prescrits, le recours est recevable en vertu des art. 79 ss, 114 
al. 1 let. d du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative 
(CPJA; RSF 150.1) ainsi que de l'art. 24 al. 3 LPMS. En outre, l'avance sur les frais de procédure a 
été versée en temps utile, de sorte que le Tribunal cantonal peut entrer en matière sur ses mérites.
2.
Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, 
y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d'habilitation légale expresse, le 
Tribunal cantonal ne peut pas examiner en l'espèce le grief d'opportunité (art. 78 al. 2 CPJA).
3.
3.1.
La LPMS est entrée en vigueur le 1er janvier 2018 et a entraîné l'abrogation de l'ancienne loi 
du 23 mars 2000 sur les établissements médico-sociaux pour personnes âgées (aLEMS; 
aRSF 834.2.1), ainsi que l'adoption d'un nouveau règlement de la CODEMS en matière de 
financement des EMS. Elle a pour but de garantir la qualité et la coordination de prestations 
médico-sociales répondant aux besoins de prise en charge de la population dans le canton (al. 1). 
A cette fin, elle définit les prestations médico-sociales et les exigences auxquelles sont soumis les 
fournisseurs et fournisseuses qui les offrent (art. 1 al. 2 let. a LPMS), définit l'organisation des 
relations entre les pouvoirs publics et les fournisseurs, et fournisseuses de prestations 
médico-sociales (let. b) et fixe notamment les conditions auxquelles les prestations médico-sociales 
font l'objet d'un financement des pouvoirs publics (let. c).
Selon l'art. 8 al. 1 LPMS, un EMS est une institution de santé, admise à pratiquer à la charge de 
l'assurance obligatoire des soins, qui est destinée à accueillir, en principe, des personnes ayant 
atteint l'âge légal de la retraite et dont l'état exige des soins et une surveillance continue.
Conformément à l'art. 10 LPMS, les EMS peuvent, en plus, être mis au bénéfice d'une 
reconnaissance par l'Etat (al. 1). La reconnaissance fonde, sous réserve des autres conditions 
applicables, le droit à un subventionnement de l'accompagnement par les pouvoirs publics (al. 2). 
La reconnaissance porte sur une partie ou sur l'ensemble des prestations offertes par l'EMS (al. 3). 
Aux termes de l'art. 10 al. 4 LPMS, peuvent être mis au bénéfice d'une reconnaissance les EMS 
dont le support juridique ne poursuit pas de but lucratif et qui: a) répondent à un intérêt public; b) 


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sont accessibles à toute personne domiciliée dans le canton; c) sont mandatée ou exploitées par 
une association. Le Conseil d'Etat peut accorder des dérogations à l'al. 4 let. c (art. 10 al. 5 1re phrase 
LPMS). Conformément à l'art. 18 al. 1 du règlement fribourgeois du 23 janvier 2018 sur les 
prestations médico-sociales (RPMS; RSF 820.21), la demande de reconnaissance doit être 
adressée par l'institution au Service de la prévoyance sociale.
En principe, les associations de commune de chaque district offrent les prestations médico-sociales 
permettant d'assurer la couverture des besoins de la population idoine ou mandate des fournisseurs 
et fournisseuses de prestations dans ce but (art. 11 al. 3 LPMS). Dans ce cadre, selon 
l'art. 12 LPMS, elles établissent notamment un plan de couverture des besoins, sur la base de la 
planification cantonale (let. a), coordonne l'information de proximité relative à l'offre de prestations 
(let. b) et définissent les frais d'investissement pris en charge par l'association.
En dérogation au principe selon lequel l'intégration d'un EMS dans la planification cantonale est 
généralement liée à un mandat d'une association de communes (art. 10 al. 4 let. c LPMS), la loi 
prévoit que le Conseil d'État peut mandater directement certains établissements, auxquels il attribue 
des missions spécifiques. Il fixe alors également les conditions particulières qui régissent ces 
institutions (art. 10 al. 5 2ème phrase LPMS). Selon l'art. 19 al. 1 2e phrase RPMS, le mandat précise 
notamment les conditions relatives à la prise en charge des frais d'exploitation non couverts par la 
contribution de l'assurance obligatoire des soins, des bénéficiaires ou des pouvoirs publics. Les EMS 
au bénéfice d'un mandat cantonal concernent en général des établissements ou unités spécialisées 
qui répondent à des besoins particuliers ou prennent en charge des groupes spécifiques de la 
population, par exemple en raison de leur état de santé (comme certaines unités de psychiatrie de 
l'âge avancé du Réseau fribourgeois de santé mentale – RFSM, ou l'unité pour personnes atteintes 
de démence de l'EMS G.________) ou pour des prestations particulières (telles que les courts 
séjours en unité de soins palliatifs à l'HFR – Hôpital Fribourgeois). 
