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Recommandation du 23 août 2013: OFPER / Répartition linguistique des personnes occupant une fonction dirigeanteEtablissement d'un document par traitement informatisé simple (art. 5 al. 2 LTrans)PDF63.88 kB23. August 2013
Öffentlichkeitsprinzip


Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence
PFPDT



Feldeggweg 1, 3003 Bern
Tel. 031 323 74 84, Fax 031 325 99 96
www.edoeb.admin.ch


Berne, le 23 août 2013





Recommandation


émise au titre
de l’art. 14
de la loi fédérale
sur le principe de la transparence
dans l’administration
concernant la demande en médiation introduite


par X
(demandeur)


contre


l’Office fédéral du personnel (OFPER)


I.
Le Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence constate:
1.
Conformément à la loi fédérale sur le principe de la transparence dans l’administration (Loi sur
la transparence, LTrans, RS 152.3), le demandeur, journaliste, a déposé une demande d’accès
par courrier électronique du 23 mai 2011 adressé à l’Office fédéral du personnel (OFPER). Le
demandeur a requis l’accès à « la répartition par langue maternelle des personnes occupant les
fonctions de directeur, membre de la direction et de l’échelon hiérarchique immédiatement
inférieur (ex. chefs de division) », ceci « pour chaque office ou unité organisationnelle
équivalente de l’Administration fédérale ».
2.
Par courrier électronique du 10 juin 2011, l’OFPER a informé le demandeur qu’elle n’était pas
en possession « d’un document existant contenant les informations demandées ». L’autorité a
précisé qu’il n’était en outre « pas non plus possible d’obtenir du système informatisé de gestion
des données relatives au personnel de l’administration fédérale, par une manipulation simple,
les données demandées ». Finalement, l’OFPER a indiqué que dans ces circonstances, elle ne
pouvait donner suite à la demande d’accès déposée par le demandeur.
3.
Le demandeur a déposé une demande en médiation par courrier du 24 juin 2011, parvenu au
Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence (Préposé) le 27 juin 2011.





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4.
Le 27 juin 2011, le Préposé a informé par courrier électronique l’OFPER du dépôt de la
demande en médiation et a imparti un délai de 10 jours à l’autorité pour lui transmettre une
copie du dossier et une prise de position. Le Préposé a accusé réception de la demande en
médiation par courrier électronique du même jour.
5.
Par courrier du 5 juillet 2011, parvenu au Préposé le 8 juillet 2011, l’OFPER a transmis au
Préposé une copie du dossier et rappelé les arguments figurant dans sa prise de position
adressée au demandeur et a indiqué qu’elle n’avait pas d’autre remarque à formuler.
6.
A la demande du Préposé, l’OFPER a déposé en juin 2013 une prise de position
complémentaire précisant la mise en œuvre de l’annuaire électronique Admin-Directory,
contenant différents paramètres de communication (tels que le numéro de téléphone, l’adresse
de messagerie électronique et la langue de correspondance) concernant les personnes, les
unités organisationnelles, les rôles et les locaux de l'administration fédérale.
7.
Les allégations du demandeur ou de l’OFPER et le cas échéant les documents transmis sont
appréciés ci-après.
II.
Le Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence considère ce qui
suit :
A.
Considérants formels : Médiation et recommandation selon l’art. 14 LTrans
8.
En vertu de l’art. 13 LTrans, toute personne peut déposer une demande en médiation lorsque
sa demande d’accès à des documents officiels est limitée, différée ou refusée, ou lorsque
l’autorité n’a pas pris position sur sa demande dans les délais impartis par la loi.
9.
Le Préposé n’agit pas d’office, mais seulement sur la base d’une demande déposée par écrit.1
Toute personne qui a pris part à une procédure de demande d’accès à des documents officiels
est habilitée à introduire une demande en médiation. La forme écrite simple suffit. La demande
doit spécifier que l’affaire est confiée au Préposé. Elle doit être remise dans les 20 jours à
compter de la réception de la prise de position de l’autorité.
10.
Le demandeur a déposé auprès de l’Office fédéral du personnel (OFPER) une demande
d’accès au sens de l’art. 10 LTrans et a reçu une réponse négative. Etant partie à la procédure
de demande d’accès, il est légitimé à déposer une demande en médiation. Celle-ci a été remise
au Préposé selon la forme prescrite et dans le délai légal.
11.
La procédure de médiation peut se dérouler par écrit ou par oral (en présence de tous les
intéressés ou de certains d’entre eux), sous l’égide du Préposé. C’est à lui qu’il incombe de
fixer les modalités.2
12.
Si la médiation n’aboutit pas ou si aucune solution consensuelle n’est envisageable, le Préposé
est tenu par l’art. 14 LTrans de formuler une recommandation fondée sur son appréciation du
cas d’espèce.


