fr_gerichte · 601 2022 111 · 2022-09-23 · fr

Arrêt de la Ie Cour administrative du Tribunal cantonal | Politische Rechte

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
601 2022 111
601 2022 112
Arrêt du 23 septembre 2022
Ie Cour administrative
Composition
Présidente :
Marianne Jungo 
Juges :
Anne-Sophie Peyraud
Christian Pfammatter
Greffier-stagiaire :
Jean-Baptiste Haymoz
Parties
A.________, recourante, 
contre
RESEAU SANTE ET SOCIAL DE LA GRUYERE (RSSG), représenté 
par Vincent Bosson, Président, et David Contini, Directeur, intimé,
et
CONSEIL COMMUNAL DE BULLE, intéressé
Objet
Droits politiques – actes préparatoires relatifs à la votation communale 
du 25 septembre 2022
Recours du 20 septembre 2022


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attendu
que, sous la dénomination "Réseau Santé et Social de la Gruyère" (RSSG), les 25 communes du 
district de la Gruyère forment une association de communes à buts multiples, au sens des art. 109 
ss de la loi fribourgeoise du 25 septembre 1980 (LCo; RSF 140.1) (cf. art. 1 des Statuts du 14 juin 
2018 de l'association RSSG);
que, lors de l'assemblée extraordinaire du 23 juin 2022, les délégué-e-s du RSSG ont approuvé à 
l'unanimité la brochure sur "La politique de la vieillesse en Gruyère à l'horizon 2030", les quatre 
messages respectifs relatifs à la demande de crédits d'engagement pour la construction de 
nouveaux EMS à Charmey, Pringy, Sorens et Vuadens ainsi que les quatre crédits d'engagement - 
de respectivement CHF 22 millions, CHF 33.5 millions, CHF 32 millions et CHF 48.3 millions - pour 
la réalisation de ces EMS;
que, dans la mesure où les décisions de l'assemblée des délégué-e-s entraînent une dépense nette 
supérieure au montant fixé dans les statuts pour le referendum obligatoire (CHF 20 mio; cf. art. 31 
al. 3 des Statuts du RSSG), ils doivent faire l'objet d'un vote populaire (cf. art. 123e al. 1 LCo);
que, conformément au prescrit de l'art. 123f al. 1 et 3 LCo, le comité de direction du RSSG a mis en 
œuvre la votation populaire au sein des communes de la Gruyère, fixée au 25 septembre 2022;
qu'entre le 29 août et le 3 septembre 2022, le matériel de vote a été distribué par voie postale à 
toutes les personnes inscrites au rôle électoral des communes du district de la Gruyère;
que, par écrit posté le 20 septembre 2022, A.________, inscrite au registre électoral de la Commune 
de Bulle, a recouru auprès du Tribunal cantonal contre les actes préparatoires relatifs à la votation 
du 25 septembre 2022, en concluant, sous suite de frais et dépens mis à la charge de la Commune 
de Bulle, principalement à l'annulation des votations populaires communales du 25 septembre 2022 
et à ce qu'un matériel de vote conforme au droit soit adressé aux citoyennes et citoyens bullois ou, 
subsidiairement, au report desdites votations communales;
qu'à l'appui de son recours, elle invoque l'absence d'explications sur l'objet soumis au vote, la 
documentation se limitant à "un dépliant promotionnel incitant de manière ostentatoire la citoyenne 
et le citoyen à voter "oui" aux crédits d'engagement". Or, selon elle, ce document "s'apparente 
davantage à un prospectus publicitaire distribué par un parti dans le but de glaner des voix, plutôt 
qu'à de la documentation émise par des autorités tenues d'informer de manière neutre et objective 
leurs citoyennes et citoyens sur les enjeux des votations" et s'avère "impropre à la formation éclairée 
de la volonté des citoyens et citoyennes bullois";
que, dans ses observations communiquées par courriel du 22 septembre 2022, le RSSG souligne 
prioritairement le caractère tardif du recours, le matériel de vote ayant été réceptionné au plus tard 
le 3 septembre 2022. Sur le fond, il considère que la brochure présente objectivement les quatre 
objets soumis au vote et la politique générale dans laquelle ils s’inscrivent, à savoir leur montant, le 
calendrier envisagé, leur contenu et les motifs. Aussi, l’électeur est en mesure de connaître le 
contexte et la manière dont l’argent du contribuable sera utilisé s’il donne son accord à la dépense. 
