emark · EMARK-2001-11 · 2001-07-10 · de
Art. 65 Abs. 2 VwVG; Art. 105 Abs. 1 Bst. a AsylG:
Asylrecht

1. Die ARK ist für die Behandlung von Beschwerden
betreffend unentgeltlicher Rechtspflege im erstinstanzlichen Verfahren auch
dann zuständig, wenn das BFF einen positiven Asylentscheid getroffen hat
(Erw. 1a).
2. Die vom Bundesgericht entwickelten Regeln über die

EMARK - JICRA - GICRA   2001 11/075
EMARK - JICRA - GICRA
2001 / 11
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Auszug aus dem Urteil der ARK vom 10. Juli 2001 i.S. S. und Z.
B., Türkei
Grundsatzentscheid:
[1]
Art. 65 Abs. 2 VwVG; Art. 105 Abs. 1 Bst. a AsylG:
Unentgeltliche Verbeiständung im Verfahren vor dem BFF; Zuständigkeit für
Beschwerden.
1. Die ARK ist für die Behandlung von Beschwerden
betreffend unentgeltlicher Rechtspflege im erstinstanzlichen Verfahren auch
dann zuständig, wenn das BFF einen positiven Asylentscheid getroffen hat
(Erw. 1a).
2. Die vom Bundesgericht entwickelten Regeln über die
Gewährung der unentgeltlichen Verbeiständung im nichtstreitigen
Verwaltungsverfahren gelten auch für das Asylverfahren vor dem BFF (Erw.
4-6).
Décision de principe :
[2]
Art. 65 al. 2 PA, art. 105 al. 1 let. a LAsi : attribution
d'un avocat d'office en procédure d'asile devant l'ODR ; autorité de recours
compétente.
1. La CRA est compétente pour traiter des recours
concernant l'assistance judiciaire en première instance, y compris dans les
cas où l'ODR a rendu une décision positive en matière d'asile (consid. 1a).
2. Les règles développées par le Tribunal fédéral à
propos de l'attribution d'un avocat d'office en procédure non contentieuse
trouvent également application en procédure d'asile devant l'ODR (consid. 4
à 6).
[1]  Entscheid über eine
Grundsatzfrage gemäss Art. 104 Abs. 3 AsylG i.V.m. Art. 10 Abs. 2 Bst. a und
Art. 11 Abs. 2 Bst. a und b VOARK.
[2]  Décision sur une question de
principe selon l'art. 104 al. 3 LAsi en relation avec l'art. 10 al. 2 let. a et
l'art. 11 al. 2 let. a et b OCRA.
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Decisione di principio:
[3]
Art. 65 cpv. 2 PA; Art. 105 cpv. 1 lett. a LAsi; gratuito
patrocinio nella procedura d'asilo dinanzi all'UFR; autorità di ricorso
competente.
1. La CRA è competente a trattare i ricorsi concernenti
il gratuito patrocinio in procedura d'asilo di prima istanza pure allorquando
l'UFR ha reso una decisione positiva in materia d'asilo (consid. 1a).
2. Le regole sviluppate dal Tribunale federale per la
concessione del gratuito patrocinio in procedure non contenziose trovano
applicazione anche nella procedura d'asilo dinanzi all'UFR (consid. 4-6).
Zusammenfassung des Sachverhalts:
Mit Verfügung vom 12. Oktober 1990 lehnte das BFF die Asylgesuche der
Beschwerdeführer ab und ordnete deren Wegweisung aus der Schweiz an.
Der von den Beschwerdeführern am 14. November 1990 gegen diese Verfügung
erhobenen Beschwerde gab die ARK mit Urteil vom 23. November 1995 Folge,
nämlich durch Aufhebung der Dispositivpunkte 1 und 2 (Verneinung der
Flüchtlingseigenschaft und Ablehnung des Asylgesuches) und Rückweisung der
streitigen Angelegenheit an die Vorinstanz. Soweit die Dispositivpunkte 3 bis 5
der angefochtenen Verfügung (Wegweisung und deren Vollzug) betreffend schrieb
die Kommission die Beschwerde als gegenstandslos geworden ab, nachdem die
Beschwerdeführer mit Entscheid des Bundesamtes für Ausländerfragen vom 28.
Dezember 1994 in den Genuss humanitärer Aufenthaltsbewilligungen gemäss Art.
13 Bst. f BVO gekommen waren.
Im Rahmen der Stellungnahme vom 17. Februar 1997 zum Resultat einer
zwischenzeitlich durch das BFF veranlassten Botschaftsabklärung in der Türkei
beantragten die Rekurrenten unter anderem die Gewährung unentgeltlicher
Rechtspflege im Sinne von Art. 65 Abs. 2 VwVG (unentgeltliche Verbeiständung)
für das Verfahren vor dem Bundesamt, nämlich für den Zeitraum seit Ergehen
des kassatorischen Urteils der ARK.
Mit Verfügungen vom 15. Juli 1997 hiess das BFF die Asylgesuche der
Beschwerdeführer gut. Über die Anträge um unentgeltliche
Rechtsverbeiständung befand es nicht.
[3]  Decisione su questione di
principio conformemente all'art. 104 cpv. 3 LAsi in relazione con l'art. 10 cpv.
2 lett. a e l'art. 11 cpv. 2 lett. a e b OCRA.
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Mit Eingabe vom 30. Juli 1997 ersuchten die Rekurrenten - unter Beilage einer
Kostennote - um einen nachträglichen separaten Kostenentscheid betreffend
unentgeltliche Verbeiständung.
Am 21. August 1997 stellte das BFF in Aussicht, in fraglicher Angelegenheit
zu verfügen, und zwar voraussichtlich noch im September 1997.
Mit Schreiben vom 24. Februar 1998 erinnerten die Rekurrenten an ihr Begehren
und forderten den umgehenden Erlass einer Verfügung.
Mit Verfügung vom 12. März 1998 wies das Bundesamt das Begehren um
nachträgliche Einsetzung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes für das
abgeschlossene Verfahren ab.
Mit Beschwerdeeingabe vom 20. April 1998 beantragen die Rekurrenten die
Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheides und die Gewährung der
unentgeltlichen Rechtsverbeiständung für das Verfahren vor dem BFF für den
Zeitraum ab dem 23. November 1995.
In prozessualer Hinsicht ersuchten die Beschwerdeführer um Gewährung der
unentgeltlichen Rechtspflege unter Beigabe ihres Rechtsvertreters als amtlichen
Anwalt, d.h. unentgeltlichen Rechtsbeistand (vgl. Art. 65 Abs. 1 und 2 VwVG).
Mit Zwischenverfügung vom 14. September 1999 hiess der Instruktionsrichter
das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege gut und ordnete den Rekurrenten für
das Beschwerdeverfahren als amtlichen Anwalt ihren bisherigen Rechtsvertreter
bei.
In ihrer Vernehmlassung vom 2. November 1999 schliesst die Vorinstanz auf
Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdeführer replizierten mit Eingabe vom 30.
November 1999.
Die ARK heisst die Beschwerde gut und ordnet den Beschwerdeführern ihren
Rechtsvertreter nachträglich als unentgeltlichen Rechtsbeistand im Verfahren
vor dem BFF bei.
Aus den Erwägungen:
1.a) Die ARK entscheidet endgültig über Beschwerden gegen Entscheide des
BFF im Sinne von Art. 105 Abs. 1 und 2 und Art. 108 AsylG (vgl. Art. 1 VOARK).
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Nicht ohne weiteres auf der Hand - und deshalb näher zu erörtern - liegt
die sachliche Zuständigkeit der Kommission im vorliegenden Beschwerdeverfahren.
