fr_gerichte · 602 2021 153 · 2024-08-02 · de

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Enteignung

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2021 153
Arrêt du 2 août 2024
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Johannes Frölicher 
Juges :
Anne-Sophie Peyraud, Vanessa Thalmann
Greffier-stagiaire :
Loïs Pythoud
Parties
SERVICE DES PONTS ET CHAUSSÉES, recourant,
contre
COMMISSION D'EXPROPRIATION DU CANTON DE FRIBOURG, 
autorité intimée, 
A.________ et B.________, intimés, représentés par Me Olivier 
Derivaz, avocat
Objet
Expropriation – expropriation formelle partielle – éléments de 
l'indemnité – construction d'un giratoire – lien de causalité entre 
l'inconstructibilité de l'emprise définitive et l'ouvrage – valeur d'un 
"Vorgarten" – contestation des frais et voie de droit
Recours du 21 octobre 2021 contre la décision du 21 septembre 2021
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considérant en fait
A.
A.________ et B.________ sont propriétaires des art. ccc et ddd du Registre foncier (RF) de 
la Commune de E.________, situés plus précisément à F.________. L'art. ddd RF présente une 
surface de 2'000 m2.
Le Service des ponts et chaussées (SPC) a mis à l'enquête, dans la Feuille officielle no ggg, 
l'aménagement d'un carrefour giratoire sur la route cantonale "H.________", au lieu-dit 
"I.________", à F.________. Le projet comprenait l'assainissement du carrefour en "T" en un 
carrefour giratoire pour des raisons de sécurité et de capacité. Cette réalisation impliquait une 
emprise définitive d'environ 95 m2 au nord de la parcelle art. ddd RF, classée en zone d'activité II, 
où se trouvent une station de lavage au centre de la parcelle et des bâtiments annexes au sud, ainsi 
qu'une emprise provisoire de 96 m2 sur l'art. ddd RF et de 60 m2 sur l'art. ccc RF.
Par décision du 30 octobre 2020, la Direction de l'aménagement, de l'environnement et des 
constructions (DAEC, actuellement et ci-après: Direction du développement territorial, des 
infrastructures, de la mobilité et de l'environnement, DIME) a approuvé les plans et rejeté l'opposition 
des intéressés par décision du 9 novembre 2020. Ces décisions n'ont pas été contestées.
B.
Le 11 janvier 2021, le SPC a requis l'ouverture de la procédure d'expropriation auprès de la 
Commission d'expropriation (Commission) afin d'acquérir les emprises susmentionnées. Le SPC a 
requis l'envoi en possession anticipée des emprises au motif que le carrefour constituait un danger 
pour la sécurité routière et que les travaux devaient commencer au plus vite. Le giratoire a depuis 
lors été réalisé.
Par décision incidente du 14 janvier 2021, la Présidente de la Commission a ouvert une procédure 
d'expropriation. 
Le 22 février 2021, A.________ et B.________ ont émis les prétentions suivantes:
▪une indemnité de CHF 300.-/m2 pour l'emprise définitive de 95 m2 (CHF 28'500.-);
▪une indemnité de CHF 300.-/m2 pour la perte de constructibilité sur une bande de 4 m de profond 
sur 55 m de long (CHF 66'000.-);
▪une indemnité de CHF 100.-/m2 pour l'emprise provisoire de 191 m2 au total (CHF 19'100.-);
▪un montant de CHF 15'000.- pour la réalisation d'un ouvrage de sécurisation (barrière ou 
glissière);
▪un montant de CHF 5'000.- pour les frais de défense.
C.
Par courrier du 12 mars 2021, le SPC s'est déterminé sur les prétentions, expliquant qu'il est 
tenu d'appliquer le prix déterminé par la Commission d'acquisition d'immeubles du canton de 
Fribourg (CAI), expert en la matière. Cette dernière a estimé la valeur de l'emprise définitive à 
CHF 200.-/m2 et elle applique le tarif de CHF 1.-/m2/an en zone à bâtir. L'indemnité pour la perte de 
constructibilité est, selon le SPC, déjà incluse dans le prix de l'emprise définitive. 
La conciliation tentée lors de la séance du 6 mai 2021 a échoué.
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Par courrier du 1er juin 2021, A.________ et B.________ produisent un courriel de J.________ selon 
lequel la valeur du terrain dans le secteur concerné par la procédure d'expropriation serait au 
minimum de CHF 280.-/m2 et pourrait aller jusqu'à CHF 400.-/m2.
Par courrier du 2 juin 2021, le SPC a transmis, à la demande de la Présidente de la Commission, 
des exemples de transactions conclues et d'indemnisations accordées pour des acquisitions de 
terrains similaires et expliqué comment la limite de construction est calculée. 
Une séance d'estimation s'est tenue le 7 septembre 2021 à la suite de laquelle d'autres documents 
ont encore été transmis à la Commission.
D.
