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Empfehlung vom 5. Juni 2014: EPA / Liste mit Nebenbeschäftigungen aller BundesangestelltenAmtliches Dokument (Art. 5 Abs. 1 BGÖ) - Erstellung eines amtlichen Dokuments durch einen einfachen elektronischen Vorgang (Art. 5 Abs. 2 BGÖ) – Gebühren (Art. 17 BGÖ) – Information über voraussichtliche Kosten (Art. 16 Abs. 2 VBGÖ) – Schutz der Privatsphäre Dritter (Art. 7 Abs. 2 BGÖ) – Schutz von Personendaten (Art. 9 Abs. 1 und 2 BGÖ) – Bekanntgabe von Personendaten (Art. 19 Abs. 1bis DSG) – Öffentliches Interesse am Zugang (Art. 6 Abs. 2 VBGÖ) > Urteil des BVGer A-6738/2014 (23.09.2015)PDF228.75 kB5. Juni 2014
Öffentlichkeitsprinzip


Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter
EDÖB


Feldeggweg 1, 3003 Bern
Tel. 058 463 74 84, Fax 058 465 99 96
www.edoeb.admin.ch


Bern, 5. Juni 2014



Empfehlung


gemäss Art. 14 des
Bundesgesetzes über das
Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung


zum Schlichtungsantrag von


X
(Antragsteller)


gegen


Eidgenössisches Personalamt (EPA)



I.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
1.
Der Antragsteller (Journalist) hat am 6. Februar 2013 beim Eidgenössischen Personalamt
(EPA) Einsicht in die „Liste aller bewilligten und gemeldeten und in ‚BVplus‘1 vermerkten
Nebenbeschäftigungen von Bundesangestellten“ verlangt.
Alternativ führte er aus:
„Falls dies […] nicht möglich ist, bitte ich um einen möglichst ausführlichen […] statistischen Auszug aus
‚BVplus‘ zu den Nebenbeschäftigungen von Bundesangestellten. Interessieren würden mich in einer
solchen ‚abgespeckten‘ Version zum Beispiel die Anzahl der verschiedenen Kategorien der gemeldeten
und bewilligten Nebenbeschäftigungen aufgeschlüsselt nach Lohnklassen und Bundesämtern.“
2.
Mit Schreiben vom 13. Februar 2013 nahm das EPA Stellung zum Gesuch und teilte dem
Antragsteller mit, dass sein Zugangsgesuch abgelehnt werde. Zur Begründung führte es aus,
dass die verlangten Listen nicht existieren würden. Dies gelte ebenso für die alternativ
verlangten, weniger detaillierten Listen. Gemäss Art. 5 Abs. 2 BGÖ würden die Listen auch
dann als amtliche Dokumente gelten, wenn sie durch einen einfachen elektronischen Vorgang
erstellt werden könnten. Abklärungen hätten nun aber ergeben, dass das Erstellen
entsprechender Listen ein Arbeitsaufwand von zwei Arbeitstagen erfordern würde. Damit sei
dem Erfordernis des einfachen elektronischen Vorgangs bei Weitem nicht Genüge getan, so

1 Personalinformationssystem der Bundesverwaltung.




2/11

dass kein amtliches Dokument im Sinne von Art. 5 BGÖ vorhanden sei.
Zwar halte die Botschaft zu Art. 5 Abs. 2 BGÖ fest, dass – sofern es das Informatiksystem nicht
erlaube, dem Ersuchen auf einfache Art und Weise Folge zu geben – der Bürger oder die
Bürgerin informiert werden müsse, dass er oder sie unter den allgemeinen Bedingungen des
Öffentlichkeitsgesetzes (insbesondere unter Vorbehalt der verschiedenen
Ausnahmebestimmungen und unter Kostenfolge) stattdessen Zugang zu den in der Datenbank
gespeicherten Einzeldaten verlangen könne. Da er bei einer Konsultation der entsprechenden
Datenbanken aber Personendaten von Bundesangestellten sehen würde, müsse diese direkte
Zugriffsmöglichkeit auf das Personalinformationssystem gestützt auf Art. 9 Abs. 2 BGÖ i.V.m.
Art. 19 des Bundesgesetzes über den Datenschutz (Datenschutzgesetz, DSG; SR 235.1)
ebenfalls abgelehnt werden.
3.
Am 20. Februar 2013 reichte der Antragsteller einen Schlichtungsantrag bei Eidgenössischen
Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein.
4.
Mit Schreiben vom 22. Februar 2013 bestätigte der Beauftragte dem Antragsteller den Eingang
des Schlichtungsantrages und forderte zugleich das EPA auf, alle relevanten Dokumente sowie
eine ausführliche und detailliert begründete Stellungnahme einzureichen.
5.
Am 22. Februar 2013 liess das EPA dem Beauftragten per E-Mail eine Stellungnahme
zukommen. Darin verwies es auf seine Begründung in der Stellungnahme an den Antragsteller
vom 13. Februar 2013 (vgl. Ziffer 2). Weiter teilte es dem Beauftragten mit, dass der
entscheidende Grund für die Ablehnung des Gesuches der grosse Aufwand war, der für die
Erstellung der gewünschten Listen notwendig gewesen wäre. Dazu gehörten das Erstellen von
Excel-Listen mit den Daten aus dem System, die Aufarbeitung dieser Daten zwecks
Umwandlung in eine Form von lesbaren Listen sowie der Aufwand der betroffenen
Bundesämter für die notwendige Kontrolle der Richtigkeit der im System enthaltenen Angaben.

