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Empfehlung vom 21. September 2015: EDA / Vertretungsinterne Visa-WeisungenWesentliche Beeinträchtigung der freien Meinungs- und Willensbildung der Behörde (Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ) – Beeinträchtigung der zielkonformen Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen (Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ) – Gefährdung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz (Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ) – Beeinträchtigung der aussenpolitischen Interessen oder der internationalen Beziehungen der Schweiz (Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ)PDF182.43 kB21. September 2015
Öffentlichkeitsprinzip


Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter
EDÖB


Feldeggweg 1, 3003 Bern
Tel. 058 463 74 84, Fax 058 465 99 96
www.edoeb.admin.ch



Bern, 21. September 2015



Empfehlung
nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes

im Schlichtungsverfahren zwischen

X
(Antragsteller)

und

Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten EDA


I.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
1.
Im Zusammenhang mit einem ablehnenden Visum-Entscheid stand der Antragsteller
(Privatperson) wiederholt in schriftlichem Kontakt mit der Schweizerischen Vertretung in
Jakarta/Indonesien (nachfolgend Vertretung). Am 25. Mai 2014 hat der Antragsteller gestützt
auf das Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz,
BGÖ; SR 152.3) bei der Vertretung Zugang zu den geltenden, nicht bereits öffentlich
verfügbaren Visa-Vorschriften verlangt. Die Vertretung leitete das Zugangsgesuch dem
Eidgenössischen Departement für auswärtige Angelegenheiten EDA zur Bearbeitung weiter.
2.
Mit E-Mail vom 18. Juli 2014 teilte das EDA dem Antragsteller mit, dass es sich bei dem
nachgesuchten Dokument um die vertretungsinterne Visa-Weisung handeln würde. Gestützt auf
die Ausnahmebestimmungen von Art. 7 Abs. 1 Bst. a und d BGÖ könne der Zugang zu diesem
Dokument jedoch nicht gewährt werden, da durch eine Zugangsgewährung die freie Meinungs-
und Willensbildung einer diesem Gesetz unterstellten Behörde sowie die aussenpolitischen
Interessen oder internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigt werden könnten.
3.
Am 27. Juli 2014 reichte der Antragsteller einen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen
Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein.
4.
Mit Schreiben vom 30. Juli 2014 bestätigte der Beauftragte gegenüber dem Antragsteller den
Eingang des Schlichtungsantrages und forderte gleichentags das EDA dazu auf, die
betroffenen Dokumente sowie eine ausführliche und detailliert begründete Stellungnahme
einzureichen.
5.
Nach gewährter Fristerstreckung reichte das EDA am 29. August 2014 die Korrespondenz mit
dem Antragsteller, das Dokument „vertretungsinterne Visa-Weisungen“ und eine Stellungnahme
ein. Darin gelangte das EDA zum Schluss, dass eine Zugangsgewährung die
zwischenstaatlichen Verbindungen zu Indonesien sowie zu den Schengenpartnern grundlegend
stören würde und der Zugang folglich gestützt auf Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ zu verweigern sei.
Überdies hätte eine Veröffentlichung der Weisung gravierende Auswirkungen auf das Visa-
Verfahren der Vertretung. Die Entscheidfindung im Visa-Prozess und eine einheitliche und




