emark · EMARK-2002-1 · 2001-12-20 · de
Asylrecht

2000. L'UFR ha rifiutato di dare seguito alla proposta del Cantone d'esecuzione
dell'allontanamento di X. dalla Svizzera. L'UFR ha pure indicato che un ricorso
contro la menzionata decisione poteva essere presentato nei 30 giorni dinanzi
alla CRA (art. 105 cpv. 1 e 2 LAsi).
Nel 2001, il Cantone Ticino (di seguito il ricorrente), ha presentato ricorso

EMARK - JICRA - GICRA   2002 1/1
EMARK - JICRA - GICRA
2002 / 1
2002
/ 1 - 001
Estratto della sentenza della CRA del 20 dicembre 2001 nella causa X.,
Repubblica federale di Jugoslavia
Decisione di principio:
[1]
Azione umanitaria 2000.
La CRA è competente a trattare i ricorsi inoltrati
contro i provvedimenti resi dall'UFR in applicazione dell'Azione umanitaria
2000, limitatamente alle persone con procedura d'asilo ancora pendente, o
già conclusa e nell'attesa dell'esecuzione dell'allontanamento, ma che mai
hanno beneficiato di un'autorizzazione di soggiorno emessa dalle competenti
autorità di polizia degli stranieri (consid. 1b).
I provvedimenti resi dall'UFR nell'ambito dell'Azione
umanitaria 2000 costituiscono delle decisioni ai sensi dell'art. 5 PA
(consid. 1c).
La base legale dell'Azione umanitaria 2000 non è
desumibile dall'art. 44 cpv. 3 LAsi (v.
GICRA 2001 n.
20
), bensì, secondo
il principio "in maiore minus", dagli art. 56 cpv. 1 e 66 cpv. 1
LAsi, i quali conferiscono al Consiglio federale la facoltà d'accordare
l'asilo rispettivamente la protezione provvisoria a gruppi di persone
(consid. 1d).
È dato ricorso contro le decisioni relative all'Azione
umanitaria 2000 sia alle persone interessate, sia al loro cantone di
residenza cui l'UFR ha sollecitato il preavviso. In virtù del principio del
federalismo e considerato che la competenza dell'UFR a pronunciare
l'ammissione provvisoria in applicazione dell'Azione umanitaria 2000
concorre di fatto con quella delle autorità cantonali in materia
d'autorizzazioni di dimora, i cantoni sono legittimati a ricorrere contro le
decisioni dell'UFR contrarie al proprio preavviso (consid. 1e).
[1]  Decisione su questione di principio
conformemente all'art. 104 cpv. 3 LAsi in relazione con l'art. 10 cpv. 2 lett. a e l'art.
11 cpv. 2 lett. a e b OCRA.
2002 / 1 - 002
Grundsatzentscheid:
[2]
Humanitäre Aktion 2000.
Die Kommission ist zuständig zur Behandlung von
Beschwerden, die sich gegen vom BFF getroffene Anordnungen in Sachen
Humanitäre Aktion 2000 richten, falls sie Personen betreffen, deren
Asylverfahren noch hängig ist, oder deren Verfahren zwar bereits
abgeschlossen ist, der Vollzug der Wegweisung aber - ohne dass die Personen
je in den Genuss einer fremdenpolizeilichen Aufenthaltsregelung gekommen
sind - noch nicht erfolgt ist (Erw. 1b).
Die vom BFF getroffenen Anordnungen betreffend
Humanitäre Aktion 2000 stellen Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG dar
(Erw. 1c).
Die gesetzliche Grundlage für die Humanitäre Aktion
2000 findet sich nicht in Art. 44 Abs. 3 (vgl.
EMARK 2001 Nr.
20
), lässt
sich indessen nach dem Grundsatz "in maiore minus" aus den Art. 56
Abs. 1 und 66 Abs. 1 AsylG ableiten, welche dem Bundesrat die Kompetenz zur
Gewährung von Asyl oder vorübergehendem Schutz an ganze Gruppen
übertragen (Erw. 1d).
Gegen Entscheide betreffend der Humanitären Aktion 2000
steht nebst den betroffenen Personen auch dem Aufenthaltskanton - welcher
vom BFF zur Stellungnahme eingeladen wurde - ein Beschwerderecht zu. Da die
Humanitäre Aktion 2000 faktisch mit der kantonalen Kompetenz zur Erteilung
von Aufenthaltsbewilligungen in Konkurrenz steht, ergibt sich gemäss dem
Prinzip des Föderalismus eine Legitimation der kantonalen Behörden zur
Anfechtung solcher Verfügungen des BFF, welche entgegen ihrem Antrag
ausgefallen sind (Erw. 1e).
[2]  Entscheid über eine Grundsatzfrage gemäss
Art. 104 Abs. 3 AsylG i.V.m. Art. 10 Abs. 2 Bst. a und Art. 11 Abs. 2 Bst. a und b
VOARK.
2002 / 1 - 003
Décision de principe :
[3]
Action humanitaire 2000.
La Commission est compétente pour traiter les recours
dirigés contre les mesures prises par l'ODR dans le cadre de l'Action
humanitaire 2000, lorsqu'elles concernent des personnes dont la procédure
d'asile est encore en suspens ou dont la procédure est close mais qui sont
en attente de l'exécution d'un renvoi sans jamais avoir bénéficié d'une
autorisation de séjour de police des étrangers (consid. 1b).
Les mesures prises par l'ODR dans le cadre de l'Action
humanitaire 2000 constituent des décisions au sens de l'art. 5
PA (consid. 1c).
La base légale à l'Action humanitaire 2000 ne se
trouve pas dans l'art 44 al. 3 LAsi (cf.
JICRA 2001 n°
20
) mais, selon le
principe "in majore minus", dans les art. 56 al. 1 et 66 al. 1
LAsi, lesquelles confèrent au Conseil fédéral la faculté d'accorder
l'asile ou la protection provisoire à des groupes de personnes (consid.
1d).
Un recours est ouvert contre les décisions relatives à
l'Action humanitaire 2000 tant aux personnes intéressées qu'aux cantons de
résidence dont l'ODR a sollicité le préavis. En vertu du principe du
fédéralisme et dans la mesure où l'admission provisoire ordonnée en
application de l'Action humanitaire 2000 entre, de fait, en concurrence avec
les compétences cantonales en matière d'autorisation de séjour, les
cantons ont un droit de recours contre les décisions de l'ODR qui ne
suivent pas leurs préavis (consid. 1e).