II.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
A.
Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
6.
Gemäss Art. 13 BGÖ kann eine Person einen Schlichtungsantrag beim Beauftragten
einreichen, wenn die Behörde den Zugang zu amtlichen Dokumenten einschränkt, aufschiebt
oder verweigert, oder wenn die Behörde innert der vom Gesetz vorgeschriebenen Frist keine
Stellungnahme abgibt.
7.
Der Beauftragte wird nicht von Amtes wegen, sondern nur auf Grund eines schriftlichen
Schlichtungsantrags tätig.2 Berechtigt, einen Schlichtungsantrag einzureichen, ist jede Person,
die an einem Gesuchsverfahren um Zugang zu amtlichen Dokumenten teilgenommen hat. Für
den Schlichtungsantrag genügt einfache Schriftlichkeit. Aus dem Begehren muss hervorgehen,
dass sich der Beauftragte mit der Sache befassen soll. Der Schlichtungsantrag muss innert
20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde schriftlich eingereicht werden.
8.
Der Antragsteller hat ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ beim EPA eingereicht und eine
ablehnende Antwort erhalten. Als Teilnehmer an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren ist
er zur Einreichung eines Schlichtungsantrags berechtigt. Der Schlichtungsantrag wurde
formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der

2 BBl 2003 2023.




3/11

Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht.
9.
Das Schlichtungsverfahren kann auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten stattfinden. Die Festlegung des Verfahrens im
Detail obliegt alleine dem Beauftragten.3
10.
Kommt keine Einigung zu Stande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche
Lösung, ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der
Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.
11.
Wie sich zeigen wird, ist die Erstellung der verlangten Listen mittels eines einfachen
elektronischen Vorgangs i.S.v. Art. 5 Abs. 2 BGÖ nach Ansicht des Beauftragten grundsätzlich
möglich. Daher wird in den folgenden Erwägungen einzig auf die im Zugangsgesuch
erstgenannten Listen eingegangen, wogegen die Frage nach alternativ dazu verlangten
statistischen Auszügen offen bleiben kann.
B.
Materielle Erwägungen
12.
Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der
Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ, SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die
Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde. Er prüft damit im
Schlichtungsverfahren einerseits beispielsweise, ob die für das Zugangsgesuch zuständige
Behörde den Begriff des amtlichen Dokumentes (Art. 5 BGÖ) sowie die in Art. 7 f. BGÖ
vorgesehenen Ausnahmeklauseln oder die Bestimmungen in Bezug auf den Schutz der
Personendaten (Art. 9 BGÖ) rechtmässig angewendet hat. Andererseits prüft er in jenen
Bereichen, in denen das Öffentlichkeitsgesetz der Behörde bei der Bearbeitung eines
Zugangsgesuches einen gewissen Ermessensspielraum verleiht (z.B. Art der Einsichtnahme in
amtliche Dokumente), ob die von der Behörde gewählte Lösung auf die Umstände des
jeweiligen Falls abgestimmt und angemessen ist. Dabei kann der Beauftragte entsprechende
Vorschläge im Rahmen des Schlichtungsverfahrens machen (Art. 12 Abs. 2 VBGÖ) oder
gegebenenfalls eine entsprechende Empfehlung erlassen (Art. 14 BGÖ).4
13.
Gemäss Art. 27a Abs. 1 des Bundespersonalgesetzes (BPG; SR 172.220.1) betreibt das
Eidgenössische Finanzdepartement (EFD) für die Bundesverwaltung ein
Personalinformationssystem („BV PLUS“). Das EPA ist gemäss Art. 15 Abs. 1 der Verordnung
über den Schutz von Personendaten des Bundespersonals (BPDV; SR 172.220.111.4)
verantwortlich für das Personalinformationssystem „BV PLUS“. Nach Abs. 2 derselben
Bestimmung sind die Verwaltungseinheiten, die das „BV PLUS“ anwenden, für die Bearbeitung
der in ihrem Zuständigkeitsbereich verwalteten Daten und für deren Richtigkeit verantwortlich.
14.
Im Folgenden ist in einem ersten Schritt zu prüfen, ob die vom Antragsteller verlangten
Informationen überhaupt in Form eines amtlichen Dokuments nach Art. 5 BGÖ vorliegen. In
einem zweiten Schritt gilt es zu prüfen, ob die verlangten Informationen mit Blick auf die
Ausnahmebestimmungen des Öffentlichkeitsgesetzes zugänglich sind.
15.
In seiner Stellungnahme an den Antragsteller vom 13. Februar 2013 (vgl. Ziffer 2) teilte das
EPA mit, die gewünschten Listen würden nicht existieren. Der Beauftragte sieht keinen Anlass,
diese Aussage in Zweifel zu ziehen. Dementsprechend ist davon auszugehen, dass die vom
Antragsteller verlangten Informationen nicht in Form eines amtlichen Dokuments im Sinne von
Art. 5 Abs. 1 BGÖ vorliegen.

