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Empfehlung vom 25. Februar 2021: SECO / Generalausfuhrbewilligungen nach GüterkontrollgesetzGeschäftsgeheimnisse (Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ) – Schutz Privatsphäre Dritter (Art. 7 Abs. 2 BGÖ) – Schutz von Personendaten (Art. 9 BGÖ) – Bekanntgabe von Personendaten (Art. 19 DSG) – Vorbehalt Spezialbestimmung (Art. 47 BankG i.V.m. Art. 4 Bst. a BGÖ)PDF218.57 kB25. Februar 2021
Öffentlichkeitsprinzip


Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter
EDÖB


Feldeggweg 1, 3003 Bern
Tel. 058 463 74 84, Fax 058 465 99 96
www.edoeb.admin.ch


Bern, 25. Februar 2021



Empfehlung
nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes

im Schlichtungsverfahren zwischen

X.___, vertreten durch
Z.___
(Antragstellerin nach Art. 13 Abs. 1 Bst. c BGÖ)

und

Staatssekretariat für Wirtschaft SECO

und

Y.___
(Zugangsgesuchsteller)

I.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
1.
Der Zugangsgesuchsteller (Journalist) hat am 28. Oktober 2020 gestützt auf das Bundesgesetz
über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3) beim
Staatssekretariat für Wirtschaft SECO wie folgt um Zugang zu Dokumenten ersucht:
"1) Ich hätte gerne Einsicht – gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz – in die Liste jener
Schweizer Firmen, die am 31.12.2019 (Stichtag) im Besitz einer ordentlichen
Generalausfuhrbewilligung waren. (Gemäss Angaben vom SECO verfügten 2019 insgesamt
159 Firmen [sic] eine solche OGB).
2) Ich hätte gerne Einsicht – gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz – in die Liste jener
Schweizer Firmen, die am 31.12.2019 (Stichtag) im Besitz einer ausserordentlichen
Generalausfuhrbewilligung waren, inklusive der Angabe, für welches Land genau die AGB galt."
2.
Das Zugangsgesuch bezieht sich auf Güter, für welche eine Generalausfuhrbewilligung nach
dem Bundesgesetz über die Kontrolle zivil und militärisch verwendbarer Güter, besonderer
militärischer Güter sowie strategischer Güter (Güterkontrollgesetz, GKG; SR 946.202) erteilt
wurde. Für das Güterkontrollgesetz gilt der Grundsatz, dass der Export von Gütern im Einzelfall
zu bewilligen ist, wenn keiner der in Art. 6 GKG genannten Ablehnungsgründe vorliegt. Dieser
Grundsatz gilt nicht für die Erteilung einer Generalausfuhrbewilligung (GB). In der
Güterkontrollverordnung (GKV; SR 946.202.1) werden folgende Generalausfuhrbewilligungen
unterschieden: Nach Art. 12 GKV kann das SECO für die Ausfuhr von Gütern, die in Anhang 2
Teil 2, Anhang 3 oder 5 aufgeführt sind, nach Staaten, die sich an allen von der Schweiz
unterstützten völkerrechtlich nicht verbindlichen internationalen Kontrollmassnahmen beteiligen,
eine ordentliche Generalausfuhrbewilligung (OGB) erteilen. Anhang 7 enthält die Liste dieser
Staaten. Ebenfalls eine OGB erteilen kann das SECO für die Ausfuhr von Gütern, die in




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Anhang 4 aufgeführt sind, nach Mitgliedstaaten der Europäischen Union oder nach Staaten, die
mit der Europäischen Union ein Kooperationsabkommen über die europäischen
Satellitennavigationsprogramme abgeschlossen haben. Das SECO kann nach Art. 13 GKV für
die Ausfuhr von Gütern, die in Anhang 2 Teil 2, Anhang 3 oder 5 aufgeführt sind, nach anderen
Staaten als denjenigen nach Anhang 7 eine ausserordentliche Generalausfuhrbewilligung
(AGB) erteilen. Die Gewährung einer GB ist ein Exportprivileg, dass vom SECO nur
zuverlässigen Exporteuren für gesetzlich klar zulässige Ausfuhren gewährt werden kann, aber
nicht muss. Umgekehrt ist die Erteilung einer GB ausgeschlossen, wenn diese im Widerspruch
zu Art. 6 GKG steht. 1
3.
Das SECO führte bei den vom Zugangsgesuch betroffenen Personen mit Schreiben vom
30. Oktober 2020 eine Anhörung nach Art. 11 BGÖ durch. Die Antragstellerin (juristische
Person) antwortete dem SECO mit Schreiben vom 9. November 2020, sie habe keine
Einwände gegen ihr Erscheinen auf der Liste. Dies betreffe allerdings nur die generelle Angabe,
dass sie über eine Generalausfuhrbewilligung verfüge. Eine Herausgabe der spezifischen
Bewilligungen selbst oder Angaben zu einzelnen Produktekategorien, die von den
Bewilligungen umfasst werden, sei nicht gestattet. Auch sei die Herausgabe jeglicher weiteren
Informationen hiervon nicht erfasst. Zudem sei sie betreffend die Liste unter keinen Umständen
mit der Angabe einverstanden, für welches Land genau die Generalausfuhrbewilligung gelte.
Sie berief sich dabei auf den Schutz von Geschäftsgeheimnissen nach Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ
und den Schutz der Privatsphäre nach Art. 7 Abs. 2 BGÖ.
4.
Das SECO teilte der Antragstellerin mit Schreiben vom 19. November 2020 mit, es habe die
Begründungen für die Nichtveröffentlichung geprüft und sei zum Schluss gekommen, dass die
aufgeführten Argumente im Lichte der gerichtlichen Praxis und des Eidgenössischen
Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) für eine Geltendmachung der
Ausnahmen nach Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ und Abs. 2 BGÖ kaum ausreichen würden. Vor
diesem Hintergrund ziehe das SECO in Betracht, die vom Zugangsgesuchsteller verlangten
Informationen zugänglich zu machen. Dieses Schreiben war mit einer Rechtsmittelbelehrung
versehen.
5.
Das SECO teilte dem Zugangsgesuchsteller am 20. November 2020 mit, dass 155
Unternehmen angehört worden seien. Davon hätten 140 zugestimmt (einschliesslich der
Unternehmen, die nicht Stellung bezogen hätten). Fünfzehn Unternehmen seien mit der
Veröffentlichung nicht einverstanden. Da diese Unternehmen die Möglichkeit hätten innert
20 Tagen, einen Schlichtungsantrag zu stellen, müsse diese Frist zunächst abgewartet werden,
bevor das SECO die Informationen aushändigen könne.
6.
Die Antragstellerin reichte am 9. Dezember 2020 einen Schlichtungsantrag beim Beauftragten
ein. Sie erklärte, sie sei mit der beabsichtigten Gewährung des Zugangs zu den vom
Zugangsgesuchsteller verlangten Dokumenten nicht einverstanden und halte an ihrer
Stellungnahme vom 9. November 2020 an das SECO fest.
7.
Mit Schreiben vom 10. Dezember 2020 bestätigte der Beauftragte gegenüber der
Antragstellerin den Eingang des Schlichtungsantrages.
8.
Mit E-Mail vom 17. Dezember 2020 informierte der Beauftragte das SECO, dass in der Folge
der Anhörung zum eingangs erwähnten Zugangsgesuch beim Beauftragten einzig der
Schlichtungsantrag der Antragstellerin eingereicht wurde. In Bezug auf diesen forderte der


1 Rechtliche Grundlagen und Güterlisten (Anhänge) (besucht am 24. Februar 2021), Totalrevision der Güterkontrollverordnung
(GKV) Erläuterung der einzelnen Verordnungsbestimmungen (zuletzt besucht am 24. Februar 2021).




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Beauftragte das SECO auf, die betreffenden Dokumente sowie bei Bedarf eine ergänzende
Stellungnahme einzureichen.
9.
Mit E-Mail von 21. Dezember 2021 reichte das SECO die entsprechenden Dokumente ein. Auf
eine ergänzende Stellungnahme verzichtete es.
10.
Gleichentags informierte das SECO den Beauftragten per E-Mail, es habe dem
Zugangsgesuchsteller bereits die Informationen übermittelt, bei denen die betroffenen
Unternehmen ihre Zustimmung gegeben haben bzw. bei denen kein Schlichtungsantrag beim
Beauftragten eingegangen sei. Dabei stellte es dem Beauftragten die entsprechende Liste zu.
Diese Liste besteht aus 7 Spalten und enthält folgende Rubriken: Geschäftstyp,
Geltungsbereich, Firma, Strasse, PLZ, Ort und Land. Beim Geschäftstyp2 wird entweder
vermerkt "ordentliche Generalausfuhrbewilligung" oder "ausserordentliche
Generalausfuhrbewilligung". Bei der Rubrik Geltungsbereich wird aufgeführt, für welche Länder
die Bewilligung gilt. Es werden in der vom SECO dem Zugangsgesuchsteller bereits
zugestellten Liste fünf Geltungsbereiche wie folgt unterschieden:
- Anhang 7 GKV gemäss Art. 12 Abs. 1; unter Vorbehalt von Sanktionsmassnahmen;
- Weltweit, unter Vorbehalt von Sanktionsmassnahmen, Lieferungen an militärische oder rüstungsrelevante Empfänger
müssen im Einzelbewilligungsverfahren beantragt werden.
- Spezifische Empfänger weltweit, unter Vorbehalt von Sanktionsmassnahmen, Lieferungen an militärische oder
rüstungsrelevante Empfänger müssen im Einzelbewilligungsverfahren beantragt werden.
- Spezifischer Empfänger in [Name des Landes] und
- einzeln aufgezählte/s Länder/Land.
11.
Auf die weiteren Ausführungen der Antragstellerin sowie auf die eingereichten Unterlagen wird,
soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen.
II.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
A.
Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
12.
Die Antragstellerin wurde nach Art. 11 Abs. 1 BGÖ angehört. Als betroffene Dritte nahm sie an
einem vorangegangenen Gesuchsverfahren teil und ist somit zur Einreichung eines
Schlichtungsantrags berechtigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. c BGÖ). Der Schlichtungsantrag wurde
formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der
Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ).
13.
Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt.3
Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung,
ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der
Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.



2 Im Aussenwirtschaftsbericht 2019 in Ziffer 9.1.6 Ausfuhren im Rahmen des Güterkontrollgesetzes als Güterkategorie AGB
und OGB bezeichnet.
3 Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003,
BBl 2003 1963 (zitiert BBl 2003), BBl 2003 2024.




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B.
Materielle Erwägungen
14.
Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 VBGÖ die Rechtmässigkeit und die Angemessenheit
der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde.4
15.
Mit der Einführung des Öffentlichkeitsgesetzes wird jeder Person ein generelles Recht auf
Zugang zu amtlichen Dokumenten gewährt, ohne dass ein besonderes Interesse nachgewiesen
werden müsste. Aufgrund des im Art. 6 Abs. 1 BGÖ verankerten Öffentlichkeitsprinzips besteht
eine widerlegbare gesetzliche Vermutung zugunsten des freien Zugangs zu amtlichen
Dokumenten. Diesbezüglich liegt es nicht mehr im freien Ermessen der Behörde, ob sie
Informationen und amtliche Dokumente zugänglich machen will oder nicht.5 Die objektive
Beweislast zur Widerlegung der Vermutung des freien Zugangs obliegt der Behörde, wobei sie
darzulegen hat, dass bzw. inwiefern eine oder mehrere der gesetzlich vorgesehenen
Ausnahmebestimmungen (Art. 7 – Art. 9 BGÖ) erfüllt sind. Misslingt ihr der Beweis, ist der
Zugang grundsätzlich zu gewähren.6
16.
Die Antragstellerin ist mit der beabsichtigten Zugangsgewährung des SECO nicht
einverstanden. Sie macht Ausnahmegründe nach Öffentlichkeitsgesetz geltend und beruft sich
dabei auf den Schutz des Geschäftsgeheimnisses (Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ) sowie den Schutz
der Privatsphäre im Sinne von Art. 7 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 9 Abs. 2 BGÖ und Art. 19
Abs. 1bis DSG.
17.
Zur Ausnahmebestimmungen des Geschäftsgeheimnisses nach Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ erklärt
die Antragstellerin, dass die ersuchten Angaben nicht offenkundig bzw. nicht allgemein
zugänglich seien, weshalb das Kriterium der relativen Unbekanntheit gegeben sei. Das
Geheimhaltungsinteresse sei zudem objektiv. Zwar seien teilweise Kundenbeziehungen
öffentlich bekannt, nicht aber welche Produkte die Kunden beziehen würden. Wenn nun die
Inhaber der Generalausfuhrbewilligung unter Angaben des Landes öffentlich bekannt gemacht
werden, könnten die Kunden in diesem bestimmten Land mit dem Kauf eines von der
Bewilligung erfassten Produktes in Verbindung gebracht werden. Die Antragstellerin vertreibe
Produkte, die für die IT-Sicherheit genutzt werden (bspw. Firewalls, Antivirenprogramme,
Intrusion Detection, Chiffrierung). Eine Bekanntgabe der Destination/Land hätte die Gefährdung
der IT-Sicherheit (insbesondere der Netze) zur Folge. Aufgrund der bekannten
Kundenbeziehungen in Verbindung mit der Generalausfuhrbewilligung für ein bestimmtes Land
könnten die Angreifer auf bestimmte IT-Sicherheitssysteme bei den Kunden schliessen. So
würde das Risiko für "Denial of Service" oder Intrumender-Attaken exorbitant steigen. Aus
diesem Grund seien die entsprechenden Geschäftsbeziehungen durch absolute
Vertraulichkeitsvereinbarungen geschützt. Die Antragstellerin würde im Falle der Offenlegung
der ersuchten Informationen im Hinblick auf diese Geheimhaltungserklärungen vertragsbrüchig
und sich somit mit immens hohen Schadenersatzforderungen konfrontiert sehen. Diskretion
habe in ihrem Geschäftsbereich einen hohen Stellenwert. Somit führe jegliche Verletzung der
Vertraulichkeitsvereinbarung (insbesondere Nennung des jeweiligen Landes bzw. Destination)
zum Verlust von Kunden. Eine Veröffentlichung der ersuchten Informationen würden zudem zu
schwerwiegenden Wettbewerbsverzerrungen sowie Gesetzesverletzungen führen. Wer im IT-
Sicherheitsbereich Vertraulichkeit als fundamentalen Grundsatz nicht garantiere und
Vertraulichkeitsvereinbarungen nicht einhalten könne, könne sich nicht gegen andere
Marktteilnehmer durchsetzen. Aufgrund dessen habe die Antragstellerin sowie ihre Kunden

4 GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ),
Art. 13, Rz 8.
5 Urteil des BVGer A-7235/2015 vom 30. Juni 2016 E. 3.1; Urteil des BVGer A-1732/2018 vom 26. März 2019 E. 8.
6 Urteil des BVGer A-6108/2016 vom 28. März 2018 E. 4.2.1; Urteil des BVGer A-1732/2018 vom 26. März 2019 E. 8.




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nach wie vor ein objektives Geheimhaltungsinteresse an den geschützten Informationen.
Schliesslich erklärt die Antragstellerin, dass das subjektive Geheimhaltungsinteresse ebenfalls
gegeben sei, spreche sie sich doch explizit gegen eine Zugangsgewährung aus.
18.
Soweit die Antragstellerin geltend macht, dass mit der Offenlegung vertragliche
Geheimhaltungsregeln verletzt würden, betrifft dies allfällige Geschäftsgeheimnisse, die im
Rahmen von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ geprüft werden.7
19.
Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ entsprechend kann der Zugang eingeschränkt, aufgeschoben oder
verweigert werden, wenn durch die Bekanntgabe amtlicher Dokumente Berufs-, Geschäfts-
oder Fabrikationsgeheimnisse offenbart werden können. Der Begriff „Geschäftsgeheimnis“ ist
gesetzlich nicht definiert. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung wird als Geheimnis
jede in Beziehung mit dem betroffenen Geheimnisträger stehende Tatsache qualifiziert, welche
weder offenkundig noch allgemein zugänglich ist (relative Unbekanntheit), welche der
Geheimnisherr geheim halten will (subjektives Geheimhaltungsinteresse) und an deren
Geheimhaltung der Geheimnisherr ein berechtigtes Interesse hat (objektives
Geheimhaltungsinteresse).8
20.
Vom Geheimnisbegriff werden jedoch nicht alle Geschäftsinformationen erfasst, sondern nur
die wesentlichen Daten, deren Kenntnisnahme durch die Konkurrenz Marktverzerrungen
bewirken und dazu führen würde, dass dem betroffenen Unternehmen ein Wettbewerbsvorteil
genommen bzw. ein Wettbewerbsnachteil und damit ein Schaden zugefügt wird. Der
Gegenstand des Geschäftsgeheimnisses muss geschäftlich relevante Informationen betreffen.
Darunter können insbesondere Informationen fallen, die Einkaufs- und Bezugsquellen,
Betriebsorganisation, Preiskalkulation, Geschäftsstrategien, Businesspläne sowie Kundenlisten
und -beziehungen betreffen und einen betriebswirtschaftlichen oder kaufmännischen Charakter
aufweisen. Entscheidend ist, ob diese Informationen Auswirkungen auf das Geschäftsergebnis
haben können, oder mit anderen Worten, ob diese Informationen bei einer Zugänglichmachung
an Dritte Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmung haben. Ein abstraktes
Gefährdungsrisiko genügt nicht.9 Die Verletzung des Geschäftsgeheimnisses muss aufgrund
der Zugänglichkeit des betreffenden Dokuments wahrscheinlich erscheinen; eine lediglich
denkbare oder (entfernt) mögliche Gefährdung reicht nicht aus. Als Beeinträchtigung kann
zudem nicht jede geringfügige oder unangenehme Konsequenz des Zugangs zum
gewünschten amtlichen Dokument wie etwa zusätzliche Arbeit oder unerwünschte öffentliche
Aufmerksamkeit gelten. Die drohende Verletzung muss gewichtig und ernsthaft sein.10 Von
einem berechtigten Geheimhaltungsinteresse kann dann nicht gesprochen werden, wenn die
privaten Interessen im Widerspruch zur Rechtsordnung stehen.11
21.
Die Beweislast für das Vorliegen von Geschäftsgeheimnissen trägt die zuständige Behörde
bzw. der (angehörte) Geheimnisherr. Da es sich beim Geschäftsgeheimnis um ein privates
Interesse handelt, hat der Geheimnisherr der Behörde konkret und detailliert darzulegen,
weshalb es sich um wesentliche Informationen handelt, deren Kenntnisnahme durch die
Konkurrenz Marktverzerrungen bewirken könnte und dazu führen würde, dass ein
Wettbewerbsnachteil entstünde und damit ein Schaden zugefügt würde. Die für die Bearbeitung
des Zugangsgesuches zuständige Behörde hat im konkreten Einzelfall zu prüfen, ob die vom
Geheimnisherr geltend gemachten Geheimnisse vorliegen, wobei die allgemeine Aussage

7 Urteil des BVGer A-1432/2016 vom 5. April 2017 E. 5.5.1.
8 Urteil des BGer 1C_665/2017 vom 16. Januar 2019 E. 3.3.
9 Urteil des BGer 1C_665/2017 vom 16. Januar 2019 E. 3.3; Urteil des BVGer A-3367/2017 vom 3. April 2018 E. 7.4.
10 Urteil des BVGer A-199/2018 vom 18. April 2019 E. 3.2.2.
11 SCHOCH, Informationsfreiheitsgesetz, Kommentar, 2. Aufl., München 2016, § 6 Rz 96ff.




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eines Unternehmens, dass dies der Fall sei, nicht ausreicht. Auch darf die Behörde sich nicht
bloss der Stellungnahme des Unternehmens anschliessen, sondern muss vielmehr
selbstständig einschätzen, ob ein berechtigtes Interesse am Schutz der Geschäftsinformationen
besteht.12 In diesem Zusammenhang ist entscheidend zu berücksichtigen, dass die
Verwirklichung eines Ausnahmegrunds letztlich für die Zugangsgesuchstellerin nachvollziehbar
dargelegt werden muss.13 Misslingt der Beweis, ist der Zugang grundsätzlich zu gewähren.14
Letztlich ist das Verhältnismässigkeitsgebot zu beachten: Erweist sich eine Beschränkung als
gerechtfertigt, soll die Behörde hierfür die möglichst mildeste, das Öffentlichkeitsprinzip am
wenigsten beeinträchtigende Form wählen.15
22.
Die Antragstellerin erklärt, wer im IT-Sicherheitsbereich Vertraulichkeit als fundamentalen
Grundsatz nicht garantiere und Vertraulichkeitsvereinbarungen nicht einhalten könne, könne
sich nicht gegen andere Marktteilnehmer durchsetzen. Zudem werde sie im Falle der
Offenlegung der verlangten Informationen im Hinblick auf die Geheimhaltungserklärungen
vertragsbrüchig und sei mit immens hohen Schadensersatzforderungen konfrontiert.
23.
Aus einer allenfalls bestehenden Vertraulichkeitsvereinbarung allein lässt sich indessen noch
nicht ableiten, dass die geltend gemachten Geschäftsgeheimnisse die in Ziffer 19-21
dargelegten Voraussetzungen erfüllen. Bis anhin wurde dies von der Antragstellerin denn auch
nicht hinreichend dargelegt und belegt. Soweit sich die Antragstellerin auf
Vertraulichkeitsvereinbarungen zwischen ihr und ihren Kundinnen beruft, ist immerhin ihr
subjektives Geheimhaltungsinteresse erstellt. Darüber hinaus ist im konkreten Einzelfall letztlich
zu prüfen, ob das objektive Geheimhaltungsinteresse gegeben ist, mithin ein ernsthaftes Risiko
für Schäden besteht, die durch Wettbewerbsverzerrungen hervorgerufen werden. Dabei ist die
Rechtsprechung zu berücksichtigen.16
24.
Die Antragstellerin wendet sich nicht gegen die Bekanntgabe ihres Namens und die generelle
Angabe, dass sie über eine Generalausfuhrbewilligung verfüge. Hingegen ist sie nicht
einverstanden mit der Bekanntgabe weiterer Informationen, so der Herausgabe der
spezifischen Bewilligungen oder der Angaben zu einzelnen Produktekategorien. Auch sei sie
nicht einverstanden mit der Angabe des Landes für welche die Generalbewilligung gelte. Zwar
seien teilweise Kundenbeziehungen öffentlich bekannt, nicht aber welche Produkte die Kunden
beziehen würden. Wenn nun die Inhaber der Generalbewilligung unter Angaben des Landes
öffentlich bekannt gemacht würden, könnten die Kunden in diesem bestimmten Land mit dem
Kauf eines von der Bewilligung erfassten Produktes in Verbindung gebracht werden.
25.
Beim Kundenkreis eines Unternehmens kann es sich zwar grundsätzlich um ein
Geschäftsgeheimnis handeln.17 Vorliegend ersucht der Zugangsgesuchsteller nicht um Zugang
zur konkreten Kundenliste der Antragstellerin. Auch verlangt der Zugangsgesuchsteller keinen
Zugang zu spezifischen Ausfuhrgenehmigungen. Auf der Liste des SECO ist unter der Rubrik
Kategorie einzig vermerkt, ob es sich beim Exportprivileg um eine ordentliche oder
ausserordentliche Generalausfuhrbewilligung handelt. Angaben zu einzelnen
Produktekategorien sind dort keine aufgelistet. Zudem ist in der Rubrik Geltungsbereich
höchstens ein Land aufgeführt, sofern das Exportprivileg einzig hierfür gilt. Somit wird durch die
gewünschte Liste einzig offen gelegt über welche(s) Exportprivileg(ien) (ordentlich oder

12 Urteil des BVGer A-6/2015 vom 26. Juli 2017 E. 4.5.1.2 (frz.).
13 Empfehlung EDÖB vom 9. Juni 2020: Swissmedic / Protokoll Human Medicines Expert Committee (HMEC) Ziff. 30.
14 Urteil des BVGer A-1732/2018 vom 26. März 2019 E. 8.
15 Urteil des BVGer A-199/2018 vom 18. April 2019 E. 3.2.2.
16 Urteil des BVGer A-1432/2016 vom 5. April 2017 E. 5.5.1.
17 Urteil des BVGer A-6108/2016 vom 28. März 2018 E. 6.3.




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ausserordentlich) die Antragstellerin verfügt und für welche Länder diese Exportprivilegien
gelten. Gilt es weltweit mit Vorbehalt, ist kein Land aufgeführt (siehe Ziffer 10). Auch ist es
schon heute möglich, potentielle Kunden von Duel-Use-Gütern in diesen Ländern bzw. auf
Messen gezielt zu kontaktieren. Insgesamt ist ein Rückschluss nach Ansicht des Beauftragten
kaum möglich. Bedeutsam ist jedoch, dass die Antragstellerin allgemein argumentiert, es
ergäben sich Rückschlüsse auf ein Land und allfällige Kunden ohne diese weiter zu belegen.
Auch wenn sich tatsächlich Rückschlüsse ergeben könnten und eine relative Unbekanntheit
vorläge, fehlt letztlich der Nachweis, wonach das Kriterium des objektiven
Geheimhaltungsinteresses erfüllt ist.
26.
Die Antragstellerin führt aus, dass eine Veröffentlichung der ersuchten Informationen zu
schwerwiegenden Wettbewerbsverzerrungen sowie Gesetzesverletzungen führen würde. Sie
vertreibe Produkte, die für die IT-Sicherheit genutzt werden. Aufgrund der bekannten
Kundenbeziehung in Verbindung mit der Generalausfuhrbewilligung für ein bestimmtes Land
könnten die Angreifer auf bestimmte IT-Sicherheitssysteme bei den Kunden schliessen. So
würde das Risiko für "Denial of Service" oder Intrumender-Attaken exorbitant steigen. Dies
führe zum Verlust von Kunden und zu schwerwiegenden Wettbewerbsverzerrungen.
27.
Das Argument der Gefahr einer Cyber-Attacke ausgesetzt zu sein, gilt heute für jedes
Unternehmen, so insbesondere auch für die Antragstellerin selber, welche IT-Sicherheit
verkauft und öffentlich für ihre Produkte und Dienstleistungen wirbt. Aus dieser latenten Gefahr
allein lässt sich kein Geschäftsgeheimnis ableiten.
28.
Rückschlüsse auf exportierte Güter und Kunden sind aufgrund der in der Liste des SECO
vorhandenen Informationen nach Ansicht des Beauftragten einerseits höchst unwahrscheinlich
möglich (siehe Ziffer 25). Andererseits ist für den Beauftragten nicht erkennbar, dass die vom
SECO in dieser Sache erstellte Liste Geschäftsgeheimnisse enthält. Zudem ist zu
berücksichtigen, dass der unter der Exportkontrolle stehende Markt nicht mit einem offenen
Markt gleichzusetzen ist. Er ist vielmehr stark reguliert und auch von politischen Interessen
geprägt. Die Geschäftsbeziehungen sind somit behördlich kontrolliert und die
Rahmenbedingungen sind von Exportland zu Exportland resp. Importland zu Importland
verschieden. In einem Entscheid des Bundesverwaltungsgerichtes18 wurde in diesem
Zusammenhang festgehalten: „Wirtschaftlich interessant sind sodann nicht primär die Namen
der einzelnen Kunden, sondern die Geschäftsbeziehungen, das heisst die Kenntnisse über die
Voraussetzungen, die einen Kunden an ein Unternehmen binden, etwa Informationen über
spezifische Bedürfnisse, Beziehungen, Gepflogenheiten sowie interne Zuständigkeiten und
Abläufe […].“ Somit sind nicht Rückschlüsse und blosse Kenntnis der Kunden entscheidend,
sondern, ob die Offenlegung von wirtschaftlich interessanten Informationen konkret ein
ernsthaftes Schadensrisiko bewirkt (objektives Geheimhaltungsinteresse). Die Antragstellerin
argumentiert bloss mit Szenarien, welche infolge der Offenlegung der vom
Zugangsgesuchsteller verlangten Informationen drohen würden, wobei sich ihre Argumentation
schwerpunktmässig auf den Schutz der Vertraulichkeit beschränkt, was wie oben dargelegt
(siehe dazu Ziffer 23), für sich nicht ausreicht. Insgesamt sind die von ihr geltend gemachten
Aussagen lediglich allgemeiner und hypothetischer Natur zu möglichen
Wettbewerbsverzerrungen, ohne dass sie konkret und im Detail aufgezeigt, welche
wirtschaftlichen Beeinträchtigungen sie durch eine Zugangsgewährung zu erwarten hätte.
Selbst wenn man davon ausgehen wollte, dass die vom Zugangsgesuchsteller verlangten
Informationen in vereinzelten Fällen Rückschlüsse auf die Kundinnen erlauben sollten, bleibt
offen, welcher wirtschaftliche Nachteil daraus resultieren sollte. Die Antragstellerin hat das

18 2 Urteil des BVGer A-6108/2016 vom 28. März 2018 E. 6.3.




8/11

geforderte Schadensrisiko resp. die damit verbundene Marktverzerrung mit der von der
Rechtsprechung geforderten Begründungsdichte nicht nachvollziehbar dargelegt. Mangels
eines konkreten und ernsthaften Schadenpotentials fehlt es am objektiven
Geheimhaltungsinteresse.
29.
Daher erachtet der Beauftragte insgesamt den Tatbestand von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ als
nicht erfüllt.
30.
Weiter beruft sich die Antragstellerin auf den Schutz der Privatsphäre nach Art. 7 Abs. 2 BGÖ.
Sie willige nicht ein, das Land in der Liste offenzulegen. Die von den Kunden bezogenen
Produkte würden für die IT-Sicherheit genutzt. Dies sei ein äussert sensitiver Bereich, in dem
absolute Diskretion Teil des Geschäfts sei. Die Kunden bestünden darauf, dass absolut alle
Informationen, die mit Ihnen in Verbindung gebracht stünden, geheimblieben. Werde bekannt,
dass Drittpersonen Angaben bei Behörden einsehen könnten, die in irgendeiner Weise
Rückschlüsse auf die Kundenbeziehungen ermöglichen würden, würden die Kunden künftig
keine IT-Sicherheitslösungen von der Schweiz beziehen. Dies liesse sich anhand eines simplen
Beispiels veranschaulichen: Während es im Lebensmittelbereich unproblematisch sei, wenn die
Namen der Zulieferer von [zwei grossen Lebensmittelgeschäften] bekannt seien, möchten die
Kunden einer Privatbank in jedem Fall gegenüber Dritten geheim bleiben. Sie erwarten, wie
eben auch die Kunden der Antragstellerin, absolute Diskretion und würden sich genau aus
diesem Grund für eine Privatbank entscheiden. Es sei nicht ersichtlich, inwiefern vorliegend ein
journalistisches Interesse des Zugangsgesuchstellers mit einem überwiegenden öffentlichen
Interesse gleichzusetzen sei, das sodann dem privaten Interesse der Antragstellerin am Schutz
der in den amtlichen Dokumenten enthaltenen Information vorginge.
31.
Eine Anonymisierung der Personendaten gemäss Art. 9 Abs. 1 BGÖ fällt ausser Betracht, da
der Zugangsgesuchsteller um die Offenlegung von Personendaten der Antragstellerin ersucht.
Daher ist das Zugangsgesuch nach den Vorschriften des Datenschutzgesetzes über die
Bekanntgabe der Personendaten durch Bundesorgane zu beurteilen (Art. 9 Abs. 2 BGÖ i.V.m.
Art. 19 DSG).19 Relevant ist vorliegend Art. 19 Abs. 1bis DSG. Demnach dürfen im Rahmen der
behördlichen Information der Öffentlichkeit Bundesorgane von Amtes wegen (aktive
Information) oder gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz (passive Information) Personendaten
auch dann bekannt geben, wenn damit eine Beeinträchtigung der Privatsphäre der betroffenen
Person verbunden ist. Dies unter der Voraussetzung, dass erstens die betreffenden
Personendaten im Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen (Bst. a) und
zweitens an deren Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht (Bst. b). Die
erste Voraussetzung ergibt sich bereits aus der Definition des amtlichen Dokuments nach Art. 5
Abs. 1 BGÖ.20 Die zweite Voraussetzung verlangt nach einer Interessenabwägung zwischen
den privaten Interessen der betroffenen Person am Schutz ihrer Privatsphäre und dem
öffentlichen Interesse am Zugang zum amtlichen Dokument (und den darin enthaltenen
Personendaten).21 Nicht abschliessend überwiegende öffentliche Interesse am Zugang enthält
Art. 6 Abs. 2 VBGÖ.
32.
Die Gewichtung der privaten Interessen hat insbesondere anhand der Art der in Frage
stehenden Daten, der Funktion bzw. Stellung der betroffenen Person sowie möglicher
Konsequenzen der Bekanntgabe zu erfolgen.22 Nicht jede Bekanntgabe von Personendaten
führt zu einer Beeinträchtigung der Privatsphäre. Geringfügige oder bloss unangenehme

19 BBl 2003 2016.
20 BVGE 2011/52 E. 7.1.1.
21 Urteil BVGer A-6108/2016 vom 28. März 2018 E. 7.
22 Urteil des BVGer A-8073/2015 vom 13. Juli 2016 E. 6.1.3.




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Konsequenzen reichen nicht aus, um ein überwiegendes privates Interesse geltend zu machen.
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts muss als Konsequenz der Bekanntgabe der
Personendaten eine ernsthafte Schädigung der Privatsphäre mit einer gewissen
Wahrscheinlichkeit eintreten. Dabei hat die aufgrund der Zugangsgewährung drohende
Verletzung gewichtig zu sein; sie muss zwar nicht mit Sicherheit eintreten, jedoch darf eine
Beeinträchtigung oder Gefährdung auch nicht lediglich denkbar oder (entfernt) möglich
erscheinen, weil ansonsten der mit dem Öffentlichkeitsgesetz vollzogene Paradigmenwechsel
ausgehöhlt würde.23
33.
Soweit die Antragstellerin die Geschäftsverbindung zwischen ihr und ihren Kunden mit der
vertraulichen Geschäftsbeziehung zwischen einer Bank und deren Kunden vergleicht und
daraus schliesst, für ihre Kundenbeziehung bestünde ein vergleichbarer Schutz der
Privatsphäre ist vorweg festzuhalten, dass die Bankkundenbeziehung durch das
Bankkundengeheimnis gemäss Art. 47 des Bundesgesetzes über die Banken und Sparkassen
(Bankengesetz, BankG; SR 952.0) geschützt ist. Es handelt sich um eine Spezialbestimmung
nach Art. 4 Bst. a BGÖ, die dem Öffentlichkeitsgesetz vorgeht. Das Bankkundengeheimnis
schützt die bankgeschäftliche Kommunikation des Kunden und allfälliger Dritter mit der Bank.
Bankgeheimnisrelevante Geheimnisträger sind Banken und alle in Art. 47 BankG genannten
Personen, die eine Tätigkeit für die Bank ausüben. Geheimnisherr ist, wer von der geheimen
Tatsache betroffen ist und deshalb über das Bankgeheimnis verfügungsberechtigt ist. Nach
Art. 47 Ziff. 1 BankG macht sich strafbar, wer ein Geheimnis offenbart, das ihm in seiner
Eigenschaft als Organ, Angestellter, Beauftragter, Liquidator oder Kommissär einer Bank
anvertraut worden ist oder das er in dieser Eigenschaft wahrgenommen hat.24 Demzufolge ist
die Geschäftsbeziehung zwischen der Antragstellerin und ihren Kundinnen weder vom
Bankkundengeheimnis erfasst noch kann sie damit verglichen werden.
34.
Die Antragstellerin ist zwar mit der Bekanntgabe ihres Namens einverstanden, nicht aber mit
der Zugänglichkeit ihrer Geschäftsverbindungen. Sie führt aus, infolge der Offenbarung eines
Ziellandes seien Rückschlüsse möglich und dadurch werde die Kundenbeziehung offenbart,
was zu Folge habe, dass Kunden künftig keine IT-Sicherheitslösungen von der Schweiz
beziehen würden.
35.
Abgesehen davon, dass für den Beauftragten aus dieser Argumentation nicht ersichtlich ist, wie
dadurch der Schutz der Persönlichkeit der Antragstellerin verletzt wird, gilt es zu beachten, dass
eine bloss hypothetische und ihrer Auswirkung nicht näher belegte Konsequenz einer
Offenlegung nicht ausreicht, um eine Beeinträchtigung der Privatsphäre nachzuweisen, zumal
von der Bekanntgabe der Informationen keine besonders schützenswerten Personendaten
gemäss Art. 3 Bst. c DSG betroffen sind. Zudem wiederholt die Antragstellerin das Thema der
Vertraulichkeit, welches sie bereits unter dem Ausnahmegrund nach Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ
vorgebracht hat. Für die Einschätzung des Beauftragten dazu wird auf Ziffer 18 und
Ziffer 23 verwiesen. Weitere Argumente zum Vorliegen des Ausnahmegrundes nach Art. 7
Abs. 2 BGÖ werden von der Antragstellerin nicht vorgebracht und sind für den Beauftragten
nicht erkennbar. Insgesamt sind die Aussagen der Antragstellerin betreffend Schutz der
Privatsphäre allgemeiner und hypothetischer Natur. So hat sie nicht mit der von der
Rechtsprechung erforderlichen Begründungsdichte aufgezeigt, dass die Offenlegung der
Generalausfuhrbewilligung, dem Geltungsbereich sowie ihr Unternehmensname und die



23 Urteil BGer 1C_14/2016 vom 23. Juni 2016, E. 3.4.
24 MICHLIG, Bankkundengeheimnisverletzung (Art. 47 BankG) unter dem Aspekt der Lieferung von Personendaten ans U.S.
Departement of Justice, in: AJP/PJA 8 /2014. S. 57 ff.




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Adresse des Unternehmens eine ernsthafte Schädigung ihrer Privatsphäre mit einer gewissen
Wahrscheinlichkeit verursachen könnte.
36.
Dem privaten Interesse des Unternehmens an der Geheimhaltung der verlangten Informationen
sind die öffentlichen Interessen am Zugang entgegenzusetzen. In Bezug auf die öffentlichen
Interessen ist zu beachten, dass dem Interesse an der Öffentlichkeit der Verwaltung bereits per
se Gewicht zu kommt. Der Öffentlichkeitsgrundsatz dient der Transparenz der Verwaltung, soll
das Vertrauen der Bevölkerung in die staatlichen Institutionen und ihr Funktionieren fördern und
stellt ein zusätzliches, unmittelbares Instrument zur Kontrolle der Verwaltung durch die
Bürgerinnen und Bürger dar (Art. 1 BGÖ). 25
37.
Die Güterkontrollgesetzgebung unterstellt den Export gewisser Güter eine Bewilligungspflicht.
Damit bringt der Gesetzgeber zum Ausdruck, solche Exporte nur unter dem Vorbehalt einer
behördlichen Prüfung zuzulassen. So wird aufgezeigt, dass ein besonderes öffentliches
Interesse an solchen Gütern und deren Exportkontrolle besteht. Die Bewilligungsabhängigkeit
des Exportes und das damit einhergehende Verwaltungsermessen bergen Risiken mit Blick auf
die Rechtmässigkeit des Vollzugs. Um diesbezüglichen Verdachtsmomenten oder
Spekulationen entgegenzuwirken, liegt es im Interesse der Öffentlichkeit und damit auch der
Verwaltung, dass so transparent wie möglich über die erteilten Bewilligungen informiert wird. 26
Somit stärkt die Bekanntgabe der verlangten Informationen auch die Glaubwürdigkeit der
Kontrolltätigkeit der Behörde.27
38.
Dass der Export solcher Güter in bestimmte Länder nicht unumstritten ist, zeigt sich an der
Medienberichterstattung28, parlamentarischer Eingaben29 sowie der Diskussion über die
Änderung des Güterkontrollgesetzes.30 Es kann daher von einem besonderen
Informationsinteresse der Öffentlichkeit im Sinne von Art. 6 Abs. 2 Bst. a VBGÖ ausgegangen
werden.
39.
Den Exporteuren erwächst aufgrund der Exportbewilligung ein wirtschaftlicher Vorteil. Die
Bewilligung erlaubt ihnen Güter zu exportieren, deren Export ohne solche verboten wäre.
Vorliegend ist zudem bedeutsam, dass es sich nicht um eine Einzelbewilligung handelt,
sondern um ein Exportprivileg (siehe Ziffer 2), dass vom SECO nur zuverlässigen Exporteuren
für gesetzlich klar zulässige Ausfuhren gewährt werden kann. Daher ist es von öffentlichem
Interesse und auch im Interesse der Verwaltung, dass so transparent wie möglich über das
erteilte Exportprivileg informiert wird. Somit kann von einem besonderen öffentlichen Interesse
gemäss Art. 6 Abs. 2 Bst. c VBGÖ ausgegangen werden.
40.
Insgesamt ergibt die Interessenabwägung nach Art. 7 Abs. 2 BGÖ bzw. Art. 19 Abs. 1bis DSG
und Art. 6 Abs. 1 Bst. a und c VBGÖ nach Ansicht des Beauftragten, dass an der Bekanntgabe
der streitgegenständlichen Informationen ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht.
41.
Zusammengefasst gelangt der Beauftragte damit zu folgendem Ergebnis: Die Antragstellerin
konnte die gesetzliche Vermutung des Zugangs zu amtlichen Dokumenten nach
Öffentlichkeitsgesetz (Art. 6 BGÖ, Ziffer 15) nicht widerlegen.


25 BBl 2003 1973f., Urteile BVGer A-6755/2016 vom 23. Oktober 2017 E. 8.4.4.
26 Empfehlung EDÖB vom 11. August 2016: SECO / Kriegsmaterialexporteure, Ziffer 43.
27 Empfehlung EDÖB vom 11. Februar 2020: BLV / Pelzdeklaration, Ziffer 30.
28 Dual-Use-Güter: Das Problem der Exportkontrollen | NZZ (besucht am 24. Februar 2021).
29 https://www.parlament.ch/de/ratsbetrieb/suche-curia-vista/geschaeft?AffairId=20171060 (besucht am 24. Februar 2021).
30 18.060 | Güterkontrollgesetz. Änderung | Geschäft | Das Schweizer Parlament (besucht am 24. Februar 2021).




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III.
Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragte:
42.
Das Staatssekretariat für Wirtschaft SECO gewährt dem Zugangsgesuchsteller entsprechend
der Liste des SECO (siehe Ziffer 10) Zugang zu den Informationen, welche die Antragstellerin
betreffen.
43.
Die Antragstellerin und der Zugangsgesuchsteller können innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt
dieser Empfehlung beim SECO den Erlass einer Verfügung nach Art. 5 des Bundesgesetzes
über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR 172.021) verlangen,
wenn sie mit der Empfehlung nicht einverstanden sind (Art. 15 Abs.1 BGÖ).
44.
Das SECO erlässt eine Verfügung, wenn es mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15
Abs. 2 BGÖ).
45.
Das SECO erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang dieser Empfehlung oder nach
Eingang eines Gesuches um Erlass einer Verfügung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ).
46.
Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am
Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name der Antragstellerin sowie des
Zugangsgesuchstellers anonymisiert (Art. 13 Abs. 3 VBGÖ).
47.
Die Empfehlung wird eröffnet:

-
Einschreiben mit Rückschein (R) teilweise anonymisiert
X.___, vertreten durch Z.___

-
Einschreiben mit Rückschein (R)
Staatssekretariat für Wirtschaft SECO
3003 Bern

-
Einschreiben mit Rückschein (R) teilweise anonymisiert
Y.___





Adrian Lobsiger