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Empfehlung vom 29. Oktober 2013: Bundesamt für Migration BFM / Asylunterkunft JaunpassAmtliche Dokumente (Art. 5 BGÖ); Bewirtschaftung amtlicher Dokumente (Art. 17 VBGÖ)PDF63.86 kB29. Oktober 2013
Öffentlichkeitsprinzip


Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter
EDÖB


Feldeggweg 1, 3003 Bern
Tel. 031 323 74 84, Fax 031 325 99 96
www.edoeb.admin.ch

Bern, 29.Oktober 2013



Empfehlung


gemäss Art. 14 des
Bundesgesetzes über das
Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung


zum Schlichtungsantrag von


X
(Antragsteller)


gegen


Bundesamt für Migration BFM



I.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
1.
Der Antragsteller (Journalist) hatte in seinem E-Mail vom 09. Dezember 2011 dem Bundesamt
für Migration BFM mitgeteilt, er habe im Hinblick auf eine geplante Printreportage das
Bundeszentrum für Asylsuchende auf dem Jaunpass besuchen wollen, jedoch keinen Zutritt zur
Unterkunft erhalten. Gleichzeitig hat er das BFM angefragt, ob ein Besuch zwischen dem 19. –
23. Dezember 2012 möglich sei. Am 14. Dezember 2011 antwortete das BFM dem
Antragsteller, dass es leider absagen müsse und führte aus: „Die Leute in den EVZ [Empfangs-
und Verfahrenszentrum] standen in den letzten Wochen den Medienschaffenden x fach Red-
und Antwort und sind aufgrund der hohen Asylgesuchszahlen überlastet.“ In der Folge hat der
Antragsteller dem BFM am 09. Januar 2012 einen Fragenkatalog unterbreitet, den das BFM mit
E-Mail vom 11. Januar 2012 beantwortete.
2.
Darauf verlangte der Antragsteller am 20. Januar 2012, gestützt auf das Bundesgesetz über
das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3), beim BFM
Einsicht in:
−
Richtlinien für die Akkreditierung Dritter (insbesondere Journalisten) zur Asylunterkunft
Jaunpass;
−
Weisungen zur Informations- und Kommunikationspolitik betreffend Asylunterkunft
Jaunpass sowie
−
Notrechtsbestimmungen zur Nutzung der ehemaligen Truppenunterkunft auf den Jaunpass.




