fr_gerichte · 605 2018 121 · 2018-09-28 · fr

Arrêt de la Ie Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal | Arbeitslosenversicherung

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
605 2018 121
Arrêt du 28 septembre 2018
Ie Cour des assurances sociales
Composition
Président :
Marc Boivin 
Juges :
Daniela Kiener, Marc Sugnaux 
Greffier-rapporteur :
Philippe Tena 
Parties
A.________, recourante 
contre
SERVICE PUBLIC DE L'EMPLOI, autorité intimée 
Objet
Assurance-chômage; suspension du droit aux indemnités; absence à 
un entretien de contrôle
Recours du 20 avril 2018 contre la décision sur opposition du 
28 mars 2018


Tribunal cantonal TC
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considérant en fait
A.
A.________, née en 1954, domicilié à B.________, travaillait auprès d'une entreprise active 
dans le commerce notamment d'articles ménagers, de cosmétiques et de produits chimiques. 
En incapacité de travail médicalement attestée depuis le 5 août 2015, son contrat de travail a été 
résilié par l'employeur au 31 mars 2016.
B.
Le 5 août 2016, elle a requis l'octroi d'indemnités de chômage.
Elle a été mise au bénéfice d'un deuxième délai-cadre d'indemnisation courant du 8 juillet 2016 au 
28 février 2018.
Par décisions du 10 octobre 2016 et du 21 novembre 2016, la dernière confirmée sur opposition le 
9 janvier 2018, le Service public de l'emploi (ci-après: SPE) a suspendu l'assurée dans l'exercice 
de son droit aux indemnités de chômage pour une durée de 1 jour et de 11 jours.
C.
Le 21 novembre 2016, l'ORP avait convoqué l'assurée à un entretien de conseil fixé au 
13 janvier 2017. 
Cependant, cette dernière ne s'y est pas rendue.
Invitée, par courrier du 13 janvier 2017, à s'expliquer sur les motifs de son absence, elle a indiqué 
ne pas avoir reçu la convocation et, dès lors, ne pas avoir noté le rendez-vous dans son agenda.
Un nouvel entretien a eu lieu le 24 février 2017, lors duquel il avait été confirmé que l’assurée 
prendrait finalement sa retraite anticipée à la fin du même mois.
Depuis le 1er mars 2017 elle bénéficie en effet de la retraite anticipée et son dossier a été 
désactivé par l'Office régional de placement (ci-après: ORP).
D.
Par décision du 23 mars 2017, confirmée sur opposition le 28 mars 2018, le SPE a 
suspendu son assurée dans l'exercice de son droit aux indemnités de chômage pour une période 
de 7 jours, dès le 14 janvier 2017.
Le 20 avril 2018, l'assurée a contesté cette décision devant le SPE, concluant à ce que la 
suspension soit annulée.
Ce courrier a été transmis au Tribunal cantonal comme objet de sa compétence. 
E. A l'appui de ses conclusions, elle soutient qu'elle ne pouvait pas se permettre de rater un 
entretien de conseil en raison de son état de santé et de son manque de moyens. Elle affirme 
aussi ne pas s'être vue remettre de convocation. Enfin, elle demande à ce que des frais de 
transports, en lien avec une mise à jour de son Curriculum Vitae, lui soient remboursés.
Dans ses observations du 24 mai 2018, le SPE propose le rejet du recours, ne s'estimant pas 
convaincu par les allégations de la recourante, lesquelles sont, à ses yeux, contradictoires. Il 
soutient ainsi que si, dans un premier temps, elle alléguait ne pas avoir reçu de convocation, elle 
l'a par la suite admis pour revenir sur cette déclaration devant l'instance de recours.


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Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans les 
considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.
en droit
1.
1.1.
Dans son mémoire, la recourante demande que le "coût du trajet" en lien avec sa 
convocation "pour mettre à jour [son] curriculum vitae" lui soit remboursé. 