Nach herrschender Lehre und bundesgerichtlicher Praxis folgt der Rechtsweg in
Sachen Kostenentscheid jenem in der Hauptsache (d.h. keine Gabelung des
Rechtsweges; vgl. dazu etwa F. Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Auflage,
Bern 1983, S. 328; R. Rhinow, Öffentliches Prozessrecht und Grundzüge des
Justizverfassungsrechts des Bundes, Basel / Frankfurt a.M. 1994, Rz 1116). Dabei
ist es unbeachtlich, ob auch in der Hauptsache selbst oder aber bloss im
Kostenpunkt Beschwerde geführt wird (selbständige Anfechtbarkeit des
Kostenentscheides; vgl. Gygi, a.a.O., und Rhinow, a.a.O.).
Betreffend Zuständigkeit in der Hauptsache verhält es sich vorliegend wie
folgt: Nach dem Wortlaut der massgeblichen Gesetzesbestimmung - Art. 105 AsylG -
ist die ARK unter anderem zuständig für Beschwerden gegen Entscheide des BFF
betreffend die "Verweigerung des Asyls" und das "Nichteintreten
auf ein Asylgesuch" (vgl. Abs. 1 Bst. a). Derweil liegt im zu beurteilenden
Fall die - selbst nicht angefochtene - Hauptsache in der Gewährung von Asyl. Es
stellt sich deshalb die Frage, ob der Wortlaut von Art. 105 Abs. 1 Bst. a AsylG
den verbindlichen Sinn dieser Bestimmung wiedergibt [mit der Folge, dass ein
positiver Asylentscheid des BFF beim EJPD anzufechten wäre (vgl. Art. 105 Abs.
4 AsylG)], oder aber ob er zu eng geraten ist, d.h. der Gesetzgeber der ARK die
Zuständigkeit zur Überprüfung von Asylentscheiden vollumfänglich zuweisen
wollte.
Im mit dem EJPD zu dieser Frage geführten Meinungsaustausch (vgl. Art. 8
Abs. 2 VwVG) hat die Kommission - trotz eingeräumter Zweifel - die Auffassung
eigener Zuständigkeit vertreten (Schreiben des Kommissionspräsidenten vom 10.
Mai 2001). Das EJPD seinerseits hat in seiner Stellungnahme vom 25. Mai 2001
vorbehaltlos auf Zuständigkeit der ARK erkannt, und zwar im Wesentlichen mit
der Begründung, es könne nicht die Meinung des Gesetzgebers gewesen sein, die
Zuständigkeit im Beschwerdeverfahren im Sachbereich Asyl von der Art der
Verfahrenserledigung durch das BFF (nämlich: Abweisung, Nichteintreten oder
aber Gutheissung) abhängen zu lassen. Eine stringent wörtliche Auslegung von
Art. 105 Abs. 1 Bst. a AsylG aber hätte zur Folge, dass die von einem
legitimierten Dritten gegen einen positiven Asylentscheid des BFF erhobene
Beschwerde vom EJPD zu beurteilen wäre, was in klarem Widerspruch zur
gesetzgeberischen Absicht bei der Konstituierung der ARK stünde. Nach richtiger
Auslegung von Art. 105 Abs. 1 Bst. a AsylG sei die Kommission deshalb auch im
Falle eines positiven Asylentscheides des BFF zuständig.
Zum selben Ergebnis - wenn auch mit abweichender Begründung - gelangt die
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Kommission. Dem vom EJPD angesprochenen Fall der seitens eines Dritten gegen
einen positiven Asylentscheid des BFF erhobenen Beschwerde dürfte kaum
praktische Bedeutung zukommen. So wird im Sachbereich Asyl die Legitimation
(d.h. das Rechtsschutzinteresse) eines "contra Adressat" (vgl. dazu
Gygi, a.a.O., S. 158 f.) Beschwerde erhebenden Dritten kaum je einmal gegeben
sein. Ebenso wenig kennt das geltende Recht im Sachbereich Asyl die
Behördenbeschwerde (vgl. Art. 48 Bst. b VwVG und EMARK 1995 Nr. 8, Erw. 3c, S.
75). Die Anfechtung eines positiven Asylentscheides kann deshalb praktisch
ausgeschlossen werden. Gerade deshalb aber - und weil es zugleich an Hinweisen
für das Gegenteil ermangelt - ist (in Übereinstimmung mit der vom EJPD
vertretenen Meinung) darauf zu schliessen, dass der Gesetzgeber die
Zuständigkeit zur Überprüfung von Asylentscheiden des BFF ungeteilt der ARK
hat zuweisen wollen. Aus dem Wortlaut des - die Praxis fokussierenden - Art. 105
Abs. 1 Bst. a AsylG kann deshalb nichts Gegenteiliges abgeleitet werden.
Damit bleibt noch zu prüfen, ob es sich beim negativen Entscheid des BFF
über ein Gesuch um unentgeltliche Verbeiständung um einen Kostenentscheid der
eingangs erwähnten Art handelt, welcher der Hauptsache im Rechtsweg selbst dann
folgt, wenn diese selbst unangefochten bleibt.
Zu dieser Auffassung ist das EJPD bereits im Rahmen eines vor kurzem mit der
ARK in einem andern Beschwerdeverfahren geführten Meinungsaustausches gelangt,
auf welchen es in seiner Stellungnahme vom 25. Mai 2001 verweist. Gegenstand
jenes hängigen Beschwerdeverfahrens bildet - wie vorliegend - ein negativer
Entscheid des BFF in Sachen unentgeltlicher Verbeiständung. Das EJPD hat in
seiner Stellungnahme vom 21. Dezember 2000 in genannter Angelegenheit
insbesondere argumentiert, der Entscheid über ein Gesuch um unentgeltliche
Verbeiständung setze eine - wenn auch bloss summarische - antizipierte
Würdigung der Prozessaussichten voraus [vgl. (für das Beschwerdeverfahren)
Art. 65 Abs. 1 VwVG, wonach die in der Sache selbst gestellten Begehren nicht
zum Vornherein aussichtslos sein dürfen]. Es würde nun aber wenig Sinn machen,
wenn eine Behörde (hier: das EJPD), die für die Beurteilung von in der
korrespondierenden Hauptsache (in unserem Fall: Asyl) eingelegte Beschwerden
sachlich nicht zuständig sei, eine von der Vorinstanz in eben dieser Sache
vorgenommene antizipierte Würdigung nachzuprüfen hätte.
Diese Auffassung vermag ohne weiteres zu überzeugen. In concreto verhält es
sich zwar so, dass das BFF in der Hauptsache zu einem positiven Entscheid
gelangt ist und den Beschwerdeführern das anbegehrte Asyl gewährt hat. Damit
wird die - retrospektiv zu beantwortende - Frage nach der Korrektheit der vom
BFF antizipiert vorzunehmen gewesenen Beurteilung der Verfahrensaussichten kaum
Schwierigkeiten bieten. Indessen bedingt der Entscheid über die Gewäh-
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rung
unentgeltlichen Rechtsbeistandes zugleich die Beantwortung der Frage, ob die
Partei imstande gewesen wäre, ihre Sache selbst zu vertreten, oder aber eben
nicht [vgl. (wiederum für das Beschwerdeverfahren) Art. 65 Abs. 2 VwVG], und
auch diesbezüglich erscheint die in der Sache selbst (vorliegend: Asyl)
zuständige Beschwerdebehörde - die ARK - zur Nachprüfung eher berufen zu
sein.