2/6

3.
Das BFM informierte den Antragsteller am 10. Februar 2012, dass eine erste Durchsicht
ergeben habe, dass es aufgrund der Vielzahl der Dokumente leider nicht möglich sei, ihm innert
der Frist von 20 Tagen einen definitiven Entscheid zu geben.
4.
Am 02. März 2012 verweigerte das BFM den Zugang zu den verlangten Dokumenten. Es
begründete dies wie folgt: „[…] durch die Gewährung des Zugangs [können] die Beziehungen
zwischen dem Bund und den Kantonen/Gemeinden sowie zwischen den Kantonen/Gemeinden
beeinträchtigt werden […] (Art. 7 Abs. 1 Bst. e BGÖ). [Wir sehen] eine Beeinträchtigung der
behördlichen Massnahme (Verhandlung i. S. Unterkünfte für Asylsuchende in den
Kantonen/Gemeinden) als gegeben […] (Artikel 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ) […].“
5.
Daraufhin reichte der Antragsteller am 20. März 2012 einen Schlichtungsantrag beim
Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein.
6.
Der Beauftragte bestätigte am 22. März 2012 dem Antragsteller den Eingang des
Schlichtungsantrages und forderte zugleich vom BFM die Einreichung der vom Antragsteller
verlangten amtlichen Dokumente sowie einer detailliert begründeten Stellungnahme.
7.
Das BFM wiederholte in seiner Stellungnahme vom 28. März 2012 an den Beauftragten seine
Gründe für die Ablehnung des Zugangs zu den fraglichen Dokumenten und ergänzte: “Das
Geschäft betr. Beschaffung von Unterkünften wurde von unserer Bundesrätin als prioritär
eingestuft und muss mit besonderer Sorgfalt behandelt werden. Bei den Verhandlungen
zwischen allen Beteiligten (VBS, Kantonen, Gemeinden) ist grosse Sorgfalt geboten. Sofern
das BFM als Verhandlungsführer Informationen zu diesem Dossier herausgibt, wird das
Vertrauensverhältnis beeinträchtigt. Andere Verhandlungspartner, insb. kleinere Gemeinden
würden die durch das BFM intensiv hergestellten und gepflegten Kontakte sofort kündigen und
keine Bereitschaft mehr für Verhandlungen zeigen. Das BFM kann folglich seinem Auftrag
‚Beschaffung von Unterkünften für Asylsuchende‘ nicht mehr zielführend nachkommen.
Ebenfalls kann die Veröffentlichung von Informationen durch den Bund die Beziehung zu den
Kantonen und Gemeinden beeinträchtigen, da sich diese durch eine Veröffentlichung der
Dokumente durch das BFM und dem damit verbundenen öffentlichen Interesse blossgestellt
und nicht korrekt behandelt fühlen.“ Zusammen mit dieser Stellungnahme reichte das BFM acht
Dokumente ein.
8.
Der Beauftragte verlangte vom BFM mit Schreiben vom 24. September 2013 eine ergänzende
Stellungnahme und die Nachreichung der drei vom Antragsteller verlangten Dokumente.
9.
Das BFM stellte dem Beauftragten zusammen mit einer Stellungnahme E-Mail Dokumente zu,
welche mit „Dokumente Schlichtung _X“ und „AW: Besuch Bundeszentrum für Asylsuchende
Jaunpass bezeichnet wurden. In der Stellungnahme führte es aus: „Da das BGÖ Gesuch
bereits vom Januar 2012 datiert, war es nicht ganz einfach, den damaligen Sachverhalt zu
rekonstruieren.[…]. Wir haben alle damals beteiligten Person, welche noch heute im BFM tätig
sind, noch einmal angefragt und unser internes Ordnungssystem durchforstet. Abgesehen von
einer E-Mail (siehe Dokument: ‚Dokumente Schlichtung _ X‘), die auf die Beschreibung
‚Notrechtbestimmung zur Nutzung der ehemaligen Truppenunterkunft auf dem Jaunpass‘
zutrifft, befinden sich keine weiteren Dokumente im Besitz des BFM. Deshalb ergänzen wir die
Stellungnahme des BFM gerne wie folgt: Was das nachgereichte Dokument betrifft, so vertritt
das BFM die Auffassung, dass dieses aufgrund der unten erwähnten Gründe nicht zugänglich
gemacht werden sollte (Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ).“ Weiter erklärte das BFM: „Das BFM verfügt
über keine Richtlinien zur Akkreditierung Dritter zur Asylunterkunft Jaunpass. Dies wird durch
die angehängte Mail vom 11. Januar 2012 (siehe Anhang: ‚AW: Besuch Bundeszentrum für
Asylsuchende Jaunpass‘) an den betreffenden Journalisten auch bestätigt. Auch verfügt das
BFM im Zusammenhang mit der Unterkunft Jaunpass über keine Weisungen zur Informations-