L'art. 81 al. 3 du code du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 
150.1) énonce que, dans son mémoire, le recourant ne peut pas prendre des conclusions qui 
sortent du cadre des questions qui ont été l’objet de la procédure antérieure. La décision attaquée 
détermine l'objet de la contestation qui peut être porté devant la Cour de céans dans le cadre d'un 
recours. 
En l'occurrence, tant dans la décision du 23 mars 2017 que dans celle sur opposition le 
28 mars 2018, l'autorité intimée a exclusivement statué sur la problématique de la suspension du 
droit aux indemnités de chômage. L'objet de la contestation est limité à cette question.
Il n'appartient dès lors pas à la Cour de céans de se prononcer sur la prise en charge des frais de 
transports de la recourante. 
Lorsqu'il s'écarte de l'objet de la contestation, le recours est irrecevable. 
1.2.
Pour le surplus, le recours est recevable. Il a été interjeté en temps utile et dans les formes 
légales auprès de l'autorité judiciaire compétente à raison du lieu ainsi que de la matière. La 
recourante est en outre directement atteinte par la décision querellée et a dès lors un intérêt digne 
de protection à ce qu'elle soit, cas échéant, annulée ou modifiée.
2.
2.1.
Conformément à l'art. 8 al. 1 let. g de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-
chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (LACI; RS 837.0), l'assuré a droit à 
l'indemnité de chômage s'il satisfait – entre autres conditions – aux exigences du contrôle fixées à 
l'art. 17 LACI.
Selon l'al. 3 let. b de cette disposition, l'assuré est tenu d'accepter tout travail convenable qui lui 
est proposé. Il a l'obligation, lorsque l'autorité compétente le lui enjoint, de participer aux entretiens 
de conseil.
Ces entretiens sont destinés à renseigner les assurés, à les conseiller, à contrôler leur chômage et 
leur aptitude au placement ainsi qu'à leur assigner un emploi éventuel ou une mesure de marché 
du travail adaptée. L'art. 22 al. 1 de l'ordonnance du 31 août 1983 sur l’assurance-chômage 
obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité (ordonnance sur l'assurance-chômage, OACI; RS 
837.02) indique que le 1er entretien doit avoir lieu au plus tard 15 jours après l'inscription au 
chômage. La fréquence des entretiens est fixée par l'art. 22 al. 2 OACI (à intervalles pertinents 
mais au moins tous les deux mois). Cette réglementation est souple et permet aux ORP d'adapter 
leur activité de conseil et de contrôle à chaque cas individuel. Les assurés dont l'aptitude au 


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placement est douteuse ou dont l'employabilité est faible nécessitent en principe davantage 
d'encadrement que les autres (RUBIN, Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, 2014, 
n° 89 ad art. 17 et les références citées).
2.2.
L'art. 30 al. 1 LACI prévoit que le droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu en particulier 
lorsqu'il est établi que celui-ci n'observe pas les prescriptions de contrôle du chômage ou les 
instructions de l'autorité compétente, notamment refuse un travail convenable, ne se présente pas 
à une mesure de marché du travail ou l'interrompt sans motif valable, ou encore compromet ou 
empêche, par son comportement, le déroulement de la mesure ou la réalisation de son but (let. d).
Exceptionnellement, selon le Tribunal fédéral, l'assuré qui a oublié – par erreur ou inattention – de 
se rendre à un entretien et qui s'en excuse spontanément, peut ne pas être suspendu dans 
l'exercice de son droit à l'indemnité s'il a réagi immédiatement, aussi rapidement que la situation le 
lui permettait, et si, par ailleurs, il a pris jusqu'alors ses obligations de chômeur et de bénéficiaire 
de prestations très au sérieux (arrêts TF 8C_834/2010 du 11 mai 2011 consid. 2.3; 8C_469/2010 
du 9 février 2011 consid. 2.2; C 145/01 du 4 octobre 2001 consid. 2b, et les références citées). 
