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Empfehlung vom 27. November 2023: G. – SIF / Dokumente zur Übernahme der Credit SuisseVorbehalt von Spezialbestimmungen (Art. 6 Abs. 3 PLB-NVO i.V.m. Art. 4 BGÖ) – Persönlicher Geltungsbereich (Art. 2 Abs. 2 BGÖ) – Beeinträchtigung der freien Meinungs- und Willensbildung (Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ) – Zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen (Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ) – Aussenpolitische Interessen oder internationale Beziehungen der Schweiz (Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ) – Wirtschafts-, geld- und währungspolitische Interessen der Schweiz (Art. 7 Abs. 1 Bst. f BGÖ) – Geschäftsgeheimnis (Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ).PDF366.35 kB27. November 2023
Öffentlichkeitsprinzip


Feldeggweg 1
3003 Bern
Tel. +41 58 463 74 84, Fax +41 58 465 99 96
www.edoeb.admin.ch
Eidgenössischer Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragter
EDÖB

Bern, 27. November 2023
Empfehlung
nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes
im Schlichtungsverfahren zwischen
G.__
(Antragsteller)
und
Staatssekretariat für internationale Finanzfragen SIF
I
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
1.
Im März 2023 befand sich die Credit Suisse in einer akuten Vertrauenskrise. Angesichts der hef-
tigen Marktturbulenzen, mit denen die Credit Suisse kämpfte, hat der Bundesrat gestützt auf Not-
recht gemäss Art. 184 und 185 der Bundesverfassung1 am 16. März 2023 die Verordnung über
zusätzliche Liquiditätshilfe-Darlehen und die Gewährung von Ausfallgarantien des Bundes für Li-
quiditätshilfe-Darlehen der Schweizerischen Nationalbank [SNB] an systemrelevante Banken2
(nachfolgend: PLB3-NVO) erlassen. Zum Schutz der schweizerischen Volkswirtschaft verabschie-
dete der Bundesrat am 19. März 2023 ein Massnahmenpaket, das die Übernahme der Credit
Suisse durch die UBS ermöglichte. Zu diesem Massnahmenpaket gehörten unter anderem eine
Verlustübernahmegarantie des Bundes an die UBS im Umfang von 9 Milliarden Franken, eine
Garantie an die SNB zur Absicherung von Liquiditätshilfedarlehen an die Credit Suisse im Umfang
von 100 Milliarden Franken sowie ein ohne staatliche Garantie des Bundes ausgestattetes Liqui-
ditätshilfe-Darlehen der SNB von bis zu 100 Milliarden Franken.4 Der Informationsaustausch und
die Datenbearbeitung im Zusammenhang mit dem Vollzug der PLB-NVO wird in Art. 6 derselben

1 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101).
2 Verordnung vom 16. März 2023 über zusätzliche Liquiditätshilfe-Darlehen und die Gewährung von Ausfallgarantien des Bundes für Liquiditäts-
hilfe-Darlehen der Schweizerischen Nationalbank an systemrelevante Banken (AS 2023 135).
3 Public Liquidity Backstop PLB: staatliche Liquiditätssicherung für systemrelevante Banken.
4 Eidgenössisches Finanzdepartement EFD: Übernahme der Credit Suisse durch die UBS (abrufbar unter: www.efd.admin.ch > Finanzplatz >
Übernahme der Credit Suisse durch die UBS [zuletzt abgerufen am 6. September 2023]); Schweizerische Nationalbank: Nationalbank unter-
stützt Übernahme der Credit Suisse durch die UBS mit umfangreicher Liquiditätshilfe, Medienmitteilung vom 19. März 2023 (abrufbar unter:
www.snb.ch > Informationen für Medien > Medienmitteilungen [zuletzt abgerufen am 6. September 2023]).




2/21
geregelt. Gemäss Art. 6 Abs. 3 PLB-NVO ist der Zugang nach dem Öffentlichkeitsgesetz5 zu die-
sen Informationen und Daten ausgeschlossen. Art. 6 Abs. 3 PLB-NVO wurde am 15. September
2023 aufgehoben.6
2.
Der Antragsteller (Journalist) hat am 26. Juni 2023 in fünf gleichlautenden E-Mails gestützt auf
das Öffentlichkeitsgesetz beim Staatssekretariat für internationale Finanzfragen SIF um Einsicht-
nahme in sämtliche Korrespondenz (Briefe, E-Mails, Sitzungsprotokolle) zwischen Staatssekretä-
rin Daniela Stoffel und Vertretenden der Eidgenössischen Finanzverwaltung EFV, der Eidgenös-
sischen Finanzmarktaufsicht FINMA, der Schweizerischen Nationalbank SNB, der Credit Suisse
und der UBS, "in welcher die schwierige Lage der Credit Suisse untersucht wurde", ersucht. Die
Gesuche erstreckten sich auf den Zeitraum vom 1. Januar 2022 bis zum 14. März 2023.
3.
Am 30. Juni 2023 nahm das SIF Stellung und teilte dem Antragsteller in einer Stellungnahme, die
alle fünf Gesuche umfasste, mit, dass der Zugang zu den verlangten Informationen und Daten
nach dem Öffentlichkeitsgesetz gemäss Art. 6 Abs. 3 PLB-NVO i.V.m. Art. 4 Bst. a BGÖ ausge-
schlossen sei, soweit "die Gesuche Dokumente betreffen, die mit der Übernahme der Credit
Suisse durch die UBS verbunden sind". Weiter sei der Zugang in Anwendung von insbesondere
Art. 7 Abs. 1 Bst. a, b, c, d, f und g BGÖ zu verweigern.
4.
Am selben Tag reichte der Antragsteller einen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen Daten-
schutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein, in dem er sich auf die Zugangsverwei-
gerung, die alle fünf Zugangsgesuche betrifft, bezieht.
5.
Mit Schreiben vom 4. Juli 2023 bestätigte der Beauftragte gegenüber dem Antragsteller den Ein-
gang des Schlichtungsantrages und forderte gleichentags das SIF dazu auf, die betroffenen Do-
kumente sowie bei Bedarf eine ergänzende Stellungnahme einzureichen.
6.
Am 14. Juli 2023 reichte das SIF die Zugangsgesuche, deren Empfangsbestätigungen, die Stel-
lungnahme des SIF vom 30. Juni 2023 sowie eine ergänzende Stellungnahme ein. Darin wieder-
holte das SIF im Wesentlichen seine gegenüber dem Antragsteller geltend gemachten Ausfüh-
rungen, wonach der Zugang zu den vom Antragsteller anbegehrten Dokumente aufgrund von
Art. 6 Abs. 3 PLB-NVO in Verbindung mit Art. 4 Bst. a BGÖ sowie gestützt auf insbesondere Art. 7
Abs. 1 Bst. a, b, d, f und g BGÖ insgesamt zu verweigern sei. Es verwies diesbezüglich auf die
ergänzende Stellungnahme des Rechtsdienst des Eidgenössischen Finanzdepartements EFD
vom 26. Juni 2023 zu den Schlichtungsverfahren im Sachverhaltskomplex "Ausrichtung von Li-
quiditätshilfe und Übernahme der CS". Im Übrigen bezog sich das SIF "[i]n Bezug auf die Zustel-
lung aller von den Gesuchen potentiell betroffenen Dokumente auf die verschiedenen Stellung-
nahmen und Gespräche, die vom Rechtsdienst des Eidgenössischen Finanzdepartements im
Rahmen von bereits eingegangenen Schlichtungsgesuchen im Sachverhaltskomplex 'Ausrichtung
von Liquiditätshilfe und Übernahme der CS' abgegeben oder geführt wurden" (s. sogleich Ziffer 7).
7.
Im Zusammenhang mit weiteren Schlichtungsverfahren zum Sachverhaltskomplex "Ausrichtung
von Liquiditätshilfe und Übernahme der Credit Suisse" wurde der nachfolgend zusammengefasste
Austausch mit dem GS-EFD resp. wurde eine Besprechung mit Vertreterinnen und Vertretern des
GS-EFD durchgeführt:
− In der E-Mail vom 2. Juni 2023 an das GS-EFD schlug der Beauftragte für die Besprechung
des weiteren organisatorischen Vorgehens und die praktische Durchführung der komplexen
und umfangreichen Schlichtungsverfahren – insbesondere der Dokumenteneinsicht – eine Sit-
zung mit Vertreterinnen und Vertretern des GS-EFD vor.
− Am 16. Juni 2023 fand in den Räumlichkeiten des Beauftragten eine kurze Sitzung mit Vertre-
terinnen und Vertretern des GS-EFD statt. Während dieser Besprechung wurden einerseits die
zwischenzeitlich, d.h. seit der Übernahme der Credit Suisse durch die UBS, eingereichte Kom-
missionsmotion der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates SPK-N7 und der Be-

5 Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3).
6 Verordnung über zusätzliche Liquiditätshilfe-Darlehen und die Gewährung von Ausfallgarantien des Bundes für Liquiditätshilfe-Darlehen
der Schweizerischen Nationalbank an systemrelevante Banken (PLB-NVO; SR 952.3), Änderung vom 6. September 2023 (AS 2023 495).
7 Staatspolitische Kommission des Nationalrates SPK-N: Öffentlichkeitsprinzip nicht einschränken: Einreichung einer Kommissionsmotion,
Medienmitteilung vom 12. Mai 2023; vgl. auch Motion SPK-N "Kein Ausschluss des Öffentlichkeitsprinzips" (23.3587).




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schluss des Parlaments zur Einsetzung einer Parlamentarischen Untersuchungskommission
PUK8 im Kontext dieser Übernahme erwähnt. In Anbetracht dieser Ereignisse wurde dem GS-
EFD eine Frist bis am 26. Juni 2023 für eine diesbezügliche ergänzende Stellungnahme ein-
geräumt. Andererseits wurde die Durchführung der Einsichtnahme des Beauftragten in die von
den Schlichtungsverfahren betroffenen Dokumente thematisiert. Das GS-EFD gab an, dass
die Zusammenstellung der Dokumentation in Arbeit, diese allerdings aufgrund deren Umfangs
noch nicht komplett sei. Die Aufbereitung der Dokumente sei auch für die Arbeit der PUK er-
forderlich und betreffe teilweise identische Dokumentenbestände, wobei der Zeitpunkt der Er-
ledigung in beiden Fällen noch nicht bekannt sei. In Kenntnis der Fortführung der Aufbereitung
der Akten durch das GS-EFD werde der Beauftragte die ergänzende Stellungnahme abwarten
und im Anschluss das weitere Vorgehen bestimmen sowie weitere Angaben zur Durchführung
der Dokumenteneinsicht machen.
− Am 26. Juni 2023 reichte das GS-EFD eine ergänzende Stellungahme ein. Darin macht das
GS-EFD zunächst geltend, dass gemäss Art. 6 Abs. 3 PLB-NVO der Zugang nach dem Öffent-
lichkeitsgesetz zu Informationen und Daten, die namentlich im Zusammenhang mit der Ge-
währung, Verwaltung, Überwachung und der Abwicklung von Liquiditätshilfe-Darlehen und
Ausfallgarantien notwendig sind, ausgeschlossen ist. Dabei sei zu beachten, dass gestützt auf
diese Bestimmung – auch wenn der Wortlaut etwas anderes nahezulegen scheine – der Zu-
gang zu Dokumenten im Zusammenhang mit der Ausrichtung von Liquiditätshilfe und der Über-
nahme der Credit Suisse insgesamt zu verweigern sei. Die Auslegung, dass der Zugang nur
für Dokumente ausgeschlossen werden solle, welche nach dem Inkrafttreten der PLB-NVO
erstellt worden seien, entspreche nicht dem Willen des Verordnungsgebers. Weiter verweist
das GS-EFD auf die von den Eidgenössischen Räten eingesetzte PUK, deren Aufgabe unter
anderem die Sichtung und Bewertung der im Zusammenhang mit der Übernahme der Credit
Suisse angefallenen Dokumente sein werde. Diese könne nicht unbeeinflusst erfolgen, wenn
beispielsweise die öffentliche Meinung bereits durch die mediale Berichterstattung beeinflusst
worden sei. Die Gewährung des Zugangs zu Dokumenten im Zusammenhang mit den Ereig-
nissen rund um die Übernahme der Credit Suisse würde die freie Meinungsbildung der PUK
beeinträchtigen, weshalb der Zugang in Anwendung von Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ zum Schutz
deren Meinungs- und Willensbildung zumindest bis zum Abschluss der Arbeiten der PUK auf-
zuschieben sei. Art. 171 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Bundesversammlung (Parla-
mentsgesetz, ParlG; SR 171.10), wonach die Einsetzung einer solchen Untersuchungskom-
mission die Durchführung von zivil- und verwaltungsgerichtlichen Verfahren sowie von
Voruntersuchungen und Gerichtsverfahren in Strafsachen nicht hindert, zeitige keinen Einfluss
auf Schlichtungsverfahren nach dem Öffentlichkeitsgesetz. Selbst wenn entgegen dem Aus-
geführten davon auszugehen wäre, dass Art. 6 Abs. 3 PLB-NVO keinen pauschalen Aus-
schluss des Zugangs vorsehe, wäre der Zugang schliesslich gestützt auf die Ausnahmebe-
stimmungen des Öffentlichkeitsgesetzes vollständig zu verweigern. Der Zugang zu den
verlangten Dokumenten würde den durch die Massnahmen angestrebten Erhalt der Stabilität
des Finanzmarktes und damit die zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnah-
men beeinträchtigen (Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ). Darüber hinaus könnte die Offenlegung es
erlauben, nachzuvollziehen, ob und gegebenenfalls welche vertraulichen Diskussionen mit in-
ternationalen Partnern geführt worden sind, was die aussenpolitischen Interessen oder die in-
ternationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigen könnte (Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ).
Ausserdem seien im Zusammenhang mit der Übernahme der Credit Suisse durch die UBS
eine Vielzahl von Haftungsansprüchen in Milliardenhöhe gegen die Eidgenossenschaft öffent-
lich angedroht worden, weshalb die Gefahr bestehe, dass offen gelegte Dokumente aus dem
Zusammenhang gerissen und in Prozessen gegen die Eidgenossenschaft verwendet würden.
Dadurch würden die wirtschaftspolitischen Interessen der Schweiz gefährdet (Art. 7 Abs. 1
Bst. f BGÖ). Abschliessend müsse beachtet werden, dass die angefragten Dokumente Ge-
schäftsgeheimnisse der beteiligten Banken enthielten bzw. die enthaltenen Informationen
Rückschlüsse auf solche zuliessen (Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ).

