fr_gerichte · 601 2010 130 · 2012-09-28 · fr

Arrêt de la Ie Cour administrative du Tribunal cantonal | Amtsträger der Gemeinwesen

Tribunal cantonal 
Kantonsgericht
CANTON DE FRIBOURG / KANTON FREIBURG ______________________________________________________________________________________
601 2010-130
Arrêt du 28 septembre 2012
IE COUR ADMINISTRATIVE
COMPOSITION
Présidente:
Marianne Jungo
Juges:
Christian Pfammatter, Gabrielle Multone
Greffier-stagiaire:
Philippe Tena
PARTIES
A.________, recourant, représenté par Me Christian Delaloye, avocat 
contre
CONSEIL D'ETAT DU CANTON DE FRIBOURG, autorité intimée 
OBJET
Agents des collectivités publiques
Recours du 28 octobre 2010 contre la décision du 21 septembre 2010


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c o n s i d é r a n t e n f a i t
que A.________ a été engagé en qualité d'inspecteur auprès de la Police cantonale en 
2005 et qu'au mois d'octobre 2008, il a été élu président ad intérim de l'Association du 
personnel de la police de sûreté (ci-après: APPS), puis président dès le 2 juillet 2009;
que, par courrier du 18 septembre 2008, les policiers de la sûreté, en civil, ont été 
informés qu'ils allaient être équipés d'une veste uniforme; l'APPS a contesté auprès du 
Chef de la police de sûreté le port obligatoire de ce vêtement ainsi que le coût de son 
acquisition parce qu'il était mis à la charge des policiers;
qu'après avoir rencontré le Chef de la police de sûreté et le Commandant de la Police 
cantonale (ci-après: le Commandant), l'APPS a demandé qu'une décision motivée relative 
au financement de la veste soit prise;
que, le 27 novembre 2008, l'APPS a tenu une assemblée générale extraordinaire, au 
cours de laquelle une large majorité a décidé de se battre pour éviter que le prix de la 
veste ne soit prélevé sur les indemnités d'habillement; 
que les policiers ont été convoqués à une séance d'essayage pour le 24 mars 2009. Le
23 mars 2009, le comité de l'APPS a envoyé un e-mail à ses membres pour leur proposer 
de ne pas se rendre à cette séance, l'association ne pouvant accepter que cette pièce 
d'équipement soit introduite avant que toutes les voies aient été explorées pour éviter 
que son prix ne soit mis à charge des policiers. Le 24 mars 2009, le Chef de la police de 
sûreté a envoyé un e-mail aux chefs de brigades pour les informer que la procédure 
d'essayage était maintenue et que le message de l'APPS pouvait être qualifié d'incitation 
à rébellion; 
que, le 5 mai 2009, le Commandant a signifié A.________ qu'il ne pourrait pas prendre 
part à un séminaire de formation à l'étranger avec le groupe B.________, du 23 au
25 juin 2009. Par courrier du 5 juin 2009, l'intéressé a demandé au Commandant de 
renoncer à ce qu'il estimait être une sanction non prévue par le droit disciplinaire. Par 
lettre du 16 juin 2009, le Commandant a confirmé sa décision, motif pris que l'intéressé 
avait signé l'e-mail du 23 mars 2009 incitant les membres de l'APPS à la désobéissance, 
soit au refus d'essayage; 
que, par mémoire du 26 juin 2009, A.________ a déposé auprès de la Direction de la 
sécurité et de la justice (ci-après: la Direction) une action en constatation et en cessation 
de l'atteinte à sa personnalité, fondée sur l'art. 130 de la loi sur le personnel de l'Etat 
(LPers; RSF 122.70.1). Il a conclu à ce que cette atteinte soit constatée et à ce qu'ordre 
soit donné au Commandant, sous la menace de l'art. 292 du Code pénal suisse (CP; RS 
311.0), de cesser et de s'abstenir de toutes nouvelles atteintes;
qu'à l'appui de ses conclusions, il a fait valoir une violation de ses droits syndicaux. Il a 
notamment rappelé qu'au lieu de recevoir une décision motivée quant au financement de 
