fr_gerichte · 602 2023 122 · 2024-11-18 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2023 122
Arrêt du 18 novembre 2024
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Johannes Frölicher 
Juges :
Anne-Sophie Peyraud, Vanessa Thalmann
Greffier-stagiaire :
Arnaud Vaquero
Parties
A.________ SA, recourante, représentée par Me Jillian Fauguel, 
avocate
contre
DIRECTION 
DU 
DÉVELOPPEMENT 
TERRITORIAL, 
DES 
INFRASTRUCTURES, 
DE 
LA 
MOBILITÉ 
ET 
DE 
L’ENVIRONNEMENT, autorité intimée,
COMMUNE DE B.________, autorité intimée, représentée par 
Me Anna Scheidegger, avocate
Objet
Aménagement du territoire et constructions, autorisation spéciale - 
Légalisation
Recours du 9 octobre 2023 contre la décision de la Direction du 
développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de 
l'environnement du 9 janvier 2023 et la décision de la Commune de 
B.________ du 1er septembre 2023


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considérant en fait
A.
La société A.________ SA est l'exploitante de l'art. ccc du Registre foncier (RF) de la 
Commune de B.________, propriété de l'hoirie de feu D.________, situé hors zone à bâtir, en zone 
viticole, et inscrit au eee de l'Inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels (IFP). 
Début 2020, la société précitée a effectué divers travaux, dont le remodelage du terrain avec la 
construction de quatre murs de soutènement végétalisés formant deux terrasses sur lesquelles 
plusieurs rangées de vigne ont été plantées, le déplacement d'un cabanon au sud-ouest de la 
parcelle ainsi que l'extension de la surface de ce dernier, ceci sans avoir été préalablement mise au 
bénéfice d'un permis de construire. 
B.
Au mois d'avril 2020, suite à l'interpellation d'un conseiller communal, la société exploitante a, 
sans délai, déposé une demande de permis de construire en procédure simplifiée ainsi qu'une 
demande d'autorisation spéciale en vue de se mettre en conformité. 
Par la suite, le projet a été mis à l'enquête restreinte et n'a pas fait l'objet d'oppositions. 
Les services et instances de l'Etat consultés ont émis des préavis favorables, s'agissant du Service 
de l'environnement (SEn), de la Commission pour les dangers naturels (CDN), conditionné toutefois 
à la prise de mesures permettant d'assurer la sécurité et la stabilité de la construction et de son 
environnement à long terme, et du Service de l'agriculture (SAgri), avec conditions, lequel a 
considéré que le remodelage du terrain correspondait à une exploitation rationnelle. Quant à la 
Commission fédérale pour la protection de la nature et du paysage (CFNP), sollicitée par le Service 
des forêts et de la nature (SFN), elle a émis un préavis défavorable à l'encontre du projet après avoir 
procédé à une inspection locale. Elle a estimé qu'il portait atteinte aux objectifs de protection du site 
inscrit à l'IFP, ce à quoi s'est rallié le SFN dans son préavis défavorable.
Le 19 août 2022, la Direction du développement territorial, des infrastructures, de la mobilité et de 
l'environnement (DIME) a informé la société que, si le remodelage du terrain était en principe 
conforme à la zone viticole, il ne l'était pas du point de vue de la protection du paysage, tout comme 
le déplacement et l'agrandissement du cabanon. Partant, elle a informé la requérante de son 
intention de refuser l'autorisation spéciale. 
Le 19 octobre 2022, la société A.________ SA a déposé des observations et confirmé, photos à 
l'appui, que le projet était à son sens conforme à la fiche IFP no eee "B.________". 
Par décision du 9 janvier 2023, la DIME a refusé l'autorisation spéciale.
Par décision du 1er septembre 2023, la Commune de B.________ a rejeté la demande de permis de 
construire, en se fondant sur la décision précitée. 
C. 
Le 9 octobre 2023, la société A.________ SA interjette recours auprès du Tribunal cantonal 
contre les deux décisions en question et conclut, avec suite de frais et dépens, principalement, à la 
délivrance de l'autorisation spéciale et du permis de construire et, subsidiairement, au renvoi de la 
cause aux autorités intimées pour nouvelles décisions au sens des considérants en vue de la 
délivrance des deux autorisations en question. Elle indique avoir abandonné le projet initialement 
prévu pour le cabanon – visites guidées du domaine et dégustations de vins – et vouloir le remettre 
en conformité avec le règlement communal d'urbanisme (RCU); le déplacement du cabanon, dans 


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sa dimension initiale, doit en revanche obtenir l'autorisation spéciale. Elle reproche à la DIME d'avoir 
repris, sans même examiner ses propres arguments, les éléments évoqués par la CFNP, faisant 
abstraction de son pouvoir d'appréciation résiduel. La recourante affirme que le projet a eu à cœur 
de conserver le cordon boisé en aval du talus et a aussi préservé l'espace vierge de vignes au centre 
du secteur litigieux. L'intervention porte de plus sur une portion de terrain réduite et, outre le but de 
rendre cette butte plus facilement exploitable, elle contribue à la stabilité du terrain, élément qui ne 
saurait être laissé pour compte dans l'appréciation globale qui doit être faite. A cet égard, elle 
souligne que la protection des sites paysagers ne saurait se faire au détriment total de l'activité 
professionnelle qui permet la mise en valeur de ce patrimoine. Elle soutient que l'identité visuelle est 
quasiment identique à celle qui prévalait avant les travaux. A titre de mesure d'instruction, la 
recourante réclame d'ailleurs une inspection des lieux. La recourante se plaint enfin d'une inégalité 
de traitement; elle fait valoir que la réalisation sur l'art. voisin fff RF B.________, secteur 
G.________, consistant à remplacer le terrain naturel par d'importants murs de soutènement (3 m), 
visibles depuis l'autre côté du lac, a pour sa part obtenu un permis de construire.
