fr_gerichte · 602 2025 41 · 2025-07-29 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2025 41
602 2025 42
Arrêt du 29 juillet 2025
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Johannes Frölicher 
Juges :
Anne-Sophie Peyraud, 
Vanessa Thalmann 
Greffière-rapporteure :
Maude Roy Gigon
Parties
A.________ SA, recourante, représentée par Me Jean-Christophe 
a Marca, avocat
contre
PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA GLÂNE, autorité intimée 
Objet
Aménagement du territoire et constructions – mise en conformité 
d'un changement d'affectation
Recours du 21 mars 2025 contre la décision du 18 février 2025


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considérant en fait
A.
Le 16 novembre 2016, le Préfet de la Glâne a délivré le permis bbb pour la construction d'un 
ensemble résidentiel et commercial avec bureaux, banque, crèche et parking souterrain sur les 
parcelles ccc, ddd, eee, fff et ggg du Registre foncier (RF) de la Commune de H.________ 
(actuellement les parcelles ggg, iii, jjj, kkk, lll, mmm, nnn RF).
En avril 2019, A.________ SA a déposé la demande de permis de construire ooo pour le 
changement d'affectation de la surface commerciale dont elle est propriétaire à la rue P.________, 
à H.________ (art. qqq RF). Cette requête visait l'aménagement d'un fitness 24 heures et se 
fondait sur une étude acoustique du 28 mars 2019 établie par rrr Sàrl.
Le 27 août 2019, le Préfet a délivré le permis de construire sollicité, sous réserve de l'observation 
des conditions figurant dans les préavis cantonaux. Le Service de l'environnement (SEn) avait en 
particulier listé les mesures constructives à respecter, en reprenant les indications contenues dans 
l'étude acoustique précitée.
Se fondant sur le certificat de conformité signé par A.________ SA et S.________ SA le 5 octobre 
2020, la commune a délivré le permis définitif d'occuper du dossier ooo le 12 octobre 2020.
La surface commerciale en cause est exploitée par T.________ SA, sur la base d'un contrat de 
bail conclu avec A.________ SA.
Courant 2022, suite à des plaintes de personnes vivant dans l’immeuble au sujet de nuisances 
sonores, la commune a requis de A.________ SA qu’elle apporte la preuve du respect des 
conditions du permis de construire du 27 août 2019, en particulier celles posées par le SEn. Il est 
ressorti de la réponse de A.________ SA que les mesures constructives listées comme conditions 
à l'octroi du permis de construire pour le changement d'affectation en fitness n'ont pas toutes été 
mises en œuvre, en particulier le fait que la chape de l'étage du dessus avait déjà été posée avant 
le projet de fitness.
Le 17 mai 2023, la commune a alors limité les heures d'ouverture du fitness. A.________ SA a 
contesté cette décision. Le 29 janvier 2024, le Préfet a admis le recours, mais simultanément 
restreint les horaires d'exploitation du fitness et limité les activités impliquant l'usage de poids. Ces 
mesures étaient destinées à régler provisoirement la situation, un délai au 30 novembre 2023 
ayant été imparti à la constructrice pour déposer une demande de permis de construire pour la 
mise en conformité. Le 25 juin 2024, statuant sur le recours de la constructrice, la Cour de céans a 
confirmé la décision du Préfet (602 2024 32). 
B.
Le 4 décembre 2023, A.________ SA a déposé une demande de permis de construire pour 
la mise en conformité du changement d'affectation. Elle a joint à sa demande un rapport 
acoustique de l'entreprise rrr Sàrl du 29 novembre 2023.
Cette demande a été mise à l’enquête publique en 2024. Elle a suscité six oppositions émanant 
des propriétaires de cinq lots PPE de l’immeuble ainsi que de la communauté des propriétaires 
d’étage. En substance, les opposants invoquent des nuisances sonores majeures liées à 
l’exploitation du fitness, y compris des bruits de chocs et des vibrations (en raison de l’utilisation 
des tapis de course), ceci jusque tard le soir.


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Le 14 mars 2024, la commune a donné son accord à l'effet anticipé des plans et pour le reste 
préavisé défavorablement le projet, sous réserve des remarques suivantes: "1. Au vu des griefs 
soulevés par les opposants, l'Autorité communale comprend les opposants. 2. Le projet devant 
être conforme aux lois en vigueur, la commune se ralliera au préavis du service de 
l'environnement".
Le SEn a rendu un préavis défavorable le 27 mars 2024, considérant que l'étude acoustique jointe 
à la demande de mise en conformité avait été rédigée comme si le projet se trouvait au stade de la 
planification avec modélisation du bruit alors qu'il était nécessaire d'effectuer des mesurages sur 
place selon la norme SIA 181. Le 10 avril 2024, le Service des constructions et de l’aménagement 
(SeCA) a également rendu un préavis défavorable, en raison du préavis négatif du SEn; il a par 
ailleurs donné son accord à l’effet anticipé des plans. 
Le 18 juillet 2024, la requérante a déposé trois nouvelles études acoustiques (une par 
appartement évalué). Consulté, le SEn a émis un préavis défavorable le 13 août 2014, estimant 
que si ces études ont bien été rédigées à la suite de mesurages sur place pour vérifier la 
conformité du bâtiment à la norme SIA 181, elles devaient être complétées sur plusieurs éléments. 
