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Empfehlung vom 12. Februar 2010: BAG / Interessenerklärungen von Kommissionsmitgliedern (EKIF)Geltungsbereich (Art. 2 BGÖ) - überwiegendes öffentliches Interesse (Art. 7 Abs. 2 BGÖ; Art. 6 Abs. 2 VGBÖ) - Personendaten (Art. 9 BGÖ i.V.m. Art. 19 DSG) > Urteil des BVGer vom 16. Dezember 2009 > 
Urteil des BVGer vom 17. Juni 2011PDF65.72 kB12. Februar 2010
Öffentlichkeitsprinzip


Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter
EDÖB



Feldeggweg 1, 3003 Bern
Tel. 031 323 74 84, Fax 031 325 99 96
www.edoeb.admin.ch




Bern, den 12. Februar 2010



Empfehlung


gemäss

Art. 14 des
Bundesgesetzes über das
Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung


zum Schlichtungsantrag von


X
(Antragstellerin)


gegen


Bundesamt für Gesundheit




I. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:

1. Die Antragstellerin (Journalistin) reichte beim Bundesamt für Gesundheit (BAG) am 18. Juni
2009 gestützt auf das Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung
(Öffentlichkeitsgesetz BGÖ, SR 152.3) ein Gesuch um Zugang zur „Déclaration complète des
conflits d’intérêt“1 der Mitglieder der Eidgenössischen Impfkommission (EKIF) und der
Arbeitsgruppe „Impfung gegen humane Papillomaviren“ ein.

2. Das BAG lehnte mit Schreiben vom 17. Juli 2009 den Zugang zu den Interessenerklärungen
mit der Begründung ab, dass „La Commission fédérale pour les vaccinations est une
commission consultative. Au plan légal les commissions d’administration qui ont une fonction
consultative ne tombent pas dans le champ d’application de la loi sur la transparence […] et
leurs documents ne sont donc pas soumis non plus cette loi (…). Le Groupe de travail
constitué pour l’élaboration du rapport ‘Impfung gegen Papillomaviren (HPV)’ étant un sous-
groupe de la Commission fédérale pour les vaccinations avec des experts externes n’est de

1 Das Formular „Interessenerklärung für die Mitglieder der Eidgenössischen Kommission für Impffragen“/„Déclaration d’intérêts
pour les membres de la commission fédérale pour les vaccinations“ sind veröffentlicht auf der Site www.ekif.ch > Themen >
Die Kommissionen > Unabhängigkeit





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ce fait pas non plus soumis à la LTrans. S’agissant d’un document de la Commission, la
déclaration complète des conflits d’intérêt n’est donc pas accessible.“

3. Am 17. Juli 2009 reichte die Antragstellerin beim Eidgenössischen Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) einen Schlichtungsantrag ein.

