edoeb · empfehlung-vom-18-dezember-2012-bazl-dokumente-eines-verwaltungsstrafverfahrens--2012-12-18 · 2012-12-18 · de
Empfehlung vom 18. Dezember 2012: BAZL / Dokumente eines Verwaltungsstrafverfahrens gegen eine FluggesellschaftAmtliche Dokumente betreffend (Verwaltungs-)Strafverfahren (Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ)PDF61.00 kB18. Dezember 2012
Öffentlichkeitsprinzip


Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter
EDÖB


Feldeggweg 1, 3003 Bern
Tel. 031 323 74 84, Fax 031 325 99 96
www.edoeb.admin.ch






Bern, 18.12.2012



Empfehlung


gemäss Art. 14 des
Bundesgesetzes über das
Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung


zum Schlichtungsantrag von


X
(Antragsteller)


gegen


Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL



I.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
1.
Der Antragsteller (Journalist) hat mit E-Mail vom 6. September 2011 beim Bundesamt für
Zivilluftfahrt BAZL, gestützt auf das Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der
Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ, SR 152.3), Zugang zu amtlichen Dokumenten
betreffend das Verwaltungsstrafverfahren „Passagier Z gegen die Fluggesellschaft Y“ verlangt.
Konkret verlangte er Einsicht in:
−
die auf die Meldung von Passagier Z zurückgehenden Dokumente zur BAZL-Beurteilung
des Sachverhalts im Fall der Verspätung eines Fluges vom 22. Januar 2011.
−
die Dokumente zum BAZL-Entscheid (inkl. Begründung), die Fluggesellschaft Y in diesem
Fall nicht zu sanktionieren.
2.
Mit Schreiben vom 19. September 2011 teilte das BAZL dem Antragsteller mit, dass es den
Zugang zu den bezeichneten Dokumenten vollständig verweigere. Zur Begründung führte das
BAZL aus, dass sämtliche Dokumente als im Rahmen eines Verwaltungsstrafverfahrens
erstellte amtliche Dokumente zu qualifizieren seien und somit das Öffentlichkeitsgesetz nicht
zur Anwendung komme (Art. 3 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Im Übrigen enthielten die Dokumente
einerseits „schützenswerte Personendaten“ und andererseits Angaben, die als




2/6

Geschäftsgeheimnisse zu qualifizieren sind. Eine allfällige Anonymisierung der beantragten
Unterlagen falle ausser Betracht, da das Gesuch auf eine namentlich bezeichnete Organisation
gerichtet sei.
3.
Am 6. Oktober 2011 reichte der Antragsteller einen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen
Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein. Darin vertrat er ohne weitere
Begründung die Ansicht, die Ausführungen des BAZL in dessen ablehnender Stellungnahme
widersprächen dem Inhalt, Sinn und Zweck des Öffentlichkeitsgesetzes. Zudem bestritt er, dass
die Dokumente „schützenswerte Personendaten“ bzw. Geschäftsgeheimnisse enthalten
würden.
4.
Mit Schreiben vom 10. Oktober 2011 bestätigte der Beauftragte dem Antragsteller den Eingang
des Schlichtungsantrages. Gleichentags wurde das BAZL aufgefordert, dem Beauftragten alle
relevanten Dokumente sowie eine ausführliche und detailliert begründete Stellungnahme zur
Verweigerung des Zugangs einzureichen.
5.
Mit E-Mail vom 17. Oktober 2011 ersuchte das BAZL den Beauftragten um eine
Fristerstreckung bis zum 31. Oktober 2011, die er am gleichen Tag gewährte.
6.
Am 31. Oktober 2011 reichte das BAZL eine Stellungnahme zuhanden des Beauftragten ein. Es
führte erneut aus, dass die fraglichen Dokumente im Rahmen eines Verwaltungsstrafverfahrens
erhoben worden seien. Aufgrund der Ergebnisse der Untersuchung sei das Verfahren gegen
die Fluggesellschaft Y jedoch eingestellt worden. Nach Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ würden
Strafverfahren (auch Verwaltungsstrafverfahren) nicht unter den Geltungsbereich des
Öffentlichkeitsgesetzes fallen. Weiter sei Ziffer 2.1.3 der Botschaft zum Öffentlichkeitsgesetz
(BBl 2003 1965 ff.) zu entnehmen, dass diese Ausnahme sowohl die hängigen als auch die
abgeschlossenen Verfahren erfasse. Nach Ansicht des BAZL dreht sich der vorliegende Fall
wohl um die Grundsatzfrage, ob Drittpersonen Anspruch auf Einsicht in Unterlagen eines
Verwaltungsstrafverfahrens hätten. Für die Klärung dieser Grundsatzfrage sei keine
Einsichtnahme in die fraglichen Dokumente nötig, weshalb das BAZL dem Beauftragten die
vom Antragsteller bezeichneten Dokumente auch nicht zur Verfügung stelle.
Schliesslich wies das BAZL erneut in allgemeiner Weise darauf hin, dass die fraglichen
Dokumente „schützenswerte Personendaten“ und Geschäftsgeheimnisse enthalten würden und
eine allfällige Anonymisierung ausser Betracht falle, weil sich das Zugangsgesuch auf eine
namentlich bezeichnete Organisation beziehe.
7.
Mit E-Mail vom 13. November 2012 gelangte der Beauftragte erneut mit der Bitte um Zustellung
der betroffenen amtlichen Dokumente an das BAZL. Er lud das BAZL dazu ein, ihm andernfalls
schriftlich mitzuteilen und detailliert zu begründen, weshalb es der Aufforderung um Zustellung
der Dokumente an den Beauftragten nicht nachkommen könne.
8.
Mit E-Mail vom 6. Dezember 2012 reichte das BAZL eine Stellungnahme betreffend Zustellung
der Dokumente an den Beauftragten ein.
Darin bestätigte es seine bisherige Haltung, wonach die vorliegend zu beurteilenden amtlichen
Dokumente als Teil von Verfahrensakten nach Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ nicht unter den
sachlichen Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes fallen würden. Daher könne es dem
Ersuchen des Beauftragten um Zustellung der Dokumente nicht nachkommen.
Dementsprechend wurden dem Beauftragten weder die bezeichneten Dokumente noch eine
Auflistung über diese zugestellt.




