edoeb · empfehlung-vom-14-oktober-2015-generalsekretariat-g-administrativuntersuchungsch-2015-10-14 · 2015-10-14 · de
Empfehlung vom 14. Oktober 2015: Generalsekretariat G / AdministrativuntersuchungSchutz der Privatsphäre Dritter (Art. 7 Abs. 2 BGÖ) – Schutz von Personendaten (Art. 9 BGÖ) – Bekanntgabe von Personendaten (Art. 7 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 9 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 19 Abs. 1bis DSG, und Art. 6 Abs. 2 Bst. a und c VBGÖ) > Urteil des BVGer A-8073/2015 (13.07.2016)PDF216.42 kB14. Oktober 2015
Öffentlichkeitsprinzip


Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter
EDÖB


Feldeggweg 1, 3003 Bern
Tel. 058 463 74 84, Fax 058 465 99 96
www.edoeb.admin.ch


Bern, 14. Oktober 2015



Empfehlung
nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes

im Schlichtungsverfahren zwischen

X,
vertreten durch D
(Antragsteller X nach Art. 13 Abs. 1 Bst. c BGÖ),

Y,
vertreten durch E
(Antragsteller Y nach Art. 13 Abs. 1 Bst. c BGÖ)

und

C
(Zugangsgesuchsteller nach Art. 10 BGÖ)

und

Generalsekretariat G


I.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
1.
Das Generalsekretariat G (nachfolgend: GS) hat am (…) eine Medienmitteilung veröffentlicht
mit dem Titel „Resultate der Administrativuntersuchung beim [Bundesamt H.]“. Der Bericht der
Administrativuntersuchung vom (…) (nachfolgend: Schlussbericht), der im Auftrag des GS von
einem Dritten (Anwaltsbüro) erstellt wurde, ist nicht zusammen mit der Medienmitteilung
veröffentlicht worden.
2.
Drei Personen (eine Privatperson, zwei Journalisten) ersuchten am 9. Oktober 2013 bzw.
11. Oktober 2013 bzw. 21. Oktober 2013 beim GS gestützt auf das Bundesgesetz über das
Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3) um Zugang zu
diesem Schlussbericht.
3.
Das Zugangsgesuch betrifft ein Dokument mit Personendaten. Da das GS eine teilweise
Zugangsgewährung in Betracht zog, hörte es betroffene Drittpersonen mit Schreiben vom 16.
bzw. 17. Oktober 2013 an und stellte ihnen den Bericht (Schlussbericht Version Anhörung
BGÖ) teilweise eingeschwärzt zu.
4.
Die vier vom GS angehörten Drittpersonen nahmen Ende Oktober 2013 Stellung und brachten
zum Ausdruck, dass sie mit der vom GS beabsichtigten teilweisen Offenlegung des
Schlussberichts nicht einverstanden sind.




2/11

5.
Mit Schreiben vom 6. November 2013 teilte das GS den vier betroffenen Drittpersonen seine
Stellungnahme zu den erfolgten Anhörungen mit und erklärte, dass es die Absicht habe, den
Schlussbericht teilweise geschwärzt zugänglich zu machen.
6.
Mit Schreiben vom 6. November 2013 informierte das GS auch die drei Zugangsgesuchsteller
über das Ergebnis der Anhörungen und den Aufschub des Zugangs bis zur Klärung der
Rechtslage.
7.
Mit Schreiben vom 25. bzw. 26. November 2013 reichten die vier angehörten Drittpersonen je
einen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten
(Beauftragter) ein. Der Beauftragte bestätigte diesen den Eingang ihres Schlichtungsantrages
und forderte mit Schreiben vom 26. bzw. 28. November 2013 das GS dazu auf, die betroffenen
Dokumente sowie eine ausführliche und detailliert begründete Stellungnahme einzureichen.
8.
Nach Gewährung von zwei Fristerstreckungen reichte das GS mit Schreiben vom 24. bzw.
31. Januar 2014 vier Stellungnahmen und das betroffene Dokument ein.
9.
Der Beauftragte lud die vier angehörten Drittpersonen mit E-Mail vom 12. Februar 2015 je zu
einer separaten Schlichtungsverhandlung mit dem GS ein.
10.
Nachdem das GS einer angehörten Drittperson die modifizierten Abdeckungen betreffend die
sie betreffenden Passagen übermittelt hatte, zog diese unter Vermittlung des Beauftragten am
20. März 2015 ihren Schlichtungsantrag zurück. Dieses Verfahren wurde infolge Einigung vom
10. April 2015 als gegenstandslos abgeschrieben.
11.
Am 8. April 2015 fand die Schlichtungsverhandlung zwischen dem GS und einer weiteren
Drittperson statt, in welcher sich die Parteien einigen konnten. Im Anschluss an die Einigung
wurde dieser die aktualisierte Fassung der sie betreffenden Passagen zugestellt. Die Zustellung
dieses Auszuges bestätigte diese mit E-Mail vom 15. April 2015.
12.
Am 16. April 2015 fand die Schlichtungsverhandlung zwischen dem GS und dem Antragsteller
X statt. Die Parteien konnten sich in der Sache nicht einigen, vereinbarten jedoch die Aufnahme
bilateraler Verhandlungen. Sie einigten sich darauf, dem Beauftragten das Ergebnis bis Ende
Juni 2015 mitzuteilen.
13.
Am 30. April 2015 fand die Schlichtungsverhandlung zwischen dem GS und dem Antragsteller
Y statt. Die Parteien konnten sich in der Sache nicht einigen, vereinbarten jedoch die Aufnahme
bilateraler Verhandlungen. Sie einigten sich darauf, dem Beauftragten das Ergebnis bis Ende
Juni 2015 mitzuteilen.
14.
Mit Schreiben vom 25. Juni 2015 ersuchten die Antragsteller X und Y je um eine
Fristerstreckung betreffend die Rückmeldung des Ergebnisses der bilateralen Verhandlungen
bis 30. September 2015. Der Beauftragte erstreckte mit Schreiben vom 30. Juni 2015 die Frist
letztmalig bis zum ersuchten Datum.
15.
Mit Telefon vom 25. August 2015 und vom 14. September 2015 erkundigte sich der Beauftragte
beim GS nach dem Stand der bilateralen Verhandlungen und forderte mit E-Mail vom
15. September 2015 das GS auf, bis Ende September eine Stellungnahme einzureichen sowie
die bisherigen Bemühungen zwischen den Parteien um Einigung chronologisch aufzulisten.
16.
Mit Gesuch vom 17. bzw. 18. September 2015 beantragten die Antragsteller X und Y erneut
eine Fristerstreckung für die Rückmeldung des Ergebnisses der bilateralen Verhandlungen bis
am 31. Dezember 2015.
17.
Mit Schreiben vom 23. September 2015 reichte das GS die vom Beauftragten verlangte
Stellungnahme sowie den Anonymisierungsvorschlag vom 7. bzw. 13. Juli 2015 der




