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Empfehlung vom 27. Januar 2015: Lufttransportdienst des Bundes LTDB / Jahresberichte und MissionstabellenZeitlicher Geltungsbereich (Art. 23 BGÖ) – Erstellung eines amtlichen Dokuments durch einen einfachen elektronischen Vorgang (Art. 5 Abs. 2 BGÖ) – Beeinträchtigung der zielkonformen Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen (Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ) – Gefährdung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz (Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ) – Beeinträchtigung der aussenpolitischen Interessen oder der internationalen Beziehungen der Schweiz (Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ)PDF76.88 kB27. Januar 2015
Öffentlichkeitsprinzip


Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter
EDÖB


Feldeggweg 1, 3003 Bern
Tel. 058 463 74 84, Fax 058 465 99 96
www.edoeb.admin.ch


Bern, 27. Januar 2015



Empfehlung


gemäss Art. 14 des Bundesgesetzes
über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung

zum Schlichtungsantrag von

X
(Antragsteller)

gegen

Lufttransportdienst des Bundes (LTDB), Eidgenössisches Departement für
Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS)


I.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
1.
Der Antragsteller (Journalist) hat mit E-Mail vom 27. Dezember 2013 beim Lufttransportdienst
des Bundes (LTDB) der Schweizer Luftwaffe, gestützt auf das Bundesgesetz über das
Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3), folgendermassen
um Zugang zu amtlichen Dokumenten ersucht:

„Rapports annuels 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011 et 2012 du Service de
transport aérien de la Confédération, selon Art. 7 O-STAC[1].
Rapport 2013 dans la mesure où celui-ci serait déjà bouclé. [nachfolgend Begehren A]

Tableaux statistiques Excel de l’utilisation des moyens du STAC par départements et unités
de l’administration. [nachfolgend Begehren B]

Tableau Excel de l’utilisation des moyens du STAC comprenant la liste des vols, leur durée,
les destinations, le type d’appareil et leurs coûts." [nachfolgend Begehren C]
2.
Nach umgehender Anzeige einer Fristverlängerung gestützt auf Art. 10 der Verordnung über
das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) nahm
die Luftwaffe gegenüber dem Antragsteller mit E-Mail vom 27. Januar 2014 Stellung zum
Gesuch.
Zu Begehren A teilte sie ihm mit, dass die Pflicht des LTDB zur Erstellung eines jährlichen
Berichts über die Tätigkeiten des LTDB an den Bundesrat erst mit Inkrafttreten der Verordnung
vom 24. Juni 2009 über den Lufttransportdienst des Bundes (V-LTDB; SR 172.010.331) am
1. Januar 2010 eingeführt worden sei. Die für den Zeitraum von 2005 bis Ende 2009
anwendbaren Verordnungen hätten hingegen keine entsprechenden Vorschriften enthalten.
Daher könne man ihm nur die Berichte für die Jahre 2010, 2011 und 2012 zur Verfügung
stellen. Diese drei Berichte waren der Stellungnahme angehängt. Der Bericht für das Jahr 2013

1 Ordonnance concernant le service de transport aérien de la Confédération (O-STAC; RS 172.010.331).




2/12

liege hingegen noch nicht vor, wie die Luftwaffe weiter mitteilte.
Zu den Begehren B und C teilte die Luftwaffe dem Antragsteller mit, dass die von ihm
gewünschten Angaben in dieser Form nicht vorliegen würden und nur mit sehr grossen
Aufwand erstellt werden könnten. Unabhängig davon stelle sich die Frage, inwieweit nicht die
Ausnahmebestimmungen von Art. 7 Abs. 1 Bst. c und d BGÖ einer Offenlegung dieser Daten
entgegenstehen würden. Zuständig für die Beantwortung dieser Frage seien die betroffenen
Departemente.
3.
Mit E-Mail vom 27. Januar 2014 reichte der Antragsteller bei der Luftwaffe im Hinblick auf eine
allfällige Konkretisierung seines Zugangsgesuches vier Ergänzungsfragen ein.
Erstens ersuchte er um eine Erklärung, in welcher Form genau die einzelnen Flüge des LTDB
registriert würden und in welcher Datenbank dies geschehe, inklusive der Angabe der
Bezeichnung dieser Datenbank, der enthaltenen Rubriken (wie Datum, Zeit, Destination,
eingesetztes Flugzeug, Departement des Bestellers, Bezeichnung der Passagiere etc.), der
bisherigen Dauer des Bestehens dieser Datenbank und wer für diese Datenbank verantwortlich
sei.
Zweitens wünschte er eine Erklärung, wie und in welcher Form die Grafiken, welche man ihm
zu Begehren A teilweise zugestellt hatte, erstellt werden und ob noch detailliertere
Auswertungen bestehen würden, etwa aufgeschlüsselt nach Departement oder Bundesamt.
Drittens ersuchte er um weitere Informationen darüber, wie genau die Kosten der erbrachten
Dienstleistungen zwischen den verschiedenen Departementen in Rechnung gestellt würden.
Viertens verlangte der Antragsteller eine ausführlichere Begründung, weshalb die zitierten
Ausnahmebestimmungen von Art. 7 Abs. 1 Bst. c und d BGÖ in vorliegendem Fall Anwendung
finden sollten.
4.
Am 4. Februar 2014 reichte der Antragsteller einen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen
Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein.
Zu Begehren A führte er aus, dass die ihm übermittelten drei Dokumente seiner Ansicht nach
eher blosse Auszüge aus den verlangten, umfangreicheren Jahresberichten zu sein scheinen.
Zumindest sei aus den Dokumenten nicht ersichtlich, ob es sich dabei tatsächlich um die
verlangten Jahresberichte gemäss Art. 7 V-LTDB handle. Ausserdem seien ihm die
Jahresberichte von 2005 bis 2009 nicht ausgehändigt worden. Dabei bedeute der Umstand,
dass die Pflicht zur Erstellung eines Jahresberichts an den Bundesrat erst mit Inkrafttreten der
V-LTDB am 1. Januar 2010 eigeführt wurde, nicht automatisch, dass der LTDB nicht dennoch
über vergleichbare Berichte oder Auswertungen aus den Jahren zuvor verfüge. In diesem
Zusammenhang sei der LTDB seiner Unterstützungspflicht gegenüber dem Gesuchsteller
gemäss Art. 3 VBGÖ nicht nachgekommen.
Zu Begehren B und C zog er die Aussage des LTDB in Zweifel, wonach die verlangten
Informationen angeblich nicht in der verlangten Form vorliegen würden, denn die ihm bereits zu
Begehren A übermittelten Dokumente würden Grafiken enthalten, welche nachweislich mit Hilfe
einer Excel-Tabelle erstellt worden seien. Ausserdem sei der LTDB gemäss Art. 6 V-LTDB seit
dem 1. Januar 2010 verpflichtet, die Kosten für die Flugdienstleistungen den bestellenden
Verwaltungseinheiten zu den aus der zivilen Nutzung des LTDB entstehenden vollen Kosten zu
verrechnen (Abs. 1), wobei die zusätzlichen Kosten den bestellenden Verwaltungseinheiten
gesondert verrechnet werden (Abs. 2).
Weiter habe ihm der LTDB, trotz seiner konkretisierenden Nachfrage vom 27. Januar 2014 (vgl.
Ziffer 3), noch immer nicht beantwortet, in welcher Form und in welcher Datenbank genau die
getätigten Flüge registriert würden, auf welche Weise die jährlichen Auswertungen erhoben
würden und wie genau die Verrechnung der Kosten zwischen den verschiedenen
Departementen und administrativen Einheiten erfolge. Mit einer Offenlegung dieser
Informationen in einer anderen Form als mittels Excel-Tabellen, letztlich sogar eine




3/12

Aushändigung in Papierform, würde ihn ebenso zufriedenstellen, vorausgesetzt die
Informationen seien vollständig.
Zur Anrufung von Art. 7 Abs. 1 Bst. c und d BGÖ durch den LTDB führte der Antragsteller
weiter aus, dass die Offenlegung einer Liste mit Reisen der Dienstleistungsbezüger des LTDB
in keiner Weise geeignet sei, die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz zu gefährden. Die
Reisen der Mitglieder des Bundesrates, welche zu den wichtigsten Kunden des LTDB gehörten,
würden ohnehin in aller Regel in den Medien kommuniziert. Dieser Umstand stelle ebenso die
Geltendmachung von Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ in Frage.
Schliesslich berief sich der Antragsteller auf die Ziffer 4.2.4. des Dokuments Umsetzung des
Öffentlichkeitsprinzips in der Bundesverwaltung: Häufig gestellte Fragen vom 7. August 2013,
wonach bei einer Liste mit Auslandreisen, sofern eine solche Liste besteht oder sich eine solche
aus aufgezeichneten Informationen durch einen einfachen elektronischen Vorgang herstellen
lässt (Art. 5 Abs. 2 BGÖ), von einem amtlichen Dokument gemäss Artikel 5 Absatz 1 BGÖ
auszugehen sei, welches unter Vorbehalt der Bestimmungen nach den Artikeln 7 und 8 BGÖ
zugänglich ist. Sollten jedoch solche begründeten Vorbehalte gemäss Art. 7 und 8 BGÖ zu
bejahen sein, könnten lediglich die entsprechenden Reisen geschwärzt werden.
Abschliessend wies der Antragsteller darauf hin, dass eine Offenlegung der verlangten
Dokumente erlauben würde zu prüfen, ob die Anspruchsvoraussetzungen für eine Nutzung von
LTDB-Dienstleistungen gemäss Art. 3 V-LTDB eingehalten würden. Dies sei etwa deshalb
fraglich, weil zum Beispiel ein bestimmter Flug, welcher ihm von der entsprechenden
Verwaltungseinheit bestätigt worden sei, von einem bestimmten Flughafen aus an eine ihm
bekannte Destination durch den LTDB geflogen worden sei, obgleich exakt an diesem Tag
ohnehin zwei Linienflüge vom selben Flughafen aus ebendiese Destination angeflogen hätten.
Die dadurch entstandenen Zusatzkosten dürften beträchtlich und eine Zugangsgewährung
damit im öffentlichen Interesse sein.
5.
Mit Schreiben vom 6. Februar 2014 bestätigte der Beauftragte dem Antragsteller den Eingang
des Schlichtungsantrages und forderte den LTDB via Generalsekretariat des VBS gleichentags
dazu auf, alle relevanten Dokumente sowie eine ausführliche und detailliert begründete
Stellungnahme einzureichen.
6.
Mit E-Mail vom 30. März 2014 wandte sich die Luftwaffe an den Beauftragten und teilte ihm mit,
dass sich der LTDB grundsätzlich verpflichtet habe, alle Informationen aus den bestellten
Flügen vertraulich zu behandeln. Zudem sei der LTDB zwar Datenherr der verlangten
Informationen, jedoch könnten nur die Departemente, die die Dienstleistungen des LTDB in
Anspruch nehmen würden, entscheiden, welche Informationen zugänglich gemacht werden
können, da nur sie die möglichen Konsequenzen abschätzen könnten.
Weiter teilte die Luftwaffe dem Beauftragten mit, dass die vom Antragsteller verlangte Excel-
Liste mit sämtlichen Flügen des LTDB [Begehren C] zwar grundsätzlich existiere, dass ihm
diese jedoch nicht in der vorliegenden Form überlassen werden könne, da sie sämtliche Flüge
des LTDB umfasst und damit auch die militärischen Ausbildungs- und Trainingsflüge sowie die
militärischen Einsätze, die nicht der V-LTDB unterstehen. Im Ergebnis würde die Anfrage des
Antragstellers [Begehren C] nur gerade 40% der in der existierenden Liste enthaltenen Flüge
betreffen.
7.
Anlässlich zweier ausführlicher telefonischer Unterredungen zwischen dem Beauftragten und
der Luftwaffe vom 31. März und vom 25. April 2014 erklärte sich letztere bereit, die vom
Antragsteller verlangte Excel-Tabelle mit sämtlichen Flügen des LTDB (mit Ausnahme der
militärischen) nach Massgabe des Zugangsgesuches des Antragstellers zu erstellen. Dies
könne allerdings nur in Absprache mit den Departementen erfolgen, welche sich zur
Zugänglichkeit von entsprechenden Listen sodann im Rahmen einer Stellungnahme zu äussern




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hätten. Da die Erstellung einer solchen Liste mit exakt den vom Antragsteller gewünschten
Informationen mit erheblichem Aufwand verbunden sei, für den der Luftwaffe die nötigen
Ressourcen fehlen würden, und weil sich in vorliegendem Fall eine minimale Koordination
zwischen den Departementen als notwendig erwies, schlug die Luftwaffe vor, zunächst nur die
entsprechende Liste eines Jahres zu erstellen und den Departementen anschliessend zur
Stellungnahme vorzulegen. Anschliessend könnten dann die entsprechenden Listen der
übrigen Jahre erstellt und nach demselben Verfahren vorgegangen werden.
8.
Mit E-Mail vom 11. August 2014 liess die Luftwaffe dem Beauftragten die eigens für das
vorliegend zu beurteilende Zugangsgesuch erstellte Excel-Liste mit den Flügen des LTDB und
allen vom Antragsteller verlangten Informationen des Jahres 2013 zukommen. Dieses
Dokument trägt den Titel "LTDB Einsatzplanung 2013". Diesem Dokument waren zwei Anhänge
beigelegt. Einerseits eine separate Auflistung der Kosten für jeden einzelnen vom LTDB
durchgeführten Flug mit dem Titel "LTDB Einsatzplanung 2013 Kostentabelle" sowie eine
Zusammenstellung der Kurzstellungnahmen aller Departemente zur Zugänglichkeit der "LTDB
Einsatzplanung 2013" mit dem Titel "Konsultationsverfahren BGÖ – konsolidierte Antworten
BK". Dieses letztgenannte Dokument enthält für jedes der sieben betroffenen Departemente
eine kurze schriftliche Erklärung zur Haltung des jeweiligen Departements zu einer allfälligen
Zugangsgewährung der "LTDB Einsatzplanung 2013". Im Einzelnen äusserten sich die
Departemente wie folgt:
EDA:
"LE DFAE s'oppose à la publication des coûts tels qu'ils sont présentés dans le document 2 'coûts par
mission'. Ces chiffres ne veulent en effet rien dire. Ce qui intéresse l'opinion publique et les
parlementaires c'est de savoir ce qu'il en coûte de plus ou de moins à la Confédération lorsque qu'un
conseiller fédéral choisit de voler en avion de la Conféderation plutôt que de prendre un avion de ligne.
Ces coûts s'appellent en terme technique le cash out. Ce sont ces coûts là qu'il convient d'indiquer pour
chaque mission. Seuls ces coûts-la permettent ensuite de faire une comparaison avec un vol de ligne
facturé par une compagnie d'aviation privée."
EFD:
"Das EFD hat keine Einwände gegen die Bekanntgabe der Daten über Flugreisen der Mitglieder des
Bundesrates mit dem Lufttransportdienst des Bundes."
VBS:
"Das VBS ist mit der Publikation dieser Liste grundsätzlich einverstanden, da alle Flugreisen vom C VBS
kommuniziert wurden."
ABER wir bitten Euch folgende Reise unbedingt zu schwärzen: VBS-NDN am […] nach […].
Grund: Diese Information ist klassifiziert."
WBF:
"Wir beantragen keine Streichung von Flügen, die in er Excel-Tabelle aufgeführt sind."
UVEK:
"Nous avons examiné cette liste attentivement, sous l'angle notamment de l'information liée à ces
différents vols. Un vol nous pose cependant un problème: il s'agit de la mission […] avec deux
passagers. Nous n'avons trouvé aucune trace de ce vol dans nos agendas et dossiers. De ce fait, nous
sommes actuellement dans l'impossibilité de dire si ce vol a bel et bien eu lieu, si oui ou avec qui et pour
quel motif."
Diese Mitteilung ergänzte die Stellungnahme eines Juristen des GS-UVEK, der zuvor mitgeteilt hatte:
"Le DETEC ne considère nécessaire de procéder à aucun caviardage."






5/12

EJPD:
"Nach internen Abklärungen kann ich Ihnen mitteien, dass die das EJPD betreffenden Angaben korrekt
sind. Schwärzungen erachten wir als nicht erforderlich.
U.E. sollte jedoch präzisiert werden, dass die dem EJPD zugeordneten Flüge nach Astana (37-3011)
und Kairo (51-3001) die Bundesanwaltschaft betreffen, die 2013 nicht mehr unserem Departement
angehörte. Die Bundesanwaltschaft hat diese Flüge bestätigt und erachtet Schwärzungen als nicht
erforderlich."
EDI:
"[…] Wir haben die Daten über Flugreisen soweit das EDI betreffend geprüft und können Ihnen innert
Frist mitteilen, dass in Bezug auf die insgesamt 7 Missionen des EDI keine Schwärzungen erforderlich
sind."
9.
Da nicht alle sieben Departemente einer Zugangsgewährung vorbehaltlos zustimmten und sich
aufgrund der Kurzstellungnahmen für den Beauftragten die Frage stellte, ob sich die jeweilige
Zustimmung zu einer Offenlegung der verlangten Informationen auf die Liste "LTDB
Einsatzplanung 2013" beschränkte oder ebenso die Liste "LTDB Einsatzplanung 2013
Kostentabelle" mitumfasste, gelangte der Beauftragte zwischen dem 28. August 2014 und dem
1. September 2014 an alle Departemente. Bei den vier vorbehaltlos zustimmenden
Departementen (EFD, WBF, EJPD, EDI) klärte er die Frage ab, ob sich deren Zustimmung zu
einer Offenlegung der erstellten Liste auch auf die angehängte Kostentabelle beziehe, was ihm
alle vier Departemente bestätigten.
10.
Nach mehrmaliger Rücksprache mit dem EDA per Telefon und E-Mail zwischen dem 28. August
2014 und dem 15. Oktober 2014, teilte das EDA dem Beauftragten mit E-Mail vom 22. Oktober
2014 schliesslich mit, dass es an seinem ursprünglich geäusserten grundsätzlichen Vorbehalt
gegenüber einer Zugänglichmachung der verlangten Dokumente festhalte.
11.
Der NDB reichte auf Aufforderung des Beauftragten mit E-Mail vom 2. September 2014 eine
Stellungnahme in Bezug auf das Ersuchen zur Schwärzung eines bestimmten Fluges in der
Tabelle ein (vgl. oben Ziffer 8). Darin erklärte er Folgendes:
"Aus Sicherheitsgründen (z.B. Quellenschutz) und um allfällige Rückschlüsse aus Ausrichtung und
Inhalte der Tätigkeit des NDB zu verhindern (z.B. auf den GEHEIM klassifizierten Grundauftrag oder die
VERTRAULICH klassifizierte Beobachtungsliste), werden Reisen von Mitarbeitenden, Kadern und des
Direktors NDB nicht öffentlich gemacht."
12.
Nach Rücksprache mit dem UVEK und dem LTDB stellte sich heraus, dass es sich bei dem
zunächst nicht nachvollziehbaren Flug in der Liste um eine falsche Datumsangabe handelte,
welche in der Zwischenzeit bereits behoben wurde. Der entsprechende Einwand habe sich
demzufolge erledigt, so das UVEK, welches einer vorbehaltlosen Offenlegung der Liste 2013
ebenfalls zustimmte.
13.
Mit E-Mail vom 1. Oktober 2014 wandte sich der Beauftragte mit vier Ergänzungsfragen an den
LTDB:
Erstens ersuchte er um Mitteilung, ob dem Antragsteller in Bezug auf Begehren A (vgl. Ziffer 1)
tatsächlich bloss Auszüge anstelle der vollständigen Jahresberichte des LTDB von 2010, 2011
und 2012 zugestellt wurden.
Zweitens bat er um Mitteilung über den aktuellen Stand der Bearbeitung des Jahresberichtes
2013, welcher im Zeitpunkt des Zugangsgesuches noch nicht fertig gestellt worden war.
Drittens bat er um Mitteilung, ob und, wenn ja, in welcher Form, vor Inkrafttreten der V-LTDB
eine jährliche Berichterstattung über die Tätigkeiten des LTDB erfolgte.
Viertens bat er um Mitteilung, ob der LTDB im gesamten Jahr 2013, wie die Liste "LTDB
Einsatzplanung 2013" es vermuten lässt, keinen Flug im Auftrag der Bundeskanzlerin bzw. der




6/12

Bundeskanzlei durchgeführt habe.
14.
Mit E-Mail vom 5. Oktober 2014 beantwortete der LTDB die Ergänzungsfragen des
Beauftragten wie folgt:
Zur ersten Frage betreffend die Offenlegung von blossen Auszügen aus den Jahresberichten
der Jahre 2010 bis 2012 [Begehren A] anstelle einer kompletten Offenlegung der verlangten
Berichte stellte der LTDB klar, dass die Jahresberichte des LTDB als Teil bzw. einzelnes Kapitel
in den umfassenderen Jahresberichten der Luftwaffe enthalten seien. Insofern handle es sich
bei den Jahresberichten des LTDB jeweils von vornherein um einen blossen Auszug aus dem
Jahresbericht der Luftwaffe, wobei die übrigen Kapitel des Jahresberichts der Luftwaffe für das
vorliegende Zugangsverfahren nicht relevant seien.
Zur zweiten Frage betreffend den aktuellen Stand des Jahresberichts 2013 teilte der LTDB dem
Beauftragten mit, dass der Jahresbericht 2013 der Luftwaffe mittlerweile vorliege und das
Kapitel 4, welches den Bericht des LTDM umfasse, dem Antragsteller herausgegeben werden
könne.
Zu Frage drei betreffend allfälliger früherer Berichterstattungen des LTDB vor Inkrafttreten der
V-LTDB mit der entsprechenden Verpflichtung zur Erstellung eines Jahresberichts zuhanden
des Bundesrates teilte der LTDB mit, dass in den Jahren 2005 und 2006 ein Bericht zuhanden
des Kommandanten des Ueberwachungsgeschwaders erstellt wurde. In den Jahren 2007 und
2008 seien aufgrund der Umorganisation der Luftwaffe keine Berichte erstellt worden. Im
Anhang dazu liess der LTDB dem Beauftragten folgende Berichte zukommen:
"Jahresbericht 2005 Kdt LTDB", "Jahresbericht 2006 Kdt LTDB", "Einsätze der Armee –
Angaben LW zur Jahresbilanz 2009", " Einsätze der Armee – Angaben LW zur Jahresbilanz
2010", " Einsätze der Armee – Angaben LW zur Jahresbilanz 2011", "Jahresbericht 2013 über
die Einsätze der LW".
Zur vierten Frage betreffend Flüge des Jahres 2013 für die Bundeskanzlei erklärte der LTDB,
dass im Jahr 2013 kein einziger Flug für die Bundeskanzlei geflogen worden sei.

II.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
A.
Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
15.
Der Antragsteller hat ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ beim LTDB eingereicht. Dieser
verweigerte zunächst den Zugang zu den verlangten Informationen (Ziffer 1). Der Antragsteller
ist als Teilnehmer an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren zur Einreichung eines
Schlichtungsantrags berechtigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Der Schlichtungsantrag wurde
formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der
Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ).
16.
Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt. Die Festlegung des Verfahrens im Detail
obliegt alleine dem Beauftragten.2 Kommt keine Einigung zu Stande oder besteht keine Aussicht
auf eine einvernehmliche Lösung, ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund
seiner Beurteilung der Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.



2 BBl 2003 2024.




7/12

17.
Obwohl der Antragsteller sowohl sein Zugangsgesuch als auch seinen Schlichtungsantrag in
französischer Sprache einreichte, erlässt der Beauftragte in Absprache mit dem Antragsteller
und auf dessen ausdrückliches schriftliches Einverständnis hin die vorliegende Empfehlung in
deutscher Sprache.
B.
Materielle Erwägungen
18.
Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der
Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ, SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die
Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde. Er prüft damit im
Schlichtungsverfahren einerseits beispielsweise, ob die für das Zugangsgesuch zuständige
Behörde den Begriff des amtlichen Dokumentes (Art. 5 BGÖ) sowie die in Art. 7 f. BGÖ
vorgesehenen Ausnahmeklauseln oder die Bestimmungen in Bezug auf den Schutz der
Personendaten (Art. 9 BGÖ) rechtmässig angewendet hat. Andererseits prüft er in jenen
Bereichen, in denen das Öffentlichkeitsgesetz der Behörde bei der Bearbeitung eines
Zugangsgesuches einen gewissen Ermessensspielraum verleiht (z.B. Art der Einsichtnahme in
amtliche Dokumente), ob die von der Behörde gewählte Lösung auf die Umstände des
jeweiligen Falls abgestimmt und angemessen ist. Dabei kann der Beauftragte entsprechende
Vorschläge im Rahmen des Schlichtungsverfahrens machen (Art. 12 Abs. 2 VBGÖ) oder
gegebenenfalls eine entsprechende Empfehlung erlassen (Art. 14 BGÖ).3
Begehren A
19.
In ihrer Stellungnahme vom 27. Januar 2014 teilte die Luftwaffe dem Antragsteller mit, die
Pflicht zur Erstellung eines Berichts zuhanden des Bundesrates über die Tätigkeiten des LTDB
sei erst mit Inkrafttreten der V-LTDB am 1. Januar 2010 eigeführt worden. Die für den Zeitraum
von 2005 bis Ende 2009 anwendbaren Verordnungen hätten hingegen keine entsprechenden
Vorschriften enthalten. Auf Nachfrage des Beauftragten teilte der LTDB am 5. Oktober 2014
mit, dass auch für die Jahre 2005, 2006 und 2009 jeweils ein vergleichbares Dokument erstellt
worden sei (vgl. Ziffer 14). Diese Dokumente wurden dem Beauftragten zugestellt. Der LTDB
brachte jedoch keinerlei Vorbehalte mit Blick auf die Ausnahmebestimmungen des
Öffentlichkeitsgesetzes vor, woraus zu schliessen ist, dass der LTDB letztlich mit einer
Herausgabe der Berichte für 2005, 2006 und 2009 einverstanden ist. In Bezug auf den Bericht
2005 weist der Beauftragte lediglich darauf hin, dass dieser aufgrund seines Erstellungsdatums
vom 27. Dezember 2005 gemäss Art. 23 BGÖ nicht unter den zeitlichen Geltungsbereich des
Öffentlichkeitsgesetzes fällt und eine allfällige Offenlegung gegenüber dem Antragsteller auf
rein freiwilliger Basis durch den LTDB erfolgen kann. Jedenfalls hat der Antragsteller keinen
gesetzlichen Anspruch auf Zugang zu diesem Dokument. In den Jahren 2007 und 2008 wurden
nach Aussage des LTDB aufgrund der Umstrukturierung der Luftwaffe keine entsprechenden
Berichte erstellt (vgl. Ziffer 14). Der Beauftragte sieht keinen Anlass, an dieser Zusicherung zu
zweifeln. Mangels Existenz der entsprechenden Berichte für die Jahre 2007 und 2008 besteht
demnach kein durchsetzbarer Anspruch auf Zugang.
In Bezug auf den Jahresbericht 2013 teilte der LTDB dem Beauftragten schliesslich mit, dass
dieser Bericht in der Zwischenzeit vorliege. Das Kapitel 4 dieses Berichts enthalte den
Jahresbericht des LTDB für das Jahr 2013. Dieses Kapitel könne dem Antragsteller
herausgegeben werden.



3 CHRISTINE GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 13, RZ 8.




8/12

Zwischenergebnis zu Begehren A:

Eine allfällige Offenlegung des Jahresberichts 2005 des LTDB erfolgt auf rein freiwilliger
Basis, da dieser nicht unter den zeitlichen Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes fällt.

Mangels Anrufung von Ausnahmebestimmungen sind die den LTDB betreffenden Kapitel
der Jahresberichte 2006 und 2009 dem Antragsteller ohne Einschränkungen offenzulegen.

Da in den Jahren 2007 und 2008 kein entsprechender Bericht verfasst wurde, liegt für diese
beiden Jahre kein amtliches Dokument im Sinne des Öffentlichkeitsgesetzes vor, zu
welchem ein durchsetzbarer Anspruch auf Zugang bestünde.

Die den LTDB betreffenden Auszüge der Jahresberichte 2010, 2011 und 2012 wurden dem
Antragsteller bereits zugänglich gemacht (vgl. Ziffer 2). Die durch den Antragsteller in
seinem Schlichtungsantrag aufgeworfene Frage, weshalb es sich bei dem ihm übermittelten
Dokumente seiner Ansicht nach bloss um Auszüge handle, konnte auf Nachfrage des
Beauftragten durch den LTDB nachvollziehbar dargelegt werden (vgl. Ziffer 14).