Par décision du 21 septembre 2021, la Commission a, entre autres, astreint l'Etat de Fribourg 
au paiement, en faveur de A.________ et B.________, d'une indemnité de CHF 250.-/m2 pour 
l'emprise définitive de l'art. ddd RF (ch. 3 du dispositif) et d'une indemnité de CHF 250.-/m2 pour 
l'inconstructibilité de l'art. ddd RF (ch. 5 du dispositif). La Commission a fixé les frais de procédure 
mis à la charge de l'Etat à CHF 8'957.40 (ch. 10 du dispositif) et a expressément réservé la 
mensuration exacte de la surface détachée et de la surface devenue inconstructible par un 
géomètre.
E.
Le 21 octobre 2021, le SPC interjette recours auprès du Tribunal cantonal contre la décision 
de la Commission du 21 septembre 2021. Il demande l'annulation des ch. 3, 5 et 10 précités. A 
l'appui de ses conclusions, le SPC fait valoir pour l'essentiel que la seule cause du préjudice allégué 
par les expropriés, qui consiste en le déplacement de la limite de construction selon la législation en 
matière de routes, n'a aucun lien avec l'emprise définitive, dès lors qu'il dépend de l'axe de la route 
qui a été modifié et non pas de la (nouvelle) limite de la parcelle. Il reproche par ailleurs à l'autorité 
intimée de ne pas avoir motivé en quoi l'inconstructibilité remplirait les conditions de l'expropriation. 
La perte de terrain constructible (16 m2) est en outre compensée par le gain d'autres surfaces 
devenues à nouveau constructibles de 34 m2 au total. En outre, il avance que le terrain exproprié 
suite à l'emprise définitive est de minime importance, qu'il est situé le long de la route et du giratoire, 
qu'il est dès lors inconstructible et qu'il n'affecte aucunement l'utilisation qui peut être faite de la 
parcelle restante. Partant, sa valeur doit être réduite de moitié (CHF 125.-/m2). Finalement, le SPC 
dénonce encore une violation de l'obligation de motivation quant à la fixation des frais de procédure. 
Il demande que la cause soit renvoyée à la Commission pour nouvelle décision à cet égard.
F.
Dans ses observations du 4 novembre 2021, la Commission propose le rejet du recours. Elle 
relève qu'une éventuelle compensation des surfaces inconstructibles par des surfaces devenues 
constructibles n'a jamais été mentionnée durant la procédure d'expropriation, que le plan constituant 
l'annexe 2 au recours ne figurait pas au dossier et qu'il semble avoir été élaboré après la décision 
du 21 septembre 2021. En outre, à son avis, l'indemnité de CHF 250.-/m2 fixée dans sa décision 
tient compte de la non-constructibilité de la surface expropriée. 
Dans leur détermination du 29 novembre 2021, A.________ et B.________ concluent à la 
confirmation de la décision attaquée. Après avoir eu accès au plan constituant l'annexe 2 du recours, 
ils maintiennent leur position le 17 août 2022.
Le 24 août 2022, le SPC transmet à la Cour de céans le courrier transmis à A.________ et 
B.________ avec le plan du verbal établi par le géomètre le 23 août 2022 attestant d'une emprise 
définitive de 91 m2, que B.________ aurait accepté.
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Par courrier du 26 août 2022, les intimés relèvent que le calcul de la surface inconstructible ne 
ressort pas du plan du verbal susmentionné, plan qui n'a par ailleurs pas été accepté et qui devra 
dès lors être complété. Ils contestent en outre que la surface de 16 m2 figurant à ce titre sur le plan 
constituant l'annexe 2 au recours soit correcte.
Aucun autre échange d'écriture n'a été ordonné entre les parties.
Il sera fait état des arguments, développés par ces dernières à l'appui de leurs conclusions, dans 
les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.
en droit
1.
Déposé dans le délai et les formes prescrits (art. 79 ss du code fribourgeois du 23 mai 1991 de 
procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1), le recours est recevable en vertu de 
l'art. 114 al. 1 let. e CPJA, en relation avec l'art. 80 al. 1 de la loi fribourgeoise du 23 février 1984 sur 
l'expropriation (LEx/FR; RSF 76.1) qui prévoit que les décisions de la Commission et celles de son 
président sont sujettes à recours au Tribunal cantonal, sous réserve de la problématique liée aux 
émoluments et frais (consid. 5 ci-dessous).
