edoeb · empfehlung-vom-20-dezember-2024-seco-note-jaune-zuhanden-des-departementsvorsteh-2024-12-20 · 2024-12-20 · de
Empfehlung vom 20. Dezember 2024: SECO / «Note Jaune» zuhanden des DepartementsvorstehersNicht fertig gestelltes Dokument (Art. 5 Abs. 3 Bst. b BGÖ i.V.m. Art. 1 Abs. 2 VBGÖ) – Zum persönlichen Gebrauch bestimmtes Dokument (Art. 5 Abs. 3 Bst. c BGÖ i.V.m. Art. 1 Abs. 3 VBGÖ)PDF234.72 kB20. Dezember 2024
Öffentlichkeitsprinzip


Feldeggweg 1
3003 Bern
Tel. +41 58 463 74 84, Fax +41 58 465 99 96
www.edoeb.admin.ch
Eidgenössischer Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragter
EDÖB

Bern, 20. Dezember 2024
Empfehlung
nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes
im Schlichtungsverfahren zwischen
X
(Antragsteller)
und
Staatssekretariat für Wirtschaft SECO
I
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
1.
Der Antragsteller (Verein) hat am 23. März 2024 gestützt auf das Bundesgesetz über das Öffent-
lichkeitsprinzip der Verwaltung bei der Bundeskanzlei (BK) um Zugang zu folgenden Dokumenten
ersucht: “all documents prepared for the Federal Council advising on whether Switzerland should
implement sanctions against Myanma Oil and Gas Enterprise (MOGE), and minutes of meetings
regarding the decision making of the implementation of EU sanctions against MOGE, from Febru-
ary 1, 2021 onwards.“
2.
Am 25. März 2024 teilte die BK dem Antragsteller mit, dass sie das Zugangsgesuch an das Staats-
sekretariat für Wirtschaft (SECO) als zuständige Behörde überweise.
3.
Mit Schreiben vom 17. Juni 2024 verweigerte das SECO den Zugang zu einer “interne[n] Notiz
(Modification de I'annexe 1 de I'Ordonnance instituant des mesures à l’encontre du Myanmar (RS
946.231.157.5); date de rédaction 01.03.2022)“ und führte dazu Folgendes aus: “Nicht als amtli-
che Dokumente gelten unter anderem solche Dokumente, die zum persönlichen Gebrauch be-
stimmt sind (Art. 5 Abs. 3 Bst. c BGÖ). Gemäss Art. 1 Abs. 3 der Verordnung über das Öffentlich-
keitsprinzip der Verwaltung (VBGÖ; SR 152.31) umfasst dies jede Information, die dienstlichen
Zwecken dient, deren Benutzung aber ausschliesslich der Autorin, dem Autoren oder einem eng
begrenzten Personenkreis als Arbeitshilfsmittel vorbehalten ist, wie Notizen oder Arbeitskopien
von Dokumenten. Bei der vorliegenden internen Notiz handelt sich um ein persönliches, für Bun-
desrat Parmelin bestimmtes Arbeitsmittel. Es ist somit nicht als amtliches Dokument im Sinne von
Art. 5 Abs. 1 BGÖ zu qualifizieren. Es besteht daher kein Recht auf Zugang.“
4.
Am 25. Juni 2024 reichte der Antragsteller einen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen Da-
tenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein. Er begründete sein Anliegen wie




