fr_gerichte · 602 2023 147 · 2024-11-07 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2023 147
Arrêt du 7 novembre 2024
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Johannes Frölicher 
Juges :
Anne-Sophie Peyraud, Vanessa Thalmann
Greffier-rapporteur :
Julien Delaye 
Parties
A.________, recourante 
B.________, recourante
C.________, recourante
toutes représentées par Me Valentin Aebischer et Me Guillaume Hess, 
avocats 
contre
DIRECTION 
DU 
DÉVELOPPEMENT 
TERRITORIAL, 
DES 
INFRASTRUCTURES, 
DE 
LA 
MOBILITÉ 
ET 
DE 
L’ENVIRONNEMENT, autorité intimée 
Objet
Aménagement du territoire et constructions – Constatation de la 
légalité d'une construction – Désassujettissement au droit foncier rural
Recours du 9 novembre 2023 contre la décision du 11 octobre 2023


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considérant en fait
A.
B.________, A.________ et C.________ sont propriétaires de l'art. ddd du registre foncier 
(RF) de E.________. Le 24 janvier 2023, elles ont déposé auprès de l'Autorité foncière cantonale 
(AFC) une requête de désassujettissement de cette parcelle au droit foncier rural. Celle-ci est située 
hors de la zone à bâtir dans l'espace réservé aux eaux (ERE) selon le plan d'affectation des zones 
(PAZ). Sur cette parcelle se trouve notamment un bâtiment défini comme une "habitation privée" au 
registre foncier.
Le 2 mai 2023, l'AFC a transmis la requête à la Direction du développement territorial, des 
infrastructures, de la mobilité et de l'environnement (DIME) pour qu'elle se prononce sur la légalité 
de l'affectation de la construction au sens de l'art. 4a de l'ordonnance du 4 octobre 1993 sur le droit 
foncier rural (ODFR; RS 211.412.110), condition pour permettre le désassujettissement du bâtiment 
concerné.
Par courrier du 22 mai 2023, la DIME a informé les propriétaires que le bâtiment était a priori illégal, 
n'ayant vraisemblablement pas été construit avant 1972 et ne bénéficiant d'aucune autorisation 
spéciale ni d'aucun permis de construire.
Le 5 juillet 2023, les propriétaires ont produit une convention de droit de superficie, datée du 
30 avril 1949, relative à cet immeuble.
B.
Par décision du 11 octobre 2023, la DIME a constaté que, malgré l'existence du bâtiment en 
1949, attestée par les pièces fournies par les propriétaires, aucun document relatif à cette 
construction ne figure dans les archives de l'Etat. Elle a estimé que, en application de la législation 
de l'époque, la construction nécessitait une autorisation du préfet et un préavis positif de l'inspection 
du feu qui faisaient défaut. Dans ces conditions, la DIME a rappelé que l'examen de la légalisation 
d'une construction, située dans l'espace réservé aux eaux, érigée ou modifiée sans autorisation 
formelle impliquait, selon la jurisprudence, l'application des dispositions actuelles en matière de 
protection des eaux. La DIME a constaté que le bâtiment n'était pas tributaire d'une implantation 
dans l'espace réservé aux eaux et ne servait aucun intérêt public. Il n'était pas non plus 
techniquement lié à l'utilisation de la rivière adjacente. Relevant de la pure convenance personnelle, 
il devait par conséquent être considéré comme illégal.
C.
Le 9 novembre 2023, les propriétaires concernées interjettent recours auprès du Tribunal 
cantonal contre cette décision. Elles concluent, sous suite de frais et dépens, à la réforme de cette 
décision, en ce sens que la légalité du bâtiment et de son affectation soient constatées. 
Subsidiairement, elles demandent l'annulation de la décision et le renvoi de la cause à la DIME pour 
nouvelle décision.
Les recourantes font grief à la décision attaquée de violer leur garantie de la propriété. Elles 
contestent le raisonnement de la DIME selon lequel le bâtiment ne bénéficierait pas de la garantie 
de la situation acquise. Elles se fondent sur le plan cadastral établi en 1937, sur lequel on voit la 
construction litigieuse représentée en rouge hachuré. Selon elles, ce plan aurait dû conduire la DIME 
à retenir que la construction datait de 1937 au plus tard et qu'elle avait été érigée légalement à 
l'époque, puisqu'aucune autorisation formelle n'était obligatoire à cette époque-là. Dès lors, la 
bâtisse bénéficierait de la garantie de la situation acquise et la DIME n'aurait pas eu à en contrôler 
la conformité avec la législation sur la protection des eaux.


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Subsidiairement, même à considérer que le bâtiment aurait été érigé en 1949, les recourantes 
estiment que la décision attaquée viole leur droit d'être entendues. La DIME, en s'appuyant sur une 
législation non accessible électroniquement, aurait dû les interpeller avant de statuer. Elles 
contestent également la conclusion de la DIME selon laquelle l'absence de documents d'archives 
impliquerait nécessairement une construction sans permis. Elles estiment en effet que l'approbation 
du préfet pouvait intervenir de manière informelle et par oral à l'époque.
En outre, les recourantes font valoir que, selon le PAZ en vigueur, leur parcelle est entourée de forêt 
et qu'il serait faux de retenir qu'il existe un ERE à cet endroit. Elles contestent également la 
qualification de bâtiment d'habitation et précisent que l'immeuble est utilisé comme lieu de rencontre 
familial le week-end, notamment pour des repas.
Enfin, les recourantes reprochent à la DIME d'avoir abusé de son pouvoir d'appréciation en 
examinant la légalité de la construction au lieu de se limiter à la légalité de son usage, seule question 
pertinente dans le cadre du désassujettissement au droit foncier rural.
D.
Dans ses observations du 22 janvier 2024, la DIME conclut au rejet du recours et maintient sa 
décision du 11 octobre 2023.
Interrogé par le Juge délégué à l'instruction sur la signification du hachurage en rouge du bâtiment 
sur le plan cadastral daté de 1937, le Service de la géoinformation (SGéo) précise, par courrier 
électronique du 13 juin 2024, que les bâtiments hachurés en rouge sur le plan représentaient les 
bâtiments relevés et saisis lors de sa mise à jour permanente. Il ajoute que, si le plan original date 
bien de 1937, le bâtiment en question n'existait pas à cette époque. Il n'a été inscrit au plan qu'en 
1949 et un agrandissement de celui-ci a également été relevé lors d'une mise à jour en 1966.
Le 26 juin 2024, la commune indique qu'elle n'a pas d'observations particulières à formuler. Elle a 
procédé, à la demande du Tribunal, à des recherches dans ses archives, mais indique qu'aucun 
document relatif à cette affaire n'a été trouvé.
Le 15 juillet 2024, la Préfecture informe le Tribunal qu'elle renonce à formuler des observations. Elle 
précise que ses archives ne contiennent aucun document relatif aux mutations concernant 
l'art. ddd RF.
Le 24 septembre 2024, la DIME produit un tirage des différentes législations abrogées sur lesquelles 
se fonde la décision attaquée.
Dans leurs contre-observations du 14 octobre 2024, les recourantes soulèvent le fait que la saisie 
de la cabane litigieuse en 1949 ne saurait constituer une preuve de sa construction à cette même 
date. Elles suggèrent que la présence de la cabane avant 1945 pourrait être attestée par l'analyse 
des images aériennes d'archive disponibles sur le portail cartographique de la Confédération. Selon 
les recourantes, ces images tendraient à démontrer l'existence de la cabane dès 1944, soit avant 
l'entrée en vigueur de la loi fribourgeoise du 22 novembre 1945 sur la police du feu et des 
constructions et l'obligation d'obtenir une autorisation préfectorale pour les nouvelles constructions.
E.
Les arguments avancés par les parties à l'appui de leurs conclusions seront repris dans les 
considérants en droit du présent arrêt pour autant que cela s'avère nécessaire à l'issue du litige.


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en droit
1.
1.1.
Déposé dans le délai et les formes prescrits (art. 79 à 81 du code fribourgeois du 23 mai 1991 
de procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1) par les propriétaires du bâtiment 
dont le constat de la légalité est requis, le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. a 
CPJA. L'avance de frais ayant en outre été versée en temps utile, le Tribunal cantonal peut entrer 
en matière sur ses mérites.
1.2.
Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du 
droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents (let. b). Aucune question d'opportunité ne se pose en l'espèce.
2.
Les recourantes reprochent d'abord à l'autorité intimée d'avoir excédé son pouvoir d'examen en se 
prononçant sur la légalité de la construction présente sur leur parcelle. Elles soutiennent que la 
procédure prévue par l'art. 4a ODFR n'a pas été respectée.
2.1.
Lorsqu'un immeuble sis hors d'une zone à bâtir – et donc susceptible d'être considéré comme 
agricole – n'est pas approprié à un usage agricole ou horticole, l'art. 84 de la loi du 4 octobre 1991 
sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11) permet au propriétaire de faire constater, par 
l'autorité compétente, que l'immeuble considéré n'est pas soumis au champ d'application de la 
LDFR. Différentes conditions doivent alors être remplies. Une de celles-ci veut que les constructions 
et installations qui ont été érigées sur la parcelle doivent l'avoir été de manière légale, que ce soit 
par le biais d'une autorisation au sens des art. 22 et 24 ss de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement 
du territoire (LAT; RS 700), ou qu'elles aient été implantées avant l'entrée en force de cette loi, 
respectivement lorsque l'immeuble se trouvait dans une zone alors constructible (art. 24c LAT; 
cf. ATF 139 III 327 consid. 3.3; arrêt TF 2C_458/2021 du 2 décembre 2021 consid. 4.1). Ainsi, la 
procédure en matière de droit foncier rural implique une décision en matière de droit des 
constructions, selon l'art. 4a ODFR.
