fr_gerichte · 602 2025 62 · 2026-01-30 · fr
Tribunal des mesures de contrainte


Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2025 62
602 2025 63
Arrêt du 30 janvier 2026
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Johannes Frölicher
Juges :
Anne-Sophie Peyraud, Vanessa Thalmann
Greffier-rapporteur :
Julien Delaye
Parties
A.________ SA, recourante 1, représentée par Me Olivier Carrel,
avocat, (602 2025 62)
B.________, recourant 2, représenté par Me Jean-Michel Brahier et
Me David Dafflon, avocats, (602 2025 63)
contre
DIRECTION
DU
DÉVELOPPEMENT
TERRITORIAL,
DES
INFRASTRUCTURES,
DE
LA
MOBILITÉ
ET
DE
L’ENVIRONNEMENT, autorité intimée
Objet
Aménagement du territoire et constructions – Rétablissement de l'état
conforme au droit – Élimination des déchets
Recours des 11 et 28 avril 2025 contre la décision du 11 mars 2025

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considérant en fait
A.
B.________ est propriétaire de l'art. ccc du registre foncier (RF) de la Commune de
D.________. Ce bien-fonds est situé hors de la zone à bâtir, conformément au plan d'aménagement
local (PAL) en vigueur.
Le 14 juillet 2020, la Préfecture du district de la Veveyse a délivré au propriétaire un permis de
construire pour la démolition du bâtiment n° eee et la construction d'une nouvelle stabulation libre
pour vaches laitières, incluant l'aménagement d'un remblai sur l'art. ccc RF (dossier FRIAC n° fff;
1ère étape des travaux de remblayage). Ce permis était assorti de l'autorisation spéciale, délivrée le
8 juillet 2020 par la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions (DAEC),
devenue entre-temps la Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et
de l'environnement (DIME).
Le 4 mars 2021, le propriétaire a déposé une nouvelle demande de permis de construire (dossier
FRIAC n° ggg) pour la deuxième étape des travaux de remblayage sur sa parcelle. Le projet portait
sur la modification du terrain agricole par l'apport d'un volume de 11'500 m³ de matériaux sur une
surface de 14'290 m², ainsi que sur la réalisation de drainages.
Par décision du 5 juillet 2021, la Préfecture a autorisé le début anticipé des travaux. Elle a relevé
que le projet s'inscrivait dans la continuité du permis précédent (dossier FRIAC n° hhh) et que
l'autorisation était accordée aux risques et périls du requérant, sans préjuger de la décision finale.
Le 28 juillet 2021, la Préfecture a délivré le permis de construire définitif pour la deuxième étape des
travaux de remblayage (dossier FRIAC n° ggg), lequel était assorti de l'autorisation spéciale de la
DIME du 12 juillet 2021.
B.
Le 15 février 2022, le Service de l'environnement (SEn) a informé la commune que le remblai
réalisé sur l'art. ccc RF présentait plusieurs inconformités graves. Il a notamment relevé que
d'importants volumes de déchets de chantier étaient déversés dans les fouilles, que le remblai était
nettement surdimensionné par rapport au permis de construire, et que d'autres infractions en matière
de protection des sols et des eaux avaient été constatées. Le SEn a par conséquent demandé à la
commune de prendre les mesures de police adéquates.
Par décision du 25 février 2022, la Préfecture a ordonné au propriétaire du terrain la cessation
immédiate de tous les travaux sur l'art. ccc RF.
Le 15 décembre 2022, le bureau I.________ SA a remis à la Préfecture un rapport sur la qualité du
remblai qui avait été aménagé sans droit.
Par prise de position du 11 avril 2023, la DIME a informé la Préfecture que les travaux effectués en
violation du permis de construire n'étaient pas légalisables a posteriori.
Le 25 avril 2023, la Préfecture a transmis le dossier à la DIME, considérant que l'affaire relevait
désormais de la compétence de l'autorité cantonale.
C.
Le 4 mai 2023, la DIME a ouvert une procédure de rétablissement de l'état conforme au droit
à l'encontre du propriétaire. Il lui est reproché d'avoir aménagé un remblai en violation des conditions
du permis de construire n° ggg qui lui avait été délivré.

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Le 4 septembre 2023, par l'intermédiaire du bureau I.________ SA, le propriétaire a présenté ses
observations. Il a proposé de conserver sur place les matériaux non pollués, solution qu'il estime
judicieuse d'un point de vue environnemental et financier. Dans ce cadre, le propriétaire a précisé
que l'aménagement dans son ensemble du remblai couvrait une surface totale de 25'000 m2,
comprenant 14'300 m2 autorisés par permis de construire et 10'700 m2 situés hors du périmètre
autorisé. Le volume total des remblais s'élevait à 61'700 m3, dont 11'500 m3 autorisés par permis de
construire, tandis que 50'200 m3 constituaient un volume non conforme. Parmi ces 50'200 m3 de
remblais illicites, 100 m3 étaient constitués de matériaux pollués. Le propriétaire explique que la
zone est couverte de dépôt de remblais avec une topographie très irrégulière et que les coûts d'une
remise en état sont estimés à CHF 2'130'000.-.
Suite à la réception de ce rapport, la DIME a sollicité les préavis des services spécialisés sur les
modalités d'une éventuelle remise en état.
La Section Agriculture de Grangeneuve a estimé, le 14 décembre 2023, que les travaux
d'aménagement du remblai constituaient une atteinte portée au sol, et que les aménagements
supplémentaires effectués ne répondaient pas aux besoins stricts d'amélioration du sol, de sorte
qu'ils n'étaient pas conformes à la zone agricole. Elle a exigé que les conditions exprimées dans le
rapport technique du permis de construire soient strictement respectées pour un retour favorable à
une utilisation agricole du site et la remise en état des sols.
Le 18 décembre 2023, le Service de l'environnement (SEn) a relevé la présence de matériaux
faiblement pollués sur le remblai. Il a exigé la remise en état totale de la parcelle, à savoir
l'enlèvement de tous les matériaux d'excavation déposés illégalement, leur élimination conforme et
la remise en état des sols. Il a expliqué que la mise en place d'un remblai avec des matériaux
d'excavation issus de chantiers, dépassant de manière importante les volumes autorisés, revenait
à éliminer des déchets hors des installations prévues à cet effet.
Le 29 février 2024, le propriétaire a pris acte des conditions formulées par les services spécialisés,
tout en plaidant pour une solution économiquement supportable et judicieuse sur le plan
environnemental. Il s'est déterminé à nouveau le 8 mars 2024.
Le 18 mars 2024, la DIME a étendu la procédure à l'entreprise A.________ SA, en sa qualité de
perturbatrice par comportement, pour avoir matériellement réalisé les travaux illicites.
Une inspection des lieux s'est tenue le 19 avril 2024 en présence de toutes les parties concernées.
Le 29 mai 2024, le Service des forêts et de la nature (SFN) a également rendu son préavis. Il a
expliqué que le remblai litigieux avait été réalisé sur un sol organique digne de protection et qu'il
était situé à proximité immédiate d'un site marécageux d'une beauté particulière d'importance
nationale. Il a relevé que le remblai avait contribué à la destruction de sols organiques et avait
compromis une potentielle régénération de ces sols. La conservation des éléments
géomorphologiques et la préservation du paysage contre toute atteinte figuraient parmi les buts de
protection du site marécageux d'importance nationale. Il a estimé que l'élimination en décharge de
tous les matériaux mis en place de manière illicite et la reconstitution des sols était le seul scénario
qui respectait la législation fédérale en vigueur.
Le propriétaire et l'entreprise A.________ SA ont déposé des observations complémentaires à
plusieurs reprises (29 mai, 5 et 7 juin 2024). L'entreprise a notamment précisé avoir agi sur demande
du propriétaire et ne pas être en mesure d'assumer financièrement une remise en état.