Il rappelle en outre que le référendum est la dernière étape d’un long processus qui a débuté en mai 
2019 déjà et qui a été accompagné d’une large et complète information tout au long de ces derniers 
mois: présentation des résultats des concours d’architecture ou des mandats d’étude parallèles 


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concernant les quatre projets concrets, multiples articles de presse, nombreuses séances 
d’informations sur ces objets soumis à votation, ainsi que des conférences sur la politique du district 
en matière de vieillesse; en outre, un site internet présentant l’ensemble des détails des projets a 
été mis à la disposition de la population. Il rappelle également que les communes ont toutes dû 
accepter la modification des statuts du RSSG (modification essentielle) pour permettre la réalisation 
de ces projets. La population a donc obtenu les informations circonstanciées utiles déjà à ce stade 
du processus, que ce soit à travers les assemblées communales ou lors des conseils généraux 
publics, respectivement à travers la documentation usuelle et publique y relative. Finalement, le 
RSSG souligne qu'il n'était pas tenu à un strict devoir de neutralité, de sorte qu’une claire 
recommandation à soutenir le projet a été formulée. Il insiste cependant sur le fait que, si une 
quelconque contestation avait été portée à sa connaissance - ce qui n'a pas été le cas - une équitable 
place lui aurait été accordée dans le message;
que, dans ses observations du 22 septembre 2022, la Commune de Bulle a, pour l'essentiel, rappelé 
que la votation est liée au référendum obligatoire découlant d'une décision de l'assemblée des 
délégué-e-s du RSSG et qu'il incombe à celui-ci d'assumer sa mise en œuvre. Elle précise que le 
matériel de vote concernant Bulle a été livré à la filiale bulloise de la Poste le 24 août 2022 et que la 
distribution s'est déroulée dans la semaine du 29 août au 2 septembre 2022;
que, dans la mesure où la recourante n'a communiqué à l'autorité de recours que son adresse 
postale, qu'elle n'était pas atteignable par téléphone et qu'à son adresse électronique 
professionnelle un message indique qu'elle est absente jusqu'au 28 septembre 2022 et que les 
communications ne seront pas lues ni transférées jusqu'à cette échéance, les observations du 
RSSG et de la Commune de Bulle lui ont été communiquées par pli postal express le 22 septembre 
2022, un bref délai au lendemain à onze heures lui étant accordé pour déposer d'éventuelles contre-
observations par courriel. Elle n'a pas réagi;
considérant
que, selon l'art. 150 al. 1 de la loi cantonale du 6 avril 2001 sur l'exercice des droits politiques (LEDP; 
RSF 115.1), le Tribunal cantonal statue sur les recours en matière de votations et d'élections 
cantonales et communales. Le recours est dès lors recevable ratione materiae;
que le recours a été interjeté par une citoyenne active ayant en soi qualité pour recourir au sens de 
l'art. 152 al. 1 LEDP;
que, cela étant, se pose prioritairement la question de sa recevabilité temporelle;
que, d'après l'art. 152 al. 3 LEDP, le recours contre les actes préparatoires, y compris la 
dénomination d'une liste (art. 37) ou son toilettage (art. 56), doit être interjeté dans le délai de cinq 
jours dès la connaissance du motif de recours, mais au plus tard dans le délai de dix jours dès la 
publication ou l'affichage des résultats du scrutin. Il n'y a pas de féries judiciaires;
que, en vertu de l'art. 150 al. 2 LEDP, sont des actes préparatoires toutes les opérations et les 
mesures d'organisation effectuées par les autorités avant le scrutin;


