emark · EMARK-2001-5 · 2000-12-07 · de
Art. 105 Abs. 1 Bst. c AsylG i.V.m. Art. 1 Abs. 2 VOARK,
Asylrecht

1. a) In formeller Hinsicht stellt sich vorab die Frage, ob die ARK zur
Behandlung der vorliegenden Beschwerde überhaupt zuständig ist. Gemäss Art.
105 Abs. 1 AsylG ist die ARK nämlich nur in den abschliessend genannten Fällen
laut Bst. a-e dieser Bestimmung zur Behandlung von Beschwerden gegen Entscheide
des BFF zuständig, währenddem gemäss Abs. 4 von Art. 105 AsylG über die

EMARK - JICRA - GICRA   2001 5/27
EMARK - JICRA - GICRA
2001 / 5
2001
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Auszug aus dem Urteil der ARK vom 7. Dezember 2000 i.S. M. J.
und P. J., Bundesrepublik Jugoslawien (Kosovo)
Art. 105 Abs. 1 Bst. c AsylG i.V.m. Art. 1 Abs. 2 VOARK,
Art. 20 Abs. 1 Bst. b (i.V.m. Art 14a und 14b) ANAG: Zuständigkeit des EJPD
für die Beschwerde gegen eine Verfügung des BFF über eine vorläufige
Aufnahme nach Art. 14b ANAG; Art 13 EMRK: Wirksame Beschwerde.
Weist das BFF einen ausserhalb des Asylverfahrens
gestellten Antrag der kantonalen Fremdenpolizei auf vorläufige Aufnahme ab,
ist diese Verfügung mit Beschwerde beim EJPD anfechtbar. Die Zuständigkeit
der ARK ergibt sich auch nicht unter Berufung auf Art. 13 EMRK.
Art. 105 al. 1 let. c LAsi en relation avec les art. 1 al. 2
OCRA, et 20 al. 1 let. b (en relation avec les art. 14a et 14b) LSEE :
compétence du DFJP en matière de recours contre les décisions de l'ODR
concernant l'admission provisoire selon l'art. 14b LSEE. Art. 13 CEDH :
recours effectif.
La décision par laquelle l'ODR rejette une proposition de
la police des étrangers d'accorder une admission provisoire hors procédure
d'asile est susceptible de recours auprès du DFJP. L'art. 13 CEDH ne saurait
être invoqué pour fonder la compétence de la CRA.
Art. 105 cpv. 1 lett. c LAsi in relazione con gli art. 1 cpv.
2 OCRA, art. 20 cpv. 1 lett. b (in relazione con gli art. 14a e 14b) LDDS:
competenza del DFGP per i ricorsi contro le decisioni dell'UFR circa
l'ammissione provvisoria giusta l'art 14b LDDS; art. 13 CEDU: ricorso effettivo.
La decisione con cui l'UFR respinge una domanda
d'ammissione provvisoria, inoltrata dall'autorità cantonale di polizia degli
stranieri al di fuori di una procedura d'asilo, va impugnata con ricorso al
DFGP. La competenza della CRA non è derivabile nemmeno dall'art. 13 CEDU.
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Zusammenfassung des Sachverhalts:
Die Beschwerdeführer verfügten im Kanton Bern über ausländerrechtliche
Aufenthaltsbewilligungen L, welche ihnen - unter gleichzeitiger Anordnung der
Wegweisung - von den kantonalen Fremdenpolizeibehörden entzogen wurden. Eine
von der Beschwerdeführerin dagegen erhobene Beschwerde wurde von der Polizei-
und Militärdirektion des Kantons Bern abgewiesen; die Verfügung betreffend den
Beschwerdeführer erwuchs unangefochten in Rechtskraft. Den Beschwerdeführern
wurde eine Ausreisefrist bis zum 31. April 1999 (Beschwerdeführer)
beziehungsweise bis zum 25. Juni 1999 (Beschwerdeführerin) angesetzt.
Mit an das BFF gerichteter Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 23. Dezember
1999 beantragten die Beschwerdeführer in der Folge die "Erteilung von
F-Ausweisen". Zur Begründung brachten die Beschwerdeführer vor, sie
befürchteten, im Kosovo Opfer einer Blutfehde zu werden.
