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Empfehlung vom 12. März 2020: EDA / E-Mail-VerkehrAmtliches Dokument (Art. 5 BGÖ) – Schutz der Privatsphäre Dritter (Art. 7 Abs. 2 BGÖ) – Schutz von Personendaten (Art. 9 BGÖ) – Bekanntgabe von Personendaten (Art. 19 DSG)PDF157.03 kB12. März 2020
Öffentlichkeitsprinzip


Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter
EDÖB


Feldeggweg 1, 3003 Bern
Tel. 058 463 74 84, Fax 058 465 99 96
www.edoeb.admin.ch


Bern, 12. März 2020





Empfehlung
nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes

im Schlichtungsverfahren zwischen

X
(Antragsteller)


und

Eidgenössisches Departement
für auswärtige Angelegenheiten EDA



I.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
1. Der Antragsteller (Journalist) hat am 31. Oktober 2019 gestützt auf das Bundesgesetz über das
Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3) beim
Eidgenössischen Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) um Zugang zum gesamten
"E-Mail-Verkehr zwischen EDA-Generalsekretär Markus Seiler und DEZA-Direktor Manuel Sager
vom 1.12.2017 bis 31.10.2019" ersucht.
2. Mit E-Mail vom 5. November 2019 bat das EDA den Antragsteller, sein Gesuch in Anwendung von
Art. 7 Abs. 3 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung
(Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) zu präzisieren.
3. Mit E-Mail vom 6. November 2019 schränkte der Antragsteller sein Zugangsgesuch wie folgt ein:
"gesamter E-Mail-Verkehr zwischen EDA-Generalsekretär Markus Seiler und DEZA-Direktor
Manuel Sager vom 1.12.2017 bis 31.10.2019 zum Thema internationale Zusammenarbeit (IZA)
2021 – 2024".
4. Am 5. Dezember 2019 gewährte das EDA einen teilweisen Zugang zum verlangten E-Mail-
Verkehr, es schwärzte allerdings mehrere E-Mail-Adressen im CC sowie bestimmte Passagen in
den E-Mails (beispielsweise die sog. E-Mail-Signatur oder ein Inhalt privater Natur). Das EDA
begründete die vorgenommenen Schwärzungen mit der Anonymisierung von Personendaten von
Bundesangestellten und Dritten gemäss Art. 9 Abs. 1 BGÖ sowie mit der Abdeckung von
Informationen, welche privaten Charakter aufweisen und daher keinen Bezug zur Erfüllung einer
öffentlichen Aufgabe haben (Art. 5 Abs. 1 Bst. c BGÖ).
5. Am 16. Dezember 2019 reichte der Antragsteller einen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen
Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein.






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6. Mit Schreiben vom 17. Dezember 2019 bestätigte der Beauftragte gegenüber dem Antragsteller
den Eingang des Schlichtungsantrages und forderte am 20. Dezember 2019 das EDA dazu auf,
die betroffenen Dokumente sowie eine ausführliche und detailliert begründete Stellungnahme
einzureichen.
7. Am 13. Januar 2020 reichte das EDA die betroffenen Dokumente ein, verzichtete indes auf die
Einreichung einer ergänzenden Stellungnahme.
8. Am 22. Januar 2020 fand eine Schlichtungsverhandlung statt, anlässlich derer sich zeigte, dass
zwischen den Parteien keine Einigkeit betreffend die vom EDA vorgenommenen Abdeckungen
von Personendaten besteht. Unbestritten war hingegen der Umfang des an den Antragsteller
zugestellten E-Mail-Verkehrs.
9. Auf die weiteren Ausführungen des Antragstellers und des EDA sowie auf die eingereichten
Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen.
II.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
A.
Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
10. Der Antragsteller reichte ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ beim EDA ein. Dieses gewährte
einen teilweisen Zugang zu den verlangten Dokumenten. Der Antragsteller ist als Teilnehmer an
einem vorangegangenen Gesuchsverfahren zur Einreichung eines Schlichtungsantrags berechtigt
(Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Der Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfache Schriftlichkeit)
und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde) beim
Beauftragten eingereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ).
11. Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt.1
Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung, ist
der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der Angelegenheit
eine Empfehlung abzugeben.
B.
Materielle Erwägungen
12. Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 VBGÖ die Rechtmässigkeit und die Angemessenheit der
Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde.
13. Die Parteien haben in der Schlichtungssitzung miteinander vereinbart, den Gegenstand des
Schlichtungsverfahrens auf die geschwärzten Personendaten des zugestellten E-Mail-Verkehrs zu
beschränken. An der Sitzung legte die Behörde dar, dass sie bei der Beurteilung des
Zugangsgesuchs die Personendaten folgenden vier Kategorien zugewiesen hat:
Bundesangestellte ab Stufe Sektionschef(in) aufwärts, übrige Bundesangestellte, Privatpersonen
sowie Passagen mit privaten Inhalten. Die Personendaten (Vor- und Nachname) der
Bundesangestellten ab Stufe Sektionschef(in) wurden vom EDA dem Antragsteller bereits
zugänglich gemacht. Die Personendaten der übrigen Kategorien wurden vom EDA abgedeckt.



1 Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003,
BBl 2003 1963 (zitiert BBl 2003), BBl 2003 2024.




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14. Das EDA macht u.a. geltend, dass es bestimmte Informationen geschwärzt hat, weil sie einen
privaten Charakter haben und daher keinen Bezug zur Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe
aufweisen (Art. 5 Abs. 1 Bst. c BGÖ).
15. Gemäss Art. 5 Abs. 1 BGÖ gilt als amtliches Dokument jede Information, die auf einem beliebigen
Informationsträger aufgezeichnet ist (Bst. a), sich im Besitz einer Behörde befindet, von der sie
stammt oder der sie mitgeteilt worden ist (Bst. b), und die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe
betrifft (Bst. c). Die Legaldefinition des amtlichen Dokumentes ist sowohl für den gesamten E-Mail-
Verkehr wie auch für die einzelnen E-Mails erfüllt. Das EDA stellt in seiner Stellungnahme nicht in
Abrede, dass die E-Mails amtliche Dokumente im Sinne von Art. 5 Abs. 1 BGÖ sind. Es hat
jedoch Schwärzungen vorgenommen "aufgrund von Informationen, welche privaten Charakter
aufweisen und damit keinen Bezug zur Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe aufweisen (Art. 5 Abs.
1 Bst. c BGÖ)". Demgegenüber ist der Beauftragte der Meinung, dass Passagen eines
Dokuments nicht gestützt auf Art. 5 Abs. 1 Bst. c BGÖ geschwärzt werden können. Artikel 5 Abs.
1 Bst. c BGÖ ist eine der kumulativen Voraussetzungen für das Vorliegen eines amtlichen
Dokuments und keine Ausnahmebestimmung, die eine Einschränkung des Zugangs erlaubt.
16. Darüber hinaus begründet das EDA seine Schwärzungen gestützt auf Art. 9 Abs. 1 BGÖ lediglich
mit dem Argument, dass die E-Mails Personendaten von Bundesangestellten und Dritten
enthalten.
17. Die zu beurteilenden E-Mails enthalten Personendaten im Sinne von Art. 3 Bst. a DSG, weshalb
es zum Schutz der Privatsphäre der betroffenen Personen Art. 7 Abs. 2 BGÖ zu beachten gilt.
Demnach wird der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt, aufgeschoben oder
verweigert, wenn durch seine Gewährung die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt werden kann,
ausnahmeweise kann jedoch das öffentliche Interesse am Zugang überwiegen. Art. 9 BGÖ sieht
zum Schutz von Personendaten vor, dass amtliche Dokumente mit Personendaten nach
Möglichkeit vor der Einsichtnahme zu anonymisieren sind (Art. 9 Abs. 1 BGÖ). Die
Anonymisierungspflicht gilt daher nicht absolut, sondern ist im Einzelfall zu beurteilen.2 Sofern die
Privatsphäre der betroffenen Person nicht beeinträchtigt ist, trifft die Behörde keine
Anonymisierungspflicht.3 Eine Anonymisierung könnte in diesen Fällen sogar eine
unverhältnismässige Beschränkung des Zugangsrechts sein. Schliesslich ist stets zu beachten,
dass der Gesetzgeber mit der Einführung des Öffentlichkeitsgesetzes die Transparenz der
Verwaltungstätigkeit bezweckt hat.4 Ist eine Anonymisierung nicht möglich, weil bspw. das
Zugangsgesuch ausdrücklich die Zugänglichmachung des gesamten Dokuments betrifft, ist die
Frage der Bekanntgabe gemäss Art. 19 DSG zu beurteilen (Art. 9 Abs. 2 BGÖ). In diesem Fall
kann der Zugang gewährt werden, wenn eine Rechtsgrundlage im Sinne von Art. 17 resp. 19 Abs.
1 DSG vorliegt, die im vorliegenden Fall fehlt, oder wenn die Voraussetzungen von 19 Abs. 1bis
DSG erfüllt sind. Gemäss dieser Bestimmung dürfen Bundesorgane gestützt auf das
Öffentlichkeitsgesetz Personendaten bekannt geben, wenn die betreffenden Personendaten im
Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen (Bst. a) und an deren
Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht (Bst. b). Erstere Voraussetzung
ergibt sich für das Öffentlichkeitsgesetz bereits aus der Definition des Begriffs "amtliches
Dokument" laut Art. 5 Abs. 1 Bst. c BGÖ. Die zweite Voraussetzung verlangt eine
Interessenabwägung zwischen dem öffentlichen Interesse am Zugang zu den amtlichen
Dokumenten und den privaten Interessen der betroffenen Person am Schutz ihrer Privatsphäre.5

2 Urteil BVGer A-6054/2013 vom 18. Mai 2015, E.4.2.1.
3 FLÜCKIGER, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum Öffentlichkeitsgesetz, 2008, Art. 9, N 13f.
4 AMMANN/LANG, in: Passadelis/Rosenthal/Thür [Hrsg.], Datenschutzrecht, 2014, Rz. 25.62f.
5 Urteil BVGer A-6108/2016 vom 28. März 2018, E. 7.




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18. Da der Antragsteller als Folge der teilgeschwärzten E-Mails einen Schlichtungsantrag eingereicht
hat, ist davon auszugehen, dass er gerade an den abgedeckten Personendaten interessiert ist,
was sich auch in der Schlichtungssitzung gezeigt hat. Eine Anonymisierung dieser Personendaten
nach Art. 9 Abs. 1 BGÖ ist somit nicht möglich.6 Es muss daher eine Interessenabwägung
gemäss Art. 19 Abs. 1bis DSG durchgeführt werden.
19. Die Gewichtung des Privatinteresses hat gemäss Lehre und Rechtsprechung insbesondere
anhand der Art der in Frage stehenden Daten, der Funktion bzw. Stellung der betroffenen Person
sowie möglicher Konsequenzen der Bekanntgabe zu erfolgen. Hinsichtlich Funktion bzw. Stellung
der betroffenen Person ist zu unterscheiden zwischen Personen des öffentlichen Lebens bzw.
Verwaltungsangestellten in höheren Führungsfunktionen, hierarchisch nachgeordneten
Verwaltungsangestellten und privaten Dritten.7 Verwaltungsangestellte können sich mit Blick auf
die öffentlichen Aufgaben, welche sie erfüllen oder an deren Erfüllung sie mitwirken, grundsätzlich
nicht im selben Mass auf ihr Recht auf informationelle Selbstbestimmung berufen wie private
Dritte; ihren, dem Zugang entgegenstehenden privaten Interessen kommt grundsätzlich weniger
Gewicht zu, als wenn die Personendaten privater Dritter in Frage stehen. Zu unterscheiden sind
Verwaltungsangestellte in höheren Führungsfunktionen und Hierarchisch nachgeordnete
Verwaltungsangestellte. Verwaltungsangestellte in höheren Führungsfunktionen müssen sich
zudem – je nach Gewicht der öffentlichen Interessen an einer Bekanntgabe der Daten – unter
Umständen die Bekanntgabe schützenswerter Personendaten gefallen lassen.8 Gemäss
Bundesverwaltungsgericht müssen "[h]ierarchisch nachgeordnete Verwaltungsangestellte […]
wiederum grundsätzlich damit rechnen, dass bekannt wird, wer ein bestimmtes Dokument verfasst
hat oder für ein bestimmtes Geschäft zuständig war; die betreffenden Personendaten wären
grundsätzlich und gestützt auf dieselben Überlegungen bzw. dieselbe Interessenabwägung auch
nicht zu anonymisieren. […] Unabhängig von der Stellung der Person dürfen Personendaten nur
bekanntgegeben werden, wenn dies keine überwiegenden Nachteile für den Betroffenen zur
Folge hat […]."9
Weiter gilt es zu beachten, dass nicht jede Bekanntgabe von Personendaten eine Verletzung der
Privatsphäre darstellt, die eine systematische Verweigerung des Zugangs zu dem Dokument
rechtfertigen könnte. Damit eine tatsächliche Beeinträchtigung gegeben ist, muss sie von einer
gewissen Erheblichkeit sein, was bedeutet, dass eine bloss geringfügige oder unangenehme
Konsequenz nicht ausreicht, um ein überwiegendes privates Interesse geltend zu machen.10
20. Hinsichtlich der Bekanntgabe von Personendaten von Bundesangestellten gilt es überdies zu
beachten, dass die Rechtsprechung keine Hierarchiestufe festgelegt hat, ab derer entsprechende
Personendaten unbesehen und ohne Begründung bekannt gegeben resp. unterhalb derer die
Personendaten unbesehen und ohne Begründung anonymisiert werden dürfen. Der Zugang zu
Personendaten ist stets im Einzelfall unter Berücksichtigung der Bestimmungen des
Öffentlichkeitsgesetzes und der einschlägigen Rechtsprechung zu beurteilen.
21. Auf der anderen Seite ist das öffentliche Interesse am Zugang zu berücksichtigen. Nach
Art. 1 BGÖ bezweckt das Öffentlichkeitsprinzip, die Entscheidungsprozesse der Verwaltung
transparent zu machen und eine Kontrolle über die Verwaltung zu ermöglichen sowie das
Vertrauen der Bürger in die öffentlichen Institutionen zu stärken.11 Zu diesem (allgemeinen)

6 Urteil BVGer A-7405/2014 vom 23. November 2015, E. 6.5.2.
7 Urteil BVGer A-6738/2014 vom 23. September 2015, E. 5.1.3.1.
8 Urteil BVGer A-3609/2010 vom 17. Februar 2011, E. 4.4.
9 Urteil BVGer A-7405/2014 vom 23. November 2015, E. 6.5.4; AMMANN/LANG in: Passadelis/Rosenthal/Thür [Hrsg.],
Datenschutzrecht, 2015, Rz.25.78 ff.
10 Urteil BGer 1C_14/2016 vom 23. Juni 2016, E. 3.4; BVGer Urteil A- 8073/2015 vom 13. Juli 2016, E.6.1.3.
11 BBl 2003 1976.




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Interesse an der Öffentlichkeit der Verwaltung können weitere besondere Informationsinteressen
der Öffentlichkeit treten (Art. 6 Abs. 2 VBGÖ). Welches Gewicht diesen Interessen zukommt,
hängt von den konkreten Umständen des Einzelfalls ab, etwa der Bedeutung der vom
Zugangsgesuch betroffenen Materie.12 Gemäss Art. 6 Abs. 2 Bst. c VBGÖ kann das öffentliche
Interesse am Zugang namentlich dann überwiegen, wenn eine Person, deren Privatsphäre durch
die Zugänglichmachung beeinträchtigt werden könnte, zu einer dem Öffentlichkeitsgesetz
unterstehenden Behörde in einer rechtlichen oder faktischen Beziehung steht, aus der ihr
bedeutende Vorteile erwachsen.
22. Im vorliegenden Fall hat das EDA weder hinreichende private Interessen noch konkrete
Beeinträchtigungsrisiken in Bezug auf die im Mail-Verkehr aufgeführten Personen (sowohl
Bundesangestellte wie auch Private) entsprechend der von der Rechtsprechung geforderten
Begründungsdichte nachgewiesen. Hingegen besteht mindestens per se ein öffentliches Interesse
gemäss Art. 1 BGÖ, für einzelne Bundesgestellte oder Privatpersonen könnte allenfalls zusätzlich
ein Anwendungsfall von Art. 6 Abs. 2 VBGÖ gegeben sein.
23. Aufgrund dieser Sachlage und der fehlenden einzelfallweisen Begründung hinsichtlich der
privaten Interessen der Betroffenen und der tatsächlichen Beeinträchtigung der Privatsphäre
empfiehlt der Beauftragte dem EDA, den Zugang nach erfolgter Neubeurteilung der
Zugänglichkeit der geschwärzten Personendaten entsprechend den Vorgaben des
Öffentlichkeitsgesetzes und der einschlägigen Rechtsprechung zu gewähren.
III.
Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragte:
24. Das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten gewährt den Zugang nach
erfolgter Neubeurteilung der Zugänglichkeit der geschwärzten Personendaten entsprechend den
Vorgaben des Öffentlichkeitsgesetzes und der einschlägigen Rechtsprechung. Gegebenenfalls
hört es die betroffenen Personen vorgängig an.
25. Der Antragsteller kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung beim
Eidgenössischen Departement für auswärtige Angelegenheiten den Erlass einer Verfügung nach
Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz,
VwVG; SR 172.021) verlangen, wenn er mit der Empfehlung nicht einverstanden ist
(Art. 15 Abs. 1 BGÖ).
26. Das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten erlässt eine Verfügung, wenn
es mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs. 2 BGÖ).
27. Das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten erlässt die Verfügung innert 20
Tagen nach Empfang dieser Empfehlung oder nach Eingang eines Gesuches um Erlass einer
Verfügung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ).
28. Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am
Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name des Antragstellers anonymisiert (Art. 13 Abs. 3
VBGÖ).



12 Urteil BVGer A-8073/2015 vom 13. Juli 2016 E. 6.1.5.




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29. Die Empfehlung wird eröffnet:

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X

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Einschreiben mit Rückschein (R)
Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten
Freiburgstrasse 130
3003 Bern







Reto Ammann