3/6

und Kommunikationspolitik. Insofern ist ein Zugänglichmachen der Dokumente aufgrund von
Art. 5 Abs. 1 BGÖ nicht möglich.“
10.
Auf die weiteren Ausführungen des Antragsstellers und des BFM sowie auf die eingereichten
Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen.
II.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
A.
Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
11.
Gemäss Art. 13 BGÖ kann eine Person einen Schlichtungsantrag beim Beauftragten
einreichen, wenn die Behörde den Zugang zu amtlichen Dokumenten einschränkt, aufschiebt
oder verweigert, oder wenn die Behörde innert der vom Gesetz vorgeschriebenen Frist keine
Stellungnahme abgibt.
12.
Der Beauftragte wird nicht von Amtes wegen, sondern nur auf Grund eines schriftlichen
Schlichtungsantrags tätig.1 Berechtigt, einen Schlichtungsantrag einzureichen, ist jede Person,
die an einem Gesuchsverfahren um Zugang zu amtlichen Dokumenten teilgenommen hat. Für
den Schlichtungsantrag genügt einfache Schriftlichkeit. Aus dem Begehren muss hervorgehen,
dass sich der Beauftragte mit der Sache befassen soll. Der Schlichtungsantrag muss innert
20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde schriftlich eingereicht werden.
13.
Der Antragsteller hat ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ beim Bundesamt für Migration BFM
eingereicht und eine ablehnende Antwort erhalten. Als Teilnehmer an einem vorangegangenen
Gesuchsverfahren ist er zur Einreichung eines Schlichtungsantrags berechtigt. Der
Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert
20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht.
14.
Das Schlichtungsverfahren kann auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten stattfinden. Die Festlegung des Verfahrens im
Detail obliegt alleine dem Beauftragten.2
15.
Kommt keine Einigung zu Stande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche
Lösung, ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der
Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.
B.
Materielle Erwägungen
16.
Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der
Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die
Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde. Er prüft damit im
Schlichtungsverfahren einerseits beispielsweise, ob die für das Zugangsgesuch zuständige
Behörde den Begriff des amtlichen Dokumentes (Art. 5 BGÖ) sowie die in Art. 7 f. BGÖ
vorgesehenen Ausnahmeklauseln oder die Bestimmungen in Bezug auf den Schutz der
Personendaten (Art. 9 BGÖ) rechtmässig angewendet hat. Andererseits prüft er in jenen
Bereichen, in denen das Öffentlichkeitsgesetz der Behörde bei der Bearbeitung eines
Zugangsgesuches einen gewissen Ermessensspielraum verleiht (z.B. Art der Einsichtnahme in

1 BBl 2003 2023.
2 BBl 2003 2024.




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amtliche Dokumente), ob die von der Behörde gewählte Lösung auf die Umstände des
jeweiligen Falls abgestimmt und angemessen ist. Dabei kann der Beauftragte entsprechende
Vorschläge im Rahmen des Schlichtungsverfahrens machen (Art. 12 Abs. 2 VBGÖ) oder