l'uniforme, qui avait été demandée par l'APPS, les membres de la police de sûreté ont été 
enjoints d'aller essayer la veste du jour au lendemain. Le comité de l'APPS, mandaté 
expressément par ses membres lors de l'assemblée générale extraordinaire pour résister 
au paiement des vestes par prélèvement sur les indemnités, a demandé aux membres, 
par e-mail, de ne pas assister à cet essayage. Ce courrier ne contenait toutefois ni 


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menace ni contrainte. L'intéressé a encore souligné qu'il estimait être le propre d'une 
association de faire valoir ses droits de façon décidée. Par contre, l'ordre de procéder à 
l'essayage était, selon lui, une provocation de l'état-major et une tentative de faire 
rentrer dans le rang toutes personnes ayant une idée dissidente. Il a affirmé que les 
agissements du comité de l'APPS, et en particulier de son président, ne peuvent d'aucune 
façon justifier une procédure disciplinaire. En outre, la sanction consistant à lui refuser 
l'autorisation de se rendre à l'étranger est illégale dans la mesure où le droit disciplinaire 
des art. 25 et 26 de la loi sur la police cantonale (LPol; RSF 551.1) ne connaît que les 
sanctions du blâme et de l'amende;
que, le 25 novembre 2009, le Commandant a écrit à A.________ pour l'aviser que, 
compte tenu des circonstances, il n'ouvrirait pas de procédure administrative mais qu'en 
revanche, il tiendrait compte de son comportement dans le cadre de l'évaluation 2009. 
Celle-ci, établie le 15 février 2010, a ainsi comporté la note 2 sous la rubrique "Respect 
des principes déontologiques de la charte";
que, par décision du 23 mars 2010, la Direction a rejeté la plainte de A.________. Elle a 
retenu que les ordres de service ainsi que les mesures d'organisation et de 
fonctionnement internes prises par les chefs de service relèvent de l'art. 5 du code de 
procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et ne constituent pas des 
décisions susceptibles de recours. De plus, l'art. 130 LPers vise les atteintes à la 
personnalité, spécialement les harcèlements sexuels et psychologiques. Le fait que 
A.________ n'ait pas été inclus dans la délégation de la Police cantonale participant à un 
déplacement professionnel était un acte de commandement, soit une mesure interne, et 
n'était en aucun cas constitutif de harcèlement ou d'une autre atteinte à sa personnalité 
ou encore de traitement irrespectueux ou inéquitable. Le comportement de A.________, 
incitant les membres de l'APPS de ne pas prendre part à l'essayage des vestes, pourrait 
en revanche constituer un cas d'indiscipline;
que, par mémoire du 4 mai 2010, A.________ a recouru auprès du Conseil d'Etat contre 
la décision de la Direction en formulant les mêmes conclusions. Il a soutenu que l'article 
130 LPers se réfère à toutes les atteintes à la personnalité et non pas seulement aux 
harcèlements sexuels et psychologiques. L'intéressé a ainsi reproché à l'autorité intimée 
de n'avoir pas reconnu qu'il avait été atteint dans ses droits constitutionnels et, plus 
particulièrement, syndicaux. Il a en outre fait valoir que la décision du Commandant ne 
relève pas d'un acte de commandement mais d'une mesure de rétorsion tendant à le 
punir, et que cette punition a été répétée par une évaluation médiocre. Il a maintenu par 
ailleurs que l'appel du comité de l'APPS à ne pas participer à l'essayage des vestes se 
justifiait du moment que la décision formelle attendue du Commandant, relative au 
financement de la veste, n'avait toujours pas été prise. C'est dans ce cadre que 
notamment son président a demandé aux membres de ne pas assister à l'essayage, 
suivant en cela le mandat que lui avait confié l'assemblée générale extraordinaire. 