D.
Dans ses observations du 4 janvier 2024, la DIME propose le rejet du recours. Elle conteste 
avoir commis un abus (positif et négatif) de son pouvoir d'appréciation. Elle souligne que sa décision 
se fonde sur les conclusions tirées de la visite des lieux par la CFNP et le SFN, la commune, le 
Service des constructions et de l'aménagement (SeCA), en présence du maître de l'ouvrage, et 
qu'elle n'a pu que constater qu'il n'y avait aucun motif objectif de se départir de l'avis de la CFNP et 
du SFN selon lequel le projet porte atteinte aux objectifs de protection du site. Il s'est avéré en outre 
que le cabanon avait une dimension plus importante que celle figurant sur les plans, avec des 
aménagements destinés probablement à l'accueil de clients pour des dégustations de vins. Ces 
aménagements, auxquels s'ajoute la réalisation de terrasses, ont, selon l'autorité intimée, un impact 
non négligeable sur le terrain, ce qui n'est pas conforme à la zone viticole. En particulier, le fait que 
la parcelle litigieuse présente un danger de glissement de terrain et que les aménagements réalisés 
permettent une culture plus efficace de la vigne ne suffisent pas pour admettre la légalité du 
remodelage du terrain. Enfin, selon elle, il n'y a pas lieu de comparer ces derniers à ceux réalisés 
sur l'art. fff RF car ils "tiennent moins compte de la préservation du talus naturel". 
Dans ses observations du 8 février 2024, la Commune de B.________ a, une nouvelle fois, justifié 
le refus du permis de construire en raison du refus de l'autorisation spéciale prononcé par la DIME. 
Elle réaffirme toutefois son soutien au projet de la recourante. Elle souligne que le remodelage du 
terrain, avec la plantation de nouvelles vignes et l'entière végétalisation, n'est plus visible; aucune 
excavation manifeste de la partie inférieure du talus ne l'est ni aucune rupture importante de la pente. 
Le constat fait par la CFNP en 2022 n'est donc plus d'actualité. Contrairement à ce que prétend dite 
commission et à ce qu'elle avait elle-même constaté, des murs isolés sont effectivement 
ponctuellement visibles dans les vignes pour consolider de plus grandes terrasses, au moyen de 
techniques et de matériaux les plus divers. Partant, elle conclut, avec suite de dépens, à l'admission 
du recours et à l'octroi des autorisations litigieuses. 
Dans sa détermination du 19 février 2024, la recourante réitère sa réquisition de preuve tendant à 
la mise en œuvre d'une inspection des lieux. 
Aucun autre échange d'écritures n'a été ordonné entre les parties. 
Il sera fait état des arguments développés par ces dernières à l'appui de leurs conclusions, dans les 
considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.


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en droit
1.
Déposé dans le délai et les formes prescrits (cf. art. 79 ss du code fribourgeois du 23 mai 1991 de 
procédure et de juridiction administrative, CPJA; RSF 150.1), contre les refus du permis de 
construire et de l'autorisation spéciale, notifiés simultanément, par la recourante, destinataire de la 
décision attaquée, exploitante de la parcelle et agissant avec l'accord express de l'hoirie propriétaire, 
le recours est recevable en vertu de l'art. 141 al. 1, voire 3, de la loi fribourgeoise du 2 décembre 
2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1). Il sied en effet de 
souligner, ainsi que l'a relevé la DIME, que la légalisation en particulier d'un mur d'une hauteur 
maximum de 2.70 m dépasse la limite de 1.2 m (cf. art. 85 al. 1 let. a du règlement fribourgeois du 
1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions, 
ReLATeC; RSF 710.11) au-delà de laquelle, jusqu'au 31 décembre 2023, la procédure de permis 
de construire se déroulait selon la procédure ordinaire, de la compétence, en première instance, du 
Préfet. Cela étant, dans la mesure où, depuis le 1er janvier 2024, les murs de soutènement, quelle 
que soit leur hauteur, sont soumis à la procédure simplifiée, que la problématique litigieuse relève 
principalement de la compétence de la DIME et que, sur recours, le Tribunal cantonal est quoi qu'il 
en soit compétent, s'agissant de travaux réalisés hors de la zone à bâtir, il sied d'entrer en matière 
sur les mérites de ce dernier, l'avance de frais ayant été au demeurant versée en temps utile.
2.
Selon l'art. 77 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation du droit, 
y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte ou 
incomplète des faits pertinents (let. b). Aucune question d'opportunité ne se pose en l'espèce.
3.
La recourante a indiqué dans son recours qu'elle renonçait à proposer des dégustations devant le 
cabanon qui a été déplacé, qu'elle entendait réduire la surface fermée de ce dernier pour retrouver 
sa taille initiale, telle que figurant sur les plans mis à l'enquête (cf. préavis de la CFNP du 20 juin 
2022, p. 5) mais qu'elle souhaitait maintenir le cabanon à son nouvel emplacement. Cela étant, la 
CFNP a constaté que le cabanon reposait sur une surface plane d'environ 7x7 m créée à cet effet, 
recouverte en majeure partie de dalles de béton et entourée à l'ouest par un muret en béton en 
forme de S d'une cinquantaine de centimètres. Or, il s'avère que tant le recouvrement du terrain et 
que le muret d'agrément ne figurent pas sur les plans mis à l'enquête (cf. préavis de la CFNP du 
20 juin 2022, p. 5). Il en va de même de la clôture en bois rougeâtre délimitant la terrasse devant le 
cabanon.