3/11

Antragsteller X und Y ein. Es hielt an seiner teilweisen Zugangsgewährung zum Schlussbericht
gemäss seinem aktualisierten Anonymisierungsvorschlag vom 30. April 2015 fest, erklärte aber
auch, seiner Ansicht nach sei eine Fristerstreckung bis zum 30. November 2015 angemessen.
18.
Am 30. September 2015 fand zwischen dem EDÖB und dem GS eine Sitzung zur Klärung des
Sachverhaltes statt. Auf Verlangen hin sandte das GS ihm das Schreiben des Antragstellers X
vom 7. Juli 2015, das Schreiben des Antragstellers Y vom 13. Juli 2015 sowie den
Anonymisierungsvorschlag vom 7. bzw. 13. Juli 2015 der Antragsteller X und Y. Diese
Vorschläge sind identisch, wurden aber von den Antragsteller X und Y separat eingereicht
(nachfolgend Anonymisierungsvorschlag vom 7./13. Juli 2015).
19.
Mit E-Mail vom 30. September 2015 klärte der Beauftragte das Interesse am Zugangsgesuch
bei den drei Zugangsgesuchstellern ab. Zwei Gesuchsteller zogen ihr Zugangsgesuch
gleichentags zurück und verzichten damit auf die Teilnahme am weiteren Verfahren.1 Ein
Zugangsgesuchsteller (Journalist) hielt sein Gesuch mit E-Mail vom 30. September 2015
aufrecht.
20.
Mit Schreiben vom 6. Oktober 2015 teilte der Beauftragte den Antragstellern X und Y und dem
GS mit, dass er die Fristerstreckung ablehne und eine Empfehlung erlasse.
21.
Auf die weiteren Ausführungen der Antragsteller X und Y und des GS sowie auf die
eingereichten Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen.
II.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
A.
Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
22.
Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt.2
Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung,
ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der
Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.
23.
Die Antragsteller X und Y wurden nach Art. 11 Abs. 1 BGÖ angehört. Als betroffene Dritte
nahmen sie an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren teil und sind somit zur Einreichung
eines Schlichtungsantrags berechtigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. c BGÖ). Die jeweiligen
Schlichtungsanträge wurde formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert
20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht
(Art. 13 Abs. 2 BGÖ).
24.
Seit den Schlichtungsverhandlungen vom 16. April 2015 bzw. 30. April 2015 hatten die
Antragsteller X und Y und das GS die Möglichkeit, sich in bilateralen Gesprächen bis zum
30. Juni 2015 bzw. nach erfolgter Fristerstreckung bis zum 30. September 2015 zu einigen. Mit
Schreiben vom 17. bzw. 18. September 2015 ersuchten die Antragsteller X und Y um eine
erneute Fristverlängerung für die Rückmeldung der Resultate der bilateralen Verhandlungen bis
31. Dezember 2015. Nach Ansicht des Beauftragten haben die Parteien die rund fünfmonatige
Frist im Hinblick auf eine allfällige Einigung nicht nachhaltig genutzt. Demzufolge gibt der
Beauftragte eine Empfehlung ab.