Riassunto dei fatti:
Nel 1990, X., la moglie e i figli hanno presentato una domanda d'asilo in
Svizzera. Detta domanda è stata respinta dall'UFR nel 1993, Ufficio che nello
stesso tempo ha pure pronunciato l'allontanamento degli interessati dalla
Svizzera, nonché l'esecuzione dell'allontanamento. Il ricorso inoltrato contro
tale decisione è stato respinto dalla CRA nel 1994. Sempre nel 1994, una
domanda di revisione è stata respinta dalla CRA. Ancora nel 1994 gli
interessati avrebbero dovuto
[3]  Décision sur une question de
principe selon l'art. 104 al. 3 LAsi en relation avec l'art. 10 al. 2 let. a et
l'art. 11 al. 2 let. a et b OCRA.
2002 / 1 - 004
lasciare la Svizzera. La decisione d'esecuzione dell'allontanamento non è
stata eseguita, rispettivamente non ha potuto essere eseguita.
Nel 1999, l'UFR ha ammesso provvisoriamente in Svizzera moglie e figli di X.
in virtù del decreto del Consiglio federale del 7 aprile 1999 (ammissione
provvisoria collettiva dei cittadini della Repubblica federale di Jugoslavia con
ultimo domicilio in Cossovo). X. non ha ottenuto l'ammissione provvisoria, in
considerazione del fatto che sussistevano allora, secondo l'UFR, dei motivi
d'esclusione (l'interessato sarebbe stato più volte segnalato per minacce
contro terza persona e una volta per violazione della LDDS). Stante la
successiva revoca dell'ammissione provvisoria collettiva, è stato fissato un
termine di partenza per il 2000 a moglie e figli di X., il quale ha chiesto di
poter beneficiare del medesimo termine di partenza, istanza dapprima respinta, e
poi accolta dall'UFR quando l'interessato ha segnalato la sua appartenenza alla
comunità dei Rom.
Successivamente, i membri della famiglia X. hanno chiesto all'UFR un riesame
della decisione d'esecuzione dell'allontanamento verso la Repubblica federale di
Jugoslavia, stante la loro appartenenza alla comunità dei Rom. Nell'ambito
della procedura di riesame, l'UFR ha chiesto all'autorità cantonale competente
di formulare una proposta riguardo all'inclusione degli interessati nell'Azione
umanitaria 2000. L'autorità inferiore ha segnalato al Cantone che nel caso non
avesse inoltrato una proposta, non avrebbe avuto alcun diritto ad un ricorso ai
sensi dell'art. 105 cpv. 2 LAsi. Il Cantone ha presentato una proposta
favorevole, d'inclusione nell'Azione umanitaria 2000, per moglie e figli di X.,
ed una contraria per quest'ultimo. L'UFR ha pure fatto eseguire un esame LINGUA,
dal quale è emerso chiaramente che i membri della famiglia X. appartengono alla
comunità dei Rom.
L'UFR ha pronunciato l'ammissione provvisoria degli interessati, tutti
inclusi nell'Azione umanitaria 2000 decisa dal Consiglio federale il 1° marzo
2000. L'UFR ha rifiutato di dare seguito alla proposta del Cantone d'esecuzione
dell'allontanamento di X. dalla Svizzera. L'UFR ha pure indicato che un ricorso
contro la menzionata decisione poteva essere presentato nei 30 giorni dinanzi
alla CRA (art. 105 cpv. 1 e 2 LAsi).
Nel 2001, il Cantone Ticino (di seguito il ricorrente), ha presentato ricorso
dinanzi alla CRA contro la succitata decisione dell'UFR, nella misura in cui è
stata pronunciata l'ammissione provvisoria a favore di X. (di seguito
l'opponente).
Invitati ad esprimersi, l'UFR e l'opponente hanno proposto la reiezione del
gravame. Quest'ultimo ha precisato che l'argomentazione del ricorrente che
contesta l'applicabilità della direttiva del Consiglio federale del 1° marzo
2000 (Azione
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umanitaria 2000) solo per lui, ma non per il resto della famiglia, si basa su
un accertamento inesatto ed incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti ed è
inadeguata. L'opponente chiede pure l'assegnazione di ripetibili a carico del
ricorrente.
Successivamente, è stata trasmessa alla CRA una nuova decisione del Giudice
dell'istruzione e dell'arresto del Cantone Ticino (Giar), dalla quale si evince
che nonostante una condanna, a 15 giorni di detenzione sospesi condizionalmente,
per circolazione in stato d'ebrietà e infrazione alle norme della circolazione,
è stato accolto il ricorso inoltrato dall'opponente, e conseguentemente
revocato il divieto d'abbandono del territorio di alcuni Comuni precedentemente
pronunciato. Secondo il Giar non si potrebbe infatti seriamente affermare che la
presenza in Ticino dell'opponente sia suscettibile di mettere in pericolo la
sicurezza e l'ordine pubblici. Inoltre, agli atti di causa vi sono numerose
testimonianze d'eccellente integrazione della famiglia X. in Ticino. Infine, non
appaiono pertinenti gli argomenti che possono essere riassunti sotto il duplice
titolo di mancata collaborazione in sede di procedura d'asilo e di violazione
del divieto d'abbandono del territorio da parte dell'opponente.
La Commissione ha respinto il ricorso inoltrato dal Cantone.
Dai considerandi:
1. a) La CRA esamina d'ufficio e con piena cognizione la ricevibilità dei
ricorsi che le sono sottoposti, senza essere vincolata, in tale ambito, dagli
argomenti delle parti o dalle loro conclusioni (cfr. DTF 126 I 207).
Giusta l'art. 16 cpv. 3 LAsi, la procedura dinanzi alla CRA si svolge di
norma nella lingua ufficiale nella quale è stata redatta la decisione
impugnata. Tuttavia, se il ricorrente, come nella fattispecie, ha redatto il
ricorso in un'altra lingua ufficiale (l'italiano), la procedura può svolgersi
in questa lingua.
b) Secondo l'art. 105 cpv. 1 lett. c LAsi, la CRA decide definitivamente in
merito ai ricorsi contro le decisioni dell'UFR concernenti l'allontanamento.