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konstante Bewilligungspraxis wären nach Auffassung des EDA in Frage gestellt, weshalb der
Zugang auch gestützt auf Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ zu verweigern sei. Schliesslich berief sich
das EDA auch auf Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ und machte geltend, der Zugang sei auch mit Blick
auf die Sicherheit der am Visa-Prozess beteiligten Mitarbeitenden sowie deren Angehörigen zu
verweigern.
6.
Auf die weiteren Ausführungen des Antragstellers und des EDA sowie auf die eingereichten
Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen.
II.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
A.
Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
7.
Der Antragsteller reichte ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ bei einer Schweizerischen
Vertretung im Ausland ein. Die Vertretung übermittelte das Zugangsgesuch gemäss Art. 8 der
Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ;
SR 152.31) dem EDA zur Durchführung des Zugangsverfahrens. Dieses verweigerte den
Zugang zu den verlangten Dokumenten. Der Antragsteller ist als Teilnehmer an einem
vorangegangenen Gesuchsverfahren zur Einreichung eines Schlichtungsantrags berechtigt
(Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Der Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfache Schriftlichkeit)
und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde) beim
Beauftragten eingereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ).
8.
Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt.1
Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung,
ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der
Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.
B.
Materielle Erwägungen
9.
Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 VBGÖ die Rechtmässigkeit und die Angemessenheit
der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde. Er prüft damit im
Schlichtungsverfahren einerseits beispielsweise, ob die für das Zugangsgesuch zuständige
Behörde den Begriff des amtlichen Dokumentes (Art. 5 BGÖ) sowie die in Art. 7 f. BGÖ
vorgesehenen Ausnahmeklauseln oder die Bestimmungen in Bezug auf den Schutz der
Personendaten (Art. 9 BGÖ) rechtmässig angewendet hat. Andererseits prüft er in jenen
Bereichen, in denen das Öffentlichkeitsgesetz der Behörde bei der Bearbeitung eines
Zugangsgesuches einen gewissen Ermessensspielraum verleiht (z.B. Art der Einsichtnahme in
amtliche Dokumente), ob die von der Behörde gewählte Lösung auf die Umstände des
jeweiligen Falls abgestimmt und angemessen ist. Dabei kann der Beauftragte entsprechende
Vorschläge im Rahmen des Schlichtungsverfahrens machen (Art. 12 Abs. 2 VBGÖ) oder
gegebenenfalls eine entsprechende Empfehlung erlassen (Art. 14 BGÖ).2


1 Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003,
BBl 2003 1963 (zitiert BBl 2003), BBl 2003 2024.
2 GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ),
Art. 13, Rz 8.




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10.
Bei dem vom Antragsteller gewünschten Dokument handelt es sich um die vertretungsinternen
Visa-Weisungen der Schweizerischen Botschaft in Indonesien vom 30. Mai 2014. Gemäss
Ausführungen des EDA enthalten vertretungsinterne Visa-Weisungen die für das jeweilige Land
relevanten Verfahrensfragen im Visa-Bereich unter Berücksichtigung der lokalen
Gegebenheiten (bspw. Infrastruktur, personelle Ressourcen, Missbrauchspotential) sowie die