A.________ a également affirmé que, par cette action, l'APPS n'avait nullement porté 
atteinte au bon fonctionnement de la police;
que, dans ses observations du 7 juin 2010, la Direction a conclu au rejet du recours. Elle 
a soutenu qu'au vu des travaux préparatoires, l'article 130 LPers vise essentiellement les 
cas de harcèlement sexuel et psychologique. Elle a en outre posé la question de savoir si 
le mémoire du 26 juin 2009 de l'intéressé ne constituait pas une simple plainte, au sens 
de l'art. 112 CPJA, auquel cas la voie du recours serait fermée. Par ailleurs, elle a rappelé 
que le droit du personnel de l'Etat à être consulté est circonscrit à l'art. 123 LPers, et que 
ce droit peut être exercé par les partenaires reconnus à l'article 128 al. 1 LPers. Dans le 


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cas de la prise en charge des coûts de la veste, l'APPS a pu exercer ses droits syndicaux 
en contestant la décision de financement prise par la Police cantonale et en indiquant sa 
position au Commandant. Cependant, les compétences de l'association ne l'autorisaient 
pas à inciter ses membres à opérer un refus d'ordre d'essayage. Un tel refus a constitué 
à son sens une violation des devoirs de service et pourrait être tenue pour une incitation 
à faire grève, ce qui est interdit par l'article 68 LPers;
que, le 12 juillet 2010, A.________ a maintenu ses arguments. En ce qui concerne la 
nature juridique de la décision du Commandant, il a souligné que celle-ci a été prise dans 
un but purement répressif et qu'elle ne peut pas être tenue pour une simple mesure 
d'organisation. Il a encore noté que l'autorité intimée a utilisé les termes de "incitation à 
rébellion" et "incitation à faire grève" alors que, jusqu'à présent, les prétendus grévistes 
n'ont pas été dénoncés pour violation de l'article 68 LPers;
qu'entre-temps, suite à un compromis trouvé avec l'APPS, la Direction a décidé de 
répartir les frais d'acquisition de la veste par moitié à la charge de l'Etat et par moitié à 
la charge des policiers;
que, par décision du 21 septembre 2010, le Conseil d'Etat a rejeté le recours de 
A.________. Tout en reconnaissant à l'APPS et son comité un rôle de partenaire de 
même que, notamment, le droit de s'opposer au mode de financement de l'uniforme - 
opposition qui a finalement conduit à une solution de compromis, l'Etat prenant à sa 
charge la moitié des frais - il a considéré que l'e-mail du 23 mars 2009, demandant aux 
membres de l'APPS de ne pas assister à la séance d'essayage, devait être qualifié 
d'incitation à la désobéissance, la convocation à cette séance étant un ordre de service. Il 
a dès lors estimé que l'intéressé avait pu exercer ses droits syndicaux mais que sa liberté 
syndicale de collaborateur de l'Etat était limitée par son devoir de fidélité et son 
obligation d'obéissance. Dans ce contexte, le Commandant pouvait tenir compte de la 
violation de ces devoirs, estimer que la confiance était rompue et refuser au 
collaborateur - qui ne disposait d'aucun droit à cet égard - la possibilité de participer au 
déplacement à l'étranger à des fins de formation. Le Conseil d'Etat a aussi estimé que la 
décision du Commandant n'était pas soumise au CPJA, d'une part, et que, d'autre part, 
elle n'a pas constitué une mesure de rétorsion mais le simple constat que le policier ne 
jouissait plus de la confiance de ses supérieurs. Enfin, ce comportement pouvait, dans de 
telles circonstances, être pris en considération dans le cadre de l'évaluation 2009. Le 
Conseil d'Etat a par conséquent réfuté les critiques de l'intéressé lorsqu'il affirme qu'il y a 