S'agissant en particulier de la légitimation pour recourir du SPC, elle découle de l'art. 128 de 
l'ancienne loi cantonale du 15 décembre 1967 sur les routes (aLR; RSF 741.1), en vigueur jusqu'au 
31 décembre 2022, qui prévoyait que la Direction était autorité de surveillance des routes publiques 
du canton et qu'elle exerçait ses attributions par l'intermédiaire du service en question. De même, 
selon la nouvelle loi fribourgeoise du 5 novembre 2021 sur la mobilité (LMob; RSF 780.1), en vigueur 
depuis le 1er janvier 2023, la Direction précitée met en œuvre et coordonne la politique cantonale de 
mobilité (art. 6 al. 1 let. a LMob), surveille les réseaux de mobilité cantonaux (art. 6 al. 1 let. b LMob) 
et est compétente pour assumer toutes les tâches découlant de la présente loi si celle-ci ou sa 
réglementation d'exécution ne prévoit pas expressément la compétence d'une autre autorité (art. 6 
al. 3 LMob). Elle agit en particulier par le SPC qui est notamment chargé du programme de 
construction, de l'aménagement et de l'entretien des réseaux de mobilité cantonaux (cf. art. 2 et 3 
du règlement cantonal du 20 décembre 2022, RMob; RSF 780.11). 
Par ailleurs, la Direction, comme les autres directions de l'Etat de Fribourg, règle les affaires qui lui 
ressortissent en vertu de la législation et celles que le Conseil d'Etat la charge de traiter (cf. art. 45 
al. 2 de la loi cantonale du 16 octobre 2001 sur l'organisation du Conseil d'Etat et de l'administration, 
LOCEA; RSF 122.0.1). Or, la DIME a dans ses attributions l'aménagement du territoire, les routes 
et la réalisation des projets de construction de l'Etat (art. 8 let. a, h et k de l'ordonnance cantonale 
du 12 mars 2002 fixant les attributions des Directions du Conseil d'Etat et de la Chancellerie d'Etat, 
OADir; RSF 122.0.12). 
Partant, le SPC était parfaitement légitimé à agir au nom et pour le compte de la Direction et de 
l'Etat de Fribourg, comme maître de l'ouvrage tendant à l'aménagement du "Giratoire I.________" 
situé sur la route cantonale, et à recourir en sa qualité d'expropriant, selon l'art. 82 al. 1 let. a LEx/FR.
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2.
Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, 
y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, à défaut d'habilitation légale expresse, le 
Tribunal cantonal ne peut pas examiner en l'espèce le grief d'inopportunité (art. 78 al. 2 CPJA).
3.
3.1.
Selon l'art. 26 al. 1 Cst. et l'art. 28 de la Constitution du canton de Fribourg du 16 mai 2004 
(Cst./FR; RSF 10.1), la propriété est garantie. L'art. 26 al. 2 Cst. pose le principe de pleine 
indemnisation en cas d'expropriation ou de mesure équivalente. La disposition constitutionnelle 
précitée dote la Confédération et les cantons d'une compétence parallèle; ils disposent chacun de 
leur propre loi d'expropriation. Au niveau fédéral, l'indemnisation repose sur la valeur vénale de la 
parcelle expropriée (art. 19 let. a de la loi du 20 juin 1930 sur l'expropriation, LEx; RS 711), il en va 
de même dans le canton de Fribourg (art. 23 al. 1 let. a LEx/FR).
En cas d'expropriation ou de restriction de la propriété équivalant à une expropriation, une juste et 
complète indemnité est due (art. 2 al. 2 LEx/FR et art. 16 LEx). L'indemnité doit placer l'exproprié 
dans une situation économiquement équivalente à celle dont il aurait bénéficié sans expropriation. 
Elle ne doit ainsi pas conduire à un appauvrissement ou à un enrichissement de l'exproprié (ATF 93 
I 554 consid. 3; arrêt TAF A-6933/2017 du 18 mars 2021 consid. 5.2.1). 
3.2.
Selon l'art. 23 al. 1 LEx/FR - qui reprend en substance le contenu du droit fédéral (cf. art. 19 
LEx; ATF 141 I 113 consid. 6.1) -, l'indemnité doit couvrir tout dommage direct et certain subi par 
l'exproprié du chef de la suppression ou de la diminution de ses droits, soit:
•
la valeur vénale du droit exproprié (let. a);
•
en outre, en cas d'expropriation partielle d'un immeuble ou de plusieurs immeubles dépendants 
économiquement les uns des autres, le montant dont est réduite la valeur vénale de la partie 
restante, sous réserve de l'art. 26 al. 2 (let. b), à savoir sous réserve de la plus-value spéciale 
dont la partie restante bénéficierait;
•
et le montant de tout autre inconvénient subi par l'exproprié, en tant qu'il peut être considéré, 
dans le cours normal des choses, comme la conséquence nécessaire de l'expropriation (let. c). 
Selon les cas, l'indemnité peut ainsi se décomposer en trois postes de dommages distincts (EGGS, 
Les "autres préjudices" de l'expropriation, 2013, no 324). Ces éléments peuvent être cumulés et 
doivent être détaillés séparément dans la décision d'indemnisation (cf. art. 77 al. 1 let. e LEx/FR).
D'après l'art. 24 al. 1 et 2 LEx/FR, est déterminante la valeur vénale (art. 23 al. 1 let. a) au jour de 
l'audience de conciliation. La valeur vénale doit être déterminée de manière objective et tenir compte 
de la possibilité de mieux utiliser l'immeuble dans la mesure où son état actuel permettrait cette 
meilleure utilisation.
