fr_gerichte · 602 2023 94 · 2024-04-08 · fr

Arrêt de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 630, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2023 94
602 2023 99
Arrêt du 8 avril 2024
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Johannes Frölicher 
Juges :
Anne-Sophie Peyraud, Vanessa Thalmann 
Greffier-rapporteur :
Julien Delaye
Parties
COMMUNE DE A.________, recourante, 
contre
B.________ SA, intimée, représentée par Me Jonas Petersen, 
avocat
PRÉFECTURE DE LA SARINE, autorité intimée
Objet
Aménagement du territoire et constructions – Permis de construire – 
Equipement et voie d'accès – Barrières d'accès à un parking et sens 
de la circulation
Recours du 28 août 2023 contre la décision du 28 juillet 2023


Tribunal cantonal TC
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considérant en fait
A.
La société B.________ SA a déposé une demande de permis de construire pour la 
construction d'une surface commerciale et de sept logements sur l'art. ccc du Registre foncier (RF) 
de la Commune de A.________, secteur D.________. Par décision du 8 mai 2020, la Préfecture du 
district de la Sarine a octroyé le permis de construire requis (permis no eee, procédure no fff). Dans 
le cadre de ce permis, un plan de signalisation et de marquage réglant l'accès au parking a été 
approuvé par le Conseil communal ainsi que par les services cantonaux concernés. Celui-ci 
prévoyait l'entrée du parking par l'est du bâtiment et la sortie par l'ouest.
Le 28 février 2023, la Lieutenante de Préfet a octroyé le permis de construire no ggg pour une 
modification du projet précité. Elle a autorisé la constructrice à procéder à l'adaptation des plans 
relatifs à la position du niveau inférieur du bâtiment et à la surface commerciale. Dans ce nouveau 
permis, le sens de circulation dans le parking a été modifié et l'entrée se fait dorénavant par l'ouest 
et la sortie par l'est.
B.
Par décision du 28 juillet 2023, la Lieutenante de Préfet a encore remplacé le permis octroyé 
le 28 février 2023. Elle a autorisé la constructrice à procéder à une nouvelle adaptation des plans 
par rapport au permis initial du 8 mai 2020. Elle a joint un avenant au permis dont il ressort que sa 
décision du 28 février 2023 ne prenait pas en compte la pose de barrières à l’entrée et à la sortie du 
parking. A l'appui de ce nouveau permis avait été déposé un nouveau plan du rez-de-chaussée 
intégrant une nouvelle modification du sens de circulation dans le parking prévoyant un retour à la 
situation initialement prévue dans le permis du 8 mai 2020, soit l'entrée par l'est et la sortie par 
l'ouest, ainsi que nouvellement la pose de barrières à l'entrée et à la sortie du parking. La 
constructrice prévoit en outre une zone d'attente à l'entrée pour trois véhicules en dehors de la route 
cantonale, afin d’assurer la sécurité en cas d'affluence ponctuelle. La Lieutenante de Préfet a ainsi 
écarté le préavis négatif de la commune du 3 juillet 2023 qui, renvoyant à son préavis du 
12 décembre 2022, était d’avis que l'installation de barrières poserait des problèmes de sécurité.
C.
Par mémoire du 28 août 2023, la commune a recouru contre cette décision en concluant, sous 
suite de frais et dépens, principalement à ce qu’interdiction soit faite à la constructrice de poser et 
d'utiliser des barrières de contrôle pour l'accès au parking couvert. Subsidiairement, elle a demandé 
que le dossier soit renvoyé à l’autorité pour nouvel examen au sens des considérants. 
La motivation de la recourante repose exclusivement sur les craintes que la pose des barrières 
conduise à la création d'une file de voitures sur la route cantonale dans l'attente d'accéder au parking 
souterrain. Selon elle, le changement du sens de circulation, soit un retour de l'entrée du parking à 
l'est, ne serait pas judicieux, dès lors que la pose de barrières de contrôle créerait des 
ralentissements et des problèmes de sécurité pour les utilisateurs de la route cantonale. Elle soutient 
qu'un seul véhicule peut se placer devant la barrière à l'entrée du parking et que les véhicules 
suivants bloqueront la circulation. Elle demande, en sus, que l’effet suspensif soit restitué à son 
recours.
D.
Le 8 septembre 2023, la constructrice et intimée s'est opposée à l'octroi de l'effet suspensif. 