8 Bundesbeschluss über die Einsetzung einer Parlamentarischen Untersuchungskommission zur Untersuchung der Geschäftsführung der
Behörden im Zusammenhang mit der Notfusion der Credit Suisse mit der UBS vom 8. Juni 2023, BBl 2023 1369 (nachfolgend: BBl 2023
1369).




4/21
− Mit E-Mail vom 18. Juli 2023 gelangte der Beauftragte an das GS-EFD und erklärte, dass er
vorsehe, die Einsicht in die von den Schlichtungsverfahren erfassten Dokumente in der Woche
vom 14. August 2023 in den Räumlichkeiten des EFD durchzuführen. Das GS-EFD wurde zu-
dem gebeten, Inhaltsübersichten mit den Dokumenten der jeweiligen Zugangs- resp. Schlich-
tungsverfahren bereitzuhalten.
8.
Ebenfalls mit E-Mail vom 9. August 2023 bat der Beauftragte das SIF um Präzisierungen betref-
fend die vom SIF in der Stellungnahme vom 14. Juli 2023 (Ziffer 6) geltend gemachten möglichen
Überschneidungen der beim SIF und beim GS-EFD verlangten Dokumente. Zudem ersuchte der
Beauftragte das SIF darum, die verlangten Dokumente an der Sichtung in der Woche vom 14.
August 2023 zur Verfügung zu stellen.
9.
Mit E-Mail vom 15. August 2023 führte das SIF aus, dass "die [vom Antragsteller] ersuchten Do-
kumente zu jenen Dokumenten [gehören], die Gegenstand der anderen Schlichtungsverfahren
sind. Diesbezüglich stehen das GS-EFD und das SIF im engen Kontakt". Des Weiteren könne das
SIF "[n]ach Rücksprache mit dem GS-EFD […] bestätigen, dass diese Unterlagen für die Sichtung
[…] zur Verfügung stehen werden."
10.
Am 16. August 2023 erfolgte die Dokumenteneinsicht, welche auf Antrag des Beauftragten in den
Räumlichkeiten des EFD stattfand. Das GS-EFD hielt, den Zugangsgesuchen beim GS-EFD und
beim SIF entsprechend, jeweils eine separate Dokumentenmappe inkl. Inhaltsverzeichnis bereit.
Nach einführenden allgemeinen Bemerkungen zu den vorgelegten Dokumenten sowie Hinweisen
des GS-EFD zu angedrohten Haftungsansprüchen gegen die Eidgenossenschaft richtete der Be-
auftragte einige Fragen an das GS-EFD. Anschliessend konnte der Beauftragte die vom GS-EFD
bereitgestellten Dokumente frei prüfen, wobei sich das GS-EFD weiterhin für die Beantwortung
von Fragen zur Verfügung hielt. Im Anschluss an die Dokumenteneinsicht bat der Beauftragte das
GS-EFD "[…] um schriftliche Präzisierung der Relevanz der aktuell hängigen und noch zu erwar-
tenden Klageverfahren der Gläubiger bzw. Aktionäre der Credit Suisse sowie der Relevanz der
von den Zugangsgesuchen betroffenen Dokumente mit Bezug auf diese Verfahren. Ausserdem
bitten wir Sie um schriftliche Bestätigung, dass alle uns in der heutigen Sitzung zugänglich ge-
machten Dokumente an die Parlamentarische Untersuchungskommission (PUK) zur CS-Notfu-
sion übermittelt wurden. Sofern dies nicht der Fall ist, bitten wir um Mitteilung, welche Dokumente
nicht ediert wurden."
11.
Mit E-Mail vom 16. August 2023 informierte der Beauftragte den Antragsteller darüber, dass vor-
liegend aufgrund der Anzahl der Schlichtungsanträge zu diesem Thema und der Komplexität der
aufgeworfenen Rechtsfragen9 auf die Durchführung einer Schlichtungssitzung verzichtet werde10,
er im Rahmen des schriftlich geführten Schlichtungsverfahrens jedoch Gelegenheit zur Einrei-
chung einer ergänzenden Stellungnahme erhalte (Art. 12 Abs. 2 VBGÖ).
12.
Am 22. August 2023 reichte der Antragsteller eine ergänzende Stellungnahme ein. Er führte darin
aus, dass die "Übernahme der Credit Suisse durch die UBS, bei der die Eidgenössische Finanz-
verwaltung sowie Staatssekretärin Daniela Stoffel direkt involviert waren, […] ein Ereignis von
höchstem öffentlichen Interesse [Hervorhebungen im Original] [war]. Allfällige kurzfristige un-
angenehme Folgen einer Veröffentlichung der Ereignisse, etwa in Form einer vorübergehend hö-
heren Medienpräsenz, reichen nach der Praxis des Bundesgerichts nicht aus, um den Zugang zu
verweigern." Es bestehe somit ein Recht auf Informationen zur Übernahme der Credit Suisse
durch die UBS. Weiter machte der Antragsteller geltend, dass die vom Bundesrat erlassene
PLB-NVO den Zugang zu den gewünschten Dokumenten nicht ausschliesse, sondern im "ent-
sprechenden Artikel ausdrücklich vom 'Vollzug der Verordnung' die Rede [ist]." Die Zugangsge-
suche bezögen sich jedoch auf einen Zeitraum vor der Übernahme, womit Art. 6 Abs. 3 PLB-NVO
nicht greife. Darüber hinaus thematisierte der Antragsteller die vom SIF insbesondere geltend
gemachten Ausnahmebestimmungen nach Art. 7 Abs. 1 Bst. a, b, d, f und g BGÖ und führte Ar-
gumente gegen die Anwendbarkeit der entsprechenden Ausnahmen an. Im Wesentlichen ist der
Antragsteller dabei der Ansicht, dass die Anwendung der Ausnahmebestimmungen nicht

9 Vgl. Art. 12a der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31).
10 Gemäss Botschaft zum Öffentlichkeitsgesetz obliegt die Festlegung des Verfahrens im Einzelnen dem Beauftragten; er kann dasjenige
Vorgehen wählen, das dem einzelnen Fall am besten angemessen ist (Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwal-
tung [Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ] vom 12. Februar 2003, BBl 2003 1963 [zitiert BBl 2003], BBl 2003 2024).




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nachvollziehbar sei. Insbesondere seien Beeinträchtigungen weder der freien Meinungs- und Wil-
lensbildung der Behörde noch der zielkonformen Durchführungen konkreter Massnahmen zu er-
warten, zumal die Übernahme der Credit Suisse durch die UBS bereits abgeschlossen sei. Zudem
sei "nicht nachvollziehbar, wie die Offenlegung der gewünschten Dokumente die 'innere und
äussere Sicherheit der Schweiz' gefährden sollte." Der Antragsteller räumte zwar ein, dass die
Bekanntgabe gewisser Informationen Berufs- und Geschäftsgeheimnisse gefährden könnte. Al-
lerdings bestehe die Möglichkeit der Schwärzung dieser Passagen. Schliesslich ging der Antrag-
steller darauf ein, dass auch die Einsetzung der PUK nicht gegen die Zugangsgewährung spre-
che. Sie falle nicht unter Art. 7 Abs. 1 Bst. a und b BGÖ.
13.
In seiner E-Mail vom 25. August 2023 an den Beauftragten präzisierte das GS-EFD ausgewählte
Aspekte zur Bedeutung der hängigen oder drohenden Verfahren und äusserte sich damit zusam-
menhängend zur Relevanz der diese allfällig betreffenden Dokumente (vgl. Ziffer 13). Das GS-
EFD wies dabei auf die im Nachgang zu den Massnahmen zur Rettung der Credit Suisse zahlrei-
chen öffentlich angekündigten Rechtsverfahren hin, u.a. gegen die Eidgenossenschaft. "Neben
Klagen nach nationalem Recht sind dabei vielfach auch mögliche Klagen an internationale Ge-
richte gestützt auf Investitionsschutzabkommen genannt worden." Mangels Kenntnis über ver-
folgte Argumentationslinien lasse sich nicht hinreichend verlässlich abschätzen, welche Informa-
tionen in einem allfälligen Prozess für die prozessuale Position nachteilig sein könnten. Im
Ergebnis sei deshalb zur Wahrung der Interessen der Eidgenossenschaft von höchster Bedeu-
tung, dass der Zugang zu Dokumenten betreffend die Rettung der Credit Suisse bis zur definitiven
Erledigung der drohenden Entschädigungsforderungen umfassend verweigert werde. Abschlies-
send bestätigte das GS-EFD ausdrücklich, dass "[…] sämtliche der Ihnen zugänglich gemachten
Dokumente auch der Parlamentarischen Untersuchungskommission zugänglich gemacht wur-
den."
14.
Auf die weiteren Ausführungen des Antragstellers und des SIF sowie auf die eingereichten
und/oder in den Räumlichkeiten des EFD gesichteten Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den
folgenden Erwägungen eingegangen.
II
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
A.
Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
15.
Der Antragsteller reichte fünf Zugangsgesuche nach Art. 10 BGÖ beim SIF ein. Dieses verwei-
gerte den Zugang zu den verlangten Dokumenten. Der Antragsteller ist als Teilnehmer an voran-
gegangenen Gesuchsverfahren zur Einreichung eines Schlichtungsantrags berechtigt (Art. 13
Abs. 1 Bst. a BGÖ). Der Schlichtungsantrag, der alle fünf Zugangsgesuche betrag, wurde form-
gerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der Stellung-
nahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ). Da die Zugangsgesu-
che dieselbe Thematik betreffen und das SIF nur eine Stellungnahme betreffend die fünf
Zugangsgesuche gegenüber dem Antragsteller abgab, der wiederum nur einen Schlichtungsan-
trag bezogen auf alle fünf Zugangsgesuche einreichte, rechtfertigt es sich, die Verfahren zu ver-
einigen und in einer gemeinsamen Empfehlung zu erledigen.
16.
Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt.11
Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung,
ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der Angelegenheit
eine Empfehlung abzugeben.
17.
Mit Inkrafttreten des Bundesgesetzes über den Datenschutz vom 25. September 2020 (Daten-
schutzgesetz, DSG; SR 235.1) wurden der Schutz, die Bearbeitung und die Bekanntgabe von
Daten juristischer Personen aus dem Datenschutzgesetz ausgenommen. Das Datenschutzgesetz
findet deshalb nur noch auf (Personen-)Daten natürlicher Personen Anwendung. Im revidierten
Art. 9 Abs. 2 BGÖ wird für den Zugang von Personendaten auf das Datenschutzgesetz (neu

11 BBl 2003 2024.




6/21
Art. 36 DSG) verwiesen. In Bezug auf die Daten juristischer Personen verweist das Öffentlich-
keitsgesetz neu auf Art. 57s des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes (RVOG;
SR 172.010).
18.
Angesichts der Tatsache, dass das Datenschutzgesetz während des vorliegenden Schlichtungs-
verfahrens in Kraft getreten ist, ist vorab zu klären, welche Rechtsgrundlage zur Anwendung ge-
langt: Der Gesetzgeber unterliess es, Übergangsbestimmungen für das Zugangs- und Schlich-
tungsverfahren nach dem Öffentlichkeitsgesetz zu erlassen. Das Bundesverwaltungsgericht12
hatte kürzlich einen Fall zu beurteilen, bei welchem das neue Datenschutzgesetz während des
hängigen Beschwerdeverfahrens in Kraft getreten ist. Es weist darauf hin, dass die Rechtmässig-
keit eines Verwaltungsaktes grundsätzlich nach der Rechtslage zur Zeit seines Erlasses zu beur-
teilen ist, ausser das seither geänderte Recht sehe ausdrücklich eine andere Ordnung vor. "Es ist
deshalb regelmässig auf das alte Recht abzustellen. Zu relativieren ist dieser Nachwirkungsgrund-
satz insofern, als für den Beschwerdeführer günstigeres Recht stets berücksichtigt werden soll
und strengeres Recht dann, wenn zwingende Gründe für dessen sofortige Anwendung sprechen."
Das Gericht kommt zum Schluss, dass die Tragweite der neuen Bestimmungen gleich geblieben
und das alte Recht anzuwenden ist. Aus diesen Gründen wendet der Beauftragte in diesem
Schlichtungsverfahren die altrechtlichen Bestimmungen des Öffentlichkeits- und Datenschutzge-
setzes an.
B.
Materielle Erwägungen
19.
Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 VBGÖ die Rechtmässigkeit und die Angemessenheit
der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde.13
20.
Gegenstand des vorliegenden Schlichtungsverfahrens ist der Zugang zu amtlichen Dokumenten
entsprechend den Zugangsgesuchen (vgl. Ziffer 2).
21.
Mit den vorliegend relevanten Zugangsgesuchen, die gemeinsam in einer Stellungnahme des SIF
beantwortet wurden, verlangt der Antragsteller sämtliche Korrespondenz (Briefe, E-Mails, Sit-
zungsprotokolle) zwischen Staatssekretärin Daniela Stoffel und Vertretenden der EFV, der
FINMA, der SNB sowie der Banken Credit Suisse und UBS für den Zeitraum vom 1. Januar 2022
bis zum 14. März 2023. Weder das GS-EFD nach das SIF haben sich in ihren Stellungnahmen
zur Zugänglichkeit dieser Dokumente geäussert.
22.
Nach Art. 2 Abs. 2 BGÖ gilt das Öffentlichkeitsgesetz nicht für die SNB und die FINMA. In einer
früheren Empfehlung hat der Beauftragte die Ansicht vertreten, dass die FINMA privaten Dritten
gleichgestellt ist. Diesfalls wären Dokumente der FINMA nach den Vorgaben des Öffentlichkeits-
gesetzes zugänglich, soweit sie in den Dokumentenbestand einer Behörde nach Art. 2 Abs. 1
BGÖ Eingang gefunden haben und zur Ausübung einer öffentlichen Aufgabe verwendet werden
(vgl. Art. 5 Abs. 1 Bst. b und c BGÖ).14 Bei genauerer Betrachtung dürfte diese Einschätzung
jedoch, wie sich sogleich zeigen wird, unzutreffend sein.
23.
Das Bundesverwaltungsgericht hat die Frage, ob die FINMA bei der Anwendung des Öffentlich-
keitsgesetzes allenfalls wie eine private Dritte zu behandeln ist, bis anhin offen gelassen. Es hat
lediglich festgehalten, dass es sich bei der FINMA nicht um eine Behörde i.S.v. Art. 10, 12 und
15 BGÖ handelt, "[…] sondern, wenn schon, um eine 'Dritte, die nicht dem BGÖ untersteht'."15
Wie diese Aussage genau zu verstehen ist, lässt sich den Erwägungen nicht entnehmen. Das
Bundesverwaltungsgericht führt weiter aus: "Dem Interesse der Vorinstanz [FINMA], ihren Stand-
punkt einzubringen, kann vorliegend im Übrigen Rechnung getragen werden, indem diese von der
zuständigen Behörde in analoger Anwendung von Art. 11 Abs. 4 VBGÖ ins Verfahren einbezogen

12 Urteil des BVGer A-516/2022 vom 12. September 2023 E. 8.2.2 m.w.H.
13 GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader (Hrsg.), Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ), Art. 13, Rz 8.
14 EDÖB Empfehlung vom 18. Dezember 2013: BJ und SIF / Zuständigkeit für die Bearbeitung eines Zugangsgesuches, Ziffer 26.
15 Urteil des BVGer A-916/2014 vom 4. Dezember 2014 E. 1.4.1.