Par envoi du 22 août 2024, l'opposante U.________ a contesté la manière dont les tests relatifs 
aux nuisances générées par les tapis de course dans son logement ont été effectués.
Le 18 octobre 2024, la requérante a transmis trois études acoustiques datées du 22 août 2024 et 
complétées selon les exigences du SEn. A nouveau consulté, le 29 octobre 2024, ce dernier a 
rendu un préavis favorable avec conditions. Celles-ci prévoient (entre autres), d'une part, 
l'interdiction pour les utilisateurs du fitness de lâcher les poids, y compris le tirant à câble et les 
appareils enfichables, et, d'autre part, la mise en place d'une surveillance (par le personnel du 
fitness) afin de s'assurer que la convention d'utilisation soit appliquée de manière scrupuleuse 
durant l'intégralité des heures d'ouverture.
Le 19 novembre 2024, le Préfet a transmis ce préavis à la requérante, lui demandant de se 
déterminer sur les deux conditions précitées.
Par complément du 2 décembre 2024, estimant ces mesures indispensables, l'opposant 
V.________ a demandé au Préfet que la mise en conformité inclue une réduction des horaires et 
interdise l'utilisation de poids d'une charge supérieure au maximum défini dans l'étude acoustique 
portant sur son logement. 
Le 2 décembre 2024, U.________ a complété son opposition. Elle a joint à son envoi un courrier 
de l’atelier W.________ SA du 2 décembre 2021 ainsi qu'un rapport acoustique réalisé le 
14 novembre 2024 par l’entreprise X.________ SA. Il ressort de celui-ci que l’utilisation des tapis 
de course génère du bruit dépassant les niveaux maximums autorisés entre 19h et 7h selon la 
norme SIA 181 (de 1 à 5 dB(A) selon le nombre de tapis de course utilisés et l’emplacement de 
ceux-ci). U.________ a également transmis un lien pour le téléchargement de vidéos montrant des 
vibrations se manifestant dans son logement.
Le 9 décembre 2024, la requérante a répondu à l'envoi du Préfet du 19 novembre 2024. 
C.
Le 18 février 2025, le Préfet a rejeté les oppositions et délivré le permis de construire n°yyy. 
Outre les conditions prévues par les préavis communaux et cantonaux, la délivrance du permis a 


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été expressément subordonnée au respect des conditions suivantes mentionnées au ch. 4 du 
permis: 
" Les conditions d’utilisation du fitness ci-après font partie intégrante du permis de construire délivré :
1) Il est interdit de lâcher les poids, les tirants à câbles et les appareils enfichables. 
2) Tous les jours après 19.00 heures ainsi que les dimanches et les jours fériés, l'utilisation de poids libres, 
d'autres machines avec bruit de choc important ainsi que des tapis de course est interdite.
3) Une surveillance par le personnel du fitness du respect des conditions susmentionnées est assurée 
durant les heures d'ouverture du fitness" .
D.
Le 21 mars 2025, la requérante recourt auprès de la Cour de céans, contestant certaines 
des conditions assorties au permis de construire (602 2025 41). Elle conclut, sous suite de frais et 
dépens, principalement à ce que le ch. 4 du permis de construire soit modifié comme suit: 
"[…]
c) [recte : 1)] La convention d'utilisation du fitness est applicable de l'ouverture à la fermeture du fitness et 
stipule qu'il est formellement interdit de lâcher les poids, y compris le tirant à câble et les appareils 
enfichables. 
d) [recte : 2)] Une surveillance par le personnel du fitness est mise en place pour assurer le respect 
scrupuleux de la convention susmentionnée par les utilisateurs". 
Subsidiairement, elle conclut à ce que dit ch. 4 soit modifié comme suit: 
" […]
1) Il est interdit de lâcher les poids, les tirants à câbles et les appareils enfichables.
2) Tous les jours après 22.00 heures ainsi que les dimanches et les jours fériés, l'utilisation de poids libre est 
interdite.
3) Une surveillance par le personnel du fitness du respect des conditions susmentionnées est assurée 
durant les heures d'ouverture du fitness". 
Elle requiert en outre, à titre provisionnel, l'octroi de l'effet suspensif du recours (602 2025 42).
A l'appui de ses conclusions, la recourante fait valoir une constatation incomplète et arbitraire des 
faits ainsi qu'un excès du pouvoir d'appréciation de la part de l'autorité intimée au motif qu'elle se 
serait écartée sans justification d'un rapport officiel (en l'occurrence le dernier préavis du SEn). La 
recourante soutient par ailleurs que les conditions posées au permis de construire violent 
l'art. 11 de la loi du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) et qu’il 
s’agit de mesures de police déguisées visant à réglementer les rapports de voisinage au sens de 
l’art. 684 CC pour lesquels l’autorité intimée n’est pas compétente.
E.
Le 28 mars 2025, la Juge déléguée à l’instruction a indiqué que, sans être en possession du 
dossier et des observations de l’autorité intimée, il n’y avait pas lieu de revenir par mesure 
provisionnelle urgente sur la décision contestée, étant encore souligné qu’il n’y a en principe pas 
lieu d’octroyer, déjà pour la durée de la procédure, précisément que ce que l’intéressé entend en 
réalité obtenir sur le fond de l’affaire (602 2025 43).
F.
