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Empfehlung vom 18. Mai 2017: BSV / Datenerhebungen in Bezug auf psychisch kranke MenschenAmtliches Dokument (Art. 5 Abs. 2 BGÖ) - Vorbehalt von Spezialbestimmungen (Art. 4 Bst. a BGÖ)PDF133.66 kB18. Mai 2017
Öffentlichkeitsprinzip


Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter
EDÖB


Feldeggweg 1, 3003 Bern
Tel. 058 463 74 84, Fax 058 465 99 96
www.edoeb.admin.ch


Bern, 18. Mai 2017



Empfehlung
nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes

im Schlichtungsverfahren zwischen

X
(Antragsteller)

und

Bundesamt für Sozialversicherungen BSV


I.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
1.
Die Antragsteller (2 Vereine) haben am 3. Februar 2017 gestützt auf das Bundesgesetz über
das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3) beim
Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) um Erhebung verschiedener Daten und um Zugang
zu folgenden Informationen und Statistiken ersucht:
„1. Die Mortalität bzw. die durchschnittliche Lebenserwartung der sogenannt „psychisch

kranken“ IV-Rentner [Begehren 1].
2.
Die Todesarten der IV-Rentner gemäss 1 [Begehren 2].
3.
Die Anzahl und Namen der Institutionen, welche in der Schweiz „betreutes Wohnen“
(BEWO) anbieten [Begehren 3].
4.
Die Anzahl Menschen, welche sich in den Institutionen gemäss 3 aufhalten [Begehren 4].
5.
Die Anzahl und Namen der psychiatrischen Ambulatorien in der Schweiz [Begehren 5].
6.
Die Anzahl Menschen, welche in Ambulatorien gemäss 5 behandelt werden [Begehren 6].
7.
Die Anzahl und Namen aller psychiatrischen Kliniken und übrige Einrichtungen, in welchen

„fürsorgerische Unterbringungen“ oder ambulante Massnahmen nach KEGS vollzogen

werden [Begehren 7].
8.
Die Anzahl Menschen, welche in den Einrichtungen gemäss 7 behandelt werden

[Begehren 8].
9.
Die Mengen von Medikamenten, aufgeschlüsselt nach Produktnamen, welche an die

Institutionen gemäss 3, 5 und 7 geliefert werden [Begehren 9].
10. Die Anzahl der von den Einweisungsorganen (Ärzte, VB, KESB) erlassenen

Einweisungsentscheide [Begehren 10].
11. Die Anzahl der von Einrichtungen erlassenen Rückbehaltungsentscheide [Begehren 11].
12. Die Liste sämtlicher Verwaltungs- und Gerichtsinstanzen, welche über Beschwerden

gegen eine „fürsorgerische Unterbringung“ entscheiden, deren jeweilige Anzahl der

entschiedenen Beschwerden aufgeschlüsselt nach Nichteintreten, Abweisung, gänzlicher

Gutheissung, teilweiser Gutheissung [Begehren 12].
13. Die Summe sämtlicher direkter und indirekter Kosten, welche unter 1 – 10 genannten




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Einrichtungen (inkl. Kosten der Medikamente), Verwaltungs- und Gerichtsbehörden (inkl.

Einweisungsärzte, Polizeieinsätze und Transportkosten) sowie den in den stationären

psychiatrischen Kliniken anfallen [Begehren 13].
14. Die Zahl der Todesfälle in den gemäss 7 genannten Anstalten und Heimen über den

Zeitraum der letzten 10 Jahre, aufgeschlüsselt nach Suizid und anderen präzis

beschriebenen Todesursachen, wobei auch jene Fälle auszuweisen sind, welche von den

Anstalten und Heimen in die Spitäler überwiesen worden und die Überwiesenen dort

gestorben sind (Stichwort „ausgetreten“). In allen Fällen ist anzugeben, welcher Art und

Dosierung der Medikation sie unterworfen waren [Begehren 14].
15. Die Zahl der Zwangsmassnahmen in den Anstalten und Heimen aufgeschlüsselt nach
Zwangsverabreichung von chemischen Produkten, Elektroschocks und Anwendung
anderer invasiver Eingriffe, Einschluss in Isozellen, sowie die Zahl anderer verhängter
Disziplinarmassnahmen (Zimmerzwang, Telefon-, Schreib-, Besuchsverbot, Ausgangs-,
Urlaubsperre, Entzug der Rauchware, Kappung der Internetkommunikation etc.) [Begehren
15].
16. Die Anzahl der Fluchten [Begehren 16].
17. Die Zahl der polizeilichen Ausschreibungen [Begehren 17].
18. Die Zahl der Mehrfacheinweisungen einzelner Betroffener in psychiatrische Anstalten und

entsprechende Einrichtungen (Stichwort Drehtürpsychiatrie) [Begehren 18].“
In Bezug auf die Erhebung der Daten und Informationen ab 1981 stützen sich die Antragssteller
auf Art. 31 des UN-Übereinkommens über die Rechte von Menschen mit Behinderungen vom
13 Dezember 2006 (SR 0.109).
2.
Nach Rücksprache mit dem Bundesamt für Statistik (BFS) nahm das BSV am 24. Februar 2017
und am 15. März 2017 Stellung zum Gesuch. Betreffend Begehren 7, 1. Teil (Anzahl und
Namen aller psychiatrischen Kliniken, in welchen „fürsorgerische Unterbringungen“ vollzogen
werden) erklärte das BSV, dass die Daten zwar existieren, aber sie nicht zugestellt werden
dürfen, da es sich um schützenswerte statistische Daten handelt, die vom Statistikgeheimnis
(Art. 14 Abs. 1 Bundesstatistikgesetz, BStatG, SR 431.04) erfasst sind. Diese Bestimmung
gelte als Spezialregelung im Sinne von Art. 4 Bst. a BGÖ, welche die Anwendung des
Öffentlichkeitsgesetzes ausschliesse. In Bezug auf Begehren 7, 2. Teil (Anzahl und Namen aller
psychiatrischen Kliniken, in welchen ambulante Massnahmen nach KEGS vollzogen werden),
auf Begehren 7, 3. Teil (Anzahl und Namen aller übrigen Einrichtungen, in welchen
„fürsorgerische Unterbringungen“ vollzogen werden) und auf Begehren 7, Teil 4 (Anzahl und
Namen aller übrigen Einrichtungen, in welchen ambulante Massnahmen nach KEGS vollzogen
werden) teilte das BSV den Antragsstellern mit, dass solche Daten nicht existieren und dass sie
auch nicht durch einen einfachen elektronischen Vorgang erstellt werden können (Art. 5 Abs. 2
BGÖ). Betreffend Begehren 8 verwies es auf zwei öffentlich zugängliche Tabellen auf der
Webseite des BFS und stellte den Antragsstellern eine Statistik der Anzahl Patienten und Fälle
in einer Psychiatrie oder einer psychiatrischen Abteilung von 2006 bis 2014 zu. Betreffend
ambulante Massnahmen gebe es keine Daten. Bei den „übrigen Einrichtungen“ würden die
angefragten Daten nicht erhoben. Betreffend Begehren 14 und 18 gewährte das BSV Zugang
zu den Daten und stellte die Dokumente zu. Betreffend alle anderen Begehren teilte das BSV
den Antragsstellern mit, dass die angefragten Daten bzw. Informationen nicht existieren und
dass sie auch nicht durch einen einfachen elektronischen Vorgang erstellt werden können (Art.
5 Abs. 2 BGÖ). Für Anträge zur Erhebung dieser Daten sei das Eidgenössische Büro für die
Gleichstellung von Menschen mit Behinderungen zuständig, an welches das BSV das Gesuch
bereits weitergeleitet habe.
3.
Am 19. März 2017 reichten die Antragsteller einen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen
Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein. Sie begründen die Pflicht der




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Behörde zur Erhebung der Daten mit Verweis auf Art. 31 des UN-Übereinkommens über die
Rechte von Menschen mit Behinderungen in Verbindung mit Art. 5 BGÖ. Weiter bestreiten sie
die Anwendbarkeit des Statistikgeheimnisses (Art. 14 Abs. 1 BStatG) als Grundlage für die
Verweigerung des Zugangs zu den bestehenden Informationen durch die Behörde, weil die
verlangten Angaben keine Personendaten enthalten. Schliesslich stellen sie die Frage, ob mit
den Daten, die sich im Besitz der Behörde befinden, die Erstellung einiger der verlangten
Dokumente mit wenig Aufwand möglich wäre.
4.
Mit Schreiben vom 23. März 2017 bestätigte der Beauftragte gegenüber den Antragstellern den
Eingang des Schlichtungsantrages und informierte das BSV.
5.
Am 21. April 2017 fand eine Schlichtungsverhandlung mit den Parteien statt, an welcher auch
ein Vertreter des BFS teilnahm.
6.
In Bezug auf Begehren 7, 1. Teil erklärte sich das BFS in der Sitzung bereit, die Tabelle “Anzahl
Spitalaufenthalte (Fälle) in einer Psychiatrie oder einer psychiatrischen Abteilung mit
fürsorgerischem Freiheitsentzug bzw. fürsorgerischer Unterbringung, 2006-2014“ unter
Einschwärzung der Rubriken „Anzahl Fälle“ und „Anzahl Patienten“ den Antragsstellern
zugänglich zu machen. In Bezug auf Begehren 7. 3. Teil, erklärte sich das BFS bereit, den
Antragsstellern die Adressen der kantonalen Stellen zuzustellen, damit die Antragssteller die
Namen und die Adressen der „übrigen Einrichtungen“ beantragen können. Die Behörde
erklärte, dass sie die im Rahmen ihrer statistischen Erhebungen von den kantonalen Stellen
gelieferten Informationen nicht ohne Zustimmung der betroffenen Institutionen weitergeben
dürfe, und machte Art. 14 BStatG als Spezialbestimmung im Sinne von Art. 4 Bst. a BGÖ
geltend. Im Übrigen seien die Daten unvollständig, weil nicht alle Einrichtungen (zirka 500) die
Angaben lieferten.
Die Beteiligten konnten sich schliesslich in Bezug auf keines der strittigen Begehren einigen.
7.
Auf die weiteren Ausführungen der Antragsteller und des BSV sowie auf die eingereichten
Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen.
II.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
A.
Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
8.
Die Antragsteller reichten ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ beim BSV ein. Dieses
verweigerte den Zugang zu den verlangten Dokumenten. Die Antragsteller sind als Teilnehmer
an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren zur Einreichung eines Schlichtungsantrags
berechtigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Der Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfache
Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der
Behörde) beim Beauftragten eingereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ).
9.
Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt.1
Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung,
ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der
Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.

1 Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003,
BBl 2003 1963 (zitiert BBl 2003), BBl 2003 2024.




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B.
Materielle Erwägungen
10.
Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der
Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die
Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde.2
11.
Unbestritten im Schlichtungsverfahren war die Zuständigkeit des BSV als federführende
Behörde im Sinne von Art. 11 Abs. 2 VBGÖ. Die Antragssteller haben das Zugangsgesuch
beim Bundesrat eingereicht. Die Anfrage wurde zur Bearbeitung dem BSV weitergeleitet,
welches sich als federführende Behörde erachtet und das BFS als Fachbehörde beigezogen
hat.
12.
Vorab gilt es festzuhalten, welche Dokumente vorliegend Verfahrensgegenstand bilden. Die
Dokumente, welche zu den Begehren 8 (in Bezug auf die psychiatrischen Kliniken, in welchen
„fürsorgerische Unterbringungen“ vollzogen werden), 14 und 18 wurden den Antragstellern
ohne Einschränkungen zugänglich gemacht. Der Beauftragte hält folglich fest, dass das BSV
dem Recht auf Zugang zu diesen Dokumenten nachgekommen ist. Auf diese ist im Folgenden
nicht mehr einzugehenden. Das Schlichtungsverfahren bezieht sich somit auf alle anderen
Begehren, betreffend Begehren 8 nur in Bezug auf die Anzahl Menschen, welche in
psychiatrischen Kliniken behandelt werden, in welchen ambulante Massnahmen nach KEGS
vollzogen werden, und in Bezug auf die Anzahl Menschen, welche in die übrigen Einrichtungen
behandelt werden, in welchen „fürsorgerische Unterbringungen“ oder ambulante Massnahmen
nach KEGS vollzogen werden.
13.
Bei den in Frage stehenden Daten betreffend Begehren 7, Teil 1 hat sich das BFS in der
Schlichtungssitzung bereit erklärt, diese Angaben bekannt zu geben, indem es den
Antragstellern die Liste “Anzahl Spitalaufenthalte (Fälle) in einer Psychiatrie oder einer
psychiatrischen Abteilung mit fürsorgerischem Freiheitsentzug bzw. fürsorgerischen
Unterbringung, 2006-2014“ unter Einschwärzung der Rubriken „Anzahl Fälle“ und „Anzahl
Patienten“ zustellt.
14.
Bei den in Frage stehenden Daten betreffend Begehren 7, Teil 3 wurde der Zugang mit Verweis
auf das Statistikgeheimnis als Spezialregelung im Sinne von Art. 4 Bst. a BGÖ verweigert. Das
BFS führte in der Schlichtungssitzung aus, dass ihm die Namen der zirka 500 „übrigen
Einrichtungen“ im Rahmen seiner statistischen Erhebungen von kantonalen Stellen geliefert
wurden. Gemäss Art. 14 Abs. 1 BStatG dürfen zu statistischen Zwecken erhobene oder
weitergegebene Daten nicht zu anderen Zwecken verwendet werden, ausser wenn ein
Bundesgesetz eine andere Verwendung ausdrücklich anordnet oder der Betroffene einer
solchen schriftlich zustimmt. Eine Zweckentfremdung liegt z.B. vor, wenn Daten zu
aufsichtsrechtlichen oder fiskalischen Zwecken3 oder von der Verwaltung zu sonstigen Zwecken
verwendet werden4. Der Beauftragte ist mit der Behörde einig, dass die bestrittenen Daten dem
BFS zu statistischen Zwecken geliefert wurden und eine Weitergabe an Dritte eine
Zweckentfremdung darstellen würde. Eine Zustimmung der befragten Einrichtungen zur
Weitergabe ihrer Daten liegt nicht vor. Art. 14 BStatG kann somit als Spezialbestimmung im
Sinne von Art. 4 Bst. a BGÖ geltend gemacht werden und als Grundlage zur Ablehnung des
Gesuches angerufen werden. In der Schlichtungssitzung hat sich die Behörde aber bereit
erklärt, den Antragsstellern die Namen und Adressen der kantonalen Stellen bekannt zu geben,


2 GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ),
Art. 13, Rz 8.
3 URS MAURER-LAMBROU/SIMON KUNZ, in : Maurer/Lambrou/Blechta [Hrsg.],a.a.O., Art. 22 DSG N. 12.
4 Vgl. Urteil BGer 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 4.4.