Par courrier du 15 septembre 2023, la commune a informé le Tribunal que les barrières litigieuses 
étaient en fonction. Par mesure urgente du même jour, le Juge délégué à l'instruction a accordé 
l'effet suspensif au recours (602 2023 98).


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E.
Dans ses observations du 19 septembre 2023, la Lieutenante de Préfet s’en est remise à 
justice et a produit son dossier. 
Les 14 octobre et 6 novembre 2023, l'intimée a réitéré sa demande de trancher la question de l'effet 
suspensif. Elle a pris position sur le recours le 1er décembre 2023 et a conclu à son rejet en 
expliquant qu'aucun problème de circulation ni de sécurité ne résulterait de la pose des barrières à 
l'entrée et à la sortie du parking.
Invité à se prononcer sur le recours, le Service de la mobilité (SMo) a répondu le 31 janvier 2024.
L'intimée s'est encore spontanément déterminée le 13 mars 2024 (mémoire daté par erreur du 
13 février 2024).
F.
Au surplus, les arguments avancés par les parties à l'appui de leurs conclusions seront repris 
dans les considérants en droit du présent arrêt pour autant que cela s'avère nécessaire à l'issue du 
litige.
en droit
1.
1.1.
Déposé dans le délai et les formes prescrits, le recours est recevable en vertu de l'art. 114 
al. 1 let. c du code fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; 
RSF 150.1) et de l'art. 88 al. 3 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du 
territoire et les constructions (LATeC; RSF 710.1). La commune, qui est atteinte par la décision 
approuvant un projet de construction sur son territoire et a un intérêt digne de protection à son 
annulation ou à sa modification, a qualité pour recourir (art. 76 let. a CPJA), de sorte que le Tribunal 
peut entrer en matière sur ses mérites.
1.2.
Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour violation 
du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation inexacte 
ou incomplète des faits pertinents (let. b). Le grief d'inopportunité ne peut être examiné par la Cour 
de céans que si une loi prévoit expressément ce motif (art. 78 al. 2 CPJA). Aucune question 
d'opportunité ne se pose toutefois en l'espèce.
2.
2.1.
L'art. 22 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) 
prescrit qu'aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation 
de l'autorité compétente (al. 1). L'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est 
conforme à l'affectation de la zone et si le terrain est équipé (al. 2). Le droit fédéral et le droit cantonal 
peuvent poser d'autres conditions (al. 3).
A teneur de l'art. 19 al. 1 LAT, un terrain est réputé équipé lorsqu'il est desservi d'une manière 
adaptée à l'utilisation prévue par des voies d'accès et par des conduites auxquelles il est possible 
de se raccorder sans frais disproportionnés pour l'alimentation en eau et en énergie, ainsi que pour 
l'évacuation des eaux usées. Quant à l'art. 95 LATeC, il prévoit qu'un terrain est réputé équipé si 


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son équipement est complet, adapté à la zone d’affectation concernée, de sorte que seul le 
raccordement des constructions et installations prévues reste encore à établir pour permettre leur 
utilisation.
L'art. 19 LAT exige ainsi l'aménagement de voies d'accès adaptées à l'utilisation prévue. Une voie 
d'accès est adaptée lorsqu'elle est suffisante d'un point de vue technique et juridique pour accueillir 
tout le trafic de la zone qu'elle dessert (cf. ATF 121 I 65 consid. 3a). Il faut aussi que la sécurité des 
usagers – celle des automobilistes comme celle des autres utilisateurs de la voie publique, les 
piétons en particulier – soit garantie sur toute sa longueur, que le revêtement soit adéquat en 
fonction du type de véhicules qui vont l'emprunter, que la visibilité et les possibilités de croisement 
soient suffisantes et que l'accès des services de secours (ambulance, service du feu) et de voirie 
soit assuré (cf. arrêt TF 1C_157/2008 du 10 juillet 2008 consid. 2.1). En outre, son utilisation ne doit 
pas provoquer de nuisances incompatibles avec les exigences de la loi fédérale du 7 octobre 1983 
sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) et de ses ordonnances d'exécution 
(cf. ATF 129 II 238 consid. 2). Un bien-fonds ne peut dès lors pas être considéré comme équipé, si, 
une fois construit conformément aux règles du plan d'affectation, son utilisation entraîne un 
accroissement du trafic qui ne peut être absorbé par le réseau routier (cf. arrêt TF 1C_36/2010 du 
18 février 2011 consid. 4.1; JOMINI, in Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 
2010, art. 19 LAT no 20). Il en va de même lorsque l'accroissement du trafic provoque des atteintes 
nuisibles ou incommodantes dans le voisinage (cf. ATF 119 Ib 480 consid. 6a et 116 Ib 159 
consid. 6b). Les autorités communales et cantonales disposent, dans ce domaine, d'un important 
pouvoir d'appréciation (cf. ATF 121 I 65 consid. 3a et 96 I 369 consid. 4).