Altresì, in virtù dell'art. 105 cpv. 2 LAsi, i Cantoni possono presentare
ricorso alla CRA se l'UFR non ha dato seguito ad una domanda (preavviso) ai
sensi dell'art. 44 cpv. 5 LAsi.
Il Cantone Ticino, che peraltro fa valere d'essere legittimato a ricorrere,
appare sollevare dubbi sulla competenza della CRA a statuire sui ricorsi contro
i provvedimenti resi dall'UFR nell'ambito dell'Azione umanitaria 2000. I dubbi
nasce-
2002 / 1 - 006
rebbero dal fatto che, a prima vista, l'Azione in questione non sembrerebbe
potersi fondare sull'art. 44 LAsi, e ciò nonostante l'esplicito riferimento
fatto a tale norma nella documentazione annessa al comunicato stampa del
Consiglio federale del 1° marzo 2000. Nella misura in cui i provvedimenti
pronunciati dall'UFR nell'ambito dell'Azione umanitaria 2000 - limitatamente
alle persone con procedura d'asilo ancora pendente o già conclusa e ancora
nell'attesa dell'esecuzione dell'allontanamento, ma che mai hanno goduto di una
qualsivoglia autorizzazione di soggiorno emessa dalle competenti autorità
cantonali di polizia degli stranieri e dunque non hanno mai definitivamente
abbandonato l'ambito dell'asilo -, non potessero basarsi sull'art. 44 LAsi,
l'autorità competente ad esaminare eventuali ricorsi, dello straniero o
dell'autorità cantonale competente o d'altri interessati, sarebbe il
Dipartimento federale di giustizia e polizia (DFGP) ai sensi dell'art. 20 cpv. 1
lett. b e cpv. 2 LDDS.
Da una corretta interpretazione dello spirito e dello scopo delle leggi
applicabili in materia d'allontanamento in relazione con l'Azione umanitaria
2000, discende la competenza della CRA a trattare i ricorsi inoltrati dalla
categoria di persone precedentemente menzionata, e dai Cantoni, contro i
provvedimenti resi dall'UFR in materia d'Azione umanitaria 2000. L'applicazione
delle regole dell'Azione umanitaria 2000, una volta adempite le condizioni,
comporta un impedimento alla pronunzia della decisione d'esecuzione
dell'allontanamento nelle procedure d'asilo pendenti, nonché un motivo di
riesame delle decisioni d'allontanamento già cresciute in giudicato. Un ricorso
contro provvedimenti di tale natura è di competenza della CRA ai sensi
dell'art. 105 cpv. 1 lett. c LAsi, soluzione prevista pure nella circolare Asilo
52.4.6 dell'UFR del 14 marzo 2000 per quanto attiene alle procedure pendenti in
prima o in seconda istanza. Si volesse argomentare altrimenti, ci si troverebbe
inevitabilmente confrontati ad una dicotomia di competenze in ambito ricorsuale.
Infatti, nelle procedure già pendenti dinanzi alla CRA per altro motivo,
quest'ultima risulterebbe competente a trattare i ricorsi in materia
d'allontanamento ai sensi dell'art. 44 cpv. 2 e 3 LAsi, mentre il DFGP sarebbe
competente a trattare i ricorsi contro i provvedimenti sull'Azione umanitaria
2000. Una simile soluzione non solo è illogica e fonte di rallentamenti, non
trascurabili, nell'evasione delle pratiche - la CRA dovrebbe, infatti,
sospendere la propria procedura ricorsuale nell'attesa della decisione del DFGP
in materia d'Azione umanitaria 2000 -, ma ancora è incompatibile con la scelta
voluta dal legislatore nella legge sull'asilo attualmente in vigore che ha
persino trasferito la competenza per l'esame dei casi di rigore personale grave
dei richiedenti l'asilo alle autorità in materia d'asilo, quindi alla CRA in
sede di ricorso, togliendola alle autorità di polizia degli stranieri, e al
DFGP in sede di ricorso. Nelle procedure d'asilo già concluse, la menzionata
dicotomia delle vie di ricorso susciterebbe altresì l'inoltro da parte delle
persone potenzialmente toccate dall'Azione umanitaria 2000 di domande di riesame
plurime non solo se-
2002 / 1 - 007
condo le disposizioni che reggono l'Azione umanitaria medesima, ma pure
giusta l'art. 44 cpv. 2, ed eventualmente cpv. 3 LAsi. Una simile
interpretazione sarebbe in palese contrasto con la lettera, lo spirito e lo
scopo dell'insieme della nuova legislazione in materia d'asilo, secondo cui da
un lato è trasmessa alla CRA ogni e qualsivoglia competenza in materia
d'allontanamento di richiedenti l'asilo, compreso dunque il caso di rigore
personale grave precedentemente di competenza della polizia degli stranieri, e
dall'altro lato è postulata un'accelerazione delle procedure d'asilo medesime.
Ne consegue che per la categoria d'interessati menzionata, un ricorso contro i
provvedimenti resi dall'UFR in materia d'Azione umanitaria 2000 va inoltrato
dinanzi alla CRA. In tal senso, pur senza dettagliata spiegazione dei motivi,
già si erano pronunciati il DFGP, nell'ambito di uno scambio d'opinioni
intercorso con la CRA, e l'UFR nei rimedi giuridici della decisione impugnata.
c) Va pure esaminata la natura del provvedimento reso dall'UFR. Detto Ufficio
ha considerato, nel caso concreto perché in altri ha pure sostenuto la versione
contraria, che il proprio provvedimento costituiva una decisione ai sensi
dell'art. 5 PA, quindi suscettibile di ricorso.
Secondo l'art. 5 PA sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel
singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti: la
costituzione, la modificazione o l'annullamento di diritti o d'obblighi;
l'accertamento dell'esistenza, dell'inesistenza o dell'estensione di diritti o
d'obblighi; il rigetto o la dichiarazione d'inammissibilità d'istanze dirette
alla costituzione, alla modificazione all'annullamento o all'accertamento di
diritti o d'obblighi. Sono decisioni anche quelle in materia d'esecuzione, le
decisioni incidentali, le decisioni su opposizione, le decisioni su ricorso, le
decisioni in sede di revisione e l'interpretazione (art. 5 cpv. 2 PA). In altri
termini, è una decisione giusta l'art. 5 PA soltanto quell'atto d'imperio che
tocca la situazione giuridica del singolo, astringendolo a fare, omettere o
tollerare alcunché, o che regola altrimenti in modo autoritativo, con carattere
vincolante e possibilità d'esecuzione coercitiva, i suoi rapporti con lo Stato
(
GICRA 1997 n. 8, pag. 56
, consid. 2a e b e relativi riferimenti).
