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Empfehlung vom 4. März 2016: ENSI / Dokumente zum Störfall "doppelendiger Bruch einer Umwälzleitung" des Kernkraftwerks Leibstadt (KKL) (PDF, 158 kB, 11.03.2016)Innere oder äussere Sicherheit der Schweiz (Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ)PDF162.40 kB4. März 2016
Öffentlichkeitsprinzip


Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter
EDÖB


Feldeggweg 1, 3003 Bern
Tel. 058 463 74 84, Fax 058 465 99 96
www.edoeb.admin.ch



Bern, 4. März 2016



Empfehlung
nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes

im Schlichtungsverfahren zwischen

X
(Antragsteller)

und

Eidgenössisches Nuklearsicherheitsinspektorat ENSI

I.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
1.
Der Antragsteller (Privatperson) hat am 11. Dezember 2014 gestützt auf das Bundesgesetz
über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3) beim
Eidgenössischen Nuklearsicherheitsinspektorat ENSI mit Bezug zum Kernkraftwerk Leibstadt
(KKL) um Zugang zu folgenden Dokumenten ersucht:
A. „Abschnitte aus Dokumenten inkl. Beilagen und nachgereichten Eingaben, welche der
Bewilligungsinhaber zum Störfall ‚doppelendiger Bruch einer Umwälzleitung‘ zur PSÜ[1] einreichte;
B. Allfällige Korrespondenz seitens des ENSI zum Störfall ‚doppelendiger Bruch einer Umwälzleitung‘ mit
dem Bewilligungsinhaber;
C. Darüber hinaus allfällige Dokumente oder Dokumentenabschnitte, welche geeignet sind, die oben
ausgeführten Widersprüche2 zu erklären oder verbindlicher zu dokumentieren;
D. Korrespondenz vom und zum Bewilligungsinhaber zum erlaubten Abbrand von Brennelementen bzw.
zur Überprüfung der Auslegung und der Einhaltung der grundlegenden Schutzziele, im direkten oder
indirekten Zusammenhang mit den Erkenntnissen aus dem Forschungsprogramm IFA 650 (und
ähnlich).“
Zudem bat der Antragsteller gestützt auf Art. 3 Abs. 1 der Verordnung über das
Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung3 (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) um
Unterstützung, namentlich um Auskunft über die verfügbaren amtlichen Dokumente und
Dokumentenabschnitte, welche geeignet sind, die aufgezeigten Widersprüche zu klären oder
verbindlicher zu dokumentieren.
2.
Mit Schreiben vom 15. Januar 2015 nahm das ENSI Stellung zum Gesuch und teilte dem
Antragsteller Folgendes mit:
„Um zu klären ob die von Ihnen angeführten Widersprüche tatsächlich bestehen, hat das ENSI aufgrund

1 Periodische Sicherheitsüberprüfung gemäss Art. 34 der Kernenergieverordnung (KEV; SR 732.11).
2 Hintergrund des Zugangsgesuches des Antragstellers beim ENSI bildeten u.a. von ihm identifizierte Widersprüche im
Dokument „Sicherheitstechnische Stellungnahme zur Periodischen Sicherheitsüberprüfung des Kernkraftwerks Leibstadt –
ENSI 12/1300“ vom 10. August 2009 und im Protokollentwurf vom 28. November 2014 des „Technischen Forum
Kernkraftwerke (TFK)“ vom 19. September 2014.
3 Die Behörde gibt den Gesuchstellerinnen und Gesuchstellern über die verfügbaren amtlichen Dokumente Auskunft und
unterstützt sie bei ihrem Vorgehen [>].