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Par décision incidente du 14 août 2024, la DIME a rejeté une requête de mesures provisionnelles
urgentes du propriétaire visant à obliger la société A.________ SA à remédier à la situation à ses
frais.
Les intéressés se sont encore déterminés le 14 août 2024.
Le 26 septembre 2024, la DIME a informé les intéressés de la clôture de l'instruction. Dans leurs
ultimes déterminations des 31 octobre et 18 novembre 2024, les parties se sont opposées à une
remise en état intégrale, tout en se rejetant mutuellement la responsabilité de la situation.
D.
Par décision du 11 mars 2025, la DIME a constaté que le remblai sis sur l’art. ccc RF était
illégal et que sa légalisation était exclue. En conséquence, elle a ordonné au propriétaire et à la
société A.________ SA de procéder, solidairement, dans un délai échéant au 30 juin 2027, au
rétablissement total de l'état conforme au droit, par l'évacuation des matériaux déposés sans
autorisation et la remise en état des sols. Cet ordre était assorti de la menace d'exécution par
substitution aux frais des obligés et de la peine prévue à l'art. 292 CP. Finalement, les frais de
procédure, arrêtés à CHF 3'500.-, ont été mis solidairement à la charge du propriétaire et de la
société.
Elle explique d'abord que l'ordre de remise en état est adressé non seulement au propriétaire
conformément à l'art. 167 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire
et les constructions (LATeC; RSF 710.1), mais également à la société constructrice en sa qualité de
"perturbateur par comportement" au sens de la loi du 7 octobre 1983 sur la protection de
l'environnement (LPE; RS 814.01).
Pour fonder sa décision, la DIME a notamment retenu que le remblai illicite, d'une surface de
10'700 m² et d'un volume de 50'200 m³, dépasse massivement les quantités autorisées par le permis
de construire (14'300 m² et 11'500 m³), transformant le site en une décharge non autorisée. L'autorité
intimée a relevé l'absence de bonne foi des parties à la procédure. Le propriétaire ne pouvait
notamment pas ignorer l'ampleur des travaux et la constructrice, en tant que professionnelle, devait
connaître les règles applicables à l'élimination et au stockage des déchets. Ces agissements, de
plus, leur ont permis à tous les deux de réaliser un gain financier illicite. Partant, la violation du droit
de l'aménagement du territoire et de la législation sur la protection de l'environnement étaient graves.
L'ordre de remise en état intégrale respecte le principe de la proportionnalité, malgré des coûts
élevés, estimés à plus de CHF 2'000'000.-, et une telle mise en décharge illicite de matériaux
d'excavation, conduisant à la perte de terres cultivables et à la modification illicite du paysage en
zone agricole, ne saurait être tolérée, afin de ne pas favoriser de tels comportements illicites. Le
dispositif de la décision renvoie, enfin, aux conditions détaillées des services spécialisés visant à
garantir une exécution correcte de la remise en état.
E.
E.1. Par mémoire du 11 avril 2025, la société A.________ SA (ci-après: la recourante 1 ou la
constructrice) interjette recours (602 2025 62) contre la décision de la DIME du 11 mars 2025. Elle
conclut, sous suite de frais et dépens, à son annulation et à ce qu'il soit ordonné au propriétaire, à
ses seuls frais, une remise en état partielle conformément au scénario le plus favorable du rapport
I.________ SA. La recourante 1 consent néanmoins à prendre en charge l'évacuation des matériaux
de la piste de chantier composée de matériaux pollués.

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À l'appui de son recours, la recourante 1 conteste avoir agi de mauvaise foi. Elle soutient ne pas
avoir eu connaissance des autorisations et s'être fiée aux indications du propriétaire, pensant agir
dans la continuité des travaux autorisés par le premier permis de construire. Elle en déduit que la
responsabilité de la remise en état incombe au seul propriétaire. Elle conteste en outre l'applicabilité
de la LPE, au motif que le site n'est pas pollué.
La recourante 1 juge l'ordre de remise en état totale disproportionné. Sur le plan technique, elle fait
valoir que cette solution créerait un décalage topographique de près de 5 mètres avec le terrain déjà
aménagé. Sur le plan financier, elle affirme qu'une telle mesure la mènerait à la faillite. Elle estime
enfin qu'il est contraire au principe de la proportionnalité de vouloir "faire un exemple" pour dissuader
d'autres personnes.
Elle s'en prend également à la motivation de la décision attaquée, qualifiant d'erronée l'estimation
du gain illicite et reprochant à la DIME d'avoir ignoré les recommandations de I.________ SA sur
l'impact écologique négatif d'un retrait total. Enfin, elle se plaint d'une violation de son droit d'être
entendue, la décision n'expliquant pas les motifs d'une responsabilité solidaire.
Finalement, la recourante 1 requiert l'organisation de débats publics, la tenue d'une inspection des
lieux et l'audition de témoins.
E.2. Par mémoire du 28 avril 2025, le propriétaire (ci-après également: le recourant 2) interjette
également recours (602 2025 63) contre la décision de la DIME du 11 mars 2025. Sous suite de
frais et dépens, il conclut à son annulation et, principalement, à ce que la société A.________ SA
soit contrainte de procéder, à ses seuls frais, au rétablissement de l'état conforme au droit, en
l'exonérant de toute participation. Subsidiairement, il demande une remise en état par le
réaménagement des matériaux sur place. Plus subsidiairement encore, il requiert que les frais soient
répartis entre les parties selon leur responsabilité respective.
À l'appui de ses conclusions, le recourant 2 estime que l'ordre de remise en état aurait dû être
adressé uniquement à la société constructrice, en sa qualité de perturbateur par comportement et
professionnel de la branche. Il soutient que sa propre responsabilité, en tant que perturbateur par
situation et de bonne foi, est bien moindre et ne saurait justifier une obligation solidaire. Se référant
à la LPE, il estime que sa part des coûts ne devrait pas excéder 10%. Il juge la décision inexécutable
et disproportionnée en ce qu'elle impose les mêmes obligations à deux acteurs aux capacités et
responsabilités radicalement différentes.
Le recourant 2 reproche ensuite à l'autorité intimée de n'avoir pas tenu compte des contraintes
techniques (présence de tourbe) qui nécessitaient une augmentation du remblai pour assurer la
stabilité du terrain. Il soutient que la solution d'une remise en état partielle, en conservant les
matériaux non pollués sur place pour créer un terrain agricole exploitable, est une solution moins
incisive et plus judicieuse, comme l'aurait d'ailleurs admis la Section Agriculture de Grangeneuve. Il
conteste avoir tiré un gain illicite et affirme qu'il lui était impossible d'anticiper les agissements de la
société constructrice. Il estime que l'autorité intimée veut faire de lui un exemple, au mépris des
conséquences sur sa survie économique.
Il soutient encore que le fait d'être également poursuivi sur le plan pénal pour les mêmes faits viole
l'interdiction de la double sanction.
Enfin, le recourant 2 requiert également la tenue d'une inspection des lieux et l'audition des parties.

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F.
Le 16 juin 2025, la commune renonce à déposer des observations.
De son côté, la DIME conclut, le 7 juillet 2025, au rejet des recours et indique qu'elle n'a aucune
remarque supplémentaire à formuler.
Le 15 octobre 2025, la recourante 1 a réitéré sa requête tendant à une inspection des lieux et a
maintenu sa demande de débats publics.
Le 22 octobre 2025, le Juge délégué à l’instruction a ordonné la jonction des causes 602 2025 62
et 602 2025 63.
Les 24, 30 et 31 octobre 2025, les recourants 1 et 2 ont sollicité la réouverture de l’instruction et
demandé qu’un délai leur soit formellement imparti pour se déterminer sur le mémoire de recours
de l’autre.
Par ordonnance du 5 novembre 2025, le Juge délégué à l'instruction a convoqué les parties à une
audience de débats publics fixée au 12 janvier 2026, et leur a imparti un délai pour le dépôt
d’éventuelles observations au sens de l’art. 6 CEDH.
Le 4 décembre 2025, le recourant 2 s'est déterminé sur le recours déposé par la recourante 1. Il
conteste, en substance, le fait que la recourante 1 n'ait pas eu connaissance du permis de construire
et de l'autorisation de début anticipé des travaux, ni des limites dudit permis. Il estime qu'elle est
seule responsable de la situation et qu'elle doit être condamnée seule à rétablir l'état conforme au
droit.
Le 19 décembre 2025, la recourante 1 s'est déterminée sur le recours déposé par le recourant 2.
Elle conteste le fait que le site soit pollué et rappelle que le recourant 2 surveillait l'accès au chantier
et le déroulement des travaux, de sorte qu'il doit être tenu pour seul responsable du rétablissement
de l'état conforme au droit en sa qualité de propriétaire foncier.
Le 8 janvier 2026, le recourant 2 s'est encore spontanément déterminé.
Le 12 janvier 2026, la Cour a tenu une séance de débats publics en présence des parties, de leurs
mandataires et d’une représentante de l'autorité intimée. À titre liminaire, et sur demande de la
recourante 1, elle a rejeté, par appréciation anticipée, les réquisitions de preuve encore formulées
par les parties. La recourante 1 a déposé certaines pièces, ainsi que sa liste de frais. Les recourants
ont plaidé leur cause. Le recourant 2 a déposé des notes de plaidoiries.
G.
Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans
les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.
en droit
1.
1.1.
En vertu de l'art. 42 al. 1 let. b du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de
juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1), l'autorité peut, pour de justes motifs, joindre en une
même procédure des requêtes qui concernent le même objet. En l'occurrence, les présents recours

