finma_versicherungsrecht · 19971126_d_ch_b_00 · 1997-11-26 · de
26. November 1997 Bundesgericht Deutsch
Versicherungsrecht


urt4097.doc
26. November 1997,
K. c. Elvia Schweizerische Versicherungs-Gesellschaft, Zürich
Tatbestand: K. ist bei der ELVIA-Versicherung (nachfolgend: ELVIA) obligatorisch ge-
gen Unfall versichert. Am 13. Februar 1989 erlitt sie einen Unfall, in dessen Folge sie Lei-
stungen der ELVIA ausbezahlt erhielt. Mit mehreren Schreiben verlangte K. von der ELVIA
im Laufe des Jahres 1995, ihr alle sie betreffenden Akten zur Einsicht oder in Fotokopie zu-
zustellen. Die ELVIA lehnte dies ab, bot aber K. an, die Akten am Hauptsitz der ELVIA in
Zürich oder auf dem Schadenzentrum in Solothurn einzusehen oder aber einen Arzt oder ei-
nen bevollmächtigten Rechtsvertreter zu nennen, dem die Fotokopien der Akten zugesandt
werden könnten. Diesen Standpunkt bekräftigte die ELVIA schliesslich mit einer Verfügung
vom 13. Oktober 1995.
K. erhob dagegen Beschwerde an die Eidgenössische Datenschutzkommission. Diese
hiess mit Entscheid vom 12. September 1996 die Beschwerde gut und wies die ELVIA an,
K. Kopien ihrer im Zusammenhang mit dem Unfall vom 13. Februar 1989 bestehenden, seit
1. Januar 1995 angelegten Akten zuzustellen.
Die ELVIA erhebt Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht mit dem An-
trag, den Entscheid der Datenschutzkommission aufzuheben und die Sache zum Erlass ei-
nes Nichteintretensentscheides an die Vorinstanz zurückzuweisen, eventualiter festzustellen,
dass kein Anspruch auf Zustellung von Fotokopien der Akten bestehe.
Das Bundesgericht und das Eidgenössische Versicherungsgericht kamen in einem ge-
mäss Art. 96 Abs. 2 OG durch geführten Meinungsaustausch überein, dass das Bundesge-
richt zur Beurteilung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zuständig sei.
K. und die Eidgenössische Datenschutzkommission beantragen, die Beschwerde abzu-
weisen.
Das Bundesgericht weist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab aus folgenden
Gründe: Gegen Entscheide der Eidgenössischen Datenschutzkommission, die sich auf
den verwaltungsrechtlichen Teil des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992 über den Daten-
schutz (Datenschutzgesetz, DSG; SR 235.1) stützen, ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
an das Bundesgericht zulässig (Art. 97 und Art. 98 lit. e OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG
und Art. 25 Abs. 5 bzw. Art. 33 Abs. 1 DSG), sofern kein Ausschlussgrund gemäss den Art.
99-102 OG vorliegt. Der angefochtene Entscheid stützt sich auf Art. 8 DSG in seiner Anwen-
dung durch ein Bundesorgan im Sinne von Art. 2 Abs. 1 lit. b bzw. Art. 3 lit. h DSG. Die Ver-
waltungsgerichtsbeschwerde ist daher zulässig.
Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen Verfügungen auf dem Gebiet der Sozialversi-
cherung werden durch das Eidgenössische Versicherungsgericht beurteilt (Art. 128 OG).
Die vorliegende Streitsache steht zwar in einem gewissen Zusammenhang mit Leistungen
einer Sozialversicherung. Indessen statuiert Art. 8 DSG, auf den sich die Beschwerdegegne-
rin wie auch die Vorinstanz stützen, einen eigenständigen persönlichkeitsrechtlichen An-
spruch auf Mitteilung von Personendaten; dieser Anspruch verfolgt zwar ähnliche Ziele wie
die verfahrensrechtlichen Akteneinsichtsrechte, kann aber auch unabhängig davon geltend
gemacht werden (vgl. Alexander Dubach, Das Recht auf Akteneinsicht, Diss. Bern 1990, S.
