fr_gerichte · 602 2019 124 · 2020-11-13 · fr

Arrêt de la IIIe Cour administrative du Tribunal cantonal | Raumplanung und Bauwesen

Tribunal cantonal TC
Kantonsgericht KG
Rue des Augustins 3, case postale 1654, 1701 Fribourg
T +41 26 304 15 00
tribunalcantonal@fr.ch
www.fr.ch/tc
—
Pouvoir Judiciaire PJ
Gerichtsbehörden GB
602 2019 124
602 2019 126
Arrêt du 13 novembre 2020
IIe Cour administrative
Composition
Président :
Christian Pfammatter 
Juges :
Johannes Frölicher, Dominique Gross 
Greffière-rapporteure :
Vanessa Thalmann 
Parties
A.________, recourant, représenté par Me Anne-Laure Simonet, 
avocate
contre
PRÉFECTURE DU DISTRICT DE LA BROYE, autorité intimée,
B.________, intimée, représentée par Me Bertrand Morel, avocat 
Objet
Aménagement du territoire et constructions
Recours du 16 septembre 2019 contre les décisions du 30 juillet 
2019


Tribunal cantonal TC
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considérant en fait
A.
Par publication dans la Feuille officielle (FO), B.________ a mis à l'enquête une demande de 
permis de construire pour trois villas individuelles de trois appartements avec sondes 
géothermiques et la démolition du couvert à voiture n° ccc et du réduit n° ddd sur les articles eee, 
fff et ggg (recte: hhh) du Registre foncier (RF) de la Commune de I.________, secteur 
J.________. Ces parcelles se trouvent dans la zone résidentielle à faible densité I selon le plan 
d'aménagement local (PAL).
B.
Ce projet a suscité trois oppositions, dont celle de A.________, propriétaire de l'article kkk 
RF attenant aux articles eee et fff RF et copropriétaire de l'article lll RF, respectivement, 
propriétaire en commun de l'article mmm RF.
Suite aux oppositions, la requérante a modifié son projet concernant la villa A (modification 
implantation et orientation balcon). Elle a procédé à une nouvelle mise à l'enquête publique en 
2015.
Le 13 juin 2016, la commune a rendu un préavis défavorable, motivé par le fait que la récupération 
des eaux claires était problématique.
Le 18 juillet 2016, le Service de la mobilité (SMo) a préavisé négativement le projet. Il a 
notamment relevé que la visibilité de l'accès n'était pas démontrée et partant qu'elle n'était pas 
garantie, que les plans d'implantations fournis étaient lacunaires et qu'un document officiel 
attestant l'inscription des servitudes d'accès au RF faisait défaut.
Le 1er septembre 2016, le Service des constructions et de l'aménagement (SeCA) a émis un 
préavis défavorable. Se ralliant au préavis du SMo, il a également formulé de nombreuses 
remarques et constaté que divers éléments n'étaient pas conformes au règlement fribourgeois du 
1er décembre 2009 d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions 
(ReLATeC; RSF 710.11) et au règlement communal d'urbanisme (RCU). Il a en particulier souligné 
que la hauteur en façade Ouest de l'immeuble A, de 8.64 m, n'était pas conforme au RCU 
prévoyant une hauteur totale admissible de 8.50 m.
Le 30 janvier 2017, la requérante a produit – par l'intermédiaire de son architecte – un nouveau 
plan d'implantation et des documents du RF pour les servitudes desservant les articles eee, fff et 
hhh, ayant pour objet de combler les lacunes constatées dans le préavis du SMo. Il ressort de ce 
courrier que des plans modifiés avaient déjà été produits le 13 octobre 2016.
Après examen du dossier et inspection des lieux, le SMo a rendu, le 24 février 2017, un nouveau 
préavis favorable avec conditions, annulant et remplaçant celui du 18 juillet 2016. Il a émis la 
condition suivante: "L'accès par le chemin de servitude non revêtu, rejoignant la route cantonale 
en amont (au sud-est) doit être empêché aux véhicules par la pose d'un potelet ou autre obstacle 
non franchissable. Pour des raisons de sécurité, de visibilité et de conformité avec le plan directeur 
communal (mobilité) cet accès est exclusivement réservé aux piétons".
Le 4 mai 2017, le Lieutenant de préfet du district de la Broye a autorisé la requérante à retirer les 
gabarits.


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Par décision du 29 août 2017, le lieutenant de préfet a autorisé la commune à construire des 
collecteurs d'eaux pluviales sur les parcelles nnn, ooo, ppp et qqq RF, destinés à régler le 
raccordement des constructions projetées.
C.
Par décision du 30 juillet 2019, le lieutenant de préfet a délivré le permis de démolir les 
bâtiments assurances n° ddd et n° ccc et de construire trois villas individuelles avec captage 
d'énergie géothermique par sondes terrestres verticales, sous réserve du droit des tiers – en 
particulier relevant du droit privé – et du respect strict des plans et des conditions figurant dans les 
préavis communaux et cantonaux.
Par décision du même jour, le lieutenant de préfet a rejeté l'opposition du propriétaire voisin. Il a 
estimé que les plans mis à l'enquête étaient conformes aux directives en la matière et qu'ils étaient 
suffisants, aussi bien pour que les services puissent émettre leurs préavis que pour que les 
intéressés puissent se rendre compte de ce qui est projeté. S'agissant du raccordement des eaux 
claires, il a reconnu que la solution initiale prévoyant la récolte des eaux pluviales dans le 
collecteur existant n'était pas réalisable. Il a en revanche souligné que la modification du projet par 
le déversement imposé des eaux pluviales dans le nouveau collecteur à construire par la 
commune – sur la base du permis de construire du 29 août 2017 et dont les travaux sont prévus à 
l'automne 2019 – rendait l'opposition sans objet sur ce point. En ce qui concerne le raccordement 
aux eaux usées sur l'article kkk RF, il a relevé que cet élément devrait être réglé entre les parties, 
en collaboration avec la commune, lors de la réalisation des travaux. De plus, quant au grief relatif 
au caractère trop imposant du projet, il a considéré que celui-ci était conforme à la réglementation 
communale. Enfin, il a indiqué que tout argument portant sur l'exercice d'une servitude de passage 
relevait du droit civil, tout comme les questions de perte d'intimité ou de dommages causés à des 
tiers ou à des immeubles tiers.
D.
Par mémoire du 16 septembre 2019, le propriétaire voisin a recouru contre ces décisions 
auprès du Tribunal cantonal, en concluant – sous suite de frais et dépens – à l'annulation des 
décisions attaquées et au refus du permis de construire (602 2019 124). Il requiert en outre l'octroi 
de l'effet suspensif au recours (602 2019 126) et formule des demandes de mesures d'instruction 
(inspection des lieux ou expertise en lien avec la problématique sécuritaire de l'accès).
A l'appui de ses conclusions, le recourant invoque en substance une violation de son droit d'être 
entendu, motivée par le fait que les modifications du projet intervenues en octobre 2016 et janvier 
2017 auraient dû faire l'objet d'une nouvelle mise à l'enquête publique ainsi que de nouveaux 
préavis, en particulier du SeCA, cela d'autant plus que tous les services avaient préavisé 
négativement ou sous conditions le projet initial. Il ajoute que les plans de janvier 2017 ne figurent 
ni dans le dossier de la préfecture ni dans celui de la commune. Il critique également le retrait 
prématuré des gabarits.
Sur le plan matériel, le recourant soutient que les terrains destinés à accueillir le projet ne sont pas 
équipés tant en ce qui concerne l'accès routier que pour l'évacuation des eaux. Sous l'angle de 
l'accès routier, il relève que, si l'article hhh RF dispose de servitudes de passage garantissant un 
accès au fonds, il n'en va pas de même pour les articles eee et fff RF. Sous l'aspect de 
l'évacuation des eaux, il soutient que l'équipement des trois parcelles concernées est inexistant à 
l'égard des canalisations d'évacuation des eaux claires, même si la commune a obtenu 
l'autorisation de construire des canalisations; il ajoute en effet que les travaux n'ont pas encore été 
réalisés et qu'ils ne pourront pas l'être sans violation de la garantie de propriété, étant donné que 
la commune ne dispose pas des droits nécessaires pour effectuer des travaux sur les articles rrr et 