Ci si può chiedere se sia possibile comparare l'Azione umanitaria 2000 del
diritto d'asilo ad un provvedimento di grazia del diritto penale. Quest'ultimo
appare come un atto d'imperio, preso però sulla base di considerazioni estranee
all'apprezzamento delle prove, all'applicazione del diritto e ai principi che
reggono la fissazione della pena, considerazioni che possono persino essere di
natura meramente politica. Qualsiasi atto di grazia, si scosta dalla funzione
normale del diritto penale e rompe con i principi che lo reggono. Procedendovi,
l'autorità pubblica si mette in opposizione cosciente con la legge ordinaria.
Essa modera, per equità, la sanzione penale compiendo un atto che si situa
natural-
2002 / 1 - 008
mente fuori delle leggi. È la ragione per la quale una tale decisione non ha
bisogno d'essere motivata. Essa si presta dunque per principio male ad essere
rimessa in causa, ritenuto che è nella natura dell'istituzione di non soffrire
di contestazione da parte di colui o colei a cui è diretta (DTF 118 Ia 105,
segnatamente pag. 107, consid. 2b). Secondo la giurisprudenza del Tribunale
federale, un atto di grazia non soggiace neppure ad un controllo dal profilo
dell'arbitrio (DTF 107 Ia 103). Tutt'al più, è dato ricorso contro la
decisione che dichiara irricevibile una domanda di grazia (DTF 106 Ia 132,
consid. 1a).
Dalla grazia, si distingue, sempre in materia penale, l'amnistia, la quale è
una misura collettiva, mediante la quale lo Stato rinuncia all'azione penale nei
confronti d'una categoria di persone che avrebbe commesso una o più infrazioni
determinate. Per effetto dell'amnistia, il fatto amnistiato perde il suo
carattere d'infrazione e non può più essere perseguito. Dunque l'azione
pubblica s'estingue nella misura e alle condizioni decise dall'autorità
competente. L'amnistia s'oppone pertanto all'esercizio del diritto di punire in
certe circostanze (cfr. Gérard Piquerez, Procédure pénale suisse, Zurigo
2000, p. 593, n° 2725). Pure nel diritto fiscale, seppure forse con termine
improprio, si parla d'amnistia.
Certo è che la parte ha il diritto, alle condizioni previste, di beneficiare
dell'amnistia e può quindi far valere, dinanzi alle autorità competenti,
l'eventuale impedimento alla promozione o prosecuzione di un procedimento penale
(cfr. sentenza del Tribunale federale, Ia Corte di diritto pubblico, del 1°
settembre 2000 nella causa P. contro Ufficio del giudice istruttore del Cantone
Sciaffusa, Procura del Cantone Sciaffusa e Tribunale d'Appello del Cantone
Sciaffusa, consid. 3e; DTF 108 Ib 465, consid. 2a).
L'Azione umanitaria 2000 si distingue in modo chiaro da un atto di grazia. Da
un lato, essa non trova applicazione solo a procedura conclusa e non costituisce
una misura individuale. Presenta piuttosto delle similitudini con l'amnistia
penale (art. 173 cpv. 1 lett. k Cost.), nel senso che si rivolge ad una
pluralità di persone, che non sono indicate individualmente, ma la cui
procedura presenta determinate caratteristiche. In caso d'amnistia l'azione
penale non può essere esercitata perché sussistono delle cause d'impedimento
("Prozesshindernisse"; cfr. R. Hauser/E. Schweri, Schweizerisches
Strafprozessrecht, 4a ed., Basilea, Ginevra, Monaco 1999).
L'azione umanitaria 2000 costituisce quindi, alle condizioni indicate dal
Consiglio federale, un impedimento alla pronunzia dell'esecuzione
dell'allontanamento rispettivamente all'effettiva esecuzione dell'allontanamento
medesimo quando già pronunciato.
2002 / 1 - 009
Pertanto, può beneficiare dell'Azione umanitaria 2000 il richiedente l'asilo
la cui domanda è ancora pendente; in questo contesto l'autorità competente
procede di principio all'esame della fattispecie secondo le disposizioni
dell'Azione umanitaria 2000 prima d'eseguire l'esame del caso di rigore
personale grave (art. 44 cpv. 3 LAsi). Il relativo provvedimento che accerta
l'esistenza o l'inesistenza di un impedimento alla pronunzia dell'esecuzione
dell'allontanamento è una decisione ai sensi dell'art. 5 PA. Peraltro, può
beneficiare dell'Azione umanitaria 2000 pure il richiedente la cui pronunzia in
materia d'asilo, d'allontanamento e d'esecuzione dell'allontanamento è
definitiva, ma non ancora eseguita. Da questo profilo, va rilevato che
nell'ambito di una procedura d'asilo ogni decisione definitiva dell'UFR, almeno
sul punto di questione dell'esecuzione dell'allontanamento, è suscettibile
d'essere riesaminata in qualunque momento per fatti intervenuti posteriormente
alla crescita in giudicato della decisione stessa, nella misura in cui tali
fatti siano suscettibili di modificare il giudizio originario in favore
dell'istante. Peraltro, il provvedimento reso dall'UFR su domanda di riesame è
una decisione ai sensi dell'art. 5 PA suscettibile di ricorso dinanzi alla CRA
(v. fra le tante
GICRA 2000 n. 5
).
d)  Il Consiglio federale ha risolto (cfr. comunicato stampa del 1°
marzo 2000) che le seguenti categorie di persone entrate in Svizzera prima
della fine del 1992 possono beneficiare dell'ammissione provvisoria su istanza
del Cantone di domicilio (Azione umanitaria 2000):
da)  5'294 persone con domanda d'asilo pendente in prima istanza;
db)  944 persone con ricorso pendente dinanzi alla CRA;
dc)  6'500 persone la cui domanda d'asilo è stata respinta con
decisione cresciuta in giudicato, ma il cui allontanamento non è stato
eseguito;
dd)  100-200 ex stagionali e dimoranti di breve durata provenienti
dall'ex Jugoslavia, che dopo l'abrogazione del permesso di dimora hanno
presentato domanda d'asilo prima del 30 aprile 1996 in seguito al conflitto in
Bosnia;
de)  100-200 persone che hanno ritirato la domanda d'asilo in vista
del rilascio di un permesso fondato su un caso di rigore da parte dei Cantoni
e che successivamente hanno perso detto permesso in seguito alla dipendenza
dall'assistenza;
df)  altre persone del settore degli stranieri il cui soggiorno è
stato temporaneamente regolato per motivi umanitari nell'ambito dell'Azione
"Bosnia-Erzegovina".