208 ff., besonders S. 227; ders., in Urs Maurer/ Nedim Peter Vogt, Kommentar zum Schwei-
zerischen Datenschutzgesetz, Basel 1995, N 15 und 55 zu Art. 8). Datenschutzrechtliche
Fragen können sich als Querschnittproblem im Rahmen eines bestimmten Verfahrens stel-
len, das hauptsächlich andere, beispielsweise sozialversicherungsrechtliche, Ansprüche
zum Gegenstand hat. In diesem Fall sind die datenschutzrechtlichen Aspekte zusammen mit

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den jeweiligen spezialgesetzlich geregelten Fragen in den entsprechenden Verfahren zu be-
urteilen (vgl. BGE 122 I 153; 120 II 118 E. 2 S. 119 f.; 115 V 297 E. 1b S. 298; Renata Jungo
in Maurer/ Vogt, a.a.O., N 14 zu Art. 33). Sie können aber auch als selbständige Sachent-
scheide unabhängig von einem anderen Verfahren aufgeworfen werden und unterliegen
dann der Beschwerde an die Eidgenössische Datenschutzkommission, deren Entscheide
mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht weitergezogen werden können
(vgl. BGE 122 II 204 E. 1 S. 207; Jungo, a.a.O., N 13 zu Art. 33). Vorliegend hat die Be-
schwerdegegnerin das Akteneinsichtsbegehren nicht im Rahmen von irgendwelchen sozial-
versicherungsrechtlichen Leistungsbegehren gestellt. Zuständig ist somit nicht das Eidge-
nössische Versicherungsgericht.
Die Beschwerdeführerin ist nach Art. 103 lit. a OG zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde
legitimiert, da sie durch den angefochtenen Entscheid nicht bloss als in einem Rechtsmittel-
verfahren unterlegene Vorinstanz, sondern als Trägerin eines schutzwürdigen eigenen Inter-
esses berührt ist (vgl. BGE 123 II 371 E. 2c/d S. 374 f., mit Hinweisen; Urteil vom 30. Sep-
tember 1996 i.S. Kanton Zug, SVR 1997 BVG 68 207, E. I.2; BGE 114 1b 94, nicht publ. E.
2c).
Die Beschwerdeführerin beanstandet mit ihrem Hauptantrag, dass die Eidgenössische
Datenschutzkommission auf die Beschwerde eingetreten sei; gegen Verfügungen der Un-
fallversicherer sei gemäss Art. 105 Unfallversicherungsgesetz ( UVG; SR 832.20)
Einsprache zu erheben, was die Beschwerdegegnerin nicht getan habe. Nach Art. 46 lit. b
VwVG in Verbindung mit Art. 25 Abs. 4 DSG sei daher die Beschwerde an die Eidgenössi-
sche Datenschutzkommission unzulässig.
Gemäss Art. 105 Abs. 1 UVG kann Einsprache erhoben werden gegen Verfügungen
"nach diesem Gesetz". Das betrifft namentlich Verfügungen über Leistungen und Forderun-
gen gemäss Art. 99 UVG. Die Beschwerdegegnerin hat indessen keine Leistungen nach
Unfallversicherungsgesetz, sondern Akteneinsicht beantragt, wobei sie sich nicht auf das
Unfallversicherungsgesetz, sondern auf Art. 8 DSG stützte. Die Beschwerdeführerin hat frei-
lich das Begehren auf Akteneinsicht nicht nach Art. 8 DSG, sondern nach Art. 98 UVG bzw.
Art. 122 und 123 der Verordnung vom 20. Dezember 1982 über die Unfallversicherung
(UVV; SR 832.202) beurteilt, da sie der Ansicht war, diese Bestimmungen gingen als lex
specialis den Vorschriften des Datenschutzgesetzes vor.
Das Datenschutzgesetz und die Verordnung vom 14. Juni 1993 zum Datenschutzgesetz
(VDSG; SR 235.11) sind jünger als das Unfallversicherungsgesetz und die Unfallversiche-
rungsverordnung. Ein jüngerer Erlass geht grundsätzlich einem älteren auch dann vor, wenn
der ältere nicht formell aufgehoben oder abgeändert wird (lex posterior derogat legi priari).
Dass beim Erlass des Datenschutzgesetzes die Bestimmungen des Unfallversicherungsge-
setzes und der Unfallversicherungsverordnung über die Akteneinsicht nicht geändert wurden,
begründet daher entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin noch keinen Vorrang der
unfallversicherungsrechtlichen Vorschriften.
Ein älteres Spezialgesetz kann unter Umständen einem jüngeren allgemeinen Gesetz
vorgehen. Ob das der Fall ist, kann nicht nach einer allgemeinen Regel beurteilt werden.
