edoeb · empfehlung-vom-24-august-2020-parlamentsdienste-praesenzliste-kommissionssitzung-2020-08-24 · 2020-08-24 · de
Empfehlung vom 24. August 2020: Parlamentsdienste Präsenzliste KommissionssitzungAnwendbarkeit des BGÖ auf die Parlamentsdienste (Art. 2 Abs. 1 Bst. c BGÖ) – Keine Verwaltungsöffentlichkeit für die Bundesversammlung und seine Mitglieder (Art. 2 BGÖ e contrario) – Vorbehalt Spezialbestimmung (Art. 47 Abs. 1 ParlG i.V.m. Art. 4 BGÖ)PDF207.18 kB24. August 2020
Öffentlichkeitsprinzip


Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter
EDÖB


Feldeggweg 1, 3003 Bern
Tel. 058 463 74 84, Fax 058 465 99 96
www.edoeb.admin.ch


Bern, 24. August 2020



Empfehlung
nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes

im Schlichtungsverfahren zwischen

X.
(Antragsteller)

und

Parlamentsdienste

I.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
1.
Gemäss Art. 9 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Bundesversammlung (Parlamentsgesetz,
ParlG; SR 171.10) erhalten die Ratsmitglieder für ihre parlamentarische Tätigkeit vom Bund ein
Einkommen sowie einen Beitrag zur Deckung der Kosten, die ihnen bei der parlamentarischen
Tätigkeit entstehen. Nach dessen Absatz 3 werden die Einzelheiten im Bundesgesetz über
Bezüge und Infrastruktur der Mitglieder der eidgenössischen Räte und über die Beiträge an die
Fraktionen (Parlamentsressourcengesetz, PRG; SR 171.21) geregelt. Nach Art. 3 PRG erhält
ein Ratsmitglied für jeden Arbeitstag ein Taggeld, an dem es an Sitzungen seines Rates, einer
Kommission oder Delegation, seiner Fraktion oder deren Vorstand teilnimmt. Grundlage für die
Entschädigungen der Kommissionstaggelder sind die Präsenzlisten, welche die Kommission
den Parlamentsdiensten zustelllt.
2.
Der Antragsteller (Journalist) hat am 15. Juni 2020 gestützt auf das Bundesgesetz über das
Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3) bei den
Parlamentsdiensten um Zugang zu den Präsenzlisten der parlamentarischen Kommissionen
der 51. Legislaturperiode ersucht.
3.
Am 30. Juni 2020 verweigerten die Parlamentsdienste den Zugang zu den
Kommissionspräsenzlisten vollständig und erklärten u.a., die Bundesversammlung falle nicht in
den Anwendungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes, was auch für die Protokolle der
parlamentarischen Kommissionen gelte. Diese Dokumente seien vertraulich gemäss Art. 47
und 47a ParlG und könnten nicht entklassifiziert werden. Für die Parlamentsdienste sei das
Öffentlichkeitsgesetz zwar anwendbar, jedoch nach den Darlegungen des Bundesrates in der
Botschaft1 nur so weit, als sie nicht unmittelbar für die Bundesversammlung oder einzelne
Organe derselben tätig seien. Dabei zitierten die Parlamentsdienste die Ausführungen der
Berichterstatterin in der parlamentarischen Beratung des Öffentlichkeitsgesetzes2 und teilten
dem Antragsteller mit, dass seine Argumentation, wonach Dokumente, welche die


1 Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003,
BBl 2003 1963 (zitiert BBl 2003), BBl 2003 1985.
2 AB 2003 S 1138 / BO E 1138.