2/7
folgt: “The document requested provides the reasoning for a decision by the Swiss government
that is of great importance to the Swiss and Myanmar public and should be disclosed.“
5.
Am gleichen Tag bestätigte der Beauftragte gegenüber dem Antragsteller den Eingang des
Schlichtungsantrages und forderte ihn dazu auf, eine Amtssprache der Schweiz als Verfahrens-
sprache zu wählen (Art. 33a Abs. 1 Bundesgesetz über das Veraltungsverfahren [Verwaltungs-
verfahrensgesetz VwVG; SR 172.021]). Am 2. Juli 2024 forderte der Beauftragte das SECO dazu
auf, die betroffenen Dokumente sowie bei Bedarf eine ergänzende Stellungnahme einzureichen.
6.
Am 2. Juli 2024 teilte der Antragsteller dem Beauftragten mit, als Verfahrenssprache Deutsch zu
wählen.
7.
Am 18. Juli 2024 reichte das SECO eine “Note Jaune“ betreffend die “Modificatioin de l’annexe 1
de l’Ordonnance instituant des mesures à l’encontre du Myanmar (RS 946.231.157.5)“ vom 1.
März 2022 ein. Dabei handelt es sich um eine zusammenfassende Notiz, welche das SECO dem
Generalsekretariats des Eidgenössischen Departements für Wirtschaft, Bildung und Forschung
(GS-WBF) als Begleitblatt für die Genehmigung der für den 4. März 2022 geplanten Änderung
von Anhang 1 der betroffenen Verordnung zugestellt hat. Die “Note Jaune“ enthält Informationen
über den Geschäftsverlauf, eventuelle Divergenzen mit anderen Departementen und einen Antrag
an den Departementsvorsteher auf Genehmigung des Geschäftes. Das SECO verzichtete auf die
Einreichung einer ergänzenden Stellungnahme.
8.
Da sich der Beauftragte entschieden hatte, das Schlichtungsverfahren schriftlich durchzuführen,
räumte er dem Antragsteller am 24. Oktober 2024 erneut die Möglichkeit ein, eine ergänzende
Stellungnahme einzureichen. Gleichzeitig lud er das SECO ein, sich über die Gründe der Zu-
gangsverweigerung zu äussern. Ausserdem forderte der Beauftragte das SECO auf, ihm die Bei-
lage zur Note Jaune (“la proposition ci-jointe“, gemäss letzter Absatz dieses Dokumentes) zuzu-
stellen, da “Beilagen zu einem Dokument […] Bestandteile des jeweiligen Dokuments [sind] und
[…] in der Regel zum Gesuchsgegenstand [gehören].“ Er bat die Behörde zudem, eine allfällige
Zugangsverweigerung dieser Beilage zu begründen.
9.
Am 4. November 2024 reichte das SECO als Beilage die vorgesehene Änderung des Anhangs 1
zur Verordnung über Massnahmen gegenüber Myanmar, Änderung vom 4. März 2022, und eine
ergänzende Stellungnahme ein. Darin führte es ergänzend zur Antwort an den Antragsteller (Ziff.
3) Folgendes aus: “Entscheidendes Kriterium [ob ein Dokument die Anforderungen von Art. 5 Abs.
3 Bst. c BGÖ erfüllt] ist daher der Gebrauch des fraglichen Dokuments durch einen beschränkten
Personenkreis. Gesetzesmaterialen und Rechtsprechung haben diesbezüglich keine präzise An-
zahl an Personen definiert. Erwähnt sei, dass das Bundesverwaltungsgericht den persönlichen
Gebrauch bei einem Kreis von 20 Personen verneinte (BVGE 2011/52; E. 5.2.2). Eine Note Jaune
(NJ) hat zum Zweck, dem Departementsvorsteher Zusatz- und Hintergrundinformationen zu ei-
nem bestimmten Geschäft kurzgefasst zukommen zu lassen. Eine NJ ist mithin ein Arbeitshilfs-
mittel ausschliesslich für die persönliche Benutzung durch den Departementsvorsteher und seine
eng vertrauten Mitarbeiter. Vorliegend ging es um eine spezifisch an BR Guy Parmelin gerichtete
NJ, welche ihm Zusatzinformationen betr. eine Änderung der Verordnung über Massnahmen ge-
genüber Myanmar vermittelte. Diese NJ diente als Arbeitshilfsmittel, welches ausschliesslich für
den Gebrauch durch BR Parmelin in diesem Geschäft vorgesehen war. Bei extensiver Auslegung
des Begriffs 'Gebrauch' könnte man auch noch die Autoren der NJ […] sowie die zuständigen
Berater von BR Parmelin hinzurechnen. In diesem Fall wäre die NJ von fünf oder sechs Personen
verwendet worden, also weit unter der vom Bundesverwaltungsgericht genannten Zahl von 20
Personen. Es steht somit fest, dass der Gebrauch der NJ nur einem sehr begrenzten Personen-
kreis vorbehalten war. Es handelt sich somit nicht um ein amtliches Dokument im Sinne von Art. 5
Abs. 1 BGÖ. Damit ist auch gesagt, dass kein Recht auf Zugang zur NJ gestützt auf das BGÖ
besteht.“ Das SECO äusserte sich weder über die Zugänglichkeit des zugestellten Verordnungs-
änderung noch über allfällige Gründe der Zugangsverweigerung dessen.
10.
Am 7. November 2024 reichte der Antragsteller eine ergänzende Stellungnahme ein. Darin
machte er geltend, dass die angeforderten Dokumente nicht als Dokumente zum persönlichen
Gebrauch zu betrachten seien, sondern vielmehr als amtliche Dokumente im Sinne von Art. 5
Abs. 1 BGÖ. In Bezug auf das öffentliche Interesse an die Bekanntgabe der Dokumente führte er




