emark · EMARK-2000-15 · 2000-07-12 · it
Art. 3 AsylG, Art. 1 A FK: Zwei Quasi-Staaten im Nordirak;
Asylrecht

1. Die bisherige Rechtsprechung über sogenannte
Quasi-Staaten wird bestätigt (vgl.
EMARK 1997 Nrn. 6
und
14

EMARK - JICRA - GICRA   2000 15/107
EMARK - JICRA - GICRA
2000 / 15
2000 /
15 - 107
Auszug aus dem Urteil der ARK vom 12. Juli 2000 i.S. M. O., Irak
[
English Summary
]
Grundsatzentscheid:
[1]
Art. 3 AsylG, Art. 1 A FK: Zwei Quasi-Staaten im Nordirak;
Frage der innerstaatlichen Fluchtalternative.
1. Die bisherige Rechtsprechung über sogenannte
Quasi-Staaten wird bestätigt (vgl.
EMARK 1997 Nrn. 6
und
14
;
1996 Nrn. 6
und
42
;
1995 Nr.
2
). Die von den beiden Kurdenparteien "Kurdistan Democratic
Party" (KDP) und "Patriotic Union of Kurdistan" (PUK)
kontrollierten Gebiete im Nordirak werden als Quasi-Staaten im Sinne dieser
Rechtsprechung qualifiziert (Erw. 9b).
2. Nach dem Prinzip der innerstaatlichen Fluchtalternative
erfüllt die Flüchtlingseigenschaft nicht, wer gegen Verfolgungen den Schutz
seines Heimatlandes in Anspruch nehmen kann (Bestätigung der Rechtsprechung,
vgl.
EMARK 1996 Nr. 1
). Damit ist zwar grundsätzlich Schutz durch den Staat
gemeint, was aber nicht völlig ausschliesst, dass ein Quasistaat solchen Schutz
bieten kann (Bestätigung der Rechtsprechung; vgl.
EMARK 2000 Nr. 2
betr. die
bosnischen Teilstaaten); allerdings setzt dies ein hohes Mass an
Schutzfähigkeit, insb. aufgrund der Dauerhaftigkeit oder internationalen
Absicherung des Bestandes dieses Quasistaates voraus. Dies wird für die beiden
nordirakischen Quasi-Staaten verneint. Das unter Kontrolle der KDP und der PUK
stehende Gebiet im Norden des Irak kann deshalb keine innerstaatliche
Fluchtalternative für Personen darstellen, welche durch die Zentralregierung
oder durch eine quasistaatliche Gruppierung gezielt verfolgt werden (Erw.
10-12).
[1]  Entscheid über eine Grundsatzfrage gemäss
Art. 104 Abs. 3 AsylG i.V.m. Art. 10 Abs. 2 Bst. a und Art. 11 Abs. 2 Bst. a und b
VOARK.
2000 / 15 - 108
Décision de principe :
[2]
Art. 3 LAsi, art. 1 A Conv.: Deux quasi-Etats dans le nord de
l'Irak ; absence de possibilité de refuge interne.
1. La jurisprudence appliquée jusqu'ici concernant les
entités dites quasi-étatiques (groupes ou organisations qui exercent un
pouvoir de fait sur une région non contrôlée par le gouvernement) est
confirmée (cf.
JICRA 1997 n° 6
et
14
;
1996
n° 6
et
42
;
1995
n° 2
). Les zones contrôlées par les deux partis kurdes du Nord de l'Irak
"Kurdistan Democratic Party" (KDP) et "Patriotic Union of
Kurdistan" (PUK) sont considérées comme des quasi-Etats au sens de cette
jurisprudence (consid. 9b).
2. En raison d'une possibilité de refuge interne, un
requérant ne remplit pas les conditions de la qualité de réfugié s'il peut
se réclamer de la protection de son pays d'origine contre des persécutions
(confirmation de jurisprudence, cf.
JICRA
1996 n° 1
). Si, en principe, la protection est assurée par l'État, cette
situation n'exclut toutefois pas qu'un quasi-État accorde dite protection
(confirmation de jurisprudence ; cf.
JICRA
2000 n° 2
relative aux entités étatiques bosniaques) ; quoi qu'il en
soit, cette capacité de protection doit satisfaire à des exigences élevées,
notamment quant à la stabilité de ce quasi-État dans le temps et à la
garantie internationale de son statut. Or, ces exigences ne sont pas remplies
s'agissant des deux partis kurdes ; les zones contrôlées par le KDP et le PUK
au Nord de l'Irak ne peuvent donc pas constituer une possibilité de refuge
interne pour des personnes victimes de persécutions ciblées de la part du
gouvernement central ou des autorités de l'autre quasi-État (consid. 10-12).
[2]  Décision sur une question de principe selon
l'art. 104 al. 3 LAsi en relation avec l'art. 10 al. 2 let. a et l'art. 11 al. 2
let. a et
b OCRA.
2000 / 15 - 109
Decisione di principio:
[3]
Art. 3 LAsi, 1 A Conv.: esistenza di due quasi-Stati nell'Iraq
settentrionale; questione della possibilità di rifugio interna.
1. È confermata la giurisprudenza relativa ai cosiddetti
quasi-Stati (cfr.
GICRA 1997 n. 6
e
14
;
1996
n. 6
e
42
;
1995
n. 2
). Le entità dell'Iraq settentrionale controllate dai due partiti curdi
"Kurdistan Democratic Party" (KDP) e "Patriotic Union of
Kurdistan" (PUK) sono considerate come quasi-Stati ai sensi di detta
giurisprudenza (consid. 9b).
2. Coloro che possono domandare la protezione del loro Paese
d'origine contro le persecuzioni, poiché sussiste un'alternativa di rifugio
interna, non adempiono le condizioni per il riconoscimento della qualità di
rifugiato (conferma della giurisprudenza; cfr.
GICRA
1996 n. 1
). Se, di regola, la protezione va accordata dallo Stato, non è
escluso che siffatta protezione possa essere concessa anche da un quasi-Stato
(conferma della giurisprudenza; cfr.
GICRA
2000 n. 2
concernente le entità che compongono la Bosnia-Erzegovina); le
esigenze per ammettere una capacità di protezione sono elevate, segnatamente
per quanto attiene alla stabilità del quasi-Stato nel tempo e alla garanzia
internazionale del suo statuto. Nel caso delle entità controllate dai due
partiti curdi, la capacità di fornire protezione dalle persecuzioni va negata.
Le entità dell'Iraq settentrionale rette dal KDP e dalla PUK non possono
pertanto rappresentare valide alternative di rifugio interne per le persone che
sono perseguitate dal Governo centrale o da un quasi-Stato (consid. 10-12).
Zusammenfassung des Sachverhalts:
Der Beschwerdeführer, ein aus Erbil stammender Kurde, verliess den Irak nach
eigenen Angaben am 10. November 1997 und reiste illegal in die Türkei aus, wo
er sich etwa einen Monat lang aufhielt; am 18. Dezember 1997 gelangte er unter
Umgehung der Grenzkontrolle in die Schweiz und stellte gleichentags ein
Asylgesuch, zu dem er am 22. Dezember 1997 in der Empfangsstelle Kreuzlingen
summarisch befragt wurde. Die kantonale Behörde hörte ihn am 5. Februar 1998
und 11. März 1998 zu seinen Asylgründen an.
[3]  Decisione su questione di principio
conformemente all'art. 104 cpv. 3 LAsi in relazione con l'art. 10 cpv. 2 lett. a e l'art.
11 cpv. 2 lett. a e b OCRA.
2000 / 15 - 110
Zur Begründung seines Asylgesuches machte der Rekurrent im Wesentlichen
geltend, er stamme aus Erbil, wo heute auch seine Ehefrau und seine fünf Kinder
lebten. Seit 1985 habe er sich zunächst als Sympathisant, später als Peshmerga
für die PUK engagiert. Auch sein Vater und sein Bruder S. hätten der PUK
angehört; sein Vater sei ursprünglich, in befehlshabender Stellung, Peshmerga
der KDP gewesen, habe sich aber 1984 der PUK angeschlossen; 1985 sei der Vater
vom irakischen Geheimdienst umgebracht worden, wobei auch ein kurdischer
Kollaborateur mitbeteiligt gewesen sei. Sein Bruder S. sei im Jahr 1986 in
Kämpfen mit proirakischen Milizen ums Leben gekommen. Ab 1988 habe der
Rekurrent bei der Familie eines Onkels gelebt; während der Anfal-Kampagne habe
er geholfen, flüchtende Familien in den Iran zu bringen; 1990 sei er selber mit
seiner Familie in den Iran geflüchtet; in dieser Zeit sei er Peshmerga der PUK
geworden. Nach Beginn des kurdischen Aufstandes im Nordirak im März 1991 sei er
in den Irak zurückgekehrt und habe sich an den Kämpfen beteiligt; seine
Familie sei später nachgekommen. In der Folge sei er bis August 1996, im Rang
eines Unteroffiziers, im Dienst der PUK in Erbil aktiv gewesen. An den 1994
ausgebrochenen Kämpfen zwischen der KDP und der PUK habe er auf Seiten der PUK
teilgenommen. Als die KDP mit Hilfe des irakischen Zentralstaates am 31. August
1996 Erbil eingenommen habe, sei er von der KDP festgenommen worden; man habe
ihn während zweier Monate in Haft behalten, verhört und misshandelt; im Rahmen
eines Gefangenenaustausches und dank der Bürgschaft, die ein Verwandter für
ihn geleistet habe, sei er freigekommen, habe sich danach aber an eine
Meldepflicht bei der KDP halten müssen. Nach dieser Haft habe er mit seinen
Aktivitäten als PUK-Peshmerga aufgehört, ohne allerdings aus der PUK
auszutreten; er sei in Erbil geblieben und habe ein Lebensmittelgeschäft
geführt. Die KDP habe auf ehemalige PUK-Kämpfer und deren Familien Druck
ausgeübt; die Spannungen hätten sich im Oktober 1997 verschärft, als erneut
Kämpfe zwischen der KDP und der PUK ausgebrochen seien. Die KDP, dieses Mal mit
Unterstützung der in Nordirak einmarschierten türkischen Truppen, habe erneut
mit Verhaftungen ehemaliger PUK-Angehöriger und PUK-Peshmergas begonnen; auch
der Rekurrent sei in seiner Abwesenheit zweimal zu Hause von bewaffneten
Unbekannten gesucht worden. In dieser Lage habe er sich zur Flucht entschlossen.
Am 7. November 1997 sei er von zu Hause weggegangen und habe sich zunächst drei
Tage bei seiner Schwester aufgehalten, um schliesslich in die Türkei
auszureisen. Seit die KDP am 31. August 1996 in Erbil mit Hilfe der
zentralirakischen Truppen die Kontrolle übernommen habe, habe sich im Übrigen
auch jener Kurde, der am Tod des Vaters des Rekurrenten mitbeteiligt gewesen
sei, wieder vermehrt in Erbil aufgehalten und eine führende Rolle im
2000 / 15 - 111
Geheimdienst übernommen; der Beschwerdeführer habe befürchtet, auch er
könnte umgebracht werden.
Mit Verfügung vom 5. November 1999 lehnte das BFF das Asylgesuch ohne
weitere Abklärungen ab, da die Vorbringen des Beschwerdeführers den
Voraussetzungen von Art. 3 AsylG an die Flüchtlingseigenschaft nicht zu
genügen vermöchten. Das BFF zog namentlich in Erwägung, dass der Rekurrent im
Wesentlichen eine drohende Verfolgung durch die KDP oder durch KDP-Mitglieder
geltend mache, der er sich indessen durch einen Wegzug in das von der PUK
kontrollierte Gebiet - wo ihm mithin eine innerstaatliche Fluchtalternative
offenstehe - entziehen könne. Gleichzeitig ordnete das BFF die Wegweisung des
Beschwerdeführers aus der Schweiz und den Wegweisungsvollzug an, hielt indessen
fest, eine Wegweisung sowohl in den zentralstaatlich kontrollierten Teil des
Irak als auch in ein von der KDP kontrolliertes Gebiet werde ausgeschlossen.
Schliesslich entzog das BFF einer allfälligen Beschwerde gegen diese Verfügung
- ohne nähere Begründung - die aufschiebende Wirkung und setzte dem
Rekurrenten eine Ausreisefrist bis zum 15. Januar 2000 an.
Gegen diese Verfügung erhebt der Beschwerdeführer durch seinen Vertreter
Beschwerde bei der ARK. Er beantragt die Aufhebung der angefochtenen Verfügung.
Es sei ihm Asyl zu gewähren, eventuell sei er als Flüchtling anzuerkennen,
subeventuell sei die Unzulässigkeit, Unzumutbarkeit und Unmöglichkeit eines
Wegweisungsvollzuges festzustellen. Sodann sei die aufschiebende Wirkung der
Beschwerde wieder herzustellen, und dem Beschwerdeführer sei die unentgeltliche
Rechtspflege und Rechtsverbeiständung zu gewähren. Mit der Beschwerde werden
mehrere Dokumentationen zur Lage im Heimatland des Rekurrenten eingereicht.
Mit Verfügung vom 9. Dezember 1999 stellt der Instruktionsrichter der ARK
fest, dass die Beschwerde aufschiebende Wirkung hat.
Mit Verfügung vom 20. Dezember 1999 hat der Instruktionsrichter das Gesuch
um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege gutgeheissen und den
Rechtsvertreter des Beschwerdeführers als amtlichen Anwalt eingesetzt.
Mit Vernehmlassung vom 15. Februar 2000 schliesst das BFF auf Abweisung der
Beschwerde.
Die ARK heisst die Beschwerde gut und weist das BFF an, dem Beschwerdeführer
Asyl zu erteilen.
2000 / 15 - 112
Aus den Erwägungen:
6. In seiner Ende 1999 eingeführten Praxis betreffend die Asylgesuche
kurdischer Gesuchsteller aus dem Irak geht das BFF davon aus, diesen Personen
stehe im Nordirak eine innerstaatliche Fluchtalternative zur Verfügung. In den
autonomen kurdischen Gebieten im Nordirak, kontrolliert einerseits durch die
KDP, andererseits durch die PUK, hätten sich quasistaatliche Gebilde im Sinne
der diesbezüglichen Rechtsprechung etabliert, welche als valable
Fluchtalternativen gegen Verfolgungen sowohl durch den irakischen Zentralstaat
als auch durch das jeweils andere quasistaatliche Gebilde betrachtet werden
dürften. Zur dogmatischen Begründung dieser neuen Praxis äussert sich das BFF
ausführlich in seiner Vernehmlassung vom 15. Februar 2000.
Die nachfolgenden Erwägungen konzentrieren sich mithin auf Fragen des
Instituts der innerstaatlichen Fluchtalternative einerseits sowie auf Fragen im
Zusammenhang mit der im Asylrecht entwickelten Konzeption des Quasistaates
andererseits.
In den nachstehenden Erwägungen wird vorwiegend vom Flüchtlingsbegriff, wie
er in Art. 1A Ziff. 2 FK steht, ausgegangen. Dies ist vor allem darin
begründet, dass das Verhältnis von Verfolgung und Schutz anhand der
Konventionsbestimmungen klarer aufgezeigt werden kann und dass die
internationale Doktrin zum Thema der internen Fluchtalternative sich mit dem
Wortlaut der Flüchtlingskonvention befasst. Rechtlich ist das direkte Anwenden
der einschlägigen Konventionsbestimmung unbedenklich, da die Umschreibung des
Flüchtlingsbegriffs nach Schweizer Recht in Art. 3 AsylG gemäss Praxis und
Lehre allenfalls über die konventionsrechtliche Definition hinausgeht,
jedenfalls nicht hinter deren Bedeutung zurückfallen darf (vgl. W. Kälin,
Grundriss des Asylverfahrens, Basel/Frankfurt a.M. 1990, S. 26 ff.; Botschaft
zum Asylgesetz BBl 1983 III 783 Ziff. 113.2).
7. a) Mit dogmatischen Fragen im Zusammenhang mit dem Institut der
Fluchtalternative hat sich die ARK in ihrem Grundsatzurteil vom 28. November
1995 (
EMARK 1996 Nr. 1
) ausführlich befasst. Gemäss den Erwägungen der ARK in
diesem Grundsatzurteil besteht eine innerstaatliche Fluchtalternative dann, wenn
eine Verfolgungs- beziehungsweise Bedrohungssituation sich nur lokal, nicht aber
im ganzen Staatsgebiet auswirkt, und wenn gleichzeitig der Heimatstaat in der
Lage und willens ist, dem Betroffenen in anderen Landesteilen wirksamen Schutz
vor Verfolgung - an dessen Effektivität hohe Anforderungen zu stellen sind - zu
gewähren (vgl.
EMARK 1996 Nr. 1
, S. 1 ff.).
2000 / 15 - 113
Die ARK stützte sich in ihren Erwägungen - den in der schweizerischen
Asylrechtsliteratur namentlich von Kälin dargelegten dogmatischen Überlegungen
folgend (vgl. Kälin, a.a.O., S. 71 ff.) - auf die Umschreibung des
Flüchtlingsbegriffes in Art. 1A Ziff. 2 FK. Dieser Umschreibung zufolge hat als
Flüchtling jene Person zu gelten, die einerseits in begründeter Weise eine
Verfolgung wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer
bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Anschauungen befürchten
muss, und die andererseits den Schutz ihres Heimatstaates gegen derartige
Verfolgung nicht beanspruchen kann oder, aufgrund dieser Befürchtungen, nicht
beanspruchen will.
Damit drückt die Umschreibung des Flüchtlingsbegriffes in der FK, wie die
Vorinstanz zu Recht unterstreicht, den Gedanken der Subsidiarität des
flüchtlingsrechtlichen Schutzes aus: Jene Person, die gegen befürchtete
Verfolgung den Schutz ihres Heimatstaates beanspruchen kann, bedarf des
flüchtlingsrechtlichen Schutzes durch ein Asylland nicht; sie erfüllt gemäss
Art. 1A Ziff. 2 FK die Flüchtlingseigenschaft nicht. Wer zwar Verfolgung aus
einem der flüchtlingsrechtlich relevanten Motive (Rasse, Religion,
Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder
politische Anschauungen) - in gewissen Gebieten seines Heimatlandes - in
begründeter Weise befürchtet, hiergegen jedoch - in anderen Gebieten seines
Heimatlandes - den Schutz seines Heimatstaates beanspruchen kann, verfügt über
eine innerstaatliche Fluchtalternative und erfüllt aus diesem Grund die
Flüchtlingseigenschaft nicht. Eine derartige Nichtanerkennung der
Flüchtlingseigenschaft einer Person, die den Schutz ihres Heimatlandes in
Anspruch nehmen kann, entspricht in umgekehrtem Sinne dem zentralen
Schutzgedanken der gesamten Flüchtlingskonvention: Für eine Person, die den
Schutz ihres Heimatlandes nicht beanspruchen kann oder aus flüchtlingsrechtlich
gerechtfertigten Gründen nicht beanspruchen will, soll der
flüchtlingsrechtliche Schutz des Asyllandes an die Stelle des fehlenden
heimatstaatlichen Schutzes vor flüchtlingsrechtlicher relevanter Verfolgung
treten.
b) Als zentraler Blickwinkel erweist sich bei dieser dogmatischen Verankerung
der innerstaatlichen Fluchtalternative im Text von Art. 1A Ziff. 2 FK nicht die
Frage des möglichen Verfolgungspotentials des Verfolgers, sondern die Frage der
Schutzfähigkeit des Heimatstaates. Freilich stellt sich die Frage der Existenz
einer Fluchtalternative erst, wenn zuvor eine bestehende oder drohende
Verfolgung aus einem flüchtlingsrelevanten Motiv festgestellt worden ist; wer
eine derartige Verfolgung nicht begründet befürchten muss, erfüllt die
Flüchtlingseigenschaft bereits aus diesem Grund nicht, und das Bestehen
allfälliger
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Fluchtalternativen ist gar nicht zu prüfen. Falls indessen eine begründete
Furcht vor Verfolgung aus flüchtlingsrelevantem Motiv besteht, basiert das
Institut der innerstaatlichen Fluchtalternative - der von Art. 1A Ziff. 2 FK
vorgegebenen Dogmatik folgend - nicht darauf, dass der Verfolger nur in lokalen
oder regionalen Dimensionen verfolgen kann, an anderen Orten des
Staatsterritoriums hingegen machtlos und verfolgungsunfähig ist, sondern sie
basiert auf der Tatsache, dass der Heimatstaat zwar nicht am Ort der Verfolgung,
hingegen in anderen Gebieten seines Territoriums hinlänglichen Schutz vor
Verfolgung beziehungsweise vor dem Verfolger gewährt (vgl.
EMARK 1996 Nr. 1, S.
5
f.).
c) Vom Ansatzpunkt, dass eine innerstaatliche Fluchtalternative sich nicht
durch die Abwesenheit allfälliger Verfolgung, sondern durch das Vorhandensein
hinlänglichen Schutzes begründe, geht zu Recht auch die Vorinstanz in ihrer
Vernehmlassung aus. Sie zitiert einen Auszug aus einem Urteil des deutschen
Bundesverwaltungsgerichts vom 8. Dezember 1998 (9 C 17.98), welches es für eine
Fluchtalternative genügen lassen will, dass im Heimatstaat ein faktisch
verfolgungsfreies Gebiet bestehe, wo dem Verfolger keine effektive
Verfolgungsmacht zukomme, während es demgegenüber nicht darauf ankomme, ob an
jenem verfolgungsfreien Ort irgendeine (staatliche oder staatsähnliche)
Friedensordnung bestehe. Von dieser letztgenannten Erwägung - die in ihrer
Konsequenz etwa auch ein Bürgerkriegsgebiet als innerstaatliche
Fluchtalternative anerkennen würde, solange nur der Verfolger dort keinen
Zugriff ausüben kann - distanziert sich die Vorinstanz und hält fest, ein
gewisses Mindestmass an Stabilität müsse jedenfalls am Ort der
Fluchtalternative vorausgesetzt werden können.
Dass von einer innerstaatlichen Fluchtalternative dann nicht gesprochen
werden könne, wenn dem Betroffenen einzig eine Zuflucht im Gebiet
nichtstaatlicher Sezessions- oder Widerstandsbewegungen, Bürgerkriegsparteien
o.ä. offenstehe, wird in der schweizerischen Lehre unterstrichen (vgl.
namentlich Kälin, a.a.O., S. 73 f.; S. Werenfels, Der Flüchtlingsbegriff
im schweizerischen Asylrecht, Bern u.a. 1987, S. 337).
8. In ihren jüngsten Lagebeurteilungen betreffend den Nordirak geht die
Vorinstanz davon aus, jenes für die Bejahung einer innerstaatlichen
Fluchtalternative vorauszusetzende Mindestmass an Stabilität sei im
nordirakischen autonomen Kurdengebiet gegeben, nachdem jedenfalls die beiden von
der KDP beziehungsweise von der PUK beherrschten nordirakischen Gebiete als
Quasistaaten zu betrachten seien.
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Diese Lagebeurteilung ist im Folgenden unter zwei verschiedenen
Gesichtspunkten zu prüfen. Einerseits stellt sich die Frage, ob im Nordirak vom
Bestehen von Quasistaaten auszugehen sei (mit dieser Betrachtungsweise befasst
sich die nachstehende Erwägung 9). Nach Bejahung dieser Frage ist zu prüfen,
ob diese Quasistaaten schutzfähig sind und als Fluchtalternativen zur
Verfügung stehen könnten (hiermit befassen sich die nachfolgenden Erwägungen
10 ff.).
9. a) Mit der Fragestellung, ob ein Quasistaat als Schutzgewährer auftreten
könne, hat sich die ARK erstmals in ihrem Grundsatzurteil vom 11. Februar 2000
(
EMARK 2000 Nr. 2
, S. 13 ff.) im Zusammenhang mit der konkreten politischen
Situation in Bosnien-Herzegowina befasst; auf dieses Urteil ist unten (in Erw.
10.c) zurückzukommen.
Demgegenüber beschlägt die frühere, vor dem Grundsatzurteil vom11. Februar
2000 publizierte Praxis der ARK die Frage, unter welchen Voraussetzungen
überhaupt von einem Quasistaat auszugehen sei. Eine quasistaatliche - unter dem
Gesichtspunkt der asylrechtlichen Relevanz der staatlichen gleichzusetzende -
Verfolgung hat die ARK namentlich anerkannt im Zusammenhang mit Verfolgungen
durch die kroatische HVO in Mostar (vgl.
EMARK 1995 Nr.
2
,
1996 Nr. 42
), durch
serbische Behörden in der bosnischen Republik Srpska - nach Eroberung
Srebrenicas im Juli 1995 auch im Gebiet der ehemaligen Schutzzone (vgl.
EMARK
1997 Nr. 14
,
1996 Nr. 6
) - sowie durch die Taliban in Afghanistan (vgl.
EMARK
1997 Nr. 6
).
b) Die zuletzt erwähnten Urteile gehen davon aus, dass eine Verfolgung durch
eine quasistaatliche Körperschaft der Verfolgung durch den Heimatstaat unter
flüchtlingsrechtlichen Gesichtspunkten grundsätzlich gleichgesetzt werden
müsse. Erforderlich wurde die dogmatische Konstruktion eines Quasistaates
deswegen, weil in der schweizerischen Asylrechtspraxis für die Anerkennung der
Flüchtlingseigenschaft unter anderem gleichzeitig vorausgesetzt wird, dass die
erlittene oder befürchtete Verfolgung dem Betroffenen unmittelbar oder
mittelbar durch seinen Heimatstaat zugefügt worden sei, während demgegenüber
eine von Privaten ausgehende, jedoch dem Heimatstaat weder unmittelbar noch
mittelbar zurechenbare Verfolgung asylrechtlich unbeachtlich bleiben müsse. Mit
der Gleichsetzung der quasistaatlichen mit der staatlichen Verfolgung wird
faktischen Verfolgungskonstellationen durch nichtstaatliche, jedoch gleichzeitig
nicht rein private, sondern vielmehr faktisch eine staatsähnliche Herrschaft
ausübende Organisationen - namentlich im schutzunfähigen Heimatstaat -
Rechnung getragen (vgl. hierzu ausführlich EMARK
1995 Nr. 2, S. 14
2000 / 15 - 116
ff.; bestätigt in
EMARK 1995 Nr. 25
, S. 234 ff.,
1996 Nr. 18
, S. 159
ff.;
1997 Nr. 6
, S. 39 ff.).
c) An dieser Stelle kann auch darauf hingewiesen werden, dass auf die
dogmatische Konstruktion des Quasistaates als Verfolger anstelle des
(unmittelbar oder mittelbar) verfolgenden Staates verzichtet werden könnte,
wenn im asylrechtlichen Kontext die Urheberschaft der Verfolgung nicht als
entscheidrelevant erachtet würde und sich die Prüfung der
Flüchtlingseigenschaft auf die Tatsache der bestehenden oder drohenden
Verfolgung aus flüchtlingsrechtlich relevantem Motiv einerseits - unabhängig
von der staatlichen, quasistaatlichen oder rein privaten Qualität des Urhebers
dieser Verfolgung - und andererseits auf die Möglichkeit, hiergegen den Schutz
des Heimatstaates in Anspruch nehmen zu können, beschränken würde, wobei
Letzteres sowohl dessen Schutzwillen als auch dessen Schutzfähigkeit
voraussetzen würde. Diese dogmatische Konzeption - wie sie vom UNHCR und in der
schweizerischen und internationalen Lehre vertreten wird (vgl. UNHCR, Handbuch
über Verfahren und Kriterien zur Feststellung der Flüchtlingseigenschaft,
nicht-amtliche Übersetzung, Genf 1993, N 65; UNHCR, Der Schutz von
Flüchtlingen in Westeuropa: Tendenzen in der Gesetzgebung und die Positionen
von UNHCR, Deutsche Fassung, European Series, April 1996; UNHCR-Stellungnahme
zur Anhörung "Nichtstaatliche Verfolgung" des Ausschusses für
Menschenrechte und Humanitäre Hilfe des Deutschen Bundestages am 29. November
1999, Berlin 1999; Kälin, a.a.O., S. 66 ff.; A. Achermann/Ch. Hausammann,
Handbuch des Asylrechts, 2. Aufl., Bern/Stuttgart 1991, S.86 f.; G.
Goodwin-Gill, The Refugee in International Law, 2. Aufl., Oxford 1996, S. 70
ff.; J. Hathaway, The Law of Refugee Status, Toronto/Vancouver 1991, S. 125ff.;
F. Tiberghien, Persecution by Non Public Agents, in: Refugee and Asylum Law:
Assessing the Scope for Judicial Protection, Utrecht 1997, S. 105 ff.) - steht
indessen vorliegend nicht zur Diskussion: Wie nachfolgend ausgeführt wird,
teilt die ARK die Einschätzung des BFF, dass im Nordirak von der Existenz von
Quasistaaten auszugehen ist; es besteht somit im Zusammenhang mit den vorliegend
interessierenden Konstellationen im Irak keine Notwendigkeit, die bisherige
Praxis der ARK bezüglich der Voraussetzungen der Staatlichkeit beziehungsweise
Quasistaatlichkeit der Verfolgung in Frage zu stellen.
d) Soweit im Nordirak die KDP beziehungsweise die PUK als Verfolger
auftreten, geht die Vorinstanz zu Recht davon aus, dass es sich bei derartigen
Verfolgungshandlungen nicht um rein private - und gemäss der skizzierten
bestehenden Praxis der schweizerischen Asylbehörden somit asylrechtlich
irrelevante - Aktionen handelt, die nicht als (mittelbare) staatliche oder aber
als qua-
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sistaatliche, den autonomen und faktische Herrschaft ausübenden
Organisationen der KDP beziehungsweise der PUK zurechenbare Handlungen zu gelten
hätten. Die ARK teilt die Einschätzung der Vorinstanz, dass es sich bei den
von der KDP beziehungsweise der PUK kontrollierten Gebieten in den
nordirakischen Provinzen Dohuk, Erbil und Suleimaniyah um hinlänglich stabile
und konstante Quasistaaten im Sinne der erwähnten Rechtsprechung handelt, aus
folgenden Erwägungen:
Der irakische Zentralstaat hat seine administrativen Institutionen im Jahre
1991 faktisch aus den nordirakischen Gebieten zurückgezogen, nachdem die
multilateralen US-amerikanischen, britischen und französischen Streitkräfte
der "Operation Provide Comfort" zur Schaffung von
"Schutzzonen" für die kurdische Bevölkerung interveniert hatten, und
die Führer der KDP und der PUK, Massoud Barzani und Jalal Talabani, in
Verhandlungen mit dem Bagdader Regime in der Folge die Vereinbarung eines
Autonomiestatus - wie ihn die kurdischen Gebiete Iraks bereits zu Beginn der
70er-Jahre besessen hatten - zu erreichen vermochten (vgl. H. Adelman,
Humanitarian Intervention: The Case of the Kurds, International Journal of
Refugee Law 1992, S. 4 ff.). Seit 1991 wird die faktische Kontrolle und
Administration der kurdischen Provinzen Dohuk, Erbil und Suleimaniyah durch die
KDP einerseits und die PUK andererseits wahrgenommen; weitere kurdische Gebiete
(so etwa Kirkuk, Mosul, Khanaqin) sind demgegenüber unter der Kontrolle des
irakischen Zentralstaates verblieben. Die ursprünglich installierten
gemeinsamen Institutionen der beiden Parteien KDP und PUK (namentlich das
Parlament, die gemeinsame Regierung und die gemeinsamen Gerichtsinstitutionen)
wurden später in der Folge der Konflikte zwischen den beiden Organisationen
aufgegeben; die im Abkommen von Washington vom 17. September 1998 erneut
angestrebten gemeinsamen Institutionen sind bis heute nicht verwirklicht worden.
Die durch die KDP kontrollierten Provinzen Dohuk und Erbil sowie die durch die
PUK kontrollierte Provinz Suleimaniyah sind zum heutigen Zeitpunkt als zwei
eigenständige, je über eigene Infrastrukturen (namentlich Parlamente,
Regierungen, Verwaltungsstrukturen, Gerichtsorgane, Sicherheitsdienste und
Strafvollzugsanstalten) verfügende Herrschaftsgebiete einzuschätzen (vgl. Pro
Asyl Materialien: Irak - Republik des Schreckens. Der Lagebericht des
Auswärtigen Amtes zum Irak und die Realität, Januar 2000; S. Auer/N. Hitz:
Nordirak. SFH-Position. Lageanalyse - September 1998 bis Dezember 1999.
Juristische Analyse; Bern, Januar 2000; Lageanalyse S. 5 ff., Juristische
Analyse S. 4); soweit KDP und PUK sich Menschenrechtsverletzungen zurechnen
lassen müssen (vgl. etwa Amnesty International, Jahresbericht 1998 S. 269 ff.,
Jahresbericht 1999 S. 259 ff.; Human Rights Watch, World Report 1998, World Re-
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port 1999; Auer/Hitz, a.a.O., Lageanalyse S. 9 f.), ist demnach von einer
quasistaatlichen Urheberschaft derartiger Übergriffe auszugehen.
e) Neben allfälligen von der KDP beziehungsweise der PUK ausgehenden
Übergriffen sind sodann in den autonomen kurdischen Provinzen Nordiraks
indessen auch vom irakischen Zentralstaat ausgehende - und mithin im
asylrechtlichen Sinne klassische staatliche - Verfolgungshandlungen nicht
völlig ausgeschlossen: Verschiedene Beobachter registrieren, seit 1996 offenbar
sogar in verstärktem Ausmass, eine Infiltration des gesamten nordirakischen
Gebietes durch Sicherheitsdienste des irakischen Zentralstaates; diesen
vereinzelten zentralstaatlichen Aktivitäten werden sowohl gezielte
Verfolgungshandlungen gegen irakische Oppositionelle als auch Attentate,
Mordanschläge oder Sabotageakte gegenüber Mitarbeitern internationaler
Organisationen und Hilfsorganisationen oder Journalisten angelastet (vgl. Pro
Asyl Materialien, a.a.O.; Auer/Hitz, a.a.O., Lageanalyse S. 3, 19 f.,
Juristische Analyse S. 2, 6; Human Rights Watch, World Report 1999; Amnesty
International, Stellungnahme vom 20. September 1999 an VG Magdeburg). Auch das
UNHCR weist in seiner Lageeinschätzung vom 14. Juni 1999 (Note on Iraqi
Asylum-seekers Regarding the Applicability of Internal Relocation Alternative
and the Question of Return of Rejected Cases) auf eine mögliche Gefährdung
oppositioneller Personen auch im autonomen kurdischen Gebiet Nordiraks durch
".. Iraqi Government agents operating in the area .." hin (UNHCR,
a.a.O., Ziff. 8).
Was die politischen Verhältnisse im Irak betrifft, ist mithin ein
wesentlicher Unterschied zu sämtlichen anderweitigen politischen
Konstellationen festzustellen, in denen die ARK in ihrer bisherigen Praxis die
Existenz von Quasistaaten anerkannt hat; während dort jeweils von der
Schutzunfähigkeit und damit auch Handlungsunfähigkeit des eigentlichen Staates
ausgegangen werden musste, kann demgegenüber betreffend den Norden des Irak
nicht von einer völligen Handlungsunfähigkeit des Zentralstaates gesprochen
werden.
Unter diesen Umständen stellt sich sogar die Frage, inwieweit unter
asylrechtlichen Gesichtspunkten Verfolgungshandlungen der KDP und der PUK
(jedenfalls mittelbar) dem nicht handlungsunfähigen irakischen Staat
zurechenbar sind. Einerseits beruht die Autonomie der drei nordirakischen
Provinzen auf der - allerdings unter internationalem Druck erfolgten -
Einräumung dieses Status durch den irakischen Zentralstaat, der sich durch eine
entsprechende innerstaatliche "Verfassung" indessen nicht seiner
Verantwortung im völkerrechtlichen Sinne entziehen kann (zum Konzept der
Autonomie im Völkerrecht vgl. K. Ipsen, Völkerrecht, 4. Aufl., München 1999,
S. 379 ff.; vgl. auch
2000 / 15 - 119
Adelman, a.a.O., S. 8 Fn 11); aus völkerrechtlicher Sicht sind sodann die
mit Selbstverwaltungskompetenzen ausgestatteten kurdischen Gebiete der
zentralstaatlichen Souveränität nicht grundsätzlich entzogen (vgl. hierzu
ausführlicher die nachfolgende Erwägung 11.a). Andererseits lassen sich neben
den Divergenzen in verschiedenen Bereichen auch durchaus Parallelen zwischen den
Interessen der faktischen Machthaber im nordirakischen autonomen Gebiet und
jenen des irakischen Zentralstaates feststellen, und die Beziehungen zwischen
der KDP beziehungsweise der PUK und dem irakischen Zentralstaat sind offenbar
nicht völlig abgebrochen. Namentlich was die KDP betrifft, lässt sich vielmehr
sogar eine gewisse Zusammenarbeit mit dem Bagdader Regime konstatieren: So soll
etwa die KDP mit dem irakischen Zentralstaat insofern kooperieren, als aus dem
Zentralstaat ins KDP-Gebiet gelangte arabische Oppositionelle oder Deserteure
eine Verhaftung durch die KDP und die Übergabe an den Zentralstaat gewärtigen
müssen (vgl. Amnesty International, Stellungnahme vom 20. September 1999 an VG
Magdeburg); gemeinsame Interessen, und eine Aufteilung der entsprechenden
Einnahmen, verbinden die KDP und das zentralstaatliche Regime sodann, was die
Einnahmen aus dem (illegalen) Treibstoffhandel mit der Türkei betrifft (vgl.
NZZ vom 22. Juni 1998); dem Einmarsch zentralstaatlicher Truppen nach Erbil im
August 1996 lag schliesslich eine eigentliche Verbündung zwischen der KDP und
dem Bagdader Regime zu Grunde.
Die skizzierten Überlegungen - betreffend die faktisch bestehende, rechtlich
jedoch nicht abgesicherte Autonomie-Stellung der KDP- und PUK-Gebiete einerseits
und betreffend die teilweise mit dem irakischen Zentralstaat parallel laufenden
Interessen der beteiligten nordirakischen Akteure andererseits - führen
mitunter zu Schwierigkeiten, eine von der KDP beziehungsweise von der PUK
ausgehende Verfolgung den asylrechts-dogmatischen Kategorien der mittelbaren
staatlichen oder aber der quasistaatlichen Handlungen eindeutig zuzuordnen.
Nachdem jedenfalls, wie oben festgehalten, die seit 1991 bestehenden
Selbstverwaltungsstrukturen in den nordirakischen Provinzen den Anforderungen an
die Dauerhaftigkeit und Effektivität einer faktischen Herrschaft genügen, um
jedenfalls als quasistaatlich im Sinne der oben zitierten Rechtsprechung zu
gelten, bleibt diese Frage indessen letztlich von nur theoretischem Interesse.
10. a) Nach dem Gesagten sind die KDP und die PUK als Quasistaaten im Sinne
der Rechtsprechung der ARK zu qualifizieren.
2000 / 15 - 120
Mit dieser Feststellung ist indessen noch keine Antwort auf die weitere Frage
gewonnen, ob diese Quasistaaten auch in dem Sinne schutzfähig sind, dass sie
Verfolgten auf ihren Territorien Schutz gewähren und damit als potenzielle
Fluchtalternativen dienen könnten. Mit dieser Fragestellung befassen sich die
nachfolgenden Erwägungen. Von Interesse ist hierbei, ob an Stelle des
Heimatstaates - von dem in Art. 1A Ziff. 2 FK als schutzgewährende Institution
die Rede ist - auch der Quasistaat einem von Verfolgung Bedrohten in dem Sinne
Schutz gewähren könne, dass flüchtlingsrechtlicher Schutz durch ein Asylland
damit entbehrlich werde.
b) Wie bereits erwähnt, hat sich die ARK erstmals im Grundsatzurteil vom 11.
Februar 2000 (
EMARK 2000 Nr. 2
, S. 13 ff.) im bosnisch-herzegowinischen Kontext
mit der Frage der Schutzfähigkeit von Quasistaaten befasst.
Keine Grundsatzaussage der ARK zur hier interessierenden Fragestellung lässt
sich demgegenüber dem in der vorinstanzlichen Vernehmlassung zitierten Urteil
der ARK vom 20. Juni (recte: 24. Mai) 1995 i.S. N 204 594 entnehmen; das Urteil
ist im Übrigen auch nicht publiziert worden. Im fraglichen Urteil wird für
einen angolanischen Staatsangehörigen eine innerstaatliche Fluchtalternative in
einem der von der UNITA kontrollierten Gebiete bejaht, wo eine Verfolgung durch
die MPLA-Regierung nicht drohen würde. Das Urteil beruht, was die Prüfung
einer Fluchtalternative betrifft, zentral auf der Fragestellung, ob der
potentielle Verfolger landesweit eine effektive Verfolgung ausüben könne. Mit
dem später ergangenen Grundsatzurteil der ARK vom 28. November 1995 (
EMARK
1996 Nr. 1
) und der darin dogmatisch auf Art. 1A Ziff. 2 FK abgestützten
Änderung des Blickwinkels von der Frage des Verfolgungs- zu derjenigen des
Schutzpotentials des Heimatstaates am Ort der Fluchtalternative (vgl. oben, Erw.
7) ist die entsprechende Argumentation aufgegeben worden.
c) In ihrem erwähnten Grundsatzurteil vom 11. Februar 2000 (
EMARK 2000 Nr.
2
, S. 13 ff.) befasste sich die ARK im bosnisch-herzegowinischen Kontext mit der
Frage, ob eine innerstaatliche Fluchtalternative für den durch einen Quasistaat
(in casu durch Organe der bosnischen Republik Srpska) Verfolgten dann bejaht
werden könne, wenn dem Betroffenen zugleich hinlänglicher Schutz durch einen
anderen Quasistaat (in casu durch Organe der bosnischen muslimisch-kroatischen
Föderation) gewährt wird beziehungsweise würde. Bei der Beantwortung dieser
Frage stützte sich die ARK im Rahmen einer umfassenden Analyse der allgemeinen
Lage und der Sicherheitsperspektiven in Bosnien-Herzegowina zentral auf die
Tatsache ab, dass mit dem Friedensvertrag
2000 / 15 - 121
von Dayton die Teilung Bosnien-Herzegowinas in die beiden Gebilde der
Republik Srpska einerseits und der muslimisch-kroatischen Föderation
andererseits international anerkannt und die internen Grenzen zwischen den
beiden Quasistaaten verbindlich festgelegt und gleichzeitig durch die
Stationierung von UN-Truppen (Implementation Force, IFOR) militärisch
abgesichert wurden. Das Bestehen innerstaatlicher Fluchtalternativen im jeweils
anderen Teil Bosniens kann nach Auffassung der ARK seit dem Inkrafttreten des
Dayton-Abkommens in zunehmendem Masse, gänzlich sodann seit Dezember 1996
bejaht werden, nachdem nämlich die Umsetzung der militärischen Aspekte des
Dayton-Abkommens abgeschlossen worden waren, was die Reduktion der IFOR-Truppen
und deren Ersetzung durch die Stabilisation Force (SFOR) erlaubte (vgl.
Resolution Nr. 1088 des UN-Sicherheitsrats vom 12.12.1996 sowie
EMARK 2000 Nr.
2
, S. 13 ff.). Die beiden Quasistaaten der bosnischen Republik Srpska und der
bosnischen muslimisch-kroatischen Föderation, die dem erwähnten
Grundsatzurteil zufolge mithin unter dem Gesichtspunkt der hinlänglichen
Schutzgewährung und der Garantie einer innerstaatlichen Fluchtalternative dem
Staat gleichgestellt werden, zeichnen sich demnach zentral durch eine
internationale Anerkennung ihrer Existenz (im Abkommen von Dayton) und durch
eine Garantierung ihrer jeweiligen Grenzen durch internationale militärische
Truppen (der IFOR, später der SFOR) aus; aus völkerrechtlicher Sicht nähert
sich die Stellung der beiden bosnischen Quasistaaten angesichts der im Abkommen
von Dayton verbindlich vereinbarten innerstaatlichen Verfassung mithin der
Stellung von Teil- oder Gliedstaaten an.
11. Die faktischen Verhältnisse im Nordirak und die relevanten Beziehungen
zwischen dem autonomen nordirakischen Gebiet und dem irakischen Zentralstaat
einerseits sowie zwischen den beiden Einflussgebieten der KDP und der PUK
andererseits unterscheiden sich in zentralen Aspekten von den Verhältnissen im
Kosovo (und dessen heutigen Beziehungen zur Bundesrepublik Jugoslawien, auf
welche die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung ebenfalls Bezug nimmt) wie auch
von den Verhältnissen im heutigen Bosnien-Herzegowina (und namentlich den heute
bestehenden Beziehungen zwischen der Republik Srpska und der
muslimisch-kroatischen Föderation).
a) Zwar geniessen die drei nordirakischen kurdischen Provinzen Dohuk, Erbil
und Suleimaniyah seit 1991 eine gewisse Autonomie und stehen unter der
Selbstverwaltung durch die beiden Parteien KDP und PUK; faktisch hat der
irakische Zentralstaat zur Gewährleistung dieser Autonomie seine
administrativen Institutionen aus dem Gebiet der drei kurdischen Provinzen
zurückgezogen, und die tatsächliche Kontrolle über diese Gebiete wird durch
die KDP ei-
2000 / 15 - 122
nerseits und die PUK andererseits wahrgenommen (vgl. oben, Erw. 9.d).
Gleichzeitig hat indessen weder der irakische Zentralstaat seinen Rechtsanspruch
auf das Territorium der nordirakischen Provinzen aufgegeben, noch streben die
KDP und die PUK erklärtermassen eine Loslösung vom irakischen Gebiet und die
Errichtung eines unabhängigen Staates an; im Rahmen des Washingtoner Abkommens
von 17. September 1998 anerkennen die beiden Organisationen vielmehr
ausdrücklich erneut die territoriale Integrität des Iraks (vgl. - unter dem
Titel "Reaffirmation of Previous Achievements" - namentlich folgende
Passage des Abkommens: "We affirm the territorial integrity and unity of
Iraq. The three northern provinces of Dohuk, Irbil and Sulemaniyah are part of
the Iraqi state. Both the KDP and the PUK unequivocally accept the recognized
international boundaries of Iraq. Both parties are committed to preventing
violations of the borders by terrorists or others.").
Ebenso bestätigen die den Irak betreffenden Resolutionen des
UN-Sicherheitsrates - so namentlich die Resolution Nr. 687 vom 3. April 1991
(betreffend die Bedingungen für den definitiven Waffenstillstand nach dem
Golfkrieg), die Resolution Nr. 688 vom 5. April 1991 (betreffend die
Verurteilung der Repressionen gegen die kurdische Bevölkerung sowie die
Aufforderung an den Irak, die Repressionen zu beenden und internationalen
humanitären Organisationen Zugang zu gewähren) oder die Resolution Nr. 986 vom
14. April 1995 (betreffend die Einrichtung des Programmes "oil for
food" und die Konditionen für dessen Umsetzung in den drei nordirakischen
Provinzen einerseits, im übrigen irakischen Staatsgebiet andererseits) -
jeweils ausdrücklich die Souveränität, territoriale Integrität und
politische Unabhängigkeit des Iraks bezüglich seines gesamten Staatsgebiets.
Weder die Schweiz noch andere Staaten haben denn auch die autonomen
nordirakischen Gebiete als vom irakischen Staat unabhängige
Völkerrechtssubjekte anerkannt.
Den autonomen nordirakischen Provinzen kommt keine
Völkerrechtspersönlichkeit zu, vielmehr unterstehen sie weiterhin der
territorialen Souveränität des irakischen Zentralstaates. Im
völkerrechtlichen Sinne handelt es sich bei den unter der faktischen Kontrolle
der KDP beziehungsweise der PUK stehenden Gebiete demnach um Bestandteile des
irakischen Staates, wiewohl sie innerhalb dieses Staates Autonomie geniessen.
Die Ausführungen bei der Definition der beiden Kurdenparteien als Quasistaaten
(vgl. oben, Erw. 9.d) besagen nicht, dass es sich bei den faktischen
Machtausübenden in den nordirakischen autonomen Gebieten gleichzeitig auch um
"de facto-Regimes" im völkerrechtlichen Sinne (zu diesem Begriff vgl.
Ipsen, a.a.O., S. 89 f., 574) handeln würde, deren Völkerrechtssubjektivität
sich gemäss dem Effektivitätsgrundsatz
2000 / 15 - 123
aus der effektiven und dauerhaft ausgeübten Herrschaftsgewalt ableiten
würde; eine derartige Annahme scheitert im Falle der nordirakischen autonomen
Gebiete bereits daran, dass die KDP und die PUK eine Eigenstaatlichkeit und
Loslösung vom irakischen Zentralstaat explizit nicht anstreben wollen.
b) Im Unterschied zur heute bestehenden Lage im Kosovo - wo der
UN-Sicherheitsrat, gestützt auf Kapitel VII der UN-Charta, Garantien zur
Verankerung einer "substantiellen Autonomie und Selbstverwaltung" der
Provinz, zur Einrichtung einer internationalen zivilen und militärischen
Präsenz und zur Absicherung der Grenze zwischen der Provinz Kosovo und dem
restlichen Staatsgebiet der Bundesrepublik Jugoslawien eingegangen ist (vgl. die
Resolution Nr. 1244 vom 10. Juni 1999) - besteht eine vergleichbare
internationale Absicherung der heute im Nordirak de facto bestehenden Situation
nicht. Die auf die Lage im kurdischen Nordirak Bezug nehmende Resolution Nr. 688
des UN-Sicherheitsrates vom 5. April 1991 stützt sich nicht auf Kapitel VII der
UN-Charta ab und sieht mithin keine allfälligen nicht-militärischen oder
militärischen Zwangsmassnahmen seitens der UNO vor; die Resolution beschränkt
sich inhaltlich auf eine Verurteilung der Repressionen gegen die kurdische
Bevölkerung und auf die Aufforderung an den Irak, die Repressionen zu beenden
und internationalen humanitären Organisationen Zugang zu gewähren.
Die Präsenz von UNO-Organisationen im Nordirak konzentriert sich - im
Einverständnis mit dem irakischen Zentralstaat (vgl. die entsprechenden,
zwischen dem Irak und der UNO vereinbarten "Memorandum of
Understanding") - auf die Wahrnehmung humanitärer Aufgaben; namentlich hat
die UNO für die drei Provinzen Dohuk, Erbil und Suleimaniyah die Umsetzung des
Programmes "oil for food" übernommen, die demgegenüber für das
restliche Staatsgebiet Iraks durch die irakischen Behörden wahrgenommen wird
(vgl. zur Festsetzung der entsprechenden Modalitäten die Resolution des
UN-Sicherheitsrates Nr. 986 vom 14. April 1995).
Hingegen unterhält die UNO im nordirakischen Gebiet weder eine zivile noch
eine militärische Präsenz. Die im Rahmen der im Jahre 1991 von multilateralen
US-amerikanischen, britischen und französischen Kräften durchgeführten
"Operation Provide Comfort" eingerichteten "Schutzzonen"
erlaubten damals eine Rückführung der kurdischen Flüchtlinge, ohne jedoch die
militärische Absicherung eines nordirakischen Autonomie-Status anzustreben
(vgl. Adelman, a.a.O., S. 4 f., 18 ff.; vgl. auch Pro Asyl Materialien,
a.a.O.; K. Landgren, Safety Zones and International Protection: A Dark Grey
Area, in International Journal of Refugee Law 1995, S. 436 ff.; B. Frelick, Down
the Rabbit Hole:
2000 / 15 - 124
The Strange Logic of Internal Flight Alternative, U.S. Committee for
Refugees, August 1999). Zur Überwachung der sicheren Rückkehr der Flüchtlinge
wurden alliierte Truppen im Nordirak stationiert, die sich in der Folge nach
einigen Monaten zurückzogen; im Juni 1991 übergab die militärische Allianz
das humanitäre Mandat für die Rückführung der Flüchtlinge offiziell an das
UNHCR (vgl. Pro Asyl Materialien, a.a.O.). Dass die 1991 eingerichtete
Flugverbotszone nördlich des 36. Breitengrades auch heute weiterhin
garantiert wird - und dass namentlich die USA, wie die Vorinstanz in ihrer
Vernehmlassung unterstreicht, weiterhin ein längerfristiges Interesse am
Nordirak hätten - vermag zur Charakterisierung des nordirakischen Gebietes als
"Schutzzone" nicht auszureichen, zumal die Flugverbotszone weder das
gesamte heute von KDP und PUK kontrollierte Territorium abdeckt noch einen
Schutz gegen einen allfälligen Einmarsch von irakischen Bodentruppen ins
autonome Gebiet bieten könnte. So drängt sich denn namentlich angesichts der
Ereignisse im August 1996 - als irakische Truppen zur Unterstützung der KDP in
Erbil einmarschierten, ohne dass gegen die in der Folge einsetzenden
Verhaftungen und Exekutionen ein internationaler Schutz hätte gewährleistet
werden können - eine Relativierung der im Urteil der ARK vom 26. Oktober 1995 (
EMARK 1996 Nr.
9
, S. 69 ff.) vertretenen Einschätzung des nordirakischen
Gebietes als "Schutzzone" beziehungsweise als "von der UNO
protegiertes Gebiet" auf.
Wenn somit die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung auf die Einschätzung der
derzeitigen Situation im Kosovo durch die Schweizer Asylbehörden hinweist -
wobei anzumerken bleibt, dass die ARK sich bisher zur Frage, ob der Kosovo heute
als Fluchtalternative für Albaner aus anderen Regionen der Bundesrepublik
Jugoslawien gelten könne, noch nicht grundsätzlich geäussert hat - lassen
sich aus einem derartigen Vergleich mit dem Kosovo keine Erkenntnisse zur
vorliegend interessierenden Fragestellung gewinnen, ob die nordirakischen
Gebiete schutzfähig sind und eine Fluchtalternative darzustellen vermögen.
Parallelen zwischen dem Kosovo und dem autonomen Gebiet Nordiraks bestehen
lediglich insofern, als beide Gebiete nicht als unabhängige souveräne Staaten
anerkannt sind, sondern weiterhin als territorialer Bestandteil der
Bundesrepublik Jugoslawien beziehungsweise des Irak gelten. Hingegen steht der
Kosovo - anders als die nordirakischen Gebiete - unter direkter Verwaltung der
Vereinten Nationen, auf welche mithin die Souveränitätskompetenzen der
Bundesrepublik Jugoslawien übergegangen sind. Vergleichbare internationale
Garantien zur Absicherung der Autonomie der nordirakischen Provinzen bestehen
demgegenüber nicht.
2000 / 15 - 125
c) Ebensowenig lassen sich die nordirakischen Verhältnisse - was die
Beziehungen zwischen dem KDP-kontrollierten und dem PUK-kontrollierten Gebiet
betrifft - mit der Situation in Bosnien-Herzegowina und mit den zwischen der
Republik Srpska und der muslimisch-kroatischen Föderation bestehenden
Beziehungen vergleichen. Diese Feststellung ist insofern von Bedeutung, als die
Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung davon ausgeht, die beiden im Nordirak
bestehenden, KDP- beziehungsweise PUK-kontrollierten Quasistaaten könnten eine
innerstaatliche Fluchtalternative nicht nur gegenüber Verfolgungen durch den
irakischen Zentralstaat, sondern auch gegenüber Verfolgungen durch den jeweils
anderen Quasistaat darstellen.
Was die Situation in Bosnien-Herzegowina anbelangt, geht die ARK, wie oben
erwähnt (vgl. Erw. 10.c), seit dem Abschluss des Dayton-Abkommens vom Bestehen
innerstaatlicher Fluchtalternativen im jeweils einen der beiden bosnischen
Quasistaaten - beziehungsweise Teilstaaten - gegenüber Verfolgungen durch den
anderen der beiden Quasistaaten aus. Mit dem Dayton-Abkommen sind die Grenzen
zwischen den beiden bosnischen Staatsteilen verbindlich festgelegt worden; ihre
militärische Absicherung durch Stationierung der IFOR-, später der
SFOR-Truppen basiert wiederum auf Resolutionen des UN-Sicherheitsrates, welche
sich auf Kapitel VII der UN-Charta abstützen (vgl. Resolution Nr. 1031 vom 15.
Dezember 1995 und Resolution Nr. 1088 vom 12. Dezember 1996). Für die
nordirakischen Quasistaaten existieren keine diesbezüglichen UN-Beschlüsse.
Zudem streben die KDP und die PUK, ihren im Abkommen von Washington vom 17.
September 1998 deklarierten Absichten zufolge, nicht auf gegenseitige
Gebietsabgrenzungen, sondern auf eine vermehrte Kooperation und auf die Bildung
einer vereinten Regierung und Administration der nordirakischen Provinzen hin;
wenn auch diese Absichten de facto bis anhin nicht haben umgesetzt werden
können, wird doch eine andere Richtung angestrebt, als dies die in
Bosnien-Herzegowina involvierten Akteure mit dem Abkommen von Dayton unternommen
haben.
d) Die skizzierten tatsächlichen Verhältnisse im Nordirak werfen die Frage
auf, inwiefern die KDP und die PUK in dem von ihnen kontrollierten Gebiet
faktisch in der Lage und auch willens sind, einer von Verfolgung bedrohten
Person - sei es, dass diese Bedrohung vom irakischen Zentralstaat, sei es, dass
sie vom jeweils anderen Quasistaat ausgeht - Schutz zu gewähren.
Was die tatsächlichen Möglichkeiten der Schutzgewährung gegenüber einer
Verfolgung oder Bedrohung durch den irakischen Zentralstaat anbelangt, ist vorab
erneut auf die bereits erwähnte Tatsache hinzuweisen, dass vereinzelt
2000 / 15 - 126
zentralstaatliche Sicherheits- und Geheimdienstaktivitäten im autonomen
nordirakischen Gebiet ausgeübt werden (vgl. oben Erw. 9.e).
Von zentraler und ausschlaggebender Bedeutung ist nach Auffassung der ARK die
Überlegung, dass zwar zur Zeit der künftige Bestand und Autonomiestatus der
nordirakischen Gebiete nicht akut gefährdet erscheint, dass indessen Prognosen
auf einen längeren Zeitraum ausserordentlich schwierig erscheinen. Durchaus
ernst zu nehmen - umso mehr angesichts der Ereignisse imAugust 1996 - sind die
von verschiedenen Beobachtern der politischen Lage im Nordirak geäusserten
Befürchtungen, eine Rückeroberung der autonomen Gebiete durch irakische
Regierungstruppen könne für die absehbare Zukunft als keineswegs
ausgeschlossen gelten (vgl. Pro Asyl Materialien, a.a.O.; Auer/Hitz, a.a.O.,
Lageanalyse, S. 2 f.; Amnesty International, Stellungnahme vom 20. September
1999 an VG Magdeburg; Deutsches Orient-Institut, Hamburg, Stellungnahme vom 21.
Mai 1999 an VG Sigmaringen); auch seitens des UN-Office of the Iraq Programme
"Oil for food" in einem Report von April 1999 (zitiert in Auer/Hitz,
a.a.O., Lageanalyse S. 7, 19) oder seitens des UNHCR in seiner Lageeinschätzung
vom 14. Juni 1999 wird die Situation im Nordirak als instabil und in hohem Masse
unvorhersehbar eingeschätzt (vgl. UNHCR, a.a.O.: "...the situation within
that enclave remains volatile and susceptible to change..."; "The
situation in northern Iraq continues to be volatile and may change at any
time..."). Angesichts dieser unsicheren mittel- bis längerfristigen
Sicherheitsperspektiven ist nicht von der Schutzfähigkeit der beiden
Quasistaaten auszugehen.
Was sodann die tatsächlichen Möglichkeiten der beiden nordirakischen
Quasistaaten betrifft, Schutz gegenüber einer Verfolgung oder Bedrohung durch
den jeweils anderen Quasistaat zu gewähren, ist erneut auf ihre deklarierten
Bestrebungen engerer Zusammenarbeit hinzuweisen. Damit ergibt sich allerdings
eine Beeinflussbarkeit des Schutzwillens und der Schutzfähigkeit durch
taktische Überlegungen, und eine allfällige Schutzgewährung müsste umso
fragiler werden, je erfolgreicher die im Abkommen von Washington getroffenen
Vereinbarungen der Zusammenarbeit in die Tat umgesetzt werden könnten. Die
Vorinstanz schätzt in ihrer Vernehmlassung vom 15. Februar 2000 die
Bemühungen, das Abkommen von Washington zu verwirklichen, als stabil und von
erheblichen Fortschritten geprägt ein; eine derartige Einschätzung muss daher
gleichzeitig zu Zweifeln an der zukünftigen Schutzgewährung gegenüber
Übergriffen durch den jeweils anderen nordirakischen Quasistaat führen.
2000 / 15 - 127
Was schliesslich den Willen und die Fähigkeit der beiden nordirakischen
Quasistaaten betrifft, gegenüber Verfolgungen oder Bedrohungen seitens Dritter
- namentlich seitens der schwergewichtig im PUK-, aber auch im
KDP-kontrollierten Gebiet aktiven islamistischen Gruppen - Schutz zu gewähren,
sind Vorbehalte ebenfalls angezeigt (vgl. Auer/Hitz, a.a.O., Lageanalyse, S. 10
f.); so sind namentlich im PUK-kontrollierten Gebiet islamistische Kreise in der
Regierung mitvertreten und besteht mit Rücksichtnahme namentlich auf iranische
Interessen ein gewisser Druck, islamistische Aktivitäten zu tolerieren.
12. a) Um die dargelegten faktischen Verhältnisse, wie sie im Nordirak
bestehen, in einem flüchtlingsrechtlich-dogmatischen Zusammenhang einordnen zu
können, ist vorab auf die oben (in Erw. 7.a) gemachten Ausführungen zum
Grundsatzurteil der ARK vom 28. November 1995 (
EMARK 1996 Nr.
1
) betreffend
Fragen der innerstaatlichen Fluchtalternative zurückzukommen. Wie oben
festgehalten, stützt sich das Institut der innerstaatlichen Fluchtalternative
nach dem Verständnis der ARK auf den Wortlaut von Art. 1A Ziff. 2 FK ab, wonach
nicht Flüchtling im Sinne der FK sein kann, wer gegen eine in begründeter
Weise befürchtete Verfolgung den Schutz seines Heimatstaates in Anspruch nehmen
kann (vgl. zu dieser dogmatischen Verankerung der Figur der innerstaatlichen
Fluchtalternative im Text von Art. 1A Ziff. 2 FK auch G. de Moffarts, Refugee
Status and the "Internal Flight Alternative", in: Refugee and Asylum
Law: Assessing the Scope for Judicial Protection, a.a.O., S. 123 ff.; H. Storey,
The Internal Flight Alternative Test: The Jurisprudence Re-examined, in:
International Journal of Refugee Law, 1998, S. 499 ff.; J. Hathaway et al.,
First Colloquium on Challenges in International Refugee Law, The Michigan
Guidelines on the Internal Protection Alternative, April 1999, Ziff. 1 und 5).
Wenn Art. 1A Ziff. 2 FK mithin den Grundsatz der Subsidiarität
asylrechtlichen Schutzes beinhaltet, entspricht dies einem der Grundgedanken,
der der gesamten Konvention zu Grunde liegt. Die Flüchtlingskonvention beruht
zentral auf dem Gedanken der Schutzgewährung für den von Verfolgung Bedrohten;
der Subsidiaritätsgedanke drückt sich darin aus, dass gemäss der Konzeption
der FK eine Schutzgewährung durch ein Asylland dann nicht (oder nicht mehr)
erforderlich ist, wenn ein anderer Staat zur Schutzgewährung verpflichtet ist
und diese Verpflichtung auch tatsächlich wahrnimmt. So ist gemäss Art. 1A
Ziff. 2 FK nicht Flüchtling, wer den Schutz seines Heimatstaates in Anspruch
nehmen kann; ebenso erfüllt der Staatsangehörige mehrerer Staaten, der gegen
die Verfolgung durch den einen seiner Heimatstaaten den Schutz durch den anderen
seiner Heimatstaaten beanspruchen kann, die Flüchtlingseigen-
2000 / 15 - 128
schaft nicht (Art. 1A Ziff. 2 Abs. 2 FK); schliesslich verliert ein
Flüchtling seine Flüchtlingseigenschaft dann, wenn er sich freiwillig wieder
unter den Schutz seines Heimatlandes stellt (Art. 1C Ziff. 1 FK,
beziehungsweise, im Falle einer staatenlos gewordenen Person, die freiwillig die
verlorene Staatsangehörigkeit wieder erwirbt, Art. 1C Ziff. 2 FK),
beziehungsweise wenn er eine neue Staatsangehörigkeit erwirbt und nunmehr den
Schutz seines neuen Heimatstaates beanspruchen kann (Art. 1C Ziff. 3 FK).
Gemeinsam ist all diesen Tatbeständen, dass ein asylrechtlicher Schutz
entbehrlich ist oder wird, wenn ein anderweitiger Schutz durch einen Staat
besteht; einzig Art. 1D FK lässt anstelle staatlichen Schutzes den Schutz durch
eine Organisation oder Institution der Vereinten Nationen - welche ebenfalls
Völkerrechtspersönlichkeit geniessen - genügen.
Wenn die FK vom Grundsatz der Subsidiarität ausgeht, wird mit anderen Worten
immer Bezug genommen auf bestehende Möglichkeiten der Schutzgewährung durch
ein Völkerrechtssubjekt, welches sowohl die Möglichkeiten der diplomatischen
Schutzgewährung für die seinem Schutz unterstehenden Personen beanspruchen
kann (zur konzeptionellen Basis der FK in den völkerrechtlichen Regelungen des
Fremdenrechts und diplomatischen Schutzes vgl. Kälin, a.a.O., S. 67) als auch
gleichzeitig seinerseits völkerrechtlicher Verantwortlichkeit unterliegt. In
allen angesprochenen Tatbeständen besteht sodann eine gewisse Garantie für den
zukünftigen Bestand des mit der Schutzgewährung betrauten
Völkerrechtssubjektes, indem im Sinne einer grundsätzlichen Vermutung davon
ausgegangen werden darf, dass ein Staat, der als schutzgewährendes Gebilde ins
Auge gefasst wird, auch in Zukunft weiterhin bestehen wird; soweit Art. 1D FK
die Schutzgewährung einer Organisation oder Institution der Vereinten Nationen
anvertraut, sieht Abs. 2 derselben Bestimmung gleichzeitig Regelungen für den
Fall vor, dass der dergestalt gewährte Schutz aus irgendeinem Grunde wegfallen
sollte.
b) Teilweise wird in der flüchtlingsrechtlichen Literatur im Rahmen der
Diskussion der innerstaatlichen Fluchtalternative die Auffassung vertreten,
anstelle des im Text von Art. 1A Ziff. 2 FK genannten Staates könne auch eine
nichtstaatliche oder de-facto-staatliche Institution als Garant hinlänglichen
Schutzes für eine von Verfolgung bedrohte Person in Frage kommen, so dass unter
Umständen auch in derartigen Konstellationen vom Bestehen einer
innerstaatlichen Fluchtalternative ausgegangen werden könne.
De Moffarts stützt seine Ausführungen, wonach Schutz im Sinne einer
innerstaatlichen Fluchtalternative auch durch eine de-facto-Autorität oder
durch eine
2000 / 15 - 129
de-facto-staatliche Behörde gewährt werden könne, im Wesentlichen auf die
Überlegung ab, dass Art. 1A Ziff. 2 FK zwar vom Schutz durch den Heimatstaat
spreche, ohne jedoch zu umschreiben, von welcher "authority"
beziehungsweise von welchem "agent of protection" des Heimatstaates
dieser Schutz auszugehen habe (de Moffarts, a.a.O., S. 129 f.); seine
Ausführungen beziehen sich auf politische Konstellationen, in denen der
eigentliche Staat nur noch einen kleinen Teil seines Territoriums kontrollieren
kann oder gänzlich zusammengebrochen ist; in aussergewöhnlichen
Krisensituationen soll unter Umständen gar eine Privatperson als
de-facto-staatliche Autorität auftreten können (de Moffarts, a.a.O., S. 130).
Ähnliche - allerdings nicht einhellig vertretene - Auffassungen beobachtet
Storey in der internationalen Rechtsprechung (Storey, a.a.O., S. 520), wenn er
ausführt: "... the case law on protection has adopted an increasingly
factual approach that will not necessarily base conclusions on formal or de jure
criteria. In situations of State breakdown, for example, a claimant may in fact
be able to secure protection from a State militia or a rebel-controlled military
or civil source of authority, or even a powerful private individual or 'warlord'
..." (Storey, a.a.O., S. 520). Auch die Verfasser der bereits zitierten
Michigan Guidelines on the Internal Protection Alternative (Hathaway et al.,
a.a.O.) gehen davon aus, dass die Schutzgewährung, die für das Bestehen einer
innerstaatlichen Fluchtalternative vorauszusetzen ist, unter Umständen durch
eine "non-state entity" gewährleistet werden könne (Hathaway et al.,
a.a.O., Ziffer 10).
Gleichzeitig wird allerdings das Erfordernis unterstrichen, dass ein
derartiger, von einer nicht- oder lediglich quasi-staatlichen Gruppierung
gewährleisteter Schutz von dauerhaftem Charakter sein müsse (vgl. Hathaway et
al., a.a.O., Ziff. 10; vgl. auch Storey, a.a.O., S. 522); auch de Moffarts
dürfte wohl von einer gewissen Garantie der Dauerhaftigkeit ausgehen, wenn er
voraussetzt, dass der am Ort der Fluchtalternative gewährte Schutz
"meaningful" beziehungsweise "effective" sein müsse (de
Moffarts, a.a.O., S. 123 ff.).
c) Gerade diese vorauszusetzende Garantie zukünftiger Dauerhaftigkeit ist
bei der Beurteilung der Frage von zentraler Bedeutung, ob von der
Schutzfähigkeit des Quasistaates auszugehen sei. Dabei erscheint es nach
Auffassung der ARK nicht als zwingend, dass sich derartige Prognosen über den
zukünftigen Bestand des Quasistaates und über die zukünftige Dauerhaftigkeit
des durch ihn gewährten Schutzes - wie in Bosnien-Herzegowina - auf
entsprechende internationale Garantien abzustützen vermögen; hinlängliche
Garantien für die Dauerhaftigkeit und Stabilität des gewährten Schutzes
erscheinen durchaus
2000 / 15 - 130
auch aufgrund anderer innerstaatlicher oder geopolitischer Faktoren als
denkbar.
Bei der Prüfung der Frage, ob überhaupt ein Quasistaat vorliegt (vgl. oben
bei Erw. 9.d), sind derartige Garantien langfristigen zukünftigen Bestandes
demgegenüber nicht erforderlich; im Gegenteil steht hier der Aspekt der
bisherigen Dauerhaftigkeit respektive Stabilität - mithin eine
vergangenheitsorientierte Betrachtungsweise - im Vordergrund.
Bei der Prüfung, ob eine zukünftige Verfolgung begründet befürchtet
werden müsse, stützt sich die schweizerische Praxis schliesslich nicht auf
langfristige Zukunftsprognosen ab, sondern untersucht die Gefahr einer real
drohenden Verfolgung für eine absehbare Zukunft (vgl. etwa
EMARK 1993 Nr. 9, S.
59
;
1993 Nr. 11, S. 71
;
1993 Nr. 21, S.
138
;
1994 Nr. 5, S. 47
f.;
1996 Nr. 18,
S. 170
f.;
1997 Nr. 10, S. 73
f.;
1998 Nr. 4, S.
27
).
d) Generelle Aussagen, ob und unter welchen Voraussetzungen ein Quasistaat
als schutzfähig anzusehen ist und im Hinblick auf die Frage einer sicheren
Fluchtalternative dem Staat im eigentlichen Sinne gleichgesetzt werden könne,
lassen sich mithin nicht losgelöst von einer konkreten Analyse der politischen
Verhältnisse und deren wahrscheinlicher zukünftiger Entwicklung im konkret
interessierenden Herkunftsstaat der schutzsuchenden Person machen.
Immerhin sei der Hinweis festgehalten, dass in der flüchtlingsrechtlichen
Literatur wie auch in der internationalen Rechtspraxis, soweit ersichtlich, eine
Gleichsetzung quasistaatlicher Gebilde mit einem Staat im eigentlichen,
völkerrechtlich definierten Sinne einzig im Hinblick auf die Fragen der
innerstaatlichen Fluchtalternative (mithin im Hinblick auf den Wortlaut von Art.
1A Ziff. 2 FK) diskutiert wird, dass demgegenüber eine derartige Gleichstellung
betreffend die ebenfalls auf staatliche Schutzgewährung Bezug nehmenden Gründe
für eine Beendigung der Flüchtlingseigenschaft in Art. 1C Ziff. 1-3 FK nicht
erwogen wird (zum in der Literatur vertretenen Ansatz, bezüglich Art. 1A Ziff.
2 Abs. 2 FK der Staatsangehörigkeit eine "Quasi-Staatsangehörigkeit"
gleichzusetzen, vgl. nachstehende Erw. 13).
e) Zusammenfassend gelangt die ARK, aufgrund der im Irak und im Nordirak
herrschenden tatsächlichen politischen Verhältnisse, zur Überzeugung, dass
die autonomen kurdischen Gebiete im Nordirak nicht als innerstaatliche
Fluchtalternative für von asylrechtlich relevanter Verfolgung bedrohte Personen
gelten können. Ausschlaggebend für diese Einschätzung ist namentlich, dass
die im
2000 / 15 - 131
Nordirak bestehenden beiden Quasistaaten im KDP- beziehungsweise im
PUK-Gebiet weder als Völkerrechtssubjekte gelten können noch in ihrem
zukünftigen Bestand - sei es als autonomes Gebiet dem irakischen Zentralstaat
gegenüber, sei es je als ein Quasistaat dem jeweils anderen Quasistaat
gegenüber - in hinlänglicher Weise abgesichert erscheinen. Die Fähigkeit der
beiden Kurdenparteien, allfälligen Schutz gegen Verfolgungen zu gewähren, muss
sowohl unter den bereits heute bestehenden faktischen politischen
Konstellationen als auch im Hinblick auf den nicht garantierten zukünftigen
Bestand der beiden Quasistaaten verneint werden. Sie können damit nicht einem
Staat - wie er in Art. 1A Ziff. 2 FK mit dem Begriff "Heimatland"
als schutzgewährende Instanz genannt wird - gleichgestellt werden, womit es
sich auch verbietet, in diesem Zusammenhang vom Bestehen innerstaatlicher
Fluchtalternativen auszugehen.
13. Nicht zu überzeugen vermögen die Ausführungen in der Vernehmlassung
der Vorinstanz vom 15. Februar 2000, mit welchen das Bestehen einer
innerstaatlichen Fluchtalternative in den nordirakischen Gebieten dogmatisch auf
die Konstruktion einer "faktischen Doppelstaatsangehörigkeit"
abgestützt werden soll.
Ausgehend von der Feststellung einer in den letzten Jahren bestandenen
faktischen Stabilität der autonomen Selbstverwaltung in den nordirakischen
Provinzen und einer daraus abzuleitenden Quasistaatlichkeit, zieht die
Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung die Anwendung von Art. 1A Ziff. 2 Abs. 2 FK -
wonach Personen mit mehreren Staatsangehörigkeiten die Flüchtlingseigenschaft
dann nicht erfüllen, wenn sie gegen die Verfolgung durch den einen ihrer
Heimatstaaten den Schutz durch den anderen ihrer Heimatstaaten in Anspruch
nehmen können - in Erwägung. Dieser dogmatischen Konstruktion zufolge würden
irakische Staatsangehörige, die aus den autonomen Gebieten im Nordirak stammen
oder sich dorthin begeben könnten, nebst ihrer irakischen Staatsangehörigkeit
des Weiteren eine zweite "de-facto-Staatsangehörigkeit" des autonomen
Gebietes besitzen und hätten gegenüber einer Verfolgung durch den irakischen
Zentralstaat mithin - im Sinne von Art. 1A Ziff. 2 Abs. 2 FK - zunächst den
Schutz ihres zweiten "de-facto-Heimatlandes" in Anspruch zu nehmen,
bevor - im Sinne der Subsidiarität - die Flüchtlingseigenschaft erfüllt sein
könnte.
Eine derartige dogmatische Konstruktion zur Begründung der innerstaatlichen
Fluchtalternative wurde in der Literatur namentlich von Nicolaus (P. Nicolaus:
Kein Asylrecht trotz Verfolgung? Eine Studie zum Problem der inländischen
2000 / 15 - 132
Fluchtalternative, ZDWF-Schriftenreihe Nr. 6, Bonn 1984) vertreten. Die
Konzeption sucht gewissermassen "innerstaatliche" und
"ausserstaatliche" Schutzmöglichkeiten miteinander zu vermengen; sie
müsste sich konsequenterweise weniger auf die Begründung des Bestehens einer
innerstaatlichen Fluchtalternative, als vielmehr auf die Anwendung eines
Asylausschlussgrundes im Sinne von Art. 52 Abs. 1 Bst. a AsylG beziehen (vgl. in
diesem Sinne - noch bezogen auf die inhaltlich mit Art. 52 Abs. 1 Bst. a AsylG
identische Regelung von Art. 6 Abs. 1 Bst. a aAsylG - die kritischen Anmerkungen
bei Werenfels, a.a.O., S. 333 ff., und Kälin, a.a.O., S. 72).
Die Gleichsetzung einer "de-facto-Staatsangehörigkeit" zu einem
Quasistaat mit der tatsächlichen Staatsangehörigkeit zu einem tatsächlichen
Staat im Hinblick auf deren potentielle Schutzmöglichkeiten im Lichte von Art.
1A Ziff. 2 Abs. 2 FK muss dieselben Bedenken begründen, wie sie oben (in Erw.
12.a) betreffend eine Gleichsetzung der Schutzfähigkeit eines Quasistaates mit
jenen eines eigentlichen Staates im Hinblick auf Fragen der innerstaatlichen
Fluchtalternative im Lichte von Art. 1A Ziff. 2 FK dargelegt worden sind. Ob die
Zugehörigkeit zu einem Quasistaat unter Aspekten potentieller Schutzgewährung
der tatsächlichen Staatsangehörigkeit eines tatsächlichen Staates
gleichgesetzt werden könne, erscheint wiederum namentlich aus den Gründen als
problematisch, dass ein quasistaatliches Gebilde, dem es an einer
Völkerrechtspersönlichkeit mangelt, weder diplomatischen Schutz gewähren kann
noch völkerrechtlicher Verantwortlichkeit unterliegt und zudem in seinem
zukünftigen Bestand nicht abgesichert erscheint (vgl. auch Werenfels, a.a.O.,
S. 337 f.; insbesondere S. 338 Fn. 21).
Zu diesen Bedenken kommt sodann im Falle der vorliegend interessierenden
Konstellationen im Irak beziehungsweise im Nordirak hinzu, dass die Praxis des
BFF das Bestehen innerstaatlicher Fluchtalternativen nicht nur gegenüber
Verfolgungen durch den Zentralstaat, sondern auch gegenüber Verfolgungen durch
den je anderen Quasistaat bejahen will. So geht die Vorinstanz im vorliegenden
Verfahren des Beschwerdeführers, der aus dem von der KDP beherrschten Gebiet
stammt und eine Verfolgung durch die KDP geltend macht, vom Bestehen einer
innerstaatlichen Fluchtalternative im PUK-Gebiet aus. In dieser Konstellation
erweist sich indessen der Versuch einer Argumentation gestützt auf Art. 1A
Ziff. 2 Abs. 2 FK als unfruchtbar: Einerseits müsste für den Beschwerdeführer
- nebst seiner irakischen Staatsangehörigkeit - vom Bestehen gleich zweier
"de-facto-Staatsangehörigkeiten" sowohl zum KDP- als auch zum
PUK-Gebiet ausgegangen werden; andererseits müsste diese letztgenannte
"de-facto-Staatsangehörigkeit" zum PUK-Gebiet an blosse Parteizuge-
2000 / 15 - 133
hörigkeiten oder -sympathien anknüpfen, ohne dass ein konkreter Bezug des
Rekurrenten zum Territorium, welches unter Kontrolle der PUK steht, bestünde.
Derartige spekulative Anknüpfungspunkte ohne reale Beziehungen lassen sich nach
Auffassung der ARK nicht mit einer realen Staatsangehörigkeit im
völkerrechtlichen Sinne gleichsetzen.
14. a) Wie bereits erwähnt (vgl. oben, Erw. 7.b), umfasst der
Flüchtlingsbegriff von Art. 1A Ziff. 2 FK zwei Aspekte: Als Flüchtling gemäss
der Flüchtlingsumschreibung der FK ist anzuerkennen, wer einerseits in
begründeter Weise eine Verfolgung wegen seiner Rasse, Religion, Nationalität,
Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen seiner politischen
Anschauungen befürchten muss, und wer andererseits den Schutz seines
Heimatstaates gegen derartige Verfolgung nicht beanspruchen kann oder, aufgrund
dieser Befürchtungen, nicht beanspruchen will. Fragen nach dem Bestehen einer
innerstaatlichen Fluchtalternative stellen sich mithin erst dann, wenn
vorgängig das Bestehen einer begründeten Furcht vor ernsthaften, hinlänglich
intensiven Nachteilen aus einem der als relevant genannten Verfolgungsmotive
festgestellt worden ist.
Wenn daher die ARK aufgrund der bisherigen Erwägungen zusammenfassend zum
Schluss gelangt, dass vom Bestehen einer innerstaatlichen Fluchtalternative in
den nordirakischen autonomen Gebieten nicht gesprochen werden kann, sind diese
Ausführungen lediglich in jenen Fällen relevant, in denen im Übrigen
sämtliche anderen Voraussetzungen der Flüchtlingseigenschaft - betreffend die
Intensität, die Gezieltheit und die Aktualität der erlittenen oder
befürchteten Nachteile, betreffend die erforderliche Verfolgungsmotivation
gemäss Art. 1A Ziff. 2 FK beziehungsweise Art. 3 AsylG, betreffend die
staatliche oder quasistaatliche Urheberschaft der erlittenen oder befürchteten
Verfolgung - erfüllt sind (vgl. zu den Voraussetzungen der
Flüchtlingseigenschaft etwa
EMARK 1995 Nr. 2, S. 16
f.,
EMARK 1997 Nr. 14, S.
106
f.).
Bezogen auf die vorliegend interessierende Fragestellung betreffend den Irak
beziehungsweise den Nordirak, sind nach dem Gesagten jene Gesuchsteller als
Flüchtlinge anzuerkennen, die glaubhaft darzulegen vermögen, dass sie im
Heimatstaat ernsthafte, auf einem relevanten Verfolgungsmotiv beruhende und
gezielte Nachteile seitens des irakischen Staates oder seitens eines der beiden
im Nordirak etablierten Quasistaaten erlebt haben oder in begründeter Weise
für die absehbare Zukunft haben befürchten müssen; nachdem vom Bestehen
allfälliger innerstaatlicher Fluchtalternativen nicht ausgegangen werden kann,
erfüllen diese Personen die Flüchtlingseigenschaft. Wer demgegenüber
eine
2000 / 15 - 134
erlittene oder eine in begründeter Weise drohende asylrelevante gezielte
Verfolgung nicht nachweisen oder zumindest glaubhaft machen kann, erfüllt aus
diesem Grund - mangels des Bestehens einer begründeten Furcht - die
Flüchtlingseigenschaft nicht, ohne dass Fragen einer innerstaatlichen
Fluchtalternative ins Auge gefasst werden müssten.
Für die letztgenannte Personengruppe stellt sich des Weiteren die Frage, ob
nach Abweisung ihres Asylgesuches ein Wegweisungsvollzug in den Irak -
beziehungsweise in die nordirakischen autonomen Gebiete - zulässig, zumutbar
und möglich im Sinne von Art. 14a ANAG und der Praxis der ARK (vgl. u.a. EMARK
1996 Nr. 2) sei. Diese Problematik ist im vorliegenden Urteil nicht einlässlich
zu würdigen; die ARK äussert sich hierzu in anderen, lediglich auf diese
Fragestellungen bezogenen zu publizierenden Urteilen, auf die an dieser Stelle
verwiesen sei.
b) Im Ergebnis gelangt die ARK aufgrund der hier vertretenen Auffassung -
wenn auch aufgrund anderer dogmatischer Erwägungen - zu ähnlichen
Erkenntnissen, wie sie das UNHCR in seiner Position betreffend irakische
Asylsuchende vertritt (UNHCR, Note on Iraqi Asylum-seekers Regarding the
Applicability of Internal Relocation Alternative and the Question of Return of
Rejected Cases, a.a.O.). Für Personen, die eine asylrelevante Verfolgung
begründet befürchten müssen, geht die ARK, wie oben dargelegt, davon aus,
dass Fluchtalternativen nicht zu bejahen seien, und dass diese Personen die
Flüchtlingseigenschaft erfüllen. Für Personen demgegenüber, die keine
begründete Furcht vor asylrelevanter Verfolgung darzulegen vermögen, ist die
Flüchtlingseigenschaft nicht zu bejahen, und es ist - nunmehr unter dem Titel
des Wegweisungsvollzuges - unter anderem zu prüfen, ob eine Rückkehr in den
Nordirak für diese Personen aufgrund ihrer konkreten Verhältnisse bejaht
werden könne.
Eine ähnliche Haltung vertritt nach Auffassung der ARK das UNHCR. In seiner
Stellungnahme betreffend irakische Asylsuchende unterstreicht das UNHCR zentral
die Notwendigkeit, die Asylgesuche irakischer Asylsuchender aufgrund der
konkreten Einzelfallverhältnisse zu prüfen. Zwar geht das UNHCR davon aus,
betreffend die autonomen nordirakischen Gebiete könne in gewissen Fällen von
einer Schutzgewährung und mithin vom Bestehen innerstaatlicher
Fluchtalternativen ausgegangen werden; gleichzeitig wird allerdings betont, dass
namentlich politisch oder militärisch exponierte Personen im Nordirak eine
Verfolgung zu befürchten hätten und nicht auf das Bestehen einer
Fluchtalternative verwiesen werden könnten. Als gefährdet erachtet das
2000 / 15 - 135
UNHCR insbesondere irakische Oppositionelle, die Verfolgungen seitens des
irakischen Zentralstaates oder seitens der Behörden im autonomen Kurdengebiet
zu befürchten hätten, beziehungsweise aktive und exponierte Angehörige der
PUK oder der KDP, die im jeweils durch die andere Partei kontrollierten Gebiet
Gefährdungen zu befürchten hätten. Soweit das UNHCR für gewisse Fälle
irakischer Asylsuchender das Bestehen einer innerstaatlichen Fluchtalternative
im Nordirak bejaht, werden als relevante Kriterien weniger Aspekte der
Sicherheit oder der dauerhaften Schutzgewährung als vielmehr Aspekte
sozioökonomischer Faktoren angeführt; für das UNHCR erweisen sich in diesem
Zusammenhang etwa Fragen des Alters der asylsuchenden Person, ihres Geschlechts,
ihrer Gesundheit, ihres schulischen oder beruflichen Hintergrunds, weiter auch
Überlegungen, ob die betreffende Person im Nordirak ein soziales Netz oder
anderweitige ethnische, religiöse oder politische Anknüpfungspunkte besitze,
als relevant (vgl. UNHCR, a.a.O.; zur dogmatischen Kritik an der
UNHCR-Stellungnahme vgl. namentlich Frelick, a.a.O.).
In der schweizerischen Praxis sind derartige Fragen sozioökonomischer
Umstände indessen für die Prüfung einer innerstaatlichen Fluchtalternative -
wo vielmehr zentral Aspekte der Sicherheit und der effektiven Schutzgewährung
im Vordergrund stehen - nicht ausschlaggebend; sie stellen sich vielmehr erst im
Zusammenhang mit der Prüfung, ob ein Wegweisungsvollzug als zumutbar gelten
könne (vgl. zur begrifflich-dogmatischen Unterscheidung zwischen Fragen der
Sicherheit und Fragen der Zumutbarkeit des Zufluchtsortes EMARK 1996 Nr. 1,
S. 1 ff.).
15. a) Die Asylvorbringen des Beschwerdeführers genügen aus folgenden
Gründen zur Darlegung einer begründeten Furcht vor asylrelevanter Verfolgung:
Wie der Beschwerdeführer glaubhaft dargelegt hat, hat er sich während
Jahren in exponierter Stellung für die PUK aktiv betätigt; sein in ähnlicher
Weise engagierter Vater ist im Jahre 1985 umgebracht worden. Als die KDP am 31.
August 1996 mit Unterstützung durch Truppen des irakischen Zentralstaates Erbil
einnahm - wobei es damals in Erbil zu zahlreichen extralegalen Hinrichtungen
sowie zur Festnahme von Hunderten von Personen kam, von denen eine grosse Zahl
später verschwunden blieb (vgl. Amnesty International, Jahresberichte 1997 und
1998; Human Rights Watch World Report 1997) -, wurde der Beschwerdeführer
festgenommen und während zweier Monate in Haft behalten und misshandelt.
Nachdem im Jahre 1997 - trotz eines Waffenstillstandabkommens zwischen den
beiden Parteien - erneut schwere Kämpfe
2000 / 15 - 136
zwischen der KDP und der PUK ausbrachen, wobei es wiederum zu schweren
Menschenrechtsverletzungen, zu Exekutionen und willkürlichen Verhaftungen von
Angehörigen des jeweiligen Gegners kam (vgl. Amnesty International
Jahresbericht 1998, Human Rights Watch World Report 1998), befürchtete der
Beschwerdeführer in objektiv nachvollziehbarer Weise, er könnte erneut
verhaftet oder gar umgebracht werden, zumal in der Zwischenzeit der bereits für
den Tod seines Vaters mitverantwortliche Geheimdienstmitarbeiter in Erbil
wiederum eine bedeutsame Stellung eingenommen hatte.
Der Beschwerdeführer musste mithin im Jahr 1997, als er sich zur Flucht aus
seiner Heimat entschloss, in begründeter Weise hinlänglich intensive, gezielt
gegen seine Person gerichtete und auf seinem jahrelangen Engagement als
PUK-Peshmerga, mithin auf einem asylrelevanten Verfolgungsmotiv basierende
Nachteile befürchten. Dabei ging die Bedrohung von der KDP als quasistaatlichem
Machthaber in Erbil beziehungsweise - angesichts der engen Zusammenarbeit
zwischen der KDP und dem irakischen Zentralstaat namentlich bei der Einnahme
Erbils Ende August 1996 - in mittelbarer Weise vom irakischen Staat aus; damit
erweist sich auch das der schweizerischen Praxis zu Grunde gelegte Erfordernis
der staatlichen oder zumindest quasistaatlichen Urheberschaft einer
asylrelevanten Verfolgung als erfüllt.
Dass die im Zeitpunkt seiner Flucht aus dem Irak begründet bestehenden
Befürchtungen des Beschwerdeführers vor zukünftiger Verfolgung aufgrund der
zwischenzeitlichen politischen Entwicklungen hinfällig geworden wären, kann
sodann nicht bejaht werden. Nach wie vor gehen die vorliegenden
Lagebeurteilungen, was die Situation im autonomen kurdischen Nordirak betrifft,
davon aus, dass in den von der KDP beziehungsweise der PUK kontrollierten
Gebieten exponierte Angehörige der jeweils anderen Partei als
"Risikogruppe" beziehungsweise als "gefährdete Personen"
betrachtet werden müssten (vgl. UNHCR, Note on Iraqi Asylum-seekers Regarding
the Applicability of Internal Relocation Alternative and the Question of Return
of Rejected Cases, a.a.O.; Auer/Hitz, a.a.O., Lageanalyse S. 20, Juristische
Analyse S. 1). Der Rekurrent nimmt sowohl aufgrund des entsprechenden
Engagements seines Vaters und seines Bruders als auch aufgrund seiner eigenen
jahrelangen Aktivitäten für die PUK eine exponierte, über die Position eines
blossen Sympathisanten oder einfachen Mitgliedes entscheidend hinausgehende
Stellung ein; auch zum heutigen Zeitpunkt ist daher weiterhin vom Bestehen einer
begründeten Furcht vor zukünftiger Verfolgung durch die KDP auszugehen.
2000 / 15 - 137
b) Dass dem Beschwerdeführer in dem von der PUK kontrollierten Gebiet gegen
drohende Übergriffe eine valable innerstaatliche Fluchtalternative offenstehen
würde, kann nach Auffassung der Kommission - wie oben ausführlich begründet
wurde - nicht bejaht werden. Die entsprechenden Erwägungen der Vorinstanz,
aufgrund derer sie das Asylgesuch des Beschwerdeführers abgelehnt hat, können
nicht bestätigt werden.
c) Nach dem Gesagten ist festzuhalten, dass der Beschwerdeführer die
Flüchtlingseigenschaft im Sinne von Art. 3 AsylG erfüllt. Die angefochtene
Verfügung ist demnach aufzuheben und die Vorinstanz ist anzuweisen, dem
Beschwerdeführer Asyl zu gewähren.
©
27.06.02