2002 / 1 - 010
Il Consiglio federale ha pure risolto che sono escluse dal beneficio
dell'Azione umanitaria 2000 le persone che dal loro precedente comportamento
lasciano presumere una carente disponibilità all'integrazione nell'ordinamento
giuridico svizzero, hanno commesso reati o non hanno collaborato alla procedura
rispettivamente all'esecuzione provocando così una lunga permanenza nel nostro
Paese. Le persone che si sono rese irreperibili non beneficiano parimenti di
tale azione anche se, in un secondo tempo, si sono annunciate nuovamente presso
le autorità.
In materia d'asilo, la legge conferisce al Consiglio federale la competenza
di decidere autonomamente da un lato della concessione dell'asilo - che
rappresenta lo statuto più forte previsto nella legge medesima -, a gruppi
importanti di rifugiati (art. 56 cpv. 1 LAsi), e dall'altro lato della
concessione della protezione provvisoria, nuovo statuto, e non semplice misura
sostitutiva, introdotto con la LAsi entrata in vigore il 1° ottobre 1999 (art.
66 cpv. 1 LAsi). Secondo il principio "in maiore minus", e in
consonanza con lo spirito e lo scopo della legge, si può dedurre che il
legislatore, di fatto, ha pure conferito al Consiglio federale la competenza di
decidere della concessione dell'ammissione provvisoria a gruppi di persone,
secondo dei criteri che è libero di determinare, giacché l'ammissione
provvisoria rappresenta una semplice misura di sostituzione che non conferisce
all'interessato uno statuto altrettanto forte dell'asilo o della protezione
provvisoria. In simile evenienza, poco importa se il Consiglio federale ha
ritenuto (a torto secondo
GICRA 2001 n. 20
) che la base legale dell'Azione
umanitaria 2000 potesse dedursi dall'art. 44 cpv. 3 LAsi. Di rilievo è
unicamente il fatto che, da un esame a titolo pregiudiziale (DTF 118 Ib 166),
risulta che l'Azione umanitaria 2000 è compatibile con la Costituzione (art.
164 cpv. 2 e 182 cpv. 2 Cost.) e la legge. Secondo la sua competenza in materia
d'esecuzione della legislazione (v. pure art. 119 LAsi), il Consiglio federale
ha pure fissato nelle sue grandi linee la procedura che regge l'Azione
umanitaria 2000. In tale contesto, ha previsto che il Cantone fosse coinvolto
nella procedura, fra l'altro con un diritto di proposta rispettivamente
d'opposizione all'inclusione di un richiedente l'asilo nell'Azione umanitaria
stessa.
Detto della base legale su cui si fonda l'Azione umanitaria 2000, può essere
lasciata indecisa la sua natura giuridica. In altri termini, e a prescindere
dalla problematica sulla pubblicazione, è irrilevante se essa costituisca
un'ordinanza legislativa o un'ordinanza amministrativa con effetti esterni (sul
tema DTF 122 I 44) o un'ordinanza amministrativa d'esecuzione contenente delle
norme (secondo un'interessante definizione proposta da Giovanni Biaggini in: Die
vollzugslenkende Verwaltungsverordnung: Rechtsform oder Faktum?, ZBl 1997 n. 1,
pag. 1 e segg. nonché relativi riferimenti, utilizzati in particolare
allorquando l'ordinanza legislativa non si adatta, o mal si adatta, alla
fattispecie da
2002 / 1 - 011
regolare) o ancora una decisione di portata generale, o infine un atto sui
generis. Fatto è che l'UFR sulla base dell'Azione umanitaria 2000 ha
pronunciato delle decisioni che toccano gli amministrati nei loro legittimi
interessi.
e) La CRA ritiene d'essere competente a trattare i ricorsi contro le
decisioni rese dall'UFR nell'ambito dell'Azione umanitaria 2000, allorquando la
parte interessata è, o è stata, oggetto di una procedura d'asilo, purché non
abbia mai ottenuto un permesso di polizia degli stranieri (v. consid. 1b).
Trattasi di tutte le persone menzionate al precedente considerando 1d lettere da
a dd della presente sentenza.
In caso di rifiuto dell'esame di un caso che rientra nelle categorie di
persone menzionate dal Consiglio federale nell'Azione umanitaria 2000 nonché in
caso di mancata inclusione nell'Azione umanitaria 2000, l'interessato ha un
interesse degno di protezione da un lato all'esame di merito del suo caso, e
dall'altro, all'accertamento dell'esistenza di un ostacolo all'esecuzione
dell'allontanamento derivante dall'Azione umanitaria stessa (art. 105 cpv. 1
lett. c LAsi), e ciò indipendentemente dal fatto se la procedura d'asilo sia
ancora pendente o meno, ritenuto che l'Azione umanitaria 2000 s'estende anche
alle persone la cui procedura d'asilo è già conclusa.
V'è da chiedersi se oltre alle persone toccate dall'Azione umanitaria 2000,
possa avere un interesse degno di protezione a ricorrere contro la decisione
dell'UFR pure il Cantone che ha presentato una proposta poi disattesa dall'UFR
stesso. Nella circolare Asilo 52.4.6 dell'UFR del 14 marzo 2000 n. 6.1, il
diritto del Cantone a ricorrere è stato espressamente garantito, ma limitato
alla procedura ordinaria, senza che sia stata indicata una ragione che
giustifichi tale distinzione (cfr. n. 6.1 e 6.2 della circolare). Ritenuto che
l'Azione umanitaria 2000, contrariamente al caso di rigore personale grave,
s'estende pure alle persone la cui procedura d'asilo è definitivamente
conclusa, l'eventuale legittimazione del Cantone a ricorrere contro una
decisione sull'Azione umanitaria 2000 divergente dalla propria proposta, lo è
indipendentemente dal momento in cui è stata promossa siffatta procedura.