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lll RF, sur lesquels le passage est indispensable. Il relève que le raccordement aux eaux usées sur 
l'article kkk RF n'est pas non plus défini. En outre, le recourant soutient que les exigences 
sécuritaires liées aux accès ne sont pas respectées et que la visibilité au débouché de la route 
d'accès sur la route cantonale n'a pas été examinée par le SMo. A défaut de nouveau préavis du 
SeCA, il estime qu'il n'est pas possible de s'assurer que les remarques qu'il avait formulées dans 
son préavis sont respectées, notamment en ce qui concerne les non-conformités de certaines 
chambres situées au rez-de-chaussée, des lucarnes et de la hauteur des façades Ouest de 
l'immeuble A. Enfin, il invoque une violation de la clause d'esthétique, le projet étant selon lui en 
opposition totale avec les constructions du quartier.
E.
Par mesure provisionnelle urgente du 8 octobre 2019, le Juge délégué à l'instruction a 
interdit toute exécution du permis de construire jusqu'à droit connu sur la requête d'effet suspensif 
(602 2019 125).
F.
Dans ses observations du 5 novembre 2019, le lieutenant de préfet déclare qu'il n'a pas de 
remarque particulière à formuler sur le recours et renvoie à ses décisions.
G.
Le 7 novembre 2019, la commune indique notamment que le plan d'implantation du 
25 janvier 2017 figure au dossier. Elle précise également que les travaux communaux d'installation 
des canalisations d'eaux claires sont terminés, confirmant au surplus qu'ils s'arrêtent sur la 
parcelle sss RF et qu'il n'y aura donc aucune intervention sur les parcelles rrr et lll RF.
H.
Dans sa détermination du 31 janvier 2020, l'intimée conclut, sous suite de frais et dépens, 
principalement, au rejet du recours et, subsidiairement, à son admission très partielle et partant à 
la modification des décisions attaquées dans le sens où les plans qui doivent être respectés pour 
le bâtiment A et pour le tracé de la conduite des eaux usées des bâtiments B et C sont ceux 
produits devant le Tribunal cantonal. Elle requiert de plus le rejet de la requête d'effet suspensif.
A l'appui de ses conclusions, l'intimée est d'avis que les modifications mineures apportées au 
projet en octobre 2016 et janvier 2017 ne nécessitaient ni une nouvelle mise à l'enquête ni un 
second préavis du SeCA. Elle estime en outre que, même si le droit d'être entendu du recourant 
devait avoir été violé, celui-ci a été réparé par la présente procédure, dès lors que le Tribunal 
cantonal dispose du même pouvoir d'examen que le préfet et que le recourant a pu avoir accès 
aux pièces du dossier et se déterminer sur leur contenu.
Sur le plan matériel, l'intimée soutient que l'équipement nécessaire existe. Elle explique que les 
articles eee, fff et hhh RF disposent tous d'un droit de passage inscrits au RF de 4.50 m de large à 
charge des articles lll et sss RF ainsi que d'une servitude de droit d'égout à charge de l'article lll 
RF. S'agissant du raccordement des eaux pluviales, elle souligne que le nouveau collecteur réalisé 
par la commune ne se trouve ni sur l'article rrr ni sur l'article lll RF et que les eaux claires des trois 
immeubles projetés se raccorderont sur la conduite privée se trouvant sur l'article lll RF avant de 
s'écouler dans le nouveau collecteur communal sis sur l'article sss RF. En ce qui concerne les 
eaux usées, elle relève que, dans la mesure où le raccordement des articles eee et hhh RF est 
prévu sur l'article kkk RF sur lequel ils n'ont – contrairement à l'article fff RF – pas de droit d'égout, 
les conduites de ces deux parcelles seront raccordées directement sur la conduite d'eaux usées 
de l'article fff RF, comme cela ressort des nouveaux plans produits en annexe aux observations au 
recours. En ce que concerne l'accès, l'intimée se réfère au préavis du SMo pour soutenir que la 
visibilité ne pose pas de problème, hormis au Sud-Est, d'où la condition imposée d'y poser un 
potelet; elle rappelle du reste que l'accès prévu dessert déjà plusieurs parcelles, dont celle du 


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recourant. Elle apporte des explications sur les différentes remarques faites par le SeCA dans son 
préavis; en particulier, elle reconnaît que la hauteur de la façade Ouest de la villa A dépasse de 
14 cm la limite autorisée par le RCU. Elle est cependant d'avis que ce très léger dépassement 
d'une seule façade sur les douze que compte le projet ne porte pas atteinte à la situation du 
recourant. Selon elle, une marge de tolérance doit être admise et il aurait été disproportionné de 
refuser le projet pour ce seul motif. Dans l'hypothèse où le Tribunal devait ne pas valider le permis 
pour ce motif, elle a néanmoins produit un nouveau plan contenant une réduction de la hauteur 
totale de la villa A de 20 cm et formulé la conclusion subsidiaire mentionnée ci-dessus. Enfin, 
l'intimée relève que son projet est conforme à la zone et que le site environnant ne présente pas 
des qualités esthétiques remarquables au point qu'il serait de nature à l'enlaidir ou à porter une 
atteinte grave à un paysage d'une valeur particulière.
I.
Dans ses contre-observations du 24 juin 2020, le recourant maintient les conclusions 
formulées dans son recours et prend de nouvelles conclusions subsidiaires tendant à l'annulation 
des décisions attaquées et à ce que la décision d'autorisation de construire soit modifiée en ce 
sens que tous les éventuels travaux relatifs à la demande de permis ne pourront débuter que 
lorsque certaines conditions – notamment concernant l'accès et les eaux claires – seront remplies.
Le recourant réitère les griefs invoqués dans son recours en y apportant des compléments. En 
particulier, se référant aux extraits du cadastre cantonal de l'article lll RF et de la nouvelle 
mensuration de I.________ (cadastre transitoire nouvel état) qu'il a produits, il relève qu'aucune 
servitude de passage n'est inscrite à la charge de l'article lll RF en faveur des articles eee, fff et 
hhh RF et que, partant, ces derniers ne disposent d'aucun droit d'accès. Il ajoute que la largeur du 
chemin existant sur l'article lll RF n'atteint pas 4 m sur toute sa longueur et que ce chemin est 
uniquement revêtu de gravier. Il soutient également que les articles eee, fff et hhh RF ne sont pas 
raccordés au collecteur d'eaux claires construit par la commune et que, faute de droit de construire 
de telles canalisations, ils ne pourront probablement pas être équipés, à tout le moins pas dans 
des délais raisonnables. De plus, le recourant maintient que les exigences sécuritaires liées aux 
accès ne sont pas respectées, l'absence de visibilité du débouché sur la route cantonale étant 
caractérisée. A l'appui de ce grief, il produit un rapport d'analyse des conditions de visibilité au 
débouché de la route de T.________, sur la route de U.________, délivré le 13 mai 2020 par le 
bureau d'ingénieurs V.________, duquel il ressort que les conditions de visibilité ne sont pas 
respectées dans les deux directions vérifiées; il y est précisé qu'en direction de W.________, la 
visibilité mesurée est d'environ 30 m au lieu des 110 m requis par la norme – VSS SN 640 273a 
Conditions de visibilité dans les carrefours à niveau – et que la végétation actuelle (haie) 
représente un obstacle de visibilité; et qu'en direction de J.________, la visibilité mesurée est 
d'environ 47 m au lieu des 70 m minimum requis par la norme et qu'un mur et de la végétation 
viennent entraver la visibilité. Le recourant requiert la délivrance d'un nouveau préavis du SMo. Il 
répète que l'autorisation de construire contrevient à la clause d'esthétique et rappelle que la 
jurisprudence récente (arrêt TC FR 602 2019 5-6 du 29 octobre 2019 consid. 2) s'appuie de plus 
en plus sur celle-là pour restreindre des constructions qui dénaturent ou portent atteinte à la 
cohérence d'un quartier si la réglementation communale est insuffisante. Enfin, affirmant que le 
nouveau plan directeur cantonal (PDCant) est d'application immédiate, il demande à ce que les 
services de l'Etat compétents soient amenés à contrôler quel impact ce nouveau PDCant a sur la 
planification et la réglementation communale et, partant, sur le projet litigieux.
J.
Dans sa détermination du 15 septembre 2020, l'intimée maintient ses conclusions. Pour 
l'essentiel, elle explique que la radiation du droit de passage à charge de l'article lll RF et en faveur 