2/8

Parlamentsdienste für einzelne Ratsmitglieder erstellten, dem Öffentlichkeitsgesetz
unterstünden, nicht der tatsächlichen Rechtslage entspreche.
4.
Am 3. Juli 2020 reichte der Antragsteller einen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen
Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein. Er hielt fest, dass die
Ausführungen der Berichterstatterin in der parlamentarischen Beratung des
Öffentlichkeitsgesetzes explizit vorsähen, dass dieser „vermutete absolute Ausschluss nicht
absolut gelte und im Einzelfall zu prüfen ist“. Die Parlamentsdienste, welche unter das
Öffentlichkeitsgesetz fielen, würden bei der Ermittlung des auszuzahlenden Taggeldes
unmittelbar für die einzelnen Ratsmitglieder sowie den „Bund“ tätig. Deshalb gelte bezüglich der
Präsenzlisten das Öffentlichkeitsprinzip auch für die Parlamentsdienste.
5.
Am 6. Juli 2020 bestätigte der Beauftragte gegenüber dem Antragsteller den Eingang des
Schlichtungsantrages und forderte gleichentags die Parlamentsdienste dazu auf, die
betroffenen Dokumente sowie bei Bedarf eine ergänzende Stellungnahme einzureichen.
6.
Am 15. Juli 2020 reichten die Parlamentsdienste dem Beauftragten u.a. eine ergänzende
Stellungnahme, Verfahrensdokumente, ein Beispiel einer Präsenzliste sowie ein Deckblatt
eines Kommissionsprotokolls ein. Sie hielten an der Zugangsverweigerung zu den
Kommissionspräsenzlisten und ihrer Argumentation fest.
7.
Am 29. Juli 2020 fand eine Schlichtungsverhandlung statt, in welcher die Parteien sich nicht
einigen konnten.
8.
Auf die weiteren Ausführungen des Antragstellers und der Parlamentsdienste sowie auf die
eingereichten Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen.
II.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
A.
Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
9.
Der Antragsteller reichte ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ bei den Parlamentsdiensten
ein. Diese verweigerte den Zugang zu den verlangten Dokumenten. Der Antragsteller ist als
Teilnehmer an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren zur Einreichung eines
Schlichtungsantrags berechtigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Der Schlichtungsantrag wurde
formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der
Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ).
10.
Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt.3
Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung,
ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der
Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.



3 BBl 2003 2024.




3/8

B.
Materielle Erwägungen
11.
Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der
Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die
Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde.4
12.
Der Gesetzgeber hat mit dem Erlass des Öffentlichkeitsgesetzes einen Paradigmenwechsel
vollzogen und den Grundsatz der Geheimhaltung der Verwaltungstätigkeit zu Gunsten des
Öffentlichkeitsprinzips umgekehrt. Es räumt in seinem persönlichen (Art. 2 BGÖ) und
sachlichen Geltungsbereich (Art. 3 BGÖ) jeder Person das Recht ein, amtliche Dokumente