2/10

Ihres BGÖ-Gesuches am 6. Januar 2015 ein Fachgespräch mit dem KKL durchgeführt und protokolliert
(ENSI-AN-9081). Aufgrund einzelner Aussagen im von Ihnen angeführten Protokollentwurf und in der
von Ihnen zitierten Sicherheitstechnischen Stellungnahme ist nachvollziehbar, dass Sie darin
Widersprüche in den technischen Aussagen sahen. Mit den im Protokoll ENSI-AN-9081 enthaltenen
Angaben lassen sich diese Widersprüche auflösen. Wir geben Ihnen deshalb dieses Protokoll heraus.
Wir verzichten auf die Erhebung einer Gebühr für den Zugang zum beigefügten amtlichen Dokument.“
3.
Mit Schreiben vom 18. Januar 2015 dankte der Antragsteller dem ENSI für die Bemühungen,
die von ihm vermuteten Widersprüche zu klären. Zugleich wies er darauf hin, dass das ENSI
nicht auf seine Anträge A-D des Zugangsgesuches vom 11. Dezember 2014 (vgl. Ziffer 1)
eingegangen sei. Zwar sei die Durchführung eines Fachgespräches und die Zustellung des
entsprechenden Protokolls durch das ENSI durchaus begrüssenswert, jedoch könne dies nicht
als Ersatz für den gesetzlich legitimierten Zugang zu den betroffenen Dokumenten dienen.
Er bat daher das ENSI darum, nun umgehend auf die Anträge A-D in seinem Gesuch
einzugehen. Um darüber hinaus jedes weitere Missverständnis zu vermeiden, machte er
folgende Präzisierungen:
- „Das Gesuch richtet sich primär auf Dokumente und Dokumentenabschnitte, die der Bewilligungsinhaber
im Rahmen der PSÜ eingereicht bzw. nachgereicht hat, die den Störfall ‚doppelendiger Bruch einer
Umwälzleitung‘ betreffen und die insbesondere zeigen, wie sich der Störfall hinsichtlich Füllstand,
Kühlmittelmengen, Temperaturen, Drücken, Oxidation der Hüllrohre, Bildung von Wasserstoff etc. über
den Analysezeitraum entwickelt;
- Zudem richtet sich das Gesuch auf Rückfragen, Nachforderungen etc., welche das ENSI zu diesem
Störfall gestellt hat;
- Im Sinne der laufenden Aufsicht bezieht sich das Gesuch darüber hinaus auch auf spätere, diesen
Störfall betreffende Unterlagen, welche nach geänderter Erkenntnislage bzw. nach Inkrafttreten der
neuen Kernenergiegesetzgebung bzw. der Richtlinie ENSI A-01 zur Sicherstellung der Einhaltung der
grundlegenden Sicherheitsziele ausgetauscht wurden;
- Insbesondere soll ersichtlich werden, über welchen Zeitraum der Störfall betrachtet wurde, konkret
inwiefern die ‚Störfallabläufe [G] bis zum Erreichen eines sicheren stabilen Anlagezustands zu
analysieren []‘ waren;
- Mit Bezug auf Art. 22 Abs. 2 Bst h KEG[4] und Art. 2 Ausserbetriebnahmeverordnung[5] interessiert des
Weiteren, inwiefern der Bewilligungsinhaber auf die Erkenntnisse aus der IFA 650 Forschung (u.ä.)
aktenkundig reagiert hat bzw. inwiefern das ENSI diesbezüglich Anweisungen erteilt hat.“
4.
Mit E-Mail vom 26. Februar 2015 wies der Antragsteller auf die noch ausstehende
Stellungnahme hin und erinnerte das ENSI an die gesetzlichen Fristen.
5.
Mit E-Mail vom 27. Februar 2015 teilte das ENSI dem Antragsteller mit, dass die Bearbeitung
seines Gesuches noch in Gang sei und man bestrebt sei, sein Gesuch so rasch als möglich zu
behandeln.
6.
Mit E-Mail vom 27. Februar 2015 dankte der Antragsteller für die Rückmeldung, wies jedoch
zugleich darauf hin, dass er sich damit nicht zufrieden geben könne. Er erinnerte abermals an
die gesetzlichen Fristen und verlangte eine schriftliche Begründung für die Verzögerung sowie
eine neue Fristansetzung inkl. Rechtsgrundlage für diese.
7.
Mit E-Mail vom 2. März 2015 teilte das ENSI dem Antragsteller gestützt auf Art. 12 Abs. 4 BGÖ
mit, dass sein Zugangsgesuch eine besonders aufwändige Bearbeitung i.S.v.

4 Kernenergiegesetz (SR 732.1).
5 Verordnung des UVEK über die Methodik und die Randbedingungen zur Überprüfung der Kriterien für die vorläufige
Ausserbetriebnahme von Kernkraftwerken (SR 732.114.5).