Für das Jahr 2013 ist das den LTDB betreffende Kapitel 4 des Jahresberichts der
Schweizer Luftwaffe an den Antragsteller herauszugeben.

Begehren B

20.
In ihrer Stellungnahme an den Antragsteller vom 27. Januar 2014 teilte die Luftwaffe mit Blick
auf die beiden Begehren B und C mit, dass die vom Antragsteller gewünschten Angaben in der
verlangten Form nicht vorliegen würden und nur mit sehr grossem Aufwand erstellt werden
könnten (vgl. Ziffer 2). Auf die konkretisierende Nachfrage des Antragstellers vom
27. Januar 2014 (vgl. Ziffer 3) reagierte die Luftwaffe nicht.
Da der Antragsteller unter Begehren B lediglich um statistische Angaben über die Nutzung der
Dienstleistungen des LTDB durch die Departemente oder kleineren Einheiten der
Bundesverwaltung ersuchte, stellt sich für den Beauftragten die Frage, ob solche tabellarischen
Auszüge – vergleichbar mit jenen, die in einigen der unter Begehren A verlangten
Jahresberichte des LTDB ohnehin enthalten sind – tatsächlich nicht mittels eines einfachen
elektronischen Vorgangs aus aufgezeichneten Informationen im Sinne von Art. 5 Abs. 2 BGÖ
erstellt werden könnten. Da der Beauftragte jedoch über keine Handhabe verfügt, die Aussage
der Luftwaffe hinsichtlich der Erstellung solcher Auswertungstabellen abschliessend überprüfen
zu können, muss die Frage letztlich offen bleiben, ob dem Begehren B des Antragstellers noch
mittels eines einfachen elektronischen Vorgangs gemäss Art. 5 Abs. 2 BGÖ entsprochen
werden kann.
21.
Zwischenergebnis zu Begehren B:
Soweit es dem LTDB mittels eines einfachen elektronischen Vorgangs möglich ist, eine
Auswertung der anteilsmässigen Nutzung der Dienstleistungen des LTDB durch die
Departemente oder Einheiten der Bundesverwaltung zu erstellen, so sind entsprechende
Auswertungen für die vom Antragsteller genannte Zeitspanne zu erstellen und zugänglich zu
machen. Auch hier besteht für das Jahr 2005 aufgrund des zeitlichen Geltungsbereichs des
Öffentlichkeitsgesetzes kein durchsetzbarer Anspruch auf Zugang.
Begehren C
22.
Obgleich die Luftwaffe dem Antragsteller mit Stellungnahme vom 27. Januar 2014 mitteilte, die
von ihm verlangten Angaben würden in dieser Form nicht vorliegen und könnten nur mit sehr
grossem Aufwand erstellt werden, wobei sich unabhängig davon die Frage stellen würde, wie
weit nicht die Ausnahmebestimmungen von Art. 7 Abs. 1 Bst. c und d BGÖ einer Offenlegung
dieser Informationen entgegenstünden (vgl. Ziffer 2), erklärte sich der LTDB im weiteren Verlauf
des Schlichtungsverfahrens bereit, die vom Antragsteller verlangten Tabellen mit den




9/12

erbrachten Dienstleistungen (sog. Missionen) unter Angabe der einzelnen Flüge, deren Dauer,
der jeweiligen Destination, des eingesetzten Flugzeugtyps sowie der jeweiligen Kosten für die
Jahre 2005 bis 2013 zu erstellen.
23.
Der Beauftragte weist darauf hin, dass er im Rahmen des Schlichtungsverfahrens feststellen
konnte, dass die vom LTDB erfolgte Erstellung der Liste für das Jahr 2013 nur mit grossem
Aufwand möglich war, der LTDB aber dennoch von einer Gebührenvorankündigung gegenüber
dem Antragsteller absah. Da in einem ersten Schritt nur die entsprechende Zusammenstellung
für das Jahr 2013 erfolgte, welche sodann allen Departementen zur Stellungnahme vorgelegt
wurde, äussert sich der Beauftragte vorliegend einzig zu dieser Liste mit den Flügen des Jahres
2013. Die folgenden Erwägungen beziehen sich jedoch ebenso auf die noch zu erstellenden
Tabellen der Jahre 2005 bis 2012, wobei eine allfällige Offenlegung der Tabelle 2005 auf rein
freiwilliger Basis und damit ausserhalb des gesetzlichen Anspruchs auf Zugang erfolgen kann,
da eine solche nicht unter den zeitlichen Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes fällt.
24.
Da sich der LTDB wie oben dargelegt bereit erklärte, die verlangten Tabellen zu erstellen,
anlässlich des Schlichtungsverfahrens jedoch keine Ausnahmebestimmungen des
Öffentlichkeitsgesetzes anrief, beschränkt sich die Prüfung des Beauftragten hinsichtlich des
Begehrens C auf die Frage, ob durch die geplante Zugangsgewährung zu den eigens für das
vorliegende Verfahren erstellten Tabellen in Absprache mit den Departementen das
Öffentlichkeitsgesetz rechtmässig und angemessen umgesetzt worden ist.
25.
In seinem Zugangsgesuch vom 27. Dezember 2013 (vgl. Ziffer 1) verlangte der Antragsteller
unter Begehren C für die Jahre 2005 bis 2013 jeweils eine Excel-Tabelle über die Nutzung der
Mittel des LTDB unter Angabe der einzelnen Flüge, deren Dauer, der jeweiligen Destination,
des verwendeten Flugzeugtyps sowie der jeweiligen Kosten. Die vom LTDB im Rahmen des
Schlichtungsverfahrens erstellte und dem Beauftragten zugestellte Liste des Jahres 2013
(LTDB Einsatzplanung 2013) enthält folgende Spalten:
Week, Day, Date, Aircraft, Registration, Callsign, Mission No., Department Departure LT,
Departure UTC, Flight/Leg, Passengers, Arrival LT, Arrival UTC, Total Block Time.
Die dieser Liste angehängte Kostentabelle des Jahres 2013 (LTDB Einsatzplanung 2013
Kostentabelle) enthält folgende zwei Spalten:
Missionsnummer, Kosten.
26.
Der Beauftragte weist darauf hin, dass ihm keinerlei Handhabe zur Verfügung steht, um
Richtigkeit und Vollständigkeit der ihm zur Verfügung gestellten amtlichen Dokumente
abschliessend feststellen zu können. Vielmehr muss er auf Vollständigkeit und Richtigkeit der
erhaltenen Angaben als Ausgangspunkt abstellen.
27.
Mit Blick auf die vom Antragsteller in seinem Zugangsgesuch vom 27. Dezember 2013 (vgl.
Ziffer 1) hinsichtlich des Begehrens C verlangten Informationen stellt der Beauftragte fest, dass
die vom LTDB anlässlich des Schlichtungsverfahrens erstellten Listen (LTDB Einsatzplanung
2013 sowie LTDB Einsatzplanung 2013 Kostentabelle) exakt die vom Antragsteller
bezeichneten Informationen enthält und teilweise sogar über die explizit verlangten
Informationen hinausgeht.
Sofern der LTDB im Anschluss an die vorliegende Empfehlung möglichst zeitnah die
entsprechenden Missions- und Kostentabellen der restlichen Jahre erstellt (2005 bis 2013,
wobei zu jenen des Jahres 2005 aufgrund des zeitlichen Geltungsbereiches des
Öffentlichkeitsgesetzes kein gesetzlicher Anspruch auf Zugang besteht) und zusammen mit den
beiden bereits erstellten Tabellen des Jahres 2013 dem Antragsteller zustellt, erachtet der
Beauftragte das Begehren C des Antragstellers als vollständig befriedigt und damit die
Anwendung des Öffentlichkeitsgesetzes durch den LTDB in vorliegendem Fall als rechtmässig




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und angemessen.
28.
Abschliessend hat sich der Beauftragte zu den Einwänden bzw. Vorbehalten jener
Departemente zu äussern, welche mit einer uneingeschränkten Offenlegung der erstellten
Listen des LTDB (LTDB Einsatzplanung 2013 sowie LTDB Einsatzplanung 2013 Kostentabelle)
nicht einverstanden waren (vgl. Ziffern 8-12).
29.
Was den grundsätzlichen Einwand des EDA betreffend die Zugänglichmachung des Dokuments
„LTDB Einsatzplanung 2013 Kostentabelle“ anbelangt (vgl. Ziffer 10), so beschränkt sich der
Beauftragte auf den Hinweis, dass eine angebliche bzw. tatsächlich mangelnde inhaltliche
Korrektheit bzw. Aussagekraft amtlicher Dokumente keine Tatbestände darstellen, die vom
Öffentlichkeitsgesetz als Ausnahmebestimmungen vorgesehen werden und damit eine
Zugangsbeschränkung oder -verweigerung zu rechtfertigen vermöchten. Vielmehr sind die
Korrektheit, Vollständigkeit und Aussagekraft amtlicher Dokumente für die Beurteilung deren
Zugänglichkeit grundsätzlich irrelevant. Im Übrigen steht es jeder von einem Zugangsgesuch
betroffenen Behörde frei, anlässlich einer Zugangsgewährung ergänzende und insbesondere
erklärende Äusserungen zu den offenzulegenden Inhalten an den Antragsteller zu richten, um
ihm so – wenn nötig – eine Verständnis- oder Interpretationshilfe zu liefern.
30.
Zwischenergebnis:
Der grundsätzliche Vorbehalt des EDA gegenüber der Zugänglichmachung des Dokuments
„LTDB Einsatzplanung 2013 Kostentabelle“ geht ins Leere. Gegen eine Zugänglichmachung
des Dokuments „LTDB Einsatzplanung 2013“ hat das EDA hingegen zu keinem Zeitpunkt des
Schlichtungsverfahrens Einwände vorgebracht.
31.
Der Vorbehalt des NDB, wonach eine bestimmte Mission in der Liste 2013 zu schwärzen sei, da
Reisen von Mitarbeitenden, Kadern und des Direktors NDB grundsätzlich nicht öffentlich
gemacht würden, wurde auf Nachfrage des Beauftragten unter Hinweis auf den Quellenschutz
sowie auf die Gefahr allfälliger Rückschlüsse auf die Arbeit des NDB sowie den GEHEIM
klassifizierten Grundauftrag oder die VERTRAULICH klassifizierte Beobachtungsliste begründet
(vgl. Ziffer 11).
Der Beauftragte erinnert daran, dass die Beweislast zur Widerlegung der Vermutung des freien
Zugangs zu amtlichen Dokumenten bei der Behörde liegt. Das bedeutet, dass die Behörde die
ihrer Ansicht nach anzuwendenden Ausnahmebestimmungen des Öffentlichkeitsgesetzes
nennen und belegen muss, dass deren Voraussetzungen im Einzelfall gegeben sind. Zwar hat
der NDB in vorliegendem Fall keine konkrete Ausnahmebestimmung des
Öffentlichkeitsgesetzes angerufen, jedoch ist es nach Ansicht des Beauftragten mit Blick auf
Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ (Beeinträchtigung der zielkonformen Durchführung konkreter
behördlicher Massnahmen), Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ (Gefährdung der inneren oder äusseren
Sicherheit der Schweiz) sowie Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ (Beeinträchtigung der
aussenpolitischen Interessen oder der internationalen Beziehungen der Schweiz) durchaus
nachvollziehbar, dass die Offenlegung konkreter Dienstreisen von Mitarbeitenden des NDB –
soweit diese nicht ohnehin bereits bekannt sind – nachteilige Folgen für die Arbeit bzw. den
Erfolg von bestimmten Missionen des NDB haben können. Unter Berücksichtigung des
Verhältnismässigkeitsgrundsatzes, wonach immer die am wenigsten einschneidende der
geeigneten Massnahmen getroffen werden muss, rechtfertigt es sich nach Ansicht des
Beauftragten jedoch, die Dienstreise an sich und damit die Inanspruchnahme der Dienstleistung
des LTDB durch den NDB offenzulegen, alle weiteren Angaben, wie zum Beispiel Datum und
Destination, welche genauere Rückschlüsse zulassen, einzuschwärzen.






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32.
Zwischenergebnis:
Die vom NDB gewünschte Schwärzung einer bestimmten Mission in der Liste 2013 erachtet der
Beauftragte als soweit gerechtfertigt, dass alle Zusatzangaben zu dieser Mission zu schwärzen
sind. Der Umstand, dass der NDB die Dienstleistung des LTDB in Anspruch genommen hat, ist
nach Ansicht des Beauftragten hingegen offenzulegen.
33.
Der Einwand des UVEK, wonach ein bestimmter Flug in der Liste 2013 zunächst nicht
nachvollzogen werden konnte, hat sich anlässlich des Schlichtungsverfahrens erübrigt und das
UVEK hat einer vorbehaltlosen Offenlegung der erstellten Listen ebenfalls zugestimmt
(vgl. Ziffer 12).
34.
Zusammengefasst gelangt der Beauftragte damit zu folgendem Ergebnis:
Die Auszüge der Jahresberichte 2006, 2009 und 2013 sind dem Antragsteller zugänglich zu
machen.
In den Jahren 2007 und 2008 wurden keine entsprechenden Berichte erstellt.
Die Auszüge aus den Jahresberichten 2010, 2011 und 2012 wurden dem Antragsteller bereits
zugestellt.
Es besteht kein Anspruch auf Zugang zum Auszug aus dem Jahresbericht 2005, da dieser aus
der Zeit vor Inkrafttreten des Öffentlichkeitsgesetzes stammt. Er kann alenfalls auf freiwilliger
Basis zugänglich gemacht werden.
Soweit es dem LTDB mittels eines einfachen elektronischen Vorgangs möglich ist,
Auswertungen der anteilsmässigen Nutzung der Dienstleistungen des LTDB durch die
Departemente oder Einheiten der Bundesverwaltung zu erstellen, so sind entsprechende
Auswertungen für die vom Antragsteller genannte Zeitspanne zu erstellen und zugänglich zu
machen. Auch hier besteht für das Jahr 2005 kein durchsetzbarer Anspruch auf Zugang.
Die eigens für das vorliegende Schlichtungsverfahren vom LTDB erstellte Tabelle mit
sämtlichen Missionen des Jahres 2013 inklusive der angehängten Kostentabelle ist dem
Antragsteller in der vorgesehenen Form ohne Einschränkungen zugänglich zu machen.
Darüber hinaus erstellt der LTDB nach diesem Muster innert angemessener Zeit die
entsprechenden Missions- und Kostentabellen der Jahre 2006 bis 2012 und macht diese dem
Antragsteller zugänglich. Der Beauftragte geht davon aus, dass die Departemente keine
grundsätzlichen Vorbehalte mehr gegen eine Offenlegung dieser weiteren Tabellen
vorzubringen haben.
III.
Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragte:
Begehren A
35.
Der Lufttransportdienst des Bundes gewährt den Zugang zu den Auszügen der Jahresberichte
2006, 2009 und 2013. Für das Jahr 2005 erfolgt eine allfällige Zugangsgewährung auf
freiwilliger Basis.
Begehren B
36.
Der Lufttransportdienst des Bundes gewährt dem Antragsteller den Zugang zu Auswertungen
der anteilsmässigen Nutzung der Dienstleistungen des LTDB durch die Departemente oder
Einheiten der Bundesverwaltung, soweit es ihm möglich ist, entsprechenden Auswertungen
mittels eines einfachen elektronischen Vorgangs zu erstellen. Für das Jahr 2005 erfolgt eine
allfällige Zugangsgewährung auf freiwilliger Basis.






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Begehren C
37.
Der Lufttransportdienst des Bundes gewährt dem Antragsteller den Zugang zur eigens für das
vorliegende Schlichtungsverfahren erstellten Missionsliste 2013 inklusive der angehängten
Kostentabelle. Zusatzinformationen zu einer Mission des NDB sind einzuschwärzen.
38.
Der Lufttransportdienst des Bundes erstellt nach dem Muster der Missionstabelle des Jahres
2013 die übrigen Missions- und Kostentabellen der Jahre 2006 bis 2012 und macht diese dem
Antragsteller zugänglich. Für das Jahr 2005 erfolgt eine allfällige Zugangsgewährung auf
freiwilliger Basis.
39.
Der Lufttransportdienst des Bundes erlässt eine Verfügung nach Art. 5 des Bundesgesetzes
über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), wenn er in Abweichung von Ziffer 35-38
den Zugang nicht gewähren will.
40.
Der Antragsteller kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung beim
Lufttransportdienst des Bundes den Erlass einer Verfügung nach Art. 5 VwVG verlangen, wenn
er mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs. 1 BGÖ).
41.
Der Lufttransportdienst des Bundes erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang dieser
Empfehlung oder dem Eingang eines Gesuches um Erlass einer Verfügung
(Art. 15 Abs. 3 BGÖ).
42.
Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am
Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name des Antragstellers anonymisiert (Art. 13 Abs.
3 VBGÖ).
43.
Die Empfehlung wird eröffnet:
-
X

-
Generalsekretariat VBS
3003 Bern

44.
Die Empfehlung geht per E-Mail zur Kenntnis an:
-
Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten EDA

-
Eidgenössisches Departement des Innern EDI

-
Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement EJPD

-
Nachrichtendienst des Bundes NDB

-
Eidgenössisches Finanzdepartement EFD

-
Eidgenössisches Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung WBF

-
Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK




Hanspeter Thür