finma_versicherungsrecht · 20120703_d_ch_b_01 · 2012-07-03 · de
03. Juli 2012 Bundesgericht Deutsch
Versicherungsrecht


2C_485/2010
U r t e i l v o m 3 . J u l i 2 0 1 2
I I . ö f f e n t l i c h - r e c h t l i c h e A b t e i l u n g
Bundesrichter Zünd, Präsident,
Bundesrichter Karlen,
Bundesrichter Seiler,
Bundesrichterin Aubry Girardin,
Bundesrichter Stadelmann,
Gerichtsschreiber Zähndler.
1. Schweizerischer Versicherungsverband (SVV),
2. AXA Versicherungen AG,
3. Helvetia Schweizerische
Versicherungsgesellschaft AG,
4. Schweizerische Mobiliar Versicherungs-
gesellschaft AG,
5. Schweizerische National-Versicherungs-
gesellschaft AG,
6. Vaudoise Allgemeine Versicherungs-Gesellschaft
AG,
7. Zürich Versicherungs-Gesellschaft AG,
8. A.________,
alle vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Markus Rüssli,
Beschwerdeführer,
gegen
B u n d e s g e r i c h t
T r i b u n a l f é d é r a l
T r i b u n a l e f e d e r a l e
T r i b u n a l f e d e r a l
Besetzung
Verfahrensbeteiligte

Kanton Glarus, vertreten durch den Regierungsrat,
Rathaus, 8750 Glarus, vertreten durch Fürsprecher
Cornel Quinto,
Beschwerdegegner.
Wirtschaftsfreiheit,
Beschwerde gegen das Gesetz des Kantons Glarus über
die Kantonale Sachversicherung Glarus vom
2. Mai 2010.
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Gegenstand

Sachverhalt:
A.
Die Landsgemeinde des Kantons Glarus erliess am 2. Mai 2010 ein
neues Gesetz über die Kantonale Sachversicherung Glarus (nach-
folgend: SachVG), welches das bisherige Sachversicherungsgesetz
vom 2. Mai 1993 (nachfolgend: aSachVG) ersetzte. Nach Art. 1
SachVG ist die Kantonale Sachversicherung Glarus (Glarnersach)
eine selbständige Anstalt des kantonalen öffentlichen Rechts. Gemäss
Art. 2 Abs. 1 SachVG hat sie folgende Aufgaben:
a. Versicherung von Gebäuden im Monopol gegen Feuer- und Elementar-
schäden nach den Vorschriften dieses Gesetzes;
b. Versicherung von Sachen und nicht vom Monopol erfassten Gebäuden im
Wettbewerb gegen Feuer- und Elementarschäden sowie andere Gefahren
nach den Vorschriften dieses Gesetzes;
c. Führung des Kulturschadenfonds nach den Vorschriften dieses Gesetzes;
d. Führung der Fachstelle für Brandschutz und Feuerwehr nach den Vor-
schriften des Brandschutzgesetzes sowie Einzug der Brandschutzabgabe;
e. Förderung und Unterstützung von präventiven Massnahmen gegen Feuer-
und Elementarschäden sowie andere Gefahren.
Die Art. 55-60 SachVG lauten sodann unter dem Titel "VII. Versiche-
rung im Wettbewerb" wie folgt:
Art. 55 Umfang
1 Die Glarnersach versichert im Wettbewerb mit den privaten Versicherungs-
gesellschaften Fahrhabe und Gebäude gegen Feuer- und Elementarschäden
sowie weitere Gefahren.
2 Der Verwaltungsrat kann die Glarnersach ermächtigen, weitere Versiche-
rungen anzubieten, sofern diese mit den in Absatz 1 versicherten Sachen in
Zusammenhang stehen.
3 Er legt die allgemeinen Versicherungsbedingungen fest, wobei er dies-
bezüglich die zwingenden Bestimmungen der Bundesgesetzgebung zum Ver-
sicherungsvertrag berücksichtigt.
Art. 56 Geschäftskreis
Der Geschäftskreis erstreckt sich schwergewichtig auf den Kanton. Die Glar-
nersach kann in den angrenzenden Wirtschaftsräumen und in besonderen
Fällen auch in der übrigen Schweiz ihre Dienstleistungen anbieten, sofern ihr
daraus keine ausserordentlichen Risiken erwachsen.
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Art. 57 Versicherungsantrag
1 Wer bei der Glarnersach eine Versicherung im Wettbewerb abschliessen will,
hat einen schriftlichen Antrag einzureichen.
2 Die allgemeinen Versicherungsbedingungen sind entweder im Versiche-
rungsantrag aufzuführen oder dem Antragsteller vor der Einreichung des An-
trages zu übergeben.
3 Die Glarnersach ist berechtigt, einen Versicherungsantrag innert 14 Tagen
abzulehnen oder den Beginn der Versicherung von der Erfüllung von Bedin-
gungen abhängig zu machen.
Art. 58 Versicherungsbestätigung
Die Glarnersach hat dem Versicherungsnehmer eine Versicherungs-
bestätigung (Police) auszuhändigen, in der die Rechte und Pflichten der Par-
teien festgehalten sind.
Art. 59 Ergänzendes Recht
Im Übrigen gelten für die Versicherung im Wettbewerb ergänzend und sinn-
gemäss die materiellen Bestimmungen der Bundesgesetzgebung über den
Versicherungsvertrag.
Art. 60 Steuerpflicht
Im Rahmen der Versicherung im Wettbewerb ist die Glarnersach steuer-
pflichtig.
Gemäss Art. 74 SachVG tritt das Gesetz am 1. Januar 2011 in Kraft.
B.
Der Schweizerische Versicherungsverband, die AXA Versicherungen
AG, die Helvetia Schweizerische Versicherungsgesellschaft AG, die
Schweizerische Mobiliar Versicherungsgesellschaft AG, die Schweize-
rische National-Versicherungsgesellschaft AG, die Vaudoise Allge-
meine Versicherungs-Gesellschaft AG, die Zürich Versicherungs-Ge-
sellschaft AG sowie A.________ erhoben am 31. Mai 2010 Be-
schwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem Antrag,
die Art. 2 Abs. 1 lit. b und Art. 55-60 SachVG seien aufzuheben.
C.
Der Kanton Glarus stellte am 7. Juli 2010 das Gesuch, das Verfahren
sei zu sistieren bis zu der nach kantonalem Recht massgeblichen
Seite 4

Veröffentlichung des Gesetzes, worauf der Präsident der II. öffentlich-
rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts mit Verfügung vom 13. Juli
2010 das Verfahren bis zu diesem Zeitpunkt sistierte. Im Amtsblatt des
Kantons Glarus vom 16. Dezember 2010 wies die Staatskanzlei darauf
hin, dass das Gesetz am 1. Januar 2011 in Kraft treten werde, worauf
mit Verfügung vom 30. Dezember 2010 das bundesgerichtliche Ver-
fahren wieder aufgenommen und den Beschwerdeführern Frist zur
Beschwerdeergänzung gesetzt wurde. Davon machten die Beschwer-
deführer mit Eingabe vom 28. Januar 2011 Gebrauch. Darin bestätig-
ten sie den in der Beschwerde gestellten Antrag und beantragten zu-
dem, es sei der Beschwerde aufschiebende Wirkung zu erteilen und
es sei dem Kanton Glarus und der Glarnersach zu untersagen, den
Umfang der Tätigkeit im Wettbewerb sowie den Geschäftskreis wäh-
rend der Dauer des Verfahrens auszudehnen. Dieses Gesuch wurde
mit Verfügung des Präsidenten der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Bundesgerichts vom 1. März 2011 abgewiesen.
D.
Der Kanton Glarus beantragte mit Eingabe vom 5. April 2011, die
Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne.
E.
Die Parteien hielten mit Replik vom 24. Juni 2011 und Duplik vom
29. August 2011 an ihren Anträgen fest.
F.
Der Instruktionsrichter gab den Beschwerdeführern mit Verfügung vom
20. Oktober 2011 beschränkte Einsicht in die vom Beschwerdegegner
als Geschäftsgeheimnis bezeichnete Beschwerdeantwortbeilage
Nr. 21 und Gelegenheit, sich dazu zu äussern, wovon die Beschwer-
deführer mit Eingabe vom 11. November 2011 Gebrauch machten.
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Erwägungen:
1. Eintreten
1.1 Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen
das kantonale Gesetz ist zulässig, da der Kanton Glarus kein Verfah-
ren der abstrakten Normenkontrolle für kantonale Gesetze kennt
(Art. 82 lit. b und Art. 87 Abs. 1 BGG).
1.2
1.2.1 Gemäss Art. 89 Abs. 1 lit. b und lit. c BGG ist zur Anfechtung
eines kantonalen Erlasses legitimiert, wer durch den Erlass aktuell
oder virtuell besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse
an dessen Änderung oder Aufhebung hat. Das schutzwürdige Interes-
se kann rechtlicher oder tatsächlicher Natur sein. Virtuelles Berührt-
sein setzt voraus, dass der Beschwerdeführer von der angefochtenen
Regelung früher oder später einmal mit einer minimalen Wahrschein-
lichkeit unmittelbar betroffen ist (BGE 137 I 77 E. 1.4 S. 81 mit Hin-
weis).
1.2.2 Die Beschwerdeführer 2-7 sind Versicherungsgesellschaften
und sind unter anderem auch im Kanton Glarus in denjenigen Be-
reichen tätig, in welchen gemäss den angefochtenen Bestimmungen
die Glarnersach ebenfalls tätig sein kann. Der Beschwerdeführer 1 ist
ein Verein im Sinne von Art. 60 ff. ZGB, der gemäss seinen Statuten
der Dachverband der privaten Versicherungswirtschaft in der Schweiz
ist und dessen Hauptziel die Wahrung und Förderung der gemein-
samen Interessen der Verbandsmitglieder sowie die Verwirklichung
optimaler Rahmenbedingungen für den Assekuranz-Standort Schweiz
ist. Der Beschwerdeführer 8 hat Wohnsitz im Kanton Glarus und ist
nach seinen Angaben hauptberuflich als Aussendienst-Mitarbeiter der
Beschwerdeführerin 4 tätig.
1.2.3 Die angefochtenen Gesetzesvorschriften richten sich nicht an
die Beschwerdeführer, sondern an die Glarnersach. Die Beschwerde-
führer sind insoweit nicht in ihrer eigenen Rechtsstellung betroffen.
Das behaupten sie auch nicht, sondern sie beanstanden, dass die
Glarnersach als staatliche Anstalt neu in einem Bereich tätig sein
kann, in dem sie selber als direkte Konkurrenten tätig sind, und leiten
daraus ihre Legitimation ab.
1.2.4 Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts (BGE
127 II 264 E. 2c S. 269; 125 I 7 E. 3d S. 9) sind Konkurrenten nicht
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schon aufgrund der blossen Befürchtung, einer verstärkten Konkur-
renz ausgesetzt zu sein, zur Beschwerde legitimiert; diese Art des Be-
rührtseins liegt vielmehr im Prinzip des freien Wettbewerbs. Erforder-
lich ist eine schutzwürdige besondere Beziehungsnähe, die sich aus
der einschlägigen gesetzlichen Ordnung ergibt. So kann ein schutz-
würdiges Interesse für Konkurrenten in Wirtschaftszweigen vorliegen,
die durch wirtschaftspolitische oder sonstige spezielle Regelungen in
eine solche besondere Beziehungsnähe untereinander versetzt wer-
den (Urteil 2C_694/2009 vom 20. Mai 2010 E. 1.1 nicht publ. in: BGE
136 II 291; vgl. auch BGE 135 II 243 E. 1.2 S. 246 f.). Ferner ist ein
Konkurrent zur Beschwerde legitimiert, soweit er geltend macht, an-
dere Konkurrenten würden privilegiert behandelt. Hingegen kann das
blosse allgemeine Interesse der Konkurrenten, dass die für alle gelten-
den Vorschriften gegenüber den anderen Wirtschaftsteilnehmern
korrekt angewendet werden, keine Beschwerdelegitimation begründen
(BGE 125 I 7 E. 3g/bb S. 11 f.;123 II 376 E. 4b/bb S. 380 f.), und zwar
auch nicht zu Gunsten der Konkurrenten, welche befürchten, infolge
einer angeblich rechtswidrigen Zulassung neuer Produkte einen
Umsatzrückgang zu erleiden (BGE 123 II 376 E. 5b S. 382 ff.; Urteil
2C_348/2011 vom 22. August 2011 E. 2.3). Konkurrenten sind sodann
nicht legitimiert, wenn sie nicht eine Dritten zugestandene Be-
günstigung rügen, sondern im Gegenteil verhindern wollen, dass
– ohne Vorliegen einer Schutznorm im genannten Sinne – Dritten das
zugestanden wird, was ihnen auch zusteht (BGE 131 I 198 E. 2.6
S. 203 ff.).
1.2.5 Die Beschwerdeführer begründen ihre Legitimation nicht mit der
blossen Tatsache, dass sie Konkurrenten der Glarnersach sind und
diese aufgrund der angefochtenen Gesetzesbestimmungen die gleiche
Tätigkeit ausführen darf wie sie, wodurch ihr eigener Umsatz
zurückgehen könnte. In vertretbarer Weise erblicken sie vielmehr darin
einen Verstoss gegen verfassungsrechtliche Grundsätze, dass der
Glarnersach als staatlicher Anstalt mit Teilmonopol erlaubt wird,
ausserhalb ihrer Monopoltätigkeit im Wettbewerb tätig zu sein. Ebenso
machen sie geltend, die Glarnersach werde in wettbewerbsverzerren-
der und verfassungswidriger Weise privilegiert. Damit besteht ein
schutzwürdiges Interesse privater Konkurrenten an einer Anfechtung
dieser Bestimmungen (vgl. auch BGE 136 I 49 E. 2.1 S. 53 f.;
133 I 206 E. 2.1 - 2.3 S. 210 f.; 124 I 145 E. 1c S. 149; 124 I 159 E. 1c
S. 162).
1.2.6 Die Beschwerdeführerinnen 2-7 sind unter diesen Umständen
zur Beschwerde legitimiert, ebenso der Beschwerdeführer 1 (sog.
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egoistische Verbandsbeschwerde, BGE 136 II 539 E. 1.1 S. 542 mit
Hinweisen). Der Beschwerdeführer 8 kann seine Legitimation (anders
als im Rahmen einer Stimmrechtsbeschwerde, Art. 89 Abs. 3 BGG)
nicht schon mit seiner Stimmberechtigung im Kanton Glarus begrün-
den. Ob er als Mitarbeiter der Beschwerdeführerin 4 in eigenem Na-
men legitimiert ist, kann offen bleiben, da jedenfalls die Beschwerde
der übrigen Beschwerdeführer zulässig ist.
1.3 Nach Art. 101 BGG ist die Beschwerde gegen einen Erlass innert
30 Tagen nach der gemäss kantonalem Recht massgebenden Veröf-
fentlichung des Erlasses beim Bundesgericht einzureichen. Zu frühe
Einreichung schadet nicht und führt nicht zum Nichteintreten auf die
Beschwerde, sondern in der Regel lediglich zu einer Sistierung des
bundesgerichtlichen Verfahrens (BGE 136 I 17 E. 1.2 S. 20). Auf die
Beschwerde ist daher einzutreten.
1.4 Die angefochtenen Bestimmungen stimmen teilweise mit
entsprechenden Bestimmungen des aSachVG überein. Da es sich um
eine Totalrevision des Gesetzes handelt, können jedoch auch diese
Bestimmungen uneingeschränkt überprüft werden (BGE 135 I 28
E. 3.1.1 S. 31).
2. Kognition
2.1 Mit der Beschwerde an das Bundesgericht kann die Verletzung
von Bundesrecht, Völkerrecht, kantonalen verfassungsmässigen
Rechten, kantonalen Bestimmungen über die politische Stimmberech-
tigung und über Volkswahlen und -abstimmungen sowie von interkan-
tonalem Recht gerügt werden (Art. 95 BGG). Abgesehen von den ge-
nannten Ausnahmen (verfassungsmässige Rechte und Bestimmungen
über politische Rechte, Art. 95 lit. c und lit. d BGG) kann das Bun-
desgericht die Verletzung von kantonalem Recht (mit Einschluss von
kantonalem Verfassungsrecht, BGE 136 I 241 E. 2.5.2 S. 250) als
solche nicht überprüfen, sondern nur insoweit, als darin zugleich eine
Verletzung von Bundesrecht liegt, namentlich wenn kantonales Recht
willkürlich angewendet wird (BGE 136 I 241 E. 2.4 S. 249).
2.2 Das Bundesgericht wendet das Recht grundsätzlich von Amtes
wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Es prüft aber die Verletzung von
Grundrechten (mit Einschluss des Willkürverbots) und von kantonalem
und interkantonalem Recht nur insofern, als eine solche Rüge in der
Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2
Seite 8

