fr_gerichte · 602 2025 44 · 2025-07-14 · de

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2025 44
602 2025 45
Arrêt du 14 juillet 2025
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Johannes Frölicher 
Juges :
Dominique Gross, 
Cornelia Thalmann El Bachary
Greffier-rapporteur :
Julien Delaye 
Parties
A.________, recourant, représenté par Me Franziska Zimmermann, 
avocate, 
contre
PRÉFECTURE DU DISTRICT DU LAC, autorité intimée
B.________ GMBH, intimée, représentée par Me Stephan 
Kronbichler, avocat
Objet
Aménagement du territoire et constructions – Construction d'une 
installation de communication mobile
Recours du 28 mars 2025 contre les décisions du 27 février 2025
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considérant en fait
A.
Le 13 août 2024, la société B.________ GmbH a déposé une demande de permis de 
construire (dossier FRIAC n° ccc) pour une installation de communication mobile 5G et des 
installations techniques y relatives sur l'art. ddd du registre foncier (RF) de la Commune de 
E.________. La parcelle se situe dans la zone d'activités (ZACT) selon le plan d'aménagement local 
(PAL) en vigueur. Elle fait partie d'un secteur de danger naturel indicatif en raison d'un risque de 
ruissellement de surface.
La demande de permis de construire a fait l'objet d'une première mise à l'enquête publique, par 
publication dans la Feuille officielle (FO) n° fff. En raison de l'absence de pose de gabarits marquant 
l'emplacement de l'installation, le projet a fait l'objet d'une deuxième mise à l'enquête, publiée dans 
la Feuille officielle n° ggg. Durant le délai imparti, trente-deux oppositions, dont celle de A.________, 
ont été valablement formées contre le projet. Celles-ci invoquaient principalement des 
préoccupations relatives aux potentiels risques pour la santé liés au rayonnement non ionisant de 
l'installation projetée.
La commune a, pour sa part, émis un préavis défavorable le 13 août 2024. Soulignant que les effets 
des rayonnements 5G ne sont pas encore entièrement connus, elle a indiqué prendre au sérieux les 
préoccupations sanitaires de la population et soutenir les oppositions sur ce point. Elle a par ailleurs 
relevé l'impact de telles antennes sur la valeur des biens immobiliers et sur la qualité esthétique du 
cadre de vie, affirmant qu'une attention particulière devait être portée au choix de l'emplacement et 
à la conception des installations pour en minimiser l'impact visuel. Enfin, la commune a exprimé le 
souhait d'être consultée par les opérateurs avant le dépôt de futures demandes de permis de 
construire.
L'ensemble des services et entités consultés ont préavisé favorablement le projet, avec ou sans 
conditions. Dans son préavis du 5 septembre 2024, le Service de l'environnement (SEn) a 
notamment constaté que, sur la base des calculs d'immissions fournis par la requérante, les valeurs 
limites étaient respectées pour tous les lieux à utilisation sensible et les lieux de séjour momentané. 
Selon lui, les données techniques du projet (puissance, définition des lieux sensibles, etc.) sont 
correctes. Il a en revanche soumis le projet au respect de plusieurs conditions, notamment des 
mesurages de contrôle sur site après la mise en service ou si de nouvelles constructions à usage 
sensible apparaissent à proximité. Pour les questions générales de santé liées aux émissions, il a 
renvoyé à la jurisprudence du Tribunal fédéral.
Le 9 septembre 2024, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a rendu un préavis 
de synthèse favorable. Il a estimé que le projet était conforme au PAL de la commune. Concernant 
les questions spécifiques aux nuisances pour la santé et l'environnement, le SeCA a indiqué se 
référer au préavis détaillé et aux conditions posées par le SEn.
Par communication du 28 octobre 2024, la Préfecture du district du Lac a transmis aux opposants 
les préavis du SEn et du SeCA. L'opposant précité ne s'est notamment pas déterminé dans le délai 
qui lui a été imparti.
B.
Par décision du 27 février 2025, le Préfet du district du Lac a octroyé à la requérante le permis 
de construire requis, sous réserve du droit des tiers et de l'observation stricte des plans et des 
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conditions fixées dans les différents préavis. Par décision séparée du même jour, il a joint les 
oppositions et les a toutes rejetées. 
Le Préfet a notamment constaté, en se référant au préavis du SEn, que le projet respectait 
l'ensemble des valeurs limites d'émission et d'installation fixées par l'ordonnance du 23 décembre 
1999 sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI; RS 814.710). Il a rappelé que, 
selon la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, ces valeurs règlent la question de manière 
exhaustive et qu'il n'y a pas de raison de les remettre en cause. Rien ne permettait également de 
conclure à une défaillance générale des systèmes de contrôle des installations.
Le Préfet a ensuite noté que le préavis défavorable de la commune était motivé par la proximité 
avec les habitations, et non par des motifs d'intégration visuelle ou paysagère. Il en a conclu 
qu'aucune protection esthétique particulière ne s'opposait au projet dans ce secteur. Il a ajouté que 
l'emplacement en zone à bâtir était conforme, car de telles installations, reconnues d'utilité publique, 
doivent être réalisées prioritairement dans ces zones, et qu'une autorisation ne peut être refusée au 
seul motif qu'un autre emplacement serait possible. 
Le Préfet a enfin relevé que toutes les obligations d'information et de participation du public 
(publication, gabarits) ont été respectées, et que les questions relatives à la nécessité du projet 
relèvent de l'opportunité et échappent à son examen dans une procédure de permis de construire.
C.
Par acte du 28 mars 2025, A.________ interjette recours auprès du Tribunal cantonal contre 
les décisions du 27 février 2025 (602 2025 44). Sous suite de frais et dépens, il conclut 
principalement à leur annulation et au refus du permis de construire. Subsidiairement, il demande le 
renvoi de la cause à la Préfecture pour nouvelle décision au sens des considérants.
À l'appui de ses conclusions, le recourant reproche d'abord au Préfet d'avoir violé son droit d'être 
entendu. La décision attaquée n'examinerait ni ne répondrait au préavis négatif de la commune, ce 
qui constituerait un défaut de motivation. De plus, les plans finalement autorisés ne lui auraient 
jamais été communiqués pour prise de position et les plans mis à l'enquête initiale étaient 
incomplets, ne permettant pas de saisir toute l'ampleur du projet. 
Le recourant soutient ensuite que le projet n'est pas conforme aux activités (industrielles, 
artisanales) prévues dans la zone d'activités (ZACT). L'antenne de 20 mètres de haut dépasserait 
en outre de trois fois la hauteur maximale autorisée dans la zone, constituant un "corps étranger" 
qui dénaturerait le site. Le recourant se plaint encore d'une violation des règles d'esthétique, 
estimant que le Préfet a omis d'analyser cet aspect. Il aurait retenu à tort que la commune n'avait 
pas soulevé de motifs esthétiques, alors que celle-ci mentionnait bien une "atteinte visuelle" dans 
son préavis. Le mât de 20 mètres porterait, selon le recourant, une atteinte massive au paysage et 
à l'aspect du site. 
Le recourant souligne également des incohérences dans les dates des documents, rendant 
incertains les plans réellement évalués par le SEn. Il exprime des doutes sur le fonctionnement des 
systèmes d'assurance qualité des antennes adaptatives et juge le rapport du SEn incomplet.
Enfin, le Préfet aurait omis de vérifier si le terrain était suffisamment équipé pour accueillir 
l'installation. De plus, la requérante n'aurait pas démontré être propriétaire du terrain ou bénéficier 
d'un droit de construire (servitude, bail, etc.) valable, aucun document de ce type ne figurant au 
dossier.
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Pour ces motifs, le recourant a également sollicité l'octroi de l'effet suspensif à son recours 
(602 2025 45).
D.
Le 12 mai 2025, la commune présente ses observations sur le recours. Elle rappelle s'être 
opposée au projet en émettant un préavis négatif sur le projet et indique ne pas avoir de nouvel 
élément ou argument à apporter au dossier.
Le 22 mai 2025, la Préfecture conclut au rejet du recours. Elle a notamment fait valoir que sa décision 
s'était prononcée sur chacun des griefs soulevés par les opposants.