La définition de l'accès adapté à l'utilisation projetée au sens de l'art. 19 LAT a fait l'objet d'une 
jurisprudence constante dont il résulte, en substance, que la loi n'impose pas des voies d'accès 
idéales. Il faut – et il suffit – que, par sa construction et son aménagement, une voie de desserte soit 
praticable pour le trafic lié à l'utilisation du bien-fonds et n'expose pas ses usagers ni ceux des voies 
publiques auxquelles elle se raccorderait à des dangers excessifs. Ainsi, une voie, bien qu'étroite et 
sinueuse, remplit les conditions légales si elle permet à tous les véhicules usuels de gagner la ou 
les parcelles litigieuses en respectant les règles de prudence qu'imposent les prescriptions de la 
circulation routière. Autrement dit, l'accès est suffisant lorsqu'il présente des conditions de 
commodité et de sécurité (pente, visibilité, trafic) tenant compte des besoins des constructions 
projetées, même si, en raison de l'accroissement prévisible du trafic, la circulation devient moins 
aisée et exige des usagers une prudence accrue (cf. arrêt TC FR 602 2011 74 et 89 du 7 décembre 
2012 consid. 3a; cf. ég. arrêts TC VD AC.2009.0086 du 2 août 2010 consid. 6a, AC.2008.0233 du 
6 mai 2009 consid. 3a/aa et AC.2002.0013 du 10 décembre 2002 consid. 3b/aa). La réalisation de 
la voie d'accès est juridiquement garantie lorsque le terrain peut être raccordé à une route du 
domaine public ou à une route privée que les utilisateurs du bâtiment ont le droit d'emprunter (cf. 
JOMINI, art. 19 LAT n° 23; ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, construction, 
expropriation, 2001, p. 326 s.).
Finalement, on soulignera que l'équipement général de base ("Grunderschliessung") relevant de la 
responsabilité de la collectivité n'est pas concerné directement par l'art. 19 LAT (cf. arrêt TC FR 
602 2016 7 du 24 août 2017 consid. 4b).
2.2.
Selon la jurisprudence constante – en particulier dans le contexte des routes nationales – les 
suppositions faites lors d'une étude d'impact sur l'environnement au sujet du développement futur 
du trafic sont par expérience affectées d'incertitudes considérables. Ce développement dépend 


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fortement de conditions économiques, démographiques comme de conditions liées à la politique des 
transports et de l'environnement. Suivant les données choisies, les scénarios sur lesquels se fondent 
les prévisions varient considérablement. En matière de circulation routière, on devra donc se 
contenter d'indications sur les tendances de développement. Des recherches plus approfondies et 
des expertises supplémentaires n'amènent en général aucune clarification. C'est pourquoi les 
prévisions échappent largement à la critique, à moins qu'elles se soient révélées manifestement et 
totalement erronées, déjà au stade de la procédure d'autorisation. De telles imperfections doivent 
être tolérées, aussi longtemps que les hypothèses retenues ne se révèlent pas inutilisables et ne 
contreviennent pas ainsi à l'exigence légale de constater les faits de manière exacte et complète 
(cf. ATF 126 II 522 consid. 14; arrêt TC FR 602 2017 53 du 14 novembre 2017 consid. 2b).
2.3.
L'art. 94 al. 2 du règlement fribourgeois du 1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur 
l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC; RSF 710.11) prévoit que le Service des 
constructions et de l'aménagement (SeCA) consulte les services et organes intéressés qui formulent 
leur préavis dans un délai de trente jours dès réception du dossier. Selon la jurisprudence, les avis 
des services spécialisés de l'Etat constituent des rapports officiels au sens de l'art. 46 al. 1 
let. b CPJA. Le rapport officiel est un document écrit ou une déclaration orale d'une autorité ou de 
l'administration qui possède des connaissances spécifiques en raison de son activité à l'attention 
d'une autre autorité à propos de faits et circonstances précis. Il se distingue d'un rapport d'experts 
en ce sens qu'il est un acte de souveraineté administrative. Lorsqu'il présente des résultats 
concluants, pleine force probante peut lui être reconnue. Il peut alors remplacer une expertise, dans 
la mesure toutefois où il n'existe pas d'indices concrets et sérieux qui en diminuent la valeur probante 
(cf. arrêts TF 1C_405/2011 du 26 avril 2012 consid. 2.6; TC FR du 30 mars 2001, in RFJ 2001 221, 
p. 224; TC FR 1A 2003 61 du 12 septembre 2007).