BGG). Gemäss Art. 29 Abs. 2 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK haben die
Parteien eines Gerichtsverfahrens Anspruch auf rechtliches Gehör.
Diese Garantie umfasst auch das Recht, von den beim Gericht ein-
gereichten Stellungnahmen der Gegenpartei Kenntnis zu erhalten und
sich dazu äussern zu können (sog. Replikrecht: BGE 137 I 195
E. 2.3.1 S. 197; 133 I 98 E. 2.1 S. 99). Soweit das Bundesgericht kei-
nen zweiten Schriftenwechsel oder eigene Beweiserhebungen ange-
ordnet hat, erlaubt es das Replikrecht jedoch nicht, nach Ablauf der
Beschwerdefrist neue Begründungen oder Beweismittel einzureichen
(vgl. Urteil 2C_586/2010 vom 24. März 2011 E. 2 in fine). Ausgenom-
men hiervon ist der Hinweis auf gerichts- oder allgemeinnotorische
Umstände, wozu auch neu erschienene amtliche Publikationen ge-
hören.
2.3 Bei der Prüfung der Verfassungsmässigkeit eines kantonalen Er-
lasses im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle ist nach der Recht-
sprechung massgebend, ob der betreffenden Norm nach anerkannten
Auslegungsregeln ein Sinn beigemessen werden kann, der sie mit den
angerufenen Verfassungsgarantien vereinbar erscheinen lässt. Das
Bundesgericht hebt eine kantonale Norm nur auf, wenn sie sich jeder
bundesrechtskonformen Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie
einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich bleibt (BGE 133 I 77
E. 2 S. 79; 133 I 286 E. 4.3 S. 295, je mit Hinweisen). Für die Beur-
teilung dieser Frage sind die Tragweite des Rechtseingriffs sowie die
Möglichkeit von Bedeutung, im Rahmen der Anwendung im Einzelfall
einen hinreichenden Rechtsschutz zu erhalten. Es ist deshalb zu
beachten, unter welchen Umständen die betreffende Bestimmung zur
Anwendung gelangen wird. Der Verfassungsrichter hat die Möglichkeit
einer verfassungskonformen Auslegung nicht nur abstrakt zu
untersuchen, sondern auch die Wahrscheinlichkeit verfassungstreuer
Anwendung miteinzubeziehen. Erscheint eine generell-abstrakte Re-
gelung unter normalen Verhältnissen, wie sie der Gesetzgeber voraus-
setzen durfte, als verfassungsrechtlich zulässig, so vermag die un-
gewisse Möglichkeit, dass sie sich in besonders gelagerten Einzel-
fällen als verfassungswidrig auswirken könnte, ein Eingreifen des Ver-
fassungsrichters im Stadium der abstrakten Normenkontrolle im Allge-
meinen noch nicht zu rechtfertigen. Dabei dürfen die Erklärungen der
kantonalen Behörden über die künftige Anwendung der Vorschrift mit-
berücksichtigt werden (BGE 134 I 293 E. 2 S. 295; 130 I 82 E. 2.1
S. 86; 129 I 12 E. 3.2 S. 15; 125 I 369 E. 2 S. 374).
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3. Sachverhalt
Nach bisherigem Recht bestand im Kanton Glarus eine obligatorische
staatliche Gebäudeversicherung gegen Feuer- und Elementarschäden
für alle im Kanton gelegenen Gebäude mit Ausnahme von Industrie-
und Hotelbauten. Gebäude, welche nicht unter das Versicherungs-
monopol fielen, wurden im freien Wettbewerb zwischen Privatver-
sicherern und der kantonalen Sachversicherung versichert (Art. 15
aSachVG; dazu BGE 124 I 25). Daneben konnte die kantonale Sach-
versicherung Gebäudezusatzversicherungen, Haushaltversicherun-
gen, Landwirtschaftsversicherungen und Geschäftsversicherungen ab-
schliessen; die Verwaltungskommission konnte die Sachversicherung
ermächtigen, für weitere Gefahren Deckung zu gewähren (Art. 46
aSachVG). Darunter fiel vor allem auch die Versicherung für Fahr-
habe, die obligatorisch, aber nicht monopolisiert war (Art. 45
aSachVG). Mit dem neuen Gesetz wird der Monopolbereich der Glar-
nersach beibehalten (Art. 18 ff. SachVG), ihr aber daneben ermöglicht,
im Wettbewerb mit privaten Versicherungsgesellschaften weitere Ge-
fahren zu versichern, sofern diese Versicherungen mit Fahrhabe und
Gebäuden in Zusammenhang stehen (Art. 2 Abs. 1 lit. b und Art. 55
Abs. 2 SachVG), ohne dass dies auf bestimmte Arten von Ver-
sicherungen eingeschränkt wäre. Zudem kann sie gemäss Art. 56
SachVG ihre Dienstleistungen auch ausserhalb des Kantons in den
angrenzenden Wirtschaftsräumen und in besonderen Fällen auch in
der übrigen Schweiz anbieten, sofern ihr daraus keine ausser-
ordentlichen Risiken erwachsen. Nach dem Memorial für die Landsge-
meinde des Kantons Glarus 2010 soll damit der Glarnersach
unternehmerischer Spielraum zugestanden werden und namentlich
auch eine Betriebsunterbruchversicherung möglich sein. Nach der un-
widersprochenen Darstellung der Beschwerdeführer bietet die Glar-
nersach auch Spezialversicherungen (wie Maschinenversicherung,
Transportversicherung und EDV-Allgemeine technische Anlagever-
sicherung), Haftpflichtversicherungen, Motorfahrzeugversicherungen,
Vermögensversicherungen und Rechtsschutzversicherungen an. Fer-
ner bietet sie nach Darstellung der Beschwerdeführer eine Jugendver-
sicherung für den gesamten Hausrat gegen Feuer-, Elementar- und
Wasserschäden sowie Diebstahl mit Deckung in der ganzen Schweiz
und teilweise im Ausland an. Nach Darstellung des Beschwerde-
gegners akquiriert die Glarnersach diesbezüglich nur im Kanton
Glarus, deckt jedoch auch Hausratschäden, die ausserhalb des Kan-
tons eingetreten sind; zudem kann die Versicherung nach Wegzug aus
dem Kanton Glarus beibehalten werden. Inzwischen hat der Ver-
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waltungsrat der Glarnersach ein Vollzugsreglement zum Gesetz erlas-
sen (Amtsblatt des Kantons Glarus vom 24. Februar 2011), worin in
Art. 17 der sachliche Umfang und in Art. 18 der geographische Ge-
schäftskreis näher umschrieben wird.
4. Rügen
Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung der Wirtschaftsfreiheit,
indem die Glarnersach durch die angefochtenen Bestimmungen ohne
hinreichend bestimmte gesetzliche Grundlage, ohne öffentliches Inter-
esse und in unverhältnismässiger und wettbewerbsverzerrender Weise
zu einer unternehmerischen Tätigkeit ausserhalb ihres Monopolbe-
reichs ermächtigt werde (hinten E. 6 - E. 9). Durch die offene und
unklare Formulierung der Art. 55 und 56 des Gesetzes würden zudem
das Legalitätsprinzip und die Gewaltenteilung verletzt (hinten E. 7).
Sodann werde das Abkommen vom 10. Oktober 1989 zwischen der
Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Wirt-
schaftsgemeinschaft betreffend die Direktversicherung mit Ausnahme
der Lebensversicherung (Versicherungsabkommen Schweiz-EU; SR
0.961.1) verletzt (hinten E. 10). Schliesslich verstosse das SachVG
gegen den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts
(Art. 49 Abs. 1 BV in Verbindung mit dem Bundesgesetz vom 17. De-
zember 2004 betreffend die Aufsicht über Versicherungsunternehmen
[Versicherungsaufsichtsgesetz, VAG; SR 961.01] und dem Bundesge-
setz vom 2. April 1908 über den Versicherungsvertrag [Versicherungs-
vertragsgesetz, VVG; SR 221.229.1]; hinten E. 11).
5. Art. 48 der Verfassung des Kantons Glarus
5.1 Der Beschwerdegegner macht zunächst geltend, aufgrund des
von der Bundesversammlung gewährleisteten Art. 48 der Verfassung
des Kantons Glarus vom 1. Mai 1988 (KV/GL) sei das angefochtene
Gesetz nicht überprüfbar. Diese Bestimmung sieht vor, dass der Kan-
ton eine Anstalt für die Gebäudeversicherung betreibt (Abs. 1) und
dass die Anstalt nach Gesetz weitere Sachversicherungen führen
kann (Abs. 2).
5.2 Art. 189 Abs. 4 BV bestimmt, dass Akte der Bundesversammlung
nicht beim Bundesgericht angefochten werden können. Gemäss stän-
diger bundesgerichtlicher Rechtsprechung unterliegt deshalb eine von
der Bundesversammlung gewährleistete Kantonsverfassung (Art. 51
Seite 11