En cas d'expropriation partielle, il n'est pas accordé d'indemnité de dépréciation pour la partie 
restante lorsque celle-là se trouve compensée par des avantages particuliers résultant de 
l'entreprise de l'expropriant. En revanche, il est tenu compte du dommage résultant de la perte ou 
de la diminution d'avantages influant sur la valeur vénale et que la partie restante aurait, selon toute 
vraisemblance, conservé s'il n'y avait pas eu d'expropriation (cf. art. 26 al. 1 LEx/FR). 
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3.3.
Le versement d'une indemnité est soumis à trois conditions cumulatives: l'atteinte à un droit, 
la réalisation d'un dommage et l'existence d'un rapport de causalité adéquate entre les deux (arrêt 
TAF A-4998/2015 du 17 novembre 2016 consid. 3.1). La perte de la valeur vénale du bien-fonds 
n'est ainsi pas compensée lorsqu'elle aurait eu lieu, malgré tout, en l'absence de l'expropriation. A 
cet égard, une simple probabilité ou attente, fondée sur des considérations conjoncturelles ou 
économiques, ou sur des prévisions futures sans fondement précis, ne suffit pas à rattacher une 
perte de la valeur vénale à l'expropriation (cf. arrêt TAF A-3199/2017 du 11 mars 2021 consid. 6.2.1; 
ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, 
no 1138). 
3.3.1. En matière d’expropriation, pour déterminer la valeur vénale, plusieurs méthodes sont 
possibles, telles que la méthode comparative (ou statistique) qui fixe la valeur des immeubles sur la 
base des prix effectivement payés pour des fonds semblables; la méthode fondée sur la valeur de 
rendement qui détermine le capital correspondant au revenu actuel de l'objet exproprié; la méthode 
régressive (ou rétrospective ou déductive) qui détermine la valeur d'un terrain en fonction du 
rendement qui pourra être obtenu après que des bâtiments auront été édifiés ou encore la méthode 
fondée sur la situation de l'immeuble (méthode hédoniste). L’utilisation de la méthode statistique est 
prescrite lorsqu’elle peut être pratiquée car elle permet d’établir le plus sûrement le prix que serait 
prêt à payer un nombre indéterminé d’acheteurs intéressés sur le marché libre pour le bien-fonds 
en question (cf. arrêt TAF A-552/2016, A-648/2016 du 3 juillet 2018 consid. 5.1 et les références 
citées dont ATF 122 I 168 consid. 3a; arrêt TAF A-6674/2014 du 7 décembre 2015 consid. 6.5.1; 
EGGS, no 272).
Cela étant, cette méthode donne un résultat correct pour autant que l'on dispose d'un nombre 
suffisant d'objets présentant des caractéristiques analogues, même si la comparaison n'exige pas 
que les objets soient complètement identiques quant à leur situation, leur surface, l'état des 
équipements et les possibilités d'utilisation. En effet, ces différences peuvent être pondérées, cas 
échéant, par des réductions ou des majorations (ATF 122 I 168 consid. 3a). À défaut, les autres 
méthodes seront utilisées. Le résultat de l'application d'une méthode peut être aussi vérifié par une 
autre méthode. Dans certains cas particuliers, il n'est pas rare d'en combiner plusieurs pour arriver 
au résultat final (ATF 134 II 49 consid. 15.1). 
La Commission dispose d'un large pouvoir d'appréciation dans le choix de la méthode. Elle peut 
même développer sa propre méthode du moment qu'elle respecte le droit fédéral, l'important étant 
d'avoir recours à un moyen objectif et clairement posé pour calculer la valeur vénale et qui se relève 
adéquat par rapport à l'objet en question (ATF 138 II 77 consid. 3.1 et 6).
3.3.2. Le lien de causalité adéquate entre l'expropriation elle-même et le dommage doit être 
distingué des effets de l'ouvrage de l'expropriant sur les biens-fonds voisins et une telle perte (ATF 
114 Ib 321 consid. 3). Si la moins-value est une conséquence de la seule réalisation de l'ouvrage 
de l'expropriant, et non pas de la perte du droit de propriété sur la surface de l'emprise, ce lien de 
causalité fait défaut. En d'autres termes, cela signifie que pareille conséquence se serait aussi 
produite si l'ouvrage avait été réalisé quelques mètres plus loin, sans que le terrain de l'exproprié fût 
touché (arrêts TF 1C_450/2012 du 7 août 2013 consid. 7.2; 1E.6/2002 du 6 mars 2003 consid. 4; cf. 
également ATF 114 Ib 321 consid. 3). Les effets de l'ouvrage qui sont à l'origine d'augmentations 
ou de diminutions de valeur sans relation avec l'expropriation, par exemple l'avantage d'un 
emplacement proche de l'aéroport, doivent être totalement ignorés dans l'estimation du dommage 
(ATF 134 II 49 consid. 12).
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Une indemnité pour le dérangement causé par l'ouvrage ne se justifie alors que s'il est excessif et 
que le voisin n'est pas contraint de le tolérer en vertu de l'art. 684 CC; et il faut donc que les trois 
conditions issues de la jurisprudence (spécialité, imprévisibilité et gravité) soient cumulativement 
remplies (arrêt TF 1C_450/2012 du 7 août 2013 consid. 7.2; ATF 131 II 458 consid. 4). Ce n'est 
toutefois que si la portion de terrain faisant l'objet de l'expropriation d'un droit réel est modeste et ne 
remplit aucune fonction particulièrement valorisante pour le reste du bien-fonds que les principes 
sur l'expropriation des droits de voisinage s'appliquent conformément à l'art. 5 LEx (arrêt TF 
1C_894/2013 du 17 juillet 2014 consid. 6.1.3; ATF 129 II 420 consid. 3; 129 II 72 consid. 2.2). 
Soulignons que ces droits de voisinage visent en particulier le droit du propriétaire de se défendre 
contre les immissions excessives ayant leur origine sur un fonds voisin (cf. art. 684 CC; ATF 124 II 
543 consid. 3a).
4.
En l'espèce, il n'est pas contesté que l'expropriation pour l'emprise définitive sur l'art. ddd RF 
constitue une expropriation (partielle) formelle et qu'une indemnisation est due (cf. art. 2 al. 2 
LEx/FR). 
Ne sont pas remis en cause les points de la décision attaquée portant sur l'indemnité pour l'emprise 
provisoire sur les art. ddd et ccc RF, ni l'engagement de l'Etat de Fribourg à entrer en matière sur la 
pose d'une barrière à la fin du chantier, si nécessaire, ni non plus la réserve quant à la mensuration 
exacte de la surface détachée à dire de géomètre. A cet égard, relevons que, selon le plan du verbal 
du 23 août 2022, la surface détachée mesure 91 m2 et que les intimés ne contestent pas précisément 
dite surface.
4.1.
Est en revanche contestée par le SPC la question de l'indemnisation octroyée par la 
Commission pour la dépréciation de la partie restante de la parcelle expropriée, consistant en 
l'inconstructibilité d'une partie de cette dernière. Le recourant soutient que l'inconstructibilité n'a 
aucun lien avec l'emprise définitive, dans la mesure où elle dépend de l'axe de la route et non pas 
de la (nouvelle) limite de la parcelle.
A titre liminaire, soulignons qu'en raison de la construction du giratoire, les limites de construction 
de la parcelle ont en effet été modifiées. Sur le plan joint au recours (annexe 2) - transmis aux parties 
et sur lequel elles ont été en mesure de s'exprimer -, on trouve la mention de la limite de construction 
existante et celle de la limite de construction projetée. L'on constate que la limite de construction 
existante est d'abord parallèle à la route cantonale puis qu'elle est modifiée, le SPC ayant déplacé 
vers le nord l'axe routier dès l'entrée du giratoire en raison de l'élargissement de la chaussée, en 
application de la aLR, la mise à l'enquête remontant à 2018. Ceci a pour conséquence de modifier 
les limites de construction à son abord: celles-ci suivent désormais l'arrondi de l'ouvrage. Il en résulte 
une limite de construction de 15 m depuis l'axe de la route avant et après le giratoire puis, dès 
l'entrée dans le giratoire proprement dit, une limite de construction de 5 m, à compter non pas du 
nouvel axe de la route mais depuis le bord de chaussée de l'anneau de circulation. Les intimés 
perdent ainsi une surface constructible d'environ 16 m2 - chiffre qu'ils contestent toutefois - mais ils 
récupèrent en revanche deux surfaces à nouveau constructibles de 17,5 m2 et de 16,5 m2 situées à 
l'entrée et à la sortie du giratoire. Au final, même si les chiffres ne sont pas déterminés avec 
exactitude, il en résulte néanmoins que la surface constructible de la parcelle se retrouve même 
augmentée. La parcelle restante ne subit dès lors, de ce point de vue, pas de diminution de sa 
valeur. 
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Toutefois, force est d'admettre, avec les intimés, que les deux surfaces à nouveau constructibles en 
forme de triangles ne sont manifestement pas exploitables dans la même mesure que celle devenue 
inconstructible, d'autant qu'elles sont petites et séparées l'une de l'autre par la portion désormais 
inconstructible. Ces deux surfaces ne sauraient ainsi "compenser", sous l'angle du droit de 
construire, le retrait vers le centre de la parcelle de la nouvelle limite de construction, comme le 
prétend le recourant. Il sied dès lors de retenir, sous cet aspect, une diminution de la valeur de la 
parcelle restante.
Cela étant, ainsi que le démontrent les explications ci-dessus, l'inconstructibilité de ces quelque 
34 m2 au total ne résulte pas de l'expropriation. Si les intimés n'avaient pas dû céder du terrain, ils 
auraient quoi qu'il en soit été soumis aux limites de construction prévues par la aLR du fait de la 
réalisation du giratoire impliquant un élargissement de la chaussée et du fait de motifs tenant de la 
sécurité routière ayant repoussé les limites de construction, comme d'ailleurs tous les autres 
propriétaires d'immeubles bordant directement le giratoire proprement dit. En effet, les limites de 
construction auraient également été repoussées si le giratoire avait été construit en limite de 
propriété des intimés dans sa configuration initiale. Partant, c'est bien la réalisation de l'ouvrage en 
soi qui provoque la perte de valeur de la parcelle restante retenue par la Commission et les intimés 
et non l'emprise définitive. 
Dans ces circonstances, à défaut de lien de causalité entre l'expropriation et l'inconstructibilité d'une 
portion de la parcelle restante, la Commission a retenu à tort qu'il y avait lieu de l'indemniser sous 
l'angle de l'expropriation des droits réels immobiliers. Pour le reste, les intimés ne font pas valoir que 
le dommage allégué remplirait les conditions d'une expropriation des droits de voisinage, comme 
l'évoque le recourant, et la Commission ne l'a pas retenu non plus, étant souligné que l'on ne se 
trouve de toute manière pas en présence d'immissions au sens de l'art. 684 CC. Quoi qu'il en soit, 
la gravité du dommage ne serait manifestement pas établie.
Dans ces conditions, c'est à tort qu'une indemnisation a été accordée pour la perte de la valeur de 
la parcelle restante. Il s'ensuit que le ch. 5 de la décision attaquée y relatif doit purement et 
simplement être annulé.
4.2.
Le SPC estime en outre, sans remettre en cause le montant de CHF 250.-/m2 retenu par la 
Commission pour indemniser les intimés en lien avec l'emprise définitive, que ledit montant doit 
toutefois être réduit dès lors que la surface en question constitue un "Vorgarten" inconstructible dont 
la valeur est moindre. Il propose de réduire le prix susmentionné de moitié.
A titre liminaire, soulignons que, pour fixer le montant de CHF 250.-/m2, l'autorité s'est basée sur les 
différents échanges ayant eu lieu entre l'expropriant et les expropriés, les estimations de 
J.________, des précédentes transactions dans des cas semblables, le type de zone (zone 
d'activité), la situation du terrain et l'indice de masse de la parcelle en question. L'autorité a ainsi 
utilisé la méthode statistique. Ce chiffre n'est en soi pas contesté, à juste titre. Reste à savoir en 
revanche s'il doit être réduit.
4.2.1. En cas d'expropriation partielle d'un fonds construit, il arrive fréquemment qu'on indemnise 
une valeur du terrain relative, dépendant du degré d'utilisation, de l'ancienneté, de l'état et du type 
de constructions ainsi que de la situation et de l'adaptation au quartier des constructions existantes. 
En particulier, là où les prix du terrain sont élevés, et qu'ils sont établis de manière déterminante par 
la meilleure utilisation possible de la parcelle construite, la valeur de la partie expropriée est 
déterminée avant tout d'après son influence sur la construction du bien-fonds. Le cas typique est 
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celui que l'on dénomme "Vorgarten" (littéralement "devant de jardin" ou encore "avant-terrain") (cf. 
arrêt TA FR 2A 1992 89 du 3 juin 1994 consid.4a in RFJ 1994 p. 371).
Par-là, on comprend habituellement une partie d’un bien-fonds située entre un bâtiment et une route, 
dans le secteur d’alignement. Cette portion de terrain n’est en soi pas constructible et n’est pas 
susceptible d’être vendue séparément (cf. arrêts TF 1C_446/2016 du 3 janvier 2017 consid. 5.3; 
1C_207/2016 du 3 septembre 2016 consid. 3.3; 1C_239/2012 du 7 septembre 2012 consid. 5.3.2; 
EGGS, no 388 p. 146; HESS/WEIBEL, Das Enteignungsrecht des Bundes, Band I, 1986, art. 19 no 
106). Toute partie d’un bien-fonds se situant en bord de route ne constitue toutefois pas un avant-
terrain (arrêt TAF A-552/2016, A-648/2016 du 3 juillet 2018 consid. 5.4.1). 
Ces terrains sont évalués à un prix plus bas que le reste du terrain lorsque leur séparation ne porte 
pas atteinte à l'utilisation de la parcelle construite. Il faut tenir largement compte des circonstances 
du cas particulier pour déterminer quelle influence peut exercer la partie expropriée sur la 
construction du bien-fonds et quelle valeur il convient de lui attribuer de ce point de vue (cf. arrêt TA 
FR 2A 1992 89 du 3 juin 1994 consid.4a in RFJ 1994 p. 371, et les références). 
La valeur de ces avant-terrains d'un immeuble peut être réduite de 25 % à 50 % selon les 
circonstances du cas (ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, nos 1169 et 1471). La jurisprudence du TF 
tolère une réduction jusqu'au deux tiers (arrêt TF 1C_207/2016 du 3 septembre 2016 consid. 3.3). 
Pour des terrains se trouvant entièrement dans un alignement routier et donc inconstructibles, une 
indemnisation au quart de la valeur vénale a été jugée admissible (arrêt TF 1C_239/2012 du 
7 septembre 2012 consid. 5.3).
4.2.2. En l'espèce, la surface expropriée sous forme de trapèze est d'une longueur moyenne 
d'environ 20 m (sur le total de 55 m) et borde directement le giratoire. Elle est très petite (91 m2) par 
rapport à la surface totale de la parcelle (2'000 m2) et se situe entièrement à l'intérieur de la limite 
de construction existant avant la construction de l’ouvrage, celui-ci étant même directement construit 
pour partie sur cette surface. Par nature (entièrement) inconstructible, elle ne représente qu'une très 
faible portion (4,55 %) de la surface totale du bien-fonds concerné, lequel est par ailleurs d'ores et 
déjà construit, avec une station de lavage au centre de la parcelle et des bâtiments annexes au sud. 
L'expropriation n'occasionne a priori pas de changement notable pour les intimés. En particulier, 
ceux-ci ne prétendent pas que la portion expropriée présenterait néanmoins un intérêt singulier. En 
revanche, l'expropriation peut théoriquement avoir une influence sur le coefficient d'utilisation de la 
parcelle, dans la mesure où il n'apparaît pas que dite surface n'entrerait pas dans le calcul y relatif, 
étant toutefois souligné que les surfaces constructibles ont en soi même augmenté en raison de la 
modification des limites de construction ainsi qu'explicité plus haut.
Dans ces circonstances, force est de reconnaître à la surface en question la nature d'un avant-
terrain (cf. dans le même sens, arrêt TA FR 2A 1997 8 du 22 août 1997 consid. 3c) dont la valeur 
est plus basse que celle retenue pour le reste de la parcelle, fixée à CHF 250.-/m2 selon la méthode 
statistique. Le recourant propose de réduire de moitié ce prix, soit à CHF 125.-/m2. Dans la mesure 
où le Tribunal fédéral a admis que le quart de la valeur vénale était admissible pour des terrains se 
trouvant entièrement dans un alignement routier, cette diminution de moitié ne prête, dans son 
principe, pas le flanc à la critique. Cela étant, la Commission n'a pas tenu compte des principes 
développés pour les "Vorgarten" et ne s'est pas non plus exprimée sur le sujet dans le cadre de ses 
observations. Dans ces circonstances, il n'appartient pas au Tribunal cantonal de se prononcer en 
premier lieu à cet égard, d'autant moins que la Commission, à qui revient un large pouvoir 
d'appréciation, est formée de spécialistes mieux à même de décider ce qu'il en est, au vu de 
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l'ensemble des circonstances. Partant, il se justifie de renvoyer la cause à l'autorité intimée afin 
qu'elle fixe le prix auquel peuvent prétendre les intimés pour la surface expropriée en tant que 
"Vorgarten".
En particulier, dans la mesure où le prix de la parcelle a été fixé par l'autorité intimée, l'on n'est 
nullement en présence d'une "sorte de reformatio in pejus" ainsi que le soutiennent les intimés. Dès 
lors que l'expropriant est habilité à faire recours, la décision attaquée peut être réformée dans le 
sens demandé, quand bien même le résultat pourrait être défavorable aux intimés, et ce, même si 
le motif à son origine n'a pas été avancé dans le cadre de la procédure devant la Commission. Le 
Tribunal cantonal n'est en effet pas lié par les motifs invoqués par les parties (cf. art. 95 al. 3 CPJA) 
et doit appliquer le droit d'office (art. 10 al. 1 et 2 CJPA).
5.
Finalement, le SPC invoque encore une violation de l'obligation de motivation en ce qui concerne la 
fixation des émoluments et des débours.
5.1.
Selon l'art. 103 CPJA, une décision est sujette à réclamation lorsqu'une disposition légale le 
prévoit (al. 1). L'autorité et la procédure de réclamation sont déterminées par la législation spéciale 
(al. 2).
En matière d'expropriation, l'art. 80 LEx/FR prévoit que les décisions de la Commission et celles de 
son président sont sujettes à recours au Tribunal cantonal (al. 1) et que la procédure est régie par 
le CPJA sous réserve des dispositions qui suivent (al. 2). 
D'après l'art. 123 LEx/FR, les frais et dépens sont attribués par la décision finale; toutefois, 
lorsqu'une décision préjudicielle est susceptible de recours, elle comprend l'attribution des frais et 
dépens relatifs à cette décision (al. 1). L'attribution des frais et dépens par la Commission ou son 
président peut faire séparément l'objet d'un recours au Tribunal cantonal (al. 2). 