einzusehen und von den Behörden Auskünfte über den Inhalt solcher Dokumente zu erhalten
(Art. 6 Abs. 1 BGÖ). Insoweit stellt das Öffentlichkeitsgesetz eine Vermutung des freien
Zugangs zu amtlichen Dokumenten auf. Die Beweislast zur Widerlegung dieser Vermutung
obliegt der Behörde, wobei sie darzulegen hat, dass bzw. inwiefern eine oder mehrere der
gesetzlich vorgesehenen Ausnahmebestimmungen (Art. 7 ff. BGÖ) erfüllt sind. Das
Öffentlichkeitsgesetz regelt grundsätzlich nur die allgemeine passive Informationstätigkeit, d.h.
die Information der Behörden auf Anfrage. Die allgemeine aktive Informationstätigkeit der
Behörden, d.h. die behördliche Information von Amtes wegen über die Verwaltungstätigkeit,
beruht hingegen grundsätzlich auf Art. 180 Abs. 2 BV. Zusätzlich zur allgemeinen aktiven
Informationstätigkeit sehen verschiedene Bundeserlasse spezielle Verpflichtungen zur aktiven
Information vor. Aktive und passive Information sind teilweise funktional eng verzahnt; sie
bedingen und ergänzen sich gegenseitig.5
13.
Der Antragsteller argumentierte, die Präsenzliste gebe Auskunft, ob ein Parlamentarier an einer
Sitzung teilgenommen habe und seiner Sitzungspflicht nachgekommen sei. Sie sei zudem
Grundlage für die Entschädigung des Sitzungstaggeldes eines Parlamentariers. Das einzelne
Ratsmitglied zähle nicht zu den Organen der Bundesversammlung, welche vom
Öffentlichkeitsgesetz ausgenommen sei. Er bekräftigte, dass sein Zugangsgesuch sich an die
Parlamentsdienste richte, welche die Präsenzlisten als Hauptadressatin erhalten habe. Somit
seien diese Listen im Besitz der Parlamentsdienste, die selber dem Öffentlichkeitsgesetz
unterstünden. Die Präsenzlisten dienten der Abteilung Human Ressources & Finanzen der
Parlamentsdienste für die Berechnung des auszuzahlenden Taggeldes. Dabei seien diese für
das einzelne Ratsmitglied und für den „Bund“ tätig. Schliesslich sei die Präsenzliste kein
Dokument, welches die vom Kommissionsgeheimnis geschützte Meinungsfreiheit betreffe. Das
Kommissionsgeheimnis diene dem Schutz der Meinungsäusserung innerhalb der Kommission
vor äusseren Einflüssen, nicht aber, ob ein Parlamentsmitglied überhaupt an einer
Kommissionssitzung teilgenommen habe oder nicht. Die Natur eines Protokolls verlange zwar,
dass Ab- und Abwesenheiten zu protokollieren seien. Der Gesetzgeber habe aber nicht
bestimmen wollen, was zu protokollieren sei, sondern was von der Beratung in der Kommission
als schriftliche Akte übrig bleiben solle und klassifiziert werde. Dazu zähle die Präsenzliste
nicht. Sie möge zwar Teil eines Kommissionsprotokolls sein, als vertraulich sei sie jedoch nicht
einzustufen. Schliesslich könne sich jeder Bundeshausjournalist im Parlamentsgebäude
bewegen und feststellen, welches Ratsmitglied an einer Kommissionssitzung teilnehme. Auch
könne anhand der „Fahnen“ eruiert werden, wer an der Sitzung teilgenommen habe und wer die
Anträge der Kommissionsminderheit unterstützt habe. Gemäss Art. 8 Abs. 3 der Verordnung
der Bundesversammlung zum Parlamentsgesetz und über die Parlamentsverwaltung
(Parlamentsverwaltungsverordnung, ParlVV; SR 171.115) könnten wichtige

4 GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ),
Art. 13, Rz 8.
5 Urteil des BGer 1C_299/2019 vom 7. April 2020 E. 2.




4/8

Kommissionsunterlagen, die nicht Protokoll seien, entklassifiziert und veröffentlicht werden,
sofern keine schützenswerten Interessen entgegenstünden. Die Einschränkung der
Privatsphäre der Parlamentarier sei zumutbar. Es bestünde ein wichtiges öffentliches Interesse
an der Überprüfung der Gewissenhaftigkeit der gewählten Volksvertreter. Die Pflicht zur
Sitzungsteilnahme gehöre zu den Pflichten, das Amt gewissenhaft zu erfüllen.
14.
Die Parlamentsdienste argumentierten, sie würden nur insoweit dem Öffentlichkeitsgesetz
unterstehen, als sie nicht unmittelbar für die Bundesversammlung tätig seien. Die Präsenzlisten
beträfen nicht die eigene administrative Tätigkeit der Parlamentsdienste, sondern die Tätigkeit
für die Bundesversammlung. Die allermeisten Dokumente seien Dokumente für die Räte, für die
Kommissionen oder für einzelne Ratsmitglieder. Sie alle würden vom Öffentlichkeitsgesetz nicht
erfasst. Für jede Sitzung einer parlamentarischen Kommission, Delegation, Subkommission
usw. werde eine Präsenzliste erstellt werde. Diese werde vom Präsidenten oder der Präsidentin
der Kommission unterzeichnet und anschliessend den Parlamentsdiensten abgegeben.
Gestützt auf diese Listen seien die Parlamentsdienste berechtigt, Taggelder und
Entschädigungen auszuzahlen. Sie würden auch der Erstellung der Deckblätter der Protokolle
dienen. Gewisse Informationen der Präsenzlisten seien somit auch integraler Bestandteil der
Protokolle der parlamentarischen Kommissionen. Die Protokolle seien gemäss Art. 47 ParlG
vertraulich. Die Akteneinsicht in die Protokolle und Unterlagen seien in Art. 7f. der ParlVV
geregelt. Akteneinsicht werde bspw. gewährt für wissenschaftliche Zwecke, die
Rechtsanwendung oder wenn wichtige Gründe vorliegen. Die Präsenzlisten würden Auskunft
über Anwesenheiten, Abwesenheiten und teilweise auch über den Grund der Abwesenheit
(Unfall, Krankheit, Mutterschaft) geben. Die Gründe der Abwesenheit würden aus Gründen des
Persönlichkeitsschutzes im Protokoll nicht wiedergegeben. Für die Einsicht in die Präsenzlisten
gebe es weder im ParlG noch in der ParlVV noch in den Ratsreglementen6 eine
Rechtsgrundlage. So sei in der Vergangenheit dazu weder von den Kommissionspräsidenten
und –präsidentinnen noch von den Parlamentsdiensten Zugang gewährt worden. Die Höhe der
Einkommen und Entschädigungen von einzelnen Ratsmitgliedern offenzulegen, habe die
Verwaltungsdelegation der Bundesversammlung immer abgelehnt, weil es dazu keine
Rechtsgrundlage gebe. Es würden einzig Durchschnittszahlen veröffentlicht, die im Internet
eingesehen werden könnten. Für die Veröffentlichung der Reisen der Ratsmitglieder und der
Kosten pro Organ bestehe seit dem 2. Dezember 2019 eine ausdrückliche Rechtsgrundlage
(vgl. Art. 9a VPiB7). Hingegen habe der Gesetzgeber die Offenlegung der Reisekosten pro
Ratsmitglied ausdrücklich abgelehnt.
15.
Die vom Antragsteller verlangten Kommissionspräsenzlisten sind einerseits Dokumente, die
Informationen enthalten, welche die Parlamentsdienste zur Erstellung der
Kommissionprotokolle benötigen. Anderseits dienen diese Listen den Parlamentsdiensten auch
als Grundlage für die Berechnung der Taggelder der Kommissionsmitglieder nach Art. 3 PRG.
Vorliegend sind sich die Parteien einig, dass die Bundesversammlung vom Geltungsbereich
des Öffentlichkeitsgesetzes nicht erfasst ist und grundsätzlich für die Parlamentsdienste das
Öffentlichkeitsgesetz gilt. Uneinigkeit besteht, ob gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz ein
Zugang zu den Präsenzlisten der parlamentarischen Kommissionen besteht, die sich im Besitz
der Parlamentsdienste befinden.



6 Geschäftsreglement des Nationalrates (GRN, SR 171.13; Geschäftsreglement des Ständerates (GRS, SR 171.14).
7 Verordnung der Bundesversammlung über die Pflege der internationalen Beziehungen des Parlaments (VPiB; SR 171.117).




