edoeb · empfehlung-vom-22-dezember-2010-eda-beglaubigungsschreiben-eines-botschaftersbee-2010-12-22 · 2010-12-22 · de
Empfehlung vom 22. Dezember 2010: EDA / Beglaubigungsschreiben eines BotschaftersBeeinträchtigung der aussenpolitischen Interessen oder internationalen Beziehungen (Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ) - Schutz von Personendaten (Art. 9 BGÖ)PDF42.83 kB22. Dezember 2010
Öffentlichkeitsprinzip


Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter
EDÖB



Feldeggweg 1, 3003 Bern
Tel. 031 323 74 84, Fax 031 325 99 96
www.edoeb.admin.ch



Bern, den 22. Dezember 2010




Empfehlung


gemäss Art. 14 des
Bundesgesetzes über das
Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung


zum Schlichtungsantrag von


X
(Antragsteller)


gegen


Eidgenössisches Departement
für auswärtige Angelegenheiten (EDA)





I. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:

1. Gestützt auf das Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlich-
keitsgesetz BGÖ, SR 152.3) ersuchte der Antragsteller (Privatperson) am 21. April 2010 das
Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) um Zugang zum „Visum
und Reisedokument“ des deutschen Botschafters in der Schweiz sowie zu Dokumenten, „die
belegen und beweisen, wie und wo Herr Axel Berg ‚Handelsbefugter der BRD’ ist, und ich ver-
lange nach dem Akkreditierungs-Dokument, das bei der Schweizer Regierung oder auf der
deutschen Botschaft hinterlegt ist, und aufzeigt, ob er im Namen einer Regierung handelt“.
Der Antragsteller wurde in der Sache u.a. auch beim Bundesamt für Migration, beim Staats-
sekretariat für Wirtschaft SECO, beim Eidgenössischen Finanzdepartement sowie direkt beim
Botschafter der Bundesrepublik Deutschland in der Schweiz vorstellig.

2. Mit Schreiben vom 7. Mai 2010 verweigerte das EDA dem Antragsteller die Einsicht in die ver-
langten Dokumente mit der Argumentation, dass die Zugangsgewährung geeignet sei, die
aussenpolitischen Interessen respektive die internationalen Beziehungen der Schweiz zu
beeinträchtigen. Ausserdem enthielten die Dokumente Personendaten, die nicht anonymisiert




2/5




werden können, die es gestützt auf das Bundesgesetz über den Datenschutz (DSG,
SR 235.1) zu schützen gelte und die folglich nicht bekannt gegeben werden dürften.

3. Mit Schreiben vom 24. Mai 2010 reichte der Antragsteller beim Eidgenössischen Datenschutz-
und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) einen Schlichtungsantrag gemäss Art. 13 BGÖ
ein. Darin forderte er den Zugang zu den Ausweispapieren des Botschafters und deren Veröf-
fentlichung. Im Falle einer Verweigerung werde er „Strafanzeige und sowieso den Schritt in
dieser Sache an die Medien in Erwägung ziehen.“ Dem Schlichtungsantrag legte der An-
tragsteller „3 triftige Beweise“ bei, die seiner Ansicht nach belegen, dass sich der Botschafter
nicht legal in der Schweiz aufhalte, „weil die Besitzverhältnisse der ‚Deutschen Botschaft in
der Schweiz’ nie in die Bundesrepublik Deutschland übergegangen sind, und sich rein recht-
lich Herr Berg eines ‚Eigentumsdeliktes’ schuldig macht.“ Seine Ausführungen begründete er
u.a. mit Verweisen auf das Wiener Übereinkommen über konsularische Beziehungen
(SR 0.191.02) und das Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer (SR 142.20).

4. Auf Ersuchen des Beauftragten legte das EDA ihm am 16. Juni 2010 die Gründe für die Zu-
gangsverweigerung dar und übermittelte ihm die fraglichen Unterlagen. Dabei handle es sich
„insbesondere um Dokumente, welche die Akkreditierung Deutschlands respektive des
deutschen Botschafters durch die Schweiz nach diplomatischen Grundsätzen und Gepflogen-
heiten betreffen. Angesichts des Kontexts, nach welchem der Gesuchsteller Einsicht in die
fraglichen Dokumente will, bestehen keine Zweifel, dass die zwischenstaatlichen Beziehungen
zwischen der Schweiz und der Bundesrepublik Deutschland empfindlich gefährdet werden
könnten.“
In Bezug auf das Beglaubigungsschreiben des Botschafters der Bundesrepublik Deutschland
(d.h. der Bestätigung, dass die als ausserordentlicher und bevollmächtigter Botschafter
bezeichnete Person von ihrer Regierung ermächtigt ist, die Tätigkeiten eines Missionschefs
auszuüben) hielt das EDA fest, dass sein Inhalt bereits im Rahmen einer Medienmitteilung
des EDA kommuniziert worden sei1. Hinsichtlich des Reisedokumentes des deutschen Bot-
schafters verwies das EDA darauf, dass die Zugänglichmachung die Beeinträchtigung der Be-
ziehungen mit Deutschland belasten und, durch die Bekanntgabe der Personendaten, die
Privatsphäre des Botschafters erheblich beeinträchtigen würde.
Zusammenfassend hielt das EDA fest, dass eine Veröffentlichung dieser Art von Dokumenten
die bilateralen Beziehungen zwischen der Schweiz und anderen Staaten empfindlich gefähr-
de. Durch die Zugangsgewährung würde ein Präzedenzfall geschaffen, durch den das Ver-
trauen in die Schweiz als Gastland für bilaterale und multilaterale Partner in nachhaltiger Wei-
se gestört werden könnte.


II. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:

A. Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ

1. Gemäss Art. 13 BGÖ kann eine Person einen Schlichtungsantrag beim Beauftragten einrei-
chen, wenn die Behörde den Zugang zu amtlichen Dokumenten einschränkt, aufschiebt oder
verweigert, oder wenn die Behörde innert der vom Gesetz vorgeschriebenen Frist keine Stel-
lungnahme abgibt.


1 Medienmitteilung des EDA vom 18.09.2008 mit dem Titel „Übergabe des Beglaubigungsschreibens“
http://www.news.admin.ch/dokumentation/00002/00015/index.html?lang=de&msg-id=21549





3/5


r-
innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde schriftlich eingereicht werden.
n

Tagen nach Empfang der
tellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht.

ten stattfinden. Die Festlegung des Verfahrens
im Detail obliegt alleine dem Beauftragten.3

Ö gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der An-
gelegenheit eine Empfehlung abzugeben.
. Sachlicher Geltungsbereich
te-
s
Eine Zugangsbeschränkung ist einzig aufgrund der Vorga-
ben von Art. 7-9 BGÖ möglich.
es
-
Vertretungen in der Schweiz fallen nicht in Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgeset-
zes.
iplomatenpass des Botschafters) fallen somit

Der Beauftragte wird nicht von Amtes wegen, sondern nur auf Grund eines schriftlichen
Schlichtungsantrags tätig.2 Berechtigt, einen Schlichtungsantrag einzureichen, ist jede Per-
son, die an einem Gesuchsverfahren um Zugang zu amtlichen Dokumenten teilgenommen
hat. Für den Schlichtungsantrag genügt einfache Schriftlichkeit. Aus dem Begehren muss he
vorgehen, dass sich der Beauftragte mit der Sache befassen soll. Der Schlichtungsantrag
muss

2. Der Antragsteller hat ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ beim EDA eingereicht und eine
ablehnende Antwort erhalten. Als Teilnehmer an einem vorangegangenen Gesuchsverfahre
ist er zur Einreichung eines Schlichtungsantrags berechtigt. Der Schlichtungsantrag wurde
formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20
S

3. Das Schlichtungsverfahren kann auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftrag
Kommt keine Einigung zu Stande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lö-
sung, ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BG


B

1. Bei der Beurteilung der Frage, ob Dokumente gemäss Öffentlichkeitsgesetz zugänglich sind
oder nicht, spielt die Motivation des Antragsstellers grundsätzlich keine Rolle. Er muss sein
Zugangsgesuch weder spezifisch begründen (Art. 7 Abs. 1 VBGÖ) noch ein besonderes In
resse nachweisen4. Die Art und Weise der Weiterverwendung der erhaltenen Dokumente
durch den Gesuchsteller stellt grundsätzlich keine Rechtfertigung für eine Beschränkung de
Rechts auf Zugang dar5. Dies gilt selbst dann, wenn die Verwaltung die Absichten des Ge-
suchstellers allenfalls missbilligt.

2. Das Öffentlichkeitsgesetz gilt für die Bundesverwaltung, für Organisationen und Personen d
öffentlichen oder privaten Rechts (die nicht der Bundesverwaltung angehören), soweit sie
Erlasse oder erstinstanzlich Verfügungen im Sinn von Art. 5 des Bundesgesetzes über das
Verwaltungsverfahren erlassen, sowie für die Parlamentsdienste (Art. 2 Abs. 1 BGÖ). Auslän
dische

3. Das Öffentlichkeitsgesetz findet auch Anwendung auf Dokumente, die einer Bundesbehörde
von Dritten – einer natürlichen oder juristischen Person, einer in- oder ausländischen Behörde
oder einer internationalen Organisation – übermittelt worden sind (Art. 5 Abs. 1 Bst. b BGÖ).
Die dem EDA von Deutschland im Rahmen der Akkreditierung übermittelten Unterlagen (Be-
glaubigungsschreiben sowie Kopien aus dem D

2 BBl 2003 2023
3 BBl 2003 2024
4 BBl 2003 1976
5 BBl 2003 2005




4/5


grundsätzlich unter das Öffentlichkeitsgesetz.
h-
Sofern dies der Fall ist, erübrigt sich die Prüfung der Frage des
Zugangs zu Personendaten6.
r
-
ätzlich auch für Unterlagen im Zusammenhang mit der Akkreditierung eines Botschaf-
rs.
-
glaubigungsschreibens zu keiner Beeinträchtigung der Beziehungen mit Deutschland
hrt.
chtet es daher als gerechtfertigt, den Zugang zum Beglaubigungsschrei-
ben zu gewähren.
iehungen der Schweiz –, zusätzlich datenschutzrechtliche
spekte zu berücksichtigen.

t
aben stehen und an deren Bekanntgabe ein über-
iegendes öffentliches Interesse besteht.
otschafters. Eine Herausgabe wäre daher nur mit Einwilli-
ung des Botschafters möglich.




4. Die vom Gesuchsteller verlangten Dokumente enthalten Angaben zur Person des Botschaf-
ters der Bundesrepublik Deutschland in der Schweiz. Die Bekanntgabe der Personendaten
beurteilt sich grundsätzlich nach Art. 9 BGÖ in Verbindung mit Art. 19 DSG. Aus verfahrens-
ökonomischen Gründen ist vorgängig zu prüfen, ob die vom EDA geltend gemachte Ausna
mebestimmung der Beeinträchtigung der Beziehung zu Deutschland (Art. 7 Abs. 1 Bst. d
BGÖ) zur Anwendung gelangt.

5. Ausnahmen vom Öffentlichkeitsprinzip können aussenpolitisch motiviert sein, wenn die Offen-
legung von Dokumenten zu einer Beeinträchtigung der aussenpolitischen Interessen oder de
internationalen Beziehungen der Schweiz führen könnten (Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ). Daher
fallen auch Dokumente, die entsprechend der diplomatischen Usanz zwischen Staaten ver
traulich ausgetauscht werden. Eine Offenlegung dieser Informationen ist in der Regel erst
nach Einholung der ausdrücklichen Einwilligung des jeweiligen Staates zulässig7. Dies gilt
grunds
te

Angesichts des Inhalts des Beglaubigungsschreibens und der Tatsache, dass auch Deutsch
land das Öffentlichkeitsprinzip kennt8, ist davon auszugehen, dass die Zugänglichmachung
des Be
fü

Der Beauftragte era

6. Bei den Auszügen aus dem Diplomatenpass gilt es – nebst dem hier gegebenen Schadensri-
siko für die internationalen Bez
A

Ein Anonymisierung ist hier nicht möglich (Art. 9 Abs. 1 BGÖ). Daher beurteilt sich gemäss
Art. 9 Abs. 2 BGÖ die Bekanntgabe der Personendaten nach Art. 19 des Bundesgesetzes
über den Datenschutz (DSG, SR 235.1). Vorliegend besteht weder eine gesetzliche Grundla-
ge, welche die Datenbekanntgabe legitimieren würde, noch liegt eine Ausnahme nach Art. 19
Abs. 1 Bst. a-d DSG vor. Eine Bekanntgabe der Personendaten kann einzig gestützt auf Art.
19 Abs. 1bis DSG erfolgen. Gemäss dieser Bestimmung kann eine Bundesbehörde gestütz
auf das Öffentlichkeitsgesetz Personendaten dann bekannt geben, wenn diese im Zusam-
menhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufg
w

Nach Ansicht des Beauftragten besteht hier kein überwiegendes öffentliches Interesse am
Zugang zu den Passkopien des B
g


6 BBL 2003 2016
7 Handkommentar BGÖ, Art. 7, RZ 33; s. auch Empfehlung vom 30.07.2007, Ziffer II.B.7.
8 Gesetz zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes (Informationsfreiheitsgesetz – IFG):
http://www.bfdi.bund.de/SharedDocs/IFG/IFGBundesgesetzUndGebuehrenO/TextIFG.pdf?__blob=publicationFile




5/5


I. Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte:
ährt den Zugang zum
Beglaubigungsschreiben des deutschen Botschafters in der Schweiz.
(VwVG, SR 172.021), wenn
es in Abweichung von Ziffer 1 den Zugang nicht gewähren will.

die Verfügung
innert 20 Tagen nach Empfang dieser Empfehlung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ).
wVG verlangen, wenn er mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs. 1
BGÖ).
kann der Antragsteller beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde
führen (Art. 16 BGÖ).
e Fristen, die nach Tagen bestimmt sind, vom
18. Dezember bis und mit dem 2. Januar still.
verfahren Beteiligten wird der Name des Antragstellers anonymisiert (Art. 13 Abs. 3 VBGÖ).
7. Die Empfehlung wird eröffnet:


ches Departement für auswärtige Angelegenheiten
003 Bern

anspeter Thür




II

1. Das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten gew

2. Das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten erlässt eine Verfügung
nach Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren
Das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten erlässt

3. Der Antragsteller kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung beim Eidge-
nössischen Departement für auswärtige Angelegenheiten den Erlass einer Verfügung nach
Art. 5 V

4. Gegen die Verfügung

5. In Analogie zu Art. 22a VwVG stehen gesetzlich

6. Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am Schlichtungs-

X

Eidgenössis
3



H