3/6

II.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
A.
Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
9.
Gemäss Art. 13 BGÖ kann eine Person einen Schlichtungsantrag beim Beauftragten
einreichen, wenn die Behörde den Zugang zu amtlichen Dokumenten einschränkt, aufschiebt
oder verweigert, oder wenn die Behörde innert der vom Gesetz vorgeschriebenen Frist keine
Stellungnahme abgibt.
10.
Der Beauftragte wird nicht von Amtes wegen, sondern nur aufgrund eines schriftlichen
Schlichtungsantrags tätig.1
11.
Der Antragsteller hat ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ beim BAZL eingereicht und eine
ablehnende Antwort erhalten. Als Teilnehmer an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren ist
er zur Einreichung eines Schlichtungsantrags berechtigt. Der Schlichtungsantrag wurde
formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der
Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht.
Berechtigt, einen Schlichtungsantrag einzureichen, ist jede Person,
die an einem Gesuchsverfahren um Zugang zu amtlichen Dokumenten teilgenommen hat. Für
den Schlichtungsantrag genügt einfache Schriftlichkeit. Aus dem Begehren muss hervorgehen,
dass sich der Beauftragte mit der Sache befassen soll. Der Schlichtungsantrag muss innert
20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde schriftlich eingereicht werden.
12.
Das Schlichtungsverfahren kann auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten stattfinden. Die Festlegung des Verfahrens im
Detail obliegt alleine dem Beauftragten.2
13.
Kommt keine Einigung zu Stande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche
Lösung, ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der
Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.

B.
Materielle Erwägungen
14.
Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der
Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ, SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die
Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde. Er prüft damit im
Schlichtungsverfahren einerseits beispielsweise, ob die für das Zugangsgesuch zuständige
Behörde den Begriff des amtlichen Dokumentes (Art. 5 BGÖ) sowie die in Art. 7 f. BGÖ
vorgesehenen Ausnahmeklauseln oder die Bestimmungen in Bezug auf den Schutz der
Personendaten (Art. 9 BGÖ) rechtmässig angewendet hat. Andererseits prüft er in jenen
Bereichen, in denen das Öffentlichkeitsgesetz der Behörde bei der Bearbeitung eines
Zugangsgesuches einen gewissen Ermessensspielraum verleiht (z.B. Art der Einsichtnahme in
amtliche Dokumente), ob die von der Behörde gewählte Lösung auf die Umstände des
jeweiligen Falls abgestimmt und angemessen ist. Dabei kann der Beauftragte entsprechende
Vorschläge im Rahmen des Schlichtungsverfahrens machen (Art. 12 Abs. 2 VBGÖ) oder
gegebenenfalls eine Empfehlung erlassen (Art. 14 BGÖ).3

1 BBl 2003 2023.


2 BBl 2003 2024.
3 CHRISTINE GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 13, RZ 8.




4/6

15.
Das BAZL verweigerte den Zugang zu den vom Antragsteller bezeichneten Dokumenten mit
Verweis auf den fehlenden sachlichen Geltungsbereich des Öffentlichkeitgesetzes für amtliche
Dokumente, welche Teil von Verfahrensakten eines (Verwaltungs-)Strafverfahrens bilden (Art. 3
Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ).
16.
Nach Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ gilt das Öffentlichkeitsgesetz nicht für den Zugang zu
amtlichen Dokumenten betreffend Strafverfahren. Die Botschaft des Bundesrates zum
Öffentlichkeitsgesetz fasst unter den Begriff des Strafverfahrens auch das
Verwaltungsstrafrecht.4 Weiter geht die Botschaft davon aus, dass die Ausnahmebestimmung
von Art. 3 Abs. 1 Bst. a BGÖ sowohl auf hängige als auch auf abgeschlossene Verfahren
Anwendung findet.5
17.
Der Beauftragte stimmt mit den Ausführungen in der Botschaft insofern überein, dass sämtliche
Dokumente, welche Teil eines hängigen Verfahrens bilden, für die gesamte Dauer des
Verfahrens vom sachlichen Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes ausgeschlossen und
somit nicht zugänglich sind. Dies ergibt sich aus Sinn und Zweck von Art. 3 Abs. 1 Bst. a BGÖ,
nämlich dem Schutz entsprechender hängiger Verfahren. Der Zugang zu amtlichen
Dokumenten solcher Verfahren richtet sich nach den entsprechenden Verfahrenserlassen.
Jedoch wird eine solche generelle Nichtanwendbarkeit des
Öffentlichkeitsgesetzes für amtliche Dokumente betreffend abgeschlossene Verfahren weder in
der Botschaft begründet noch scheint eine solche Einschränkung des sachlichen
Geltungsbereichs ohne Weiteres mit dem Zweck des Öffentlichkeitsgesetzes vereinbar zu sein.
6
18.
Hingegen vertritt er die Ansicht, dass das Öffentlichkeitsgesetz nach Abschluss eines
Verfahrens für bestimmte amtliche Dokumente – nämlich für jene, welche bereits vor
Verfahrenseröffnung und nicht explizit für das Verfahren erstellt worden sind – wieder auflebt.
All jene Dokumente, welche bereits vor Verfahrenseröffnung erstellt wurden, und zu diesem
Zeitpunkt also grundsätzlich auch unter das Öffentlichkeitsgesetz fielen, sollten auch nach
Abschluss des Verfahrens – unter Vorbehalt allfälliger weiterer Ausnahmebestimmungen –
wieder zugänglich sein.

7
19.
Ein genereller Ausschluss von amtlichen Dokumenten eines abgeschlossenen Verfahrens aus
dem sachlichen Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes würde restlos alle amtlichen
Dokumente, welche einmal Teil eines Verfahrens bildeten, dem Öffentlichkeitsgesetz entziehen
und somit die Möglichkeit eines Geheimbereiches für das Handeln der Verwaltung schaffen.
Hauptzweck des Öffentlichkeitsgesetzes ist es aber gerade, die Transparenz über
Verwaltungshandeln zu fördern, weshalb entsprechende Geheimbereiche weitgehend zu
verhindern bzw. aufzulösen sind. Auch in der Lehre finden sich Stimmen, welche die
Nichtanwendbarkeit des Öffentlichkeitsgesetzes für Dokumente eines abgeschlossenen
Verfahrens kritisieren.

8 Hingegen bleiben Dokumente, welche explizit für das Verfahren erstellt
wurden (z.B. Schriftenwechsel), auch nach Abschluss des Verfahrens dem sachlichen
Geltungsbereich des Gesetzes entzogen.9
20.
Eine solche Auslegung von Art. 3 Abs. 1 BGÖ drängt sich nach Ansicht des Beauftragten
alleine schon deshalb auf, weil andernfalls die rein vorsorgliche Einleitung eines
Verwaltungsverfahrens dazu führen würde, dass das Öffentlichkeitsgesetz für alle amtlichen


4 BBl 2003 1989.
5 BBl 2003 a.a.O.
6 BBl 2003 1989, 2008.
7 Bundesamt für Justiz und Eidg. Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter, Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips in der
Bundesverwaltung: Häufig gestellte Fragen, 5. Juli 2012, Ziff. 2.2.3.
8 SCHWEIZER/WIDMER, in: Brunner/Mader (Hrsg.), Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 3 Rz. 12.
9 Bundesamt für Justiz und Eidg. Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter, Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips in der
Bundesverwaltung: Häufig gestellte Fragen, 5. Juli 2012, Ziff. 2.2.3.




5/6

Dokumente im Zusammenhang damit komplett unterlaufen werden könnte, unabhängig davon,
ob das Verfahren in einem späteren Zeitpunkt abgeschrieben, mittels Vergleich abgeschlossen
oder entschieden wird.
21.
Zusammenfassend kommt der Beauftragte vorliegend zum Schluss, dass die Verweigerung des
Zugangs zu den betreffenden Dokumenten unter Verweis auf Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ
nur insoweit gelten kann, als es sich um Dokumente handelt, welche explizit für das
Verwaltungsstrafverfahren gegen die Fluggesellschaft Y erstellt worden sind. Alle bereits zuvor
bestehenden Dokumente fallen unter das Öffentlichkeitsgesetz und sind grundsätzlich
zugänglich.
22.
Der Beauftragte war zu keinem Zeitpunkt des Schlichtungsverfahrens im Besitze der vom
Antragsteller bezeichneten Dokumente. Auch stellte das BAZL dem Beauftragten keine
Auflistung der vorhandenen amtlichen Dokumente zu. Es ist ihm also nicht möglich, im
Einzelnen zu prüfen, welche Dokumente aus der Zeit vor der Verfahrenseröffnung stammen –
und somit grundsätzlich zugänglich sind – bzw. welche Dokumente erst explizit für das
Verfahren erstellt wurden und demnach nicht vom Öffentlichkeitsgesetz erfasst werden.
Schliesslich wurde dem Beauftragten auch kein Dokument zugestellt, welches die Einleitung
eines Verwaltungsstrafverfahrens belegen würde.
23.
Zur Verweigerung des Zugangs brachte das BAZL weiter vor, die betroffenen amtlichen
Dokumente enthielten sowohl „schützenswerte Personendaten“ als auch Geschäftsgeheimnisse
und eine Anonymisierung falle ausser Betracht, da sich das Zugangsgesuch auf eine
namentlich bezeichnete Organisation beziehe.
An welchen Stellen der Dokumente sich „schützenswerte Personendaten“ bzw. wo und
inwiefern sich darin Geschäftsgeheimnisse befinden, wurde vom BAZL weder erläutert noch
besteht für den Beauftragten die Möglichkeit, dies selbst festzustellen, da er nicht im Besitz der
zu beurteilenden Dokumente ist. Gleiches gilt für die behauptete Nicht-Anonymisierbarkeit.
24.
Abschliessend hat der Beauftragte vorliegend keine andere Möglichkeit, als entsprechend dem
Grundprinzip des Öffentlichkeitsgesetzes, nämlich der gesetzlichen Vermutung des Zugangs
mit Geheimhaltungsvorbehalt, im Zweifel für die Transparenz10
III.
Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragte:
und somit zugunsten eines
Zugangs zu den verlangten Dokumenten zu entscheiden.
25.
Das BAZL gewährt dem Antragsteller – unter Vorbehalt allfälliger Ausnahmebestimmungen des
Öffentlichkeitsgesetzes (insb. Art. 7–9 BGÖ) – Zugang zu allen von ihm bezeichneten amtlichen
Dokumenten.
26.
Das BAZL erlässt eine Verfügung nach Art. 5 des Bundesgesetzes über das
Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), wenn es in Abweichung von Ziffer 25 den Zugang
nicht gewähren will. Es erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang dieser
Empfehlung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ).
27.
Der Antragsteller kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung beim BAZL den
Erlass einer Verfügung nach Art. 5 VwVG verlangen, wenn er mit der Empfehlung nicht
einverstanden ist (Art. 15 Abs. 1 BGÖ).

10 COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, in: Brunner/Mader (Hrsg.), Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 7 Rz. 4;
Empfehlung vom 29. August 2008 Ziff. II.B.4, Empfehlung vom 21. Oktober 2010, Ziff. II.B.8.




6/6

28.
Gegen die Verfügung kann der Antragsteller beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde
führen (Art. 16 BGÖ).
29.
Das BAZL stellt dem Beauftragten eine Kopie seiner Verfügung und allfällige Entscheide der
Beschwerdeinstanzen zu (Art. 13a VBGÖ).
30.
In Analogie zu Art. 22a VwVG stehen gesetzliche Fristen, die nach Tagen bestimmt sind, vom
18. Dezember 2012 bis am 2. Januar 2013 still.
31.
Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am
Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name des Antragstellers anonymisiert (Art. 13 Abs.
3 VBGÖ).
32.
Die Empfehlung wird eröffnet:
-
X

-
Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL
Mühlestrasse 2
CH-3003 Bern





Jean-Philippe Walter