3 BBl 2003 2024.
4 CHRISTINE GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 13, RZ 8.




4/11

16.
Weiter gilt es prüfen, ob allenfalls ein Dokument im Sinne von Art. 5 Abs. 2 BGÖ vorliegt. Dazu
müssen die vom Antragsteller verlangten Informationen bei der Behörde in Ausübung einer
öffentlichen Aufgabe gesammelt und in einer sich im Besitz der Behörde befindlichen
Datenbank gespeichert sein. Ein solches Dokument würde zwar auf den vom EPA in Ausübung
seiner öffentlichen Aufgabe gesammelten Informationen basieren, existierte aber im Zeitpunkt
der Gesuchseinreichung noch nicht. Das Gesuch des Antragstellers fällt folglich nur in den
Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes, wenn die Behörde die interessierenden Listen
mittels eines einfachen elektronischen Vorgangs im Sinne von Art. 5 Abs. 2 BGÖ herzustellen
vermag.5 In diesem Zusammenhang gilt es die Voraussetzungen des einfachen elektronischen
Vorgangs im Sinne von Art. 5 Abs. 2 BGÖ genauer zu untersuchen.
17.
Beim Begriff des „einfachen elektronischen Vorgangs“ im Sinne von Art. 5 Abs. 2 BGÖ handelt
es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff. Die Botschaft spricht von Dokumenten, welche
erst latent vorhanden sind und die leicht durch eine elementare Computermanipulation
hergestellt werden können. Negativ definiert kann davon ausgegangen werden, dass kein
einfacher elektronischer Vorgang mehr anzunehmen ist, wenn zur Erstellung des verlangten
Dokuments beispielsweise aufwändige Datenbankabfragen programmiert werden müssten.6
Dabei bezieht sich der Begriff des einfachen elektronischen Vorgangs auf den Gebrauch durch
einen durchschnittlichen Benutzer.7 Der Beauftragte hat bereits in seiner Empfehlung vom
18. März 20138 festgehalten, dass der „durchschnittlichen Benutzer“ im Kreis jener
Mitarbeitenden zu suchen ist, die mit dem entsprechenden EDV-System arbeiten und demnach
über konkretes Fachwissen verfügen. Hingegen komme es nicht darauf an, ob ein beliebiger
Mitarbeiter der betroffenen Behörde in der Lage sei, das System entsprechend zu bedienen.
Konkret bedeute dies, dass das Erfordernis des einfachen elektronischen Vorgangs etwa dann
als erfüllt zu gelten habe, wenn in der betroffenen Behörde ein Mitarbeitender beschäftigt
werde, der ohne unverhältnismässigen Aufwand in der Lage sei, aus den aufgezeichneten
Informationen ein amtliches Dokument zu erstellen. Selbstverständlich besteht dabei die
Möglichkeit, dem Antragsteller gemäss Art. 17 BGÖ den mit der Erstellung eines Dokuments
verursachten Arbeitsaufwand in Rechnung zu stellen.
18.
In seiner Stellungnahme an den Antragsteller vom 13. Februar 2013 (vgl. Ziffer 2) führte das
EPA aus, dass das Erstellen der verlangten Listen einen Aufwand von ca. zwei Arbeitstagen
erfordern würde. Damit sei dem Erfordernis des einfachen elektronischen Vorgangs bei Weitem
nicht Genüge getan, so dass kein amtliches Dokument im Sinne von Art. 5 BGÖ vorliege. Dem
ist entgegen zu halten, dass weder das Öffentlichkeitsgesetz noch die Öffentlichkeitsverord-
nung eine zeitliche Obergrenze für einen maximal höchstzulässigen Arbeitsaufwand zur
Erstellung eines Dokumentes im Sinne von Art. 5 Abs. 2 BGÖ kennen und damit keinen
Höchstwert festlegen, ab wann nicht mehr von einem einfachen elektronischen Vorgang
gesprochen werden kann. Zu dieser Frage hat das Bundesverwaltungsgericht Folgendes
festgehalten:
„Dass hierfür […] ein Knopfdruck genügen muss, lässt sich weder dem Wortlaut von Art. 5 Abs. 2
BGÖ noch den Materialien entnehmen. Der Bundesrat hat hierzu in der Botschaft zum Bundesgesetz
über die öffentliche Verwaltung vom 12. Februar 2003 lediglich festgehalten, der Begriff des einfachen
elektronischen Vorgangs beziehe sich auf den Gebrauch durch einen durchschnittlichen Benutzer und
könne deshalb durch die fortschreitende technische Entwicklung Änderungen erfahren […]. Daraus ist
zu folgern, dass der für die Generierung eines Dokumentes im Sinne von Art. 5 Abs. 2 BGÖ

5 Vgl. Urteil des BVGer A-3363/2012 vom 22. April 2013, E. 3.5.
6 BBl 2003 1996.
7 BBl, a.a.O.
8 EDÖB Empfehlung vom 18. März 2013: ENSI / Messdaten der Kamininstrumentierung des Kraftwerks Mühleberg, Ziffer 25.