3.
En l'occurrence, la recourante reproche, pour l'essentiel, à l'autorité intimée de ne pas avoir fait une 
analyse approfondie des accès au parking, respectivement de l'effet des barrières de contrôle sur la 
fluidité de la circulation sur les routes du secteur.
3.1.
Il y a lieu de constater d'emblée que l'autorité n'a pas accordé le permis de construire du 
28 juillet 2023 sans instruire la cause. En effet, les services spécialisés de l'Etat se sont prononcés 
(cf. lettre de la préfecture du 31 mai 2023). Le 6 juin 2023, le SMo a émis en particulier un préavis 
favorable sans conditions pour la modification du sens de la circulation avec entrée du parking à 
l'est, ainsi que la pose de barrières de contrôle à l'entrée et à la sortie du parking. On relève 
également que le rapport du 20 juin 2023 de l'inspection de sécurité routière du Service des ponts 
et chaussées (SPC) concernant le carrefour "Route de H.________/Rue de I.________" émet certes 
certaines recommandations à la commune, mais celles-ci ne sont pas liées au sens de la circulation 
ou à la présence de barrières de contrôle à l'entrée et à la sortie du parking du centre commercial. 
On peut en déduire que, même si ce carrefour est un "point noir", la situation n'est pas influencée 
par l'accès au centre commercial et la pose de barrières. Partant, le reproche de la commune selon 
lequel l'autorité n'a pas examiné l'influence des barrières et du sens de circulation en amont de 
l'octroi du permis de construire litigieux est sans fondement. Autre est la question de savoir si cet 
examen résiste à la critique, ce qui sera examiné ci-dessous.
3.2.
En l'occurrence, le SMo relève d'abord, en réponse à la critique de la commune relative au 
sens de circulation, que "[l]'inversion du sens de circulation a pour but une capacité de stockage de 


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véhicule[s] hors de la chaussée augmentée d'un véhicule par rapport à l'autre sens de circulation. 
Cet aspect permet de renforcer la sécurité".
En ce qui concerne les craintes de la recourante relatives à la proximité du centre commercial au 
carrefour "Route de H.________/Rue de I.________", le SMo a confirmé ensuite que l'étude de trafic 
démontrait que le taux de capacité utilisée par les différentes branches du carrefour entre la route 
cantonale et la route de I.________ serait inférieur à 16%, assurant un niveau de service B jugé très 
bon selon la norme. Aucun problème de capacité ne serait donc attendu. Sur la base du trafic estimé 
en 2025, la probabilité d'avoir un état sans bouchon sur la route cantonale au niveau de l'entrée du 
parking serait de l'ordre de 99%, de sorte qu'aucune perturbation ne serait attendue à terme sur la 
route cantonale.
Le SMo ajoute encore que le bureau chargé de l'étude de trafic a procédé à une vérification de la 
capacité des entrées et sorties selon la norme VSS 40 2S4. En considérant les charges de trafic 
calculées dans le rapport de trafic, la charge de trafic entrant à l'heure de pointe du soir serait 
déterminante et s'élèverait à 20 véhicules par heure pour une capacité d'entrée de 300-325 
véhicules par heure. L'étude montrait toutefois que, jusqu'à une valeur de 50 véhicules par heure, 
aucun véhicule en file d'attente n'est attendu. En considérant ce même cas de charge, mais sur un 
quart d'heure déterminant, on tomberait à 80 véhicules par heure, toujours pour une capacité 
d'entrée de 300-325 véhicules par heure, ce qui conduirait alors à une file d'attente de 2 véhicules. 
Pour que le système dysfonctionne avec 3 véhicules en file d'attente, le service estime qu'il faudrait 
que 37 véhicules entrent durant un quart d'heure, soit 148 véhicules par heure, ce qu'il juge 
hautement improbable.