5/8

16.
Die Aufgaben und Organisationen der Bundesversammlung und die Rechte und Pflichten der
Mitglieder der Bundesversammlung werden im Parlamentsgesetz geregelt. In Art. 31 ParlG sind
die Organe der Bundesversammlung abschliessend aufgezählt, womit klargestellt ist, in
welchen Organen ein Ratsmitglied durch die absolute Immunität geschützt ist und in welchen
nicht.8 Während das Parlamentsgesetz die Rahmenbedingungen für die Institution Parlament
und die einzelnen Ratsmitglieder regelt, werden die finanziellen und infrastrukturmässigen
Rahmenbedingungen ergänzend im Parlamentsressourcengesetz festgehalten.
17.
Das Öffentlichkeitsgesetz gilt gemäss Art. 2 BGÖ für die Bundesverwaltung (Abs. 1 Bst. a),
nicht aber für die Bundesversammlung. Soweit die Parlamentsgesetzgebung den Zugang zu
den amtlichen Dokumenten der Bundesversammlung nicht besonders regelt, unterstehen diese
weiterhin dem Geheimhaltungsprinzip. Für die Sitzungen der Räte gilt explizit der Grundsatz der
Öffentlichkeit (Art. 4 Abs. 1 ParlG), während namentlich die Beratungen der parlamentarischen
Kommissionen vertraulich sind, wobei insbesondere nicht bekannt gegeben wird, wie die
einzelnen Teilnehmerinnen und Teilnehmer Stellung genommen oder abgestimmt haben
(Art. 47 ParlG). 9
18.
Art. 47 Abs. 1 ParlG ist eine Norm im Sinne von Art. 4 BGÖ, die dem Öffentlichkeitsgesetz
vorgeht. Sie gilt nicht nur für die darin ausdrücklich genannten Kommissionen, sondern
selbstredend auch für die Subkommissionen. Sie erfasst nicht nur die Mitglieder der
Kommissionen, also die Ratsmitglieder (siehe Art. 42 f. ParlG), sondern alle Teilnehmerinnen
und Teilnehmer an den Kommissionssitzungen.10
19.
Der Entwurf der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates hält in ihrem Bericht zum
Gesetzesentwurf zum Parlamentsgesetz11 fest, dass die Vertraulichkeit der
Kommissionssitzungen ein wesentliches Element der Kommissionstätigkeit darstellt.
Art. 47 ParlG will die freie Meinungsbildung und Entscheidfindung in den parlamentarischen
Kommissionen schützen. Er will einen vor äusseren Einflüssen geschützten, konstruktiven und
lösungsorientierten Diskurs innerhalb der staatlichen Organe ermöglichen.12 Das Gebot ist
jedoch nicht absolut und umfassend ausgestaltet. Das Parlamentsgesetz selbst sieht vor, dass
die Kommissionen die Öffentlichkeit über die Ergebnisse ihrer Beratungen informieren (Art. 48
ParlG) und die Geschäftsreglemente der beiden Räte präzisieren, dass in der Regel über die
wesentlichen Beschlüsse mit dem Stimmenverhältnis sowie über die hauptsächlichen, in den
Beratungen vertretenen Argumente informiert wird (Art. 20 Abs. 2 GRN und Art. 15
Abs. 2 GRS). Die Vertraulichkeit der Beratungen bedeutet weiter nicht, dass Unterlagen, die
bereits öffentlich sind, durch die Zustellung an eine Kommission bzw. durch deren Verwendung
im Rahmen einer Beratung vertraulich werden. So ist nicht jedes in einer Kommissionssitzung
verwendete Dokument und nicht jede dort verbreitete Information als geheim zu betrachten.13
20.
Die Bundesversammlung verfügt mit den Parlamentsdiensten (Art. 64 ff. ParlG) als Stabsstelle
über eine eigene Verwaltung, welche von der eigenen Verwaltung der Parlamentsdienste zu
unterscheiden ist. Diese Unterscheidung ist bedeutsam, da das Öffentlichkeitsgesetz, welches
die Verwaltungsöffentlichkeit bezweckt, nur die eigene Verwaltung der Parlamentsdienste
erfasst (Art. 2 Abs. 1 Bst. c), nicht aber die Verwaltungstätigkeit, welche sie für das Parlament

8 01.401 Bericht der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates Parlamentarische Initiative Parlamentsgesetz (PG) BBl
2001 3467 ff., 3541.
9 SÄGESSER, Handkommentar BGÖ, Art. 2, Rz 41.
10 Urteil BGer 6B_186/2012 vom 11. Januar 2013 E. 2.2.
11 01.401 Bericht der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates Parlamentarische Initiative Parlamentsgesetz (PG)
BBl 2001 3467 ff., 3551.
12 Urteil BGer 6B_186/2012 vom 11. Januar 2013 E. 3.1.3.
13 Urteil BGer 1C_222/2018 vom 21. März 2019 E. 2.2 f.