Vielmehr ist aufgrund einer Auslegung des neueren Gesetzes zu bestimmen, ob dadurch
das ältere ausser Kraft gesetzt werden sollte oder nicht (BGE 115 1b 88 E. 2c S. 92; 96 I
485 E. 5 S. 491; Peter Forstmoser/Walter R. Schluep, Einführung in das Recht, Bern 1992,
S. 355).
Das in Art. 98 UVG geregelte Akteneinsichtsrecht steht im Zusammenhang mit den ver-
fahrensrechtlichen Bestimmungen betreffend die Leistungen der Unfallversicherer (Achter
Titel 1. Kapitel UVG). Es fliesst aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör, welcher aufgrund
von Art. 4 BV allen am Verfahren Beteiligten zusteht und durch verfahrensrechtliche Vor-

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schriften konkretisiert wird (Alexandra Rumo-Jungo, Bundesgesetz über die Unfallversiche-
rung, 2. Aufl. Zürich 1995, S. 328 f.; Ghélew/Ramelet/Ritter, Commentaire de la loi sur l'assu-
rance-accidents, Lausanne 1992, S. 265; vgl. BGE 122 I 153 E. 3 S. 158; 115 V 297 E. 2 S.
299 ff.; Ulrich Meyer, Datenschutz in der Sozialversicherung, in Rainer J. Schweizer (Hrsg.),
Rechtsfragen des Informatikeinsatzes, Zürich 1992, S. 43-70, 54 f.). Zwar gilt gemäss der
Praxis des Bundesgerichts das auf Art. 4 BV bzw. auf das Grundrecht der persönlichen
Freiheit abgestützte Akteneinsichtsrecht auch ausserhalb eines formellen Verfahrens, jedoch
nur bei Nachweis eines besonderen schutzwürdigen Interesses (BGE 113 1a 1 E. 4a S. 4,
257 E. 4d S. 264 f.). Insoweit ist das Akteneinsichtsrecht mit ähnlichen persönlichkeitsbezo-
genen Überlegungen begründet wie das datenschutzrechtliche Auskunftsrecht gemäss Art. 8
DSG (Dubach, a.a.O. (1990), S. 177 ff., 210 f.). Dieses ist jedoch einerseits gegenüber dem
verfahrensrechtlichen Akteneinsichtsrecht enger, indem es sich nicht auf alle für das Verfah-
ren wesentlichen Akten erstreckt, sondern nur auf die Daten über die betreffende Person
(Botschaft zum Datenschutzgesetz, BB1 1988 II 413 ff., 453; Dubach, a.a.O. (1995), S. 135
N 15 zu Art. 8).
Andererseits geht es aber auch weiter, indem es - unter Vorbehalt des Rechtsmiss-
brauchsverbots - ohne jeglichen Interessennachweis auch ausserhalb eines Verwaltungs-
verfahrens geltend gemacht werden kann (nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichts vom
6. Oktober 1995 i.S. D., E. 4a; Dubach, a.a.O. (1995) N 15 und 23 f. zu Art. 8; Walter
Schmid, Die Beschaffung und Bekanntgabe von Personendaten durch die IV-Stelle im Ver-
waltungsverfahren, Diss. St. Gallen 1994, S. 313). Es knüpft nicht daran an, dass eine Be-
hörde eine Verfügung vorbereitet, welche die Interessen einer bestimmten Person berührt,
sondern einzig daran, dass die Behörde eine Datensammlung mit Daten über die betroffene
Person besitzt. Es besteht insbesondere auch unabhängig von unfallversicherungsrechtli-
chen Ansprüchen. Das datenschutzrechtliche Auskunftsrecht kann sich daher teilweise mit
dem verfahrensrechtlichen Akteneinsichtsrecht überschneiden, doch haben beide Rechte
auch ihren besonderen Anwendungsbereich, der vom anderen Anspruch nicht beschlagen
wird. Unter diesen Umständen kann nicht davon ausgegangen werden, dass die verfahrens-
rechtliche Regelung von Art. 98 VVG eine spezialgesetzliche Regelung darstellt, welche der
jüngeren Regelung von Art. 8 DSG vorgeht.