1 FF 2003 1864.
2 FF 2003 1865.




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B.
Considérants matériels
13.
Selon l’art. 12 al. 1 de l’ordonnance sur le principe de la transparence dans l’administration
(Ordonnance sur la transparence, OTrans, RS 152.31) le Préposé examine la licéité et
l’adéquation de l’appréciation de la demande d’accès par l’autorité. Il peut ainsi vérifier dans le
cadre de la procédure de médiation si la demande d’accès a été traitée conformément à la loi
par l’autorité. Ainsi, le Préposé vérifie notamment si l’autorité compétente dans le cadre d’une
demande d’accès a correctement appliqué les dispositions relatives à la notion de document
officiel (art. 5 LTrans) ainsi que la clause d’exception (art. 7 s. LTrans), ou les dispositions
relatives à la protection des données personnelles (art. 9 LTrans). Par ailleurs, il peut examiner,
pour tous les domaines dans lesquels la loi sur la transparence confère un certain pouvoir
d’appréciation à l’autorité (p.ex. les modalités d’accès à des documents officiels) si la solution
retenue par l’autorité est adéquate et proportionnée au vu des circonstances du cas d’espèce.
Le Préposé peut faire des propositions dans le cadre de la procédure de médiation
(art. 12 al. 2 OTrans) ou le cas échéant émettre une recommandation (art. 14 LTrans).3
14.
La loi sur la transparence accorde à toute personne le droit de consulter des documents
officiels et d’obtenir des renseignements sur leur contenu (art. 6 al. 1 LTrans). Selon
l’art. 23 LTrans (disposition transitoire), la loi sur la transparence ne s’applique que pour les
documents officiels qui ont été produits ou reçus par l’autorité après son entrée en vigueur, à
savoir le 1er juillet 2006.
15.
La notion de document officiel est définie à l’art. 5 LTrans.
L’art. 5 al. 1 LTrans dispose qu’il s’agit de toute information enregistrée sur un support quel qu’il
soit (let. a), détenue par une autorité (let. b) et concernant l’accomplissement d’une tâche
publique (let. c).
16.
L’art. 5 al. 2 LTrans élargit la notion de document officiel. Aux termes de cette disposition, les
documents qui peuvent être établis par un traitement informatisé simple sur la base
d’informations enregistrées satisfaisant aux conditions de l’art. 5 al. 1 let. b et c LTrans
constituent également des documents officiels. Ainsi, le droit d’avoir accès aux documents « qui
n’existent qu’à l’état latent (documents virtuels) » est limité aux documents qui peuvent être
aisément établis par une manipulation informatique élémentaire, à partir d’informations
existantes.4 Il s’agit essentiellement des banques de données électroniques dans lesquelles
l’extrait requis n‘existe pas sous forme de document, mais dont l’établissement peut toutefois
être réalisé à l’aide d’un software dont dispose l’administration.5 La notion de traitement
informatisé simple fait référence à un utilisateur moyen.6 Ceci implique que les documents en
question doivent pouvoir être générés par un utilisateur ne disposant pas de connaissances
informatiques spécifiques.7 Cependant, il se peut que l’établissement des documents au sens
de l’art. 5 al. 2 LTrans nécessite plusieurs actions.8 En outre, le message précise que la notion
de traitement informatisé simple « est (…) appelée à évoluer avec le développement
technologique ».9


3 CHRISTINE GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Eds.], Stämpfli Handkommentar zum BGÖ, Art. 13, N 8.
4 Message relatif à la loi sur la transparence dans l’administration FF 2003 1838.
5 Arrêt du tribunal administratif fédéral A-3363/2012 du 22 avril 2013, consid. 3.5.1.
6 Message relatif à la loi sur la transparence dans l’administration FF 2003 1838.
7 Arrêt du tribunal administratif fédéral A-3363/2012 du 22 avril 2013, consid. 3.5.1.
8 Ibid.
9 Message relatif à la loi sur la transparence dans l’administration FF 2003 1838.




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17.
La délimitation de la durée admissible pour l’établissement d’un document par un traitement
informatique simple au sens de l’art. 5 al. 2 LTrans « doit être appréciée conformément au but
de la loi sur la transparence, la confiance et la compréhension dont l’administration dispose
auprès du public, de manière à ce que tout un chacun dispose d’un droit d’accès effectif ».10
18.
Selon la jurisprudence du Tribunal administratif fédéral,11 l’établissement d’une liste sur la base
de données existantes, nécessitant 5 heures et 30 minutes par un collaborateur ne disposant
pas de connaissances informatiques spécifiques, constitue un traitement informatisé simple au
sens de l’art. 5 al. 2 LTrans.
19.
En l’espèce, l’OFPER a indiqué dans sa prise de position du 5 juillet 2011 qu’elle n’était pas en
possession « d’un document existant contenant les informations demandées » et a précisé qu’il
ne lui était « pas non plus possible d’obtenir du système informatisé de gestion des données
relatives au personnel de l’administration fédérale, par une manipulation simple, les données
demandées ».
20.
Dans la mesure où la demande d’accès ne porte pas sur un document officiel au sens de l’art. 5
al. 1 LTrans, il convient d’examiner si l’établissement du document requis par le demandeur
constitue un traitement informatisé simple au sens de l’art. 5 al. 2 LTrans.
21.
Les données concernant le personnel de l’administration sont contenue dans le système
informatique BV PLUS (art. 27a de la loi sur le personnel de la Confédération (LPers, RS
172.220.1) et art. 8 ss de l’ordonnance concernant la protection des données personnelles du
personnel de la Confédération (OPDC, RS 172.220.111.4)). Le système d'information
concernant les dossiers du personnel de l'administration fédérale (E-Dossier BV) sert à la
gestion, à l'exploitation et à l'archivage électroniques des données personnelles des employés
(art. 29 OPDC). L'OFPER est responsable de BV PLUS (art. 15 al. 1 OPDC). Les unités
administratives utilisant BV PLUS sont responsables du traitement des données gérées par ce
dernier dans leur domaine de compétence, sous réserve de la responsabilité des départements
pour leurs centres de services spécialisés dans la gestion du personnel (art. 15 al. 2 OPDC).
L’exploitation technique de BV PLUS relève de la responsabilité de L'OFIT (art. 15 al. 3 OPDC).
22.
Le système BV PLUS comprend différents modules (art. 9 OPDC) concernant: la gestion de
l'organisation, l’administration du personnel, le décompte du salaire, la gestion des temps, la
gestion des coûts de personnel, le développement du personnel, la gestion de la rémunération,
la gestion des événements, le décompte des frais de déplacement et le controlling du
personnel.
23.
L’annexe 1 de l’OPDC énumère les données contenues dans le système d'information
concernant le personnel de l'administration fédérale (BV PLUS) (art. 8 OPDC). La langue ne
figure toutefois pas dans cette liste. En revanche, cette donnée figure dans le dossier de
candidature (annexe 2 de l’OPDC), lequel fait partie du système d'information concernant les
dossiers du personnel de l'administration fédérale (E-Dossier BV) (annexe 3 de l’OPDC),
servant à la gestion, à l'exploitation et à l'archivage électroniques des données personnelles
des employés. L'OFPER est responsable d’E-Dossier BV (art. 29 al. 1 OPDC). Les unités
administratives utilisant E-Dossier BV sont responsables du traitement des données gérées par
ce dernier dans leur domaine de compétence; la responsabilité des départements quant à leurs
centres de services spécialisés dans la gestion du personnel est réservée. Les autorités
responsables veillent à ce que ces données soient exactes (art. 29 al. 2 OPDC). La

10 Arrêt du tribunal administratif fédéral A-3363/2012 du 22 avril 2013, consid. 3.5.2. et références citées.
11 Message relatif à la loi sur la transparence dans l’administration FF 2003 1838.




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responsabilité de l’exploitation technique de E-Dossier BV relève de la responsabilité de
l’OFIT (art. 29 al. 3 OPDC).
24.
Par ailleurs, l'annuaire électronique Admin-Directory contient différents paramètres de
communication (tels que le numéro de téléphone, l’adresse de messagerie électronique et la
langue de correspondance) concernant les personnes, les unités organisationnelles, les rôles et
les locaux de l'administration fédérale.
25.
Aux termes de l’art. 20 al. 2 de loi fédérale sur les langues nationales et la compréhension entre
les communautés linguistiques (Loi sur les langues, LLC, RS 441.1), la Confédération doit
veiller à ce que les communautés linguistiques soient représentées équitablement dans les
autorités fédérales. L’OFPER doit établir à l’intention des commissions parlementaires de
surveillance, un rapport annuel sur la gestion du personnel dans les départements12 et à la
Chancellerie fédérale (art. 7 de l’ordonnance sur les langues nationales et la compréhension
entre les communautés linguistiques, Ordonnance sur les langues, OLang, RS 441.11). Ce
rapport est établit pour chaque département, mais ne porte toutefois pas sur le différentes
unités administratives.
26.
L’organisation des départements et des unités administratives est déterminée respectivement
par le Conseil fédéral (art. 31 al. 3, 43, 47 de la loi sur l'organisation du gouvernement et de
l'administration, LOGA, RS 172.010; art. 28 de l’ordonnance sur l’organisation du gouvernement
et de l’administration, OLOGA, RS 172.010.1) et les départements (art. 29 OLOGA).
27.
Selon l’OFPER, l’établissement de la statistique requise par le demandeur impliquerait une
surcharge de travail disproportionnée. L’autorité a indiqué que l’établissement de cette
statistique nécessiterait une recherche, par les différentes unités administratives, de la langue
de communication pour chaque membre de la direction. L’autorité a en outre précisé: « Die
Anwendung Admin-Directory und deren Daten werden von den Verwaltungseinheiten
bearbeitet. Sie haben jeweils Zugriff auf die Daten der eigenen Mitarbeitenden. Das EPA selber
hat keinen direkten Zugriff und auch nicht die betriebliche Verantwortung. Wir betreiben
lediglich die technische Schnittstelle zwischen BV PLUS und dem Admin-Directory“.
28.
Le Préposé constate qu’au vu des informations transmises par l’OFPER, les fonctions de
recherche automatique existantes ne permettent pas d’établir de façon automatisée la liste des
directeurs, membres de la direction et des chefs de division pour « chaque office ou unité
organisationnelle équivalente de l’Administration fédérale »13, que ce soit dans BV PLUS ou
Admin-Directory.
29.
Les fonctions de recherche d’Admin-Directory relatives à l’identifiant « direction » permettent
certes de générer une liste de nom. Toutefois, celle-ci ne correspond pas systématiquement
aux organigrammes des différents départements et unités administratives. A titre d’exemple, les
noms des membres du secrétariat et des collaborateurs personnels figurent dans certains cas
également dans cette liste.
30.
L’OFPER a indiqué que l’établissement de la statistique requise par le demandeur nécessiterait
l’intervention en deux phases des différentes unités administratives. Dans un premier temps,
l’autorité devrait établir la liste des personnes occupant une fonction dirigeante dans les
différentes unités de l’administration fédérale et rechercher la langue attribuée à chacune

12 Voir notamment le rapport sur la gestion du personnel 2011,
http://www.efd.admin.ch/dokumentation/zahlen/00578/02549/index.html?lang=fr, Nr. 4.3. (dernière
consultation le 23 août 2013)
13 Cf. contenu de la demande d’accès, ch. 1.




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d’elles. Puis dans un deuxième temps, de calculer la représentation linguistique pour les
différentes unités de l’administration fédérale.

31.
Au vu de la complexité, de l’ampleur et de la durée des processus nécessaires à
l’établissement de la statistique requise par le demandeur, le Préposé arrive à la conclusion
qu’il ne saurait en l’espèce s’agir d’un traitement informatisé simple au sens de
l’art. 5 al. 2 LTrans. Dès lors, le Préposé constate finalement que l’OFPER n’a pas l’obligation
d’accorder l’accès au document requis. Cependant, le demandeur a la possibilité de déposer,
auprès des différentes unités organisationnelles, des demandes d’accès séparées portant sur la
répartition par langue maternelle des personnes occupant les fonctions de directeur, membre
de la direction et de l’échelon hiérarchique immédiatement inférieur.
III.
Se fondant sur les considérants susmentionnés, le Préposé fédéral à la protection des
données et à la transparence recommande ce qui suit :
32.
L’Office fédéral du personnel (OFPER) maintient son refus d’accorder l’accès au document
requis.
33.
Dans les dix jours à compter de la réception de la recommandation, le demandeur peut exiger
que l’Office fédéral du personnel (OFPER) rende une décision selon l’art. 5 de la loi fédérale sur
la procédure administrative (PA, RS 172.021) s’ il n’est pas d’accord avec la recommandation
(art. 15 al. 1 LTrans).
34.
Cette décision peut faire l’objet d’un recours devant le Tribunal administratif fédéral par le
demandeur (art. 16 LTrans).
35.
La présente recommandation est publiée (art. 13 al. 3 OTrans). Afin de protéger les données
relatives aux parties à la procédure de médiation, le nom du demandeur est anonymisé.
36.
La recommandation est notifiée à:
-
X


-
Office fédéral du personnel (OFPER)
Eigerstrasse 65
3003 Berne





Jean-Philippe Walter