3/10

Art. 10 Abs. 4 Bst. c BGÖ i.V.m. Art. Art. 10 VBGÖ erfordere, weshalb es innert angemessener
Frist behandelt werde.
8.
Am 9. April 2015 reichte der Antragsteller einen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen
Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein.
Darin teilte er mit, dass er bislang noch immer keine Stellungnahme zu seinem ursprünglichen
Zugangsgesuch erhalten habe. Daher wolle er gemäss Art. 13 Abs. 1 Bst. b BGÖ nach Ablauf
der der Behörde für die Stellungnahme zur Verfügung stehenden Frist das
Schlichtungsverfahren einleiten. Er bestreite grundsätzlich, dass es sich bei seinem Gesuch um
eines handle, welches eine besonders aufwändige Bearbeitung erfordere, da die angefragten
Dokumente bzw. Dokumentenausschnitte Teil der Periodischen Sicherheitsüberprüfung (PSÜ)
seien und damit den innersten Kern der sicherheitsbezogenen Aufsichtsaufgaben des ENSI
betreffen würden. Es sei davon auszugehen, dass sich das ENSI bei pflichtgemässer Ausübung
seines gesetzlichen Auftrags bestens in diesen PSÜ-Dokumenten und insbesondere in den
zentralen Störfallanalysen auskenne, weshalb die angefragten Informationen zweifellos schnell
zu identifizieren und zu extrahieren sein müssten.
9.
Mit Schreiben vom 13. April 2015 bestätigte der Beauftragte gegenüber dem Antragsteller den
Eingang des Schlichtungsantrages und forderte gleichentags das ENSI dazu auf, die
betroffenen Dokumente sowie eine ausführliche und detailliert begründete Stellungnahme
einzureichen.
10.
Mit Schreiben vom 24. April 2015 teilte das ENSI dem Beauftragten mit, fachkundige
Mitarbeitende seien zurzeit damit befasst, eine grosse Zahl von Dokumenten mit mehreren
tausend Seiten Umfang zu durchforsten, um die gewünschten Dokumente bzw. Teile oder
einzelne Textstellen davon entsprechend dem Wunsch des Antragstellers zusammenstellen zu
können. Dies führe zu grossem Arbeitsaufwand und Zeitbedarf. Sobald die entsprechenden
Dokumente zusammengetragen und bearbeitet seien, werde man diese dem Beauftragten –
falls erwünscht – zustellen.
11.
Mit Schreiben vom 28. April 2015 teilte der Beauftragte dem Antragsteller mit, dass ihm die vom
Zugangsgesuch betroffenen amtlichen Dokumente sowie eine abschliessende Stellungnahme
des ENSI zurzeit noch nicht vorliegen würden. Aus diesem Grund und weil das Gesuch eine
Vielzahl von Dokumenten betreffe, erfordere der Schlichtungsantrag eine besonders
aufwändige Bearbeitung, weshalb er sich veranlasst sehe, die Frist zur Durchführung des
Schlichtungsverfahrens gestützt auf Art. 12a Abs. 2 VBGÖ angemessen zu verlängern.
12.
Mit Schreiben vom 1. Mai 2015 teilte der Antragsteller dem Beauftragten mit, dass scheinbar
ein Missverständnis vorliegen müsse. Mit seinem Schlichtungsantrag vom 9. April 2015 (vgl.
Ziffer 8) habe er einen Schlichtungsantrag stellen wollen als eine Person, zu deren Gesuch die
Behörde nicht fristgerecht Stellung genommen habe. Es gehe damit vorerst nur um die
Verzögerung durch das ENSI und noch nicht um den eigentlichen Zugang zu den amtlichen
Dokumenten. Daher sei es nicht zweckmässig, mit dem weiteren Schlichtungsverfahren
zuzuwarten bis das ENSI dem Beauftragten die relevanten Dokumente vorlege.
Er wollte darüber hinaus seiner Pflicht nachkommen, zur Einhaltung der Frist, in welcher das
Schlichtungsverfahren stattzufinden habe, beizutragen sowie an der Suche nach einer
Schlichtung mitzuwirken (Art. 12b Abs. 2 Bst. a VBGÖ). Deshalb trete er von den Punkten 3
und 5 des präzisierten Zugangsgesuches vom 18. Januar 2015 zurück (vgl. Ziffer 3), womit sich
die Angelegenheit klar auf das Geschäft der Periodischen Sicherheitsüberprüfung (PSÜ) mit
allfälligen Nachforderungen reduziere. Derart eingeschränkt werde somit deutlich bestritten,
dass es sich bei den nachgesuchten Dokumenteninhalten noch um tausende Seiten Umfang
handle, wie es das ENSI ausgeführt habe.




4/10

13.
Mit Schreiben vom 8. Mai 2015 teilte der Beauftragte dem Antragsteller mit, dass man aufgrund
der umfangreichen Dokumente sowie aufgrund des Umstandes, dass das ENSI die Frist zur
Beantwortung des Zugangsgesuches gestützt auf Art. 12 Abs. 4 BGÖ i.V.m. Art. 10 VBGÖ
verlängert habe, zunächst die materielle Stellungnahme des ENSI zu den verlangten
Dokumenteninhalten abwarte und in der Folge über den weiteren Verlauf des
Schlichtungsverfahrens entscheide.
14.
Per E-Mail vom 9. Juni 2015 teilte das ENSI dem Antragsteller mit, dass es in der Zwischenzeit
die von seinem Zugangsgesuch erfassten Dokumentenauszüge identifiziert und nun den
betroffenen Dritten (Kraftwerksbetreiber KKL) mit Blick auf die Ausnahmebestimmungen des
Öffentlichkeitsgesetzes gestützt auf Art. 11 BGÖ zur Stellungnahme aufgefordert habe.
Aufgrund der damit verbundenen besonders aufwändigen Bearbeitung i.S.v. Art. 10 Abs. 4 Bst.
c BGÖ i.V.m.
Art. 10 VBGÖ werde das Gesuch innert einer angemessenen Frist behandelt (vgl. Ziffer 7).
15.
Mit Schreiben vom 17. Juni 2015 an den Beauftragten wies der Antragsteller darauf hin, dass
die von ihm verlangten Dokumente technische Inhalte aufweisen würden und daher nichts mit
Personendaten zu tun hätten. Eine Anhörung von betroffenen Dritten gemäss Art. 11 BGÖ sei
daher nicht notwendig. Vielmehr könnten die in den Dokumenten allenfalls enthaltenen Namen
von Mitarbeitern einfach geschwärzt werden.
Vor diesem Hintergrund ersuchte er den Beauftragten im Sinne einer Zwischenerwägung
festzustellen (Zusammenfassung durch den Beauftragten),
A. dass Art. 11 BGÖ nicht auf das vorliegende bzw. auf ähnliche Gesuche angewendet
werden könne, da vorliegend gar keine Personendaten betroffen seien und solche
andernfalls einfach gemäss Art. 9 BGÖ anonymisiert werden könnten;
B. dass Art. 11 BGÖ die Gründe für eine Anhörung Dritter abschliessend aufzähle und die
Behörde in allen anderen Fällen von Amtes wegen und ohne Absprachen mit
Beaufsichtigten über den Zugang zu den verlangten Dokumenten entscheiden müsse.
Dieser Entscheid sei dem Antragsteller ausserdem fristgerecht mitzuteilen, zu begründen
und im Schlichtungsverfahren zu verteidigen und müsse letztlich über den ordentlichen
Rechtsweg überprüfbar sein;
C. dass das Öffentlichkeitsgesetz in jedem Fall höchstens eine zehntägige Frist für die
Stellungnahme Dritter im Rahmen der Anhörung vorsehe und der Entscheid des ENSI
daher nun umgehend erfolgen müsse.
16.
Mit Schreiben vom 29. Juni 2015 nahm der Beauftragte Stellung zu den Anträgen des
Antragstellers und teilte diesem mit, dass weder das Öffentlichkeitsgesetz noch die
-verordnung den Erlass von Zwischenerwägungen vorsehen. Er wies jedoch darauf hin, dass
eine Anhörung gemäss Art. 11 BGÖ sowohl bei natürlichen als auch bei juristischen Personen
durchzuführen sei, deren Personendaten in den betroffenen Dokumenten enthalten sind. Bei
Personendaten von juristischen Personen handle es sich regelmässig um Informationen,
welche möglicherweise als Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse i.S.v. Art. 7 Abs. 1 Bst. g
BGÖ zu qualifizieren seien. Im Übrigen sei das ENSI von Gesetzes wegen berechtigt, die Frist
zur Bearbeitung von Zugangsgesuchen, welche eine besonders aufwändige Bearbeitung
erfordern, zu verlängern.
17.
In der Zwischenzeit hatte das ENSI am 17. Juni 2015 dem Beauftragten die identifizierten
Dokumentenauszüge im Umfang von 69 Seiten ungeschwärzt eingereicht. Dabei handelte es
sich um Auszüge aus folgenden zwei Dokumenten:
-
KKL PSÜ 2006: C1 Deterministische Sicherheitsstatus-Analyse (DSSA);
-
KKL Safety Analysis Report (SAR) 2000 bzw. 2006.