Abs. 2 und Art. 172 Abs. 2 BV) nicht der bundesgerichtlichen
Kontrolle, soweit sich eine Rechtswidrigkeit nicht aus einer nachträg-
lichen Änderung des höherrangigen Rechts ergeben hat (BGE
131 I 85 E. 2.4 S. 89; 131 I 126 E. 3.1 S. 130). Dabei erstreckt sich
diese Unüberprüfbarkeit auch auf die Anwendungsakte der gewähr-
leisteten Verfassungen (vgl. BGE 131 I 85 E. 2.3 S. 88) und damit
auch auf die kantonalen Gesetze, soweit diese inhaltlich mit den ge-
währleisteten Verfassungsbestimmungen übereinstimmen (zum Ver-
hältnis von Bundesgesetz einerseits und Verordnung oder kantonalem
Recht andererseits in Bezug auf die Massgeblichkeit gemäss Art. 190
BV vgl. BGE 131 II 735 E. 4.1 S. 740; 132 I 68 E. 4.3.2 S. 79;
135 V 172 E. 5 S. 173 f.).
5.3 Art. 48 KV/GL wurde am 4. Dezember 1989 von der Bundesver-
sammlung gewährleistet (BBl 1989 III 1723). Ausgehend von der obig
aufgezeigten bundesgerichtlichen Rechtsprechung könnte die Rege-
lung, dass die Glarnersach neben der Gebäudeversicherung auch
weitere Sachversicherungen führen kann, vom Bundesgericht grund-
sätzlich nicht daraufhin überprüft werden, ob sie mit der Wirtschafts-
freiheit vereinbar ist. Indessen wurde diese Rechtsprechung von der
Lehre z.T. stark kritisiert (vgl. BGE 131 I 85 E. 2.4 S. 89 mit Hinweis).
Ob daran festgehalten werden kann oder ob die bundesgerichtliche
Praxis aufgegeben oder gelockert werden müsste, kann im vorliegen-
den Fall offen bleiben: Auch wenn die im kantonalen Verfassungsrecht
verankerte Grundsatzregelung betreffend die Glarnersach nicht über-
prüfbar wäre, würde damit freilich nicht ausgeschlossen, dass die Art
und Weise, wie der verfassungsrechtliche Grundsatz im kantonalen
Gesetz umgesetzt wird, auf ihre Bundesrechtskonformität hin überprüft
werden kann, namentlich soweit geltend gemacht wird, der Inhalt der
gesetzlichen Regelung gehe über das in der Kantonsverfassung Vor-
gegebene und mit ihr Gewährleistete hinaus. Eine Überprüfung kann
sodann in jedem Fall bezüglich das erst nach der Gewährleistung in
Kraft getretene Versicherungsabkommen Schweiz-EU vorgenommen
werden (hinten E. 10).
5.4 Soweit die Beschwerdeführer in der Beschwerdebegründung hin-
gegen beiläufig kritisieren, das angefochtene Gesetz verstosse gegen
Art. 48 KV/GL, indem es der Glarnersach erlaube, auch andere als
Sachversicherungen zu betreiben, ist darauf nicht einzugehen: Diese
Bestimmung stellt kein kantonales verfassungsmässiges Recht im
Sinne von Art. 95 lit. c BGG dar (zu diesem Begriff vgl. BGE 137 I 77
E. 1.3.1 S. 79; 131 I 366 E. 2.2 S. 367) und die Beschwerdeführer ma-
chen nicht rechtsgenüglich geltend, inwiefern das Gesetz in willkür-
Seite 12

licher Weise gegen Art. 48 KV/GL verstossen soll (vorne E. 2.1 und
2.2).
6. Wirtschaftsfreiheit
6.1 Art. 27 BV gewährleistet die Wirtschaftsfreiheit, insbesondere die
freie Wahl des Berufes sowie den freien Zugang zu einer privatwirt-
schaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung. Gemäss
Art. 94 Abs. 1 BV halten sich Bund und Kantone an den Grundsatz der
Wirtschaftsfreiheit. Abweichungen von diesem Grundsatz, insbeson-
dere Massnahmen, die sich gegen den Wettbewerb richten, sind nur
zulässig, wenn sie in der Bundesverfassung vorgesehen oder durch
kantonale Regalrechte begründet sind (Art. 94 Abs. 4 BV). Art. 27 BV
schützt damit den individualrechtlichen Gehalt, Art. 94 BV als grund-
legendes Ordnungsprinzip einer auf marktwirtschaftlichen Prinzipien
beruhenden Wirtschaftsordnung die systembezogene oder institutio-
nelle Dimension der Wirtschaftsfreiheit, wobei diese beiden Aspekte
freilich eng aufeinander bezogen sind und nicht isoliert betrachtet wer-
den können (Botschaft zur Reform der Bundesverfassung, BBl
1997 I 1 S. 175 ff., 293, 296; GIOVANNI BIAGGINI, BV-Kommentar, 2007,
N 1 zu Art. 94; RHINOW/SCHMID/BIAGGINI/UHLMANN, Öffentliches Wirtschafts-
recht, 2. Aufl. 2011, S. 69). Eine Scharnierfunktion kommt besonders
dem Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen und der
staatlichen Wettbewerbsneutralität zu (BBl 1997 I 177 Anm. 266;
VALLENDER, in: Ehrenzeller/Mastronardi/Schweizer/Vallender [Hrsg.], Die
schweizerische Bundesverfassung – Kommentar, 2. Aufl. 2008, N 26 f.
zu Art. 27).
6.2 Der Beschwerdegegner bestreitet das Vorliegen eines Eingriffs in
die Wirtschaftsfreiheit, da das Gesetz die Ausübung der privatwirt-
schaftlichen Tätigkeit durch die Beschwerdeführer nicht tangiere.
6.2.1 Wie hiervor ausgeführt, kann trotz der Gewährleistung der
Glarner Kantonsverfassung durch die Bundesversammlung jedenfalls
die Umsetzung bzw. die konkrete Ausgestaltung der Sachversicherung
im kantonalen Gesetzesrecht auf ihre Bundesrechtskonformität – ins-
besondere auf ihre Verfassungsmässigkeit – überprüft werden (vorne
E. 5.3). Im Übrigen ist die Vereinbarkeit mit der Wirtschaftsfreiheit
auch insoweit zu prüfen, als die Glarnersach nebst der in der Kantons-
verfassung genannten Sachversicherung auch Vermögensversiche-
rungen anbietet (vorne E. 3).
Seite 13

6.2.2 Eine Einschränkung (im Sinne von Art. 36 BV) des in Art. 27 BV
gewährleisteten Individualrechts liegt grundsätzlich nur vor, wenn die
Stellung des Wirtschaftssubjekts durch staatliche Rechtsakte oder
allenfalls hoheitliches Realhandeln rechtlich eingeschränkt wird (BGE
132 V 6 E. 2.5.2 S. 14 f.; 125 I 182 E. 5b S. 198 f.). In der älteren
Lehre wurde teilweise angenommen, dass die privatwirtschaftliche
Tätigkeit des Gemeinwesens ein Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit sei
(HANS MARTI, Die Handels- und Gewerbefreiheit, 1950, S. 215 f.; LEO
SCHÜRMANN, Wirtschaftsverwaltungsrecht, 3. Aufl. 1994, S. 34 Anm. 16).
Die Rechtsprechung hat indessen staatliche Massnahmen, welche
bloss faktisch Auswirkungen auf das wirtschaftliche Handeln haben,
nur zurückhaltend als Grundrechtseingriff qualifiziert, so wenn sie ge-
radezu prohibitiv sind oder die Betroffenen im Ergebnis ähnlich be-
einträchtigen wie ein rechtliches Verbot (BGE 135 I 130 E. 4.2
S. 135 f.; 132 V 6 E. 2.5.3 S. 15; 130 I 26 E. 4.4 S. 42; 125 I 182 E. 5b
S. 198; BIAGGINI/GÄCHTER/KIENER [HRSG.], Staatsrecht, 2011, S. 432,
490 f.). Sodann kann auch eine faktische Massnahme gegen den in
Art. 27 BV enthaltenen Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbe-
genossen verstossen (BGE 136 I 1 E. 5.5.2 S. 16; 130 I 26 E. 4.4
S. 42; 125 I 182 E. 5e S. 200 f.; MARKUS SCHOTT, Staat und Wettbewerb,
2010, S. 442 Rz. 732). Die individualrechtliche Komponente der Wirt-
schaftsfreiheit (Art. 27 BV) gibt hingegen dem Einzelnen keinen
Schutz vor Konkurrenz. Tritt ein staatliches Unternehmen mit gleichen
Rechten und Pflichten wie ein privater Unternehmer und im Wett-
bewerb zu diesem auf, so entsteht den Privaten bloss ein weiterer
Konkurrent, was keine Einschränkung der individualrechtlichen Wirt-
schaftsfreiheit darstellt (Urteil 2P.67/2004 vom 23. September 2004
E. 1.5 in: ZBl 106/2005 S. 424; BIAGGINI, a.a.O., N 17 zu Art. 27; BEAT
KRÄHENMANN, Privatwirtschaftliche Tätigkeit des Gemeinwesens, 1987,
S. 161, 209; ANDREAS LIENHARD, Staats- und verwaltungsrechtliche
Grundlagen für das New Public Management in der Schweiz, 2005,
S. 168; ETIENNE POLTIER, Les entreprises d'économie mixte, 1983,
S. 254; JOHANNES REICH, Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit, 2011,
S. 487 f.; RHINOW/SCHMID/BIAGGINI/UHLMANN, a.a.O., S. 335 Rz. 57, S. 338
Rz. 68; ELIANE SCHLATTER, Grundrechtsgeltung beim wirtschaftlichen
Staatshandeln, 2009, S. 31; LISBETH SIDLER, Aspekte einer gewinn-
strebigen Staatstätigkeit, in: Gesetzgebung heute, 1994, Heft 3,
S. 11 ff., 16; FELIX UHLMANN, Gewinnorientiertes Staatshandeln, 1997,
S. 176 f.; STEFAN VOGEL, Der Staat als Marktteilnehmer, 2000, S. 102 f.,
120). Dies gilt jedenfalls solange, als das private Angebot durch die
staatliche Massnahme nicht geradezu verdrängt wird (BLAISE KNAPP,
Les limites à l'intervention de l'Etat dans l'économie, in: ZBl 91/1990
S. 241 ff., 261; RHINOW/SCHMID/BIAGGINI/UHLMANN, a.a.O., S. 339 Rz. 71;
Seite 14