detaillierte Abbildung des Visa-Prozesses mit Festlegung der internen Zuständigkeiten und
Kompetenzen zur klaren Abgrenzung der Verantwortlichkeiten.
11.
Die vorliegend relevanten 15-seitigen Visa-Weisungen stellen unbestrittenermassen ein
amtliches Dokument gemäss Art. 5 Abs. 1 BGÖ dar. Sie beinhalten zum einen Informationen
über organisatorische und betriebliche Abläufe im Visa-Prozess, wie bspw. Verfahrensfragen
und Zuständigkeiten. Zum anderen enthalten sie die für Indonesien festgelegten Kriterien zur
Beurteilung der Visumgesuche. Das EDA stützte seine vollständige Zugangsverweigerung auf
die folgenden drei Ausnahmebestimmungen des Öffentlichkeitsgesetzes.
12.
Das EDA berief sich zum einen auf die Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ
und damit auf den Schutz der aussenpolitischen Interessen und der internationalen
Beziehungen der Schweiz. Es argumentierte, dass vertretungsinterne Visa-Weisungen
beispielsweise Angaben über die Verbreitung von gefälschten Dokumenten, über die Korruption
oder über die Zweifel an der Echtheit der von örtlichen Behörden ausgestellten Dokumente
enthalten können. Es sei nicht von der Hand zu weisen, dass betroffene Länder – in diesem Fall
Indonesien – darin ein offizielles Werturteil der Schweiz über sie sehen könnten, weshalb ein
Bekanntwerden solcher Informationen mit grosser Wahrscheinlichkeit die Beziehungen mit den
jeweiligen Staaten negativ belasten würde. Hinzu komme, dass die Kriterien und Richtwerte,
welche in den vertretungsinternen Visa-Weisungen enthalten seien, im Rahmen der lokalen
Schengenzusammenarbeit diskutiert und festgelegt würden.3 Würde die Schweiz die
Weisungen publik machen, so das EDA, würde dies auch das Vertrauensverhältnis zu den
Schengenpartnern und die Zusammenarbeit vor Ort wesentlich und in negativer Weise
beeinflussen und die Beziehungen zu diesen wichtigen Partnern ernsthaft beeinträchtigen.
13.
Das EDA stützte seine Argumentation weiter auf Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ, welcher den Schutz
der freien Meinungs- und Willensbildung einer Behörde zum Gegenstand hat. Die Absicht hinter
der Festlegung von an die lokalen Gegebenheiten angepassten Kriterien sei u.a. die
Sicherstellung einer einheitlichen und konstanten Bewilligungspraxis. Die definierten Kriterien
hätten im Rahmen der Ermessensausübung einen relevanten Einfluss auf den
Visum-Entscheid. Ab welchem Wert ein Kriterium erfüllt sei und damit einen positiven bzw.
negativen Einfluss auf den Entscheid habe, werde aufgrund der lokalen Gegebenheiten eruiert.
Zusammengefasst würden die einzelnen Kriterien ein Gesamtbild ergeben, nach dessen
Würdigung die Visum-Entscheide getroffen werden könnten. Nach Ansicht des EDA würde
durch die Offenlegung dieser Informationen das gesamte Prüfverfahren in Frage gestellt.
Allfällige Visumgesuchsteller erhielten durch die Kenntnis der Kriterien und Abläufe die
Möglichkeit, sich vor der Gesuchstellung entsprechend vorbereiten zu können, was das
Verfahren zur Farce werden liesse.
14.
Schliesslich erklärte das EDA auch Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ für anwendbar, da eine
Offenlegung des Dokuments die Sicherheit der Mitarbeitenden der Vertretung und ihrer
Angehörigen gefährden würde. Es begründete dies mit dem Umstand, dass in Ländern mit
hohem Migrationsdruck, zu welchen auch Indonesien gehöre, das gezielte Herbeiführen von
Interessenskonflikten und korrupten Handlungen nicht selten sei. Dieser Gefahr seien