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des articles eee, fff et ggg RF procède d'une erreur du RF que ce dernier entend corriger 
rapidement. Elle soutient de plus que le droit d'égout constitué en 1972 porte tant sur les eaux 
usées que sur les eaux claires. Quant à l'aspect relatif à la sécurité routière, elle rappelle, d'une 
part, que le SMo a émis un préavis favorable après avoir procédé à une vision locale et, d'autre 
part, que la desserte menant à la route cantonale est déjà utilisée par plusieurs parcelles, dont 
celle du recourant. En outre, elle considère que le rapport du bureau V.________ ne peut pas être 
retenu, dès lors qu'il a été produit en deuxième instance, qu'il a été réalisé sur mandat d'une partie 
à la procédure et qu'il contient bon nombre d'approximations. Enfin, s'agissant de l'argument en 
lien avec le nouveau PDCant, elle est d'avis que celui-là est irrecevable, le litige ne portant pas sur 
un problème de planification.
K.
Invitée par le Juge délégué à l'instruction à fournir des informations sur la situation de 
l'article lll RF, la Conservatrice du Registre foncier de la Broye indique, dans son courrier du 
30 septembre 2020, que les propriétaires de cet immeuble ont consenti à la rectification du RF et 
que l'inscription existante sera complétée, sur l'immeuble lll, de la manière suivante: "CH. droit de 
passage de 4.5 mètres de large, en faveur des articles eee, fff, ggg, kkk et hhh".
L.
Il sera fait état des arguments développés par les parties à l'appui de leurs conclusions dans 
les considérants de droit du présent arrêt, pour autant que cela soit utile à la solution du litige.
en droit
1.
1.1.
Déposé dans le délai et les formes prescrits - et l'avance des frais de procédure ayant été 
versée en temps utile - le recours est recevable en vertu de l'art. 114 al. 1 let. c du code 
fribourgeois du 23 mai 1991 de procédure et de juridiction administrative (CPJA; RSF 150.1) et de 
l'art. 141 al. 1 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les 
constructions (LATeC; RSF 710.1). Le Tribunal cantonal peut donc entrer en matière sur ses 
mérites.
1.2.
Selon l'art. 77 al. 1 CPJA, le recours devant le Tribunal cantonal peut être formé pour 
violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) et pour constatation 
inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Le grief d'inopportunité ne peut être examiné 
par la Cour de céans que si une loi prévoit expressément ce motif (art. 78 al. 2 CPJA). Aucune 
question d'opportunité ne se pose en l'espèce.
2.
2.1.
Par le permis de construire, nécessaire en principe à toute construction (cf. art. 135 
LATeC), l'Etat garantit la sécurité, la salubrité et la fonctionnalité des constructions (art. 1 let. j 
LATeC). Il s'agit d'une autorisation ordinaire dont le requérant a droit à l'obtention s'il satisfait aux 
conditions légales. L'objet d'un permis de construire est de constater que le projet de construction 
respecte le droit public (ATF 119 Ib 22 consid. 3a; arrêt TF 1A.202/2006 du 10 septembre 2007 
consid. 4).


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La possibilité de construire sur un bien-fonds est une faculté essentielle découlant du droit de 
propriété garanti par l'art. 26 Cst. Son exercice se fait à la guise du propriétaire dans les limites du 
droit de l'aménagement du territoire et du droit de la police des constructions.
Cela signifie que, lorsqu'elle statue sur une requête de permis de construire, l'autorité compétente 
ne peut examiner que la légalité du projet, et non pas son opportunité. L'autorité n'a pas la 
compétence de refuser le permis de construire qui lui est demandé sous prétexte qu'une autre 
solution plus judicieuse à ses yeux ou ceux du voisin peut entrer en considération (arrêt TC FR 
602 2018 21 du 28 novembre 2018 consid. 3.1; arrêt TA FR 2A 2003 61 du 11 février 2004).
2.2.
L'art. 94 al. 2 ReLATeC prévoit que le SeCA consulte les services et organes intéressés qui 
formulent leur préavis dans un délai de trente jours dès réception du dossier. Selon la 
jurisprudence, les avis des services spécialisés de l'Etat constituent des rapports officiels au sens 
de l'art. 46 al. 1 let. b CPJA. Le rapport officiel est un document écrit ou une déclaration orale 
d'une autorité ou de l'administration qui possède des connaissances spécifiques en raison de son 
activité à l'attention d'une autre autorité à propos de faits et circonstances précis. Il se distingue 
d'un rapport d'experts en ce sens qu'il est un acte de souveraineté administrative. Lorsqu'il 
présente des résultats concluants, pleine force probante peut lui être reconnue. Il peut alors 
remplacer une expertise, dans la mesure toutefois où il n'existe pas d'indices concrets et sérieux 
qui en diminuent la valeur probante (arrêt TF 1C_405/2011 du 26 avril 2012 consid. 2.6; arrêt TC 
FR du 30 mars 2001, in RFJ 2001 p. 224; arrêt TC FR 1A 03 61 du 12 septembre 2007).
3.
Le recourant fait valoir que les modifications du projet apportées par l'intimée durant la procédure 
de permis de construire auraient dû faire l'objet d'une nouvelle mise à l'enquête publique et d'un 
nouveau préavis du SeCA. Il critique également le retrait prématuré des gabarits. 
3.1.
Aux termes de l'art. 140 al. 1, 1ère phrase, LATeC, toute demande de permis de construire 
faisant l'objet de la procédure ordinaire doit être mise à l'enquête publique, par insertion dans la 
Feuille officielle, durant quatorze jours. Selon l'art. 91 ReLATeC, la pose des gabarits indiquant les 
profils de la construction est obligatoire. Elle doit se faire au plus tard le jour de la publication dans 
la Feuille officielle (al. 1). Les gabarits ne peuvent pas être enlevés avant l’octroi du permis de 
construire, à moins que l’autorité compétente ne l’autorise (al. 2). Selon la jurisprudence, la pose 
de gabarits fait partie des mesures qui signalent immédiatement à tout passant - et non seulement 
aux voisins - qu'une demande d'autorisation de construire a été présentée pour le fonds où se 
trouvent les gabarits. Ainsi, la pose de gabarits a une fonction de publicité, permettant 
l'observation du délai d'opposition, qui découle du droit d'être entendu (ATF 115 Ia 21 consid. 3a; 
arrêt TF 1C_289/2007du 27 décembre 2007 consid. 3.1). 
Selon l'art. 97 ReLATeC, lorsqu'un projet est modifié pendant la procédure ou après la décision de 
l'autorité compétente, il est procédé à une nouvelle enquête selon les formes prévues à l'art. 140 
LATeC et à l'art. 92 ReLATeC (al. 1). Lorsqu'il s'agit de modifications secondaires apportées 
durant la procédure, celle-ci peut suivre son cours sans nouvelle mise à l'enquête, dans la mesure 
où ces modifications ne touchent pas le droit des tiers (al. 2).
L'art. 97 ReLATeC permet d'éviter qu'une modification de moindre importance apportée au projet 
initial ne conduise à devoir reprendre une nouvelle procédure d'autorisation de construire (pour le 
droit bernois similaire: ZAUGG/LUDWIG, in Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern vom 
9. Juni 1985, 5ème éd. 2020, art. 32-32d n. 12 ss). Pour le Tribunal fédéral, cette règle répond à un 


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souci d'économie de procédure et tend à éviter qu'une modification du projet de moindre 
importance ne conduise systématiquement à la reprise ab ovo de toute la procédure d'autorisation 
de construire. Ce n'est donc que dans l'hypothèse où la modification affecte le projet initial de 
manière importante que la procédure d'autorisation de construire doit être reprise à son début, 
comme s'il s'agissait d'un nouveau projet (arrêt TF 1C_394/2010 du 10 juin 2011 consid. 3.2; arrêt 
TC JU CST 1/2012 du 27 avril 2012 consid. 3).
On est en présence d'une modification du projet, et non d'un nouveau projet, lorsque la 
construction demeure la même dans ses grandes lignes et garde ses éléments fondamentaux. 
L'existence d'un nouveau projet doit en revanche être admise lorsque la modification concerne des 
aspects essentiels de la construction, tels que sa reconstruction, l'emplacement, la dimension 
extérieure, le nombre d'étages ou lorsque la construction ou l'installation perd son identité en 
raison de plusieurs modifications de peu d'importance portées au projet initial (ZAUGG/LUDWIG, 
art. 32-32d n. 12a ss et la jurisprudence citée; arrêts TC FR 602 2016 24 du 28 septembre 2016; 
602 2015 123 du 23 mars 2016; 602 2019 57 du 22 mai 2020).
3.2.
En l'occurrence, le projet a fait l'objet de deux mises à l'enquête.
Suite aux préavis défavorables du SMo et du SeCA, l'intimée a encore modifié ses plans en 
octobre 2016 (cf. plans des 3 et 4 octobre 2016) et en janvier 2017 (cf. plan d'implantation du 
25 janvier 2017). On relève d'emblée que, contrairement à ce que soutient le recourant, ce dernier 
plan figure bel et bien au dossier de la préfecture. Il ressort du dossier que les principales 
modifications concernent les lucarnes ainsi que la répartition et la dimension des pièces à 
l'intérieur des bâtiments. Ces plans modifiés comportent également des précisions demandées par 
les services précités, comme par exemple l'indication des balcons arrondis des combles sur le 
plan de géomètre (plan de situation) ou la production de plans indiquant les coupes complètes, 
d'une limite de propriété à une autre, pour toutes les constructions, prolongées jusqu'aux limites 
des parcelles voisines, ou encore la cotation des places de parc.
Il résulte de ce qui précède que les modifications apportées n'altèrent pas le projet mis à l'enquête 
publique en 2015 de manière significative. En effet, l'implantation des bâtiments ainsi que leur 
forme, leur apparence et leur développement architectural sont restées les mêmes. Les 
modifications précitées conservent au projet ses grandes lignes et gardent ses éléments 
fondamentaux. Dans ces circonstances, les adaptations apportées – ne changeant pas 
considérablement l'apparence de la construction dans son ensemble – peuvent être considérées 
comme des modifications secondaires au sens de l'art. 97 al. 2 ReLATeC, de sorte qu'une 
nouvelle mise à l'enquête n'était pas nécessaire. Ce grief formel doit ainsi être rejeté, tout comme 
celui d'une violation du droit d'être entendu qui serait liée. De même, le lieutenant de préfet a 
estimé qu'il disposait de tous les éléments nécessaires pour rendre sa décision et rien ne lui 
imposait de requérir un nouveau préavis du SeCA.
Par ailleurs, on ne voit pas en quoi le retrait des gabarits avant l’octroi du permis de construire 
aurait pu violer le droit d'être entendu du recourant, dès lors que ce dernier a pu former une 
opposition dans le délai. En outre, celle-ci portait principalement sur les problématiques des eaux 
claires et de l'accès, ce qui ne nécessitait manifestement pas le maintien des gabarits. A cela 
s'ajoute enfin que, dans sa décision autorisant le retrait des gabarits, le préfet a expressément 
réservé la possibilité de requérir, si besoin, à nouveau la pose de ceux-ci.


