fr_gerichte · 603 2018 189 · 2019-05-31 · fr

Arrêt de la IIIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Landwirtschaft

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
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www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
603 2018 189
Arrêt du 31 mai 2019
IIIe Cour administrative
Composition
Présidente :
Anne-Sophie Peyraud 
Juges :
Marianne Jungo, Johannes Frölicher 
Greffier-stagiaire :
Federico Respini
Parties
A.________, recourant
contre
PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA BROYE, autorité intimée,
COMMUNE DE B.________, intimée
Objet
Agriculture – Critères d'attribution des parchets communaux - 
Interdiction de l'arbitraire
Recours du 20 décembre 2018 contre la décision du 20 novembre 
2018


Tribunal cantonal TC
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considérant en fait
A.
La commune de B.________ a conclu un contrat de bail à ferme avec A.________, dont 
l'échéance était fixée au 31 octobre 2018. Celui-ci exerce un emploi salarié à plein temps à côté 
de son activité agricole.
B.
Par courrier du 23 octobre 2017, la commune a informé l'intéressé que la répartition des 
terres communales faisait l'objet de nouveaux critères et que les baux à ferme pour la période 
2018-2024 ne seraient pas renouvelés tacitement. Elle a de plus "résilié" le bail à ferme de 
A.________ avec effet au 31 octobre 2018.
Dans ce même courrier, elle a également informé l'intéressé des nouveaux critères d'attribution 
des terrains, à savoir: agriculteur vivant de son activité à 100%, agriculteur exploitant mais 
travaillant à l'extérieur, proximité des terrains à exploiter et incidence sur les éventuelles 
subventions perçues.
En séance du 1er mai 2018, le Conseil communal a décidé de ne plus louer de terres communales 
à ceux qui ne sont pas agriculteurs à 100 % et de convoquer tous les locataires pour faire la 
répartition début juin 2018.
Dans l'intervalle, par courrier du 26 mai 2018, A.________ est intervenu auprès de la commune 
pour demander de pouvoir continuer à louer les terres communales comme par le passé.
La séance avec les fermiers a eu lieu le 4 juin 2018.
En séance du 12 juin 2018, le Conseil communal a décidé de remettre en location les terres 
agricoles uniquement aux trois agriculteurs qui en vivent à 100 %.
Par courrier du 20 juin 2018, la commune a informé l'intéressé que la location des parcelles RF 
149 "C.________", RF 150 "C.________", RF 661 "D.________" et RF 912 ne serait pas 
renouvelée, tout en lui rappelant que, lors de la séance du 4 juin précédant, il lui avait été précisé 
qu'elle souhaitait privilégier les personnes exerçant une activité agricole à 100 %.
Le 28 juin 2018, A.________ a demandé que la commune reconsidère sa "décision". Il estime en 
effet qu'il remplit les critères d'attribution qu'elle a posés. S'il reconnaît qu'il lui a été expliqué 
oralement que les agriculteurs travaillant exclusivement leurs terres seraient privilégiés, il estime 
que cela est en contradiction avec les critères figurant dans le courrier d'octobre 2017.
C.
Par décision formelle du 10 juillet 2018, la commune a maintenu sa position du 20 juin 2018, 
indiquant vouloir privilégier les agriculteurs exerçant "une activité à plein temps liée à leur 
exploitation", ce qui n'est pas son cas. Elle a retenu que l'intéressé exerce en effet une activité 
professionnelle à plein temps dans une entreprise de la région et que la plupart de ses terres et 
des terres louées à la commune sont travaillées par une tierce personne. Elle a aussi observé qu'il 
aurait planté une haie écologique sur un terrain en location sans l'en avertir. Enfin, elle constate 
que les communes voisines appliquent des systèmes plus ou moins similaires pour l'attribution de 
leurs terres. 
Par courrier du 12 juillet 2018, E.________ et ses fils, agriculteurs, ont expliqué à la commune 
entretenir depuis plus de 20 ans une collaboration avec l'intéressé pour des raisons d'échanges de 
parcelles dans le but d'améliorer les rotations de cultures. Ils expliquent avoir passé, avec la 
famille de A.________, des arrangements de travaux contre fourrage. Ils précisent également que 


