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Empfehlung vom 11. Juni 2020: SERV / Liste der bewilligten ProdukteGefährdung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz (Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ) - Beeinträchtigung der aussenpolitischen Interessen oder der internationalen Beziehungen (Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ) – Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnis ( Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ) – Schutz der Privatsphäre Dritter (Art. 7 Abs. 2 BGÖ) > Urteil des BVGer A-4494/2020 (20.04.2021)PDF234.52 kB11. Juni 2020
Öffentlichkeitsprinzip


Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter
EDÖB


Feldeggweg 1, 3003 Bern
Tel. 058 463 74 84, Fax 058 465 99 96
www.edoeb.admin.ch

EDÖB-A-DF3B3401/2

Bern, 11. Juni 2020



Empfehlung
nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes

im Schlichtungsverfahren zwischen

X
(Antragstellerin)

und

Schweizerische Exportrisikoversicherung SERV
(vertreten durch Y)

I.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
1.
Die Antragstellerin (Journalistin) hat am 24. Februar 2020 gestützt auf das Bundesgesetz über
das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3) bei der
Schweizerischen Exportrisikoversicherung (SERV) um Zugang zu folgenden Dokumenten
ersucht:
−
«Liste aller bei der SERV beantragten und bewilligten Projekte der Firma «Crypto AG» (A).
Zeitraum: seit 2007 bis und mit 2018, und falls die SERV auch die Daten der Vorgängerin
ERG zur Verfügung hat, bitte soweit zurück wie möglich. Angaben: Exportland, Titel der
Lieferung, Wert der Lieferung, Datum, Typ des Produkts. Falls vorhanden:
Projektbeschreibung / EIA report pro Projekt.
−
Liste mit den gleichen Inhalten, für die Firma «Crypto International AG» (B).
Zeitraum: 2018 – heute. Angaben: Gleich wie oben.
−
Liste mit den gleichen Inhalten, für die Firma «Infoguard AG» (C). Zeitraum: seit 2007 (oder
falls möglich früher), bis heute. Angaben: Gleich wie oben.»
2.
Am 2. März 2020 und am 27. März 2020 führte die SERV bei der Firma B und bei der
Nachfolgerin der Firma A (A1) eine Anhörung nach Art. 11 Abs. 1 BGÖ durch. Dabei erwähnte
sie gegenüber diesen Firmen die Identität der Antragstellerin.
3.
Am 10. März 2020 und am 2. April 2020 nahm die Firma A1 durch ihren Rechtsvertreter
Stellung zur Anhörung (s. Ziff. 11-13).
4.
Am 12. März 2020 und am 8. April 2020 nahm die Firma B durch ihren Rechtsvertreter Stellung
zur Anhörung. Darin führt sie aus, dass sie «gegen die Nennung der [Firma B] mit Firma und
Adresse […] nichts einzuwenden [habe]». Den verlangten Informationen betreffend Produkte
und Importstaaten komme jedoch ein Schutz unter der Verordnung über den Schutz von
Informationen des Bundes (Informationsschutzverordnung, ISchV; SR 510.411) zu. Aus diesem
Grund müssten sie geheim bleiben. Weiter führt sie aus, dass die genannten Informationen
allgemein auch gemäss vergleichbaren ausländischen Gesetzen zu schützen seien. Das
verlangte überwiegende öffentliche Interesse an der Bekanntgabe sei auch nicht gegeben, weil
die «mediale Hysterie» des Arbeitgebers der Antragstellerin manipulierte Geräte der Firma A