1 Vgl. dazu Bundesamt für Justiz und Eidg. Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter, Umsetzung des
Öffentlichkeitsprinzips in der Bundesverwaltung: Häufig gestellte Fragen, 7. August 2013, Ziff. 7.2.2.
2 Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003, BBl
2003 1963 (zitiert BBl 2003), BBl 2003 2024.




4/11

25.
Der Zugangsgesuchsteller reichte am 21. Oktober 2013 nach Art. 10 BGÖ beim GS ein
Zugangsgesuch ein. Dieses informierte ihn mit Schreiben vom 17. Dezember 2013 über die
Absicht der Gewährung eines grundsätzlichen Zugang zum Bericht und dem Aufschub des
Zugangs bis zur Klärung der Rechtslage (Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Es erklärte, sich nach
Erledigung der bereits hängigen Verfahren unaufgefordert mit ihm in Verbindung zu setzen. Auf
Anfrage des Beauftragten hin bekräftigte der Zugangsgesuchsteller mit E-Mail vom
30. September 2015 die Aufrechterhaltung seines Zugangsgesuches.
26.
Die Schlichtungsanträge des Antragstellers X und Y betreffen dasselbe Dokument und
dasselbe Zugangsgesuch. Deshalb rechtfertigt es sich vorliegend, die beiden Verfahren zu
vereinigen und in einer gemeinsamen Empfehlung zu erledigen. Dem Zugangsgesuchsteller
wird die Empfehlung aus verfahrensökonomischen und formellen Gründen eröffnet.
B.
Materielle Erwägungen
27.
Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der
Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die
Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde. Er prüft damit im
Schlichtungsverfahren einerseits beispielsweise, ob die für das Zugangsgesuch zuständige
Behörde den Begriff des amtlichen Dokumentes (Art. 5 BGÖ) sowie die in Art. 7 f. BGÖ
vorgesehenen Ausnahmeklauseln oder die Bestimmungen in Bezug auf den Schutz der
Personendaten (Art. 9 BGÖ) rechtmässig angewendet hat. Andererseits prüft er in jenen
Bereichen, in denen das Öffentlichkeitsgesetz der Behörde bei der Bearbeitung eines
Zugangsgesuches einen gewissen Ermessensspielraum verleiht (z.B. Art der Einsichtnahme in
amtliche Dokumente), ob die von der Behörde gewählte Lösung auf die Umstände des
jeweiligen Falls abgestimmt und angemessen ist. Dabei kann der Beauftragte entsprechende
Vorschläge im Rahmen des Schlichtungsverfahrens machen (Art. 12 Abs. 2 VBGÖ) oder
gegebenenfalls eine entsprechende Empfehlung erlassen (Art. 14 BGÖ).3
28.
Gegenstand des vorliegenden Schlichtungsverfahrens ist der Zugang zum Schlussbericht vom
(…) im Umfang von 60 Seiten. Die Antragsteller X und Y erklärten in ihren
Schlichtungsanträgen, die Öffentlichkeit sei mit der Medienmitteilung des GS bereits umfassend
über diesen Bericht orientiert worden, womit dem öffentlichen Interesse vollauf Genüge getan
worden sei. Die Herausgabe des Berichtes sei unverhältnismässig.
29.
Die Medienmitteilung des GS diente der Information der Öffentlichkeit und gilt als aktive
Behördeninformation. Entgegen den Ausführungen der Antragsteller X und Y handelt es sich
aber dabei nicht um die Erfüllung des Anspruches nach Öffentlichkeitsgesetz (passive
Behördeninformation). Dieser Anspruch wäre gemäss Art. 6 Abs. 3 BGÖ nur dann erfüllt, wenn
das GS diesen Bericht zusammen mit der Medienmitteilung aktiv veröffentlicht hätte, was nicht
der Fall ist.4
30.
Als Zwischenfazit kann festgehalten werden, dass kein Anwendungsfall von Art. 6 Abs. 3 BGÖ
vorliegt.
31.
Der Antragsteller X äusserte im Schlichtungsantrag auch Kritik an der
Administrativuntersuchung und brachte Argumente vor, die nicht einer Ausnahmebestimmung

3 GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ),
Art. 13, Rz 8.
4 Vgl. dazu beispielsweise die Medienmitteilung der Eidg. Finanzverwaltung EFV vom 3. Juli 2014 mit der aktiven
Veröffentlichung des Administrativuntersuchungsberichtes betreffend die Zentrale Ausgleichskasse ZAS.