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que les actes préparatoires couvrent les décisions d'organiser ou non une votation populaire, les 
messages explicatifs officiels ainsi que les autres informations envoyées au citoyen, la formulation 
de la question soumise au vote, ou encore les moyens d'intervention dans la campagne référendaire 
des particuliers et des autorités (TORNAY, in La démocratie directe saisie par le juge, 2008, p. 37);
que les irrégularités découvertes avant le scrutin doivent être invoquées immédiatement afin de 
permettre de réparer le vice et d'éviter un nouveau vote. Le citoyen qui omet d'agir ainsi s'expose à 
voir en principe son droit de recourir contre l'élection ou la votation périmé (ATF 145 I 282 consid.3; 
140 I 338 consid. 4.4; arrêt TF 1C_365/2019 du 5 novembre 2019 consid. 2.1);
que l'irrecevabilité qui sanctionne l'inobservation d'un délai de recours n'est pas constitutive d'un 
formalisme excessif prohibé par l'art. 29 al. 1 Cst. Une stricte application des règles relatives aux 
délais est justifiée par des motifs d'égalité de traitement et par un intérêt public lié à une bonne 
administration de la justice et à la sécurité du droit (cf. ATF 125 V 65 consid. 1; arrêt TF 1C_158/2018 
du 4 juillet 2018 consid. 4). En matière de droits politiques, la brièveté des délais et la nécessité de 
leur stricte application se justifient également afin de permettre que les irrégularités puissent être si 
possible corrigées avant la votation en cause (ATF 121 I 1 consid. 2). Le principe de la bonne foi 
empêche lui aussi que le citoyen attende l'issue de la votation pour se plaindre d'une irrégularité 
(arrêt TF 1C_365/2019 du 5 novembre 2019 consid. 2.2; TORNAY, p. 36);
qu'en l'occurrence, le RSSG a indiqué, dans ses observations au recours, que sa planification a été 
strictement suivie afin d’assurer que le matériel soit bien reçu par les électeurs au plus tard 21 jours 
avant le vote, conformément au prescrit de l’art. 12 al. 2 LEDP;
que la Commune de Bulle a ajouté que le matériel de vote concernant ses citoyens avait été livré à 
la filiale bulloise de la Poste le mercredi 24 août 2022 à 11h27 et que la distribution s'était déroulée 
dans la semaine du 29 août au 2 septembre;
que ces dates ne figurent pas sur les plis distribués par la Poste, les enveloppes n'étant pas munies 
d'un sceau postal;
que, néanmoins, sur demande de l'Autorité de céans, la filiale bulloise de la Poste a certifié avoir 
procédé à la distribution des enveloppes de vote dans le délai requis par l'expéditeur, soit jusqu'au 
3 septembre 2022 au plus tard;
que, pour sa part, la recourante n'a pas indiqué à quelle date son matériel de vote avait été distribué 
à son adresse;
que, dans ces conditions, l'on peut raisonnablement admettre que le matériel de vote a été déposé 
dans la boîte à lettres de la recourante jusqu'au samedi 3 septembre 2022 - soit au plus tard 21 jours 
la date des votations communales (cf. art. 12 al. 2 let. a LEDP) - et que celle-ci pouvait en prendre 
connaissance dès ce moment-là, ce d’autant que, dans son recours, elle n’allègue aucun 
empêchement, ni ne requiert la restitution d'un délai inobservé, au sens de l'art. 31 du code 
fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1);
qu'en revanche, celle-ci indique avoir "ouvert son enveloppe de vote et pris connaissance de son 
contenu le dimanche 18 septembre 2022";
que, cela étant, il tombe sous le sens que le délai de recours de cinq jours a commencé à courir à 
partir du moment où le matériel de vote a été remis à l'adresse de sa destinataire, de sorte que celle-