7/21
wird."16 Diese Auffassung spricht eher gegen die Qualifizierung der FINMA als gewöhnliche pri-
vate Dritte, zumal deren Interessen grundsätzlich im Rahmen der Anhörung nach Art. 11 BGÖ
eruiert werden.17
24.
Nach dem klaren Wortlaut von Art. 2 Abs. 2 BGÖ gilt das Gesetz als Ganzes nicht für die SNB
und die FINMA. Dies hat zur Konsequenz, dass namentlich auch die Definitionsmerkmale des
amtlichen Dokuments nach Art. 5 BGÖ keine Anwendung finden. Daraus folgt, dass von der SNB
oder der FINMA an eine dem Öffentlichkeitsgesetz unterstehende Behörde übermittelte Doku-
mente nicht zu amtlichen Dokumenten im Sinne des Öffentlichkeitsgesetzes werden.18 Somit sind
Dokumente der SNB und der FINMA dem Zugang nach dem Öffentlichkeitsgesetz unter dem so-
gleich angemerkten Vorbehalt (Ziffer 26) auch dann entzogen, wenn sie einer Behörde, welche
vom Geltungsbereich des Gesetzes erfasst wird, mitgeteilt worden sind oder sich in deren Besitz
befinden.
25.
Sodann ist der Status der SNB zu berücksichtigen: Die SNB verfügt über einen besonderen Status
der Unabhängigkeit gegenüber dem Bundesrat und der Bundesverwaltung (vgl. Art. 99 BV). Ge-
mäss Art. 6 des Bundesgesetzes über die Schweizerische Nationalbank (Nationalbankgesetz,
NBG; SR 951.11) dürfen die Nationalbank und die Mitglieder ihrer Organe bei der Wahrnehmung
der geld- und währungspolitischen Aufgaben weder vom Bundesrat noch von der Bundesver-
sammlung oder von anderen Stellen Weisungen einholen oder entgegennehmen. Um diese Un-
abhängigkeit auch im Bereich des Informationszugangs zu gewährleisten, sollte die SNB nicht
dem Öffentlichkeitsgesetz unterstellt werden.19 Vor diesem Hintergrund mutet es widersprüchlich
an, wenn die SNB nicht selbst über den Zugang sie betreffender Dokumente entscheiden kann,
sondern andere Behörden hingegen über den Zugang zu Informationen, welche sie von der SNB
erhalten haben, entscheiden.20 Darin ist ein Hinweis zu erblicken, dass die SNB bei der Anwen-
dung des Öffentlichkeitsgesetzes nicht als private Dritte zu betrachten ist, sondern dass die von
der SNB erstellten und mitgeteilten Dokumente dem Zugang insgesamt entzogen sind. Um eine
unterschiedliche Anwendung der beiden in Art. 2 Abs. 2 BGÖ erwähnten Institute zu verhindern,
ist diese Auffassung (zumindest im Ergebnis) auch für die FINMA zu beanspruchen.
26.
Soweit von den Zugangsgesuchen erfasste Dokumente von der FINMA oder der SNB im Auftrag
oder in Vertretung des SIF resp. einer anderem dem Öffentlichkeitsgesetz unterstehenden Stelle
erstellt worden sind, kann für diese nicht die Bestimmung von Art. 2 Abs. 2 BGÖ angerufen wer-
den. Zentrales Kriterium für die Zurechnung sämtlicher unter diesen Umständen erstellten Doku-
mente zum Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes ist dabei die Tatsache, dass die infrage-
stehenden Institutionen/Organisationen öffentliche Aufgaben übernehmen, welche gewöhnlich
von der Zentralverwaltung bzw. von dem Öffentlichkeitsgesetz unterstehenden Stellen wahrge-
nommen werden müssen, weshalb sie in diesem Umfang als deren verlängerter Arm wirken. Wä-
ren diese Dokumente dem Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes entzogen, stünde es im
Belieben des Bundesrates oder seiner Departemente, durch die einzelfallweise Auslagerung von
Verwaltungsaufgaben das Öffentlichkeitsprinzip auszuhebeln.21
27.
Zwischenfazit: Gemäss Art. 2 Abs. 2 BGÖ gilt das Öffentlichkeitsgesetz nicht für die SNB und die
FINMA, weshalb von diesen erstellte oder durch diese anderen dem Öffentlichkeitsgesetz unter-
stehende Behörden mitgeteilte Dokumente nicht vom Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgeset-
zes erfasst werden. Das SIF kann für diese Dokumente an der Abweisung des Gesuchs festhal-
ten. Vorbehalten bleiben Dokumente, welche nicht in Erfüllung der öffentlichen Aufgaben der SNB
oder FINMA, sondern von diesen in Vertretung oder im Auftrag einer anderen Behörde erstellt
worden sind (vgl. Ziffer 26).
28.
Das GS-EFD macht in seiner Stellungnahme vom 26. Juni 2023, auf die das SIF vollumfänglich
Bezug nimmt (vgl. Ziffer 6), gegenüber dem Beauftragten vorab geltend, die vom Antragsteller

16 Urteil des BVGer A-916/2014 vom 4. Dezember 2014 E. 1.4.2.
17 Vgl. BGE 142 II 340 E. 4.6 m.w.H.
18 SÄGESSER, in: Handkommentar BGÖ, Art. 2 Rz. 50.
19 BBl 2003 1988.
20 SÄGESSER, in: Handkommentar BGÖ, Art. 2 Rz. 53.
21 Vgl. dazu BVGE 2011/52 E. 4.2 zur Unterstellung einer Experten- beziehungsweise Ad-hoc-Kommission unter das Öffentlichkeitsgesetz,
sofern sie öffentliche Aufgaben übernimmt, welche gewöhnlich von der Zentralverwaltung wahrgenommen werden.




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verlangten Dokumente seien Informationen i.S.v. Art. 6 Abs. 3 PLB-NVO, weshalb der Zugang
nach dem Öffentlichkeitsgesetz ausgeschlossen sei. Weiter erklärt das GS-EFD in seiner Stel-
lungnahme: "Zwar scheint der Wortlaut der Bestimmung nahezulegen, dass der Ausschluss des
Zugangs nach BGÖ nur Informationen betrifft, die gestützt auf die PLB-NVO ausgetauscht wur-
den, mithin den Zugang nur zu Dokumenten ausschliessen soll, die nach dem Inkrafttreten der
Verordnung erstellt wurden. Diese am Wortlaut orientierte Auslegung entspricht aber nicht dem
Willen des Verordnungsgebers. Dieser wollte den Zugang zu Dokumenten im Zusammenhang mit
der Ausrichtung von Liquiditätshilfe und der Übernahme der Credit Suisse insgesamt ausschlies-
sen. Ein Grund für eine Unterscheidung zwischen Dokumenten, die vor und nach dem Inkrafttre-
ten der Verordnung erstellt wurden, ist nicht ersichtlich. Der Verordnungsgeber wollte zum einen
den ausserordentlich hohen Geheimhaltungsbedürfnissen im Zusammenhang mit diesem Ge-
schäft Rechnung tragen […], zum andern berücksichtigte er, dass die durch das Geschäft ausser-
ordentlich belasteten beteiligten Behörden vorderhand nicht in der Lage sind, eine zuverlässige
Ausscheidung der äusserst grossen Menge von Dokumenten vorzunehmen, bei denen überwie-
gende Geheimhaltungsinteressen bestehen. Der Zugang zu Dokumenten im Zusammenhang mit
diesem Geschäft ist insgesamt zu verweigern."
29.
Der Antragsteller bringt vor, dass "die entsprechende Verordnung [PLB-NVO] den Zugang zu den
gewünschten Dokumenten jedoch keineswegs aus[schliesst]. Im entsprechenden Artikel ist aus-
drücklich vom 'Vollzug der Verordnung' die Rede. Da sich mein Gesuch aber auf die Zeit vor der
Übernahme bezieht (1. Januar 2022 bis 14. März 2023), greift Art. 6 Abs. 3 der Verordnung nicht."
Sinngemäss macht der Antragsteller folglich geltend, dass Dokumente, welche vor dem Zeitpunkt
des Inkrafttretens datierten, gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz zugänglich zu machen seien.
30.
Nach Art. 6 PLB-NVO tauschen das EFD, die FINMA und die SNB nicht öffentlich verfügbare
Informationen aus, die namentlich im Zusammenhang mit der Gewährung, Verwaltung, Überwa-
chung und der Abwicklung von Liquiditätshilfe-Darlehen und Ausfallgarantien notwendig sind. Sie
dürfen Personendaten und andere Informationen bearbeiten, verknüpfen und untereinander sowie
an Dritte bekanntgeben, soweit dies für den Vollzug der Verordnung, namentlich für die Gewäh-
rung, die Verwaltung, die Überwachung und die Abwicklung von Liquiditätshilfe-Darlehen und von
Sicherheiten oder für die Marktbeobachtung notwendig ist. Gemäss Art. 6 Abs. 3 PLB-NVO ist der
Zugang nach dem Öffentlichkeitsgesetz zu diesen Informationen und Daten ausgeschlossen. In
den Erläuterungen zur PLB-NVO wird explizit festgehalten, dass Abs. 3 eine Spezialbestimmung
im Sinne von Art. 4 Bst. a BGÖ darstellt.22
31.
Gemäss Art. 4 BGÖ sind Bestimmungen anderer Bundesgesetze vorbehalten, die bestimmte In-
formationen als geheim bezeichnen (Bst. a) oder vom Öffentlichkeitsgesetz abweichende Voraus-
setzungen für den Zugang zu bestimmten Informationen vorsehen (Bst. b), was zur Folge hat,
dass die Bestimmungen des Öffentlichkeitsgesetzes für den Zugang zu diesen Informationen nicht
anwendbar sind.23 Demnach ist zunächst zu prüfen, ob und in welchem Umfang Art. 6 Abs. 3 PLB-
NVO als Spezialbestimmung i.S.v. Art. 4 BGÖ zu qualifizieren ist und folglich der Anwendbarkeit
der Bestimmungen des Öffentlichkeitsgesetzes und dessen Zugangsrecht entgegensteht.
32.
Die PLB-NVO ist eine Bundesratsverordnung, welche sich auf Art. 184 Abs. 3 und Art. 185 Abs. 3
BV stützt. In einem ersten Schritt ist folglich zu prüfen, ob die erwähnten Verfassungsbestimmun-
gen eine ausreichende (Rechts-)Grundlage für Art. 6 Abs. 3 PLB-NVO darstellen.
33.
Unter der Bezeichnung Beziehungen zum Ausland legt Art. 184 Abs. 3 BV Folgendes fest: Wenn
die Wahrung der Interessen des Landes es erfordert, kann der Bundesrat Verordnungen und Ver-
fügungen erlassen. Verordnungen sind zu befristen. Gemäss Art. 185 BV (Äussere und innere
Sicherheit) kann der Bundesrat, unmittelbar gestützt auf diesen Artikel, Verordnungen und Verfü-
gungen erlassen, um eingetretenen oder unmittelbar drohenden schweren Störungen der öffent-
lichen Ordnung oder der inneren oder äusseren Sicherheit zu begegnen. Solche Verordnungen
sind zu befristen (Abs. 3). Auf Art. 185 Abs. 3 BV lassen sich dabei nur Massnahmen stützen, die

22 Staatssekretariat für internationale Finanzfragen SIF: Verordnung über zusätzliche Liquiditäts-hilfe-Darlehen und die Gewährung von Aus-
fallgarantien des Bundes für Liquiditätshilfe-Darlehen der Schweizerischen Nationalbank an systemrelevante Banken, Erläuterungen, 16.
März 2023 (nachfolgend: Erläuterungen PLB-NVO), S. 12.
23 Vgl. Urteil des BVGer A-1732/2018 vom 26. März 2019 E. 7.2.