Mit Schreiben vom 30. Dezember 1999 bestätigte das BFF dem Rechtsvertreter
der Beschwerdeführer den Eingang der Eingabe. Unter Hinweis auf Art. 14b ANAG
(wonach im rein fremdenpolizeilichen Verfahren die vorläufige Aufnahme vom
Bundesamt für Ausländerfragen, der Bundesanwaltschaft und der kantonalen
Fremdenpolizeibehörde beantragt werden kann) führte das BFF aus, es liege
nicht in seiner Kompetenz, weitere Schritte zu unternehmen, und retournierte die
Eingabe vom 23. Dezember 1999 an den Absender.
Mit Schreiben vom 14. Januar 2000 und vom 25. Juli 2000 beantragte die
Fremdenpolizei des Kantons Bern beim BFF die Anordnung der vorläufigen Aufnahme
der Beschwerdeführer.
Mit Verfügung vom 17. Oktober 2000 (adressiert an die Fremdenpolizei des
Kantons Bern und unter Zustellung einer Kopie an den Rechtsvertreter der
Beschwerdeführer) wies das BFF diesen Antrag ab. Zur Begründung wurde im
Wesentlichen ausgeführt, dass die Beschwerdeführer in der Schweiz kein
Asylgesuch gestellt hätten und der Vollzug der Wegweisung sowohl zulässig als
auch zumutbar und möglich erscheine.
In der Rechtsmittelbelehrung führte das BFF aus, gegen diese Verfügung
könne innert 30 Tagen beim EJPD Beschwerde erhoben werden.
Mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 16. November 2000 beantragen die
Beschwerdeführer bei der ARK die Aufhebung der BFF-Verfügung vom 17. Oktober
2000 und die Anordnung der vorläufigen Aufnahme.
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Die ARK tritt auf die Beschwerde nicht ein und übermittelt die Akten dem
EJPD.
Aus den Erwägungen:
1. a) In formeller Hinsicht stellt sich vorab die Frage, ob die ARK zur
Behandlung der vorliegenden Beschwerde überhaupt zuständig ist. Gemäss Art.
105 Abs. 1 AsylG ist die ARK nämlich nur in den abschliessend genannten Fällen
laut Bst. a-e dieser Bestimmung zur Behandlung von Beschwerden gegen Entscheide
des BFF zuständig, währenddem gemäss Abs. 4 von Art. 105 AsylG über die
anderen Beschwerden das Departement endgültig entscheidet, soweit nicht die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zulässig ist.
b) Gemäss Rechtsmittelbelehrung des BFF kann gegen die Verfügung vom 17.
Oktober 2000 innert 30 Tagen beim Eidgenössischen Justiz- und
Polizeidepartement Beschwerde erhoben werden.
c) Die Beschwerdeführer haben ihre Eingabe vom 16. November 2000 entgegen
dieser Rechtsmittelbelehrung bei der ARK eingereicht und stellen sich auf den
Standpunkt, dass sich die sachliche Zuständigkeit der ARK aus Art. 105 Abs. 1
Bst. c AsylG sowie aus den Art. 3 und 13 EMRK ergebe. Zur Begründung führen
sie aus, Art. 105 Abs. 1 Bst. c AsylG müsse EMRK-konform ausgelegt werden. Das
Gesuch, welches der angefochtenen Verfügung des BFF zugrunde liege, habe sich
wegen der drohenden Blutrache auf Art. 3 EMRK gestützt. Gemäss Art. 13 EMRK
stehe derjenigen Person, welche die Verletzung eines Konventionsrechtes geltend
mache, das Recht auf eine wirksame Beschwerde bei einer nationalen Instanz zu.
Wirksam sei eine Beschwerde nur, wenn sie von einer hinreichend unabhängigen
Instanz behandelt werde, welche den Sachverhalt und die Anwendung des Rechts in
freier Kognition prüfe und gestützt darauf eine verbindliche Entscheidung
treffen könne. Diese Voraussetzungen erfülle nur die angerufene ARK.
2. Mit Blick auf die zu beurteilende Frage der sachlichen Zuständigkeit sind
zunächst die Rechtsgrundlagen der angefochtenen Verfügung zu klären.
a) Die Anwesenheit ausländischer Staatsbürger in der Schweiz regelt sich
grundsätzlich nach den Bestimmungen des ANAG, gemäss dessen Art. 1 "der
Ausländer zur Anwesenheit auf Schweizer Boden berechtigt [ist], wenn er eine
Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung besitzt oder wenn er nach diesem
Gesetz keiner solchen bedarf". Erlischt eine einmal gewährte
Aufenthaltsbewilligung oder wird sie entzogen, wird in der Regel die Wegweisung
der ausländi-
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schen Person angeordnet und ihr eine Frist zur Ausreise angesetzt.
Erweist sich der Vollzug der Wegweisung als nicht möglich, nicht zulässig oder
nicht zumutbar, so verfügt das BFF die vorläufige Aufnahme (vgl. Art. 14a Abs.
1 ANAG); die vorläufige Aufnahme kann dabei gemäss Art. 14b Abs. 1 ANAG vom
Bundesamt für Ausländerfragen, von der Bundesanwaltschaft und von der
kantonalen Fremdenpolizeibehörde beantragt werden.
b) Bei Personen, welche in der Schweiz ein Asylgesuch gestellt haben, regelt
sich die Frage des Aufenthaltes demgegenüber nach den Bestimmungen des
Asylgesetzes. Während des Asylverfahrens darf sich der Gesuchsteller
grundsätzlich in der Schweiz aufhalten (vgl. Art. 42 Abs. 1 AsylG). Wird sein
Asylgesuch gutgeheissen, so hat er gemäss Art. 60 Abs. 1 AsylG Anspruch auf
eine Aufenthaltsbewilligung im Kanton, in dem er sich ordnungsgemäss aufhält.
Lehnt das BFF das Asylgesuch hingegen ab oder tritt es darauf nicht ein, so
verfügt es in der Regel die Wegweisung aus der Schweiz und ordnet den Vollzug
an, wobei es den Grundsatz der Einheit der Familie berücksichtigt (vgl. Art. 44
Abs. 1 AsylG). Ist der Vollzug der Wegweisung nicht zulässig, nicht zumutbar
oder nicht möglich, so regelt das Bundesamt das Anwesenheitsverhältnis nach
den Bestimmungen über die vorläufige Aufnahme gemäss Art. 14a ANAG (vgl. Art.
44 Abs. 2 AsylG). Ferner kann eine vorläufige Aufnahme in Fällen einer
schwerwiegenden persönlichen Notlage angeordnet werden, sofern vier Jahre nach
Einreichen des Asylgesuchs noch kein rechtskräftiger Entscheid ergangen ist
(vgl. Art. 44 Abs. 3 AsylG).
c) Die Unterscheidung zwischen dem rein fremdenpolizeilichen Verfahren nach
den Bestimmungen des ANAG (beziehungsweise der ANAV und der BVO) gemäss
obenstehender Erwägung 2a und dem Asylverfahren gemäss Erwägung 2b hat
Auswirkungen auf den Rechtsmittelweg, obwohl in beiden Fällen das BFF als erste
Instanz über die Frage des Vollzuges der Wegweisung entscheidet. Gemäss Art.
20 Abs. 1 Bst. b ANAG - welcher im Rahmen der letzten Asylgesetzesrevision
geändert worden ist (vgl. die Botschaft des Bundesrates vom 4. Dezember 1995
zur Totalrevision des AsylG sowie zur Änderung des ANAG, BBl 1996 II 118) - ist
das EJPD zuständig betreffend Beschwerden gegen Verfügungen des BFF über die
vorläufige Aufnahme, soweit sie sich nicht auf die Bestimmungen von Art. 44
Abs. 2 und 3 AsylG stützen (vgl. auch M. Spescha, Handbuch zum Ausländerrecht,
Bern 1999, S. 229); nach Abs. 3 von Art. 20 ANAG entscheidet das EJPD dabei
endgültig, soweit nicht die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht
zulässig ist.
Gemäss Art. 105 Abs. 1 Bst. c AsylG entscheidet demgegenüber die ARK
endgültig über Beschwerden gegen Entscheide des BFF betreffend die Wegwei-
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sung,
soweit es sich um eine Wegweisung oder deren Vollzug während oder nach
Abschluss eines Asylverfahrens handelt (vgl. Art. 1 Abs. 2 VOARK).