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ci pouvait en prendre connaissance, et non pas lors de la prise de connaissance effective de son 
contenu;
que, selon la doctrine et la jurisprudence, pour faire courir le délai de recours, il suffit en effet que 
l'acte se trouve dans la sphère d'influence du destinataire et que ce dernier, en organisant 
normalement ses affaires, soit à même d'en prendre connaissance. Il n'est pas nécessaire qu'il l'ait 
personnellement en main, encore moins qu'il en prenne effectivement connaissance (cf. ATF 109 Ia 
15 consid. 4; JEANPRÊTRE, L'expédition et la réception des actes de procédure et des actes 
juridiques, in RSJ 69/1973 p. 349/50 et les références n. 13-14);
qu'à l'évidence, c'est dans ce sens que doit être compris l'art. 152 al. 3 LEDP;
qu'autrement dit, le matériel de vote ayant été distribué à l'adresse postale de la recourante au plus 
tard le 3 septembre 2022, son recours, posté le 20 du même mois, l'a manifestement été hors délai;
que le recours doit dès lors être déclaré irrecevable;
qu'il convient néanmoins de relever que, s'il n'avait pas été déclaré irrecevable, le recours aurait dû 
être rejeté quant au fond;
qu'en effet, force est de constater, d'emblée, que la recourante ne conteste pas avoir reçu la 
documentation relative à l'acte soumis à votation, une enveloppe de vote, ainsi qu'un bulletin de vote 
blanc, comme l'exige l'art. 10 al. 1 let. c du règlement fribourgeois du 10 juillet 2001 sur l'exercice 
des droits politiques (REDP; RSF 115.11);
qu'elle reproche en revanche l'absence d'explications sur l'objet soumis au vote, la documentation 
se limitant à "un dépliant promotionnel incitant de manière ostentatoire la citoyenne et le citoyen à 
voter "oui" aux crédits d'engagement". Selon elle, ce document "s'apparente davantage à un 
prospectus publicitaire distribué par un parti dans le but de glaner des voix, plutôt qu'à de la 
documentation émise par des autorités tenues d'informer de manière neutre et objective leurs 
citoyennes et citoyens sur les enjeux des votations" et s'avère "impropre à la formation éclairée de 
la volonté des citoyens et citoyennes bullois";
que l'art. 34 al. 2 Cst. protège la libre formation de l'opinion des citoyennes et citoyens: il leur garantit 
ainsi qu'aucun résultat de vote ne soit reconnu s'il ne traduit pas de façon fidèle et sûre l'expression 
de leur libre volonté. Chacun doit pouvoir se déterminer en élaborant son opinion de la façon la plus 
libre et complète possible et exprimer son choix en conséquence. La liberté de vote garantit la 
sincérité du débat nécessaire au processus démocratique et à la légitimité des décisions prises en 
démocratie directe (ATF 146 I 120 consid. 5.1; 145 I 282 consid. 4.1; 145 I 207 consid. 2.1 et les 
références citées).
que l'art. 34 al. 2 Cst. impose notamment aux autorités le devoir de donner une information correcte 
et retenue dans le contexte de votations (ATF 146 I 120 consid. 5.1). Lors de scrutins de leur propre 
collectivité, un rôle de conseil incombe cependant aux autorités. Elles assument ce rôle 
principalement par la rédaction d'un message explicatif préalable au vote. Elles ne sont pas 
astreintes à un devoir de neutralité et peuvent diffuser une recommandation; elles sont en revanche 
tenues à un devoir d'objectivité (cf. ATF 146 I 120 consid. 5.1);
que la garantie de l'art. 34 al. 2 Cst. à une formation libre de la volonté des électeurs suppose que 
les objets soumis au vote soient portés à leur connaissance å temps et de façon adéquate. La 


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manière dont l'information des citoyens doit intervenir découle avant tout du droit cantonal (cf. 
