edoeb · empfehlung-vom-12-februar-2015-blw-zahlen-zu-winterverlusten-bei-bienenvoelkerna-2015-02-12 · 2015-02-12 · de
Empfehlung vom 12. Februar 2015: BLW / Zahlen zu Winterverlusten bei BienenvölkernAmtliches Dokument (Art. 5 Abs. 1 BGÖ) – Nicht fertig gestelltes Dokument (Art. 5 Abs. 3 Bst. b BGÖ i.V.m. Art. 1 Abs. 2 VBGÖ) – Der Behörde unter Zusicherung der Geheimhaltung von Dritten freiwillig mitgeteilte Informationen (Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ)PDF128.27 kB12. Februar 2015
Öffentlichkeitsprinzip


Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter
EDÖB


Feldeggweg 1, 3003 Bern
Tel. 058 463 74 84, Fax 058 465 99 96
www.edoeb.admin.ch


Bern, 12. Februar 2015



Empfehlung

gemäss Art. 14 des Bundesgesetzes
über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung

zum Schlichtungsantrag von

X
(Antragstellerin)

gegen

Bundesamt für Landwirtschaft BLW


I.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
1.
Im Nachgang zu einer am 30. Mai 2013 von Agroscope1 publizierten Medienmitteilung über die
Zahl der Winterverluste bei den Bienenvölkern2 hat die Antragstellerin (Journalistin) am
6. Juni 2013 gestützt auf das Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung
(Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ, SR 152.3) beim Bundesamt für Landwirtschaft BLW Zugang zu
folgenden detaillierten Zahlen zu den Winterverlusten 2012/2013 verlangt:
- jene in Bienenständen in höheren Lagen und jene in Bienenständen in tieferen Lagen,
- jene in Basel-Stadt und jene in Basel-Land.
2.
Mit Schreiben vom 16. August 2013 teilte das BLW der Antragstellerin mit, dass die von ihr
gewünschten Zahlen von einem privaten Verein erhoben und ausgewertet würden. Die
Entscheidung über die Publikation der Daten liege daher bei diesem Verein. Folglich handle es
sich nicht um ein amtliches Dokument, da sich kein solches im Besitz des BLW befinde (Art. 5
Abs. 1 Bst. b BGÖ). Dementsprechend könne auf das Zugangsgesuch nicht eingetreten
werden.
3.
Am 3. September 2013 reichte die Antragstellerin beim Eidgenössischen Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) einen Schlichtungsantrag ein. Sie machte
insbesondere geltend, dass durch die Nichtveröffentlichung von detaillierten Zahlen für die
Öffentlichkeit nicht ersichtlich und nachvollziehbar sei, ob die in der Medienmitteilung
gemachten Aussagen korrekt seien.
4.
Mit Schreiben vom 4. September 2013 bestätigte der Beauftragte gegenüber der Antragstellerin
den Eingang ihres Schlichtungsantrages und forderte gleichentags vom BLW die Einreichung
aller relevanten Dokumente sowie einer ausführlich begründeten Stellungnahme.

1 Agroscope ist das Kompetenzzentrum des Bundes für landwirtschaftliche Forschung und ist dem Bundesamt für
Landwirtschaft (BLW) angegliedert: http://www.agroscope.admin.ch/org/index.html?lang=de.
2 Medieninformation Agroscope vom 30.05.2013: Winterverluste bei den Bienenvölkern: Imker/-innen können aufatmen.