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unmittelbar der Krisenbekämpfung dienen.24 Gestützt auf Art. 185 Abs. 3 BV kann der Bundesrat
ohne entsprechende Grundlage in einem formellen Gesetz gesetzesvertretende und gesetzeser-
gänzende Verordnungen erlassen. Die darin enthaltenen Anordnungen müssen notwendig, zeit-
lich dringlich, durch überwiegende öffentliche Interessen gerechtfertigt und verhältnismässig
sein.25 Sofern der Bundesrat gestützt auf Art. 184 Abs. 3 und Art. 185 Abs. 3 BV handelt, müssen
die qualifizierten Voraussetzungen von Art. 185 Abs. 3 BV erfüllt sein, da ansonsten die erhöhten
Voraussetzungen unterwandert werden könnten.26
34.
Im Fall des Vorbehalts des Öffentlichkeitsgesetzes ist für den Beauftragten zumindest dessen
Notwendigkeit und auch die Verhältnismässigkeit nicht offensichtlich. In Anbetracht der bereits
existierenden Ausnahmebestimmungen des Öffentlichkeitsgesetzes, welche mitunter den Schutz
von öffentlichen Interessen (behördliche Entscheidfindung [Art. 7 Abs. 1 Bst. a, Art. 8 Abs. 1 und
2 BGÖ], wirtschafts- und währungspolitische Interessen [Art. 7 Abs. 1 Bst. f BGÖ]) sowie privaten
Interessen (Berufs- und Geschäftsgeheimnisse [Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ], Privatsphäre und Per-
sonendaten [Art. 7 Abs. 2 und Art. 9 BGÖ]) gewährleisten, soweit sie begründet sind, ist für den
Beauftragten nicht ersichtlich und wird vom Bundesrat auch nicht dargetan, inwiefern berechtigte
Interessen nicht hinreichend geschützt werden können.27 Im Rahmen der Rettung der UBS im
Jahr 2008 wurde in die entsprechende Verordnung über die Rekapitalisierung der UBS AG
(SR 611.055), welche der Bundesrat ebenfalls gestützt auf Art. 184 Abs. 3 und Art. 185 Abs. 3 BV
erliess, kein spezialgesetzlicher Vorbehalt aufgenommen, was die Notwendigkeit eines solchen
bei der Übernahme der Credit Suisse durch die UBS ebenfalls fraglich erscheinen lässt. Zu er-
wähnen ist überdies, dass sowohl auf eine Verlängerung der Gültigkeit von Art. 6 Abs. 3 PLB-
NVO verzichtet wurde und gemäss Botschaft auch auf eine Überführung dieser Bestimmung ins
ordentliche Recht verzichtet werden soll.28 Darin kann ebenfalls ein Hinweis erblickt werden, dass
die Notwendigkeit eines spezialgesetzlichen Vorbehalts zumindest nicht naheliegend ist. Schliess-
lich widerspricht der vorbehaltlose Ausschluss der Verwaltungsöffentlichkeit dem Verhältnismäs-
sigkeitsprinzip, zumal ein Aufschub oder eine zeitliche resp. sachliche Begrenzung des Zugangs-
ausschlusses als mildere Massnahmen durchaus zu prüfen gewesen wären.
35.
Im Ergebnis hält der Beauftragte fest, dass in Bezug auf die Verfassungs- bzw. Rechtmässigkeit
der Bestimmung von Art. 6 Abs. 3 PLB-NVO durchaus Zweifel bestehen, insbesondere was die
Voraussetzungen der Notwendigkeit und Verhältnismässigkeit der fraglichen Bestimmung betrifft.
Nach der Rechtsprechung können und müssen die Gerichte im konkreten Anwendungsfall die
Rechtmässigkeit der einschlägigen Rechtsgrundlagen überprüfen.29 Im Rahmen des Schlich-
tungsverfahrens ergibt sich für den Beauftragten weder aus dem Öffentlichkeitsgesetz noch aus
der Öffentlichkeitsverordnung eine rechtliche Grundlage für die Überprüfung der Verfassungsmäs-
sigkeit von Art. 6 Abs. 3 PLB-NVO, weshalb er die Klärung dieser Frage den Gerichten überlässt.
36.
In einem zweiten Schritt ist sodann zu beurteilen, ob in einer auf Art. 184 Abs. 3 und Art. 185
Abs. 3 BV gestützten Bundesratsverordnung ein Vorbehalt des Öffentlichkeitsgesetzes (rechts-
genüglich) normiert werden kann. Weder aus dem Öffentlichkeitsgesetz noch aus den Materialien
ergeben sich Hinweise zur Qualifizierung von auf Art. 184 Abs. 3 und Art. 185 Abs. 3 BV ab-

24 Urteil des BVGer B–5990/2020 vom 24. Juni 2021 E. 2.2.6.
25 Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996, BBl 1997 I 1-643, 418. In der Literatur finden sich ähnliche ver-
langte Voraussetzungen: Die öffentliche Ordnung, die innere oder die äussere Sicherheit als Schutzgut, bezüglich des Schutzgutes be-
steht eine unmittelbar drohende oder eingetretene, schwere Störung (sachliche Dringlichkeit), es liegt zeitliche Dringlichkeit vor und es
stehen keine geeigneten gesetzlichen Massnahmen zur Verfügung (Subsidiarität) (URS SAXER, in: Bernhard Ehrenzeller/Benjamin Schind-
ler/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl., Zürich/St. Gal-
len/Basel/Genf [zit. St. Galler BV-Kommentar], Art. 185 N 71 ff.).
26 SAXER, in: St. Galler BV-Kommentar, Art. 185 N 69.
27 Siehe auch: Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter EDÖB: Ausschluss des Öffentlichkeitsgesetzes durch Not-
recht, Kurzmeldung vom 6. April 2023 (abrufbar unter: https://www.edoeb.admin.ch/edoeb/de/home.html > Kurzmeldungen > 06.04.2023 -
Ausschluss des Öffentlichkeitsgesetzes durch Notrecht [zuletzt abgerufen am 31. August 2023]).
28 Vgl. Botschaft zur Änderung des Bankengesetzes, Ziff. 7.7 (abrufbar unter: www.admin.ch > Dokumentation > Medienmitteilungen > Bun-
desrat verabschiedet Botschaft zur Einführung einer staatlichen Liquiditätssicherung für systemrelevante Banken [zuletzt abgerufen am:
12. September 2023]) sowie Entwurf zur Änderung der PLB-NVO und Entwurf zur Änderung des BankG (Art. 32l e contrario); für die Auf-
hebung von Art. 6 Abs. 3 PLB-NVO vgl. auch Fn. 6.
29 Urteil des BVGer B-5990/2020 vom 24. Juni 2021 E. 2.2.2 m.w.H., wobei das BVGer darin die Verordnung vom 20. März 2020 über Mass-
nahmen im Bereich der Arbeitslosenversicherung im Zusammenhang mit dem Coronavirus (Covid-19) (Covid-19-Verordnung Arbeitslo-
senversicherung, SR 837.033) zu beurteilen hatte, welche sich während der gesamten für das vorliegende Urteil einschlägigen Zeit auf
die Rechtsgrundlage von Art. 185 Abs. 3 BV stützte (E. 2.2.1); nach BIAGGINI sind Verordnungen, die sich auf Art. 185 Abs. 3 BV abstüt-
zen, einer Überprüfung durch das Bundesgericht prinzipiell zugänglich (konkrete Normenkontrolle) (GIOVANNI BIAGGINI, «Notrecht» in Zei-
ten des Coronavirus – Eine Kritik der jüngsten Praxis des Bundesrats zu Art. 185 Abs. 3 BV, ZBl 121/2020 S. 242).




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gestützten Verordnungsbestimmungen als Vorbehalte i.S.v. Art. 4 BGÖ. Der Vorbehalt spezieller
Bestimmungen anderer Bundesgesetze nach Art. 4 BGÖ bezieht sich auf Gesetze im formellen
Sinn gemäss Art. 163 Abs. 1 BV.30 Die PLB-NVO ist – wie bereits erwähnt – eine Bundesratsver-
ordnung, welche sich auf Art. 184 Abs. 3 und Art. 185 Abs. 3 BV stützt. Es handelt sich damit nicht
um von der Bundesversammlung in Form eines Bundesgesetzes erlassene Bestimmungen im
Sinne von Art. 163 Abs. 1 BV, was für die Annahme eines Vorbehalts vom Öffentlichkeitsgesetz
gemäss Botschaft grundsätzlich vorausgesetzt ist.
37.
Der Bundesrat kann direkt gestützt auf die Grundlage von Art. 185 Abs. 3 BV verfassungsunmit-
telbare, selbstständige Verordnungen und Verfügungen erlassen, um eingetretenen oder unmit-
telbar drohenden schweren Störungen der öffentlichen Ordnung oder der inneren oder äusseren
Sicherheit zu begegnen.31 Nach der Rechtsprechung und der Lehre können diese selbstständigen
Verordnungen ein formelles Gesetz ersetzen und dürfen wichtige rechtssetzende Bestimmungen
im Sinne von Art. 164 Abs. 1 BV enthalten sowie Grundlage für schwere Grundrechtseinschrän-
kungen sein.32 Aus der Ermächtigungsgrundlage von Art. 185 Abs. 3 BV ergibt sich für den Bun-
desrat die Befugnis, anstelle des Gesetzgebers zu handeln.33
38.
Zwischenfazit: Verordnungen des Bundesrates gestützt auf Art. 184 Abs. 3 BV und Art. 185
Abs. 3 BV können ein formelles Gesetz ersetzen und dürfen wichtige rechtssetzende Bestimmun-
gen im Sinne von Art. 164 Abs. 1 BV enthalten sowie Grundlage für schwere Grundrechtsein-
schränkungen sein. Dies muss demnach auch für die PLB-NVO gelten, was nach Ansicht des
Beauftragten insgesamt dafür spricht, dass der Ausschluss des Öffentlichkeitsgesetzes durch
Art. 6 Abs. 3 PLB-NVO grundsätzlich rechtswirksam ist.
39.
Zu klären bleibt der zeitliche und sachliche Anwendungsbereich von Art. 6 Abs. 3 PLB-NVO. Die
PLB-NVO ist am 16. März 2023 um 20.00 Uhr in Kraft getreten (Art. 15 Abs. 1 PLB-NVO). Sie
enthält keine Bestimmung über eine Rückwirkung einzelner oder aller Gesetzesartikel. Allerdings
wird im Erläuternden Bericht zu Art. 6 Abs. 1 PLB-NVO Folgendes festgehalten: "Die Bestimmung
erfasst auch Informationen und Unterlagen über zurückliegende Sachverhalte wie beispielweise
zu Umfang und Modalitäten der von der SNB gewährten ausserordentlichen und zusätzlichen Li-
quiditätshilfe-Darlehen, die sich vor einer allfälligen Gewährung der Liquiditätshilfe-Darlehen mit
Ausfallgarantie verwirklicht haben, sofern solche Informationen und Unterlagen für den Vollzug
der Verordnung notwendig sind."34 Es stellt sich somit die Frage der Rückwirkung der Bestimmun-
gen der PLB-NVO resp. insbesondere deren Art. 6 Abs. 3 und damit des Ausschlusses des Zu-
gangsrechts nach dem Öffentlichkeitsgesetz auf Dokumente, die vor Inkrafttreten der PLB-NVO
erstellt oder den Behörden übermittelt wurden.
40.
Die Rechtsprechung unterscheidet zwischen echter/eigentlicher Rückwirkung und unechter/unei-
gentlicher Rückwirkung.35 Die echte Rückwirkung bzw. die Rückwirkung im eigentlichen Sinne
bezeichnet den Fall, dass eine neue gesetzliche Regelung auf bereits abgeschlossene Sachver-
halte angewandt wird.36 Nach bundesgerichtlicher Praxis ist diese nur zulässig, wenn sie im be-
treffenden Erlass ausdrücklich angeordnet ist oder sich deutlich daraus ergibt, in zeitlicher Bezie-
hung mässig ist, zu keinen stossenden Rechtsungleichheiten führt, sich durch triftige Gründe
rechtfertigen lässt und nicht in wohlerworbene Rechte eingreift.37 Als unechte Rückwirkung resp.
Rückwirkung im uneigentlichen Sinne gilt, wenn das neue Recht an einen vorbestehenden Sach-
verhalt anknüpft oder einen Dauersachverhalt bloss für die Zukunft neu beurteilt.38 Hier findet das

30 BBl 2003 1989.
31 Vgl. auch SAXER, in: St. Galler BV-Kommentar, Art. 185 N 58.
32 Urteil des BVGer C-1828/2020 vom 4. Mai 2020 E. 2.3 m.H.; vgl. auch BGE 122 lV 258 E. 2.a m.w.H.; SAXER, in: St. Galler BV-Kommen-
tar, Art. 185 N 89; PIERRE TSCHANNEN: Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 5. Auflage 2021, N. 1673.
33 BIAGGINI: OFK – BV Kommentar, 2. Aufl. 2017, Art. 185 Rz. 10c.
34 Erläuterungen PLB-NVO, S. 11.
35 BGE 138 I 189 E. 3.4.
36 BVGE 2021 V/2 E. 2.4.4 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung des BGer, insb. BGE 144 I 81 E. 4.1; 138 I 189 E. 3.4.
37 BGE 138 I 189 E. 3.4; 122 V 408; 102 Ia 69 E. 3; Urteil des BVGer B-5990/2020 vom 24. Juni 2021 E. 2.4.4 m.H.; BVGE 2007/25 E. 3.1;
vgl. auch ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020 (zit.: Verwaltungsrecht), Rz. 270.
38 BGE 126 V 134 E. 4a m.w.H.; vgl. ausführlicher dazu: ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Verwaltungsrecht, Rz. 279 ff.