Zu erwähnen bleibt noch, dass die vom EJPD im obgenannten kürzlich
geführten Meinungsaustausch (Stellungnahme vom 21. Dezember 2000) vertretene
Ansicht (im Resultat: Zuständigkeit der ARK) in keinem Widerspruch zu der von
ihm im Rahmen eines früher mit der Kommission geführten Meinungsaustausches
geäusserten steht, wo das Departement auf Zuständigkeit seiner selbst
geschlossen hat. Streitgegenstand des den damaligen Meinungsaustausch
veranlassenden Beschwerdeverfahrens bildete die Weigerung des BFF, einen von ihm
getroffenen positiven Asylentscheid nachträglich mit einer Begründung zu
versehen (vgl. dazu EMARK
Mitteilungen 1994 / 1,
Bst. b
; ASYL 1995/2, S. 55 f.). Im Gegensatz zur Materie der unentgeltlichen
Rechtspflege, die - wie vorstehend aufgezeigt - vorfrageweise anzustellende
Überlegungen in der Hauptsache voraussetzt, kann die Frage nach dem Bestehen
einer Begründungspflicht der verfügenden Behörde nämlich abstrakt - d.h.
losgelöst vom konkreten Verfügungsgegenstand - beurteilt werden. Vor diesem
Hintergrund erscheint die damalige Beanspruchung der (sachlichen) Zuständigkeit
durch die Aufsichtsbehörde - das EJPD - denn zumindest nicht als abwegig.
b) Die - die Verletzung von Bundesrecht (vgl. Art. 106 Abs. 1 Bst. a AsylG)
rügenden - Rekurrenten sind zur Beschwerde legitimiert (vgl. Art. 48 Bst. a
VwVG). Auf die - im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte (vgl. Art. 6
AsylG i.V.m. Art. 50 ff. VwVG) - Beschwerde ist folglich einzutreten.
(...)
4. a) Das Verfahren vor dem BFF richtet sich - sofern das AsylG keine
speziellen Regelungen aufstellt - primär nach dem VwVG und ergänzend nach dem
OG (vgl. Art. 6 AsylG). Da das VwVG in Art. 65 Bestimmungen über die
unentgeltliche Rechtspflege enthält, stellt sich vorerst die Frage, in welchem
Verhältnis diese bundesgesetzlichen Bestimmungen zu den Kriterien über die
Gewährung unentgeltlicher Rechtspflege stehen, die das Bundesgericht in seiner
Rechtsprechung zu Art. 4 Abs. 1 aBV entwickelt hat, und denen die Bedeutung
eines "Mindestanspruchs" - nämlich im Vergleich zu den gesetzlichen
Regelungen des jeweiligen kantonalen Rechts - (vgl. etwa BGE 124 I 2, 122 I 204,
121 I 61) zukommt.
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b) Das VwVG gewährt für das Verwaltungsbeschwerdeverfahren bei gegebenen
Voraussetzungen explizit die Kostenbefreiung (vgl. Art. 65 Abs. 1) wie auch die
unentgeltliche anwaltliche Verbeiständung (vgl. Art. 65 Abs. 2). Mit Bezug auf
das erstinstanzliche (nichtstreitige) Verfahren mangelt es an einer
entsprechenden Regelung. Es ist folglich zu prüfen, welche Bedeutung diesem
Umstand zukommt, d.h. ob von einem qualifizierten Schweigen des Gesetzes oder
aber von einer echten Gesetzeslücke auszugehen ist.
aa) Zu Beginn der 90-er-Jahre hat J. P. Müller noch ausdrücklich
festgestellt, im erstinstanzlichen Verwaltungsverfahren des Bundes scheide eine
unentgeltliche Prozessführung mangels gesetzlicher Grundlage aus, was
unbefriedigend sei (vgl. J. P. Müller, Die Grundrechte der schweizerischen
Bundesverfassung, 2. Auflage, Bern 1991, S. 294). In der 3. Auflage seines
Werkes (vgl. J. P. Müller, Grundrechte in der Schweiz, Bern 1999) führt er
aus, es sei "... in erster Linie Aufgabe des konkret anwendbaren kantonalen
und eidgenössischen Rechts, die prozessualen Rechte von Verfahrensbeteiligten
zu bestimmen." Aus der Bundesverfassung folgten "...
verfassungsrechtliche Minimalgarantien, die immer dann ... [vorgingen], wenn das
kantonale Recht in der Umschreibung der Rechte einer Verfahrenspartei
engherziger ..." sei (vgl. a.a.O., S. 494). Damit nimmt er zur 1991
aufgezeigten Problematik nicht mehr explizit Stellung. Indessen ist - angesichts
vorstehenden Zitats - nicht leichthin auf eine allfällig mittlerweile
geänderte Sichtweise des Autors zu schliessen.
Klar für die Geltung der unmittelbar aus der Verfassung abgeleiteten Regeln
über die unentgeltliche Rechtspflege auch für nichtstreitige Verfahren vor
Bundesbehörden sprechen sich - auf das Vorliegen einer (echten) Gesetzeslücke
schliessend - Kölz/Häner aus: "Das VwVG sieht die unentgeltliche
Rechtspflege für das nichtstreitige Verfahren nicht ausdrücklich vor, während
es für das Beschwerdeverfahren eine entsprechende Regelung enthält (Art. 65
VwVG). Es handelt sich hier um eine Gesetzeslücke, welche mit den unmittelbar
aus Art. 4 Abs. 1 BV fliessenden Ansprüchen zu füllen ist." (vgl. A.
Kölz/I. Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2.
Auflage, Zürich 1998, S. 134, Rz. 373). Zum selben Ergebnis (d.h. Geltung der
aus der Verfassung abgeleiteten Regeln über die unentgeltliche Verbeiständung
auch für Bundesverwaltungsbehörden) gelangen Auer/Malinverni/Hottelier (vgl.
A. Auer/G. Malinverni/M. Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Volume II, Les
droits fondamentaux, Berne 2000, Rz. 1531).
Das Bundesgericht hat sich mit der Frage, ob das VwVG in dieser Beziehung
eine Lücke aufweist, bis anhin noch in keinem publizierten Entscheid explizit
auseinandergesetzt.
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Im Entscheid 107 Ib 80 (also im Jahre 1981) hat es - am Rande - bloss das
Folgende festgehalten: "Relatives à la procédure de recours
administratif, les dispositions de l'art. 65 PA ne sont directement applicables
ni à la procédure devant l'Office fédéral de la police ni ...". Damit
hat es die direkte Anwendbarkeit der Regeln von Art. 65 VwVG auf ein
nichtstreitiges Verfahren vor einer Bundesbehörde verneint.
Im Entscheid 125 V 32 ff. sodann (getroffen am 5. Januar 1999) hat das
Eidgenössische Versicherungsgericht (EVG) die unentgeltliche Verbeiständung
für das an den Einspracheentscheid anschliessende Verwaltungsverfahren vor der
Schweizerischen Unfallversicherungsanstalt (SUVA) unter direkter Berufung auf
Art. 4 aBV zugelassen. Dies jedoch ohne jegliche Bezugnahme auf das für dieses
Verfahren massgebliche VwVG (vgl. Art. 61 UVG, wonach es sich bei der SUVA um
eine öffentlich-rechtliche Anstalt mit eigener Rechtspersönlichkeit handelt,
i.V.m. Art. 1 Abs. 1 und Art. 1 Abs. 2 Bst. c VwVG; vgl. desgleichen Art. 96
UVG, wonach sich das Verfahren - vorbehältlich abweichender Bestimmung des UVG
selbst - nach dem VwVG richtet). Nicht anders hat es die ARK in einem im Jahre
1998 getroffenen Grundsatzentscheid (vgl. dazu nachfolgend Erw. 6a.cc) gehalten.
bb) In seiner Rechtsprechung zu Art. 4 Abs. 1 aBV hat das Bundesgericht den
Anwendungsbereich des Anspruchs auf unentgeltliche Rechtspflege - und damit auch
auf unentgeltliche Verbeiständung - schrittweise ausgedehnt (vgl. etwa BGE 112
Ia 14 ff., 114 V 228 ff., 119 Ia 264 ff.). Im Entscheid 119 Ia 265, bestätigt
in BGE 121 I 314 ff., hat es ausgeführt: "Ob ein verfassungsmässiger
Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege besteht, hängt mithin nach
zeitgemässem Verfassungsverständnis weder von der Rechtsnatur der
Entscheidgrundlagen noch von derjenigen des in Frage stehenden Verfahrens ab.