Ainsi, la Haute Cour a considéré qu'il ne se justifiait pas de prononcer une suspension à l'égard 
d'assurés qui ne s'étaient pas présentés à un entretien de conseil, l'une parce qu'elle avait 
confondu la date de son rendez-vous avec une autre date et s'était présentée le lendemain à 
l'heure prévue pour le jour précédent, l'autre parce qu'il était resté endormi mais, à son réveil, avait 
immédiatement appelé par téléphone son office régional de placement pour excuser son absence; 
par ailleurs, dans les deux cas, les assurés avaient toujours fait preuve d'un comportement 
ponctuel (arrêts TF C.30/98 du 8 juin 1998 et C.268/98 du 22 décembre 1998 in DTA 2000 no 21 
p. 101 consid. 3a).
2.3.
La suspension du droit à l'indemnité n'a en principe pas le caractère d'une peine au sens 
du droit pénal, mais celui d'une sanction administrative ayant pour but de limiter le risque d'une 
mise à contribution abusive de l'assurance et devant respecter le principe de proportionnalité 
(cf. arrêt TF C 218/01 du 5 juin 2002). 
Jurisprudence et doctrine s'accordent à dire qu'une telle mesure constitue une manière appropriée 
et adéquate de faire participer l'assuré au dommage qu'il cause à l'assurance-chômage en raison 
d'une attitude contraire à ses obligations (cf. arrêt TF C 208/06 du 3 août 2007 consid. 3). En 
particulier, dans l'hypothèse d'une sollicitation abusive des prestations – catégorie dans laquelle on 
peut ranger notamment les cas de chômage fautif (art. 30 al. 1 let. a LACI), l'absence ou 
l'insuffisance des recherches d'emploi (art. 30 al. 1 let. c LACI), le non-respect des instructions de 
l'ORP et le refus d'emploi (art. 30 al. 1 let. d LACI) – la sanction poursuit un but compensatoire. 
Elle pose ainsi une limite à l'obligation de l'assurance-chômage d'allouer des prestations pour des 
dommages que l'assuré aurait pu éviter (RUBIN, op. cité, n° 2 ad art. 30 et les références citées).
Par contre, en cas d'omission de renseigner ou de renseignements erronés (art. 30 al. 1 let. e et f 
LACI), la sanction a plutôt la nature d'une peine au sens du droit pénal (cf. Conseil fédéral, 
Message du 2 juillet 2980 concernant une nouvelle loi fédérale sur l'assurance-chômage 
obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité in FF 1980 III 485 p. 592; cf. RUBIN, op. cité, n° 2 ad 
art. 30).
2.4.
Conformément à l'art. 30 al. 3 3ème phr. LACI, la durée de la suspension est proportionnelle 
à la gravité de la faute et ne peut excéder, par motif de suspension, 60 jours. D'après l'art. 45 al. 3 


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OACI, la suspension dure de 1 à 15 jours en cas de faute légère (let. a), de 16 à 30 jours en cas 
de faute de gravité moyenne (let. b) et de 31 à 60 jours en cas de faute grave (let. c). 
Dans ses directives (cf. Bulletin LACI Indemnité de chômage [IC] Marché du travail/Assurance-
chômage), le Secrétariat d'Etat à l'économie (ci-après: SECO) a édicté une échelle des 
suspensions à l'intention des autorités cantonales.
Dans ce domaine, le juge ne s'écarte de l'appréciation de l'administration que s'il existe de solides 
raisons de le faire (arrêt TF C 351/01 du 21 mai 2002 consid. 2b/aa; ATF 123 V 150 consid. 2).
3.
3.1.
Dans le domaine des assurances sociales, le juge fonde sa décision, sauf disposition 
contraire de la loi, sur les faits qui, faute d’être établis de manière irréfutable, apparaissent comme 
les plus vraisemblables, à savoir qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne 
suffit donc pas qu’un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible. Parmi 
tous les éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit, le cas échéant, retenir ceux qui 
lui paraissent les plus probables (ATF 121 V 47 consid. 2a).
Par ailleurs, la procédure est régie par le principe inquisitoire, selon lequel les faits pertinents de la 
cause doivent être constatés d’office par le juge. Mais ce principe n’est pas absolu. Sa portée est 
restreinte par le devoir des parties de collaborer à l’instruction de l’affaire (ATF 122 V 158 consid. 