Ai sensi dell'art. 48 lett. a PA, ha diritto di ricorrere chiunque è toccato
dalla decisione impugnata e ha un interesse degno di protezione all'annullamento
o alla modificazione della stessa. Anche enti di diritto pubblico possono, a
determinate condizioni, prevalersi di questa norma. Tale è il caso quando sono
toccati dalla decisione in modo analogo ad un privato (per esempio in quanto
destinatari della decisione; DTF 122 II 33) o allorquando gli enti pubblici sono
toccati nei propri poteri sovrani e hanno un interesse degno di protezione
particolare (DTF 125 II 194 e 125 V 194).
2002 / 1 - 012
Nell'ambito dell'Azione umanitaria 2000, secondo una prassi poco chiara
dell'autorità inferiore (cfr. pure circolare Asilo 52.4.6 più volte
richiamata), vi sono stati casi in cui il Cantone è stato il destinatario
(unico) della decisione dell'UFR. Trattasi per esempio di casi di proposte
cantonali d'inclusione nell'Azione umanitaria disattese dall'UFR. Vi sono poi
altri casi d'inclusione nell'Azione umanitaria, nonostante l'opposizione del
Cantone, in cui il destinatario è stato il richiedente l'asilo, mentre il
Cantone riceveva solo copia della decisione dell'UFR (v. il caso in esame).
Questa difformità non trova giustificazione. Già si potrebbe sostenere che il
Cantone deve essere un destinatario delle decisioni, unitamente ai richiedente
l'asilo, in ogni caso in cui l'UFR non decide secondo la proposta del Cantone
stesso. Ma vi è di più. Tenuto conto della particolare natura dell'ammissione
provvisoria sulla base dell'Azione umanitaria 2000 - che da un lato non dipende
dalla situazione dell'interessato nel suo Paese d'origine, ma da quella in
Svizzera, e dall'altro lato conferisce all'interessato uno statuto formalmente
(anche se non giuridicamente) paragonabile negli effetti ad un permesso di
dimora, tale ammissione provvisoria, come in misura diversa quella per caso di
rigore personale grave, entra in concorrenza con i permessi di dimora di polizia
degli stranieri che rientrano nell'ambito della sovranità cantonale (v. in
particolare art. 4, 15 e 18 LDDS). In questo contesto il Cantone può far valere
un interesse degno di protezione particolare (cfr. GAAC 1993/57 n. 23) in un
ambito di sua sovranità (seppure non esclusiva). Da questo profilo, il
principio del federalismo, secondo cui, fra l'altro, i Cantoni sono sovrani per
quanto la loro sovranità non sia limitata dalla Costituzione federale ed
esercitano tutti i diritti non delegati alla Confederazione, la quale rispetta
l'autonomia dei Cantoni, lascia loro la massima libertà d'azione possibile
nell'attuazione e esecuzione del diritto federale e tiene conto delle loro
particolarità (art. 3 e 41 segg. Cost.), impone che il Cantone possa ricorrere,
come nei casi di rigore personale grave, contro le decisioni sull'Azione
umanitaria 2000 contrarie alla proposta formulata (v. sulla problematica del
diritto di ricorso degli enti pubblici: Isabelle Häner, Die Beteiligten im
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, Zurigo 2000, capitolo 8, pag. 389 e
segg., in particolare pag. 402 e relativi riferimenti).
f) Nel caso concreto si pone infine il quesito di sapere se il Cantone abbia
un interesse legittimo all'annullamento o alla modificazione del giudizio
impugnato - d'ammissione provvisoria in Svizzera dell'opponente -, benché
quest'ultimo, in quanto inconfutabilmente appartenente alla comunità Rom del
Cossovo, otterrebbe comunque l'ammissione provvisoria per quest'ultima ragione,
secondo l'attuale prassi della CRA (
GICRA 2001 n. 1
), quand'anche fosse accolto
il ricorso del Cantone. Quest'ultimo sostiene che l'interesse degno di
protezione è dato dal fatto che l'ammissione provvisoria pronunciata sulla base
dell'Azione umanitaria 2000 sarebbe pressoché definitiva ed una revoca od
abrogazione im-
2002
/ 1 - 013
maginabile solo a condizioni molto restrittive. Per contro, l'esecuzione
dell'allontanamento di un Rom verso il Cossovo potrebbe intervenire più
facilmente, segnatamente non appena la situazione di tale minoranza in Cossovo
dovesse migliorare in modo determinante. Indipendentemente da queste
considerazioni, la CRA constata che nel dispositivo della decisione impugnata
l'UFR ha fatto esplicitamente riferimento all'Azione umanitaria 2000 quale
giustificazione dell'ammissione provvisoria concessa all'opponente. Nella
risposta al ricorso, l'UFR non ha neppure prospettato che avrebbe ammesso
provvisoriamente l'opponente ai sensi dell'art. 44 cpv. 2 LAsi in considerazione
della sua appartenenza alla comunità dei Rom del Cossovo. Permane pertanto un
interesse degno di protezione del Cantone all'esame del gravame inoltrato
dinanzi alla CRA.
2. V'è pertanto motivo d'entrare nel merito del ricorso che adempie le
condizioni di ricevibilità di cui agli art. 48 nonché 50 e segg. PA.
La CRA deve tenere conto della situazione esistente al momento della
pronunzia del suo giudizio (
GICRA 1994 n. 6
). Essa esamina i ricorsi con piena
cognizione (art. 106 cpv. 1 LAsi). Ritiene tuttavia di dovere dar prova di un
certo riserbo nel rivedere l'adeguatezza delle decisioni dell'amministrazione
(cfr. DTF 123 II 210, consid. 2c), in particolare allorquando sono fondate su
provvedimenti, come appunto l'Azione umanitaria 2000, emanati anche per
considerazioni d'ordine politico.
3. a) Il Cantone Ticino chiede l'annullamento del giudizio impugnato, redatto
in francese, già solo per il fatto che è stato pronunciato in violazione delle
norme che reggono la lingua della decisione, segnatamente l'art. 16 cpv. 2 LAsi.