Ihr ist vielmehr jedes staatliche Verfahren zugänglich, in welches der
Gesuchsteller einbezogen wird, oder dessen er zur Wahrung seiner Rechte
bedarf." Den aktuellen Stand dieser Rechtsprechung zusammenfassend führt
J. P. Müller aus: "Unentgeltliche Rechtspflege kann für jedes Verfahren
vor staatlichen Behörden, das zu einem individuell-konkreten Entscheid führt,
geltend gemacht werden; unerheblich ist, ob es sich um gerichtliche oder
administrative, streitige oder nicht streitige, erstinstanzliche oder
Rechtsmittelverfahren handelt. Die Rechtsnatur der Entscheidgrundlagen oder des
in Frage stehenden Verfahrens ist unerheblich" (vgl. a.a.O, 3. Auflage, S.
548 f.). Das Resultat dieser höchstrichterlichen Rechtsfortbildung hat
mittlerweile - als allgemeine Verfahrensgarantie - ins geschriebene
Verfassungsrecht Einzug gehalten (vgl. Art. 29 Abs. 3 BV).
Daraus ergibt sich, dass - bei zeitgemässem Verfassungsverständnis - aus
verfassungsrechtlicher Sicht bei gegebenen Voraussetzungen auch das erstinstanz-
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liche Asylverfahren (als nichtstreitiges Verwaltungsverfahren) der
unentgeltlichen Verbeiständung offen steht. Gleichzeitig ist offenkundig, dass
das VwVG - nach dem sich das Asylverfahren mangels gegebener prozessualer
Bestimmungen im Asylrecht in erster Linie richtet - gemäss seinem Wortlaut
hinter diesem verfassungsmässigen Standard zurückbleibt. Da es sich beim VwVG
um ein Bundesgesetz handelt, an welches die rechtsanwendenden Behörden gebunden
sind (vgl. Art. 191 BV, Art. 113 Abs. 3 aBV), kann - anders als im Verhältnis
zu engherzigeren Dispositionen kantonaler Gesetzgebung - nicht einfach das
Verfassungsrecht Platz greifen. Wie einleitend (vgl. Ingress zu lit. b)
angesprochen, ist vielmehr durch Auslegung zu ermitteln, welche Bedeutung der
(fehlenden) Regelung des VwVG zukommt. Kann auf das Bestehen einer echten
Gesetzeslücke geschlossen werden, ist diese in Anlehnung ans Verfassungsrecht
zu schliessen. Ist hingegen von einem qualifizierten Schweigen des Gesetzes
auszugehen, bedeutet dies, dass es die unentgeltliche Rechtspflege im
erstinstanzlichen Verfahren vor Bundesbehörden nicht gibt.
cc) Das VwVG stammt aus dem Jahre 1968. Demgegenüber ist die mit dem
Entscheid 112 Ia 14 ff. eingeleitete bundesgerichtliche Praxis der schrittweisen
Ausdehnung des Anwendungsbereichs der unentgeltlichen Rechtspflege rund 20 Jahre
jünger.
Der "Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung über das
Verwaltungsverfahren" vom 24. September 1965 (vgl. BBl 1965 II 1348 ff.)
sind keine substantiellen Hinweise darauf zu entnehmen, dass im vorgelegten
Gesetzesentwurf mit der Nichtregelung der unentgeltlichen Verbeiständung im
nichtstreitigen Verwaltungsverfahren dieselbe bewusst - d.h. durch
qualifiziertes Schweigen - hätte ausgeschlossen werden wollen. Die
unentgeltliche Verbeiständung im nichtstreitigen Verwaltungsverfahren war
damals - 20 Jahre vor den ersten diesbezüglichen Schritten des Bundesgerichts -
noch kein Thema. Die (im Entwurf wie im geltenden Gesetz) ebenfalls nicht
vorgesehene Möglichkeit, der Partei im erstinstanzlichen Verfahren bei
gegebenen Voraussetzungen die Verfahrenskosten zu erlassen, dürfte sich derweil
bereits damit erklären, dass das VwVG auch keine allgemeine Grundlage für die
Auferlegung solcher im nichtstreitigen Verfahren enthält (vgl. Kölz/Häner,
a.a.O., S. 133).
Vor diesem Hintergrund muss - aus massgeblicher heutiger Sicht - auf das
Bestehen einer echten Gesetzeslücke geschlossen werden, die in Anlehnung an die
zu Art. 4 Abs. 1 aBV entwickelte bundesgerichtliche Rechtsprechung zu schliessen
ist. Dies aus folgenden Gründen: Durch die zwischenzeitliche Fortbildung des
Minimalansprüche garantierenden Verfassungsrechts ist das VwVG - wenigstens
seinem Wortlaut nach - in Rückstand und damit mit der Verfassung in Konflikt
geraten. Indessen mangelt es an deutlichen Indizien dafür, dass der
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historische
Gesetzgeber ein solches gewollt hätte. Vielmehr ist die Tatsache in Erinnerung
zu rufen, dass das VwVG zur Zeit seines Erlasses den Anspruch erhob, den
(damaligen) verfassungsrechtlichen "minimal standard" für den Bereich
des Verwaltungsverfahrens des Bundes zu kodifizieren. Es kann deshalb nicht dem
Willen des historischen Gesetzgebers entsprochen haben, diesen gesetzlichen
Standard einzufrieren, d.h. künftigen - und für die kantonalen Gesetzgeber
ohne weiteres massgeblichen - Weiterentwicklungen des Verfassungsrechts zu
verschliessen.
c) Zusammenfassend ist somit festzustellen, dass die vom Bundesgericht in
seiner Rechtsprechung zu Art. 4 Abs. 1 aBV entwickelten Regeln über die
Gewährung der unentgeltlichen Verbeiständung im nichtstreitigen
Verwaltungsverfahren auch für erstinstanzliche Verfahren vor Bundesbehörden
gelten, die sich nach dem VwVG richten. Angesichts dieses Ergebnisses (d.h.
Anspruch auf amtliche Verbeiständung bereits unter der Ägide der alten
Verfassung) sowie des Umstandes, dass der Zeitraum, für welchen die Rekurrenten
die unentgeltliche Verbeiständung begehren, noch vor Inkrafttreten der neuen
Bundesverfassung (am 1. Januar 2000) geendet hat, erübrigen sich im
vorliegenden Fall Erwägungen zur Tragweite des mittlerweile geltenden Art. 29
Abs. 3 der neuen Bundesverfassung. Zu erwähnen bleibt allein, dass das VwVG
nunmehr unter Mitberücksichtigung dieser neuen - und im Vergleich zu ihm
jüngeren - Verfassungsbestimmung zu interpretieren ist.