3/7
aus, dass “Switzerland's position on sanctions is of considerable public interest to the Swiss po-
pulation and to the public debate on how to deal with sanctions. In practice, documents relating to
sanctions have been released in the past. For example, the question of EU sanctions against
China due to human rights violations against the Uyghurs was also the subject of arbitration pro-
ceedings“. Er zitierte zudem einen Medienbericht aus dem Jahr 2023.1
11.
Auf die weiteren Ausführungen des Antragstellers und des SECO sowie auf die eingereichten
Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen.
II
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
A.
Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
12.
Der Antragsteller reichte ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ bei der BK ein. Das SECO ver-
weigerte als zuständige Behörde den Zugang zu den verlangten Dokumenten. Der Antragsteller
ist als Teilnehmer an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren zur Einreichung eines Schlich-
tungsantrags berechtigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Der Schlichtungsantrag wurde formgerecht
(einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der
Behörde) beim Beauftragten eingereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ).
13.
Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt.2
Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung,
ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der Angelegenheit
eine Empfehlung abzugeben.
B.
Materielle Erwägungen
14.
Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Ver-
waltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die Angemes-
senheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde.3
15.
Gegenstand des vorliegenden Schlichtungsverfahrens sind die “Note Jaune“ des SECO vom
1. März 2022 (nachfolgend: NJ) und als Beilage die vorgesehene Änderung des Anhangs I zur
Verordnung über Massnahmen gegenüber Myanmar, Änderung vom 4. März 2022.
16.
Aufgrund des in Art. 6 BGÖ verankerten Öffentlichkeitsprinzips besteht eine widerlegbare gesetz-
liche Vermutung zugunsten des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten.4 Die betroffene Be-
hörde hat amtliche Dokumente zugänglich zu machen oder die verlangte Auskunft über den Inhalt
amtlicher Dokumente zu erteilen, es sei denn, sie kann nachweisen, dass ein Ausnahmetatbe-
stand nach Art. 7 Abs. 1 BGÖ erfüllt ist, ein besonderer Fall von Art. 8 BGÖ vorliegt oder die
Privatsphäre resp. Personendaten (Art. 7 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 9 BGÖ) zu schützen sind. Die
objektive Beweislast zur Widerlegung der Vermutung des freien Zugangs zu amtlichen Dokumen-
ten obliegt der zuständigen Behörde bzw. der (angehörten) Drittperson.5 Misslingt ihr der Beweis,
ist der Zugang grundsätzlich zu gewähren.6

1 2023-NZZS-China.pdf.
2
Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003, BBl 2003 1963 (zitiert
BBl 2003), BBl 2003 2024.
3 GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ), Art. 13, Rz 8.
4 BGE 142 II 340 E. 2.2.
5 Urteil des BVGer A-199/2018 vom 18. April 2019 E. 3.2.2.
6 Urteil des BVGer A-6003/2019 vom 18. November 2020 E. 2.1 m.H.




4/7
17.
Das Öffentlichkeitsprinzip erstreckt sich nur auf amtliche Dokumente.7 Gemäss Art. 5 Abs. 1 BGÖ
gilt als amtliches Dokument jede Information, die auf einem beliebigen Informationsträger aufge-
zeichnet ist (Bst. a), sich im Besitz einer Behörde befindet, von der sie stammt oder der sie mit-
geteilt worden ist (Bst. b), und die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft (Bst. c). Das Öffent-
lichkeitsgesetz
gilt
umfassend
für
alle
amtlichen
Dokumente.8
Deshalb
spielt
der
Dokumentenbegriff beim Recht auf Zugang zu Informationen nach dem Öffentlichkeitsgesetz eine
zentrale Rolle.9
18.
Das SECO macht gegenüber dem Antragsteller geltend, dass es sich bei der betroffenen NJ um
ein persönliches, für den Departementsvorsteher bestimmtes Arbeitsmittel gemäss Art. 5 Abs. 3
Bst. c BGÖ handle. Sie sei somit nicht als amtliches Dokument im Sinne von Art. 5 Abs. 1 BGÖ
zu qualifizieren.
19.
Als ein zum persönlichen Gebrauch bestimmtes Dokument gilt nach Art. 1 Abs. 3 VBGÖ jede
Information, die dienstlichen Zwecken dient, deren Benutzung aber ausschliesslich der Autorin,
dem Autor oder einem eng begrenzten Personenkreis als Arbeitshilfsmittel vorbehalten ist, wie
Notizen oder Arbeitskopien von Dokumenten. Gemäss den Erläuterungen zur Öffentlichkeitsver-
ordnung vom 24. Mai 2006 ist das Kriterium des eng begrenzten Personenkreises gegeben, wenn
die Dokumente, die als Arbeitsgrundlage oder Arbeitshilfsmittel dienen (bspw. Dispositionen,
handschriftliche Notizen, Arbeitskopien von Dokumenten, Korrekturvorschläge, Gedankenstützen
oder Begleitnotizen), innerhalb eines Teams oder zwischen Mitarbeiterinnen oder Mitarbeitern und
Vorgesetzten ausgetauscht werden.10 Die Botschaft zum Öffentlichkeitsgesetz vom 12. Februar
2003 nennt als weitere Beispiele für Arbeitshilfsmittel Dispositionen, Kurzzusammenfassungen,
mit Anmerkungen versehene Textentwürfe oder persönliche handschriftliche oder elektronische
Aufzeichnungen auf einem amtlichen Dokument,11 wobei anzumerken ist, dass die Natur der Auf-
zeichnung als Arbeitshilfsmittel nicht davon abhängen kann, ob es anlog oder elektronisch über-
tragen und hernach aufgezeichnet wird.
20.
Den Gesetzesmaterialien lässt sich nicht entnehmen, ab wie vielen Personen das Kriterium des
eng begrenzten Personenkreises überschritten ist. Die vom SECO angerufene Norm ist gemäss
Rechtsprechung restriktiv anzuwenden. So verneinte das Bundesverwaltungsgericht den persön-
lichen Gebrauch bereits bei zwanzig Personen sowie bei einem kleinen Kreis zuständiger Kader-
mitarbeiter.12 Das Kriterium des eng begrenzten Personenkreises ist nach Ansicht des Beauftrag-
ten jedoch für sich allein betrachtet noch nicht ausschlaggebend, damit ein Dokument als zum
persönlichen Gebrauch gemäss Art. 5 Abs. 3 Bst. c BGÖ bestimmt gelten kann. Ansonsten könnte
das Öffentlichkeitsgesetz für alle Geschäfte, an welchen nur ein eng begrenzter Personenkreis
beteiligt ist, ausgehebelt werden. Wesentlich sind vielmehr der Charakter und die Qualität des
Dokumentes, was sich nicht zuletzt auch daraus ergibt, weshalb bzw. zu welchem Zweck ein sol-
ches erstellt wurde.13
21.
Nach Angaben des SECO (Ziff. 9) stelle eine “Note Jaune“ ein Arbeitshilfsmittel dar, welches aus-
schliesslich für die persönliche Benutzung durch den Departementsvorsteher und seine eng ver-
trauten Mitarbeitende bestimmt sei. Konkret sei somit die betroffene NJ ausschliesslich für den
Gebrauch durch BR Parmelin in diesem Geschäft bestimmt gewesen. In diesem Zusammenhang
weist der Beauftragte darauf hin, dass die NJ vom SECO erstellt und anschliessend dem GS-WBF
übermittelt wurde. Demnach wurde die NJ nicht nur innerhalb eines Teams oder zwischen Mitar-
beitenden und vorgesetzter Person ausgetauscht; vielmehr wurde sie dem Departementsvorste-
her zum Entscheid14 vorgelegt. Bei Betrachtung des Charakters und der Qualität des Dokumentes

7 BBl 2003 1190; ROBERT BÜHLER, in: Maurer-Lambrou/Blechta [Hrsg.], Basler Kommentar zum Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl., Basel 2014
(zit.: BSK BGÖ), Art. 5 BGÖ Rz. 4 und 6; NUSPLIGER, in: Handkommentar BGÖ, Art. 5 Rz. 5.
8 BVGE 2011/52 E. 3.
9 NUSPLIGER, in: Handkommentar BGÖ, Art. 5 Rz 5.
10 Bundesamt für Justiz, Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung – Erläuterungen, 24. Mai 2006, Ziff. 2, S. 3.
11 BBl 2003 1999 f.
12 Urteil des BVGer A-7405/2014 vom 23. November 2015 E. 5.2.2.2 m.w.H.
13 Empfehlung EDÖB vom 31. August 2023: BWL / Verordnungsnetwurf, Ziff. 31.
14 Änderungen von Annex I zur Verordnung über Massnahmen gegenüber Myanmar fallen unter der Kompetenz des Eidgenössischen Departe-
ments für Wirtschaft, Bildung und Forschung AS 2022 152 - Verordnung über Massnahmen gegenüb... | Fedlex.




5/7
zeigt sich, dass es sich um ein gedanklich weiterentwickelt, inhaltlich ausgereiftes und strukturier-
tes Dokument handelt, was gemäss Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gegen die
Annahme eines blossen "Arbeitshilfsmittels" spricht.15 Ebenso wenig kann eine NJ generell mit
Begleitnotizen, Arbeitskopien von Dokumenten, Korrekturvorschlägen, Gedankenstützen oder
Texten, die zur Korrektur versandt wurden, verglichen werden und sie enthält auch nicht lediglich
persönliche Notizen oder Dispositionen.16 Eine NJ dient üblicherweise dazu, das Generalsekreta-
riat bzw. den Departementsvorsteher oder die Departementsvorsteherin über ein bestimmtes Ge-
schäft zu informieren, das in einem Entscheid z.B. zum weiteren Vorgehen mündet.
22.
Hinzu argumentiert das SECO, dass der Gebrauch der NJ nur einem sehr begrenzten Personen-
kreis (etwa 5 oder 6 Personen) vorbehalten war. Es bezieht sich auf einen Entscheid des Bundes-
verwaltungsgerichts, welches den persönlichen Gebrauch bei einem Kreis von 20 Personen ver-
neinte (Ziff. 9). Wie in Ziffer 20 dargelegt, kann allein aus der Tatsache, dass sich ein Dokument
nur an einen begrenzten Personenkreis richtet, nicht ohne Weiteres geschlossen werden, dass
das Dokument zum persönlichen Gebrauch bestimmt ist.
23.
Schliesslich definiert das SECO die NJ als “interne Notiz“ (Ziff. 3). Der Beauftragte hält fest, dass
das Öffentlichkeitsgesetz keine Kategorie der "internen" Dokumente kennt, die generell nicht zu-
gänglich seien. Wenn ein Dokument die gesetzlich festgelegten Kriterien erfüllt – d.h. wenn es die
Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft, fertig gestellt ist und weder kommerziell genutzt wird
noch zum persönlichen Gebrauch bestimmt ist – so ist das Dokument grundsätzlich zugänglich.17
24.
Aufgrund des Ausgeführten handelt es sich bei der betroffenen NJ nach Ansicht des Beauftragten
nicht um ein Dokument zum persönlichen Gebrauch i.S.v. Art. 5 Abs. 3 Bst. c BGÖ, sondern um
ein amtliches Dokument nach Art. 5 Abs. 1 BGÖ. Sodann bleibt, die Zugänglichkeit dieses Doku-
mentes zu beurteilen (Ziff. 16). Obwohl das SECO, auch nicht subsidiär, keine Ausnahmebestim-
mungen des Öffentlichkeitsgesetzes geltend gemacht hat, kann der Beauftragte nicht ausschlis-
sen, dass Ausnahmegründe gemäss Art. 7 Abs. 1 bzw. Art. 8 BGÖ zum Zugang zur NJ vorliegen
können. Da die objektive Beweislast zur Widerlegung der Vermutung des freien Zugangs zu amt-
lichen Dokumenten der zuständigen Behörde obliegt, liegt es beim SECO zu prüfen, ob allenfalls
Ausnahmegründe zum Zugang zur NJ vorliegen und den Zugang in Anwendung des Verhältnis-
mässigkeitsprinzips zu gewähren.
25.
Weiter ist die Zugänglichkeit des Dokuments mit der vorgesehenen Änderung vom 4. März 2022
des Anhangs I zur Verordnung über Massnahmen gegenüber Myanmar18 zu beurteilen. Das
SECO gewährte den Zugang zu diesem Dokument nicht, äusserte sich jedoch weder gegenüber
dem Antragsteller noch gegenüber dem Beauftragten über die Zugangsverweigerungsgründe, ob-
wohl der Beauftragte es dazu ausdrücklich aufgefordert hat (Ziff. 8). Es stellt sich die Frage, ob es
sich dabei um ein nicht fertig gestelltes Dokument im Sinne von Art. 5 Abs. 3 Bst. b BGÖ handle.
26.
Gemäss Art. 1 Abs. 2 Bst. b VBGÖ ist ein Dokument als fertig gestellt zu betrachten, das einer
bestimmten Person, Stelle oder Behörde definitiv übergeben wurde. Dies ist namentlich dann der
Fall, wenn die Zustellung des Dokuments zur Kenntnis- oder Stellungnahme, als Entscheidgrund-
lage oder im Hinblick auf eine sonstige weitere Verwendung erfolgte.19 Von der definitiven Über-
gabe eines Dokumentes ist beispielsweise dann auszugehen, wenn das federführende Amt dem
Departement den Entwurf zu einem Antrag an den Bundesrat zugestellt hat.20 Die Übergabe bzw.
Zugänglichmachung an andere Verwaltungsbehörden ist gemäss Botschaft zum Öffentlichkeits-
gesetz und Rechtsprechung als gewichtigen Hinweis dafür zu betrachten ist, dass es sich um ein

15 BVGE 2011/52 E. 5.2.2.
16 Urteil des BVGer A-6291/2013 vom 28. Oktober 2014 E. 6.5.2.
17 NUSPLIGER, in: Handkommentar BGÖ, Art. 5 Rz. 8; Bundesamt für Justiz und Eidg. Datenschutz-und Öffentlichkeitsbeauftragter, Umsetzung
des Öffentlichkeitsprinzips in der Bundesverwaltung: Häufig gestellte Fragen, Fragen 2006-2011, Ziff. 4.1.5.
18 AS 2022 152 - Verordnung über Massnahmen gegenüb... | Fedlex.
19 Erläuterungen zur VBGÖ, Ziffer 2 S. 2.
20 NUSPLIGER, in: Handkommentar BGÖ, Art. 5 Rz. 34.




6/7
fertig gestelltes Dokument handelt.21 Die Übergabe ist dann definitiv, wenn es danach weitestge-
hend an der Empfängerin liegt, wie sie mit dem Dokument weiter verfahren will.22
27.
Vorliegend wurde der Verordnungsentwurf dem Departementsvorsteher zum Entscheid überge-
ben. In dieser Konstellation handelt es sich um den in diesem Zeitpunkt definitiven Entwurf, wel-
cher in dieser Form beurteilt werden soll. Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass der vorliegende
Sachverhalt offensichtlich nicht mit dem Austausch eines Dokuments innerhalb eines Teams oder
zwischen Mitarbeitenden und Vorgesetzten zwecks Korrektur, Ergänzung oder Finalisierung gilt,
somit verglichen werden kann, worin keine (definitive) Übergabe i.S.v. Art. 1 Abs. 2 Bst. b VBGÖ
zu sehen wäre.23
28.
Aus diesen Gründen ist davon auszugehen, dass es sich beim betroffenen Verordnungsentwurf
um ein in sich selber abgeschlossenes Dokument handelt, welches infolgedessen die Qualität
eines fertig gestellten Entwurfes erreicht. Gegenteiliges wird vom SECO im Schlichtungsverfahren
auch nicht vorgebracht. Der Entwurf zur Änderung des Anhangs I zur Verordnung über Massnah-
men gegenüber Myanmar, Änderung vom 4. März 2022, ist nach Ansicht des Beauftragten als
fertig gestelltes Dokument im Sinne von Art. 1 Abs. 2 Bst. b VBGÖ zu qualifizieren, für welches
die gesetzliche Vermutung des Zugangs mit Beweislastumkehr gilt (Art. 5 Abs. 1 i.V.m. Art. 6
Abs. 1 BGÖ). Andere Ausnahmebestimmungen wurden vom SECO im Schlichtungsverfahren
nicht geltend gemacht und sind für den Beauftragten auch nicht ersichtlich.
29.
Die NJ enthält den Namen des zuständigen Departementsvorstehers und der Person, die das
Dokument erstellt hat. Somit stellt sich die Frage, ob die in den Dokumenten enthaltenen Perso-
nendaten zugänglich zu machen sind.
30.
Der Name des zuständigen Departementsvorstehers ist bereits bekannt. Beim Namen der Person,
die das Dokument erstellt hat, handelt es sich um Personendaten im Sinne von Art. 5 Bst. a des
Bundesgesetzes über den Datenschutz (DSG; SR 235.1). Gemäss Art. 9 Abs. 1 BGÖ sind amtli-
che Dokumente, die Personendaten enthalten, nach Möglichkeit zu anonymisieren, bevor sie of-
fengelegt werden können. Der in Art. 9 Abs. 1 BGÖ vorgesehene Schutz gilt nicht im gleichen
Umfang für Mitarbeitende der öffentlichen Verwaltung. Wenn diese Personen in Erfüllung einer
öffentlichen Aufgabe gehandelt haben, können sie sich nicht in gleicher Weise wie private Dritte
auf den Schutz ihrer Privatsphäre berufen. Laut Bundesgericht sind Personendaten von Verwal-
tungsangestellten, die im Zusammenhang mit der Ausübung ihrer Funktion stehen, grundsätzlich
nicht zu anonymisieren.24 Der Name der Person, die das Dokument erstellt hat, kann daher zu-
gänglich gemacht werden, es sei denn, der Antragsteller verzichtet ausdrücklich darauf.
31.
Zusammenfassend gelangt der Beauftragte zum Ergebnis, dass die “Note Jaune“ vom 1. März
2024 und der Entwurf zur Änderung vom 4. März 2022 des Anhangs I zur Verordnung über Mas-
snahmen gegenüber Myanmar amtliche Dokumente im Sinne von Art. 5 Abs. 1 BGÖ darstellen,
für welche die gesetzliche Vermutung des freien Zugangs gilt (Art. 6 BGÖ). Das SECO gewährt
den vollständigen Zugang zum Verordnungsentwurf. Ausserdem prüft es bei der NJ, ob Ausnah-
mebestimmungen gemäss Art. 7 Abs. 1 und Art. 8 BGÖ bestehen und gewährt den Zugang in
Anwendung des Verhältnismässigkeitsprinzips. Aufgrund des Beschleunigungsgebots25 und aus
verfahrensökonomischen Gründen empfiehlt der Beauftragte dem SECO direkt eine Verfügung
im Sinne von Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrens-
gesetz, VwVG; SR 172.021) zu erlassen, sofern es den Zugang zu den verlangten Dokumenten
einschränkt.

21 BBl 2003 1998; BVGE 2011/53 E. 8.3.2.
22 Erläuterungen zur VBGÖ, Ziff. 2 S. 2.
23 NUSPLIGER, in: Handkommentar BGÖ, Art. 5 Rz. 34. In diesem Sinne s. a.: Bundesamt für Justiz und Eidg. Datenschutz-und Öffentlichkeits-
beauftragter, Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips in der Bundesverwaltung: Häufig gestellte Fragen, Fragen 2006-2012, Ziff. 4.2.1.
24 BGE 1C_59/2020, E. 4.6.1.
25 BBl 2003 2023; FLÜCKIGER, in: Handkommentar BGÖ, Art. 11, Rz. 18.




7/7
III
Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlich-
keitsbeauftragte:
32.
Das Staatssekretariat für Wirtschaft gewährt den vollständigen Zugang zum Entwurf zur Änderung
des Anhangs I zur Verordnung über Massnahmen gegenüber Myanmar, Änderung vom 4. März
2022.
33.
Das Staatssekretariat für Wirtschaft prüft, ob in der “Note Jaune“ Ausnahmebestimmungen ge-
mäss Art. 7 Abs. 1 und Art. 8 BGÖ bestehen und gewährt den Zugang in Anwendung des Ver-
hältnismässigkeitsprinzips. Das Staatsekretariat für Wirtschaft hält eine Beschränkung des Zu-
gangs direkt in einer Verfügung nach Art. 5 VwVG fest.
34.
Der Antragsteller kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung beim Staatssekre-
tariat für Wirtschaft den Erlass einer Verfügung nach Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwal-
tungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR 172.021) verlangen, wenn er mit der
Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs.1 BGÖ).
35.
Das Staatssekretariat für Wirtschaft erlässt eine Verfügung, wenn es mit der Empfehlung nicht
einverstanden ist (Art. 15 Abs. 2 BGÖ).
36.
Das Staatssekretariat für Wirtschaft erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang dieser
Empfehlung oder nach Eingang eines Gesuches um Erlass einer Verfügung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ).
37.
Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am Schlichtungsver-
fahren Beteiligten wird der Name des Antragstellers anonymisiert (Art. 13 Abs. 3 VBGÖ).
38.
Die Empfehlung wird eröffnet:
-
Einschreiben mit Rückschein (R)

X

-
Einschreiben mit Rückschein (R)

Staatssekretariat für Wirtschaft SECO
3003 Bern



Reto Ammann
Leiter Direktionsbereich
Öffentlichkeitsprinzip
Alessandra Prinz
Juristin Direktionsbereich
Öffentlichkeitsprinzip