Dans la mesure où les plans mis à l'enquête en vue de légaliser les travaux entrepris ne 
correspondent pas aux constructions réalisées sous le cabanon et devant ce dernier, il n'est quoi 
qu'il en soit pas possible de les légaliser. Il importe en effet que la construction corresponde en tous 
points aux plans mis à l'enquête et destinés à être intégrés dans le permis de construire. Pour des 
raisons évidentes de sécurité du droit notamment, une construction doit refléter ce qui a été, ou sera, 
autorisé par le permis de construire (cf. arrêts TC FR 602 2022 166 du 5 janvier 2024 consid. 2; 602 
2023 9 du 9 octobre 2023 consid. 3.2; 602 2022 14 du 5 avril 2022 consid. 4.1). Partant, dès lors 
que la recourante propose dans son recours des modifications pour le cabanon litigieux – tant quant 


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à son affectation qu'à ses dimensions –, il convient de préciser que la Cour examinera ses griefs 
uniquement sur la base des plans mis à l'enquête. Ces considérations n'entraînent toutefois aucune 
conséquence particulière en l'espèce, compte tenu de l'issue du litige.
4.
4.1.
Selon l'art. 22 al. 1 de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), 
aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité 
compétente. L'art. 25 al. 2 LAT dispose que pour tous les projets de construction situés hors de la 
zone à bâtir, l'autorité cantonale compétente décide si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la 
zone ou si une dérogation peut être accordée. L'art. 16a al. 1 1ère phrase LAT prévoit que sont 
conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à 
l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice, tandis que les art. 24 ss LAT fixent les 
exceptions admissibles hors de la zone à bâtir.
Concrètement, l'art. 24 LAT permet l'octroi d'une autorisation de construire pour les constructions 
situées hors zone à bâtir, ceci, à condition qu'elles s'imposent par leur destination (let. a) et qu'aucun 
intérêt prépondérant ne s'y oppose (let. b).
4.2.
On peut d'emblée rappeler que l'autorité de planification doit se conformer aux buts et aux 
principes d'aménagement du territoire de la Confédération (art. 75 de la Constitution fédérale du 
18 avril 1999 de la Confédération suisse, Cst.; RS 101) et de la LAT. Elle doit également prendre en 
considération les exigences découlant des autres dispositions du droit fédéral de la protection de 
l'environnement au sens large, notamment la loi du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et 
du paysage (LPN; RS 451; cf. ATF 129 II 63 consid. 3.1; 121 II 72 consid. 1d; arrêt TF 1C_425/2008 
du 26 janvier 2009 consid. 3.2).
D'une manière générale, conformément aux principes régissant l'aménagement du territoire, il 
convient de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les 
installations s'intègrent dans le paysage (art. 3 al. 2 let. b LAT). La LATeC a notamment pour but de 
mettre en valeur les sites et les bâtiments dignes d'intérêt (art. 1 al. 2 let. g LATeC). La commune 
établit un plan d'aménagement local (PAL) qui doit se conformer au plan directeur cantonal (PDCant) 
et, le cas échéant, aux plans directeurs régionaux (art. 34 al. 2 LATeC). Le PDCant – qui lie les 
autorités cantonales et communales (art. 18 LATeC) – prévoit les mesures d'aménagement 
particulières nécessaires en fonction de l'intérêt que les objets présentent et indique les éléments 
que le PAL doit comprendre selon les différentes catégories. Le conseil communal édicte la 
réglementation afférente au plan d'affectation des zones (PAZ) qui comprend les prescriptions 
d'aménagement et de construction applicables dans les zones définies (art. 60 al. 1 LATeC).
4.3.
Selon l'art. 6 LPN, l'inscription d'un objet d'importance nationale dans un inventaire fédéral -
dont fait partie l'IFP (cf. art. 1 de l'ordonnance du 29 mars 2017 concernant l'inventaire fédéral des 
paysages, sites et monuments naturels, OIFP; RS 451.11) - indique que l'objet mérite spécialement 
d'être conservé intact ou en tout cas d'être ménagé le plus possible, y compris au moyen de mesures 
de reconstitution ou de remplacement adéquates (al. 1). Lorsqu’il s’agit de l’accomplissement d’une 
tâche de la Confédération (au sens des art. 2 et 3 LPN), la règle suivant laquelle un objet doit être 
conservé intact dans les conditions fixées par l’inventaire ne souffre d’exception, que si des intérêts 
équivalents ou supérieurs, d’importance nationale également, s’opposent à cette conservation 
(al. 2).


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Cette disposition accorde un poids prioritaire à la conservation des objets d'importance nationale 
inventoriés; cela ne signifie cependant pas qu'aucune pesée des intérêts ne soit nécessaire, mais 
seuls des intérêts d'importance nationale peuvent entrer en considération pour justifier une 
dérogation à l'art. 6 al. 1 LPN (arrêts TF 1C_131/2021 du 4 janvier 2023 consid. 3.1 et les 
références). A contrario et en dépit de l'accomplissement d'une tâche fédérale, lorsque l'objet 
protégé n'est pas touché de manière sensible (ou grave), comme en l'occurrence, s'agissant d'une 
réalisation qui relève exclusivement de la sphère privée, il suffit de procéder à une pesée libre des 
intérêts au sens de l'art. 3 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; 
RS 700.1), tout en veillant cependant à ménager le plus possible l'objet inventorié (cf. art. 6 al. 1 
LPN; arrêts TF 1C_131/2021 du 4 janvier 2023 consid. 3.1 et les références). 