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welche ihr die betroffenen Daten zugestellt hatten, damit die Antragssteller den Zugang zu
diesen Daten nach den jeweiligen kantonalen Öffentlichkeitsgesetzen beantragen können.
15.
In Bezug auf alle andere Begehren oder Teilbegehren (von 7 und 8) teilte das BSV den
Antragstellern mit, dass die verlangten Informationen bzw. Angaben nicht existieren und auch
nicht durch einen einfachen elektronischen Vorgang erstellt werden können. Nach Art. 5 Abs. 1
BGÖ ist ein amtliches Dokument jede Information, die auf einem beliebigen Informationsträger
aufgezeichnet ist, die sich im Besitz einer Behörde befindet, von der sie stammt oder der sie
mitgeteilt worden ist, und die die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft. Weiter gilt nach
Art. 5 Abs. 2 BGÖ als amtliches Dokument auch ein solches, das durch einen einfachen
elektronischen Vorgang aus aufgezeichneten Informationen erstellt werden kann. Stellt die
Behörde die Nichtexistenz eines Dokumentes fest und bezweifelt der Antragssteller diese
Auskunft, so kann sich der Beauftragte nicht darauf beschränken, diese Erklärung zur Kenntnis
zu nehmen. Er muss Abklärungen vornehmen, um die Glaubwürdigkeit und die Ernsthaftigkeit
der Vorbringen des Antragsstellers und der Verwaltung gegeneinander abwägen zu können5.
Die Behörde hat in ihrem Antwortschreiben an die Antragssteller und anlässlich der
Schlichtungsverhandlung vom 21. April 2017 ausführlich dargelegt, aus welchen Gründen die
verlangten Daten weder existieren noch in Anwendung von Art. 5 Abs. 2 BGÖ erstellt werden
können. Die Antragssteller ihrerseits verlangen hauptsächlich die Erhebung von Daten, womit
sie selber zumindest implizit davon ausgehen, dass die verlangten Informationen noch nicht
mindestens in Teilen existieren. Nach Ansicht des Beauftragten wurde das Nichtbestehen
dieser Daten glaubhaft dargelegt.
III.
Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragte:
16.
Das Bundesamt für Sozialversicherungen übermittelt den Antragstellern die zugesagte Liste
“Anzahl Spitalaufenthalte (Fälle) in einer Psychiatrie oder einer psychiatrischen Abteilung mit
fürsorgerischem Freiheitsentzug bzw. fürsorgerischer Unterbringung, 2006-2014“ unter
Einschwärzung der Rubriken „Anzahl Fälle“ und „Anzahl Patienten“ (Begehren 7, 1. Teil).
17.
Das Bundesamt für Sozialversicherungen hält an seinem Bescheid fest, die Daten betreffend
die Anzahl und Namen aller übrigen Einrichtungen, in welchen „fürsorgerische Unterbringungen
vollzogen werden“ nicht zugänglich zu machen (Begehren 7, 3. Teil). Es stellt den
Antragstellern die Namen und Adressen der kantonalen Stellen gemäss Ziffer 14 zu.
18.
Das Bundesamt für Sozialversicherungen hält an seinem Bescheid fest, mangels weiterer
vorhandener Dokumente keinen Zugang zu den übrigen beantragten Dokumenten gewähren zu
können.
19.
Die Antragsteller können innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung beim
Bundesamt für Sozialversicherungen den Erlass einer Verfügung nach Art. 5 des
Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR
172.021) verlangen, wenn sie mit der Empfehlung nicht einverstanden sind
(Art. 15 Abs.1 BGÖ).
20.
Das Bundesamt für Sozialversicherungen erlässt eine Verfügung, wenn es mit der Empfehlung
nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs. 2 BGÖ).

5 BBl 2003 1992 ; Urteil des BVGer A-7235/2015 vom 30. Juni 2015 Erw. 5.4.




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21.
Das Bundesamt für Sozialversicherungen erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang
dieser Empfehlung oder nach Eingang eines Gesuches um Erlass einer Verfügung
(Art. 15 Abs. 3 BGÖ).
22.
Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am
Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name der Antragsteller anonymisiert (Art. 13 Abs. 3
VBGÖ).

23. Die Empfehlung wird eröffnet:

-
Einschreiben mit Rückschein (R)
X

-
Einschreiben mit Rückschein (R)
Bundesamt für Sozialversicherungen BSV
3003 Bern

24. Eine Kopie dieser Empfehlung geht an:
-
Eidgenössisches Büro für Gleichstellung
von Menschen mit Behinderungen EBGB
Inselgasse 1
3003 Bern

-
Bundesamt für Statistik BFS
Espace de l’Europe 10
2010 Neuchâtel




Adrian Lobsiger