5/11

erforderliche Vorgang durchaus mehrere Arbeitsschritte umfassen kann, solange ein gewöhnlicher
Benutzer ohne spezielle Computerkenntnisse das gewünschte Dokument hierdurch aus vorhandenen
Informationen generieren kann. Wie viel Zeit ein solcher Vorgang beanspruchen darf, um noch von
Art. 5 Abs. 2 BGÖ erfasst zu werden, beurteilt sich aufgrund der Zielsetzung des
Öffentlichkeitsgesetzes, das Vertrauen und das Verständnis der Öffentlichkeit für die Verwaltung zu
fördern, indem dem Einzelnen ein subjektives und durchsetzbares Recht auf Zugang zu amtlichen
Dokumenten gewährt wird.“9
19.
In Übereinstimmung mit dem Bundesverwaltungsgericht vertritt der Beauftragte die Auffassung,
dass der für die Generierung eines Dokumentes im Sinne von Art. 5 Abs. 2 BGÖ erforderliche
Vorgang durchaus mehrere Arbeitsschritte umfassen kann. Insbesondere dient alleine die
Anzahl an erwarteten Arbeitsstunden, die zur Erstellung des verlangten Dokumentes notwendig
sind, nicht als entscheidendes Kriterium zur Beantwortung der Frage, ob noch von einem
einfachen elektronischen Vorgang ausgegangen werden kann oder nicht. Der erwartete
Arbeitsaufwand kann für sich alleine betrachtet höchstens als Indiz für eine Art
Übermasskontrolle dienen, um in jenen Fällen, in denen der zu erbringende Arbeitsaufwand
klarerweise unverhältnismässig hoch erscheint, das Kriterium des einfachen elektronischen
Vorgangs zu verneinen.
20.
In vorliegendem Fall ist der Arbeitsaufwand von schätzungsweise zwei Arbeitstagen nicht
zuletzt darauf zurückzuführen, dass der Antragsteller sämtliche gemeldeten und bewilligten
Nebenbeschäftigungen aller Bundesangestellten einsehen möchte, was zu einer sehr grossen
Menge an elektronisch aus der Datenbank zu exportierenden Informationen führt. Hätte der
Antragsteller hingegen einzig Zugang zu den gemeldeten und bewilligten
Nebenbeschäftigungen der Mitarbeitenden eines einzelnen Amtes verlangt, so dürfte eine
entsprechende Liste innerhalb kürzester Zeit zu erstellen sein. Vor diesem Hintergrund ist der
Beauftragte der Ansicht, dass unter Berücksichtigung der Umstände des vorliegenden
Einzelfalles ein erwarteter Aufwand von zwei Arbeitstagen mit Blick auf das grosse Volumen der
verlangten Informationen noch als einfacher elektronischer Vorgang zu bezeichnen ist. Für
diese Annahme spricht auch der Umstand, dass es dem Antragsteller ja auch möglich gewesen
wäre, mehrere Zugangsgesuche zu stellen, in denen er jeweils nur die Liste der gemeldeten
und bewilligten Nebenbeschäftigungen pro Amt oder Departement heraus verlangte hätte.
Dabei hätte vermutlich jedem einzelnen Zugangsgesuch mittels Erstellung der einzelnen
verlangten Liste durch einen einfachen elektronischen Vorgang entsprochen werden können.
Alleine die Tatsache, dass der Antragsteller nun aber mit einem einzigen Zugangsgesuch für
alle entsprechenden Listen an das EPA gelangte, soll ihm nicht zum Nachteil gereichen.
21.
Dass dieser Vorgang technisch überhaupt möglich ist, hat das EPA zu keinem Zeitpunkt des
Schlichtungsverfahren in Abrede gestellt. Vielmehr hat es in seiner Stellungnahme an den
Antragsteller vom 13. Februar 2013 (vgl. Ziffer 2) explizit festgehalten, „dass das Erstellen der
Listen einen Aufwand von ca. 2 Arbeitstagen erfordern würde“.10
22.
Nach Art. 17 Abs. 1 BGÖ wird für den Zugang zu amtlichen Dokumenten in der Regel eine
Gebühr erhoben. Keine Gebühren erhoben werden, wenn die Bearbeitung eines Gesuches
einen geringen Aufwand erfordert (Bst. a), für Schlichtungsverfahren (Bst. b) sowie für
Verfahren auf Erlass einer Verfügung (Bst. c). Im vorliegenden Fall erfordert die Bearbeitung
des Gesuches gerade nicht bloss einen geringen Aufwand. Daher kann das EPA dem

9 Urteil des BVGer A-3363/2012 vom 22. April 2013, E. 3.5.1 f.
10 Anders war die Ausgangslage in der Recommandation du 23 août 2013: OFPER / Répartition linguistique des personnes
occupant une fonction dirigeante, in der der Zusammenzug der verlangten Daten aus dem Personalinformationssystem „BV
PLUS“ technisch gar nicht möglich war.





