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Empfehlung vom 17. Dezember 2024: ESBK / Sozialschutzkonzept und Früherkennung für das Online-Casino Y.__ von A.__Zweck des Öffentlichkeitsgesetzes (Art. 1 BGÖ) – Amtliche Dokumente (Art. 5 BGÖ) – Zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen (Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ) – Geschäftsgeheimnisse (Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ) – Schutz der Privatsphäre Dritter (Art. 7 Abs. 2 BGÖ) – Bekanntgabe von Personendaten (Art. 9 Abs. 1, Art. 9 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 36 Abs. 3 DSG und i.V.m. Art. 57s Abs. 4 RVOG)PDF315.99 kB17. Dezember 2024
Öffentlichkeitsprinzip


Feldeggweg 1
3003 Bern
Tel. +41 58 463 74 84, Fax +41 58 465 99 96
www.edoeb.admin.ch
Eidgenössischer Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragter
EDÖB

Bern, 17. Dezember 2024

Empfehlung
nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes
im Schlichtungsverfahren zwischen
A.___
Antragstellerin
und
Eidgenössische Spielbankenkommission ESBK
I
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
1.
Gemäss Art. 8 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 des Bundesgesetzes über Geldspiele (Geldspielgesetz, BGS;
SR 935.1) ist eine von mehreren Voraussetzungen für die Erteilung einer Spielbankenkonzession
die Vorlage eines Sozialkonzeptes. Dieses muss gemäss Art. 76 Abs. 1 Bst. b BGS auch Mass-
nahmen zur Früherkennung gefährdeter Spielerinnen und Spielern vorsehen. Die Eidgenössische
Spielbankenkommission (ESBK) ist die Aufsichtsbehörde über die Spielbanken und überwacht
die Einhaltung der spielbankrechtlichen Vorschriften und der Konzessionsbestimmungen. Sie
sorgt zudem für die Umsetzung der Massnahmen des Sicherheitskonzeptes und des Sozialkon-
zeptes, um die Bevölkerung angemessen vor den Gefahren zu schützen, die von den Geldspielen
ausgeht.1
2.
Der Gesuchsteller (Rechtsanwalt) ersuchte am 31. Januar 2024 gestützt auf das Bundesgesetz
über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3) bei der
ESBK um Zugang zu folgendem Dokument:



1 https://www.esbk.admin.ch/esbk/de/home/die-esbk/esbk.html (zuletzt besucht am 16.Dezember 2024).




2/17
-
"Kopie des Sozialschutzkonzepts [der A.__] für das Online-Casino [Y.__], insbesondere inte-
ressieren mich die Kriterien der Früherkennung (Art. 80 BGS; Art. 90 VGS) […]."
3.
Am 9. Februar 2024 nahm die ESBK zum Gesuch Stellung und erklärte, dass sie als nächsten
Schritt die Spielbank (nachfolgend Antragstellerin) anhören und ihr Gelegenheit zu einer Stellung-
nahme einräumen müsse.
4.
Ebenfalls am 9. Februar 2024 hörte die ESBK die Antragstellerin gemäss Art. 11 Abs. 1 BGÖ als
betroffene Dritte an. Die ESBK gab der Antragstellerin Gelegenheit zur Stellungnahme. Falls die
Antragstellerin zum Schluss komme, es lägen Gründe vor, die einer Herausgabe entgegenstün-
den, habe sie das Vorliegen dieser Ausnahmegründe konkret und für jede Textpassage, die ein-
geschränkt, aufgeschoben oder nicht zugänglich gemacht werde, zu begründen. Falls sie Passa-
gen schwärzen wolle, solle sie die entsprechend bearbeiteten Dokumente der ESBK zusenden.
5.
Am 19. Februar 2024 nahm die Antragstellerin gegenüber der ESBK Stellung. Sie führte aus, die
Kriterien der Früherkennung zum Schutz der Spielenden ihres Online-Casinos seien im Haupt-
prozess Nr. 23.10.10 festgehalten. Gegen die Herausgabe dieses Prozesses spreche nichts, es
gebe allerdings Einschränkungen. Einige Früherkennungskriterien würden auf bestimmten, von
der Antragstellerin selbst festgelegten Schwellenwerten beruhen, die sich von denen anderer On-
line-Casinos unterscheiden würden. Dabei handle es sich insbesondere, aber nicht ausschliess-
lich, um die Früherkennungskriterien, die aufgrund von Verlusten der Spielenden bearbeitet wür-
den. Diese Schwellenwerte würden einen Ausnahmegrund im Sinne von Art. 7 Abs.1 Bst. b BGÖ
darstellen, da eine Veröffentlichung eine konkrete behördliche Massnahme vereiteln könne. Bei
Bekanntwerden der Schwellenwerte sei zu befürchten, dass diese von den Spielenden umgangen
würden. Dies habe zur Folge, dass die ESBK ihre Aufsichtsfunktion nicht mehr wahrnehmen
könne. Die Geheimhaltung der Schwellenwerte sei daher für den Fortbestand des Sozialkonzep-
tes und damit für den Fortbestand des Online-Casinos existenziell.
Die Antragstellerin machte weiter geltend, dass die Schwellenwerte der einzelnen Früherken-
nungskriterien unter den Begriff des Geschäftsgeheimnisses im Sinne von Art. 7 Abs. 1
Bst. g BGÖ fielen, und führte dazu aus: "[…] diese Schwellenwerte [wurden] durch die [Antrag-
stellerin] gestützt auf wissenschaftliche Erkenntnisse und Erfahrungen selbst festgelegt und un-
terscheiden sich von den Werten anderer Casinos. Die Ausgestaltung der Schwellenwerte ist das
Resultat kostenintensiver Entwicklung und Innovationsfähigkeit vom [Online-Casino der Antrag-
stellerin]. Eine Herausgabe und allfällige Weitergabe der Schwellenwerte an unsere Konkurrenten
könnte von diesen zu ihrem Vorteil genutzt werden […]."
Die Antragstellerin legte einen Schwärzungsvorschlag bei mit folgenden Erläuterungen für das
Dokument "23.10.10 Hauptprozess Früherkennung (Online)":
-
"Erläuterung Nr. 1: Einzahlungsverhalten (Anzahl unterschiedliche Einzahlungsmethoden in
den letzten 24 Stunden)
-
Erläuterung Nr. 2: Auszahlungsverhalten (Anzahl abgebrochene Auszahlungen in den letzten
24 Stunden)
-
Erläuterung Nr. 3: Spielverhalten (Länge der Spieldauer in den letzten 24 Stunden)
-
Erläuterung Nr. 5: hoher Spielverlust 12 Monate (Höhe des Nettospielverlusts)
-
Erläuterung Nr. 6: hoher Spielverlust 30 Tage (Höhe des Nettospielverlusts)
-
Erläuterung Nr. 7: hoher Spielverlust 24 Stunden (Höhe des Nettospielverlusts)"
Die Antragstellerin erklärte sich mit der Offenlegung des Dokuments "23.10.10 Hauptprozess
Früherkennung (Online)" einverstanden, sofern die von ihr vorgeschlagenen Schwärzungen über-
nommen würden.
6.
Am 7. März 2024 nahm die ESBK gemäss Art. 11 Abs. 2 BGÖ zu den Ausführungen der Antrag-
stellerin vom 19. Februar 2024 u.a. wie folgt Stellung:
Sie wies die Antragstellerin darauf hin, dass Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ gemäss Rechtsprechung
auf einzelne, konkrete behördliche Massnahmen zugeschnitten sei. Die Aufgabenerfüllung und
Aufsichtstätigkeit einer Behörde insgesamt würden nicht unter diese Bestimmung fallen. Eine Be-
einträchtigung müsse sich auf eine einzelne, klar definierte behördliche Massnahme beziehen,




3/17
und die Gefährdung der Massnahme müsse konkret und nicht abstrakt sein. Eine solche behörd-
liche Massnahme sei von der Antragstellerin nicht genannt worden und sei für die ESBK auch
nicht ersichtlich.
Weiter obliege der Antragstellerin die Beweispflicht, dass durch die Offenlegung ihres Sozialkon-
zeptes ein Geschäftsgeheimnis im Sinne Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ betroffen sei. Gemäss Recht-
sprechung genüge ein pauschaler Verweis nicht. Der Geheimnisherr bzw. die Behörde müsse
konkret und im Detail darlegen, inwiefern eine Information durch das Geschäftsgeheimnis ge-
schützt sei. Ein abstraktes Gefährdungsrisiko reiche nicht aus. Die von der Antragstellerin geltend
gemachte Verletzung des Geschäftsgeheimnisses sei nicht nachvollziehbar und sei auch nicht
genügend substantiiert abgehandelt.
Die ESBK übermittelte der Antragstellerin in der Beilage zu ihrer Stellungnahme vier Dokumente,
die sie als vom Zugangsgesuch betroffen identifiziert hatte (23.10.01 Richtlinie "Sozialkonzept
[Online], 23.10.10 Hauptprozess "Früherkennung [Online]", 23.10.11 "Früherkennung Normal
[Online]" und 23.10.12 "Früherkennung Intensiv [Online]). In den einzelnen Dokumenten nahm die
ESBK folgende Einschwärzungen vor:
-
"23.10.01 Richtlinie Sozialkonzept […] (Online)": Namen der Antragstellerin (inkl. Kürzel und
Logo), den Namen des Online-Casinos der Antragstellerin sowie weitere Angaben, welche
Rückschlüsse auf die Antragstellerin oder deren Online-Casino erlauben (nachfolgend Daten
der Antragstellerin); mit Ausnahme von "dargebotene Hand" alle unter Ziff. 8 aufgeführten Part-
nerinnen (juristische und natürliche Personen) der Antragstellerin.
-
"23.10.10 Hauptprozess Früherkennung (Online)": Daten der Antragstellerin.
-
"23.10.11 Hauptprozess Früherkennung Normal (Online)": Daten der Antragstellerin.
-
"23.10.12 Hauptprozess Früherkennung Intensiv (Online)": Daten der Antragstellerin.