3.2.
Le statut de reconnaissance et l'éventuel mandat de prestations d'un EMS (mandat 
intercommunal ou mandat cantonal) influencent les modalités de prise en charge des frais de séjour. 
De manière générale, les frais d'un séjour en EMS sont en effet assumés de façon tripartite: par 
l'assurance obligatoire des soins (assurance-maladie), par le résident et par les pouvoirs publics 
(canton et/ou communes pour le financement résiduel). Depuis l'entrée en vigueur du nouveau 
régime de financement des soins, l'assurance-maladie prend en charge une partie des coûts des 
prestations de soins, conformément à l'art. 25a de la loi fédérale du 18 mars 1994 sur 
l'assurance-maladie (LAMal; RS 832.10). Cette participation prend la forme de contributions 
forfaitaires en francs, dont le montant varie selon le niveau des soins requis par le résident (art. 25a 
al. 4 LAMal et art. 7a al. 3 de l'ordonnance du 29 septembre 1995 sur les prestations de l'assurance 
des soins, OPAS; RS 832.112.31). La part des coûts de soins qui n'est pas couverte par l'assurance-
maladie est financée d'une part par le résident – dont la contribution est plafonnée à 20 % de la 
contribution maximale de l'assurance-maladie fixée par le Conseil fédéral – et d'autre part par le 
canton, qui assume le financement résiduel de ces soins (art. 25a al. 5 LAMal; ég. art. 1 RPMS).
Outre la participation aux coûts des soins, les frais de pension sont intégralement à la charge du 
résident. Ceux-ci couvrent les prestations dites socio-hôtelières, qui englobent notamment 
l'hébergement, la restauration, l'intendance, ainsi que l'animation socio-culturelle générale 
(art. 3 RPMS). S'y ajoutent fréquemment des frais pour des prestations personnelles 
supplémentaires (p.ex., coiffeur, pédicure, téléphone). Les résidents financent ces charges (frais de 
pension et personnels) au moyen de leurs revenus (rentes AVS/AI, LPP, revenus de capitaux) et, 


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au besoin, de leur fortune. En cas de ressources insuffisantes, ils peuvent solliciter des prestations 
complémentaires fédérales à l'AVS/AI, destinées à la couverture des besoins vitaux (art. 2 et 10 de 
la loi du 6 octobre 2006 sur les prestations complémentaires à l’assurance-vieillesse, survivants et 
invalidité, LPC; RS 831.30). Le droit fribourgeois définit par ailleurs les prestations 
d'accompagnement comme celles participant au maintien et au développement des capacités 
physiques, psychiques, spirituelles et sociales de la personne, convenues entre l'établissement 
médico-social (EMS) et la personne bénéficiaire ou son représentant ou sa représentante légal 
(art. 2 RPMS). Ces prestations d'accompagnement spécifiques, qui se distinguent tant des soins 
LAMal que des prestations socio-hôtelières de base, peuvent, sous conditions (notamment pour les 
EMS reconnus), faire l'objet d'un subventionnement public cantonal (art. 10 al. 2 et 20 LPMS).
En principe, les résidents participent aussi aux charges d'exploitation d'un EMS qui ne sont pas 
couvertes par le financement des soins LAMal, ces charges étant généralement incluses dans le 
prix de pension ou facturées séparément. S'agissant plus spécifiquement des frais d'investissement, 
le mode de financement a évolué dans le canton de Fribourg. Sous l'empire de l'ancienne loi sur les 
établissements médico-sociaux (art. 12 aLEMS), les frais d'investissement des immeubles et les 
"frais financiers" des EMS étaient à la charge des communes. Actuellement, l'art. 18 al. 1 LPMS 
prévoit que les frais d'investissements mobiliers et immobiliers des EMS qui sont exploités ou 
mandatés par une association de communes sont à la charge de l'association de communes à 
laquelle appartient la commune de domicile de la personne bénéficiaire. L'art. 27 al. 1 RPMS précise 
également que les associations conviennent ensemble des investissements à considérer au bilan 
des EMS et des modalités de calcul des intérêts et de l'amortissement. Cette disposition 
réglementaire détaille ainsi la manière dont les associations de communes définissent et gèrent les 
frais d'investissement pour les établissements relevant de leur sphère de compétence directe (EMS 
au bénéfice d'un mandat intercommunal). 