3. Nach dem bisher Gesagten ist demnach zu prüfen, ob sich die Verfügung
des BFF vom 17. Oktober 2000 ausschliesslich auf die ausländerrechtlichen
Bestimmungen des ANAG oder aber auf die Bestimmungen des AsylG stützt. Im
ersteren Falle wäre die sachliche Zuständigkeit - entsprechend der
Rechtsmittelbelehrung des BFF vom 17. Oktober 2000 - des EJPD, im letzteren
Falle - wie von den Beschwerdeführern geltend gemacht - diejenige der ARK
gegeben.
a) Diesbezüglich ergibt sich aus den Verfahrensakten, dass der Aufenthalt
der Beschwerdeführer vor der Einreichung ihrer Eingabe vom 23. Dezember 1999
stets nach den allgemeinen ausländerrechtlichen Bestimmungen geregelt war; die
Beschwerdeführer stellten bei ihrer Einreise in die Schweiz kein Asylgesuch und
verfügten von Anfang an über eine fremdenpolizeiliche Aufenthaltsbewilligung L
(wobei sich aus den Akten keine näheren Hinweise auf den genauen Rechtsgrund
dieser Bewilligung ergeben). Nach der Anordnung der Wegweisung durch die
Fremdenpolizei des Kantons Bern wurde ihnen eine Ausreisefrist bis zum 31. April
1999 (Beschwerdeführer) beziehungsweise bis zum 25. Juni 1999
(Beschwerdeführerin) angesetzt. Mit ihren an das BFF gerichteten Eingaben vom
23. Dezember 1999 beziehungsweise vom 25. Juli 2000 machten die
Beschwerdeführer beziehungsweise die Fremdenpolizeibehörden des Kantons Bern
sodann das Vorliegen von Wegweisungshindernissen gemäss Art. 14a ANAG geltend.
Nach dem in Erwägung 2a hievor Gesagten richtet sich der Beschwerdeweg somit
grundsätzlich nach Art. 20 Abs. 1 Bst. b ANAG, da das BFF den
Beschwerdeführern die beantragte vorläufige Aufnahme ausschliesslich gestützt
auf die allgemeinen ausländerrechtlichen Bestimmungen des ANAG verweigerte.
b. aa) An diesem Ergebnis vermöchte sich nur etwas zu ändern, wenn die an
das BFF gerichtete Eingabe der Beschwerdeführer vom 23. Dezember 1999 als
Asylgesuch im Sinne von Art. 18 AsylG zu qualifizieren wäre, hätte doch das
BFF diesfalls eine asylrechtliche Anordnung des Wegweisungsvollzuges getroffen
(die Bejahung der asylrechtlichen Grundlage der angefochtenen Verfügung hätte
im vorliegenden Beschwerdeverfahren allerdings vorab deren Kassation und die
Rückweisung der Sache an das BFF zur materiellen Beurteilung des Asylgesuches
zur Folge). Gemäss Art. 18 AsylG (welcher abgesehen von redaktionellen
Änderungen der Bestimmung von Art. 13 aAsylG entspricht [vgl. Botschaft, BBl
1996 II 51]) gilt als Asylgesuch jede Äusserung, mit der eine Person zu
erkennen gibt, dass sie in der Schweiz um Schutz vor Verfolgung nachsucht. Dabei
ist nach der Asylrechtslehre und der - angesichts der bloss redaktionellen
Änderungen dieser Bestimmung im Rahmen der letzten Asylgeset-
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zesrevision immer
noch geltenden - Rechtsprechung der ARK von einem weiten Verfolgungsbegriff
auszugehen, welcher neben den in Art. 3 AsylG genannten Gründen auch die
Wegweisungshindernisse gemäss Art. 44 Abs. 2 AsylG i.V. mit Art. 14a ANAG
umfasst (vgl.
EMARK 1999 Nr. 17, Erw. 4a, S. 114
;
1993 Nr. 16, Erw. 5, S. 104
;
1993 Nr. 17, Erw. 3b, S. 113
f.; vgl. auch W. Kälin, Grundriss des
Asylverfahrens, Basel/Frankfurt a.M. 1990, S. 259 f., sowie A. Achermann/Ch.