En vertu de l'art. 124 LEx/FR le montant des frais de procédure et la liste des dépens sont fixés par 
le président de la Commission, ou en cas de recours, par l'autorité de recours (al. 1). L'ordonnance 
de fixation peut, dans les trente jours, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui l'a rendue 
(al. 2). Lorsque la décision sur réclamation émane du président de la Commission, elle est 
susceptible de recours au Tribunal cantonal (al. 3). 
Les art. 80, 123 al. 2 et 124 al. 1 à 3 LEx/FR ont été modifiés par le ch. 62 de la loi cantonale du 
25 septembre 1991 portant adaptation de la législation cantonale à la loi d'organisation du Tribunal 
administratif (LOTA) et au code de procédure et de juridiction administrative (CPJA) (BL 1991 
448 s.). Ils sont entrés en vigueur au 1er janvier 1992.
5.2.
Ces dispositions spécifiques, modifiées en lien avec l'entrée en vigueur du CPJA, règlent la 
procédure et la compétence pour la fixation des frais et des dépens dans le cadre des procédures 
d'expropriation. Dans la mesure où elles sont expressément réservées par l'art. 103 CPJA, elles ont 
le pas sur les dispositions générales du CPJA, en particulier sur l'art. 148 al. 1 CPJA qui prévoit que 
la fixation du montant des frais de procédure, notamment, peut faire l'objet d'une réclamation auprès 
de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée. En procédure 
administrative, lorsque la contestation porte sur le principe même de payer des frais, ce qui est 
indissociable du sort de la cause, c'est en effet la voie du recours ordinaire qui doit être utilisée (RFJ 
1993 p. 133 s). 
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Dans le cadre de la LEx/FR, force est d'admettre toutefois que la voie de la réclamation doit être 
utilisée quand bien même la décision au fond est également contestée. Ce n'est qu'une fois la 
décision sur réclamation rendue qu'il est possible d'attaquer notamment la fixation des frais de 
procédure au Tribunal cantonal quand bien même la décision y relative émane du président de la 
Commission (cf. art. 124 al. 3 LEx/FR).
Au vu de ce qui précède, le Tribunal cantonal n'est, en l'état, pas compétent pour s'exprimer sur les 
griefs du recourant relatifs au montant des frais de procédure qui ont été mis à sa charge. Il se plaint 
d'ailleurs d'un manque de motivation de la part de l'autorité intimée qui, effectivement, n'a donné 
aucune explication quant à ces frais, ce qui va également dans le droit sens d'une procédure de 
réclamation indépendante du recours sur le fond du litige.
Partant, la Cour de céans n'entre pas en matière sur cette question et invite la Commission, 
respectivement sa Présidente, à qui le recours est transmis en tant que réclamation, objet de sa 
compétence, à s'exprimer sur le calcul du montant des frais de procédure par le biais d'une décision 
sur réclamation. Si nécessaire, le Tribunal cantonal pourra ensuite être saisi d'un recours sur la 
question (cf. art. 124 al. 2 LEx/FR).
6.
Sur le vu de tout ce qui précède, le recours, pour autant que recevable, est partiellement admis. 
Partant, le ch. 5 de la décision est purement et simplement annulé. S'agissant du ch. 3, la décision 
est annulée et la cause renvoyée à l'autorité intimée pour évaluation du prix de la surface expropriée 
au sens des considérants et nouvelle décision.
Il n'est pas perçu de frais de procédure de la part du recourant qui obtient gain de cause pour 
l'essentiel (cf. art. 106 al. 1 et 2 CPC applicables par le renvoi de l'art. 119 al. 1 et 2 LEx), 
l'art. 133 CPJA n'étant pas applicable (cf. arrêt TA FR 2A 1995 23 du 7 novembre 1995 consid. 6). 
En revanche, il se justifie de les faire supporter solidairement aux intimés qui succombent pour 
l'essentiel et qui sont fixés à CHF 2'000.-.
Aucun dépens ne sont alloués au recourant qui n'est au demeurant pas représenté. Les intimés, qui 
n'obtiennent à ce stade gain de cause que sous l'angle des frais de procédure, succombent pour 
l'essentiel et ne sauraient dès lors prétendre à de quelconques dépens, même réduits.
(dispositif en page suivante)
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la Cour arrête :
I.
Le recours est partiellement admis, dans la mesure de sa recevabilité.
La décision attaquée est réformée en ce sens que son ch. 5 est annulé. S'agissant du ch. 3, 
la décision est annulée et la cause renvoyée à l'autorité intimée pour évaluation du prix de la 
surface expropriée au sens des considérants et nouvelle décision.
II.
Le recours est transmis à la Commission d'expropriation, comme réclamation, objet de sa 
compétence.
III.
Des frais de justice, fixés à CHF 2'000.-, sont mis solidairement à la charge des intimés.
IV. 
Aucuns dépens ne sont alloués.
V.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).
Fribourg, le 2 août 2024/ape
Le Président 
Le Greffier-stagiaire