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neue Recht – gestützt auf Sachverhalte, die früher eingetreten sind und noch andauern – lediglich
für die Zeit seit Inkrafttreten (ex nunc et pro futuro) Anwendung.39
41.
Die PLB-NVO kennt keine ausdrückliche Regelung zur echten Rückwirkung. Vielmehr wird in
Art. 15 Abs. 1 PLB-NVO zu deren Inkrafttreten explizit festgehalten, dass sie für sechs Monate ab
Inkrafttreten gilt. Soweit sich das GS-EFD in seiner Stellungnahme, auf die sich auch das SIF
bezieht (Ziffer 6), darauf beruft, dass für eine Unterscheidung zwischen Dokumenten, die vor und
nach dem Inkrafttreten der Verordnung erstellt wurden, keine Gründe ersichtlich seien, wird dies
losgelöst von einem konkreten Bezug zu Verordnungsbestimmungen vorgebracht. Abgesehen
davon ist für den Beauftragten auch nicht ersichtlich, dass sich Hinweise für eine echte Rückwir-
kung – wie von der Rechtsprechung gefordert – deutlich aus dem Erlass ergeben bzw. erkennbar
ist, dass eine echte Rückwirkung klar gewollt ist; ausserdem fehlen für die Annahme einer echten
Rückwirkung (auch ohne explizite Erlassbestimmung) vorliegend triftige Gründe (vgl. Ziffer 33)
und eine zeitliche Beschränkung. Die von der Praxis aufgestellten Anforderungen für eine echte
Rückwirkung werden von der Behörde damit nicht hinreichend belegt und sind für den Beauftrag-
ten auch nicht ersichtlich. Selbst wenn hier von einer unechten Rückwirkung auszugehen wäre,
ist die Anwendung der entsprechenden Verordnungsbestimmungen auf früher eingetretene Sach-
verhalte oder Dauersachverhalte gemäss Bundesgericht auf den Zeitpunkt nach Inkrafttreten des
Erlasses beschränkt.40
42.
Es bleibt darauf hinzuweisen, dass das Bundesverwaltungsgericht für die Beurteilung des Beste-
hens eines Vorbehalts des Öffentlichkeitsgesetzes auf die im Zeitpunkt der Erstellung der Doku-
mente geltenden rechtlichen Grundlagen abstellt.41 Vor Inkrafttreten der PLB-NVO kann sich der
Umgang mit Informationen und Daten im Zusammenhang mit der Übernahme der Credit Suisse
nicht nach der PLB-NVO gerichtet haben, weshalb Art. 6 Abs. 3 PLB-NVO auf die Informationen
nicht anwendbar ist.
43.
Zusammenfassend kommt der Beauftragte zum Schluss, dass der Vorbehalt des Öffentlichkeits-
gesetzes von Art. 6 Abs. 3 PLB-NVO lediglich für die Zeit nach seinem Inkrafttreten Anwendung
findet bzw. für Dokumente gilt, welche nach dem 16. März 2023, 20.00 Uhr (Art. 15 Abs. 1
PLB-NVO), erstellt oder mitgeteilt worden sind.
44.
Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass amtliche Dokumente, die vor dem 16. März 2023,
20.00 Uhr, dem Öffentlichkeitsgesetz unterstellt waren, auch nach diesem Zeitpunkt unterstellt
bleiben. Dies gilt auch dann, wenn sie nach dem 16. März 2023, 20.00 Uhr, erneut übermittelt,
mitgeteilt oder weitergegeben wurden.
45.
Im Hinblick auf den sachlichen Anwendungsbereich wird dieser von Art. 6 Abs. 3 PLB-NVO nicht
eingehender bezeichnet. Die in Abs. 3 gewählte Formulierung – die explizite Erwähnung von In-
formationen (bezieht sich auf Abs. 1) und Daten (bezieht sich auf Abs. 2) – kann durchaus als
Hinweis verstanden werden, dass Bezug auf die vorangehenden Absätze 1 und 2 genommen
wird, welche den Informationsaustausch und die Datenbearbeitung regeln. Auch aus systemati-
schen Gesichtspunkten und aufgrund des Titels von Art. 6 (Informationsaustausch und Datenbe-
arbeitung) ist von einem Bezug auf beide vorhergehenden Absätze 1 und 2 auszugehen, welche
infolgedessen den sachlichen Anwendungsbereich des Vorbehalts definieren. Entsprechend wäre
der persönliche Geltungsbereich des Ausschlusses anhand der in den Art. 6 Abs. 1 und 2
PLB-NVO erwähnten Behörden und Privaten zu definieren.
46.
Gestützt auf das hiervor Ausgeführte kommt der Beauftragte zum Ergebnis, dass der Vorbehalt
des Öffentlichkeitsgesetzes von Art. 6 Abs. 3 PLB-NVO – sofern von dessen Verfassungsmässig-
keit ausgegangen wird – lediglich für die Zeit nach seinem Inkrafttreten Anwendung findet bzw.
für Dokumente gilt, welche nach dem 16. März 2023 um 20.00 Uhr (Art. 15 Abs. 1 PLB-NVO)
erstellt oder der Behörde mitgeteilt wurden, innerhalb des sachlichen Rahmens von Art. 6 Abs. 1
und 2 PLB-NVO und in Bezug auf die darin erwähnten Behörden und beigezogenen Dritten.
47.
Zwischenfazit: Der Zugang zu amtlichen Dokumenten, welche in den Anwendungsbereich von
Art. 6 Abs. 3 PLB-NVO im hiervor erwähnten Sinne fallen (vgl. Ziffer 46), wird in Anwendung

39 BGE 126 V 134 E. 4a; BGE 119 V 200 E. 5.c/dd m.w.H.
40 Vgl. Ziffer 40, mit Nachweis in Fussnote 39.
41 Vgl. dazu Urteil des BVGer A-839/2022 vom 5. April 2023 E. 6.2.1 und 7.8; Entscheid angefochten beim BGer.




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von Art. 4 (Bst. a) BGÖ spezialgesetzlich geregelt, weshalb die Bestimmungen des Öffentlich-
keitsgesetzes für den Zugang zu diesen Informationen nicht anwendbar sind. Mangels Anwend-
barkeit des Öffentlichkeitsgesetzes kann das SIF in diesem Umfang an der Abweisung des Ge-
suchs festhalten, sofern entsprechende Dokumente vorhanden sind. Für die übrigen Dokumente
ist nachfolgend die Zugänglichkeit der mit den Zugangsgesuchen verlangten Dokumente nach
den Vorgaben des Öffentlichkeitsgesetzes zu beurteilen.
48.
Im Zusammenhang mit der von der Bundesversammlung eingesetzten PUK erwägt das GS-EFD
in seiner Stellungahme vom 26. Juni 2023, auf die sich das SIF bezieht (Ziffer 6), mit Verweis auf
Art. 171 Abs. 2 ParlG, dass das Verfahren der PUK keinen Einfluss auf die Durchführung von
Schlichtungsverfahren nach dem Öffentlichkeitsgesetz habe, da es sich bei diesem weder um ein
verwaltungsgerichtliches Verfahren noch um eine Voruntersuchung in Strafsachen handle. Jeden-
falls sei Art. 171 Abs. 2 ParlG keine Einschränkung der materiellrechtlichen Ausschlussgründe
von Art. 7 Abs. 1 BGÖ zu entnehmen.
49.
Mit Bundesbeschluss vom 8. Juni 2023 hat die Bundesversammlung die Einsetzung einer Parla-
mentarischen Untersuchungskommission nach den Art. 163 ff. ParlG beschlossen.42 Gegenstand
der parlamentarischen Untersuchung bildet die Geschäftsführung der letzten Jahre des Bundes-
rates, der Bundesverwaltung und anderer Träger von Aufgaben des Bundes im Zusammenhang
mit der Notfusion der Credit Suisse mit der UBS, soweit diese der parlamentarischen Oberaufsicht
unterliegen (Art. 2 Abs. 1 des Bundesbeschlusses). Infolgedessen besteht zwischen dem Unter-
suchungsgegenstand der PUK und dem thematischen Umfang der mit den vorliegenden Zugangs-
gesuchen verlangten Dokumente offensichtlich eine inhaltliche Nähe. Es bedarf demnach der Klä-
rung der Frage, ob die Einsetzung einer PUK Auswirkungen auf die Durchführung von
(Schlichtungs-)Verfahren nach dem Öffentlichkeitsgesetz hat.
50.
Gemäss Art. 171 Abs. 2 ParlG hindert die Einsetzung einer Untersuchungskommission die Durch-
führung von zivil- und verwaltungsgerichtlichen Verfahren sowie von Voruntersuchungen und Ge-
richtsverfahren in Strafsachen nicht. Disziplinar- oder Administrativuntersuchungen des Bundes,
die Sachverhalte oder Personen betreffen, welche Gegenstand der parlamentarischen Untersu-
chung sind oder waren, dürfen hingegen nur mit Ermächtigung der Untersuchungskommission
angehoben werden. Laufende Verfahren sind zu unterbrechen, bis die Untersuchungskommission
die Fortsetzung bewilligt (Art. 171 Abs. 3 ParlG).
51.
Weder der Wortlaut noch die Materialien zu den einschlägigen Bestimmungen des Parlaments-
gesetzes äussern sich zum Verhältnis zwischen Untersuchungen der PUK und dem Öffentlich-
keitsgesetz. Ab dem Zeitpunkt der Einsetzung einer PUK gelten gemäss gesetzlichen Vorgaben
des Parlamentsgesetzes ausschliesslich für Disziplinar- oder Administrativuntersuchungen spezi-
fische Vorgaben (Art. 171 Abs. 3 ParlG). Es gibt keine Hinweise, dass die Einsetzung einer PUK
nach dem Willen des Gesetzgebers Auswirkungen auf die Durchführung von Verfahren nach dem
Öffentlichkeitsgesetz haben soll. So ist namentlich zu beachten, dass der Zugang zu amtlichen
Dokumenten betreffend Verfahren einer Untersuchungskommission nicht vom sachlichen Gel-
tungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes ausgenommen ist (Art. 3 Abs. 1 Bst. a BGÖ e contrario).
Bei einer PUK handelt es sich um ein politisches Gremium.43 Art. 3 Abs. 1 Bst. a BGÖ nimmt
lediglich verschiedene Justizverfahren vom sachlichen Geltungsbereich aus44 und ist nach Ein-
schätzung des Beauftragten beispielsweise auch nicht auf die Untersuchungen der Geschäftsprü-
fungskommissionen GPK anwendbar.45
52.
Zwischenfazit: Insgesamt kommt der Beauftragte zum Schluss, dass die Einsetzung einer PUK
keine Auswirkungen auf die Durchführung von Verfahren nach dem Öffentlichkeitsgesetz hat.
53.
Das SIF beruft sich für die Zugangsverweigerung resp. den Zugangsaufschub zunächst auf die
Ausnahme nach Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ, des Weiteren zusätzlich auf Bst. b, d, f und g BGÖ
(Ziffer 3). Für das Vorliegen der Ausnahmebestimmungen nach Art. 7 Abs. 1 BGÖ müssen kumu-
lativ folgende zwei Bedingungen gegeben sein: Erstens muss das von der Behörde geltend

42 BBl 2023 1369, Art. 1.
43 Bericht der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates zum Parlamentsgesetz vom 1. März 2001, Ziffer 9, S. 120.
44 Vgl. Urteil des BGer 1C_333/2020 vom 22. Oktober 2021 E. 5.1.2.
45 EDÖB Empfehlung vom 3. Mai 2022: GS-EDI / Verschiedene Unterlagen, Ziffer 6.




13/21
gemachte Interesse durch die Offenlegung erheblich beeinträchtigt werden, eine bloss geringfü-
gige oder unangenehme Konsequenz gilt nicht als Beeinträchtigung. Zweitens muss ein ernsthaf-
tes Risiko bestehen, dass die Beeinträchtigung eintritt. Ist eine solche lediglich denkbar oder im
Bereich des Möglichen, darf der Zugang nicht verweigert werden. Der im Öffentlichkeitsgesetz
verankerte Schutzmechanismus von Geheimhaltungsinteressen gemäss Art. 7 Abs. 1 BGÖ beruht
einzig auf dem Bestehen oder Nichtbestehen eines Schadensrisikos. Ein abstraktes Gefährdungs-
risiko für die auf dem Spiel stehenden Interessen reicht jedoch nicht aus. Die Lehre verlangt, dass
die aufgrund der Offenlegung drohende Verletzung eine gewisse Erheblichkeit aufweisen und ein
ernsthaftes Risiko für deren Eintreten bestehen müsse. Dies sei dann als gegeben zu erachten,
wenn der Schaden nach dem üblichen Lauf der Dinge mit hoher Wahrscheinlichkeit eintritt. Nach
der Botschaft zum Öffentlichkeitsgesetz genügt das Bestehen einer gewissen Wahrscheinlichkeit,
dass der Zugang zu einem amtlichen Dokument eines der in Art. 7 BGÖ aufgelisteten Interessen
beeinträchtigen würde. Laut Bundesgericht muss eine Verletzung der jeweiligen privaten oder öf-
fentlichen Interessen aufgrund der Zugänglichkeit des betreffenden Dokuments wahrscheinlich
erscheinen, wobei nicht jede geringfügige oder unangenehme Konsequenz als Beeinträchtigung
gelten kann.46
54.
Aufgrund des in Art. 6 BGÖ verankerten Öffentlichkeitsprinzips besteht eine widerlegbare gesetz-
liche Vermutung zugunsten des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten.47 Die betroffene Be-
hörde hat amtliche Dokumente zugänglich zu machen oder die verlangte Auskunft über deren
Inhalt zu erteilen, es sei denn, sie kann nachweisen, dass ein Ausnahmetatbestand nach Art. 7
Abs. 1 BGÖ erfüllt ist, ein besonderer Fall von Art. 8 BGÖ vorliegt oder die Privatsphäre resp.
Personendaten (Art. 7 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 9 BGÖ) zu schützen sind. Die objektive Beweislast
zur Widerlegung der Vermutung des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten obliegt der zustän-
digen Behörde. Misslingt ihr der Beweis, ist der Zugang grundsätzlich zu gewähren.48
55.
In seiner Stellungnahme vom 26. Juni 2023 (Ziffer 7) verweist das GS-EFD auf die von der Bun-
desversammlung eingesetzte PUK, deren Aufgabe unter anderem die Sichtung und Bewertung
der im Zusammenhang mit der Übernahme der Credit Suisse angefallenen Dokumente sein
werde. Das SIF verweist auf diese Stellungnahme (Ziffer 6). Die Wahrnehmung dieser Aufgabe
könne demnach nicht unbeeinflusst erfolgen, wenn beispielsweise aufgrund von aus Geheimhal-
tungsgründen unvollständigen Akten eine mediale Berichterstattung erfolge, welche die öffentliche
Meinung beeinflusse. Die Gewährung des Zugangs zu Dokumenten im Zusammenhang mit den
Ereignissen rund um die Übernahme der Credit Suisse würde die freie Meinungsbildung der PUK
beeinträchtigen, weshalb der Zugang in Anwendung von Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ zum Schutz
deren Meinungs- und Willensbildung zumindest bis zum Abschluss der Arbeiten der PUK aufzu-
schieben sei.
56.
Der Antragsteller hält in seiner Stellungnahme vom 22. August 2023 entgegen, dass die Einset-
zung einer PUK der Zugangsgewährung nicht entgegenstehe. "Eine PUK ist per Definition 'kein
Strafgericht und auch keine Disziplinarbehörde' und fällt deshalb nicht unter BGÖ Art. 7 Abs. 1
a/b."
57.
Gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ kann der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt, auf-
geschoben oder verweigert werden, wenn durch seine Gewährung die freie Meinungs- und Wil-
lensbildung einer diesem Gesetz unterstellten Behörde, eines anderen legislativen oder administ-
rativen Organes oder einer gerichtlichen Instanz wesentlich beeinträchtigt werden kann. Laut
Botschaft zum Öffentlichkeitsgesetz soll der Schutz der freien Meinungs- und Willensbildung ver-
hindern, dass die Verwaltung durch eine verfrühte Bekanntgabe von Informationen während eines
Entscheidungsprozesses unter allzu starken Druck der Öffentlichkeit gerät, wodurch die Bildung
einer eigenen Meinung und eines eigenen Willens verhindert werden könnte. Nach dem Wortlaut
des Gesetzes muss der Zugang zu einem amtlichen Dokument zu einer wesentlichen Beeinträch-
tigung der Meinungs- und Willensbildung führen. Diese Bedingung ist nicht erfüllt, wenn z.B. die