D'après l'art. 4a ODFR, dans la procédure d'octroi d'une dérogation à l'interdiction de partage 
matériel ou de morcellement, de même que dans la procédure d'octroi d'une décision en constatation 
y relative ou de non-application de la LDFR, l'autorité compétente en matière d'autorisation au sens 
de cette loi transmet le dossier pour décision à l'autorité cantonale compétente en matière de 
construction hors de la zone à bâtir (art. 25 al. 2 LAT) lorsqu'une construction ou une installation se 
trouve sur le bien-fonds concerné et qu'elle est située hors de la zone à bâtir au sens du droit de 
l'aménagement du territoire (al. 1). L'autorité compétente en matière d'autorisation au sens de la 
LDFR ne se prononce alors que s'il existe une décision exécutoire fondée sur le droit de 
l'aménagement du territoire et constatant la légalité de l'affectation de la construction ou de 
l'installation (al. 2). Il n'est pas nécessaire de procéder à la coordination des procédures s'il est 
évident qu'aucune dérogation au sens de la LDFR ne peut être accordée (al. 3 let. a) ou que le 
bien-fonds considéré doit rester soumis à la LDFR (al. 3 let. b).
Ainsi, lorsqu'une demande en partage matériel, en morcellement ou en soustraction à la loi sur le 
droit foncier rural est soumise à l'autorité compétente en matière de droit foncier rural, l'art. 4a ODFR 


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lui impose de requérir une décision de l'autorité compétente en matière d'aménagement du territoire, 
décision dans laquelle sera examinée la légalité des constructions et installations présentes sur la 
parcelle en cause (cf. arrêt TF 2C_458/2021 du 2 décembre 2021 consid. 4.1). L'autorité 
d'aménagement du territoire approuve ou refuse l'utilisation hors zone à bâtir et crée ainsi la base 
en droit de l'aménagement du territoire pour la décision à rendre en droit foncier rural (cf. arrêt 
TF 2C_458/2021 du 2 décembre 2021 consid. 4.1; STALDER, in: Das bäuerliche Bodenrecht, 2011, 
Vorbemerkungen zu Art. 61-69 n° 22). 
En ce sens, pour soustraire un bâtiment du champ d'application de la LDFR, il faut au préalable une 
autorisation du droit de l'aménagement du territoire attestant que le bâtiment peut subsister comme 
exception licite hors zone à bâtir (art. 24 à 24d LAT) ou comme étant nouvellement conforme à la 
zone (art. 16a LAT). Cette coordination des procédures se justifie par le fait que, pour les 
constructions, installations et transformations entreprises illégalement, l'ordre de rétablir l'état 
conforme au droit sera généralement prononcé. Compte tenu de ces éléments, il est impératif que 
l'autorité du droit foncier rural attende l'issue définitive de la procédure de droit des constructions et 
une décision exécutoire constatant la légalité de la construction en question pour rendre sa propre 
décision, comme cela est prévu à l'art. 4a al. 2 ODFR (cf. arrêt TF 2C_1208/2012 du 17 juillet 2013 
consid. 5.1).
2.2.
Partant, il est manifestement mal fondé de faire grief à l'autorité intimée d'avoir examiné la 
légalité de la construction litigieuse. Rien n'indique que la procédure de coordination prévue à 
l'art. 4a ODFR n'ait pas été respectée. L'AFC a été saisie d'une demande de soustraction d'une 
parcelle litigieuse au champ d'application de la LDFR, la parcelle étant située hors de la zone à bâtir 
et comportant une construction existante. L'AFC a estimé qu'il n'était pas évident que le bien-fonds 
devait rester soumis à la LDFR, raison pour laquelle elle a transmis le dossier à la DIME pour qu'elle 
se prononce sur la légalité de la construction.
Dans ces circonstances, c'est à bon droit que la DIME a rendu une décision en ce sens en date 
du 11 octobre 2023. Il s'ensuit que les griefs des recourantes tirés de la violation de la procédure 
prévue à l'art. 4a ODFR et du pouvoir d'examen de l'autorité compétente en matière d'aménagement 
du territoire doivent être rejetés. Reste à examiner la conformité de la décision au droit, ce qui fera 
l'objet des développements qui suivent.
3.
Les recourantes allèguent ensuite une violation de leur droit d'être entendues. Elles reprochent à 
l'autorité intimée d'avoir fondé sa décision sur l'ancienne loi fribourgeoise du 22 novembre 1945 sur 
la police du feu et des constructions, sans leur en avoir communiqué un exemplaire. Elles 
soutiennent que l'autorité devait les interpeller au préalable, la loi en question n'étant pas accessible 
sur Internet.
3.1.
Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 
de la Confédération suisse (Cst.; RS 101) se rapporte surtout à la constatation des faits. Le droit 
des parties d'être interpellées sur des questions juridiques n'est reconnu que de manière restreinte, 
lorsque l'autorité concernée entend se fonder sur des normes légales dont la prise en compte ne 
pouvait pas être raisonnablement prévue par les parties, lorsque la situation juridique a changé ou 
lorsqu'il existe un pouvoir d'appréciation particulièrement large (cf. ATF 145 IV 9 consid. 3.1; 
145 I 167 consid. 4.1, tous les deux avec les arrêts cités; arrêt TF 2C_654/2018 du 20 février 2019 
consid. 4.1). De même, le droit d'être entendu ne porte en principe pas non plus sur la décision 


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projetée et l'autorité n'a pas à soumettre par avance aux parties, pour prise de position, le 
raisonnement qu'elle entend tenir (cf. ATF 145 I 167 consid. 4.1; arrêt TF 2C_48/2023 du 
8 septembre 2023 consid. 4.1). 
Une violation du droit d’être entendu peut être réparée lorsque l’autorité de recours dispose d’un 
pouvoir de cognition aussi étendu, en fait et en droit, que celui de l’autorité inférieure et qu’il n’en 
résulte aucun désavantage pour le recourant. En principe, la guérison d’une violation d’une 
disposition de procédure est cependant exclue lorsqu’il s’agit d’une violation particulièrement 
importante et elle doit rester l’exception (cf. ATF 126 I 68 consid. 2). Une réparation de la violation 
du droit d’être entendu par l’autorité de recours peut néanmoins se justifier en présence d’un vice 
grave lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la 
procédure (cf. ATF 133 I 201 consid. 2.2; arrêt TF 1C_265/2009 du 7 octobre 2009).
3.2.
En l'espèce, les recourantess se sont déterminées devant l'autorité de première instance 
le 5 juillet 2023. Elles lui ont transmis des pièces démontrant que l'immeuble existait déjà en 1949. 
La DIME a alors retenu cette date comme année de référence pour sa construction. C'est donc 
justement en raison des arguments avancés par les recourantes que l'autorité intimée s'est fondée 
sur la situation juridique prévalant à l'époque. Dans ces circonstances, la Cour considère que les 
recourantes ne pouvaient pas ignorer que la DIME analyserait la situation juridique au regard de 
l'ancienne loi fribourgeoise du 22 novembre 1945 sur la police du feu et des constructions.
Au surplus, cette loi a été publiée dans l'ancien Bulletin officiel des lois, décrets, arrêtés et autres 
actes publics du Grand Conseil et du Conseil d'Etat du canton de Fribourg, lequel a été remplacé 
depuis par le Recueil officiel fribourgeois (ROF) et le Recueil systématique de la législation 
fribourgeoise (RSF). Il est vrai que, depuis le 1er janvier 2019, le ROF et le RSF sont publiés 
uniquement sous forme électronique sur Internet. Cela ne signifie toutefois pas pour autant que les 
actes législatifs publiés antérieurement dans leur version papier ont perdu leur caractère officiel. Il 
s'agit au contraire d'un document officiel que les recourantes pouvaient aisément consulter, en 
particulier dans la mesure où le Service de la législation (SLeg) offre aux particuliers son assistance 
dans la recherche d'actes législatifs abrogés.
Enfin, il convient de relever que la DIME a produit, dans le cadre de la présente procédure, un tirage 
des lois concernées qui a été porté à la connaissance des recourantes. Dans le cadre de leur 
recours, celles-ci se sont d'ailleurs déterminées de manière circonstanciée sur la portée qu'elles 
donnaient aux dispositions topiques de la loi du 22 novembre 1945 sur la police du feu et des 
constructions.
Par conséquent, la Cour retient qu'aucune violation de leur droit d'être entendues ne peut être 
retenue en l'espèce, cette violation ayant été, en tout état de cause, largement réparée en cours de 
procédure.
4.
4.1.
Selon l'art. 24c LAT, les constructions et installations, sises hors de la zone à bâtir, qui 
peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation 
de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise (al. 1). L'autorité compétente 
peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur 
agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou 
transformés légalement (al. 2).


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Le champ d'application de l'art. 24c LAT est restreint aux constructions et aux installations sises hors 
de la zone à bâtir, qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone à la suite d'un changement 
de réglementation. La garantie de la situation acquise ne profite ainsi qu'aux constructions érigées 
ou transformées de manière conforme au droit matériel en vigueur à l'époque (art. 41 de 
l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire, OAT; RS 700.1; cf. ég. ATF 129 II 396 
consid. 4.2.1; 127 II 209 consid. 2c), soit avant le 1er juillet 1972, date de l'entrée en vigueur de la loi 
fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution qui a introduit expressément 
le principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (cf. ATF 129 II 396 consid. 4.2.1).
