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Empfehlung vom 22. Oktober 2020: ASTRA / Bearbeitungsreglement Informationssystem Verkehrszulassung (IVZ)Nicht fertig gestelltes Dokument (Art. 5 Abs. 3 Bst. b BGÖ i.V.m. Art. 1 Abs. 2 VBGÖ)PDF170.25 kB22. Oktober 2020
Öffentlichkeitsprinzip


Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter
EDÖB


Feldeggweg 1, 3003 Bern
Tel. 058 463 74 84, Fax 058 465 99 96
www.edoeb.admin.ch


Bern, 22. Oktober 2020



Empfehlung
nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes

im Schlichtungsverfahren zwischen

X
(Antragsteller)

und

Bundesamt für Strassen ASTRA

I.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
1.
Der Antragsteller (Privatperson) hat am 14. August 2020 gestützt auf das Bundesgesetz über
das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3) beim
Bundesamt für Strassen (ASTRA) um Zugang zum «Bearbeitungsreglement
Informationssystem Verkehrszulassung (IVZ)» ersucht.
2.
Am 3. September 2020 nahm das ASTRA Stellung und teilte dem Antragsteller mit, dass das
Dokument in Bearbeitung und nicht publiziert sei.
3.
Nachdem sich der Antragsteller über das voraussichtliche Vorliegen der definitiven Fassung
des Reglements erkundigt hatte und das ASTRA hierauf nicht geantwortet hatte, bat der
Antragsteller am 4. September 2020 diese Behörde, ihm «das aktuell noch gültige, noch nicht
überarbeitete Dokument elektronisch zuzustellen».
4.
Am 11. September 2020 nahm das ASTRA wiederum Stellung und teilte dem Antragsteller mit,
dass Dokumente, welche in Bearbeitung sind, grundsätzlich nicht herausgegeben werden
können.
5.
Am 30. September 2020 reichte der Antragsteller einen Schlichtungsantrag beim
Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein. Darin bezieht
er sich auf Art. 3 Abs. 5 der Verordnung über das Informationssystem Verkehrszulassung
(IVZV; SR 741.58), wonach das ASTRA ein Bearbeitungsreglement zu erlassen hat, welches
insbesondere die technischen Schnittstellen und die Verfahren zum Datenabgleich definiert. Auf
dieser Grundlage äusserte der Antragsteller Bedenken, ob überhaupt ein gültiges Reglement
existiert. Daher ersuchte er den Beauftragten um Intervention, um festzustellen, «ob ein
Bearbeitungsreglement gemäss Verordnung existiert, und [um] zu überprüfen, ob die
gemachten Aussagen (insb. betreffend Protokollierung) wahrheitsgemäss waren».
6.
Mit E-Mail vom 1. Oktober 2020 bestätigte der Beauftragte gegenüber dem Antragsteller den
Eingang des Schlichtungsantrages und forderte gleichentags das ASTRA dazu auf, die
betroffenen Dokumente sowie bei Bedarf eine ergänzende Stellungnahme einzureichen.
7.
Am 9. Oktober 2020 reichte das ASTRA eine Entwurfsversion des Bearbeitungsreglements




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"Informationssystem Verkehrszulassung IVZ, Version 0.94, Stand 9.10.2020" und eine
Stellungnahme ein. Darin führte die Behörde aus, dass «Zum Zeitpunkt der Einführung von IVZ
[…] das Bearbeitungsreglement in einer ersten Bearbeitungsversion erstellt, jedoch aus
verschiedenen Gründen (unter anderem durch eine Reorganisation im ASTRA und durch
längere Ausfälle bei Teammitgliedern IVZ) nicht vervollständigt und damit nicht fertiggestellt
[wurde]. Der heutige Stand des Bearbeitungsreglements IVZ ist kurz vor der Fertigstellung und
könnte dem Gesuchsteller nach den internen Prüfungen im ASTRA Anfang 2021 bereitgestellt
werden.» Auf Seite 2 des eingereichten Entwurfes ist in einer Tabelle der Verlauf von 13
Bearbeitungsversionen dokumentiert. Bei jeder Version ist das Datum, eine kurze Beschreibung
der erfolgten Tätigkeit sowie die für die betreffende Version zuständige Person aufgeführt. Die
erste Version (0.1.) wurde am 17.1.2018 erstellt. Bei allen zu den verschiedenen Versionen
aufgeführten Personen handelt es sich um Mitarbeitende des ASTRA.
8.
Auf die weiteren Ausführungen des Antragstellers und des ASTRA sowie auf die eingereichten
Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen.
II.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
A.
Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
9.
Der Antragsteller reichte ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ beim ASTRA ein. Dieses
verweigerte den Zugang zum verlangten Dokument. Der Antragsteller ist als Teilnehmer an
einem vorangegangenen Gesuchsverfahren zur Einreichung eines Schlichtungsantrags
berechtigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Der Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfache
Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der
Behörde) beim Beauftragten eingereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ).
10.
Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt.1
Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung,
ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der
Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.
B.
Materielle Erwägungen
11.
Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der
Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die
Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde.
12.
Der Antragsteller verlangte Zugang zum Bearbeitungsreglement IVZ, welches in Art. 5
Abs. 3 IVZ erwähnt wird. Das ASTRA teilte ihm mit, dass sich das Reglement im
Entwurfsstadium befinde und entsprechend nicht fertig gestellt worden sei. Vorliegend ist somit
strittig, ob es sich beim vorliegenden Dokument um ein fertig gestelltes und damit um ein
amtliches Dokument im Sinne von Art. 5 Abs. 3 BGÖ handel.
13.
Gemäss Art. 1 Abs. 2 VBGÖ gilt ein Dokument dann als fertig gestellt, wenn es von der
Behörde, die es erstellt hat, unterzeichnet ist (Bst. a) oder von der erstellenden Person dem
Adressaten definitiv übergeben wurde, namentlich zur Kenntnis- oder Stellungnahme oder als

1 Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003,
BBl 2003 1963 (zitiert BBl 2003), BBl 2003 2024.




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Entscheidgrundlage (Bst. b). So sind die Unterzeichnung oder die Genehmigung eines
Dokuments zwar gewichtige Hinweise darauf, dass ein Dokument fertig gestellt ist.
Entscheidend ist jedoch vor allem, ob Anhaltspunkte für die Fertigstellung des Dokuments
bestehen.2 Wesentliches Kriterium ist demnach, ob ein Dokument in seiner Endfassung vorliegt,
d.h. definitiven Charakter aufweist. Entscheidend für die Qualifikation als fertig gestelltes
Dokument ist nicht seine inhaltliche Vollständigkeit, sondern ob es sich um ein in sich selber
abgeschlossenes und nicht mehr in Bearbeitung stehendes Dokument handelt.3
14.
Für die Frage, wann ein Dokument als fertig gestellt betrachtet werden kann, verweist der
Beauftragte zudem auf das auf seiner Website publizierte, in Zusammenarbeit mit dem
Bundesamt für Justiz BJ erarbeitete Dokument "Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips in der
Bundesverwaltung: Häufig gestellten Fragen vom 7. August 2013". Dort wird unter Ziffer 4.1.1.
Folgendes festgehalten:
«Ebenso ist ein Dokument als fertig gestellt zu betrachten, das einer bestimmten Person, Stelle
oder Behörde definitiv übergeben wurde. Dies ist dann der Fall, wenn die Zustellung des
Dokuments zur Kenntnis- oder Stellungnahme, als Entscheidgrundlage oder im Hinblick auf
eine sonstige weitere Verwendung erfolgte (Art. 1 VBGÖ). Als Beispiel dafür ist namentlich der
vom federführenden Amt dem Departement zugestellte Entwurf eines Bundesratsantrags zu
nennen. Der Austausch eines Dokuments innerhalb eines Teams oder zwischen Mitarbeitenden
und Vorgesetzten zwecks Korrektur, Ergänzung oder Finalisierung gilt nicht als Übergabe an
eine Adressatin oder einen Adressaten. "Definitiv" ist die Übergabe dann, wenn es danach
weitestgehend an der Empfängerin oder am Empfänger liegt, wie sie mit dem Dokument weiter
verfahren will.»
15.
Der Grund für den Ausschluss von Dokumenten mit provisorischem Charakter gemäss Art. 5
Abs. 3 Bst. b BGÖ liegt darin, dass die Verwaltung ihren Handlungsspielraum bewahren und
ihre Projekte mit der nötigen Freiheit entwickeln können muss, um sich möglichst ungestört und
ohne Druckversuche von aussen eine Meinung zu bilden. Kann die freie Meinungs- und
Willensbildung durch eine Publikation eines Dokumentes nicht oder nicht mehr beeinflusst
werden, so spricht dies umgekehrt für die Annahme eines fertig gestellten Dokuments.4
16.
Im vorliegenden Fall handelt es sich bei der vom ASTRA zugestellten Version 0.94 klar um
einen Entwurf. Daraus ist ebenfalls ersichtlich, dass das Dokument seit der ersten Version
mehrmals und regelmässig überarbeitet wurde und dass es sich noch in Bearbeitung befindet
(die mit einer «1» bezeichnete finale Version liegt noch nicht vor). Der Entwurf wurde nur
ASTRA-intern zur Revision und Ergänzung ausgetauscht und wurde bis jetzt nicht
unterzeichnet. Eine Genehmigung durch den Projektauftraggeber ist gemäss Dokument (S. 1)
vorgesehen, wurde aber noch nicht erteilt. Weiter ist nicht davon auszugehen, dass diese
Version für eine bestimmte Adressatin oder einen Adressaten gedacht ist, welche sie bereits als
Entscheidgrundlage verwenden würde.
17.
Es sind also verschiedene Anhaltspunkte vorhanden, welche dem Dokument einen vorläufigen
Charakter zuweisen, d.h. dass nach der Vorstellung des Verfassers das Dokument noch einer
weiteren Bearbeitung bedarf und daher noch nicht als endgültig verstanden werden darf.5
18.
Der Beauftragte gelangt somit zum Schluss, dass die Entwurfsversion 0.94 des
Bearbeitungsreglements IVZ, Stand 9.10.2020, als nicht fertig gestellt zu gelten hat, da es sich

2 BBl 2003 1998; BVGE 2011/53 E. 8.3.2.
3 BVGE 2011/52 E. 5.1.2.
4 BBl 2003 1997; BVGE 2011/52 E. 5.1.3.
5 Vgl. dazu SCHOCH, Informationsfreiheitsgesetz, Kommentar, 2009, § 2 RZ 46 f.




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um ein in Bearbeitung stehendes Dokument handelt. Demnach liegt kein amtliches Dokument
im Sinne von Art. 5 BGÖ vor, weshalb der Zugang nicht gewährt werden kann. Es steht dem
Antragsteller frei, sich beim ASTRA zu erkundigen, wann ein amtliches Dokument im Sinne des
Öffentlichkeitsgesetzes vorliegen wird und allenfalls ein neues Zugangsgesuch zu stellen. In
Bezug auf die vom Antragsteller geäusserten datenschutzrechtlichen Anliegen äussert sich der
Beauftragte nicht in dieser Empfehlung.
III.
Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragte:
19.
Das ASTRA hält an der Verweigerung des Zugangs zum «Bearbeitungsreglement
Informationssystem Verkehrszulassung (IVZ), Version 0.94» fest, weil dieses noch nicht die
erforderlichen Kriterien gemäss Art. 5 BGÖ erfüllt.
20.
Der Antragsteller kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung beim ASTRA
den Erlass einer Verfügung nach Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren
(Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR 172.021) verlangen, wenn er mit der Empfehlung
nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs.1 BGÖ).
21.
Das ASTRA erlässt eine Verfügung, wenn es mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art.
15 Abs. 2 BGÖ).
22.
Das ASTRA erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang dieser Empfehlung oder nach
Eingang eines Gesuches um Erlass einer Verfügung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ).
23.
Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am
Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name des Antragstellers anonymisiert (Art. 13 Abs.
3 VBGÖ).
24.
Die Empfehlung wird eröffnet:

-
Einschreiben mit Rückschein (R)
X

-
Einschreiben mit Rückschein (R)
Bundesamt für Strassen ASTRA
3003 Bern






Adrian Lobsiger