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Empfehlung vom 29. Februar 2016: SEM / Dienstreisebericht Eritrea (PDF, 127 kB, 04.03.2016)Aussenpolitische Interessen oder internationale Beziehungen der Schweiz (Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ) Schutz der Privatsphäre Dritter (Art. 7 Abs. 2 BGÖ)PDF130.95 kB29. Februar 2016
Öffentlichkeitsprinzip


Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter
EDÖB


Feldeggweg 1, 3003 Bern
Tel. 058 463 74 84, Fax 058 465 99 96
www.edoeb.admin.ch


Bern, 29. Februar 2016



Empfehlung
nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes

im Schlichtungsverfahren zwischen

X
(Antragsteller)

und

Staatssekretariat für Migration SEM

I.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
1.
Der Antragsteller (Journalist) hat am 10. August 2015 gestützt auf das Bundesgesetz über das
Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3) beim
Staatssekretariat für Migration SEM um Zugang zum Bericht des SEM-Vizedirektors über
dessen Eritrea-Reise vom Januar 2015 ersucht.
2.
Am 14. August 2015 nahm das SEM per E-Mail Stellung. Es verweigerte den Zugang zum
Bericht vollständig mit der Begründung, die internationalen Beziehungen gemäss Art. 7 Abs. 1
Bst. d BGÖ könnten beeinträchtigt werden. Vorliegend handelte es sich laut dem SEM um eine
Dienstreise, bei der der Vizedirektor sich mit verschiedenen internationalen Vertretern
ausgetauscht hatte. Die Gesprächspartner hätten darauf vertraut, dass die Aussagen unter
Verschluss blieben. Eine Zugänglichmachung würde dieses Vertrauen zerstören. Weiter seien
gewisse Personen namentlich erwähnt. Zudem beinhalte der Bericht teilweise subjektive
Wahrnehmungen der Gesprächspartner, die nicht mit anderen Informationsquellen abgeglichen
worden seien.
3.
Am 24. August 2015 reichte der Antragsteller per Post einen Schlichtungsantrag beim
Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein. Bezug
nehmend auf die öffentliche Diskussion über den Flüchtlingsstatus von eritreischen
Staatsangehörigen in der Schweiz sei es wichtig, dass der Bericht der Öffentlichkeit zugänglich
gemacht werde. Insbesondere sei es Aufgabe der Medien, der Öffentlichkeit Fakten zu liefern,
um eine angemessene Diskussionsgrundlage zu gewährleisten, was anhand des Berichtes
erfolgen könne. Weiter wies er darauf hin, dass Bundespräsidentin Simonetta Sommaruga
Eritrea bereits öffentlich als „Diktatur, Unrechts- und Willkürstaat“ 1 bezeichnet hatte, was eher
geeignet sei, eine Verschlechterung der bilateralen Beziehungen herbeizuführen als die
Veröffentlichung eines „Faktenberichts“. Bezüglich der Zusicherung der Vertraulichkeit
gegenüber den Gesprächspartnern hielt er Folgendes fest: „Ich hätte keine Einwendung, wenn
Passagen, die zur Identifizierung von Informanten führen könnten, eingeschwärzt würden.

1 Siehe Artikel „Sommaruga verteidigt Eritreer“ der Neuen Zürcher Zeitung vom 6. August 2015 (besucht
am 25. Februar 2016).