2/11

betreffen, die zwischen den 1950er bis Anfang der 1990er hergestellt und vertrieben wurden.
Hingegen betreffen die hier verlangten Informationen über die Firma B die Jahre 2018 bis
heute. Weitere Ausführungen der Firma B sind in den Ziff. 11-12 erwähnt.
5.
Am 16. März 2020 verweigerte die SERV den Zugang zu den verlangten Listen betreffend die
Firmen A und B und machte Geschäftsgeheimnisse nach Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ geltend. Sie
präzisierte, dass beide Firmen angehört wurden und dass «die Rechte der betroffenen Firmen
[…] in diesem Fall mangels eines besonderen Informationsinteresses der Öffentlichkeit höher
[wiegen] als das öffentliche Interesse an einer Zugänglichmachung.» Gleichzeitig führte die
SERV aus, dass sie zu keinem Zeitpunkt Geschäftsbeziehungen mit der Firma C gehabte habe,
ohne explizit festzuhalten, nicht im Besitz der verlangten Informationen zu sein. Die SERV
äusserte sich nicht zur verlangten Liste betreffend den bei der Exportrisikogarantie ERG1
versicherten Produkten.
6.
Am 18. März 2020 reichte die Antragstellerin einen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen
Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein.
7.
Mit E-Mail vom 20. März 2020 bestätigte der Beauftragte gegenüber der Antragstellerin den
Eingang des Schlichtungsantrages und forderte gleichentags die SERV dazu auf, die
betroffenen Dokumente einzureichen. Der Beauftragte informierte die Antragstellerin und die
SERV, dass aufgrund der Massnahmen des Bundesrates in Bezug auf Covid-19 das
Schlichtungsverfahren schriftlich durchgeführt werde und gab den Beteiligten Gelegenheit zur
Einreichung einer Stellungnahme.
8.
Mit Schreiben vom 7. April 2020 reichte die Antragstellerin dem Beauftragten eine ergänzende
Stellungnahme ein. Ihrer Ansicht nach können für die Firma A keine Geschäftsgeheimnisse im
Sinne von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ geltend gemacht werden, weil diese keine
Marktteilnehmerin mehr ist, da sie aufgelöst wurde. In Bezug auf die Firmen B und C ist für sie
nicht ersichtlich, «inwiefern eine Offenlegung der Informationen zu einer
Wettbewerbsverzerrung bzw. wirtschaftlichen Schädigung führen würde.» Die SERV habe sich
dazu in ihrer Stellungnahme an sie nicht weiter geäussert. Der Zugang zu den gewünschten
Listen sei deshalb zu gewähren.
9.
Nach zwei gewährten Fristerstreckungen reichte die SERV dem Beauftragten am 16. April 2020
durch ihren Anwalt eine undatierte Liste der von der SERV seit 2007 versicherten Produkte der
Firmen A und B sowie eine Stellungnahme ein. Die Liste enthält unter anderem für jedes
Produkt den Produkttyp, den Käufer (Käuferstaat oder Regierung des ausländischen Staates),
den Auftragswert und das Abschlussjahr der bei der SERV abgeschlossenen Versicherung. Ein
Produktbeschrieb ist nicht enthalten. Die SERV präzisierte, dass die Firma A im 2019 aufgelöst
wurde und dass ihre Aktiven und Passiven von der Firma A1 übernommen wurden, welche sich
inzwischen in Liquidation befindet. Weiter bestätigte sie, dass sie mit der Firma C zu keinem
Zeitpunkt eine Geschäftsbeziehung unterhielt, «weshalb diesbezüglich keine Informationen
vorhanden sind, welche der Gesuchstellerin zugänglich gemacht werden können.» In Bezug auf
die von der Antragstellerin ebenfalls verlangte Liste mit den Daten der Vorgängerin ERG
erklärte sich die SERV bereit, diesbezügliche Informationen auf Ersuchen des Beauftragten
nachzureichen.
10.
In dieser Stellungnahme bestätigte die SERV ihre Haltung, den Zugang zu den gewünschten
Informationen vollständig verweigern zu wollen, und legte ihre Argumente mit Verweis auf
mehrere Ausnahmebestimmungen des Öffentlichkeitsgesetzes dar.

1 Die Exportrisikogarantie ERG wurde am 1. Januar 2007 von der SERV abgelöst: https://www.serv-ch.com/organisation/von-
der-erg-zur-serv/ (zuletzt besucht am 03.6.2020).




3/11

11.
Erstens macht sie die Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ geltend, da die
Gewährung des Zugangs die aussenpolitischen Interessen oder die internationalen
Beziehungen der Schweiz beeinträchtigen würde. Sie übernimmt die Begründung der
angehörten Firma B, wonach durch Bekanntgabe der Liste teilweise offenbart würde, «welche
Staaten welche Produkte zur Verschlüsselung ihrer Datenverarbeitungsanlagen von [den
Firmen A und B] erworben haben. Die erworbenen Sicherheitslösungen werden von diesen
Staaten unter anderem für die Landesverteidigung bzw. den Nachrichtendienst eingesetzt.»
Gemäss der durchgeführten Anhörung der Firma A1 «[würde] aus diesen Informationen im
Umkehrschluss ersichtlich […], welche Bereiche des Datenverkehrs der betreffenden
ausländischen Staaten nicht verschlüsselt und daher nicht gegen den Zugriff unberechtigter
Personen bzw. Staaten geschützt seien.» Die SERV erkennt darin ein
Geheimhaltungsinteresse der Importstaaten, umso mehr, als dass bei Vertragsabschluss
Geheimhaltungsvereinbarungen getroffen wurden. Sie führt weiter aus, dass wenn «die
Schweiz den Zugang zu den fraglichen Informationen […] gewähren [würde], ohne deren
[gemeint sind betroffene Staaten] explizite Einwilligung einzuholen, so könnte dieser Akt die
internationalen Beziehungen der Schweiz zu diesen Staaten ernsthaft beeinträchtigen. Eine
Offenlegung […] würde mit grosser Wahrscheinlichkeit in einen Vertrauensverlust gegenüber
den schweizerischen Behörden resultieren, insbesondere hinsichtlich ihres Umgangs mit
vertraulichen und hochsensiblen Daten ausländischer Staaten und der Respektierung ihrer
Geheimhaltungsinteressen.» Aus diesem Grund sei der Zugang vollständig zu verweigern. Die
SERV erwähnt schliesslich, dass das Öffentlichkeitsgesetz «nicht nach Kategorien interner
Dokumente unterscheidet; selbst Dokumente, die mit einem Klassifizierungsvermerk «intern,
vertraulich oder geheim» […] versehen sind, sind nur insoweit geheim zu halten, als ein
Ausnahmetatbestand nach Art. 7 BGÖ vorliegt. Es kann daher offen bleiben, ob die
angeforderten Informationen allenfalls gemäss IschV [Verordnung über den Schutz von
Informationen des Bundes; SR 510.411] zu klassifizieren sind».
12.
Zweitens würden gemäss der SERV durch die Bekanntgabe der verlangten Information
Geschäftsgeheimnisse der Firmen A und B offenbart werden (Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ). Die
beiden Firmen hätten sich gegen eine Bekanntgabe ausgesprochen, damit sei das subjektive
Geheimhaltungsinteresse ohne weiteres gegeben. Für die SERV sei bei der Firma B auch das
objektive Geheimhaltungsinteresse erfüllt. Die Bekanntgabe der Informationen an die
Konkurrenzunternehmen habe «negative Auswirkungen auf das Geschäftsergebnis bzw. auf die
Wettbewerbsfähigkeit [der Firma B]». Die verlangten Angaben gäben «Aufschluss über Aspekte
der Geschäftsstrategie, Preiskalkulationen, Umsätze und Kundenlisten und –beziehungen bzw.
Absatzmärkte sowie die Konditionen der Zusammenarbeit». Zudem würde die Nichteinhaltung
der Geheimhaltungsvereinbarungen mit hoher Wahrscheinlichkeit zu einem «Vertrauensverlust
bestehender sowie potentieller zukünftiger Kunden» führen. In der durchgeführten Anhörung sei
die Firma von einem potentiellen Schaden von einem dreistelligen Millionenbetrag
ausgegangen. Aus diesen Gründen sei der Zugang zu den Informationen der Firma B völlig zu
verweigern. Hingegen ist für die SERV das objektive Geheimhaltungsinteresse der Firma A
kaum ersichtlich, da diese nicht mehr existiert und sich die Folgefirma A1 in Liquidation
befindet.
13.
Drittens bringt die SERV das Argument der angehörten Firma A1 vor, wonach die Bekanntgabe
der verlangten Informationen die innere und äussere Sicherheit der Schweiz gefährden könnte
(Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ). Bei einer Offenlegung der verlangten Informationen würde gemäss
Firma A1 bekannt gegeben, welche Staaten Produkte der Firma A eingekauft hatten. Daraus
folge, dass «bei einer Beeinträchtigung der Cyber-Sicherheit der betroffenen Importstaaten das
Vertrauen in den verantwortungsvollen Umgang der Schweiz mit vertraulichen Informationen
Schaden nehmen würde» und dass «die ausländischen Staaten beim Austausch sensibler