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4.
Le recourant soutient que les terrains destinés à accueillir les bâtiments projetés ne sont pas 
équipés tant sous l'angle de l'aspect routier que de celui des canalisations pour l'évacuation des 
eaux.
4.1.
Aux termes de l'art. 22 al. 2 let. b de la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire 
(LAT; RS 700), une autorisation de construire ne peut être délivrée que si le terrain est équipé. Tel 
est le cas selon l'art. 19 al. 1 LAT, lorsqu'il est desservi d'une manière adaptée à l'utilisation prévue 
par des voies d'accès et par des conduites auxquelles il est possible de se raccorder sans frais 
disproportionnés pour l'alimentation en eau et en énergie, ainsi que pour l'évacuation des eaux 
usées. Selon la jurisprudence, la réalisation de l'équipement doit être garantie sur le plan juridique 
et technique (cf. arrêt TF 1C_245/2014 du 10 novembre 2014 consid. 4.1; cf. également 
JEANNERAT, in Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, art. 19 n° 8). 
L'art. 93 LATeC dispose que les communes ont l'obligation de prévoir au moins l'équipement de 
base conformément aux zones à bâtir définies par le plan d'affectation des zones et d'assurer sa 
réalisation dans les délais fixés par le programme d'équipement. Elles tiennent compte des options 
retenues dans le plan directeur communal (al. 1). Tant qu'un équipement complet n'est pas assuré, 
aucun permis de construire ne peut être délivré (al. 2). Selon l'art. 94 al. 1 let. a LATeC, 
l'équipement de base comprend les routes principales, collectrices et leur raccordement au réseau 
routier principal ainsi que les liaisons piétonnes. D'après l'art. 94 al. 2 LATeC, l'équipement de 
détail comprend les routes de desserte, les chemins piétons, les conduites et ouvrages 
d'évacuation des eaux nécessaires à l'utilisation prévue des terrains à bâtir et au raccordement de 
ceux-ci à l'équipement de base.
Un terrain est réputé équipé si son équipement est complet, adapté à la zone d'affectation 
concernée, de sorte que seul le raccordement des constructions et installations prévues reste 
encore à établir pour permettre leur utilisation (art. 95 LATeC). L'accès doit être juridiquement et 
techniquement suffisant (cf. arrêts TF 1C_245/2014 du 10 novembre 2014 consid. 4.1; 
1C_155/2010 du 3 juin 2010 consid. 2.2).
4.1.1. L'art. 19 LAT exige l'aménagement de voies d'accès adaptées à l'utilisation prévue. Pour 
qu'une desserte routière soit adaptée, il faut d'abord que la sécurité (pente, visibilité, trafic) – celle 
des automobilistes comme celle des autres utilisateurs, les piétons en particulier – soit garantie, 
que le revêtement soit adéquat en fonction du type de véhicules qui vont l'emprunter, que la 
visibilité et les possibilités de croisement soient suffisantes et que l'accès des services de secours 
(ambulance, service du feu) et de voirie soit assuré (JOMINI, in Commentaire de la loi fédérale sur 
l'aménagement du territoire, 2010, art. 19 n° 19). La voie d'accès est ainsi adaptée à l'utilisation 
prévue lorsqu'elle peut accueillir tout le trafic de la zone qu'elle dessert.
La définition de l'accès adapté à l'utilisation projetée au sens de l'art. 19 LAT a fait l'objet d'une 
jurisprudence constante dont il résulte en substance que la loi n'impose pas des voies d'accès 
idéales. Il faut et il suffit que, par sa construction et son aménagement, une voie de desserte soit 
praticable pour le trafic lié à l'utilisation du bien-fonds et n'expose pas ses usagers ni ceux des 
voies publiques auxquelles elle se raccorderait à des dangers excessifs. Ainsi une voie, bien 
qu'étroite et sinueuse, remplit les conditions légales si elle permet à tous les véhicules usuels de 
gagner la ou les parcelles litigieuses en respectant les règles de prudence qu'imposent les 
prescriptions de la circulation routière. Autrement dit, l'accès est suffisant lorsqu'il présente des 


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conditions de commodité et de sécurité (pente, visibilité, trafic) tenant compte des besoins des 
constructions projetées et cela même si, en raison de l'accroissement prévisible du trafic, la 
circulation devient moins aisée et exige des usagers une prudence accrue (arrêt TC FR 602 2011 
74 et 89 du 7 décembre 2012 consid. 3a; arrêts TC VD AC.2009.0086 du 2 août 2010, 
AC.2008.0233 du 6 mai 2009 et AC.2002.0013 du 10 décembre 2002). La réalisation de la voie 
d'accès est juridiquement garantie lorsque le terrain peut être raccordé à une route du domaine 
public ou à une route privée que les utilisateurs du bâtiment ont le droit d'emprunter (JOMINI, art. 19 
LAT n° 23; ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 
2001, p. 326 s.).
L'art. 119 LATeC donne au Conseil d'Etat la compétence d'édicter les dispositions d'exécution des 
règles de construction (al. 1). Il peut prescrire l'application de directives et de normes des 
organismes spécialisés (al. 3). Selon l'art. 52 ReLATeC, les objets soumis à l'obligation de permis 
sont régis par les dispositions de ce règlement en matière de construction (al. 1). Pour le surplus, il 
est renvoyé aux normes techniques d'organismes spécialisés tels que l'Union suisse des 
professionnels de la route (VSS; let. d). Selon l'art. 61 al. 1, 1ère phrase, ReLATeC, l'accès aux 
routes publiques ou privées ne doit pas constituer une gêne ou un danger pour la circulation.
Si les normes VSS, en tant qu'expression de la science et de l'expérience des professionnels, 
peuvent être considérées comme des avis d'experts, il n'en demeure pas moins qu'il ne s'agit pas 
de règles de droit au sens strict. Lorsque des motifs fondés justifient de s'en écarter, le juge n'est 
pas lié par lesdites normes. Le renvoi général aux normes professionnelles prévu par l'art. 119 
LATeC ne change rien à cette constatation (cf. dans ce sens, art. 27 al. 1 ReLATeC; arrêts TC FR 
602 2011 74 et 89 du 7 décembre 2012; 603 2012 235 du 24 janvier 2014 consid. 19b).
4.1.2. Pour déterminer si une construction bénéficie d'un accès juridique suffisant, l'autorité 
administrative doit se limiter à examiner la situation prima facie, en se bornant à contrôler si ledit 
accès s'appuie sur un titre juridique existant, tel un droit de passage inscrit au RF, les questions 
relatives à l'assiette de la servitude relevant exclusivement du droit civil (arrêt TC FR 602 2011 
74/89 du 7 décembre 2012 consid. 2b). L'autorité administrative examine si la désignation de la 
servitude permet d'en faire l'utilisation prévue et si elle est suffisante pour l'accès aux constructions 
projetées.
Les accès doivent être garantis tant sur le plan juridique que factuel au moment de la délivrance 
du permis de construire (arrêts TF 1C_155/ 2010 du 3 juin 2010 consid. 2.2, in RtiD 2011 I p. 181; 
1P.319/2002 du 25 novembre 2002 consid. 3, in RDAT 2003 I 59 211; 1C_668/2013 du 21 mars 
2014 consid. 2.2). S'il est vraisemblable que le terrain destiné à être construit dispose d'un accès 
suffisant en vertu du droit privé, il appartient aux propriétaires du terrain grevé de démontrer le 
contraire (arrêt TF 1P.407/1989 du 6 octobre 1989 consid. 3). Le projet doit disposer de 
l'équipement routier au plus tard au moment de sa réalisation (ATF 127 I 103 consid. 7d; arrêts TF 
1C_271/2011 du 27 septembre 2011 consid. 2.5; 1C_554/2008 du 7 juillet 2009 consid. 4.3; cf. 
RUCH, Commentaire LAT, art. 22 n. 83). Il est à cet égard suffisant que, pour entrer en force, 
l'autorisation de construire soit assortie de la condition que l'accès routier est garanti (arrêts TF 
1C_271/2011 du 27 septembre 2011 consid. 2.5; 1C_245/2014 du 10 novembre 2014 consid. 4.1).
4.2.
Premièrement, le recourant soutient que les trois parcelles visées par le projet ne disposent 
d'aucun droit d'accès.


