fr_gerichte · 601 2017 6 · 2017-07-27 · fr

Arrêt de la Ie Cour administrative du Tribunal cantonal | Amtsträger der Gemeinwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00, F +41 26 304 15 01
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
601 2017 6
Arrêt du 27 juillet 2017
Ie Cour administrative
Composition
Présidente:
Marianne Jungo 
Juges:
Anne-Sophie Peyraud, 
Christian Pfammatter
Greffière:
Stéphanie Morel-Eichenberger 
Parties
A.________, recourante, représentée par Me Eric Bersier 
contre
CONSEIL D'ETAT DU CANTON DE FRIBOURG, autorité intimée
Objet
Agents des collectivités publiques – recours contre une décision de 
réexamen de l’évaluation périodique du personnel de l’Etat
Recours du 18 janvier 2017 contre la décision du 22 novembre 2016


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attendu
que A.________, enseignante au collège B.________, a demandé le réexamen de sa qualification 
réalisée le 14 novembre 2014 par le recteur de l’établissement;
que, par décision du 24 décembre 2014, le Service de l’enseignement secondaire supérieur du 
deuxième degré (ci-après: S2) a confirmé l’évaluation de la collaboratrice;
que dans l’acte précité, le S2 a mentionné que « [s]elon l’art. 6 du règlement du 26 janvier 1988 
sur les voies de droit relatives aux qualifications périodiques du personnel de l’Etat, cette décision 
est susceptible de recours au Conseil d’Etat dans un délai de trente jours »;
que, par décision du 22 novembre 2016, le Conseil d’Etat a déclaré irrecevable le recours formé le 
5 février 2015 par la collaboratrice, au motif que les qualifications et décisions rejetant une 
demande de réexamen n’étaient pas susceptibles d’un recours séparé;
qu’agissant le 18 janvier 2017, l’enseignante a interjeté recours devant le Tribunal cantonal contre 
la décision du Conseil d’Etat dont elle demande l’annulation, sous suite de frais et dépens, et 
principalement, le renvoi de la cause à l’autorité inférieure pour nouvelle décision, subsidiairement 
la modification de la qualification du 14 novembre 2014;
qu’invitée à se déterminer, l’autorité intimée propose le rejet du recours, dans la mesure de sa 
recevabilité;
considérant
que, déposé dans le délai et les formes prescrits, le recours est recevable en vertu des art. 114 
al. 1 let. a du code cantonal du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; 
RSF 150.1) et 132 al. 1 de la loi cantonale du 17 octobre 2001 sur le personnel de l’Etat (LPers; 
RSF 122.70.1). Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses mérites;
que, selon l’art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du 
droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (lettre a) et pour constatation inexacte 
ou incomplète des faits pertinents (lettre b). En revanche, à défaut d’habilitation légale expresse, la 
Cour ne peut pas examiner en l'espèce le grief d’inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA);
que l'art. 96a al. 1 CPJA précise que l'autorité de recours examine avec retenue les décisions 
d'une autorité à laquelle la législation accorde une large marge d'appréciation. Tel est le cas en 
particulier des décisions relatives à l'évaluation du travail, des aptitudes et du comportement d'une 
personne (al. 2 let. a);
que l’art. 131 LPers, intitulé « Procédure de réexamen de l’évaluation des prestations », dans sa 
teneur en vigueur dès le 1er janvier 2003, énonce que le Conseil d’Etat édicte des règles relatives 
au réexamen par l’autorité hiérarchique supérieure de l’évaluation des prestations du collaborateur 
ou de la collaboratrice. Il peut limiter le réexamen jusqu’au niveau des chef-fe-s de service et des 
directeurs et directrices d’établissements;


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qu’en revanche, aux termes de l’art. 132 al. 3 LPers, les décisions relatives à l’évaluation des 
prestations ne sont pas susceptibles de recours séparé;
que, dès lors, force est d’emblée de constater qu’il n’existe pas de voie de recours auprès du 
Conseil d’Etat contre la décision de réexamen de la qualification périodique en cause;
que cela ressort du reste expressément du texte législatif et de son message du 28 novembre 
2000, lequel énonce que la procédure de réexamen de l’évaluation des prestations instaurée par 
l’art. 131 LPers « […] est déjà existante en vertu du règlement du 26 janvier 1988 sur les voies de 
droit relatives aux qualifications périodiques du personnel de l’Etat [ci-après: le règlement de 1988; 
RSF 122.70.22]. En revanche, le projet n’ouvre pas une voie de recours contre l’évaluation 
proprement dite. Les contestations relatives à l’évaluation ne seront examinées, quant au fond, 
que dans le cadre des procédures de recours contre les décisions faisant suite à l’évaluation. 
Celle-ci sera alors soumise à l’autorité de recours dans le cadre d’un recours […]. Cette restriction 
quant au droit de recourir est nécessaire pour ne pas empêcher l’application concrète de certaines 
dispositions légales » (Message accompagnant le projet de LPers, Bulletins des séances du Grand 
Conseil, BGC 2001 p. 1008, 1027);
qu’autrement dit, depuis l’entrée en vigueur de la LPers, en 2003, le règlement de 1988 est 
devenu partiellement caduc, dans la mesure où seules les prescriptions en matière de réexamen 
de la qualification (chapitre premier de l’acte) sont encore d’actualité, à l’exclusion des art. 6 ss 
portant sur le recours à proprement parler;
que cela a d’ailleurs été récemment confirmé par le rapport explicatif du 8 mars 2013 établi par la 
Chancellerie d’Etat s’agissant de la suppression des recours au Conseil d’Etat en matière de 
personnel, lequel indique, en page 6, que le règlement de 1988, antérieur à la LPers, « […] semble 
toutefois partiellement dépassé vu l’art. 132 al. 3 LPers qui exclut un recours s’agissant de 
l’évaluation des prestations »;
que l’on peut certes déplorer que les art. 6 ss du règlement de 1988 n’ont pas été abrogés par le 
législateur fribourgeois suite à l’entrée en vigueur de la LPers;
que, cependant, ce manquement ne change rien au fait que la loi - de rang supérieur au règlement 
- exclut clairement la possibilité de recourir contre une décision de réexamen de la qualification 
périodique par procédure séparée;
que, du reste, selon la jurisprudence, l'indication erronée d'une voie de droit n’a pas pour effet de 
créer un recours qui n’existe pas (cf. ATF 117 Ia 297 et les références citées);
que, partant, même si la décision du S2 mentionnait à tort la voie de recours devant le Conseil 
d'Etat, c'est à juste titre que celui-ci n'est pas entré en matière;
qu'il convient de relever que, sur le fond, la recourante n’a subi aucun préjudice à proprement 
parler du fait que son recours a été déclaré irrecevable, puisque dans tous les cas, les conclusions 
prises lors de sa qualification, respectivement à l’occasion du réexamen de celle-ci, pourraient, cas 
échéant, être discutées dans le cadre d'une procédure d’avertissement ou de renvoi;
qu’en revanche, la collaboratrice a engagé des dépens pour la procédure de recours devant le 
Conseil d’Etat et devant l’Instance de céans, lesquels peuvent constituer un dommage financier;
qu'or, de jurisprudence constante à laquelle on peut se référer dans le cas d’espèce, il faut déduire 
du principe de la bonne foi, lequel l'emporte sur celui de la légalité, que l'indication inexacte des 


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voies de droit ne doit entraîner aucun préjudice pour les parties (ATF 138 I 49 et les références 
citées; arrêt TC FR 101 2011 212 du 24 janvier 2012 et les références citées);
que, d’après la pratique des tribunaux, une partie ne peut bénéficier de la protection de la bonne 
foi, et dans ce contexte voir ainsi son préjudice réparé, que si elle pouvait raisonnablement croire à 
la validité des indications relatives aux voies de droit (cf. ATF 138 I 49 et les références citées; 
arrêt TC FR 101 2011 212 du 24 janvier 2012 et les références citées);
que celui qui s'est aperçu de l'erreur ou aurait pu s'en apercevoir en prêtant l'attention commandée 
par les circonstances ne saurait invoquer sa bonne foi, étant précisé que seule une négligence 
procédurale grossière d'une partie ou de son avocat peut empêcher cette protection (ATF 138 I 49 
et les références citées; arrêt TC FR 101 2011 212 du 24 janvier 2012 et les références citées); 
qu’ainsi, la protection de la bonne foi cesse uniquement si une partie ou son avocat aurait pu se 
rendre compte de l'inexactitude de l'indication des voies de droit en consultant simplement la loi 
applicable, à l’exclusion de la jurisprudence ou la doctrine y relatives (ATF 138 I 49 et les 
références citées; arrêt TC FR 101 2011 212 du 24 janvier 2012 et les références citées);
que savoir si l'on peut reprocher une négligence grave à une partie qui s'est fiée à une indication 
erronée des voies de droit s'apprécie selon les circonstances concrètes et selon les 
connaissances juridiques de la personne en cause (ATF 138 I 49 et les références citées; arrêt 
TC FR 101 2011 212 du 24 janvier 2012 et les références citées);
que les exigences envers les avocats sont naturellement plus élevées, dans la mesure où l’on 
attend dans tous les cas de ces derniers qu'ils procèdent à un contrôle sommaire ("Grobkontrolle") 
des indications sur la voie de droit (ATF 138 I 49);
que, dans le cas particulier, la collaboratrice était assistée d’un mandataire déjà au moment de sa 
demande de réexamen, puis dans le cadre du dépôt du recours devant le Conseil d’Etat;
qu'or, l’impossibilité de recourir contre une décision relative à l’évaluation des prestations du 
collaborateur ressort explicitement de l’art. 132 al. 3 LPers;
qu'il incombait à la recourante et à son mandataire de s’interroger sur la caducité du règlement de 
1988, au besoin en consultant le message à l'appui de la LPers ou en interpellant les autorités 
compétentes;
que, partant, la recourante ne peut bénéficier en l'espèce de la protection de la bonne foi et 
prétendre à une réparation du dommage financier occasionné par le dépôt d'un recours voué à 
l'irrecevabilité;
que les autres motifs allégués par la recourante, pour autant que recevables, doivent être rejetés;
qu’en particulier, c’est en vain qu'elle invoque l’art. 135 LPers, disposition transitoire exclusivement 
applicable aux procédures pendantes lors de l’entrée en vigueur de la LPers en 2003;
qu’en outre, l’art. 132 al. 4 aLPers auquel elle se réfère, abrogé au 1er juillet 2016, ne permet en 
aucun cas de renvoyer aux dispositions du règlement du 26 janvier 1988, ce renvoi étant 
justement prévu par l’art. 131 LPers, avec toute la réserve qu’il faut déduire du message LPers 
s’agissant de la caducité partielle du règlement précité;
qu’au vu de ce qui précède, c’est à juste titre que l’autorité intimée a prononcé l’irrecevabilité du 
recours de la collaboratrice du 2 février 2015;


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que dès lors, la conclusion principale de la recourante tendant à l’annulation de la décision du 
Conseil d’Etat et au renvoi de la cause pour nouvelle décision doit être rejetée;
qu’au surplus, les conclusions subsidiaires tendant à ce que l’autorité de céans se prononce elle-
même sur le fond sont irrecevables (arrêt TF 2C_610/2010 du 21 janvier 2011 consid. 1.5);
qu’en effet, selon la jurisprudence, lorsque le jugement entrepris est un arrêt d'irrecevabilité, la 
recourante ne peut conclure qu'à son annulation et au renvoi de la cause à l'autorité précédente 
pour qu'elle entre en matière et statue sur le fond (arrêt TF 2C_610/2010 du 21 janvier 2011 
consid. 1.5);
que, pour l'ensemble des motifs qui précèdent, le recours - pour autant que recevable - doit être 
rejeté;
qu’à teneur de l’art. 134a CPJA, la procédure de recours en matière de personnel devant le 
Tribunal cantonal est gratuite dans la mesure prévue en matière de prud’hommes;
qu’en l’occurrence, la cause ne présente aucune valeur litigieuse, de sorte qu’aucuns frais 
judiciaires ne doivent être perçus;
que, vu l’issue du recours, il n’est pas alloué d'indemnité de partie au mandataire de la recourante 
qui succombe (art. 137 CPJA);
la Cour arrête:
I.
Le recours (601 2017 6) est rejeté, dans la mesure de sa recevabilité.
Partant, la décision du Conseil d’Etat du 22 novembre 2016 est confirmée.
II.
Il n’est pas perçu de frais judiciaires.
III.
Il n’est pas alloué d’indemnité de partie.
IV.
Communication.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lucerne, dans les 
30 jours dès sa notification.
Fribourg, le 27 juillet 2017/mju/smo
Présidente
Greffière