VOGEL, a.a.O., S. 103). PAUL RICHLI (Zweck und Aufgaben der Eidge-
nossenschaft im Lichte des Subsidiaritätsprinzips, in: ZSR
1998 II 139 ff., 296) vertritt zwar die Ansicht, staatliche Wirtschafts-
tätigkeit sei eine faktische Grundrechtsbeeinträchtigung, legt aller-
dings das Schwergewicht eher auf die Wettbewerbsneutralität (dazu
hinten E. 9). GIOVANNI BIAGGINI (Von der Handels- und Gewerbefreiheit
zur Wirtschaftsfreiheit, in: ZBl 102/2001, S. 240 ff., 243) spricht von
einem "bedingten" Anspruch auf Schutz vor staatlicher Konkurrenz,
meint damit aber bloss die prozessuale Möglichkeit, staatliche Wirt-
schaftstätigkeit verfassungsrichterlich überprüfen zu lassen, was
ohnehin erfüllt ist (vgl. E. 6.2.3 hiernach).
6.2.3 Die angefochtenen Gesetzesbestimmungen schränken nicht die
rechtliche Befugnis der Beschwerdeführer ein, Versicherungen anzu-
bieten, sondern erlauben es der Glarnersach, in bestimmten Berei-
chen gleich wie die Beschwerdeführer tätig zu sein. Die Glarnersach
tritt damit bloss als zusätzliche Konkurrentin auf dem Markt auf, was
nach dem Gesagten unter Vorbehalt einer Verletzung der Gleichbe-
handlung der Gewerbegenossen (vgl. hinten E. 9) keine Einschrän-
kung von Art. 27 BV darstellt. Anders als bei der früheren staatsrecht-
lichen Beschwerde setzt die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten aber keine Beeinträchtigung in einer (individuellen)
Rechtsposition voraus; es kann mit ihr auch die Verletzung objektiv-
rechtlicher Normen gerügt und in diesem Zusammenhang auch ein-
gewendet werden, durch die staatliche Wirtschaftstätigkeit werde
Art. 94 BV verletzt, unabhängig davon, ob eine Einschränkung der
individualrechtlichen Komponente (Art. 27 BV) vorliegt.
6.3 Art. 94 BV schützt insbesondere das Bestehen einer Wettbe-
werbswirtschaft. Indessen äussert sich diese Bestimmung nicht aus-
drücklich dazu, ob eine unternehmerische Tätigkeit des Staates zu-
lässig ist.
6.3.1 Nach der Botschaft zur Reform der Bundesverfassung spricht
sich die Verfassung mit der Gewährleistung der Handels- und Gewer-
befreiheit für eine grundsätzlich staatsfreie Wirtschaftsordnung aus,
die auf dem Gedanken der Privatautonomie beruht und sich an
marktwirtschaftlichen Prinzipien orientiert (BBl 1997 I 1, S. 174, 290).
Wie sich aus dem Kontext ergibt, ist damit in erster Linie gemeint,
dass die private Wirtschaft nicht ohne Rechtfertigung durch den Staat
beschränkt wird; daneben wird wie in der bisherigen bundesge-
richtlichen Rechtsprechung (BGE 125 I 431 E. 4b/aa S. 435; 121 I 279
E. 4a S. 285) der Grundsatz der Wettbewerbsneutralität des staat-
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lichen Handelns betont (BBl 1997 I 292, 294, 296). Dazu, ob der Staat
unternehmerisch oder privatwirtschaftlich in Konkurrenz zu Privaten
tätig sein kann, äussern sich die Materialien zur Bundesverfassung
nicht ausdrücklich. In der parlamentarischen Beratung wurden zwar im
Zusammenhang mit dem heutigen Art. 94 Abs. 4 BV die kantonalen
Monopol-Gebäudeversicherungen

diskutiert

(Amtl. Bull. S 1998
238 ff.), aber nicht die Frage, ob sie oder andere Monopolbetriebe
ausser im monopolisierten Bereich auch privatwirtschaftlich tätig sein
können. Immerhin wurde im Zusammenhang mit dem heutigen Art. 92
BV (Post- und Fernmeldewesen) in der Botschaft ausgeführt, es sei
Sache des Gesetzgebers, Monopol- und Wettbewerbsbereich näher
zu konkretisieren (BBl 1997 I 271).
6.3.2 Die herrschende Lehre nimmt an, dass die Bundesverfassung
einen Grundsatzentscheid für eine privatwirtschaftliche Wirtschaftsord-
nung enthält in dem Sinne, dass die wirtschaftliche Tätigkeit grund-
sätzlich den Privaten vorbehalten ist (AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit
constitutionnel suisse, vol. II, 2. Aufl. 2006, S. 426; GIOVANNI BIAGGINI,
Verfassungsrechtliche Grenzen der Privatisierung, Rapports suisses
présentés au XVème congrès international de droit comparé, 1998,
S. 67 ff., 77; KRÄHENMANN, a.a.O., S. 161 f.; RHINOW/SCHMID/BIAGGINI/UHL-
MANN, a.a.O., S. 69 Rz. 63, S. 70 Rz. 69; KLAUS A. VALLENDER, Wirt-
schaftsfreiheit, in: Handbuch der Grundrechte VII/2, Grundrechte in
der Schweiz und in Liechtenstein, 2007, S. 568 Rz. 47, S. 581 f.;
VALLENDER/HETTICH/LEHNE, Wirtschaftsfreiheit und begrenzte Staatsver-
antwortung, 4. Aufl. 2006, S. 188 f.; VOGEL, a.a.O., S. 108 f.) oder
jedenfalls vom Staat nur zurückhaltend ausgeübt werden soll
(HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010,
S. 295; SCHLATTER, a.a.O., S. 30; PAUL RICHLI, Grundriss des schwei-
zerischen Wirtschaftsverfassungsrechts, 2007, S. 55 Rz. 179; VALLEN-
DER/HETTICH/LEHNE, a.a.O., S. 191 Rz. 179; VALLENDER, in: Ehrenzel-
ler/Mastronardi/Schweizer/Vallender [Hrsg.], a.a.O., N 6 zu Art. 94),
dass aber eine unternehmerische Tätigkeit des Staates trotzdem
grundsätzlich zulässig ist (BIAGGINI, a.a.O. [1998], S. 77; YVO HANGART-
NER, Der Staat als Unternehmer, in: Festschrift 25 Jahre juristische
Abschlüsse an der Universität St. Gallen [HSG], 2007, S. 237 ff., 240;
BLAISE KNAPP, L'intervention de l'Etat dans l'économie, in: Festschrift
Morand, 2001, S. 519 ff., 534, 536; KRÄHENMANN, a.a.O., S. 161; RHINOW,
Kommentar [a]BV, Rz. 109 zu Art. 31; RHINOW/SCHMID/BIAGGINI/UHLMANN,
a.a.O., S. 335; SCHLATTER, a.a.O., S. 30; SIDLER, a.a.O., S. 16; REICH,
a.a.O., S. 487 f.; VOGEL, a.a.O., S. 128; a.M. SCHOTT, a.a.O., S. 442 f.
Rz. 733 f.). Vorausgesetzt für unternehmerisches Handeln des Staates
wird nach der Lehre eine formell-gesetzliche Grundlage (HANGARTNER,
Seite 16

a.a.O., S. 241; KRÄHENMANN, a.a.O., S. 203 ff.; REICH, a.a.O., S. 486 f.;
RICHLI, a.a.O. [2007], S. 55 Rz. 180; RHINOW/SCHMID/BIAGGINI/UHLMANN,
a.a.O., S. 337; SCHLATTER, a.a.O., S. 32 f.; VOGEL, a.a.O., S. 138 ff.),
was sich unabhängig vom Vorliegen eines Grundrechtseingriffs im
Sinne von Art. 36 BV schon aus staatsorganisationsrechtlichen Grün-
den ergibt (RHINOW/SCHMID/BIAGGINI/UHLMANN, a.a.O., S. 337 f.; VOGEL,
a.a.O., S. 135 f.; vgl. E. 7 hiernach). Die privatwirtschaftliche Tätigkeit
des Staates muss sodann im öffentlichen Interesse liegen und ver-
hältnismässig sein (Art. 5 Abs. 2 BV; HANGARTNER, a.a.O., S. 242 f.;
KRÄHENMANN, a.a.O., S. 172 f.; LIENHARD, a.a.O., S. 168 f.; REICH, a.a.O.,
S. 486 f.; RICHLI, a.a.O. [2007], S. 55 Rz. 180; RHINOW/SCHMID/BIAGGINI/
UHLMANN, a.a.O., S. 340 ff.; SCHLATTER, a.a.O., S. 33 ff.; VOGEL, a.a.O.,
S. 145 ff.; vgl. E. 8 hiernach). Zudem soll sie wettbewerbsneutral bzw.
nicht wettbewerbsverzerrend sein (Art. 94 BV; HANGARTNER, a.a.O.,
S. 240, 244 ff., KRÄHENMANN, a.a.O., S. 195 ff.; RICHLI, a.a.O. [2007],
S. 55 f. Rz. 181; SCHOTT, a.a.O., S. 441 f.; SCHLATTER, a.a.O., S. 36,
38 ff.; UHLMANN, a.a.O., S. 192 ff.; VALLENDER, in: Ehrenzeller/Mastronar-
di/Schweizer/Vallender [Hrsg.], a.a.O., N 6 zu Art. 94; VOGEL, a.a.O.,
S. 122 ff.). Sie muss deshalb den gleichen Wettbewerbsbedingungen
unterworfen sein wie ein entsprechendes privates Unternehmen (BGE
130 I 96 E. 3.7 S. 104; 129 III 35 E. 5.3 S. 41; HANGARTNER, a.a.O.,
S. 245; RHINOW/SCHMID/BIAGGINI/UHLMANN, a.a.O., S. 348 Rz. 106; KNAPP,
a.a.O. [2001], S. 534 f.; PATRICK SCHÖNBÄCHLER, Wettbewerbsneutralität
staatlicher Massnahmen, 1998, S. 219; vgl. E. 9 hiernach).
6.3.3 Die grundsätzliche Zulässigkeit einer unternehmerischen Tätig-
keit des Staates entspricht der gelebten Verfassungspraxis, was sich
auch in der erwähnten Gewährleistung von Art. 48 KV/GL durch die
Bundesversammlung ausdrückt (vgl. E. 5.3 hiervor). Sodann ist es all-
gemein- und gerichtsnotorisch, dass zahlreiche Kantone und Ge-
meinden seit jeher Unternehmen in Konkurrenz zu privatwirtschaftlich
betriebenen Unternehmen besitzen oder betreiben (Spitäler und
Heime, Gast-, Land- und Forstwirtschaftsbetriebe, Weingüter, Kel-
lereien, touristische Anlagen, Sportanlagen, Banken usw.; vgl. KNAPP,
a.a.O. [2001], S. 528 f.). Die Zulässigkeit gewerblicher Betriebe der
öffentlichen Hand wird in Art. 61 Abs. 2 OR seit jeher vorausgesetzt
(vgl. BGE 113 II 424 E. 1a S. 426). Hätte der Verfassungsgeber solche
Tätigkeiten verbieten wollen, so hätte er dies angesichts der ent-
gegenstehenden Rechtstradition ausdrücklich sagen müssen. Sodann
sehen auch zahlreiche neuere Bundesgesetze vor, dass staatliche Un-
ternehmen neben einem allfälligen Monopol- oder service-public-
Bereich in Konkurrenz zur Privatwirtschaft weitere Tätigkeiten aus-
üben können (z.B. Art. 1 lit. g und Art. 14 des Bundesgesetzes vom
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24. März 1995 über Statut und Aufgaben des Eidgenössischen
Instituts für Geistiges Eigentum [IGEG; SR 172.010.31]; Art. 10 Abs. 2
des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1991 über die Eidgenössischen
Technischen Hochschulen [ETH-G; SR 414.110]; Art. 4 des Bundes-
gesetzes vom 18. Juni 1999 über die Meteorologie und Klimatologie
[MetG; SR 429.1; vgl. dazu Urteil 2A.251/2005 vom 19. November
2005 E. 2.3 publ. in: sic! 2006 S. 260]; Art. 19 des Bundesgesetzes
vom 5. Oktober 2007 über Geoinformation [GeoIG; SR 510.62]; Art. 4
und Art. 9 des Postgesetzes vom 30. April 1997 [PG; SR 783.0; vgl.
dazu BGE 129 III 35 E. 4 und E. 5 S. 37 ff.; Urteil 2P.154/2005 vom
14. Februar 2006 publ. in: StR 61/2006 S. 446] bzw. neu Art. 19 des
Postgesetzes vom 17. Dezember 2010 [noch nicht in Kraft]; Art. 17a
des Bundesgesetzes vom 9. Juni 1977 über das Messwesen
[SR 941.20]; Bundesgesetz vom 10. Oktober 1997 über die Rüstungs-
unternehmen des Bundes [BGRB; SR 934.21]). Auch das Kartellrecht
sieht ausdrücklich vor, dass es Unternehmen des öffentlichen Rechts
gibt, die im Wettbewerb zu privaten Unternehmen stehen (Art. 2 Abs. 1
und Art. 3 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 1995 über
Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen [Kartellgesetz, KG;
SR 251]; vgl. BGE 137 II 199 E. 3.1 S. 205 f.; 129 II 497 E. 3.3.1
S. 515), und setzt damit die grundsätzliche Zulässigkeit solcher Unter-
nehmen voraus. Die meisten dieser Gesetze wurden wenige Jahre vor
oder nach der Beratung der Bundesverfassung verabschiedet; es ist
nicht anzunehmen, dass die Bundesversammlung solche Gesetze er-
lassen hätte, wenn sie mit der etwa zeitgleich erlassenen Bundes-
verfassung unternehmerische Tätigkeiten des Staates hätte verbieten
wollen.
7. Die gesetzliche Grundlage im Besondern
Die Beschwerdeführer rügen eine ungenügende gesetzliche Grund-
lage und damit neben der Wirtschaftsfreiheit eine Verletzung des Le-
galitätsprinzips und der Gewaltenteilung, indem das angefochtene
Gesetz den Tätigkeitsbereich der Glarnersach ungenügend präzis um-
schreibe.
7.1 Das Bundesgericht hat seit jeher das durch sämtliche Kantons-
verfassungen explizit oder implizit garantierte Prinzip der Gewalten-
teilung, welches die Einhaltung der verfassungsmässigen Zustän-
digkeitsordnung schützt, als verfassungsmässiges Individualrecht
anerkannt. Dessen Inhalt ergibt sich in erster Linie aus dem kan-
tonalen Recht. Für den Bereich der Rechtsetzung bedeutet der Grund-
satz, dass generell-abstrakte Normen vom zuständigen Organ in der
Seite 18

dafür vorgesehenen Form zu erlassen sind. In diesem Sinne sind nach
Art. 73 KV/GL die gesetzgebende, die vollziehende und die richterliche
Gewalt dem Grundsatz nach getrennt. Weder die Gewaltenteilung
noch das Legalitätsprinzip verlangen aber, dass alle Regelungen im
formellen Gesetz selber enthalten sind. Im Bund sind gemäss Art. 164
BV alle wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen in Form des Bun-
desgesetzes zu erlassen (zu den dafür massgebenden Kriterien s.
BGE 134 I 322 E. 2.6.3 S. 330; 133 II 331 E. 7.2.1 S. 347). Auch nach
Art. 69 Abs. 1 KV/GL sind alle grundlegenden und wichtigen Bestim-
mungen durch die Landsgemeinde in der Form eines Gesetzes zu
erlassen, sodass es sich rechtfertigt, die analogen Grundsätze wie zu
Art. 164 BV anzuwenden (vgl. Urteil 2P.304/2005 vom 14. März 2006
E. 4.5 publ. in: ZBl 107/2006 S. 539).
7.2 Unbestritten ist der angefochtene Erlass ein formelles Gesetz.
Umstritten ist dagegen, ob er die Versicherungen, welche die Glar-
nersach anbieten darf, genügend präzis bezeichnet. Das Legalitäts-
prinzip verlangt im Interesse der Rechtssicherheit und der rechtsglei-
chen Rechtsanwendung eine hinreichende und angemessene Be-
stimmtheit der anzuwendenden Rechtssätze. Dieses Gebot kann indes
nicht in absoluter Weise verstanden werden und erlaubt, dass der Ge-
setzgeber allgemeine und vergleichsweise vage Begriffe verwendet,
deren Auslegung und Anwendung der Praxis überlassen werden
muss. Der Grad der erforderlichen Bestimmtheit lässt sich nicht ab-
strakt festlegen. Er hängt unter anderem von der Vielfalt der zu
ordnenden Sachverhalte, von der Komplexität und der Vorherseh-
barkeit der im Einzelfall erforderlichen Entscheidung, von den Norm-
adressaten, von der Schwere des Eingriffs in Verfassungsrechte und
von der erst bei der Konkretisierung im Einzelfall möglichen und sach-
gerechten Entscheidung ab (BGE 136 I 87 E. 3.1 S. 90 f.; 132 I 49
E. 6.2 S. 58 f.; 131 II 13 E. 6.5.1 S. 29). Die Anforderungen an die Be-
stimmtheit der formell-gesetzlichen Grundlage sind geringer, wenn es
um den Bereich der Leistungsverwaltung oder um Tätigkeiten geht, die
nach marktwirtschaftlichen Prinzipien geregelt werden (BGE 125 I 182
E. 4a S. 193; 121 I 230 E. 3g/aa S. 238). Insbesondere im Bereich der
wirtschaftlichen Tätigkeit des Staates kann die gesetzliche Grundlage
nicht zu detailliert sein, um die unternehmerische Tätigkeit nicht zu
behindern, namentlich dann, wenn damit eine unabhängige staatliche
Anstalt betraut wird (BGE 124 I 11 E. 7c S. 22; REICH, a.a.O., S. 487
Anm. 2387; SCHLATTER, a.a.O., S. 32, 38; VOGEL, a.a.O., S. 136). Die ge-
setzliche Grundlage muss aber zumindest den Sachbereich umschrei-
ben, in welchem die Tätigkeit erfolgen soll (Spezialitätsprinzip; BIAGGINI,
a.a.O. [2001], S. 241; REICH, a.a.O., S. 486 f.; RHINOW/SCHMID/BIAGGINI/
Seite 19

UHLMANN, a.a.O., S. 350 f.; SCHLATTER, a.a.O., S. 32 f., UHLMANN, a.a.O.,
S. 245 ff.; VOGEL, a.a.O., S. 140, 162 ff.).
7.3 Diesen Anforderungen genügt das angefochtene Gesetz: Es legt
für den Wettbewerbsbereich in Art. 55 Abs. 1 SachVG präzis die
Haupttätigkeit der Glarnersach fest und ermächtigt sie in Absatz 2
derselben Bestimmung, weitere Versicherungen anzubieten, sofern
diese mit den in Absatz 1 versicherten Sachen in Zusammenhang
stehen. Dass innerhalb dieser Vorgaben die einzelnen anzubietenden
Versicherungen vom Verwaltungsrat der Glarnersach selber fest-
gesetzt werden können (Art. 55 Abs. 2 SachVG), liegt im Rahmen
einer zulässigen unternehmerischen Flexibilität. Das Spezialitätsprin-
zip ist ohne Weiteres erfüllt.
8. Öffentliches Interesse und Verhältnismässigkeit im Besondern
8.1 Die Beschwerdeführer bestreiten das Vorliegen eines hinreichen-
den öffentlichen Interesses an einer staatlichen Versicherung, da die
privaten Versicherungen den Bedarf nach Versicherungsleistungen
ohne Weiteres abdecken könnten. Der ursprüngliche Grund für die
Tätigkeit der Glarnersach im Nichtmonopolbereich habe darin be-
standen, dass die Fahrhabeversicherung im Kanton Glarus
obligatorisch, aber nicht monopolisiert gewesen sei, und sich früher
die Privatassekuranz offenbar geweigert habe, solche Risiken zu
decken, sodass hier die Glarnersach eingesprungen sei; nachdem mit
dem neuen SachVG das Versicherungsobligatorium für Fahrhabe auf-
gehoben worden sei, bestehe diesbezüglich aber kein öffentliches
Interesse mehr. Es fehle insbesondere an einem sozialpolitischen
Interesse, weil die Glarnersach kaum niedrigere Prämien anbieten
könne als die Privatassekuranz. Für die Tätigkeit im Nichtmono-
polbereich liessen sich einzig finanzielle Interessen der Glarnersach
erkennen, was kein ausreichendes öffentliches Interesse sei. Jeden-
falls sei die Tätigkeit der Glarnersach im Nichtmonopolbereich nicht
verhältnismässig, weil sie aus den genannten Gründen nicht erfor-
derlich sei.
8.2 Da es vorliegend nicht um einen Eingriff in die individualrechtliche
Wirtschaftsfreiheit geht (vgl. E. 6.2.3 hiervor), beurteilen sich das
öffentliche Interesse und die Verhältnismässigkeit nicht nach Art. 36
Abs. 2 und Abs. 3 BV, sondern nach Art. 5 Abs. 2 BV. Dies hat
materiellrechtliche und prozessuale Konsequenzen: Im Bereich von
Seite 20

Grundrechtseinschränkungen muss das öffentliche Interesse das ent-
gegenstehende Grundrechtsinteresse überwiegen, was vom Bundes-
gericht im Beschwerdefall – ebenso wie die Verhältnismässigkeit – frei
überprüft wird (BGE 128 II 259 E. 3.3 S. 269 f.). Demgegenüber
genügt nach Art. 5 Abs. 2 BV grundsätzlich jedes öffentliche Interesse;
verlangt wird nur, dass die staatliche Tätigkeit nicht ausschliesslich
privaten Interessen dient (BIAGGINI, a.a.O. [2007], N 15 zu Art. 5;
HANGARTNER, in: Ehrenzeller/Mastronardi/Schweizer/Vallender [Hrsg.],
a.a.O., N 30 zu Art. 5). Zudem wird die Einhaltung der Grundsätze von
Art. 5 Abs. 2 BV ausserhalb von Grundrechtseingriffen im
Zusammenhang mit kantonalem Recht vom Bundesgericht nur auf
Willkür hin überprüft (BGE 135 V 172 E. 7.3.2 S. 182; 134 I 153 E. 4
S. 156 ff.).
8.3 Die Auffassungen darüber, was im öffentlichen Interesse liegt,
sind wandelbar und unterliegen einer politischen Wertung. Die Kon-
kretisierung der massgeblichen öffentlichen Interessen obliegt daher in
erster Linie dem politischen Prozess bzw. dem zuständigen Gesetz-
geber (Urteil 2P.67/2004 vom 23. September 2004 E. 1.6, AUER/MALIN-
VERNI/HOTTELIER, a.a.O., S. 99 f.; BIAGGINI, a.a.O. [2007], N 18 zu Art. 5;
FELIX HAFNER, Staatsaufgaben und öffentliche Interessen – ein (un)ge-
klärtes Verhältnis? BJM 2004 S. 281 ff., 293 f., 296; PIERRE MOOR,
Principes de l'activité étatique et responsabilité de l'Etat, in: Thürer/
Aubert/Müller [Hrsg.], Verfassungsrecht der Schweiz, 2001, S. 265 ff.,
S. 273 f. Rz. 42; REICH, a.a.O., S. 487; RHINOW/SCHMID/BIAGGINI/UHLMANN,
a.a.O., S. 340 f. Rz. 76; UHLMANN, a.a.O., S. 225 f.; VOGEL, a.a.O.,
S. 144 ff.; RAINER SCHWEIZER, in: Ehrenzeller/Mastronardi/Schweizer/Val-
lender [Hrsg.], a.a.O., N 20 zu Art. 36; MARTIN PHILIPP WYSS, Öffentliche
Interessen – Interessen der Öffentlichkeit?, 2001, S. 148 ff.). Es gibt
keinen positiven numerus clausus zulässiger öffentlicher Interessen,
sondern nur negativ bestimmte Interessen, die unzulässig sind, weil
sie der Verfassung zuwiderlaufen (KRÄHENMANN, a.a.O., S. 179 f.; PIERRE
MOOR, Droit administratif, vol. III, 1992, S. 333; UHLMANN, a.a.O., S. 181;
VOGEL, a.a.O., S. 146; WYSS, a.a.O., S. 262 ff.). Hat das Gesetz eine
staatliche Aufgabe festgelegt, so ist diese im demokratischen Prozess
als öffentliches Interesse bestimmt worden. Es ist alsdann nicht Sache
des Bundesgerichts, diese Entscheidung als unzulässig zu erklären
(vgl. Art. 3, 43 und 47 BV), solange das Gesetz nicht Interessen
verfolgt, die verfassungsrechtlich nicht zulässig oder geradezu will-
kürlich sind. So wäre es mit Art. 94 BV unvereinbar und deshalb un-
zulässig, vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit abzuweichen, ohne
dass die Voraussetzungen von Art. 94 Abs. 4 BV erfüllt wären, das
heisst wirtschafts- oder standespolitische Massnahmen zu treffen, wel-
Seite 21