Hingegen bleibt nachfolgend zu prüfen, ob die vom Bundesgericht entwickelten
Kriterien (Voraussetzungen) der unentgeltlichen Verbeiständung im
nichtstreitigen Verwaltungsverfahren auch im vorliegend zu beurteilenden
erstinstanzlichen Asylverfahren erfüllt waren.
5. Die Bedürftigkeit der Beschwerdeführer im fraglichen Zeitraum (November
1995 bis Juli 1997) wird vom BFF nicht bestritten. Ebenso besteht - angesichts
der ergangenen positiven Asylentscheide - unter den Parteien Einigkeit darüber,
dass die von den Rekurrenten gestellten Rechtsbegehren (die Asylgesuche) nicht
als zum Vornherein aussichtslos zu qualifizieren waren. Strittig sind allein die
Fragen, ob die vom Bundesgericht entwickelten Kriterien betreffend die sachliche
Notwendigkeit anwaltlicher Verbeiständung im nichtstreitigen
Verwaltungsverfahren im erstinstanzlichen Asylverfahren im Allgemeinen
überhaupt erfüllt sein können (vgl. dazu nachfolgend Erw. 6) und - wenn ja -
im vorliegenden Fall erfüllt waren (vgl. dazu nachfolgend Erw. 7).
6. a) aa) Im Entscheid 114 V 228 ff. (betreffend ein nichtstreitiges
Verfahren auf Abklärung von Ansprüchen gegenüber der Invalidenversicherung)
hat das EVG ausgeführt: "Dabei ist es allerdings mit den erforderlichen
sachlichen Vorausset-
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zungen [der unentgeltlichen Verbeiständung] streng zu
nehmen (nebst der Bedürftigkeit die fehlende Aussichtslosigkeit ... ;
erhebliche Tragweite der Sache für die gesuchstellende Partei; Schwierigkeit
der aufgeworfenen Fragen; fehlende Rechtskenntnisse des Versicherten; ...). Ein
strenger Massstab wird insbesondere an die Notwendigkeit der Verbeiständung zu
legen sein. Wo eine an den Untersuchungsgrundsatz gebundene Behörde ... im
nichtstreitigen Verwaltungsverfahren über das Leistungsgesuch eines
Versicherten zu befinden hat, dürfte die Mitwirkung eines Rechtsanwaltes
regelmässig nicht erforderlich sein. Ein Anspruch auf unentgeltliche
Verbeiständung entfällt insbesondere dann, wenn die geltend gemachten
Leistungsansprüche durch das normale Abklärungsverfahren ausgewiesen werden
bzw. die Verwaltung dem Leistungsgesuch entspricht. Sodann drängt sich eine
anwaltliche Verbeiständung nur für Ausnahmefälle auf, in denen ein
Rechtsanwalt beigezogen wird, weil schwierige rechtliche oder tatsächliche
Fragen dies als notwendig erscheinen lassen und eine Verbeiständung durch
Verbandsvertreter, Fürsorger oder andere Fach- und Vertrauensleute sozialer
Institutionen nicht in Betracht fällt" (a.a.O., S. 235 f.).
bb) Im Urteil 119 Ia 264 ff. hat sodann das Bundesgericht (ein
mietrechtliches Schlichtungsverfahren betreffend) unter anderem wie folgt
argumentiert: "Die unentgeltliche Rechtsverbeiständung (...) muss sachlich
geboten sein. Nach der Rechtsprechung sind dabei die konkreten Umstände des
Einzelfalls und die Eigenheiten der anwendbaren Verfahrensvorschriften zu
berücksichtigen (...). Falls das in Frage stehende Verfahren besonders stark in
die Rechtsstellung des Bedürftigen eingreift, ist die Verbeiständung
grundsätzlich geboten, andernfalls bloss, wenn zur relativen Schwere des Falls
besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten hinzukommen, denen der
Gesuchsteller auf sich alleine gestellt nicht gewachsen ist. Entscheidend ist
dabei allemal die sachliche Notwendigkeit der unentgeltlichen
Rechtsverbeiständung im konkreten Fall (...). Diese Voraussetzung wird im
allgemeinen bloss bejaht, wenn die aufgeworfenen Fragen sich nicht leicht
beantworten lassen und die gesuchstellende Partei oder ihr ziviler Vertreter
selbst nicht rechtskundig ist (...). Dagegen wird die sachliche Notwendigkeit
nicht bereits dadurch ausgeschlossen, dass das in Frage stehende Verfahren von
der Offizialmaxime oder dem Untersuchungsgrundsatz beherrscht wird, (...)"
(a.a.O., S. 265 f.).
Und weiter: "Insoweit relativiert die jüngere Rechtsprechung auch BGE
111 Ia 5, wonach im Verwaltungsverfahren ein Anspruch auf unentgeltliche
Verbeiständung grundsätzlich nicht besteht, wenn der Administrativentscheid an
eine gerichtliche Instanz mit umfassender Überprüfungsbefugnis weitergezogen
(...) werden kann" (a.a.O., S. 268).
2001 / 11 - 086
cc) Schliesslich hat die ARK (unter Bezugnahme auf die diesbezügliche
bundesgerichtliche Rechtsprechung zu Art. 4 aBV) bereits in einem
Grundsatzentscheid vom 31. Juli 1998 (vgl. EMARK
1998
Nr. 13
) - wenn auch eher am Rande und ohne einlässliche Begründung
(insbesondere was das Verhältnis zwischen der BV und dem VwVG betrifft) -
darauf erkannt, dass - bei gegebenen Voraussetzungen - ein Anspruch auf
unentgeltliche Verbeiständung auch im erstinstanzlichen Asyl- und
Wegweisungsverfahren zu bejahen sei (vgl. a.a.O., Erw. 4 b dd, S. 91 f.).
In einem publizierten Urteil vom 15. Dezember 1999 (vgl. EMARK
2000
Nr. 6
) sodann hat die Kommission - wenn auch mit Bezug auf das vor ihr
selbst hängige Beschwerdeverfahren (und damit ein streitiges Verfahren) -
festgehalten, dass die Notwendigkeit unentgeltlicher Verbeiständung nicht
bereits dadurch ausgeschlossen werde, dass das Verfahren vom
Untersuchungsgrundsatz beherrscht sei. Indessen könne in diesem Fall ein
strenger Massstab angesetzt werden (vgl. a.a.O., Erw. 10, S. 53 f.).
b) Das IV-rechtliche Verwaltungsverfahren (Abklärungsverfahren) ist
angesichts seiner Rechtsnatur mit dem erstinstanzlichen Asylverfahren durchaus
vergleichbar. In beiden Fällen prüft eine Verwaltungsbehörde in einem vom
Untersuchungsgrundsatz sowie vom Prinzip der Rechtsanwendung von Amtes wegen
beherrschten Verfahren, ob die sachlichen und rechtlichen Voraussetzungen einer
anbegehrten Leistung (Leistungen gemäss IV-Recht bzw. Asyl) erfüllt sind. Hier
wie dort existieren ferner Institutionen, welche die Gesuchsteller in ihren
Bestrebungen unterstützen. Die vom EVG im vorstehend (vgl. lit. a aa) zitierten
Entscheid entwickelten Überlegungen können deshalb - wenn auch nicht unbesehen
zu übertragen - Ansatzpunkt zur Lösung der eingangs (vgl. oben Ziff. 5)
gestellten Frage bilden.