Hausammann, Handbuch des Asylrechts, 2. Aufl., Bern 1991, S. 292 ff.).
bb) Die Beschwerdeführer haben in ihrer Eingabe vom 23. Dezember 1999 zwar
das Vorliegen völker- und landesrechtlicher Wegweisungshindernisse geltend
gemacht, welche grundsätzlich vom soeben umschriebenen weiten
Verfolgungsbegriff umfasst wären. Sie haben indessen beim BFF (und nunmehr auch
auf Beschwerdeebene) ausdrücklich und ausschliesslich die Erteilung einer
F-Bewilligung (d.h. die Anordnung der vorläufigen Aufnahme) beantragt. Auch
unter Berücksichtigung der Tatsache, dass Parteierklärungen beziehungsweise
-begehren nach dem erkennbaren wirklichen Sinn auszulegen sind und -
insbesondere bei Laiengesuchen - unglückliche, sichtlich ungewollte oder
unbeholfene Wortwahl gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung nicht schaden
darf (vgl. dazu F. Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S.
50, m.w.H.), ist daher davon auszugehen, dass die von einem im Asylrecht
versierten Rechtsanwalt vertretenen Beschwerdeführer bewusst kein Asylgesuch zu
stellen gedachten. Mit ihrem klaren Rechtsbegehren und dessen Begründung haben
die Beschwerdeführer somit im Rahmen der insoweit auch im Verwaltungsverfahren
geltenden Dispositionsmaxime dem BFF den Prüfungsgegenstand vorgegeben, ist
doch die urteilende Behörde im Verwaltungsverfahren grundsätzlich an die
Parteianträge gebunden (vgl. A. Kölz/I. Häner, Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, S. 36, Rn 103; Gygi,
a.a.O., S. 191; vgl. auch
EMARK 1994 Nr. 16, Erw. 2, S. 130
f.). Bei dieser
Sachlage hat das BFF die Eingabe der Beschwerdeführer vom 23. Dezember 1999 zu
Recht nicht als Asylgesuch entgegengenommen und diese auf den
fremdenpolizeilichen Weg gemäss Art. 14b ANAG verwiesen.
c) Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführer während
ihres Aufenthaltes in der Schweiz nie ein Asylgesuch gestellt haben. Die
Verfügung des BFF vom 17. Oktober 2000 über die (Verweigerung der)
vorläufige(n) Aufnahme stützt sich daher nicht auf Art. 44 Abs. 2 AsylG,
sondern ausschliesslich auf Art. 14a ANAG; damit liegt keine bei der ARK
anfechtbare Verfügung im Sinne von Art. 105 Abs. 1 Bst. c AsylG i.V.m. Art. 1
Abs. 2 VOARK über den Vollzug der Wegweisung während oder nach Abschluss eines
Asylverfahrens vor. An diesem Ergebnis vermag auch die von den
Beschwerdeführern vertretene Auffassung, sie würden eine Gefährdung im Sinne
von Art. 3 EMRK gel-
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tend machen und hätten daher Anspruch auf eine wirksame
Beschwerde im Sinne von Art. 13 EMRK, welche nur im Falle einer Zuständigkeit
der ARK gegeben sei, nichts zu ändern, können sie doch die Rüge einer
allfälligen Verletzung von Art. 13 EMRK (durch die Ausgestaltung des
landesrechtlichen Instanzenzuges) auch im ausländerrechtlichen Verfahren,
letztinstanzlich sogar beim Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte,
vorbringen.
4. Bei dieser Sachlage ist auf die an die ARK gerichtete Beschwerde zufolge
fehlender sachlicher Zuständigkeit nicht einzutreten (vgl. Art. 9 Abs. 2 VwVG);
die Verfahrensakten sind in Anwendung von Art. 8 Abs. 1 VwVG dem gemäss Art. 20
Abs. 1 Bst. b ANAG zuständigen EJPD zur weiteren Behandlung zu übermitteln.
Der Vollzug der Wegweisung bleibt indessen bis zu allfällig anderslautender
Anordnung des Departementes ausgesetzt.
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