3 Vgl. Art. 48 der Verordnung (EG) Nr. 810/2009 des europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Juli 2009 über einen
Visakodex der Gemeinschaft (Visakodex).




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Mitarbeitende im Visum-Bereich ganz besonders ausgesetzt. Dementsprechend hätten die
Mitarbeitenden die Pflicht, im geschäftlichen wie auch im privaten Umfeld Unterhaltungen und
Aussagen zu ihrer spezifischen Tätigkeit und zu vertretungsinternen Visa-Prozessen, wie sie
u.a. in dem vorliegend zur Diskussion stehenden Dokument abgebildet seien, zu unterlassen.
Im Wissen um diese Gefahren erachtete es das EDA als leichtsinnig, wenn nicht gar
verantwortungslos, die Mitarbeitenden den aus einer Veröffentlichung des Dokuments
resultierenden zusätzlichen Risiken auszusetzen.
15.
Vorab hält der Beauftragte fest, dass vorliegend nicht die Zugänglichkeit von
vertretungsinternen Visa-Weisungen generell beurteilt wird, sondern ausschliesslich die der
Schweizerischen Botschaft in Indonesien vom 30. Mai 2014, demzufolge lediglich deren Inhalt
massgebend ist. Ob der Zugang zu diesem Dokument gewährt werden kann oder ob
Ausnahmebestimmungen des Öffentlichkeitsgesetzes zum Tragen kommen, ist nachfolgend zu
prüfen.
16.
Der Handkommentar zum Öffentlichkeitsgesetz führt interne Weisungen zu den Modalitäten bei
der Erteilung von Visa zur Einreise in die Schweiz als explizites Beispiel eines Dokuments auf,
welches unter die Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ fallen kann.4 Dennoch
bedeutet dies nicht, dass ein solches Dokument automatisch und vollständig dem Zugang
gemäss Öffentlichkeitsgesetz entzogen ist. Vielmehr ist im Anwendungsbereich des
Öffentlichkeitsgesetzes auf den konkreten Inhalt des Dokuments im Einzelfall abzustellen und
nicht auf seine Bezeichnung. Folglich ist die Anwendung von Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ auf
interne Weisungen zu den Modalitäten bei der Visaerteilung zu relativieren und insbesondere
auf diejenigen Informationen zu beschränken, die tatsächlich bzw. mit hoher Wahrscheinlichkeit
eine Beeinträchtigung der aussenpolitischen Interessen oder der internationalen Beziehungen
der Schweiz zur Folge haben.5 Zusätzlich gilt es gemäss ständiger Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts das Verhältnismässigkeitsprinzip zu beachten, wonach der Zugang
nur soweit einzuschränken ist, wie es zum Schutz der geheimhaltungsbedürftigen Informationen
gemäss Art. 7 Abs. 1 BGÖ erforderlich ist.6 Erweist sich somit eine Einschränkung des Zugangs
als gerechtfertigt, soll die Behörde hierfür die mildeste mögliche, das Öffentlichkeitsprinzip am
wenigsten beeinträchtigende Form wählen.7 Dies bedeutet, dass der Zugang zu all jenen
Textpassagen gewährt werden muss, die kein schutzwürdiges Interesse im Sinne der
Ausnahmebestimmungen des Öffentlichkeitsgesetzes tangieren.
17.
In diesem Sinne hält der Beauftragte fest, dass nach seiner Auffassung die vom EDA
vorgebrachten Ausnahmebestimmungen keinesfalls eine komplette Zugangsverweigerung zu
rechtfertigen vermögen und dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz zu wenig Rechnung getragen
wurde. Dies insbesondere deshalb, weil das Dokument, wie nachfolgend aufgezeigt wird, einige
bereits öffentlich bekannte Informationen sowie an vielen Stellen im Hinblick auf die
Ausnahmebestimmungen des Öffentlichkeitsgesetzes unproblematische Informationen
beinhaltet. Wie vom EDA detailliert und nachvollziehbar dargelegt, enthalten die vorliegend
relevanten vertretungsinternen Visa-Weisungen jedoch durchaus einzelne Passagen mit
teilweise schützenswerten Informationen, wobei insbesondere der Zugang zu Informationen
über konkrete Zuständigkeiten der im Visa-Prozess involvierten Personen vom EDA zu Recht
gestützt auf Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ verweigert wurde.