6/8

leistet. Die Parlamentsverwaltung umfasst auch die Verwaltungsfunktion oder Dienstleistungen,
welche die Bundesverwaltung im unmittelbaren Auftrag von parlamentarischen Organen
erbringt. Diese unterliegt nicht dem Öffentlichkeitsgesetz.14 Die Parlamentsdienste selber
unterstehen gemäss Botschaft15 dem Öffentlichkeitsgesetz nur insofern, als sie nicht
unmittelbar für die Bundesversammlung und deren Organe tätig sind. So sind Unterlagen für die
eidgenössischen Räte, wie z.B. die Fahnen mit den Kommissionsanträgen für die
Verhandlungen, aufgrund spezialrechtlicher Bestimmung (Art. 4 Abs. 1 ParlG) öffentlich,
während Unterlagen für die parlamentarischen Kommissionen der Geheimhaltung unterliegen
(Art. 47 ParlG).
21.
In der parlamentarischen Beratung zum Öffentlichkeitsgesetz16 wurde diskutiert, ob die
Parlamentsdienste und auch die Bundesversammlung dem Geltungsbereich dieses Gesetzes
unterstellt werden sollten. Im Zusammenhang mit dieser Debatte äusserte sich die
Kommissionsprecherin wie folgt: „Die Zugänglichkeit der verschiedenen von den
Parlamentsdiensten bearbeiteten Dokumentenkategorien ist weitgehend bereits durch spezielle
Bestimmungen geregelt, die gegenüber den Bestimmungen dieses Gesetzes Vorrang haben;
ich verweise auf Artikel 4 dieses Gesetzes (Vorbehalt von Spezialbestimmungen). Die
allermeisten Dokumente sind Dokumente für die Räte, für die Kommissionen oder für einzelne
Ratsmitglieder. Sie alle werden vom Öffentlichkeitsgesetz nicht berührt. Die Dokumente für die
Kommissionen sind gemäss Parlamentsgesetz ebenfalls vertraulich. Auch die
Kommissionsverhandlungen und alle Dokumente, die von der Bundesverwaltung für die
Kommissionen erstellt werden, fallen unter die Vertraulichkeit. Ausserhalb dieser Kategorien
bleiben nur solche Dokumente übrig, die den Ratsbetrieb nicht betreffen und die als interne
Dokumente der Parlamentsdienste zu betrachten sind. Deshalb steht der Aufnahme der
Parlamentsdienste in den Geltungsbereich gemäss Kommission nichts entgegen. Wir haben
deshalb in Absatz 1 Buchstabe c die Parlamentsdienste hinzugefügt.“
22.
Von der Kommissionsminderheit wurde in der parlamentarischen Beratung vorgeschlagen, dass
die Bundesversammlung dem Gesetz unterstehen solle. Es sei nicht einzusehen, warum es für
die Parlamentsdienste gelten solle, nicht aber für das Parlament. Das wäre in der Praxis auch
schwierig abgrenzbar.17 Demgegenüber äusserte die Kommissionsmehrheit: „[E]in Einbezug
der Bundesversammlung [geht] eindeutig zu weit, da es in diesem Gesetz um das
Öffentlichmachen der Verwaltungstätigkeit geh[t]. Dazu gehören, wie Sie gehört haben, auch
die Parlamentsdienste. Darum wurden diese vom Ständerat mit einbezogen, nicht aber der
Meinungsbildungsprozess der politischen Organe, hier der Bundesversammlung. Weiter wurde
geäussert: „[W]ir würden nämlich das Öffentlichkeitsprinzip über den Zweck hinaus ausdehnen,
den wir in Artikel 1 soeben festgeschrieben haben, wo es heisst: `Dieses Gesetz soll die
Transparenz über den Auftrag, die Organisation und die Tätigkeit der Verwaltung fördern.`
Deshalb ist es angebracht, die politischen Gremien, Bundesversammlung und Bundesrat, mit
diesem Gesetz nicht zu tangieren. Die Parlamentsdienste gehören der Verwaltung an. Deshalb
macht es Sinn, sie aufzunehmen. Die Bundesversammlung hingegen ist ein Organ der
politischen Meinungsbildung. Dort macht es Sinn, andere Regelungen zu treffen. Es wäre ein
Grundsatzentscheid mit weit reichenden Konsequenzen, innerhalb des Gesetzes für die
Verwaltung das Öffentlichkeitsprinzip nun auch auf politische Instanzen auszudehnen.“18



14 SÄGESSER, Handkommentar BGÖ, Art. 2, Rz 42.
15 BBl 2003 1985.
16 AB 2003 S 1138 / BO 2003 E 1138.
17 AB 2004 N 1252 / BO 2004 N 1252.
18 AB 2004 N 1257 / BO 2004 N 1257.




