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Empfehlung vom 12. Mai 2015: BAZL / Abklärungen bei einer AnzeigeRechtsmissbrauch (Art. 1; Art. 6 Abs. 1 BGÖ) – Aufsichtsbeschwerde (Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 5 BGÖ) – Einsichtsrecht erstinstanzliches Verfahren (Art. 3 Abs. 1 Bst. b BGÖ) – Abklärungen bei einer Anzeige (Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ) – Geschäftsgeheimnis (Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ) – Bekanntgabe von Personendaten (Art. 9 Abs. 2 BGÖ i.V.m. und Art. 19 Abs. 1bis DSG i.V. m. Art. 6 Abs. 2 Bst. a und c VBGÖ) > Urteil des BVGer A-4186/2015 (28.01.2016) > Auszug aus dem Urteil des BVGer A-4186/2015 (28.01.2016) > Verfügung (21.07.2016) BAZL / Zuständigkeit EDÖB (Nichteintreten)PDF190.50 kB12. Mai 2015
Öffentlichkeitsprinzip


Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter
EDÖB


Feldeggweg 1, 3003 Bern
Tel. 058 463 74 84, Fax 058 465 99 96
www.edoeb.admin.ch


Bern, 12. Mai 2015



Empfehlung
nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes

im Schlichtungsverfahren zwischen

X
(Antragstellerin nach Art. 13 Abs. 1 Bst c BGÖ)
vertreten durch Z

und

Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL

und

Y
Zugangsgesuchstellerin nach Art. 10 BGÖ


I.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
1.
Die Zugangsgesuchstellerin (Verein) reichte mit E-Mail vom 28. April 2011 beim Bundesamt für
Zivilluftfahrt BAZL eine Anzeige ein wegen zwei vermutlich illegaler Helikopterlandungen der X
oberhalb Zermatt. Sie stützte sich dabei auf den in der Neuen Zürcher Zeitung (NZZ) vom 23.
April 2011 erschienenen Artikel „Höhenflug im Tiefschnee“ und erklärte, dass sich an Bord des
zweimal gelandeten Helikopters zwei NZZ Journalisten, zwei Bergführer und sechs Heliski-
Touristen befunden hätten und zumindest der Flug dreier privater Personen zu touristischen
Zwecken erfolgt sei (Anzeige beim BAZL).
2.
Das BAZL übt gemäss Art. 3 Abs. 1 und 2 des Bundesgesetzes über die Luftfahrt
(Luftfahrtgesetz, LFG; SR 748.0) die Aufsicht über die Luftfahrt im gesamten Gebiet der
Schweizerischen Eidgenossenschaft aus. So prüft es auch die Einhaltung luftrechtlicher
Bestimmungen, mithin die Einhaltung von Art. 8 Abs. 3 LFG. Demnach dürfen
Aussenlandungen im Gebirge zu Ausbildungs- und Übungszwecken sowie zur
Personenbeförderung zu touristischen Zwecken nur auf Landeplätzen erfolgen, die vom Eidg.
Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK im Einverständnis mit
dem Eidg. Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport VBS und den
zuständigen kantonalen Behörden bezeichnet werden.
3.
Das BAZL teilte mit E-Mail vom 21. Juni 2011 der Zugangsgesuchstellerin mit, dass es den von
ihr beschriebenen Sachverhalt abgeklärt habe und zum Ergebnis gekommen sei, dass die
Landungen im Trift im Einklang mit den luftrechtlichen Vorschriften durchgeführt worden seien.
Daher sehe das BAZL von einem Straf- und Administrativverfahren ab.



2/12

4.
Mit E-Mail vom 17. November 2011 stellte die Zugangsgesuchstellerin ein Gesuch nach dem
Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ;
SR 152.3), um Einsicht in die Akten des BAZL zu nehmen. Mit E-Mail vom 07. Dezember 2011
stellte das BAZL das Gewünschte zu (Zugangsgesuch 1).
5.
Mit Schreiben vom 22. Februar 2011 (recte 2012) bat die Zugangsgesuchstellerin das BAZL
erneut um die Abklärung des Sachverhaltes (Ergänzung der Anzeige vom 28. April 2011). Das
BAZL informierte mit Schreiben vom 14. Mai 2012 die Zugangsgesuchstellerin und die
Antragstellerin, dass die von ihm durchgeführten Abklärungen ergeben hätten, dass die
fraglichen Landungen im Rahmen von Arbeitsflügen und damit in Übereinstimmung mit den
luftrechtlichen Grundlagen ausgeführt worden seien. Es bestehe somit kein Anlass ein Straf-
oder Administrativverfahren durchzuführen. Auf diese Antwort hin stellte die
Zugangsgesuchstellerin mit E-Mail vom 22. Mai 2012 ein Akteneinsichtsgesuch, welches das
BAZL gleichentags beantwortete und erklärte: “Da Sie als Anzeigerin nicht Partei sind, kann
Ihnen das BAZL in der laufenden Aufsicht leider keine Akteneinsicht gewähren.“
(Akteneinsichtsgesuch).
6.
Mit E-Mail vom 24. Mai 2012 stellte die Zugangsgesuchstellerin beim BAZL ein neues Gesuch
nach Öffentlichkeitsgesetz und erklärte, dass das Recht auf Einsicht in amtliche Dokumente
nach diesem Gesetz nicht an die Parteistellung geknüpft sei. Weiter führte sie aus, dass es für
sie weiterhin nicht schlüssig erklärbar sei, dass die besagten Landungen als Arbeitsflüge
klassiert werden, obwohl mehrere Touristen mit dabei gewesen seien (Zugangsgesuch 2). Das
BAZL antwortete mit E-Mail vom 01. Juni 2012 wie folgt: „Das BGÖ ist sowohl für die Einsicht in
amtliche Dokumente eines Strafverfahrens (Art. 3 Abs. 1 Ziff. 2) wie die Einsicht in die Akten
eines erstinstanzlichen Verwaltungsverfahrens (Art. 3 Abs. 2 für die Parteien und Art. 4 als
Vorbehalt der Regeln des VwVG für alle übrigen Interessierten) vorliegend nicht anwendbar.
Gemäss Botschaft zum BGÖ sind hierbei sowohl die hängigen als auch die abgeschlossenen
Verfahren erfasst. Weder das VwVG noch StPO oder VStrR als Spezialgesetz würden
vorliegend die Einsicht Ihrer Organisation in die betreffenden amtlichen Dokumente erlauben.“
Diese Stellungnahme des BAZL enthielt keine Rechtsmittelbelehrung. Die
Zugangsgesuchstellerin reichte auch keinen Schlichtungsantrag beim Eidg. Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein.
7.
In der Folge reichte die Zugangsgesuchstellerin eine Aufsichtsbeschwerde gegen das BAZL
ein, die das Sekretariat der Geschäftsprüfungskommissionen (GPK) mit Schreiben vom
07. Mai 2013 zuständigkeitshalber an das Generalsekretariat UVEK (GS-UVEK) weiterleitete.
Darin bat die Zugangsgesuchstellerin um die Überprüfung, inwieweit das BAZL seiner Pflicht als
Aufsichtsbehörde tatsächlich nachgekommen sei. Das GS-UVEK kam in seinem Entscheid vom
28. Oktober 2013 zum Schluss, dass das BAZL […] „seiner Pflicht zur Feststellung des
rechtserheblichen Sachverhalts nicht genügend nachgekommen [sei]. Es hätte sich nicht mit
den ungenügenden Auskünften der Betroffenen begnügen dürfen und vor einer
abschliessenden rechtlichen Beurteilung die Sachverhaltsabklärungen weiterverfolgen sollen.“
(Aufsichtsbeschwerde und Aufsichtsentscheid GS-UVEK).
8.
Mit Schreiben vom 14. November 2013 bat die Zugangsgesuchstellerin das BAZL um die
Wiederaufnahme der Untersuchung, worauf ihr dieses mit Schreiben vom 11. Dezember 2013
mitteilte, dass es zusätzliche Abklärungen vornehmen und über das weitere Vorgehen befinden
werde. Der Zugangsgesuchstellerin erklärte das BAZL mit Schreiben vom 16. April 2014, dass
nach erneuter Prüfung der Angelegenheit, die fraglichen Landungen im Rahmen von
Arbeitsflügen und damit in Übereinstimmung mit den luftrechtlichen Grundlagen durchgeführt
worden seien. Insbesondere würden diese den bereits durch die Mitteilung der NZZ vom
02. April 2012 belegten Umstand bestätigt, dass die Flüge von der NZZ veranlasst worden
seien, um eine Fotoreportage über das Heliskiing durchzuführen, womit den transportierten
Skifahrern die Funktion von „Sujets“ oder Statisten zu komme. Das BAZL schloss, dass es
keinen Anlass sehe ein Straf- oder Administrativverfahren durchzuführen. Mit Schreiben vom