1a ; ATF 121 V 210 consid. 6c). Celui-ci comprend en particulier l’obligation des parties d’apporter, 
dans la mesure où cela peut être raisonnablement exigé d’elles, les preuves commandées par la 
nature du litige et des faits invoqués, faute de quoi elles risquent de devoir supporter les 
conséquences de l’absence de preuves (ATF 117 V 264 consid. 3b).
3.2.
Le fardeau de la preuve détermine qui supporte les conséquences de l’absence, de 
l’incertitude ou de l’échec de la preuve. Cette question se pose dans toutes les procédures, même 
celles soumises au principe inquisitoire. Ainsi, en l’absence de preuve, la décision sera 
défavorable à la partie qui voulait déduire un droit de l’état de fait non prouvé, sauf si l’impossibilité 
de prouver pouvait être imputée à la partie adverse. 
Selon la jurisprudence, le fardeau de la preuve de la notification d'un acte et de sa date incombe 
en principe à l'autorité qui entend en tirer une conséquence juridique. En ce qui concerne plus 
particulièrement la notification d'une décision ou d'une communication de l'administration, elle doit 
au moins être établie au degré de la vraisemblance prépondérante requis en matière d'assurance 
sociale (arrêt du TF C 6/02 du 21 janvier 2003 consid. 3.2 et les références). 
L’envoi sous pli simple ne permet en général pas d’établir que la communication est parvenue au 
destinataire. La seule présence au dossier d’une copie de la lettre prétendument envoyée 
n’autorise pas à conclure, avec un degré de vraisemblance prépondérante, que la lettre en 
question a été reçue par le destinataire (ATF 101 Ia 8 consid. 1). Si la notification ou la date sont 
contestées et qu’il existe effectivement un doute à ce sujet, il y a lieu de se fonder sur les 
déclarations du destinataire de l’envoi, sauf indices ou circonstances confirmant la version de 
l’autorité, tels que la correspondance échangée ultérieurement ou l’absence de protestation du 
destinataire qui aurait par exemple reçu des rappels (RUBIN, op. cité, n. 57 ad art. 1 ; arrêt TF C 
6/02 du 21 janvier 2003 consid. 3.2 et les références). Lorsqu’un conseiller en personnel de l’ORP 
notifie une assignation de main à main, il devrait soumettre un accusé de réception à la signature 


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de l’assuré et conserver cette preuve au dossier. Autrement, il risque de devoir supporter 
l’absence de preuve de la remise de l’assignation (RUBIN, op. cité, n. 57 ad art. 1).
4.
Est en l’espèce litigieuse la mesure de suspension faisant suite à un entretien manqué.
Dans sa décision du 23 mars 2017, confirmée sur opposition du 23 mars 2017, le SPE a suspendu 
la recourante dans l'exercice de son droit aux indemnités de chômage, pour une durée de 7 jours 
pour avoir manqué, sans excuse valable, un entretien de contrôle le 13 janvier 2017.
Dans le cadre de son recours, la recourante affirme ne pas s'être vu remettre la convocation à 
l’entretien de conseil litigieux, ce que l'autorité intimée conteste. 
Cependant, l'opposition du 11 avril 2017, signée par la recourante bien que rédigée par le Service 
social, indiquait que "lors de la séance du 21 novembre, [le] conseiller ORP a invité [la recourante] 
à participer à un nouvel entretien de conseil le 13 janvier 2017 en lui remettant la convocation en 
main propre".
Cette dernière atteste dès lors que la convocation lui a été remise en main propre sans disposer 
de véritables arguments pour démontrer qu’une telle communication ne lui aurait finalement pas 
été remise à cette dernière occasion. 
Il apparaît ainsi, de prime abord, que la recourante ne s'est pas présentée à un entretien de 
conseil, et cela sans pour autant s'excuser de son absence.
Un tel comportement est certes en théorie blâmable.