Abschliessend teilte die ESBK der Antragstellerin Folgendes mit: "Wenn Sie keinen Schlichtungs-
antrag beim EDÖB [Beauftragter] einreichen, wird Ihr Sozialkonzept und die Früherkennungskri-
terien nach Ablauf der obgenannten Frist durch uns, wie in der Beilage anonymisiert, dem Ge-
suchsteller zugestellt."
7.
Ebenfalls am 7. März 2024 stellte die ESBK dem Gesuchsteller ihre Stellungnahme an die An-
tragstellerin (ohne Beilagen) zu und teilte mit, dass die Antragstellerin innert 20 Tagen beim Be-
auftragten einen Schlichtungsantrag einreichen könne und der Gesuchsteller über das weitere
Vorgehen von ihr informiert werde.
8.
Mit Schreiben vom 25. März 2024 reichte die Antragstellerin gestützt auf Art. 13 Abs. 1 Bst. c BGÖ
einen Schlichtungsantrag beim Beauftragten ein und brachte u.a. Folgendes vor:
-
"Das Einsichtsgesuch unterliegt nicht dem Schutzzweck des BGÖ": Das Öffentlichkeitsgesetz
sei dazu da, "die Transparenz von Auftrag, Organisation und Tätigkeit Verwaltung zu fördern
(Art. 1 BGÖ)." Weiter führte die Antragstellerin aus: "Zweck des BGÖ kann daher gerade nicht
sein, dass Private sich Vorteile verschaffen können, um gegen andere Private, welche durch
eine Bundesbehörde beaufsichtigt werden, Ansprüche durchzusetzen. Genau darum geht es
jedoch im vorliegenden Einsichtsgesuch. Der Rechtsanwalt versucht, über den Weg des BGÖ
an Informationen zu gelangen, die ihm mit grösster Wahrscheinlichkeit zur Vorbereitung einer
Klage gegen [die Antragstellerin] dienen sollen und die er – wenn es sich [bei der Antragstel-
lerin] nicht um ein durch die ESBK beaufsichtigtes Casino handeln würde – nicht erhalten
würde. Dieses private Interesse darf nicht durch das BGÖ geschützt werden."
-
"Eine zu enge Auslegung von Art. 7 BGÖ birgt die Gefahr, dass alle betriebsinternen Informa-
tionen von Spielbanken veröffentlicht werden müssen": Um eine Konzession zu erhalten, seien
die Schweizer Spielbanken verpflichtet, der ESBK Dokumente für jeden Bereich ihres Ge-
schäftsbetriebs einzureichen und bewilligen zu lassen. Dies gelte auch für Dokumentationen
in sehr sensiblen Bereichen. Mit der Einreichung bei der ESBK würden alle diese Dokumente
zu amtlichen Dokumenten i.S.v. Art. 5 Abs. 1 BGÖ. Obwohl die Spielbanken ähnlich reguliert
seien wie Banken, sei die ESBK im Gegensatz zur FINMA, nicht vom Geltungsbereich des
Öffentlichkeitsgesetzes ausgenommen. Damit bestehe für Casinos grundsätzlich die Gefahr,
dass sensible Dokumente, die den Kernbereich ihrer Tätigkeit beträfen, nach dem Öffentlich-
keitsgesetz herausgegeben würden. Aus diesem Grund sei es für die Casinos essenziell, dass




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Klarheit darüber bestehe, inwiefern solche Dokumente durch Art. 7 BGÖ vor einer Herausgabe
geschützt seien.
"Unklarer Begriff Sozialkonzept": Das Sozialkonzept umfasse für die Casinos sehr sensible
Dokumente, die mit einem grossen personellen und finanziellen Aufwand erarbeitet und um-
gesetzt würden. Das Sozialkonzept für den Online Spielbetrieb der Antragstellerin umfasse
knapp 30 Dokumente. Diese würden von einem Grobkonzept zum Schutz der Spielerinnen
und Spieler bis hin zu verschiedenen Einzelprozessen reichen, welche die Grundlagen kon-
kretisieren und die Handlungsanweisungen für die Mitarbeitenden beschreiben würden. Es
stelle sich zunächst die Frage, so die Antragstellerin, was unter einem Sozialkonzept zu ver-
stehen sei. Bei einem früheren Zugangsgesuch, in welchem Zugang zu den Sozialkonzepten
der Casinos verlangt wurde, habe sie sich nicht gegen die Herausgabe des Grundkonzept
(23.10.01) gewehrt. Dieses Gesuch sei nur wenige Tage vor dem nun vorliegenden Gesuch
erfolgt.
-
"Die geplante Herausgabe verletzt den Vertrauensgrundsatz": Aufgrund der Haltung der ESBK
im Zusammenhang mit dem früheren Einsichtsgesuch habe die Antragstellerin davon ausge-
hen dürfen, dass die ESBK im vorliegenden Fall unter dem Begriff "Sozialkonzept" nur das
Grundkonzept gem. Richtlinie 23.10.01 verstehe. Mit der Herausgabe dieses Dokuments war
die Antragstellerin einverstanden. Weiter erklärt die Antragstellerin: "Die im Einsichtsgesuch
erwähnten Früherkennungskriterien (d.h. diejenigen Trigger, die eine Früherkennungs-Abklä-
rung auslösen) sind in der Richtlinie 23.10.01 nicht enthalten. Aus diesem Grund schlug [die
Antragstellerin] vor, den Prozess 23.10.10, in welchem diese Kriterien enthalten sind, mit ge-
wissen Schwärzungen herauszugeben. Aus Sicht [der Antragstellerin] wäre die Herausgabe
des Prozesses 23.10.10 aufgrund von Art. 7 Abs. 1 lit. g BGÖ bereits nicht zwingend, da auch
dieser Prozess Geschäftsgeheimnisse enthält. Die ESBK möchte aber vorliegend nicht nur das
Grundkonzept gem. Richtlinie 23.10.01 und/oder den vorgeschlagenen Prozess 23.10.10, wel-
cher die Früherkennungskriterien enthält, herausgeben. Das Verständnis der ESBK, welche
Dokumente das Sozialkonzept umfasst, variiert offenbar. Dies verletzt den Vertrauensgrund-
satz."
-
"Die geplante Herausgabe verletzt das Prinzip der Verhältnismässigkeit": Das Zugangsgesuch
beziehe sich nur auf das Sozialkonzept und die Früherkennungskriterien, nicht aber auf die
Umsetzung bzw. die interne Organisation der Früherkennungen. Die Herausgabe der Pro-
zesse 23.10.11 und 23.10.12 gehe daher über das Zugangsgesuch hinaus und sei nicht not-
wendig. Sie sei nicht geeignet und nicht erforderlich, um den angestrebten Zweck – die Beant-
wortung des Zugangsgesuchs – zu erreichen. Die Herausgabe der Einzelprozesse 23.10.11
und 23.1012 sei auch nicht erforderlich, um das Einsichtsgesuch vollumfänglich zu beantwor-
ten. Sie sei nicht verhältnismässig, da kein vernünftiges Verhältnis zwischen dem Ziel (Beant-
wortung des Zugangsgesuchs) und den berechtigten Geheimhaltungsinteressen der Antrag-
stellerin bestehe.
-
"Betriebsinterne Vorgänge [Dokumente 23.10.11 und 23.10.12] sind Geschäftsgeheimnisse im
Sinne von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ": Die ESBK führe in ihrem Schreiben vom 7. März 2024
aus, die Antragstellerin hätte nicht konkret genug dargelegt, inwiefern die Offenlegung der
Schwellenwerte der Früherkennungskriterien eine Verletzung von Geschäftsgeheimnissen
darstelle. Dies sei überspitzt formalistisch. Die Einzelprozesse 23.10.11 und 23.10.12 würden
Handlungsschritte von Mitarbeitenden der Antragstellerin im Rahmen durchzuführender Früh-
erkennungen enthalten. Es handle sich um die Beschreibung geheimer, betriebsinterner Vor-
gänge. Aus den Prozessen liessen sich ohne Weiteres Angaben zur Betriebsorganisation ent-
nehmen. Die Prozesse würden eine detaillierte Beschreibung jedes einzelnen Prüfschrittes bei
der Durchführung der Früherkennungen, inkl. Fristen für die Gültigkeit von Dokumenten oder
Handlungsschritten, beinhalten. Es werde weiter beschrieben, inwieweit Dokumente akzeptiert
würden und wie das Spielverhalten untersucht werde, welche Arten von Massnahmen in wel-
cher Frist und Form ergriffen würden und wer welche Handlungen wo und wie durchführe (Ab-
lage von Dokumenten im internen System). Dabei handle es sich ohne weiteres um ein aner-
kanntes Geschäftsgeheimnis im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung.