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En l'occurrence, les trois bâtiments projetés seront implantés sur les parcelles eee, fff et hhh RF. 
Dans la mesure où le SMo a constaté que l'accès par le chemin de servitude non revêtu sis sur 
l'article kkk RF, rejoignant la route cantonale en amont (au sud-ouest) devait être empêché aux 
véhicules par la pose d'un potelet ou d'un autre obstacle non franchissable, l'accès pour les 
véhicules peut uniquement se faire par les articles sss et lll RF. A cet endroit, le débouché sur la 
route cantonale est inchangé. Selon l'extrait de plan du guichet cartographique reproduit ci-
dessous (cf. https://map.geo.fr.ch), la situation se présente comme suit:
Article lll RF
Article kkk RF 
Article sss RF
Article fff RF
Article eee RF
Article hhh RF
Sur le plan juridique, il est d'emblée constaté que, contrairement à ce qu'allègue le recourant, le 
plan de situation du 3 octobre 2016 montre clairement – tout comme les plans d'implantation qu'il 
mentionne dans ses contre-observations – que l'accès ne se fera pas sur l'article kkk RF. Pour le 
reste, il ressort des déclarations de la conservatrice du Registre foncier de la Broye que 
l'inscription de l'article lll RF sera complétée de la manière suivante: "CH. droit de passage de 
4.5 mètres de large, en faveur des articles eee, fff, ggg et hhh RF". En outre, selon les extraits du 
cadastre cantonal et du registre foncier du 13 décembre 2019 produits par l'intimée, les articles 
eee, fff et hhh RF disposent tous d'un droit de passage de 4.5 mètres de large à charge de l'article 
sss RF, ce que le recourant ne conteste pas, et les articles eee et hhh RF disposent d'un droit de 
passage de 3 m de large en faveur et à charge des articles fff et ggg RF et de 2 m de large à 
charge de l'article fff RF. En revanche, il n'en ressort pas que l'article hhh RF dispose d'un droit de 
passage à charge de l'article eee RF, étant précisé que l'article hhh RF est issu de la division de 
l'ancien article eee RF (devenu l'article eee RF et l'article hhh RF). Cela étant, on constate que 
l'accès des véhicules et les places de stationnement pour le bâtiment C sis sur l'article hhh RF se 
trouvent sur l'article eee RF. Partant, l'accès prévu est ainsi juridiquement garanti pour les trois 
parcelles concernées. La question de savoir si un droit de passage à pieds est nécessaire en 
faveur de l'article hhh RF à charge de l'article eee RF peut demeurer indécise et le recourant ne 
peut tirer aucun argument de l'absence éventuelle d'une telle servitude. Dans la mesure où les 
deux parcelles sont propriété de l'intimée, il lui appartient cas échéant d'entreprendre les 
démarches auprès du registre foncier afin d'inscrire les servitudes nécessaires.
Sur le plan technique, on doit constater que le SMo a rendu un préavis favorable avec conditions 
le 24 février 2017. Il a en particulier relevé que le trafic généré par le projet (pour 18 cases de 
stationnement) est d'environ 60 véhicules par jour et que l'accès utilisé est suffisamment large 
pour desservir les habitations existantes ainsi que les neuf unités de logements projetées. Il a 


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précisé que le type de route "route d'accès" était conforme à la norme VSS SN 640 045 et pouvait 
desservir jusqu'à 150 unités de logements et supporter une charge allant jusqu'à 100 véhicules par 
jour. Il a encore souligné que, conformément aux normes VSS SN 640 200a et 640 201, la largeur 
minimale permettant le croisement de deux voitures de tourisme (à une vitesse 0-20 km/h) est de 
4 m et que les zones revêtues étaient en l'occurrence conformes aux normes citées et 
permettaient aisément le croisement de véhicules, les manœuvres d'accès au stationnement ainsi 
que le rebroussement. Le recourant n'apporte aucun élément probant concret susceptible de 
mettre en doute cette appréciation circonstanciée du service spécialisé en la matière, qui en outre 
s'est rendu sur place et a ainsi pu se rendre concrètement compte des circonstances du cas 
d'espèce. Certes, le recourant a produit, à l'appui de ses contre-observations, un rapport d'analyse 
délivré le 13 mai 2020 par le bureau d'ingénieurs V.________. Cela étant, force est de constater 
que ce rapport analyse la situation au débouché de la route de T.________ sur la route de 
U.________. Autrement dit, il porte uniquement sur les conditions de visibilité au débouché du 
chemin d'accès sur la route cantonale, à savoir sur des circonstances actuellement déjà 
existantes. Du reste, de manière générale, les griefs formulés par le recourant quant à 
l'insuffisance de l'accès à l'immeuble au regard des circonstances concrètes du cas d'espèce – 
soit notamment le manque de visibilité au débouché du chemin d'accès sur la route cantonale, la 
largeur de la route d'accès ou son revêtement – se rapportent essentiellement à des circonstances 
actuellement déjà existantes. Or, à aucun moment, le recourant ne prétend que la situation 
actuelle pose des problèmes de sécurité. Ainsi, comme exposé par le SMo dans son préavis 
favorable avec conditions, l'augmentation de trafic estimée n'est pas de nature à mettre 
sérieusement en cause la fluidité et la sécurité du trafic. Enfin, il ne faut pas perdre de vue que le 
tronçon se termine en impasse pour l'accès aux véhicules et qu'il présentera une circulation 
limitée, même après la construction des bâtiments projetés. Au vu de ce qui précède, la Cour de 
céans peut confirmer que l'accès aux bâtiments projetés est techniquement suffisant au sens de 
l'art. 19 al. 1 LAT, étant précisé que les conditions émises par le SMo font partie intégrante du 
permis de construire. Au demeurant, si la végétation et un mur existants devaient gêner la visibilité 
au débouché sur la route cantonale, il appartiendrait à l'autorité compétente de requérir leur 
éventuelle mise en conformité. Dans de telles circonstances et dès lors que les pièces versées au 
dossier permettent parfaitement de comprendre les travaux envisagés et la situation des 
immeubles concernés, une inspection des lieux, une expertise ou un nouveau préavis du SMo, tels 
que requis par le recourant, sont inutiles dans le cas d'espèce.
Partant, le grief du recourant relatif à l'accès doit manifestement être rejeté.
4.3.
Deuxièmement, le recourant fait valoir qu'aucune des trois parcelles concernées ne 
bénéficient d'équipement pour l'évacuation des eaux claires et des eaux usées et qu'elles ne 
pourront pas l'être dans des délais raisonnables.
4.3.1. S'agissant de l'évacuation des eaux claires, le recourant soutient que, comme cela ressort 
de la détermination de la commune du 7 novembre 2019, celle-ci n'a pas effectué de travaux de 
raccordement aux eaux claires sur l'article lll RF ou l'article rrr RF et ajoute qu'il est impossible de 
raccorder les articles eee, fff et hhh RF sans passer par les parcelles lll et/ou rrr RF. Or, il est 
d'avis, d'une part, que l'obligation de raccorder et d'équiper un terrain relève de la compétence de 
la commune et ne peut pas être déléguée à un propriétaire et, d'autre part, qu'en l'occurrence, 
l'intimée ne dispose quoi qu'il en soit d'aucune servitude de canalisations d'eau pluviale et/ou 
d'évacuation des eaux claires pour ses parcelles, étant précisé que – selon lui – le droit d'égout 
existant en faveur des articles eee, fff et hhh RF à charge de l'article lll RF n'entraîne aucun droit à 