S'agissant, en revanche, des EMS qui sont mandatés directement par le canton pour des missions 
spécifiques (EMS au bénéfice d'un mandat cantonal), en vertu de l'art. 10 al. 5 LPMS (lequel permet 
au Conseil d'État de fixer des conditions particulières), la prise en charge de leurs frais 
d'investissement obéit à des règles spécifiques. L'art. 31 RPMS est notamment déterminant à cet 
égard. Son al. 5 dispose que les EMS mandatés par l'État facturent les frais d'investissement réels, 
jusqu'à concurrence de la moyenne cantonale. La méthode de calcul de cette "moyenne cantonale", 
qui sert de plafond à la facturation, est précisée à l'art. 31 al. 3 RPMS. Selon cette disposition, la 
Direction compétente "tient compte de la somme des frais d'investissement des établissements 
exploités ou mandatés par une association, divisée par le nombre total de lits ou de places 
disponibles et par le nombre de journées ou d'accueils réalisés. Ce régime spécifique pour les EMS 
au bénéfice d'un mandat cantonal direct est ainsi à distinguer de celui applicable aux EMS exploités 
ou mandatés par une association de communes.
4.
L'autorité intimée soutient que la recourante n'est pas considérée comme un EMS reconnu par le 
canton. Pour cette raison, elle estime qu'il y a lieu, tout au plus, de déterminer la manière dont les 
frais d'accompagnement, les charges d'exploitation et les frais d'investissement en tenant compte 
des règles établies par la CODEMS pour les EMS au bénéfice d'un mandat intercommunal 
(règlement du 1er janvier 2018 pour la prise en charge des frais financiers et d'investissements des 
établissements médico-sociaux du district de la Sarine et directive des CODEMS pour le calcul des 
frais financiers et d'investissements des EMS, i.e. directive Fiffine).


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4.1.
La Cour constate toutefois que l'autorité intimée opère une confusion entre les notions de 
"mandat cantonal" et de "reconnaissance" au sens de la LPMS. Elle soutient en substance que la 
recourante ne saurait bénéficier d'un mandat cantonal faute de remplir les conditions d'une 
reconnaissance (notamment l'accessibilité à tous). Or, comme considéré, il y a lieu de distinguer ces 
deux concepts. De plus, tant l'octroi d'un mandat cantonal spécifique (art. 10 al. 5 2e phrase LPMS) 
que d'une reconnaissance permettant un subventionnement des frais d'accompagnement (art. 10 
al. 1 à 5 1ère phrase LPMS) relèvent tous deux de la compétence des autorités cantonales (Conseil 
d'État ou Direction compétente), et non d'une association de communes. Partant, l'autorité intimée 
est liée par le statut conféré aux EMS par le canton, tel qu'il ressort de l'ordonnance fixant la liste 
des établissements médico-sociaux du canton de Fribourg. Cette ordonnance, qui identifie les EMS 
admis à pratiquer à charge de l'assurance obligatoire des soins, précise en effet encore leur statut, 
notamment s'ils sont au bénéfice d'un mandat intercommunal (EMS répertoriés par district dans les 
art. 1 à 7), ou d'un mandat cantonal (EMS répertoriés à l'art. 8), ou s'ils bénéficient d'une 
reconnaissance (indiqués "lits EMS reconnus") ou non (indiqués "lits EMS AOS").
En l'espèce, il appert que, pour la période pertinente allant du 1er janvier 2018 au 31 décembre 2022, 
la recourante figurait explicitement sur la liste des EMS au bénéfice d'un mandat cantonal (art. 8 
al. 1 let. b. ch. 1 des versions de l’ordonnance précitée en vigueur durant cette période). Durant cette 
même période, elle n'était cependant pas "reconnue" au sens d'un droit au subventionnement des 
frais d'accompagnement par les pouvoirs publics (catégorie "lits EMS long séjour AOS"). Ce statut 
a certes évolué au 1er janvier 2025 puisque depuis cette année, la recourante ne figure plus au titre 
d'un mandat cantonal, mais est listée parmi les EMS du district de la Sarine (relevant d'un mandat 
intercommunal via le RSS), tout en bénéficiant désormais d'une reconnaissance pour le 
subventionnement des frais d'accompagnement (art. 1 al. 1 let. a ch. 13; catégorie "lits EMS long 
séjour reconnus").