46 BGE 133 II 209 E. 2.3.3; zum Schadensrisiko siehe COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, in: Handkommentar BGÖ, Art. 7 Rz. 4; BGE 142 II 324
E. 3.4.
47 BGE 142 II 340 E. 2.2.
48 Urteil des BVGer A-6003/2019 vom 18. November 2020 E. 2.1.




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Veröffentlichung eines Dokuments das blosse Risiko beinhaltet, eine heftige öffentliche Auseinan-
dersetzung zu provozieren. Gemäss Botschaft und Rechtsprechung49 ist nicht jede Verzögerung
oder Erschwerung im Entscheidungsprozess, welche sich aus der öffentlichen Auseinanderset-
zung ergibt, automatisch als wesentliche Beeinträchtigung der freien Meinungs- und Willensbil-
dung einer Behörde zu betrachten.50 Zudem ist die Schwelle für das Ausmass der Beeinträchti-
gung bei Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ höher angesetzt als bei den übrigen Ausnahmebestimmungen
und bedingt für eine Zugangsbeschränkung eine wesentliche Beeinträchtigung.51
58.
Eine PUK kann eingesetzt werden, wenn Vorkommnisse von grosser Tragweite der Klärung be-
dürfen (Art. 163 Abs. 1 ParlG). Gegenstand der Untersuchungen durch die PUK bildet die Ge-
schäftsführung der letzten Jahre des Bundesrates, der Bundesverwaltung und anderer Träger von
Aufgaben des Bundes im Zusammenhang mit der Notfusion der Credit Suisse mit der UBS, soweit
diese der parlamentarischen Oberaufsicht unterliegen. Zu untersuchen ist die Rechtmässigkeit,
Zweckmässigkeit und Wirksamkeit der Tätigkeit der genannten Behörden und Organe – sowie
deren Zusammenwirken untereinander und mit Dritten.52 Die eigentlichen Untersuchungsarbeiten
umfassen insbesondere die Auswertung der relevanten Dokumente.53 Die PUK erstattet den bei-
den Räten Bericht über ihre Untersuchung sowie über allfällige Verantwortlichkeiten und instituti-
onelle Mängel und unterbreitet die nötigen Vorschläge für Massnahmen zur Behebung der Män-
gel.54 Der generell formulierte Auftrag erlaubt es der PUK, alle relevanten Organe und Behörden
in den Blick zu nehmen. Auch der zu untersuchende Zeitraum wird weit gefasst und umfasst min-
destens Sachverhalte ab dem Jahr 2015 bis zur Umsetzung der Notfusion.55 Sodann ist auch der
Bestand der Dokumente, die von der Untersuchung erfasst werden, entsprechend breit. Das GS-
EFD hat auf entsprechende Aufforderung des Beauftragten ausdrücklich bestätigt, dass sämtliche
die vorliegenden Zugangsgesuche betreffenden Dokumente auch der PUK zugänglich gemacht
wurden, und die Ansicht vertreten, dass die Gewährung des verlangten Zugangs somit Auswir-
kungen auf die Meinungs- und Willensbildung der PUK zeitigen könnte.
59.
Um sich bei der politischen Aufarbeitung des Themenkomplexes keinem unnötigen äusseren
Druck auszusetzen, sieht die PUK unter Berufung auf die Schweigepflicht nach Art. 169 ParlG
während der Untersuchung namentlich davon ab, über erhaltene Dokumente und Inhalte dersel-
ben zu informieren.56 In Anbetracht der weit verbreiteten Empörung über den Niedergang der
Credit Suisse und die Tragweite deren Übernahme durch die UBS findet die Meinungs- und Wil-
lensbildung der PUK vorliegend in einem medial intensiv bearbeiteten Umfeld statt, in welchem
aufgrund des herrschenden Erwartungsdrucks eine hohe Nachfrage nach Informationen besteht,
die geeignet sein könnten, die ausstehenden Erkenntnisse und Wertungen der PUK vorwegzu-
nehmen. Entsprechend der in der Lehre vertretenen Ansicht, wonach eine Offenlegung nur bei
komplexen, umstrittenen oder heiklen Dossiers verhindert werden darf, die einen Reflexions- und
Reifungsprozess erfordern,57 kann der Beauftragte in diesem Kontext nicht ausschliessen, dass
selbst Dokumente von begrenztem Informationsgehalt Anlass zu öffentlichen Spekulationen ge-
ben könnten, unter deren Einfluss die Meinungs- und Willensbildung der PUK wesentlich beein-
trächtigt werden könnte. Diesbezüglich die nötigen Abgrenzungen und Triagen der Dokumente
vorzunehmen, muss der Beauftragte der zuständigen Fachbehörde überlassen58, zumal sich we-
der das SIF noch das GS-EFD in ihren Stellungnahmen zu diesen Abgrenzungsfragen näher ver-
nehmen liessen.

49 BBl 2003 2007; Urteil des BVGer A-6291/2013 vom 28. Oktober 2014 E. 7.2.3 m.w.H.
50 BBl 2003 2007.
51 COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, in: Handkommentar BGÖ, Art. 7 Rz. 15.
52 BBl 2023 1369, Art. 2.
53 Die Parlamentarische Untersuchungskommission (PUK) "Geschäftsführung der Behörden – CS-Notfusion" ist im Zeitplan, Medienmittei-
lung vom 8. September 2023 (zit.: PUK, Medienmitteilung vom 8. September 2023) (abrufbar unter: www.parlament.ch > Services > News
> Medienmitteilung > Die Parlamentarische Untersuchungskommission (PUK) «Geschäftsführung der Behörden – CS-Notfusion» ist im
Zeitplan [zuletzt abgerufen am 12. September 2023]).
54 BBl 2023 1369, Art. 3.
55 PUK, Medienmitteilung vom 8. September 2023.
56 Parlamentarische Untersuchungskommission «Geschäftsführung der Behörden – CS-Notfusion»: Information und Kommunikation der
Parlamentarischen Untersuchungskommission, Richtlinien vom 13. Juli 2023, Ziffer 3.2 (abrufbar unter: www.parlament.ch > Organe >
Kommissionen > Aufsichtskommissionen > Parlamentarische Untersuchungskommissionen PUK > PUK – Geschäftsführung der Behör-
den – CS-Notfusion > Dokumente [zuletzt abgerufen am: 12. September 2023]).
57 COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, Handkommentar BGÖ, Art. 7 Rz 15.
58 Vgl. Urteil des BVGer A-1051/2022 vom 29. August 2023 E. 10.2.




15/21
60.
Zwischenfazit: Im Ergebnis ist nach Ansicht des Beauftragten hinreichend plausibel, dass die Of-
fenlegung gewisser Informationen und Dokumente im Zusammenhang mit den Ereignissen rund
um die Übernahme der Credit Suisse die freie Meinungs- und Willensbildung der PUK wesentlich
beeinträchtigen kann. Infolgedessen empfiehlt der Beauftragte dem SIF, den Zugang zu denjeni-
gen Dokumenten, deren Bekanntgabe eine wesentliche Beeinträchtigung der Meinungs- und Wil-
lensbildung der PUK zur Folge haben können, in Anwendung von Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ bis
zum Abschluss der Arbeiten der PUK aufzuschieben. Vorgängig hat das SIF im Sinne einer Triage
diejenigen Dokumente, welche die von der Rechtsprechung aufgestellten Erfordernisse für die
Anwendung von Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ nicht erfüllen, zu identifizieren und auszusondern.
61.
Zu beurteilen bleibt nachfolgend zum einen die Zugänglichkeit derjenigen Dokumente, deren Zu-
gang nicht gestützt auf Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ aufgeschoben werden kann. Zum andern ist die
Zugänglichkeit der vom Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes erfassten amtlichen Doku-
mente nach Abschluss der Arbeiten der PUK und damit nach dem Dahinfallen des Grundes für
den Zugangsaufschub (Ziffer 60) zu beurteilen.
62.
Das GS-EFD bringt in seiner Stellungnahme vom 26. Juni 2023, auf die auch das SIF verweist
(Ziffer 6), vor, der Zugang zu den verlangten Dokumenten würde den durch die Massnahmen
angestrebten Erhalt der Stabilität des Finanzmarktes und damit die zielkonforme Durchführung
konkreter behördlicher Massnahmen beeinträchtigen. Da ein teilweiser Zugang umgehend Spe-
kulationen auslösen würde, welche Dokumente aus welchen Gründen nicht offengelegt würden,
müsste auch gestützt auf Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ der Zugang vollständig verweigert werden.
63.
Gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ wird der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt,
aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung die zielkonforme Durchführung kon-
kreter behördlicher Massnahmen beeinträchtig würde. Dieser Ausnahmegrund stellt sicher, dass
Informationen geheim gehalten werden können, die der Vorbereitung konkreter behördlicher
Massnahmen dienen (z.B. Inspektionen oder Aufsichtsmassnahmen). Gemäss der Rechtspre-
chung des Bundesverwaltungsgerichts ist Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ auf einzelne, konkrete behörd-
liche Massnahmen zugeschnitten und es ist dabei zu verlangen, "dass im Zeitpunkt der Beurtei-
lung des Zugangsgesuchs die Durchführung einer (oder von einzelnen) klar definierten
behördlichen Massnahmen beeinträchtigt zu werden droht."59 Die aufgrund der Zugangsgewäh-
rung drohende Verletzung der mit der behördlichen Massnahme verfolgten Ziele muss von einem
gewissen Gewicht sein60 und die Geheimhaltung der Information muss Bedingung für den Erfolg
der entsprechenden Massnahme bilden. Mit anderen Worten muss die Geheimhaltung dieser Vor-
kehrungen den Schlüssel zu ihrem Erfolg darstellen.61 Geschützt sind insbesondere die Inspekti-
onen, die Ermittlungen und die administrativen Überwachungen, mit denen sichergestellt werden
soll, dass sich die Bürgerinnen und Bürger an das Gesetz halten.62 Nicht von Art. 7 Abs. 1
Bst. b BGÖ erfasst ist jedoch die allgemeine Aufgabenerfüllung oder Aufsichtstätigkeit einer Be-
hörde insgesamt.
64.
Die Behörde beschränkt sich auf den pauschalen Hinweis betreffend Massnahmen zum Erhalt der
Stabilität des Finanzmarktes, ohne eingehender zu belegen, dass die verlangten Dokumente in
direktem Zusammenhang mit konkreten laufenden behördlichen Massnahmen stehen und wie
ihre Offenlegung deren Durchführung beeinträchtigen oder ihr Ergebnis beeinflussen könnte. Das
EFD führt auf seiner Homepage aus, dass dank der raschen Übernahme der Credit Suisse durch
die UBS und den staatlichen Begleitmassnahmen das Finanzsystem nachhaltig stabilisiert werden
konnte. Darüber hinaus seien sämtliche Garantien des Bundes beendet, womit "[d]iese zur Wah-
rung der Finanzstabilität notrechtlich geschaffenen Massnahmen […] wegfallen […]"63. Der Be-
auftragte vermag infolgedessen nicht zu erkennen und auch wird weder vom GS-EFD noch vom
SIF weitergehend erläutert, welche behördlichen Massnahmen überhaupt betroffen und zu

59 Urteil des BVGer A-4571/2015 vom 10. August 2016 E. 6.1.
60 BGE 144 II 77 E. 4.3.
61 Urteile des BVGer A-3443/2010 vom 18. Oktober 2010 E. 5.2; A-700/2015 vom 26. Mai 2015 E. 5.1.
62 Urteile des BVGer A-2373/2022 vom 30. Juni 2023 E. 4.4.1 f.; A-407/2019 vom 14. Mai 2020 E. 6.1; A-4571/2015 vom 10. August 2016 E.
6.1; A-683/2016 vom 20. Oktober 2016 E. 5.4.2.
63 Eidgenössisches Finanzdepartement EFD: CS/UBS: Sämtliche Garantien des Bundes beendet, Medienmitteilung vom 11. August 2023
(abrufbar unter: www.efd.admin.ch > Das EFD > Medienmitteilungen > CS/UBS: Sämtliche Garantien des Bundes beendet [zuletzt abge-
rufen am 8. September 2023]).