Insoweit Art. 8 DSG eine eigenständige Bedeutung hat, die von konkreten unfallversiche-
rungsrechtlichen Leistungsansprüchen unabhängig ist, sind Streitigkeiten darüber nicht im
Verfahren nach Art. 105 ff. UVG, sondern im datenschutzrechtlich vorgesehenen Verfahren
zu entscheiden. Das gilt jedenfalls dann, wenn - wie vorliegend - das Auskunftsbegehren un-
abhängig von einer konkreten unfallversicherungsrechtlichen Streitigkeit gestellt wurde (Jun-
go, a.a.O., N 13 und 14 zu Art. 33). Entgegen der Annahme der Beschwerdeführerin geht es
dabei nicht um einen aus den unfallversicherungsrechtlichen Normen fliessenden Anspruch,
sondern um einen rein datenschutzrechtlichen. Wird von der betroffenen Person ein auf das
Datenschutzgesetz gestützter Antrag gestellt, kann das zuständige Bundesorgan den daten-
schutzrechtlich vorgesehenen Rechtsmittelweg nicht dadurch vereiteln, dass es den geltend
gemachten Anspruch anstatt nach Datenschutzgesetz nach anderen Rechtsgrundlagen be-
urteilt. Dass die Beschwerdeführerin das von der Beschwerdegegnerin gestellte Auskunfts-
begehren fälschlicherweise nach Art. 98 UVG beurteilt hat, führt daher nicht dazu, dass die
Beschwerdegegnerin die in Art. 105 UVG vorgesehene Einsprache hätte erheben müssen.
Die Eidgenössische Datenschutzkommission ist deshalb mit Recht auf die Beschwerde
eingetreten. Der Hauptantrag der Beschwerdeführerin ist somit unbegründet.
Die Beschwerdeführerin stellt sich in ihrem Eventualantrag auf den Standpunkt, sie sei
nicht verpflichtet, der Beschwerdegegnerin Fotokopien ihrer Akten zuzustellen.
Streitig ist vorliegend nicht das Recht der Beschwerdegegnerin auf Einsicht in ihre Akten,
sondern sind nur die Modalitäten derselben. Nach Art. 8 Abs. 5 DSG ist die Auskunft in der

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Regel schriftlich, in Form eines Ausdrucks oder einer Fotokopie zu erteilen. Die Beschwer-
deführerin stützt sich demgegenüber auf Art. 123 UVV, wonach die Akten in der Regel am
Sitz des Versicherers oder bei seiner regionalen Vertretung einzusehen sind, sowie auf ein
Kreisschreiben des Bundesamtes für Sozialversicherung aus dem Jahre 1991 über die Ak-
tenführung und Akteneinsicht in der obligatorischen Unfallversicherung.
Art. 122 und 123 UVV regeln das Verfahren der in Art. 98 UVG statuierten Akteneinsicht.
Insoweit jedoch das datenschutzrechtliche Auskunftsrecht gemäss Art. 8 DSG unabhängig
vom verfahrensrechtlichen Akteneinsichtsrecht besteht und diesem gegenüber eine selb-
ständige Bedeutung hat (vorne E. 2e), können für dessen Modalitäten nicht die Regelung der
Unfallversicherungsverordnung und ebensowenig das Kreisschreiben des Bundesamtes für
Sozialversicherung anwendbar sein. Soweit sich der datenschutzrechtliche und der verfah-
rensrechtliche Anspruch überschneiden, legt das Datenschutzgesetz als lex posterior einen
datenschutzrechtlichen Mindeststandard fest, der jedenfalls insoweit der unfallversicherungs-
rechtlichen Regelung vorgeht, als er nicht in direktem Widerspruch dazu steht (Marc Bunt-
schu in Maurer/Vogt, a.a.O., N 9 zu Art. 2; vgl. für die analoge Situation im Bereich der Invali-
denversicherung Schmid, a.a.O., S. 34).
Dass der Bundesrat gemäss Art. 8 Abs. 5 DSG Ausnahmen von der schriftlichen Auskunft
vorsehen kann, ändert daran nichts: die verfahrensrechtlich orientierten Bestimmungen von
Art. 122 und 123 UVV können weder von ihrem Regelungsgegenstand noch von der Entste-
hungsgeschichte her als Ausnahmen von dem mit dem Datenschutzgesetz neu eingeführten
Auskunftsrecht verstanden werden. Für dessen Ausübung sind vielmehr die datenschutz-
rechtlichen Vorschriften massgebend (Art. 8-10 DSG; Art. 1und 2 VDSG). Dafür spricht
auch, dass gemäss Art. 9 Abs. 1 lit. a DSG die Verweigerung der Auskunfterteilung nur zu-
lässig ist, wenn ein formelles Gesetz dies vorsieht. Damit wollte der Gesetzgeber ausschlie-
ssen, dass das Auskunftsrecht durch Vorschriften auf Verordnungsstufe eingeschränkt wer-
den kann.