3/12

16. April 2014 teilte das BAZL auch der Antragstellerin mit, dass es kein Straf- oder
Administrativverfahren durchführen werde und erklärte zudem, dass es auf die geltend
gemachte Honorarforderung des Rechtsvertreters nicht eingehe: “Die entsprechenden
Aufwendungen der Klientschaft ergingen ausserhalb eines Straf- oder oberinstanzlichen
Administrativverfahrens und damit im Rahmen der ordentlichen Aufsicht.“ (Verfahren des BAZL
nach dem Aufsichtsentscheid des GS-UVEK).
9.
Mit E-Mail vom 14. Mai 2014 erklärte die Zugangsgesuchstellerin dem BAZL, dass sie noch
keine Antwort auf die Frage erhalten habe, ob die sechs begleitenden Heliski-Touristen für ihre
Flüge bezahlt hätten (Zugangsgesuch 3)1. Das BAZL teilte gleichentags per E-Mail mit, dass es
keinerlei Anhaltspunkte gebe, an einem Arbeitsflug zu zweifeln. Daraufhin stellte die
Zugangsgesuchstellerin mit E-Mail vom 23. Mai 2014 ein neues Zugangsgesuch nach
Öffentlichkeitsgesetz und begehrte Einsicht in die gesamten Akten der Untersuchung
(Zugangsgesuch 4).
10.
Das BAZL informierte die Antragstellerin mit E-Mail vom 06. Juni 2014 über den Eingang eines
Gesuches um Zugang zu amtlichen Dokumenten (Art. 11 Abs. 1 BGÖ). Es präzisierte wie folgt:
„Gemäss telefonischer Rücksprache mit dem zuständigen Mitarbeiter der
[Zugangsgesuchstellerin] handelt es sich dabei ausschliesslich um amtliche Dokumente, die im
Anschluss an die Aufsichtsbeschwerde der Gesuchstellerin (beim GS-UVEK) erstellt wurden.“
Das BAZL erklärte, dass es sich um die zwei folgenden Dokumente handle:
-
Schreiben des BAZL vom 09. Januar 2014 an die Antragstellerin (Dokument 1)
-
Antwortschreiben der Antragstellerin vom 24. Februar 2014 (Dokument 2).
11.
Diese zwei Dokumente stellte das BAZL der Antragstellerin zu, wobei es das Dokument 1 nicht
anonymisiert, das Dokument 2 teilweise anonymisiert hat (Anonymisierungsvorschlag BAZL).
Es wies darauf hin, dass es eine grundsätzliche Gewährung des Zugangs in Betracht ziehe und
bat die Antragstellerin um Stellungnahme.
12.
Die Antragstellerin erklärte dem BAZL in ihrer Stellungnahme vom 12. Juni 2014, dass sie sich
aus grundsätzlichen Überlegungen gegen die Gewährung des Zugangs zu
Verfahrensdokumenten ausspreche. Die Zugangsgesuchstellerin verlange Zugang zu Akten
eines Aufsichtsbeschwerdeverfahrens. Dieses sei Teil der internen Verwaltungsrechtspflege
und sei gemäss Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziffer 5 BGÖ vom Öffentlichkeitsgesetz ausgeschlossen.
Der Zugang würde sich nach dem Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren (VwVG; SR
172.021) richten.
13.
Das BAZL antworte der Antragstellerin in seiner Stellungnahme vom 18. Juni 2014, dass seiner
Ansicht nach die Aufsichtsbeschwerde kein ordentliches Rechtsmittel der
Verwaltungsrechtspflege sei, das Öffentlichkeitsgesetz auf das Zugangsgesuch anwendbar und
es weiterhin eine Zustellung der anonymisierten Dokumente an die Zugangsgesuchstellerin in
Erwägung ziehe. Der Zugangsgesuchstellerin teilte das BAZL gleichentags mit, dass die
Antragstellerin mit der vom BAZL beabsichtigen Zugangsgewährung nicht einverstanden sei.
Letztere habe die Möglichkeit, einen Schlichtungsantrag zu stellen, weshalb es bis zur Klärung
der Rechtslage das Zugangsgesuch aufschiebe. Diese Stellungnahme des BAZL enthielt keine
Rechtsmittelbelehrung. Es wurde kein Schlichtungsantrag beim Beauftragten eingereicht.
14.
Hingegen reichte die Antragstellerin mit Schreiben vom 14. Juli 2015 beim Beauftragten einen
Schlichtungsantrag nach Art. 13 Abs.1 Bst. c BGÖ ein. Darin vertrat sie die Ansicht, dass die
Aufsichtsbeschwerde Teil einer der von Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziffer 5 BGÖ erfassten
Verwaltungsrechtspflege seien und daher vom Anwendungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes
ausgeschlossen seien (Schlichtungsantrag).

1 Fragen sind auch Zugangsgesuche nach BGÖ vgl. hierzu Urteil des BVGer A-1200/2012 vom 27. November 2012,
E. 4.3.2.2.



4/12

15.
Der Beauftragte bestätigte der Antragstellerin mit Schreiben vom 16. Juli 2014 den Eingang
ihres Schlichtungsantrages und forderte am selben Tag das BAZL zur Einreichung der
Stellungnahme und Zustellung der fraglichen Dokumente auf.
16.
Nach gewährter Fristerstreckung übermittelte das BAZL zusammen mit seiner Stellungnahme
vom 22. August 2014 dem Beauftragten mehrere Dokumente und begründete seine teilweise
Zugangsverweigerung.
17.
Am 09. März 2015 fand eine Schlichtungsverhandlung statt, in welcher sich die Parteien nicht
einigen konnten.
18.
Mit E-Mail vom 12. März 2015 teilte das BAZL dem Beauftragten mit, dass es im Anschluss an
die Schlichtungsverhandlung seine bisherige Haltung hinterfragt habe und erneut juristische
Abklärungen getroffen habe. Die neuen Erkenntnisse hätten es zum Schluss geführt, dass die
vom Zugangsgesuch betroffenen Dokumente doch Dokumente eines Strafverfahrens im Sinne
von Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ seien.
19.
Die Antragstellerin ihrerseits erklärte mit E-Mail vom 13. März 2015 dem Beauftragten, dass sie
einen Entscheid in der Sache anstrebe. Die Konsequenz, alle Akten immer offen zu legen, sei
viel zu weit reichend.
20.
Aufgrund dessen forderte der Beauftragte mit E-Mail vom 17. März 2015 gemäss Art. 12b
Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ;
SR 152.31) das BAZL zur Zustellung sämtlicher Dokumente auf, wie folgt:
1. Erstellung einer Liste mit folgenden Informationen:
a)
Sämtliche Dokumente, die das BAZL im Rahmen seiner Abklärung betreffend „vermutete illegale Landungen in
der Trift bei Zermatt“ selber erstellt hat, sowie sämtliche Dokumente, die es erhalten hat, sei es von Personen
ausserhalb der Verwaltung oder von anderen Behörden.
b)
Sämtliche Dokumente, die das BAZL im Rahmen der Aufsichtsbeschwerde der Organisation Y gegen das BAZL
selber erstellt hat, sowie sämtliche Dokumente, die es erhalten hat, sei es von Personen ausserhalb der
Verwaltung oder von anderen Behörden.
2. Die Zustellung der in Punkt 1 a) und b) aufgelisteten Dokumente, mit Ausnahme jener, die dem Beauftragten bereits
zusammen mit der Stellungnahme des BAZL vom 22. August 2014 zugestellt wurden.
3. Eine Bestätigung des BAZL, dass die aufgelisteten und die dem Beauftragten zugestellten Dokumente betreffend
die Punkt 1 a) und b) vollständig sind.“
21.
Nach gewährter Fristverlängerung übermittelte das BAZL zusammen mit seinem Schreiben vom
10. April 2015 die verlangten Unterlagen.
22.
Mit Schreiben vom 02. April 2015 reichte die Zugangsgesuchstellerin eine Bevollmächtigung
der Person ein, die das Zugangsgesuch für den Verein (Ziffer 9) beim BAZL eingereicht hat.
23.
Für die weiteren Ausführungen der Antragstellerin und des BAZL sowie auf die eingereichten
Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen.
II.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
A.
Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
24.
Die Antragstellerin wurde nach Art. 11 Abs. 1 BGÖ angehört. Als betroffene Dritte nahm sie an
einem vorangegangenen Gesuchsverfahren (Art. 10 BGÖ) teil und ist somit zur Einreichung
eines Schlichtungsantrags berechtigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. c BGÖ).




5/12

Der Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20
Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht (Art. 13
Abs. 2 BGÖ).
25.
Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt.2
Kommt keine Einigung zu Stande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche
Lösung, ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der
Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.
B.
Materielle Erwägungen
26.
Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 VBGÖ die Rechtmässigkeit und die Angemessenheit
der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde. Er prüft damit im
Schlichtungsverfahren einerseits beispielsweise, ob die für das Zugangsgesuch zuständige
Behörde den Begriff des amtlichen Dokumentes (Art. 5 BGÖ) sowie die in Art. 7 f. BGÖ
vorgesehenen Ausnahmeklauseln oder die Bestimmungen in Bezug auf den Schutz der
Personendaten (Art. 9 BGÖ) rechtmässig angewendet hat. Andererseits prüft er in jenen
Bereichen, in denen das Öffentlichkeitsgesetz der Behörde bei der Bearbeitung eines
Zugangsgesuches einen gewissen Ermessensspielraum verleiht (z.B. Art der Einsichtnahme in
amtliche Dokumente), ob die von der Behörde gewählte Lösung auf die Umstände des
jeweiligen Falls abgestimmt und angemessen ist. Dabei kann der Beauftragte entsprechende
Vorschläge im Rahmen des Schlichtungsverfahrens machen (Art. 12 Abs. 2 VBGÖ) oder
gegebenenfalls eine entsprechende Empfehlung erlassen (Art. 14 BGÖ).3
Persönlicher Geltungsbereich (Art. 2 BGÖ)
27.
Das BAZL ist eine Verwaltungseinheit der zentralen Bundesverwaltung gemäss
Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ. Alle von ihm bei der Ausübung seiner Verwaltungstätigkeit erstellten
oder ihm zugestellten Dokumente fallen damit in den persönlichen Geltungsbereich des
Öffentlichkeitsgesetzes, sofern es amtliche Dokumente im Sinne von Art. 5 BGÖ sind und keine
Ausnahmen dieses Gesetzes bestehen.
Das BAZL ist vom persönlichen Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes gemäss
Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ erfasst.
Gegenstand des Verfahrens
28.
Gegenstand dieses Verfahrens ist das Zugangsgesuch vom 23. Mai 2014 (Zugangsgesuch 4)
und der Schichtungsantrag der Antragstellerin vom 14. Juli 2015. Aus den Unterlagen ergibt
sich, dass die Zugangsgesuchstellerin einzig den Zugang zum Schreiben des BAZL vom
09. Januar 2014 an die Antragstellerin (Dokument 1) sowie zum Antwortschreiben der
Antragstellerin vom 24. Februar 2014 (Dokument 2) verlangt (Ziffer 10). Diese beiden
Dokumente sind nach dem Aufsichtsentscheid des GS-UVEK erstellt bzw. dem BAZL zugstellt
worden. Strittig ist vorliegend die Frage, ob diese zwei Dokumente nach Öffentlichkeitsgesetz
zugänglich sind.
Rechtsmissbrauch
29.
Die Antragstellerin erklärte in der Stellungnahme gegenüber dem BAZL, dass das neue
Zugangsgesuch rechtsmissbräuchlich sei. Sie sei der Ansicht, dass bereits die Anzeige wider
besseres Wissen erfolgt sei, denn schon der Zeitungsartikel in der NZZ, bewiese per se, dass