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602 2025 62 et 602 2025 63 sont dirigés contre la même décision et reposent sur un état de fait et
des questions juridiques qui sont étroitement liées. Il se justifie donc de confirmer la jonction des
deux causes ordonnée par le Juge délégué à l'instruction et de statuer à leur sujet dans un seul et
même arrêt.
1.2.
Déposés dans le délai et les formes prescrits (art. 79 ss du code fribourgeois du 23 mai 1991
de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) par les destinataires de la décision
litigieuse, les recours sont recevables en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a CPJA. Les avances de frais
de procédure ayant en outre été versées dans le délai imparti, le Tribunal peut entrer en matière sur
les mérites des recours.
2.
Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du
droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou
incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d'habilitation légale expresse, le
Tribunal cantonal ne peut pas revoir l'opportunité de la décision entreprise (art. 78 al. 2 CPJA).
3.
Dans un premier grief qu'il convient d'examiner en premier lieu, la recourante 1 se prévaut d'une
violation de son droit d'être entendue au sens de l'art. 29 al. 2 Cst. Elle soutient que la décision
attaquée n'est pas suffisamment motivée, puisqu'elle ne distingue pas les responsabilités de
manière individualisée.
3.1.
Tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., le droit d'être entendu comprend notamment le droit
de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise, de produire des
preuves, de participer à leur administration et de se déterminer sur leur résultat. Il inclut également
l'obligation pour l'autorité de motiver sa décision, afin que le destinataire puisse en comprendre la
portée et l'attaquer en connaissance de cause. Il suffit toutefois que l'autorité mentionne, au moins
brièvement, les motifs qui l'ont guidée, une motivation pouvant même être implicite
(cf. ATF 141 V 557 consid. 3.2.1).
3.2.
Ce grief apparaît mal fondé. La recourante 1 a été pleinement associée à la procédure de
rétablissement menée par la DIME et a eu, à plusieurs reprises, l'occasion de se déterminer. Elle
était parfaitement au clair que sa responsabilité était recherchée sur la base des règles relatives à
la protection de l’environnement et à l'élimination des déchets. La preuve en est qu'elle a pu, dans
son mémoire de recours, contester de manière circonstanciée la décision attaquée, démontrant par
là même qu'elle en avait parfaitement compris la teneur et les motifs.
Un renvoi de la cause à l'autorité inférieure pour ce seul motif se heurterait également au principe
de l’économie de la procédure. Dans le contexte du rétablissement d'une situation manifestement
illicite, il importe que la procédure judiciaire ne soit pas utilisée à des fins dilatoires (cf. arrêt TC FR
602 2024 83 du 1er juillet 2025 consid. 3.2).
Partant, le grief tiré d'une violation du droit d'être entendu doit être rejeté.
4.
4.1.
Aux termes de l'art. 22 al. 1 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT;
RS 700), aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de

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l'autorité compétente. Pour les projets situés hors de la zone à bâtir, l'art. 25 al. 2 LAT précise que
l'autorité cantonale compétente décide si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une
dérogation peut être accordée (cf. ég. art. 136 LATeC).
Selon l'art. 135 LATeC, sont notamment soumises à l'obligation d'un permis de construire toutes les
constructions et installations conçues pour durer, qui ont un lien étroit avec le sol et sont propres à
influencer le régime d'affectation de celui-ci, en apportant une modification sensible à l'aspect du
terrain, en chargeant les réseaux d'équipement ou en étant susceptibles de porter atteinte à
l'environnement (al. 1). Cette obligation s'étend également aux changements d'affectation de locaux,
aux remblais et déblais, à la démolition de constructions et installations et à l'exploitation de
matériaux (al. 2).
L'art. 84 al. 1 let. f d règlement fribourgeois du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur
l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11) soumet les ouvrages de
génie civil – en particulier les remblais et déblais – à la procédure ordinaire du permis de construire.
Seuls échappent à cette procédure les aménagements de minime importance, soit ceux dont la
hauteur ne dépasse pas 1.2 m par rapport au terrain naturel et dont la surface est inférieure ou égale
à 500 m2; ces derniers relèvent alors de la procédure simplifiée (art. 85 al. 1 let. g ReLATeC).
La législation cantonale soumet en outre l'ouverture ou l'extension d'une exploitation de matériaux
ou d'une décharge à des conditions spécifiques. Aux termes de l'art. 154 LATeC, la création d'une
nouvelle zone d'exploitation des matériaux et de décharges ou la modification d'une telle zone est
subordonnée au dépôt simultané d'un permis de construire (al. 1). L'ouverture ou l'extension d'une
exploitation de matériaux doit être justifiée par un besoin tant de la région que de l'exploitant ou
l'exploitante (al. 2). Enfin, l'art. 155 al. 1 let. d LATeC soumet à une autorisation d'exploitation
délivrée par la Direction, dans le cadre de la procédure ordinaire de permis de construire, les
décharges et remblais dont le volume excède 20'000 m3.
4.2.
La législation sur la protection de l'environnement a pour but de protéger les hommes, les
animaux et les plantes, leurs biocénoses et leurs biotopes contre les atteintes nuisibles ou
incommodante, et de conserver durablement les ressources naturelles, en particulier la diversité
biologique et la fertilité du sol (art. 1 al. 1 LPE). Les atteintes qui pourraient devenir nuisibles ou
incommodantes seront réduites à titre préventif et assez tôt (art. 1 al. 2 LPE).
À ce titre, les déchets doivent être éliminés de manière respectueuse de l'environnement (art. 30
al. 3 LPE). Selon l'art. 30e LPE, il est interdit de stocker définitivement des déchets ailleurs que dans
une décharge contrôlée. L'aménagement ou l'exploitation d'une telle installation nécessite une
autorisation cantonale, laquelle n'est délivrée que si la nécessité de la décharge est démontrée; elle
définit notamment les types de déchets admissibles en vue d'un stockage définitif (cf. art. 30e
al. 2 LPE). Au niveau cantonal, l'art. 12 al. 1 et 2 de la loi fribourgeoise du 13 novembre 1996 sur la
gestion des déchets (LGD; RSF 810.2) précise que l'élimination des déchets doit être respectueuse
de l'environnement et que les déchets doivent être éliminés dans les installations prévues à cet effet.
La qualification de déchets au sens de l'art. 7 al. 6 LPE ne prête en l'espèce aucun doute: cette
disposition inclut expressément les déchets de chantier ainsi que les matériaux d'excavation et de
percement (cf. ég. art. 3 let. e et f de l'ordonnance du 5 décembre 2015 sur la limitation et l'élimination
des déchets, OLED; RS 814.600).

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Les art. 31b et 31c LPE distinguent entre déchets urbains et autres déchets. Ces derniers – ce qui
est le cas ici – doivent être éliminés par leur détenteur; celui-ci peut confier cette tâche à un tiers
(art. 31c al. 1 LPE). Dans la mesure où cela est nécessaire, les cantons prennent des mesures
propres à faciliter l'élimination de ces déchets. Ils peuvent notamment définir des zones d'apport
(al. 2).
Selon la jurisprudence, le "détenteur" (Inhaber der Abfäller, detentore dei rifiuti) au sens du droit
fédéral est celui qui exerce un pouvoir de disposition de fait sur les déchets, indépendamment des
notions de droit privé telles que la propriété (cf. ATF 119 Ib 492 consid. 4b/cc). Est ainsi détenteur
quiconque exploite, stocke, manipule ou traite les déchets – par exemple le locataire d'un terrain où
ils se trouvent, et a fortiori celui qui les recueille ou les entrepose intentionnellement
(cf. ATF 144 III 327 consid. 3.3.1).
Un objectif central de la LPE est la préservation durable de la fertilité des sols (art. 33 LPE). Toute
atteinte physique n'est admissible que si la fertilité n'est pas altérée durablement (art. 33 al. 1 LPE).
L'ordonnance du 1er juillet 1998 sur les atteintes portées aux sols (OSol; RS 814.12) précise les
mesures à prendre en cas de remise en état ou de remodelage d'un terrain pour que la fertilité soit
préservée; les matériaux terreux doivent être mis en place de sorte à ce que la fertilité du sol en
place et du sol reconstitué ou intégré ne soit que provisoirement perturbée par des atteintes
physiques (art. 7 al. 2 let. a OSol) et que le sol n'encoure pas d'atteintes chimiques ou biologiques
supplémentaires (let. b).
4.3.
L'art. 167 LATeC règle, quant à lui, la procédure applicable en cas de travaux exécutés sans
permis ou en violation des plans. Lorsque de tels travaux sont constatés, le préfet ordonne, d'office
ou sur requête, l'arrêt total ou partiel des travaux (al. 1), et impartit un délai convenable au ou à la
propriétaire pour déposer une demande de permis de construire en vue de la légalisation des travaux
effectués, à moins qu'une telle légalisation n'apparaisse d'emblée exclue (al. 2). Si le ou la
propriétaire n'obtempère pas à l'ordre reçu ou si les travaux ne peuvent être légalisés, le préfet peut,
après avoir entendu les personnes et les organes intéressés, ordonner, sans préjudice des sanctions
pénales, les modifications ou les adaptations, la démolition totale ou partielle des ouvrages, la
remise en état du sol. Lorsque les circonstances le commandent, le préfet peut prononcer une
interdiction d'occuper les locaux ou de les exploiter (al. 3). Lorsque des travaux sis hors de la zone
à bâtir ont été exécutés sans permis ou en violation du droit applicable en la matière, la Direction
est compétente (al. 4).
5.
5.1.
En l’occurrence, il apparaît d'emblée que l'aménagement du remblai excède très largement
ce qui avait été autorisé. Le permis de construire délivré portait en effet sur un volume d’environ
11'500 m³ pour une surface d’environ 14'300 m². Or, ce sont au total près de 61'700 m³ de matériaux
qui ont été déversés, sur une surface portée à 25'000 m². Le dépassement représente ainsi un
volume supplémentaire d’environ 50'200 m³, qui aurait nécessairement dû faire l’objet d’une
procédure de modification du permis initial, voire du dépôt d’une nouvelle demande de permis. De
surcroît, un tel volume d’apport – très supérieur à ce qui était prévu – impliquait, comme exposé au
consid. 4, l’obtention préalable des autorisations spécifiques requises par les art. 154 LATeC et 30e
al. 2 LPE.
L’argument du recourant 2, selon lequel l’ouvrage ne serait pas illégal au motif qu’un remblai de
moindre importance avait été autorisé, ne peut manifestement pas être suivi. En effet, l’autorisation