Il en découle que, pour la période pour laquelle l'indemnisation des frais est réclamée (2018-2022), 
la recourante était bel et bien au bénéfice d'un mandat cantonal formellement attesté par 
l'ordonnance cantonale précitée. Ce statut pouvait être établi avec une clarté suffisante sur la base 
des seules dispositions légales et réglementaires applicables; il ne justifiait en tout cas pas les 
développements étendus et parfois ambigus (confusion notable entre les conditions d'une 
reconnaissance et l'existence d'un mandat cantonal) figurant sur plusieurs pages de la décision 
querellée, lesquels ont manifestement contribué, à juste titre, aux contestations de la part de la 
recourante. C'est d'autant plus vrai qu'il n'appartenait pas à l'autorité intimée, en tant qu'association 
de communes, de remettre en cause le bien-fondé du statut (mandat cantonal/non-reconnu) de la 
recourante décidé par le canton.
4.2.
Il résulte de ce qui précède que la décision querellée repose sur la prémisse erronée selon 
laquelle la recourante n'aurait pas bénéficié d'un mandat cantonal durant la période pour laquelle 
elle réclame la prise en charge de ses frais financiers (2018-2022). Partant de cette prémisse 
incorrecte, l'autorité intimée a d'abord refusé la prise en charge de ses frais d'investissement au 
motif qu'elle ne lui avait pas formellement attribué de mandat intercommunal et a ensuite considéré 
que, même en lui appliquant le régime de financement prévu pour les EMS exploités ou mandatés 
par son association de communes, les frais de loyers ne pouvaient être financés au titre de frais 
d'investissement. 
Ce faisant, elle a manifestement omis d'examiner la situation de la recourante au regard des 
dispositions spécifiques applicables aux EMS au bénéfice d'un mandat cantonal direct. Ces 


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dernières découlent de l'art. 10 al. 5 LPMS (qui fonde la possibilité d'un tel mandat et la fixation de 
conditions particulières par le Conseil d'État) et sont précisées, pour les frais d'investissement, par 
l'art. 31 RPMS. L'art. 19 LPMS est également pertinent, en tant qu'il prévoit que le mandat cantonal 
doit régler la prise en charge des frais d'exploitation non couverts par les autres sources de 
financement (assurances sociales, résidents, pouvoirs publics pour les soins).
Ainsi, cette erreur dans la détermination du statut juridique applicable à la recourante et, par 
conséquent, dans l'identification du régime de financement pertinent, affecte l'ensemble de l'analyse 
à laquelle s'est prêtée l'autorité intimée. Pour ce seul motif déjà, le recours doit être admis et la 
décision attaquée annulée.
4.3.
Cela étant, la Cour observe que la recourante, bien que titulaire d'un mandat cantonal pour 
la période concernée, n'était pas au bénéfice d'une "reconnaissance" formelle au sens de l'art. 10 
al. 1 à 5 1ère phrase LPMS ouvrant droit à un subventionnement des frais d'accompagnement. Ainsi, 
dans la mesure où une partie de la demande financière de la recourante viserait de tels frais, un 
refus de l'autorité intimée s'avèrerait fondé. Or, la Cour constate que le contenu précis et la portée 
(notamment financière) du mandat cantonal dont la recourante était titulaire n'ont pas été produits 
ou suffisamment établis durant la présente procédure. Il n'est en effet pas clair, en l'état du dossier 
transmis au Tribunal cantonal, quelle part des frais réclamés par la recourante (CHF 2'475'230.60) 
correspond à des frais d'exploitation ou à des frais d'investissement effectivement couverts par ce 
mandat cantonal spécifique (en application notamment des art. 10 al. 5, 19 LPMS et 31 RPMS), et 
quelle part relèverait d'éventuels frais d'accompagnement non subventionnables ou d'autres coûts 
non pris en charge. Dans ces conditions, il n'appartient pas au Tribunal cantonal, en sa qualité 
d'autorité de recours, de procéder lui-même aux investigations et à l'instruction complémentaire 
nécessaires pour clarifier ces aspects et ventiler ensuite les montants réclamés.