L'art. 5 al. 1 OIFP précise que les caractéristiques paysagères naturelles et culturelles des objets 
ainsi que leurs éléments marquants doivent être conservés intacts. Selon l'al. 2 de cette disposition, 
lorsque les objectifs de protection spécifiques aux objets sont fixés, il convient de tenir compte, en 
particulier, des formes géomorphologiques et tectoniques ainsi que des formations géologiques 
remarquables (géotopes) (let. a) et de la dynamique naturelle du paysage, en particulier celle des 
eaux (let. b).
Les inventaires fédéraux prévus à l'art. 5 LPN, tel l'IFP, sont assimilés matériellement à des 
conceptions et à des plans sectoriels au sens de l'art. 13 al. 1 LAT. A ce titre, les cantons doivent 
en tenir compte, dans leur planification directrice (art. 6 al. 4 LAT). En raison de la force obligatoire 
des plans directeurs pour les autorités (art. 9 LAT), les conditions de protection figurant dans les 
inventaires fédéraux se retrouvent dans les plans d'affectation (art. 14 ss LAT). En principe, l'IFP 
doit ainsi être transcrit dans les plans directeurs cantonaux, puis dans la planification locale au 
moyen des instruments prévus à l'art. 17 LAT. Par ce biais, ces mesures lient ainsi non seulement 
les autorités dans l'exécution de leurs tâches, mais également les particuliers (cf. ATF 135 II 209 
consid. 2.1; arrêts TF 1C_180/2019 du 16 mars 2021 consid. 5.1; 1C_87/2019 du 11 juin 2020 
consid. 3.1.2).
4.4.
Selon le PDCant (cf. section C, T311. Paysage), les paysages d'importance nationale 
concernés sont ceux de l'IFP ainsi que ceux de l'Inventaire fédéral des sites marécageux d'une 
beauté particulière et d'importance nationale. Dans le canton de Fribourg, six paysages d'importance 
nationale sont recensés, dont l'objet no eee "B.________".
L'objet no eee "B.________" contient une justification de l'importance nationale (ch. 1) et une 
description de l'objet (ch. 2). En bref, il y est en particulier mentionné que le paysage de B.________ 
doit sa diversité à l'imbrication harmonieuse des différents milieux agricoles, viticoles, sylvicoles et 
naturels. Il fixe les objectifs de protection comme suit (ch. 3):
"3.1. Conserver le paysage collinéen avec sa combinaison d'espaces cultivés et de milieux 
boisés naturels et sauvages.
3.2.
Conserver la silhouette de B.________.
3.3.
Conserver les structures géologiques et géomorphologiques.
3.4.
Préserver la diversité, la qualité et l'étendue des différents milieux naturels.
3.5.
Assurer le rôle de refuge insulaire pour la faune.
3.6.
Sauvegarder la diversité d'espèces végétales et animales, en particulier les espèces 
rares.
3.7.
Maintenir la structure traditionnelle en terrasses du vignoble, ainsi que les cordons 
boisés et les autres éléments naturels qui l'accompagnent.


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3.8.
Conserver une utilisation agro-viticole adaptée au contexte local et permettre son 
évolution.
3.9.
Conserver les structures et éléments paysagers caractéristiques.
3.10. Conserver les vestiges archéologiques et historiques."
4.5.
En application des principes précités, la Commune de B.________ prescrit à l'art. 20 RCU, 
(Secteur H.________) relatif au périmètre de protection de B.________, que celui-ci est destiné à 
la protection de ce site (ch. 1). Ses caractéristiques doivent être préservées. Les aménagements et 
constructions qui vont à l'encontre de ces objectifs de préservation ne sont pas admis (ch. 2). Les 
constructions agricoles et viticoles existantes sont soumises aux règles de la zone agricole. Seules 
de nouvelles constructions de peu d'importance au sens de l'art. 85 ReLATeC sont admises. Les 
aménagements (p. ex.: places de stationnement, places de jeux, aire de repos) et les constructions 
(p. ex.: refuge) à des fins touristiques sont admis ainsi que l'entretien et l'amélioration du réseau 
pédestre existant. Les constructions à des fins touristiques devront être limitées dans leurs 
dimensions et leur impact sur le paysage (p. ex.: refuge). Pour toute nouvelle construction, 
aménagement ou agrandissement, les mesures d'intégration nécessaires devront être prises 
(emplacement, matériaux, couleurs, aménagements extérieurs, mesures de plantations, etc.). Toute 
nouvelle construction doit être accessible par une route d'accès existante. De plus, son besoin doit 
être démontré en tenant compte des constructions déjà existantes au sein de la zone (notamment 
dans le cas de places de stationnement) (ch. 3). Tout projet de construction doit faire l'objet d'une 
demande préalable qui sera soumise pour préavis au Service de la protection de la nature et du 
paysage (SNP). Ce dernier se réserve le droit de consulter la Commission fédérale pour la protection 
de la nature et du paysage afin de s'assurer que les projets répondent bien aux buts fixés par l'IFP 
(ch. 4).