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initiale portait sur un volume et une emprise précisément définis, lesquels ont été dépassés de
manière massive. Or, la Cour a constamment rappelé qu’une construction doit correspondre
strictement aux plans approuvés par le permis de construire. Pour des raisons évidentes de sécurité
du droit, l’ouvrage réalisé doit refléter ce qui a été autorisé (cf. arrêts TC FR 602 2023 9 du 9 octobre
2023 consid. 3.2; 602 2022 14 du 5 avril 2022 consid. 4.1; 602 2014 12 du 6 mars 2015). Ce principe
s’impose avec la même force dans la présente affaire. Il suffit, à cet égard, de rappeler l’art. 166
LATeC, qui subordonne l’achèvement des travaux à la délivrance d’un certificat confirmant que
l’ouvrage est conforme aux plans approuvés et aux conditions dont le permis était assorti. Cette
exigence démontre, s’il en était encore besoin, qu’un dépassement aussi massif des paramètres
autorisés ne saurait être toléré. Dès lors que les travaux exécutés ne correspondent plus, ni quant
au volume ni quant à l’étendue, à ceux qui avaient été autorisés, ils doivent être considérés comme
illicites dans leur configuration actuelle. Cette situation tombe pleinement sous le coup de
l'art. 167 LATeC, qui traite du rétablissement de l'état conforme au droit.
Les recourants ne contestent pour le reste pas que ce dépassement ne peut pas être légalisé a
posteriori. Ils n'ont jamais sollicité d'autorisation d'exploitation et le site ne figure pas dans la
planification cantonale relative aux dépôts de matériaux d'excavation.
5.2.
Partant, comme l'a retenu à juste titre la DIME, le remblai litigieux, non seulement ne respecte
pas le permis initial, mais ne peut pas davantage être légalisé. Eu égard à leur volume et à leur
nature, les travaux réalisés ne sont manifestement pas conformes à la destination de la zone
agricole et ne sauraient être autorisés au sens des art. 16a et 24 ss LAT (cf. ég. Plan directeur
cantonal [PDCant], Fiches T.409 "Protection des sols" et T.413 "Gestion des déchets").
Il en résulte que les règles relatives à l'aménagement du territoire ont été violées, tout comme celles
relatives à la protection de l'environnement – en particulier la protection des sols – et à la gestion
des déchets, ce qui exclut définitivement toute possibilité de légalisation. À cet égard, on peut se
référer notamment au préavis de Grangeneuve du 14 décembre 2023, qui conclut que les
aménagements supplémentaires effectués ne répondent pas aux besoins stricts d'amélioration du
sol et ne sont pas conformes à la zone agricole et au préavis du SFN du 29 mai 2024 qui s'explique
sur la pondération des intérêts en se référant à la jurisprudence du Tribunal fédéral (cf. arrêt TF
1C_398/2022 du 15 septembre 2023), ainsi qu'à la jurisprudence récente de la Cour de céans
(cf. arrêt TC FR 602 2024 83 du 1er juillet 2025 consid. 5.2).
6.
Le propriétaire du terrain (recourant 2) soutient qu'il ne peut être condamné à retirer l'ouvrage
litigieux et qu'il ne saurait être tenu pour responsable, au motif que l'autorité intimée devait agir
uniquement contre la société constructrice (recourante 1). De son côté, la recourante 1 soutient
qu’elle ne peut être condamnée à retirer l’ouvrage litigieux et qu'elle ne saurait être tenue
solidairement responsable des éventuels frais d’une exécution par substitution.
6.1.
Quoi qu'en pense le recourant 2, le texte de l'art. 167 LATeC est d'abord parfaitement clair.
Son alinéa 2 prévoit que, face à une construction illicite, l’autorité doit s’adresser "au ou à la
propriétaire ", et non à la personne ayant matériellement exécuté les travaux. Contrairement à la
législation en vigueur dans d’autres cantons, le droit fribourgeois ne contient aucune base légale en
matière de police des constructions permettant d’imposer les mesures de rétablissement
directement à l'entreprise ayant effectué les travaux de construction.

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Partant, c’est à juste titre que la DIME a dirigé la procédure fondée sur l'art. 167 LATeC contre le
propriétaire du terrain. L'argument selon lequel celui-ci ne disposerait ni des compétences
techniques ni des moyens nécessaires pour exécuter la mesure est dénué de pertinence. Comme
pour les travaux initiaux, il lui appartient simplement de recourir, le cas échéant, aux services d’une
entreprise spécialisée pour satisfaire à ses obligations.
De même, l’art. 171 al. 1 LATeC prévoit que les frais d’une éventuelle exécution par substitution
sont mis à la charge du propriétaire. Le recourant 2 ne saurait davantage être suivi lorsqu’il invoque
la législation sur la protection de l’environnement pour tenter d’écarter l’application des art. 167 ss
LATeC. Admettre une telle logique reviendrait à la conclusion paradoxale que le propriétaire serait
mieux protégé lorsque la violation du droit des constructions s'accompagne d'une atteinte à
l'environnement. En ayant mandaté la recourante 1 pour l’exécution des travaux litigieux, le
propriétaire assume la responsabilité des actes de ses auxiliaires au regard du droit public. Les
rapports de droit privé qui les lient, de même que d’éventuelles questions de responsabilité civile,
sont sans pertinence pour l'autorité administrative, laquelle doit s'en tenir au régime de
responsabilité prévu par les art. 167 ss LATeC, qui vise exclusivement le propriétaire du terrain
litigieux.
Dans ces circonstances, les griefs soulevés par le recourant 2 doivent être rejetés et une éventuelle
mesure de rétablissement de l'état conforme au droit pouvait être fondée sur l’art. 167 LATeC et
ordonnée au propriétaire, à sa seule et entière charge.
6.2.
Quant à la recourante 1, il est certes exact, ainsi que l'a jugé de manière constante le Tribunal
cantonal (cf. arrêt TC FR 602 2023 155 du 22 décembre 2022; 602 2020 21 du 19 juin 2020; 602
2014 48 du 3 décembre 2014 consid. 5b), que la DIME ne pouvait fonder son ordre de remise en
état à son encontre sur l'art. 167 LATeC. Comme considéré, cette disposition vise exclusivement le
ou la propriétaire de l'ouvrage illicite.
Il convient dès lors d'examiner si l'ordre de remettre en état, tel qu'il a été adressé à la recourante 1,
peut néanmoins trouver son fondement dans une autre base légale, en particulier dans la législation
fédérale sur la protection de l'environnement.
6.2.1. Dans sa décision du 11 mars 2025, la DIME a justifié l'ordre de remise en état adressé à la
recourante 1 en se fondant sur les principes du droit de l'environnement, en particulier celui du
pollueur-payeur, et sur la responsabilité du perturbateur, tels que consacrés par la LPE. Elle a
considéré que tant le propriétaire que la société constructrice étaient responsables de la situation
illicite: le premier en tant que perturbateur par situation, du fait qu'il est propriétaire de la parcelle sur
laquelle les matériaux ont été déposés (art. 167 LATeC); la seconde en tant que perturbatrice par
comportement, pour avoir elle-même exécuté les travaux de remblayage non autorisés, sur la base
de la LPE.
Estimant que les deux intervenants étaient en mesure de remédier à l'atteinte, sur la base de deux
législations aux buts et aux principes différents (police des constructions pour le propriétaire et
protection de l'environnement pour la recourante), la DIME a retenu leur responsabilité solidaire tant
pour l'exécution de l'ordre de remise en état que pour la prise en charge des frais éventuels d'une
exécution par substitution. L'autorité a considéré qu'aucun critère objectif ne permettait de distinguer
ou de hiérarchiser les responsabilités respectives fondées d'une partie sur la police des
constructions et d'autre part sur la protection de l'environnement, ce qui justifiait, selon elle, une mise
à charge conjointe et solidaire.