Par observations du 4 juin 2025, la constructrice intimée conclut également au rejet du recours, 
qualifiant la démarche du recourant de dilatoire et estimant qu'elle ne contenait aucun argument 
valable. Elle soutient que la décision du Préfet a bien traité du préavis négatif de la commune, mais 
que celui-ci, se limitant à la question de la proximité d'autres bâtiments avec l'installation, ne justifiait 
pas de plus amples développements. Elle affirme que les plans étaient clairs, complets et n'ont pas 
été modifiés après l'enquête publique. L'intimée rappelle ensuite que les installations de téléphonie 
mobile sont en zone à bâtir et que leur hauteur est dictée par des contraintes fonctionnelles. Elle 
soutient qu'il n'existe aucune obligation légale d'évaluer des emplacements alternatifs pour un projet 
situé en zone à bâtir. L'intimée argumente encore qu'une interdiction pour des motifs esthétiques 
n'est justifiée que pour protéger un site de qualité remarquable. Or, le projet se situe dans une zone 
d'activités à l'architecture "banale", entre une station de lavage et un bâtiment commercial, et ni le 
recourant, ni la commune n'ont allégué que le site présentait une qualité esthétique particulière. Elle 
rejette les doutes émis par le recourant sur la fiabilité des plans et des systèmes d'assurance qualité, 
et considère que la demande de mesures supplémentaires n'a pas de base légale. Elle précise que 
l'installation sera bien clôturée pour des raisons de sécurité générale. Elle qualifie enfin de 
"carrément absurde" le grief sur le manque d'équipement du site. Elle souligne que tous les plans 
ont été signés par le propriétaire du terrain, rendant le grief sur l'absence de droit de construire 
"incompréhensible".
Aucun autre échange d'écritures n'a été ordonné entre les parties.
E.
Les arguments avancés par les parties à l'appui de leurs conclusions seront repris dans les 
considérants en droit du présent arrêt pour autant que cela s'avère nécessaire à l'issue du litige.
en droit
1.
Déposé dans le délai et les formes prescrits, le recours est recevable en vertu des art. 79 ss et 114 
al. 1 let. c du fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 
150.1) et de l'art. 141 al. 1 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire 
et les constructions (LATeC; RSF 710.1). Le recourant, destinataire de la décision attaquée et 
domicilié sur une parcelle faisant directement face à celle du projet, est particulièrement touché et a 
un intérêt digne de protection à l'annulation ou à la modification de la décision. Il a donc qualité pour 
recourir au sens de l'art. 76 al. 1 let. a CPJA. En outre, l'avance de frais ayant été versée en temps 
utile, le Tribunal cantonal peut entrer en matière sur les mérites du recours.
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2.
Selon l'art. 77 CPJA, l'autorité de recours revoit la légalité de la décision attaquée ainsi que la 
constatation des faits par l'autorité intimée; cela signifie qu'elle peut sanctionner la violation de la loi, 
y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, ainsi que la constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents. Aucune question d'opportunité ne se pose en l'espèce.
3.
3.1.
Aux termes de l'art. 92 al. 2, 1ère phrase, de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 
(Cst.; RS 101), la Confédération veille à ce qu'un service universel suffisant en matière de services 
postaux et de télécommunications soit assuré à des prix raisonnables dans toutes les régions du 
pays.
En application de cette disposition constitutionnelle, la loi du 30 avril 1997 sur les 
télécommunications (LTC; RS 784.10) vise à garantir qu'un service de télécommunication universel 
sûr et d'un prix abordable soit fourni à toutes les catégories de la population et dans tout le pays 
(art. 1 al. 2 let. a LTC), notamment en permettant une concurrence efficace (art. 1 al. 2 let. c LTC). 
Les opérateurs de télécommunication qui bénéficient d'une concession ont ainsi l'obligation légale 
de fournir de tels services (cf. art. 14 al. 2 LTC).
La jurisprudence du Tribunal fédéral en déduit qu'il n'est, en principe, pas nécessaire de prouver le 
besoin spécifique d'une couverture ou l'utilité d'une nouvelle installation de télécommunication 
lorsque celle-ci est projetée en zone à bâtir. L'obligation de desserte imposée aux concessionnaires 
suffit à justifier un tel besoin (cf. arrêts TF 1C_231/2016 du 21 novembre 2016 consid. 4.4.1; 
1C_49/2015 du 9 décembre 2015 consid. 4.2; 1C_245/2013 du 10 décembre 2013 consid. 2.3; 
1A.162/2004 du 3 mai 2005 consid. 4).
3.2.
Aux termes de l'art. 22 al. 1 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire 
(LAT; RS 700), aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans une 
autorisation de l'autorité compétente. Cette autorisation est délivrée lorsque le projet est conforme 
à l'affectation de la zone et respecte les règles de la police des constructions.
3.2.1. Par le permis de construire, l'État vérifie ainsi la conformité du projet à l'affectation de la zone 
et aux règles de la construction qui régissent celle-ci. Il garantit la sécurité, la salubrité et la 
fonctionnalité des constructions (art. 1 let. j LATeC). Il s'agit d'une autorisation ordinaire et le 
requérant a droit à son obtention s'il satisfait aux conditions légales. L'objet du permis de construire 
est donc de constater que le projet de construction respecte le droit public (cf. ATF 119 Ib 222 
consid. 3a; arrêt TF 1A.202/2006 du 10 septembre 2007 consid. 4).
Cela signifie que, lorsqu'elle statue sur une requête, l'autorité compétente ne peut examiner que la 
légalité du projet, et non son opportunité. L'autorité n'a pas la compétence de refuser le permis de 
construire qui lui est demandé sous prétexte qu'une autre solution, plus judicieuse à ses yeux ou 
ceux du voisin, peut entrer en considération (cf. arrêts TC FR 602 2018 21 du 28 novembre 2018 
consid. 3.1; TA FR 2A 2003 61 du 11 février 2004).
La possibilité de construire sur un bien-fonds est une faculté essentielle découlant du droit de 
propriété garanti par l'art. 26 Cst. Son exercice se fait à la guise du propriétaire, dans les limites du 
droit de l'aménagement du territoire et du droit de la police des constructions.
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Ces principes s'appliquent également à l'installation d'antennes de téléphonie mobile (cf. arrêt TC 
FR 602 2024 53 du 9 décembre 2024 consid. 2.1).
3.2.2. Dans le cadre de l'instruction d'une demande de permis de construire, les dossiers sont 
soumis aux différents services de l'Etat. Les avis de ces services spécialisés constituent des rapports 
officiels au sens de l'art. 46 al. 1 let. b CPJA. Le rapport officiel est un document écrit ou une 
déclaration orale émanant d'une autorité ou de l'administration, qui possède des connaissances 
spécifiques en raison de son activité, à l'attention d'une autre autorité, à propos de faits et de 
circonstances précis. Il se distingue d'un rapport d'expert en ce sens qu'il est un acte de souveraineté 
administrative. Lorsqu'il présente des résultats concluants, une pleine force probante peut lui être 
reconnue. Il peut dès lors remplacer une expertise, dans la mesure toutefois où il n'existe pas 
d'indices concrets et sérieux qui en diminuent la valeur probante (cf. ATF 132 II 257 consid. 4; arrêts 
TF 1C_338/2010 du 23 mai 2013 consid. 5; TC FR 602 2020 49 du 25 août 2020 consid. 2.2).
3.3.
Ni la législation cantonale, ni la réglementation communale ne contiennent de dispositions 
spécifiques régissant l'implantation des installations de téléphonie mobile. La jurisprudence a 
cependant admis de longue date que de telles installations, en raison de leur fonction essentielle 
pour le service de télécommunication, sont en principe conformes à l'affectation de tous les types 
de zones à bâtir. Cette admissibilité de principe est toutefois subordonnée à la condition que 
l'installation présente des dimensions raisonnables et s'intègre harmonieusement dans le site et le 
paysage (cf. arrêts TF 1C_18/2008 du 15 avril 2008 consid. 3.1; TC FR 602 2011 113 du 4 octobre 
2012 consid. 2b).