gegebenenfalls eine Empfehlung erlassen (Art. 14 BGÖ).3
17.
Art. 5 Abs. 1 BGÖ hält fest, dass ein amtliches Dokument jede Information ist, die auf einem
beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist (Bst. a), sich im Besitz einer Behörde befindet,
von der sie stammt oder der sie mitgeteilt worden ist (Bst. a) und die Erfüllung einer öffentlichen
Aufgabe betrifft (Bst. c). Ausserdem gelten gemäss Art. 5 Abs. 2 BGÖ als amtliche Dokumente
auch solche, die durch einen einfachen elektronischen Vorgang aus aufgezeichneten
Informationen erstellt werden können, welche die Anforderungen nach Art. 5 Abs. 1 Bst. b und c
BGÖ erfüllen. Das Öffentlichkeitsgesetz ermöglicht daher einzig den Zugang zu existierenden
amtlichen Dokumenten.4
18.
Der Antragsteller hat in seinem Zugangsgesuch vom 20. Januar 2012 den Zugang zu drei
Dokumenten, die er als „Richtlinien für die Akkreditierung Dritter (insbesondere Journalisten) zur
Asylunterkunft Jaunpass“, „Weisungen zur Informations- und Kommunikationspolitik betreffend
Asylunterkunft Jaunpass“ sowie „Notrechtsbestimmungen zur Nutzung der ehemaligen
Truppenunterkunft auf den Jaunpass“ bezeichnet. In seinem Schlichtungsantrag vom 20. März
2012 hielt er an seinem Begehren in gleichem Umfang fest. Daher ist im vorliegenden
Schlichtungsverfahren einzig der Zugang zu diesen drei Dokumenten strittig.
19.
Nach Art. 12 Abs. 1 VBGÖ hat der Beauftragte im Rahmen des Schlichtungsverfahrens
abzuklären, ob die Behörde das Zugangsgesuch rechtmässig und angemessen bearbeitet hat.
Ohne Kenntnis der betroffenen amtlichen Dokumente und der detailliert begründeten
Stellungnahme zum Zugangsgesuch kann der Beauftragte dieser Verpflichtung nicht
nachkommen.5 E gilt jedoch zu beachten, dass schliesslich die Behörde die Beweislast zur
Widerlegung der Vermutung des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten trägt.6
20.
Das Öffentlichkeitsgesetz sieht lediglich Auskunfts- und Einsichtsrechte des Beauftragten nach
Art. 20 BGÖ vor. Daher ist letztlich der Beauftragte auf die Angaben der Behörde angewiesen.
In diesem Zusammenhang ist zudem zu bemerken, dass der Beauftragte betreffend die
rechtskonforme Führung von Akten in der Bundesverwaltung keine Aufsichtsfunktion hat. Zwar
besteht in Art. 17 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung
(Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) eine Norm betreffend die Bewirtschaftung der
Dokumente. Demnach muss jede Behörde die Vorgaben für die Bewirtschaftung und
namentlich die Registrierung amtlicher Dokumente nach Art. 22 der Regierungs- und
Verwaltungsverordnung (RVOV; SR 1172.010.1) sowie den vom zuständigen Departement in
Ausführung der Archivgesetzgebung erlassenen Bestimmungen einhalten. Diese Norm stellt
jedoch einzig klar, dass aufgrund des Öffentlichkeitsgesetzes in Bezug auf die ordnungsmässe
Aktenführung keine neuen Bestimmungen erforderlich werden.7 Anzumerken ist immerhin, dass
die ordnungsgemässe Dokumentenführung und das Öffentlichkeitsgesetz dieselben Ziele,
nämlich das nachvollziehbare und transparente Verwaltungshandeln, bezwecken.8