Ritenuto che i Cantoni definiscono le proprie lingue ufficiali e che nei
rapporti con le autorità cantonali, le autorità federali devono attenersi alla
lingua ufficiale cantonale (Messaggio relativo alla revisione totale della LAsi,
ad art. 16, pag. 49), secondo il ricorrente appare inevitabile l'annullamento
della decisione impugnata. Fa poi valere che l'art. 4 OAsi 1, per quanto possa
essere rispettoso dell'art. 16 LAsi nei rapporti con le autorità cantonali, non
è applicabile. Infatti, a prescindere dal fatto che il caso non era urgente,
non si evincono i particolari requisiti previsti da questa norma d'ordinanza.
b) Giusta l'art. 16 cpv. 2 LAsi, la procedura davanti all'UFR si svolge di
norma nella lingua ufficiale nella quale ha avuto luogo l'audizione cantonale o
nella lingua ufficiale del luogo di residenza del richiedente. Entrambi detti
criteri avrebbero implicato la redazione in lingua italiana della decisione
impugnata. Siccome nella disposizione legale di cui trattasi è stata inserita
la locuzione "di norma", si tratta di verificare se, e a quali
condizioni, è possibile, eccezionalmente, di derogare al principio generale.
Secondo l'art. 4 OAsi 1 sono previste
2002 / 1 - 014
due eccezioni: la prima allorquando il richiedente l'asilo o il suo
rappresentante parla un'altra lingua ufficiale (lett. a), e la seconda se in
considerazione di domande entrate, o della situazione a livello del personale,
ciò è provvisoriamente necessario per un disbrigo efficiente e tempestivo
delle domande (lett.b).
In virtù delle emergenze processuali, l'art. 4 lett. a OAsi 1 avrebbe
tutt'al più giustificato la redazione della decisione impugnata in lingua
italiana, ma non certo in lingua francese. A prescindere dal fatto se l'art. 4
lett. b OAsi 1 rispetti o meno l'art. 16 LAsi, bisogna convenire con il
ricorrente che dalle carte processuali non è ravvisabile motivo alcuno che
avrebbe reso eccezionalmente necessaria una redazione in lingua francese della
decisione litigiosa per garantire un trattamento particolarmente efficace e
rapido del caso in considerazione del numero delle richieste o della situazione
sul piano personale dell'UFR medesimo. Secondo le constatazioni della CRA
medesima, bisogna pure convenire con il ricorrente che l'UFR, per quanto attiene
alle cause di richiedenti l'asilo attribuiti al Cantone Ticino, ricorre a tale
clausola eccezionale quasi si trattasse della regola primaria. La decisione
impugnata è quindi stata resa in violazione del diritto federale. Sennonché,
la notificazione irregolare non ha causato pregiudizio alcuno (art. 38 PA) né
al Cantone, che ha potuto attingere ai rimedi giuridici perfettamente
consapevole dei motivi posti a fondamento della decisione litigiosa, né
all'opponente. In una procedura federale nell'ambito dell'asilo, il principio
generale secondo cui le autorità federali devono attenersi alla lingua
ufficiale del Cantone non è comunque assoluto, dovendosi in tale contesto
tenere conto anche della lingua del richiedente l'asilo. D'altra parte, e per
quanto emerge dalle carte processuali, il Cantone non ha neppure chiesto all'UFR
la traduzione del giudizio impugnato prima d'inoltrare il ricorso. In simile
evenienza, la cassazione del giudizio impugnato costituirebbe una vana
formalità. Tuttavia, va rilevato che il rispetto delle norme sulla lingua della
procedura (e della decisione), è comunque da esaminare con particolare rigore,
onde evitare delle discriminazioni (art. 8 cpv. 2 Cost.), rispettivamente una
violazione della libertà di lingua (art. 18 Cost.) e dell'equo processo (art.
29 cpv. 1 Cost.).
4. a) Il ricorrente sostiene che l'opponente non avrebbe dovuto beneficiare
dell'Azione umanitaria 2000, perché ha minacciato in due circostanze [] .
Nella decisione impugnata, l'UFR ha rilevato che il comportamento rimproverato
all'opponente, segnatamente le minacce a [], è sì attitudine asociale, vuoi
attestativa di un'integrazione imperfetta. Tuttavia, le minacce proferite nei
confronti [] hanno comportato quale unica conseguenza una misura
amministrativa (pronunciata il []) di divieto d'abbandono dal territorio dei
comuni di [...]. Non è stata di contro pronunciata alcuna sanzione penale che
avesse a stabilire una messa in pericolo, o compromissione grave, della
sicurezza e dell'ordine pubblici. Il Cantone sostiene nel gravame che
l'opponente ha pure dissimulato la
2002 / 1 - 015
sua origine etnica, non ha ottemperato all'ordine di partenza e tantomeno
collaborato in tal senso, si è puntualmente permesso di rifiutarsi di firmare i
verbali di polizia e ritirare i propri documenti, ha in più occasioni [], ha
ingiustamente accusato le autorità d'avergli impedito in 5 occasioni d'ottenere
un permesso di lavoro, e infine non ha rispettato, almeno in un'occasione (il []),
il divieto d'abbandono del territorio dei comuni di []. Per queste ragioni,
il [] il Dipartimento delle istituzioni del Cantone Ticino ha respinto la
domanda di riesame della decisione di divieto d'abbandono del territorio dei
succitati comuni. Nella sua presa di posizione del [], l'opponente ha
rimproverato al ricorrente l'incoerenza nell'avere richiesto l'ammissione
provvisoria degli altri membri della famiglia (moglie e [] figli), ma non la
sua, e ciò con argomentazioni pretestuose. Sostiene d'avere chiesto "a
più riprese, scusa per tale suo intervento all'indirizzo [] : ma ciò non è
mai stato in alcun modo ritenuto". Per quanto è dei diversi rimproveri
mossi nei suoi confronti, l'opponente fa valere segnatamente che è
comprensibile a chiunque che al momento dell'inoltro della domanda d'asilo, il []
1990, l'appartenenza etnica non rivestiva alcuna importanza. Mal si
comprenderebbe altresì come e quando sarebbe venuto meno all'ordine di partenza
impartitogli rispettivamente agli atti preparatori. D'altra parte, la
circostanza d'avere sollevato ragioni di natura etnica per opporsi
all'esecuzione del suo allontanamento è atto comprensibile, corretto e del
tutto legale (tanto è vero che attualmente i Rom del Cossovo sono ammessi
provvisoriamente). Ciò varrebbe in particolare per quanto attiene alla
circostanza che si sarebbe rifiutato di ritirare i documenti e in tal senso di
firmare i relativi verbali. Avrebbe peraltro violato il divieto d'abbandono del
territorio, misura del tutto sproporzionata alla realtà dei fatti (oggetto di
domanda di revisione con richiesta di revoca), per recarsi dal proprio legale.