Enfin, il ressort du dossier que, dans son courrier du 31 mai 2023 au SMo, la Lieutenante de Préfet 
lui a explicitement demandé si la condition émise dans ces précédents préavis exigeant que trois 
voitures puissent attendre devant la barrière était satisfaite. Le SMo a alors répondu par son préavis 
favorable du 6 juin 2023, sans émettre cette fois de conditions.
3.3.
Les réflexions du SMo sont ainsi détaillées et se réfèrent à la situation concrète. Elles font 
application des normes techniques topiques et ne sont aucunement critiquées par la commune qui, 
dans son recours, n'émet que des hypothèses relatives à une situation dangereuse, sans pour autant 
remettre en cause d'une manière précise et sur la base d'éléments probants pertinents la position 
du service spécialisé. Dans ces circonstances, la Cour ne voit aucune raison qui justifierait de s'en 
distancier, cela d'autant moins que le SMo a encore pu se prononcer d'une manière approfondie 
dans le cadre de l'instruction du présent recours et qu'il a confirmé en tous points son préavis du 
6 juin 2023. Les craintes exprimées par la commune, soit que des files d'attente se formeront et 
bloqueront le trafic, s'avèrent dès lors sans fondement et la Cour peut, sans autre, faire sien le 
raisonnement du SMo.
3.4.
Finalement, la décision litigieuse précise aussi que, si les barrières devaient poser un 
problème avéré de sécurité à l'avenir, les autorités pourraient toujours ordonner à l'intimée de 
prendre les mesures nécessaires pour améliorer la situation, voire ordonner le retrait des barrières. 
Se faisant, on ne voit pas que l'autorité n'ait pas suffisamment pris en compte les craintes exprimées 
par la commune dans le cadre de la procédure d'approbation.


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4.
Il suit de l'ensemble de ce qui précède que le recours s'avère mal fondé et que la décision litigieuse 
doit être confirmée. Par conséquent, l'affaire étant jugée au fond, la requête d'octroi de l'effet 
suspensif (602 2023 99) est sans objet et doit être rayée du rôle.
5.
5.1.
Conformément à l'art. 133 CPJA, il n'est pas perçu de frais de procédure de la part de la 
commune qui succombe.
5.2.
Vu l'issue du recours, l'intimée, qui a fait appel aux services d'un avocat pour défendre ses 
intérêts, a droit à une indemnité de partie (art. 137 al. 1 CPJA).
La liste de frais produite par son mandataire fait état de 11h06 de travail (dont 00h15 en 2024) pour 
un total de CHF 3'300.- (hors TVA), soit CHF 300.- par heure, auquel s'ajoutent CHF 21.30 de 
débours, facturés en 2023 au prix coûtant. 
Or, une telle liste n'est pas conforme à l'art. 8 al. 1 3e phrase du tarif fribourgeois du 17 novembre 
1991 des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative (Tarif JA; 
RSF 150.12) qui prévoit que la fixation des honoraires dus à titre de dépens a lieu sur la base d'un 
tarif horaire de CHF 250.-. Il convient donc de la réduire en conséquence.
L'indemnité de partie allouée à l'intimée se compose ainsi de 10h51 à CHF 250.-/h pour les 
opérations effectuées en 2023, soit CHF 2'921.36 (TVA de CHF 208.86 au taux de 7.7% comprise), 
00h15 à CHF 250.-/h pour celles effectuées en 2024, soit CHF 67.56 (TVA de CHF 5.06 au taux de 
8.1% comprise), ainsi que de CHF 22.94 de débours (TVA de CHF 1.64 au taux de 7.7% comprise), 
soit un montant total de CHF 3'011.86. Elle est mise à la charge de la commune qui succombe.
(dispositif en page suivante)


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la Cour arrête :
I.
Le recours (602 2023 94) est rejeté.
II.
La requête d'octroi de l'effet suspensif (602 2023 99), devenue sans objet, est rayée du rôle.
III.
Il n'est pas perçu de frais de procédure.
IV.
Un montant de CHF 3'011.86 (dont TVA de CHF 210.50 au taux de 7.7% et CHF 5.06 au taux 
de 8.1%) est alloué à l'intimée à titre d'indemnité de partie. Il est à verser à Me Jonas Petersen 
et mis à la charge de la recourante.
V.
Notification.
Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant de l'indemnité de partie peut, dans un délai de 30 jours, faire l'objet d'une 
réclamation auprès de l'autorité qui a statué, lorsque seule cette partie de la décision est contestée 
(art. 148 CPJA).
Fribourg, le 8 avril 2024/jfr/jud
Le Président 
Le Greffier-rapporteur