2/6

5.
Am 13. September 2013 reichte das BLW eine Stellungnahme und die Korrespondenz mit der
Antragstellerin ein. Das BLW erklärte gegenüber dem Beauftragten, dass Agroscope kein
Dokument mit den von der Antragstellerin gewünschten Zahlen habe und es demnach an einem
amtlichen Dokument gemäss Art. 5 Abs. 1 BGÖ fehle. In einer ergänzenden Stellungnahme
vom 30. September 2013 erläuterte das BLW, dass Agroscope die vom Verein erhobenen
Rohdaten zu den Winterverlusten von Bienenvölker lediglich zum Zweck der Weiterleitung an
die internationale Arbeitsgruppe COLOSS3 erhalte. Diese Daten würden von Agroscope nach
der Weitergabe jeweils wieder gelöscht. Unabhängig davon handle es sich bei diesen Angaben
ohnehin nicht um ein amtliches Dokument, da diese als noch nicht fertig gestellt i.S.v. Art. 5
Abs. 3 Bst. b BGÖ anzusehen seien. Die Daten würden nur die Basis für die spätere
Auswertung sowie entsprechende Berichte bilden. Darüber hinaus komme vorliegend die
Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ zur Anwendung. Der Verein als private
Person habe die Daten freiwillig an Agroscope geliefert. Dass diese Daten vertraulich behandelt
und nicht an Dritte weitergegeben würden, ergebe sich, so das BLW, bereits aus einer national
wie international gültigen Vereinbarung zwischen Forschern und Statistikern und den
Lieferanten der Daten. Auf Nachfrage des Beauftragten bestätigte das BLW am 30. Oktober
2014 ausdrücklich, dass niemand vom BLW und von Agroscope Zugang zu den erhobenen
Daten zu den Winterverlusten 2012/2013 habe, da diese bereits gelöscht worden seien. Es
wies nochmals daraufhin, dass zwischen dem Verein und Agroscope eine mündliche
Vereinbarung bestanden habe, die Daten zu den Winterverlusten 2012/2013 nicht an Dritte
weiterzugeben. Mittlerweile bestehe zudem eine schriftliche Vereinbarung betreffend die
Vertraulichkeit dieser Daten aus den Umfragen zu den Bienenverlusten. Demzufolge stehe
Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ einem Zugang entgegen. Gemäss der Vertraulichkeitsvereinbarung
werden die Daten jeweils in anonymisierter Form an Agroscope übermittelt.
6.
Auf die weiteren Ausführungen des BLW und der Antragstellerin wird, soweit erforderlich, in den
folgenden Erwägungen eingegangen.
II.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
A.
Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
7.
Die Antragstellerin hat ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ beim BLW eingereicht und eine
ablehnende Antwort erhalten. Als Teilnehmerin an einem vorangegangenen Gesuchverfahren
ist sie zur Einreichung eines Schlichtungsantrages berechtigt. Der Schlichtungsantrag wurde
formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der
Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht (Art. 13 BGÖ).
8.
Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt. Die Festlegung des Verfahrens im Detail
obliegt alleine dem Beauftragten.4 Kommt keine Einigung zu Stande oder besteht keine
Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung, ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten,
aufgrund seiner Beurteilung der Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.

3 Prevention of honey bee COlony LOSSes: www.coloss.org.
4 BBl 2003 2024.




3/6

B.
Materielle Erwägungen
9.
Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der
Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ, SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die
Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde. Er prüft damit im
Schlichtungsverfahren einerseits beispielsweise, ob die für das Zugangsgesuch zuständige
Behörde den Begriff des amtlichen Dokumentes (Art. 5 BGÖ) sowie die in Art. 7 f. BGÖ
vorgesehenen Ausnahmeklauseln oder die Bestimmungen in Bezug auf den Schutz der
Personendaten (Art. 9 BGÖ) rechtmässig angewendet hat. Andererseits prüft er in jenen
Bereichen, in denen das Öffentlichkeitsgesetz der Behörde bei der Bearbeitung eines
Zugangsgesuches einen gewissen Ermessensspielraum verleiht (z.B. Art der Einsichtnahme in
amtliche Dokumente), ob die von der Behörde gewählte Lösung auf die Umstände des
jeweiligen Falls abgestimmt und angemessen ist. Dabei kann der Beauftragte entsprechende
Vorschläge im Rahmen des Schlichtungsverfahrens machen (Art. 12 Abs. 2 VBGÖ) oder
gegebenenfalls eine entsprechende Empfehlung erlassen (Art. 14 BGÖ).5
10.
Nach Auskunft des BLW führt der private Verein jährlich eine Umfrage zu den
Bienenvölkerverlusten in der Schweiz durch, wertet diese aus und erstellt anschliessend einen
Bericht für die Schweizerische Bienenzeitung. Der Verein werde dabei von Agroscope beim
Design des Fragebogens, bei der Redaktion des Artikels sowie der Publikation der
Medienmitteilung unterstützt. In einem späteren Stadium erhalte Agroscope die Zahlen zwecks
Weiterleitung an die internationalen Partner zur Verfügung gestellt. Die Zahlen würden nach
dem Weiterleiten durch Agroscope wieder gelöscht. Der Beauftragte hatte denn auch zu keinem
Zeitpunkt des Verfahrens Einblick in diese Zahlen.
11.
Nach Art. 6 Abs. 1 BGÖ hat jede Person das Recht, amtliche Dokumente einzusehen und von
den Behörden Auskünfte über den Inhalt amtlicher Dokumente zu erhalten. Als amtliches
Dokument gilt gemäss Art. 5 Abs. 1 BGÖ jede Information, die auf einem beliebigen
Informationsträger aufgezeichnet ist (Bst. a), sich im Besitz einer Behörde befindet, von der sie
stammt oder der sie mitgeteilt worden ist (Bst. b) und die die Erfüllung einer öffentlichen
Aufgabe betrifft (Bst. c).
12.
Abgesehen vom Umstand, dass die Zahlen zu den Winterverlusten 2012/2013 nach Auskunft
des BLW gelöscht wurden, ist der Beauftragte der Ansicht, dass die vom Verein an Agroscope
übermittelten Informationen die Anforderungen an ein amtliches Dokument gemäss Art. 5
Abs. 1 BGÖ erfüllen, sobald sich diese im Besitz von Agroscope befinden. Für den
Beauftragten stellt sich deshalb die Frage, ob die Informationen tatsächlich unwiederbringlich
verloren sind, da eine Sicherungskopie oder zumindest in irgendeiner Form ein
Übermittlungsnachweis vorhanden sein dürfte. Unter Umständen können einer Löschung von
amtlichen Dokumenten auch Vorschriften über die Aktenführung und Archivierungspflichten
entgegenstehen. Die Weisungen über die Aktenführung in der Bundesverwaltung6 halten etwa
fest, dass sämtliche Geschäftsprozesse systematisch aufzuzeichnen und die dabei
entstehenden Unterlagen vollständig und verlässlich abzulegen sind. Diese Vorschriften dienen
insbesondere dem Zweck der Sicherstellung der Nachvollziehbarkeit und Transparenz des
Verwaltungshandelns und decken sich damit mit dem Zweck des Öffentlichkeitsgesetzes, die
Transparenz der Verwaltung zu fördern.7 Durch die Löschung von amtlichen Dokumenten wird
das Recht auf Zugang, und damit die Verwirklichung des Öffentlichkeitsprinzips, verhindert.

5 CHRISTINE GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 13, Rz 8.
6 BBl 1999 5428 ff.
7 Basler Kommentar zum Öffentlichkeitsgesetz, RETO STEIGER, Art. 21 N 13 ff., 3. Aufl., Basel 2014.




4/6

13.
Das BLW vertritt zudem die Auffassung, dass es sich bei den verlangten Zahlen aus der
Umfrage zu den Bienenverlusten um ein nicht fertig gestelltes Dokument i.S.v. Art. 5 Abs. 3
Bst. b BGÖ handelt und damit ohnehin kein amtliches Dokument vorliegt. Nach Art. 1 Abs. 2
VBGÖ gilt ein Dokument als fertig gestellt, wenn es von der Behörde, die es erstellt hat,
unterzeichnet ist (Bst. a) oder von der erstellenden Person definitiv dem Adressaten zur
Kenntnis- oder Stellungnahme oder als Entscheidgrundlage übergeben wurde (Bst. b). Gemäss
dem BLW würden die Angaben aus der Erhebung nur die Basis für die spätere Auswertung
sowie entsprechende Berichte bilden, weshalb sie lediglich als Arbeitshilfsmittel für deren
Erstellung dienen würden. Die von dem Verein an Agroscope weitergegebenen Zahlen könnten
zudem nicht als „definitiv übergeben“ gemäss Art. 1 Abs. 2 Bst. b VBGÖ bezeichnet werden, da
Agroscope diese lediglich zur Weiterleitung an internationale Partner und daher nicht zur freien
Verfügung erhalten habe.
14.
Der Beauftragte hält fest, dass auch vorbereitende Dokumente fertig gestellt sein können,
nämlich dann, wenn sie definitiven Charakter aufweisen.8 Vorliegend bestehen keinerlei
Anhaltspunkte, dass die an Agroscope übermittelten Zahlen nicht in ihrer Endfassung vorliegen,
zumal Agroscope gemäss eigener Aussage keine eigene Auswertung dieser Zahlen vornimmt.
Auch der Umstand, dass Agroscope die Angaben primär zwecks Weiterleitung an internationale
Partner erhält, ändert nichts an der Einschätzung des Beauftragten, dass es sich dabei um ein
in sich abgeschlossenes und nicht mehr in Bearbeitung stehendes Dokument handelt. Sobald
sich die von dem Verein erhobenen Zahlen im Besitz von Agroscope befinden, stellen sie ein
fertig gestelltes und damit amtliches Dokument im Sinne von Art. 5 Abs. 1 BGÖ dar, welches
grundsätzlich zugänglich ist.
15.
Der Beauftragte kommt zum Schluss, dass es sich bei den dem BLW bzw. Agroscope
mitgeteilten Zahlen zu den Winterverlusten 2012/2013 um ein amtliches Dokument im Sinne
von Art. 5 Abs. 1 BGÖ handelt. Da sich dieses amtliche Dokument zumindest zeitweise im
Besitz von Agroscope befand, empfiehlt der Beauftragte, die von der Antragstellerin
gewünschten Zahlen wiederherzustellen bzw. wiederzubeschaffen.
16.
Weiter beruft sich das BLW auf den Ausnahmetatbestand von Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ, wonach
der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert wird,
wenn durch seine Gewährung Informationen vermittelt werden können, die der Behörde von
Dritten freiwillig mitgeteilt worden sind und deren Geheimhaltung die Behörde zugesichert hat.
Das BLW macht geltend, der Verein wünsche ausdrücklich, dass die Angaben nicht an Dritte
weitergegeben würden. Hinsichtlich der Zahlen zu den Winterverlusten 2012/2013 habe daher
eine mündliche Vereinbarung zwischen dem Verein und Agroscope bestanden, dass
diese – ausser an die internationalen Partner – nicht an Dritte weitergegeben werden dürften.
Mittlerweile bestehe zudem eine schriftliche Vereinbarung betreffend die Vertraulichkeit dieser
Zahlen aus den jährlichen Umfragen zu den Bienenverlusten.
17.
Die Anwendung von Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ setzt voraus, dass kumulativ drei
Tatbestandsvoraussetzungen erfüllt sind. Erstens muss die Information von einer Privatperson
und nicht von einer Behörde stammen, zweitens muss die Information freiwillig, d.h. nicht im
Rahmen einer gesetzlichen oder vertraglichen Verpflichtung, mitgeteilt worden sein und drittens
muss sich die Behörde verpflichtet haben, die Vertraulichkeit der betreffenden Information zu
wahren.9
18.
Bereits das zweite Tatbestandsmerkmal, die freiwillige Mitteilung der Information, ist in Zweifel
zu ziehen. Im Rahmen von Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ geht es gerade darum, nur Beziehungen

8 BBl 2003 1999; BVGE 2011/52 E 5.1.1 f.
9 BERTIL COTTIER/RAINER J. SCHWEIZER/NINA WIDMER, Handkommentar BGÖ, Art. 7, Rz 47.




5/6

zwischen Privaten und einer Behörde unter den Schutz der Vertraulichkeit zu stellen, bei denen
Informationen völlig losgelöst von rechtlichen oder faktischen Verbindungen fliessen.10 Im
vorliegenden Fall erfolgt die Weiterleitung der erhobenen Zahlen jährlich und damit mit einer
gewissen Regelmässigkeit und Kontinuität. Zudem erhält der Verein im Gegenzug die
Unterstützung von Agroscope bei der Durchführung der Umfrage und der Publikation der
Ergebnisse (vgl. Ziff. 10). Durch die abgeschlossene Vertraulichkeitsvereinbarung erhält diese
Zusammenarbeit zudem einen offiziellen Charakter. Der Verein tritt damit nicht spontan und von
sich aus an die Behörde heran, sondern teilt ihr die Informationen im Rahmen einer bereits
länger andauernden Zusammenarbeit, und damit nicht freiwillig im Sinne dieser
Ausnahmebestimmung, mit.11
19.
Was die schriftliche Vertraulichkeitsvereinbarung anbelangt, ist festzuhalten, dass der
Ausnahmegrund von Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ nur restriktiv angewendet werden darf und die
Verwaltung gehalten ist, einem Begehren um Zusicherung der Vertraulichkeit nicht leichthin
stattzugeben.12 Der Beauftragte geht davon aus, dass diese Vereinbarung eine explizite
Reaktion auf das Zugangsgesuch der Antragstellerin ist und gezielt mit Blick auf Art. 7 Abs. 1
Bst. h BGÖ abgeschlossen wurde. In Anbetracht von Sinn und Zweck des
Öffentlichkeitsprinzips kann es nicht angehen, dass der Inhalt einer Zusammenarbeit zwischen
Behörde und privaten Dritten in gegenseitigem Einvernehmen vollständig dem
Öffentlichkeitsgesetz entzogen wird.13 Nach Ansicht des Beauftragten ist eine Zusicherung der
Geheimhaltung im Rahmen von Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ für regelmässig und erst zukünftig
mitzuteilende Informationen ohnehin nicht möglich.
20.
Folglich sind die Voraussetzungen von Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ nicht erfüllt und die
Ausnahmebestimmung findet keine Anwendung.
21.
Zusammengefasst gelangt der Beauftragte damit zu folgendem Ergebnis: Bei den verlangten
Zahlen handelt es sich um ein fertig gestelltes amtliches Dokument gemäss Art. 5 BGÖ. Dem
Zugang stehen keine Ausnahmebestimmungen des Öffentlichkeitsgesetzes entgegen. Deshalb
empfiehlt er dem BLW, die gelöschten Informationen wiederzubeschaffen bzw.
wiederherzustellen und den Zugang zu gewähren.
III.
Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragte:
22.
Das Bundesamt für Landwirtschaft beschafft die gewünschten Zahlen zu den Winterverlusten
2012/2013 bei den Bienenvölkern wieder und gewährt der Antragstellerin den Zugang.
23.
Das Bundesamt für Landwirtschaft erlässt eine Verfügung nach Art. 5 des Bundesgesetzes
über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), wenn es in Abweichung von Ziffer 22 den
Zugang nicht gewähren will.
24.
Die Antragstellerin sowie der private Verein können innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser
Empfehlung beim Bundesamt für Landwirtschaft den Erlass einer Verfügung nach Art. 5 VwVG
verlangen, wenn sie mit der Empfehlung nicht einverstanden sind (Art. 15 Abs. 1 BGÖ).

10 EDÖB Empfehlung vom 27. Februar 2014: EPFL / Interessenbindungen der Lehrstuhlinhaber und Verträge mit Nestlé,
Ziff. II. B. 24.
11 Vgl. COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, a.a.O.
12 COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, a.a.O.
13 Vgl. dazu EDÖB Empfehlung vom 27. Februar 2014: EPFL / Interessenbindungen der Lehrstuhlinhaber und Verträge mit
Nestlé, Ziff. II. B. 24.




6/6

25.
Das Bundesamt für Landwirtschaft erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang dieser
Empfehlung oder dem Eingang eines Gesuches um Erlass einer Verfügung (Art. 15 Abs. 3
BGÖ).
26.
Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am
Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name der Antragstellerin und des privaten Vereins
anonymisiert (Art. 13 Abs. 3 VBGÖ).
27.
Die Empfehlung wird eröffnet:
-
X
-
Bundesamt für Landwirtschaft
3003 Bern
-
Betroffene Drittperson (Verein)






Jean-Philippe Walter