2 BBl 2003 2024.
3 GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 13, Rz 8.



6/12

es sich dabei nicht um einen touristischen, sondern um einen erlaubten Arbeitsflug gehandelt
habe. Sie verkennt, dass im Verfahren auf Zugang zu amtlichen Dokumenten eine Person
weder ein schutzwürdiges Interesse für den Zugang darlegen noch einen bestimmten
Verwendungszweck der Dokumente angeben muss. Dasselbe Gesuch kann jeder Bürger oder
jede Bürgerin jederzeit stellen, da es sich um einen generellen Anspruch auf Zugang zu
amtlichen Dokumenten handelt. Dass mittels eines Zugangsgesuches die aufsichtsrechtliche
Tätigkeit des BAZL unmittelbar durch die Öffentlichkeit geprüft werden kann entspricht
Art. 1 BGÖ. Folglich kann ein rechtmissbräuchliches Verhalten nicht leichthin angenommen
werden.
30.
Die Zugangsgesuchstellerin hat auch mit ihrem vierten Zugangsgesuch 23. Mai 2014 von einem
Recht Gebrauch gemacht, das ihr das Öffentlichkeitsgesetz eröffnet, ohne die Schranke zum
Rechtsmissbrauch zu überschreiten.4
Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 5 BGÖ
31.
Das BAZL war ursprünglich der Ansicht, dass die verlangten Dokumente Teil eines
Aufsichtsbeschwerdeverfahrens seien. Die Aufsichtsbeschwerde sei kein ordentliches
Rechtsmittel der Verwaltungsrechtspflege, weshalb die von der Zugangsgesuchstellerin
verlangten Dokumente nach Öffentlichkeitsgesetz grundsätzlich zugänglich seien.
32.
Die Antragstellerin war demgegenüber der Meinung, dass die Aufsichtsbeschwerde Teil der
internen Verwaltungsrechtspflege sei und somit gemäss Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziffer 5 BGÖ
(Verfahren der Staats- und Verwaltungsrechtspflege) nicht dem Öffentlichkeitsgesetz
unterstehe. Das Öffentlichkeitsgesetz nehme keine explizite Unterscheidung zwischen interner
und externer Verwaltungsrechtspflege vor. Es gebe keinerlei Hinweise, dass das
Öffentlichkeitsgesetz nur die externe Verwaltungsrechtspflege ausschliessen wollte. Fraglich
sei, ob Dokumente im Rahmen eines Aufsichtsbeschwerdeverfahrens Verfahrensakten eines
Staats- und Verwaltungsverfahrens nach Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziffer 5 BGÖ seien.
33.
Vorweg ist festzuhalten, dass Art. 3 Abs. 1 Bst. a BGÖ verschiedene Arten von Justizverfahren
abschliessend auflistet. Demgegenüber hat Art. 3 Abs. 1 Bst. b BGÖ das erstinstanzliche
Verwaltungsverfahren zum Gegenstand und regelt die Abgrenzung zwischen dem subjektiven
Akteneinsichtsrecht im Verwaltungsverfahren (siehe Ziffer 36) und dem generellen
Zugangsrecht nach Öffentlichkeitsgesetz (Art. 6 Abs. 1 BGÖ). Demzufolge unterscheidet das
Öffentlichkeitsgesetz zwischen erstinstanzlichen Verwaltungsverfahren und Justizverfahren und
damit auch zwischen erstinstanzlichen Verwaltungsverfahren und Verfahren der Staats- und
Verwaltungsrechtspflege.
34.
Der Beauftragte pflichtet dem BAZL bei, dass die Aufsichtsbeschwerde kein Verfahren der
Staats- und Verwaltungsrechtspflege im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 5 BGÖ ist.5 Die
Aufsichtsbeschwerde ist auf Bundesebene in Art. 71 VwVG erwähnt. Nach ständiger Praxis tritt
eine Behörde auf eine Anzeige dann ein, wenn wiederholte Verletzungen von klarem
materiellem Recht oder von Verfahrensrecht behauptet werden, die mit keinem ordentlichen
oder ausserordentlichen Rechtsmittel gerügt werden können. Sie ist ein formloser Rechtsbehelf,
durch den eine Verfügung oder eine andere Handlung einer Verwaltungsbehörde bei deren
Aufsichtsbehörde beanstandet werden kann. Jedermann ist dazu berechtigt, ohne persönlich
betroffen zu sein. Die Aufsichtsbehörde ist nicht verpflichtet, die Beschwerde materiell zu
behandeln. Der Anzeiger hat weder einen Erledigungsanspruch noch kommen ihm Parteirechte
zu, wie das Recht auf Begründung eines Entscheides oder das Recht auf Akteneinsicht.6 Darin
stimmt der Beauftragte der Antragstellerin zu. Sie verkennt jedoch, dass, obwohl der

4 Vgl. zum Rechtsmissbrauch Urteil des BVGer A-2434/2013 vom 28. [recte 9.] Dezember 2013 E. 7.3.
5 Vgl. dazu auch Bundesamt für Justiz und dem Eidg. Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter, Umsetzung des
Öffentlichkeitsprinzips in der Bundesverwaltung: Häufig gestellte Fragen, 7. August 2013, Ziffer 2.2 3.
6 HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN; Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Auflage, 2010, Rz 1835 ff.



7/12

Zugangsgesuchstellerin in Aufsichtsverfahren keine Parteistellung zukommt und sie kein
subjektives Akteneinsichtsrecht hat, sie – wie jeder Bürger und jede Bürgerin – aufgrund eines
Zugangsgesuches nach Öffentlichkeitsgesetz trotzdem ein grundsätzliches generelles
Zugangsrechtrecht zu amtlichen Dokumenten hat (vgl. Ziffer 29).
Als Zwischenergebnis kann festgehalten werden, dass die Aufsichtsbeschwerde kein Verfahren
der Staats- und Verwaltungsrechtspflege im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 5 BGÖ ist.
35.
Die Antragstellerin brachte in ihrer Argumentation für das Vorliegen eines Verfahren nach Art. 3
Abs. 1 Bst. a Ziff. 5 BGÖ auch Folgendes vor: „Wäre es Sinn und Zweck des BGÖ, Dritten auch
Einsicht in amtliche Dokumente des streitigen Verwaltungsverfahrens zu gewähren, ist fraglich,
wieso dies nicht in einer Art. 3 Abs. 1 lit. b BGÖ ähnlichen Bestimmung vorgesehen ist.“
Nachfolgend wird nun geprüft, ob Dokumente im Rahmen einer Aufsichtsbeschwerde allenfalls
der Ausnahmebestimmung Art. 3 Abs.1 Bst. b BGÖ unterliegen (Ziff. 36) und inwiefern das
Öffentlichkeitsgesetz Einsicht in Dokumente eines Verfahrens nach Art. 3 Abs. 1 Bst. a BGÖ
ermöglicht (Ziff. 42).
Art. 3 Abs. 1 Bst. b BGÖ
36.
Das subjektive Akteneinsichtsrecht nach Art. 26 VwVG ist auf hängige Verfahren beschränkt.
Auch es dient der Transparenz und Kontrolle staatlichen Handelns wie das
Öffentlichkeitsgesetz. Die Ausnahmeregel von Art. 3 Abs. 1 Bst. b BGÖ ist auch auf hängige
Verfahren zugeschnitten, konkret auf erstinstanzliche Verwaltungsverfahren. Diese Norm
widmet sich der Abgrenzung zwischen dem individuellen Anspruch auf Akteneinsicht der an
einem erstinstanzlichen Verfahren beteiligten Parteien nach entsprechenden Verfahrensrecht
einerseits und dem generellen Anspruch jeder Person auf Zugang zu amtlichen Dokumenten
nach Öffentlichkeitsgesetz andererseits: Es kann sein, dass eine Verfahrenspartei eines
erstinstanzlichen Verfahrens neben einem Akteneinsichtsgesuch zusätzlich ein Zugangsgesuch
nach Öffentlichkeitsgesetz einreicht. Während eines hängigen erstinstanzlichen
Verwaltungsverfahrens gelten jedoch für die Parteien das VwVG und etwaige
Verfahrensvorschriften von Spezialgesetzen bzw. die Einsichtsrechte nach den besagten
Gesetzen.7 Erst nach einem rechtskräftigen Abschluss dieser Verfahren werden
Zugangsgesuche von Parteien und Dritten nach den Vorgaben des Öffentlichkeitsgesetzes
behandelt. Mit der Kollisionsnorm nach Art. 3 Abs. 1 Bst. b BGÖ wollte der Gesetzgeber somit
keineswegs die Verwaltungsöffentlichkeit nach Öffentlichkeitsgesetz aushebeln. 8 Er bezweckt
damit einzig ungestörte erstinstanzliche Verwaltungsverfahren.
37.
Das GS-UVEK als Aufsichtsbehörde hat mit Entscheid vom 28. Oktober 2013 das
Aufsichtsverfahren beendet. Demzufolge besteht kein hängiges Aufsichtsverfahren mehr,
weshalb Art. 3 Abs. 1 Bst. b BGÖ nicht mehr anwendbar ist.9
38.
Insoweit die Parteien davon ausgehen, es handle sich um Dokumente im Rahmen eines
Aufsichtsverfahrens liegt keine Ausnahme nach Art. 3 Abs. 1 Bst. b BGÖ vor.
Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ
39.
Während dem Schlichtungsverfahren änderte das BAZL seine Meinung betreffend seiner
rechtlichen Einschätzung der fraglichen Dokumente, wonach diese als im Rahmen eines
Aufsichtsbeschwerdeverfahrens erstellt gelten. Mit E-Mail vom 12. März 2015 teilte das BAZL
dem Beauftragten mit, es handle sich bei den betroffenen Dokumenten doch um Dokumente
eines Strafverfahrens im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ. Der Blick in die

7 SCHWEIZER/WIDMER, Handkommentar zum BGÖ, Art. 3, Rz 43.
8 STAMM/PFISTER, Basler Kommentar zum Öffentlichkeitsgesetz (zit. BSK BGÖ), 3. Aufl., Basel 2014, Art. 3 BGÖ N 26 ff.
9 Bundesamt für Justiz und dem Eidg. Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter, Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips in
der Bundesverwaltung: Häufig gestellte Fragen, 7. August 2013, Ziffer 2.3.2.



8/12

Strafprozessordnung (Art. 306 der Schweizerische Strafprozessordnung, Strafprozessordnung,
StPO; SR 312.0) zeige, dass das polizeiliche Ermittlungsverfahren i. d. R. vor der formellen
Eröffnung des Strafverfahrens durch die Staatsanwaltschaft (Art. 309 StPO) erfolge. Die Frage,
ob es sich konkret um Dokumente eines Strafverfahrens handle, knüpfe sich nicht an die
formelle Eröffnung eines Strafverfahrens, sondern an die Frage, wer die Dokumente erhoben
hat (Strafbehörde) und zu welchem Zweck. Das könne analog auf das BAZL angewendet
werden, welches im Rahmen von Verwaltungsstrafverfahren auf Anzeige hin, zunächst
polizeiliche Ermittlungen durchführe, um abzuklären, ob genügend Anhaltspunkte für die
Eröffnung eines Verfahrens vorlägen.
40.
Fraglich ist nun, ob Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ analog auf das Verwaltungshandeln des
BAZL anwendbar ist.
41.
Nach Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ sind Verfahren der Strafrechtspflege vom Geltungsbereich
des Öffentlichkeitsgesetzes ausgenommen. Die Definition des Begriffes Strafrecht definiert sich
nach Art. 1 StPO. Auch polizeiliche Ermittlungsverfahren sind Teil des Strafverfahren im Sinne
der Strafprozessordnung, was sich daran zeigt, dass entsprechende Verfahrenshandlungen der
Beschwerde nach Art. 393 Abs. 1 Bst. a StPO unterstehen. Auch das
Verwaltungsstrafverfahren fällt unter den Begriff des Strafverfahrens. Nach Art. 1 des
Bundesgesetzes über das Verwaltungsstrafrecht (VStrR; SR 313.0) wird das
Verwaltungsstrafverfahren definiert als Verfolgung und Beurteilung von Widerhandlungen durch
eine Verwaltungsbehörde. Das VStrR regelt für Verwaltungsstrafverfahren auf Bundesebene
die Fragen der Akteneinsicht und der Öffentlichkeit mehrheitlich in Form von Verweisen auf das
VwVG und die StPO.10
42.
Eröffnet eine Aufsichtsbehörde ein Verwaltungsstrafverfahren gilt Art. 3 Abs. 1 Bst. a BGÖ.
Damit ist gleichzeitig der Weg für die gerichtliche Überprüfung der Aufsichtstätigkeit und damit
die gerichtliche Kontrolle und auch die Justizöffentlichkeit möglich. Der Beauftragte ist –
entgegen dem BAZL, der Antragstellerin und der Botschaft zum Öffentlichkeitsgesetz11 – im
Einklang mit der Lehre der Auffassung, dass nach rechtskräftigem Abschluss der Verfahren
nach Art. 3 Abs. 1 BGÖ, die Vermutung des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten wieder
auflebt und zwar nur für solche Dokumente, die vor der Eröffnung solcher Verfahren erstellt
worden sind.12 Ansonsten könnte durch die blosse Eröffnung eines Verfahrens nach Art. 3 BGÖ
ein grosser Teil von Verwaltungsakten von der Verwaltungsöffentlichkeit ausgenommen und
damit das Öffentlichkeitsgesetz ausgehebelt werden, was Art. 1 BGÖ widerspricht.
43.
Das BAZL erklärte sowohl für seine Abklärungen vor dem Aufsichtsbeschwerdeverfahren als
auch für seine Abklärungen, die es danach vornahm, mehrmals ausdrücklich gegenüber der
Zugangsgesuchstellerin und der Antragstellerin, dass es kein Straf- und Administrativverfahren
eröffnet habe (Ziffer 5, 8 und 12). Bereits daraus ist eindeutig ersichtlich, dass das BAZL zu
keinem Zeitpunkt ein Verwaltungsstrafverfahren im Sinne der Ausnahmen nach
Art. 3 Abs. 1 Bst. a BGÖ eröffnet hat. Auch aufgrund der zugestellten Unterlagen gibt es keinen
echten Hinweis dafür. Die Bezeichnung eines Teils der Akten als “Liste Dokumente
Strafverfahren […]“ genügt nicht. Schliesslich qualifizierte das BAZL seinen konkrete Tätigkeit
selber als aufsichtsrechtlich, indem es der Antragstellerin mitteilte, dass es auf die
Honorarforderung nicht eingehe, da die Aufwendungen im Rahmen der ordentlichen Aufsicht
erfolgt seien (vgl. Ziffer 8).
44.
Als Zwischenergebnis kann festgehalten werden, dass das BAZL kein
Verwaltungsstrafverfahren eröffnet hat.

10 STAMM/PFISTER, BSK BGÖ, Art. 3 BGÖ N 10 ff.
11 BBl 2003 1989.
12 Vgl. dazu eingehend BJ und EDÖB: Häufig gestellte Fragen, Ziffer 2.2.3.



9/12

45.
Das BAZL argumentiert weiter, dass die Bestimmungen des polizeilichen Ermittlungsverfahrens
nach StPO analog auf das BAZL angewendet werden können, da es auf Anzeige hin zunächst
polizeiliche Ermittlungen durchführe um zu klären, ob genügend Anhaltspunkte für die
Eröffnung eines Verfahrens vorliegen würden. Damit geht das BAZL davon aus, dass es „quasi-
strafrechtliche Ermittlungen“ im Sinne der StPO durchführe. Das BAZL verkennt einerseits, dass
seine Verwaltungshandlungen als Aufsichtsbehörde den Bestimmungen des Verwaltungs- und
des Verwaltungsstrafverfahrens unterliegen, und andererseits, dass gegen die Verfügungen
und die Verfahrenshandlungen von Polizei, Staatsanwaltschaft und Übertretungsstrafbehörden
nach Art. 393 Abs. 1 Bst. a StPO eine Beschwerde möglich ist. Die Tätigkeiten dieser Behörden
sind gerichtlich überprüfbar und es gilt die Justizöffentlichkeit.
46.
Es ist klar, dass das BAZL vor der Eröffnung einer Untersuchung Abklärungen trifft. Der
Vergleich seiner Tätigkeit mit polizeilichen Ermittlungsverfahren ist somit grundsätzlich
nachvollziehbar. So kann eine Anzeige an eine Verwaltungsbehörde unter Umständen einen
doppelten Charakter haben: Einerseits Strafanzeige, anderseits Anzeige an die
Verwaltungsbehörde, die bestimmte Tätigkeiten von Privaten zu überwachen hat und
gegebenenfalls verwaltungsrechtliche Anordnungen treffen muss. Eine solche Anzeige sollte
jedoch nach Ansicht des BJ und des Beauftragten nach den Regeln des Öffentlichkeitsgesetzes
behandelt werden, weil eine Ausscheidung des strafrechtlichen Teils kaum praktikabel ist.13 Das
BAZL will denn auch Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ analog anwenden14 und vermischt dabei
aufsichtsrechtliches Verwaltungsverfahren und verwaltungsstrafrechtliches Verfahren. Würde
man der Argumentation des BAZL gänzlich folgen, wäre sein aufsichtsrechtliches
Verwaltungshandeln, von welchem es selber ausgeht (vgl. Ziffer 8) – nämlich kein Straf- oder
administratives Verfahren – durchzuführen, vom sachlichen Geltungsbereich des
Öffentlichkeitsgesetzes stets ausgenommen. Damit wären seine aufsichtsrechtlichen
Abklärungen, die schliesslich nicht in die Eröffnung eines Verfahrens nach Art. 3 Abs. 1 BGÖ
münden, von der Öffentlichkeit überhaupt nicht nachprüfbar, da sie in seinem Geheimbereich
bleiben würden. Solche Geheimbereiche der Verwaltungstätigkeit will das Öffentlichkeitsgesetz
verhindern. Darüber hinaus widerspräche dies auch der Rechtsprechung, welche festgehalten
hat, dass ein hohes Interesse der Öffentlichkeit besteht, ihrerseits die Aufsichtstätigkeit von
Behörden nachzuvollziehen.15 Im Mittelpunkt des vorliegenden Verfahrens steht denn auch die
Kontrolle der Aufsichtstätigkeit des BAZL durch die Öffentlichkeit. Auch wenn das BAZL bereits
vom GS-UVEK aufsichtsrechtlich kontrolliert wurde, besteht das Öffentlichkeitsprinzip als
zusätzliches, unmittelbares Instrument zur Kontrolle der Verwaltung durch Bürgerinnen und
Bürger selber.16 Dieses verschafft nun jeder Person Parteirechte und ermöglich auch eine
gerichtliche Prüfung des Zugangs zu Dokumente von aufsichtsrechtlich tätigen
Verwaltungsbehörden (vgl. auch Ziff. 58).
47.
Das BAZL unterliegt als Aufsichtsbehörde den Bestimmungen des Verwaltungs- und
Verwaltungsstrafrechts sowie des Öffentlichkeitsgesetzes. Das BAZL hat im konkreten Fall kein
Verwaltungsstrafverfahren eröffnet, weshalb die Ausnahme nach
Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ nicht anwendbar ist. Der Entscheid, kein Straf- und
Administrativverfahrens zu eröffne, ist somit aufsichtsrechtliches Verwaltungshandeln, weshalb
das Öffentlichkeitsgesetz gilt.
48.
Nachfolgend ist zu prüfen, ob eine Ausnahme nach Art. 7 ff. BGÖ dem Zugang zu den von der
Zugangsgesuchstellerin verlangten Dokumenten entgegenstehen.
49.
Das BAZL übermittelte der Antragstellerin im Anhörungsverfahren einen
Anonymisierungsvorschlag. Es begründete die vorgenommenen Anonymisierungen mit dem

13 BJ und EDÖB: Häufig gestellte Fragen, Ziffer 2.3.1.
14 Vgl. zur Anwendbarkeit von Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGO Empfehlung EDÖB vom 18. Dezember 2012, Ziffer 16 ff.
15 Vgl. Urteil des BVGer A-2434/2013 vom 9. Dezember 2013, E. 10.2.
16 BBl 2003 1974.



10/12

Vorliegen von Personendaten bzw. Geschäftsgeheimnissen. Demgegenüber war die
Antragstellerin mit der grundsätzlichen Zugänglichmachung nicht einverstanden. Eventualiter
machte sie keine Ausnahmegründe nach Art. 7 ff. BGÖ geltend.
Geschäftsgeheimnis (Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ)
50.
Das BAZL begründete seine Zugangsverweigerung mit dem Vorliegen von
Geschäftsgeheimnissen.
Nach Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ kann der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt,
aufgeschoben oder verweigert werden, wenn Geschäftsgeheimnisse offenbart werden können.
Es handelt sich nicht um alle Geschäftsinformationen, über welche die Verwaltung verfügt,
sondern nur um wesentliche Daten, deren Kenntnisnahme durch die Konkurrenz
Marktverzerrungen bewirken bzw. dazu führen würden, dass dem betroffenen Unternehmen ein
Wettbewerbsvorteil genommen wird.
51.
Der Beweis, wonach in den Dokumenten Geschäftsgeheimnisse vorhanden sind, ist dem BAZL
nicht gelungen. Der Verweis auf die Gesetzesbestimmung und die Nennung des Wortlautes
genügen nicht.17 Zu bemerken ist allerdings, dass die anonymisierten Stellen ausschliesslich
Personendaten enthalten, die nachfolgend geprüft werden.
52.
Es liegen keine Geschäftsgeheimnisse vor. Somit besteht kein überwiegendes privates
Interesse nach Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ. Zu prüfen ist noch, ob allenfalls der Schutz der
Personendaten dem Zugang zu amtlichen Dokumenten gemäss Art. 6 BGÖ entgegensteht.
Personendaten (Art. 9 BGÖ und Art. 7 Abs. 2 BGÖ)
53.
Beide Dokumente enthalten Personendaten im Sinne von Art. 3 des Bundesgesetzes über den
Datenschutz (DSG; SR 235.1). Das Öffentlichkeitsgesetz normiert den Schutz von
Personendaten in Art. 7 Abs. 2 und Art. 9 BGÖ. Nach Art. 9 Abs. 1 BGÖ sind amtliche
Dokumente, die Personendaten enthalten, nach Möglichkeit vor der Einsichtnahme zu
anonymisieren. Diese Anonymisierungspflicht gilt jedoch nicht absolut. Sie richtet sich nach den
Umständen des jeweiligen Einzelfalls und muss insbesondere dem Grundsatz der
Verhältnismässigkeit Rechnung tragen. In bestimmten Fällen kann eine Anonymisierung sogar
eine unverhältnismässige Beschränkung des Zugangsgesuches darstellen, so namentlich dann,
wenn die Privatsphäre der betroffenen Person durch die Bekanntgabe ihrer Personendaten gar
nicht beeinträchtigt wird und damit die Pflicht zur Anonymisierung von vornherein entfällt.18
54.
Als Grundsatz hält Art. 19 Abs. 1 DSG fest, dass Bundesorgane Personendaten bekannt
geben, wenn dafür eine Rechtsgrundlage i.S.v. Art. 17 DSG besteht oder in den in
Art. 19 Abs. 1 Bst. a – d aufgeführten Fällen. Solche Fälle liegen konkret nicht vor, weshalb die
Offenlegung der Personendaten nach Art. 19 Abs. 1bis DSG zu prüfen ist. Nach
Art. 19 Abs. 1bis DSG können Bundesorgane im Rahmen der behördliche Information von
Amtes wegen (aktive Information) oder gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz (passive
Information) Personendaten bekannt geben, wenn a) die betreffenden Personendaten im
Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen, und b) an deren Bekanntgabe
ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht. Bei der Gewichtung der Offenlegung
personenbezogener Daten ist der Art der Personendaten und dem Kontext Rechnung zu
tragen.19

17 Bundesamt für Justiz und dem Eidg. Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter, Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips in
der Bundesverwaltung: Häufig gestellte Fragen, 7. August 2013, Ziffer 5.2.1.
18 Vgl. dazu EDÖB Empfehlung vom 28. Januar 2015: BFM / Vertrag und weitere Dokumente betreffend Rückführungen
Ziff. 24; Bundesamt für Justiz und Eidg. Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter, Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips
in der Bundesverwaltung: Häufig gestellte Fragen, 7. August 2013, Ziff. 3.1.3; Bundesamt für Justiz, Gutachten über die
Zugänglichkeit nach dem Öffentlichkeitsgesetz von Angaben über Beratungsmandate, 5. Juli 2012, VPB 2013, S. 9 ff.
19 Vgl. dazu EHRENSPERGER, BSK BGÖ, Art. 19 DSG N 40.



11/12

55.
Der Anonymisierungsvorschlag des BAZL umfasst nur Dokument 1, während Dokument 2
keinerlei Anonymisierungen enthält (Ziffer 10). Eine Anonymisierung der Personendaten ist
einerseits teilweise möglich, andererseits sind es Personendaten, die bereits durch den in der
NZZ veröffentlichten Artikel oder der Zugangsgesuchstellerin durch die bisherigen Verfahren
bekannt sind. Da der Zugangsgesuchsteller Zugang zu den fraglichen Personendaten wünscht
bzw. diese schon (teilweise) bekannt sind, ist eine vollständige Anonymisierung nicht
zielführend. Demzufolge ist eine Interessenabwägung vorzunehmen: Es sind die Interessen der
Öffentlichkeit auf Zugang zu den Dokumenten und das Recht des betroffenen Unternehmens
und seines Rechtsvertreters, der gleichzeitig als Organ des Unternehmens tätig ist, auf Schutz
ihrer Privatsphäre gegenüberzustellen.
56.
Von der Zugangsgewährung sind keine besonders schützenswerten Personendaten betroffen
(Art. 3 Bst. c DSG). Es ist auch nicht davon auszugehen, dass die Veröffentlichung dieser
Personendaten für die betroffenen Personen gravierende Konsequenzen hätte, wie etwa die
Gefährdung von Leib und Leben. So ist nicht ersichtlich, inwiefern durch die
Zugangsgewährung eine Persönlichkeitsverletzung riskiert wird respektive mehr als eine
"geringfügige oder bloss unangenehme Konsequenz" entstehen könnte.20
57.
Im Verfahren auf Zugang zu amtlichen Dokumenten kommt dem Interesse an der Transparenz
des Verwaltungshandelns und dem damit verbundenen Grundsatz des freien Zugangs zu
amtlichen Dokumenten ein erhebliches Gewicht zu.21 Es kann darüber hinaus sogar sein, dass
das öffentliche Interesse überwiegt, namentlich dann, wenn die Zugänglichkeit einem
besonderen Informationsinteresse dient, insbesondere aufgrund besonderer Vorkommnisse
(Art. 6 Abs. 2 Bst. a VBGÖ), oder wenn die Person, deren Privatsphäre durch die
Zugänglichkeit beeinträchtigt werden könnte, zu einer dem Öffentlichkeitsgesetz
unterstehenden Behörde in einer rechtlichen oder faktischen Beziehung stehen
(Art. 6 Abs. 2 Bst. c BGÖ).
58.
Das BAZL ist im Bereich Luftfahrt Bewilligungsgeber. Als Aufsichtsbehörde stellt es sicher, dass
die luftrechtlichen Bestimmungen eingehalten werden. Die Antragstellerin ist Inhaberin einer
Bewilligung und steht zum BAZL in einem aufsichtsrechtlichen Verhältnis. Im konkreten Fall will
die Zugangsgesuchstellerin nachprüfen, ob das BAZL eine allfällige Verletzung luftrechtlicher
Bestimmungen korrekt geprüft hat. Aufgrund der aufsichtsrechtlichen Beziehung besteht ein
hohes öffentliches Interesse am Zugang der Öffentlichkeit zu den verlangten Dokumenten, um
die Aufsichtstätigkeit des BAZL nachzuvollziehen.22 So kann einerseits der Wahrheitsgehalt
amtlicher Verlautbarungen überprüft werden, was Ziel des Öffentlichkeitsgesetzes ist.23
Andererseits kann das BAZL durch die Zugänglichmachung zeigen, dass es seiner
Aufsichtstätigkeit nach dem Aufsichtsentscheid des GS-UVEK korrekt nachgekommen ist.
Zudem können durch Transparenz auch Spekulationen verhindert und jeglicher Verdacht
ausgeschlossen werden, dass es zwischen der Aufsichtsbehörde und der Antragstellerin zu
Unregelmässigkeiten gekommen ist.24 Aufgrund dessen besteht ein überwiegendes öffentliches
Interesse am Zugang zu den Dokumenten bereits gemäss Art. 6 Abs. 2 Bst. c VBGÖ.
59.
Darüber hinaus ist auch aufgrund besonderer Vorkommnisse im Sinne von
Art. 6 Abs. 2 Bst. a VBGÖ von einem überwiegenden öffentlichen Interesse auszugehen, da der
Aufsichtsentscheid des GS-UVEK in mehreren Presseerzeugnissen thematisiert wurde.25


20 Vgl. Urteil des BVGer A-2434/2013 vom 09. Dezember 2013, E. 10.2.
21 Vgl. Urteil BVGer A-1592/2014 vom 22. Januar 2015, E. 5.5.4.
22 Vgl. Urteil des BVGer A-2434/2013 vom 9. Dezember 2013, E. 10.2.
23 BBl 2003 1973.
24 Vgl. AMMANN/LANG, in: Passadelis, Rosentahl/Thür [Hrsg.], Datenschutzrecht, Basel 2015, Rz 25.96.
25 Vgl. Neue Zürcher Zeitung vom 21. März 2013; Handelszeitung vom 09. November 2013; Tages Anzeiger vom 9. November
2013;



12/12

60.
Es liegt ein überwiegendes öffentliches Interesse am Zugang zu den Dokumenten 1 und 2
gestützt auf Art. 6 Abs. 1 Bst. a und c BGÖ vor. Im Ergebnis erachtet der Beauftragte eine
vollständige Zugangsverweigerung durch das BAZL als unverhältnismässig. Es empfiehlt dem
BAZL zum Dokument 1 teilweise und zum Dokument 2 den Zugang vollständig zu gewähren
entsprechend seinem ursprünglichen Anonymisierungsvorschlag vom 06. Juni 2014. Allerdings
ist zu beachten, dass die Anonymisierungen so vorzunehmen sind, dass die
Zugangsgesuchstellerin erkennen kann, welche Textpassagen das BAZL eingeschwärzt hat.
Das Einweissen der Textpassagen ist zu kennzeichnen (vgl. Richtlinien für das Einschwärzen
von Dokumenten 26), wobei der Beauftragte empfiehlt, die entsprechenden Passagen zu
schwärzen.
III.
Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragte:
61.
Das Bundesamt für Zivilluftfahrt gewährt den Zugang zu folgenden Dokumenten:
-
Schreiben des BAZL vom 09. Januar 2014 an die Antragstellerin und
-
Antwortschreiben der Antragstellerin vom 24. Februar 2014
gemäss seinem Anonymisierungsvorschlag vom 06. Juni 2014 (Anhörung), unter Einhaltung
der Richtlinien für das Einschwärzen von Dokumenten.
62.
Die Antragstellerin und die Zugangsgesuchstellerin können innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt
dieser Empfehlung beim Bundesamt für Zivilluftfahrt den Erlass einer Verfügung nach Art. 5 des
Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz; VwVG;
SR 172.021) verlangen, wenn sie mit der Empfehlung nicht einverstanden sind
(Art. 15 Abs. 1 BGÖ).
63.
Das Bundesamt für Zivilluftfahrt erlässt eine Verfügung nach Art. 5 VwVG, wenn es mit der
Empfehlung nicht einverstanden ist. Es stellt dem Beauftragten eine Kopie der Verfügung zu
(Art. 13a VBGÖ).
64.
Das Bundesamt für Zivilluftfahrt erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang dieser
Empfehlung oder nach Eingang eines Gesuches um Erlass einer Verfügung
(Art. 15 Abs. 3 BGÖ).
65.
Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am
Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name der Zugangsgesuchstellerin und der
Antragstellerin anonymisiert (Art. 13 Abs. 3 VBGÖ).
66.
Die Empfehlung wird eröffnet:
-
X, Antragstellerin, Einschreiben mit Rückschein (R),
vertreten durch Z

-
Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL, Einschreiben mit Rückschein (R)

-
Y, Zugangsgesuchstellerin, Einschreiben mit Rückschein (R)



Jean-Philippe Walter

26 Vgl. BJ und EDÖB: Häufig gestellte Fragen, Ziff. 6.2.2 (Richtlinien für das Einschwärzen von Dokumenten).