5/11

nach Öffentlichkeitsgesetz zuzuordnen sind. Im Rahmen des Verfahrens nach
Öffentlichkeitsgesetz stellt sich einzig die Frage, ob nach den Vorgaben des
Öffentlichkeitsgesetzes der Zugang zum Schlussbericht zu gewähren ist oder nicht. Dabei ruft
der Beauftragte in Erinnerung, dass diesbezüglich die gesetzliche Vermutung des Zugangs zum
Bericht besteht. Diese ist widerlegbar. Allerdings führt das Öffentlichkeitsprinzip zu einer
Umkehr der objektiven Beweislast.5
32.
Sowohl die Antragsteller X und Y als auch das GS berufen sich auf die Ausnahmenorm von
Art. 7 Abs. 2 BGÖ. Während das GS den Schlussbericht gemäss seinem
Anonymisierungsvorschlag vom 30. April 2015 teilweise zugänglich machen will und ein
überwiegendes öffentliches Interesse an diesem Zugang bejaht, sind der Antragsteller X und Y
integral gegen die Veröffentlichung des Berichts. Sie erklärten allerdings gemäss ihren Briefen
vom 7. bzw. 13. Juli 2015 unpräjudiziell, dass entsprechend ihrem dem GS eingereichten
Anonymisierungsvorschlag vom 7./13. Juli 2015 der Bericht zugänglich gemacht werden
könnte.
33.
Der Schlussbericht enthält Personendaten von mehreren Verwaltungsangestellten und Dritten.
Das Öffentlichkeitsgesetz normiert den Schutz von Personendaten in Art. 7 Abs. 2 und
Art. 9 BGÖ. Art. 9 Abs. 1 und 2 BGÖ sind als verfahrensrechtliche Vorschriften zu Art. 7
Abs. 2 BGÖ zu verstehen. Zu prüfen ist nun der Schutz der Personendaten bzw. der Schutz der
Privatsphäre, die dem Zugang zum Schlussbericht entgegenstehen können.
34.
Nach Art. 9 Abs. 1 BGÖ sind amtliche Dokumente, die Personendaten enthalten, nach
Möglichkeit vor der Einsichtnahme zu anonymisieren. Personendaten sind alle Angaben, die
sich auf eine bestimmte oder bestimmbare Person beziehen (Art. 3 des Bundesgesetzes über
den Datenschutz DSG; SR 235.1). Eine Anonymisierung bedeutet, dass Personendaten zu
entfernen oder soweit unkenntlich zu machen sind, dass eine Reidentifizierung ohne
unverhältnismässigen Aufwand vernünftigerweise nicht mehr möglich ist. Diese
Anonymisierungspflicht gilt jedoch nicht absolut. Sie richtet sich nach den Umständen des
jeweiligen Einzelfalls und muss insbesondere dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit
Rechnung tragen.6
35.
Zugangsgesuche, die sich auf amtliche Dokumente beziehen, welche nicht anonymisiert
werden können, sind nach Art. 19 DSG zu beurteilen (Art. 9 Abs. 2 BGÖ). Als Grundsatz hält
Art. 19 Abs. 1 DSG fest, dass Bundesorgane Personendaten bekannt geben dürfen, wenn dafür
eine Rechtsgrundlage i.S.v. Art. 17 DSG besteht oder in den in Art. 19 Abs. 1 Bst. a – d
aufgeführten Fällen. Solche liegen konkret nicht vor, weshalb die Offenlegung der
Personendaten nach Art. 19 Abs. 1bis DSG zu prüfen ist. Art. 19 Abs. 1bis DSG stellt eine
Koordinationsnorm zu Art. 7 Abs. 2 BGÖ dar und besagt, dass Behörden im Rahmen ihrer
Informationstätigkeit von Amtes wegen oder gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz
Personendaten auch bekannt geben dürfen, wenn damit eine Beeinträchtigung der Privatsphäre
der betroffenen Person verbunden ist.7 Dies unter den Voraussetzungen, dass erstens die
betreffenden Personendaten im Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen
(Bst. a) und zweitens an deren Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht
(Bst. b). Zu beachten ist, dass diese Norm sowohl die aktive als auch die passive
Behördeninformation abdeckt.8 Im Rahmen der Interessenabwägung nach Art. 7 Abs. 2 BGÖ

5 Urteil des BVGer A-6738/2014 vom 23. September 2015 E. 3.
6 BVGer a.a.O. E. 5.1.1 m.w.H.
7 BVGer a.a.O. E. 5.1.2 m.w.H.
8 AMMANN/LANG, in: Passadelis, Rosenthal/Thür [Hrsg.], Datenschutzrecht, Basel 2015 (zit. Anwaltspraxis/Datenschutzrecht,
Rz 25.77.




6/11

i.V.m Art. 9 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 19 Abs. 1bis Bst. b DSG werden die konkret auf dem Spiel
stehenden Interessen gegeneinander abgewogen. Die Gewichtung hat insbesondere anhand
der in Frage stehenden Daten, der Funktion bzw. Stellung der betroffenen Personen sowie
möglicher Konsequenzen der Bekanntgabe zu erfolgen.9
36.
Bei der Interessenabwägung von Personendaten von Verwaltungsangestellten unterscheidet
das Bundesverwaltungsgericht in Bezug auf die Funktion der betroffenen Person und der in
Frage stehenden Personendaten wie folgt: „Hinsichtlich Funktion bzw. Stellung der betroffenen
Person ist zu unterscheiden zwischen Personen des öffentlichen Lebens bzw.
Verwaltungsangestellten in höheren Führungsfunktionen, hierarchisch nachgeordneten
Verwaltungsangestellten und privaten Dritten. Verwaltungsangestellte können sich mit Blick auf
die öffentlichen Aufgaben, welche sie erfüllen oder an denen sie mitwirken, grundsätzlich nicht
im selben Mass auf ihr Recht auf informationelle Selbstbestimmung berufen wie private Dritte;
ihren, dem Zugang entgegenstehenden privaten Interessen kommt grundsätzlich weniger
Gewicht bei als wenn die Personendaten privater Dritter in Frage stehen. Es ist jedoch zu
unterscheiden: Verwaltungsangestellte in höheren Führungsfunktionen müssen sich – je nach
Gewicht der öffentlichen Interessen an einer Bekanntgabe der Daten – unter Umständen die
Bekanntgabe schützenswerter Personendaten gefallen lassen (vgl. Urteil A-3609/2010 E.4.4).
Dagegen haben hierarchisch nachgeordnete Verwaltungsangestellte grundsätzlich damit zu
rechnen, dass bekannt wird, wer ein bestimmtes Dokument verfasst hat oder für ein bestimmtes
Geschäft zuständig war; die betreffenden Personendaten wären grundsätzlich und gestützt auf
dieselben Überlegungen bzw. dieselbe Interessenabwägung auch nicht zu anonymisieren
(Urteil des BVGer A-4962/2012 vom 22. April 2013 E.7; [m.w.H. auf die Lehre].“10 Diese
Rechtsprechung bestätigte das Bundesverwaltungsgericht kürzlich.11
37.
Dem Öffentlichkeitsgesetz ist per se ein bedeutendes öffentliches Interesse inhärent, was sich
bereits aus Art. 1 BGÖ ergibt, nämlich u.a. der Kontrolle der Verwaltung.
38.
Geht es um den Schutz der Privatsphäre wird die über das (allgemeine) öffentliche Interesse
hinaus ein gewichtiges öffentliches Interesse verlangt. Entsprechende Fälle von
überwiegendem öffentlichem Interesse werden beispielhaft in Art. 6 Abs. 2 VBGÖ aufgezählt.
Nach dieser Bestimmung kann das öffentliche Interesse am Zugang zu einem Dokument
namentlich dann überwiegen, wenn die Zugänglichmachung einem besonderen
Informationsinteresse der Öffentlichkeit dient, insbesondere aufgrund wichtiger Vorkommnisse
(Bst. a) oder wenn die Person, deren Privatsphäre durch die Zugänglichmachung beeinträchtigt
werden könnte, zu einer dem Öffentlichkeitsgesetz unterstehenden Behörde in einer rechtlichen
oder faktischen Beziehung steht, aus der ihr bedeutende Vorteile erwachsen (Bst. c).
39.
Das GS erklärte u.a. in seinen umfangreichen Stellungnahmen an den Beauftragten zu den vier
Schlichtungsanträgen mit Schreiben vom 24. Januar 2014 bzw. 31. Januar 2014, es habe nach
der Anhörung der vier Antragsteller weitere Anonymisierungen von Personendaten gemäss
Art. 9 Abs. 1 BGÖ vorgenommen (Ziffer 4). Insgesamt überwiege indes nach Auffassung des
GS das öffentliche Interesse an einer transparenten Information über Vorgänge in der
Verwaltung, welche auch Gegenstand von Medienberichterstattungen bildeten, eine allfällige
zusätzliche Beeinträchtigung der Persönlichkeitsrechte der Antragsteller, so auch X und Y. Es
gebe aber auch einige Stellen, bei welchen Abdeckungen keine oder jedenfalls keine sicheren
Rückschlüsse auf eine Person ermöglichen würden. Seine Begründungen unterlegte es
beispielhaft mit entsprechenden Textstellen. In seiner Rückmeldung vom 23. September 2015

9 Urteil des BVGer A-5111/2013 vom 6. August 2014 E. 7.1.; Urteil des BVGer A-3609/2010 vom 17. Februar 2011 E. 4.4.
10 Urteil des BVGer A-6054/2013 vom 18. Mai 2015 E. 4.2.2.
11 Urteil des BVGer A-6738/2014 vom 23. September 2015 E. 5.1.3.1.




7/11

teilte es dem Beauftragten mit, dass der von den Antragstellern X und Y eingereichte
Anonymisierungsvorschlag vom 7./13. Juli 2015 erhebliche zusätzliche Abdeckungen von
Personendaten, Satzteilen und ganzen Absätzen vorsehe. Aus Sicht des GS gehe das
Ergebnis dieser Abdeckungen über den in Art. 7 Abs. 2 BGÖ hinsichtlich Persönlichkeitsschutz
gesteckten Rahmen hinaus. Insgesamt sei es der Meinung, dass es den Anliegen der
Antragsteller X und Y im Rahmen des Schlichtungsverfahrens angemessen Rechnung getragen
habe. Es betrachte es als rechtsgenüglich begründet, weshalb und in welchem Umfang in
Bezug auf den fraglichen Bericht mit der Fassung vom 30. April 2015 ein beschränkter Zugang
gewährt werden könne.
40.
Der Schlussbericht in der Fassung vom 30. April 2015 enthält Daten von verschiedenen
Personen. Einige davon können anonymisiert werden, andere nicht. Daher sind auch die
Vorschriften des Datenschutzgesetzes über die Bekanntgabe von Personendaten durch
Bundesorgane (Art. 9 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 19 DSG) zu beachten.
41.
Vorliegend stehen diese Personendaten in einem Bericht einer Administrativuntersuchung
(Art. 27a Abs. 1 der Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung (RVOV;
SR 172.010.1) und stehen in Zusammenhang mit der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe,
weshalb Art. 19 Abs. 1bis Bst. a DSG vorliegend erfüllt ist.
42.
Der Schlussbericht enthält u.a mehrere Personendaten von Verwaltungsangestellten, so auch
jene von Antragsteller X und Y. Entsprechend der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichtes besteht bei höheren Verwaltungsangestellten unter Umständen
sogar ein erhebliches öffentliches Interesse auch an der Bekanntgabe besonders
schützenswerter Personendaten (Ziffer 36). Vorliegend besteht bei der Bekanntgabe der
Personendaten der Antragsteller X und Y aufgrund ihrer Funktion und Stellung ein erhebliches
öffentliches Interesse. Dasselbe gilt für andere im Bericht eingeschwärzte Personendaten von
Verwaltungsangestellten in höherer Führungsfunktion.
43.
Darüber hinaus sind vorliegend bei der Interessenabwägung zwei in Art. 6 Abs. 2 VBGÖ
aufgezählte überwiegende öffentliche Interessen beachtlich: Der Schlussbericht bezieht sich auf
Vorgänge in der Verwaltung, die Gegenstand mehrerer Medienberichterstattungen waren und in
der Öffentlichkeit Diskussionen ausgelöst und schliesslich zu einer Administrativuntersuchung
geführt haben. Beachtlich ist auch die ausführliche Medienmitteilung des GS. Nach Ansicht des
Beauftragten besteht ein erhebliches öffentliches Interesse zu wissen, weshalb und wie das GS
das spezielle Verfahren der Kontrolle der Verwaltung mittels Administrativuntersuchung nach
den in den Medien erhobenen Vorwürfen wahrgenommen hat und welche Resultate und
Empfehlungen sich hieraus ergeben haben. Daher ist von einem wichtigen Vorkommnis im
Sinne von Art. 6 Abs. 2 Bst. a VBGÖ auszugehen.
44.
Zudem ist der Schlussbericht im Auftrag des GS durch einen Dritten (Anwaltsbüro) erstellt
worden. Zwischen diesem und dem GS bestand eine rechtliche Beziehung. Personen, die in
einer rechtlichen Beziehung zur Verwaltung stehen, haben es eher hinzunehmen, dass
Informationen über diese Beziehung zugänglich gemacht werden.12 Aufgrund der rechtlichen
Beziehung und der Finanzierung des Berichts mit Steuergeldern ist von einem erheblichen
öffentlichen Interesse auszugehen, nämlich zu wissen, wer diesen Bericht im Auftrag des GS
erstellt hat, wofür Steuergelder eingesetzt wurden und wie ein Dritter im Auftrag der Verwaltung
eine öffentliche Aufgabe wahrgenommen hat.13 Somit ist auch Art. 6 Abs. 2 Bst. c BGÖ
vorliegend als erfüllt zu betrachten.

12 AMMANN/LANG, Anwaltspraxis Datenschutzrecht, Rz 25.96.
13 Bundesamt für Justiz, Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung – Erläuterungen, 24. Mai 2006, S. 7 f.




8/11

45.
Diesen erheblichen öffentlichen Interessen an Transparenz sind die privaten Interessen der
Drittpersonen gegenüberzustellen.
46.
Der Antragsteller X argumentierte, dass durch die Zugangsgewährung seine Privatsphäre
beeinträchtigt werde. Die Persönlichkeitsrechte würden auch durch eine Freigabe eines
teilweise anonymisierten Berichtes erneut schwerwiegend in Mitleidenschaft gezogen. Die
erhobenen Vorwürfe hätten sich allesamt als unbegründet herausgestellt. Der Schlussbericht
enthalte aber unverändert zahlreiche, auf seine Person abzielende tatsachenwidrige
Behauptungen, die ohne weiteres geeignet seien, seine Persönlichkeitsrechte und namentlich
sein berufliches Fortkommen irreparabel zu schädigen. Die Persönlichkeitsrechte liessen sich
nicht mit einer Anonymisierung des Schlussberichtes schützen, weshalb das Zugangsgesuch
im Lichte von Art. 9 Abs. 2 BGÖ i. V. m. Art.19 Abs. 4 und Art. 20 Abs. 1 DSG zu betrachten sei.
In seinem Begleitbrief zum eingereichten Anonymisierungsvorschlag erklärte der Antragsteller
X, dass der Bericht integral unter Verschluss zu halten sei. Er könnte sich unpräjudiziell damit
abfinden, dass der Bericht mit den erfolgten Textabdeckungen zugänglich gemacht werden
könnte.
47.
Der Antragsteller Y erklärte, es bestehe kein überwiegendes öffentliches Interesse am Zugang
zum Bericht, soweit es ihn betreffe. Er sei weder in der Medienmitteilung noch in den Medien
Thema für die Öffentlichkeit gewesen. Die Anonymisierungen würden nicht genügen, um die
Identität zu erkennen. Eine Anonymisierung werde dadurch nicht erreicht. Es gäbe negative
Spekulationen, welche zu weiteren Persönlichkeitsverletzungen Anlass geben würden. Auch ein
bloss eingeschränkter Zugang zum Bericht würde seine Privatsphäre in unzulässiger Weise
beeinträchtigen, weshalb eine auch auszugsweise Herausgabe nicht in Betracht komme. In
seinem Begleitbrief zum eingereichten Anonymisierungsvorschlag erklärte der Antragsteller Y,
dass er grundsätzlich mit der Herausgabe des Berichtes nicht einverstanden sei, er sich aber
mit der Bekanntgabe seines eingereichten Anonymisierungsvorschlages als einverstanden
erklären könnte.
48.
Von einer Persönlichkeitsverletzung kann nur dann ausgegangen werden, wenn die tatsächlich
erlittene Beeinträchtigung eine gewisse Intensität erreicht.14 Auf die Offenlegung kann nur
verzichtet werden, wenn deren Zugänglichmachung für den betroffenen
Verwaltungsangestellten überwiegende Nachteile hätte oder mit Wahrscheinlichkeit haben
könnte.15 Auch wenn für die betroffenen Personen „geringfügige“ oder bloss „unangenehme
Konsequenzen“ oder die Beeinträchtigung der Privatsphäre „lediglich denkbar bzw. entfernt
möglich ist“, ist der Zugang zu gewähren.16 Ein Vetorecht durch die betroffenen Personen ist im
Öffentlichkeitsgesetz gerade nicht vorgesehen.17 Vorliegend zu beachten ist, dass
Verwaltungsangestellte mit höherer Führungsfunktion gemäss Rechtsprechung keinen
umfassenden Persönlichkeitsschutz geltend machen können (vgl. Ziff. 36 und 42).
49.
Der Anonymisierungsvorschlag vom 7./13. Juli 2015 der Antragsteller X und Y enthält schwarz
eingefärbt die Textabdeckungen des GS und blau eingefärbt die Textabdeckungen der
Antragsteller X und Y. Letztere umfassen eine vollständige Abdeckung der Seiten 10 bis 29
sowie der Seite 46. Darüber hinaus deckten die Antragsteller X und Y u.a. sämtliche
institutionellen und organisationsmässigen Bezeichnungen (Behörden, Gewerkschaften etc.)
und sämtliche Daten (Tag, Monat, Jahr) sowie weitere Textstellen ab. Zudem sind auch

14 AEBI-MÜLLER, Personenbezogene Informationen im System des zivilrechtlichen Persönlichkeitsschutzes, Bern 2005, Rz 123
f.
15 Urteil des BVGer A-6738/2014 vom 23. September 2015 E. 5.1.3.1 und E. 5.2.3.1.
16 Urteil des BVGer A-3609/2010 vom 17. Februar 2011, E. 4.4.
17 Empfehlung EDÖB vom 22. Februar 2012: Bundesanwaltschaft / Arbeitsvertrag alt Bundesanwalt, Ziffer 28.




9/11

Bundesgerichtsentscheide, Literaturangaben und eine SR-Angabe18 eingefärbt worden. Neben
diesen weitreichenden Textabdeckungen wurde auch das Inhaltsverzeichnis umfangreich
eingefärbt. Im gemeinsamen Anonymisierungsvorschlag vom 7./13. Juli 2015 ist allerdings nicht
ersichtlich, welche Textpassagen genau die privaten Interessen welches Antragstellers
betreffen. Insoweit sind die vorgebrachten Argumente der Verletzung der Privatsphäre pauschal
zu verstehen, weshalb die erforderliche Beweisdichte nach Ansicht des Beauftragten nicht
erreicht ist. Das GS begründete hingegen in seinen Stellungnahmen vom 24. bzw. 31. Januar
2015 in genügender Dichte, weshalb und in welchem Umfang es den Zugang zum
Schlussbericht gewähren will. Es übernahm nach allen Anhörungen und den zwei Einigungen
(Ziffer 10 und 11) mehrere Einschwärzungen, so dass die Version des Berichts vom 30. April
2015 gegenüber der Anhörungsversion vom Oktober 2013 mehr Abdeckungen aufweist. Es
bekräftigte in seiner Stellungnahme vom 23. September 2015, dass es den Zugang zum Bericht
entsprechend der Fassung vom 30. April 2015 teilweise gewähren will. Der Beauftragte pflichtet
dem GS bei, dass die von den Antragstellern X und Y vorgenommenen Abdeckungen zu
weitreichend sind. In Bezug auf die vier Antragsteller trug das GS nach Ansicht des
Beauftragten dem Persönlichkeitsschutz insgesamt gebührend Rechnung. In Bezug auf weitere
im Bericht erwähnte Verwaltungsangestellte und ihre anonymisierten Personendaten hat das
GS zudem die entsprechende Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu
berücksichtigen und den Zugang entsprechend zu gewähren (Ziffer 36).
50.
In Bezug auf die Bekanntgabe der Personendaten der Anwaltsbüros und der Ersteller des
Schlussberichts gilt Art. 6 Abs. 2 Bst. c BGÖ. Diese Personen standen mit dem GS in einer
rechtlichen Beziehung und erfüllten mit ihrem Auftrag als Private eine öffentliche Aufgabe. Sie
können grundsätzlich nicht für sich in Anspruch nehmen, diese Tätigkeit falle in den Bereich
ihrer Privatsphäre.19 Nach Ansicht des Beauftragten ist im Falle einer Offenlegung der
Personendaten der Ersteller und des Anwaltsbüros höchstens von einer geringfügigen
Verletzung der Persönlichkeit auszugehen. Deshalb war auch keine Anhörung erforderlich.20
51.
Nach Ansicht des Beauftragten besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse am Zugang
zum Schlussbericht. Das GS gewährt den teilweisen Zugang gemäss seinem
Anonymisierungsvorschlag vom 30. April 2015, unter dem Vorbehalt der Offenlegung der
Personendaten von Verwaltungsangestellten entsprechend der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichtes sowie der Offenlegung der Personendaten des Anwaltsbüros und
der Ersteller des Berichts.



18 SR ist die Abkürzung für die Systematische Sammlung des Bundesrechts, in welcher Erlasse publiziert werden.
19 HÄNER, BSK BGÖ, Art. 7 N 58.
20 Empfehlung vom 17. Juni 2015: BLW / Direktzahlungen, Ziffer 26 ff.




10/11

III.
Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragte:
52.
Das GS hält am teilweisen Zugang zum Schlussbericht entsprechend der Fassung vom
30. April 2015 fest (Art. 7 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 9 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 19 Abs. 1bis DSG
und Art. 6 Abs. 2 Bst. a und c VBGÖ) und berücksichtigt bei der Bekanntgabe von
Personendaten von Verwaltungsangestellten die Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts. Zudem legt es auf Seite 1 die Personendaten des Anwaltsbüros
und der Ersteller des Berichts offen.
53.
Der Zugangsgesuchsteller und die angehörten Antragsteller sowie die Ersteller des Berichts
können innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung beim GS den Erlass einer
Verfügung nach Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren
(Verwaltungsverfahrensgesetz; VwVG; SR 172.021) verlangen, wenn sie mit der Empfehlung
nicht einverstanden sind (Art. 15 Abs.1 BGÖ).
54.
Das GS erlässt eine Verfügung, wenn es mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15
Abs. 2 BGÖ).
55.
Das GS erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang dieser Empfehlung oder nach
Eingang eines Gesuches um Erlass einer Verfügung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ).
56.
Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am
Schlichtungsverfahren Beteiligten werden die Namen des Zugangsgesuchstellers und der
angehörten Antragsteller sowie der Erstellerin des Berichts anonymisiert (Art. 13 Abs. 3 VBGÖ).




11/11

57.
Die Empfehlung wird eröffnet:

-
Einschreiben mit Rückschein (R) teilweise anonymisiert
Antragsteller X, vertreten durch D

-
Einschreiben mit Rückschein (R) teilweise anonymisiert
Antragsteller Y, vertreten durch E

-
Einschreiben mit Rückschein (R)
GS

-
Einschreiben mit Rückschein (R), teilweise anonymisiert
Anwaltsbüro Z

-
Einschreiben mit Rückschein (R), teilweise anonymisiert
Antragsteller A

-
Einschreiben mit Rückschein (R), teilweise anonymisiert
Antragsteller B

-
Einschreiben mit Rückschein (R), teilweise anonymisiert
Zugangsgesuchsteller C





Hanspeter Thür