aa) Die vom EVG verlangte "erhebliche Tragweite der Sache für die
gesuchstellende Partei" (respektive "relative Schwere des
Falles") dürfte im Asylverfahren regelmässig gegeben sein. So hängt es
im Normalfall vom Ausgang dieses Verfahrens - in welchem (ein positiver
Asylentscheid vorbehalten) auch über die Wegweisung und deren Vollzug befunden
wird - ab, ob ein Gesuchsteller sich weiterhin rechtmässig in der Schweiz
aufhalten kann oder aber diese verlassen muss. Auf eine "erhebliche
Tragweite" ist unter Umständen aber selbst dann zu schliessen, wenn der
Gesuchsteller - weil in der Schweiz ohnehin aufenthaltsberechtigt - diese bei
negativem Ausgang des Asylverfahrens nicht zu verlassen hat.
bb) Umgekehrt dürfte das weiterhin vorausgesetzte - den Beizug eines
professionellen Rechtsvertreters erfordernde - Anstehen komplexer Tatsachen- und
2001 / 11 - 087
Rechtsfragen im erstinstanzlichen Asylverfahren nur äusserst selten
verwirklicht sein. So wird dieses Verfahren - wie vom BFF zutreffend vermerkt -
vom Untersuchungsgrundsatz wie auch vom Prinzip der Rechtsanwendung von Amtes
wegen beherrscht, weshalb sich das Zutun (Mitwirken) eines Gesuchstellers in
aller Regel auf das Schildern von Erlebnissen und das Bezeichnen (und allenfalls
Beschaffen) von Beweismitteln beschränken kann. Zwar mag es zutreffen, dass -
wie vom Bundesgericht im Entscheid 112 Ia 14 ff. erwogen - "... die
Unparteilichkeit von Verwaltungsbehörden wohl überschätzt [wird], wenn man
ihnen zumutet, dass sie in vollkommen unvoreingenommener Weise gleichzeitig das
öffentliche Interesse wahrnehmen und dafür Sorge tragen, dass der an der
verwaltungsrechtlichen Auseinandersetzung beteiligte Bürger nicht benachteiligt
wird" (vgl. a.a.O., S. 16 f.). Das Asylverfahren jedoch kennt
Einrichtungen, die in aller Regel durchaus geeignet sind, möglichen negativen
Auswirkungen eines solchen Interessenkonflikts auf den Gesuchsteller wirksam zu
begegnen. So ist es die eigentliche Funktion der gesetzlich vorgesehenen
Hilfswerksvertretung, durch die Teilnahme an Anhörungen deren korrekten Ablauf
sicherzustellen bzw. diesbezügliche Mängel aktenkundig - und damit später
nachprüfbar - zu machen (vgl. Art. 30 Abs. 4 AsylG). Ferner bieten die
zahlreichen im Asylbereich tätigen Hilfswerke und Beratungsstellen mannigfaltig
weitergehende Leistungen - unter anderem auch die weitgehend kostenlose (bzw.
zumindest nicht von Vorschussleistung an die Mandatäre abhängige)
Verbeiständung durch sachkundige Personen und Übersetzungsdienste - an. Und
letztlich kommt noch dazu, dass der zur Begründung des Asylgesuches
vorgetragene Sachverhalt bloss glaubhaft sein muss (reduziertes Beweismass).
cc) Im Entscheid 123 I 145 ff. (S. 147) hat das Bundesgericht festgehalten,
dass bei der Beurteilung der Notwendigkeit anwaltlicher Verbeiständung auch
persönliche Umstände der Partei (wie etwa Alter, soziale Situation, Rechts-
und Sprachkenntnisse, gesundheitliche und geistig-psychische Verfassung) mit zu
berücksichtigen seien. Eine "Aufweichung" des - durch das
vorausgesetzte Anstehen schwieriger Sach- und/oder Rechtsfragen - objektivierten
Anforderungsprofils durch die Zulassung derartiger subjektiver Elemente wird
daraus für das erstinstanzliche Asylverfahren indessen kaum abzuleiten sein.
Vielmehr wird im Asylverfahren ein subjektives Zurückbleiben der Partei hinter
dem "durchschnittlichen Bewerber" in aller Regel als durch dessen
verfahrensspezifische Eigenheiten (wie etwa: Institut der Hilfswerksvertretung;
amtlich bestellte Dolmetscher; Existenz von weitgehend unentgeltlich arbeitenden
Beratungsstellen; Beiordnung einer rechtskundigen Vertrauensperson bei
unbegleiteten Minderjährigen) aufgefangen gelten müssen.
dd) Nicht verallgemeinerungsfähig - und wohl im Zusammenhang mit den
Eigenheiten des IV-Abklärungsverfahrens stehend - erscheint die vom EVG im
2001 / 11 - 088
Entscheid 114 V 235 (vgl. vorstehend lit. a aa) vertretene - und nicht näher
begründete - Auffassung, wonach ein Anspruch auf unentgeltliche Verbeiständung
dann entfällt, wenn die Verwaltung dem Leistungsgesuch entspricht. So ist nicht
einzusehen, weshalb ein bedürftiger Gesuchsteller, dessen Asylgesuch
schliesslich gutgeheissen wird, bei gegebenen Voraussetzungen (insb: Anstehen
von - den Beizug eines professionellen Rechtsvertreters erfordernden -
schwierigen Sach- und/oder Rechtsfragen) armenrechtlich generell schlechter
gestellt sein soll, als wenn sein Gesuch abgelehnt worden wäre. Das erteilte
Asyl (respektive die verfügte vorläufige Aufnahme) darf mit dem Anspruch auf
unentgeltliche Verbeiständung nicht "verrechnet" werden, und - anders
als dem Beschwerdeverfahren - ist dem nichtstreitigen Verwaltungsverfahren auch
das Institut der Parteientschädigung nicht bekannt. War die Gutheissung des
Asylgesuches indessen abzusehen, dürften grundsätzlich auch keine komplexen
Sach- und/oder Rechtsfragen zur Lösung angestanden sein.
Im Entscheid 119 Ia 268 (vgl. vorstehend lit. a bb) schliesslich hat das
Bundesgericht auch von der früher vertretenen Einschränkung Abstand genommen,
wonach ein offenstehendes vollwertiges Rechtsmittel an eine gerichtliche Instanz
die unentgeltliche Verbeiständung im nichtstreitigen Verwaltungsverfahren
ausschliesse.
c) Zusammenfassend ist Folgendes festzuhalten: Die Notwendigkeit anwaltlicher
Verbeiständung kann sich auch im erstinstanzlichen Asylverfahren ergeben. Dabei
wird es am verlangten Kriterium der "erheblichen Tragweite" (d.h. des
Verfahrens für die gesuchstellende Partei) in aller Regel nicht fehlen. Im
Gegensatz dazu wird das weitere Erfordernis des Anstehens komplexer Sach- oder
Rechtsfragen, die nach dem Beizug eines professionellen Rechtsvertreters
verlangen, im erstinstanzlichen Asylverfahren nur äusserst selten erfüllt
sein. Dies, obwohl der Umstand, dass das Asylverfahren vom
Untersuchungsgrundsatz und von jenem der Rechtsanwendung von Amtes wegen
beherrscht ist, solcher Notwendigkeit nicht schlechthin entgegensteht. Auch ein
erhebliches subjektives Zurückbleiben des konkreten Gesuchstellers hinter dem
"durchschnittlichen Asylbewerber" wird nur in sehr seltenen
Ausnahmefällen nach der Beigabe eines Rechtsanwaltes verlangen. Die Tatsache
indessen, dass dem Gesuchsteller gegen Verfügungen des BFF die
Verwaltungsbeschwerde (also ein vollwertiges Rechtsmittel) an die Kommission
offensteht, ist bei der Beurteilung der Notwendigkeit anwaltlicher
Verbeiständung (im Verfahren vor dem Bundesamt) ohne Belang. Ebensowenig
schliesst die Gewährung von Asyl (respektive einer vorläufigen Aufnahme) den
ansonsten gegebenen Anspruch auf unentgeltliche Verbeiständung aus.
2001 / 11 - 089
7.a) Vorliegend verhält es sich so, dass dem (wieder aufgenommenen)
Verfahren vor dem BFF ein kassatorisches Urteil der Kommission vorausgegangen
ist. Im Rahmen des mit diesem Urteil abgeschlossenen (und am 14. November 1990
noch beim Beschwerdedienst des EJPD anhängig gemachten) Beschwerdeverfahrens
waren die Rekurrenten vorerst durch [eine Beratungsstelle für Asylsuchende],
später - nämlich seit April 1994 (der Kommission angezeigt im Januar 1995) -
durch Advokat X. vertreten, dem Anwalt also, der sie in der Folge auch vor dem
BFF vertreten hat.
aa) Zwischen den Parteien umstritten sind die Rechtsnatur und die
Komplexität des (nach dem kassatorischen Urteil der ARK) vor dem BFF
fortgesetzten Asylverfahrens.
Geht man vom zur Anwendung gelangenden Verfahrensrecht und den massgeblichen
Verfahrensmaximen (Untersuchungsgrundsatz, relativiert durch die
Mitwirkungspflicht, und Rechtsanwendung von Amtes wegen) aus, ist - in
Übereinstimmung mit der Meinung des Bundesamtes - ein substantieller
Unterschied zu einem üblichen erstinstanzlichen Verfahren nicht auszumachen.
Indessen wird der zweite Verfahrensabschnitt vor erster Instanz zusätzlich
durch die nunmehr vorliegenden verbindlichen Weisungen der Beschwerdeinstanz
(vgl. Art. 61 Abs. 1 VwVG) mitgeprägt. Diese können nach Umfang und Art (Grad
der Bestimmtheit) variieren, und entsprechend ist der Handlungsspielraum der
erneut zum Entscheid berufenen Vorinstanz mehr oder weniger eingeengt.
Vorliegend hat die ARK das BFF unter anderem angewiesen, bisher ungeprüft
gebliebene Vorbringen einzelner Gesuchsteller individuell zu prüfen,
nötigenfalls weitere Abklärungen vorzunehmen und das Verfahren durch den
Erlass getrennter Verfügungen abzuschliessen.
Mitunter bedingt durch genannte Weisungen der Kommission hat das vor dem BFF
fortgesetzte Verfahren - und hierin ist den Rekurrenten zuzustimmen - eine
gewisse Komplexität erreicht.
bb) Zu prüfen ist nunmehr die Frage, ob diese Komplexität von einem Grad
war, der nach Verbeiständung der Rekurrenten durch einen professionellen
Rechtsvertreter verlangte.
Die Rekurrenten berufen sich in diesem Zusammenhang unter anderem auf nach
Personen getrennte Instruktionen, die Heirat einer Rekurrentin mit einem [in
einem Drittstaat] lebenden Landsmann, parallel zum Asylverfahren pendente
fremdenpolizeiliche Verfahren und die abzugebende Stellungnahme zum Bericht der
schweizerischen Vertretung in Ankara. Das Bundesamt seinerseits verneint
insbesondere die Konfrontation der Beschwerdeführer mit schwierigen
2001 / 11 - 090
Sach-
und/oder Rechtsfragen (d.h. im Zusammenhang mit der Stellungnahme zur
Botschaftsantwort) wie auch die von ihnen geltend gemachten getrennten
Instruktionshandlungen. Die fremdenpolizeilichen Verfahren wiederum seien vom
Asylverfahren klar zu trennen.
cc) Wie den Akten zu entnehmen ist, waren die Beschwerdeführer bei Ergehen
des kassatorischen Urteils der Kommission am 23. November 1995 bereits im
Besitze von Aufenthaltsbewilligungen; die Zustimmungsverfügung des Bundesamtes
für Ausländerfragen datiert vom 28. Dezember 1994. Für den Zeitraum, für
welchen die unentgeltliche Verbeiständung beantragt wird, ist demnach von -
parallel zum Asylverfahren - hängigen fremdenpolizeilichen Verfahren nicht mehr
auszugehen.
Ebenso datiert der Eheschluss der Beschwerdeführerin Y. noch aus der Zeit
vor dem kassatorischen Urteil der Kommission. Im Rahmen des wieder aufgenommenen
Verfahrens vor dem BFF wurde die fragliche Rekurrentin denn allein eingeladen,
mitzuteilen, welches der Aufenthaltsstatus ihres Ehemannes [im Drittstaat] sei,
und entsprechende Ausweiskopien beizubringen. Dieser Einladung nachzukommen aber
bedurfte sie des Beistandes eines Rechtsvertreters offensichtlich nicht.
Die erwähnte - Y. betreffende - Einladung ist zugleich der einzige
(aktenkundige) Fall individueller - d.h. nach Personen der Beschwerdeführer
getrennter - Verfahrensinstruktion. Alle übrigen Verfahrensschritte im Nachgang
zum kassatorischen Urteil der Kommission betrafen jeweils alle Rekurrenten
gemeinsam.
Damit bleibt allein noch zu prüfen, ob die abzugebende Stellungnahme zum
Botschaftsbericht Schwierigkeiten beinhaltet hat, denen die Beschwerdeführer -
auf sich alleine gestellt - nicht gewachsen gewesen wären.
dd) Der vom 10. Januar 1997 datierende und den Rekurrenten am 6. Februar 1997
zur Stellungnahme unterbreitete Bericht der schweizerischen Vertretung in Ankara
liess den Beschwerdeführern in Sachen Ausgang des hängigen Asylverfahrens
nichts Gutes verheissen. Mit Bezug auf das Ehepaar B. und deren Schwiegersöhne
[...] hielt der Bericht übereinstimmend fest, dass diese Personen in der
Türkei weder auf nationaler noch auf lokaler Ebene gesucht würden, dass über
sie bei der Polizei weder ein politisches noch ein gemeinrechtliches Datenblatt
angelegt sei, und dass sie keinem Passverbot unterstünden. Einzig mit Bezug auf
[den Bruder der Beschwerdeführerin] wurde festgehalten, dass er - weil als
Sympathisant der PKK (Kurdische Arbeiterpartei) bekannt - bei der Polizei als
"unbequeme Person" registriert sei; indessen werde auch er in der
Türkei
2001 / 11 - 091
nicht gesucht und unterstehe dort keinem Passverbot.
Vor dem Hintergrund dieses Berichts durfte - ex ante betrachtet - auf die
schliesslich getroffenen positiven Asylentscheide des Bundesamtes nicht
geschlossen werden. Vielmehr waren - aus damaliger Sicht - mit hoher
Wahrscheinlichkeit negative Entscheide zu erwarten. Gleichzeitig sind den
vorinstanzlichen Akten keine Hinweise darauf zu entnehmen, dass das BFF im
Nachgang zum Bericht der Botschaft noch weitere Abklärungen getätigt hätte.
Bei dieser Sachlage aber liegt der Schluss nahe, dass die - umfangreiche,
fundierte und mit Beweismitteln dokumentierte - Stellungnahme des
beschwerdeführerischen Rechtsvertreters vom 17. Februar 1997 für den Ausgang
des Verfahrens von ausschlaggebender Bedeutung, d.h. - wie es die Rekurrenten
bezeichnen - im eigentlichen Sinne kausal war. Und angesichts des Gehalts des
Botschaftsberichts kann den Rekurrenten denn auch nicht vorgeworfen werden, ihr
Vertreter habe überschiessende, d.h. über das Erforderliche hinausgehende
Verfahrensmassnahmen getroffen.
Ob es den Rekurrenten möglich gewesen wäre, eine Stellungnahme mit der
vorliegenden Argumentation eigenständig zu verfassen, darf mit Recht bezweifelt
werden. Hingegen stellt sich die Frage, ob es dazu wirklich der Mitwirkung eines
professionellen Rechtsvertreters bedurft hat, oder ob nicht auch jene einer
(eventuell unentgeltlich arbeitenden) Beratungsstelle ausgereicht hätte.
Vorliegend kann die Antwort indessen offen bleiben. Nachdem die Rekurrenten -
nach anfänglicher Vertretung durch [eine Beratungsstelle] - bereits im
vorangehenden (mit einem positiven Entscheid endenden) Beschwerdeverfahren vor
der ARK durch Advokat X. vertreten waren, erschiene die (indirekte) Forderung
nach einem erneuten Wechsel des Rechtsvertreters - nämlich für das
fortzusetzende erstinstanzliche Verfahren - als weder sinnvoll noch zumutbar.
b) Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Voraussetzungen eines Anspruchs
der Rekurrenten auf unentgeltliche Verbeiständung innerhalb des wieder
aufgenommenen Verfahrens vor dem BFF erfüllt waren. Zu prüfen bleibt der
Umfang dieses Anspruchs.
c) aa) Ihr Gesuch um unentgeltliche Verbeiständung haben die
Beschwerdeführer zusammen mit ihrer Stellungnahme zum Botschaftsbericht - also
am 17. Februar 1997 - gestellt. Dabei beantragen sie die Gewährung der
unentgeltlichen Verbeiständung für die Zeit ab dem 23. November 1995. In der
am 30. Juli 1997 hinterlegten Kostennote machen sie - bis zu diesem Zeitpunkt
aufgelaufene - Honorare und Spesen (inkl. Mehrwertsteuer) von insgesamt Fr.
[...] geltend. Mit (kurzem) Schreiben vom 24. Februar 1998 sind die Rekurrenten
mahnend ans BFF gelangt.
2001 / 11 - 092
bb) Im Entscheid 122 I 203 ff. hat das Bundesgericht betreffend die Frage
rückwirkender Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege unter anderem wie
folgt argumentiert: "Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ergibt
sich aus Art. 4 BV, dass die unentgeltliche Rechtsverbeiständung jederzeit
während des Verfahrens beantragt werden kann. Sie ist, wenn ihre
Voraussetzungen gegeben sind, mit Wirkung vom Zeitpunkt an zu bewilligen, in
welchem das Gesuch gestellt worden ist, wobei auch die anwaltschaftlichen
Bemühungen im Zusammenhang mit einer gleichzeitig eingereichten Rechtsschrift
eingeschlossen sind (...). Ob Art. 4 BV unter Umständen auch eine darüber
hinausgehende Rückwirkung verlangt, brauchte das Bundesgericht bisher nicht zu
entscheiden. ... In Lehre und Rechtsprechung zu den kantonalen Regelungen wird
überwiegend der Zeitpunkt der Gesuchseinreichung als massgebend angesehen. Eine
rückwirkende Bewilligung der unentgeltlichen Rechtspflege für Kosten, die vor
diesem Zeitpunkt angefallen sind, wird in einzelnen Kantonen unter
einschränkenden Voraussetzungen befürwortet, in den anderen Kantonen aber
abgelehnt (...). ... Da Art. 4 BV nach ständiger Praxis lediglich einen
minimalen Schutz bieten soll, ist zur Bestimmung der Grenzen des unmittelbar auf
die Bundesverfassung gestützten Anspruchs von der Kernfunktion der
unentgeltlichen Rechtspflege auszugehen. Diese besteht darin, auch der
bedürftigen Partei den Zugang zum Gericht und die zweckdienliche Wahrung ihrer
Parteirechte zu ermöglichen (...). Der Schutz der unbemittelten Partei vor
ihrer eigenen Unwissenheit oder Unvorsichtigkeit oder vor mangelnder Beratung
seitens ihres Anwalts gehört dagegen nicht mehr zu den eigentlichen Aufgaben
der unentgeltlichen Rechtspflege; ... Im Rahmen der Minimalgarantien, welche die
Rechtsprechung unmittelbar aus Art. 4 BV ableitet, ist demnach daran
festzuhalten, dass der verfassungsmässige Anspruch der bedürftigen Partei auf
unentgeltliche Rechtspflege sich grundsätzlich nur auf die Zukunft bezieht; auf
bereits entstandene Kosten erstreckt er sich nur, soweit sie sich aus
anwaltschaftlichen Leistungen ergeben, die im Hinblick auf den Verfahrensschritt
erbracht worden sind, bei dessen Anlass das Gesuch um unentgeltliche
Rechtspflege gestellt wird" (vgl. a.a.O., S. 205 ff.).
cc) Daraus ergibt sich, dass die von Advokat X. für die Zeit ab dem 17.
Februar 1997 (Eingang der Einladung des BFF, sich zum Botschaftsbericht zu
äussern) geltend gemachten Aufwendungen zu entschädigen sind. Vom in der
Kostennote ausgewiesenen Zeitaufwand von 10½ Stunden verbleiben demnach 8
Stunden. Für das anwaltliche Schreiben vom 24. Februar 1998 wird - nach
Ermessen - eine weitere halbe Stunde gutgeschrieben, so dass 8½ Stunden zu
entschädigen sind.
Demnach setzt sich die vom BFF zu leistende Entschädigung wie folgt
zusammen:
2001 / 11 - 093
(...)
8.a) Gestützt auf die vorstehenden Erwägungen (vgl. dazu auch nachfolgend
lit.
b) ist die Beschwerde gutzuheissen; die angefochtene Verfügung des BFF vom
12. März 1998 ist aufzuheben. Advokat X. ist den Rekurrenten nachträglich -
nämlich für den Zeitraum vom 7. Februar 1997 bis zum 12. März 1998 - als
unentgeltlicher Rechtsbeistand beizuordnen. Entsprechend ist das BFF anzuweisen,
ihm den Betrag von Fr. [...] zu vergüten.
b) Die Urteilsmotive sind wie folgt kurz zusammenzufassen:
- Die vom Bundesgericht in seiner Rechtsprechung zu Art. 4 Abs. 1 aBV
entwickelten Regeln über die Gewährung der unentgeltlichen Verbeiständung
im nichtstreitigen Verwaltungsverfahren gelten auch für erstinstanzliche
Verfahren vor Bundesbehörden, die sich nach dem VwVG richten (vgl. vorstehend
Erw. 4), und damit auch für das Asylverfahren vor dem BFF.
- Im Asylverfahren vor dem BFF erweist sich die Verbeiständung durch einen
professionellen Rechtsvertreter (Rechtsanwalt) in aller Regel nicht als
notwendig (vgl. vorstehend Erw. 5 und 6).
- Im konkret zu beurteilenden Fall ist kraft einer als singulär zu
bezeichnenden Konstellation auf das Vorliegen einer Ausnahme - d.h. auf
Notwendigkeit anwaltlicher Verbeiständung - zu schliessen (vgl. vorstehend
Erw. 7a und b).
- Der verfassungsmässige Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung
kennt keine Rückwirkung (vgl. vorstehend Erw. 7c.aa und bb).
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27.06.02