En revanche, l'art. 24c LAT n'est pas applicable aux constructions qui ont été transformées ou 
érigées illégalement, même s'il n'y a pas lieu d'ordonner le rétablissement de l'état conforme au droit 
pour des raisons de proportionnalité, de prescription ou de péremption. Le fait qu'une construction 
illicite en zone agricole ait été tolérée pendant longtemps par les autorités et que le propriétaire soit 
dès lors protégé dans sa bonne foi n'impose pas l'application de l'art. 24c LAT et s'oppose tout au 
plus à une remise en état des lieux (cf. arrêt TF 1A.190/2006 du 11 juin 2007 consid. 10.3).
4.2.
Lorsqu'une autorisation formelle faisait défaut au moment de la réalisation des travaux, une 
autorisation ne peut être octroyée dans la procédure de légalisation que si la construction n'est pas 
matériellement illégale. Cette question s'examine, en principe, selon le droit applicable au moment 
où les travaux ont été effectués, sauf si le droit en vigueur au moment où l'autorité statue est plus 
favorable au propriétaire ou si des intérêts publics exigent une application des dispositions actuelles 
(cf. ATF 127 II 209 consid. 2b; 123 II 248 consid. 3a; arrêt TF 1C_139/2014 du 17 mars 2015 
consid. 2.1).
Il ressort de la jurisprudence plus récente que cette pratique ne peut pas s'appliquer dans le domaine 
de la protection des eaux, de la nature, du patrimoine et de l'environnement, en raison d'intérêts 
publics impératifs (cf. ATF 135 II 384 consid. 2.3). Il en va notamment des modifications de 
l'ordonnance du 28 octobre 1998 sur la protection des eaux (OEaux; RS 814.201), entrées en 
vigueur le 1er juin 2011. Dans ce cas, les bâtiments situés dans l'espace réservé aux eaux qui ont 
été construits ou modifiés avant le 1er juin 2011, sans permis de construire ou autorisation formelle, 
ne peuvent être légalisés et bénéficier de la garantie de la situation acquise que s'ils peuvent encore 
être autorisés aujourd'hui en vertu des dispositions de l'OEaux (cf. arrêt TF 1C_22/2019 du 6 avril 
2020 consid. 8.2).
4.3.
Ainsi, se pose en l'espèce la question de savoir si le bâtiment litigieux a été construit 
conformément aux dispositions légales de l’époque et s'il bénéficie, partant, de la garantie de la 
situation acquise, ou, au contraire, s'il faut en examiner la légalité en application des dispositions 
actuelles sur la protection de l’espace réservé aux eaux.
4.3.1. Dans le canton de Fribourg, la première législation spécifique en matière d'aménagement du 
territoire et des constructions est entrée en vigueur le 1er août 1962. Il s'agissait de la loi du 
15 mai 1962 sur les constructions. Avant cette date, la loi du 22 novembre 1945 sur la police du feu 
et des constructions réglait l'essentiel des questions touchant la construction des bâtiments. Pour le 
surplus, la réglementation en vigueur applicable pour ces domaines était dispersée dans de 
multiples lois et arrêtés qui traitaient de façon fragmentaire l'un ou l'autre aspect touchant aux 
constructions, notamment la loi du 19 mai 1894 sur les communes et les paroisses, le code forestier 
du 9 mai 1954, ainsi que la loi d'application du 22 novembre 1911 du code civil pour le canton de 
Fribourg (cf. arrêt TC FR 602 2015 18 du 9 novembre 2015 consid. 3b).


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En vertu de l'art. 150 de la loi du 19 mai 1894 sur les communes et les paroisses, le conseil 
communal surveillait les constructions privées. Il pouvait se faire exhiber des plans et devis et faisait 
opposition à leur exécution dans le cas où la sûreté, la solidité, l'alignement et l'esthétique (règle de 
l'art) l'exigeaient. Avec l'entrée en vigueur de la loi du 22 novembre 1945 sur la police du feu et des 
constructions, le canton s'est doté de nouvelles règles en matière de police des constructions, 
principalement destinées à prévenir et à combattre les incendies suivant la nature et la destination 
des bâtiments (art. 16 ss). La loi a également introduit une nouvelle procédure d'autorisation. Selon 
son art. 28, aucune construction nouvelle, agrandissement, transformation ou réparation majeure 
ne pouvaient être exécutés sans le préavis du service cantonal du feu et des constructions et 
l'approbation du préfet. La demande d'autorisation devait être présentée sur formule officielle par le 
propriétaire ou son architecte. Elle devait être accompagnée des plans nécessaires. Le dossier était 
communiqué pour préavis à l'autorité communale, à la commission locale du feu, à l'inspectorat 
cantonal du feu et des constructions (art. 29). Si la construction projetée se trouvait à une distance 
inférieure à celles qui étaient prévues aux art. 17 ss et s'il n'y avait pas eu d'enquête publique, le 
conseil communal avisait les propriétaires voisins intéressés et leur fixait un délai pour intervenir. 
Leur opposition éventuelle était jointe au dossier (art. 30). En cas de dérogations aux dispositions 
légales, le préfet transmettait le dossier avec préavis au service cantonal. Celui-ci complétait 
éventuellement l'enquête, puis transmettait le cas au Conseil d'Etat (art. 31). Tout propriétaire 
intéressé pouvait formuler son opposition à la préfecture. Le préfet, après vision locale et audition 
des intéressés, ordonnait, s'il y avait lieu, la suspension des travaux (art. 32). Enfin, le préfet 
ordonnait la démolition immédiate de toute construction nouvelle et non autorisée (art. 35).
4.3.2. Ainsi, avec l'entrée en vigueur de la loi du 22 novembre 1945 sur la police du feu et des 
constructions, le canton a mis en œuvre une procédure d'autorisation de construire manifestement 
plus formelle. Le préfet statuait sur les demandes et oppositions, sur préavis des autorités et services 
compétents concernés, et le Conseil d'Etat était compétent pour octroyer des dérogations.
Il est ainsi évident que, si la bâtisse des recourantes a été réalisée après l'entrée en vigueur de cette 
loi, elle a nécessairement dû faire l'objet d'une procédure d'autorisation formelle. En revanche, il faut 
reconnaître qu'auparavant, la situation était différente. Hormis une éventuelle intervention du conseil 
communal sur la base de l'art. 150 de la loi sur les communes, il est peu probable de trouver une 
trace de la construction de la bâtisse litigieuse dans les archives publiques.
C'est également à juste titre que les recourantes relèvent qu'il est impossible de déterminer, avec 
certitude, la date précise de construction de leur bâtiment, située entre 1937 (date d'établissement 
du plan sans mention d'un bâtiment à son endroit) et 1949 (date de son inscription au plan). 
Toutefois, malgré les efforts qu'elles déploient pour essayer de démontrer, par l'analyse des 
photographies du portail cartographique de l'Etat prises en 1944, que la construction du bâtiment 
est antérieure à l'entrée en vigueur de la loi du 22 novembre 1945, la Cour relève que cette question 
peut rester ouverte.
En effet, les recourantes omettent de considérer que, selon les documents produits par le SGéo, 
leur bâtisse, qui a certes été inscrite au plan le 30 avril 1949, a fait l'objet d'un agrandissement inscrit, 
quant à lui, au plan le 6 septembre 1966. Il peut donc sans autres être retenu que la construction a 
été agrandie à un certain moment entre ces deux dates. Or, durant cette période, la loi du 
22 novembre 1945 sur la police du feu et des constructions, voire la loi du 15 mai 1962 sur les 
constructions si l'agrandissement est postérieur au 1er août 1962, était en vigueur. Ces deux lois 
exigeaient – l'une comme l'autre – que l'agrandissement du bâtiment fasse l'objet d'une procédure 


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d'autorisation de construire formelle, délivrée par le préfet, et soumise aux préavis de différents 
services de l'Etat.
Fort de ce constat, il convient de souligner que le Juge délégué à l'instruction a sollicité les différents 
services de l'Etat, ainsi que la préfecture et la commune, et les a exhortés à contrôler leurs archives, 
tant en ce qui concerne la construction initiale que son agrandissement ultérieur. Aucune de ces 
autorités n'a trouvé de trace d'un quelconque permis de construire ou d'une autorisation formelle, 
en particulier s'agissant de l'agrandissement de la construction. Or, un tel permis ou une telle 
autorisation devrait figurer dans les archives de l'Etat de Fribourg, en particulier dans la mesure où 
celles-ci disposent d'un répertoire des demandes de permis de construire déposées entre 1949 et 
1970 auprès de la Préfecture de la Veveyse (cf. www.archives.fr.ch, référence CH AEF PVe 128, 
consulté le 7 novembre 2024).
Or, force est de constater qu'un tel document fait défaut dans les archives de l'Etat et des autorités 
consultées. Les recourantes n'ont pas été à même de produire une quelconque pièce relative à cet 
agrandissement; elles allèguent d'ailleurs manifestement à tort que le bâtiment n'a jamais été 
agrandi et soutiennent qu'il n'y a rien de choquant à ce que des documents d'époque ne soient pas 
conservés. La Cour note à cet égard qu'elles n'ont eu aucune peine à produire des documents datés 
de 1949 pour attester que le bâtiment existait déjà à cette époque.
Il s'ensuit que l'on peut retenir, compte tenu des mesures d'instruction ordonnées par le Juge 
délégué et du contrôle effectué par l'ensemble des autorités concernées, que l'agrandissement du 
bâtiment litigieux, réalisé entre 1949 et 1966, n'a fait l'objet d'aucune autorisation préfectorale ou 
permis de construire. La Cour relève donc que cet agrandissement n'a pas été formellement 
approuvé par les autorités compétentes alors qu'il aurait dû l'être.
5.
Il s'agit encore de vérifier si l'agrandissement du bâtiment litigieux n'est pas matériellement illégal et 
s'il peut être légalisé. A cet effet, la Cour rappelle que les travaux d'agrandissement ayant été 
réalisés sans autorisation et le bâtiment se trouvant à l'intérieur de l'espace réservé aux eaux, leur 
légalisation est subordonnée à la possibilité qu'ils pourraient être autorisés aujourd'hui en vertu de 
la législation sur la protection des eaux (cf. supra consid. 4.1).
5.1.
Selon l'art. 36a al. 1 de la loi du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux; 
RS 814.20), les cantons déterminent, après consultation des milieux concernés, l'espace nécessaire 
aux eaux superficielles (espace réservé aux eaux) pour garantir leurs fonctions naturelles (let. a), la 
protection contre les crues (let. b) et leur utilisation (let. c). Le Conseil fédéral règle les modalités 
(art. 36a al. 2 LEaux).
Conformément à l'art. 41c al. 1 OEaux, ne peuvent être construites dans l’espace réservé aux eaux 
que les installations dont l’implantation est imposée par leur destination et qui servent des intérêts 
publics, tels que les chemins pour piétons et de randonnée pédestre, les centrales en rivières et les 
ponts (1re phrase). Si aucun intérêt prépondérant ne s’y oppose, les autorités peuvent autoriser 
notamment les installations conformes à l’affectation de la zone en dehors des zones densément 
bâties sur des parcelles isolées non construites situées entre plusieurs parcelles construites 
(2e phrase let. abis).
L'art. 41c al. 1 1re phrase OEaux prescrit une implantation relativement imposée par sa destination. 
Cela signifie qu'il n'est pas exigé qu'aucun autre emplacement ne soit possible, mais qu'il doit exister 


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des motifs particulièrement importants et objectifs justifiant le choix du lieu d'implantation, celui-ci 
devant présenter nettement plus d'avantages que d'autres emplacements envisageables (cf. arrêt 
TF 1C_17/2021 du 26 août 2021 consid. 5.2). Le législateur a ainsi clairement voulu interdire toute 
nouvelle construction ou installation dans l'espace réservé aux eaux. Il a également préconisé la 
démolition et la non-reconstruction des bâtiments endommagés par des crues dans cet espace 
(cf. Initiative parlementaire "Protection et utilisation des eaux", rapport de la Commission de 
l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie du Conseil des Etats, FF 2008 7324, 
ch. 3.1; cf. ég. Office fédéral de l'environnement [OFEV], Rapport explicatif du 20 avril 2011 – 
Initiative parlementaire, Protection et utilisation des eaux (07.492), Modification des ordonnances 
sur la protection des eaux, l'aménagement des cours d'eau et l'énergie, de même que de 
l'ordonnance relative à la loi fédérale sur la pêche, p. 15 s.).
Introduite le 1er mai 2017, la possibilité offerte par l'art. 41c al. 1 let. abis Oeaux d'ériger des 
installations conformes à l'affectation de la zone en dehors des zones densément bâties vise à 
permettre l'utilisation de parcelles non construites lorsque l'espace disponible pour les eaux est déjà 
fortement réduit par les constructions existantes. Empêcher toute nouvelle construction dans un tel 
cas n'aurait qu'une faible utilité pour les fonctions des eaux à long terme (cf. OFEV, Espace réservé 
aux eaux – Guide modulaire pour la détermination et l'utilisation de l'espace réservé aux eaux en 
Suisse, 2019, module 3.2, ch. 2.2. p. 4). Ainsi, lorsqu'une portion non construite représente une 
brèche au cœur de parcelles déjà bâties qui restreignent durablement l'espace réservé aux eaux, et 
qu'aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à la construction, les installations conformes à 
l'affectation de la zone sont admissibles, à condition de minimiser leur emprise sur l'espace réservé 
aux eaux (cf. arrêt TF 1C_217/2018 du 11 avril 2019 consid. 3.6).
5.2.
L'art. 25 de la loi fribourgeoise du 18 décembre 2009 sur les eaux (LCEaux; RSF 812.1) 
précise que l'espace réservé aux eaux sert à la protection contre les crues et à la préservation des 
fonctions écologiques. Il est délimité par l'Etat (al. 1). Si l'espace réservé aux eaux n'est pas délimité, 
le service compétent le détermine localement pour les projets qui lui sont soumis. A défaut d'une 
telle détermination, l'espace minimal nécessaire est fixé à 20 mètres à partir de la ligne moyenne 
des hautes eaux (al. 2). La distance d'une construction à la limite de l'espace réservé aux eaux est 
de 4 mètres au minimum (al. 3). L'espace réservé aux eaux est classé en zone protégée par le plan 
d'affectation des zones; à défaut, il fait l'objet d'une mesure particulière de protection. La procédure 
d'approbation des plans d'affectation des zones et de leur réglementation est applicable (al. 4). Tout 
dépôt de matériaux et toute modification du terrain naturel sont interdits dans l'espace réservé aux 
eaux (al. 5). L'implantation de chemins pédestres ou de dessertes agricoles est possible dans 
l'espace réservé aux eaux (al. 6). Des aménagements extérieurs légers sont permis entre l'espace 
réservé aux eaux et la distance de construction à la condition que la circulation puisse s'y effectuer 
librement (al. 7).
Enfin, selon l'art. 14 du règlement communal d'urbanisme de la Commune (RCU) de F.________, 
l'espace réservé aux eaux – qui est en outre retranscrit au plan communal d'affectation des zones –
est destiné à garantir la sauvegarde des cours d'eau du point de vue de la protection contre les 
crues et de leur fonction écologique, ainsi que leur accessibilité, notamment pour leur entretien. 
Aucune construction ou aménagement (modification de la topographie, pose de clôture, etc.) ne peut 
être réalisé à l'intérieur de l'espace réservé aux eaux. Seuls sont autorisées les modifications 
nécessaires à l'aménagement et à l'entretien du cours d'eau. La distance d'une construction ou d'une 
installation à la limite de l'espace réservé aux eaux est de 4 mètres minimum.


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5.3.
La Cour constate que, selon le plan d'affectation des zones, le bâtiment litigieux se situe à 
l'intérieur de l'espace réservé aux eaux de G.________ et des limites de construction afférentes à 
cet espace. Sur ce point, l'argument des recourantes tendant à remettre en cause la pertinence de 
l'espace réservé aux eaux à l'endroit du bâtiment litigieux ne résiste pas à la critique. Elles omettent 
en effet de considérer que le plan d'affectation des zones a été approuvé par plusieurs décisions de 
la DIME en 2011, 2017 et 2018. Rien n'indique que la commune et la DIME n'étaient pas 
parfaitement conscientes des enjeux liés à la délimitation de l'espace réservé aux eaux lorsqu'elles 
ont statué. La situation factuelle des recourantes n'ayant au demeurant pas évolué depuis lors, la 
Cour ne voit pas pourquoi il y aurait lieu de remettre en cause la délimitation de cet espace dans le 
cadre d'un contrôle préjudiciel.
Il est ensuite manifeste que les travaux réalisés sans permis ne remplissent aucune des conditions 
justifiant une construction dans l'espace réservé aux eaux. D'une part, rien ne permet de remettre 
en cause le constat de l'autorité intimée selon lequel le bâtiment – et a fortiori son agrandissement – 
n'est pas tributaire d'une implantation dans l'espace réservé aux eaux et qu'il ne sert aucun intérêt 
public. Ni son implantation initiale, ni son agrandissement ne sont liés à une quelconque nécessité 
technique relative à l'utilisation des eaux de G.________. D'autre part, force est de constater que le 
bâtiment n'est pas non plus utilisé conformément à la destination de la zone agricole et aucune 
exception, notamment celle prévue à l'art. 41c al. 1 let. abis OEaux, ne peut être envisagée. Il est, 
par conséquent, sans importance que le bâtiment ne serve pas d'habitation, comme le prétendent 
les recourantes, au motif qu'elles n'y dormiraient jamais et n'y auraient pas leur domicile légal. Son 
utilisation pour des réunions familiales le week-end, comme elles l'affirment, confirme qu'il ne s'agit 
manifestement pas d'un bâtiment à vocation agricole. En définitive, l'implantation du bâtiment 
litigieux et son agrandissement dans l'espace réservé aux eaux relèvent de la pure convenance 
personnelle des recourantes.
La Cour constate ainsi qu'aucune des conditions prévues par la législation actuelle sur la protection 
des eaux n'est remplie pour autoriser l'agrandissement du bâtiment litigieux situé dans l'espace 
réservé aux eaux de G.________. Cet agrandissement ne pouvant être autorisé en application du 
droit en vigueur, la question de la légalité de la construction initiale peut donc demeurer ouverte. 
6.
6.1.
Au vu de l'ensemble des considérations qui précèdent, c'est à bon droit que l'autorité intimée 
n'a pas constaté la légalité du bâtiment sis sur l'art. ddd RF de E.________. Par conséquent, le 
recours, mal fondé, doit être rejeté.
6.2.
Les recourantes, qui succombent, supportent les frais de la procédure en application de 
l'art. 131 CPJA. Ces frais sont fixés conformément aux art. 1 et 2 du tarif fribourgeois du 
17 décembre 1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative 
(Tarif JA; RSF 150.12). En l'espèce, il se justifie de fixer les frais à CHF 2'500.- et de les imputer sur 
l'avance de frais du même montant versée le 23 novembre 2023. Pour le même motif, les 
recourantes n'ont pas droit à une indemnité de partie.
(dispositif en page suivante)


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la Cour arrête :
I.
Le recours est rejeté.
II.
Des frais de procédure de CHF 2'500.- sont mis solidairement à la charge des recourantes. Ils 
sont compensés par l'avance de frais du même montant déjà versée.
III.
Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.
IV.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).
Fribourg, le 7 novembre 2024/jud
Le Président 
Le Greffier-rapporteur