5/10

Dazu teilte es mit, dass es das KKL bereits zur Stellungnahme im Rahmen der Anhörung nach
Art. 11 BGÖ aufgefordert habe und deren Antwort in den nächsten Tagen erwarte.
18.
Am 30. Juni 2015 reichte das ENSI dem Beauftragten die identifizierten Dokumentenauszüge
ein zweites Mal ein. Diesmal nur noch im Umfang von 536 Seiten, welche mit Schwärzungen
versehen waren, die das ENSI aufgrund von sicherungsrelevanten Informationen gestützt auf
Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ (Beeinträchtigung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz)
vorgenommen hatte. Dabei handle es sich um Textpassagen, in denen auslösende Ereignisse
sowie technische oder radiologische Störfallanalysen so ausführlich beschrieben würden, dass
sich daraus für die nukleare Sicherheit relevante Sabotagemöglichkeiten ableiten liessen.
Demgegenüber habe das KKL im Rahmen der Anhörung keine Ausnahmegründe nach dem
Öffentlichkeitsgesetz geltend gemacht. Weiter seien Inhalte geschwärzt bzw. vollständig
entfernt worden, welche nicht Gegenstand des vorliegenden Zugangsgesuches seien.
Das ENSI sei zum Schluss gekommen, dass dem Antragsteller der Zugang zu den verlangten
Dokumenten im Umfang gemäss den mit Schwärzungen versehenen Beilagen gewährt werden
könne.
19.
Am 17. Dezember 2015 fand eine Schlichtungsverhandlung statt, in welcher das ENSI dem
Antragsteller eine teilgeschwärzte Version der identifizierten Dokumente übergab (vgl. Ziffer
18). Darüber hinaus einigten sich die Parteien dahingehend, dass das ENSI zusätzlich den
Zugang zu den Titeln und Achsbeschriftungen von insgesamt 16 Grafiken gewährt, welche in
den an den Antragsteller übergebenen Dokumenten nicht enthalten waren. Dies jedoch erst,
nachdem es das KKL dazu erneut gemäss Art. 11 BGÖ angehört hat. Schliesslich anerkannte
der Antragsteller zwar die Notwendigkeit gewisser Detailschwärzungen, lehnte jedoch die
erfolgten Schwärzungen in den an ihn übergebenen Dokumenten als zu umfassend ab.
20.
Im Anschluss an die Schlichtungsverhandlung vom 17. Dezember 2016 räumte der Beauftragte
dem ENSI eine Frist bis am 20. Januar 2016 ein, um die Schwärzungen in den an den
Antragsteller übergebenen Dokumenten im Einzelnen mit Blick auf die Ausnahmebestimmun-
gen des Öffentlichkeitsgesetzes zu begründen.
21.
Mit Schreiben vom 11. Januar 2016 hörte das ENSI das KKL zu den noch offen zu legenden
Inhalten gemäss Ergebnis der Schlichtungsverhandlung an (vgl. Ziffer 19).
22.
Am 19. Januar 2016 reichte das ENSI dem Beauftragten eine ergänzende Stellungnahme ein,
in welcher es die erfolgten Schwärzungen in den gegenüber dem Antragsteller anlässlich der
Schlichtungsverhandlung bereits offen gelegten Dokumenten generisch begründete (vgl. Ziffer
20). Darin teilte es mit, die eingeschwärzten Passagen enthielten Informationen, welche
Rückschlüsse auf die Wirksamkeit einzelner sicherheitsrelevanter Anlageteile zulassen würden.
Dies gelte namentlich für Aussagen über die Zeit, innerhalb welcher die Anlage in einer
bestimmten Weise reagiere. Aus Informationen über die Wirksamkeit bestimmter Anlageteile
lasse sich ableiten, wie erfolgversprechend Sabotageakte seien, mit welchen deren
Fehlauslösung, Versagen oder verzögerte Wirksamkeit erreicht werde. Dasselbe gelte auch für
Aussagen über funktionale Abhängigkeiten zwischen verschiedenen Anlageteilen.
Diese Missbrauchsgefahr bestehe auch bei Anlageteilen, die sich geschützt durch
Sicherungsschranken im Inneren der Kernkraftwerke befinden. Dabei liege die
Missbrauchsgefahr vor allem bei Innentätern, also bei Personen von Drittfirmen aus aller Welt,
welche beispielsweise während Revisionsstillständen Zugang zum Sicherungsareal von
Kernkraftwerken hätten. Deshalb komme dem Informationsschutz in diesem Bereich eine

6 Die umfangmässige Differenz von 16 Seiten ergibt sich dadurch, dass in der zweiten an den Beauftragten übergebenen
Version der betroffenen Dokumente diese 16 Seiten entfernt wurden, weil sie nach Aussage des ENSI entweder nicht vom
Zugangsgesuch des Antragstellers erfasst waren oder aber vollständig eingeschwärzt werden mussten.




6/10

erhebliche Bedeutung zu.
Weiter erklärte das ENSI, dass für die Prüfung der Sabotagerelevanz von bestimmten
Informationen nicht entscheidend sei, ob die einzelne zu beurteilende Passage allein für die
Planung von Sabotageakten ausreichen würde. Es sei zu berücksichtigen, dass jedes nach
Öffentlichkeitsgesetz zugänglich gemachte Dokument über das Internet weltweit jedermann
unkontrollierbar zur Verfügung stehe. Dabei würden sich sodann in verschiedenen Dokumenten
verstreut Angaben über Abhängigkeiten zwischen Anlageteilen, Angaben über deren räumliche
Platzierung, über Reaktionen der Anlage und deren Zeitverlauf sowie Angaben über bei
bestimmten Szenarien vorgesehene Personenhandlungen finden lassen. Zur Illustration der
Problematik der Summe von verfügbaren Informationen zu Missbrauchszwecken zog das ENSI
den Vergleich mit gängigen E-Banking-Systemen heran, welche allesamt mit mehreren
Sicherheitselementen – wie etwa Benutzername, Passwort sowie Geräte und Methoden zur
Ermittlung des für die einzelne Anmeldung erforderlichen Codes – ausgestattet seien. Dabei
reiche ein Sicherheitselement für sich alleine im Falle des Bekanntwerdens nicht, um eine
Transaktion auszulösen, allerdings trage der Schutz jedes einzelnen Sicherheitselementes
dazu bei, missbräuchliche Transaktionen zu verhindern. Dementsprechend trage jedes
Dokument mit technischer Information über Kernkraftwerke ab einem gewissen
Detaillierungsgrad dazu bei, dass sich ein genügend umfassendes Bild über einzelne
Kernkraftwerke zusammenfügen lasse, um konkrete Sabotageakte zu planen.
23.
Weiter listete das ENSI die erfolgten Schwärzungen im Einzelnen auf (insgesamt an 11 Stellen)
und schrieb jeweils dazu, welche Art von Informationen im geschwärzten Absatz vorhanden
seien (Bspw. „für die Störfallbeherrschung erforderliche minimale Kombination von
Systemfunktionen und Operateurhandlungen“ oder „Angaben über Reaktionen der Anlage und
deren Zeitverlauf“ oder „Inhalte, die nicht Gegenstand des Zugangsgesuchs sind“).
Mit Bezug auf die Teileinigung anlässlich der Schlichtungsverhandlung vom 17. Dezember 2015
(vgl. Ziffer 19) hielt das ENSI fest, dass eine in der Schlichtungsvereinbarung zur teilweisen
Offenlegung vorgesehene Seite (SAR, Kapitel 6.2, Seite 36) Inhalte zum Gegenstand habe,
welche gar nicht Gegenstand des Zugangsgesuches seien und daher irrtümlich in die
Schlichtungsvereinbarung aufgenommen worden seien. Darüber hinaus würde die
entsprechende Seite gar kein Diagramm i.S.d. Schlichtungsvereinbarung enthalten, zu dessen
Achsenbeschriftungen der Zugang gewährt werden könne. Vielmehr enthalte die
entsprechende Seite nur Text, der nichts mit dem Gesuchsgegenstand zu tun habe.
Zur Begründung der Schwärzung der übrigen 15 Diagramminhalte (ausgenommen deren Titel
und Achsbeschriftungen gemäss Schlichtungsvereinbarung, vgl. Ziffer 19) teilte das ENSI mit,
diese würden Angaben über Reaktionen der Anlage und deren Zeitverlauf enthalten. Das ENSI
gehe davon aus, dass alle eingeschwärzten Angaben dieser Diagramme über die
Anlagefunktionen und das Anlageverhalten bei dem konkret betroffenen Kernkraftwerk nicht
allgemein bekannt seien, sondern tatsächlich stets als vertraulich i.S.d. Verordnung über den
Schutz von Informationen des Bundes (Informationsschutzverordnung, ISchV; SR 510.411)
behandelt worden seien. Nur der nuklearrechtlich befugte Personenkreis habe Zugang zu
diesen Informationen. Die öffentliche Diskussion generischer Aspekte der Störfallbetrachtung
zum doppelendigen Bruch einer Umwälzleitung habe daran nichts geändert. Der Schutz der
geschwärzten Informationen müsse gestützt auf Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ (Gefährdung der
inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz) bejaht werden, weshalb das ENSI an diesen
Schwärzungen festhalte.
Die teilweise offenzulegenden 15 Diagramme (Titel und Achsenbeschriftungen) werde man
dem Antragsteller nach Eingang der Stellungnahme des KKL im Rahmen der Anhörung nach
Art. 11 BGÖ zukommen lassen, sofern dem keine vom KKL genannten Ausnahmegründe
entgegenstehen würden.




7/10

24.
Auf die weiteren Ausführungen des Antragstellers und des ENSI sowie auf die eingereichten
Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen.
II.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
A.
Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
25.
Der Antragsteller reichte ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ beim ENSI ein. Dieses
verweigerte den Zugang zu den verlangten Dokumenten teilweise. Der Antragsteller ist als
Teilnehmer an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren zur Einreichung eines
Schlichtungsantrags berechtigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Der Schlichtungsantrag wurde
formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der
Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ).
26.
Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt.7
Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung,
ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der
Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.
B.
Materielle Erwägungen
27.
Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 VBGÖ die Rechtmässigkeit und die Angemessenheit
der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde. Er prüft damit im
Schlichtungsverfahren einerseits beispielsweise, ob die für das Zugangsgesuch zuständige
Behörde den Begriff des amtlichen Dokumentes (Art. 5 BGÖ) sowie die in Art. 7 f. BGÖ
vorgesehenen Ausnahmeklauseln oder die Bestimmungen in Bezug auf den Schutz der
Personendaten (Art. 9 BGÖ) rechtmässig angewendet hat. Andererseits prüft er in jenen
Bereichen, in denen das Öffentlichkeitsgesetz der Behörde bei der Bearbeitung eines
Zugangsgesuches einen gewissen Ermessensspielraum verleiht (z.B. Art der Einsichtnahme in
amtliche Dokumente), ob die von der Behörde gewählte Lösung auf die Umstände des
jeweiligen Falls abgestimmt und angemessen ist. Dabei kann der Beauftragte entsprechende
Vorschläge im Rahmen des Schlichtungsverfahrens machen (Art. 12 Abs. 2 VBGÖ) oder
gegebenenfalls eine entsprechende Empfehlung erlassen (Art. 14 BGÖ).8
28.
Gegenstand der vorliegenden Empfehlung bilden lediglich die Einschwärzungen der anlässlich
der Schlichtungsverhandlung gegenüber dem Antragsteller teilweise offengelegten Dokumente
(vgl. Ziffer 19). Nicht Verfahrensgegenstand bilden hingegen die nach Eingang der
Stellungnahme des KKL im Rahmen der Anhörung nach Art. 11 BGÖ teilweise offenzulegenden
15 Diagramme aus SAR. Je nach Ergebnis dieser Anhörung und abschliessender
Stellungnahme des ENSI wird daraus – entweder von Seiten des Antragstellers oder von Seiten
des KKL – allenfalls ein weiterer Schlichtungsantrag in derselben Sache resultieren.
29.
Hinsichtlich der nach Aussage des ENSI (vgl. Ziffer 23) irrtümlich in der Schlichtungsvereinba-
rung aufgenommenen Seite aus SAR (Kapitel 6.2, Seite 36) bestätigt der Beauftragte, dass
diese in der Tat kein Diagramm enthält, welches i.S.d. Schlichtungsvereinbarung im Umfang

7 Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003,
BBl 2003 1963 (zitiert BBl 2003), BBl 2003 2024.
8 GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ),
Art. 13, Rz 8.




8/10

der Achsenbeschriftungen zugänglich gemacht werden könnte. Da diese Seite jedoch explizit in
die Schlichtungsvereinbarung aufgenommen wurde, überlässt es der Beauftragte dem ENSI, ob
es diese – wie es ausführt – vom Zugangsgesuch gar nicht erfasste Seite als Zeichen einer
vertrauensbildenden Massnahme dennoch dem Antragsteller offenlegt, soweit dem keine
Ausnahmebestimmungen des Öffentlichkeitsgesetzes entgegenstehen.
30.
Nicht zu beanstanden hat der Beauftragte die übrigen vorgesehenen Schwärzungen, welche
sich nach Aussage des ENSI auf Dokumenteninhalte beziehen, welche nicht Gegenstand des
vorliegenden Zugangsgesuches seien. Damit der Antragsteller die Plausibilität dieser
Einschränkung des Zugangs aber abschätzen kann, muss er zumindest Kenntnis der
entsprechenden Überschriften (Titel) erhalten.
31.
Was die Beurteilung der Sabotagerelevanz der in den Dokumenten enthaltenen und zur
Schwärzung vorgesehenen Informationen anbelangt, so ist es für den Beauftragten schwierig,
sich ein abschliessendes Bild über die tatsächliche Sicherheitsrelevanz entsprechender
Angaben zu machen. Das Bundesverwaltungsgericht hat erklärt, es erachte es im
Zusammenhang mit Einschätzungen naturwissenschaftlicher und technischer Informationen,
welche Kernkraftwerke betreffen, als ohne Weiteres zulässig, bei der Prüfung der Frage deren
Sicherheitsrelevanz auf die Berichte und Stellungnahmen der vom Gesetzgeber eingesetzten
sachkundigen Instanzen abzustellen. So komme den Stellungnahmen des ENSI als gesetzliche
Aufsichtsbehörde der Kernkraftwerke, zumindest soweit die öffentlichen
Geheimhaltungsinteressen betroffen seien, ein hohes Gewicht zu.9 Demnach kann es
grundsätzlich nicht Sache des Beauftragten sein, ohne selbst auf das dazu erforderlich
Fachwissen zurückgreifen zu können, wissenschaftlich fundierte Einschätzungen in Bezug auf
eine allfällige Sicherheitsrelevanz zu jeder in den Dokumenten enthaltenen und zur Abdeckung
vorgesehenen Einzelinformation abzugeben.
32.
Hingegen kann sich der Beauftragte durchaus ein Bild darüber machen, ob die Argumentation
des ENSI zu den Gründen der vorgesehenen Abdeckungen im Einzelnen sowie die
Argumentation über die Schutzbedürftigkeit der zur Abdeckung vorgesehenen Informationen im
Allgemeinen nach seinem Dafürhalten nachvollziehbar und die Zugangsbeschränkung im
Ergebnis mit Blick auf den Verhältnismässigkeitsgrundsatz als rechtskonform erscheint.
33.
Das ENSI bringt im Wesentlichen vor, jede weitere zugänglich gemachte anlagespezifische
Information eines Kraftwerks, welche für sich alleine genommen noch nicht für die Planung
eines gezielten Sabotageaktes ausreichen würde, könnte jedoch in Kombination mit anderen
bereits zugänglichen Informationen aus verschiedenen amtlichen Dokumenten ein Gesamtbild
zeichnen, welchem durchaus Sabotagerelevanz zukommen könnte (vgl. Ziffer 22).
Dieser Argumentation kann der Beauftragte zwar eine gewisse Überzeugungskraft abgewinnen,
er erachtet sie jedoch insbesondere im Hinblick auf die von der Behörde zu tragende
Beweislast zur Widerlegung der Vermutung des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten10 als
zu pauschal und mit Blick auf die abgedeckten Informationen als zu wenig substantiiert.
Vielmehr kommt dieser Argumentation der Charakter eines Blankoschecks zu, welcher zur
Verweigerung des Zugangs zu jeder beliebigen anlagespezifischen Information eines
Kraftwerks im Rahmen von Zugangsgesuchen nach dem Öffentlichkeitsgesetz herangezogen
werden könnte. Gerade weil sich der Beauftragte wie auch das Bundesverwaltungsgericht bei
der Beurteilung des Zugangs zu vorwiegend technischen Informationen im Zusammenhang mit
Fragen der Sicherheit zurückhalten, müssen die Anforderung an die Begründung einer
Zugangsverweigerung hoch ausfallen. Andernfalls würde diese Argumentation im Ergebnis

9 Zwischenverfügung des BVGer A-667/2010 vom 8. Dezember 2010, E.4.4 f.
10 Vgl. dazu statt vieler Urteil des BVGer A-3829/2015 vom 26. November 2015, E. 3.2.




9/10

dazu führen, dass das ENSI seine technisch-wissenschaftliche Aufsichtstätigkeit gegenüber
den Kraftwerksbetreibern weitgehend vom Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes
ausnehmen könnte, indem es jeweils bloss auf die Gefahr hinweist, dass jede weitere
anlagespezifische Information eines Kraftwerks ein weiteres Puzzleteil im Hinblick auf ein
sabotagerelevantes Gesamtbild einer bestimmten Anlage bilden könnte. Nach Ansicht des
Beauftragten würde damit das Öffentlichkeitsgesetz unterlaufen und ein aufsichtsrechtlicher
Geheimbereich geschaffen, der vom Gesetzgeber weder vorgesehen ist noch sachlich
begründbar wäre.
34.
An dieser Einschätzung vermag nach Ansicht des Beauftragten auch der vom ENSI
herangezogene Vergleich mit den verschiedenen Sicherheitselementen im E-Banking nichts zu
ändern (vgl. Ziffer 22). Der Vergleich veranschaulicht lediglich den Umstand, dass nicht eine
einzelne Sicherheitsmassnahme, sondern erst eine Kette von Sicherheitsbausteinen ein
System wirksam vor Angriffen und Missbräuchen zu schützen vermag. Auch reicht die blosse
Aufzählung aller geschwärzten Stellen inklusive einer Umschreibung des groben Charakters der
enthaltenen Informationen nicht aus, um diese Inhalte unter Hinweis auf die allgemeine
Argumentation über die Sabotagerelevanz einem Zugang zu entziehen (vgl. Ziffer 23). Vielmehr
verlangt die Anwendbarkeit einer in Art. 7 Abs. 1 BGÖ aufgeführten Ausnahmebestimmung
nach einer Schadensrisikoprüfung11 im Einzelfall, wobei das Vorliegen der jeweiligen
Voraussetzungen – wie bereits erwähnt (vgl. Ziffer 33) – die Behörde zu beweisen hat.
35.
Bei den vom ENSI zur Abdeckung vorgesehenen Stellen enthalten eine Mehrzahl Informationen
über Reaktionen der Anlage und deren Zeitverlauf. Mit Blick auf die Begründung des ENSI ist
für den Beauftragten insbesondere nicht ohne Weiteres nachvollziehbar, weshalb gerade diese
Angaben über anlagespezifische Abläufe in einer bestimmten Zeit tatsächlich von derart
bedeutender Sicherheitsrelevanz sein sollten, dass durch deren Bekanntgabe das Risiko eines
Sabotageaktes wesentlich erhöht würde. Auch der Hinweis des ENSI auf die Problematik von
Missbräuchen durch Innentäter vermag daran nichts zu ändern, haben diese Personen doch
bereits aufgrund ihrer beruflich hochspezialisierten Tätigkeit und ihres zweifellos hoch
qualifizierten Wissens ausreichende technische Anlagekenntnisse, um auch ohne die
vorliegend fraglichen Informationen einen allfälligen Sabotageakt durchführen zu können.
36.
Schliesslich sieht der Beauftragte seine Zweifel an der tatsächlichen Schutzbedürftigkeit der
vom ENSI zur Abdeckung vorgesehenen Informationen mit Blick auf die Ausnahmebestimmung
in Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ auch bis zu einem gewissen Grad durch den Umstand bestätigt,
dass die nach Art. 11 BGÖ angehörte Kraftwerksbetreiberin (Kernkraftwerk Leibstadt AG) selbst
keinerlei Einwände gegen eine Zugangsgewährung vorzutragen hatte (vgl. Ziffer 18).
37.
Zusammengefasst gelangt der Beauftragte damit zu folgendem Ergebnis:
Hinsichtlich der vorgesehenen Schwärzungen jener Stellen, die nach Aussage des ENSI gar
nicht Gegenstand des Zugangsgesuches bilden, legt das ENSI zumindest die jeweiligen
Überschriften (Titel) offen.
Für die übrigen zur Schwärzung vorgesehenen Informationen erachtet der Beauftragte für die
Anwendung von Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ den Beweis zur Widerlegung der Vermutung des
freien Zugangs als nicht erbracht. Insbesondere beurteilt er die Substantiierung der
Schadensrisikoprüfung als nicht ausreichend und qualifiziert die Argumentation des ENSI als zu
pauschal und ebenso auf jede weitere technische Information im Zusammenhang mit
Kernkraftwerken anwendbar.

11 COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, in: Handkommentar BGÖ, Art. 7, Rz 4 ff.




10/10

III.
Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragte:
38.
Das Eidgenössische Nuklearsicherheitsinspektorat hält an der Verweigerung des Zugangs zu
jenen Informationen fest, welche nicht Gegenstand des Zugangsgesuchs bilden. Es legt jedoch
die jeweiligen Überschriften (Titel) der betroffenen Abschnitte offen.
39.
Das Eidgenössische Nuklearsicherheitsinspektorat gewährt den Zugang zu den übrigen zur
Schwärzung vorgesehenen Informationen, welche es bislang unter Hinweis auf Art. 7 Abs. 1
Bst. c BGÖ zurückhielt.
40.
Der Antragsteller kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung beim
Eidgenössischen Nuklearsicherheitsinspektorat den Erlass einer Verfügung nach Art. 5 des
Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR
172.021) verlangen, wenn er mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs.1 BGÖ).
41.
Das Eidgenössische Nuklearsicherheitsinspektorat erlässt eine Verfügung, wenn es mit der
Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs. 2 BGÖ).
42.
Das Eidgenössische Nuklearsicherheitsinspektorat erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach
Empfang dieser Empfehlung oder nach Eingang eines Gesuches um Erlass einer Verfügung
(Art. 15 Abs. 3 BGÖ).
43.
Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am
Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name des Antragstellers anonymisiert (Art. 13 Abs.
3 VBGÖ).
44.
Die Empfehlung wird eröffnet:

-
Einschreiben mit Rückschein (R)
X
[Antragsteller]

-
Einschreiben mit Rückschein (R)
Eidg. Nuklearsicherheitsinspektorat ENSI
Industriestrasse 19
5200 Brugg

-
Einschreiben mit Rückschein (R)
Kernkraftwerk Leibstadt AG
Nukleare Sicherheit
5325 Leibstadt






Jean-Philippe Walter