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6.2.2. Comme exposé au considérant 4, l'art. 30e LPE interdit le stockage définitif de déchets en
dehors d'une décharge contrôlée (cf. ég. art. 12 al. 1 et 2 LGD). La qualification juridique de déchets
attribuée aux matériaux composant le remblai litigieux ne fait aucun doute.
La Cour ne peut en outre retenir que la recourante 1, qui a extrait, transporté et déposé les matériaux
sur la parcelle, en avait la maîtrise de fait. Elle doit dès lors être qualifiée de détentrice des déchets
au sens de l'art. 31c LPE et de la jurisprudence y relative. La recourante ne saurait valablement
soutenir qu'elle ignorait les limites du permis de construire. D'une part, il est difficilement concevable
qu'une entreprise active dans le domaine puisse exécuter des travaux sans disposer des plans
approuvés. D'autre part, agissant en tant que professionnelle, elle est présumée connaître les
obligations légales applicables, tant en matière d'aménagement du territoire que de protection de
l'environnement et de gestion des déchets.
Rester à déterminer si cette qualité de détentrice permet de lui adresser un ordre de remise en état
ou plus précisément – selon la terminologie du droit de l'environnement – un ordre d'élimination des
déchets, fondé sur la LPE et les dispositions cantonales d'exécution.
6.2.3. De manière générale, même en l'absence d'une base légale spéciale, l'autorité est tenue
d'intervenir lorsqu'elle constate qu'un administré n'exécute pas les obligations qu'une norme ou une
décision administrative lui impose (cf. ATF 102 Ib 296). Le principe de la légalité, en lien avec ceux
de l'égalité de traitement et de la sécurité du droit, commande en effet à l'autorité de veiller à ce que
les particuliers respectent leurs obligations de droit public.
À cet effet, l'autorité dispose de différents moyens d'exécution forcée, notamment l'exécution par
substitution, la contrainte directe et l'exécution immédiate. L'exécution par substitution consiste en
l'ensemble des actes par lesquels l'État, ou un tiers mandaté par lui, exécute à la place de l'obligé
l'obligation restée inexécutée, aux frais de ce dernier (cf. ATF 105 Ib 343). Sauf cas d'urgence, cette
procédure comprend plusieurs étapes: la prise d'une décision de base (Sachverfügung), une
sommation, la constatation de l'inexécution, l'ordre d'exécuter, puis l'exécution elle-même. La
décision de base constate ou impose l'obligation à exécuter; l'exécution par substitution suppose
que cette décision soit exécutoire. Celle-ci ne peut plus être remise en cause dans les phases
ultérieures, sauf en cas de nullité ou d'atteinte à une liberté publique inaliénable et imprescriptible
(cf. ATF 105 Ia 20; arrêts TF 1C_488/2021 du 9 février 2022 consid. 3.1; 1C_140/2020 du
18 novembre 2020 consid. 4.2).
6.2.4. Il résulte de ce qui précède que l'autorité, sur la base des dispositions précitées de la LPE,
était en droit de se retourner contre le détenteur des déchets, c'est-à-dire celui qui, par son
comportement, a créé une situation manifestement contraire à la loi en stockant ou en éliminant des
déchets ailleurs qu'à l'endroit prévu à cet effet. Dans ce contexte, et contrairement à ce que soutient
la recourante 1, la responsabilité du détenteur des déchets ne dépend pas du caractère pollué ou
non des matériaux déposés, mais du fait d'en avoir la maîtrise et de les avoir éliminés en violation
du droit. En sa qualité d’entreprise ayant extrait, transporté et déposé les matériaux, la recourante 1
demeure responsable indépendamment de toute discussion sur la pollution effective du site.
Dès lors, la DIME était également fondée à exiger de la recourante 1, en sa qualité de détentrice
des matériaux, l'élimination des déchets stockés sur la parcelle litigieuse et le rétablissement de
l'état conforme au droit, et plus particulièrement à la législation sur la gestion et l'élimination des
déchets, ainsi qu'à la menacer d'une exécution par substitution à ses frais (cf. art. 32 al. 1 LPE, qui
prévoit que le détenteur assume notamment le coût de l'élimination des déchets).

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7.
Il convient donc d'examiner si l'ordre d'éliminer les déchets tel qu'adressé à la recourante 1 et l'ordre
de rétablir l'état conforme au droit au sens de l’art. 167 LATeC tel qu'adressé au recourant 2 peuvent
être confirmés matériellement.
7.1.
Sous l'angle de la LATeC, lorsque des constructions ou des installations ont été réalisées
illicitement hors de la zone à bâtir, le droit fédéral exige en principe que l'état conforme au droit soit
rétabli. Ce principe découle de l'importance fondamentale de la séparation entre le territoire bâti et
non bâti, un postulat de rang constitutionnel qui concrétise l'objectif d'utilisation mesurée du sol
(art. 75 al. 1 Cst.; cf. ég. art. 1, 14, 16 et 24 ss LAT; Message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010
relatif à une révision partielle de la LAT, FF 2010 959, p. 964 ch. 1.2.1 et p. 973 ch. 2.1; arrêts TF
1C_50/2020 du 8 octobre 2020 consid. 8.1.1; 1C_273/2017 du 20 juin 2018 consid. 2.1).
Cette séparation doit être appliquée de manière stricte, sous réserve des exceptions prévues par la
loi (cf. ATF 132 II 21 consid. 6.4; arrêt TF 1A.301/2000 du 28 mai 2001 consid. 6c). Le fait de tolérer
indéfiniment des constructions illégales hors de la zone à bâtir viderait de sa substance le principe
de la séparation entre le territoire bâti et non bâti, et récompenserait un comportement contraire au
droit (cf. arrêts TF 1C_273/2017 du 20 juin 2018 consid. 2.1; 1C_143/2015 du 13 novembre 2015
consid. 2.4). L'ordre de remise en état poursuit donc non seulement des buts de police des
constructions et d'aménagement du territoire, mais sert également le principe de l'égalité de
traitement (art. 8 Cst.), en assurant que la loi soit appliquée de manière égale à tous (cf. arrêt TF
1C_76/2019 du 28 février 2020 consid. 7.1).
L'obligation de rétablir une situation conforme au droit n'est toutefois pas absolue; elle est limitée
par le principe de la proportionnalité, qui impose à l'autorité de procéder à une appréciation
circonstanciée de la situation (cf. arrêt TC FR 602 2020 76 du 21 janvier 2021 consid. 2.2). Une
mesure de rétablissement doit être apte à atteindre le but d'intérêt public visé, nécessaire (aucun
autre moyen moins incisif n'étant disponible) et respecter un rapport raisonnable entre le but
poursuivi et les intérêts privés touchés (proportionnalité au sens étroit) (cf. ATF 142 I 76
consid. 3.5.1; 132 I 49 consid. 7.2).
Selon la jurisprudence, l'autorité peut renoncer à ordonner la démolition ou la remise en état intégrale
si la dérogation à la règle est mineure, si l'intérêt public à la restauration est largement inférieur au
préjudice que la mesure causerait au propriétaire, si ce dernier pouvait de bonne foi se croire
autorisé à construire, ou encore s'il existe des chances sérieuses que les travaux soient légalisés
(cf. ATF 132 II 21 consid. 6; 123 II 248 consid. 3a/bb). Cependant, celui qui place l'autorité devant
un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une situation
conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en résultent pour lui (cf. ATF 123 II 248
consid. 4a; 111 Ib 213 consid. 6b). Même un administré qui n'est pas de bonne foi peut néanmoins
invoquer le principe de la proportionnalité pour contester un ordre de remise en état
(cf. ATF 123 II 248 consid. 4a).
Enfin, l'ordre de remise en état répond également au principe de l'égalité de traitement (art. 8 Cst.),
en assurant que la loi soit appliquée uniformément (cf. arrêt TF 1C_76/2019 du 28 février 2020
consid. 7.1).
7.2.
Sous l'angle ensuite de la LPE, comme toute mesure étatique, l'ordre d'éliminer les déchets
doit lui aussi respecter le principe de la proportionnalité, consacré à l'art. 5 al. 2 Cst., selon lequel