che den freien Wettbewerb behindern, um gewisse Gewerbezweige
oder Bewirtschaftungsformen zu sichern oder zu begünstigen oder die
privatwirtschaftliche Tätigkeit oder die Wettbewerbsordnung auszu-
schalten (BGE 131 I 223 E. 4.2 S. 231; MOOR, a.a.O. [2001], S. 273
Rz. 41; VOGEL, a.a.O., S. 150 f.; WYSS, a.a.O., S. 277 f.).
8.4 In der Lehre wird teilweise ein Subsidiaritätsprinzip postuliert in
dem Sinne, dass eine staatliche unternehmerische Tätigkeit nur zuläs-
sig sei, wenn ein Marktversagen vorliegt oder die Privatwirtschaft nicht
in der Lage ist, die Bedürfnisse der Bevölkerung abzudecken (BIAGGINI,
a.a.O. [1998], S. 77 ff.; RICHLI, a.a.O. [1998], S. 260 ff., 295 f; ANDREAS
LIENHARD, Deregulierung – Leitmotiv im Wirtschaftsverwaltungsrecht?,
1995, S. 138, 142 f.; PHILIPPE MASTRONARDI, Strukturprinzipien der Bun-
desverfassung? Beiheft 7 zur ZSR, 1988, S. 75 ff.; LEO SCHÜRMANN, Das
Recht der gemischtwirtschaftlichen und öffentlichen Unternehmungen
mit privatwirtschaftlicher Organisation, ZSR 1953 II 101a ff., 138a f.;
ähnlich auch BEAT KLEINER, Legitimation des Staates zur Betätigung in
Handel und Gewerbe, Fs. Hangartner, 1998, S. 831 ff., 836, 843 f.).
Zwar mag zutreffen, dass staatliche Wirtschaftsunternehmen vor allem
dort gegründet wurden und werden, wo Private ein Bedürfnis nicht
abzudecken vermögen. Dass dies Voraussetzung für wirtschaftliches
Handeln des Staates wäre, ergibt sich aber weder aus dem Wortlaut
noch den Materialien zu Art. 94 BV (vgl. E. 6.3.1 hiervor) und stünde in
Widerspruch zur gelebten Verfassungswirklichkeit (vgl. E. 6.3.3 hier-
vor). Es wäre zudem auch widersprüchlich, einerseits zu postulieren,
dass unternehmerisches Staatshandeln unter gleichen Bedingungen
erfolgen soll wie entsprechende Tätigkeiten Privater (vorne E. 6.3.2 in
fine), andererseits aber staatliche Tätigkeit nur dann zuzulassen, wenn
kein genügendes privates Angebot besteht: Mit dem Postulat der
gleich langen Spiesse wird eine Konkurrenzsituation zwischen staat-
lichen und privaten Unternehmen vorausgesetzt, die nur dann be-
stehen kann, wenn neben dem staatlichen auch private Unternehmen
am betreffenden Markt teilnehmen. Insgesamt ist das Subsidiaritäts-
prinzip im genannten Sinne eher ein wirtschaftspolitisches Leitbild als
eine justiziable Rechtsregel (VOGEL, a.a.O., S. 28 f., 119 f.; KRÄHENMANN,
a.a.O., S. 153 f.; POLTIER, a.a.O., S. 254; RHINOW/SCHMID/BIAGGINI/UHL-
MANN, a.a.O., S. 336 Rz. 60; PETER UEBERSAX, Privatisierung der Verwal-
tung, in: ZBl 2001 S. 393 ff., 401 f.; UHLMANN, a.a.O., S. 188 f.). Auch
der am 28. November 2004 aufgenommene neue Art. 5a BV, dessen
Verletzung von den Beschwerdeführern gar nicht gerügt wird, ist kaum
mehr als eine staatspolitische Maxime (BIAGGINI, a.a.O. [2007], N 13 f.
zu Art. 5a; SCHWEIZER/MÜLLER, in: Ehrenzeller/Mastronardi/ Schwei-
zer/Vallender [Hrsg.], a.a.O., N 15 zu Art. 5a; vgl. auch HEINRICH KOLLER,
Seite 22

Subsidiarität als Verfassungsprinzip, Fs. Hangartner, 1998, S. 675 ff.,
688, 693 f.) und bezieht sich zudem nach seiner Entstehungsge-
schichte und Konzeption in erster Linie auf das Verhältnis zwischen
den verschiedenen Staatsebenen, nicht auf das Verhältnis zwischen
Staat und Privatwirtschaft (BIAGGINI, a.a.O. [2007], N. 1 ff. zu Art. 5a;
SCHWEIZER/MÜLLER, a.a.O., passim).
8.5 Vorliegend hat der demokratisch legitimierte Gesetzgeber des
Kantons Glarus mit dem angefochtenen Gesetz zum Ausdruck ge-
bracht, dass er die schon bisher neben dem Monopolbereich aus-
geübten Tätigkeiten der staatlichen Gebäudeversicherung (vgl. E. 3
hiervor) ausdehnen will, um die Geschäftstätigkeit zu vergrössern und
Risiken und Kosten besser zu verteilen (Memorial für die Landsge-
meinde des Kantons Glarus 2010, S. 31), was betriebswirtschaftlich
sinnvoll sein kann und ohne Weiteres ein sachlich haltbares Ziel ist.
Der Kanton will damit die Wettbewerbswirtschaft weder allgemein
noch im Bereich der streitigen Versicherungen ausschalten, sondern
unterstellt – im Gegenteil – die entsprechende Tätigkeit der Glarner-
sach dem Wettbewerb und (vorbehältlich bundesrechtlich vorgegebe-
ner Ausnahmen, vgl. E. 9.5 hiernach) den gleichen Regeln wie die
private Konkurrenz (hinten E. 9). Die Beschwerdeführer machen auch
nicht geltend, diese Tätigkeit würde dazu führen, dass im Kanton
Glarus die entsprechenden Versicherungen auf privater Basis faktisch
gar nicht mehr angeboten werden könnten, und solches ist auch nicht
zu erwarten. Der blosse Umstand, dass der Kanton eine staatliche
Versicherung wünscht bzw. deren Geschäftstätigkeit ausdehnt, steht
deshalb gemäss dem vorne Gesagten (E. 6.3, E. 8.4) nicht im Wider-
spruch zur Wirtschaftsfreiheit und es ist dies auch nicht sachlich
unhaltbar oder sinn- und zwecklos. Dass die Gründe für die kantonale
Versicherung heute andere sein mögen als im 19. Jahrhundert, als die
Glarnersach gegründet wurde, macht die heutigen Motive nicht
verfassungswidrig. Dies ergibt sich auch nicht daraus, dass – wie von
den Beschwerdeführern geltend gemacht – die Glarnersach ange-
sichts ihrer Kostenstruktur kaum günstigere Prämien anbieten könne
als die Privatassekuranz, sodass es an einem haltbaren sozial-
politischen Interesse fehle: Wenn nämlich das Angebot der Glarner-
sach nicht konkurrenzfähig ist, wird es im Wettbewerbsbereich von
selber aus dem Markt verschwinden, sodass eine Aushöhlung der
Privatwirtschaft erst recht nicht erfolgt. Es kann insoweit sogar von
einem gewissen "Wettbewerb der Systeme" (zwischen Staats- und
Privatunternehmen) gesprochen werden, der allenfalls eine wettbe-
werblich erwünschte disziplinierende Wirkung entfalten kann (vgl. in
Bezug auf das Verhältnis zwischen Monopol- und Wettbewerbs-
Seite 23

system: Vorabklärung des Sekretariats der Wettbewerbskommission
zur Gebäudeversicherung in den liberalisierten Kantonen, RPW
2003/4 S. 741 ff., S. 752 Rz. 47).
8.6 Die Beschwerdeführer rügen, mit der streitigen Tätigkeit würden
einzig finanzielle Interessen verfolgt, was ein unzulässiger Zweck sei.
8.6.1 Fiskalische Interessen bzw. das Interesse an staatlicher Mittel-
beschaffung sind nur sehr beschränkt hinreichende Motive für die
Einschränkung (individueller) Grundrechte (vgl. BGE 131 I 1 E. 3.3
S. 5; 118 Ia 410 E. 4a S. 413 f.; eingehend WYSS, a.a.O., S. 358 ff.),
namentlich auch der Wirtschaftsfreiheit (BGE 128 I 3 E. 3a S. 9 f.;
124 I 11 E. 3b S. 15 f.; 119 Ia 41 E. 4c S. 44; 95 I 144 E. 4b S. 150 f.;
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., S. 127; UHLMANN, a.a.O., S. 233 f.). Im
Übrigen stellen fiskalische Interessen aber ein zulässiges öffentliches
Interesse im Sinne von Art. 5 Abs. 2 BV dar (BIAGGINI, a.a.O. [2007],
N 16 zu Art. 5; HANGARTNER, in: Ehrenzeller/Mastronardi/Schweizer/Val-
lender [Hrsg.], a.a.O., N 32 zu Art. 5; UHLMANN, a.a.O., S. 232 f.).
Darüber, ob auch unternehmerisches Staatshandeln aus fiskalischen
Gründen zulässig ist, besteht in der Literatur Uneinigkeit: Nach
herrschender Lehre darf das öffentliche Interesse zwar nicht rein
fiskalischer Natur sein, doch ist Gewinnorientierung als Nebenzweck
staatlicher Wirtschaftstätigkeit zulässig (ETIENNE
GRISEL, Liberté
économique, 2006, S. 137 Rz. 287; PHILIPP HÄSLER, Geltung der
Grundrechte für öffentliche Unternehmen, 2005, S. 33 f.; RICHLI, a.a.O.
[2007], S. 56 Rz. 182; RHINOW/SCHMID/BIAGGINI/UHLMANN, a.a.O., S. 340 f.;
KRÄHENMANN, a.a.O., S. 187 f.; MOOR, a.a.O. [1992], S. 334; SCHLATTER,
a.a.O., S. 34 f.; SIDLER, a.a.O., S. 33; VOGEL, a.a.O., S. 155 f.). Eine
andere Meinung folgert aus dem Grundsatz, dass dem privatwirt-
schaftlich tätigen staatlichen Unternehmen die gleichen Rechte und
Pflichten zustehen sollen wie einem privaten, dass ein staatliches
Unternehmen wie ein privates auch einen Gewinn soll erzielen können
(HANGARTNER, a.a.O. [2007], S. 243; KRÄHENMANN, a.a.O., S. 186;
SCHLATTER, a.a.O., S. 39 f.; UHLMANN, a.a.O., S. 193 ff.; im Ergebnis auch
KNAPP, a.a.O. [1990], S. 261 f.). Die Rechtsprechung hat sich bisher zu
fiskalischen Interessen im Zusammenhang mit Monopolen und an-
deren rechtlichen Einschränkungen der Wirtschaftsfreiheit geäussert
(BGE 128 I 3 E. 3a S. 9 f.; 124 I 11 E. 4 f. S. 17 ff. mit Hinweisen),
nicht aber im Zusammenhang mit privatwirtschaftlicher Tätigkeit im
Wettbewerbsbereich (offen gelassen in BGE 120 II 321 E. 2d S. 326).
8.6.2 Die Frage, ob ein rein fiskalisches Interesse zulässig bzw.
ausreichend ist, kann an dieser Stelle offen bleiben: Wie hiervor
Seite 24

aufgezeigt, hat die Ausweitung der Geschäftstätigkeit der Glarnersach
nicht zum Zweck, staatliche Mittel zu beschaffen, sondern sie erfolgt
aus betriebswirtschaftlichen Überlegungen (vgl. E. 8.5 am Anfang). Da
die Glarnersach im Übrigen als selbständige juristische Person ein
eigenes Vermögen hat (vgl. Art. 2 Abs. 3 SachVG) und das ange-
fochtene Gesetz eine Gewinnablieferung an den Kanton nicht vorsieht
(mit Ausnahme der statuierten Steuerpflicht im Bereich der Tätigkeit
im Wettbewerb), kann im vorliegenden Fall von einem rein fiskalischen
Interesse nicht gesprochen werden. Der blosse Umstand, dass die
Glarnersach wie eine private Versicherung einen Gewinn anstrebt,
macht ihre Tätigkeit jedenfalls nicht unzulässig.
8.7 Auch die Verhältnismässigkeit kann ausserhalb von Grundrechts-
eingriffen bzw. der Eingriffsverwaltung nicht die gleiche Tragweite
haben wie im Rahmen von Art. 36 Abs. 3 BV (RENÉ RHINOW, Die
Bundesverfassung 2000, S. 174; AUBERT/MAHON, Petit commentaire de
la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999,
2003, N 13 zu Art. 5; HANGARTNER, in: Ehrenzeller/Mastronardi/Schwei-
zer/Vallender [Hrsg.], a.a.O., N 35 zu Art. 5). Massgebend ist, ob die
staatliche Wirtschaftstätigkeit den objektivrechtlichen Gehalt der Wirt-
schaftsfreiheit beeinträchtigt (UHLMANN, a.a.O., S. 175 f.; VOGEL, a.a.O.,
S. 159 f.). Diese könnte dann verletzt sein, wenn der Kanton ohne
zwingendes öffentliches Interesse einen wesentlichen Teil der Wirt-
schaft mit staatlichen Unternehmen kontrollieren würde, weil damit der
verfassungsrechtliche Grundsatzentscheid für eine private Wirtschaft
unterlaufen und diese ausgehöhlt würde (HANGARTNER, a.a.O. [2007],
S. 243; YVO HANGARTNER, Das Grundrecht der Wirtschaftsfreiheit, in:
recht 2002 S. 53 ff., 55; KRÄHENMANN, a.a.O., S. 162; vgl. in Bezug auf
die Eigentumsgarantie: Urteil des Bundesgerichts vom 17. Juni 1959,
publ. in: ZBl 1960 S. 281, E. 6b). Solches wird aber von den
Beschwerdeführern nicht vorgebracht. In der Beschwerde wird im
Gegenteil sogar ins Feld geführt, die Glarnersach könne nicht günsti-
gere Prämien anbieten als die Privatassekuranz. Wenn es sich so
verhält, wäre ohnehin nicht damit zu rechnen, dass die Glarnersach
die privaten Versicherer aus dem Markt verdrängen könnte.
9. Wettbewerbsneutralität
9.1 Die herrschende Lehre leitet aus der Wirtschaftsfreiheit bzw. dem
Grundsatz der Wettbewerbsneutralität ab, dass öffentliche Unter-
nehmen, die teilweise in einem Monopolbereich, teilweise im Wett-
bewerbsbereich tätig sind, diese beiden Bereiche kalkulatorisch
Seite 25