La commune a en outre spécifiquement régi les constructions admises en zone viticole (ZVit). Selon 
l'art. 32 RCU, (Secteur H.________) celle-ci est destinée à la culture de la vigne et à son maintien 
(ch. 1). Seules des baraques indispensables à la culture de la vigne et ne portant aucune atteinte à 
l'aspect des lieux sont admises conformément aux prescriptions du droit fédéral: dimensionnement 
= max. 2.00 m x 3.00 m; hauteur h = max. 2.50 m; distance au bord des chemins et à la limite d'un 
fond: min. 2.00 m; matériaux et teintes – bois de teinte sombre; toiture = tuiles de teinte rouge ou 
éternit de couleur sombre (ch. 3). 
4.6.
Il sied de rappeler que, dans le cadre de l'instruction d'une demande de permis de construire, 
les dossiers sont soumis aux différents services de l'Etat. Les avis des services spécialisés de l'Etat 
constituent des rapports officiels au sens de l'art. 46 al. 1 let. b CPJA. Un rapport officiel est un 
document écrit ou une déclaration orale d'une autorité ou de l'administration qui possède des 
connaissances spécifiques en raison de son activité à l'attention d'une autre autorité à propos de 
faits et circonstances précis. Il se distingue d'un rapport d'experts en ce sens qu'il est un acte de 
souveraineté administrative. Lorsqu'il présente des résultats concluants, pleine force probante peut 
lui être reconnue. Il peut alors remplacer une expertise, dans la mesure toutefois où il n'existe pas 
d'indices concrets et sérieux qui en diminuent la valeur probante (ATF 132 II 257 consid. 4; arrêts 
TF 1C_338/2010 du 23 mai 2013 consid. 5; TC FR du 30 mars 2001, in RFJ 2001 p. 224; 1A 2003 
61 du 12 septembre 2007). Lorsqu'un projet est situé dans une zone inscrite à l'IFP, la CFNP, 
composée de 15 experts du domaine de la protection de la nature et du paysage, est directement 
concernée et peut être appelée à se prononcer quant à la conformité ou non d'un projet. 


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5.
5.1.
La recourante estime que l'autorité intimée n'a pas fait usage de son pouvoir d'appréciation 
en reprenant, sans le discuter, le préavis de la CFNP, et en faisant l'impasse sur les griefs qu'elle a 
avancés à l'encontre de ce préavis. La DIME aurait ainsi commis un excès négatif de son pouvoir 
d'appréciation. Ce faisant, la recourante s'en prend en réalité à la motivation de la décision attaquée 
et, partant, se prévaut d'une violation de son droit d'être entendue.
5.1.1. Garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. et concrétisé par les art. 57 ss CPJA, le droit d'être entendu 
implique notamment l'obligation, pour l'autorité, de motiver sa décision. L'administré doit être en 
mesure de comprendre les motifs ayant fondé la décision de l'autorité, afin de pouvoir juger de 
l'opportunité d'un recours et, le cas échéant, attaquer utilement la décision. Il en va de même pour 
l'autorité de recours, afin qu'elle puisse exercer son contrôle en connaissance de cause. L'autorité 
n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs 
invoqués par les parties; il suffit qu'elle mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et 
sur lesquels elle a fondé sa décision (cf. ATF 143 III 65 consid. 5.2), étant précisé que la motivation 
peut être implicite et résulter des différents considérants de la décision (cf. ATF 141 V 557 consid. 
3.2.1).
5.1.2. En l'espèce, le SFN a sollicité la CFNP afin qu'elle s'exprime sur les travaux réalisés et leur 
conformité aux buts de protection de la nature et du paysage auxquels est soumise la parcelle. Son 
préavis a valeur de rapport officiel au sens de l'art. 46 al. 1 let. b CPJA, dont la DIME ne pouvait en 
tirer des conclusions divergentes sans de sérieux motifs. En outre, la CFNP a procédé à une 
inspection des lieux le 25 février 2022. Elle a rendu sur cette base un rapport circonstancié dont il 
ressort clairement que les conditions pour l'octroi d'une autorisation spéciale et d'un permis de 
construire ne sont pas remplies. Il ne peut ainsi être reproché à la DIME un excès négatif de son 
pouvoir d'appréciation, ainsi que le soutient la recourante, au motif qu'elle se serait principalement 
fondée sur le préavis de la commission fédérale précitée. La DIME ne s'est pas contentée d'un 
simple renvoi à ce préavis mais a expressément mentionné les arguments décisifs auxquels elle 
adhère (cf. décision attaquée p. 4 s.). Il faut en revanche concéder à la recourante que l'autorité 
intimée n'a pas pris la peine de répondre aux griefs qu'elle a avancés pour remettre en question la 
pertinence du préavis de la commission fédérale. Elle y a remédié, en partie à tout le moins, dans 
le cadre de ses observations du 4 janvier 2024, étant rappelé qu'elle n'avait quoi qu'il en soit pas à 
répondre à l'intégralité des arguments de la recourante. Cela étant, l'autorité de céans dispose du 
même pouvoir de cognition, en fait et en droit, que la DIME; une éventuelle violation du droit d'être 
entendu serait quoi qu'il en soit réparée devant l'Instance de céans.
5.2.
La requête de la recourante tendant à une nouvelle inspection des lieux doit en outre être 
rejetée, par appréciation anticipée des preuves. 
La jurisprudence admet en effet que le droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un 
terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, 
procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore 
proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 130 II 425 
consid. 2.1 et les arrêts cités).