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Damit verliert dieses Argument an Überzeugungskraft.“ Zudem erachtete der Antragssteller
eine vollständige Zugangsverweigerung als unverhältnismässig.
4.
Mit Schreiben vom 26. August 2015 bestätigte der Beauftragte gegenüber dem Antragsteller
den Eingang des Schlichtungsantrages und forderte gleichentags das SEM dazu auf, das
betroffene Dokument sowie eine ausführliche und detailliert begründete Stellungnahme
einzureichen.
5.
Am 2. September 2015 reichte das SEM per E-Mail das betroffene Dokument und eine
Stellungnahme ein. Wiederum berief das SEM sich auf Art. 7 Abs.1 Bst. d BGÖ. Zusätzlich zu
den Argumenten, welche bereits in der Stellungnahme an den Antragssteller dargelegt wurden,
war das SEM der Ansicht: „Beim vorliegenden Dienstreisebericht handelt es sich um einen
stichwortartigen Bericht, der zum internen Gebrauch gedacht ist, entsprechend zielt auch die
Wortwahl im Bericht auf ein SEM-internes und informiertes Publikum.“ Zudem enthalte der
Bericht gemäss dem SEM Informationen zu beabsichtigten innenpolitischen Massnahmen der
eritreischen Regierung, welche weder offiziell noch schriftlich bestätigt seien. Seine
Veröffentlichung würde von der eritreischen Regierung als massiver Vertrauensbruch
wahrgenommen werden. Insbesondere in Bezug auf das schwierige Verhältnis zu Eritrea, das
jedoch für die Schweiz im Bereich des Migrationsrechts von hoher Relevanz sei, müsse dies
berücksichtigt werden. Eritrea kenne keine Transparenz im Sinne des Öffentlichkeitsgesetzes,
weshalb jegliche Offenlegung von kritischen Informationen zu einer sofortigen Verschlechterung
der diplomatischen Beziehungen führe und bisherige Anstrengungen torpediert würden. Eine
vollständige Verweigerung sei angebracht, weil bereits ein beschränkter Zugang als Affront
aufgefasst werde und damit die weitere Zusammenarbeit gefährdet werden könne.
6.
Das SEM hielt auf Nachfrage des Beauftragten am 5. November 2015 an seiner vollständigen
Zugangsverweigerung fest und war nicht bereit, den Bericht zumindest teilweise zugänglich zu
machen.
7.
Auf die weiteren Ausführungen des Antragstellers und des SEM sowie auf die eingereichten
Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen.
II.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
A.
Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
8.
Der Antragsteller reichte ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ beim SEM ein. Dieses
verweigerte den Zugang zu den verlangten Dokumenten. Der Antragsteller ist als Teilnehmer
an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren zur Einreichung eines Schlichtungsantrags
berechtigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Der Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfache
Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der
Behörde) beim Beauftragten eingereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ).
9.
Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt.2
Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung,
ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der
Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.

2 Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003,
BBl 2003 1963 (zitiert BBl 2003), BBl 2003 2024.