eu sanction disciplinaire ou encore atteinte à sa personnalité. Il a encore ajouté que la 
convocation à l'essayage n'était pas critiquable et faisait partie des actes de 
commandement ou ordres de services que tout collaborateur est tenu de suivre selon son 
obligation d'obéissance;
qu'agissant le 28 octobre 2010, A.________ a saisi le Tribunal cantonal d'un recours 
contre la décision du Conseil d'Etat, en concluant, sous suite de frais et dépens, à son 
annulation, à ce que l'atteinte à sa personnalité soit constatée et à ce qu'ordre soit donné 
au Commandant, sous la menace de l'art. 292 CP, de cesser et de s'abstenir de toutes 
atteintes à sa personnalité. A l'appui de ses conclusions, il fait valoir une violation de son 
droit d'être entendu dans la mesure où il n'a pas pu consulter le dossier et le préavis du 
Ministère public à l'intention du Conseil d'Etat. Par ailleurs, il invoque une violation de 
l'art. 25 LPol, son éviction de la délégation devant se rendre à l'étranger pour suivre un 
séminaire de formation - laquelle constituait à son avis une mesure de rétorsion destinée 
à le punir d'avoir exercé son rôle de syndicaliste - étant illégale puisque cette sanction 
n'est prévue par aucune disposition légale. Le recourant se plaint en outre de la violation 


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de l'art. 130 LPers pour avoir été accusé "d'incitation à rébellion", ce qui serait infamant 
et diffamatoire pour un inspecteur de police. Enfin et surtout, il estime que ses droits 
syndicaux ont été bafoués lorsqu'on lui reproche une "incitation à la désobéissance" pour 
avoir suggéré aux membres de l'APPS un refus d'essayage avant que la question du 
paiement de la veste n'ait été résolue. Il affirme que l'ordre de procéder à cet essayage a 
constitué une tentative - en l'espèce aboutie - de faire rentrer dans le rang toute 
personne ayant une opinion différente de celle du Commandant. Cela étant, il répète que 
la suggestion de l'APPS n'a d'aucune façon nui à la bonne exécution des missions de la 
police, telles que prévues par l'art. 2 LPol;
que, dans ses observations circonstanciées du 14 décembre 2010, l'autorité intimée a 
conclu au rejet du recours. Elle estime notamment qu'en appelant à ne pas prendre part 
à l'essayage de la veste, dont le port n'était pas contesté, le recourant a violé son 
obligation d'obéissance à l'égard d'un ordre de service, laquelle découle du devoir de 
fidélité fixé à l'art. 56 LPers. Dans ces conditions, les griefs du recourant ne seraient pas 
fondés, ce d'autant plus que celui-ci - qui ne jouissait plus de la confiance de son 
supérieur à raison de ces faits - ne disposait d'aucun droit à être affecté à un voyage de 
formation. Dans un rapport de subordination fonctionnelle, un ordre donné se doit d'être 
respecté et ne peut en aucun cas constituer une atteinte à la personnalité;
que, le 25 février 2011, le recourant a produit ses contre-observations et maintenu ses 
conclusions et, le 19 avril 2011, le Conseil d'Etat a adressé ses ultimes remarques et 
confirmé ses prises de position; 
que, le 1er mars 2012, A.________ a produit une évaluation de ses prestations attestant 
qu'il répond aux exigences de sa fonction; 
que, le 22 août 2012, après avoir consulté le dossier, il a adressé une dernière détermi-
nation sur laquelle le Conseil d'Etat a pris position, le 12 septembre 2012;
e n d r o i t
que le recours de A.________, interjeté dans le délai et les formes prescrits (art. 79 ss 
CPJA) - et l'avance des frais de procédure ayant été versée en temps utile - est recevable 
en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a CPJA en relation avec l'art. 132 al. 2 LPers (cf. aussi art. 
16 LPol). Le Tribunal cantonal peut dès lors entrer en matière sur ses mérites;
que, selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour 
violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour 
constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut 
d'habilitation expresse, le Tribunal cantonal ne peut pas examiner, en l'espèce, le grief 
d'opportunité (art. 78 al. 2 CPJA);
qu'en vertu de l'art. 28 de la Constitution fédérale (Cst.; RS 101), les travailleurs, les 
employeurs et leurs organisations ont le droit de se syndiquer pour la défense de leurs 
intérêts, de créer des associations et d'y adhérer ou non (al. 1). Les conflits sont, autant 
que possible, réglés par la négociation ou la médiation (al. 2). La grève et le lock-out 
sont licites quand ils se rapportent aux relations de travail et sont conformes aux 
obligations de préserver la paix du travail ou de recourir à une conciliation (al. 3). La loi 
peut interdire le recours à la grève à certaines catégories de personnes (al. 4);


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que l'art. 27 de la Constitution du Canton de Fribourg (Cst./FR; RSF 10.1) reprend les 
mêmes principes dans un texte quasiment identique;
que par ailleurs, selon l'art. 56 LPers, le collaborateur ou la collaboratrice accomplit son 
travail avec diligence, conscience professionnelle et fidélité à son employeur. Il ou elle 
s'engage à servir les intérêts de l'Etat et du service public en fournissant des prestations 
de qualité (al. 1). Le collaborateur ou la collaboratrice planifie et organise son travail et 
fait preuve d'initiative, dans le but d'atteindre les objectifs fixés (al. 2). Par son 
comportement, il ou elle se montre digne de la confiance et de la considération que sa 
fonction, en tant qu'agent ou agente des services publics, lui confère (al. 3);
qu'en contrepartie, l'art. 57 al. 1 let. d LPers impose, notamment, au supérieur 
hiérarchique de traiter son personnel avec respect et équité;
que l'art. 68 LPers interdit au collaborateur ou à la collaboratrice de faire grève ou 
d'inciter d'autres collaborateurs ou collaboratrices à faire grève; 
que l'art. 122 LPers prévoit que, dans les limites de la Constitution fédérale, le droit 
d'association est garanti au collaborateur ou à la collaboratrice; en outre, en vertu de 
l'art. 123 LPers, le personnel a le droit d'être consulté et informé préalablement sur les 
projets de dispositions légales et sur les projets de décisions de portée générale qui le 
concernent (al. 1). Le personnel est consulté par l'intermédiaire des Directions, des 
établissements et des services ainsi que par l'intermédiaire des associations de personnel 
(al. 2). La procédure de consultation est en principe écrite. Le délai est fixé au minimum 
à deux mois. Toutefois, pour les mesures périodiques résultant par exemple de 
l'application de l'article 81, le mode de consultation peut être oral et se dérouler dans un 
délai plus bref (al. 3);
que l'art. 128 LPers précise que, dans le cadre du droit à la consultation et à l'information 
par l'intermédiaire des associations de personnel tel qu'il est prévu à l'article 123, l'Etat 
reconnaît comme partenaires la Fédération des associations du personnel des services 
publics du canton de Fribourg, l'Association des magistrats et cadres supérieurs, les 
associations professionnelles et les organisations syndicales (al. 1). Le Conseil d'Etat 
traite avec ces mêmes partenaires lorsqu'il décide de soumettre certains objets de portée 
générale, en négociation avec le personnel (al. 2); 
que le Tribunal fédéral a rappelé, dans un arrêt de principe (ATF 129 I 113), que la 
liberté syndicale comporte notamment le droit pour les syndicats de participer à des 
négociations collectives et de conclure des conventions collectives. Un tel droit n'existe 
toutefois pas tel quel dans la fonction publique, où les conditions de travail sont réglées 
par voie législative, ce qui a pour effet de conférer à l'Etat le double rôle de puissance 
publique (législateur) et d'employeur. Or, le pouvoir législatif est un attribut essentiel de 
la souveraineté de l'Etat, si bien que les consultations et négociations effectuées durant 
le processus d'élaboration d'une loi ne sauraient lier définitivement le législateur. Il en va 
de même, quoique dans une moindre mesure, au niveau réglementaire; en effet, même 
s'il peut discuter (ou même négocier) certaines modalités d'application de textes légaux, 
l'exécutif ne peut exercer ses compétences que dans le cadre délimité par le législateur 
(consid. 3.1 p. 121-122) (…) Que des négociations entre syndicats et pouvoirs publics ne 
lient pas le législateur ne signifie cependant pas que les syndicats de la fonction publique 
ne puissent se faire entendre au sujet du statut et des conditions de travail de leurs 
membres (consid. 3.2 p. 122) (…) Sous certaines conditions, tenant en particulier à la 
représentativité des syndicats et à leur obligation de loyauté, ceux-ci sont en droit de 
représenter leurs membres employés de la fonction publique; de ce point de vue, ils 


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apparaissent comme des interlocuteurs valables et "obligatoires" des pouvoirs publics. Il 
ne s'ensuit pas que les syndicats puissent tirer de l'art. 28 al. 1 Cst. le droit de participer 
à l'élaboration des projets de lois et de règlements concernant les conditions de travail de 
leurs membres; la reconnaissance d'un tel droit se heurterait en effet à la souveraineté 
de l'Etat en matière législative et réglementaire. Même si leur avis ne lie pas les 
autorités, en particulier le législateur, les syndicats du secteur public ont toutefois le droit 
d'être entendus sous une forme appropriée en cas de modifications significatives - 
législatives ou réglementaires - touchant le statut de leurs membres (consid. 3.4 p. 123-
124);
que par ailleurs, ce même arrêt précise que le fait que le syndicat concerné par cette 
procédure ait manifesté sa désapprobation avec l'accord sur la base duquel les projets 
réglementaires devaient être élaborés, en ne le signant pas, ne permet nullement de lui 
faire le reproche d'avoir adopté un comportement contraire aux règles de la bonne foi ou 
d'avoir pratiqué une politique d'obstruction. Il est au contraire dans la nature des 
relations entre employeurs et syndicats que des divergences de vues plus ou moins 
profondes puissent se manifester et séparer les partenaires sociaux, les intérêts des uns 
et des autres ne se recoupant pas nécessairement. Les syndicats tirent d'ailleurs 
précisément leur raison d'être de la qualité qui leur est reconnue de représenter et de 
défendre les intérêts de leurs membres vis-à-vis notamment de l'employeur soit, dans le 
secteur public, de l'Etat. C'est donc un corollaire essentiel de la liberté syndicale 
considérée sous sa composante collective, que le droit pour les syndicats d'exprimer et 
de soutenir librement des idées et des opinons en vue de la défense des intérêts de leurs 
membres (…) Afin qu'un tel droit puisse effectivement être exercé dans le secteur public, 
l'Etat employeur se doit dès lors, dans ses rapports avec les organisations syndicales, de 
leur garantir non seulement l'existence, mais aussi l'autonomie et une certaine sphère 
d'activité (consid. 5.3 p. 124-125) (…) Le procédé de l'autorité intimée, consistant à 
reléguer le syndicat à un rôle de second plan dans la suite du processus législatif parce 
qu'il n'a pas ratifié l'accord signé par l'une des organisations faîtières, revient de la part 
de l'Etat à pratiquer à son endroit une discrimination qui s'apparente, si ce n'est à une 
mesure de rétorsion, du moins à un moyen de pression inadmissible; tout se passe en 
effet comme si le droit d'être inclus au sein du Comité de pilotage était subordonné à la 
condition d'épouser les vues de l'Etat en matière de politique du personnel. Certes le 
syndicat concerné devait-il s'engager à respecter, dans la suite du processus, aussi bien 
la lettre que l'esprit de la loi sur le personnel; il ne pouvait ainsi pas, quelles que soient 
ses vues, chercher à remettre en cause des options clairement choisies par le législateur 
souverain (cf. consid. 5.4 p. 127);
que le Tribunal fédéral a encore précisé que l'inégalité de traitement relevée dans cet 
arrêt entre les divers partenaires sociaux ne portait pas seulement atteinte à la liberté 
syndicale collective en cela qu'elle empêchait le syndicat d'exercer en toute indépendance 
les prérogatives attachées à cette liberté, en particulier le droit de prendre librement 
position sur des questions importantes touchant le statut de ses membres. La différence 
de traitement constatée pourrait en effet aussi avoir pour conséquence de mettre en péril 
l'existence même du syndicat lésé qui, privé du droit de participer aussi activement 
qu'une autre organisation syndicale à une étape clé du processus législatif, risque la 
désaffection d'une partie de ses membres qui, à tout prendre, pourront lui préférer le 
syndicat concurrent admis à négocier et à collaborer avec l'employeur. Or, le droit à 
l'existence est une condition fondamentale de la liberté syndicale collective (cf. consid. 
5.5 p. 128);


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que pour sa part, la doctrine a encore ajouté que les fonctionnaires de police jouissent 
certes des droits fondamentaux, notamment de la liberté d'opinion et d'expression, mais 
ils doivent tolérer, du simple fait de leur fonction, des restrictions accrues à ces droits et 
libertés, restrictions plus importantes que celles qui s'imposent aux autres individus (…) 
les syndicats de police (et les membres de la police qui sont des "dirigeants syndicaux") 
ont le droit de s'exprimer, même de manière critique, sur des affaires ayant trait au 
statut et aux droits et obligations des fonctionnaires de police, à la condition toutefois 
qu'ils s'expriment d'abord, en principe, dans le cadre des procédures et dans les formes 
prévues à cet effet, à l'interne de l'institution de la police. Ils ne peuvent s'adresser au 
public qu'exceptionnellement et en dernier recours, si et dans la mesure où les diverses 
procédures internes prévues à cet effet, dûment utilisées, se révèlent inefficaces et 
inopérantes (P. MAHON/F. MATTHEY, La liberté d'expression et la liberté syndicale des 
fonctionnaires, notamment de police, en particulier sous l'angle du droit à la critique, in 
Droit public de l'organisation, responsabilité des collectivités publiques, fonction publique, 
Berne 2008, p. 237 et 240);
que, dans le cas d'espèce, il n'est pas contesté que le recourant remplit les exigences de 
sa fonction et qu'hormis le message par e-mail que celui-ci a adressé en tant de 
président du syndicat APPS, le dossier ne fait état d'aucun reproche formulé à son endroit 
pour d'autres raisons;
que les autorités précédentes admettent qu'en raison de l'envoi de ce message, le 
recourant a été privé d'un voyage de formation à l'étranger et a reçu une mauvaise 
quotation lors de son évaluation annuelle; 
qu'autrement dit, il ressort clairement des faits que c'est uniquement l'activité de nature 
syndicale du recourant qui a été ainsi mise en cause par sa hiérarchie ou, plus 
précisément, le mode choisi par celui-ci pour manifester la désapprobation du syndicat;
qu'à cet égard, il faut relever que l'assemblée générale de l'APPS avait donné mandat à 
son comité de s'opposer au prélèvement du prix de la veste uniforme sur les indemnités 
versées aux policiers et que le syndicat a usé dans un premier temps des voies ordinaires 
de négociation, par écrit et par oral;
qu'or, lorsque les faits litigieux se sont produits, la hiérarchie n'avait pas modifié sa 
position, ni donné suite à une demande de décision formelle à ce sujet; en particulier, 
lorsque l'essayage de la veste a été exigé des collaborateurs, les négociations entre les 
partenaires sociaux n'avançaient pas, du moins de l'avis du syndicat;
que pourtant, selon l'art. 4 du règlement concernant l'habillement, l'équipement et 
l'armement des agents de la Police cantonale (RSF 551.24), en vigueur depuis 1992, les 
gendarmes qui effectuent régulièrement leur service en civil reçoivent, annuellement, 
une indemnité d'habillement dont le montant correspond à 80 % de la valeur d'un 
uniforme complet (al. 1). Les inspecteurs reçoivent une indemnité d'habillement d'un 
montant identique (al. 2);
qu'aucune disposition ne prévoit d'exception à ce principe ni du reste, à première vue du 
moins, la possibilité de prélever le prix d'un équipement spécial sur cette indemnité;
qu'au demeurant, les gendarmes et les agents auxiliaires, quant à eux, "reçoivent" leur 
habillement de base et l'autorité intimée n'a pas affirmé qu'une partie de cet équipement 
serait à leur charge;


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qu'ainsi et au vu de ce qui précède, il faut constater que la contestation du syndicat, par 
l'action de son président, ne touchait pas à l'élaboration d'une norme mais uniquement à 
l'application d'un règlement, et que la situation juridique n'était pas d'une clarté 
évidente;
qu'en tous les cas, dans un tel contexte, l'action syndicale du recourant n'était pas 
limitée par l'un des attributs essentiels de la souveraineté de l'Etat qu'est son pouvoir 
législatif mais, s'agissant d'un simple cas d'application d'un règlement, par les 
restrictions usuelles qui s'imposent aux collaborateurs de droit public et en particulier aux 
policiers, en tant que gardiens de l'ordre public; 
qu'à cet égard, il faut constater que le Canton de Fribourg a fait usage à l'art. 68 LPers 
de son droit constitutionnel d'interdire aux fonctionnaires de faire grève ou d'inciter à la 
grève; 
qu'en l'occurrence, il est manifeste que le refus d'essayage ou le message suggérant 
d'opposer un tel refus n'est pas constitutif de grève ou d'incitation à grève, dès lors que 
cette action n'a eu aucune incidence, ni directe ni indirecte, sur l'accomplissement des 
missions de la police, lesquelles se sont poursuivies sans aucune opposition; l'autorité 
intimée ne le nie pas; 
que par ailleurs cependant, il n'est par principe pas admissible, du point de vue du devoir 
de fidélité que tout collaborateur se doit de respecter, de s'opposer à un ordre de la 
hiérarchie;
que cela étant, il faut retenir que, dans ce cas spécifique, l'APPS et la hiérarchie de la 
police ont toutes deux manifesté leur détermination sous une forme particulière de 
communication symbolique, en se focalisant sur l'essayage de la veste soit pour l'imposer 
soit pour s'y opposer, à un moment où les négociations sur son financement - lequel 
posait tout de même question - n'avançaient plus et où, de toute évidence, se jouait un 
rapport de forces; 
qu'or, dans cette affaire, si l'APPS n'avait pas manifesté de manière déterminée sa 
désapprobation, il est vraisemblable - au vu de l'état de ce rapport de forces alors - que 
le syndicat n'aurait pas obtenu le résultat auquel il est parvenu et qui paraît plus proche 
de l'esprit du règlement précité;
que dans ces conditions particulières, où surtout il n'avait pas encore été répondu de 
manière formelle à la demande de l'APPS, et compte tenu du fait qu'il s'agissait d'une 
action syndicale de portée mineure, les mesures prises à l'endroit du recourant, qui ne 
cherchait qu'à faire entendre le point de vue exprimé par le syndicat, apparaissent 
disproportionnées;
qu'elles s'apparentent à un moyen de rétorsion visant à sanctionner une action, sans 
effet aucun sur l'accomplissement des missions de la police et partant encore admissible, 
du représentant syndical, lequel n'avait fait que réagir à un ordre de la hiérarchie 
manifestement désireuse, à ce moment, d'asseoir ainsi un rapport de forces dans 
l'espace des négociations encore en cours;
qu'il faut dès lors constater qu'elles constituent une atteinte à la liberté syndicale du 
recourant;


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que, dans la mesure où aucun élément ne démontre qu'un tel cas risque de se produire à 
nouveau, il ne se justifie pas de prononcer l'injonction au Commandant que le recourant 
a requise; 
que le recours est admis dans la mesure qui précède et la décision du Conseil d'Etat doit 
être annulée pour ce motif;
qu'au vu du sort du recours, il n'est pas nécessaire d'examiner les autres griefs invoqués;
que le principe de l'atteinte ayant été admis, il n'est pas perçu de frais de procédure (art. 
131 et 133 CPJA);
que le recourant ayant obtenu gain de cause pour l'essentiel, il a droit à une indemnité 
de partie;
qu'en vertu de l'art. 137 CPJA, seuls ne seront indemnisés que les frais strictement 
nécessaires à la défense des intérêts liés à la présente instance. Le mandataire du 
recourant ne peut ainsi obtenir une indemnité qui couvre les frais issus des démarches 
effectuées antérieurement. Cette indemnité sera dès lors fixée ex aequo et bono 
conformément aux art. 8 ss du tarif des frais de procédure et des indemnités en matière 
de juridiction administrative (RSF 150.12) et 65 du règlement sur la justice (RJ; RSF 
130.11);
l a C o u r a r r ê t e :
I.
Le recours est partiellement admis. Partant, l'atteinte à la liberté syndicale du 
recourant est constatée.
La décision du 21 septembre 2010 est par conséquent annulée sur ce point; pour le 
reste, elle est confirmée.
II.
Il n'est pas perçu de frais de procédure. L'avance versée par le recourant, par 800 
francs, lui est restituée.
III.
Une indemnité de partie par 2'500 francs (TVA non comprise), à charge de l'Etat, 
est allouée à Me Christian Delaloye.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, 
dans les 30 jours dès sa notification. 
La fixation du montant de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 jours, faire 
l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la 
décision est contestée (art. 148 CPJA).
Givisiez, le 28 septembre 2012/gmu
Le Greffier-stagiaire:
La Présidente: