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Empfehlung vom 9. März 2016: BLW / Gesamtbeitrag DirektzahlungGeschäftsgeheimnis (Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ) - Bekanntgabe von Personendaten (Art. 7 Abs. 2 BGÖ; Art. 9 Abs. 2 BGÖ; Art. 19 Abs. 1bis DSG; Art. 6 Abs. 2 Bst. a und c VBGÖ)PDF155.14 kB9. März 2016
Öffentlichkeitsprinzip


Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter
EDÖB


Feldeggweg 1, 3003 Bern
Tel. 058 463 74 84, Fax 058 465 99 96
www.edoeb.admin.ch

Bern, 9. März 2016



Empfehlung
nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes

im Schlichtungsverfahren zwischen

X
(Antragsteller gemäss Art. 13 Abs. 1 Bst. c BGÖ)

und

Bundesamt für Landwirtschaft BLW

und

Y
(Zugangsgesuchsteller)
I.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
1.
Der Zugangsgesuchsteller (Journalist) hat im E-Mail vom 17. Juni 2015 zwölf Parlamentarier
aufgelistet und wollte gestützt auf das Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der
Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3) vom Bundesamt für Landwirtschaft BLW
wissen, wieviel Direktzahlungsbeiträge diese in den Jahren 2013 und 2014 erhalten haben.
Wenige Tage später, am 21. Juni 2015, veröffentlichte der SonntagsBlick Direktzahlungs-
beiträge von neun Parlamentariern, die auf direkte Anfrage des Zugangsgesuchstellers hin mit
der Veröffentlichung ihrer Daten einverstanden waren. Drei Parlamentarier erteilten keine
Auskunft.1 Daher wandte sich der Zugangsgesuchsteller mit E-Mail vom 13. Juli 2015 erneut mit
einem Zugangsgesuch an das BLW.
2.
Das BLW informierte daraufhin diese drei Parlamentarier, u.a. den Antragsteller, über den
Eingang des Zugangsgesuches nach Öffentlichkeitsgesetz und gab diesen Gelegenheit zur
Stellungnahme (Art. 11 Abs. 1 BGÖ).
3.
Der Antragsteller teilte mit Schreiben vom 24. Juli 2015 dem BLW mit, dass er mit der
Bekanntgabe der erhaltenen Direktzahlungsbeiträge für die Jahre 2013 und 2014 nicht
einverstanden sei. Durch die Gewährung des Zugangs zu diesen Informationen werde ein
Geschäftsgeheimnis offenbart, seine Privatsphäre werde wesentlich beeinträchtigt, die
Massnahme sei nicht verhältnismässig und es bestehe kein öffentliches Interesse an der
Bekanntgabe seiner Personendaten.
4.
Das BLW teilte dem Antragsteller in seiner Stellungnahme vom 21. August 2015 mit, es heisse
das Zugangsgesuch gut. Es bestehe kein Geschäftsgeheimnis im Sinne von Art. 7 Abs. 1
Bst. g BGÖ, da kein objektiv berechtigtes Geheimhaltungsinteresse vorhanden sei. Weiter kam
das BLW aufgrund seiner vorgenommenen Interessenabwägung zum Schluss, das öffentliche
Interesse am Zugang zu den Direktzahlungsbeiträgen des Antragstellers überwiege gegenüber

1 Artikel des Zugangsgesuchstellers im Blick vom 21. Juni 2015.




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seinem privaten Interesse am Schutz seiner Personendaten.
5.
Der Antragsteller reichte am 14. September 2015 beim BLW einen Schlichtungsantrag ein, den
dieses am 15. September 2015 zuständigkeitshalber dem Eidgenössischen Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) weiterleitete. Im Schlichtungsantrag teilte der
Antragsteller mit, er sei mit den Ausführungen und Begründungen des BLW nicht
einverstanden.
6.
Mit Schreiben vom 15. September 2015 bestätigte der Beauftragte gegenüber dem
Antragsteller den Eingang des Schlichtungsantrages und forderte gleichentags das BLW dazu
auf, die betroffenen Dokumente sowie eine ausführliche und detailliert begründete
Stellungnahme einzureichen.
7.
Am 1. Oktober 2015 reichte das BLW das betreffende Dokument und eine Stellungnahme ein,
in der es vollumfänglich an seiner beabsichtigten Zugangsgewährung festhielt.
8.
Am 17. Februar 2016 fand eine Schlichtungsverhandlung statt, in welcher die Parteien sich
nicht einigen konnten.
9.
Auf die weiteren Ausführungen des Antragstellers und des BLW sowie auf die eingereichten
Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen.
II.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
A.
Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
10.
Der Antragsteller wurde in einem Verfahren um Zugang zu amtlichen Dokumenten nach Art. 11
Abs. 1 BGÖ angehört. Die Behörde zieht entgegen dem Willen des Antragstellers weiterhin den
Zugang zu den verlangten Informationen in Betracht. Als betroffener Dritter nahm der
Antragsteller an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren teil und ist somit zur Einreichung
eines Schlichtungsantrags berechtigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. c BGÖ). Der Schlichtungsantrag
wurde formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der
Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ).
11.
Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt.2
Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung,
ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der
Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.
B.
Materielle Erwägungen
12.
Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der
Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die
Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde. Er prüft damit im
Schlichtungsverfahren einerseits beispielsweise, ob die für das Zugangsgesuch zuständige
Behörde den Begriff des amtlichen Dokumentes (Art. 5 BGÖ) sowie die in Art. 7 f. BGÖ
vorgesehenen Ausnahmeklauseln oder die Bestimmungen in Bezug auf den Schutz der
Personendaten (Art. 9 BGÖ) rechtmässig angewendet hat. Andererseits prüft er in jenen
Bereichen, in denen das Öffentlichkeitsgesetz der Behörde bei der Bearbeitung eines

2 Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003,
BBl 2003 1963 (zitiert BBl 2003), BBl 2003 2024.




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Zugangsgesuches einen gewissen Ermessensspielraum verleiht (z.B. Art der Einsichtnahme in
amtliche Dokumente), ob die von der Behörde gewählte Lösung auf die Umstände des
jeweiligen Falls abgestimmt und angemessen ist. Dabei kann der Beauftragte entsprechende
Vorschläge im Rahmen des Schlichtungsverfahrens machen (Art. 12 Abs. 2 VBGÖ) oder
gegebenenfalls eine entsprechende Empfehlung erlassen (Art. 14 BGÖ).3
13.
Gegenstand dieses Schlichtungsverfahrens ist die Beurteilung der Zugänglichkeit der
Direktzahlungsbeiträge der Jahre 2013 und 2014 des Antragstellers.
14.
Gemäss Art. 70 des Bundesgesetzes über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG;
SR 910.1) werden zur Abgeltung der gemeinwirtschaftlichen Leistungen Bewirtschaftern und
Bewirtschafterinnen von landwirtschaftlichen Betrieben Direktzahlungen ausgerichtet. Diese
werden auf Gesuch hin ausbezahlt, wenn bestimmte Voraussetzungen bestehen (Art. 70a LwG;
Art. 98 Verordnung über die Direktzahlungen an die Landwirtschaft, Direktzahlungsverordnung,
DZV; SR 910.13).
15.
Nach Art. 6 Abs. 1 BGÖ kann jede Person amtliche Dokumente einsehen und von den
Behörden Auskunft über den Inhalt amtlicher Dokumente erhalten. Aufgrund des in diesem
Artikel verankerten Öffentlichkeitsprinzips besteht eine widerlegbare gesetzliche Vermutung
zugunsten des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten. Die betroffene Behörde hat die
verlangte Auskunft zu erteilen, es sei denn, sie kann nachweisen, dass ein
Ausnahmetatbestand nach Art. 7 Abs. 1 BGÖ erfüllt ist, ein besonderer Fall von Art. 8 BGÖ
vorliegt oder Personendaten (Art. 7 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 9 BGÖ) zu schützen sind. Die
objektive Beweislast zur Widerlegung der Vermutung des freien Zugangs zu amtlichen
Dokumenten (Art. 6 Abs. 1 BGÖ) obliegt mithin der Behörde.4
16.
Die Wirksamkeit einer Ausnahme nach Art. 7 Abs. 1 BGÖ hängt davon ab, ob die Behörde das
Bestehen eines Schadensrisikos darlegen kann. Zwei Bedingungen sind zu beachten: Zum
einen muss die Beeinträchtigung des geschützten Interesses im Fall einer Offenlegung von
einer gewissen Erheblichkeit sein, zum anderen muss ein ernsthaftes Risiko bestehen, dass sie
eintritt. Der Schaden muss dabei nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge eintreffen, und dies
mit hoher Wahrscheinlichkeit. Im Zweifelsfall ist es angemessen, zugunsten des Zugangs zu
entscheiden. Welchen Anforderungen eine Begründung für das Bestehen eines
Schadensrisikos zu genügend hat, ist im Einzelfall anhand der konkreten Umstände und
Interessen festzulegen. Eine minimale Begründung vermag zu genügen, wenn die Gründe für
den Entscheid offensichtlich sind.5
17.
Der Antragsteller erklärt, es läge ein Zugangsverweigerungsgrund vor, da durch die Gewährung
des Zugangs zu den Direktzahlungsbeiträgen Geschäftsgeheimnisse offenbart würden (Art. 7
Abs. 1 Bst. g BGÖ). Der Versuch, private Geschäftsdaten zu veröffentlichen oder mindestens
einer breiten Öffentlichkeit zugänglich zu machen, sei ein Schritt Richtung „gläserner Bürger“
und deshalb klar abzulehnen.
18.
Demgegenüber argumentiert das BLW, dass gemäss Rechtsprechung und Praxis des
Beauftragten ein berechtigtes objektives Geheimhaltungsinteresse nur dann bejaht werde,
wenn die geheim zu behaltenen Informationen das Ergebnis wirtschaftlicher Vorgänge
beeinflussen können. Als geheim würden nur wesentliche Daten gelten, deren Kenntnisnahme
durch die Konkurrenz Marktverzerrungen bewirken würden. Massgeblich sei daher die

3 GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ),
Art. 13, Rz 8.
4 Vgl. Urteil des BVGer A-3829/2015 vom 26. November 2015 E.3.2 (m.w.H.).
5 Vgl. Urteil des BVGer A-6291/2013 vom 28. Oktober 2014 E.7.




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Wettbewerbsrelevanz der betreffenden Informationen. Das BLW erklärt, die blosse
Bekanntgabe des Direktzahlungstotals, d.h. ohne Aufschlüsselung nach Betriebsart und die
dazugehörenden Parameter, sei nicht geeignet, das Geschäftsergebnis des landwirtschaftlichen
Betriebes unmittelbar zu beeinflussen. Die Bekanntgabe ermögliche keine Rückschlüsse auf
Umsätze, Erträge, Struktur und Ausrichtung des Betriebes. Das Risiko, dass die
Kenntnisnahme des Totals der in den vergangenen Jahren erhaltenen Direktzahlungen durch
potentielle Abnehmer und Konkurrenzbetriebe die Verhandlungsposition diesen gegenüber
schwächen würde, sei zudem sehr gering.
19.
Nach Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ kann der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt,
aufgeschoben oder verweigert werden, wenn Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse
offenbart werden. Dabei handelt es sich nicht um alle Geschäftsinformationen, über welche die
Verwaltung verfügt, sondern nur um wesentliche Daten, deren Kenntnisnahme durch die
Konkurrenz Marktverzerrungen bewirken bzw. dazu führen würde, dass dem betroffenen
Unternehmen ein Wettbewerbsvorteil genommen bzw. ein Wettbewerbsnachteil verschafft wird.
Als Geheimnis wird dabei jede in Beziehung mit dem betroffenen Geheimnisträger stehende
Tatsache qualifiziert, welche weder offenkundig noch allgemein zugänglich ist (relative
Unbekanntheit), an deren Geheimhaltung der Geheimnisherr ein berechtigtes Interesse hat
(objektives Geheimhaltungsinteresse) und welche der Geheimnisherr geheim halten will
(subjektives Geheimhaltungsinteresse). Ein pauschaler Verweis auf Geschäftsgeheimnisse
genügt nicht; der Geheimnisherr bzw. die zuständige Behörde hat konkret und im Detail
aufzuzeigen, inwiefern eine Information vom Geschäftsgeheimnis geschützt ist. Als
Geschäftsgeheimnisse kommen alle technischen, organisatorischen, kommerziellen und
finanziellen Tatsachen des wirtschaftlichen Lebens in Frage, welche den geschäftlichen Erfolg
des Geheimnisherrn beeinflussen könnten.6
20.
Im konkreten Fall sind drei der vier notwendigen Voraussetzungen für das Bestehen eines
Geschäftsgeheimnisses erfüllt: Die verlangten Direktzahlungsbeiträge stehen in Beziehung zum
Antragsteller und sind nicht öffentlich bekannt. Darüber hinaus erklärte der Antragsteller
ausdrücklich seinen Geheimhaltungswillen. Zu prüfen ist einzig die Frage, ob ein berechtigtes
objektives Geheimhaltungsinteresse besteht, mithin ob die Bekanntgabe der zwei
Direktzahlungsbeiträge der Jahre 2013 und 2014 geeignet ist, das Geschäftsergebnis des
Betriebes des Antragstellers zu beeinflussen.
21.
Der Gesamtbetrag der Direktzahlungen stellt lediglich den Teil des landwirtschaftlichen
Einkommens dar, der vom Staat an die Betriebe zur Abgeltung gesellschaftlicher Leistungen
gemäss Art. 70 LwG bezahlt wird. Solche Betriebszahlen stellen nur dann ein
Geschäftsgeheimnis im rechtlichen Sinne dar, wenn der Geheimnisherr, d.h. der Antragsteller,
auch ein objektiv berechtigtes bzw. schutzwürdiges Interesse an der Geheimhaltung der
entsprechenden Tatsachen hat. Die Tatsache, dass Bewirtschafter und Bewirtschafterinnen
landwirtschaftlicher Betriebe zueinander in Konkurrenz stehen, vermag allein noch kein objektiv
berechtigtes Geheimhaltungsinteresse zu begründen. Auch hat die Offenlegung der erhaltenen
Summen zweier aufeinanderfolgender Jahre keinerlei Einfluss auf allfällige spätere Gesuche
um Direktzahlungen, da die Voraussetzungen des Bezugs von Direktzahlungen gesetzlich
normiert sind. Inwiefern eine Veröffentlichung der Gesamtsumme dieser Beiträge Rückschlüsse
auf die jährlichen Gesamtumsätze und Erträge sowie Betriebsdaten und die
Betriebsorganisation ermöglichen soll, wurde vom Antragsteller nicht dargelegt. Selbst wenn die
Veröffentlichung der Direktzahlungsdaten für die Jahre 2013 und 2014 gewisse Rückschlüsse
auf die jährlichen Umsätze und Erträge sowie Betriebsdaten und die Betriebsorganisation

6 Vgl. Urteil des BVGer A-3829/2015 vom 26. November 2015 E.5.1




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zuliessen, ist nach der Rechtsprechung7 überdies im Detail aufzuzeigen, inwiefern die
Offenlegung der Information der bezogenen Direktzahlungen für den Antragsteller aller
Voraussicht nach mit wesentlichen wirtschaftlichen Nachteilen verbunden wäre. Aufgrund der
Ausführungen des Antragstellers ist für den Beauftragten nicht erkennbar, inwiefern die
Veröffentlichung und die Kenntnisnahme der Direktzahlungsbeiträge durch potentielle
Abnehmer und Konkurrenzbetriebe sein künftiges wirtschaftliches Fortkommen negativ
beeinflussen und seine Verhandlungsposition diesen gegenüber wesentlich beeinträchtigen
würde sowie dem Antragsteller Wettbewerbsvorteile, welche sich aus der aktuellen Preis-
und/oder Produktpolitik und der Markt- und Vertriebsstrategie des Betriebes inklusive den
Direktzahlungen ergeben, genommen würden. So ist nicht damit zu rechnen, dass die
Veröffentlichung der Gesamtzahl der erhaltenen Direktzahlungsbeiträge nach dem
gewöhnlichen Lauf der Dinge mit hoher Wahrscheinlichkeit zu Marktverzerrungen und/oder
Wettbewerbsvorteilen bei konkurrierenden Landwirtschaftsbetrieben führt, welche die
wirtschaftlichen Interessen des Antragstellers erheblich beeinträchtigen. Demzufolge ist der
Einschätzung des BLW, welches dieses Risiko höchstens als leicht eingestuft hat,
beizupflichten.
22.
Als Zwischenfazit kann festgehalten werden, dass kein objektiv berechtigtes
Geheimhaltungsinteresse besteht und der Ausnahmegrund von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ
(Geschäftsgeheimnis) nicht anwendbar ist.
23.
Auf weitere Ausnahmebestimmungen nach Art. 7 Abs. 1 BGÖ beruft sich der Antragsteller
nicht. Er macht jedoch geltend, es bestünde kein überwiegendes öffentliches Interesse am
Zugang zu seinen Personendaten nach Art. 7 Abs. 2 BGÖ, was nachfolgend zu prüfen ist. Der
Antragsteller erklärt, durch die Offenlegung seiner Direktzahlungsbeiträge sei seine
Privatsphäre wesentlich beeinträchtigt (Art. 7 Abs. 2 BGÖ). Ein öffentliches Interesse am
Zugang zu den Direktzahlungsbeiträgen läge nicht vor und eine solche Massnahme sei deshalb
nicht verhältnismässig. Auch bestünde kein öffentliches Interesse an der Bekanntgabe seiner
Personendaten (Art. 9 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 19 Abs. 2 des Bundesgesetzes über den
Datenschutz, DSG; SR 235.1). Zudem zeige der Artikel im Blick vom 21. Juni 2015 durch die
Wortwahl die Stossrichtung unmissverständlich auf. Darin werde der verfassungsmässige und
gesetzliche Auftrag der Schweizer Landwirtschaft ignoriert und es gehe ausschliesslich darum,
die Bauernfamilien schlecht zu machen und ihre unbezahlbaren Verdienste für das Land zu
diffamieren. Abschliessend teilt der Antragsteller mit, dass die Konsumenten durch die
Direktzahlungen Lebensmittel wesentlich günstiger einkaufen und damit von den
Direktzahlungen massgeblich profitieren könnten.
24.
Das BLW stützt die beabsichtigte Datenbekanntgabe der Direktzahlungsbeiträge eines
Empfängers auf Art. 19 Abs. 1bis DSG. Es führt aus, die Direktzahlungen stünden zweifellos in
Zusammenhang mit der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe; einerseits mit der öffentlich-
rechtlichen Finanzierung von gemeinwirtschaftlichen Leistungen der Landwirtschaft und
andererseits mit dem öffentlichen Auftrag als Nationalrat. Zudem bestünde ein öffentliches
Interesse an dieser Information. Es sei allgemein bekannt, dass sich die Öffentlichkeit (d.h.
auch die Medienwelt) bei Parlamentariern sehr dafür interessiere, zu erfahren, womit sie ihr
Einkommen generieren würden. So liessen z.B. Einkommensquellen Rückschlüsse auf
mögliche Interessenbindungen zu. Bei Bundesparlamentariern bestünde ein besonderes
Interesse der Öffentlichkeit, welche und in welcher Höhe sie finanzielle Vorteile vom Bund
erhalten haben. Die Öffentlichkeit wolle wissen, wieviel Steuergelder die Volksvertreter selbst

7 Vgl. Urteil des BGer 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015 E.5.3; Urteil des BVGer A-3829/2015 vom 26. November 2015
E.5.1.




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ausbezahlt bekämen. Zudem vermöge die Bekanntgabe des Direktzahlungstotals die
Privatsphäre von Parlamentariern nicht wesentlich zu beeinträchtigen. Dies zeige schon die
Tatsache, dass neun von zwölf Parlamentariern8 ihre Direktzahlungen für die Jahre 2013 und
2014 freiwillig bekannt gegeben hätten.
25.
Soweit der Antragsteller auf die bereits erfolgte Medienberichterstattung über die
veröffentlichten Direktzahlungsbeiträge der Parlamentarier verweist, ist zu bedenken, dass die
Vermeidung möglicher (negativer) Berichterstattung in den Medien im Öffentlichkeitsgesetz in
keiner Ausnahmebestimmung eigens geregelt ist.9 Welche Schlüsse zugangsgesuchstellende
Personen, auch Medienschaffende, aus erhaltenen amtlichen Dokumenten ziehen, unterliegt
anderen (Rechts-)regeln und ist für die Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips unerheblich.10 Im
Einzelfall kann allerdings die drohende Schädigung von Ruf und Ansehen einer betroffenen
Drittperson als privates Schutzinteresse ins Gewicht fallen. Die bestehende Möglichkeit, in
einem bestimmten Kontext in der Presse erwähnt zu werden, stellt an sich aber noch keine
Persönlichkeitsverletzung dar, obwohl dies subjektiv als störend empfunden werden kann.
Anders ist es jedoch, wenn eine Person durch die Veröffentlichung der sie betreffenden
Personendaten mit grosser Wahrscheinlichkeit ernsthaft in ihrem persönlichen oder beruflichen
Ansehen beeinträchtigt würde.11 Massgebend sind daher die Auswirkungen der
Datenbekanntgabe einer betroffenen natürlichen oder juristischen Person (siehe Ziffer 35), was
nachfolgend zu prüfen ist.
26.
Die Parteien stützen ihre Argumentation auf unterschiedliche Gesetzesbestimmungen, nämlich
Art. 19 Abs. 1bis DSG und Art. 7 Abs. 2 BGÖ. Nachfolgend wird auf den Zusammenhang dieser
in zwei unterschiedlichen Erlassen geregelten Bestimmungen eingegangen und geprüft, ob die
verlangten Daten gestützt auf diese Bestimmungen offengelegt werden dürfen oder nicht.
27.
Nach Art. 7 Abs. 2 BGÖ wird der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt,
aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung die Privatsphäre Dritter
beeinträchtigt werden kann; ausnahmsweise kann jedoch das öffentliche Interesse am Zugang
überwiegen. Die Beeinträchtigung der Privatsphäre muss allerdings mehr sein als eine
geringfügige oder bloss unangenehme Konsequenz. Die Verletzung der Privatsphäre darf nicht
lediglich denkbar bzw. entfernt möglich sein.12
28.
Art. 9 BGÖ (Schutz der Personendaten) bestimmt wie Personendaten im Verfahren auf Zugang
zu amtlichen Dokumenten verfahrensrechtlich zu behandeln sind, und regelt in Abs. 2 die
Koordination zwischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsgesetz.13 Der Begriff der
„Personendaten“ nach Art. 9 BGÖ entspricht dem datenschutzrechtlichen Begriff gemäss
Art. 3 Bst. a DSG. Personendaten sind alle Angaben, die sich auf eine bestimmte oder
bestimmbare Person beziehen. Nach Art. 9 Abs. 1 BGÖ sind Daten in amtlichen Dokumenten
nach Möglichkeit zu anonymisieren. Eine Anonymisierung bedeutet, dass Personendaten zu
entfernen oder soweit unkenntlich zu machen sind, dass eine Reidentifizierung ohne
unverhältnismässigen Aufwand vernünftigerweise nicht mehr möglich ist. Diese
Anonymisierungspflicht gilt jedoch nicht absolut. Sie richtet sich nach den Umständen des
jeweiligen Einzelfalls und muss insbesondere dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit
(Art. 5 Abs. 2 BV) Rechnung tragen. In bestimmten Fällen kann eine Anonymisierung sogar eine

8 Siehe dazu FN 25.
9 Urteil des BVGer A-3829/2015 vom 26. November 2015 E.7.3.
10 Urteil des BGer 1C.50/2015 vom 2. Dezember 2015 E.3.6.
11 BRUNNER, Persönlichkeitsschutz bei der behördlichen Information der Öffentlichkeit von Amtes wegen: Leitfaden, ZBL,
S. 626.
12 COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, Handkommentar BGÖ, Art. 7, Rz 58.
13 Urteil des BVGer A-3220/2015 vom 22. Februar 2016 E.4.2.1.




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unverhältnismässige Beschränkung des Zugangsrechtes darstellen, namentlich dann, wenn die
Privatsphäre der betroffenen Person durch die Bekanntgabe ihrer Personendaten nicht
beeinträchtigt und die Pflicht zur Anonymisierung von vornherein entfällt. Ebenfalls ist nicht zu
anonymisieren, wenn sich das Zugangsgesuch auf Personendaten bezieht, zu welchen der
Zugang begehrt wird.14 Daten, die nicht anonymisiert werden können, sind gemäss Art. 9
Abs. 2 BGÖ, nach den datenschutzrechtlichen Vorgaben gemäss Art. 19 DSG zu beurteilen,
wobei das Verfahren sich weiterhin nach dem Öffentlichkeitsgesetz richtet.15
29.
Art. 19 Abs. 1bis DSG seinerseits stellt die Koordinationsbestimmung16 zu Art. 7 Abs. 2 BGÖ
dar. Nach der Rechtsprechung nehmen beide Bestimmungen die grundrechtlichen Anliegen
von Art. 13 BV auf und verfolgen denselben Zweck, nämlich den Schutz der Privatsphäre. Sie
grenzt bei der Prüfung der Zugangsgesuche diese zwei Bestimmungen nicht streng
voneinander ab, da bei beiden im Einzelfall eine Abwägung vorzunehmen ist zwischen dem
öffentlichen Interesse am Zugang zu amtlichen Dokumenten einerseits und dem Schutz der
Privatsphäre bzw. dem Schutz der Personendaten der betroffenen Drittperson andererseits.17
30.
Art. 19 Abs. 1bis DSG bestimmt, dass Behörden im Rahmen ihrer Informationstätigkeit von
Amtes wegen (aktive Behördeninformation) oder gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz (passive
Behördeninformation) Personendaten unter zwei kumulativ zu erfüllenden Voraussetzungen
bekannt geben dürfen: Erstens stehen die betreffenden Personendaten im Zusammenhang mit
der Erfüllung öffentlicher Aufgaben (Bst. a) und zweitens besteht an deren Bekanntgabe ein
überwiegendes öffentliches Interesse (Bst.b). Die erste Voraussetzung trägt dem
datenschutzrechtlichen Zweckbindungsgebot Rechnung und ergibt sich für das
Öffentlichkeitsgesetz bereits aus dem Begriff „amtliches Dokument“ gemäss Art. 5 BGÖ. Die
zweite Voraussetzung verlangt nach einer Abwägung der konkret auf dem Spiel stehenden
Interessen. Somit hat die Behörde stets das Interesse der betroffenen Person am Schutz ihre
Privatsphäre zu beachten und dieses den öffentlichen Interessen an einer Bekanntgabe
gegenüber zu stellen.
31.
Demzufolge ist Art. 19 Abs. 1bis DSG nicht nur die gesetzliche Grundlage für die aktive
Bekanntgabe von Personendaten im Einzelfall, sondern auch, wie die Rechtsprechung explizit
festhält, für die passive Behördeninformation gemäss Öffentlichkeitsgesetz.18 Durch die aktive
Veröffentlichung von Information kann allerdings eine Behörde zur effektiven
Verwaltungstätigkeit beitragen und in einem konkreten Fall den Anspruch auf Zugang zum
amtlichen Dokument erfüllen (Art. 6 Abs. 3 BGÖ).19
32.
Das Zugangsgesuch bezieht sich auf zwei in einem amtlichen Dokument vorhandenen
Direktzahlungsbeiträgen des Antragstellers. Eine Anonymisierung dieser Informationen ist
gemäss Art. 9 Abs. 1 BGÖ nicht möglich, da vorliegend die Zahlen des Antragstellers verlangt
werden. Eine Anonymisierung der verlangten Personendaten käme daher in materieller Hinsicht
einer vollständigen Zugangsverweigerung gleich. Deshalb ist das Zugangsgesuch aufgrund des

14 Vgl. Urteil des BGer 1C_74/2015 vom 2. Dezember 2015 E.3.4; Urteil des BGer 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015
E.5.2.2; Urteil des BVGer A-3220/2015 vom 22. Februar 2016 E. 4.2.1; FLÜCKIGER, Handkommentar BGÖ, Art. 9 RZ 20 ff.;
Bundesamt für Justiz, Gutachten über die Zugänglichkeit nach dem Öffentlichkeitsgesetz von Angaben über
Beratungsmandate, 5. Juli 2012, VPB 2013, S. 9 ff.
15 Vgl. Urteil des BVGer A-3220/2015 vom 22. Februar 2016 E. 4.2.1.
16 Art. 19 Abs. 1bis DSG regelt ebenfalls die Koordination zwischen Öffentlichkeitsgesetz und Datenschutz, vgl. dazu Urteil des
BVGer A-3220/2015 vom 22. Februar 2016 E. 4.2.1 f.
17 Vgl. Urteil des BGer 1C_74/2015 vom 2. Dezember 2015 E.4.1.1 f.
18 Urteil des BVGer A-6054/2013 vom 18. Mai 2015 E. 4.2.2; ebenso BRUNNER, Persönlichkeitsschutz bei der behördlichen
Information der Öffentlichkeit von Amtes wegen: Leitfaden, ZBL, S. 631; anders NORER, Direktzahlungen: Schutz der
Privatsphäre hat Vorrang, Interview in: Bauernzeitung vom 17. Juli 2015 (zuletzt besucht am 07.03.2016).
19 MAHON/GONIN, Handkommentar BGÖ, Art. 6, Rz 66.




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Verweises in Art. 9 Abs. 2 BGÖ nach datenschutzrechtlichen Vorgaben gemäss Art. 19 DSG zu
prüfen.20
33.
Vorliegend ist Art. 19 Abs. 1bis DSG einschlägig. Nicht streitig ist der Zusammenhang der
betreffenden Personendaten mit der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe (Bst. a), nämlich mit
der öffentlich-rechtlichen Finanzierung von gemeinwirtschaftlichen Leistungen der
Landwirtschaft, was sich zudem bereits aus der Qualifikation der verlangten Unterlagen als
amtliches Dokument im Sinne des Öffentlichkeitsgesetzes (Art. 5 BGÖ) ergibt. Zu klären ist
daher einzig, ob an der Bekanntgabe der individuellen Direktzahlungsbeiträge des
Antragstellers ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht (Bst. b).
34.
Die Bekanntgabe von Personendaten steht unter dem Vorbehalt überwiegender Nachteile für
die betroffene Person.21 Entsprechend den Materialien des Öffentlichkeitsgesetzes ist es aber
bisweilen trotz einer wesentlichen Beeinträchtigung der Privatsphäre bestimmter Personen
möglich, Informationen zugänglich zu machen.22 In einer Interessenabwägung sind dem Recht
einer Drittperson auf Schutz ihrer Privatsphäre die öffentlichen Interessen am Zugang
gegenüberzustellen.
35.
Bei der Gewichtung des privaten Interesses sind insbesondere die Art der betroffenen Daten,
die Rolle bzw. Stellung der betroffenen Person sowie die Schwere der möglichen
Konsequenzen einer Bekanntgabe der verlangten Personendaten für diese Person zu
beachten. Die Gefahr einer ernsthaften Schädigung der Persönlichkeit muss mit einer gewissen
Wahrscheinlichkeit drohen. Schliesslich ist das Schutzbedürfnis einer privaten Drittperson
grösser als bei einer Person des öffentlichen Lebens.23 Bei den verlangten zwei
Direktzahlungsbeiträgen für die Jahre 2013 und 2014 handelt es sich weder um besonders
schützenswerte Personendaten im Sinne von Art. 3 Bst. c DSG noch stellen diese ein
Persönlichkeitsprofil gemäss Art. 3 Bst. d DSG dar, sondern sind vielmehr blosse
Personendaten nach Art. 3 Bst. a DSG. Weiter ist zu bedenken, dass der Antragsteller zur Zeit
des Zugangsgesuches Parlamentarier war und das Parlament über den Einsatz von
Steuergeldern im Bereich der Landwirtschaft, mithin über die Direktzahlungsbeiträge,
entscheidet. Als gewählter Amtsträger kann der Antragsteller sich nach der Rechtsprechung
und Lehre grundsätzlich nicht im selben Mass auf das Recht des Persönlichkeitsschutzes
berufen wie ein „einfacher“ Bürger.24 Der Vollständigkeit halber weist das BLW zudem darauf
hin, dass eine deutliche Mehrheit der betroffenen zwölf Parlamentarier25 selbst nicht von einer
ernsthaften Beeinträchtigung ihrer Privatsphäre ausgehen. Hieraus ist für den Beauftragten
ersichtlich, dass auch diese den Grad der Wahrscheinlichkeit einer Beeinträchtigung der
Privatsphäre höchstens als gering eingestuft haben. Das bedeutet nun aber nicht automatisch,
dass die Privatsphäre des Antragstellers nicht beeinträchtigt sein kann. Ins Gewicht für die
Beurteilung fällt dagegen, dass der Antragsteller nur allgemein dargelegt hat, es bestehe kein
überwiegendes öffentliches Interesse an den einzelnen Direktzahlungsbeiträgen. Letztlich
ausschlaggebend ist, dass der Antragsteller dem Beauftragten konkret nicht hat aufzeigen
können, inwiefern durch die Offenlegung der zwei Informationen seine Privatsphäre wesentlich

20 Vgl. dazu Urteil des BGer 1C_74/2015 vom 2. Dezember 2015 E.3.4.
21 Vgl. Urteil des BVGer A-6738/2014 vom 23. September 2015 E.5.1.3.2.
22 Vgl. BBl 2003 2013.
23 Vgl. Urteil des BGer 1C_74/2015 vom 2. Dezember 2016 E.4.1.3.
24 Vgl. Urteil des BGer 1C_74/2015 vom 2. Dezember 2016 E.4.1.3.; BVGer A-6738/2014 vom 23. September 2015 E. 5.1.3.1;
Urteil des BVGer A-4962/2012 vom 22. April 2013 E.7; BRUNNER, Persönlichkeitsschutz bei der behördlichen Information der
Öffentlichkeit von Amtes wegen: Leitfaden, ZBL, S. 620.
25 In der Zwischenzeit haben 10 von 12 betroffene Parlamentarier der Veröffentlichung der Direktzahlungsbeiträge zugestimmt,
vgl. dazu Artikel des Zugangsgesuchstellers im Blick vom 26. August 2015.




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beeinträchtigt wird. Es ist denn auch nicht erkennbar, inwiefern durch die Offenlegung der
verlangten Daten gemäss Art. 3 Bst. a DSG der Ruf und das Ansehen des Antragstellers
erheblich beeinträchtigt werden könnte.26
36.
Als Zwischenfazit kann festgehalten werden, dass der Beauftragte die Einschätzung des BLW
teilt, wonach die Privatsphäre des Antragstellers durch die Zugänglichmachung der erhaltenden
Direktzahlungsbeiträge zweier Jahre nicht wesentlich beeinträchtigt ist. Deshalb hat die
Offenlegung der verlangten Direktzahlungsbeiträge des Antragstellers, wenn überhaupt,
höchstens unangenehme oder geringfügige Konsequenzen und damit keinen ausreichenden
gewichtigen Nachteil zur Folge.
37.
Dem privaten Interesse des Antragstellers sind nachfolgend die öffentlichen Interessen am
Zugang gegenüberzustellen. Das Interesse an einer transparenten Verwaltung ist an sich
bereits ein öffentliches Interesse. Bei der Gewichtung im Hinblick auf die geforderte
Interessenabwägung ist allerdings der Sinn und Zweck des Öffentlichkeitsgesetzes im Einzelfall
zu beachten. Nach Art. 1 BGÖ bezweckt das Öffentlichkeitsgesetz, die Entscheidungsprozesse
der Verwaltung transparent zu machen und (so) die Kontrolle über diese verbessern sowie das
Vertrauen der Bürger in die öffentlichen Institutionen zu stärken.27 Als Kriterium kann hierbei die
Bedeutung der Materie herangezogen werden; je grösser die politische und gesellschaftliche
Bedeutung eine bestimmten Aufgabenbereiches ist, desto eher rechtfertigt sich ein Zugang zu
den Dokumenten.28
38.
Zum allgemeinen Interesse an der Verwaltungsöffentlichkeit können weitere besondere
Informationsinteressen der Öffentlichkeit treten. Diese sind in Art. 6 Abs. 2 VBGÖ beispielhaft
aufgezählt. Demnach kann das öffentliche Interesse am Zugang zu einem Dokument
namentlich dann überwiegen, wenn die Zugänglichmachung einem besonderen
Informationsinteresse der Öffentlichkeit dient, insbesondere aufgrund wichtiger Vorkommnisse
(Bst. a), wenn die Zugänglichmachung dem Schutz spezifischer öffentlicher Interessen dient,
insbesondere dem Schutz der öffentlichen Ordnung und Sicherheit oder der öffentlichen
Gesundheit (Bst. b), oder wenn die Person, deren Privatsphäre durch die Zugänglichmachung
beeinträchtigt werden könnte, zu einer dem Öffentlichkeitsgesetz unterstehenden Behörde in
einer rechtlichen oder faktischen Beziehung steht, aus der ihr bedeutende Vorteile erwachsen
(Bst. c).
39.
Das öffentliche Interesse an der Verwaltung besteht vorliegend darin, dass die Öffentlichkeit mit
der Offenlegung der Direktzahlungsbeiträge überprüfen kann, ob und in welchem Rahmen
Steuergelder eingesetzt und verteilt werden.29 Die Transparenz dieser Beiträge stärkt somit die
Kontrolle der Verwaltung und kann darüber hinaus auch dazu beitragen, dass die Steuerzahler
die wichtige Arbeit der Bauern und Bäuerinnen schätzen und verstehen, wofür diese Zahlungen
eingesetzt und welche Leistungen dafür erbracht werden.
40.
Das öffentliche Interesse kann, wie erwähnt, überwiegen, wenn besondere Vorkommnisse
bestehen (Art. 6 Abs. 2 Bst. a VBGÖ). Das Thema Direktzahlungen ist nicht nur vom
Antragssteller medial bearbeitet worden, sondern auch von anderen Medienschaffenden.30
Zudem wird die Verteilung der Direktzahlungen aktuell auch innerhalb des Kreises der

26 BRUNNER, Persönlichkeitsschutz bei der behördlichen Information der Öffentlichkeit von Amtes wegen: Leitfaden, ZBL,
S. 626.
27 Vgl. Urteil des BVGer A-3220/2015 vom 22. Februar 2016 E.4.4.2.
28 Vgl. Urteil des BVGer A-6738/2014 vom 23. September 2015 E. 5.1.3.2.
29 HÄNER/PARTSCH/BOURESH, BSK BGÖ, Art. 7 BGÖ N 63.
30 Vgl. z.B. http://www.nzz.ch/suche?form%5Bq%5D=Direktzahlungen+2016 (zuletzt besucht am 07.03.2016).




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Direktzahlungsempfänger medial diskutiert.31 Zudem hat sich der Beauftragte bereits in einer
Empfehlung u.a. mit der Bekanntgabe der Gesamtsumme von Direktzahlungsbeiträgen pro
landwirtschaftlicher Betrieb befasst, die auch in der Lehre besprochen wurde.32 Nach Ansicht
des Beauftragten ist daher von einem gewichtigen Informationsinteresse der Öffentlichkeit nach
Art. 6 Abs. 2 Bst. a VBGÖ auszugehen.
41.
Weiter kann das öffentliche Interesse nach Art. 6 Abs. 2 Bst. c VBGÖ überwiegen, wenn
Personen zu einer dem Öffentlichkeitsgesetz unterstehenden Behörde in einer rechtlichen oder
faktischen Beziehung stehen und sie bedeutende - insb. finanzielle - Vorteile erhalten. Diese
haben im Gegenzug eher hinzunehmen, dass Informationen über diese Beziehungen offen
gelegt werden.33 Die Auszahlung von Direktzahlungsbeiträgen auf Gesuch hin begründet ein
Rechtsverhältnis zwischen den Direktzahlungsempfängern als Privatpersonen und dem BLW.
Im Jahr 2013 und 2014 wurden von der Eidgenossenschaft je rund 2.8 Mrd. Schweizer Franken
Direktzahlungsbeiträge an rund 55‘000 Betriebe ausbezahlt.34 Aus diesen Zahlen ergibt sich,
dass den anspruchsberechtigen Betrieben durchschnittlich bedeutende finanzielle Vorteile
erwachsen.35 Der Antragsteller steht als Direktzahlungsempfänger in einer rechtlichen
Beziehung zum BLW. Demzufolge ist von einem gewichtigen öffentlichen Interesse am Zugang
zu den verlangten Informationen gemäss Art. 6 Abs. 1 Bst. c VBGÖ auszugehen.
42.
Als Zwischenfazit kann festgehalten werden, dass über das Interesse an einer transparenten
Verwaltung (Ziffer 39) hinaus weitere gewichtige öffentliche Interessen nach Art. 6
Abs. 2 VBGÖ vorliegen, nämlich das Bestehen eines besonderen Informationsinteresses der
Öffentlichkeit nach Bst. a (Ziffer 40) und das Vorliegen einer besonderen rechtlichen Beziehung
nach Bst. c (Ziffer 41). Deshalb ist im konkreten Fall auch von einem bedeutenden öffentlichen
Interesse gemäss Art. 6 Abs. 2 VBGÖ am Zugang zu den verlangten Informationen
auszugehen.
43.
Schliesslich ist das private Interesse des Antragstellers mit dem öffentlichen Interesse am
Zugang gegeneinander abzuwägen. Den erheblichen öffentlichen Interessen am Zugang zu
den beiden Direktzahlungsbeiträgen des Antragstellers (Ziffer 42) steht die höchstens
geringfügige Beeinträchtigung seiner Privatsphäre (Ziffer 36) gegenüber.
44.
Der Beauftragte kommt aufgrund der vorgenommenen Interessenabwägung zum Ergebnis,
dass das öffentliche Interesse am Zugang zu den verlangten zwei Direktzahlungsbeiträge des
Antragstellers für die Jahre 2013 und 2014 gegenüber seinem privaten Interesse am Schutz
seiner Privatsphäre überwiegt (Art. 9 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 19 Abs. 1bis DSG, Art. 7
Abs. 2 BGÖ und Art. 6 Abs. 2 Bst. a und c VBGÖ). Deshalb ist der Zugang zu den verlangten
Direktzahlungsbeiträgen des Antragstellers, wie vom BLW (entsprechend seiner
Interessenabwägung) vorgesehen, zu gewähren.

31 Vgl. z.B. http://www.handelszeitung.ch/politik/kleinbauern-fordern-gerechtere-direktzahlungen-980892;
http://www.bzbasel.ch/schweiz/futterneid-in-der-landwirtschaft-kleinbauern-wollen-mehr-geld-130036200 (zuletzt besucht am
07.03.2016).
32 Empfehlung EDÖB vom 17. Juni 2015: BLW / Direktzahlungen; weitergehend HEPPLER, Transparenz über die Verteilung von
Agrarbeihilfen in der Schweiz und in der EU, Vertiefungsartikel der Vorlesung Grundlagen Open Data und Open
Government, Institut für Wirtschaftsinformatik, Universität Bern, 28. August 2015; anders NORER, Direktzahlungen: Schutz
der Privatsphäre hat Vorrang, Interview in: Bauernzeitung vom 17. Juli 2015 (zuletzt besucht am 07.03.2016).
33 Bundesamt für Justiz, Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip, Erläuterungen, 24.05.2006, S. 7, abrufbar unter:
https://www.bj.admin.ch/dam/data/bj/staat/gesetzgebung/archiv/oeffentlichkeitsprinzip/erl-entw-d.pdf (zuletzt besucht am
07.03.2016) und BRUNNER, Persönlichkeitsschutz bei der behördlichen Information der Öffentlichkeit von Amtes wegen:
Leitfaden, ZBL, S. 627.
34 Agrarbericht 2014, S.6; http://www.agrarbericht.ch/de/service/dokumentation/download-center?highlight=Direktzahlungen
(zuletzt besucht am 07.03.2016).
35 HÄNER/PARTSCH/BOURESH, BSK BGÖ, Art. 7 BGÖ N 63.




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III.
Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragte:
45.
Das Bundesamt für Landwirtschaft hält am Zugang zu den zwei Direktzahlungsbeiträgen des
Antragstellers für die Jahre 2013 und 2014 fest.
46.
Der Antragsteller und der Zugangsgesuchsteller können innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt
dieser Empfehlung beim Bundesamt für Landwirtschaft den Erlass einer Verfügung nach
Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz,
VwVG; SR 172.021) verlangen, wenn sie mit der Empfehlung nicht einverstanden sind
(Art. 15 Abs.1 BGÖ).
47.
Das Bundesamt für Landwirtschaft erlässt die Verfügung nach Eingang eines Gesuches um
Erlass einer Verfügung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ).
48.
Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am
Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name des Antragstellers sowie des
Zugangsgesuchstellers anonymisiert (Art. 13 Abs. 3 VBGÖ).
49.
Die Empfehlung wird eröffnet:

-
Einschreiben mit Rückschein (R)
X [Antragsteller]

-
Einschreiben mit Rückschein (R)
Bundesamt für Landwirtschaft BLW
3003 Bern

-
Einschreiben mit Rückschein (R)]
Y [Zugangsgesuchsteller]




Jean-Philippe Walter