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B.
Materielle Erwägungen
10.
Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der
Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die
Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde. Er prüft damit im
Schlichtungsverfahren einerseits beispielsweise, ob die für das Zugangsgesuch zuständige
Behörde den Begriff des amtlichen Dokumentes (Art. 5 BGÖ) sowie die in Art. 7 f. BGÖ
vorgesehenen Ausnahmeklauseln oder die Bestimmungen in Bezug auf den Schutz der
Personendaten (Art. 9 BGÖ) rechtmässig angewendet hat. Andererseits prüft er in jenen
Bereichen, in denen das Öffentlichkeitsgesetz der Behörde bei der Bearbeitung eines
Zugangsgesuches einen gewissen Ermessensspielraum verleiht (z.B. Art der Einsichtnahme in
amtliche Dokumente), ob die von der Behörde gewählte Lösung auf die Umstände des
jeweiligen Falls abgestimmt und angemessen ist. Dabei kann der Beauftragte entsprechende
Vorschläge im Rahmen des Schlichtungsverfahrens machen (Art. 12 Abs. 2 VBGÖ) oder
gegebenenfalls eine entsprechende Empfehlung erlassen (Art. 14 BGÖ).3
11.
Beim vorliegenden Dokument handelt es sich um einen Bericht über die Dienstreise des
Vizedirektors des SEM nach Eritrea. Laut dem SEM diente die Reise dem Austausch mit
Vertretern der eritreischen Regierung, von europäischen und aussereuropäischen
Partnerländern sowie internationalen Organisationen. Die Gespräche wurden gemäss dem
SEM vertraulich geführt. Der Bericht enthält eine Einführung mit Hintergrundinformationen zu
Eritrea sowie der Zielsetzung der Reise. Weiter beinhaltet er Passagen über den Austausch mit
den verschiedenen Vertretern, eine Zusammenfassung der aus den Gesprächen gesammelten
Informationen sowie ein Fazit. Die darin aufgeführten Gespräche werden nicht in Form von
Zitaten wiedergegeben, sondern vom Vizedirektor zusammengefasst. Die Aussagen werden
zudem in Gesprächsgruppen gebündelt, weshalb sie mit Ausnahme der Aussagen von wenigen
Personen nicht direkt den einzelnen Gesprächspartnern zugeordnet werden können.
12.
Der Bericht war bereits Teil einer Medienberichterstattung. Am 1. Juli 2015 wurden Teile des
Berichtes in einem Beitrag der Rundschau erwähnt, wobei sich auch das SEM dazu äusserte.4
Ebenfalls wurde die Thematik in einem Zeitungsartikel vom 8. September 2015 erörtert, wobei
der Verfasser ausdrücklich anführt, dass der Bericht seiner Zeitung vorliege.5 Weiter hat
Bundespräsidentin Simonetta Sommaruga in der Herbstsession am 21. September 2015 im
Rahmen der Fragestunde des Nationalrats auf die Frage von Nationalrätin Nadja Pieren zum
Bericht Stellung bezogen.6 Das Thema über die Beurteilung des Flüchtlingsstatus eritreischer
Staatsangehöriger in der Schweiz ist zudem nach wie vor aktuell.7
13.
Das SEM ist der Ansicht, wie bereits in Ziffer 5 zitiert, dass der Bericht zum internen Gebrauch
gedacht sei, insbesondere aufgrund seiner Wortwahl, welche auf ein SEM-internes und
informiertes Publikum ziele. Es ist vom SEM unbestritten, dass ein amtliches Dokument gemäss
Art. 5 Abs.1 BGÖ vorliegt. Demnach wird auch nicht geltend gemacht, dass es sich um ein zum

3 GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ),
Art. 13, Rz 8.
4 Siehe unter Sendungen / Sendung vom 1. Juli 2015, Beitrag „Sondierungsreise
nach Eritrea“ (besucht am 25. Februar 2016).
5 Siehe Artikel „Berns geheimer Eritrea-Bericht“ des Tagesanzeigers vom 8. September 2015 
(besucht am 25. Februar 2016).
6 Siehe unter Dokumentation / Curia Vista Geschäftsdatenbank / Suche / Geschäftsnummer
15.5451 (besucht am 25. Februar 2016).
7 Siehe Artikel „Hoheitliche Einzelmasken auf Reisen“ der Neuen Zürcher Zeitung vom 9. Februar 2016 ;
siehe Artikel „Aeschi will eigene Eritrea-Untersuchung“ des Tagesanzeigers vom 10. Februar 2016
 (beide besucht am 25. Februar 2016).