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se raccorder, en passant par l'article lll RF, aux collecteurs communaux d'évacuation des eaux 
claires.
Il ressort du dossier que le projet dans sa version initiale prévoyait la récole des eaux pluviales 
dans le collecteur existant. La commune ayant constaté que la récupération des eaux claires était 
problématique en raison de la capacité du réseau existant, elle a requis l'autorisation de construire 
de nouveaux collecteurs d'eaux pluviales. Le permis de construire y relatif a été délivré à la 
commune le 29 août 2017. Le recourant ne conteste en soi pas le fait que ces nouveaux 
collecteurs seront aptes à régler le problème d'évacuation des eaux claires du projet litigieux. 
Par ailleurs, la commune a réalisé les travaux en question. En effet, dans sa détermination du 
7 novembre 2019, elle indique que les travaux d'installation desdites canalisations d'eaux claires 
sont terminés, précisant qu'ils s'arrêtent sur l'article sss RF et qu'il n'y aura aucune intervention sur 
les articles lll et rrr RF. Elle a ajouté que les raccordements des parcelles eee, fff et hhh RF sur le 
réseau communal relevaient du droit privé. Pour sa part, l'intimée explique qu'il est prévu que les 
eaux claires des trois immeubles projetés se raccordent sur la conduite privée se trouvant sur 
l'article lll RF – comme cela ressortirait des plans du permis de construire octroyé à la commune – 
conduite sur laquelle existe un droit d'égouts, avant de s'écouler dans le nouveau collecteur 
construit par la commune sur l'article sss RF.
Il est d'emblée souligné que, si l'équipement de base – dont font notamment partie les installations 
nécessaires à l'évacuation et à l'épuration des eaux – doit être assuré par les communes, 
l'équipement de détail – qui comprend en particulier les conduites et ouvrages d'évacuation des 
eaux nécessaires à l'utilisation prévue des terrains à bâtir et au raccordement de ceux-ci à 
l'équipement de base – est réalisé par les propriétaires des terrains concernés ou par un syndicat 
de remaniement de terrains à bâtir (cf. art. 93 ss LATeC). Partant, contrairement à ce que soutient 
le recourant, il incombe à l'intimée de procéder aux travaux d'équipement consistant à raccorder 
ses terrains à l'équipement de base. En outre, les articles eee, fff et hhh RF disposent d'un droit 
d'égout à charge de l'article lll RF, droit constitué en 1972, soit à une époque où le système 
unitaire – selon lequel l'évacuation des eaux usées et des autres eaux s'effectue par une seule 
canalisation – était prévu. La question de l'étendue de ce droit d'égout relève cependant du droit 
civil. Quoi qu'il en soit, dans l'hypothèse où le droit d'égout existant ne permettrait pas le 
raccordement des terrains de l'intimée sur la conduite existante sur l'article lll RF, on doit encore 
constater que celle-là a la possibilité de recourir à la procédure prévue par l'art. 691 al. 1 CC, 
laquelle relève de la compétence du juge civil, pour obtenir une servitude pour les éléments 
précités, sous réserve de l'al. 2 (cf. arrêt TC FR 602 2016 149 du 6 avril 2017 consid. 9). Dans ces 
circonstances et vu que, comme exposé ci-dessous (cf. consid. 5.4), les décisions préfectorales 
doivent être annulées pour un autre motif et l'affaire être renvoyée au lieutenant de préfet pour 
nouvelles décisions, il lui appartiendra d'assortir le permis de construire qu'il délivrera de la 
condition suivante: "Le permis de construire ne pourra être exécuté que lorsque la réalisation de 
tout l'équipement sera garantie".
4.3.2. En ce qui concerne l'évacuation des eaux usées, le lieutenant de préfet a considéré, dans 
sa décision sur opposition, que le raccordement aux eaux usées sur l'article kkk RF devra être 
réglé entre les parties, en collaboration avec la commune, lors de la réalisation des travaux. Cette 
façon de procéder ne saurait être suivie. En effet, s'il n'appartient certes pas à l'autorité 
administrative de se substituer au juge civil, celle-ci doit cependant examiner la situation prima 
facie en se bornant à contrôler si la réalisation de l'équipement s'appuie sur un titre juridique 


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existant; pour ce faire, elle s'en tient au registre foncier (cf. arrêt TC FR 602 2011 74 du 
7 décembre 2012 consid. 2; voir également arrêt TC FR 602 2016 149 du 6 avril 2017 consid. 9).
En l'occurrence, il ressort des extraits du RF que les articles eee, fff et hhh RF disposent d'un droit 
d'égout à charge de l'article lll RF, ce qui n'est pas contesté. 
Conformément aux plans de situation et d'implantation approuvés, le raccordement des eaux 
usées de l'immeuble A dont l'implantation est prévue sur l'article fff RF se fera sur l'article lll RF, 
sur lequel celui-là bénéficie d'un droit d'égout, de sorte que la réalisation de l'équipement relatif 
aux eaux usées pour cette parcelle est juridiquement garantie. En revanche, il ressort des plans 
susmentionnés que le raccordement des eaux usées des immeubles B et C, prévus sur l'article 
eee RF et respectivement sur l'article hhh RF, se fera sur l'article kkk RF. Or, il n'existe au RF 
aucune servitude de conduite en faveur des articles eee et hhh RF à charge de l'article kkk RF, ce 
que l'intimée ne conteste pas. Elle a d'ailleurs produit, avec ses observations sur le recours du 31 
janvier 2020, de nouveaux plans de situation et d'implantation modifiés au 20 janvier 2020 et 
respectivement 28 janvier 2020, desquels il ressort que les parcelles eee et hhh RF seront 
directement raccordées sur la conduite des eaux usées de l'article fff RF. Si cette modification 
mineure du tracé des conduites des eaux usées ne nécessite pas une nouvelle mise à l'enquête 
publique du projet, les plans modifiés doivent cependant, dans le cadre du renvoi de l'affaire à 
l'autorité intimée – nécessaire pour les motifs exposés au consid. 5.4 ci-dessous – et pour des 
raisons évidentes de clarté, être versés au dossier de celle-ci et être formellement approuvés par 
elle.
5.
Le recourant invoque en outre la violation "d'autres règles du droit de la construction (ReLATeC et 
RCU)". Il estime que les éléments dont le SeCA a constaté la non-conformité dans son préavis 
négatif du 1er septembre 2016 n'ont pas tous été modifiés. Outre les griefs relatifs à l'équipement – 
accès et évacuation des eaux – qui ont été traités au consid. 4 ci-dessus auquel il est ici renvoyé, 
le recourant estime qu'à défaut d'un nouveau préavis du SeCA suite aux modifications apportées 
au projet en octobre 2016 et en janvier 2017, il n'est pas possible de s'assurer que les conditions 
de l'art. 58 ReLATeC sont respectées en lien avec la jonction des parcelles à construire et celles 
voisines. Il ajoute que la non-conformité des éléments suivants subsiste: la non-conformité de 
certaines chambres situées au rez-de-chaussée à l'art. 69 al. 3 LATeC; la non-conformité des 
lucarnes à l'art. 43 RCU et la non-conformité de la hauteur de la façade Ouest de l'immeuble A à 
l'art. 23 ch. 6 RCU.
Même si le recourant s'en tient à des critiques générales, sans aucunement expliquer en quoi 
consisteraient les non-conformités qu'ils soulèvent, il peut néanmoins être constaté ce qui suit sur 
les griefs en question.
5.1.
S'agissant du grief relatif aux modifications de terrain, le SeCA a relevé ce qui suit dans 
son préavis défavorable du 1er septembre 2016: "Les modifications du terrain devront être réduites 
au maximum afin de respecter les conditions de l'art. 58 du règlement du 1er décembre 2009 
d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (ReLATeC). Le terrain 
aménagé du projet doit rejoindre le terrain naturel des parcelles voisines en limite de chaque 
propriété. Cela ne peut pas être contrôlé sur les plans transmis en format A4, qui sont lacunaires 
sur ce point. Cela avait été vu en amont avec l'auteur des plans lors du retour à la commune du 
dossier pour demande de compléments en date du 22 juin 2016. L'auteur des plans devra fournir 