3 CHRISTINE GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 13, RZ 8.
4 KURT NUSPLIGER, in: Brunner/Mader (Hrsg.), Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 5, RZ 9; BBl 2003 1992.
5 Empfehlung des EDÖB vom 28. Januar 2013: armasuisse / Dokumente im Zusammenhang mit einem geplanten
Grundstücksverkauf, Ziff. 16.
6 Urteil des BVGer A-4962/2012 vom 22. April 2013, E. 6.2 m.w.H.
7 SIMONE FÜZESSÉRY MINELLI, in: Brunner/Mader (Hrsg.), Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 21, RZ 8.
8 Vgl. Art. 2 der Weisungen über die Aktenführung in der Bundesverwaltung





5/6

21.
Das BFM hat dem Beauftragten am 28. März 2012 Dokumente eingereicht, die nicht jenen
entsprechen, die der Antragsteller verlangt. Auf das Begehren des EDÖB, die verlangten drei
Dokumente nachzureichen (Ziffer 8) antwortete das BFM in seiner E-Mail vom 03. Oktober
2013, es habe alle damals beteiligten Personen, die noch heute beim BFM tätig seien befragt
und auch sein internes Ordnungssystem durchforstet. Abgesehen von einer E-Mail (siehe
Dokument: „Dokumente Schlichtung _ X“) die auf die Beschreibung „Notrechtsbestimmung zur
Nutzung der ehemaligen Truppenunterkunft auf dem Jaunpass“ zutreffe, verfüge das BFM über
keine weiteren Dokumente. Aufgrund der Rückmeldung des BFM und der damit eingereichten
Unterlagen ergibt sich Folgendes:
−
„Notrechtbestimmung zur Nutzung der ehemaligen Truppenunterkunft auf dem Jaunpass“:
Das BFM verfügt nicht über das verlangte Dokument.
−
„Weisungen zur Informations- und Kommunikationspolitik“: Das BFM verfügt über keine
solchen Weisungen.
−
„Richtlinien zur Akkreditierung Dritter zur Asylunterkunft Jaunpass“: Es bestehen keine
Richtlinien, was das BFM dem Antragsteller mit E-Mail vom 11. Januar 2012 („AW: Besuch
Bundeszentrum für Asylsuchende Jaunpass“) bestätigt hat. Aus diesem Dokument ergibt
sich, dass ihm das BFM zur Frage, weshalb Journalisten keine Zutritt zur Asylunterkunft
erhalten, geantwortet hat: „Speziell ist, dass es sich bei der Asylunterkunft um eine
militärische Unterkunft handelt. Deshalb wurde den Medien nur bei der Eröffnung Kontakt
vor der Unterkunft gewährt.“
22.
Aufgrund der Angaben des BFM verfügt es nicht über die drei strittigen Dokumente. Aufgrund
dieser Sachlage und der vorliegenden Akten muss der Beauftragte davon ausgehen, dass die
Begründungen für die Zugangsverweigerung, welche das BFM ihm am 28. März 2012 (Ziffer 7)
sowie früher dem Antragsteller am 02. März 2012 (Ziffer 4) mitgeteilt hat, zwar in Relation
stehen mit den am 28. März 2012 vom BFM eingereichten Unterlagen, nicht aber die drei
Dokumente betreffen, in die der Antragsteller Einsicht (Ziffer 1) verlangt hat. Die dem
Beauftragten im Zusammenhang mit dem vorliegenden Schlichtungsantrag eingereichten
Dokumente sind nicht Gegenstand des Zugangsgesuches vom 20. Januar 2012 und somit auch
nicht des vorliegenden Schlichtungsverfahrens.
23.
Der Beauftragte muss darauf vertrauen können, dass die Mitteilung des BFM, wonach die drei
verlangten Dokumente nicht existieren, den Tatsachen entspricht. Aufgrund der zwischen dem
Antragsteller und dem BFM vor der Einreichung des Zugangsgesuches erfolgten
Korrespondenz, der vom BFM eingereichten Unterlagen (Ziffer 1) sowie seiner Stellungnahmen
hat der Beauftragte keinen Grund an der Glaubwürdigkeit des BFM zu zweifeln, wonach dieses
nicht über die drei verlangten Dokumente verfügt.
24.
Zusammengefasst gelangt somit der Beauftragte zu folgendem Ergebnis: Es liegen keine
amtlichen Dokumente im Sinne von Art. 5 BGÖ vor, weshalb kein Anspruch auf Zugang zu den
drei vom Antragsteller verlangten Dokumenten nach Öffentlichkeitsgesetz bestehen kann.
III.
Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragte:
25.
Das Bundesamt für Migration hält an seinem Bescheid, dem Gesuch des Antragstellers um
Zugang zu den vom Antragsteller verlangten Dokumenten „Richtlinien für die Akkreditierung
Dritter (insbesondere Journalisten) zur Asylunterkunft Jaunpass“, „Weisungen zur Informations-
und Kommunikationspolitik betreffend Asylunterkunft Jaunpass“ und „Notrechtsbestimmungen
zur Nutzung der ehemaligen Truppenunterkunft auf den Jaunpass“, nicht entsprechen zu
können, fest.




6/6

26.
Der Antragsteller kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung beim Bundesamt
für Migration den Erlass einer Verfügung nach Art. 5 VwVG verlangen, wenn er mit der
Empfehlung nicht einverstanden sind (Art. 15 Abs. 1 BGÖ).
27.
Gegen die Verfügung kann der Antragsteller beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde
führen (Art. 16 BGÖ).
28.
Das Bundesamt für Migration stellt dem Beauftragten eine Kopie seiner Verfügung und
allfälliger Entscheide der Beschwerdeinstanzen zu (Art. 13a VBGÖ).
29.
Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am
Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name des Antragstellers anonymisiert (Art. 13 Abs.
3 VBGÖ).
30.
Die Empfehlung wird eröffnet:
-
X

-
Bundesamt für Migration
3003 Bern



Hanspeter Thür