7/8

23.
Aus den Materialien ergibt sich, dass der Gesetzgeber die Bundesversammlung und seine
Mitglieder nicht der Verwaltungsöffentlichkeit gemäss Öffentlichkeitsgesetz unterstellen wollte.
Bei den Parlamentsdiensten hat der Gesetzgeber deren unterschiedliche Verwaltungstätigkeit
als Kriterium für die Anwendbarkeit des Öffentlichkeitsgesetzes auf die Parlamentsdienste
gewichtig erachtet. So werden vom Öffentlichkeitsgesetz nur amtliche Dokumente erfasst, die
die eigenen administrativen Tätigkeiten der Parlamentsdienste betreffen, mithin eigene
Dokumente der Parlamentsdienstverwaltung. Hingegen gilt das Öffentlichkeitsgesetz nicht,
wenn die Parlamentsdienste Dokumente für die Räte, für die Kommissionen oder für einzelne
Ratsmitglieder bearbeiten, d.h. wenn sie nicht für sich selber, sondern als Stabstelle für die
Parlamentsverwaltung tätig sind.19
24.
Die Präsenzlisten der parlamentarischen Kommissionen werden in den Kommissionen erstellt
und von diesen den Parlamentsdiensten zugestellt. Sie sind erforderlich, damit die
Parlamentsdienste ihre Aufgaben erfüllen können, die mit dem Kommissionsbetrieb und damit
der Parlamentsverwaltung zu tun haben. Die Präsenzlisten sind auch Grundlage für die
Berechnung und Ausrichtung der Kommissionstaggelder, die eine Parlamentarierin oder ein
Parlamentarier gemäss Parlamentsgesetz für die Teilnahme an einer Kommissionssitzung
erhält. Auch in diesem Fall bleiben die Präsenzlisten Kommissionsdokumente und sind der
Parlamentsverwaltung zuzuordnen. Auch sind die Präsenzlisten keine Dokumente, welche zur
Kategorie eigene administrative Dokumente der Parlamentsdienste gehören. Vielmehr zählt die
Abwicklung der Entschädigungen für die Mitglieder der Räte und der Fraktionen gemäss
Parlaments- und Parlamentsressourcengesetz zu einer der Kernaufgaben der
Parlamentsdienste als Parlamentsverwaltung. Demzufolge ist das Öffentlichkeitsgesetz in
Bezug auf die Präsenzlisten auf die Parlamentsdienste nicht anwendbar. Weiter wurden für die
Präsenzlisten gemäss Parlamentsgesetzgebung keine Öffentlichkeit statuiert, weshalb für sie
die Geheimhaltung gilt (s. Ziffer 17). Für die Präsenzlisten besteht auch die Vertraulichkeit
gemäss der Spezialbestimmung von Art. 47 Abs. 1 ParlG. Somit ist ein Anwendungsfall von
Art. 4 BGÖ gegeben, welcher den Bestimmungen des Öffentlichkeitsgesetzes vorgeht.
25.
Demzufolge teilt der Beauftragte die Einschätzung der Parlamentsdienste, wonach die
Präsenzlisten Dokumente sind, welche die Parlamentsdienste unmittelbar für die Mitglieder der
Bundesversammlung bearbeiten, weshalb in diesem Fall die Parlamentsdienste nicht vom
Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes erfasst sind.
III.
Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragte:
26.
Die Parlamentsdienste halten an der Verweigerung des Zugangs zu den Präsenzlisten fest.
27.
Der Antragsteller kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung bei den
Parlamentsdiensten den Erlass einer Verfügung nach Art. 5 des Bundesgesetzes über das
Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR 172.021) verlangen, wenn er
mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs.1 BGÖ).
28.
Die Parlamentsdienste erlassen eine Verfügung, wenn es mit der Empfehlung nicht
einverstanden ist (Art. 15 Abs. 2 BGÖ).



19 Dieser Meinung auch SÄGESSER, Handkommentar BGÖ, Art. 2, Rz 42.




8/8

29.
Das Parlamentsdienste erlassen die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang dieser
Empfehlung oder nach Eingang eines Gesuches um Erlass einer Verfügung
(Art. 15 Abs. 3 BGÖ).
30.
Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am
Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name des Antragstellers anonymisiert (Art. 13
Abs. 3 VBGÖ).






31.
Die Empfehlung wird eröffnet:

-
Einschreiben mit Rückschein (R)
X.

-
Einschreiben mit Rückschein (R)
Parlamentsdienste
3003 Bern




Reto Ammann




Astrid Schwegler