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persönlichen Gebrauch bestimmtes Dokument im Sinne von Art. 5 Abs. 3 Bst. c BGÖ handelt,
welches kein amtliches Dokument darstellen würde.
14.
Bezüglich dem internen Gebrauch ist festzuhalten, dass seit dem Inkrafttreten des
Öffentlichkeitsgesetzes keine besonderen Kategorien amtsinterner Dokumente mehr
existieren.8 Es kann indes vorkommen, dass ein Dokument mit dem Klassifizierungsvermerk
INTERN im Sinne von Art. 7 der Verordnung über den Schutz von Informationen des Bundes
(Informationsschutzverordnung, ISchV, SR 510.411) versehen ist. Der vorliegende Bericht weist
jedoch keinen Klassifizierungsvermerk auf. Selbst wenn das Dokument klassifiziert wäre, wäre
der Bericht nicht automatisch vom Öffentlichkeitsprinzip ausgenommen (Art. 11 Abs. 5 VBGÖ
i.V.m. Art. 13 Abs. 3 ISchV). Die Klassifizierung dient lediglich als Indiz für die
Nichtzugänglichkeit des Dokumentes. Letzten Endes ist einzig relevant, ob das Dokument
aufgrund seines Inhaltes eine Beeinträchtigung der in den Ausnahmebestimmungen des
Öffentlichkeitsgesetzes geschützten Interessen bewirken könnte.9
15.
Das Argument des SEM, dass das Dokument lediglich zum internen Gebrauch bestimmt sei, ist
daher unbeachtlich. Unbestritten ist, dass es sich beim zu beurteilenden Dienstreisebericht um
ein amtliches Dokument gemäss Art. 5 Abs. 1 BGÖ handelt.
16.
Gemäss Art. 6 Abs. 1 BGÖ hat jede Person grundsätzlich das Recht, amtliche Dokumente
einzusehen und von den Behörden Auskünfte über den Inhalt amtlicher Dokumente zu erhalten.
Dadurch wurde vom Gesetzgeber eine gesetzliche Vermutung zugunsten des freien Zugangs
zu amtlichen Dokumenten geschaffen. Die Vermutung kann von der Behörde widerlegt werden,
sofern sie beweist, dass dem Zugang öffentliche oder private Interessen im Sinne von Art. 7
BGÖ entgegenstehen oder ein Ausnahmefall von Art. 8 BGÖ vorliegt. Die Behörde trägt damit
die objektive Beweislast und kann den Zugang nur einschränken, aufschieben oder verweigern,
sofern ihr der entsprechende Beweis gelingt. Bei einem Anwendungsfall von Art. 7 Abs.1 BGÖ
hat die Behörde aufzuzeigen, dass die Zugangsgewährung eine Beeinträchtigung von einer
gewissen Erheblichkeit zur Folge hätte. Ebenfalls muss ein ernsthaftes Schadensrisiko
bestehen. Dies ist erfüllt, wenn der Schaden aufgrund der Zugänglichmachung nach dem
gewöhnlichen Lauf der Dinge und mit hoher Wahrscheinlichkeit eintrifft.10 Zusätzlich hat die
Behörde gemäss ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts das
Verhältnismässigkeitsprinzip zu beachten.11 Dieses besagt, dass der Zugang nur soweit
eingeschränkt werden darf, wie es zum Schutz der geheimhaltungsbedürftigen Informationen
gemäss Art. 7 Abs. 1 BGÖ erforderlich ist. Die Behörde hat also, wenn sich eine
Zugangsbeschränkung rechtfertigt, die mildeste, das Öffentlichkeitsprinzip am wenigsten
beeinträchtigende Form zu wählen. Der Zugang kann somit nur zu den Textpassagen
verweigert werden, bei welchen effektiv ein schutzwürdiges Interesse besteht. Die restlichen
Textpassagen sind hingegen zugänglich zu machen.12
17.
Gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ kann der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt,
aufgeschoben oder verweigert werden, wenn durch seine Gewährung die aussenpolitischen
Interessen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigt werden können.
Darunter können gemäss der Lehre bspw. auch Berichte und Notizen fallen, in denen die Lage

8 Urteil des BVGer A3631/2009 vom 15. September 2009 E. 2.1.
9 AMMANN/LANG, in: Passadelis, Rosenthal/Thür [Hrsg.], Datenschutzrecht, Basel 2015 (zit. Anwaltspraxis Datenschutzrecht),
Rz 25.12.
10 Vgl. Urteil des BVGer A3829/2015 vom 26. November 2015 E. 3.2.
11 Vgl. Urteil des BVGer A3631/2009 vom 15. September 2009 E. 2.6.
12 Empfehlung EDÖB vom 26. Oktober 2015: SEM / Notiz Gespräch mit ungarischer Botschaft, Ziffer 13.