Le 16 avril 2025, la commune indique n’avoir aucune observation à formuler, précisant 
réitérer sa position telle qu’exprimée précédemment.


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Le 28 avril 2025, l'autorité intimée transmet le dossier de la cause, mentionnant ne pas avoir 
d’observations à formuler.
Invité à se déterminer sur le recours en sa qualité de service spécialisé, le SEn dépose ses 
observations le 23 mai 2025.
Les 21 mai et 5 juin 2025, le Préfet a transmis les courriers des 16 mai et 4 juin 2025 de 
l’administrateur de la PPE "Z.________" abritant le fitness en cause, lesquels font état de 
manquements quant aux restrictions d’horaires prévues par la décision du 18 février 2025.
Les 4 juin et 14 juillet 2025, la recourante a déposé une détermination spontanée dans laquelle 
elle maintient sa position.
G.
Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans 
les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.
en droit
1.
Déposé dans le délai et les formes prescrits – et l'avance des frais de procédure ayant été versée 
en temps utile – le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c du code fribourgeois du 
23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et de l'art. 141 al. 1 
de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions 
(LATeC; RSF 710.1). En tant que propriétaire et destinataire de la décision attaquée, la recourante 
a qualité pour recourir (art. 76 let. a CPJA).
Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur les mérites du recours.
2.
Selon l'art. 77 CPJA, l'autorité de recours revoit la légalité de la décision attaquée, ainsi que la 
constatation des faits par l'autorité intimée; cela signifie qu'elle peut sanctionner la violation de la 
loi, y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, ainsi que la constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents. Aucune question d'opportunité ne se pose en l'espèce.
3.
3.1.
Par le permis de construire, l'Etat vérifie la conformité du projet à l'affectation de la zone et 
aux règles de construction qui régissent celle-ci. Il garantit la sécurité, la salubrité et la 
fonctionnalité des constructions (art. 1 let. j LATeC). Il s'agit d'une autorisation ordinaire dont le 
requérant a droit à l'obtention s'il satisfait aux conditions légales. L'objet d'un permis de construire 
est de constater que le projet de construction respecte le droit public (ATF 119 Ib 222 consid. 3a; 
arrêt TF 1A.202/2006 du 10 septembre 2007 consid. 4). Cela signifie que, lorsqu'elle statue sur 
une requête de permis de construire, l'autorité compétente ne peut examiner que la légalité du 
projet, et non pas son opportunité. L'autorité n'a pas la compétence de refuser le permis de 
construire qui lui est demandé sous prétexte qu'une autre solution plus judicieuse à ses yeux ou 
ceux du voisin peut entrer en considération (arrêt TC FR 602 2018 21 du 28 novembre 2018 


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consid. 3.1; arrêt TA FR 2A 2003 61 du 11 février 2004). La possibilité de construire sur un bien-
fonds est une faculté essentielle découlant du droit de propriété garanti par l'art. 26 Cst. Son 
exercice se fait à la guise du propriétaire dans les limites du droit de l'aménagement du territoire et 
du droit de la police des constructions.
3.2.
Dans le cadre de l'instruction d'une demande de permis de construire, les dossiers sont 
soumis aux différents services de l'Etat. Selon la jurisprudence, les avis des services spécialisés 
de l'Etat constituent des rapports officiels au sens de l'art. 46 al. 1 let. b CPJA. Le rapport officiel 
est un document écrit ou une déclaration orale d'une autorité ou de l'administration qui possède 
des connaissances spécifiques en raison de son activité à l'attention d'une autre autorité à propos 
de faits et circonstances précis. Il se distingue d'un rapport d'experts en ce sens qu'il est un acte 
de souveraineté administrative. Lorsqu'il présente des résultats concluants, pleine force probante 
peut lui être reconnue. Il peut alors remplacer une expertise, dans la mesure toutefois où il n'existe 
pas d'indices concrets et sérieux qui en diminuent la valeur probante (ATF 132 II 257 consid. 4; 
arrêt TF 1C_338/2010 du 23 mai 2013 consid. 5; arrêts TC FR du 30 mars 2001, in RFJ 2001 
p. 224; 1A 2003 61 du 12 septembre 2007).
4.
En l’occurrence, le recours est uniquement dirigé contre le ch. 4 du permis de construire qui émet 
des conditions d’utilisation du fitness.
Au regard des conclusions formulées par la recourante et citées ci-avant (cf. lettre D de la partie 
en fait), il est d’emblée constaté que A.________ SA ne remet pas en cause l'interdiction – 
applicable durant l'intégralité des heures d'ouverture du fitness – de lâcher les poids, les tirants à 
câbles et les appareils enfichables, ni le fait qu'une surveillance par le personnel du fitness doive 
être mise en place pour assurer le strict respect de cette interdiction. La recourante s'oppose en 
revanche à toute restriction supplémentaire. En d'autres termes, A.________ SA ne conteste 
aucunement la condition n° 1 du ch. 4 du permis de construire. La condition n° 2 est quant à elle 
entièrement contestée et la condition n° 3 n'est contestée que dans la mesure où elle concerne les 
restrictions d'horaires/jours visées par la condition n° 2.
La Cour de céans constate que la recourante ne s'oppose en définitive qu'aux exigences non 
directement prévues au titre de conditions par le préavis du SEn du 29 octobre 2024. Ce préavis 
prévoit en effet ceci sous la rubrique "Conditions": "1. Comme indiqué dans les études 
acoustiques, sans la mise en place de mesures d'exploitation, la norme SIA 181 ne peut être 
respectée. Il est donc nécessaire de mettre en place une surveillance (par le personnel du fitness) 
afin de s'assurer que la convention, que les utilisateurs doivent obligatoirement suivre, est 
appliquée de manière scrupuleuse. La convention d'utilisation du fitness applicable de l'ouverture à 
la fermeture du fitness doit stipuler que: il est formellement interdit de lâcher les poids, y compris le 
tirant à câble et les appareils enfichables". 
Partant de ce constat, la Cour de céans ne reviendra pas sur ces conditions émises par le SEn et 
limitera son examen aux points que la recourante conteste.
5.
Le fitness est une installation fixe nouvelle au sens des art. 7 al. 7 LPE dont l'exploitation produit 
potentiellement du bruit (intérieur et extérieur) et des vibrations. Tant le bruit que les vibrations 
sont des atteintes au sens de l'art. 7 al. 1 LPE.


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Les valeurs limites d'immission (VLI) s'appliquant aux bruits et aux vibrations sont fixées de 
manière à ce que, selon l'état de la science et l'expérience, les immissions inférieures à ces 
valeurs ne gênent pas de manière sensible la population dans son bien-être (art. 15 LPE). Les 
limitations d'émissions figurent dans des ordonnances ou, pour les cas que celles-ci n'ont pas 
visés, dans des décisions fondées directement sur la LPE (cf. art. 12 la. 2 LPE). Le Conseil fédéral 
édicte par voie d'ordonnance des VLI applicables à l'évaluation des atteintes nuisibles ou 
incommodantes (art. 13 al. 1 LPE).
Pour ce qui est du bruit extérieur, un fitness ne peut obtenir un permis de construire, en vertu des 
exigences prévues par les art. 25 al. 1 LPE et 7 al. 1 let. b de l'ordonnance du 15 décembre 1986 
sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41), que si les immissions sonores 
(cf. art. 7 al. 2 i.f. LPE; bruit au lieu de son effet) qu'il engendre ne dépassent pas les valeurs de 
planification fixées à l'annexe 6 de l'OPB (cf. ch. 1 al. 1 let. e de l'annexe 6 à l'OPB). S'agissant du 
bruit intérieur au bâtiment, les exigences de la norme SIA 181 "Protection contre le bruit dans le 
bâtiment" doivent être respectées (art. 32 al. 1 OPB). En matière de vibrations, aucune 
ordonnance n'a été édictée par le Conseil fédéral.
Les émissions de bruit et vibrations (au sortir de l'installation; cf. art. 7 al. 2 LPE) doivent en outre 
être limitées par des mesures préventives en tant que cela est réalisable sur le plan de la 
technique et de l'exploitation et économiquement supportable (art. 11 al. 2 LPE). La protection 
contre ces nuisances est ainsi assurée par l'application cumulative des valeurs de planification et 
du principe de la limitation préventive des émissions (cf. ATF 141 II 476 consid. 3.4.1 pour la 
protection contre le bruit; cf. arrêt TAF A-1017/2015 du 9 mai 2016 consid. 4.1 pour la protection 
contre les vibrations).
S'agissant plus particulièrement du bruit, dès lors que les valeurs de planification ne constituent 
pas des valeurs limites d'émissions au sens de l'art. 12 al. 1 let. a LPE, leur respect ne signifie pas 
à lui seul que toutes les mesures de limitation imposées par le principe de prévention des 
émissions aient été prises et que le projet en cause satisfasse à la législation en matière de 
protection de l'environnement; il faut bien davantage examiner chaque cas d'espèce à la lumière 
des critères définis par les art. 11 al. 2 LPE et 7 al. 1 let. a OPB pour déterminer si le principe de 
prévention exige une limitation supplémentaire des émissions (ATF 141 II 476 consid. 3.2 et les 
références citées).
A noter que le principe de prévention doit être pris en considération même si les travaux ont déjà 
été réalisés. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, le constructeur qui a réalisé des travaux 
illicites et mis l'autorité devant le fait accompli, l'empêchant d'appliquer le principe de prévention, 
ne peut pas se prévaloir de l'impossibilité technique de réaliser d'autres mesures préventives, 
lorsque cette impossibilité découle des travaux illicites (ATF 141 II 476 consid. 3.4.1).
Enfin, le Tribunal fédéral a aussi reconnu que la directive Etablissements publics (DEP) du Cercle 
Bruit est un instrument approprié pour préciser les critères à l'aide desquels la détermination et 
l'évaluation des nuisances sonores des établissements publics avec production musicale, des 
restaurants et des bars, y compris le trafic des clients, le bruit des parkings et le bruit généré par la 
circulation doivent être appréciées (ATF 137 II 30 / JdT 2012 I consid. 3.6).


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6.
6.1.
En l’espèce, la recourante a produit différents rapports acoustiques pour appuyer sa 
demande de mise en conformité. En sus des rapports de AA.________ SA du 22 août 2024, la 
recourante a en effet transmis les rapports de rrr Sàrl des 24 février 2020 et 29 novembre 2023 
ainsi que les rapports de AA.________ SA du 17 juillet 2024.
6.2.
Contrairement à ce que soutient la recourante, seuls les rapports acoustiques du 
22 août 2024 sont complets et donc relevants. En effet, le rapport établi par rrr Sàrl le 24 février 
2020 se limite à examiner la situation sous l’angle du respect de la norme SIA 181. Or, tel que le 
SEn l’a relevé en sa qualité de service spécialisé (cf. préavis du 29 octobre 2024) et tel que cela a 
été précisé ci-avant (cf. consid. 5), le respect de cette norme n’est pas suffisant pour examiner si le 
projet respecte les exigences en matière de protection de l'environnement, les prescriptions de 
l’OPB et de la DEP – si une patente est délivrée aux exploitants du fitness – s'y ajoutant en 
l'espèce, tout comme le principe de prévention. De même, s’agissant du rapport acoustique établi 
par rrr Sàrl le 29 novembre 2023, le SEn a expressément indiqué que ce rapport n’était pas 
relevant dès lors qu’il a été établi comme si le projet se trouvait au stade de la planification avec 
modélisation du bruit, alors qu’il était nécessaire d’effectuer des mesurages sur place selon la 
norme SIA 181. Le SEn a en outre explicitement précisé que les rapports acoustiques du 
17 juillet 2024 étaient eux aussi incomplets (examen du respect de la DEP absent et aucune 
indication garantissant le respect de la convention interdisant les lâchers de poids), raison pour 
laquelle ils ont conduit à un préavis défavorable (cf. préavis du SEn du 13 août 2024).
Ceci explique parfaitement que l’autorité intimée ne soit pas revenue sur les rapports acoustiques 
antérieurs au 22 août 2024 pour fonder son raisonnement et rendre la décision attaquée. Malgré 
ses critiques, la recourante n’apporte aucun élément susceptible de remettre en question les 
raisons pour lesquelles le SEn a considéré que ces précédents rapports acoustiques n'étaient pas 
complets et donc pas relevants. Il convient donc de suivre l'avis de ce service spécialisé à ce sujet 
et de constater que l’autorité intimée n’a pas établi les faits de manière arbitraire et lacunaire en se 
limitant à se référer aux rapports acoustiques du 22 août 2024.
7.
La recourante estime que l'autorité intimée a violé son pouvoir d'appréciation en s’écartant des 
conditions formulées par le SEn et en assortissant le permis de construire de conditions 
supplémentaires sans en expliquer les raisons.
7.1.
L'autorité intimée a motivé le prononcé des conditions posées au ch. 4 du permis de 
construire en se référant aux constatations du SEn (cf. consid. 4.3 de la décision rejetant les 
oppositions). Elle a en particulier relevé que ce service avait indiqué, d'une part, qu'il est 
indispensable que les utilisateurs du fitness respectent la convention d'utilisation des poids libres 
et autres poids, faute de quoi les valeurs de la norme SIA 181 ne sont pas respectées; d'autre 
part, qu'en application du principe de prévention, il semble judicieux d'interdire certaines activités 
fortement gênantes (poids libres et autres appareils avec bruit de choc important, tapis de course, 
etc.), en tout cas aux heures sensibles par exemple après 19h00, les dimanches et jours fériés. 
L'autorité intimée a relevé qu'aucun motif ne justifiait de remettre en cause les constatations de ce 
service spécialisé en matière de protection contre le bruit et a estimé que les recommandations de 
celui-ci étaient convaincantes et pertinentes. Elle a mentionné que la recourante s'était en outre 


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engagée – par courrier du 9 décembre 2024 – à respecter lesdites recommandations si celles-ci 
devaient être imposées.
7.2.
Dans son préavis du 29 octobre 2024, le SEn a tout d'abord indiqué sous la rubrique 
"Eléments déterminants" que le projet doit être conforme à l'OPB (notamment art. 7 et 
annexe 6 OPB), à la norme SIA 181, à l'ordonnance du 27 février 2019 relative à la loi fédérale sur 
la protection contre les dangers liés au rayonnement non ionisant et au son (O-LRNIS; 
RS 814.711) ainsi qu'à la DEP (si une patente est délivrée aux exploitants du fitness). Le SEn a 
ensuite précisé que les études acoustiques fournies par la constructrice antérieurement aux 
rapports du 22 août 2024 n'étaient pas complètes (cf. consid. 6.2 ci-dessus).
Ce service a par ailleurs retenu que "les études acoustiques fournies arrivent à la conclusion que 
le bâtiment a été construit conformément à la norme SIA 181. Nous validons ces études et les 
méthodologies utilisées. Il est également démontré, dans la nouvelle étude acoustique, que le 
fitness est conforme à la DEP. Cette évaluation est validée par le SEn même si la conclusion des 
trois études mentionne uniquement une conformité à la DEP par rapport à l'appartement 
AB.________ de U.________ (alors que dans les pages précédentes, il est bel et bien constaté 
que la DEP est respectée par rapport à tous les appartements). Concernant en particulier 
l'évaluation pour l'isolement au bruit lors des lâchers de poids, selon le chiffre 2.3 de la norme, les 
locaux d'immission concernés ont une sensibilité au bruit «moyenne» donc selon le tableau 6 de la 
norme, c'est le LH,tot de 35 dB(A) qui doit être respecté (le LH,tot doit être plus petit ou égal à 
35 dB(A)). Les études fournies pour les appartements de AC.________ (appartement 
AD.________) et de V.________ (appartement AE.________) montrent qu'avec les lâchers de 
poids tels que mesurés, les valeurs de la norme SIA 181 ne sont pas respectées. Même si des 
mesurages n'ont pas été effectués dans l'appartement de U.________, la nouvelle étude 
concernant son appartement indique que, selon les autres évaluations effectuées, les mêmes 
dépassements seraient constatés dans son appartement lors de lâchers de poids. Il est donc 
obligatoire que les utilisateurs respectent la convention d'utilisation des poids libres et autres poids 
(tirants avec câbles, machines). En effet, il est démontré dans les études que le bâtiment a été 
construit en respectant la norme SIA 181 car l'isolement au bruit de choc est suffisant. Les valeurs 
définies sont valables pour une utilisation normale des locaux pour l'affectation prévue. S'il y a des 
dépassements dans ces cas précis, cela est dû au non-respect de la convention d'utilisation. En 
effet, dans les conditions présentes lors des mesurages, lorsque la convention n'est pas respectée 
par les utilisateurs du fitness, l'utilisation des locaux n'est plus normale et ne correspond plus à 
l'affectation voulue pour ces locaux. Nous entrons là dans une thématique liée au bruit de 
voisinage (comportement des utilisateurs du fitness) donc dans le domaine du droit privé".
Le SEn a conclu ainsi: "il est démontré dans les nouvelles études acoustiques que le projet est 
conforme à l'OPB, à la DEP et à la norme SIA 181. Les questions liées au comportement des 
utilisateurs du fitness sont des questions de droit privé qui ne sont pas traitées par notre service". Il 
a par ailleurs formulé la condition n° 1 suivante : " Comme indiqué dans les études acoustiques, 
sans la mise en place de mesures d'exploitation, la norme SIA 181 ne peut être respectée. Il est 
donc nécessaire de mettre en place une surveillance (par le personnel du fitness) afin de s'assurer 
que la convention, que les utilisateurs doivent obligatoirement suivre, est appliquée de manière 
scrupuleuse. La convention d'utilisation du fitness applicable de l'ouverture à la fermeture du 
fitness doit stipuler que: il est formellement interdit de lâcher les poids, y compris le tirant à câble et 
les appareils enfichables ". Sous la rubrique "Remarques" de ce préavis, le SEn a relevé que 
U.________ avait mis en doute la véracité des tests effectués concernant les tapis de course, mais 


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qu'il ne pouvait pas se prononcer sur ces tests, précisant qu'il est de la responsabilité du bureau 
mandaté et des personnes ayant engagé ce bureau de fournir des informations véridiques et 
authentiques et que les tests doivent être réalisés pour des situations réelles, telles qu'elles se 
produisent généralement dans les locaux du fitness. Le SEn a encore formulé la remarque 
suivante: "Si le comportement des utilisateurs ne respectent pas la condition n° 1, nous entrons 
dans le domaine du droit privé (problèmes de voisinage dus au comportement de personnes). 
Nous pouvons néanmoins conseiller dans un tel cas d'interdire certaines activités fortement 
gênantes (poids libres et autres poids avec bruit de choc important, tapis de courses, etc.), en tout 
cas aux heures sensibles par exemple après 19h, dimanches et jours fériés. Ces mesures iraient 
dans le sens du principe de prévention de l'art. 11 LPE".
Dans ses observations du 23 mai 2025 auprès de la Cour de céans, le SEn a donné des 
précisions à ce propos. Il a indiqué que la remarque précitée est "une mesure allant dans le sens 
du principe de prévention et non, selon notre appréciation, d’une condition nécessaire pour que 
celui-ci soit respecté dans la mesure où le comportement relevant d’une utilisation normale des 
installations est effectivement garanti par la surveillance nécessaire au sens de la condition 1 
précitée ".
7.3.
Il est d’emblée constaté que, contrairement à ce qu’a retenu l’autorité intimée, la recourante 
ne s’est jamais engagée à respecter les recommandations du SEn.
En effet, l'envoi du 9 décembre 2024 auquel la décision attaquée renvoie faisait suite au courrier 
du Préfet du 19 novembre 2024 dans lequel ce dernier demandait à la constructrice de se 
déterminer, d'une part, sur l'interdiction pour les utilisateurs du fitness de lâcher les poids, y 
compris le tirant à câble et les appareils enfichables et, d'autre part, sur la mise en place d'une 
surveillance (par le personnel du fitness) afin de s'assurer que la convention d'utilisation soit 
appliquée de manière scrupuleuse durant l'intégralité des heures d'ouverture. Dans cet envoi, le 
mandataire de la constructrice a indiqué ceci: "Ma mandante mesure pleinement l'importance 
attachée au respect des conditions imposées par le SEn. Elle tient à réaffirmer sa volonté de 
veiller à leur stricte application par la société de fitness T.________ SA, sa locataire, et s'engage à 
les lui rappeler. En outre, ma mandante précise avoir d'ores et déjà sommé cette dernière de se 
conformer auxdites conditions, lesquelles relèvent du droit privé, comme le souligne le SEn. La 
société A.________ SA prendra toutes les mesures nécessaires si leur non-respect venait à être 
constaté, y compris en recourant aux dispositions prévues par le droit du bail, notamment 
I'art. 257f CO". La constructrice a ainsi tout au plus pris l'engagement de sommer sa locataire de 
faire le nécessaire pour l'observation des conditions évoquées dans la lettre du Préfet du 
19 novembre 2024, à savoir le respect de la convention d'utilisation interdisant les lâchers de poids 
et la mise en place d'une surveillance y relative par le personnel du fitness durant l'intégralité des 
heures d'ouverture. 
L'autorité intimée ne pouvait dès lors pas se prévaloir du consentement de la recourante pour 
prononcer les restrictions d'horaires litigieuses, mais se devait de motiver leur prononcé.
7.4.
Or, comme cela vient d'être précisé (cf. consid. 7.1), la motivation de la décision attaquée se 
réfère pour le reste simplement aux constatations du SEn ressortant de son préavis du 
29 octobre 2024 que l'autorité intimée qualifie de "convaincantes et pertinentes". 
A la lecture du préavis du SEn du 29 octobre 2024, la Cour de céans retient que ce service 
considère que le respect de la condition n° 1 – laquelle prévoit d'interdire de lâcher les poids, y 


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compris les tirants à câble et appareils enfichables, et de mettre en place une surveillance (par le 
personnel du fitness) de l'ouverture à la fermeture pour veiller au strict respect de cette 
interdiction – est nécessaire, mais suffisant pour que le projet soit conforme aux exigences en 
matière de protection contre le bruit ainsi qu'au principe de prévention de l'art. 11 LPE. Les 
observations du SEn du 23 mai 2025 viennent confirmer ce constat, dès lors que le service 
spécialisé y précise expressément que la remarque formulée dans son préavis (soit " Si le 
comportement des utilisateurs ne respecte pas la condition n° 1, nous entrons dans le domaine du 
droit privé [problèmes de voisinage dus au comportement de personnes]. Nous pouvons 
néanmoins conseiller dans un tel cas d'interdire certaines activités fortement gênantes [poids libres 
et autres poids avec bruit de choc important, tapis de courses; etc.], en tout cas aux heures 
sensibles par exemple après 19 h, dimanches et jours fériés. Ces mesures iraient dans le sens du 
principe de prévention de l'art. 11 LPE ") n’est pas une condition nécessaire pour que le principe 
de prévention soit respecté.
La recourante a donc raison non seulement lorsqu'elle soutient que les conditions prévues au 
ch. 4 du permis de construire vont plus loin que ce que le SEn tient pour nécessaire dans son 
préavis, mais aussi lorsqu'elle affirme que la décision attaquée n'est pas motivée sur ce point.
Cela étant, il sied de rappeler que le principe de prévention s'applique cumulativement avec les 
prescriptions de la norme SIA 181 notamment, ce qui signifie que le respect de celle-ci et de l’OPB 
n'implique pas automatiquement l'observation dudit principe.
Il appartient donc à la Cour de céans d'examiner si, au regard du dossier, les conditions litigieuses 
sont néanmoins fondées ou s'il se justifie au contraire de les modifier comme le demande la 
recourante.
7.5.
Compétente pour revoir l'établissement des faits, lesquels sont établis d'office (cf. art. 45 et 
77 CPJA), le Cour de céans constate que le préavis du SEn du 29 octobre 2024 a été établi 
antérieurement aux compléments déposés par V.________ et U.________ le 2 décembre 2024. 
Affirmant (rapports de surveillance à l'appui) qu'une surveillance des utilisateurs du fitness n'est 
pas suffisante, V.________ a expressément requis que la mise en conformité soit assortie de 
restrictions d'horaires. U.________ – qui avait contesté la manière dont les tests relatifs aux bruits 
provoqués par les tapis de course avaient été réalisés – a quant à elle, d'une part, transmis un lien 
pour télécharger des vidéos attestant des vibrations se manifestant dans son logement. D'autre 
part, elle a produit un courrier de l'entreprise W.________ SA (mandataire de la constructrice) du 
2 décembre 2021 indiquant que "l'absorption des vibrations n'est pas pleinement satisfaisante 
malgré le respect de la norme", ainsi qu'une étude acoustique réalisée par l'entreprise X.________ 
SA le 14 novembre 2024 (mandatée par la locataire du fitness) dont il ressort que les bruits 
générés par les tapis de course ne respectent pas les exigences de la norme SIA 181 (déficit allant 
de 1 à 5 dB(A) selon le nombre de tapis de course testés et l'emplacement de ceux-ci).
Il ressort du dossier de l’autorité intimée que ces compléments déposés par les opposants n’ont 
pas été communiqués au SEn, ni à la recourante d’ailleurs, ce qui est en soi constitutif d’une 
violation de son droit d’être entendu. Par ailleurs, comme mentionné ci-dessus, une des pièces 
produites consiste en l’étude acoustique du 14 novembre 2024, laquelle fait notamment état du 
non-respect des exigences de la norme SIA 181 en matière de bruit selon les conditions dans 
lesquelles les tapis de course sont utilisés. Il appert en outre de ce rapport que les nuisances 
générées par les tapis de course ont été examinées en prenant comme référence la valeur pour 


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les bruits de longue durée (selon son rapport ≤ 25 dB) alors que, dans ses rapports du 
22 août 2024, AA.________ SA a pris en compte la valeur pour les bruits de courte durée (selon 
son rapport ≤ 35 dB, mais ≤ 30dB selon X.________ SA). 
Il est également rappelé que, dans son préavis du 29 octobre 2024, le SEn avait explicitement 
indiqué, par rapport aux critiques de l’opposante précitée quant à la véracité des tests effectués 
concernant les tapis de course, qu’il ne pouvait pas se prononcer sur les tests effectués dans les 
études acoustiques du 22 août 2024, renvoyant à la responsabilité du bureau mandaté et au 
mandataire. 
Dans ces conditions, l’autorité intimée ne pouvait pas renoncer à transmettre cette étude 
acoustique du 14 novembre 2024 – à tout le moins – au SEn, afin qu’il puisse se prononcer sur sa 
valeur probante ainsi que sur son contenu et confirmer ou infirmer sur cette base son préavis du 
29 octobre 2024.
En l’état, la Cour de céans n'est ainsi pas en mesure d'apprécier si les restrictions d’horaires/de 
jours – et la surveillance y relative – imposées dans le permis de construire sont justifiées au 
regard de la législation topique en matière de protection contre le bruit et si elles respectent le 
principe de la proportionnalité. Pour ce motif, mais également afin de garantir le respect du droit 
d’être entendu de la recourante – qui devra impérativement avoir connaissance de toutes les 
pièces qui ont été communiquées à l’autorité intimée – et ne pas lui faire perdre une voie de droit, 
il convient de renvoyer la cause à cette dernière pour suite utile, en particulier pour instruction 
complémentaire auprès du SEn et décision complémentaire sur les conditions à assortir au permis 
de construire. 
8.
Au vu de ce qui précède, le recours doit être admis. Dès lors que le chiffre 1 du permis de 
construire réserve expressément le respect des conditions des préavis communaux et cantonaux, 
et partant notamment celui du SEn du 29 octobre 2024, le chiffre 4 de la décision attaquée peut 
être annulé entièrement. Le dossier de la cause est renvoyé à l'autorité intimée pour suite utile 
dans le sens des considérants et décision complémentaire au permis de construire. Celle-ci 
indiquera si les conditions posées par le dernier préavis du SEn sont suffisantes ou, cas échéant, 
fixera les éventuelles autres conditions à assortir au permis de construire. Cette décision 
complémentaire devra également être notifiée aux opposants.
Le recours étant admis, la requête d'effet suspensif (602 2025 42) devient sans objet. Les autres 
griefs soulevés par la recourante (en particulier en tant que celle-ci soutient que les conditions 
supplémentaires posées par le permis sont assimilables à une mesure de police destinée à régler 
une problématique de droit du voisinage) n'ont pas non plus à être tranchés.
9.
Vu l'issue du litige, il n'est pas perçu de frais de procédure. L'avance de frais est quant à elle 
restituée à la recourante.
Obtenant gain de cause et ayant fait appel aux services d'un avocat pour défendre ses intérêts, la 
recourante a droit à une indemnité de partie (art. 137 CPJA). Conformément à l'art. 8 al. 1 du tarif 
fribourgeois du 17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de 
juridiction administrative (RSF 150.12), les honoraires alloués pour la représentation ou 


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l'assistance de la partie sont fixés entre CHF 200.- et 10'000.-. Dans les affaires d'une ampleur ou 
d'une complexité particulière, le maximum s'élève à CHF 40'000.-. La fixation des honoraires dus à 
titre de dépens a lieu sur la base d'un tarif horaire de CHF 250.-. Quant aux débours nécessaires à 
la conduite de l'affaire, ils sont remboursés au prix coûtant (art. 9 al. 1 du tarif). Pour les 
photocopies effectuées par le mandataire, il est calculé 40 centimes par copies isolée (art. 9 al. 2 
du tarif).
La liste de frais produite par le mandataire de la recourante n'est pas conforme au tarif applicable 
en ce qui concerne les débours (cf. art. 9 du tarif). Dans ces circonstances l'indemnité de partie est 
arrêtée à CHF 6'107.65 (honoraires et débours: CHF 5'650.-; TVA: CHF 457.65), conformément à 
l'art. 11 al. 1, dernière phrase, du tarif. Elle est mise à la charge de l’Etat, à verser par la Direction 
des institutions, de l’agriculture et des forêts. 
la Cour arrête :
I.
Le recours (602 2025 41) est admis.
Partant, le chiffre 4 du permis de construire n° yyy délivré le 18 février 2025 par le Préfet de 
la Glâne est annulé. Le dossier de la cause est renvoyé à l'autorité intimée pour suite utile et 
décision complémentaire au permis de construire dans le sens des considérants.
II.
La requête tendant à l'octroi de l'effet suspensif (602 2025 42) est sans objet.
III.
Il n'est pas perçu de frais de justice. L'avance de frais prestée, d'un montant de CHF 3'000.-, 
est restituée à A.________ SA.
III.
Un montant de 6'107.65 (dont CHF 457.65 de TVA) à verser à Me Jean-Christophe a Marca 
à titre d'indemnité de partie, est mise à la charge de la Direction des institutions, de 
l’agriculture et des forêts.
IV.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification. 
La fixation du montant de l’indemnité de partie peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).
Fribourg, le 29 juillet 2025/mrg
Le Président 
La Greffière-rapporteure