En l'espèce, d'une part, comme dit ci-dessus, la CFNP est formée de 15 spécialistes en protection 
de la nature et du paysage et elle s'est déplacée pour faire le constat des travaux réalisés sans 
permis. Elle a rendu un rapport fort bien motivé, décrivant la situation prévalant à B.________ en 


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général, précisant en particulier la géomorphologie et l'aspect de la parcelle avant et après les 
travaux, et contenant des conclusions claires et convaincantes dont il n'y a pas lieu de se distancier, 
les arguments avancés par la recourante n'y changeant rien. Soulignons en particulier que cette 
dernière ne conteste nullement les descriptions faites de la situation avant les travaux et des 
aménagements réalisés. D'autre part, l'écoulement du temps avec la végétalisation du système de 
soutènement choisi ("TerraMur") dont l'intéressée - et la commune aussi – se prévaut pour prétendre 
en particulier à une nouvelle inspection des lieux, ne saurait en soi cautionner a posteriori des 
travaux modifiant par ailleurs "fortement"- ainsi que le décrit la CFNP - la structure 
géomorphologique du site et portant "sévèrement atteinte" au paysage collinéen de l'endroit, sous 
prétexte que les modifications sont moins visibles que directement après leur réalisation. Dans ces 
conditions, il n'y a pas lieu de donner suite à la réquisition de preuve de la recourante.
6.
Dans un premier grief de fond, la recourante prétend que le remodelage du terrain est conforme à 
la zone viticole, se fondant sur le préavis du SAgri. 
Dans son préavis du 12 mai 2020, le service précité a considéré que les travaux effectués étaient 
dictés par la nécessité d'adapter la topographie des vignes pour une exploitation rationnelle, que 
l'aménagement prévu correspondait à une demande viticole et que le projet était conforme à 
l'utilisation de la zone. Le service a toutefois réservé expressément les exigences des autres 
services, notamment en termes de protection du paysage. 
En effet, ce n'est pas parce que les travaux réalisés facilitent le travail de la vigne, étant par ailleurs 
souligné que la recourante n'a jamais prétendu qu'elle ne pouvait pas du tout l'exploiter sur les 
parties concernées, qu'ils doivent être légalisés. La réserve expresse figurant dans le préavis du 
SAgri va dans ce sens. Il ne saurait être question de faire prévaloir, sur le principe, la rationalisation 
d'une exploitation viticole si la protection du paysage de B.________ est par là prétéritée. 
S'agissant de la stabilité du terrain dont se targue aussi la recourante, il y a lieu de souligner que, 
selon les constats de la CFNP, de nombreux rangs de vigne suivent la ligne de pente du coteau de 
B.________, de sorte que la création de terrasses soutenues par des murs n’est généralement pas 
nécessaire (préavis de la CFNP du 20 juin 2022, p. 3, 3e paragraphe), quand bien même la parcelle 
litigieuse en particulier est située dans un secteur indicatif de glissement. En outre, dans le vignoble 
de B.________, il y a peu de murs en pierres sèches. Le plus souvent, les ceps sont plantés sur de 
petites terrasses avec des talus courts, inclinés et non stabilisés, recouverts de végétation. Les murs 
existants se trouvent surtout au niveau des routes carrossables qui traversent le versant. Des murs 
isolés sont également ponctuellement visibles dans les vignes pour consolider de plus grandes 
terrasses (préavis de la CFNP du 20 juin 2022, p. 3, 4e paragraphe). Dans ces conditions, force est 
d'admettre qu'en présence de petites terrasses aux talus courts, comme en connaissait la parcelle 
litigieuse avant les travaux, ainsi que l'a décrit la CFNP, terrasses sur lesquelles les vignes étaient 
plantées dans la ligne de pente (cf. préavis de la CFNP du 22 juin 2022, p. 4, 1er paragraphe, et 
5, 1er paragraphe), rien ne permet d'affirmer que le terrain en question nécessitait la pose de murs 
de soutènement pour sa stabilité; le SAgri ne le retient pas non plus. D'ailleurs, on ne peut pas 
s'empêcher de relever que, côté amont, au nord-ouest du cabanon, le talus a certes été excavé sur 
une profondeur d'environ 2,5 m mais sans avoir été sécurisé (préavis de la CFNP du 20 juin 2022, 
p. 5, 3e paragraphe). De même, la terrasse inférieure d'environ 70 m, avec son mur de soutènement 
de 66 m, est marquée par un talus non stabilisé en grès meuble, seulement partiellement excavé 
(préavis de la CFNP du 20 juin 2022, p. 5, avant-dernier paragraphe). Enfin, selon les plans, les 


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murs de type "TerraMur" présentent tous une inclinaison nettement supérieure à 70°, ce qui signifie, 
selon le fabricant, qu'ils devraient être plantés de plantes grimpantes et tombantes ainsi que 
d'arbustes. Or, selon la CFNP, ce n'était pas le cas lors de l'inspection des lieux (cf. préavis de la 
CFNP du 20 juin 2022, p. 6, 2e paragraphe), ce que la recourante ne conteste pas. Partant, les 
travaux réalisés ne sont tout au plus que partiellement en mesure de renforcer la stabilité du terrain 
évoquée par le recourante. 
Dans ces conditions, force est d'admettre que les travaux litigieux, en particulier la pose de murs de 
soutènement pour la création des deux terrasses principales, visaient en priorité non pas la 
stabilisation du terrain mais bien plus une exploitation facilitée du vignoble. 
7.
Comme déjà souligné, la parcelle litigieuse se trouve entièrement dans le périmètre fédéral de 
protection de l'objet no eee "B.________". L'emplacement des quatre murs de soutènement 
végétalisés et du cabanon litigieux est situé en totalité en ZVit, zone pour laquelle des prescriptions 
particulières (cf. supra consid. 4.5) ont en outre été prévues par la commune pour tenir compte de 
la protection de l'IFP.
7.1.
La recourante soutient que les travaux ne sont pas en contradiction avec les objectifs de 
protection de la fiche IFP no eee "B.________". Elle souligne que le projet a eu à cœur de conserver 
le cordon boisé en aval du talus et qu'il a aussi préservé l'espace vierge de vignes au centre du 
secteur litigieux. Enfin, elle prétend que l'identité visuelle est quasiment identique à celle qui prévalait 
avant les travaux. La commune partage ce point de vue.
7.2.
Force est d'admettre que la CFNP et la DIME à sa suite ne partagent pas du tout les 
considérations qui précèdent. 
Dans son préavis du 20 juin 2022, la CFNP a relevé des changements notables dans l'aspect du 
paysage visibles à l'œil nu, et ce, même depuis I.________, soit de l'autre côté du lac. La 
commission fédérale a constaté que "le projet a induit un fort remaniement du terrain (…) avec une 
excavation manifeste de la partie inférieure du talus, la formation d'une rupture de la pente marquée 
et la réalisation de murs de soutènement importants (…) qui marquent de manière singulière la 
forme naturellement ondulée du vignoble versant sud de B.________", ceci en particulier aux 
alentours du cabanon (préavis de la CFNP du 22 juin 2022, p. 6, dernier paragraphe). La CFNP est 
d'avis que ces remaniements portent "sévèrement atteinte à la géomorphologie naturelle du site et 
aux paysage collinéen", en contradiction notamment avec les objectifs 3.1 et 3.3 (préavis de la CFNP 
du 22 juin 2022, p. 6 in fine).
7.3.
En soi, comme déjà souligné, le développement de la végétalisation des "TerraMur" ne 
saurait permettre de considérer différemment la possibilité de légaliser les travaux litigieux, les 
couleurs et matériaux ne pouvant servir en particulier à déterminer s'il y a notamment atteinte à la 
géomorphologie naturelle du site et du paysage collinéen. 
A cet égard, rappelons que la commission fédérale est une autorité spécialisée en la matière et que 
ce n'est que si ses considérations sont dénuées de pertinence que ses conclusions peuvent être 
valablement remises en question. Or, celle-ci a constaté, sur place, que les changements opérés 
sont visibles à l'œil nu depuis l'autre côté du lac, soit à une distance considérable. Il ne peut dès lors 
s'agir d'atteintes mineures à la morphologie naturelle du site. Pour s'en persuader, il suffit d'ailleurs 
de regarder les photos produites par la DIME (cf. dossier DIME, mappe 4, 1ère photo en particulier) 


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mais également celles produites par la recourante elle-même (cf. bordereau recourante, pièce 7, en 
particulier). Comment d'ailleurs pourrait-il en aller différemment dans la mesure où deux nouvelles 
terrasses de vignes de 6 m de large ont été construites à la place des nombreuses petites terrasses 
d'origine, soutenues par des nouveaux murs d'une envergure impressionnante. Le mur de 
soutènement de la terrasse supérieure mesure une vingtaine de mètres et atteint 2,75 m de hauteur 
à son point culminant; quant à la terrasse inférieure, elle s'étend sur pas moins de 70 m, le mur sur 
lequel elle repose mesurant 66 m de long et 2,65 m de hauteur maximale. Ceci sans parler de la 
terrasse de 7 x 7 m créée pour le cabanon, ayant nécessité la construction d'un mur de soutènement 
de 1,75 m d'un côté (sud-est), l'excavation d'une profondeur d'environ 2,5 m au nord-ouest et 
l'érection d'un autre mur de 2,7 m de hauteur au sud-ouest. Les deux murs de soutènement 
soutenant les deux terrasses créent une rupture marquée dans la pente, en particulier aux alentours 
du cabanon, produisant une forme désormais géométrique, comme le décrit de manière très précise 
la commission, forme qui ne ressemble plus guère à celles arrondies du paysage collinéen de 
B.________. Les photos produites par la recourante le démontrent également, notamment celles 
figurant au bordereau, pièce 7. La commune se borne quant à elle à affirmer que les travaux n'ont 
induit aucune rupture importante de la pente, ce qui ne saurait suffire à invalider ce qui précède, 
quand bien même la végétalisation des murs a pu contribuer, depuis 2022, à améliorer l'aspect 
couleur des aménagements litigieux. 
7.4.
En l'absence d'une tâche fédérale, la pesée d'intérêts à laquelle il y a lieu de procéder n'est 
dès lors pas une pesée qualifiée au sens de l'art. 6 al. 2 LPN, mais une pesée libre. Elle doit toutefois 
être effectuée en tenant compte de l'objet de la mesure en question, qui n'est pas la construction de 
nouvelles installations, mais essentiellement la protection du site. Dans un tel contexte, il n'y a pas 
à mettre en balance l'intérêt à la réalisation d'un projet concret et l'intérêt – opposé – à la 
conservation du site, mais il s'agit de déterminer si les mesures prises satisfont aux objectifs de 
protection tels qu'ils résultent notamment des inventaires fédéraux (cf. arrêt TF 1C_131/2021 du 
4 janvier 2023 consid. 3.3).