TORNAY, p. 234 et les références citées);
que cette garantie constitutionnelle est concrétisée par l'art. 12 al. 1 let. b LEDP qui prévoit qu'avant 
tout scrutin fédéral, cantonal ou communal, chaque personne habilitée à voter reçoit, par 
l'intermédiaire du secrétariat communal, le matériel de vote et d'information prévu dans le règlement 
d'exécution;
qu'il ressort des débats relatifs à l'art. 12 LEDP (BGC 2001 p. 246) que, sur proposition de la 
Commission du Grand conseil, il a été décidé d'introduire formellement le principe de l'envoi avec le 
matériel de vote d'une information sur l'objet soumis au vote, information explicative, technique et 
historique. Cela a pour corollaire que les initiants, par exemple, ou les opposants dans le cas d'un 
référendum, "ont aussi, dans ces cas-là, le droit d'exprimer leur point de vue";
que, pour veiller au bon fonctionnement de toute démocratie, il est nécessaire que les citoyens 
disposent d'une information minimale officielle, laquelle doit paraître objective et soutenable; elle 
doit s'abstenir de toute assertion fallacieuse sur le but et la portée du projet. Lors d'une votation sur 
un projet qui implique une dépense, la question du financement revêt une importance cruciale. Il faut 
dès lors que les citoyens soient informés sur les conséquences financières d'une décision de crédit, 
le simple renvoi au plan de financement ne suffit pas (cf. TORNAY, p. 232s);
qu'il ne découle pas du devoir de rendre une information objective que les autorités se prononcent 
sur chaque détail du projet ou qu'elles doivent mentionner chaque objection qui peut être levée 
contre le projet. Il est inutile d'avoir une telle exigence, car le message explicatif officiel n'est 
aucunement le seul moyen d'information à disposition des citoyens qui veulent se faire une opinion 
dans le processus démocratique de formation de l'opinion. De plus, les citoyens qui sont pour ou 
contre le projet peuvent et doivent trouver des arguments parlants à d'autres sources de 
connaissance (ATF 130 I 290 consid. 3);
que, s'agissant de la représentation formelle du message explicatif, l'autorité doit faire preuve d'une 
certaine réserve. Le fascicule ne saurait être présenté comme un message publicitaire ou 
propagandiste (cf. TORNAY, p. 235 et les références citées);
qu'en l'occurrence, la documentation relative à l'acte soumis à votation communale du 25 septembre 
2022 se présente sous forme de fascicule dépliant de 4 pages (recto/verso). Il comprend, au recto, 
un message de présentation générale du projet "HORI2030N – EMS Gruyère", émanant du 
Président du RSSG, d'une brève information globale concernant les quatre constructions projetées, 
une présentation des quatre projets EMS de Charmey, Pringy, Sorens et Vuadens avec, pour 
chaque objet, le montant du crédit d'engagement, le début envisagé des travaux et la mise en service 
planifiée; au recto, il énonce les objectifs visés par les projets à l'horizon 2030 avec un renvoi, pour 
plus d'informations, au site horizon2030.ch, notamment par un QR code, une recommandation du 
RSSG sous l'intitulé "Pourquoi je vote oui", ainsi que les quatre objets (de 01 à 04) soumis à votation;
qu'à l'évidence, le contenu informatif de la documentation est sommaire. Il n'en demeure pas moins 
que celle-ci présente de manière objective les raisons pour lesquelles les crédits d'investissement 
ont été décidés par l'Assemblée des délégué-e-s du RSSG ainsi que les quatre projets de 
construction proposés;
qu'en outre, avec le RSSG, force est de rappeler que le projet "HORI2030N – EMS Gruyère" est 
nécessairement connu des citoyennes et citoyens des communes de la Gruyère; le processus de 


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mise en œuvre du projet a en effet été accompagné d’une large information publique: présentation 
des résultats des concours d’architecture ou des mandats d’étude parallèles concernant les quatre 
projets concrets, multiples articles de presse, nombreuses séances d’informations sur ces objets 
soumis à votation, ainsi que des conférences sur la politique du district en matière de vieillesse. En 
outre, les communes ont toutes dû accepter la modification des statuts du RSSG pour permettre la 
réalisation de ces projets. La population a ainsi également obtenu les informations circonstanciées 
utiles déjà à ce stade du processus, au travers des assemblées communales ou lors des conseils 
généraux publics, respectivement à travers la documentation usuelle et publique y relative. De plus, 
un site internet présentant l’ensemble des détails techniques et financiers des projets est à 
disposition de la population;
que, dans ce contexte, la documentation peut être qualifiée de suffisante, d'autant que les sites 
internet du RSSG et de plusieurs communes apportent des informations complémentaires détaillées 
consultables en tout temps. Il ne fait ainsi aucun doute que le RSSG et les communes ont mis en 
œuvre les moyens nécessaires à la formation éclairée de la volonté des citoyens et citoyennes 
concernés; 
que, certes, la mention "votez oui" apparaît à de très nombreuses reprises sur le fascicule informatif. 