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A.________ gère de manière indépendante son exploitation et qu'il exécute les travaux qui ne 
concernent pas les fourrages, livre et encaisse directement les récoltes, ce depuis toujours.
D.
Le 8 août 2018, A.________ a recouru auprès du Préfet de la Broye contre la décision 
communale, en concluant, implicitement du moins, à son annulation. Il estime que les motifs 
figurant dans la décision attaquée sont différents des critères annoncés par la commune dans son 
courrier du 23 octobre 2017. Il conteste par ailleurs ne pas travailler lui-même les parchets 
communaux et précise qu'il s'agit d'une simple collaboration entre agriculteurs en vue d'optimiser 
l'assolement et l'utilisation des machines. Il explique que l'implantation de la haie écologique est en 
relation avec la mise en place d'un réseau écologique qui aurait été annoncée à la commune, 
laquelle ne s'y serait pas opposée. Il fait enfin valoir que la décision est d'importance pour lui qui 
entend redynamiser son entreprise agricole, craignant de perdre son emploi salarié d'ici deux ans 
pour cause de cessation d'activité de son employeur.
Dans ses observations du 23 août 2018, la commune a confirmé qu'elle avait décidé de privilégier 
les agriculteurs exploitant à plein temps leur exploitation. L'intéressé ne remplit pas cette condition, 
dès lors qu'il est également salarié. En outre, il aurait délégué l'exploitation de ses terres à un 
agriculteur dont la propre exploitation est située dans une autre commune.
Dans ses contre-observations du 20 septembre 2018, l'intéressé insiste sur le fait que sa situation 
professionnelle et agricole est inchangée depuis de nombreuses années. Il explique qu'il ne 
délègue pas l'exploitation de ses terres, comme le prétend la commune, mais qu'il vend sa 
production.
Dans ses ultimes remarques du 15 novembre 2018, la commune maintient sa position et précise 
que ce n'est que si aucun agriculteur ne vit que de son exploitation qu'elle est prête à louer ses 
terres à un exploitant occupant par ailleurs un emploi salarié. Quant aux autres critères tenant à la 
proximité des terrains à exploiter et à l'incidence sur les éventuelles subventions perçues, ils sont 
uniquement destinés à répartir géographiquement les parchets communaux selon l'implantation 
des fermes.
E.
Par décision du 20 novembre 2018, le Préfet de la Broye a rejeté le recours de A.________, 
considérant que la commune avait correctement appliqué les critères fixés et n'avait dès lors pas 
violé le principe d'interdiction de l'arbitraire. Il a concédé au recourant qu'il s'interrogeait 
légitimement sur le critère de l'agriculteur travaillant à l'extérieur, critère le concernant et qui n'a 
pas été appliqué par la commune. Cela étant, le Préfet a admis que la commune avait, sans 
arbitraire, opéré une priorisation entre les critères pour donner plus de poids à l'agriculteur ne 
vivant que de son exploitation qu'à l'exploitant occupant en outre une activité salariée. Or, sur les 
cinq agriculteurs concernés par la répartition des terres communales, trois d'entre eux se trouvent 
dans la première situation, au contraire du recourant qui occupe un emploi salarié à plein temps.
F.
Agissant le 20 décembre 2018, A.________ recourt auprès du Tribunal cantonal contre la 
décision préfectorale, en concluant à son annulation et à la conclusion d'un nouveau contrat de 
bail pour la durée de six ans. A son sens, les critères mentionnés par la commune dans son 
courrier du 23 octobre 2017 revêtaient alors un poids équivalent. A tout le moins, rien ne laissait 
penser qu'un seul critère pouvait éliminer les autres. C'est seulement en cours de procédure que le 
critère de l'activité agricole exclusive est devenu prépondérant, alors même qu'il réunit pour sa part 
les trois autres critères. Pour lui, ce "tour de passe-passe inédit" tient de l'arbitraire.
Dans ses observations du 19 février 2019, le Préfet propose le rejet du recours et renvoie à la 
motivation de la décision attaquée. 