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les coupes complètes, d'une limite de propriété à une autre, pour toutes les constructions 
(Bâtiments A, B et C), qui devront être prolongées jusqu'aux limites des parcelles voisines. Les 
altitudes du terrain naturel et du terrain aménagé en limite de propriété seront indiquées 
conformément au guide des constructions".
Suite à ce préavis, l'intimée a produit des nouveaux plans en octobre 2016, en particulier des 
plans de façade d'une limite de propriété à une autre, pour toutes les constructions, jusqu'aux 
limites des parcelles voisines, comme requis par le SeCA. En outre, dans sa décision d'octroi du 
permis de construire, le lieutenant de préfet a expressément mentionné au ch. 15 que: "Lors de la 
réalisation des aménagements extérieurs, les art. 58 (modification du terrain) et 59 (talus) 
ReLATeC seront respectés. A défaut, les mesures liées au respect de la loi pourront être 
ordonnées". Cette condition du permis de construire est propre à garantir le respect des art. 58 et 
59 ReLATeC.
5.2.
En ce qui concerne la surface des pièces d'habitation, le SeCA a constaté dans son préavis 
que certaines chambres situées au rez-de-chaussée et au premier étage des immeubles n'étaient 
pas conformes à l'art. 69 al. 3 ReLATeC, qui prévoit que la surface d'une chambre pour deux 
personnes ne doit pas être inférieure à 14 m2.
Au ch. 12 du permis de construire, le lieutenant de préfet a relevé que les chambres en question 
revêtaient une surface de 11.99 m2 et qu'elles permettaient ainsi d'être occupées par une seule 
personne, conformément aux exigences de l'art. 69 al. 2 ReLATeC. Cette appréciation peut être 
suivie, étant précisé que chaque appartement dispose au moins d'une chambre de plus de 14 m2. 
On peut au demeurant se poser la question de savoir si, pour un tel grief, le recourant peut se 
prévaloir d'un intérêt au recours.
5.3.
Quant aux lucarnes, le SeCA a indiqué que les lucarnes des trois immeubles n'étaient pas 
conformes à l'art. 43 RCU, car leur faîte était trop proche du faîte du toit principal.
Selon l'art. 46 al. 2 RCU (dans sa version du 21 septembre 2018, dossier final d'approbation 
d'adaptation du PAL suite à son approbation du 23 juillet 2013), le faîte des lucarnes doit être 
sensiblement en dessous du faîte principal.
Les plans de coupe et de façade modifiés en octobre 2016 montrent que les faîtes des lucarnes 
ont été éloignés du faîte principal. La formulation du RCU – "sensiblement en dessous" laisse une 
grande marge d'appréciation à cet égard. En l'espèce, on doit constater que le recourant se 
contente d'affirmer la non-conformité des lucarnes, sans motivation aucune. Or, la commune, en 
tant qu'autorité de planification qui dispose d'un intérêt à ce que sa réglementation soit respectée, 
n'a formulé aucune remarque, notamment dans ses observations sur le recours, concernant les 
lucarnes. Dans ces circonstances, ce grief doit être rejeté. 
5.4.
S'agissant de la hauteur totale des bâtiments situés dans la zone résidentielle à faible 
densité I, le RCU prévoit qu'elle est de 8.50 m au maximum.
En l'occurrence, dans son préavis négatif du 1er septembre 2016, le SeCA a relevé que la hauteur 
en façade Ouest de l'immeuble A était de 8.64 m et, partant, qu'elle était non conforme au RCU. 
Or, il appert du dossier que le projet n'a pas été modifié sur ce point, le plan de façade Ouest du 
bâtiment A modifié en octobre 2016 indiquant toujours une hauteur totale de 8.64 m. Du reste, 
l'intimée reconnaît que la hauteur totale de cette façade dépasse de 14 cm la limite maximale 
autorisée par le RCU. Contrairement à ce que soutient l'intimée, on ne saurait parler d'un très léger 


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dépassement et, encore moins, admettre celui-ci comme entrant dans la marge de tolérance. On 
doit partant constater que la hauteur du bâtiment A (en façade Ouest) ne respecte pas le RCU et 
que, pour ce motif, le permis de construire ne pouvait pas être accordé. Le recours doit être très 
partiellement admis sur ce point. Les décisions attaquées doivent ainsi être annulées en tant 
qu'elle concerne la hauteur de bâtiment A et l'affaire doit être renvoyée à l'autorité intimée à 
laquelle il appartiendra de statuer à nouveau sur la base des nouveaux plans produits par l'intimée 
en annexe à ses observations au recours, notamment un plan de façade Ouest du bâtiment A 
(modifié le 28 janvier 2020) sur lequel la hauteur totale a été ramenée à 8.44 m, et de délivrer un 
nouveau permis de construire. 
6.
Le recourant invoque une violation de la clause d'esthétique. Il soutient en effet que le projet est en 
opposition totale avec les autres constructions du quartier et qu'il dénature complètement celui-ci. 
Il rappelle que, contrairement à l'intitulé de la demande de permis de construire, le projet concerne 
la construction de trois petits immeubles d'une hauteur de plus de 8 m composés de trois 
appartements chacun. Il relève que le quartier est exclusivement constitué de maisons 
individuelles et que de nombreuses villas ont une architecture recherchée. Il estime que ce quartier 
montre une beauté particulière, non seulement pour son importante végétation, mais aussi pour sa 
vue panoramique en direction de X.________. De l'avis du recourant, la réglementation 
communale actuelle est insuffisante et lacunaire.
6.1.
L'art. 3 al. 2 let. b LAT prévoit que les autorités chargées de l'aménagement du territoire 
doivent notamment tenir compte de la nécessité de préserver le paysage et de veiller à ce que les 
constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le 
paysage. La portée de cette disposition dépend avant tout du degré de protection que requiert le 
paysage en question. S'il s'agit d'un site sensible, porté à l'inventaire ou présentant des 
caractéristiques particulières, une exigence plus élevée d'intégration peut se justifier qu'en 
présence d'un paysage de moindre intérêt (WALDMANN/HÄNNI, Raumplanungsgesetz, 2006, n. 27 
ad art. 3 LAT, p. 85). Une construction ou une installation s'intègre dans le paysage lorsque son 
implantation et ses dimensions n'affectent ni les caractéristiques ni l'équilibre du site et si, par sa 
forme et les matériaux utilisés, elle en respecte l'originalité (DFJP/OFAT, Etude relative à la LAT, 
1981, n. 28 ad art. 3 LAT). Pour qu'un projet puisse être interdit sur la base de l'art. 3 al. 2 let. b 
LAT, il doit porter une atteinte grave à un paysage d'une valeur particulière qui serait inacceptable 
dans le cadre d'une appréciation soigneuse des divers intérêts en présence (cf. arrêts TF 
1C_82/2008 du 28 mai 2008 consid. 6.3, non publié in ATF 134 II 117; 1A.92/1998 du 
30 décembre 1998 consid. 5, publié in RDAF 1999 I p. 410). Une clause générale d'esthétique 
dans le cadre de la procédure d'autorisation de construire peut renforcer la mise en œuvre de ce 
principe (TSCHANNEN, Commentaire de la LAT, n. 50 ad art. 3 LAT).
Aux termes de la clause d'esthétique contenue à l'art. 125 LATeC, les constructions, installations 
et aménagements extérieurs, dans leur intégralité et leurs parties, doivent être conçus et 
entretenus dans un souci d'harmonisation avec l'environnement construit et paysager, de façon 
qu'un aspect général de qualité soit atteint. Selon la jurisprudence, l'application d'une clause 
d'esthétique ne doit pas aboutir à ce que, de façon générale, la réglementation sur les zones en 
vigueur soit vidée de sa substance. Lorsqu'un plan de zones prévoit que des constructions d'un 
certain volume peuvent être édifiées dans tel secteur du territoire, une interdiction de construire 
fondée sur une clause d'esthétique, en raison du contraste formé par le volume du bâtiment 


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projeté, ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant. Il faut que l'utilisation des 
possibilités de construire réglementaires apparaisse déraisonnable. Tel sera par exemple le cas 
s'il s'agit de protéger un site, un bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant des qualités 
esthétiques remarquables, qui font défaut à l'immeuble projeté ou que mettrait en péril sa 
construction (arrêt TF 1C_520/2012 du 13 juillet 2013 consid. 2.3; ATF 101 Ia 213 consid. 6c; 115 
Ia 114 consid. 3d).
On ajoute que, dans ce domaine, les autorités locales disposent d'un large pouvoir d'appréciation 
(cf. ATF 132 II 408 consid. 4.3 et les références; arrêt TF 1P.678/2004 du 21 juin 2005 consid. 4, 
in ZBl 2006 p. 430). C'est le cas notamment lorsqu'il s'agit de savoir si une construction ou une 
installation est de nature à compromettre l'aspect ou le caractère d'un site, d'une localité, d'un 
quartier ou d'une rue (ATF 115 Ia 114 consid. 3d; 115 Ia 363 consid. 3b).
6.2.
En l'espèce, le projet prévoit la construction de trois immeubles d'habitation de trois 
logements dans la zone résidentielle à faible densité I qui est destinée aux habitations individuelles 
définies à l’art. 55 ReLATeC. Les habitations individuelles remplissent le critère de l'art. 55 
ReLATeC si elles sont constituées de trois logements au maximum. Cette condition est 
incontestablement remplie en l'espèce. En outre, la commune – qui dispose d'un large pouvoir 
d'appréciation – ne s'est pas opposée au projet litigieux sous l'angle du respect de la clause 
d'esthétique. Dans ces conditions, le recourant ne saurait prétendre que le projet nuit gravement à 
l'esthétique du quartier, en invoquant uniquement le fait qu'il s'agit de trois petits immeubles de 
trois logements alors que le quartier serait constitué de maisons individuelles. Cela vaut d'autant 
plus que le quartier d'habitation environnant n'appartient pas à une catégorie de périmètre 
nécessitant une protection spéciale et ne présente aucune particularité ni aucune homogénéité. 
Hormis en ce qui concerne la hauteur du bâtiment A (cf. consid. 5.4 ci-dessus), laquelle devra être 
adaptée de façon à respecter la hauteur maximale admise, le projet est conforme aux prescriptions 
du RCU. Or, il ne ressort pas du dossier que, en ce qui concerne sa volumétrie et son 
implantation, le projet s'avèrerait manifestement incompatible à un quartier de villa.
Le grief de violation de la clause d'esthétique s'avère sans fondement. De plus, on ne saurait figer 
l’aspect d’un quartier par les constructions existantes. En effet, les possibilités qui permettent les 
types de constructions sont en premier lieu déterminées dans les dispositions du RCU relatives 
aux distances, à la hauteur, à la typologie et aux indices d’utilisation du sol, cas échéant dans des 
prescriptions spéciales. Ce n’est pas en raison du fait que, dans le passé, les propriétaires n’ont 
pas utilisé au maximum ces valeurs qu'il se justifie de l'interdire dans le futur (à ce propos, cf. 
notamment arrêt TC FR 602 2019 5 du 29 octobre 2019 consid. 2.3.2, in RFJ 2019 p. 474), ce que 
semble vouloir déduire le recourant de la clause d’esthétique.
7.
Le recourant se réfère enfin à l'arrêt 602 2019 101 rendu le 3 février 2020 par le Tribunal cantonal 
et en déduit que, le nouveau PDCant étant d'application immédiate, un contrôle de son impact sur 
la planification et la réglementation communale et, partant, également sur le projet litigieux doit 
être effectué par les services de l'Etat. Selon lui, le nouveau PDCant impose des normes plus 
strictes que les normes existantes à titre d'aménagement pour le secteur concerné, de sorte que la 
construction projetée n'est pas, respectivement plus, conforme à la zone; situées en bordure de 
zone agricole, les parcelles destinées à accueillir le projet devraient – toujours selon le recourant – 
vraisemblablement être dézonées.