trennen müssen und systematische Quersubventionierungen des
Wettbewerbsbereichs aus dem Monopolbereich unzulässig sind
(HANGARTNER, a.a.O. [2007], S. 245, [2002], S. 55; REICH, a.a.O., S. 464
Rz. 871;
UHLMANN, a.a.O., S. 213 f., 217, 222;
VALLENDER, in:
Ehrenzeller/Mastronardi/Schweizer/Vallender [Hrsg.], a.a.O., N 6 zu
Art. 94; VOGEL, a.a.O., S. 211). Diese Auffassung überzeugt. Die
Wirtschaftsfreiheit schützt zwar nicht vor Konkurrenz, und der private
Wettbewerbsteilnehmer kann sich deshalb nicht dagegen zur Wehr
setzen, dass der Staat selber unternehmerisch tätig wird und zu ihm in
Konkurrenz tritt. Das gilt jedoch nur, wenn der Staat dabei den
gleichen Regeln wie die privaten Wettbewerbsteilnehmer unterworfen
ist, er also bei seiner wettbewerblichen Tätigkeit keine Sonderrechte
beansprucht. Diese Voraussetzung ist bei Quersubventionierungen
zwischen Monopol- und Wettbewerbsbereich eines Staatsbetriebs
nicht erfüllt. Eine Quersubventionierung ist deshalb unzulässig, soweit
sie in systematischer Weise erfolgt und daher geeignet ist, den freien
Wettbewerb zu verfälschen.
Von dieser verfassungsrechtlichen Beurteilung gehen auch neuere
Bundesgesetze aus, die eine unternehmerische Staatstätigkeit vor-
sehen, aber ausdrückliche Bestimmungen enthalten, wonach Quer-
subventionierungen unzulässig sind bzw. der Wettbewerb nicht ver-
fälscht werden darf (Art. 10 Abs. 2 ETH-G; Art. 4 Abs. 3 MetG; Art. 9
Abs. 4 PG; Art. 19 Abs. 3 GeoIG; Art. 17a Abs. 2 des Bundesgesetzes
vom 9. Juni 1977 über das Messwesen [SR 941.20]). Im Nachfol-
genden ist daher zu prüfen, ob das Verbot der Quersubventionierung
hier beachtet worden ist.
9.2 Die Beschwerdeführer sind der Meinung, zur Vermeidung von
Wettbewerbsverzerrungen und Quersubventionierungen müsse der
Nichtmonopolbereich der Glarnersach in eine selbständige (Tochter-)
Gesellschaft ausgelagert werden. Dies wäre zwar eine denkbare
Lösung, doch ist ein solches Vorgehen jedenfalls nicht verfas-
sungsrechtlich vorgeschrieben, da die finanzielle Trennung von Ge-
schäftsbereichen auch innerhalb ein und derselben juristischen Person
möglich ist. Das ist bei der Glarnersach der Fall: Ein Verbot der Quer-
subventionierung vom Monopol- zum Wettbewerbsbereich ist zwar im
Gesetz nicht ausdrücklich festgelegt. Nach Art. 11 Abs. 1 SachVG wird
aber die Vermögens-, Finanz- und Ertragslage getrennt nach den Auf-
gabengebieten dargelegt. Nach den Materialien und den Ausfüh-
rungen des Beschwerdegegners, auf denen dieser zu behaften ist,
wird damit ein Verbot der Quersubventionierung gemeint. Es gibt keine
Anhaltspunkte, dass diese Trennung in der Praxis missachtet würde.
Seite 26

Daran vermag auch nichts zu ändern, dass die Glarnersach nach
Art. 2 Abs. 3 SachVG für ihre Verbindlichkeiten mit ihrem Vermögen
haftet. Dies könnte zwar theoretisch dazu führen, dass bei einer Un-
terdeckung des Wettbewerbsbereichs dessen Verluste aus dem
Monopolbereich gedeckt werden müssten, falls die Reserven des
Wettbewerbsbereichs erschöpft wären. Die blosse Befürchtung, dass
sich eine solche Haftung der Glarnersach realisieren könnte, stellt
jedoch noch keine systematische Quersubventionierung dar.
9.3 Die Beschwerdeführer machen geltend, eine Quersubventionie-
rung liege vor, weil die Personal- und Sachkosten der Glarnersach
nicht gemäss effektivem Aufwand dem Monopol- und dem Wett-
bewerbsbereich zugewiesen würden.
9.3.1 Der Beschwerdegegner hat in seiner Vernehmlassung dar-
gelegt, die Kosten würden nach einem bestimmten Schlüssel sach-
gerecht auf die beiden Bereiche verlegt. Er hat dazu den am
25. August 2010 angepassten "FIBU-Aufteilungsschlüssel" vorgelegt,
diesen aber als Geschäftsgeheimnis bezeichnet. Die Beschwerde-
führer haben in der Replik die Herausgabe dieser Unterlagen bean-
tragt, was der Beschwerdegegner in der Duplik abgelehnt hat. Das
Bundesgericht hat den Beschwerdeführern gestützt auf Art. 56 Abs. 2
und Abs. 3 BGG die Einsicht in diese Akten verweigert, ihnen aber den
wesentlichen Inhalt mitgeteilt.
9.3.2 Aus diesem Aufteilungsschlüssel geht hervor, dass der Wett-
bewerbsbereich per 1. Januar 2009 in den Sparten Feuer und Elemen-
tar-Versicherung nur 12,7 % des gesamten Versicherungskapitals der
Glarnersach umfasst, in der Sparte Erdbebenversicherung nur 2,6 %.
Der Schadenaufwand (Feuer und Elementar) beträgt im Wettbewerbs-
bereich über einen Zeitraum von 10 Jahren gemittelt 16,6 % des ge-
samten Schadenaufwands. In Bezug auf die Finanzbuchungen beträgt
der Anteil des Wettbewerbsbereichs 37,4 %, in Bezug auf die Scha-
denfälle 57,0 % und in Bezug auf den Policen- und Dossierbestand
28,5 %. Die Personalkosten werden zu 45,5 % dem Wettbewerbs-
bereich zugeordnet, die Mietkosten zu 45,0 %. Die Beschwerdeführer
machen in ihrer Eingabe vom 11. November 2011 geltend, diese Zu-
sammenstellung bestätige, dass eine scharfe verursachergerechte
Zuteilung der Kosten nicht möglich sei, sodass auf das Hilfsmittel
eines Kostenverteilschlüssels zurückgegriffen werde, der zudem jeder-
zeit abgeändert werden könne und so eine Quersubventionierung
nicht verlässlich ausschliesse, zumal die Schadenanteile relativ volatil
seien.
Seite 27

9.3.3 Es mag zutreffen, dass die Kostenanteile von Monopol- bzw.
Wettbewerbsbereich nicht ganz genau verursachergerecht festgelegt
werden können. Die zitierten Zahlen lassen aber erkennen, dass die
Glarnersach sich bemüht, nach besten verfügbaren Schätzungen die
Kostenanteile zu bestimmen. Indem der Kostenanteil des Wettbe-
werbsbereichs auf rund 45 % festgelegt wurde, obwohl dieser Bereich
in den meisten anderen Kennzahlen einen bedeutend tieferen Anteil
hat, erscheint eine unzulässige Quersubventionierung zugunsten des
Wettbewerbsbereichs jedenfalls als wenig plausibel, selbst wenn hier
pro Police oder Schadenfall allenfalls höhere Kosten anfallen als im
Monopolbereich. Im Übrigen ist es Sache der Aufsichts- oder Wettbe-
werbsbehörden, mit den ihnen zustehenden gesetzlichen Mitteln
(Art. 14 f. SachVG; Art, 7 KG) eine korrekte Kostenverteilung zu über-
prüfen und allenfalls zu erzwingen (vgl. E. 9.4 hiernach). Die blosse
theoretische Möglichkeit einer Quersubventionierung genügt jedenfalls
im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle nicht, um das Gesetz
aufzuheben (vgl. E. 2.3 hiervor).
9.4 Die Verbindung von Monopol- oder Hoheitsverwaltung einerseits
und Wettbewerbstätigkeit andererseits kann auch in anderer als rein
finanzieller Hinsicht die Gefahr einer gewissen Wettbewerbsver-
zerrung in sich bergen, etwa wenn das staatliche Unternehmen auf-
grund seiner Monopoltätigkeit im Verkehr mit den Kunden einen Vorteil
gegenüber der Konkurrenz hat (BIAGGINI/GÄCHTER/KIENER, a.a.O., S. 489
Rz. 7; vgl. Urteil 2P.436/1997 vom 5. Februar 1999 E. 3d und E. 3e
publ. in: ZBl 101/2000 S. 383). Namentlich mag die Glarnersach fak-
tisch einen gewissen Wettbewerbsvorteil haben, indem sie infolge
ihres Monopols für die Gebäudeversicherung (ausgenommen Fabrik-
und Hotelliegenschaften; Art. 19 Abs. 2 SachVG) bereits von Gesetzes
wegen mit allen Gebäudeeigentümern im Kontakt steht und deshalb
bei der Akquisition für andere Versicherungszweige gegebenenfalls
bereits vorhandene Daten nutzen oder Kombiprodukte anbieten kann
(VOGEL, a.a.O., S. 211, 242 f.; vgl. die zitierte Vorabklärung des Sek-
retariats der Wettbewerbskommission, Ziff. 166). Eine rechtliche Be-
vorzugung der Glarnersach besteht in dieser Hinsicht freilich nicht. Die
faktische Bevorzugung dürfte zudem bescheiden sein, da sie sich auf
den Anfangskontakt beschränkt. Eine ins Gewicht fallende Wett-
bewerbsverzerrung ist unter diesen Umständen nicht zu erwarten. Im
Übrigen ist daran zu erinnern, dass die Glarnersach im Wettbewerbs-
bereich uneingeschränkt dem Wettbewerbsrecht und insbesondere der
Kartellgesetzgebung untersteht (Art. 2 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 [e
contrario] KG; vgl. BGE 137 II 199 E. 3.1 S. 205 f.; 129 II 497 E. 3.3
S. 514 ff.). Sollte die Glarnersach durch ihre Geschäftstätigkeit gegen
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wettbewerbsrechtliche Bestimmungen verstossen, so könnte ein sol-
ches Verhalten mit den dafür vorgesehenen Mitteln des Kartell-
gesetzes geahndet werden, wie dies die bereits erwähnte Vor-
abklärung des Sekretariats der Wettbewerbskommission betreffend
die Gebäudeversicherung Bern (GVB) zeigt. Dass die Glarner Rege-
lung nicht in allen Punkten der von der GVB abgegebenen Ver-
pflichtungserklärung (Ziff. 167 der Vorabklärung) entspricht (z.B. nicht
getrennte Leitungsorgane), bedeutet nicht automatisch, dass sie
wettbewerbsrechtswidrig ist, sodass jedenfalls im Rahmen der vorlie-
genden abstrakten Normenkontrolle kein Grund besteht, sie aufzu-
heben (vgl. vorne E. 2.3).
9.5 Sodann erblicken die Beschwerdeführer eine Beeinträchtigung der
Wettbewerbsneutralität auch im Umstand, dass die Glarnersach nicht
der Versicherungsaufsicht gemäss dem Versicherungsaufsichtsgesetz
unterstellt sei und dementsprechend nicht die damit verbundenen
Kosten tragen müsse. Namentlich müsse sie im Unterschied zu den
Privatversicherern nicht die strengen Eigenkapitalvorschriften gemäss
Art. 9 VAG bzw. Art. 21 ff. der Verordnung vom 9. November 2005
über die Beaufsichtigung von privaten Versicherungsunternehmen
(Aufsichtsverordnung, AVO; SR 961.011) beachten.
Die eidgenössische Versicherungsaufsicht bezieht sich – auch wenn
das im VAG im Unterschied zu Art. 1 des aufgehobenen Bundes-
gesetz vom 23. Juni 1978 betreffend die Aufsicht über die privaten
Versicherungseinrichtungen (aVAG; AS 1978 1836; in Kraft gewesen
bis zum 31. Dezember 2005) nicht mehr ausdrücklich gesagt wird –
nur auf die Privatversicherung (Art. 98 Abs. 3 BV; Botschaft zum VAG,
BBl 2003 3807 f.) und somit nicht auf die öffentlichen Versicherungen
(WEBER/UMBACH, Versicherungsaufsichtsrecht, 2006, S. 42 Rz. 6, S. 53
Rz. 3 f.; VALLENDER/HETTICH/LEHNE, a.a.O., S. 617). Zwar ist fraglich, ob
sich diese Einschränkung auf das Versicherungsunternehmen bzw.
dessen Trägerschaft oder auf die Natur des Versicherungsverhältnis-
ses bezieht. Diese Unterscheidung wirkt sich namentlich dann aus,
wenn eine öffentliche Anstalt – wie im vorliegenden Fall – auch
Versicherungen anbietet, welche nicht auf öffentlichem Recht, sondern
auf einem privatrechtlichen Versicherungsvertrag beruhen. Indessen
erscheint eine geteilte Aufsicht über dasselbe Versicherungsunter-
nehmen, wie sie mit einer Anknüpfung an die Natur des konkreten
Versicherungsverhältnisses verbunden wäre, nicht als sinnvoll. Sach-
gerecht ist es vielmehr, im Zusammenhang mit der Unterscheidung
zwischen Privatversicherung und öffentlichen Versicherungen auf den
Träger der Versicherung abzustellen. Als Folge hiervon untersteht die
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Glarnersach auch im Wettbewerbsbereich nicht der Aufsicht gemäss
VAG. Sie unterliegt hingegen gemäss Art. 11 Abs. 2 SachVG einer
externen Revision, welche die Geschäftstätigkeit auf Einhaltung der
gesetzlichen Vorgaben, der anerkannten Standards und der versi-
cherungstechnischen Grundsätze überprüft. Zudem unterliegt sie
gemäss Art. 14 und Art. 15 SachVG der Aufsicht durch den Regie-
rungsrat und der Oberaufsicht durch den Landrat des Kantons Glarus.
Der Regierungsrat hat am 8. Februar 2011 die Verordnung über die
Aufsicht des Regierungsrates bei der Kantonalen Sachversicherung
(VAGL) erlassen, die am 1. Januar 2011 in Kraft getreten ist (Amts-
blatt des Kantons Glarus vom 17. Februar 2011). Gemäss Art. 4 VAGL
prüft die beauftragte Revisionsstelle für jeden Aufgabenbereich
getrennt die Einhaltung der versicherungstechnischen Grundsätze; die
Prüfung umfasst das Vorhandensein von genügend Kapital, Rück-
stellungen und Reserven. Die Festlegung dieser Werte richtet sich
sinngemäss nach den Bestimmungen der Bundesgesetzgebung zur
Versicherungsaufsicht, insbesondere zum Schweizer Solvenztest als
ergänzendes kantonales Recht (Art. 4 Abs. 3 VAGL). Damit ist die
aufsichtsrechtliche Regelung der Glarnersach mit jener über die
Privatversicherung vergleichbar und es besteht insoweit keine Wett-
bewerbsverzerrung.
9.6 Auch in anderer Hinsicht besteht keine Privilegierung der Glar-
nersach: Nach Art. 60 SachVG ist die Glarnersach im Rahmen der
Versicherung im Wettbewerb steuerpflichtig und damit der privaten
Konkurrenz gleichgestellt. Wenn die Beschwerdeführer geltend ma-
chen, die Glarnersach könne im Rahmen des Gesetzes selber be-
stimmen, welche zusätzlichen Versicherungen sie anbieten wolle, so
trifft das zwar zu, stellt aber keine Wettbewerbsverzerrung dar, denn
dasselbe gilt auch für die privaten Konkurrenten der Glarnersach.
9.7 Insgesamt verstossen die angefochtenen Gesetzesbestimmungen
nicht gegen die Wirtschaftsfreiheit.
10. Versicherungsabkommen Schweiz-EU
10.1 Gemäss Art. 3 i.V.m. Anhang 2 Bst. D Ziff. 1 lit. g des Versiche-
rungsabkommens fällt (u.a.) die Kantonale Sachversicherung Glarus
nicht unter das Abkommen, sofern ihre durch die Satzung festgelegte
(territoriale und sachliche) Zuständigkeit nicht geändert wird. Die Be-
schwerdeführer bringen vor, die Glarnersach habe durch das neue
Gesetz ihre sachliche und territoriale Zuständigkeit verändert, falle
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daher unter das Abkommen und müsse folglich eine Rechtsform
gemäss dessen Art. 9 i.V.m. Anhang 3 aufweisen (Aktiengesellschaft
oder Genossenschaft) und die Solvabilitätsvoraussetzungen gemäss
Art. 16 ff. des Abkommens erfüllen. Der Beschwerdegegner bestreitet
demgegenüber, dass die Tätigkeit der Glarnersach durch das ange-
fochtene Gesetz ausgedehnt wird. Die Frage kann aus den nach-
folgenden Gründen offen bleiben.
10.2 Das Versicherungsabkommen hat nach seinem Art. 1 zum Ziel,
auf der Grundlage der Gegenseitigkeit die Bedingungen zu regeln, die
erforderlich und hinreichend sind, um Agenturen und Zweignieder-
lassungen von Unternehmen, die ihren Sitz im Hoheitsgebiet einer
Vertragspartei haben und sich im Hoheitsgebiet der anderen Ver-
tragspartei niederlassen wollen oder dort bereits niedergelassen sind,
die Aufnahme oder Ausübung der selbständigen Tätigkeit der
Direktversicherung, mit Ausnahme der Lebensversicherung, zu ermög-
lichen (vgl. auch Botschaft zum Abkommen, BBl 1991 IV 1, S. 7 f., 11,
13 f.). Aus dieser Zielsetzung folgt, dass das ganze Abkommen einzig
die grenzüberschreitende Tätigkeit der Versicherungen regelt; inner-
staatliche Sachverhalte sind nur im Hinblick auf den grenz-
überschreitenden Aspekt erfasst, soweit nicht der schweizerische
Gesetzgeber unabhängig von dieser Zielsetzung parallel analoge
Bestimmungen erlässt (vgl. BBl 1991 IV 15). Der Umstand, dass die in
Anhang 2 Bst. D genannten Versicherungen nicht unter das Ab-
kommen fallen, bedeutet demnach, dass diese Monopolversiche-
rungen weiterhin auch im Verhältnis zwischen der Schweiz und der EU
zulässig sind und die entsprechenden Versicherungsbereiche mithin
den Versicherungsunternehmen aus der jeweils anderen Vertrags-
partei nicht zugänglich sind. Dadurch wird nicht ausgeschlossen, dass
die genannten Versicherungen ihre Tätigkeitsbereiche im Wettbewerb
– und damit in Konkurrenz auch zu den Versicherungsunternehmen
aus der EU – erweitern. Sie unterstehen den Anforderungen des
Abkommens einzig soweit sie in der EU tätig sein wollen. Wenn die
Glarnersach die Anforderungen des Abkommens (z.B. bezüglich
Rechtsform [Art. 9 und Anhang 3 Bst. A] oder Solvabilitätsspanne
[Art. 16 und Protokoll Nr. 1]) nicht einhält, hat das mithin bloss zur
Folge, dass sie allenfalls in der EU nicht zugelassen wird. Es hat dies
aber keine Bedeutung für ihre Tätigkeit innerhalb der Schweiz.
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11. Derogatorische Kraft des Bundesrechts
Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung der derogatorischen
Kraft des Bundesrechts in zweierlei Hinsicht:
11.1 Einerseits machen sie geltend, indem der kantonale Gesetzgeber
einer staatlichen Unternehmung erlaube, Versicherungen im Wett-
bewerb anzubieten, ohne die Vorschriften des VAG einzuhalten, wür-
den dieses Gesetz sowie Art. 98 Abs. 3 BV verletzt. Wie dargelegt
(vgl. E. 9.5 hiervor), ist jedoch das VAG gemäss Art. 98 Abs. 3 BV auf
die kantonalen Versicherungen nicht anwendbar, sodass der Kanton
kein Bundesrecht verletzt, wenn er seine Versicherung nicht diesem
Gesetz unterstellt.
11.2 Andererseits führen die Beschwerdeführer ins Feld, die von der
Glarnersach im Wettbewerbsbereich abgeschlossenen Versicherungs-
verträge würden dem Versicherungsvertragsgesetz unterliegen.
Art. 59 SachVG trage diesem Umstand nicht Rechnung, indem diese
Bestimmung vorsehe, dass das VVG nicht direkt als Bundesrecht,
sondern nur als ergänzendes kantonales Recht zur Anwendung
komme, was Bundesrecht verletze.
11.2.1 Tritt eine kantonale Unternehmung als Privatrechtssubjekt und
im Wettbewerb zu Privaten auf, so hat sie sich aus Gründen der Wett-
bewerbsneutralität wie auch wegen des Vorrangs des Bundesrechts
grundsätzlich der Formen des Bundesprivatrechts zu bedienen (Art. 61
Abs. 2 OR; BGE 120 II 321 E. 2h S. 329; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
a.a.O., S. 62 Rz. 283 f.; KNAPP, a.a.O. [2001], S. 535; TSCHANNEN/ZIM-
MERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl. 2009, S. 380 f.
Rz. 5 und Rz. 7; VOGEL, a.a.O., S. 213 f.; vgl. auch BGE 129 III 35
E. 5.3 und E. 6 S. 41 ff.), soweit dieses nicht (wie z.B. bezüglich der
Rechtsform, Art. 59 ZGB) einen Vorbehalt zu Gunsten des kantonalen
Rechts enthält.
11.2.2 Nach dem Wortlaut von Art. 59 SachVG gelten "im Übrigen" für
die Versicherung im Wettbewerb "ergänzend und sinngemäss" die
materiellen Bestimmungen der Bundesgesetzgebung über den Versi-
cherungsvertrag. Wie sich aus den vom Beschwerdegegner dar-
gelegten Materialien ergibt, war im Vernehmlassungsentwurf ur-
sprünglich vorgesehen gewesen, das Verhältnis zwischen der Glar-
nersach und den Versicherungsnehmern auch im Wettbewerbsbereich
öffentlich-rechtlich zu regeln und das Versicherungsvertragsgesetz nur
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als subsidiäres kantonales Recht für anwendbar zu erklären; diese
Formulierung wurde aber in der Folge verändert, um zum Ausdruck zu
bringen, dass der Vertrag dem (Bundes)Zivilrecht untersteht. Das wird
dadurch bekräftigt, dass gemäss Art. 70 SachVG die Forderungen aus
Versicherung im Wettbewerb im zivilrechtlichen Verfahren geltend zu
machen sind. Art. 59 SachVG kann ohne Weiteres in dem Sinne
verfassungskonform (vgl. E. 2.3 hiervor) ausgelegt werden, dass der
Vertrag nicht nur sinngemäss, sondern direkt dem VVG unterstellt ist.
Missverständlich mag allenfalls erscheinen, dass – vermutlich als
Relikt aus der ursprünglich vorgesehenen öffentlich-rechtlichen Kon-
struktion – nach wie vor in Art. 57 SachVG der Versicherungsantrag
und in Art. 58 SachVG die Versicherungsbestätigung (Police) geregelt
werden. Da diese Fragen bereits im Versicherungsvertragsgesetz
geregelt sind (Art. 1 ff. und Art. 11 ff. VVG), ist eine entsprechende
Regelung im kantonalen Gesetz überflüssig. Die Beschwerdeführer
rügen aber nicht in rechtsgenüglicher Form die Bundesrechtswidrigkeit
dieser beiden Bestimmungen, sodass darauf nicht weiter einzugehen
ist. Zudem sind diese beiden Artikel zwar weniger detailliert als die
entsprechenden Bestimmungen im VVG, enthalten aber nichts, was zu
diesen im Widerspruch stünde, sodass ein Rechtsanwendungskonflikt
ohnehin nicht zu erwarten ist.
12. Kosten- und Entschädigungsfolgen
Nach dem Ausgeführten ist die Beschwerde unbegründet und somit
abzuweisen. Bei diesem Verfahrensausgang tragen die Beschwerde-
führer die bundesgerichtlichen Kosten unter solidarischer Haftbarkeit
(Art. 66 Abs. 1 und Abs. 5 BGG). Der Kanton Glarus, welcher in sei-
nem amtlichen Wirkungskreis obsiegte, hat grundsätzlich keinen An-
spruch auf eine Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 3 BGG). Zwar lässt
das Gesetz diesbezüglich Raum für eine ausnahmsweise Zuspre-
chung von Parteientschädigungen, doch ist von dieser Möglichkeit nur
zurückhaltend Gebrauch zu machen, so etwa im Falle mutwilliger oder
querulatorischer Prozessführung (BGE 126 V 143 E. 4b S. 150 f.;
GEISER, in: Niggli/Uebersax/Wiprächtiger [Hrsg.], Bundesgerichtsgesetz
– Basler Kommentar, 2. Aufl. 2011, N 21 zu Art. 68). Eine solche
Konstellation liegt hier nicht vor.
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Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 20'000.-- werden den Beschwerdeführern
unter solidarischer Haftbarkeit auferlegt.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 3. Juli 2012
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident:
Der Gerichtsschreiber:
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Zähndler
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