5/17
-
"Früherkennungskriterien [Schwellenwerte in Dokument 23.10.10] sind Geschäftsgeheimnisse
im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ": Auch in Bezug auf die Schwärzung der Schwellenwerte
erkläre die ESBK, es sei nicht genügend dargelegt, inwieweit Geschäftsgeheimnisse verletzt
seien, was nach Ansicht der Antragstellerin unzutreffend sei. Jedes Schweizer Casino verfüge
über ein individuelles Sozialkonzept. Die Früherkennungskriterien im Sozialkonzept der An-
tragstellerin würden auf Schwellenwerten basieren, die zum Teil von ihr selbst festgelegt wor-
den seien und sich von den Standards anderer Schweizer Online-Casinos unterscheiden wür-
den. Dies betreffe die Früherkennungskriterien "Anzahl Einzahlungsmethoden", "Anzahl
abgebrochene Auszahlungen", "Spieldauer"" und die Verlustlimiten ("net loss 30 days", "net
loss 12 months", "net loss 24 hours"). Diese Angaben seien auf das Spielbankangebot der
Antragstellerin zugeschnitten und trügen den verschiedenen Gefährdungspotenzialen mit dif-
ferenzierenden Massnahmen Rechnung. Die Antragstellerin müsse den Ausgleich zwischen
dem Schutz vor exzessivem Spielen und einem attraktiven Spielangebot finden. Die Früher-
kennungskriterien und insbesondere die Schwellenwerte würden somit unter den Begriff des
Geschäftsgeheimnisses im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ fallen. Bei einer Offenlegung
bestehe ein ernsthaftes Risiko einer Verletzung privater Interessen der Antragstellerin, was mit
hoher Wahrscheinlichkeit zu einem finanziellen Schaden führen würde. Das Einsichtsgesuch
stamme von einem Rechtsanwalt, der mit dem Einsichtsgesuch nichts anderes bezwecken
wolle, als eine Zivilklage gegen die Antragstellerin vorzubereiten. Die Schwellenwerte seien
daher vor der Herausgabe zwingend zu schwärzen. Die vertraulichen Sozialkonzepte der
deutschschweizer Casinos seien lediglich dem jeweiligen Casino, nicht aber den Mitbewerbern
bekannt. Zudem stünden die deutschschweizer Casinos in einem Wettbewerb zueinander. Das
gelte ganz besonders im Online-Bereich, wo den Konsumentinnen und Konsumenten ortsun-
abhängig Angebote einer Vielzahl von Casinos zur Verfügung stünden. Das Sozialkonzept der
Antragstellerin sei das Resultat von kostenintensiven Entwicklungen und ein Ausdruck der In-
novationsfähigkeit des jeweiligen Casinos. Die in den Sozialkonzepten enthaltenen Angaben
zu den Früherkennungskriterien sowie die Umsetzung der Früherkennung seien wettbewerbs-
rechtlich sensitive Informationen. Der Austausch solcher Informationen könnte kartellrechtlich
als unzulässige Wettbewerbsabrede im Sinne von Art. 5 des Kartellgesetzes (KG; SR 251)
qualifiziert werden. Umso weniger dürften diese Daten an Dritte gelangen.
-
"Die Herausgabe vereitelt die wirksame Kontrolle und Durchsetzung des Spielerschutzes ge-
mäss Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ": Gemäss ESBK sei zu verlangen, dass durch die Herausgabe
der Dokumente die Durchführung einzelner, klar definierter behördlicher Massnahmen beein-
trächtigt werden müssten, um Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ anzuwenden. Eine solche sei vorlie-
gend nicht ersichtlich, was nach Ansicht der Antragstellerin unzutreffend sei. Die Auslösung
der Früherkennungen durch "Trigger" der Früherkennungskriterien sowie die Bearbeitung der
Früherkennungen geschehe im Hintergrund, häufig ohne explizites Wissen der Spielerinnen
und Spieler. Dies geschehe bewusst so, um zu verhindern, dass Spielerinnen und Spieler ver-
suchen würden, diese Kriterien zu umgehen oder zu manipulieren und ihre Spielaktivitäten zu
verschleiern. Bei einer Herausgabe sei davon auszugehen, dass sich Spielerinnen und Spieler
austauschen (hierfür gebe es spezifische Online-Foren) und so diese Früherkennungskriterien
innerhalb kürzester Zeit der breiten Bevölkerung bekannt würden, was eine wirksame Früher-
kennung von problematischem Spielverhalten beim Online-Casino der Antragstellerin erheb-
lich beeinträchtige würde. Der Schutz der Spielenden sei dadurch nicht mehr gewährleistet.
Die ESBK als Aufsichtsbehörde der Spielbanken habe die Aufgabe, die Einhaltung der gesetz-
lichen Vorschriften und Konzessionsbedingungen durch die (Online-) Casinos zu überwachen.
Dies geschehe i.d.R. durch Inspektionen, bei denen die ESBK die Einhaltung von Prozessen
der Casinos in Einzelfällen überprüfe (Dossier-Prüfung). Sofern die Spielerinnen und Spieler
die Schwellenwerte umgingen, würden keine Früherkennungen mehr ausgelöst, somit keine
Dossiers erstellt und die ESBK könne die Einhaltung der Prozesse nicht mehr effektiv überprü-
fen. Insofern sei auch die klar definierte Aufsichtstätigkeit der ESBK bei Offenlegung der spe-
zifischen Schwellenwerte konkret gefährdet. Die Herausgabe der Schwellenwerte in den Früh-
erkennungskriterien "Einzahlungsverhalten", Auszahlungsverhalten", "Spieldauer", "net loss
30 days", net loss 12 months" und "net loss 24 hours" widerspreche somit Art .7 Abs. 1 Bst. b
BGÖ.




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Schliesslich beantragte die Antragstellerin, dass die ESBK in der vorliegenden Sache einzig das
Dokument "23.10.01 Richtlinie Sozialkonzept […] Online" sowie das Dokument 23.10.10 "Haupt-
prozess 23.10.10 Früherkennung (Online) mit den durch die Antragstellerin vorgeschlagenen
Schwärzungen herausgeben dürfe.
Die Antragstellerin schickte eine Kopie ihres Schlichtungsantrages zur Kenntnisnahme an die
ESBK.
9.
Mit Schreiben vom 28. März 2024 bestätigte der Beauftragte gegenüber der Antragstellerin den
Eingang des Schlichtungsantrags und forderte die ESBK gleichentags dazu auf, die betroffenen
Dokumente sowie bei Bedarf eine ergänzende Stellungnahme einzureichen.
10.
Mit Bezug auf die E-Mail vom 7. März 2024 teilte der Gesuchsteller mit E-Mail vom 4. April 2024
der ESBK mit: "Gerne möchte ich noch präzisieren, dass ich um Einsicht in alle relevanten Krite-
rien und Prozesse betreffend Früherkennung ersuche".
11.
Mit E-Mail vom 12. April 2024 reichte die ESBK die betroffenen Dokumente sowie eine ergän-
zende Stellungnahme beim Beauftragten ein. Darin "widerspricht [die ESBK] diesen Ausführun-
gen [der Antragstellerin im Schlichtungsantrag] und verweist auf ihre Stellungnahme vom 7. März
2024 […]." Dabei erwähnte die ESBK nochmals die aus ihrer Sicht wichtigsten Punkte:
-
"In seinem Einsichtsgesuch nach BGÖ vom 31. Januar 2024 ersuchte der Gesuchsteller um
eine Kopie des Sozialschutzkonzepts der [Antragstellerin] für das Online-Casino […], insbe-
sondere interessieren ihn die Kriterien der Früherkennung (Art. 80 BGS; Art. 90 VGS). In seiner
E-Mail vom 4. April 2024 präzisiert der Gesuchsteller, dass er um Einsicht in alle relevanten
Kriterien und Prozesse betreffend Früherkennung ersucht.
-
Die [Antragstellerin] will vorliegend nur eine geschwärzte Version 23.10.01 Richtlinie Sozial-
konzept […] sowie des Prozesses 23.10.10 Früherkennung (Online) herausgeben. Die beiden
Prozesse 23.10.11 Früherkennung Normal (Online) und 23.10.12 Früherkennung Intensiv (On-
line) lässt sie unerwähnt.
-
Im Hauptprozess Früherkennung Normal (Online) sind unter Ziffer 23, S. 8 […] Früherken-
nungskriterien zu finden: […]
-
Im Hauptprozess Früherkennung Intensiv (Online) sind unter Ziffer 10, S.5 und unter Ziffer 13
S. 6 unter anderem diese Ausführungen zu finden: […]
-
Die oben zitierten Passagen der Prozesse zeigen auf, dass auch in den Dokumenten, welche
die [Antragstellerin] nicht herausgeben will, Früherkennungskriterien – welche der Gesuchstel-
ler beantragt hat – erwähnt sind. Falls die Prozesse 23.10.11 Früherkennung Normal (Online)
und 23.10.12 Früherkennung Intensiv (Online) – wie von [der Antragstellerin] beantragt – nicht
herausgegeben würden, wäre dem Zugangsgesuch des Gesuchstellers nicht vollständig ent-
sprochen worden. Die ESKB ist der Meinung, dass dem Gesuchsteller die vollständig einver-
langten Dokumente zur Verfügung gestellt werden müssen.
-
Der [Antragstellerin] obliegt die Beweispflicht, dass durch die Veröffentlichung ihrer Sozialkon-
zepte ein Geschäftsgeheimnis verletzt sein könnte. Gemäss ständiger Rechtsprechung des
Bundesgerichts- bzw. Bundesverwaltungsgerichts genügt ein pauschaler Verweis auf Ge-
schäftsgeheimnisse jedoch nicht, um die Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 lit. g BGÖ
anzurufen. Die [Antragstellerin] hat konkret und im Detail aufzuzeigen, inwiefern eine Informa-
tion vom Geschäftsgeheimnis geschützt ist. Ein abstraktes Gefährdungsrisiko reicht demnach
nicht aus. [Der Antragstellerin] ist es aus Sicht der ESBK nicht gelungen darzulegen, inwiefern
das Geschäftsgeheimnis durch die Herausgabe der einverlangten Dokumente verletzt werden
könnte."
12.
Mit Schreiben und E-Mail vom 12. Juli 2024 informierte der Beauftragte die Antragstellerin und die
ESBK, dass das Schlichtungsverfahren schriftlich durchgeführt wird, und räumte beiden mit Frist
bis zum 12. August 2024 die Möglichkeit zu einer ergänzenden Stellungnahme gemäss Art. 12
Abs. 2 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung,
VBGÖ; SR.152.31) ein.




7/17
13.
Mit Schreiben vom 8. August 2024 reichte die Antragstellerin eine ergänzende Stellungnahme
beim Beauftragten ein. Darin wies sie den Beauftragten darauf hin, dass in den Beilagen zum
Schlichtungsantrag der Schwärzungsvorschlag der Antragstellerin zum Dokument "Prozess
23.10.10" nicht enthalten war, und legte diesen bei. Dieses Dokument sei zwar in den Akten,
jedoch nur mit den durch die ESBK vorgeschlagenen Schwärzungen. Das nun eingereichte Do-
kument enthalte die Einschwärzungen der Antragstellerin, die sie der ESBK vorgeschlagen habe.
In diesem Schwärzungsvorschlag sind die Schwellenwerte, die einen Alert auslösen, geschwärzt
(Anzahl unterschiedlicher Einzahlungsmethoden, Anzahl abgebrochener Auszahlungsanfragen,
Spieldauer in den letzten 24 Stunden, Nettospielverlust in den letzten 12 Monaten, Nettospielver-
lust innerhalb in den letzten 30 Tagen, Nettospielverlust innerhalb der letzten 24 Stunden). Ent-
gegen dem Schwärzungsvorschlag der ESBK (s. Ziff. 6) hat die Antragstellerin ihre Daten nicht
abgedeckt. Die Antragstellerin führte weiter aus, sie habe erstmals mit dem Schreiben der ESBK
(s. Ziff. 6) vom 7. März 2024 erfahren, dass sie konkret darlegen solle, weshalb aus ihrer Sicht die
Prozesse 23.10.11 und 23.1012 Geschäftsgeheimnisse enthalten würden. Im Schlichtungsantrag
habe sie in Bezug auf diese Prozesse begründet, dass die fraglichen Prozesse betriebsinterne
Vorgänge inklusive Zuständigkeiten mit Funktionsbezeichnungen, Fristen, verwendeter Software
und konkreten Vorgehensweisen enthalten würden. Betriebsinterne Abläufe stünden ausserdem
unter dem Vorbehalt der Verbesserung und Anpassung. Eine Herausgabe solcher Prozesse
spiegle somit eine Momentaufnahme wider, aus der für die Vergangenheit keine Rückschlüsse
gezogen werden könnten, was im vorliegenden Fall relevant sei. Sie führte weiter aus, dass die
Offenlegung dieser Prozesse nicht nur ein abstraktes Gefährdungsrisiko für die Antragstellerin
darstelle, da der Umstand, dass es sich bei dem Gesuchsteller um einen Rechtsanwalt handle,
den Schluss zulasse, "dass die Geltendmachung von Ansprüchen gegen gegenüber [der Antrag-
stellerin] geplant ist." Es bestehe daher die reale Gefahr eines Rechtsstreits, der aufgrund dieser
Dokumente von einer Person geführt werden könne, die über Kenntnisse der unternehmensinter-
nen Vorgänge verfüge. Diese Kenntnisse seien einem Aussenstehenden unter "normalen Um-
ständen" verwehrt.
Auch hinsichtlich der Schwellenwerte habe die Antragstellerin der ESBK konkret dargelegt, wel-
che Stellen im Prozess 23.10.10 aus ihrer Sicht nicht offengelegt werden dürften. Es handle sich
dabei einzig um Schwellenwerte einzelner Früherkennungskriterien. Entgegen der Auffassung der
ESBK liege auch in Bezug auf diese Schwellenwerte ein konkretes Gefährdungsrisiko vor. Dazu
führte die Antragstellerin aus: "Einerseits besteht auch hier die erhöhte Gefahr eines Rechtsstreits,
da der um Auskunft ersuchende Rechtsanwalt in Kenntnis der Schwellenwerte konkrete Ansprü-
che gegenüber [der Antragstellerin] geltend machen könnte. Die Gefahr ist real, es ist kein anderer
Grund ersichtlich, weshalb ein Rechtsanwalt ansonsten ein Einsichtsgesuch stellen würde. Wäre
[die Antragstellerin] kein konzessioniertes Casino, müsste sich der Rechtsanwalt die Einsicht in
solche Dokumente gerichtlich erstreiten (mit unseres Erachtens schlechten Erfolgsaussichten).
Ein Rechtsstreit – egal, mit welchem Ausgang – hat für [die Antragstellerin] zudem immer einen
finanziellen Schaden zur Folge. Auch bei vollständigem Obsiegen bleibt ein Teil der Kosten un-
gedeckt."
Zudem bestehe auch die Gefahr, dass die Spielenden, die die Schwellenwerte und betriebsinter-
nen Prozesse erhalten würden, diese in Zukunft umgehen würden. Wer wisse, wann er/sie geprüft
werde, könne die Kontrolle leicht umgehen, so bsp. indem die Person vor Erreichen des Verlust-
Schwellenwertes aufhören würde zu spielen und zu einem anderen Online-Casino wechsle. Damit
werde der Spielerschutz zumindest für diese Spielenden verunmöglicht. Die Antragstellerin sei
jedoch gesetzlich verpflichtet, einen effektiven Spielerschutz zu gewährleisten.
Weiter bestehe die konkrete Gefahr, dass ein Spieler oder eine Spielerin die Schwellenwerte und
internen Betriebsabläufe mit anderen teilen würde. Der Austausch unter Spielenden sei üblich.
Damit werde das Sozialkonzept der Antragstellerin ad absurdum geführt.
Der Prozess der Festlegung der Schwellenwerte werde für jedes Casino individuell durchgeführt
sei aufwändig und kostenintensiv. Es sei zudem langwierig, weil jedes Früherkennungskriterium
durch die ESBK geprüft und genehmigt werden müsse. Es könne von der Antragstellerin nicht
verlangt werden, dass die Schwellenwerte nach jedem Einsichtsgesuch nach Öffentlichkeitsge-




8/17
setz angepasst und neu bewilligt werden müsse. Diese Vorsichtsmassnahme müsste die Antrag-
stellerin jedoch ergreifen, um den gesetzlichen Auftrag eines wirksamen Spielerschutzes nach wie
vor gewährleisten zu können.
Zusammenfassend brachte die Antragstellerin vor, dass die Offenlegung der Früherkennungskri-
terien samt Schwellenwerten eine reale Gefahr der Verletzung von Geschäftsgeheimnissen der
Antragstellerin begründe und es ihr unmöglich mache, weiterhin einen effektiven Spielerschutz zu
gewährleisten. Die Geheimhaltungsinteressen der Antragstellerin würden daher die Einsichtsinte-
ressen des Gesuchstellers überwiegen. Ein Zugang, wie von der ESBK vorgeschlagen, sei somit
zu verweigern.
14.
Am 14. August 2024 reichte die ESBK dem Beauftragten auf Nachfrage die vier streitgegenständ-
lichen Dokumente ohne Schwärzungen ein. Die ESBK verzichtete auf die Einreichung einer er-
gänzenden Stellungnahme.
15.
Auf die weiteren Ausführungen der Antragstellerin und der ESBK sowie auf die eingereichten Un-
terlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen.
II
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
A.
Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
16.
Die Antragstellerin wurde nach Art. 11 Abs. 1 BGÖ angehört. Als betroffene Dritte nahm sie an
einem vorangegangenen Gesuchsverfahren teil und ist somit zur Einreichung eines Schlichtungs-
antrags berechtigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. c BGÖ). Der Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfa-
che Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Be-
hörde) beim Beauftragten eingereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ).
17.
Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt.2
Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung,
ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der Angelegenheit
eine Empfehlung abzugeben.
B.
Materielle Erwägungen
18.
Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Ver-
waltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die Angemes-
senheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde.3
19.
Der Gesuchsteller verlangt in seinem Zugangsgesuch bei der ESBK Zugang zur: "[…] Kopie des
Sozialschutzkonzepts [der A.__] für das Online-Casino [Y.__], insbesondere interessieren mich
die Kriterien der Früherkennung (Art. 80 BGS; Art. 90 VGS)". Die ESBK hat folgende vier Doku-
mente als vom Zugangsgesuch erfasst identifiziert:
-
Dokument 23.10.01: Richtlinie Sozialkonzept,
-
Dokument 23.10.10: Hauptprozess Früherkennung Online,
-
Dokument 23.10.11: Hauptprozess Früherkennung Normal (Online),
-
Dokument 23.10.12: Hauptprozess Früherkennung Intensiv (Online).
Die ESBK beabsichtigt, diese Dokumente unter Schwärzung der Daten der Antragstellerin sowie
unter Schwärzung der in Ziff. 8 des Dokuments 23.10.01 aufgeführten Partnerinnen (natürliche
und juristische Personen) (s. Ziff. 6) offenzulegen.
20.
Die Antragstellerin beantragt in ihrem Schlichtungsantrag gegenüber dem Beauftragten, dass die
ESBK lediglich das Dokument 23.10.01 und das Dokument 23.10.10 teilweise, unter Schwärzung

2
Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003, BBl 2003 1963 (zitiert
BBl 2003), BBl 2003 2024.
3
GUY ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ), Art. 13, Rz 8.




9/17
der Schwellenwerte "Einzahlungsverhalten", "Auszahlungsverhalten", "Spieldauer", "net loss 30
days", "net loss 12 months" und "net loss 24 hours", zugänglich machen dürfe. Der Zugang zu
den Dokumenten 23.10.11 und 23.10.12 sei vollständig zu verweigern. Insgesamt beruft sich die
Antragstellerin u.a. auf den fehlenden Schutzzweck des Öffentlichkeitsgesetzes, den Vertrauens-
grundsatz, die Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips und die Ausnahmegründe von Art. 7
Abs. 1 Bst. b und g BGÖ.
21.
Jede Behörde ist verpflichtet, an sie gerichtete Zugangsgesuche nach den Vorgaben des Öffent-
lichkeitsgesetzes zu bearbeiten und die Vorgaben des Öffentlichkeitsgesetzes umzusetzen. Die
zuständige Behörde trägt als hoheitlich auftretende Behörde, die insbesondere an den Grundsatz
von Treu und Glauben gebunden ist, Verantwortung für den rechtstaatlichen Ablauf des Verfah-
rens um Zugang zu amtlichen Dokumenten.4 Zu den Pflichten der Behörde gehört in erster Linie
zu klären, welche Dokumente vom Zugangsgesuch erfasst und inwiefern diese zugänglich zu ma-
chen sind.
22.
Das Öffentlichkeitsprinzip erstreckt sich auf amtliche Dokumente im Sinne von Art. 5 Abs. 1 BGÖ.
Gemäss dieser Bestimmung gilt als amtliches Dokument jede Information, die auf einem beliebi-
gen Informationsträger aufgezeichnet ist (Bst. a), sich im Besitz einer Behörde befindet, von der
sie stammt oder der sie mitgeteilt worden ist (Bst. b), und die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe
betrifft (Bst. c). Weil das Öffentlichkeitsgesetz den Zugang zu amtlichen Dokumenten bezweckt,
spielt der Dokumentenbegriff gemäss Art. 5 Abs. 1 BGÖ eine zentrale Rolle.
23.
Das Öffentlichkeitsgesetz soll die Transparenz über den Auftrag, die Organisation und die Tätig-
keit der Verwaltung fördern. Zu diesem Zweck trägt es zur Information der Öffentlichkeit bei, indem
es den Zugang zu amtlichen Dokumenten gewährleistet (Art. 1 BGÖ). Demnach soll es Transpa-
renz schaffen, "damit Bürgerinnen und Bürger politische Abläufe erkennen und beurteilen kön-
nen." Nebst dem Vertrauen soll dadurch das Verständnis für die Verwaltung und ihr Funktionieren
gefördert sowie die Akzeptanz staatlichen Handelns erhöht werden. Der Öffentlichkeitsgrundsatz
bildet überdies eine wesentliche Voraussetzung für eine sinnvolle demokratische Mitwirkung am
politischen Entscheidfindungsprozess und für eine wirksame Kontrolle der staatlichen Behörden.5
24.
Das Zugangsgesuch nach amtlichen Dokumenten muss nach Art. 10 Abs. 3 BGÖ hinreichend
genau formuliert sein, wobei Art. 7 Abs. 1 VBGÖ präzisiert, dass ein solches nicht begründet
werden muss. Ebenso wenig müssen die mit dem Zugangsgesuch verfolgten Absichten angege-
ben werden.6
25.
Die Antragstellerin wendet nicht ein, es lägen keine amtlichen Dokumente im Sinne von Art. 5
BGÖ vor (vgl. Ziff. 8 und s. Ziff. 22). Soweit sie hingegen vorbringt, das Zugangsgesuch sei nicht
vom Zweck des Öffentlichkeitsgesetzes erfasst, hält der Beauftragte zunächst fest, dass es sich
bei den vier von der ESBK identifizierten Dokumente unbestritten um amtliche Dokumente im
Sinne von Art. 5 BGÖ handelt, weshalb sie in den Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes
fallen.
26.
Insoweit die Antragstellerin erklärt, der Gesuchsteller versuche auf dem Weg des Öffentlichkeits-
gesetzes an Informationen zu kommen, die ihm bei der Vorbereitung einer Klage gegen die An-
tragstellerin dienen würden, ist zu beachten, dass ein Zugangsgesuch nicht von einem bestimm-
ten Zweck abhängig zu machen ist und nicht begründet werden muss. Vielmehr sind die dem
Zugangsgesuch zugrundeliegenden Hintergründe und somit auch die Person des Gesuchstellers
für die Anwendbarkeit des Öffentlichkeitsgesetzes unerheblich. Der Beauftragte erachtet daher
das Zugangsgesuch denn auch nicht als unzulässig oder gar rechtsmissbräuchlich.7
27.
Soweit die Antragstellerin geltend macht, eine Herausgabe der Dokumente 23.10.11 und 23.10.12
verletze den Vertrauensgrundsatz sowie das Verhältnismässigkeitsprinzip, verweist der Beauf-
tragte auf die Pflicht der Behörde, an sie gerichtete Zugangsgesuche nach den Vorgaben des
Öffentlichkeitsgesetzes und der Öffentlichkeitsverordnung zu behandeln und insbesondere die

4
Urteil des BVGer A-3215/2020 vom 7. Dezember 2020 E. 7.4.
5
Urteil des BVGer A-1096/2020 vom 19. Januar 2021 E. 3 m.H.
6
Urteil des BVGer A-7235/2015 vom 30. Juni 2016 E.3.2.
7
Urteile BGer 1C_132/2022 vom 20. März 2023 E. 4.3; 1C_642/2017 vom 28. Mai 2018 E. 2.4; 1C_604/2015 vom 13. Juni 2016 E. 5.4; BGE
142 II 340 2.2.




10/17
Dokumente zu identifizieren, die vom Zugangsgesuch betroffen sind. Die Behörde hat dies im
Einzelfall und in Bezug auf das konkrete Zugangsgesuch zu entscheiden. Der Beauftragte erkennt
keine Hinweise, die darauf hindeuten, dass die ESBK die vier Dokumente nicht im Sinne des
Zugangsgesuchs identifiziert hat, zumal die ESBK darlegt, dass auch in den Dokumenten
23.10.11 und 23.10.12 Früherkennungskriterien enthalten sind, welche der Gesuchsteller in sei-
nem Zugangsgesuch explizit verlangt (s. Ziff. 11). Inwiefern die ESBK bei der Bearbeitung des
Zugangsgesuches das Prinzip der Verhältnismässigkeit und den Vertrauensgrundsatz verletzt ha-
ben soll, ist für den Beauftragte nicht ersichtlich und ist von der Antragstellerin bisher auch nicht
überzeugend dargelegt worden.
28.
Zwischenfazit: Die von der ESBK identifizierten vier Dokumente sind unbestritten amtliche Doku-
mente. Es sind für den Beauftragten keine Hinweise erkennbar, weshalb diese nicht vom Zu-
gangsgesuch erfasst sind. Ebenso ist für ihn nicht ersichtlich, inwiefern die ESBK vorliegend den
Vertrauensgrundsatz oder das Verhältnismässigkeitsprinzip verletzt haben soll. Demzufolge ist
das Öffentlichkeitsgesetz anwendbar, weshalb ein grundsätzlicher Anspruch auf Zugang besteht.
29.
Aufgrund des in Art. 6 BGÖ verankerten Öffentlichkeitsprinzips besteht eine widerlegbare gesetz-
liche Vermutung zugunsten des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten. Die betroffene Be-
hörde hat amtliche Dokumente zugänglich zu machen oder die verlangte Auskunft über den Inhalt
amtlicher Dokumente zu erteilen, es sei denn, sie kann nachweisen, dass ein Ausnahmetatbe-
stand nach Art. 7 Abs. 1 BGÖ erfüllt ist, ein besonderer Fall von Art. 8 BGÖ vorliegt oder die
Privatsphäre resp. Personendaten (Art. 7 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 9 BGÖ) zu schützen sind. Die
objektive Beweislast zur Widerlegung der Vermutung des freien Zugangs zu amtlichen Dokumen-
ten obliegt der zuständigen Behörde bzw. der angehörten Drittperson, sofern die Ausnahmebe-
stimmung private Interessen betrifft. Misslingt der Beweis, ist der Zugang grundsätzlich zu gewäh-
ren.8
30.
Für das Vorliegen der Ausnahmebestimmungen nach Art. 7 Abs. 1 BGÖ müssen kumulativ fol-
gende zwei Bedingungen gegeben sein: Erstens muss das von der Behörde geltend gemachte
Interesse durch die Offenlegung erheblich beeinträchtigt werden, eine bloss geringfügige oder
unangenehme Konsequenz gilt nicht als Beeinträchtigung. Zweitens muss ein ernsthaftes Risiko
bestehen, dass die Beeinträchtigung eintritt. Ist eine solche lediglich denkbar oder im Bereich des
Möglichen, darf der Zugang nicht verweigert werden. Der im Öffentlichkeitsgesetz verankerte
Schutzmechanismus von Geheimhaltungsinteressen gemäss Art. 7 Abs. 1 BGÖ beruht einzig auf
dem Bestehen oder Nichtbestehen eines Schadensrisikos. Ein abstraktes Gefährdungsrisiko die
auf dem Spiel stehenden Interessen reicht jedoch nicht aus. Die Lehre verlangt, dass die aufgrund
der Offenlegung drohende Verletzung eine gewisse Erheblichkeit aufweisen und ein ernsthaftes
Risiko für deren Eintreten bestehen müsse. Dies sei dann als gegeben zu erachten, wenn der
Schaden nach dem üblichen Lauf der Dinge mit hoher Wahrscheinlichkeit eintritt. Nach der Bot-
schaft zum Öffentlichkeitsgesetz genügt das Bestehen einer gewissen Wahrscheinlichkeit, dass
der Zugang zu einem amtlichen Dokument eines der in Art. 7 BGÖ aufgelisteten Interessen be-
einträchtigen würde. Laut Bundesgericht muss eine Verletzung der jeweiligen privaten oder öf-
fentlichen Interessen aufgrund der Zugänglichkeit des betreffenden Dokuments wahrscheinlich
erscheinen, wobei nicht jede geringfügige oder unangenehme Konsequenz als Beeinträchtigung
gelten kann.9 Eine eigentliche Interessenabwägung ist nicht vorzunehmen. Vielmehr hat der Ge-
setzgeber diese bereits vorweggenommen, indem er in Art. 7 Abs. 1 BGÖ in abschliessender
Weise die Gründe aufzählt, aus denen das Geheimhaltungs- das Transparenzinteresse überwie-
gen kann.10 Liegt ein Ausnahmetatbestand nach Art. 7 Abs. 1 BGÖ vor, darf der Zugang nicht
ohne Weiteres verweigert werden, sondern es ist im Einzelfall zu prüfen, ob gegebenenfalls in
Anwendung des Verhältnismässigkeitsprinzips (vgl. Art. 5 Abs. 2 BV) ein eingeschränkter Zugang
in Frage kommt, etwa durch Anonymisierung, Einschwärzen, Teilveröffentlichung oder zeitlichen
Aufschub.11

8 Urteile des BVGer A-199/2018 vom 18. April 2019 E.3.2.2 m.H.; A-6003/2019 vom 18. November 2020 E. 2.1.
9 BGE 133 II 209 E. 2.3.3; zum Schadensrisiko siehe COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, in: Handkommentar BGÖ, Art. 7, Rz. 4; BGE 142 II 324 E.
3.4.
10 Urteil des BVGer A-2565/2020 vom 17. Januar 2022 E. 3.1.
11 Urteil des BVGer A-2565/2020 vom 17. Januar 2022 E. 3.4.




11/17
31.
Die Antragstellerin beruft sich in ihrem Schlichtungsantrag vom 25. März 2024 und in ihrer ergän-
zenden Stellungnahme vom 8. August 2024 an den Beauftragten u.a. auf Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ,
wonach der Zugang zu verweigern sei, wenn die Gewährung des Zugangs zu den strittigen Inhal-
ten die zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen beeinträchtigen würde.
Sie macht geltend, dass eine Offenlegung der konkreten Schwellenwerte in den Früherkennungs-
kriterien (Dokument 23.10.10) "Einzahlungsverhalten", Auszahlungsverhalten", "Spieldauer", "net
loss 30 days", "net loss 12 months" und net loss 24 hours", die Wirksamkeit der Früherkennung
von problematischem Spielverhalten beim Online-Casino der Antragstellerin erheblich beeinträch-
tigen würde und der Spielerschutz nicht mehr effektiv umsetzbar wäre, weil die Spielerinnen und
Spieler die Schwellenwerte umgehen könnten. So würden keine Früherkennungen mehr ausge-
löst, keine Dossiers mehr erstellt und die ESBK könne die Einhaltung der Prozesse nicht mehr
effektiv überprüfen. Somit sei die klar definierte Aufsichtstätigkeit der ESBK bei einer Offenlegung
spezifischer Schwellenwerte gefährdet.
32.
Die ESBK führt in ihrer Stellungnahme vom 7. März 2024 an die Antragstellerin aus, dass Art. 7
Abs. 1 Bst. b BGÖ gemäss Rechtsprechung auf einzelne, konkrete behördliche Massnahmen zu-
geschnitten sei. Die Aufgabenerfüllung und Aufsichtstätigkeit einer Behörde insgesamt würden
nicht unter diese Bestimmung fallen. Eine solche Massnahme sei von der Antragstellerin nicht
genannt worden und sei für die ESBK auch nicht ersichtlich.
33.
Gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ wird der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt,
aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung die zielkonforme Durchführung kon-
kreter behördlicher Massnahmen beeinträchtigt würde. Dieser Ausnahmegrund stellt sicher, dass
Informationen geheim gehalten werden können, die der Vorbereitung konkreter behördlicher Mas-
snahmen dienen (z.B. Inspektionen oder Aufsichtsmassnahmen). Gemäss der Rechtsprechung
des Bundesverwaltungsgerichts ist Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ auf einzelne, konkrete behördliche
Massnahmen zugeschnitten und es ist dabei zu verlangen, "dass im Zeitpunkt der Beurteilung des
Zugangsgesuchs die Durchführung einer (oder von einzelnen) klar definierten behördlichen Mas-
snahme beeinträchtigt zu werden droht."12 Die aufgrund der Zugangsgewährung drohende Ver-
letzung der mit der behördlichen Massnahme verfolgten Ziele muss von einem gewissen Gewicht
sein und die Geheimhaltung der Information muss Bedingung für den Erfolg der entsprechenden
Massnahme bilden.13
34.
Die Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ zielt auf öffentliche Interessen und
schützt keine privaten Interessen. Die Wahrung öffentlicher Interessen muss gemäss Rechtspre-
chung durch eine Behörde geltend gemacht werden. Private sind daher nicht legitimiert sich auf
diese Ausnahmebestimmung zu berufen.14 Die ESBK hat vorliegend nicht geltend gemacht, dass
die Offenlegung der Schwellenwerte in Dokument 23.10.10 eine konkrete behördliche Mass-
nahme beeinträchtigen würde. Vielmehr hält die ESBK fest, dass keine Massnahme ersichtlich
sei, die durch die Offenlegung beeinträchtigt werden könnte (s. Ziff. 6). Da sich die ESBK vorlie-
gend nicht auf den Ausnahmegrund von Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ beruft, erübrigt sich eine weitere
Prüfung.
35.
Zwischenfazit: Die ESBK bringt das Vorliegen der Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1
Bst. b BGÖ nicht vor. Die Antragstellerin ist nicht legitimiert, sich auf die Ausnahmebestimmung
von Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ zu berufen, da diese auf öffentliche Interessen abzielt und keine
privaten Interessen schützt. Die Voraussetzungen von Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ sind somit nicht
erfüllt.
36.
Im Schlichtungsantrag vom 25. März 2024 macht die Antragstellerin weiter geltend, die betriebs-
internen Vorgängen in den Dokumenten 23.10.11 und 23.10.12 sowie die Schwellenwerte in Do-
kument 23.10.10 seien Geschäftsgeheimnisse im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ und dürften
daher nicht zugänglich gemacht werden.

12 Urteil des BVGer A-4571/2015 vom 10. August 2016 E. 6.1.
13 BGE 144 II 77 E. 4.3.
14 Urteil des BVGer A-2564/2018 vom 5. August 2020 E. 6.




12/17
37.
Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ entsprechend kann der Zugang eingeschränkt, aufgeschoben oder ver-
weigert werden, wenn durch die Bekanntgabe amtlicher Dokumente Berufs-, Geschäfts- oder Fab-
rikationsgeheimnisse offenbart werden können. Der Begriff "Geschäftsgeheimnis" ist gesetzlich
nicht definiert. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung wird als Geheimnis jede in Bezie-
hung mit dem betroffenen Geheimnisträger stehende Tatsache qualifiziert, welche weder offen-
kundig noch allgemein zugänglich ist (relative Unbekanntheit), welche der Geheimnisherr geheim
halten will (subjektives Geheimhaltungsinteresse) und an deren Geheimhaltung der Geheimnis-
herr ein berechtigtes Interesse hat (objektives Geheimhaltungsinteresse).15
38.
Vom Geheimnisbegriff werden jedoch nicht alle Geschäftsinformationen erfasst, sondern nur die
wesentlichen Daten, deren Kenntnisnahme durch die Konkurrenz Marktverzerrungen bewirken
und dazu führen würde, dass dem betroffenen Unternehmen ein Wettbewerbsvorteil genommen
bzw. ein Wettbewerbsnachteil und damit ein Schaden zugefügt wird. Der Gegenstand des Ge-
schäftsgeheimnisses muss geschäftlich relevante Informationen betreffen. Darunter können ins-
besondere Informationen fallen, die Einkaufs- und Bezugsquellen, Betriebsorganisation, Preiskal-
kulation, Geschäftsstrategien, Businesspläne sowie Kundenlisten und -beziehungen betreffen und
einen betriebswirtschaftlichen oder kaufmännischen Charakter aufweisen. Entscheidend ist, ob
diese Informationen Auswirkungen auf das Geschäftsergebnis haben können, oder mit anderen
Worten, ob diese Informationen bei einer Zugänglichmachung an Dritte Auswirkungen auf die
Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmung haben. Ein abstraktes Gefährdungsrisiko genügt nicht.16
Die Verletzung des Geschäftsgeheimnisses muss aufgrund der Zugänglichkeit des betreffenden
Dokuments wahrscheinlich erscheinen; eine lediglich denkbare oder (entfernt) mögliche Gefähr-
dung reicht nicht aus. Als Beeinträchtigung kann zudem nicht jede geringfügige oder unange-
nehme Konsequenz des Zugangs zum gewünschten amtlichen Dokument wie etwa zusätzliche
Arbeit oder unerwünschte öffentliche Aufmerksamkeit gelten. Die drohende Verletzung muss ge-
wichtig und ernsthaft sein.17 Von einem berechtigten Geheimhaltungsinteresse kann dann nicht
gesprochen werden, wenn die privaten Interessen im Widerspruch zur Rechtsordnung stehen.18
39.
Die Beweislast für das Vorliegen von Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnissen trägt die zustän-
dige Behörde bzw. der (angehörte) Geheimnisherr.19 Gemäss ständiger Rechtsprechung genügt
ein pauschaler Verweis auf das Geschäftsgeheimnis nicht, vielmehr haben der Geheimnisherr
bzw. die zuständige Behörde konkret und im Detail aufzuzeigen, inwiefern eine Information vom
Geschäftsgeheimnis geschützt ist.20 Misslingt der Beweis, ist der Zugang grundsätzlich zu gewäh-
ren.21 Dabei ist auch das Verhältnismässigkeitsgebot zu beachten: Erweist sich eine Beschrän-
kung als gerechtfertigt, soll die Behörde hierfür die möglichst mildeste, das Öffentlichkeitsprinzip
am wenigsten beeinträchtigende Form wählen.22
40.
Die Antragstellerin führt in ihrem Schlichtungsantrag vom 25. März 2024 aus, die Dokumente
23.10.11 und 23.10.12 enthielten Handlungsschritte zur Früherkennung, die von den Mitarbeiten-
den umzusetzen seien. Es handle sich dabei um geheime, betriebsinterne Vorgänge. Die Pro-
zesse würden eine detaillierte Beschreibung jedes einzelnen Prüfschritts bei der Durchführung
der Früherkennung, inklusive Fristen für die Gültigkeit von Dokumenten enthalten. Darüber hinaus
sei darin geregelt, wie das Spielverhalten untersucht werde, welche Arten von Massnahmen in
welcher Frist und Form ergriffen würden und wer welche Handlungen wo und wie durchführe.
Diese Informationen seien "ohne weiteres" als Geschäftsgeheimnisse zu qualifizieren.
41.
Die ESBK hält in ihrer ergänzenden Stellungnahme vom 12. April 2024 fest, die Antragstellerin
habe nicht hinreichend konkret dargelegt, inwiefern die Zugangsgewährung zu den Dokumenten
23.10.11 und 23.10.12 Geschäftsgeheimnisse der Antragstellerin offenlege.

15 Urteil des BGer 1C_665/2017 vom 16. Januar 2019 E. 3.3.
16 Urteil des BGer 1C_665/2017 vom 16. Januar 2019 E. 3.3; Urteil des BVGer A-3367/2017 vom 3. April 2018 E. 7.4.
17 Urteil des BVGer A-199/2018 vom 18. April 2019 E. 3.2.2.
18 SCHOCH, Informationsfreiheitsgesetz, Kommentar, 2. Aufl., München 2016, § 6 Rz. 96 ff.
19 Urteil des BVGer A-199/2018 vom 18. April 2019 E. 4.3.2.
20 Urteil des BVGer A-1432/2016 vom 5. April 2017 E. 5.4.
21 Urteil des BVGer A-1732/2018 vom 26. März 2019 E. 8.
22 Urteil des BVGer A-199/2018 vom 18. April 2019 E. 3.2.2.




13/17
42.
In ihrem Schlichtungsantrag bringt die Antragstellerin in Zusammenhang mit Art. 7 Abs. 1
Bst. g BGÖ betreffend die Dokumente 23.10.11 und 23.10.12 lediglich ihr subjektives Geheimhal-
tungsinteresse zum Ausdruck (s. Ziff. 8). Zur relativen Unbekanntheit und zum objektiven Geheim-
haltungsinteresse äussert sie sich nicht. Insbesondere legt sie nicht dar, inwiefern die Offenlegung
der beiden Prozesse 23.10.11 und 23.10.12 bzw. der darin enthaltenen Informationen zu einer
Marktverzerrung führen würde bzw. welcher Wettbewerbsnachteil der Antragstellerin dadurch
droht. Die Ausführung der Antragstellerin, wonach die strittigen Informationen in den Dokumenten
23.10.11 und 23.10.12 "ohne weiteres" als Geschäftsgeheimnisse zu qualifizieren seien, stellt
nach Ansicht des Beauftragten bloss ein pauschaler Verweis dar, der nach ständiger Rechtspre-
chung nicht ausreicht, um das Vorliegen von Geschäftsgeheimnissen im Sinne von Art. 7 Abs. 1
Bst. g BGÖ zu begründen23 (s. Ziff. 39).
43.
In ihrer ergänzenden Stellungnahme vom 8. August 2024 an den Beauftragten bringt die Antrag-
stellerin sodann vor, dass die Offenlegung der Prozesse (23.10.11 und 23.10.12) mehr als nur ein
abstraktes Gefährdungsrisiko für die Antragstellerin darstelle. Das Zugangsgesuch des Rechts-
anwalts lasse darauf schliessen, dass die Geltendmachung von Ansprüchen gegen die Antrag-
stellerin beabsichtigt sei. Es bestehe daher die reale Gefahr eines Rechtstreits, der vom Gesuch-
steller mit Kenntnis über betriebsinterne Vorgänge geführt werden könnte (s. Ziff. 13).
44.
Soweit die Antragstellerin geltend macht, dass sie bei einer Offenlegung befürchtet, dass ein Zi-
vilprozess mit Kenntnis über interne Betriebsvorgänge gegen sie geführt werden könnte, ist für
den Beauftragten weiterhin nicht nachvollziehbar, inwiefern dies zu einer Marktverzerrung bzw.
zu einem Wettbewerbsnachteil für die Antragstellerin führen könnte. Für das Vorliegen eines ob-
jektiven Geheimhaltungsinteressen bzw. für die Qualifikation der Dokumente 23.10.11 und
23.10.12 als Geschäftsgeheimnisse ist jedoch, wie bereits ausgeführt, das wesentliche Kriterium,
dass die Offenlegung und die Kenntnisnahme dieser Dokumente durch die Konkurrenz zu einer
Marktverzerrung führen könnte (s. Ziff. 37 und Ziff. 38). Darüber hinaus erscheint das von der
Antragstellerin geltend gemachte Schadensrisiko rein hypothetisch und bloss entfernt möglich, da
die Befürchtung der Antragstellerin allein darauf beruht, dass der Gesuchsteller ein Rechtsanwalt
ist. Insgesamt vermag somit auch das von der Antragstellerin in ihrer ergänzenden Stellungnahme
vom 8 August 2024 vorgebrachte Argument eines drohenden Rechtsstreits, das Vorliegen von
Geschäftsgeheimnissen im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ nicht zu begründen.
45.
Zwischenfazit: Die Antragstellerin hat im Schlichtungsverfahren nicht hinreichend belegt, dass die
Zugänglichmachung der Dokumente 23.10.11 und 23.10.12 ein geschütztes Geschäftsgeheimnis
im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ offenbaren würde. Der Ausnahmegrund von Art. 7 Abs. 1
Bst. g BGÖ findet betreffend die Dokumente 23.10.11 und 23.10.12 keine Anwendung.
46.
Die Antragstellerin macht in ihrem Schlichtungsantrag vom 24. März 2024 weiter geltend, die kon-
kreten Schwellenwerte im Dokument 23.10.10 seien ebenfalls Geschäftsgeheimnisse im Sinne
von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ und das Dokument dürfe nur unter Schwärzung dieser Schwellen-
werte zugänglich gemacht werden. Sie führt insbesondere aus, die vertraulichen Sozialkonzepte
der deutschschweizer Casinos seien lediglich dem jeweiligen Casino, nicht aber den Mitbewer-
bern bekannt. Die Casinos stünden untereinander in einem Wettbewerbsverhältnis. Dies gelte
besonders im Online-Bereich, wo den Konsumenten ortsunabhängig eine Vielzahl von Casinos
zur Verfügung stünden. Die Sozialkonzepte seien das Resultat von kostenintensiver Entwicklung
und ein Ausdruck der Innovationsfähigkeit des jeweiligen Casinos. Bei den Angaben zu den Früh-
erkennungskriterien sowie bei der Umsetzung der Früherkennung handle es sich um wettbe-
werbsrechtlich sensitive Informationen. Weiter bringt die Antragstellerin auch betreffend diese In-
formationen vor, dass bei einer Offenlegung ein ernsthaftes Risiko für einen finanziellen Schaden
bestehe, da die Schwellenwerte als direkte Grundlage für eine Zivilklage genutzt werden könnten.
47.
Die Antragstellerin bringt durch diese Ausführungen das subjektives Geheimhaltungsinteresse so-
wie die relative Unbekanntheit dieser Informationen zum Ausdruck. Doch auch in diesem Fall un-
terlässt es die Antragstellerin eingehender darzulegen, inwiefern die Offenlegung eine Marktver-
zerrung bzw. einen Wettbewerbsnachteil für die Antragstellerin zeitigen würde. Mit anderen
Worten legt die Antragstellerin auch vorliegend nicht genügend konkret dar, welches berechtigte

23 Urteil des BVGer A-1432/2016 vom 5. April 2017 E. 5.4.




14/17
objektive Geheimhaltungsinteresse sie betreffend die konkreten Schwellenwerte in Dokument
23.10.10 hat. Der pauschale Verweis, dass es sich dabei um wettbewerbsrechtlich sensitive In-
formationen handle, reicht nicht aus, um das Vorliegen von geschützten Geschäftsgeheimnissen
zu belegen. Der Beauftragte kann zwar nicht ausschliessen, dass die Offenlegung dieser Infor-
mationen einen Einfluss auf den Markt zur Folge haben könnte, jedoch liegt es an der Geheim-
nisherrin das objektive Geheimhaltungsinteresse konkret zu belegen, zumal die ESBK als Fach-
behörde für Spielbanken vorliegend keine Geschäftsgeheimnisse erkennt.
48.
Soweit sich die Antragstellerin in ihrem Schlichtungsantrag und in ihrer ergänzenden Stellung-
nahme auch betreffend das Dokument 23.10.10 darauf beruft, dass ihr durch die Offenlegung ein
Zivilprozess drohe, der zu einem finanziellen Schaden der Antragstellerin führen würde, verweist
der Beauftragte auf seine Ausführungen in Ziff. 44 und hält daran fest, dass dieses Vorbringen
alleine nicht geeignet ist, um Geschäftsgeheimnisse im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ geltend
zu machen.
49.
Weiter erklärt die Antragstellerin in ihrer ergänzenden Stellungnahme vom 8. August 2024, dass
Geschäftsgeheimnisse der Antragstellerin auch deshalb gefährdet sein könnten, weil bei Offenle-
gung der Schwellenwerte der Spielerschutz, zu dem die Antragstellerin gesetzlich verpflichtet ist,
nicht mehr gewährleistet sei. Ein wirksamer Spielerschutz sei nur möglich, wenn die Schwellen-
werte nicht bekannt seien, da die Spielenden sonst bei Annäherung an die Schwellenwerte zu
einem anderen Online-Casino wechseln könnten. Die Antragstellerin müsste daher ihre Schwel-
lenwerte nach Bekanntwerden anpassen, was mit Kosten verbunden und ihr nicht zumutbar sei.
50.
Die Antragstellerin führt zu Recht aus, dass der wirksame Spielerinnenschutz eine gesetzliche
Pflicht der Antragstellerin ist. Die konkrete Ausgestaltung dieser gesetzlichen Pflicht wird von der
ESBK überwacht (s. Ziff. 1). Mit Blick auf die Ausführungen der Antragstellerin kann der Beauf-
tragte nicht ausschliessen, dass in Einzelfällen Spielende, die Kenntnis von solchen Schwellen-
werte erlangen würden, dieses Wissen nutzen könnten, um die Schwellenwerte gezielt zu umge-
hen. Jedoch weisen die Schwellenwerte alleine nach Ansicht des Beauftragten keinen
betriebswirtschaftlichen oder kaufmännischen Charakter auf und dies wurde von der Antragstel-
lerin auch nicht überzeugend dargelegt. Auch die ESBK erkennt darin keine Geschäftsgeheim-
nisse.
51.
Zwischenfazit: Die Antragstellerin hat im Schlichtungsverfahren auch betreffend die konkreten
Schwellenwerte im Dokument 23.10.10 nicht hinreichend belegt, dass eine Zugänglichmachung
ein geschütztes Geschäftsgeheimnis im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Bst g BGÖ offenbaren würde. Der
Ausnahmegrund von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ findet auch auf die konkreten Schwellenwerte im
Dokument 23.10.10 keine Anwendung.
52.
In den streitgegenständlichen Dokumenten sind Daten der Antragstellerin sowie weitere Daten
juristischer Personen und natürlicher Personen enthalten.
53.
Gemäss Art. 7 Abs. 2 BGÖ wird der Zugang eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn
durch seine Gewährung die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt werden kann. Ausnahmsweise
kann der Zugang trotz möglicher Beeinträchtigung der Privatsphäre Dritter gewährt werden, wenn
das öffentliche Interesse am Zugang überwiegt. Gemäss Art. 9 Abs. 1 BGÖ sind Personendaten
bzw. Daten juristischer Personen nach Möglichkeit zu anonymisieren. Die Anonymisierungspflicht
gilt nicht absolut, sondern ist im Einzelfall zu beurteilen.24 Sofern die Privatsphäre der betroffenen
Person nicht beeinträchtigt ist, trifft die Behörde keine Anonymisierungspflicht.25 Eine Anonymi-
sierung könnte in diesen Fällen sogar eine unverhältnismässige Beschränkung des Zugangs-
rechts sein. Verlangt eine gesuchstellende Person explizit Zugang zu Personendaten bzw. Daten
juristischer Personen, so ist der Zugang gemäss Art. 9 Abs. 2 BGÖ nach Art. 36 DSG bzw. Art. 57s
Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz (RVOG, SR 172.010) zu beurteilen.
54.
Daten der Antragstellerin: In ihrer Stellungnahme vom 7. März 2024 an die Antragstellerin legt die
ESBK dar, welche Dokumente sie dem Gesuchsteller zugänglich zu machen gedenkt und
schwärzt die Daten der Antragstellerin im Sinne von Art. 9 Abs. 1 BGÖ ein (s. Ziff. 6) ohne die

24 Urteil des BVGer A-6054/2013 vom 18. Mai 2015 E. 4.2.1.
25 FLÜCKIGER, in: Handkommentar BGÖ, Art. 9, Rz. 13 f.




15/17
Einschwärzung weiter auszuführen. Jedoch ist festzuhalten, dass der Gesuchsteller explizit den
Zugang zu Dokumenten der Antragstellerin und ihrem Online-Casino verlangt, und eine Anonymi-
sierung in tatsächlicher Hinsicht somit nicht möglich ist. Eine Schwärzung, wie von der ESBK
vorgeschlagen, kommt daher nicht in Betracht.
55.
Relevant ist somit Art. 57s Abs. 4 RVOG. Demnach dürfen Behörden im Rahmen ihrer Informati-
onstätigkeit von Amtes wegen oder gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz Daten juristischer Per-
sonen bekannt geben, wenn die betreffenden Personendaten im Zusammenhang mit der Erfüllung
öffentlicher Aufgaben stehen (Bst. a) und an deren Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches
Interesse besteht (Bst. b). Die erste Voraussetzung ergibt sich bereits aus der Definition des amt-
lichen Dokuments nach Art. 5 Abs. 1 BGÖ.26 Die zweite Voraussetzung verlangt nach einer Inte-
ressenabwägung zwischen den privaten Interessen der betroffenen Personen am Schutz ihrer
Privatsphäre und dem öffentlichen Interesse am Zugang zum amtlichen Dokument (und den darin
enthaltenen Daten juristischer Personen).27 Auf der Seite der privaten Interessen gilt es dabei zu
beachten, dass die Schutzbedürftigkeit von Daten juristischer Personen gemäss Rechtsprechung
naturgemäss geringer ist als bei natürlichen Personen.28 Hinsichtlich der öffentlichen Interessen
ist zu beachten, dass dem Interesse an der Öffentlichkeit der Verwaltung bereits per se Gewicht
zu kommt.29 Zum (allgemeinen) Interesse an der Öffentlichkeit der Verwaltung (Art. 1 BGÖ) kön-
nen weitere besondere Informationsinteressen der Öffentlichkeit treten.30 Gemäss Art. 6 Abs. 2
VBGÖ kann das öffentliche Interesse am Zugang namentlich dann überwiegen, wenn die Zugäng-
lichmachung einem besonderen Informationsinteresse aufgrund wichtiger Vorkommnisse dient
(Bst. a), wenn die Zugänglichmachung dem Schutz spezifischer öffentlicher Interessen dient, ins-
besondere dem Schutz der öffentlichen Ordnung und Sicherheit oder der öffentlichen Gesundheit
(Bst. b), oder wenn die Person, deren Privatsphäre durch die Zugänglichmachung beeinträchtigt
werden könnte, zu einer dem Öffentlichkeitsgesetz unterstehenden Behörde in einer rechtlichen
oder faktischen Beziehung steht, aus der ihr bedeutende Vorteile erwachsen (Bst. c).
56.
Im vorliegenden Fall ist hervorzuheben, dass ein wirksamer Schutz der Spielenden vor exzessi-
vem Glückspiel die öffentliche Gesundheit betrifft (Art. 6 Abs. 2 Bst. a VBGÖ), da die Bevölkerung
vor Spielsucht bewahrt werden soll (s. Ziff. 1). Zudem ist die Antragstellerin Konzessionärin und
steht damit in einem rechtlichen und faktischen Verhältnis zu einer Behörde, die dem Öffentlich-
keitsgesetz untersteht, was der Antragstellerin erhebliche Vorteile verschafft (Art. 6 Abs. 2 Bst. c
VBGÖ). Diesen beiden gewichtigen öffentlichen Interessen steht auf Seiten der privaten Interes-
sen die Tatsache gegenüber, dass die Antragstellerin als juristische Person naturgemäss ein ge-
ringerer Privatsphärenschutz geniesst als natürliche Personen.
57.
Aus folgendem Grund kann auf eine eingehende Interessensabwägung aber verzichtet werden
und die Daten der Antragstellerin sind offenzulegen: Die Antragstellerin hat im Schwärzungsvor-
schlag, den sie dem Beauftragten als Anhang zu ihrer ergänzenden Stellungnahme vom 8. August
2024 übermittelt hat, ihre Daten im Dokument 23.10.10 nicht abgedeckt, und auch nicht vorge-
bracht, dass diese im Dokument 23.10.01 – zu welchem die Antragstellerin den Zugang nicht
bestreitet – abzudecken seien. Betreffend die Dokumente 23.10.11 und 23.10.12 verlangt die An-
tragstellerin, wie bereits dargelegt, dass der Zugang vollständig verweigert wird. Sie stützt sich
dabei jedoch lediglich auf den Zweckartikel des Öffentlichkeitsgesetzes (Art. 1 BGÖ), allgemeine
Rechtsgrundsätze (Vertrauensprinzip sowie Verhältnismässigkeitsprinzip) sowie die Ausnahme-
gründe gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. b und g BGÖ. Sie beruft sich dabei nicht auf über Art. 7 Abs. 1
Bst. g BGÖ hinausgehende private Interessen bzw. auf eine Privatsphärenverletzung gemäss
Art. 7 Abs. 2 bzw. Art. 9 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 57s Abs. 4 RVOG. Auch von der ESBK wird keine
Privatsphärenverletzung dargelegt oder begründet.

26 BVGE 2011/52 E. 7.1.1.
27 Mit Bezug auf die Vorgängerbestimmung in Art. 19 aDSG, aber übertragbar (vgl. HEHEMANN/WINKLER in: Epiney/Havalda/Fischer-Barnicol
[Hrsg.], Transparenz und Information im neuen Datenschutzgesetz, Genf 2024, S. 66): Urteil des BVGer A-6108/2016 vom 28. März 2018 E. 7.
28 Urteil des BVGer A-7874/2015 vom 15. Juni 2016 E. 9.6.2; A-3829/2015 vom 26. November 2015 E. 8.2.3.
29 Urteil des BVGer A-6755/2016 vom 23. Oktober 2017 E. 8.4.4; BBl 2003 1973 f.
30 Urteil des BVGer A-8073/2015 vom 13. Juli 2016 E. 6.1.5.




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58.
Zwischenfazit: Die ESBK legt die Daten der Antragstellerin (insb. Namen, Logo, Kürzel und Na-
men des Online-Casinos) offen.
59.
Personendaten und Daten juristischer Personen von Dritten: Zudem schwärzt die ESBK in ihrem
Schwärzungsvorschlag vom 7. März 2024 die Personendaten von natürlichen Personen und die
Daten juristischer Personen im Dokument 23.10.01 ein, welche in Ziff. 8 des Dokuments als Part-
nerinnen der Antragstellerin aufgeführt sind.
60.
Es hätte an der ESBK gelegen abzuklären, ob der Gesuchsteller ein Interesse an diesen Informa-
tionen hat. Unter Beachtung der Verfahrensökonomie erachtet es der Beauftragte zum gegenwär-
tigen Zeitpunkt jedoch als gerechtfertigt und zielführend, wenn die ESBK die Personendaten der
natürlichen Personen und die Daten der juristischen Personen der in Dokument 23.10.01 unter
Ziff. 8 aufgeführten Partnerinnen in Anwendung von Art. 9 Abs. 1 BGÖ abdeckt.
61.
Zwischenfazit: Die ESBK deckt die Personendaten natürlicher Personen und die Daten juristischer
Personen der im Dokument 23.10.01 aufgeführten Partnerinnen der Antragstellerin ab.

(Dispositiv auf der nächsten Seite)






17/17
III
Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlich-
keitsbeauftragte:
62.
Die Eidgenössische Spielbankenkommission gewährt den Zugang zu den Dokumenten 23.10.01
"Richtlinie Sozialkonzept Online", 23.10.10 "Hauptprozess Früherkennung (Online)" 23.10.11
"Hauptprozess Früherkennung Normal (Online) und 23.10.12 "Hauptprozess Früherkennung In-
tensiv (Online)" inklusive der darin enthaltenen Schwellenwerten, wobei sie die Personendaten
und Daten juristischer Personen von den unter Ziff. 8 in Dokument 23.10.01 aufgeführten Partne-
rinnen der Antragstellerin abdeckt. Die Daten der Antragstellerin insbesondere auch den Namen,
das Logo und den Namen des Online-Casinos gibt sie im Sinne der vorangegangenen Erwägun-
gen (s. Ziff. 54 - 58) bekannt.
63.
Die Antragstellerin und der Gesuchsteller können innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Emp-
fehlung beim der Eidgenössischen Spielbankenkommission den Erlass einer Verfügung nach
Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz,
VwVG; SR 172.021) verlangen, wenn sie mit der Empfehlung nicht einverstanden sind (Art. 15
Abs.1 BGÖ).
64.
Die Eidgenössische Spielbankenkommission erlässt eine Verfügung, wenn sie mit der Empfeh-
lung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs. 2 BGÖ).
65.
Die Eidgenössische Spielbankenkommission erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Emp-
fang dieser Empfehlung oder nach Eingang eines Gesuches um Erlass einer Verfügung (Art. 15
Abs. 3 BGÖ).
66.
Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten und Daten juristischer Per-
sonen, der am Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name der Antragstellerin sowie des
Gesuchstellers anonymisiert (Art. 13 Abs. 3 VBGÖ).
67.
Die Empfehlung wird eröffnet:
-
Einschreiben mit Rückschein (AR) (teilweise anonymisiert)

A.__
-
Einschreiben mit Rückschein (AR)

Eidgenössische Spielbankenkommission ESBK
3003 Bern
-
Einschreiben mit Rückschein (AR)

Gesuchsteller





Reto Ammann
Leiter Direktionsbereich
Öffentlichkeitsprinzip
Julian Sonderegger
Jurist Direktionsbereich
Öffentlichkeitsprinzip