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Dans sa détermination du 27 février 2019, la commune explique avoir voulu soutenir les 
agriculteurs vivant uniquement de leur exploitation et maintient par ailleurs les arguments qu'elle a 
déjà soutenus dans ses prises de position précédentes.
Le 29 mai 2019, le recourant s'est encore exprimé spontanément pour expliquer combien sa 
situation serait catastrophique si les baux litigieux devaient ne pas être renouvelés. Il insiste sur les 
difficultés rencontrées par les petites exploitations comme la sienne et la nécessité économique de 
devoir travailler à côté à 100 %. Il déplore le fait que la commune ait été sourde à ces arguments, 
alors même que sa famille lui a permis de construire une conduite sur ses terrains afin de réduire 
ses coûts, et qu'elle n'ait pas donné suite à sa demande de vision locale. Enfin, il remet en cause 
la compétence des conseillers communaux, sans aucune expérience agricole, de pouvoir statuer 
sur le renouvellement des baux à ferme et confirme ses conclusions.
Il sera fait état des arguments, développés par ces dernières à l'appui de leurs conclusions dans 
les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.
en droit
1.
1.1.
Aux termes de l'art. 28 al. 2 de la loi fribourgeoise d'application du 24 février 1987 de la loi 
fédérale sur le bail à ferme agricole (LALBFA; RSF 222.4.3), les décisions communales relatives à 
l'attribution des terres communales sous forme d'affermage sont sujettes à recours conformément 
à l'art. 153 de la loi cantonale du 25 septembre 1980 sur les communes (LCo; RSF 140.1). 
Partant, c'est à juste titre que le Préfet a statué sur la décision de la commune et que l'Instance de 
céans est compétente pour connaître du recours déposé à l'encontre de la décision rendue par ce 
dernier, en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c CPJA. 
Par ailleurs, le recours a été interjeté dans le délai et les formes prescrits (art. 79 à 81 du code 
fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1) et 
l'avance des frais de procédure a été versée en temps utile. La Cour de céans peut dès lors 
examiner les mérites du recours.
1.2.
Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation 
du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte 
ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d'habilitation légale expresse, la 
Cour ne peut pas examiner en l'espèce le grief d'opportunité (art. 78 al. 2 CPJA).
2.
2.1.
La loi du 4 octobre 1985 sur le bail à ferme agricole (LBFA; RS 221.213.2) s'applique 
notamment au bail de toute entreprise agricole au sens de la loi sur le droit foncier rural; elle 
s'applique également aux actes juridiques qui visent le même but que le bail à ferme agricole et 
qui rendraient vaine la protection voulue par la loi s'ils n'étaient pas soumis à celle-ci (art. 1 al. 1 
let. b et al. 2 LBFA).
L'art. 3 al. 1 LALBFA dispose que les contrats de bail à ferme sont, en principe, conclus de gré à 
gré. La mise aux enchères ou en soumission n'est autorisée que si le montant maximal des offres 
a été préalablement fixé par l'autorité compétente au sens de l'art. 21 LALBFA et porté à la 
connaissance des intéressés à l'ouverture des enchères ou lors de la mise en soumission (art. 3 