4. Auf Anfrage begründete das BAG dem Beauftragten mit Schreiben vom 5. August 2009
detailliert die Zugangsverweigerung. Es verwies u.a. darauf, dass es sich bei der EKIF "um
eine beratende Verwaltungskommission im Sinne von Art. 8a der Regierungs- und
Verwaltungsorganisationsverordnung (RVOV; SR 172.010.1) [handelt]. […] Die EKIF verfügt
als beratende Kommission über keine Verfügungskompetenz. Gemäss den Ausführungen in
der Botschaft zum Öffentlichkeitsgesetz2 sind solche Kommissionen dem
Öffentlichkeitsgesetz (BGÖ; SR 152.3) nicht unterstellt, fallen also nicht in den persönlichen
Geltungsbereich des Gesetzes (Art. 2 BGÖ). In gleicher Weise äussert sich das Bundesamt
für Justiz (BJ) in den erläuternden Dokumenten, die es bei der Einführung des
Öffentlichkeitsgesetzes der Bundesverwaltung zur Verfügung gestellt hat (Häufig gestellte
Fragen, S. 5/6)3.“ Bezüglich der Arbeitsgruppe „Impfung gegen humane Papillomaviren“ hielt
das BAG fest, dass neben Mitgliedern der EKIF zusätzliche externe Spezialisten aus dem
Fachgebiet Einsitz nehmen. „Bezüglich Unterstellung unter das BGÖ muss für solche
kommissionsinterne Arbeitsgruppen das Gleiche gelten wie für die EKIF. Da die EKIF nicht in
den Geltungsbereich des BGÖ fällt, sind auch die von ihr erstellten bzw. empfangenen
Dokumente nicht dem Öffentlichkeitsprinzip unterstellt und damit nicht zugänglich. Gemäss
den erwähnten Ausführungen in der Botschaft zum BGÖ werden die Dokumente zugänglich,
wenn sie an eine dem Gesetz unterstellte Behörde übermittelt worden sind. Das ist bei den
von Ihnen verlangten Interessenerklärungen der Kommissionsmitglieder nicht der Fall. Die
Erklärungen werden beim Kommissionssekretariat aufbewahrt. Dieses ist dem BAG
administrativ zugeordnet und wird in der Sektion Impfungen, Abteilung Übertragbare
Krankheiten des Bereichs Öffentliche Gesundheit geführt. Nur falls das
Kommissionssekretariat, das Präsidium oder mindestens drei Mitglieder der EKIF bezüglich
der Unabhängigkeit eines Mitglieds Zweifel haben, wird der fragliche Fall dem
Eidgenössischen Departement des Innern zur Beurteilung vorgelegt. Erst durch diese
Weiterleitung käme die entsprechende Erklärung in den Besitz einer dem BGÖ unterstellten
Behörde und eine eventuelle Herausgabe müsste dann nach den Regeln des BGÖ beurteilt
werden. Ein solcher Fall ist bisher aber nicht eingetreten.“

5. Am 21. September 2009 reichte die Antragstellerin eine Rechtsverzögerungsbeschwerde
beim Bundesverwaltungsgericht ein, weil der Beauftragte das Schlichtungsverfahren nicht
innerhalb der vom Gesetz vorgesehenen 30 Tage durchgeführt hat.

6. Mit Urteil vom 16. Dezember 2009 (Ref. A-6032/2009) anerkannte das
Bundesverwaltungsgericht die Rechtsverzögerung und lud den Beauftragten ein, bis Ende
Januar 2010 ein Schlichtungsverfahren durchzuführen und eine Empfehlung zu erlassen.

7. Am 20. Januar 2010 führte der Beauftragte eine Schlichtungssitzung mit der Antragstellerin
und zwei Vertretern des BAG durch. Dabei verwies der Beauftragte zum einen auf die
Teilrevision der RVOV (Art. 8a ff. RVOV) sowie auf die Botschaft4 zur Änderung des

2 Botschaft zum Öffentlichkeitsgesetz vom 12. Februar 2003, BBl 2003 1986.
3 http://intranet.bj.admin.ch/inbj-publ/bj/de/home/dienstleistungen/wissensmanagement/oeffprinzip.html (Stand: 12.2.2010)
4 BBl 2006 8009, 8012





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Parlamentsgesetzes, wonach ausserparlamentarische Kommissionen organisationsrechtlich
zur dezentralen Bundesverwaltung gehören.
Die Beteiligten vereinbarten, dass das BAG die Frage der Anwendbarkeit des
Öffentlichkeitsgesetzes auf Verwaltungskommissionen nochmals prüft und – bei positiver
Beantwortung der Frage – die betroffenen Personen gemäss Art. 11 BGÖ anhört.