4 COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, Handkommentar BGÖ, Art. 7, Rz 32.
5 Zum sog. Schadensrisiko: COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, a.a.O., Art. 7, Rz 4.
6 Statt vieler Urteil des BVGer A-3631/2009 vom 15. September 2009 E. 2.5 f.
7 BGE 133 II 209 E. 2.3.3.




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18.
Das Dokument enthält allerdings auch allgemeine organisatorische und betriebliche Abläufe
ohne direkten Bezug zum Visa-Verfahren wie etwa Anweisungen bezüglich Verhalten der
Mitarbeitenden. Die Bekanntgabe von solch allgemeinen organisatorischen Angaben betrifft
nach Ansicht des Beauftragten weder die vom EDA vorgebrachten noch andere
Ausnahmebestimmungen nach Art. 7 Abs. 1 BGÖ. Folglich ist der Zugang zu allen diesen
Informationen zu gewähren.
19.
Selbst bei den geregelten Verfahrensfragen im Visa-Bereich gibt es einige Informationen, die so
oder ähnlich bereits publiziert sind und folglich nicht dem Zugang entzogen werden können. Es
sind dies beispielsweise Regelungen im Zusammenhang mit der Erfassung biometrischer
Daten8, der persönlichen Erscheinungspflicht oder einem beschleunigten Antragsverfahren9.
20.
Als mit Blick auf Art. 7 Abs. 1 BGÖ unproblematische Informationen gelten nach Ansicht des
Beauftragten generell auch die unter den Titeln „Gegenstand“, „Gesetzliche Grundlagen“ und
„Kommentar“ enthaltenen Informationen.
21.
Schliesslich erachtet der Beauftragte unter Berücksichtigung des Verhältnismässigkeitsprinzips
auch die Gewährung des Zugangs zum Inhaltsverzeichnis als legitim, da dieses keine vom EDA
geltend gemachten geheimhaltungsbedürftigen Informationen enthält.10
22.
Demnach ist nach Ansicht des Beauftragten der Zugang zu Informationen allgemeiner
organisatorischer Art ohne direkten Bezug zum Visa-Verfahren, zu bereits öffentlich
verfügbaren oder sonstigen unproblematischen Informationen sowie zum Inhaltsverzeichnis zu
gewähren.
23.
Weniger eindeutig ist die Frage des Zugangs zu den einzelnen lokal relevanten Kriterien für die
Beurteilung der Visumgesuche zu beurteilen, mithin die Information, welche für den
Antragsteller primär von Interesse sein dürfte und ebenfalls in den vertretungsinternen Visa-
Weisungen enthalten ist. Das EDA stützte seine Zugangsverweigerung hinsichtlich dieser
Informationen primär auf Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ und erklärte, dass eine Veröffentlichung des
Dokuments gravierende Auswirkungen auf das Visa-Verfahren der Vertretung hätte und die
Entscheidfindung im Visa-Prozess sowie eine einheitliche und konstante Bewilligungspraxis in
Frage gestellt würden (vgl. Ziff. 13).
24.
Nach Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ kann der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt,
aufgeschoben oder verweigert werden, wenn die freie Meinungs- und Willensbildung einer
Behörde wesentlich beeinträchtigt werden kann. Damit soll verhindert werden, dass die
Behörde durch eine verfrühte Bekanntgabe von Informationen während eines
Entscheidungsprozesses unter allzu starken öffentlichen Druck gerät, wodurch die Meinungs-
und Willensbildung verhindert werden könnte.11 Geschützt wird also der Prozess der
Entscheidvorbereitung, nicht die Information selbst. Folglich schützt Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ
lediglich einen aktuellen, hängigen Entscheidungsprozess und nicht alle gleichartigen
zukünftigen Entscheide im Bereich der Visa-Verfahren.12 Dies würde auch dem Sinn und Zweck
dieser Ausnahmebestimmung zuwiderlaufen, welcher primär der Gedanke einer lediglich
vorübergehenden Geheimhaltung bis zum Abschluss einer Entscheidphase innewohnt.13

8 Merkblatt der EU-Kommission: Visa Information System (VIS) (besucht am 18. September 2015).
9 Informationen des EDA betreffend Visa (besucht am 18. September 2015).
10 Vgl. Urteil des BVGer A-3122/2014 vom 24. November 2014 E. 5.1.1.
11 BBl 2003 2007.
12 Vgl. Empfehlung EDÖB vom 4. Dezember 2014: SECO / Exportgesuche, Ziff. 25.
13 COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, Handkommentar BGÖ, Art. 7, Rz 17.




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Folglich findet Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ nach Ansicht des Beauftragten auf die im Dokument
aufgeführten materiellen Kriterien zur Beurteilung der Visumgesuche keine Anwendung.
25.
Die vom EDA ins Feld geführte Befürchtung, das Visa-Verfahren würde durch die Offenlegung
der Kriterien zur Farce, da sich Visumgesuchsteller entsprechend vorbereiten könnten, lässt
sich jedoch auch unter dem Anwendungsbereich von Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ diskutieren.
Demnach kann der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt, aufgeschoben oder
verweigert werden, wenn die zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen
beeinträchtigt würde. Die Ausnahme kann immer dann angerufen werden, wenn durch die
Zugänglichmachung bestimmter Informationen, eine Massnahme teilweise oder völlig vereitelt
würde.14 Das Bundesverwaltungsgericht hat festgehalten, dass die wörtliche Anwendung von
Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ dazu führen würde, dass praktisch sämtliche Informationen dem
Zugang entzogen werden könnten: „Deshalb ist es wichtig, dass die Ausnahmebestimmung nur
eingesetzt wird, wenn die Offenlegung der durchzuführenden Massnahmen deren Erfolg
ernsthaft gefährdet. Mit anderen Worten, die Geheimhaltung dieser Vorkehrungen muss der
Schlüssel zu ihrem Erfolg darstellen“.15 Im Ergebnis soll die Ausnahmebestimmung
sicherstellen, dass sich Bürgerinnen und Bürger an das Gesetz halten und die Behörden die
Quellen der erhaltenen Auskünfte sowie ihre Kontroll-, Aufsichts- oder Überwachungsmethoden
nicht preisgeben müssen, sofern dadurch eine konkrete, geplante Massnahme wirkungslos
würde oder die Betroffenen ihr Verhalten änderten, um den Überwachungen zu entgehen.16
26.
Nach Auffassung des EDA würde die Bekanntgabe der Kriterien zur Beurteilung der
Visumgesuche zu einer gezielten Verhaltensänderung der Gesuchsteller führen, da diese im
Hinblick auf den Erhalt eines Visums beispielsweise Vorkehrungen zur Verbesserung ihrer
finanziellen Situation treffen könnten. Somit dienen die in der Visa-Weisung konkret für
Indonesien festgelegten Kriterien gemäss EDA der Sicherstellung einer einheitlichen und
konstanten Bewilligungspraxis (vgl. Ziff. 13).
27.
Grundsätzlich lassen sich die allgemeinen Voraussetzungen für die Visumerteilung bzw.
-verweigerung öffentlich verfügbaren Informationen entnehmen oder zumindest daraus
herleiten.17 So sind einem Visumgesuch u.a. Lohnauszüge der letzten 3 Monate oder die letzte
Steuererklärung und ein Nachweis über eine genügende Reisekrankenversicherung
beizulegen.18 Daraus ergibt sich deutlich, dass beispielsweise die finanzielle Situation bei der
Beurteilung eines Visumgesuchs eine Rolle spielt bzw. ausreichende finanzielle Möglichkeiten
einen positiven Einfluss auf den Entscheid haben dürften. Folglich bestehen für
Visumgesuchsteller bereits jetzt Anreize, ihre Situation den allgemeinen Voraussetzungen
entsprechend darzustellen. Daneben bestehen die in den vertretungsinternen Visa-Weisungen
enthaltenen länderspezifischen Kriterien, die der einheitlichen Ermessensausübung der
Behörde dienen. Ein Teil dieser Kriterien betrifft jedoch faktische Begebenheiten, welche sich
nicht durch ein verändertes Verhalten beeinflussen lassen.



14 BBl 2003 2009.
15 Urteil des BVGer A-3443/2010 vom 18. Oktober 2010 E. 5.2
16 COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, Handkommentar BGÖ, Art. 7, Rz 25.
17 Art. 32 Visakodex i.V.m. Art. 12 der Verordnung über die Einreise und die Visumerteilung (VEV, SR 142.204); Vgl. auch
Formular Visumverweigerung ; Formular Anforderungen Visa (besucht am 18. September 2015).
18 Siehe Formular Anforderungen Visa (Fn 17), Ziff. 6, 9, 10.




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Alles in allem sind die im nachgesuchten Dokument enthaltenen Kriterien zur Beurteilung der
Visumgesuche eher allgemein gehalten und jedenfalls nicht derart präzise definiert, dass eine
Offenlegung das gesamte Visumverfahren obsolet machen würde und damit den Erfolg einer
Massnahme ernsthaft gefährdet. Zumal die im Visa-Prozess involvierten Mitarbeitenden für
Betrugsversuche sensibilisiert sein dürften.
28.
Auch das Bundesverwaltungsgericht hat in einem vergleichbaren Fall festgehalten, dass ein
amtliches Dokument im Sinne eines Hilfsmittels für Mitarbeitende einer Behörde (in casu ein
standardisierter Fragebogen zur Vorausscheidung mutmasslicher Missbrauchsfälle in der IV)
von der konkreten Vorbereitung einer Massnahme im Einzelfall zu unterscheiden sei.19 In
diesem Fall hatte die Behörde ebenfalls argumentiert, dass potentielle Betrügende sich so
verhalten könnten, dass diese nicht als mögliche Verdachtsfälle zu erkennen wären. Auch im
Visa-Prozess stellen die Kriterien zur Visum-Vergabe allgemein gültige Leitlinien für die
Mitarbeitenden dar und bereiten keine konkrete Massnahme im Einzelfall vor.
29.
Weiter argumentierte das EDA bezüglich der Kriterien zur Visa-Vergabe mit einer möglichen
Beeinträchtigung der aussenpolitischen Interessen bzw. internationalen Beziehungen der
Schweiz zu Indonesien und den „Schengenpartnern“ i.S.v. Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ (vgl.
Ziff. 12).
30.
Der Beauftragte kann die Bedenken des EDA im Hinblick auf die zwischenstaatlichen
Beziehungen zu Indonesien und den Schengenpartnern grundsätzlich nachvollziehen.
Nichtsdestotrotz sind die vorliegend relevanten Kriterien, wie bereits erwähnt, derart allgemein
gehalten, dass es schwer vorstellbar ist, dass eine Offenlegung derselben zu einer erheblichen
Beeinträchtigung der zwischenstaatlichen Beziehungen der Schweiz führen könnte. Überdies
lassen Konsultationen entsprechender Urteile des Bundesverwaltungsgerichts ohne Weiteres
ebenfalls Rückschlüsse auf Voraussetzungen und Kriterien zum Erhalt eines Visums zu. Aus
diesen Gründen kann der Beauftragte aus den in diesem Dokument festgehaltenen Kriterien
auch kein offizielles Werturteil der Schweiz über Indonesien erkennen, welches die Beziehung
zwischen den beiden Staaten negativ belasten könnte. Gleiches gilt auch für die Beziehungen
der Schweiz zu den Schengenpartnern. Nach Ansicht des Beauftragten hat das EDA vorliegend
nicht ausreichend konkret nachgewiesen, dass die Offenlegung der in der vertretungsinternen
Visa-Weisung enthaltenen Kriterien für die Beurteilung der Visumanträge mit hoher
Wahrscheinlichkeit eine Beeinträchtigung der aussenpolitischen Interessen oder der
internationalen Beziehungen der Schweiz zur Folge haben würde.
31.
Folglich stehen dem Zugang zu den in den vertretungsinternen Visa-Weisungen enthaltenen
Kriterien für die Beurteilung der Visumgesuche nach Auffassung des Beauftragten keine
Ausnahmebestimmungen des Öffentlichkeitsgesetzes entgegen.
32.
Für das gesamte Dokument zusammengefasst gelangt der Beauftragte damit zu folgendem
Ergebnis: Eine komplette Zugangsverweigerung zu den vorliegend zur Diskussion stehenden
vertretungsinternen Visa-Weisungen würde dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz
widersprechen, weshalb der Zugang zu allen bereits öffentlich verfügbaren sowie
unproblematischen Informationen zu gewähren ist. Es sind dies namentlich Informationen über
allgemeine organisatorische und betriebliche Abläufe ohne direkten Bezug zum Visa-Verfahren,
Regelungen im Zusammenhang mit der Erfassung biometrischer Daten, der persönlichen
Erscheinungspflicht oder einem beschleunigten Antragsverfahren sowie das Inhaltsverzeichnis.
Ebenfalls zugänglich zu machen sind alle Informationen unter den Titeln „Gegenstand“,
„Gesetzliche Grundlagen“ und „Kommentar“. Schliesslich ist auch der Zugang zu den Kriterien
für die Beurteilung der Visumgesuche zu gewähren.

19 Urteil des BVGer A-3443/2010 vom 18. Oktober 2010 E. 5.5.




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Demgegenüber kann bei tatsächlichem Bestehen eines Schadensrisikos (vgl. Ziff. 16) der
Zugang zu einzelnen Passagen mit schützenswerten Informationen i.S.v. Art. 7 Abs. 1 BGÖ
verweigert werden. Es sind dies insbesondere Informationen über konkrete Zuständigkeiten der
im Visa-Prozess involvierten Mitarbeitenden.
III.
Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragte:
33.
Das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten gewährt einen teilweisen
Zugang zu den vertretungsinternen Visa-Weisungen der Schweizerischen Botschaft in
Indonesien vom 30. Mai 2014 unter Beachtung des Verhältnismässigkeitsprinzips gemäss
Ziffer 32.
34.
Der Antragsteller kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung beim
Eidgenössischen Departement für auswärtige Angelegenheiten den Erlass einer Verfügung
nach Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren
(Verwaltungsverfahrensgesetz; VwVG; SR 172.021) verlangen, wenn er mit der Empfehlung
nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs. 1 BGÖ).
35.
Das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten erlässt eine Verfügung,
wenn es mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs. 2 BGÖ).
36.
Das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten erlässt die Verfügung innert
20 Tagen nach Empfang dieser Empfehlung oder nach Eingang eines Gesuches um Erlass
einer Verfügung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ).
37.
Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am
Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name des Antragstellers anonymisiert (Art. 13
Abs. 3 VBGÖ).
38.
Die Empfehlung wird eröffnet:

-
Einschreiben mit Rückschein (R)
X

-
Einschreiben mit Rückschein (R)
Eidg. Departement für auswärtige Angelegenheiten
3003 Bern





Jean-Philippe Walter