Compte tenu des considérations qui précèdent (cf. consid. 7.3), force est d'admettre que les travaux 
réalisés, s'ils contribuent certes à conserver une utilisation agro-viticole de B.________, vont à 
l'encontre d'autres objectifs poursuivis par la fiche no eee "B.________", notamment la conservation 
du paysage collinéen et de ses structures géologiques et géomorphologiques, le maintien de la 
structure traditionnelle en terrasses du vignoble ainsi que des structures et éléments paysagers 
caractéristiques, qui revêtent en l'espèce un poids prépondérant. Les travaux ne peuvent, partant, 
être autorisés au sens de l'art. 24 LAT. Les exceptions des art. 24a à 24e LAT ne trouvent quant à 
elles manifestement pas application en l'espèce.
Dans ces circonstances, c'est à juste titre que la DIME a refusé l'autorisation spéciale et, à sa suite, 
la commune le permis de construire y relatif. 
8.
La recourante estime encore que la décision de la DIME viole l'égalité de traitement, dans la mesure 
où elle aurait appliqué un régime différent à l'art. fff RF B.________, secteur G.________, pour la 
construction de murs de soutènement d'une hauteur de 3 m. 
8.1.
Une décision viole le droit à l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques 
qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou 


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lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances (ATF 131 V 107 
consid. 3.4.2; 129 I 113 consid. 5.1, 346 consid. 6 et les arrêts cités). 
8.2.
En l'occurrence, il convient une nouvelle fois de rappeler que la zone viticole protégée à l'IFP, 
ici litigieuse, limite fortement les possibilités de modifications du terrain. La recourante n'apporte 
aucun élément concret ni ne précise en quoi sa situation serait comparable avec les travaux 
autorisés sur la parcelle art. fff RF B.________, secteur G.________, si ce n'est qu'elle explique qu'il 
s'agissait de murs de soutènement de 3 m. 
Le projet de l'art. fff RF a fait l'objet d'une procédure de demande de permis de construire ab initio. 
Il s'agissait de travaux de remodelage du terrain, avec notamment la diminution de moitié de la 
hauteur d'un mur et la suppression d'un autre mur en bois laissant sa place à un talus herbacé. La 
CFNP a aussi dû se prononcer sur la conformité du projet en question avec les objectifs de protection 
de la fiche no eee "B.________". Dans son préavis du 19 avril 2022, la commission a relevé que, si 
le remodelage des terrasses induira une réduction du nombre de terrasses, un élargissement de 
celle-ci et des talus plus marquants dans le paysage - à l'instar il est vrai des travaux réalisés par la 
recourante -, la construction voisine prévoyait en revanche, en contrepartie, "la suppression des 
murs de soutènement en traverses de chemins de fer et poutres métalliques, ce qui constitue une 
réparation d’atteintes paysagères existantes non négligeable dans ce secteur du vignoble"; dans 
son ensemble, la commission a estimé que le projet en question ne constituait dès lors qu'une 
atteinte légère à la structure traditionnelle des vignes. La commune ne peut tirer argument de 
l'existence de murs isolés ponctuellement visibles dans les vignes au moyen de techniques et de 
matériaux les plus divers, dans la mesure où la commission fédérale les qualifie d'inesthétiques et 
qu'elle tente, à juste titre, de les éradiquer. Soulignons, par ailleurs, que les murs existants se 
trouvent surtout au niveau des routes carrossables qui traversent le versant (cf. préavis de la CFNP 
du 22 juin 2022, p. 3, 4e paragraphe), alors que les travaux litigieux sont situés au milieu du vignoble 
à 200 m en aval de la bande de forêt supérieure et à 200 m en amont de la route cantonale 
(cf. préavis de la CFNP du 22 juin 2022, p. 4, 1er paragraphe).
De plus, selon la commission, le remodelage léger des terrasses dans le projet réalisé sur la parcelle 
voisine n'altère pas les structures géologiques et géomorphologiques du coteau de B.________, au 
contraire des terrasses réalisées par la recourante. 
Enfin, soulignons que le Tribunal n'est quoi qu'il en soit pas lié par une pratique qui pourrait s'avérer 
illégale, s'il se prononce pour la première fois sur la légalité de tels travaux.
Partant, la recourante ne peut manifestement pas se prévaloir d'une quelconque inégalité de 
traitement. 
9.
Sur le vu de tout ce qui précède, le recours, entièrement mal fondé, doit être rejeté et les décisions 
attaquées confirmées.
La recourante, qui succombe, doit supporter les frais de justice (cf. art. 131 CPJA). Pour le même 
motif, elle n'a pas droit à l'octroi de dépens. La commune n'y a pas droit non plus, s'agissant d'une 
tâche qui lui revient (art. 139 CPJA), d'autant moins ici qu'elle a conclu à l'admission du recours, que 
les constructions litigieuses sont situées hors zone à bâtir et que la commune est liée par la position 
de la DIME.


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la Cour arrête :
I.
Le recours est rejeté.
II.
Des frais de procédure de CHF 2'500.- sont mis à la charge de la recourante. Ils sont 
compensés par l'avance de frais de même montant déjà prestée.
III.
Il n'est pas alloué d'indemnité de partie.
IV.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).
Fribourg, le 18 novembre 2024/ape/vaa
Le Président 
Le Greffier-stagiaire