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l'activité de l'État doit répondre à un intérêt public et être proportionné au but visé. L'obligation de
rétablir une situation licite n'est pas absolue: elle est limitée par ce principe, qui impose une
appréciation circonstanciée de la situation (cf. arrêt TC FR 602 2020 76 du 21 janvier 2021
consid. 2.2).
S'agissant d'un remblai en zone agricole résultant de l'évacuation illicite de matériaux d'excavation
qualifiés de déchets au sens de la LPE, les intérêts liés à la protection de l'environnement ne sont
pas les seuls à entrer en ligne de cause. Comme considéré, un tel remblai porte également atteinte
aux principes de l'aménagement du territoire et de la police des constructions. Il y a donc lieu de
s'inspirer de la jurisprudence développée en matière de constructions illégales hors de la zone à
bâtir.
Ces principes s'imposent avec d'autant plus de force lorsqu'il s'agit non seulement d'une installation
réalisée sans permis de construire ni autorisation d'exploitation, mais encore d'une décharge illicite
de déchets, prohibée tant par la LAT que par la LPE. La zone agricole ne peut servir au stockage
de matériaux d'excavation, de sorte que les intérêts publics en jeu ne sont en rien inférieurs à ceux
découlant du principe de la séparation des zones.
7.3.
C'est à la lumière de ces principes, issus tant de la protection de l'environnement, que de
l'aménagement du territoire et de la police des constructions, qu'il y a lieu d'examiner si la mesure
ordonnée par la DIME peut être confirmée en l'espèce.
8.
Malgré les explications des recourants visant à minimiser les intérêts publics en présence et à mettre
en avant leurs propres intérêts privés, la Cour considère que l'ordre d'éliminer les déchets,
respectivement de rétablir l'état conforme au droit, s'impose en l'espèce. La pesée des intérêts
opérée par l'autorité intimée doit être confirmée pour les motifs qui suivent.
8.1.
Il convient d'abord de rappeler que, lorsque – comme en l'espèce – l'agrandissement massif
d'un remblai situé hors de la zone à bâtir ne peut bénéficier d'aucune autorisation, un tel
aménagement artificiel porte atteinte au principe fondamental de la séparation entre les parties
constructibles et non constructibles du territoire, consacré à l'art. 1 al. 1 LAT. Or, ce principe répond
à un intérêt public majeur et commande, en règle générale, que les constructions érigées sans droit
en zone agricole soient supprimées (cf. arrêts TF 1C_144/2024 du 17 décembre 2024 consid. 3;
1C_149/2022 du 28 octobre 2022 consid. 5).
La jurisprudence n'admet de tolérer de tels aménagements qu'à titre tout à fait exceptionnel,
notamment lorsque l'écart par rapport au droit est mineur. Tel n'est manifestement pas le cas ici: le
remblai litigieux atteint un volume supplémentaire d'environ 50'200 m3, pour une superficie
supplémentaire d'environ 10'700 m2, alors que les travaux initialement autorisés portaient sur
11'500 m³ pour 14'290 m². Une telle disproportion exclut toute qualification de "violation mineure".
Dans ce contexte, la Cour ne peut que s'étonner de l'argumentation de la recourante 1, selon laquelle
le fait qu'une partie du remblai ait bénéficié d'un permis de construire signifierait que le principe
fondamental de la séparation du territoire bâti et non bâti ne s'appliquerait pas à l'agrandissement
illégal de cet ouvrage. Un tel raisonnement est manifestement erroné. Le principe de la séparation
s'applique à toute intervention constructive hors de la zone à bâtir. Le fait qu'une construction ait été
partiellement autorisée ne saurait en aucun cas avoir pour effet de soustraire une éventuelle
augmentation du volume ou de la surface initiaux au respect des règles fondamentales de la matière.

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Il n’est ensuite pas nécessaire que d’autres facteurs aggravants, tels que pollution, bruit, perturbation
de la faune ou de la flore, atteinte au paysage, proximité d’un objet protégé ou dommage concret au
sol, viennent s’ajouter pour fonder un rétablissement (cf. arrêts TC FR 602 2022 113 du
27 février 2023 consid. 4.2). La Cour a rappelé à plusieurs reprises qu’il importe peu que les
matériaux du remblai ne soient pas pollués ou que la surface puisse être revégétalisée (cf. arrêts
TC FR 602 2024 83 du 1er juillet 2025 consid. 7.1; 602 2015 54 du 9 mars 2016 consid. 3).
En l’espèce, la situation est même plus grave encore, dès lors que le remblai ne se compose pas
de terre végétale, mais de matériaux provenant de chantiers, soit des déchets au sens de la LPE
(cf. art. 7 al. 6 LPE). La Cour a déjà souligné que la présence de déchets renforce l’intérêt public au
rétablissement (cf. arrêt TC FR 602 2024 83 du 1er juillet 2025 consid. 7.2 et 7.3). Il s’agit de garantir
le respect des règles relatives à l’élimination des déchets (cf. art. 30e al. 1 LPE), dont le but est
précisément d’éviter les dépôts sauvages et de réserver le stockage définitif à des installations
contrôlées. La tolérance d’une situation manifestement contraire au droit compromettrait la finalité
même de ces normes.
À cela s'ajoute que certaines parties du remblai sont composées de matériaux hétérogènes et que
des analyses ont mis en évidence la présence de matériaux faiblement pollués, avec des
dépassements des valeurs limites pour le nickel, le cuivre et les HAP. La présence de matériaux
pollués sur la piste d’accès, même si elle ne concerne qu'un volume de 100 m³, constitue également
un facteur aggravant.
Dans le même sens, la Cour relève que le SFN, dans sa prise de position du 29 mai 2024, a indiqué
que le remblai litigieux a été réalisé sur un sol organique digne de protection et qu'il est situé à
proximité immédiate du site marécageux d'importance nationale "J.________". De plus, une partie
du remblai est située dans le géotope d'importance cantonale n° kkk "L.________", pour lequel un
objectif de maintien de la morphologie des collines est fixé. Au vu de l'atteinte à ces différents objets
protégés, ce service spécialisé s'est clairement prononcé en faveur de l'élimination totale du remblai
illicite.
Face au caractère fondamental des principes énumérés ci-dessus, les arguments soulevés par les
recourants pour tenter de justifier l'ouvrage sont sans pertinence. En particulier, ne sauraient entrer
en considération le fait que la surface fertile aurait été augmentée par l'agrandissement du remblai,
la prétendue amélioration de la topographie par la réduction des différences de niveaux, le fait que
seule une petite partie du remblai serait constituée de matériaux pollués ou la prétendue
amélioration de la qualité agricole des sols résultant du mélange de terre et de tourbe. Tolérer des
modifications aussi substantielles en zone agricole reviendrait à rendre inopérantes les règles
strictes destinées à empêcher la transformation non autorisée de terrains non constructibles par
l’apport de matériaux d’excavation. Les contrevenants pourraient ensuite s’appuyer sur ce précédent
pour remodeler des terrains agricoles à leur convenance, pour autant que les matériaux ne soient
pas pollués et que la surface soit revégétalisée (cf. arrêts TC FR 602 2024 79 du 3 février 2025
consid. 4.5; 602 2015 54 du 9 mars 2016 consid. 3e; ég. arrêt TF 1C_406/2012 du 5 février 2013
consid. 3.4).
Une telle pratique viderait de leur substance tant le principe de la séparation du territoire bâti et non
bâti que celui d’une organisation contrôlée de l’évacuation des déchets. La violation de ces principes
cardinaux suffit déjà, en soi, à fonder un intérêt public important justifiant une remise en état (cf. arrêt
TC FR 602 2022 113 du 27 février 2023 consid. 4.2).

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Le respect strict du droit vise également, comme déjà relevé, à garantir la sécurité juridique et
l’égalité de traitement (art. 8 Cst.). Dans ce cadre, les recourants ne sauraient se prévaloir de ce
que l'autorité intimée chercherait à faire d'eux un "exemple". Les conditions restrictives permettant
d’invoquer l’égalité dans l’illégalité ne sont manifestement pas réunies, et rien ne permet d'admettre
que l’autorité tolérerait des situations analogues. Au contraire, les nombreux arrêts récents de la
Cour relatifs à des remblais illicites démontrent l’existence d’une pratique cohérente, constante et
rigoureuse (cf. arrêts TC FR 602 2024 83 du 1er juillet 2025; ainsi que les arrêts 602 2025 66,
602 2025 103 et 602 2025 105 rendus ce jour). Loin de violer l’égalité, la remise en état vise
précisément à assurer l'application uniforme de la loi et à éviter que des comportements contraires
à la législation ne conduisent à des situations pérennisées pour les seuls auteurs de violations. Il
garantit, conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral, que la loi soit appliquée de manière
identique à l’ensemble des administrés (cf. arrêts TF 1C_76/2019 du 28 février 2020 consid. 7.1;
1C_406/2012 du 5 février 2013).
8.2.
Comparés aux intérêts publics particulièrement importants en cause, les intérêts privés
invoqués par les recourants pour s’opposer à la remise en état apparaissent essentiellement d’ordre
financier. Or, selon une jurisprudence constante, de tels motifs ne sauraient, à eux seuls, faire
obstacle à un ordre de remise en état lorsque des intérêts publics majeurs sont en jeu. Le fait que
la remise en état engendre des coûts élevés ou qu’elle mette en difficulté financière l’un des obligés
ne saurait, à lui seul, justifier la pérennisation d’une situation manifestement illicite. Admettre le
contraire reviendrait à consacrer une situation paradoxale où, plus une atteinte serait grave et
coûteuse à réparer, moins l’autorité serait en mesure d’exiger le rétablissement de l’état de droit
(cf. arrêts TF 1C_482/2017 du 26 février 2018 consid. 2.6; 1C_276/2016 du 2 juin 2017 consid. 3.3;
TC FR 602 2024 83 du 1er juillet 2025 consid. 7.1). De même, l’absence alléguée de bénéfice tiré
de l’infraction ne constitue pas un critère pertinent: l’obligation de rétablir l’état conforme au droit
découle de la violation objective des normes, indépendamment d’un quelconque enrichissement.
8.3.
Les recourants critiquent également la prépondérance accordée par la DIME au
rétablissement intégral de l'état antérieur, au détriment d'une solution moins incisive, proposée par
le bureau I.________ SA dans son rapport du 4 septembre 2023. Ces griefs ne résistent pas à la
critique.
D'abord, comme rappelé ci-dessus, une renonciation totale ou partielle à l'évacuation complète des
matériaux se heurte frontalement aux principes fondamentaux du droit de l'aménagement du
territoire, de la gestion des déchets et de la protection de l'environnement. Seules des dérogations
mineures, portant sur des écarts limités et non significatifs, pourraient conduire à renoncer à un
rétablissement complet de l'état conforme au droit. Or, l'ampleur du dépassement constaté –
50'200 m3 de matériaux déposés illicitement en plus des 11'500 m³ autorisés – excède très
largement ce qui pourrait être qualifié de marginal. Aucun doute n’est possible sur ce point.
Ensuite, la présence d’une quantité importante de déchets au sens de la LPE, dont une partie
polluée, implique que la remise en état ne constitue pas seulement une question d’aménagement
du territoire, mais également une obligation légale d’élimination des déchets, découlant notamment
des art. 30, 30a et 30e LPE. Le maintien, même partiel, de déchets de chantier ou de matériaux
pollués en zone agricole contredit directement ces prescriptions impératives, ainsi que les objectifs
de protection des sols (art. 33 LPE; art. 7 OSol).
Partant, la solution préconisée par I.________ SA ne serait manifestement pas propre à rétablir un
état conforme au droit, mais reviendrait au contraire à pérenniser une situation illégale, en

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contradiction avec l'art. 30e LPE, l'art. 12 LGD, l'art. 154 LATeC et les principes de la LAT. La Cour
relève encore à ce propos que le rapport I.________ avait pour vocation d'examiner des scénarios
techniques possibles, et non de procéder à une pesée des intérêts publics au regard des principes
fondamentaux de l'aménagement du territoire, de la séparation des zones et de l'égalité de
traitement. Il s'agit-là d'une question de droit qui relève exclusivement de la compétence de l'autorité,
ici judiciaire, amenée à statuer.
En outre, la directive de l’OFEV de 2021 sur la valorisation des matériaux d’excavation (directive sur
les matériaux d'excavation) ne modifie en rien cette conclusion. Cette directive exige en effet que
les matériaux d’excavation non pollués ne puissent être valorisés sur un site que s’ils proviennent
du chantier même, dans le cadre d’un comblement de site d’extraction autorisé, ou pour une
modification de terrain elle-même préalablement autorisée. Or, aucune de ces conditions n’est
remplie. Le comblement autorisé initialement ne portait que sur 11'500 m³, et aucune autorisation
n’a jamais été délivrée pour un remodelage topographique ou une amélioration agricole au sens de
l’art. 34 al. 4 let. a OAT. Cela confirme que seul un retrait complet des matériaux permet d’atteindre
le but visé par la législation environnementale et par le droit des constructions.
Dans ce contexte, l'argument du recourant 2 selon lequel les matériaux auraient été valorisés dans
une optique d'amélioration agricole au sens de la loi fribourgeoise du 30 mai 1990 sur les
améliorations foncières (LAF; RSF 917.1) ne saurait être suivi. Il perd de vue que cette loi concrétise
en droit cantonal l'art. 703 al. 1 CC, qui prévoit que, lorsque des améliorations du sol (corrections de
cours d'eau, dessèchements, irrigations, reboisements, chemins, réunions parcellaires, etc.) ne
peuvent être exécutées que par une communauté de propriétaires et que les ouvrages nécessaires
à cet effet sont décidés par la majorité des intéressés possédant plus de la moitié du terrain, les
autres sont tenus d'adhérer à cette décision. Par cette disposition, le législateur fédéral a édicté une
restriction spéciale de droit public à la propriété foncière dans le but de faciliter la constitution de
communautés de propriétaires en vue de réaliser des améliorations du sol (cf. arrêt TC FR 603 2018
43 du 18 juin 2018 consid. 2.1). La LAF définit ainsi avant tout la procédure et les différentes
attributions des autorités en ce sens. Ni l'art. 703 CC ni la LAF ne dispensent le maître de l'ouvrage
ou la communauté de propriétaires de respecter les prescriptions de droit public en matière de
construction hors zone à bâtir; ils n'exercent par ailleurs aucune influence sur l'applicabilité de la
LATeC ou de la LPE. En d'autres termes, la notion de valorisation au sens de la LAF suppose le
respect du cadre légal et technique conforme au droit public de la construction et aux prescriptions
environnementales, ce qui fait défaut en l'espèce. En effet, les travaux litigieux ne s’inscrivent pas
dans un projet autorisé, mais dans un remblayage massif exécuté en grande partie sans permis et
en violation des règles sur l’élimination des déchets.
Les recourants soutiennent encore que l’évacuation totale générerait des nuisances
environnementales (trafic, transport, émissions) contraires au but de la LPE. Cet argument ne
convainc pas. Comme l’a relevé le SEn, ces nuisances sont inévitables et ne sauraient légitimer le
maintien d’un dépôt illicite, lequel se trouve précisément à l’origine de la nécessité des travaux de
rétablissement. Il est de jurisprudence constante qu’un administré ne peut se prévaloir des
conséquences de son propre comportement illégal pour contester une mesure de remise en état
(cf. arrêt TC FR 602 2024 83 du 1er juillet 2025 consid. 7.7). Les recourants ne sauraient donc écarter
les préavis unanimes des services spécialisés, rendus en fin d'instruction, en se prévalant d'un
rapport privé. Si des nuisances sont effectivement liées aux travaux d'évacuation, celles-ci sont la
conséquence directe de l'illégalité initiale et ne sauraient justifier le maintien de la situation illicite
(cf. arrêt TC FR 602 2024 83 du 1er juillet 2025 consid. 7.7).

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Enfin, le rapport du bureau I.________ SA souligne un prétendu manque de capacité de stockage
régional pour justifier une solution alternative. Cet argument est également dépourvu de pertinence.
Admettre qu’un déficit ponctuel de capacité de décharge puisse justifier le maintien de dépôts illicites
reviendrait à neutraliser le système planifié d’élimination des déchets voulu par les art. 30 ss LPE,
et permettrait à tout détenteur de déchets d’invoquer à l’avenir des difficultés logistiques pour
contourner le droit. Une telle approche serait incompatible avec le principe cardinal du pollueur-
payeur (art. 2 LPE) ainsi qu’avec la jurisprudence (cf. arrêt TC FR 602 2024 83 du 1er juillet 2025
consid. 7.8).
En définitive, seul le rétablissement complet de l'état conforme au droit, impliquant l'évacuation
intégrale des matériaux, permet de satisfaire aux exigences légales et de restaurer le terrain dans
son affectation agricole antérieure. Le grief des recourants est dès lors infondé.
8.4.
S’agissant enfin de la bonne foi, il est difficilement concevable que la recourante 1, société
active dans le domaine du transport et des terrassements, et le recourant 2, en sa qualité de
propriétaire foncier, aient pu ignorer la nécessité d’obtenir les autorisations requises pour déposer
une quantité aussi considérable de matériaux d’excavation assimilés à des déchets minéraux. La
recourante 1, en particulier, ne saurait valablement se retrancher derrière l’argument selon lequel
elle aurait simplement agi sur instruction du propriétaire. En sa qualité d’entreprise spécialisée, la
recourante 1 est en effet présumée connaître les règles applicables tant en matière d’aménagement
du territoire qu’en matière de protection de l’environnement, y compris en ce qui concerne la gestion
et l’élimination des déchets (art. 30 ss LPE; cf. ATF 136 II 359 consid. 7.1). Elle ne pouvait ignorer
que le dépôt de matériaux d’excavation excédant massivement le volume autorisé nécessitait une
autorisation spécifique, ni que le volume effectivement déposé franchissait de manière manifeste et
évidente les limites fixées.
Il appartenait ainsi aux recourants, au regard de la situation manifestement atypique et juridiquement
précaire, de procéder aux vérifications nécessaires avant d’entreprendre ou de poursuivre les
travaux. En omettant de le faire, ils ont placé l’autorité devant le fait accompli, circonstance qui, selon
une jurisprudence constante, commande une application d’autant plus stricte du principe du
rétablissement de l’état conforme au droit (cf. ATF 123 II 248 consid. 4a; arrêts TC FR 602 2024 83
du 1er juillet 2025 consid. 7.1).
Dans un tel contexte, les recourants ne sauraient pas non plus invoquer le principe de la protection
de la bonne foi pour s’opposer à l’ordre de remise en état, ni pour tenter d’atténuer la portée de la
pesée des intérêts exposée ci-dessus. Leur comportement exclut la possibilité de se prévaloir d’une
quelconque apparence de légalité ou d’une confiance légitime.
Au vu de l’ensemble de ces éléments, le grief tiré de la prétendue disproportion de la mesure doit
être rejeté. L’intérêt public majeur au rétablissement complet de l’état conforme au droit — fondé sur
les principes cardinaux de l’aménagement du territoire, de la protection de l’environnement, de la
gestion des déchets et de la sécurité du droit — l’emporte très largement sur l’intérêt purement
financier invoqué par les recourants.
9.
Enfin, les recourants reprochent à la DIME d'avoir confondu la procédure administrative de
rétablissement avec la procédure pénale prévue à l'art. 173 al. 4 LATeC.