Force est néanmoins de relever qu'elle n'est pas associée à d'autres commentaires et que le 
document ne paraît pas contenir d'assertion fallacieuse sur le but et la portée du projet. Les 
informations relatives aux constructions sont objectives - en particulier s'agissant du coût de chaque 
projet et du montant global de l'engagement financier soumis au vote - de sorte que chaque 
citoyenne et citoyen est en mesure de se forger sa propre opinion et de voter en toute liberté pour 
ou contre chacun des projets. La mention "votez oui", qualifiée par la recourante d'incitation 
ostentatoire à voter "oui" aux crédits d'engagement, n'apparaît pas de nature, dans ces conditions, 
à fausser l'opinion du lecteur;
que le fascicule ne transcrit pas les avis des opposants. Le RSSG explique à ce propos qu'aucun 
délégué, aucun groupement de personnes, aucune commune membre, aucun parti politique ni 
aucune autre forme d’opposition organisée ni même une quelconque contestation n’a été portée à 
sa connaissance; dans le cas contraire, il leur aurait laissé une équitable place dans le fascicule. Il 
a souligné que l'assemblée des délégué-e-s avait approuvé à l’unanimité les quatre crédits 
d’investissement, tout comme l’ensemble des Communes du district;
que la recourante n'a pas non plus avancé d'avis divergent et a même relevé qu'elle n'était pas 
opposée aux projets de construction d'EMS en tant que tels;
que l’on peut douter dans ces conditions du fait que son intérêt purement idéal à ce que le matériel 
de vote soit parfaitement conforme aux exigences jurisprudentielles lui donne qualité pour remettre 
en cause le processus de votation mis en œuvre au sein de 25 communes, mais que cette question 
peut demeurer indécise, vu l’issue du recours ;
qu'à défaut d'éléments permettant d'établir une quelconque irrégularité concernant le devoir de 
retranscrire les avis opposés, voire en l'absence de tout avis divergent, il y a lieu d'admettre que la 
documentation répond sur ce point également aux exigences jurisprudentielles;
qu'avec la recourante, force est de constater cependant que, dans sa présentation, la documentation 
de vote peut s'apparenter à un document publicitaire. Par sa composition, ses couleurs, son 
graphisme et ses illustrations, le fascicule ne présente pas, de loin s'en faut, les aspects habituels 


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des publications administratives (cf. à ce propos arrêt TF P. 377/2002 du 4 septembre 2001 
consid. f). Si l'on peut admettre que le RSSG n'a pas fait preuve de toute la réserve préconisée par 
la jurisprudence, ce défaut dans la présentation formelle de la documentation ne saurait conduire 
au report du vote, cas échéant à son annulation. Quoi qu'en pense la recourante, les caractéristiques 
graphiques du fascicule ne sont en effet pas impropres à la formation éclairée de la volonté des 
citoyens et citoyennes, ni même de nature à orienter le vote. Il ne faut pas perdre de vue non plus 
que l'objet du vote - à savoir l'approbation de crédits d'engagement pour la construction d'EMS en 
Gruyère - se prête particulièrement à la présentation d'illustrations, ce qui ne serait manifestement 
pas le cas d'un vote portant sur l'adoption d'un texte législatif ou d'une initiative. Finalement, il est 
même probable que la modernité du document, qui intègre des images numériques des projets, soit 
de nature à contribuer à la compréhension des enjeux;
que, pour l'ensemble des motifs qui précèdent, le recours, s'il n'était pas tardif, aurait dû être rejeté;
que, partant, il n'y a pas lieu de reporter la votation du 25 septembre 2022;
que, dans la mesure où il est statué avant cette échéance, il ne se justifie pas de prendre des 
mesures conservatoires, au sens de l'art. 153 al. 1 LEDP. Partant, le dossier y relatif (601 2022 112) 
est classé;
que nonobstant l'issue du recours, il est renoncé au prélèvement de frais de procédure (art. 129 let. 
a CPJA);
la Cour arrête :
I.
Le recours (601 2022 111) est irrecevable. 
II.
Partant, il n'y a pas lieu de reporter la votation du 25 septembre 2022.
III.
Il n'est pas prélevé de frais de procédure.
IV.
La requête de mesures provisionnelles (601 2022 112), devenue sans objet, est rayée du rôle.
V.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
Fribourg, le 23 septembre 2022/mju
La Présidente :
Le Greffier-stagiaire :