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Daten zukünftig zurückhaltender agieren [würden], etwa was geplante Anschläge in der
Schweiz betrifft». Die SERV verzichtet jedoch darauf, zu den Ausführungen der Firma A1
Stellung zu beziehen: «Ob eine Gefährdung der inneren und äusseren Sicherheit tatsächlich zu
erwarten ist und damit der Ausnahmetatbestand von Art. 7 Abs. 1 lit. c BGÖ erfüllt ist, kann
allerdings offen bleiben. Der Zugang zu den fraglichen Informationen ist bereits aufgrund der
genannten Ausnahmetatbestände von Art. 7 Abs. 1 BGÖ zu verweigern.»
14.
Viertens ist die SERV der Auffassung, dass «eine Bekanntgabe der in Frage stehenden Listen
[…] die Privatsphäre bzw. den Datenschutz Dritter, namentlich der [Firmen A, B] sowie der
betroffenen Kunden, tangieren [würde].» Ob damit auch eine Beeinträchtigung der Privatsphäre
im Sinne von Art. 7 Abs. 2 BGÖ vorliegen würde, lässt die SERV offen «da der Zugang […]
bereits aufgrund der genannten Ausnahmetatbestände von Art. 7 Abs. 1 BGÖ zu verweigern
ist» und verzichtet explizit auf eine Interessenabwägung nach Art. 19 Abs. 1bis des
Bundesgesetzes über den Datenschutz (Datenschutzgesetz, DSG; SR 235.1).
15.
Schliesslich kommt nach Ansicht der SERV keine teilweise Gewährung des Zugangs in Frage,
weil es unter anderem «die Interessen der Schweiz an guten internationalen Beziehungen zu
den Importstaaten […] wie gezeigt [gebieten], zumindest Angaben betreffend Exportland, Inhalt
und Wert der Lieferung bzw. Produkttyp und allfällige Projektbeschreibungen vertraulich zu
behandeln.»
16.
Am 23. April 2020 bat der Beauftragte die SERV, ihm die von der Antragstellerin ebenfalls
verlangten Projektbeschreibungen / EIA reports pro Projekt oder allenfalls die entsprechenden
Verfügungen der SERV gemäss Art. 15 des Bundesgesetzes über die Schweizerische
Exportrisikoversicherung (Exportrisikoversicherungsgesetz, SERVG; SR 946.10) zuzustellen. Er
forderte sie auch auf, ihm die Grunddaten von den mit der ERG als ihrer Vorgängerorganisation
abgeschlossenen Versicherungen zuzustellen.
17.
Am 28. April 2020 stellte der Rechtsvertreter der SERV dem Beauftragten weitere Dokumente
zu, welche allerdings keine Produktbeschreibung enthalten. Die Liste der von der SERV
versicherten Produkte der Firmen A und B wurde mit weiteren Produkten ergänzt, welche bei
der ERG zwischen 1979 und 2005 versichert worden waren. Diese Liste ersetzt diejenige, die
am 16. April 2020 eingereicht wurde und trägt den Vermerk "Stand 28. April 2020". Sie
bestätigte dem Beauftragten, dass sie über keine detaillierten Projektbeschreibungen bzw. EIA
reports verfüge.
18.
Auf die weiteren Ausführungen der Antragstellerin und der SERV sowie auf die eingereichten
Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen.






5/11

II.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
A.
Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
19.
Die Antragstellerin reichte ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ bei der SERV ein. Diese
verweigerte den Zugang zu den verlangten Dokumenten. Die Antragstellerin ist als
Teilnehmerin an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren zur Einreichung eines
Schlichtungsantrags berechtigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Der Schlichtungsantrag wurde
formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der
Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ).
20.
Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt.2
Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung,
ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der
Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.
B.
Materielle Erwägungen
21.
Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der
Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die
Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde3.
22.
Die SERV ist eine öffentlich-rechtliche Anstalt mit eigener Rechtspersönlichkeit (Art. 3 Abs. 1
SERVG). Es ist unbestritten, dass sie als dezentrale Verwaltungseinheit der Bundesverwaltung
in den persönlichen Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes fällt (Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ
i.V.m. Anhang 1. VI, Ziff. 2.2 der Regierungs- und Organisationsverwaltungsverordnung; RVOV
SR 172.010.1).
23.
Anlässlich der Anhörung nach Art. 11 Abs. 1 BGÖ teilte die SERV den angehörten Firmen den
Namen der Antragstellerin mit. Der Beauftragte weist darauf hin, dass die Identität der
gesuchstellenden Person in der Phase der Stellungnahme der Behörde dem angehörten Dritten
nicht bekannt gegeben werden darf, es sei denn, die gesuchstellende Person ist damit
einverstanden4, was vorliegend unbekannt ist.
24.
Gegenstand dieser Empfehlung sind die verlangten Listen bzw. Informationen bezüglich der
Firmen A, B und C, soweit deren Produkte bei der SERV oder bei der früheren ERG versichert
wurden und soweit die verlangten Listen bzw. Informationen den Produkttyp, den Käufer, den
Auftragswert, das Abschlussjahr und die Produktbeschreibung betreffen.
25.
Firma C
In Bezug auf die Produkte der Firma C teilte die SERV der Antragstellerin mit, dass sie mit
dieser Firma zu keinem Zeitpunkt eine Geschäftsbeziehung hatte. Im Schlichtungsverfahren
teilte sie dem Beauftragten weiter mit, dass sie über keine Informationen verfüge, welche der
Gesuchstellerin zugänglich gemacht werden können. Dem Beauftragten scheint diese
Begründung plausibel, zumal die Gesuchstellerin weder im Schlichtungsantrag noch in ihrer

2 Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003,
BBl 2003 1963 (zitiert BBl 2003), BBl 2003 2024.
3 GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ),
Art. 13, Rz 8.
4 ALEXANDRE FLÜCKIGER, in: Brunner/Mader (Hrsg.), Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit.
Handkommentar BGÖ), Art. 11, Rz. 17.




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ergänzenden Stellungnahme an den Beauftragten sich explizit darüber geäussert hat. Somit
gelangt der Beauftragte zum Schluss, dass die SERV mangels Vorhandenseins von amtlichen
Dokumenten keinen Zugang zu Informationen bzw. zu der gewünschten Liste betreffend
Produkte der Firma C gewähren kann.
26.
Firmen A und B
Die dem EDÖB nachgereichte Liste wurde von der SERV am 28. April 2020 erstellt oder
aktualisiert und erfüllt die Voraussetzungen eines amtlichen Dokumentes nach Art. 5 BGÖ. Die
Tatsache, dass manche der aufgeführten Produkte vor dem Inkrafttreten des
Öffentlichkeitsgesetzes versichert wurden (1979 bis 2005), ist für die Anwendbarkeit gemäss
Art. 23 BGÖ nicht massgebend, weil die in Frage stehende Liste nach dem 1. Juli 2006 erstellt
oder aktualisiert wurde.5 Die Liste enthält die verlangten Informationen, soweit sie den
Produkttyp, den Käufer, den Auftragswert und das Abschlussjahr betreffen. Die von der
Antragstellerin verlangten Produktbeschreibungen sind weder in der Liste enthalten, noch nach
zweimaliger Aufforderung durch den Beauftragten eingereicht worden, weil die SERV gemäss
eigenen Aussagen über keine detaillierten Projektbeschreibungen verfüge. Zu prüfen ist
deshalb, ob die SERV den Zugang zu den gewünschten und auf dieser Liste aufgeführten
Informationen zu Recht verweigert hat.
27.
Die verlangten Informationen müssen laut der angehörten Firma B (Ziff. 4) geheim bleiben, weil
sie den Schutz der Informationsschutzverordnung geniessen. Für die SERV hingegen hat eine
mögliche Kategorisierung der Informationen nach Art. 4 Abs. 1 ISchV keinen Einfluss auf die
Beurteilung gemäss Öffentlichkeitsgesetz, weil selbst klassifizierte Dokumente diesem Gesetz
unterliegen und nach dem Öffentlichkeitsgesetz zu prüfen sind. Nach Ansicht des Beauftragten
stellt sich vorliegend die Frage nicht, weil das in Frage stehende Dokument kein
Klassifizierungsvermerk gemäss Informationsschutzverordnung trägt.
28.
Es bleibt also zu prüfen, ob die Zugangsverweigerung aufgrund der von der SERV angerufenen
Ausnahmen nach Art. 7 Abs. 1 Bst. c, d und g BGÖ sowie nach Art. 7 Abs. 2 BGÖ gerechtfertigt
ist.
29.
Aufgrund des Öffentlichkeitsprinzips besteht die Vermutung zu Gunsten des freien Zugangs zu
amtlichen Dokumenten (Art. 6 Abs. 1 BGÖ). Diesbezüglich liegt es nicht mehr im freien
Ermessen der Behörde, ob sie Informationen und amtliche Dokumente zugänglich machen will
oder nicht.6 Das Öffentlichkeitsprinzip gilt allerdings nicht absolut. Die Bestimmungen von Art. 7
und Art. 8 BGÖ sehen Ausnahmetatbestände vor, bei deren Vorliegen der Zugang zu amtlichen
Dokumenten einzuschränken, aufzuschieben oder ganz zu verweigern ist. Darüber hinaus ist
dem Schutz der Persönlichkeit bzw. der Privatsphäre Dritter Rechnung zu tragen; amtliche
Dokumente, die Personendaten enthalten, sind vor der Einsichtnahme grundsätzlich zu
anonymisieren und die Bekanntgabe steht zudem unter dem Vorbehalt eines überwiegenden
öffentlichen Interesses (Art. 7 Abs. 2 und Art. 9 BGÖ i.V. mit Art. 19 Abs. 1bis DSG).7
30.
Die Beweislast zur Widerlegung der Vermutung des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten
obliegt der Behörde; sie hat darzulegen, dass bzw. inwieweit eine oder mehrere der gesetzlich
vorgesehenen Ausnahmebestimmungen erfüllt sind. Die Verletzung der öffentlichen oder
privaten Interessen muss aufgrund der Zugänglichkeit des betreffenden Dokuments
wahrscheinlich erscheinen; eine lediglich denkbare oder (entfernt) mögliche Gefährdung reicht
nicht aus. Als Beeinträchtigung kann zudem nicht jede geringfügige oder unangenehme
Konsequenz des Zugangs zum gewünschten amtlichen Dokument, wie etwa zusätzliche Arbeit

5 Urteil BVGer A-7369/2006 vom 24. Juli 2007, E. 3.3.
6 Urteil BVGer A-7235/2015 vom 30. Juni 2016 E. 3.1; Urteil BVGer A-1732/2018 vom 26. März 2019 E. 8.
7 Urteil BVGer A-199/2018 vom 18. April 2019 E. 3.2.2.




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oder unerwünschte öffentliche Aufmerksamkeit, gelten. Die drohende Verletzung muss
gewichtig und ernsthaft sein.8 Misslingt der Beweis, ist der Zugang grundsätzlich zu gewähren.9
31.
Die SERV beruft sich zunächst auf Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ. Gemäss den Angaben der
angehörten Dritten wurde bei Vertragsabschluss eine Geheimhaltungsvereinbarung
abgeschlossen, welche ein Geheimhaltungsinteresse der Käuferstaaten aufzeige. Würde der
Zugang ohne deren Einwilligung gewährt, könnten die internationalen Beziehungen der
Schweiz zu diesen Staaten ernsthaft beeinträchtigt werden, weil sie ihr Vertrauen gegenüber
den schweizerischen Behörden verlieren würden (Ziff. 11).
32.
Diese Ausnahmebestimmung gilt, wenn durch die Gewährung des Zugangs zu amtlichen
Dokumenten die aussenpolitischen Interessen oder die internationalen Beziehungen der
Schweiz beeinträchtigt werden können. Dies betrifft auch Informationen, die mit anderen
Staaten ausgetauscht werden bzw. von diesen stammen und an denen gegebenenfalls diese
ausländischen Staaten ein Geheimhaltungsinteresse haben können.10 Grundsätzlich können
alle Bereiche der auswärtigen Beziehungen, in denen amtliche Informationen anfallen, an deren
Bekanntwerden der Bund kein Interesse hat, davon erfasst werden. So kann es sich um
rechtliche, politische, wirtschaftliche, kulturelle, soziale oder militärische (etc.) Beziehungen
handeln. Neben eigenen Dokumenten können auch jene von ausländischen Behörden,
Unternehmen oder ausländischen Staatsangehörigen betroffen sein. Die Beeinträchtigung kann
sich direkt aus der Offenlegung der Information ergeben oder indirekt so aus der Verärgerung
eines Staates angesichts der Veröffentlichung der Information, die ihn oder seine
Staatsangehörigen betreffen.11
33.
In diesem Zusammenhang ist zu bedenken, dass es nach der Rechtsprechung in der Natur von
Entscheiden politischen und insbesondere aussenpolitischen Gehalts liegt, dass sie der
justiziellen Kontrolle nur bedingt zugänglich sind, da sie gerade nicht allein auf rechtlichen,
sondern zum Teil auf politischen Kriterien beruhen. Die gerichtlichen Instanzen üben bei der
Überprüfung solcher Entscheide eine gewisse Zurückhaltung. Diese bezieht sich allerdings
nicht auf die rechtliche Beurteilung der Streitsache. Erfasst wird einzig die politische
Opportunität des Entscheides und die Berufung darauf entbindet die Behörde nicht davon
konkret darzulegen, welche aussenpolitischen Interessen oder internationalen Beziehungen der
Schweiz in welcher Weise beeinträchtigt werden können. Die Entscheide der Behörde müssen
insgesamt nachvollziehbar sein und haben sachlich zu bleiben.12
34.
Konkret werden in der Liste Staaten oder deren Regierungsstellen genannt, welche ein Produkt
der Firma A oder B gekauft haben. Über die Geschehnisse um die Cryptoleaks wurde von den
Medien in der Vergangenheit schon mehrmals berichtet. Zu einem grossen medialen Echo kam
es zuletzt Mitte Februar 2020, als die Zeitschrift «Washington Post» zusammen mit Schweizer
Radio und Fernsehen SRF und mit dem deutschen Fernsehsender ZDF über bis zu diesem
Zeitpunkt geheim gehaltene CIA-Papiere berichteten.13 In diesen Dokumenten befinden sich
zum Teil noch nicht öffentlich zugängliche Informationen und zum Teil Bestätigungen von
Fakten, welche bereits bekannt sind. Es ist allgemein bekannt, dass etwa 120 Länder
Chiffriergeräte bei den betroffenen schweizerischen Firmen eingekauft haben und dass diese
Geräte zu Spionagezwecken benutzt wurden. Bei den allermeisten der in der Liste aufgeführten

8 Urteil BVGer A-199/2018 vom 18. April 2019 E. 3.2.2.
9 Urteil BVGer A-1732/2018 vom 26. März 2019 E. 8 m.w.H.
10 Urteil BGer 1C_462/2018 vom 17. April 2019 E. 5.2.
11 Empfehlung EDÖB vom 10. November 2014: BJ / Korrespondenz, Ziffer 40.
12 Urteil BGer 1C_462/2018 vom 17. April 2019 E. 5.4; BGE 142 II 313 E.4.3; Urteil BGer 1C_222/2018 vom 21. März 2019.
13 Anstelle vieler: https://www.washingtonpost.com/graphics/2020/world/national-security/cia-crypto-encryption-machines-
espionage/.




8/11

Staaten ist es also bereits bekannt, dass sie Chiffriergeräte bei den schweizerischen Firmen
eingekauft haben, was bisher offensichtlich zu keiner ernsthaften Beeinträchtigung der
aussenpolitischen Interessen oder der internationalen Beziehungen der Schweiz führte.
Möglicherweise noch nicht bekannt ist, dass die Risiken dieser Verträge gemäss Art. 11 Abs. 1
SERVG bei der SERV versichert wurden: Die SERV hat sich im Schlichtungsverfahren nicht
dazu geäussert. Diese Information ist allerdings nach Ansicht des Beauftragten nicht
geheimhaltungswürdig.14
35.
Zu beurteilen sind weiter die Informationen betreffend den Produkttyp, das Abschlussjahr und
den Auftragswert. Diese werden von der SERV ohne weitere Begründung als «vertrauliche und
hochsensible Daten ausländischer Staaten» qualifiziert. Für den Beauftragten ist nicht
ersichtlich, inwiefern diese Informationen politisch vertraulich und hochsensibel eingestuft
werden können, umso mehr, dass die allermeisten Verträge im 2013 oder früher abgeschlossen
wurden. Gemäss der Botschaft15 ist bei der Auslegung der Ausnahmebestimmungen von Art. 7
BGÖ "insbesondere der Zeitablauf seit der Erstellung oder dem Empfang der Dokumente zu
berücksichtigen", wobei in der Regel "mit zunehmender zeitlicher Distanz weniger Gründe für
eine Geheimhaltung gegeben sein" dürften.16 Schliesslich teilt der Beauftragte das Argument
der Firma A1 nicht, wonach aus den fraglichen Informationen im Umkehrschluss ersichtlich
würde, welche Bereiche des Datenverkehrs der betreffenden Staaten nicht verschlüsselt und
daher nicht gegen den Zugriff Unberechtigten geschützt seien. Jedem Staat ist es frei,
gleichzeitig mehrere Verschlüsselungssysteme bei mehreren Firmen einzukaufen oder selbst
eines zu produzieren.
36.
Bei der Prüfung der Ausnahmebestimmung nach Art. 7 Abs. 1 bst. d BGÖ geht es um die
Erkennung von öffentlichen Interessen, welche einer Zugangsgewährung entgegenstehen
können. Vorliegend berufen sich die angehörten Firmen und die SERV unter anderem auf
mögliche Geheimhaltungsvereinbarungen zwischen den Vertragspartnern (Firmen und
Käuferstaaten), und damit auf ein privates Geheimhaltungsinteresse. Solche Vereinbarungen
werden in der Regel von Privatunternehmen geltend gemacht und können im Rahmen der
Prüfung von privaten Interessen in Betracht fallen. Darum wird dieses Argument in Ziff. 41
behandelt. Nach Ansicht des Beauftragten können sie hingegen im Rahmen der Prüfung von
öffentlichen Interessen gemäss Art. 7 Abs. 1 bst. d BGÖ nicht geltend gemacht werden.
37.
Mit ihren allgemeinen Äusserungen über das Geheimhaltungsinteresse hat die SERV nach
Ansicht des Beauftragten nur einen möglichen Geheimhaltungswillen der Käuferstaaten
dargelegt. Die Hinweise auf einen Vertrauensverlust gegenüber der Schweiz und somit die
aussenpolitische Einschätzung scheinen weitgehend unbegründet und vor dem Hintergrund der
bereits heute bekannten Informationen nicht plausibel. Weshalb bei der Offenlegung der
verlangten Liste ein ernsthaftes Risiko einer erheblichen Beeinträchtigung der
aussenpolitischen Interessen oder internationalen Beziehungen der Schweiz bestehen sollte,
insbesondere in Bezug auf die mutmasslich in der Öffentlichkeit nicht bekannten
Vertragspartner, wurde bis anhin von der SERV nicht hinreichend dargelegt. Der Beauftragte
kommt somit zum Ergebnis, dass die Voraussetzungen für die Anwendung von Art. 7 Abs. 1
Bst. d BGÖ nicht gegeben sind.
38.
Weiter beruft sich die SERV auf Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ, wonach durch die Bekanntgabe der
gewünschten Informationen Geschäftsgeheimnisse der Firma B offenbart werden könnten. Für

14 Diese Versicherungen werden in Anwendung des SERVG mit der SERV als dezentrale Verwaltungseinheit der
Bundesverwaltung (Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ) abgeschlossen.
15 BBl 2003 1978.
16 Urteil BVGer A-3829/2015 vom 26. November 2015 E. 7.1.1.




9/11

die Firma A könnten gemäss SERV keine Geschäftsgeheimnisse in Betracht kommen, da sie
nicht mehr existiere und sich die Folgefirma A1 in Liquidation befinde (Ziff. 12).
39.
Als Geschäftsgeheimnis wird in der Rechtsprechung jede in Beziehung mit dem betroffenen
Geheimnisträger stehende Tatsache qualifiziert, welche weder offenkundig noch allgemein
zugänglich ist (relative Unbekanntheit), an deren Geheimhaltung der Geheimnisherr ein
berechtigtes Interesse hat (objektives Geheimhaltungsinteresse) und welche der Geheimnisherr
geheim halten will (subjektives Geheimhaltungsinteresse). Vom Geheimnisbegriff werden nicht
alle Geschäftsinformationen erfasst, sondern nur die wesentlichen Daten, deren
Kenntnisnahme durch die Konkurrenz Marktverzerrungen bewirken und dazu führen würde,
dass dem betroffenen Unternehmen ein Wettbewerbsvorteil genommen bzw. ein
Wettbewerbsnachteil und damit ein Schaden zugefügt wird. Ein abstraktes Gefährdungsrisiko
genügt nicht.17 Die Verletzung des Geschäftsgeheimnisses muss aufgrund der Zugänglichkeit
der betreffenden Informationen wahrscheinlich erscheinen; eine lediglich denkbare oder
(entfernt) mögliche Gefährdung reicht nicht aus. Die drohende Verletzung muss gewichtig und
ernsthaft sein. Die Beweislast für das Vorliegen von Geschäftsgeheimnissen trägt die
zuständige Behörde bzw. der (angehörte) Geheimnisherr.18
40.
Strittig ist vorliegend das von der SERV identifizierte objektive Geheimhaltungsinteresse der
Firma B, wonach die Bekanntgabe der Informationen an Konkurrenzunternehmen «negative
Auswirkungen auf das Geschäftsergebnis bzw. auf die Wettbewerbsfähigkeit» habe, weil diese
«Aufschluss über Aspekte der Geschäftsstrategie, Preiskalkulationen, Umsätze und
Kundenlisten und – bzw. Absatzmärkte sowie die Konditionen der Zusammenarbeit» gäben.
Weiter würde gemäss SERV die Nichteinhaltung der im Rahmen des Vertragsabschlusses
abgeschlossenen Geheimhaltungsvereinbarungen mit hoher Wahrscheinlichkeit zu einem
«Vertrauensverlust bestehender sowie potentieller zukünftiger Kunden» führen. Die Firma B sei
von einem potentiellen Schaden von einem dreistelligen Millionenbetrag ausgegangen.
41.
Die gewünschten Informationen bestehen aus dem Produkttyp, dem Käuferstaat, dem
Auftragswert und dem Abschlussjahr. Die in der Spalte «Produkttyp» enthaltenen Informationen
sind nach Ansicht des Beauftragten so allgemeiner Natur, dass sie nicht geeignet sind, das
jeweilige konkrete Produkt zu identifizieren. Die Käuferstaaten sind der Öffentlichkeit
mehrheitlich bereits bekannt (Ziff. 34). Der Preis könnte allenfalls einen Hinweis auf die
Preiskalkulation darstellen, wenn das Produkt ausreichend identifizierbar wäre, was vorliegend
nicht der Fall ist. Was das Abschlussjahr anbelangt, ist vorliegend nicht ersichtlich, inwiefern
dies ein Geschäftsgeheimnis im Sinne der Rechtsprechung darstellen könnte. Daraus folgt,
dass für den Beauftragten aufgrund der bis anhin dargelegten Gründe der SERV resp. des
Dritten nicht erkennbar ist, inwiefern die Offenlegung der einzelnen Daten oder selbst die
Gesamtheit aller Daten «negative Auswirkungen auf das Geschäftsergebnis bzw. auf die
Wettbewerbsfähigkeit» der Firma B zur Folge haben könnte. In Bezug auf die
Geheimhaltungsvereinbarungen führt die SERV lediglich aus, dass deren Nichteinhaltung zu
einem Vertrauensverlust der Kunden führen würde. Weder die SERV noch die Firma B zeigen
jedoch auf, wie dieser Vertrauensverlust zu einer Marktverzerrung, das heisst zu einem
Wettbewerbsnachteil der Firma B führen würde, und welcher konkrete Schaden ihr daraus
entstehen würde.
42.
Der Beauftragte ist der Auffassung, dass der SERV im Verlaufe des Schlichtungsverfahrens
nicht gelungen ist aufzuzeigen, wie die Offenlegung der gewünschten Informationen nach dem
gewöhnlichen Lauf der Dinge mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit zu Marktverzerrungen

17 Urteil BVGer A-3367/2017 vom 3. April 2018 E. 7.4.
18 Urteil BVGer A-199/2018 vom 18. April 2019 E. 3.2.2. und 4.3.2; Urteil BVGer A-3367/2017 vom 3. April 2018 E. 7.4.




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führen könnte, welche die wirtschaftlichen Interessen dieses Unternehmens erheblich
beeinträchtigen würden. Daher ist die Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ für
die vorliegend betroffenen Informationen der Firma B nicht anwendbar.
Ebenfalls sind keine Geschäftsgeheimnisse der Firma A und ihrer Nachfolgefirma A1 ersichtlich,
da erstere aufgelöst wurde und sich die letztere in Liquidation befindet. Zudem wurde weder
von der SERV noch den Firmen A und A1 dargelegt, inwiefern eine Offenlegung der
Informationen zu Marktverzerrungen führen könnten.
43.
In ihrer ergänzenden Stellungnahme (Ziff. 13) begnügt sich die SERV damit, die Ausführungen
der Firma A1 in Bezug auf die Anwendbarkeit von Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ wiederzugeben,
wonach durch die Offenlegung der strittigen Informationen die innere oder äussere Sicherheit
der Schweiz gefährdet werden könnte. Die Offenlegung der Informationen bezüglich
Käuferstaaten und Produkttyp würde zu einem Vertrauensverlust gegenüber der Schweiz
führen. Als Folge davon würden die ausländischen Staaten ihrerseits beim Austausch sensibler
Daten zurückhaltender agieren, «etwa was geplante Anschläge in der Schweiz betrifft» Wie
bereits erwähnt sind die allermeisten Käuferstaaten bereits bekannt und das jeweilige Produkt
kaum erkennbar. Unter diesen Umständen ist es für den Beauftragten nicht ersichtlich,
inwieweit die Offenlegung dieser Informationen die Lage der Schweiz gegenüber der
betroffenen Staaten ändern würde und dadurch ihre innere oder äussere Sicherheit gefährdet
wäre. Da die Beweislast zur Widerlegung der Vermutung des freien Zugangs der Behörde
obliegt (Ziff. 30), die SERV indes vorliegend darauf verzichtet hat, eingehend dazu Stellung zu
nehmen und die Verweigerung zu begründen, stellt der Beauftragte fest, dass der Tatbestand
dieser Ausnahmebestimmung nicht erfüllt ist.
44.
Schliesslich ist die SERV der Auffassung, dass eine Offenlegung der in Frage stehenden Liste
die Privatsphäre bzw. den Datenschutz der betroffenen Firmen und der Käuferstaaten tangieren
würde. Sie unterlässt es jedoch detailliert nachzuweisen, wie diese Offenlegung die
Privatsphäre der Betroffenen im Sinne von Art. 7 Abs. 2 BGÖ beeinträchtigen würde, da der
Zugang bereits aufgrund der Ausnahmetatbestände von Art. 7 Abs. 1 BGÖ zu verweigern sei
(Ziff. 14). Da die SERV den Beweis zur Widerlegung der Vermutung des freien Zugangs nicht
erbracht hat (Ziff. 30), stellt der Beauftragte fest, dass der Tatbestand dieser
Ausnahmebestimmung nicht erfüllt ist. Es ist an dieser Stelle hinzuzufügen, dass die Firma B in
der Anhörung ausdrücklich mitgeteilt hatte, dass sie nichts gegen die Nennung ihrer Firma
einzuwenden hat (Ziff. 4), dass die Firma A nicht mehr existiert19 und dass sich ihre
Nachfolgerin A1 aktuell in Liquidation befindet. In Bezug auf die Nennung der Käuferstaaten
weist der Beauftragte darauf hin, dass diese keine Rechtspersönlichkeit und somit keine
Privatsphäre besitzen.20
45.
Die SERV hat keine weiteren Ausnahmegründe des Öffentlichkeitsgesetzes vorgebracht,
welche gegen eine Zugangsgewährung sprechen. Insgesamt konnte die SERV im
Schlichtungsverfahren somit die gesetzliche Vermutung des Zugangs nicht widerlegen, weshalb
der Zugang zur Liste (Stand 28. April 2020) mit den von der Antragstellerin verlangten
Informationen (Produkttyp, Käuferstaat, Firmennamen (Exporteur), Auftragswert und
Abschlussjahr) zu gewähren ist.

19 ALEXANDRE FLÜCKIGER, in: Brunner/Mader (Hrsg.), Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit.
Handkommentar BGÖ), Art. 11, Rz. 12.
20 Urteil BGer 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015. E. 6.1.




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III.
Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragte:
46.
Die SERV gewährt den Zugang zur Liste «Stand 28. April 2020» unter Nennung der
Firmennamen (Exporteur), des Produkttyps, des Käuferstaats, des Auftragswerts und des
Abschlussjahres.
47.
Die SERV hält mangels vorhandener Dokumente an ihrem abschlägigen Bescheid betreffend
die Liste der Produkte der Firma C fest.
48.
Die Antragstellerin und die angehörten Firmen A1 und B können innerhalb von 10 Tagen nach
Erhalt dieser Empfehlung bei der SERV den Erlass einer Verfügung nach Art. 5 des
Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR
172.021) verlangen, wenn sie mit der Empfehlung nicht einverstanden sind
(Art. 15 Abs.1 BGÖ).
49.
Die SERV erlässt eine Verfügung, wenn sie mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15
Abs. 2 BGÖ).
50.
Die SERV erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang dieser Empfehlung oder nach
Eingang eines Gesuches um Erlass einer Verfügung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ).
51.
Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am
Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name der Antragstellerin sowie der angehörten
Firma A1 anonymisiert (Art. 13 Abs. 3 VBGÖ).
52.
Diese Empfehlung wird eröffnet:

-
Einschreiben mit Rückschein (R)
X
(Zustellung mit teilweise anonymisierten Personendaten)

-
Einschreiben mit Rückschein (R)
Schweizerische Exportrisikoversicherung SERV
vertreten durch Y
8034 Zürich

-
Einschreiben mit Rückschein (R)
A1
(Zustellung mit teilweise anonymisierten Personendaten)

-
Einschreiben mit Rückschein (R)
B
(Zustellung mit teilweise anonymisierten Personendaten)





Adrian Lobsiger





Alessandra Prinz