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9.1.
Ils perdent de toutefois de vue que la présente procédure est exclusivement de nature
administrative et vise le rétablissement d’une situation conforme au droit, fondée tant sur le droit de
l'environnement que sur le droit de l'aménagement du territoire, alors que la procédure pénale a
pour but de sanctionner un comportement fautif. Ces deux procédures poursuivent des objectifs
entièrement distincts: la première tend à éliminer une situation illicite et à rétablir l’ordre légal; la
seconde tend à réprimer une infraction.
Dès lors, le principe de l’interdiction de la double sanction n’entre aucunement en ligne de compte.
Le fait que la DIME rappelle, dans sa décision, que sa pratique vise à faire respecter les prescriptions
légales ne constitue pas une peine ou une sanction, mais illustre simplement l’intérêt public majeur
attaché au rétablissement de la légalité, intérêt exposé en détail dans les considérants qui
précèdent.
9.2.
En conséquence, le grief tiré d’un prétendu mélange entre procédure administrative et
procédure pénale doit être manifestement écarté.
10.
10.1.
Ainsi, en présence de deux administrés, dont l’un était tenu, sur la base de l’art. 167 LATeC,
et l’autre, sur la base de la LPE, de rétablir une situation conforme au droit, il appartenait à la DIME
de les contraindre solidairement à procéder à ce rétablissement. En cas de non-exécution, l’autorité
pouvait les menacer de faire exécuter les travaux par substitution, solidairement à leurs frais.
L’art. 32d LPE, qui contient des règles spécifiques relatives à la répartition des coûts pour
l’assainissement d’un site pollué, ne modifie en rien cette faculté. On se trouve en l'espèce en effet
encore au stade de l'élimination des déchets (art. 31c et 32 LPE), et non déjà à celui où il s'agira
d'examiner si le stockage illicite des déchets a conduit à une pollution de plus grande envergure,
touchant par exemple d'autres parcelles, nécessitant, cas échéant, un assainissement complet du
site. L'art. 32d LPE ne saurait, en outre, avoir pour effet d’accorder aux recourants – qui ont tous
deux manifestement contrevenu aux prescriptions légales – une protection plus étendue que celle
dont ils auraient bénéficié s’ils avaient agi seuls.
10.2.
La Cour rappelle également que le propriétaire, à l’origine de la demande de permis de
construire, ne peut se borner à invoquer sa qualité de simple perturbateur par situation. En laissant
exécuter des travaux illicites de cette ampleur sur sa parcelle, il a directement contribué à la création
de l'état de fait illégal. Contrairement à ce qu’il soutient, il doit ainsi également être qualifié de
perturbateur par comportement et pourrait, de ce fait, tout autant être condamné à l'élimination des
déchets sur le fondement de la LPE, à l'instar de la société recourante (cf. ATF 144 II 332 consid. 3).
10.3.
Enfin, le litige opposant le propriétaire à la société constructrice quant à la répartition interne
des frais de remise en état relève de leurs relations contractuelles de droit privé. Il n'appartient pas
à l'autorité administrative de statuer sur ce différend dans le cadre d'une décision relevant de la
police des constructions, ni au Tribunal cantonal, sur recours.
11.
11.1.
Dans le cadre d'une appréciation anticipée des preuves, l’autorité peut renoncer à
l'administration d'une preuve proposée lorsqu’il apparaît, de manière non arbitraire, qu’elle n’est pas
de nature à modifier le résultat auquel conduit déjà l’instruction menée. Le droit d'être entendu et le
droit de participer à l'administration des preuves n'empêchent en effet pas l'autorité de clore

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l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de se forger une conviction et que,
procédant à une appréciation anticipée des preuves supplémentaires requises, elle peut affirmer
avec certitude que celles-ci ne seraient pas susceptibles d’influer sur l’issue du litige (cf. ATF 140 I
285 consid. 6.3.1; arrêt TC FR 601 2023 121 du 12 avril 2024 consid. 4.1).
11.2.
En l’espèce, la Cour considère qu’il n’y a pas lieu d’ordonner les mesures d’instruction
complémentaires requises par les recourants. Le dossier contient en effet des éléments suffisants
pour permettre à la Cour de statuer en pleine connaissance de cause, notamment les préavis des
services spécialisés (Grangeneuve, SFN, SEn), les décisions et déterminations de la DIME, les
plans, les procès-verbaux d’inspection, ainsi que les rapports et compléments techniques du bureau
I.________ SA.
L’ensemble de ces pièces permet d’apprécier de manière complète la situation de fait, notamment
l’ampleur des travaux litigieux, la nature des matériaux déposés, leurs incidences
environnementales, ainsi que la faisabilité et les implications des différentes variantes de remise en
état.
Les points que les recourants entendent encore instruire ont déjà été examinés par les services
compétents et ne sont pas déterminants pour l’issue du litige au regard des considérants qui
précèdent. Une instruction supplémentaire ne pourrait conduire à un résultat différent et s’avérerait
dès lors inutile.
11.3.
Partant, la Cour confirme sa décision du 12 janvier 2025 selon laquelle ces offres de preuve
doivent être rejetées par appréciation anticipée.
12.
Les recours, en tant qu'ils remettent en cause le principe même de la remise en état ainsi que
l'ampleur des travaux ordonnés, doivent être rejetés.
En revanche, le délai imparti pour procéder aux travaux de remise en état appelle une adaptation.
Fixé initialement au 30 juin 2027 dans la décision du 11 mars 2025, ce délai – d’environ 27 mois –
a été de facto suspendu puis raccourci par l’introduction de la présente procédure de recours. Dans
ces circonstances, et compte tenu également de l’ampleur des travaux à réaliser, il se justifie
d’accorder aux recourants un nouveau délai de durée similaire pour s’exécuter.
Compte tenu de l'ampleur des travaux à réaliser, un délai échéant au 30 avril 2028 apparaît adéquat
et suffisant. Pour le surplus, la décision attaquée est entièrement confirmée.
13.
13.1. Il appartient aux recourants, qui succombent, de supporter solidairement les frais de procédure
en application de l'art. 131 CPJA. Ces frais sont arrêtés à un montant total de CHF 5'000.-,
conformément aux art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et
des indemnités en matière de juridiction administrative (Tarif JA; RSF 150.12). Ils sont compensés
par les avances de frais de CHF 2'500.- versées par chacun des recourants dans leur dossier (602
2025 62 et 602 2025 63).

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13.2.
Pour le même motif, les recourants n'ont pas droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA
a contrario). Il n'est pas davantage alloué d'indemnité de partie aux collectivités intimées, leurs
intérêts patrimoniaux n'étant pas en cause (art. 133 CPJA).
la Cour arrête :
I.
Les recours 602 2025 62 et 602 2025 63 sont rejetés.
Partant, la décision de la DIME du 11 mars 2025 est confirmée. Le délai pour procéder aux
travaux de rétablissement de l'état conforme au droit est prolongé jusqu'au 30 avril 2028.
II.
Des frais de procédure de CHF 5'000.- sont mis solidairement à la charge des recourants. Ils
sont prélevés à raison de la moitié sur l'avance de frais de CHF 2'500.- versée par la
recourante 1 (602 2025 62) et, pour l'autre moitié, sur l'avance de frais de CHF 2'500.- versée
par le recourant 2 (602 2025 63).
III.
Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.
IV.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée
(art. 148 CPJA).
Fribourg, le 30 janvier 2026/jud
Le Président
Le Greffier-rapporteur