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Ce grief est manifestement dénué de pertinence. En effet, l'arrêt du Tribunal cantonal précité 
auquel le recourant s'est référé se rapportait à la révision d'un PAL, alors qu'en l'occurrence, le cas 
d'espèce concerne un permis de construire sur des parcelles intégrées dans un quartier déjà 
construit, qui de plus est délimité par le chemin d'accès non revêtu réservé aux piétons.
8.
Outre les réquisitions de preuves déjà traitées au consid. 4.2 ci-dessus, le recourant a requis la 
tenue d'une inspection des lieux, en particulier en lien avec le grief de violation de la clause 
d'esthétique, et la production de nouveaux préavis des services de l'Etat, notamment du SeCA et 
du SEn.
La jurisprudence admet que le droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à 
l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, 
procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont 
encore proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 
130 II 425 consid. 2.1 et les arrêts cités). La Cour de céans considère qu'une inspection des lieux 
est inutile dans le cas d'espèce, dès lors que les pièces versées au dossier – en particulier les 
plans et les photographies produites par les parties – permettent parfaitement de comprendre les 
travaux envisagés et la situation des immeubles concernés; il en va de même s'agissant de la 
production de nouveaux préavis des services de l'Etat.
9.
Il résulte de ce qui précède que le recours (602 2019 124) doit être très partiellement admis en 
raison de la hauteur non conforme du bâtiment A; il est rejeté pour le reste. Partant, les décisions 
rendues le 30 juillet 2019 par le lieutenant de préfet doivent être annulées et l'affaire lui être 
renvoyée pour qu'il statue à nouveau, dans le sens des considérants, sur la base des nouveaux 
plans produits par l'intimée en annexe à ses observations au recours, notamment un plan de 
façade Ouest du bâtiment A (modifié le 28 janvier 2020), et délivre un nouveau permis de 
construire, en imposant – cas échéant – la condition mentionnée au consid. 4.3.1 ci-dessus selon 
laquelle le permis de construire ne pourra être exécuté que lorsque la réalisation de tout 
l'équipement sera garantie.
L'affaire étant jugée au fond, la requête tendant à l'octroi de l'effet suspensif du recours (602 2019 
126) est devenue sans objet.
10.
10.1.
Selon l'art. 131 al. 1 CPJA, les frais de procédure sont mis à la charge de la partie qui 
succombe. Si elle n’est que partiellement déboutée, les frais sont réduits en proportion. Par 
ailleurs, lorsque plusieurs parties à la procédure succombent, les frais sont répartis entre elles, 
compte tenu de leur intérêt à la procédure et du sort fait à leurs conclusions (art. 132 al. 1 CPJA).
Vu l'issue du recours, il doit être constaté que le recourant n'obtient que très partiellement gain de 
cause, en ce sens que seule la non-conformité de la hauteur en façade ouest du bâtiment A 
conduit à l'annulation des décisions attaquées et au renvoi de l'affaire pour nouvelles décisions sur 
la base des nouveaux plans produits par l'intimée. La part de gain de cause du recourant peut être 
estimée à 2/5. Il y a ainsi lieu de mettre les 3/5 des frais de procédure de CHF 3'500.- à la charge 
du recourant, soit CHF 2'100.-; ce montant est prélevé sur l'avance de frais versée, dont le solde 


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de CHF 400.- est restitué au recourant. Le solde des frais de justice doit être réparti entre l'intimée 
et l'Etat à raison de 3/4 à la charge de l'intimée et 1/4 à la charge de l'Etat, celui-ci étant exonéré 
de sa part aux frais conformément à l'art. 133 CPJA. Partant, des frais de procédure, d'un montant 
de CHF 1'050.-, sont mis à la charge de l'intimée.
10.2.
Pour le même motif et dans la même proportion, il y a lieu de répartir entre les parties les 
indemnités pour les frais qu'elles ont consentis dans la défense de leurs intérêts (art. 137 et 138 
al. 2 CPJA).
Conformément à l'art. 8 al. 1 du tarif, les honoraires alloués pour la représentation ou l'assistance 
de la partie sont fixés entre CHF 200.- et 10'000.-. Dans les affaires d'une ampleur ou d'une 
complexité particulière, le maximum s'élève à CHF 40'000.-. La fixation des honoraires dus à titre 
de dépens a lieu sur la base d’un tarif horaire de CHF 250.-. Quant aux débours nécessaires à la 
conduite de l'affaire, ils sont remboursés au prix coûtant (art. 9 al. 1 du tarif). Pour les photocopies 
effectuées par le mandataire, il est calculé 40 centimes par copie isolée (art. 9 al. 2 du tarif).
En l'occurrence, l'affaire n'est pas d'une ampleur ou d'une complexité particulière qui justifierait de 
s'écarter de la limite maximale de CHF 10'000.- d'honoraires prévue par l'art. 8 al. 1 du tarif.
Compte tenu de cette situation et de la liste de frais déposée par la mandataire du recourant qui 
ne correspond pas au tarif applicable en ce qui concerne le tarif horaire, l'indemnité de partie 
réduite pour le recourant (2/5) est arrêtée à CHF 4'308.- (honoraires et débours: CHF 4'000.- [2/5 
de CHF 10'000.-]; TVA: CHF 308.- [2/5 de CHF 770.-]). Celle-ci est mise à raison de CHF 3'231.- à 
la charge de l'intimée (3/4) et à raison de CHF 1'077.- à la charge de l'Etat (1/4).
Compte tenu de cette situation également et de la liste de frais déposée par le mandataire de 
l'intimée qui ne correspond pas au tarif applicable tant en ce qui concerne le tarif horaire que les 
débours, l'indemnité de partie réduite pour l'intimée (3/5) est arrêtée à CHF 6'462.- (honoraires et 
débours: CHF 6'000.- [3/5 de CHF 10'000.-]; TVA: CHF 462.- [3/5 de CHF 770.-]). Elle est mise 
entièrement à la charge du recourant.
la Cour arrête :
I.
Le recours (602 2019 124) est très partiellement admis dans le sens des considérants. 
Partant, les décisions rendues le 30 juillet 2019 par le Lieutenant de préfet du district de la 
Broye sont annulées en tant qu'elles concernent la hauteur du bâtiment A et l'affaire lui est 
renvoyée pour qu'il statue à nouveau sur la base des nouveaux plans produits par l'intimée 
en annexe à ses observations au recours, notamment un plan de façade Ouest du 
bâtiment A (modifié le 28 janvier 2020), et délivre un nouveau permis de construire.
II.
La requête tendant à l'octroi de l'effet suspensif (602 2019 126), devenue sans objet, est 
rayée du rôle.
III.
Des frais de procédure partiels sont mis à la charge du recourant, par CHF 2'100.-, et à la 
charge de l'intimée, par CHF 1'050.-.


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La part des frais du recourant est prélevée sur l'avance de frais qu'il a effectuée et dont le 
solde (CHF 400.-) lui est restitué. 
IV.
Un montant de CHF 4'308.- (dont CHF 308.- au titre de la TVA), à verser à Me Anne-Laure 
Simonet à titre d'indemnité de partie réduite, est mis à la charge de l'intimée à raison de 
CHF 3'231.- et de l'Etat de Fribourg à raison de CHF 1'077.-.
V.
Un montant de CHF 6'462.- (dont CHF 462.- au titre de la TVA), à verser à Me Bertrand 
Morel à titre d'indemnité de partie réduite, est mis à la charge du recourant.
VI.
Notification.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral, à Lausanne, dans les 
30 jours dès sa notification.
La fixation du montant des frais de procédure et des indemnités de partie peut, dans le même 
délai, faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui a statué, si seule cette partie de la 
décision est contestée (art. 148 al. 1 CPJA).
Fribourg, le 13 novembre 2020/jfr/vth
Le Président :
La Greffière-rapporteure :