8. Das BAG teilte in einer Stellungnahme zuhanden der Antragstellerin und des Beauftragten
mit, dass es nach nochmaliger eingehender Prüfung an der Verweigerung der Herausgabe
der verlangten Dokumente festhalte. Dabei wiederholte es seine Standpunkte in Bezug auf die
Nichtanwendbarkeit des Öffentlichkeitsgesetzes auf die EKIF und die besagte Arbeitsgruppe
(s. Ziffer I.4.). In Bezug auf den vom Beauftragten im Schlichtungsverfahren angeführten
Hinweis auf die Änderung des Parlamentsgesetzes ändere sich nichts an dieser Beurteilung.

9. Auf Anfrage erklärte sich die Antragstellerin schriftlich damit einverstanden, dass diese
Empfehlung auf Deutsch verfasst werden kann.


II. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:

A. Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ

1. Gemäss Art. 13 BGÖ kann eine Person einen Schlichtungsantrag beim Beauftragten
einreichen, wenn die Behörde den Zugang zu amtlichen Dokumenten einschränkt, aufschiebt
oder verweigert, oder wenn die Behörde innert der vom Gesetz vorgeschriebenen Frist keine
Stellungnahme abgibt.

Der Beauftragte wird nicht von Amtes wegen, sondern nur auf Grund eines schriftlichen
Schlichtungsantrags tätig.5 Berechtigt, einen Schlichtungsantrag einzureichen, ist jede
Person, die an einem Gesuchsverfahren um Zugang zu amtlichen Dokumenten teilgenommen
hat. Für den Schlichtungsantrag genügt einfache Schriftlichkeit. Aus dem Begehren muss
hervorgehen, dass sich der Beauftragte mit der Sache befassen soll. Der Schlichtungsantrag
muss innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde schriftlich eingereicht
werden.

2. Die Antragstellerin hat ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ beim BAG eingereicht und eine
ablehnende Antwort erhalten. Als Teilnehmerin an einem vorangegangenen
Gesuchsverfahren ist sie zur Einreichung eines Schlichtungsantrags berechtigt. Der
Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20
Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht.

3. Das Schlichtungsverfahren kann auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten stattfinden. Die Festlegung des Verfahrens
im Detail obliegt alleine dem Beauftragten.6

Kommt keine Einigung zu Stande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche
Lösung, ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der
Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.

5 BBl 2003 2023
6 BBl 2003 2024




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B. Sachlicher Geltungsbereich

1. Das BAG stellt bei seiner Zugangsverweigerung zum einen auf die Botschaft zum
Öffentlichkeitsgesetz7 ab. Darin heisst es, dass Verwaltungskommissionen, die gegenüber
Bundesrat und Verwaltung beratende Funktionen haben, nicht in den Geltungsbereich des
Öffentlichkeitsgesetzes fallen. Der Bundesverwaltung übermittelte Dokumente unterstehen
indes dem Öffentlichkeitsgesetz. Zum anderen verweist das BAG auf das Dokument „Häufig
gestellte Fragen“8 des Bundesamtes für Justiz, welches in Bezug auf
Verwaltungskommissionen festhält: „Sie zählen nicht zur Bundesverwaltung und erlassen
keine Verfügungen; daher fallen sie selbst nicht in den Geltungsbereich des
Öffentlichkeitsgesetzes.“

2. Demgegenüber vertritt Thomas Sägesser im Handkommentar zum Öffentlichkeitsgesetz9 die
Meinung, das Kriterium der beratenden Funktion für die Anwendbarkeit des
Öffentlichkeitsgesetzes sei nicht entscheidend. Vielmehr rechnet er die
Verwaltungskommissionen der Exekutivverwaltung zu, womit diese dem Öffentlichkeitsgesetz
unterstehen.

3. Das Öffentlichkeitsgesetz findet in erster Linie Anwendung auf die Bundesverwaltung (Art. 2
Abs. 1 Bst. a BGÖ). Zum Bestand der Bundesverwaltung gehören nebst der so genannten
zentralen Bundesverwaltung (wie Departemente, Bundeskanzlei, Generalsekretariate,
Gruppen und Ämter der Departemente) auch die dezentralen Verwaltungseinheiten (Art. 2 des
Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes, RVOG, SR 172.010; Art. 6ff. RVOV). Es
stellt sich daher die grundsätzliche Frage, ob Verwaltungskommissionen der (zentralen oder
dezentralen) Bundesverwaltung zuzuordnen sind.

Bei der EKIF handelt es sich um eine Verwaltungskommission mit beratender Funktion im
Sinne von Art. 8a Abs. 2 RVOV. Im Anhang zur RVOV wird sie als gesellschaftsorientierte
ausserparlamentarische Kommission qualifiziert.

Ausserparlamentarische Kommissionen beraten den Bundesrat und die Bundesverwaltung
ständig bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben (Art. 57a RVOG). Sie sind ihrer Funktion nach
entweder Verwaltungs- oder Behördenkommissionen (Art. 8a Abs. 1 RVOV). Die Grenzen
zwischen diesen beiden Kommissionen sind fliessend. Der Bundesrat führt dazu in seinem
Bericht zum Anhang der RVOV aus: „Behördenkommissionen mit einer eng begrenzten
Entscheidungskompetenz können Verwaltungskommissionen gegenüberstehen, die in
gesellschaftlich brisanten Bereichen (z.B. Ethik(…), Genetik(…) und Strahlenschutz(…)) aufgrund
von hochwertigem Spezialistenwissen einen sehr grossen Einfluss auf die Entscheidfindung
besitzen“10. Gleiches gilt aus Sicht des Beauftragten für die EKIF. Ihre Mitglieder verfügen
über ein hochwertiges Fachwissen und haben bedeutenden Einfluss auf die Entscheidfindung
des BAG (konkret auf die Abteilung Übertragbare Krankheiten, Sektion Impfungen) in Sachen
Impfempfehlungen.


7 BBl 2003 1986
8 Bundesamt für Justiz, „Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips in der Bundesverwaltung: Häufig gestellte Fragen“, 29.06.06,
Ziffer 2.4
9 Thomas Sägesser, in: Brunner / Mader (Hrsg.), Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 2, RZ 24
10 Bericht des Bundesrates vom 12. Dezember 2008 „Der Anhang zur Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung
(RVOV)“; in VPB 2009.6 (S. 57-89)





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Der Bundesrat hat in letzter Zeit verschiedentlich festgehalten, dass ausserparlamentarische
Kommissionen organisationsrechtlich der dezentralen Bundesverwaltung zuzuordnen sind.11
Dementsprechend hat er mit der Teilrevision der RVOV die ausserparlamentarischen
Kommissionen systematisch dem „2. Kapitel: Die Verwaltung“ zugeordnet. Gleichzeitig hat er
mit Art. 8f RVOV eine Pflicht zur Offenlegung der Interessenbindungen für
Kommissionsmitglieder statuiert. Vorliegend findet diese Bestimmung jedoch keine
Anwendung, da die Offenlegungspflicht gemäss Übergangsbestimmungsartikel bis zu den
Gesamterneuerungswahlen 2011 nur für Mitglieder neu eingesetzter ausserparlamentarischer
Kommissionen gilt.

4. In Bezug auf die Qualifikation der Verwaltungskommissionen teilt der Beauftragte demzufolge
die Meinung von Sägesser (s.o. II.B.2.). Die EKIF ist eine ausserparlamentarische
Verwaltungskommission und als solche der dezentralen Bundesverwaltung zuzurechnen.
Folglich gelangt vorliegend das Öffentlichkeitsgesetz zur Anwendung (Art. 2 Abs. 1 Bst. a
BGÖ).

Demnach sind die Dokumente der EKIF und der Arbeitsgruppe „Impfung gegen humane
Papillomaviren“ sowie vorhandene Interessenerklärungen nach Massgabe der Bestimmungen
des Öffentlichkeitsgesetzes grundsätzlich zugänglich.

5. Die Interessenerklärungen enthalten nebst den Daten der einzelnen Mitglieder auch Angaben
zu jenen Personen (insbesondere Unternehmen aus der Pharmabranche), mit welchen die
Mitglieder in Beziehung stehen (z.B. Beteiligungen, Beratertätigkeiten, Honorare für
Expertisen, Kostenübernahme für Teilnahme an Kongressen12). Die Antragstellerin möchte
Zugang zu allen Personendaten erwirken. Eine Anonymisierung, wie in Art. 9 Abs. 1 BGÖ
vorgesehen, fällt somit nicht in Betracht. Gemäss Art. 9 Abs. 2 BGÖ beurteilt sich eine
mögliche Bekanntgabe der Personendaten nach Art. 19 DSG. Vorliegend besteht weder eine
gesetzliche Grundlage, welche die Datenbekanntgabe legitimieren würde, noch ist eine
Ausnahme nach Art. 19 Abs. 1 lit. a - d DSG gegeben. Eine Bekanntgabe der Personendaten
kann einzig im Rahmen von Art. 19 Abs. 1bis DSG erfolgen. Gemäss dieser Bestimmung
kann eine Behörde gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz Personendaten dann bekannt
geben, wenn diese im Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen und
wenn an deren Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht.

6. In Ausnahmefällen kann trotz einer Beeinträchtigung der Privatsphäre der Zugang zu
Dokumenten mit Personendaten gewährt (Art. 7 Abs. 2, zweiter Teilsatz BGÖ) und – da
selbstredend eine Anonymisierung nicht möglich ist – Personendaten bekannt gegeben
werden (Art. 19 Abs. 1bis DSG). Voraussetzung dafür ist allerdings, dass die Behörde im
Rahmen der Interessenabwägung zum Schluss gelangt, dass das öffentliche Interesse am
Zugang das Recht einer Drittperson auf Schutz ihrer Privatsphäre überwiegt (Art. 6 Abs. 1 der
Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung, Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ,
SR 152.31). Für diese Güterabwägung liefert Art. 6 Abs. 2 VBGÖ Anhaltspunkte für jene
Fälle, in denen ein überwiegendes öffentliches Interesse vorliegen kann. Ein öffentliches

11 s. Botschaft über die Neuordnung der parlamentarischen Kommissionen: „Da die ausserparlamentarischen Kommissionen
für den Bundesrat oder die Bundesverwaltung tätig sind, werden sie zum Bestand der Bundesverwaltung gerechnet.“
(BBl 2007 6641, 6651); sowie

Botschaft zur Änderung des Parlamentsgesetzes: „Ausserparlamentarische Kommissionen gehören gemäss Artikel 6 der
Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung vom 25. November 19982 (RVOV) organisationsrechtlich zur
dezentralen Bundesverwaltung.“ (BBl 2006 8009, 8012)
12 ausführliche Umschreibung auf dem Formular „Interessenerklärung für die Mitglieder der Eidgenössischen Kommission für
Impffragen“, s. Fussnote 1





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Interesse am Zugang kann namentlich überwiegen, wenn die Zugänglichmachung dem
Schutz der öffentlichen Gesundheit dient (Art. 6 Abs. 1 Bst. b VBGÖ).

In Bezug auf das Interesse der betroffenen Personen am Schutz ihrer Privatsphäre kann
festgehalten werden, dass die Offenlegung der Interessenerklärungen ein Bekanntwerden der
Beziehungen zwischen den Mitgliedern der EKIF (und allfälliger Arbeitsgruppen) und
wirtschaftlichen Unternehmen zur Folge hat. Aufgrund der Funktion der EKIF und
insbesondere aufgrund der Qualität der betroffenen Daten gelangt der Beauftragte zur
Ansicht, dass die Offenlegung dieser Kontakte lediglich als geringfügiger Eingriff in die
Persönlichkeit der betroffenen Personen zu qualifizieren ist.

Den privaten Interessen der Betroffenen steht das Interesse der Bevölkerung gegenüber, weil
der Zugang dem Schutz der öffentlichen Gesundheit dienen kann. Die EKIF ist sich bewusst,
dass ihre Impfempfehlungen einen wichtigen Einfluss auf die öffentliche Gesundheit haben.
Daher erachtet sie es als notwendig, „mit geeigneten Massnahmen sicherzustellen, dass die
Prüfung der Erwägungen, die diesen Empfehlungen zu Grunde liegen, unabhängig und ohne
direkten oder indirekten Druck erfolgt.“13 Damit bringt sie zum Ausdruck, welche Bedeutung
sie selber den Interessenabklärungen hinsichtlich der Unabhängigkeit ihrer Mitglieder
beimisst.
Vorliegend geht es nicht nur um ein allgemeines öffentliches Interesse an Transparenz in der
Verwaltung. Vielmehr besteht ein zum Schutz der öffentlichen Gesundheit spezifisches
Interesse der Bevölkerung zu wissen, ob und welche Interessenbeziehungen zwischen den
Mitgliedern der EKIF (bzw. der besagten Arbeitsgruppe) und der Pharmaindustrie bestehen.
Einerseits haben Impfempfehlungen direkt Einfluss auf die Gesundheit der gesamten
Bevölkerung. Anderseits kann zwischen den Empfehlungen der EKIF und der Verwendung
bestimmter Impfprodukte einzelner Unternehmen eine Wechselwirkungen bestehen. Durch
die Offenlegungen der Interessenklärungen der Mitglieder der EKIF (bzw. allfälliger
Arbeitsgruppen) wird für die Bevölkerung erkennbar, ob und insbesondere welche
Beziehungen bestehen. Dies erlaubt ihr auch eine Beurteilung der Unabhängigkeit der EKIF.

Nach summarischer Prüfung gelangt der Beauftragte daher zum Schluss, dass zum Schutz
der öffentlichen Gesundheit ein berechtigtes und überwiegendes öffentliches Interesse daran
besteht zu erfahren, ob und welche Beziehungen zwischen den Mitgliedern der EKIF (bzw.
der Arbeitsgruppe „Impfung gegen humane Papillomaviren“) und Pharmaunternehmen
existieren.

7. Der Beauftragte empfiehlt dem BAG, die betroffenen Personen (Mitglieder der EKIF und der
Arbeitsgruppe sowie die auf den Interessenklärungen aufgeführten natürlichen und
juristischen Personen) gemäss Art. 11 BGÖ anzuhören, sofern es die Gewährung des
Zugangs in Betracht zieht.


III. Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte:

1. Nach Anhörung der betroffenen Personen (Art. 11 BGÖ) gewährt das Bundesamt für
Gesundheit den Zugang zu den Interessenerklärungen der Mitglieder der EKIF und – sofern
vorhanden – zu denjenigen der Arbeitsgruppe „Impfung gegen humane Papillomaviren“.


13 http://www.bag.admin.ch/ekif/04419/04422/index.html?lang=de (Stand: 12.2.2010)





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2. Das Bundesamt für Gesundheit erlässt eine Verfügung nach Art. 5 des Bundesgesetzes über
das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), wenn es in Abweichung von Ziffer 1 den
Zugang nicht gewähren will.
Das Bundesamt für Gesundheit erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang dieser
Empfehlung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ).

3. Die Antragstellerin kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung beim
Bundesamt für Gesundheit den Erlass einer Verfügung nach Artikel 5 VwVG verlangen, wenn
sie mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs. 1 BGÖ).

4. Gegen die Verfügung kann die Antragstellerin beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde
führen (Art. 16 BGÖ).

5. Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am
Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name der Antragstellerin anonymisiert (Art. 13
Abs. 3 VBGÖ).

6. Die Empfehlung wird eröffnet:

X

Bundesamt für Gesundheit
3003 Bern




Hanspeter Thür