Il convient par conséquent de renvoyer la cause à l'autorité intimée pour qu'elle statue à nouveau 
au sens des considérants, après avoir procédé aux mesures d'instruction requises. Il lui appartiendra 
notamment de requérir de la recourante et/ou des autorités cantonales compétentes le contenu et 
la portée exacts du mandat cantonal dont la recourante était titulaire pour la période 2018-2022, 
d'exiger de la recourante un décompte détaillé et justifié des frais réclamés, en distinguant clairement 
les frais d'investissement (au sens de l'art. 31 RPMS), les frais d'exploitation couverts par le mandat 
(art. 19 LPMS), et les éventuels frais d'accompagnement, et de déterminer, sur cette base, les 
montants qui peuvent être reconnus comme étant à la charge de l'association de communes ou des 
communes en vertu de la LPMS, de ses dispositions d'application et des termes du mandat cantonal 
spécifique.
5.
5.1.
Vu l'issue de la cause, il n'est pas perçu de frais de procédure (art. 131 et 133 CPJA). 
L'avance de frais d'un montant de CHF 2'000.- versée par la recourante le 9 février 2024 lui est 
restituée.
5.2.
Ayant fait appel aux services d'un avocat pour défendre ses intérêts, la recourante, qui obtient 
gain de cause, a droit à une indemnité de partie (art. 137 al. 1 CPJA). Conformément aux art. 8 ss 
du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de 
juridiction administrative (Tarif JA; RSF 150.12), les honoraires alloués pour la représentation ou 
l'assistance de la partie sont fixés entre CHF 200.- et CHF 10'000.-. Dans les affaires d'une ampleur 
ou d'une complexité particulière, le maximum s'élève à CHF 40'000.-. La fixation des honoraires dus 


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à titre de dépens a lieu sur la base d'un tarif horaire de CHF 250.-. Quant aux débours nécessaires 
à la conduite de l'affaire, ils sont remboursés au prix coûtant. Pour les photocopies effectuées par le 
mandataire, il est calculé 40 centimes par copie isolée.
La liste de frais produite par le mandataire de la recourante n'a toutefois pas été établie 
conformément aux dispositions précitées. La fixation à forfait des débours, si elle est admise en 
matière civile, ne répond pas aux exigences du Tarif JA. En l'espèce, les débours ne sont pas 
démontrés et le montant forfaitaire réclamé de CHF 281.40 apparaît excessif au regard de l'activité 
déployée dans la présente procédure. Il convient de considérer qu'un montant de CHF 100.- était 
suffisant pour couvrir les frais effectifs engagés par le mandataire. En revanche, les opérations 
effectuées, correspondant à 22 heures et 30 minutes de travail, apparaissent raisonnables. Calculés 
au tarif horaire de CHF 250.-, les honoraires pour cette activité s'élèvent à CHF 5'625.-. 
(dont CHF 300.- correspondant à 1.2 heures en décembre 2023).
Le total hors taxe s'élève ainsi à CHF 5'725.-. Le supplément pour la TVA pour les opérations 
effectuées en 2023 (CHF 300.-) au taux de 7.7 % se monte à CHF 23.10. Pour les opérations 
effectuées après le 1er janvier 2024 (CHF 5'325.- d'honoraires + CHF 100.- de débours), il se monte 
au taux de 8.1% à CHF 439.45, soit un supplément total de CHF 462.55.
Partant, l'indemnité de partie due à la recourante est arrêtée à CHF 6'187.55. Conformément à 
l'art. 141 al. 1 CPJA, elle est mise à la charge du RSS.
(dispositif en page suivante)


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la Cour arrête :
I.
Le recours est admis. 
Partant, la décision du 4 décembre 2023 du RSS est annulée et la cause est renvoyée au RSS 
pour qu'il statue à nouveau au sens des considérants.
II.
Il n'est pas perçu de frais de procédure. Partant, l'avance de frais de CHF 2'000.- versée par 
la recourante lui est restituée.
III.
Un montant de 6'187.55 (dont CHF 439.45 de TVA à 8.1 % et CHF 23.10 de TVA à 7.7 %) est 
alloué à la recourante à titre d'indemnité de partie. Il est à verser à Me Jean-Christophe a 
Marca et mis à la charge du RSS.
IV.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).
Fribourg, le 6 juin 2025/jud
La Présidente 
Le Greffier-rapporteur