Die Beschwerdeführerin ist - wie sie nicht bestreitet - hinsichtlich ihrer Tätigkeit als
UVG-Versicherer ein Bundesorgan im Sinne von Art. 3 lit. h DSG (Buntschu, a.a.O., N 28 zu
Art. 2). Sie hat daher gemäss Art. 8 Abs. 5 DSG "in der Regel" schriftlich, in Form eines
Ausdrucks oder einer Fotokopie Auskunft zu erteilen. Art. 1 Abs. 2 VDSG wiederholt diese
Bestimmung. Eine ausdrückliche Abweichung von dieser "Regel" ist nur in Art. 1 Abs. 3
VDSG vorgesehen, wonach "im Einvernehmen mit dem Inhaber der Datensammlung oder
auf dessen Vorschlag hin" die betroffene Person ihre Daten auch an Ort und Stelle einsehen
''kann". Diese Bestimmung ist nach ihrem Wortsinn so zu verstehen, dass die Einsicht an Ort
und Stelle nur dann eine schriftliche Auskunft ersetzen kann, wenn die betroffene Person
dem zustimmt (ebenso Dubach, a.a.O. (1995), N 26 zu Art. 8). Ob über diese ausdrückliche
Regelung von Art. 1 Abs. 3 VDSG hinaus noch weitere Abweichungen von der "Regel" der
schriftlichen Auskunft zulässig sind, kann offenbleiben. Jedenfalls müssten dafür besondere
Umstände angerufen werden, welche eine schriftliche Auskunfterteilung als ungeeignet er-
scheinen lassen. Die Beschwerdeführerin macht jedoch keine derartigen Umstände geltend.
Dass die Auskunfterteilung für den Inhaber der Datensammlung einen bisweilen erheblichen
Verwaltungsaufwand mit sich bringt, ist kein besonderer Umstand, sondern trifft generell für
alle Inhaber von Datensammlungen zu und kann kein Grund sein, die gesetzlich vorgesehene
Regel in ihr Gegenteil zu verkehren. Es erlaubt indessen nach Art. 2 Abs. 1 lit. b VDSG eine
Kostenbeteiligung der antragstellenden Person.
Die Beschwerdeführerin verhält sich im übrigen auch widersprüchlich, wenn sie der Be-
schwerdegegnerin anbietet, die Fotokopien einem bevollmächtigten Arzt oder Rechtsver-
treter, nicht aber ihr direkt zuzustellen. Die Zustellung von Fotokopien an einen Vertreter ver-
ursacht nicht weniger Aufwand als die Zustellung direkt an die betroffene Person. Es ist kein
sachlicher Grund ersichtlich, weshalb wohl ein Rechtsvertreter, nicht aber die betroffene Per-

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son selber Fotokopien erhalten soll. Zwar ist es zulässig, Originalakten nur an Rechtsanwäl-
te, nicht aber direkt an die Parteien herauszugeben (BGE 122 I 109 E. 2b S. 112; 108 1a 5
E. 3 S. 8). Der Grund dafür liegt darin, dass die einer besonderen Disziplinaraufsicht unter-
stehenden Rechtsanwälte besser als andere Private Gewähr dafür bieten, dass ausgehän-
digte Akten vollständig und unverändert an die Behörde zurückgelangen und nicht an unbe-
fugte Dritte herausgegeben werden (BGE 108 1a 5 E. 3 S. 8). Diese Überlegungen entfallen
jedoch, wenn es um Fotokopien geht, die nur Personendaten der betroffenen Person ent-
halten. Für die Zustellung der Akten den Beizug eines Rechtsanwalts zu verlangen, wäre vor-
liegend eine rein schikanöse und mit dem Gesetz nicht vereinbare Erschwerung des Aus-
kunftsrechts. Entsprechendes gilt für die angebotene Alternative, die Kopien einem Arzt zu-
zustellen.