L'opponente conclude asserendo che dalle affermazioni del ricorrente traspare
un'acredine molto malcelata nei suoi confronti, assolutamente smisurata alla
realtà dei fatti che possono ragionevolmente essergli imputati.
b) La Commissione osserva che in virtù delle emergenze processuali e
dell'insieme delle circostanze del caso di specie, la questione di sapere se la
decisione dell'UFR, d'ammettere provvisoriamente l'opponente nell'ambito
dell'Azione umanitaria 2000, sia corretta è questione legata nel caso concreto
all'adeguatezza della decisione litigiosa.
L'UFR ha deciso d'accordare l'ammissione provvisoria all'opponente, secondo
l'Azione umanitaria 2000, perché le minacce proferite dallo stesso [] non
sono state sanzionate penalmente e non possono pertanto considerarsi come una
trasgressione caratterizzata della sicurezza e dell'ordine pubblici (art. 14a
cpv. 6 LDDS). Ritenuto che non emerge dalle carte processuali che sia stato
promosso un procedimento penale contro l'opponente per tale suo comportamento,
l'ap-
2002 / 1 - 016
prezzamento fatto dall'UFR appare legittimo ed adeguato. Il Cantone sostiene
invero che per rifiutare l'ammissione provvisoria dal profilo dell'Azione
umanitaria 2000 non è necessario che siano lese delle particolari norme
giuridiche, ma può essere sufficiente pure il mancato ossequio delle strutture
sociali o d'importanti valori morali. Sennonché, il Cantone sembra misconoscere
che in tale contesto il principio della proporzionalità impone che la misura
scelta nei confronti della persona in questione sia necessaria, idonea e in
rapporto ragionevole con i mezzi utilizzati per raggiungerlo.
Il comportamento aggressivo dell'opponente, che si sarebbe manifestato
perlomeno in due circostanze, non è da sottovalutare, [] . Nondimeno gli
ultimi eventi certi in merito risalgono a [] anni or sono. Successivamente,
l'opponente non sembra essere incorso in ulteriori comportamenti di tale natura.
Certo, il [], è stato condannato a 15 giorni di detenzione, sospesi
condizionalmente, per guida in stato d'ebrietà e infrazione alle norme della
circolazione. Sennonché, e secondo il Giar, tale atto riprensibile non è
neppure sufficiente a legittimare il mantenimento del divieto d'abbandono del
territorio dei Comuni di [], misura coercitiva che è pertanto stata revocata
(cfr. decisione del Giar del []). A maggior ragione, non può giustificare
una misura quale l'esecuzione dell'allontanamento dalla Svizzera. Nella misura
in cui l'opponente ha [], bisogna ancora rilevare da un lato che pure in
questo caso non è stato promosso alcun procedimento di natura penale. Inoltre,
non è dato sapere per quale ragione l'esecuzione dell'allontanamento, che
favorirebbe in larga misura la possibilità di sottrarsi [], dovrebbe
costituire una soluzione più adeguata che l'ammissione provvisoria
dell'opponente, che attualmente lavora e da cui [] . Per il resto, sia
rilevato che una grande maggioranza di persone appartenenti alla comunità dei
Rom giunti in Svizzera negli anni novanta non hanno indicato nel corso della
procedura d'asilo la loro origine etnica Rom, semplicemente perché ciò non
rivestiva allora alcuna importanza (non era pertanto fatto giuridicamente
rilevante), senza che ciò abbia però comportato per loro un'esclusione dal
beneficio dell'ammissione provvisoria, una volta dimostrata, come in casu,
l'appartenenza etnica. Del tutto generici appaiono poi i rimproveri che il
ricorrente muove all'opponente con riferimento all'inosservanza dell'ordine di
partenza, nonché generici ed irrilevanti, per l'Azione umanitaria 2000, quelli
d'essersi rifiutato di firmare verbali di polizia, di ritirare i propri
documenti (non si sa peraltro in quali circostanze), e d'avere, a torto,
accusato l'autorità cantonale d'avergli impedito in 5 occasioni d'ottenere un
permesso di lavoro. Non bisogna infine dimenticare che l'opponente si trova in
Svizzera da oltre 11 anni, con moglie e [] figli ammessi provvisoriamente
(Azione umanitaria 2000). Non può essere ritenuta neppure l'argomentazione del
Cantone secondo cui l'ammissione provvisoria in applicazione dell'ordinanza del
Consiglio federale sull'Azione umanitaria 2000 può essere accordata solo in
presenza di una proposta favorevole del
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Cantone. Nella misura in cui si volesse, come il Cantone Ticino, trarre tale
convincimento dai punti 3.1 e 3.2 della circolare Asilo 52.4.6 emessa dall'UFR
il 14 marzo 2000, bisognerebbe allora rilevare da un lato che i punti 6.1 e 6.2
della medesima circolare apportano le necessarie precisazioni in merito alla
natura non vincolante della proposta cantonale. Dall'altro lato, il Consiglio
federale non ha indicato che la proposta del Cantone aveva carattere vincolante,
non senza dimenticare che siffatta proposta non è vincolante neppure
nell'ambito della procedura per casi di rigore personale grave (art. 44 cpv. 3 e
5 nonché 105 cpv. 2 LAsi).
c) Da quanto esposto, discende che le censure sollevate dal ricorrente,
infondate, sono respinte, e confermata la decisione litigiosa.
5. a) Non si percepiscono spese processuali dall'autorità cantonale (art. 63
cpv. 2 PA in relazione all' art. 156 cpv. 2 OG).
b) In considerazione dell'esito della procedura, il Cantone Ticino deve
rifondere all'opponente, assistito in questa sede, un'indennità per le spese
ripetibili. Non essendo stata prodotta una nota dettagliata, la CRA fissa
d'ufficio le ripetibili in fr. 250.--, conto tenuto del dispendio di tempo,
limitato, che ha potuto occasionare, al legale dell'opponente, la redazione
delle osservazioni al ricorso ([]; art. 64 PA e 8 OTSPA).
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