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schützen sein könnten. Darüber hinaus wird denn mit dem Verweis des SIF (vgl. Ziffer 6) auf die
Stellungnahme des GS-EFD vom 26. Juni 2023 nicht ersichtlich, inwiefern konkrete Massnahmen
des SIF betroffen sind resp. inwiefern die Massnahmen des GS-EFD und des SIF deckungsgleich
seien könnten. Es ist für den Beauftragten insgesamt nicht erkennbar, inwiefern die verlangten
Dokumente eine konkrete behördliche Massnahme des SIF vorbereiten bzw. wie die zielkonforme
Durchführung durch die Zugangsgewährung beeinträchtigt würde.
65.
Zwischenfazit: Da die Behörde, die die Beweislast trägt, die Anwendung des Ausnahmetatbestan-
des bislang nicht mit der von der Rechtsprechung geforderten ausreichenden Begründungsdichte
belegt hat, erachtet der Beauftragte die Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ als
nicht nachgewiesen.
66.
Das SIF macht überdies wiederum mit Verweis auf die Stellungnahme des GS-EFD vom 26. Juni
2023 geltend, die Gewährung des Zugangs zu den verlangten Dokumenten sei gestützt auf Art. 7
Abs. 1 Bst. d BGÖ zu verweigern. Das GS-EFD erklärt, eine Einsicht in die Dokumente könnte es
erlauben nachzuzeichnen, ob und gegebenenfalls welche vertraulichen Diskussionen mit interna-
tionalen Partnern geführt worden seien, was die aussenpolitischen Interessen oder die internatio-
nalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigen könnte.
67.
Die Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ gilt, wenn durch die Gewährung des
Zugangs zu amtlichen Dokumenten die aussenpolitischen Interessen oder die internationalen Be-
ziehungen der Schweiz beeinträchtigt werden können. Dies betrifft auch Informationen, die mit
anderen Staaten ausgetauscht werden bzw. von diesen stammen und an denen gegebenenfalls
diese ausländischen Staaten ein Geheimhaltungsinteresse haben können.64 Grundsätzlich kön-
nen alle Bereiche der auswärtigen Beziehungen, in denen amtliche Informationen anfallen, an
deren Bekanntwerden der Bund kein Interesse hat, davon erfasst werden. So kann es sich um
rechtliche, politische, wirtschaftliche, kulturelle, soziale oder militärische (etc.) Beziehungen han-
deln. Neben eigenen Dokumenten können auch jene von ausländischen Behörden, Unternehmen
oder ausländischen Staatsangehörigen betroffen sein. Die Beeinträchtigung kann sich direkt aus
der Offenlegung der Information ergeben oder indirekt so aus der Verärgerung eines Staates an-
gesichts der Veröffentlichung der Information, die ihn oder seine Staatsangehörigen betreffen.65
Die befürchtete Beeinträchtigung bei Offenlegung der Daten muss allerdings erheblich sein und
ein ernsthaftes Risiko für deren Eintritt bestehen.66
68.
Zu bedenken ist in diesem Zusammenhang, dass es nach der Rechtsprechung in der Natur von
Entscheiden politischen und insbesondere aussenpolitischen Gehalts liegt, dass sie der justiziel-
len Kontrolle nur bedingt zugänglich sind, da sie gerade nicht allein auf rechtlichen, sondern zum
Teil auf politischen Kriterien beruhen. Die gerichtlichen Instanzen üben bei der Überprüfung sol-
cher Entscheide eine gewisse Zurückhaltung. Diese bezieht sich allerdings nicht auf die rechtliche
Beurteilung der Streitsache. Erfasst wird einzig die politische Opportunität des Entscheides. Auch
dafür gilt jedoch nicht ein völliger Freipass für die Exekutivbehörden, sondern deren Entscheide
müssen insgesamt, auch soweit Zurückhaltung geboten ist, zumindest nachvollziehbar sein und
haben sachlich zu bleiben. Die Exekutivbehörden müssen ihren Beurteilungsspielraum pflichtge-
mäss nutzen.67
69.
Soweit die betroffenen Dokumente Informationen zu vertraulichen Diskussionen mit internationa-
len Partnern enthalten, an welchen diese ein erhebliches Geheimhaltungsinteresse haben,
scheint die Beeinträchtigung der bilateralen Beziehungen im Falle der Bekanntgabe derartiger
Inhalte plausibel. Allerdings zeigen weder das SIF noch das GS-EFD in ihren Stellungnahmen
auf, für welche Informationen dies konkret zutrifft, sondern beschränken sich auf einen allgemei-
nen Hinweis. Überdies hat die Behörde bis anhin nicht dargetan, ob und dass sich internationale
Partner und ausländische Behörden gegen eine Offenlegung aussprechen und welche Aspekte
dies konkret betreffen würde. In jedem Fall ist nicht einsichtig, weshalb die Ausnahmebestimmung
von Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ für Inhalte anwendbar sein soll, welche keinerlei internationalen
Bezug aufweisen. Diese Ausführungen des GS-EFD, auf die sich auch das SIF stützt (Ziffer

64 Urteil des BGer 1C_462/2018 vom 17. April 2019 E. 5.2.
65 Empfehlung EDÖB vom 10. November 2014: BJ / Korrespondenz, Ziffer 40.
66 Urteil des BVGer A-4494/2020 vom 20. April 2021 E. 5.2 m.H.
67 Urteil des BGer 1C_462/2018 vom 17. April 2019 E. 5.4; BGE 142 II 313 E.4.3.




17/21
6), sind integral auf die gesamten Dokumente bezogen. Damit ist der erforderlichen Begründungs-
dichte für eine vollständige Zugangsverweigerung nach Ansicht des Beauftragten nicht Genüge
getan. Auch wenn die aufgeführten Argumente eine gewisse Überzeugungskraft haben, sind sie
nicht derart, dass sie eine vollständige Verweigerung der Zugangsgesuche rechtfertigen würden.
Insbesondere fehlen konkrete Darlegungen, weshalb im Sinne des Verhältnismässigkeitsprinzips
gegebenenfalls kein eingeschränkter Zugang gewährt werden kann.68 Insgesamt ist unter den
speziellen Umständen dieser ausserordentlichen Situation nachvollziehbar, dass das Bekannt-
werden gewisser Informationen durchaus geeignet ist, aussenpolitische Interessen oder die inter-
nationalen Beziehungen der Schweiz zu beeinträchtigen. Die vom GS-EFD – und folglich auch
vom SIF – im Schlichtungsverfahren lediglich allgemein gehaltenen Vorbringen vermögen die An-
wendbarkeit von Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ indes nicht hinreichend zu begründen.
70.
Zwischenfazit: Der Beauftragte vermag vorliegend nicht auszuschliessen, dass gewisse Inhalte
der verlangten Dokumente durchaus geeignet sein könnten, die aussenpolitischen Interessen
oder die internationalen Beziehungen der Schweiz zu beeinträchtigen, stellt jedoch fest, dass dies
bis anhin nicht mit der von der Rechtsprechung geforderten Begründungsdichte hinreichend dar-
gelegt wurde. Im Ergebnis findet die Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ nach
Ansicht des Beauftragten keine Anwendung.
71.
Das GS-EFD weist in seiner Stellungnahme vom 26. Juni 2023, auf die sich das SIF bezieht (Zif-
fer 6), ausserdem darauf hin, dass im Zusammenhang mit der Übernahme der Credit Suisse durch
die UBS öffentlich eine Vielzahl von Haftungsansprüchen in Milliardenhöhe gegen die Eidgenos-
senschaft angedroht worden sei. Es bestehe die Gefahr, dass offen gelegte Dokumente aus dem
Zusammenhang gerissen und in Prozessen gegen die Eidgenossenschaft verwendet würden,
wodurch die wirtschaftspolitischen Interessen der Schweiz gefährdet (Art. 7 Abs. 1 Bst. f BGÖ)
würden.
72.
Die Ausnahmenorm von Art. 7 Abs. 1 Bst. f BGÖ schützt die wirtschaftlichen-, geld- und wäh-
rungspolitischen Interessen der Schweiz. Wirtschaftliche Interessen der Schweiz sind vornehmlich
dann berührt, wenn der Eidgenossenschaft Wettbewerbsnachteile drohen, mit anderen Worten,
die Offenlegung von amtlichen Dokumenten ihr Wettbewerbsnachteile zufügen würde.69 Diese
Ausnahme soll gewährleisten, dass der Bund entsprechende Strategien ohne Druck von aussen
erarbeiten kann. Die Lehre spricht sich für eine restriktive Anwendung der Ausnahmereglung
aus.70
73.
Bezüglich der Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. f BGÖ legt das SIF bis anhin nicht
konkret dar, inwiefern durch die Bekanntgabe der amtlichen Dokumente die wirtschafts-, geld- und
währungspolitischen Interessen der Schweiz erheblich beeinträchtigt werden können und gleich-
zeitig ein ernsthaftes Risiko für den Eintritt der Beeinträchtigung besteht. Auch die Stellungnahme
des GS-EFD vom 26. Juni 2023, auf die sich das SIF abstützt, bietet keine weitergehenden Erläu-
terungen. Abgesehen vom pauschalen Hinweis, dass Informationen aus dem Zusammenhang
gerissen werden könnten und in Prozessen gegen die Schweizerische Eidgenossenschaft ver-
wendet würden, fehlen konkretisierende Hinweise. Allgemeine bzw. grundsätzliche Überlegungen
genügen jedoch in der Regel nicht, um das Zugangsrecht nach Art. 7 BGÖ einzuschränken.71
Dem Vorbringen, dass durch die Offenlegung der verlangten Dokumente die wirtschafts-, geld-
und währungspolitischen Interessen der Schweiz gefährdet werden können, kann für bestimmte
Inhalte durchaus eine gewisse Überzeugungskraft abgewonnen werden. Allerdings sind die dar-
gelegten Ausführungen bisher derart allgemein gehalten, dass sie selbst in der vorliegend aus-
sergewöhnlichen Situation eine vollständige Zugangsverweigerung nicht zu rechtfertigen vermö-
gen.
74.
Zwischenfazit: Der Beauftragte vermag vorliegend nicht auszuschliessen, dass gewisse Inhalte
der verlangten Dokumente im Fall der Zugangsgewährung die wirtschafts-, geld- und währungs-
politischen Interessen der Schweiz gefährden könnten, stellt jedoch fest, dass die Vorbringen des

68 Vgl. Urteil des BGer 1C_14/2016 vom 23. Juni 2016 E. 3.6 mit Verweis auf: HÄNER, Handkommentar BGÖ Art. 15 Rz 8.
69 Vgl. dazu SCHOCH, Kommentar Informationsfreiheitsgesetz IFG, § 3 Ziffer 6 IFG.
70 COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, Handkommentar BGÖ, Art. 7, Rz 39.
71 Urteil des BVGer A-7405/2014 vom 23. November 2015 E. 6.3.




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SIF bis anhin nicht mit der von der Rechtsprechung geforderten Begründungsdichte hinreichend
dargelegt wurden. Damit hat das SIF nach Ansicht des Beauftragten bis anhin das Vorliegen der
Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. f BGÖ nicht hinreichend dargelegt, weswegen die
gesetzliche Vermutung des grundsätzlich freien Zugangs zu diesen Dokumenten nicht widergelegt
ist.
75.
Das GS-EFD begründet seine Zugangsverweigerung in der Stellungnahme vom 26. Juni 2023,
auf die sich das SIF bezieht (Ziffer 6), namentlich auch damit, dass die beteiligten Banken weit-
reichende Informationen offengelegt hätten und aus den angefragten Dokumenten Rückschlüsse
auf vertrauliche Informationen gezogen werden könnten, auch wenn diese in den Dokumenten
nicht explizit enthalten seien. Damit bestehe die Gefahr der Offenbarung von Geschäftsgeheim-
nissen beteiligter Banken, weshalb der Zugang auch gestützt auf Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ zu
verweigern sei.
76.
Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ entsprechend kann der Zugang eingeschränkt, aufgeschoben oder ver-
weigert werden, wenn durch die Bekanntgabe amtlicher Dokumente Berufs-, Geschäfts- oder Fab-
rikationsgeheimnisse offenbart werden können. Der Begriff "Geschäftsgeheimnis" ist gesetzlich
nicht definiert. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung wird als Geheimnis jede in Bezie-
hung mit dem betroffenen Geheimnisträger stehende Tatsache qualifiziert, welche weder offen-
kundig noch allgemein zugänglich ist (relative Unbekanntheit), welche der Geheimnisherr geheim
halten will (subjektives Geheimhaltungsinteresse) und an deren Geheimhaltung der Geheimnis-
herr ein berechtigtes Interesse hat (objektives Geheimhaltungsinteresse).72
77.
Vom Geheimnisbegriff werden jedoch nicht alle Geschäftsinformationen erfasst, sondern nur die
wesentlichen Daten, deren Kenntnisnahme durch die Konkurrenz Marktverzerrungen bewirken
und dazu führen würde, dass dem betroffenen Unternehmen ein Wettbewerbsvorteil genommen
bzw. ein Wettbewerbsnachteil und damit ein Schaden zugefügt wird. Der Gegenstand des Ge-
schäftsgeheimnisses muss geschäftlich relevante Informationen betreffen. Darunter können ins-
besondere Informationen fallen, die Einkaufs- und Bezugsquellen, Betriebsorganisation, Preiskal-
kulation, Geschäftsstrategien, Businesspläne sowie Kundenlisten und -beziehungen betreffen und
einen betriebswirtschaftlichen oder kaufmännischen Charakter aufweisen. Entscheidend ist, ob
diese Informationen Auswirkungen auf das Geschäftsergebnis haben können, oder mit anderen
Worten, ob diese Informationen bei einer Zugänglichmachung an Dritte Auswirkungen auf die
Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmung haben. Ein abstraktes Gefährdungsrisiko genügt nicht.73
Die Verletzung des Geschäftsgeheimnisses muss aufgrund der Zugänglichkeit des betreffenden
Dokuments wahrscheinlich erscheinen; eine lediglich denkbare oder (entfernt) mögliche Gefähr-
dung reicht nicht aus. Als Beeinträchtigung kann zudem nicht jede geringfügige oder unange-
nehme Konsequenz des Zugangs zum gewünschten amtlichen Dokument wie etwa zusätzliche
Arbeit oder unerwünschte öffentliche Aufmerksamkeit gelten. Die drohende Verletzung muss ge-
wichtig und ernsthaft sein.74 Von einem berechtigten Geheimhaltungsinteresse kann dann nicht
gesprochen werden, wenn die privaten Interessen im Widerspruch zur Rechtsordnung stehen.75
78.
Die Beweislast für das Vorliegen von Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnissen trägt die zustän-
dige Behörde bzw. der (angehörte) Geheimnisherr.76 Gemäss ständiger Rechtsprechung genügt
ein pauschaler Verweis auf das Geschäftsgeheimnis nicht, vielmehr haben der Geheimnisherr
bzw. die zuständige Behörde konkret und im Detail aufzuzeigen, inwiefern eine Information vom
Geschäftsgeheimnis geschützt ist.77 Misslingt der Beweis, ist der Zugang grundsätzlich zu gewäh-
ren.78 Dabei ist auch das Verhältnismässigkeitsgebot zu beachten: Erweist sich eine Beschrän-
kung als gerechtfertigt, soll die Behörde hierfür die möglichst mildeste, das Öffentlichkeitsprinzip
am wenigsten beeinträchtigende Form wählen.79