Pour autant, le prononcé d’une mesure de suspension pose problème dans le cas tout particulier 
de la recourante, qui contraint la Cour de céans à devoir se pencher sur l’opportunité de la 
décision contestée.
5.
5.1. 
Selon l'art. 61 de la loi du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances 
sociales (LPGA; RS 830.1), applicable par le renvoi de l'art. 1 al. 1 LACI, la procédure devant le 
Tribunal cantonal des assurances est réglée par le droit cantonal sous réserve de l'art. 1 al. 3 de la 
loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 171.021).
5.2.
 L'art. 78 al. 2 let. a du code cantonal du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction 
administrative (CPJA; RSF 150.1) prescrit que, devant le Tribunal cantonal, l’inopportunité peut 
être invoquée si l’affaire concerne le domaine des contributions publiques ou des assurances 
sociales.
Le pouvoir d'examen du Tribunal cantonal n'est pas limité à la violation du droit (y compris l'excès 
ou l'abus du pouvoir d'appréciation), mais s'étend également à l'opportunité de la décision 
administrative. En ce qui concerne l'opportunité de la décision en cause, l'examen porte sur le 
point de savoir si une autre solution que celle que l'autorité, dans un cas concret, a adoptée dans 
le cadre de son pouvoir d'appréciation et en respectant les principes généraux du droit, n'aurait 
pas été plus judicieuse quant à son résultat. A cet égard, le juge des assurances sociales ne peut, 
sans motif pertinent, substituer sa propre appréciation à celle de l'administration; il doit s'appuyer 


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sur des circonstances de nature à faire apparaître sa propre appréciation comme la mieux 
appropriée (arrêt TF 9C_280/2010 du 12 avril 2011 consid. 5.2).
6.
L’on peut manifestement douter de l’opportunité d’une suspension décidée alors même que le 
dossier de l’assurée venait d’être désactivé du chômage pour cause de retraite anticipée.
6.1. 
Pour prononcer une suspension l'administration doit en effet tenir compte de toutes les 
circonstances du cas particulier. Elle ne doit notamment pas perdre de vue qu'une suspension du 
droit aux indemnités de chômage n'a pas prioritairement une vocation répressive mais poursuit 
surtout un but compensatoire. Elle vise à faire participer le chômeur au dommage qu'il a contribué 
à occasionner à l'assurance (cf. consid. 2.3 ci-avant).
D'un point de vue téléologique, les entretiens de conseil sont destinés à contrôler l'aptitude et la 
disponibilité au placement de l'assuré (art. 22 al. 1 OACI; cf. ég. RUBIN, op. cité, n° 89 ad art. 17 et 
les références citées, n° 89 ad art. 17). Il s'agit de favoriser la réinsertion des assurés sur le 
marché du travail, ce qui a pour corolaire une sortie plus rapide de l'assurance-chômage.
Compte tenu de ce but, le dommage causé par l'absence à un tel entretien doit donc être compris 
comme la prolongation de la période de chômage.
La durée de la suspension correspond à la durée – théorique – de cette prolongation, ce que la 
Cour a rappelé à maintes reprises dans ces derniers arrêts.
6.2. 
Or, la recourante ne s'est pas présentée à l'entretien de conseil six semaines avant de 
bénéficier de la retraite anticipée.
Elle était alors âgée de près de 63 ans et avait d'ores et déjà informé son conseiller ORP le 
21 novembre 2016 qu'elle envisageait de "faire une demande pour une retraite anticipée" 
début 2017 (cf. dossier SPE, pièce 15). 
L’administration ne pouvait ignorer, dans ces conditions, qu’une réinsertion dans le monde du 
travail était devenue aléatoire.
L'on serait, quoi qu’il en soit, bien en peine de déterminer le dommage que le comportement de la 
recourante a finalement pu occasionner à l'assurance-chômage et qu'il lui appartiendrait de 
réparer.
Sous l'angle, au demeurant, du contrôle de l'aptitude et de la disponibilité au placement de la 
recourante, il apparaît assez peu probable que son conseiller ORP aurait été en mesure d'orienter 
une personne prête à quitter le marché du travail, lui assigner une mesure de réinsertion ou lui 
proposer un emploi jusqu'au 28 février 2017. 
Quand bien même l'absence de la recourante est blâmable, la participation à l’entretien 
initialement prévu le 13 janvier 2017 était donc a priori d’emblée peu susceptible – et cela même 
en se limitant à un point de vue théorique – de diminuer sensiblement la durée de son chômage.
A l'aune de la mesure de suspension prononcée, un tel entretien ne paraît pas avoir eu d'autre but 
que de rappeler l’assurée à ses obligations.


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A cet égard précisément, son comportement ne peut manifestement pas être perçu comme une 
opposition de principe à ses obligations de chômeuse : elle s’est en effet rendue plus tard à un 
nouvel entretien le 24 février 2017, soit quelques jours seulement avant la désactivation de son 
chômage.
La décision du SPE ne peut ainsi à ce stade s’envisager autrement que comme une « sanction » 
de principe.
6.3. 
L’on observera encore que la décision initiale de suspension n’a été rendue qu’au mois de 
mars 2017, ceci alors même que le dossier de l’assurée venait d’être désactivé pour cause de 
retraite anticipée de manière définitive, tout risque de récidive ou d’abus ultérieur pouvant au 
demeurant être en l’espèce décrété nul.
Sous ce nouvel angle, la suspension ne revêt pas non plus de valeur « éducative », soit de rappel 
général de l’assurée à ses obligations.
Celle-ci ne saurait par ailleurs non plus être « sanctionnée pour l’exemple », dans le seul but de 
sensibiliser les seniors indemnisés au fait qu’ils conservent des obligations vis-à-vis de 
l’assurance-chômage jusqu’au bout, y compris lorsque la durée du délai-cadre les amène dans les 
faits au seuil de la retraite : seules les circonstances du cas d’espèce sont en effet déterminantes 
en matière de décision administrative.
6.4. 
Au-delà de tout cela, la décision apparaît également inopportune jusque dans sa 
matérialisation même.
La recourante étant sortie définitivement du chômage, les jours d’indemnité à rembourser ne 
pourront pas faire l’objet d’une compensation sur des indemnités ultérieures.
Il n’est pas exclu, si l’on se réfère à la situation personnelle de la recourante, qui se prévaut dans 
ses écritures d’une atteinte à sa santé, qu’une procédure en restitution-remise doivent encore être 
introduite, dans le cadre de laquelle cette dernière pourrait faire valoir sa bonne foi, ce qui 
conduirait en fin de compte conduire à de nouvelles instructions administratives, voire par la suite 
judiciaires, n’ayant plus guère de rapport avec la valeur et l’importance du litige.
7.
Il se justifie, pour toutes ces raisons, d’annuler la décision querellée qui s’avère au final 
inopportune et de libérer par conséquent la recourante de toute mesure de suspension.
Dans ce sens, le recours doit ainsi être exceptionnellement admis.
En application du principe de la gratuité de la procédure valant en la matière, il n'est pas perçu de 
frais de justice.


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la Cour arrête :
I.
Le recours est admis, dans la mesure de sa recevabilité, et la décision attaquée est annulée.
Partant, la recourante est libérée de toute suspension.
II.
Il n'est pas perçu de frais de justice.
III.
Notification.
Un recours en matière de droit public peut être déposé auprès du Tribunal fédéral contre le 
présent jugement dans un délai de 30 jours dès sa notification. Ce délai ne peut pas être prolongé. 
Le mémoire de recours sera adressé, en trois exemplaires, au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 
6, 6004 Lucerne. Il doit indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve et être signé. 
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi le jugement attaqué viole le droit. Les moyens 
de preuve en possession du (de la) recourant(e) doivent être joints au mémoire de même qu’une 
copie du jugement, avec l’enveloppe qui le contenait. La procédure devant le Tribunal fédéral n’est 
en principe pas gratuite.
Fribourg, le 28 septembre 2018 /pte-mbo
Le Président :
Le Greffier-rapporteur :