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al. 2 LALBFA). Si plusieurs enchérisseurs ou soumissionnaires offrent le prix maximal fixé, le 
bailleur choisit librement le fermier parmi eux (art. 3 al. 3 LALBFA). Les dispositions du chapitre 2 
LALBFA limitent toutefois cette liberté contractuelle en prévoyant, notamment, le droit de 
préaffermage des descendants du bailleur (art. 4 LALBFA). 
2.2.
Les terres agricoles, propriétés des collectivités publiques, font partie de leur patrimoine 
financier. La doctrine a confirmé que la gestion de ce patrimoine, notamment l'acquisition et la 
mise à disposition de tiers, se fait selon le droit privé, à l'exception des règles de procédure et de 
compétences qui s'imposent à elles (MOOR, Précis de droit administratif, vol. III, 1992, n. 6.6.2 et 
7.1.2.2; GRISEL, Traité de droit administratif, 1984, p. 539). Ce principe est consacré par l'art. 3 
al. 1 LALBFA, qui prévoit la conclusion des contrats de bail à ferme de gré à gré. Lors des 
délibérations devant le Grand Conseil, la volonté de laisser aux communes la liberté de décider 
d'affermer leurs bien-fonds agricoles de gré à gré a été clairement confirmée (BGC 1986 II 1900 
ad art. 3). Cette liberté s'impose, dès lors que le fermier noue avec le bailleur des liens de 
dépendance particuliers. En effet, la conclusion d'un contrat de bail à ferme, plus qu'un simple 
logement, conditionne un travail et une existence sociale (PAQUIER-BOINAY, Le contrat de bail à 
ferme agricole, 1991, p. 66). 
Cela étant, la collectivité publique doit fonder sa décision d'attribution du fermage sur des critères 
objectifs, respecter les principes de l'égalité de traitement, de la proportionnalité, de la bonne foi et 
ne pas tomber dans l'arbitraire (KNAPP, Précis de droit administratif, 4ème éd., p. 604 ss). Aucune 
disposition légale ne confère à l'agriculteur le droit d'obtenir la location des terres de son choix (cf. 
arrêts TC FR 603 2010 26 du 15 mars 2013 consid. 2b; 603 2010 98 du 27 juin 2012 consid. 2b).
2.3.
Dans l'arrêt précité 603 2010 26 consid. 3b, l'Instance de céans a estimé qu'à l'évidence et 
compte tenu du large pouvoir d'appréciation dont dispose la commune, les critères retenus dans le 
règlement communal n'apparaissaient manifestement pas contraires aux principes tels que 
dégagés par la jurisprudence. Ces critères ont pour but d'augmenter, dans la mesure du possible, 
les surfaces d'exploitation des agriculteurs qui en disposent le moins. Partant, ils s'inscrivent 
clairement dans l'esprit de la législation applicable, plus précisément, dans celui exprimé à l'art. 1 
de la loi du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11), aux termes duquel il y 
a lieu de veiller au maintien d'une agriculture productive, orientée vers une exploitation durable du 
sol, ainsi que d'améliorer les structures et de renforcer la position de l'exploitant à titre personnel, y 
compris celle du fermier, en cas d'acquisition d'entreprises et d'immeubles agricoles.
Le règlement alors soumis à la Cour de céans prévoyait que les parchets étaient attribués:
1. aux agriculteurs qui exercent ce métier comme activité principale;
2. aux agriculteurs domiciliés sur la commune et dont le siège de l'exploitation ou de 
l'association est situé sur la commune;
3. aux agriculteurs tels qu'enregistrés auprès du Service de l'agriculture;
4. aux agriculteurs âgés de moins de 65 ans (la location court jusqu'à la fin de l'année civile des 
65 ans);
5. en fonction de la surface exploitée et du volume de production laitière, en favorisant les 
petites exploitations;
6. l'exploitant d'un domaine communal n'a pas droit à un parchet;
7. l'exploitant d'un alpage communal a droit à un seul parchet."


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3.
En l'espère, le recourant, dont il n'est pas contesté qu'il occupe un emploi salarié à plein temps à 
côté de son activité agricole, estime que la décision attaquée confirmant la décision initiale de la 
commune est arbitraire dès lors que dite commune n'aurait pas tenu compte d'un critère 
d'attribution qu'il remplit à satisfaction. Il estime en particulier que le fait de privilégier les 
agriculteurs travaillant exclusivement leurs terres par rapport à ceux occupant une activité salariée 
autre ne ressort pas du courrier du 23 octobre 2017 listant les différents critères devant présider 
désormais à l'attribution des parchets communaux. Pour lui, la commune ne peut pas ainsi 
impunément changer les critères comme bon lui semble.
3.1.
Selon la jurisprudence, une décision est arbitraire lorsqu'elle est manifestement 
insoutenable, méconnaît gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou heurte 
de manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité; il ne suffit pas qu'une autre solution 
paraisse concevable, voire préférable; pour que cette décision soit annulée, encore faut-il qu'elle 
se révèle arbitraire non seulement dans ses motifs, mais aussi dans son résultat (ATF 138 III 378 
consid. 6.1).
3.2.
En l'espèce, forte de l'autonomie qui lui est conférée par la loi cantonale, la commune 
intimée a profité de l'échéance au 31 octobre 2018 des baux à ferme de ses terres communales 
pour revoir la clef de répartition de ces dernières. Il sied d'emblée d'admettre, à l'instar de la 
jurisprudence rappelée ci-dessus, qu'en soi il n'y a rien à reprocher à ces différents critères, 
notamment ceux privilégiant certaines catégories d'agriculteurs, et qu'ils entrent pleinement dans 
la large sphère de compétence de la commune. Ils contribuent notamment à améliorer les 
structures et à renforcer la position de l'exploitant à titre personnel et, ainsi, à poursuivre les buts 
de la LDFR. 
Dans son courrier du 23 octobre 2017, la commune a informé les parties intéressées, dont fait 
notamment partie le recourant, des nouveaux critères en question. A cet égard, ce courrier 
contient les précisions suivantes (2e paragraphe):
"Le Conseil communal souhaite remettre en discussion la répartition [des terres communales] 
selon les critères suivants:

Agriculteur vivant de son activité à 100%

Agriculteur exploitant, mais travaillant à l'extérieur

Proximité des terrains à exploiter 

Incidence sur les éventuelles subventions perçues".
S'il est vrai que les deux premiers critères se suivent sans être précédé d'un chiffre et sans autre 
précision, il n'en demeure pas moins que la commune a jugé utile de mentionner les nouveaux 
critères sous forme de liste, en opérant un retour à la ligne entre eux, et qu'elle ne les a pas 
alignés simplement dans une seule et même phrase. On doit admettre qu'elle les a ainsi bel et 
bien classés. En outre, le critère de l'agriculteur vivant exclusivement de son activité figure en tête 
de liste alors que celui de l'agriculteur travaillant en outre à l'extérieur figure en seconde position. 
La commune entendait ainsi à tout le moins distinguer le cas des agriculteurs à temps complet des 
autres. Or, à défaut de priorisation entre ces critères, la distinction n'aurait somme toute aucune 
raison d'être, ceux-ci ne pouvant alors servir à départager les agriculteurs entre eux. Cela étant, le 
courrier du 23 octobre 2017 indique expressément que les baux ne seront pas renouvelés 


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tacitement et qu'une séance sera organisée afin de discuter de la nouvelle répartition. Le recourant 
ne peut ainsi rien déduire en sa faveur de ce courrier, certainement pas le fait qu'il pourrait 
continuer à louer les parchets communaux.
A tout le moins lors de sa séance du 1er mai 2018, la commune a décidé de privilégier les 
agriculteurs travaillant à 100 % leurs terres, ce dont elle a informé les intéressés lors de la séance 
du 4 juin 2018. 
En juin 2018, soit avant le prononcé de la décision initiale, les doutes que pouvait encore avoir le 
recourant à cet égard ont été levés. En effet, dans un courrier du 20 juin 2018, la commune a 
confirmé les explications données lors de la séance du 4 juin, selon lesquelles elle entendait 
privilégier les personnes exerçant une activité agricole à 100 %, ce dont elle avait encore débattu 
en séance du Conseil communal du 12 juin 2018. Elle en a conclu qu'elle ne pourrait pas 
renouveler les baux à ferme auxquels le recourant prétendait. Ce dernier admet avoir reçu 
oralement ces précisions de la commune lors de la séance du 4 juin 2018 (cf. lettre du recourant 
du 28 juin 2018 à la commune). 
Dans le cadre de ses observations au recours formé devant l'autorité intimée, la commune, par 
courrier du 15 novembre 2018, a explicité de manière très claire ce privilège en précisant que 
l'agriculteur qui vit de son activité à 100% satisfait la condition d'acceptation d'octroi de parchets 
communaux (critère 1), alors qu'à l'agriculteur exploitant mais qui ne travaille pas ses terres, 
travaille à l'extérieur, l'octroi de parchets communaux est refusé "dans la mesure où des 
agriculteurs remplissent le point 1" (critère 1bis). 
Dans ces circonstances, on peut admettre que la réelle volonté de la commune, au plus tard à 
compter du 1er mai 2018, était bien de privilégier les agriculteurs ne vivant que de leur exploitation. 
Il faut à cet égard relever que ce point de vue se défend largement dès lors que les agriculteurs se 
trouvant dans ce cas de figure habitent et travaillent exclusivement sur le territoire communal; il 
apparaît dès lors légitime d'affermer des terres communales d'abord à eux plutôt qu'à d'autres, 
occupant une activité salariée à côté de leur activité agricole, le but étant au demeurant de 
dynamiser l'agriculture en péril. Les agriculteurs travaillant à l'extérieur ne sont par ailleurs pas 
exclus de la répartition, contrairement à ce que semble prétendre le recourant et malgré la teneur 
des procès-verbaux du 1er mai et du 12 juin 2018, si tant est qu'il subsiste des terres à affermer 
après avoir distribué les parchets communaux aux agriculteurs remplissant le premier critère. 
Sinon, là aussi, la distinction entre agriculteurs n'aurait aucun sens. En l'occurrence, la commune a 
décidé de louer ses terres aux trois agriculteurs remplissant ce critère-là, selon les règles qu'elle a 
posées. 
Si l'on peut regretter que la commune n'ait pas, déjà dans son courrier du 23 octobre 2017, été 
plus explicite sur la priorisation qu'elle entendait faire entre les agriculteurs - ce dont le recourant 
ne peut rien déduire -, dès le 4 juin 2018 en revanche, ce dernier savait très exactement ce qu'il en 
était et il a pu faire valoir ses arguments par écrit avant que la commune ne rende la décision 
formelle du 10 juillet 2018. On ne peut dès lors pas faire reproche à la commune d'avoir changé 
d'avis en cours de procédure. Partant, aucun grief d'arbitraire ne peut être fait ni à la commune ni 
au Préfet par la suite. Comme relevé à juste titre par ailleurs par ce dernier, la volonté de la 
commune de procéder à une nouvelle répartition des terres et la conséquente réattribution des 
parcelles communales sont de nature à créer certaines tensions et frustrations. Le simple 
mécontentement face à une telle décision ne heurte toutefois pas de manière choquante le 
sentiment de justice et d'équité. De plus, le fait qu'une autre solution puisse également se justifier 
ne viole pas l'interdiction de l'arbitraire (cf. ATF138 III 378 consid. 6.1). Il ne suffit enfin pas que les 


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motifs de la décision attaquée soient insoutenables, il faut au surplus que cette dernière soit 
arbitraire dans son résultat (cf. ATF 124 V 137 consid. 2b). Il n'en est rien ici.
Force est dès lors de constater qu'en confirmant la décision initiale, le Préfet n'a nullement fait 
preuve d'arbitraire. Dans ces conditions, il n'est pas nécessaire d'examiner les autres arguments 
figurant dans dite décision et contestés par le recourant. 
4.
Partant, sur le vu de ce qui précède, le recours, mal fondé, doit être rejeté et la décision attaquée 
confirmée.
Vu l'issue du recours, les frais de procédure doivent être mis à la charge du recourant qui 
succombe (art. 131 CPJA).
Pour les mêmes motifs, il n'est pas alloué d'indemnité de partie (art. 137 CPJA).
la Cour arrête :
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les frais de procédure, par CHF 1'500.-, sont mis à la charge du recourant. Ils sont 
compensés par l'avance de frais versée.
III.
Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.
IV.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification. La fixation des montants des frais de procédure peut, dans un délai de 
30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie 
de la décision est contestée (art. 148 CPJA).
Fribourg, le 31 mai 2019/ape/fre
La Présidente :
Le Greffier-stagiaire :