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vor Ort analysiert wird oder aus denen die Aussenpolitik der Regierung hervorgeht.13 Weiter
kann die Veröffentlichung von kritischen Bemerkungen zu einer Verschlechterung der
bilateralen Beziehungen führen.14 Ebenfalls ist zu berücksichtigen, ob die relevanten
Informationen im betroffenen Land dem allgemeinen Zugangsrecht unterliegen.15 Das
Dokument ist in solchen Fällen jedoch nicht automatisch und vollständig dem Zugang entzogen.
Es muss stets im Einzelfall geprüft werden, ob die Offenlegung der entsprechenden
Informationen mit hoher Wahrscheinlichkeit zu einer Beeinträchtigung des schutzwürdigen
Interesses i.S.v. Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ führt.16
18.
Das SEM ist der Ansicht, dass bereits eine teilweise Zugangsgewährung von der eritreischen
Regierung als Affront aufgefasst werden könnte. Um eine weitere Zusammenarbeit nicht zu
gefährden, sei der Zugang zum Dienstreisebericht deshalb vollständig zu verweigern.
19.
Der Dienstreisebericht enthält Passagen, bei welchem die Lage Eritreas analysiert wird, wobei
unter anderem auch wertende Bemerkungen internationaler Vertreter sowie des Vizedirektors
zu finden sind. Solche finden sich beispielsweise in Ziffer 3. des Dienstreiseberichts, wo der
Vizedirektor die gesammelten Informationen und Eindrücke zusammenfasste. Die im Bericht
enthaltenen Aussagen könnten von Eritrea als offizielle Werturteile der Schweiz gesehen
werden, weshalb diese abgedeckt werden können.17 Ebenfalls enthält der Bericht Informationen
zu beabsichtigten innenpolitischen Massnahmen der eritreischen Regierung, welche gemäss
den Aussagen des SEM weder offiziell noch schriftlich bestätigt sind. Eine Zugänglichmachung
dieser Informationen kann tatsächlich geeignet sein, die Regierung Eritreas zu verärgern. Es
liegt an der Regierung Eritreas, darüber zu bestimmen, wann diese Informationen öffentlich
preisgegeben werden. Dasselbe gilt im gleichen Sinne für Informationen in den letzten
Abschnitten in Ziffer 2.2., die direkt drei namentlich aufgeführten Partnerländern zugeordnet
werden können. In all den aufgezählten Fällen kann eine erhebliche Beeinträchtigung der
aussenpolitischen Interessen der Schweiz und der schweizerisch-eritreischen Beziehung nicht
ausgeschlossen werden. Es besteht ein ernsthaftes Schadensrisiko, dass mit hoher
Wahrscheinlichkeit und nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge eine Beeinträchtigung eintritt.
Demnach kann der Zugang zu diesen Stellen des Dienstreiseberichts gestützt auf Art. 7 Abs. 1
Bst. d BGÖ verweigert werden.
20.
Demgegenüber enthält der Dienstreisebericht auch zahlreiche Passagen, die öffentlich bekannt
sind. Wie schon erwähnt, wurden Teile des Inhaltes bereits in den Medien thematisiert.18 Weiter
sind einige Fakten des Dienstreiseberichts auch dem EASO-Bericht zu entnehmen.19 Ebenfalls
lassen sich im Dienstreisebericht enthaltene Informationen durch allgemeine Quellen im
Internet in Erfahrung bringen. Beispielsweise finden sich im Einführungsteil des Berichtes in den
ersten zwei Abschnitten Ausführungen zu öffentlichen Ereignissen, von denen man auch im
Internet Kenntnis erhält. Hinzu kommen Passagen, die zwar nicht öffentlich bekannt sind, die
jedoch von allgemeiner Natur sind und daher keine oder wenn überhaupt nur eine geringfügige
Beeinträchtigung bewirken können. So bewirkt der Zugang zu den Titeln des
Dienstreiseberichts keine Beeinträchtigung. Weiter ist anzunehmen, dass der Zugang zur

13 COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, Handkommentar BGÖ, Art. 7, Rz 32; Empfehlung EDÖB vom 19. August 2015: SECO /
Dokumente betreffend EU-Sanktionen gegen Russland, Ziffer 26.
14 COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, Handkommentar BGÖ, Art. 7, Rz 31.
15 COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, a.a.O.
16 Empfehlung EDÖB vom 26. Oktober 2015: SEM / Notiz Gespräch mit ungarischer Botschaft, Ziffer 13.
17 Empfehlung EDÖB vom 26. Oktober 2015: SEM / Notiz Gespräch mit ungarischer Botschaft, Ziffer 14.
18 Siehe Ziffer 12.
19 Siehe unter Internationales/Herkunftsländerinformationen/Afrika/Eritrea „Länderfokus, SEM mit
EASO (European Asylum Support Office), Mai 2015“ (zit. EASO-Bericht Eritrea) (besucht am 25. Februar 2016).




6/8

Zusammenfassung der Gespräche mit Vertretern der europäischen und aussereuropäischen
Partnerländer sowie internationalen Organisationen grundsätzlich gewährt werden kann. Die
Aussagen in den Abschnitten 2.2. und 2.3. sind sehr allgemein gehalten und können mit
Ausnahme der bereits erwähnten drei Ländern sowie einer Organisation nicht den einzelnen
Gesprächspartnern zugeordnet werden. Als weitere Beispiele, welche zugänglich gemacht
werden können, sind Teile der Zielsetzung sowie des Fazits zu sehen. Im Grossen und Ganzen
kann somit gesagt werden, dass eine Zugangsgewährung bei vielen Passagen zu keiner oder
lediglich einer geringfügigen Beeinträchtigung der aussenpolitischen Interessen oder
internationalen Beziehungen der Schweiz führt. Aufgrund der fehlenden Erheblichkeit, die von
Art. 7 Abs. 1 BGÖ verlangt wird, rechtfertigt sich eine Zugangsverweigerung zu den
entsprechenden Teilen nicht.
21.
Der Zugang zum Dienstreisebericht kann vom SEM nicht gesamthaft verweigert werden. Eine
Verweigerung des Zugangs ist nur für jene Stellen des Berichts möglich, die mit hoher
Wahrscheinlichkeit und nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge eine erhebliche
Beeinträchtigung der aussenpolitischen Interessen oder internationalen Beziehungen der
Schweiz gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ zur Folge haben. Zahlreiche Passagen des
Berichtes, bei denen kein schutzwürdiges Interesse im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ
besteht, sind hingegen unter Berücksichtigung des Verhältnismässigkeitsprinzips zugänglich zu
machen.
22.
Der Dienstreisebericht enthält auch Personendaten. So werden u.a. zu Beginn der Ziffern 2.1.,
2.2. und 2.3. die Namen und die Funktion der Gesprächspartner aufgeführt.
23.
Gemäss Art. 7 Abs. 2 BGÖ wird der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt,
aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung die Privatsphäre Dritter
beeinträchtigt werden kann, ausnahmsweise kann jedoch das öffentliche Interesse am Zugang
überwiegen. Dabei muss die Beeinträchtigung indes mehr als eine bloss geringfügige oder
unangenehme Konsequenz darstellen.20 Amtliche Dokumente, welche Personendaten
enthalten, sind nach Möglichkeit vor der Einsichtnahme zu anonymisieren (Art. 9 Abs. 1 BGÖ).
Sofern keine Anonymisierung möglich ist, beurteilt sich gemäss Art. 9 Abs. 2 BGÖ die
Bekanntgabe der Personendaten nach dem Bundesgesetz über den Datenschutz (DSG, SR
235.1). Demnach dürfen Bundesorgane im Rahmen der behördlichen Information der
Öffentlichkeit von Amtes wegen oder gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz Personendaten
bekannt geben, wenn die betreffenden Personendaten im Zusammenhang mit der Erfüllung
öffentlicher Aufgaben stehen und an deren Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches
Interesse besteht (Art. 19 Abs. 1bis DSG).
24.
Der Antragsteller hat in seinem Schlichtungsantrag zum Ausdruck gebracht, dass er keine
Einwände gegen die Abdeckung jener Passagen hat, die zur Identifizierung von Informanten
führen könnten. Dementsprechend können diese Passagen, insbesondere die Namen und
Funktionen, abgedeckt werden. Nach Ansicht des Beauftragten sind die eritreischen
Regierungsvertreter hingegen nicht mit den übrigen Informanten resp. Gesprächspartnern
gleichzusetzen. Die Treffen mit ihnen fanden im Rahmen einer offiziellen Dienstreise des
Vizedirektors des SEM statt. Die Bekanntgabe ihrer Personendaten führt vorliegend nach
Ansicht des Beauftragten nicht oder, wenn überhaupt, nur zu einer geringfügigen
Beeinträchtigung ihrer Privatsphäre. Zudem besteht ein überwiegendes Interesse der
Öffentlichkeit zu wissen, mit welchen offiziellen eritreischen Regierungsvertretern der
Vizedirektor sich ausgetauscht hat. Überdies führt die Bekanntgabe ihrer im Dienstreisebericht
aufgeführten Personendaten auch nicht zu einer Beeinträchtigung der aussenpolitischen

20 COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, Handkommentar BGÖ, Art. 7, Rz 58.




7/8

Interessen oder der internationalen Beziehungen der Schweiz im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Bst. d
BGÖ.
25.
Im Dienstreisebericht können die Personendaten der Gesprächspartner mit Ausnahme jener
der eritreischen Regierungsvertreter abgedeckt werden.
26.
Zusammenfassend gelangt der Beauftragte damit zum Ergebnis, dass eine vollständige
Zugangsverweigerung des Berichtes gestützt auf Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ nicht gerechtfertigt
sowie unverhältnismässig ist.
Es sind nach Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ lediglich Teile zu schwärzen, welche eine
Beeinträchtigung von einer gewissen Erheblichkeit zur Folge hätten sowie bei denen ein
ernsthaftes Schadensrisiko besteht, bei welchem die Beeinträchtigung nach dem gewöhnlichen
Lauf der Dinge und mit einer hohen Wahrscheinlichkeit eintritt. Der Rest, bei welchem keine
oder nur geringe Beeinträchtigungen zu erwarten sind, ist hingegen unter Berücksichtigung des
Verhältnismässigkeitsprinzips zugänglich zu machen.
Die Personendaten der eritreischen Regierungsvertreter sind bekannt zu gegeben. Die übrigen
Personendaten können abgedeckt werden.
III.
Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragte:
27.
Das Staatssekretariat für Migration gewährt den teilweisen Zugang zum Bericht des SEM-
Vizedirektors über dessen Eritrea-Reise vom Januar 2015 unter Berücksichtigung des
Verhältnismässigkeitsprinzips. Die Personendaten der eritreischen Regierung sind zugänglich
zu machen.
28.
Der Antragsteller kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung beim
Staatsekretariat für Migration den Erlass einer Verfügung nach Art. 5 des Bundesgesetzes über
das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR 172.021), verlangen,
wenn er mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs.1 BGÖ).
29.
Das Staatssekretariat für Migration erlässt eine Verfügung, wenn es mit der Empfehlung nicht
einverstanden ist (Art. 15 Abs. 2 BGÖ).
30.
Das Staatssekretariat für Migration erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang dieser
Empfehlung oder nach Eingang eines Gesuches um Erlass einer Verfügung
(Art. 15 Abs. 3 BGÖ).
31.
Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am
Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name des Antragstellers anonymisiert (Art. 13 Abs.
3 VBGÖ).
32.
Die Empfehlung wird eröffnet:

-
Einschreiben mit Rückschein (R)
X
[Antragsteller]










8/8


-
Einschreiben mit Rückschein (R)
Staatssekretariat für Migration SEM
Quellenweg 6
3003 Bern-Wabern





Jean-Philippe Walter