En principe, l'installation doit être implantée à l'intérieur des zones à bâtir lorsqu'elle est destinée à 
leur desserte (cf. ZUFFEREY, Droit public de la construction, 2024, n° 1473). Elle doit présenter un 
rapport direct et fonctionnel avec son lieu d'implantation, c'est-à-dire qu'elle doit répondre à un 
besoin de couverture dans ce secteur et desservir tout ou partie de la zone à bâtir où elle est située, 
et non principalement d'autres zones (cf. ATF 141 II 245 consid. 2.1 et réf. citées).
3.4.
La Cour constate d'emblée que l'installation de téléphonie mobile projetée vise à assurer aux 
particuliers et aux milieux économiques des services de télécommunication de qualité et 
concurrentiels (cf. supra consid. 3.1). Sa construction revêt donc un intérêt public (cf. arrêt TF 
1C_403/2010 du 31 janvier 2011 consid. 4.3; cf. ég. art. 116 LATeC). Cet intérêt est d'autant plus 
manifeste que la constructrice est au bénéfice d'une concession de la Commission fédérale de la 
communication (ComCom) pour le développement du réseau 5G (cf. Communiqué de presse de la 
ComCom du 8 février 2019, disponible sur www.news.admin.ch/fr/nsb?id=73916, consulté le 
14 juillet 2025).
Selon l'art. 54 LATeC, les zones d'activités sont destinées aux activités industrielles, artisanales, de 
services et administratives (al. 1). Elles sont notamment destinées à accueillir des entreprises qui 
ne peuvent être admises dans d'autres zones en raison des nuisances qu'elles engendrent (al. 2). 
L'art. 23 du règlement communal d'urbanisme (RCU) précise, quant à lui, que la zone est destinée 
aux activités artisanales et industrielles légères, ainsi qu'aux activités de service, de recherche et de 
développement technologique. Le recourant ne saurait être suivi lorsqu'il soutient qu'une installation 
de télécommunication, en tant qu'infrastructure, ne serait pas une activité admissible dans la zone 
au sens des dispositions précitées. Il faut au contraire bien admettre qu'elle est nécessaire au bon 
fonctionnement des entreprises et services situés dans cette zone. Il ressort d'ailleurs de l'analyse 
de la couverture de réseau disponible sur le site Internet de la constructrice (cf. H.________, 
consulté le 14 juillet 2025) et reproduit ci-dessous (cf. figure 1) que, si la commune bénéficie d'une 
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bonne couverture générale en 5G SA (pour 5G Standalone), la zone d'activité en question ne 
dispose pas encore d'une couverture suffisante en 5G "Haut débit", ce qui établit le besoin spécifique 
de l'installation à cet endroit.
(plan supprimé)
Le projet satisfait ainsi manifestement aux conditions de conformité de la zone. Il se trouve dans un 
rapport direct et fonctionnel avec le lieu d'implantation, répond à un besoin de couverture du réseau 
mobile dans ce secteur précis et est destiné à desservir tout ou partie de la zone d'activités dans 
laquelle il est implanté. Le fait que d'autres zones résidentielles à proximité puissent également 
bénéficier de cette couverture ne lui enlève pas son caractère conforme. Enfin, à l'instar du Préfet, 
la Cour précise que, selon la jurisprudence (cf. arrêts TF 1C_419/2010 du 15 octobre 2010 consid. 5; 
TC FR 602 2024 78 du 24 février 2025 consid. 3.3; TC VD AC.2023.0139 du 13 février 2024 consid. 
3; AC.2024.0067 du 9 octobre 2024 consid. 4b), on ne peut pas refuser un projet d'antenne au motif 
que d'autres emplacements se prêteraient mieux à son implantation.
Partant, le grief tiré d'une prétendue non-conformité de l'installation à la zone d'activités est mal 
fondé et doit être rejeté.
4.
4.1.
Conformément aux principes régissant l'aménagement du territoire, il convient de veiller à ce 
que les constructions et les installations, prises isolément ou dans leur ensemble, s'intègrent 
harmonieusement dans le paysage (art. 3 al. 2 let. b LAT).
En application de cette norme fédérale, la législation cantonale, à l'art. 125 LATeC, prévoit que les 
constructions, installations et aménagements extérieurs, dans leur intégralité et leurs parties, doivent 
être conçus et entretenus dans un souci d'harmonisation avec l'environnement construit et paysager, 
de façon à atteindre un aspect général de qualité (cf. Message du Conseil d'État n° 43 du 
20 novembre 2007 accompagnant le projet de LATeC; BO V 2008 p. 1274).
Lorsqu'une clause d'esthétique est prévue par la loi, toute construction et installation y est soumise, 
même si elle est par ailleurs conforme aux prescriptions de la zone où elle se situe. Elle doit être 
conçue de manière à contribuer à un aspect d'ensemble satisfaisant (cf. ZEN-RUFFINEN/GUY-
ECABERT, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, no 890).
Une interdiction de construire fondée sur une clause d'esthétique constitue une restriction à la 
garantie de la propriété (art. 26 Cst.). Elle doit donc reposer sur une base légale, être justifiée par 
un intérêt public suffisant et respecter le principe de la proportionnalité (cf. arrêts TC FR 602 2024 
64 du 25 novembre 2024 consid. 5.1; 2A 2002 53 du 12 novembre 2002 consid. 3a; CHASSOT, La 
clause d'esthétique en droit des constructions, in RFJ 1993 106).
Le principe de la proportionnalité exige que la mesure restrictive soit apte à atteindre le but visé 
(adéquation), qu'elle soit nécessaire (absence de mesure moins incisive pour atteindre le même but) 
et qu'elle respecte un rapport raisonnable entre le but poursuivi et les intérêts privés touchés 
(proportionnalité au sens étroit), ce qui implique une pesée des intérêts (cf. ATF 126 I 219 
consid. 2c).
Lorsqu'elle examine la proportionnalité d'une décision écartant un grief de violation de la clause 
d'esthétique, la Cour de céans dispose en principe d'un large pouvoir d'appréciation. Toutefois, à 
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l'instar du Tribunal fédéral, elle doit faire preuve de retenue lorsqu'elle se prononce sur de pures 
questions d'appréciation, afin de tenir compte des circonstances locales que les autorités inférieures 
connaissent mieux (cf. ATF 135 I 176 consid. 8.1; 132 II 408 consid. 4.3; arrêts TC FR 602 2022 
144 du 5 décembre 2022 consid. 8; 2A 2007 101 du 17 février 2010 consid. 6b)
Dans l'application d'une clause générale d'esthétique, l'autorité ne doit pas se laisser guider par son 
sentiment subjectif, mais doit motiver soigneusement son appréciation en se fondant sur des critères 
objectifs (cf. arrêt TF 1C_265/2014 du 22 avril 2015 consid. 4.1 non publié in ATF 141 II 245).
Ces normes doivent être appliquées dans le respect du droit fédéral supérieur, en particulier du droit 
des télécommunications. Elles ne sauraient porter atteinte aux intérêts publics consacrés par la 
législation sur les télécommunications, notamment l'intérêt à disposer d'un réseau de téléphonie 
mobile de bonne qualité et d'une concurrence effective entre les fournisseurs (cf. supra consid. 3.1; 
arrêts TF 1C_371/2020 du 9 février 2021 consid. 3.2; 1C_318/2011 du 8 novembre 2011 consid. 2). 
En particulier, l'application des normes d'esthétique ou de protection des sites ne doit pas rendre 
impossible ou excessivement difficile la réalisation de l'obligation de couverture qui incombe aux 
opérateurs en vertu du droit fédéral (cf. ATF 141 II 245 consid. 7.1 et 7.8; 138 II 173 consid. 6.3; 
arrêt TF 1C_371/2020 du 9 février 2021 consid. 3.2).
4.2.
En l'espèce, la Cour ne peut conclure à une violation de la clause générale d'esthétique de 
l'art. 125 LATeC. 
Premièrement, les environs immédiats du lieu d'implantation, situés en zone d'activités, ne 
présentent pas d'homogénéité ou de sensibilité esthétique particulière qui justifierait une protection 
renforcée. La parcelle concernée n'est incluse dans aucun périmètre de protection spécifique (site 
construit, etc.). Bien qu'elle se trouve sur le territoire de la Commune de E.________, à proximité de 
la Commune de I.________ (inscrite à l'Inventaire fédéral des sites construits d'importance nationale 
à protéger en Suisse [ISOS]), elle est suffisamment éloignée des secteurs protégés de cette dernière 
(notamment la vieille ville et le quartier de la gare) pour que le projet ne soulève pas de 
préoccupation patrimoniale. De plus, les bâtiments limitrophes sont de nature hétérogène, 
comprenant des édifices industriels, commerciaux et d'architecture moderne, ce qui réduit l'impact 
visuel relatif d'une nouvelle installation technique.
Deuxièmement, l'impact visuel de l'antenne est atténué par son emplacement. Elle sera positionnée 
derrière un bâtiment industriel, entre ce dernier et une station de lavage automobile (cf. figure 2), à 
proximité d'autres infrastructures techniques (route cantonale, carrefour à sens giratoire). Cette 
implantation favorise son intégration dans un environnement déjà marqué par la technique. Comme 
le montrent les plans et photographies au dossier, la partie inférieure du mât sera en outre masquée 
depuis plusieurs angles de vue, y compris depuis la parcelle du recourant, ce qui en minimise la 
perception.
(image supprimée)
Quant à sa hauteur de 20 mètres, si elle dépasse celle des bâtiments ordinaires, elle est justifiée 
par des impératifs techniques inhérents à la couverture du réseau et se situe même en deçà des 
hauteurs usuelles (souvent 25 mètres) pour ce type d'installation. Suivre la logique du recourant, qui 
conteste tout dépassement, reviendrait à interdire pratiquement toute antenne en zone construite, 
alors même que c'est là qu'elle doit prioritairement être implantée.
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Le recourant n'invoque aucune caractéristique spécifique conférant au site un intérêt esthétique ou 
patrimonial particulier, d'intérêt public, qui serait de nature à primer sur l'intérêt public, également 
reconnu, à disposer d'une couverture de téléphonie mobile de qualité (cf. supra consid. 3.1). Il se 
limite à des qualifications générales et subjectives, estimant que l'antenne "dénature le site" ou porte 
une "atteinte massive", sans étayer son propos par des éléments objectifs. Or, la clause d'esthétique 
vise à protéger des intérêts collectifs et non des sensibilités purement individuelles. L'intérêt public 
à une bonne desserte en télécommunications, qui découle d'une obligation légale fédérale, l'emporte 
en l'espèce sur les considérations esthétiques générales invoquées.
Le recourant ne peut pas non plus se prévaloir utilement du préavis défavorable de la commune. En 
effet, comme l'a relevé à juste titre le Préfet, ce préavis n'est pas fondé sur des motifs d'intégration 
visuelle ou paysagère, mais sur la proximité des habitations et des craintes sanitaires générales. La 
seule mention par la commune qu'une attention particulière devait être portée au choix de 
l'emplacement et à la conception des installations pour en minimiser l'impact visuel est une reprise 
des principes généraux précités et non un constat dans le cas concret. En l'absence de prescriptions 
spécifiques sur l'esthétique des antennes dans son RCU et au vu de la localisation en zone 
d'activités, la commune ne pouvait, dans tous les cas, pas valablement s'opposer au projet pour des 
motifs esthétiques non étayés.
Dès lors, on ne voit pas en quoi le Préfet aurait violé son devoir de motiver sa décision en écartant 
le préavis communal sur ce point et en concluant qu'aucune protection esthétique particulière ne 
s'opposait au projet. On peut donc se limiter à renvoyer le recourant à la jurisprudence constante du 
Tribunal fédéral sur l'étendue du devoir de motiver (cf. not. ATF 143 III 65 consid. 5.2).
Partant, le grief tiré d'une prétendue violation de la clause d'esthétique et de l'absence de motivation 
de la décision querellée sur ce point doit être rejeté. 
5.
Le recourant évoque des questions en lien avec la protection de la santé contre le rayonnement non 
ionisant et soutient notamment que l'intensité du champ électrique dépasserait 80 % de la valeur 
limite de l'installation à d'autres lieux à utilisation sensible que ceux pour lesquels des mesures de 
réception ont été ordonnées par le SEn.
5.1.
La protection contre les immissions est principalement réglementée par la loi du 7 octobre 
1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01). L'art. 11 al. 2 LPE consacre le principe 
de prévention, qui exige que les émissions soient limitées à la source, indépendamment de la 
pollution existante, dans la mesure où l'état de la technique et les conditions d'exploitation le 
permettent et que cela soit économiquement supportable.
Pour la protection contre le rayonnement non ionisant (RNI) généré par les installations fixes, le 
Conseil fédéral a édicté l'ORNI. Celle-ci établit deux types de valeur limites. D'une part, les valeurs 
limites d'immission (VLI), fondées sur les recommandations de la Commission internationale de 
protection contre le rayonnement non ionisant (ICNIRP), protègent contre les effets thermiques 
scientifiquement prouvés et doivent être respectées partout où des personnes peuvent séjourner 
(art. 13 al. 1 ORNI; cf. ATF 126 II 399 consid. 3b). Le Conseil fédéral a toutefois reconnu que la 
simple reprise des valeurs limites de l'ICNIRP serait insuffisante pour protéger contre les 
rayonnements non ionisants compte tenu des effets non thermiques possibles. Il a donc fixé 
également des valeurs limites d'émission (VLE) supplémentaires, aussi appelées valeurs limites de 
Tribunal cantonal TC
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l'installation (VLInst), à titre préventif, pour concrétiser le principe de précaution de l'art. 11 al. 2 LPE 
(cf. art. 4 ORNI), sans lien direct avec des risques avérés pour la santé, mais en fonction de critères 
de faisabilité technique et économique. Leur but est de réduire au minimum le risque d'éventuels 
effets nocifs encore incertains ou non prévisibles (cf. ATF 126 II 399 consid. 3b). En étant beaucoup 
plus basses que les VLI, les VLInst réduisent les valeurs d'intensité de champ et constituent une 
marge de sécurité importante par rapport aux risques scientifiquement démontrés pour la santé 
(cf. ATF 128 II 378 consid. 6.2.2; arrêts TF 1C_100/2021 du 14 février 2023 consid. 5.3.2; 
1C_527/2021 du 13 juillet 2023 consid. 4.1).
Le ch. 64 de l'annexe 1 ORNI fixe ainsi la VLInst applicable à la valeur efficace de l'intensité de 
champ électrique en fonction de la gamme de fréquences. Elle est de 4.0 V/m pour les installations 
qui émettent exclusivement dans la gamme de fréquence autour de 900 MHz ou dans des gammes 
de fréquence plus basses, de 6.0 V/m pour les installations qui émettent exclusivement dans la 
gamme de fréquence autour de 1800 MHz ou dans des gammes de fréquence plus élevées, et de 
5.0 V/m pour toutes les autres installations.
Cette valeur doit être respectée par toutes les installations dans le mode d'exploitation déterminant 
dans les lieux à utilisation sensible (LUS) (ch. 65 de l'annexe 1 ORNI). Le mode d'exploitation 
déterminant est en principe le trafic maximal de communications et de données à la puissance 
d'émission maximale (ch. 63 al. 1 de l'annexe 1 ORNI).
Avant la construction ou la modification d'une antenne, le détenteur doit soumettre à l'autorité une 
fiche de données spécifique au site qui contient toutes les données techniques et d'exploitation 
déterminantes et qui démontre le respect de la VLE dans les LUS (art. 11 ORNI). Il incombe à 
l'autorité de vérifier le respect des limitations d'émissions sur la base des méthodes de calcul et de 
mesure recommandées par l'Office fédéral de l'environnement (OFEV) (art. 12 ORNI).
5.2.
Contrairement aux antennes conventionnelles qui émettent un rayonnement dont la 
répartition spatiale est fixe, les antennes adaptatives (utilisées notamment pour la 5G) peuvent 
focaliser le signal dans la direction des utilisateurs actifs ("beamforming"). Elles sont constituées 
d'un réseau de nombreux petits éléments d'antenne (ou sous-réseaux) qui peuvent être commandés 
séparément pour orienter dynamiquement les faisceaux d'émission (cf. ch. 62 al. 6 de l'annexe 1 
ORNI).
Afin de tenir compte de cette technologie, le Conseil fédéral a adapté une première fois l'annexe 1 
ORNI le 17 avril 2019. Il a alors précisé, à l'ancien ch. 63 de l'annexe 1, que la variabilité des 
directions d'émission et des diagrammes d'antenne devait être prise en compte pour déterminer le 
mode d'exploitation déterminant d'une antenne adaptative. La définition concrète de ce principe 
devait alors être renvoyée à l'aide à l'exécution de l'OFEV. Ce dernier a, dans l'intervalle, 
recommandé aux autorités cantonales de calculer le rayonnement de ces antennes en se basant 
sur un scénario dit "du pire". Cette méthode consistait à évaluer le rayonnement en considérant le 
gain maximal possible de l'antenne dans chaque direction, comme pour une antenne 
conventionnelle, afin de garantir que l'évaluation reste du côté de la sécurité pour la population 
concernée (cf. arrêts TF 1C_100/2021 du 14 février 2023 consid. 6; 1C_101/2021 du 13 juillet 2023 
consid. 3.5).
Le 23 février 2021, l'OFEV a publié un supplément à sa recommandation d'exécution de l'ORNI, 
intitulé "Antennes adaptatives". L'Office y constatait que le "scénario du pire" surestimait le 
rayonnement réel, car la puissance maximale n'est pas émise simultanément dans toutes les 
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directions. Ce document a donc introduit la possibilité d'appliquer un facteur de correction à la 
puissance des antennes adaptatives et a prévu une réglementation transitoire pour adapter les 
installations déjà autorisées selon l'ancienne méthode. Toutefois, la Conférence des directeurs des 
travaux publics, de l'aménagement du territoire et de la protection de l'environnement (DTAP), 
s'appuyant sur un avis de droit qu'elle avait commandé (cf. ZUFFEREY/SEYDOUX, Les procédures 
cantonales applicables à la mise en place de la technologie 5G des antennes de téléphonie 
mobile, 2021), a conclu que cette aide à l'exécution n'offrait pas une sécurité juridique suffisante 
pour que les cantons puissent adapter leurs procédures d'autorisation sur cette seule base.
En réponse à ces incertitudes, l'ORNI a été modifiée avec effet au 1er janvier 2022 (RO 2021 901). 
Le ch. 63 de l'annexe 1 ORNI prévoit désormais que, pour les antennes adaptatives comportant huit 
sous-réseaux ou plus et équipées d'une limitation automatique de la puissance, la puissance 
d'émission déclarée (ERPn) n'est plus la puissance maximale instantanée, mais une puissance 
moyennée sur 6 minutes. Cette puissance moyenne déclarée (ERPn) est calculée en appliquant un 
facteur de correction (KAA) à la puissance d'émission maximale possible (ERPmax) de l'antenne 
(ERPn = KAA × ERPmax). Les facteurs de correction applicables sont fixés au ch. 63 al. 3 de 
l'annexe 1 ORNI (p.ex., KAA ≥ 0,20 pour 16 à 31 sous-réseaux).
Concrètement, cela signifie qu'une antenne adaptative peut émettre brièvement à sa puissance 
maximale (ERPmax), à condition que la moyenne de sa puissance sur une période de 6 minutes ne 
dépasse pas la valeur (plus basse) de l'ERPn déclarée sur la fiche de données. C'est cette valeur 
moyenne (ERPn) qui sert de base au calcul du respect de la valeur limite d'émission de l'installation 
(VLE). Le Tribunal fédéral a récemment encore confirmé la validité de cette réglementation, y 
compris l'utilisation du facteur de correction, malgré la possibilité de pics de puissance instantanés 
(cf. arrêt TF 1C_307/2023 du 9 décembre 2024 consid. 6 destiné à publication).
Enfin, il convient de mentionner que, par une nouvelle modification de sa recommandation 
d'exécution de l'ORNI ("Stations de base pour téléphonie mobile et raccordements sans fil (WLL)") 
datée du 22 novembre 2024, l’OFEV a précisé et adapté certaines règles techniques pour le calcul 
prévisionnel du rayonnement des antennes. Les principaux changements et précisions de cette aide 
à l'exécution concernent toutefois principalement la prise en compte de facteurs d'atténuation 
directionnelle en fonction des bâtiments et des matériaux traversés par le rayonnement, et la 
spécification des règles pour estimer l'effet protecteur (blindage) des bâtiments. Il en résulte un 
doublement de l'atténuation maximale du signal hors de l'axe principal de l'antenne pouvant être 
prise en compte dans les calculs, qui passe de 15 à 30 dB.
5.3.
En l'occurrence, à l'appui de sa demande, l'opérateur téléphonique a rempli et produit la fiche 
de données spécifiques au site concernant les stations de base pour téléphonie mobile et 
raccordements sans fil. Cette fiche de données, datée du 6 mai 2024, détaille le projet d'une nouvelle 
station de base prévue sur un mât autoportant. L'installation est composée de neuf antennes 
émettrices de type jjj, dont trois fonctionnent en mode adaptatif pour la 5G (fréquence 3600 MHz), 
les six autres couvrant les technologies 2G, 3G et 4G. La puissance d'émission maximale cumulée 
des neuf antennes dans la direction la plus forte atteint 4000 watts (ERP). Le document analyse 
d'abord le lieu de séjour momentané (LSM) le plus exposé, qui se trouve directement sous l'antenne, 
dans un passage. L'intensité du champ électrique y est calculée à 6.48 V/m, ce qui ne représente 
que 14% de la valeur limite d'immission légale. Ensuite, la fiche analyse les trois lieux à utilisation 
sensible (LUS) les plus exposés, pour lesquels la valeur limite d'émission de l'installation est fixée à 
5.0 V/m. Le premier lieu, au dernier étage de l'immeuble "K.________", atteint une valeur calculée 
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de 4.99 V/m, tout comme le deuxième lieu, situé au dernier étage de "K.________". Le troisième 
lieu le plus exposé, au 2ème étage de "K.________", présente une valeur de 4.85 V/m. Dans ces 
trois cas, qui sont les plus critiques pour les habitations environnantes, le rapport de l'opérateur 
conclut que la valeur limite de 5.0 V/m est respectée.
Dans son préavis du 5 septembre 2024, le SEn a émis un préavis favorable au projet d'installation 
de télécommunication de l'intimée, mais l'a assortie de plusieurs conditions. Son analyse s'est 
fondée sur l'ORNI et sur les données techniques fournies par l'opérateur dans la fiche spécifique au 
site. Le SEn a d'abord constaté que le projet répondait à un besoin de l'opérateur d'augmenter la 
capacité de son réseau. Se basant sur les calculs d'immissions et sur la méthode d'évaluation dite 
du "worst-case scenario", il a vérifié que les VLI étaient respectées pour le LSM le plus exposé et 
que les VLInst l'étaient également dans les différents LUS identifiés. Le SEn a validé les aspects 
techniques du dossier, notamment la définition des trois LUS les plus affectés et la puissance 
d'émission des antennes, les jugeant corrects. Il a ainsi conclu que le projet était conforme à la 
législation sur la protection contre le rayonnement non ionisant. Toutefois, pour garantir le respect 
de ces normes sur le long terme, le SEn a assorti son préavis favorable des conditions principales 
suivantes: des mesurages du rayonnement devront être effectués après la mise en service à trois 
endroits spécifiques où le rayonnement calculé dépasse 80 % de la valeur limite de 5 V/m; un 
blindage doit obligatoirement être installé pour protéger un lieu à usage sensible identifié (LUS n°2), 
où une mesure de contrôle sera également effectuée; l'opérateur devra effectuer des corrections 
administratives dans le dossier (adresses), mettre à jour la base de données de son système 
d'assurance qualité, et soumettre toute modification future de l'installation, même mineure, à 
l'approbation préalable du SEn.
5.4.
Dans ces circonstances, la Cour ne voit pas en quoi l'analyse effectuée par le SEn, en sa 
qualité d'autorité technique spécialisée, prêterait le flanc à la critique. 
Le SEn a contrôlé la pertinence des données fournies par l'opérateur et a examiné la conformité de 
l'installation projetée avec les valeurs limites d'immission et d'installation de l'ORNI. La délimitation 
des trois LUS les plus exposés, qui sont les immeubles d'habitation situés en proximité immédiate, 
apparaît cohérente. De même, le contrôle de la valeur limite pour le LSM le plus exposé, directement 
sous l'antenne, est conforme à la pratique.
Il convient également de souligner que le SEn, dans son préavis du 5 septembre 2024, s'est fondé 
sur la méthode d'évaluation dite du "worst-case scenario", qui était recommandée par l'OFEV avant 
l'introduction du facteur de correction pour les antennes adaptatives. Cette méthode, très 
conservatrice, suppose que l'antenne émet en permanence à sa puissance maximale dans toutes 
les directions. Or, comme exposé précédemment (cf. supra consid. 5.2), le droit en vigueur depuis 
le 1er janvier 2022 a relativisé cette approche en introduisant un facteur de correction qui tient compte 
du fait que ces antennes n'émettent que brièvement à leur puissance maximale, la conformité étant 
désormais évaluée sur une puissance moyennée sur 6 minutes, avec application d'un facteur de 
correction. Cette nouvelle méthode, validée par le Tribunal fédéral (cf. arrêt TF 1C_307/2023 du 
9 décembre 2024 consid. 6 destiné à publication), est certes moins stricte que celle du "worst-case 
scenario", mais elle vise surtout à éviter que les antennes adaptatives soit traitées plus sévèrement 
que les antennes conventionnelles. Il suit de là que, si le projet respecte les valeurs limites selon 
l'ancienne méthode de calcul que le législateur fédéral a relativisée au motif qu'elle aboutissait à un 
contrôle trop strict des antennes adaptatives en les considérant théoriquement comme des antennes 
conventionnelles émettant constamment et dans toutes les directions à leur ERPmax, le projet les 
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respecte a fortiori selon la méthode de calcul actuelle, qui tient compte de la puissance moyenne 
pondérée émise durant une période de six minutes.
Ce raisonnement est encore renforcé par la prise en compte des dernières recommandations de 
l'OFEV du 22 novembre 2024. Celles-ci prévoient une meilleure prise en compte des facteurs 
d'atténuation (p.ex. doublement de l'atténuation maximale du signal hors de l'axe principal de 15 à 
30 dB). L'application de ces nouvelles règles de calcul conduirait donc également à une exposition 
prévisionnelle encore plus faible, confirmant d'autant plus le respect des valeurs limites. 
Enfin, la Cour rappelle que le préavis favorable du SEn est assorti de conditions strictes, y compris 
l'obligation d'effectuer des mesures de contrôle après la mise en service aux endroits les plus 
exposés (où l'exposition calculée dépasse 80% de la VLInst) et de réduire la puissance si de 
nouveaux LUS devaient apparaître à proximité. Le recourant perd de vue que l'autorité a 
précisément pris en compte ce facteur en imposant ces mesures de contrôle, qui constituent une 
garantie efficace. 
En définitive, le recourant se borne à opposer sa propre appréciation à celle, détaillée et 
circonstanciée, du service spécialisé. Il n'apporte aucun élément concret qui permettrait de remettre 
sérieusement en doute la fiabilité des données de l'opérateur ou la validité de l'analyse menée par 
le SEn. 
Le grief doit donc être rejeté sur ce point.
6.
Le recourant exprime en outre des doutes sur la fiabilité et le bon fonctionnement des systèmes 
d'assurance qualité (AQ) applicables aux antennes adaptatives. Il fait valoir implicitement à cet égard 
une violation des art. 12 et 14 de l'ORNI, au motif que le système d'assurance qualité utilisé par 
l'opérateur ne serait pas approprié pour garantir le respect des valeurs limites en tout temps.
6.1.
Selon la jurisprudence, il incombe à l'autorité compétente pour délivrer le permis de 
construire de vérifier le respect de la puissance apparente rayonnée (ERP), définie à l'art. 3 al. 9 
ORNI. Pour ce faire, elle se fonde sur les indications du fabricant concernant le gain maximal du 
type d'antenne utilisé. Le Tribunal fédéral a reconnu de longue date que la puissance d'émission 
des antennes de téléphonie mobile, même non adaptatives, pouvait être régulée à distance par 
l'opérateur (cf. ATF ddd II 378 consid. 4.2; arrêt TF 1A.160/2004 du 10 mars 2005 consid. 3.3; 
ég. OFCOM, Expertise, Contrôle de la puissance rayonnée des stations de base de téléphonie 
mobile, 30 septembre 2005, p. 5). Pour encadrer cette pratique et garantir le respect constant des 
valeurs limites autorisées, l'OFEV a publié la circulaire "Assurance qualité pour le respect des 
valeurs limites de l'ORNI dans le cas des stations de base pour téléphonie mobile et raccordements 
d'abonnés sans fil" du 16 janvier 2006 (ci-après: Circulaire OFEV sur les systèmes AQ).
Cette circulaire exige que chaque opérateur mette en place un système d'assurance qualité qui doit 
notamment contenir une ou plusieurs bases de données enregistrant et mettant à jour en 
permanence, pour chaque station émettrice, tous les composants matériels et les réglages qui 
influencent la puissance apparente rayonnée et les directions de rayonnement, y compris le réglage 
à distance de la puissance. En outre, le système AQ doit disposer d'une routine de contrôle 
automatisée qui compare, au moins une fois par jour ouvrable, les réglages effectifs de toutes les 
antennes avec les valeurs autorisées. Si le système AQ constate des dépassements, il doit générer 
automatiquement un protocole d'erreur, lequel doit être transmis spontanément tous les deux mois 
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à l'autorité d'exécution et conservé durant 12 mois. Il doit en outre garantir que toute modification 
manuelle des réglages ou du matériel soit immédiatement enregistrée et reprise dans la base de 
données AQ (cf. Circulaire OFEV sur les systèmes AQ, p. 2 s. ch. 3). Le bon fonctionnement de ce 
système d'assurance qualité doit en outre faire l'objet de contrôles périodiques (cf. Circulaire OFEV 
sur les systèmes AQ, p. 4 ch. 6; arrêt TF 1C_527/2021 du 13 juillet 2023 consid. 7.1).
Selon le supplément du 23 février 2021 "Antennes adaptatives" de l'OFEV à la recommandation 
d'exécution de l'ORNI, les systèmes AQ pour les antennes adaptatives doivent documenter et 
surveiller des paramètres supplémentaires qui ont une influence sur la puissance d'émission et le 
comportement dynamique du rayonnement (cf. ch. 5). Ces paramètres incluent notamment le statut 
de fonctionnement de l'antenne (mode adaptatif activé ou non), le facteur de correction KAA 
appliqué, l'indication du mode de fonctionnement (p.ex. diagramme d'antenne paramétré ou 
"scénario de couverture") et la vérification de sa conformité avec le diagramme d'antenne 
enveloppant (lequel doit contenir tous les faisceaux possibles), le contrôle de l'activation et du bon 
fonctionnement de la limitation automatique de la puissance, condition préalable à l'application du 
facteur KAA, l'intervalle de temps (6 minutes) sur lequel la puissance d'émission est moyennée, ainsi 
que l'indication du facteur de marche (duty cycle) si l'antenne fonctionne en mode TDD 
(Time-Division Duplexing).
6.2.
Le recourant semble ignorer que le Tribunal fédéral s'est déjà penché à plusieurs reprises 
sur la fiabilité des systèmes AQ en lien avec l'exploitation d'antennes adaptatives, notamment pour 
des installations autorisées sur la base du "scénario le plus pessimiste" (worst-case scenario).
La Haute Cour a jugé qu'une surveillance du rayonnement en temps réel n'était pas requise, car le 
système d'AQ a pour but de vérifier le respect de la puissance d'émission maximale autorisée pour 
l'installation, et non sa puissance instantanée. Bien que les réglages de puissance soient effectués 
à distance par l'opérateur, ces réglages du niveau maximal autorisé sont de nature statique et ne 
sont que rarement modifiés. Le contrôle périodique (journalier) par le système d'AQ est donc jugé 
suffisant. 
Pour les antennes évaluées selon ce scénario le plus défavorable, la jurisprudence a également 
confirmé que les diagrammes d'antenne enveloppants utilisés pour les calculs doivent couvrir toutes 
les configurations de faisceaux possibles, garantissant ainsi une évaluation prudente et 
respectueuse des valeurs limites (sur l'ensemble de ces points, cf. arrêts TF 1C_5/2022 du 
9 avril 2024 consid. 4; 1C_45/2023 du 16 janvier 2024 consid. 6; 1C_251/2022 du 13 octobre 2023 
consid. 4).
Le Tribunal fédéral s'est également penché plus récemment sur la fiabilité des systèmes AQ pour 
les antennes adaptatives autorisées selon le nouveau régime du facteur de correction KAA. Il a 
relevé que, si les principes de surveillance sont normalement identiques, une distinction doit être 
faite. Contrairement au scénario du pire, la puissance d'émission maximale (ERPmax) et la 
puissance déclarée sur la fiche de données (ERPn) ne sont plus identiques. La puissance 
déterminante pour le respect des valeurs limites n'est ainsi plus seulement la puissance maximale 
instantanée, mais la puissance d'émission moyenne sur 6 minutes, qui ne doit pas dépasser la 
puissance maximale corrigée (ERPn = KAA × ERPmax). Le Tribunal fédéral a rappelé que le respect 
de cette moyenne est garanti par la limitation automatique de la puissance (power-lock), un système 
logiciel qui doit équiper ces antennes. Ce système détecte en permanence la puissance émise et la 
réduit automatiquement en cas de pics momentanés, afin que la moyenne sur 6 minutes ne dépasse 
jamais la valeur déclarée (ERPn) (cf. arrêt TF 1C_307/2023 du 9 décembre 2024 consid. 7 destiné 
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à publication; ég. OFEV, Explications concernant les antennes adaptatives et leur évaluation selon 
l'ORNI, p. 22). Le rôle du système AQ est alors de vérifier, de manière périodique, que ce système 
de limitation automatique de la puissance est bien activé et correctement configuré. Le Tribunal 
fédéral a jugé que l'obligation d'équiper les antennes d'une telle limitation automatique et le contrôle 
de cette dernière par le système d'AQ constituent une surveillance suffisante et permanente de la 
puissance d'émission. Il a ainsi conclu qu'il ne voyait pas, en l'état, en quoi une surveillance en temps 
réel plus poussée serait nécessaire (cf. arrêt TF 1C_307/2023 du 9 décembre 2024 consid. 7.5 
destiné à publication, et les références citées).
6.3.
Il convient également de noter que les doutes généraux émis par le recourant sur la fiabilité 
des systèmes AQ pour les antennes adaptatives sont contredits par les vérifications officielles 
effectuées sur le système AQ de l'opérateur intimé. 
D'une part, l'Office fédéral de la communication (OFCOM) a confirmé, dans un rapport de validation 
du 8 juillet 2021 relatif à la limitation automatique de la puissance chez les opérateurs, que les 
paramètres nécessaires au contrôle des antennes adaptatives sont correctement représentés dans 
les systèmes d'AQ, y compris dans celui de l'opérateur intimé, et que ces systèmes sont adaptés à 
cette technologie (cf. rapport de validation du 8 juillet 2021 sur la limitation de puissance automatique 
chez B.________, disponible sur bakom.admin.ch > Fréquences et antennes > Champs 
électromagnétiques > Les conditions d'exploitation des antennes adaptatives sont remplies, 
consulté le 14 juillet 2025).
D'autre part, le système AQ de l'opérateur intimé a été audité par un organisme de contrôle externe, 
lequel a délivré un certificat de conformité valable pour la période 2024-2027, document 
publiquement accessible sur le site de l'OFEV (cf. bafu.admin.ch > Thèmes > Thème Électrosmog 
> Informations pour spécialistes > Mesures > Téléphonie mobile: Assurance de la qualité > 
B.________ - certificat pour le système d'AQ 2024-2027, consulté le 14 juillet 2025).
6.4.
Le Tribunal fédéral s'est également déclaré conscient que le contrôle effectué par les 
systèmes AQ peut être faussé si les informations de base fournies par les opérateurs de téléphonie 
mobile sont inexactes. Il a ainsi relevé que des contrôles aléatoires effectués il y a plusieurs années, 
notamment dans le canton de Schwyz, avaient d'ailleurs révélé des discordances dans les bases de 
données de certains opérateurs. En réponse à ces constats, le Tribunal fédéral a, en 2019, invité 
l'OFEV à coordonner un nouveau contrôle des systèmes AQ à l'échelle nationale. Dans 
l'intervalle, les premiers résultats d'un projet pilote portant sur des contrôles sur site de 
76 installations en 2022 ont été publiés par l'OFEV (cf. OFEV, Système d’assurance de la qualité 
pour les installations de téléphonie mobile : projet pilote relatif aux contrôles sur site 2022, 
bafu.admin.ch > Thèmes > Thème Électrosmog > Informations pour spécialistes > Mesures > 
Téléphonie mobile: Assurance de la qualité, consulté le 14 juillet 2025). 
Or, le Tribunal fédéral s'est déjà prononcé sur la portée de ces résultats préliminaires. Il a jugé que 
ceux-ci ne remettaient pas fondamentalement en question la fiabilité des systèmes AQ ni la 
jurisprudence y afférente. Il a ainsi estimé qu'il convenait d'attendre les résultats définitifs de 
l'examen mené par l'OFEV et que, pour l'heure, il n'existait aucune raison de remettre en cause de 
manière générale le bon fonctionnement des systèmes AQ sur la base de ces premières 
constatations (cf. arrêts TF 1C_307/2023 du 9 décembre 2024 consid. 7.5 destiné à publication; 
1C_5/2022 du 9 avril 2024 consid. 4.6 ; 1C_459/2023 du 12 août 2024 consid. 9.3).
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6.5.
Au vu de ce qui précède, il y a lieu de retenir que, sur la base des connaissances actuelles 
et de la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, le système AQ existant de l'opérateur intimé 
est apte à garantir que l'installation de télécommunication projetée, y compris les antennes 
adaptatives autorisées avec un facteur de correction, et que l'installation est exploitée conformément 
aux conditions du permis de construire.
Le recourant, pour sa part, n'oppose à cette conclusion, fondée sur l'état de la technique et validée 
par le Tribunal fédéral, que sa propre appréciation subjective et ses doutes personnels. Il n'apporte 
aucun élément concret ou indice sérieux qui serait de nature à remettre en cause la fiabilité du 
système AQ de l'intimée dans le cas d'espèce, et la Cour ne voit pas non plus que tel serait le cas.
Partant, son grief relatif à une prétendue défaillance ou inadaptation du système d'assurance qualité 
doit être rejeté.
7.
Les autres griefs soulevés par le recourant ne sont enfin manifestement pas non plus de nature à 
conduire à l'admission du recours.
7.1.
Le recourant fait valoir que le terrain ne serait pas suffisamment équipé au sens de 
l'art. 19 LAT pour accueillir l'installation litigieuse. Or, ce grief est manifestement mal fondé. Selon 
l'art. 19 al. 1 LAT, un terrain est notamment réputé équipé lorsqu'il est desservi d'une manière 
adaptée à l'utilisation prévue. Toutefois, il est constant que la parcelle concernée est déjà occupée 
par un bâtiment et se situe dans une zone d'activités desservie. Elle doit donc, par définition, être 
considérée comme équipée pour accueillir des bâtiments conformes à la zone, et encore plus a 
fortiori, une installation de télécommunication. On ne voit pas en effet quel équipement au sens de 
l'art. 19 al. 1 LAT serait encore nécessaire pour accueillir une installation de téléphonie mobile. Il n'y 
a donc pas lieu de s'étendre davantage sur ce grief.
7.2.
Le recourant reproche encore à la requérante de ne pas avoir démontré être propriétaire du 
terrain ou bénéficier d'un droit de construire valable (servitude, contrat de bail, etc.), aucun document 
de ce type ne figurant prétendument au dossier. 
Le Guide des constructions, édicté le 15 novembre 2011 par l'ancienne Direction de l'aménagement 
du territoire et des constructions (DAEC), puis révisé en février 2022 par la Direction du 
développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de l'environnement (DIME), précise, 
à son chiffre 3.4, que la demande de permis de construire et les plans doivent être signés par le 
requérant et l'auteur du projet (cf. https://www.fr.ch > Territoire, aménagement et constructions > 
permis de construire et autorisations > Guide des constructions, consulté le 14 juillet 2025). Il stipule 
que, lorsque le propriétaire du fonds est une tierce personne, la demande de permis doit également 
porter sa signature, celle-ci valant alors consentement au projet. Cette exigence permet de s'assurer 
de l'accord préalable et formel du propriétaire du fonds (cf. pour le tout, cf. arrêt TC FR 602 2024 55 
du 23 octobre 2024 consid. 3 et les réf. citées). Elle suffit à ce stade, dès lors qu'il n'appartient pas 
à l'autorité administrative de se prononcer sur la nature des relations existantes (servitude, contrat 
de bail, etc.) entre le propriétaire du fonds et le requérant.
Or, il ressort expressément du dossier en mains du Tribunal cantonal que les plans approuvés (pièce 
n° 21 du dossier de la Préfecture), les plans mis à l'enquête (pièce n° 20) et le formulaire de requête 
(pièce n° 19) portent tous la signature, non seulement de la requérante et de l'auteur des plans, mais 
également celle de la propriétaire de la parcelle en question (L.________ AG). Ainsi, les conditions 
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formelles posées par la loi et le Guide des constructions sont clairement remplies, et la requérante 
n'avait nul besoin de porter en plus au dossier un contrat de bail ou de servitude la liant à la 
propriétaire du fonds. Il s'ensuit que le grief est particulièrement mal fondé et doit être rejeté.
7.3.
Enfin, c'est également sans succès que le recourant fait valoir que son droit d'être entendu 
aurait été violé car les plans ne lui auraient pas été remis ou mis à sa disposition.
Il y a lieu de rappeler que le recourant a d'abord eu l'occasion de consulter l'entier du dossier lors 
de la mise à l'enquête publique. Cette dernière ayant même eu lieu à deux reprises en raison de 
l'absence initiale de gabarits, de sorte qu'il a disposé d'amplement de temps pour le faire. 
Dans ce contexte, on relèvera que les plans approuvés sont identiques aux plans mis à l'enquête 
(cf. pièce no 20 et 21 du dossier de la préfecture). Il suffisait au recourant de consulter les dates 
apposées sur ces plans pour constater qu'ils sont identiques, plutôt que de prétendre, sans 
fondement aucun et avec une certaine mauvaise foi, qu'il ne s'agit pas des mêmes plans. De même, 
s'il soutient qu'il n'était pas en mesure d'en saisir pleinement la portée lors de la mise à l'enquête, 
rien ne l'empêchait de solliciter l'appui d'un professionnel du domaine. On ne voit d'ailleurs pas quelle 
finalité il cherche à obtenir, dès lors que l'opposition qu'il a valablement formée contre le projet 
témoigne qu'il en a, en réalité, parfaitement saisi les enjeux. 
Ensuite, la Cour relève qu'à l'issue de la consultation des services cantonaux, le Préfet, par 
communication du 28 octobre 2024, a transmis à l'ensemble des opposants les préavis récoltés et 
les a invités à se déterminer dans le cadre de leur droit d'être entendu. 
Or, il ressort du dossier que le recourant ne s'est pas déterminé dans le délai qui lui a été imparti 
par le Préfet à cette occasion, et qu'il n'a pas non plus sollicité l'accès à certains éléments 
supplémentaires du dossier, notamment aux plans, dans le but de préparer une éventuelle prise de 
position.
Ainsi, il est malvenu de plaider devant la Cour de céans que le Préfet aurait violé le droit d'être 
entendu du recourant en ne lui permettant pas de se déterminer avant qu'il ne rende sa décision, 
lorsque le recourant lui-même a sciemment ignoré l'invitation faite par le Préfet pour ce faire. En 
plaidant aujourd'hui une violation de son droit d'être entendu, il viole ainsi manifestement son 
obligation de se comporter de bonne foi en cours de procédure. Si le recourant estimait qu'une 
nouvelle consultation des plans lui était nécessaire pour formuler ses observations sur les préavis, 
il ne pouvait rester passif et il lui appartenait d'en informer le Préfet et de se manifester en sollicitant 
l'accès au dossier. Il ne pouvait attendre que le Préfet rende à son égard une décision défavorable 
pour manifester aux autorités le fait qu'il souhaitait déposer une prise de position et de consulter 
encore les plans.
Enfin, il faut bien encore relever que le recourant a pu largement se déterminer sur les plans et 
l'entier du dossier dans la procédure de recours (cf. not. art. 135a al. 5 LATeC; art. 63 CPJA). Il suit 
de là qu'une éventuelle violation du droit d'être entendu devrait en toute état de cause être réparée.
Ce grief doit par conséquent être également écarté.
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8.
8.1.
Il suit de l'ensemble de ce qui précède que le recours est mal fondé et doit être rejeté 
(602 2025 44). L'affaire étant jugée sur le fond, la requête tendant à l'octroi de l'effet suspensif au 
recours est devenue sans objet et est rayée du rôle (602 2025 45).
8.2.
Le recourant qui succombe doit supporter les frais de la procédure, fixés à CHF 2'500.- 
conformément à l'art. 131 CPJA et aux art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 17 décembre 1991 sur les 
frais de procédure et les indemnités en matière de juridiction administrative (Tarif JA; RS 150.12). 
Ils sont compensés par l'avance de frais de même montant prestée le 30 avril 2025.
8.3.
La constructrice intimée, qui obtient gain de cause et qui a fait appel aux services d'un avocat, 
a droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA).
Conformément à l'art. 8 al. 1 Tarif JA, les honoraires alloués pour la représentation ou l'assistance 
de la partie sont fixés entre CHF 200.- et CHF 10'000.-. Dans les affaires d'une ampleur ou d'une 
complexité particulière, le maximum s'élève à CHF 40'000.-. La fixation des honoraires dus à titre 
de dépens a lieu sur la base d'un tarif horaire de CHF 250.-. Quant aux débours nécessaires à la 
conduite de l'affaire, ils sont remboursés au prix coûtant (art. 9 al. 1 Tarif JA). Pour les photocopies 
effectuées par le mandataire, il est calculé 40 centimes par copie isolée (art. 9 al. 2 Tarif JA).
La liste de frais produite par la constructrice n'est toutefois pas établie conformément aux exigences 
précitées. Elle fait état d'un forfait de CHF 3'000.- pour l'ensemble des honoraires pour la procédure 
devant le Tribunal cantonal. Il est toutefois précisé que l'étude du dossier, les recherches juridiques 
et la rédaction de la réponse ont nécessité 8 heures de travail d'avocat, ce qui n'apparaît en soit pas 
excessif. Calculés au tarif horaire de CHF 250.-, les honoraires pour cette activité s'élèvent à 
CHF 2'000.-. La liste de frais ne fait ensuite état d'aucun frais ou débours, de sorte qu'il n'y a pas 
lieu d'en allouer.
Le total hors taxe s'élève ainsi à CHF 2'000.-. Le supplément pour la TVA aux taux de 8.1% se 
monte à CHF 162.-. Partant, l'indemnité de partie due à l'intimée est arrêtée à CHF 2'162.-. 
Conformément à l'art. 141 al. 1 CPJA, elle est mise à la charge du recourant. Elle doit être versée 
directement au mandataire de l'intimée (art. 141 al. 2 CPJA).
(dispositif en page suivante)
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la Cour arrête :
I.
Le recours (602 2025 44) est rejeté.
II.
La requête d'octroi de l'effet suspensif (602 2025 45) est sans objet et rayée du rôle.
III.
Des frais de procédure, d'un montant de CHF 2'500.-, sont mis à la charge du recourant. Ils 
sont compensés par l'avance de frais de même montant déjà versée.
IV.
Un montant de CHF 2'162.- (dont CHF 162.- de TVA au taux de 8.1%) est alloué à l'intimée à 
titre d'indemnité de partie, à verser à Me Stephan Kronbichler. Il est mis à la charge du 
recourant.
V.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure et de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 
30 jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie 
de la décision est contestée (art. 148 CPJA).
Fribourg, le 14 juillet 2025/jud
Le Président 
Le Greffier-rapporteur