6/11

Antragsteller den Aufwand, der zur Erstellung der verlangten Listen erforderlich ist,
grundsätzlich in Rechnung stellen. Dies gilt allerdings nicht für den vom EPA in seiner
Stellungnahme an den Beauftragten vom 22. Februar 2013 erwähnten Aufwand der betroffenen
Bundesämter für die notwendige Kontrolle der Richtigkeit der im System enthaltenen Angaben
(vgl. Ziffer 5). Richtigkeit und Vollständigkeit der im Personalinformationssystem „BV PLUS“
enthaltenen Daten liegt in der Verantwortung jener Stellen, die das Personalinformationssystem
anwenden (vgl. Ziffer 13). Dabei obliegt es nach Ansicht des Beauftragten den entsprechenden
Stellen, gewisse Kontrollmechanismen vorzusehen, um sowohl Richtigkeit als auch
Vollständigkeit der im System geführten Daten zu gewährleisten. Dies muss insbesondere
unabhängig von einem allfälligen Zugangsgesuch zu im Personalinformationssystem
enthaltenen Informationen gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz erfolgen. Sollten nun aber die
Daten betreffend die gemeldeten und bewilligten Nebenbeschäftigungen aller
Bundesangestellten tatsächlich erst anlässlich des vorliegend zu beurteilenden
Zugangsgesuches auf ihre Richtigkeit und Vollständigkeit hin überprüft werden, so darf der
dadurch verursachte Aufwand nach Ansicht des Beauftragten nicht auf den Antragsteller
abgewälzt werden, da ansonsten im Ergebnis mit zunehmend schlechterer Qualität der von
einer Behörde bearbeiteten Daten auch deren Zugänglichkeit durch steigende Gebühren für
einen allfälligen Korrekturaufwand erschwert bzw. beschränkt würde.
23.
Da der Beauftragte zum Ergebnis gelangt, dass die vom Antragsteller verlangten Listen mittels
eines einfachen elektronischen Vorgangs gemäss Art. 5 Abs. 2 BGÖ aus aufgezeichneten
Informationen erstellt werden können, wobei der damit verursachte Arbeitsaufwand dem
Antragsteller grundsätzlich verrechnet werden darf, kann die Frage nach der vom EPA
angesprochenen alternativen Lösungsvariante, ob dem Antragsteller stattdessen unter
Vorbehalt der Ausnahmebestimmungen des Öffentlichkeitsgesetzes und unter Kostenfolge
Zugang zu den in der Datenbank gespeicherten Einzeldaten gewährt werden müsse (vgl. Ziffer
2), offen bleiben.
24.
Zusammengefasst gelangt der Beauftragte damit zu folgendem Zwischenergebnis:
Die vom Antragsteller verlangten Listen existieren zwar noch nicht, sind jedoch mittels eines
einfachen elektronischen Vorgangs gemäss Art. 5 Abs. 2 BGÖ aus aufgezeichneten
Informationen erstellbar. Der für die Erstellung der Listen erforderliche Arbeitsaufwand kann
dem Antragsteller grundsätzlich in Rechnung gestellt werden. Nicht verrechnet werden darf der
Arbeitsaufwand der betroffenen Bundesämter für die notwendige Kontrolle der Richtigkeit der
im System enthaltenen Angaben.
25.
Nachdem sich der Beauftragte bis hierhin einzig zur Frage geäussert hat, ob die vom
Antragsteller verlangten Informationen in Form eines amtlichen Dokuments im Sinne von Art. 5
Abs. 2 BGÖ vorliegen, und demnach grundsätzlich dem Recht auf Zugang unterstehen, gilt es
im Folgenden zu prüfen, ob die verlangten Informationen an sich zugänglich sind, oder ob
allenfalls Ausnahmebestimmungen des Öffentlichkeitsgesetzes einem Zugang entgegenstehen.
26.
Da das EPA bereits das Vorhandensein eines amtlichen Dokuments im Sinne von Art. 5 Abs. 1
und 2 BGÖ verneinte, äusserte es sich auch nicht detailliert zur Zugänglichkeit der verlangten
Informationen unter Bezugnahme auf allfällige Ausnahmebestimmungen des
Öffentlichkeitsgesetzes. Immerhin teilte es dem Antragsteller mit, dass es ihm entgegen den
Ausführungen in der Botschaft11 auch keinen Zugang zu den in der Datenbank gespeicherten
Einzeldaten gewähren könne, da er sonst Personendaten von Bundesangestellten einsehen
könnte. Daher werde ihm auch ein entsprechender Direktzugriff gestützt auf Art. 9 Abs. 2 BGÖ
i.V.m. Art. 19 DSG verweigert.

11 BBl 2003 1996.




7/11

27.
Der Beauftragte prüft daher, ob der Zugang zu Listen mit allen gemeldeten und bewilligten
Nebenbeschäftigungen aller Bundesangestellten mit Blick auf den Schutz der Privatsphäre der
Betroffenen nach Art. 7 Abs. 2 BGÖ zu gewähren, zu beschränken oder zu verweigern ist.
Nach Art. 7 Abs. 2 BGÖ wird der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt,
aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung die Privatsphäre Dritter
beeinträchtigt werden kann; ausnahmsweise kann jedoch das öffentliche Interesse am Zugang
überwiegen.
28.
Art. 9 Abs. 1 BGÖ zufolge sind amtliche Dokumente, welche Personendaten enthalten, nach
Möglichkeit vor der Einsichtnahme zu anonymisieren. Zugangsgesuche, die sich auf amtliche
Dokumente beziehen, welche nicht anonymisiert werden können, sind nach Art. 19 DSG zu
beurteilen (Art. 9 Abs. 2 BGÖ).
29.
Die vorliegend zu beurteilenden Listen würden zweifellos Personendaten i.S.v. Art. 3 Bst. a
DSG von Bundesangestellten enthalten. Eine Anonymisierung dieser Personendaten fällt von
vornherein ausser Betracht, da der Antragsteller gerade Zugang zu eben diesen Personendaten
verlangte. Es ist davon auszugehen, dass der Antragsteller mit seinem Gesuch gerade das Ziel
verfolgt zu erfahren, welche Person welcher zu meldenden und zu bewilligenden
Nebenbeschäftigung nachgeht. Eine Liste mit allen gemeldeten und bewilligten
Nebenbeschäftigungen ohne konkreten Personenbezug wäre hier für den Antragsteller wohl
kaum von Interesse. Im Ergebnis bedeutet dies, dass die vom Antragsteller verlangten Listen
nicht anonymisierbar i.S.v. Art. 9 Abs. 1 BGÖ sind.
30.
Als Nächstes stellt sich die Frage, ob die verlangten Listen mit allen gemeldeten und bewilligten
Nebenbeschäftigungen überhaupt anonymisiert werden müssen. Der in Art. 9 Abs. 1 BGÖ
geregelte Schutz von Personendaten gilt nicht im gleichen Umfang für Mitarbeitende der
öffentlichen Verwaltung. Behördenmitarbeitende können nicht mit „verwaltungsexternen Dritten“
verglichen werden und es ist festzuhalten, dass sie ihren Schutz der Privatsphäre nicht
umfassen geltend machen können, zumindest nicht, soweit sie öffentliche Aufgaben erfüllen.12
Konkret bedeutet dies, dass der Transparenzanspruch der Öffentlichkeit in Bezug auf einfache
Personendaten von Bundesangestellten wie Namen, Funktionsbezeichnungen usw. im
Zusammenhang mit deren öffentlichen Aufgabe gegenüber ihrem eigenen Anspruch auf Schutz
ihrer Privatsphäre in der Regel überwiegt.13 Daher sind ihre Personendaten nicht zu
anonymisieren, da eine Veröffentlichung solcher Angaben grundsätzlich kein Risiko einer
Persönlichkeitsverletzung mit sich bringt.14 Der Beauftragte hat sich im Übrigen schon mehrfach
mit der Anonymisierung von Personendaten auseinandergesetzt und eine
Anonymisierungspflicht bei Personendaten von Mitarbeitenden der öffentlichen Verwaltung
abgelehnt.15 Diese Haltung wurde durch das Bundesverwaltungsgericht in einem ähnlich
gelagerten Fall, bei dem es um die Offenlegung von Mitarbeiternamen der Verwaltung und
Kommissionsmitglieder ging, gestützt.16 Die in den verlangten Listen enthaltenen
Personendaten fallen folglich nicht unter die Anonymisierungspflicht gemäss Art. 9 Abs. 1 BGÖ.

12 ALEXANDRE FLÜCKIGER, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 9, RZ 14.
13 Vgl. dazu auch EDÖB Empfehlung vom 22. Februar 2012: Bundesanwaltschaft / Arbeitsvertrag alt Bundesanwalt, Ziff.
II.B.2.31.
14 ALEXANDRE FLÜCKIGER, a.a.O., RZ 14.
15 vgl. dazu z.B. EDÖB Empfehlung vom 16. August 2012: BSV / Sitzungsprotokolle AHV/IV-Kommission, Ziff.II.B.27 ff.; EDÖB
Empfehlung vom 19. Oktober 2012: fedpol / dezentral getätigte Beschaffungen, Ziff. II.B.29; EDÖB Empfehlung vom 4. März
2013: VBS/Bericht Feststellungen Kassenrevision, Ziff. II.B. 31; EDÖB Empfehlung vom 3. September 2013: WEKO /
Mitarbeiterlisten, Ziff. 24.
16 Urteil des BVGer A-4962/2012 vom 22. April 2013 E. 7.1 f. sowie arrêt du tribunal administratif fédéral A-3192/2010 du
17 juin 2011, consid. 6.1 ss.




8/11

31.
Art. 9 Abs. 2 sieht weiter vor, dass Zugangsgesuche, die sich auf amtliche Dokumente
beziehen, welche nicht anonymisiert werden können (und wie oben dargelegt auch nicht
anonymisiert werden müssen, vgl. vorangehende Ziffer), nach Art. 19 DSG zu beurteilen sind.
Als Grundsatz hält Art. 19 Abs. 1 DSG fest, dass Bundesorgane Personendaten nur bekannt
geben dürfen, wenn dafür eine Rechtsgrundlage i.S.v. Art. 17 DSG besteht oder in den in Art.
19 Abs. 1 Bst. a-d aufgeführten Fällen. Dies sieht auch das Bundespersonalgesetz selbst vor,
indem es in seinem Art. 27 Abs. 3 eine Bekanntgabe von Personendaten von
Bundesangestellten an Dritte im Falle des Vorhandenseins einer rechtlichen Grundlage oder
einer schriftlichen Einwilligung der betroffenen Person explizit zulässt. Aufgrund der enorm
grossen Zahl an Bundesangestellten, welche durch das vorliegende Zugangsgesuch betroffen
sind, muss davon ausgegangen werden, dass eine Anhörung all dieser Personen nicht bzw.
nicht mit verhältnismässigem Aufwand möglich ist. Zu prüfen bleibt, ob vorliegend ein Zugang
gestützt auf Art. 7 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 19 Abs. 1bis DSG in Betracht kommt, welche
vorliegend als rechtliche Grundlage i.S.v. Art. 27 Abs. 3 BPG zu prüfen sind.
32.
Nach Art. 19 Abs. 1bis DSG dürfen Bundesorgane im Rahmen der behördlichen Information
von Amtes wegen (Aktivinformation) oder gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz
(Passivinformation) Personendaten auch dann bekannt geben, wenn damit die
Beeinträchtigung der Privatsphäre der betroffenen Person einhergehen kann. Dazu müssen
jedoch folgende zwei Voraussetzungen kumulativ gegeben sein: Erstens müssen die
betreffenden Personendaten im Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen
(Bst. a), und zweitens muss an deren Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches Interesse
bestehen (Bst. b), d.h. das öffentliche Interesse an der Zugangsgewährung muss das Interesse
der betroffenen Person am Schutz ihrer Privatsphäre überwiegen. Die erstgenannte
Voraussetzung ist Ausfluss des datenschutzrechtlichen Zweckbindungsgebotes und ergibt sich
für das Öffentlichkeitsgesetz bereits aus der Definition des Begriffs „amtliches Dokument“ nach
Art. 5 Abs. 1 Bst. c BGÖ.17 Die zweite Voraussetzung verlangt im Einzelfall eine
Güterabwägung zwischen dem privaten Interesse einer Person am Schutz ihrer Privatsphäre
und dem öffentlichem Interesse am Zugang zu amtlichen Dokumenten.18 Art. 6 Abs. 2 VBGÖ
liefert Anhaltspunkte, wann das öffentliche Interesse am Zugang überwiegen kann. Ob
vorliegend ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Herausgabe der Dokumente
besteht, gilt es nachfolgend zu prüfen.
33.
Bereits aus Sinn und Zweck des Öffentlichkeitsgesetzes resultiert ein gewichtiges öffentliches
Interesse19 am Zugang zu amtlichen Dokumenten, denn Art. 1 BGÖ hält fest, dass dieses
Gesetz die Transparenz über den Auftrag, die Organisation und die Tätigkeit der Verwaltung
fördern und mit der Gewährung des Zugangs zu amtlichen Dokumenten zur Information der
Öffentlichkeit beitragen soll. Dieses grundsätzliche öffentliche Interesse alleine reicht jedoch für
eine allfällige Beschränkung des Schutzes der Privatsphäre der betroffenen Bundesangestellten
noch nicht aus. Vielmehr muss das öffentliche Interesse vorliegend so gewichtig sein, dass es
das Interesse der Betroffenen am Schutz ihrer Privatsphäre überwiegt (Art. 19 Abs. 1bis DSG
i.V.m. Art. 7 Abs. 2 BGÖ).
34.
Das öffentliche Interesse am Zugang kann nach Art. 6 Abs. 2 VBGÖ unter anderem etwa dann
überwiegen, wenn die Zugänglichmachung einem besonderen Informationsinteresse der
Öffentlichkeit dient, insbesondere aufgrund wichtiger Vorkommnisse (Bst. a), oder etwa weil die
Person, deren Privatsphäre durch die Zugänglichmachung beeinträchtigt werden könnte, zu

17 Urteil des BVGer A-1135/2011 vom 7. Dezember 2011 E. 7.1.1., m.w.H.
18 Urteil des BVGer A-3609/2010 vom 17. Februar 2011 E. 4.4. und 5.4.
19 STEPHAN C. BRUNNER/ALEXANDRE FLÜCKIGER, Nochmals: Der Zugang zu amtlichen Dokumenten, die Personendaten
enthalten, in: Jusletter 4. Oktober 2010, Rz. 5.




9/11

einer dem Öffentlichkeitsgesetz unterstehenden Behörde in einer rechtlichen oder faktischen
Beziehung steht, aus der ihr bedeutende Vorteile erwachsen (Bst. c). Vorliegend geht es um
den Zugang zu Listen mit allen gemeldeten und bewilligten Nebenbeschäftigungen aller
Bundesangestellten. Wie oben ausgeführt (vgl. Ziffer 30), gelten beim Zugang zu amtlichen
Dokumenten mit Personendaten von Behördenangestellten andere Massstäbe bezüglich des
Schutzanspruches der betroffenen Person, als dies bei „privaten Dritten“ der Fall ist.
Behördenmitarbeitende müssen weitergehende Eingriffe in ihre Privatsphäre dulden, sofern ein
direkter Zusammenhang zu ihrer öffentlichen Funktion besteht.20
35.
Ein direkter Zusammenhang der gemeldeten und bewilligten Nebenbeschäftigungen der
Bundesangestellten mit ihrer öffentlichen Funktion ist vorliegend bereits daher klar zu bejahen,
weil jeder Bundesangestellte nach Art. 23 BPG i.V.m. Art. 91 Abs. 1, 1bis und 2 der
Bundespersonalverordnung (BPV; SR 172.220.111.3) dazu verpflichtet ist, sämtliche seiner
öffentlichen Ämter und gegen Entgelt ausgeübten Tätigkeiten (sowie auch die unentgeltlichen
Nebenbeschäftigungen, sofern ein Interessenkonflikt nicht ausgeschlossen werden kann)
ausserhalb des Arbeitsverhältnisses dem Vorgesetzten zu melden und bewilligen zu lassen.
Hier nimmt der Bund in seiner Funktion als Arbeitgeber eine der ihm obliegenden
Kontrollfunktionen hinsichtlich seiner eigenen Arbeitsverhältnisse vor, indem er durch die
Melde- und Bewilligungspflicht für Nebenbeschäftigungen seiner Mitarbeitenden Gewähr leisten
muss, dass weder Überbelastungen mit Blick auf die Leistungsfähigkeit der Mitarbeitenden
noch Interessenkonflikte entstehen können. Dass die Öffentlichkeit ein gewichtiges Interesse an
einer funktionierenden Kontrolle dieser Nebenbeschäftigungen der Mitarbeitenden der
öffentlichen Verwaltung hat, liegt auf der Hand. Das Interesse der betroffenen Mitarbeitenden
des Bundes am Schutz ihrer Privatsphäre muss hier nach Ansicht des Beauftragten
zurücktreten, da deren öffentliche Funktion – und nicht zuletzt deren Entlöhnung aus
öffentlichen Mitteln – es rechtfertigen, dass sie in Bezug auf ihre übrigen Tätigkeiten volle
Transparenz schaffen müssen. Nur so kann bis zu einem gewissen Grad gewährleistet werden,
dass keine Unvereinbarkeiten von Verpflichtungen, Interessenkonflikte und schlimmstenfalls
sogar Misswirtschaft und Korruption entstehen.
36.
Weiter weist der Beauftragte darauf hin, dass seiner Ansicht nach die Offenlegung von ohnehin
melde- und bewilligungspflichtigen Nebenbeschäftigungen an sich vermutlich gar nicht geeignet
ist, die Privatsphäre der betroffenen Mitarbeitenden des Bundes tatsächlich ernsthaft zu
gefährden. Selbst wenn dies jedoch im Einzelnen der Fall wäre und eine Bekanntgabe
bestimmter Nebenbeschäftigungen einzelner Bundesangestellten eine Gefährdung der
Privatsphäre zur Folge haben könnte, so müsste eine solche gegenüber dem gewichtigen
öffentlichen Interesse am Zugang zu den entsprechenden Informationen in Kauf genommen
werden. Mit Blick auf die Möglichkeit einer minimalen Kontrolle durch die Öffentlichkeit von
Nebenbeschäftigungen von Bundesangestellten, welche entgeltlich sind und allenfalls die
Gefahr von Interessenkollisionen mit sich bringen und daher möglicherweise nicht mit einer
öffentlichen Funktion in Einklang zu bringen sind, ist der Beauftragte der Ansicht, dass diesem
öffentlichen Interesse besonderes Gewicht beizumessen ist. Im Ergebnis schätzt er das
öffentliche Interesse an minimaler Transparenz in diesem Bereich als ausreichend gewichtig
ein, um in Einzelfällen sogar eine Bekanntgabe jener Nebenbeschäftigungen zu rechtfertigen,
welche aufgrund ihres besonderen Charakters als besonders schützenswertes Personendatum
gemäss Art. 3 Bst. c DSG zu qualifizieren sind.
37.
Im Übrigen hat sich der Beauftragte bereits mehrfach zur Zugänglichkeit von
Interessenbindungen geäussert und dabei jeweils eine Interessenabwägung vorgenommen,

20 Siehe dazu auch die Stellungnahme des Schweizer Presserates 36/2001.




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welche nicht zuletzt mit Blick auf die Zielsetzungen des Öffentlichkeitsgesetzes, nämlich der
unmittelbaren Kontrolle der Verwaltung durch die Bürgerinnen und Bürger21, jeweils zugunsten
eines Zugangs ausgefallen sind.22
38.
Schliesslich macht der Beauftragte darauf aufmerksam, dass mit Blick auf die Offenlegung von
Interessenbindungen von Bundesangestellten Bestrebungen im Gang sind, mittels einer
Änderung der entsprechenden gesetzlichen Bestimmungen eine Ausdehnung dieser
Offenlegungspflicht herbeizuführen. Konkret empfahl der Bundesrat im Februar 2014 dem
Parlament, eine Motion23 von Nationalrätin Yvonne Gilli anzunehmen, welche die
Offenlegungspflicht für Interessenbindungen von Mitgliedern der Leitungsorgane von Anstalten
des Bundes analog jener für Mitglieder von ausserparlamentarischen Kommissionen gemäss
Art. 8f der Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung (RVOV, SR 172.010.1)
gesetzlich verankern soll. Es ist demnach eine klare Tendenz zu wachsender Transparenz
hinsichtlich Nebenbeschäftigungen und Interessenbindungen von Personen in öffentlichen
Funktionen zu erkennen. Auch wenn es für alle „normalen Bundesangestellten“ noch keine
Bestrebungen gibt, diese Informationen aktiv publizieren zu müssen, so bewirkt der mit dem
Öffentlichkeitsgesetz eingeführte Paradigmenwechsel immerhin die Pflicht des EPA zur
Offenlegung entsprechender Informationen auf Gesuch hin (passive Informationstätigkeit).
39.
Zusammengefasst gelangt der Beauftragte damit zu folgendem Zwischenergebnis:
Die Offenlegung der gemeldeten und bewilligten Nebenbeschäftigungen der
Bundesangestellten ist an sich nicht geeignet, die Privatsphäre der Betroffenen ernsthaft zu
gefährden. Selbst wenn dem so wäre, so gilt es zu beachten, dass Behördenmitarbeitenden der
Anspruch auf Schutz ihrer Privatsphäre nicht in demselben Umfang zusteht, wie „normalen
Dritten“. Eine Interessenabwägung zwischen dem öffentlichen Interesse am Zugang zu den
gemeldeten und bewilligten Nebenbeschäftigungen der Bundesangestellten und deren
Interesse am Schutz ihrer Privatsphäre fällt zugunsten der Öffentlichkeit und damit des
Zugangs aus, weshalb die verlangten Listen offenzulegen sind.
III.
Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragte:
40.
Das Eidgenössische Personalamt informiert den Antragsteller gestützt auf Art. 17 Abs. 1 BGÖ
i.V.m. Art. 16 Abs. 2 VBGÖ über die voraussichtlichen Kosten der Bearbeitung des vorliegend
zu beurteilenden Zugangsgesuches (insbesondere über die Kosten für die Erstellung der
verlangten Listen) und fordert ihn auf, sein Gesuch innerhalb von zehn Tagen zu bestätigen.
41.
Bestätigt der Antragsteller sein Gesuch innerhalb von zehn Tagen, so erstellt das
Eidgenössische Personalamt die verlangten Listen mit sämtlichen gemeldeten und bewilligten
Nebenbeschäftigungen der Bundesangestellten und stellt diese dem Antragsteller zu.
42.
Das Eidgenössische Personalamt erlässt eine Verfügung nach Art. 5 des Bundesgesetzes über
das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), wenn es in Abweichung von Ziffer 40 f. den
Zugang nicht gewähren will.


21 Vgl. Botschaft 2003 1974.
22 Vgl. dazu z.B. EDÖB Empfehlung vom 12. Februar 2010: BAG / Interessenerklärungen vom Kommissionsmitgliedern (EKIF),
Ziff. II.B.6; EDÖB Empfehlung vom 26. Februar 2014: ETHZ / Finanzierung von Lehrstühlen, Interessenbindungen der
Lehrstuhlinhaber und Vertrag mit Syngenta, Ziffer 25 ff.; EDÖB Empfehlung vom 28. Februar 2014: EPFL /
Interessenbindungen der Lehrstuhlinhaber und Verträge mit Nestlé, Ziffer 16 ff.
23 Vgl. http://www.parlament.ch/d/suche/seiten/geschaefte.aspx?gesch_id=20134040 (zuletzt besucht am 16.5.2014).




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43.
Das Eidgenössische Personalamt erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang dieser
Empfehlung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ).
44.
Der Antragsteller kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung beim
Eidgenössischen Personalamt den Erlass einer Verfügung nach Art. 5 VwVG verlangen, wenn
er mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs. 1 BGÖ).
45.
Gegen die Verfügung kann der Antragsteller beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde
führen (Art. 16 BGÖ).
46.
Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am
Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name des Antragstellers anonymisiert (Art. 13 Abs.
3 VBGÖ).
47.
Die Empfehlung wird eröffnet:
-
X

-
Eidgenössisches Personalamt
3003 Bern






Hanspeter Thür