72 Urteil des BGer 1C_665/2017 vom 16. Januar 2019 E. 3.3.
73 Urteil des BGer 1C_665/2017 vom 16. Januar 2019 E. 3.3; Urteil des BVGer A-3367/2017 vom 3. April 2018 E. 7.4.
74 Urteil des BVGer A-199/2018 vom 18. April 2019 E. 3.2.2.
75 SCHOCH, Informationsfreiheitsgesetz, Kommentar, 2. Aufl., München 2016, § 6 Rz 96 ff.
76 Urteil des BVGer A-199/2018 vom 18. April 2019 E. 4.3.2.
77 Urteil des BVGer A-1432/2016 vom 5. April 2017 E. 5.4.
78 Urteil des BVGer A-1732/2018 vom 26. März 2019 E. 8.
79 Urteil des BVGer A-199/2018 vom 18. April 2019 E. 3.2.2.




19/21
79.
Bezüglich der vom Antragsteller verlangten Dokumente verweist das SIF lediglich auf die Stel-
lungnahme des GS-EFD und macht keine weitergehenden Ausführungen (s. Ziffer 6). Das GS-
EFD bringt wiederum ohne weitergehende materielle Ausführungen vor, dass aus den Informati-
onen Rückschlüsse auf vertrauliche Informationen gezogen werden könnten. Dadurch wird einzig
der subjektive Geheimhaltungswille des SIF, nicht aber der subjektive Geheimhaltungswille des
Dritten kundgetan. Unbestritten ist, dass die vom Antragsteller verlangten Informationen weder
offenkundig noch allgemein zugänglich sind. Darüber hinaus ist in diesem Vorbringen nicht mehr
als ein pauschaler Verweis auf allenfalls in den Dokumenten enthaltene Geschäftsgeheimnisse
zu erblicken.
80.
Zwischenfazit: Im Ergebnis hat das SIF bisher nicht mit der von der Rechtsprechung geforderten
Begründungsdichte dargelegt, inwiefern die Bekanntgabe der amtlichen Dokumente den Konkur-
renten der beteiligten Banken einen wesentlichen Vorteil verschafft, mithin welche konkrete Wett-
bewerbsverzerrung zum Nachteil einer der beteiligten Banken zu erwarten ist. Es fehlt daher im
Schlichtungsverfahren am Nachweis des ernsthaften Schadensrisikos und damit auch am objek-
tiven Geheimhaltungsinteresse. Insgesamt erachtet der Beauftragte daher den Tatbestand von
Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ als nicht erfüllt. Die gesetzliche Vermutung des grundsätzlich freien
Zugangs ist nicht widergelegt.
81.
Schliesslich weist der Beauftragte darauf hin, dass nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts
bei der Offenbarung von Angaben, die potenziell Geschäftsgeheimnisse darstellen können, die
betroffenen Dritten resp. die Geheimnisherren vorgängig anzuhören sind, soweit nicht ausnahms-
weise auf eine Anhörung verzichtet werden kann.80
82.
In Anbetracht der vom SIF mit Verweis auf die Stellungnahme des GS-EFD vom 26. Juni 2026
stets geltend gemachten vollständigen Zugangsverweigerung ist abschliessend auf das verfas-
sungsrechtliche Verhältnismässigkeitsprinzip hinzuweisen. Sofern ein Ausnahmetatbestand vor-
liegt, ist im Einzelfall zu prüfen, ob in Anwendung des Verhältnismässigkeitsprinzips (Art. 5 Abs. 2
BV) ein eingeschränkter Zugang in Frage kommt. Demnach darf der Zugang nicht einfach verwei-
gert werden, wenn ein verlangtes Dokument Informationen enthält, die nach dem Ausnahmekata-
log von Art. 7 BGÖ nicht zugänglich sind. Vielmehr ist in diesem Fall ein eingeschränkter, das
heisst teilweiser Zugang zu den Informationen im Dokument zu gewähren, welche nicht geheim
zu halten sind, etwa durch Anonymisierung, Einschwärzen, Teilveröffentlichung oder zeitlichen
Aufschub.81
83.
Zusammengefasst gelangt der Beauftragte damit zu folgendem Ergebnis:
− Soweit die Zugangsgesuche Dokumente der SNB oder der FINMA betreffen, sind – da das
Öffentlichkeitsgesetz gemäss Art. 2 Abs. 2 BGÖ für diese nicht gilt – die Zugangsgesuche
abzuweisen. Vorbehalten bleiben Dokumente, welche nicht in Erfüllung der öffentlichen Auf-
gaben der SNB oder FINMA, sondern von diesen in Vertretung oder im Auftrag einer anderen
Behörde erstellt worden sind (vgl. Ziffer 26).
− Der Zugang zu amtlichen Dokumenten, welche in den Anwendungsbereich von Art. 6 Abs. 3
PLB-NVO im hiervor erwähnten Sinne fallen (d.h. insb. nach dem 16. März 2023 um 20.00 Uhr
[Art. 15 Abs. 1 PLB-NVO] erstellt oder der Behörde mitgeteilt wurden; vgl. Ziffer 46), wird in
Anwendung von Art. 4 (Bst. a) BGÖ spezialgesetzlich geregelt, weshalb die Bestimmungen
des Öffentlichkeitsgesetzes für den Zugang zu diesen Informationen nicht anwendbar sind.
Mangels Anwendbarkeit des Öffentlichkeitsgesetzes sind die Zugangsgesuche in diesem Um-
fang abzuweisen.
− Soweit die von den Zugangsgesuchen umfassten Dokumente in den Geltungsbereich des Öf-
fentlichkeitsgesetzes fallen, geht aus den Ziffern 57–60 hervor, dass das SIF in Anwendung
von Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ die in den Ziffern 59 und 60 dargelegte Triage durchführt und
hernach den Zugang zu denjenigen Dokumenten, deren Bekanntgabe eine wesentliche Beein-
trächtigung der Meinungs- und Willensbildung der PUK zur Folge haben könne, in Anwendung
von Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ bis zum Abschluss der Arbeiten der PUK aufschiebt. Nach

80 Urteil des BGer 1C_222/2018 vom 21. März 2019 E. 3.4 f.
81 Urteil des BVGer A-1432/2016 vom 5. April 2017 E. 3.3.2.




20/21
Abschluss der Arbeiten der PUK gewährt das SIF den vollständigen Zugang zu den Dokumen-
ten, da das SIF im Schlichtungsverfahren das Vorliegen von Ausnahmebestimmungen gemäss
Art. 7 Abs. 1 Bst. b, d, f und g BGÖ nicht mit der von der Rechtsprechung verlangten Begrün-
dungsdichte hinreichend dargelegt hat. Nach Ansicht des Beauftragten ist diesbezüglich die
gesetzliche Vermutung des freien Zugangs zu den verlangten Dokumenten somit nicht wider-
legt. Das SIF berücksichtigt dabei, welche Informationen die PUK dannzumal öffentlich ge-
macht haben wird und beachtet die Anwendung des Verhältnismässigkeitsprinzips (Art. 5
Abs. 2 BV). Das SIF prüft, ob die betroffenen Personen gemäss Art. 11 BGÖ vorgängig anzu-
hören sind.
− Das SIF gewährt den Zugang zu denjenigen von den Zugangsgesuchen erfassten amtlichen
Dokumenten, für welche der Zugang gemäss durchgeführter Triage nicht aufzuschieben ist,
da das SIF im Schlichtungsverfahren das Vorliegen von Ausnahmebestimmungen gemäss
Art. 7 Abs. 1 Bst. a, b, d, f und g BGÖ nicht mit der von der Rechtsprechung verlangten Be-
gründungsdichte hinreichend dargelegt hat. Nach Ansicht des Beauftragten ist diesbezüglich
die gesetzliche Vermutung des freien Zugangs zu den verlangten Dokumenten nicht widerlegt.
Das SIF berücksichtigt dabei das Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 BV). Das SIF
prüft, ob die betroffenen Personen gemäss Art. 11 BGÖ vorgängig anzuhören sind.
− Aufgrund des Beschleunigungsgebots82 und aus verfahrensökonomischen Gründen empfiehlt
der Beauftragte dem SIF, im Fall der Durchführung einer Anhörung direkt eine Verfügung im
Sinne von Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfah-
rensgesetz, VwVG; SR 172.021) zu erlassen, sofern das SIF den Zugang zu den verlangten
Dokumenten einschränkt. Zur Wahrung des rechtlichen Gehörs genügt es nach der Rechtspre-
chung des Bundesverwaltungsgerichts, dass betroffene Dritte vor Erlass der Verfügung zumin-
dest einmal Gelegenheit erhalten, sich zur Sache zu äussern83 und im Rahmen einer entspre-
chenden Stellungnahme im Verfügungsverfahren allenfalls vorhandene private Interessen
geltend machen können.
84.
Abschliessend ist anzumerken, dass es dem SIF unbenommen ist, im Rahmen eines allenfalls
auf die Empfehlung folgenden Verfügungsverfahrens namentlich die Wirksamkeit der Ausnahme-
bestimmungen von Art. 7 Abs. 1 Bst. b, d, f und g BGÖ mit der von der Rechtsprechung geforder-
ten Begründungsdichte aufzuzeigen. Wie bereits ausgeführt, ist es Aufgabe der Fachbehörde,
sich mit strittigen Sach- und Rechtsfragen auseinanderzusetzen.84

(Dispositiv auf der nächsten Seite)



82 BBl 2003 2023; FLÜCKIGER, in: Handkommentar BGÖ, Art. 11, Rz. 18.
83 Urteil des BVGer A-6755/2016 vom 23. Oktober 2017 E. 4.1.4.
84 Vgl. Ziffer 59 und Urteil des BVGer A-1051/2022 vom 29. August 2023 E. 10.2.




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III
Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlich-
keitsbeauftragte:
85.
Das Staatssekretariat für internationale Finanzfragen schiebt den Zugang zu denjenigen von den
Zugangsgesuchen erfassten amtlichen Dokumente, welche die von der Rechtsprechung aufge-
stellten Erfordernisse für die Anwendung von Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ erfüllen, bis zum Abschluss
der Arbeiten der PUK auf, soweit sie in den Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes im hier-
vor dargelegten Sinn fallen (vgl. Ziffer 83). Nach Abschluss der Arbeiten der PUK gewährt das
Staatssekretariat für internationale Finanzfragen den vollständigen Zugang zu den Dokumenten,
da es die Wirksamkeit von Ausnahmebestimmungen bis anhin nicht hinreichend begründet hat.
86.
Das Staatssekretariat für internationale Finanzfragen gewährt Zugang zu den von den Zugangs-
gesuchen erfassten amtlichen Dokumenten, soweit sie in den Geltungsbereich des Öffentlich-
keitsgesetzes im hiervor dargelegten Sinn fallen (vgl. Ziffer 85) und der Zugang nicht in Anwen-
dung von Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ aufgeschoben wird (Ziffer 83), da es die Wirksamkeit von
Ausnahmebestimmungen bis anhin nicht hinreichend begründet hat.
87.
Der Antragsteller kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung Staatssekretariat
für internationale Finanzfragen den Erlass einer Verfügung nach Art. 5 VwVG verlangen, wenn
sie mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs.1 BGÖ).
88.
Das Staatssekretariat für internationale Finanzfragen erlässt eine Verfügung, wenn es mit der
Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs. 2 BGÖ).
89.
Das Generalsekretariat des Eidgenössischen Finanzdepartements erlässt die Verfügung innert
20 Tagen nach Empfang dieser Empfehlung oder nach Eingang eines Gesuches um Erlass einer
Verfügung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ).
90.
Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am Schlichtungsver-
fahren Beteiligten wird der Name des Antragstellers anonymisiert (Art. 13 Abs. 3 VBGÖ).
91.
Die Empfehlung wird eröffnet:
− Einschreiben mit Rückschein (R)

G.__ (Antragsteller)
− Einschreiben mit Rückschein (R)
Staatssekretariat für Finanzfragen
Bundesgasse 3
3003 Bern

92.
Eine Kopie dieser Empfehlung geht an:
− PUK, Sekretariat der parlamentarischen Untersuchungskommission, 3003 Bern (per A-Post);
− Generalsekretariat, Bundesgasse 3, 3003 Bern (per A-Post)


Adrian Lobsiger
Eidgenössischer Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragter