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Empfehlung vom 14. Mai 2024: BK / Fragebogen «Befragung PSP»Persönlicher Geltungsbereich (Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ) – Amtliches Dokument (Art. 5 BGÖ) - Dokumente des Mitberichtsverfahrens (Art. 8 Abs. 1 BGÖ) – Ausstehender politischer oder administrativer Entscheid (Art. 8 Abs. 2 BGÖ) - Zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen (Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ)PDF252.38 kB14. Mai 2024
Öffentlichkeitsprinzip


Feldeggweg 1
3003 Bern
Tel. +41 58 463 74 84, Fax +41 58 465 99 96
www.edoeb.admin.ch
Eidgenössischer Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragter
EDÖB

Bern, 14. Mai 2024
Empfehlung
nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes
im Schlichtungsverfahren zwischen
X._
(Antragsteller)
und
Bundeskanzlei BK
I
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
1.
Die Fachstelle Personensicherheitsprüfungen der Bundeskanzlei (Fachstelle PSP BK)1 ist zustän-
dig für die "erweiterte Personensicherheitsprüfung mit Befragung" von Personen, die durch den
Bundesrat gewählt werden (Top Kader Bund), der Informations- und Objektsicherheit des VBS
oder der Fachstelle PSP VBS angehören sowie von ausgewählten Mitgliedern der ausserparla-
mentarischen Kommissionen, exkl. Topkader der BK (Art. 3 Abs. 2 und Art. 12 Abs. 2 der Ver-
ordnung über die Personensicherheitsprüfungen; PSPV; SR 120.4; in der Fassung in Kraft bis
31.12.2023).2
Solche
Personensicherheitsprüfungen
werden
regelmässig
wiederholt
(Art. 18 PSPV, in der Fassung in Kraft bis 31.12.2023). Deren Ziel ist es, bei Personen, welche
eine sensible Arbeit verrichten sollen, allfällige mit ihnen verbundene Sicherheitsrisiken aufzude-
cken. Da im bisher geltenden Bundesgesetz über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicher-
heit (BWIS; SR 120; in der Fassung in Kraft bis 31.12.2023) nicht definiert wurde, was ein Sicher-
heitsrisiko im Sinne der PSP ist, wurde dies nun in Art. 38 des Bundesgesetzes über die
Informationssicherheit beim Bund (Informationssicherheitsgesetz, ISG; SR 128) konkretisiert.3 In
Art. 39 ISG werden zudem die vier möglichen Erklärungen eines Beurteilungsergebnisses durch
die Fachstelle PSP geregelt (Sicherheitserklärung, Sicherheitserklärung mit Vorbehalt, Risikoer-
klärung und Feststellungserklärung). Ein Mittel der Datenerhebung durch die Fachstelle PSP BK
ist die persönliche Befragung der betroffenen Person. Dabei werden verschiedene Themenge-
biete befragt, die in Art. 20 Abs. 1 BWIS (in der Fassung in Kraft bis 31.12.2023) aufgezählt sind:
sicherheitsrelevante Daten über die Lebensführung der betroffenen Person, insbesondere über

1 Fachstelle Personensicherheitsprüfungen der Bundeskanzlei (zuletzt abgerufen am 13. Mai 2024).
2 Ab 01.01.2024 Verordnung über die Personensicherheitsprüfungen (VPSP; SR 128.31).
3 Vgl. Botschaft zum Informationssicherheitsgesetz, BBl 2017 2953 (2953).




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ihre engen persönlichen Beziehungen und familiären Verhältnisse, ihre finanzielle Lage, ihre Be-
ziehungen zum Ausland und Aktivitäten, welche die innere oder die äussere Sicherheit in rechts-
widriger Weise gefährden können. Über die Ausübung verfassungsmässiger Rechte werden keine
Daten erhoben.
2.
Der Antragsteller (Journalist) hat am 29. Oktober 2023 gestützt auf das Bundesgesetz über das
Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3) bei der BK um Zu-
gang zum "[s]trukturierte[n] Leitfaden/Fragebogen, der Grundlage für die Personensicherheitsprü-
fungen seitens der Bundeskanzlei ist" ersucht.
3.
Am 10. November 2023 verweigerte die BK mit Verweis auf Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ den Zugang
zum verlangten Dokument. Sie erklärte, die Fachstelle PSP BK sei zuständig für die Prüfverfah-
ren, und führte aus, dass"[d]ie zielkonforme Durchführung dieser behördlichen Massnahme [Prüf-
verfahren] […] durch den Zugang des Fragebogens beeinträchtigt [würde]."
4.
Am 10. November 2023 reichte der Antragsteller einen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen
Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein. Darin bringt er vor, dass die “Be-
hauptung“ der BK, wonach der Zugang zum verlangten Dokument die zielkonforme Durchführung
einer behördlichen Massnahme beeinträchtigen würde, "insofern unglaubwürdig [ist], als ein Teil
der Fragen (z.B. 'Gehen Sie zu Prostituierten') bekannt sind. Es ist der Bundeskanzlei zumutbar,
einen Auszug aus ihrem strukturierten Leitfaden zugänglich zu machen ohne dass die zielkon-
forme Durchführung beeinträchtigt wird. Ausserdem spiegelt ein strukturierter Leitfaden nie die
tatsächlich[e] Gesprächsdynamik wider."
5.
Mit E-Mail vom 14. November 2023 bestätigte der Beauftragte gegenüber dem Antragsteller den
Eingang des Schlichtungsantrages und forderte gleichentags die BK dazu auf, die betroffenen
Dokumente sowie bei Bedarf eine ergänzende Stellungnahme einzureichen.
6.
Am 24. November 2023 reichte die BK dem Beauftragten eine Stellungnahme ein, in welcher sie
die Ablehnung des Zugangs bestätigte. Sie begründet ihre Zugangsverweigerung hauptsächlich
gestützt auf Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ (e contrario) sowie weiter auf die besonderen Fälle nach
Art. 8 Abs. 1 BGÖ und auf Art. 8 Abs. 2 BGÖ. Auf den bereits gegenüber dem Antragsteller vor-
gebrachten Ausnahmegrund nach Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ beruft sie sich subsidiär.
7.
Die BK führt zunächst aus, sie habe als Gegenstand des Zugangsgesuches ein einziges Doku-
ment identifiziert, welches als amtliches Dokument im Sinne von Art. 5 BGÖ zu qualifizieren sei.
Weiter erklärte sie den Ablauf der Personensicherheitsprüfung anhand der zum Zeitpunkt der Ge-
suchbeurteilung geltenden Normen (Ziff. 1): "Nach Artikel 12 Absatz 2 Bst. a PSPV führt die Fach-
stelle BK eine 'erweiterte Personensicherheitsprüfung mit Befragung' - ausgenommen der in
[Bst. a Ziff. 1 bis 5] genannten Personen – bei allen Personen durch, die vom Bundesrat ernannt
werden.[…] Die Fachstelle PSP BK führt diese Prüfungen somit im Auftrag des Bundesrates durch
und die Prüfungsergebnisse sind Teil der Bundesratsgeschäfte im Hinblick auf die Ernennung
durch den Bundesrat.[…] Zu diesen Bundesratsgeschäften (Personalgeschäfte des Bundesrates)
gibt es nie eine Ämterkonsultation, sondern nur ein Mitberichtsverfahren, zu dessen amtlichen
Dokumenten kein Recht auf Zugang besteht (Art. 8 Abs. 1 BGÖ). Nach Art. 19 Abs. 3 BWIS ist
die Personensicherheitsprüfung durchzuführen, bevor das Amt oder die Funktion übertragen oder
der Auftrag erteilt wird. Die Personensicherheitsprüfung ist somit eine (von mehreren) Vorausset-
zungen für die Ernennung durch den Bundesrat." Gemäss der BK sei somit "[d]er vorliegend an-
begehrte Fragebogen […] der Sphäre des Bundesrates zuzuordnen. Nach Artikel 2 Absatz 1
Buchstabe a BGÖ im Umkehrschluss ist der Bundesrat als Kollegialbehörde vom persönlichen
Geltungsbereich des BGÖ ausgenommen und somit ist das verlangte Dokument nicht vom Gel-
tungsbereich des BGÖ erfasst." Weiter erklärt die BK, selbst wenn das verlangte Dokument vom
Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes erfasst wäre, seien mehrere Ausnahmebestimmun-
gen dieses Gesetzes erfüllt:
-
Bei der Personensicherheitsprüfung mit Befragung sei "[…] der Fragebogen die Grundlage für
die Durchführung der Befragung und das zentrale Element bei jeder dieser Personensicher-
heitsprüfung. Die Fragen sind im Fragebogen festgehalten. Damit ist die Voraussetzung erfüllt,
wonach 'ein direkter und unmittelbarer Zusammenhang zwischen dem Dokument und dem
jeweiligen konkreten politischen oder administrativen Entscheid erforderlich' sein muss. […]
Das Dokument darf bei einem laufenden Verfahren nicht zugänglich gemacht werden, weil




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nach Artikel 8 Absatz 2 BGÖ amtliche Dokumente erst zugänglich gemacht werden dürfen,
wenn der politische oder administrative Entscheid, für den sie die Grundlage darstellen, getrof-
fen ist. Da der Fragebogen Grundlage für jeden administrativen Entscheid (Verfügung nach
Artikel 22 PSPV) ist und es – neben den abgeschlossenen – immer laufende und künftige
Verfahren gibt, kann der Fragebogen nie zugänglich gemacht werden. In Artikel 8 BGÖ nimmt
der Gesetzgeber selber eine Auflistung von bestimmten Kategorien amtlicher Dokumente vor,
für welche er selber die Geheimhaltung im Sinne von 'negativen' Ausnahmen verlangt, ohne
dass die Behörde über eine mögliche Beeinträchtigung zu schützender Interessen befinden
muss; kurz der Gesetzgeber hat in den Fällen nach Artikel 8 BGÖ bereits entschieden […],
womit keine inhaltliche Prüfung der Dokumente stattfinden muss."
-
Abschliessend legt die BK dar, dass "[s]elbst wenn der Fragebogen nicht als nicht absolut
zugängliches amtliches Dokument im Sinne von Artikel 8 BGÖ betrachtet werden würde, würde
das Ergebnis einer materiellen Prüfung nach Artikel 7 BGÖ ebenfalls dazu führen, dass er nicht
zugänglich gemacht werden kann. […] Die Fachstelle Personensicherheitsprüfungen der Bun-
deskanzlei ist zuständig für dieses Prüfverfahren. Die zielkonforme Durchführung dieser be-
hördlichen Massnahme – die erweiterte Personensicherheitsprüfung mit Befragung – würde
jedoch durch den Zugang des Fragebogens beeinträchtigt werden (Artikel 7 Absatz 1 Buch-
stabe b BGÖ). Eine Befragung kann nicht zielkonform durchgeführt werden, wenn die befragte
Person die Fragen bereits kennt. Daher kann der Zugang zum Fragebogen auch aus materi-
ellen (inhaltlichen) Gründen nicht gewährt werden".
8.
Am 5. Dezember 2023 reichte die BK das betroffene Dokument ein. Es handelt sich dabei um
einen mehrseitigen Fragebogen mit dem Titel "Befragung PSP".
9.
Am 19. Dezember 2023 fand eine Schlichtungsverhandlung statt, in welcher sich die Beteiligten
nicht einigen konnten.
10.
Auf die weiteren Ausführungen des Antragsstellers und der BK sowie auf die eingereichten Unter-
lagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen.
II
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
A.
Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
11.
Der Antragsteller reichte ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ bei der BK ein. Diese verweigerte
den Zugang zum verlangten Dokument. Der Antragsteller ist als Teilnehmer an einem vorange-
gangenen Gesuchsverfahren zur Einreichung eines Schlichtungsantrags berechtigt (Art. 13
Abs. 1 Bst. a BGÖ). Der Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und frist-
gerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten ein-
gereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ).
12.
Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt.4
Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung,
ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der Angelegenheit
eine Empfehlung abzugeben.
B.
Materielle Erwägungen
13.
Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Ver-
waltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die Angemes-
senheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde.5

4
Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003, BBl 2003 1963 (zitiert
BBl 2003), BBl 2003 2024.
5 GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ), Art. 13, Rz 8.




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14.
Beim verlangten Fragebogen handelt es sich um ein Dokument, welches von der BK bzw. der
Fachstelle PSP BK für die Erfüllung einer Verwaltungsaufgabe, nämlich der Durchführung der
erweiterten Personensicherheitsprüfung mit Befragung, erstellt wurde. Der Fragebogen besteht
hauptsächlich aus Fragen, welche nach Themenbereichen gegliedert sind; dazu enthält er Instruk-
tionen zur Durchführung der Sicherheitsrisikoprüfung. Das Dokument stellt somit nur eine Grund-
lage für die Durchführung der Befragung dar und enthält keine Angaben über eine konkrete Kan-
didatin oder einen konkreten Kandidaten.
15.
Unbestritten ist der Fragebogen ein amtliches Dokument im Sinne von Art. 5 BGÖ. Weder liegt
eine Ausnahme vom sachlichen Geltungsbereich nach Art. 3 BGÖ vor noch eine dem Öffentlich-
keitsgesetz vorgehende Spezialnorm im Sinne von Art. 4 BGÖ. Allerdings argumentiert die BK,
dieser Fragebogen sei der "Sphäre des Bundesrates" zuzuordnen, weil die erweiterte Personen-
sicherheitsprüfung mit Befragung, welche mit Hilfe dieses Dokumentes durchgeführt werde, eine
der Voraussetzungen für die Ernennung der befragten Person durch den Bundesrat sei. Somit sei
der Fragebogen vom persönlichen Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes nicht erfasst.
16.
Daher ist zunächst zu klären, ob der verlangte Fragebogen unter den persönlichen Geltungsbe-
reich des Öffentlichkeitsgesetzes fällt (Art. 2 Abs. 1 BGÖ).
17.
Das Öffentlichkeitsgesetz gilt gemäss Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ für die Bundesverwaltung. Der
Begriff Bundesverwaltung ist in Artikel 178 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenos-
senschaft (BV; SR 101) und in Art. 2 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes
(RVOG; SR 172.010) definiert. Es handelt sich dabei um die gesamte, dem einzelnen Bundes-
ratsmitglied in seiner Funktion als Departementschefin oder Departementschef unterstellte Ver-
waltung, d.h. die Departemente und Ämter sowie die BK. Demgegenüber ist der Bundesrat als
Regierung, d.h. im Kernbereich seines Handelns als oberste leitende und vollziehende und im
Kollegium entscheidende (Art. 177 Abs. 1 BV) Behörde des Bundes (Art. 174 BV; Art. 1 RVOG),
dem Öffentlichkeitsgesetz nicht unterstellt. Für sein Regierungshandeln ist der Bundesrat als von
der Verwaltung unabhängige politische Behörde daher vom persönlichen Geltungsbereich des
Öffentlichkeitsgesetzes ausgenommen (Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ e contrario). Handelt der Bun-
desrat oder die Bundesrätin hingegen als Departementsvorsteher oder Departementsvorsteherin
und somit als Chefin oder Chef der Verwaltung ist für dieses Verwaltungshandeln der persönliche
Geltungsbereich gegeben und das Öffentlichkeitsgesetz anwendbar (Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ).6
Befasst sich ein Bundesrat oder eine Bundesrätin mit einem Bundesratsgeschäft, bedeutet dies
nicht ipso facto, dass alle Dokumente eines solchen Dossiers Ausdruck des Regierungshandelns
sind.7 Entscheidend ist das Dokument. Dies gilt auch für Personalgeschäfte, bei welchen der Bun-
desrat einen Beschluss fällt. Dazu führt das Bundesgericht in einem Entscheid8 aus, dass es sich
bei der Ernennung oder Aufhebung des Arbeitsverhältnisses eines Amtsdirektors oder einer Amts-
direktorin, beim unterzeichneten Antrag des federführenden Departements und des Bundesrats-
beschlusses zwar um Regierungshandeln handelt, welches vom Geltungsbereich des Öffentlich-
keitsgesetzes nicht erfasst wird. So ist der Entscheid des Bundesrates, der für die Gültigkeit des
Vertrages erforderlich ist, als Regierungshandeln vom Geltungsbereich ausgeschlossen, während
jedoch der zuvor ausgearbeitete öffentlich-rechtliche Arbeitsvertrag bzw. Aufhebungsvertrag hin-
gegen als Verwaltungshandeln dem Öffentlichkeitsgesetz unterliegt. Vorliegend verhält es sich
nicht anders als im dargelegten Entscheid. Auch wenn der Bundesrat vorliegend einen Entscheid
infolge des Ergebnisses der Personensicherheitsprüfung fällt, sind damit nicht alle Unterlagen be-
treffend die Durchführung der Personensicherheitsprüfung dem Anwendungsbereich des Öffent-
lichkeitsgesetzes entzogen. Nach Ansicht des Beauftragten handelt es sich beim verlangten Fra-
gebogen um ein Dokument der Fachstelle PSP BK, welche diesen im Rahmen ihrer
Verwaltungsaufgabe (Durchführung von Personensicherheitsprüfungen) erstellt hat und hierfür

6 BGE 136 II 399 E. 2.2 und 2.3.4; Urteil BVGer A-4500/2013 vom 27. Februar 2014 E. 3.1 f.; Notiz des Bundesamtes für Justiz BJ "Auslegeord-
nung zu ausgewählten Aspekten des Öffentlichkeitsgesetzes vom 12.10.2020", S. 2 f.; Fragen- und Antwortenkatalog des EDÖB vom 13. Okto-
ber 2022 für die Anhörung durch die GSK vom 28. Oktober 2022 zum BGÖ, S. 5 f (abrufbar unter https://www.edoeb.admin.ch/e-
doeb/de/home.html > Öffentlichkeitsprinzip > Services BGÖ [zuletzt abgerufen am 13. Mai 2024]); Bundesamt für Justiz und Eidg. Datenschutz-
und Öffentlichkeitsbeauftragter, Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips in der Bundesverwaltung: Häufig gestellte Fragen, 7. August 2013,
Ziff. 2.2.2.
7 Urteil des BVGer A-4500/2013 vom 27. Februar 2014 E. 3.2.2.
8 BGE 136 II 399 E. 2.3.4.




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benutzt. Daher ist bei diesem Dokument nicht von einem Regierungshandeln des Gesamtbundes-
rates auszugehen, sondern vielmehr vom Verwaltungshandeln der Fachstelle PSP BK; diese un-
tersteht dem persönlichen Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes (Art. 2 Abs. 1
Bst. a BGÖ), weshalb das Öffentlichkeitsgesetz anwendbar ist.
18.
Zwischenfazit: Beim verlangten Fragebogen handelt es sich um ein amtliches Dokument der BK
(Art. 5 BGÖ), die unter den persönlichen Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes fällt (Art. 2
Abs. 1 Bst. a BGÖ). Somit ist das Öffentlichkeitsgesetz anwendbar.
19.
Die Anwendbarkeit des Öffentlichkeitsgesetzes gilt nicht absolut. Daher ist zu prüfen, ob eine Be-
stimmung nach Art. 7 ff. BGÖ dem Zugang zum verlangten Dokument entgegensteht.
20.
Die BK argumentiert, der verlangte Fragebogen sei ein Dokument des Mitberichtsverfahrens, zu
welchem kein Recht auf Zugang bestehe (Art. 8 Abs. 1 BGÖ). Weil die Fachstelle PSP BK die
Personensicherheitsprüfungen mit Befragung im Auftrag des Bundesrates durchführe, seien de-
ren Ergebnisse Teil der Bundesratsgeschäfte im Hinblick auf die Ernennung der jeweiligen Per-
sonen durch den Bundesrat. Zu diesen Bundesratsgeschäften gebe es nie eine Ämterkonsulta-
tion, sondern nur ein Mitberichtsverfahren, zu dessen amtlichen Dokumenten kein Recht auf
Zugang bestehe (Ziff. 7).
21.
Der Bundesrat fasst gemäss Art. 3 Abs. 1 der Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverord-
nung (RVOV; SR 172.010.1) seine Beschlüsse in der Regel gestützt auf schriftliche Anträge und
nach abgeschlossenem Mitberichtsverfahren. Nach Art. 8 Abs. 1 BGÖ besteht kein Recht auf
Zugang zu amtlichen Dokumenten des Mitberichtsverfahrens. Zweck der Verweigerung des Zu-
gangs ist die Wahrung des Kollegialitätsprinzips im Sinne von Art. 12 RVOG. Die Bestimmung
schützt die freie Meinungs- und Willensbildung des Bundesrates bzw. den Entscheidungsprozess
des Bundesrates.9 Der Ausschluss des Rechts auf Zugang zu diesen Dokumenten ist endgültig.10
22.
Als Mitberichtsverfahren wird der letzte Verfahrensschritt vor einem Entscheid des Bundesrats
bezeichnet. Es sieht vor, die Geschäfte, welcher der Bundesrat zu beschliessen hat, dessen Mit-
gliedern zum Mitbericht resp. zur Stellungnahme vorzulegen. Das Mitberichtsverfahren beginnt
gemäss Art. 5 Abs. 1bis RVOV mit der Unterzeichnung des Antrags durch das federführende De-
partement. Diesen unterzeichneten Bundesratsantrag überreicht das federführende Departement
der BK zur Durchführung des Mitberichtsverfahrens. Das Mitberichtsverfahren endet mit der Be-
schlussfassung durch den Bundesrat (Bundesratsbeschluss).11
23.
Die Begrifflichkeit der Bestimmung von Art. 8 Abs. 1 BGÖ stimmt mit der Legaldefinition des Mit-
berichtsverfahrens nach RVOG überein, betrifft aber gemäss Rechtsprechung nur einen Teil des-
selben. Die Ausnahme nach Art. 8 Abs. 1 BGÖ umfasst sämtliche während der Dauer des Mitbe-
richtsverfahrens erstellten Dokumente, welche der Vorbereitung eines Entscheids des Bundesrats
dienen, wie Mitberichte der anderen Departemente und den nachfolgenden Briefwechsel ein-
schliesslich der formellen Vorschläge, die von konsultierten Stellen ausgehen,12 sowie der Ent-
würfe, die im Zuge des Mitberichtsverfahren zu Mitberichten, Repliken und Dupliken erarbeitet
werden. Unter die Ausnahme fallen weiter die persönlichen Aufzeichnungen der Bundesratsmit-
glieder, ihrer Beraterinnen und Berater sowie weiterer Mitarbeitenden.13
24.
Von der Bestimmung von Art. 8 Abs. 1 BGÖ nicht erfasst und somit nach den Vorgaben des
Öffentlichkeitsgesetzes grundsätzlich zugänglich sind sämtliche Dokumente, die vor dem Beginn
des Mitberichtsverfahrens erstellt wurden und deren Inhalt über den Meinungs- und Willensbil-
dungsprozess bzw. die Entscheidfindung des Bundesratskollegiums keinen Aufschluss gibt. Dies

9 HÄNER, in: Blechta/Vasella [Hrsg.], Basler Kommentar zum Öffentlichkeitsgesetz (zit. BSK BGÖ), 4. Aufl., Basel 2024, Art. 8 N 2 mit H. auf die
Empfehlung EDÖB vom 12. Dezember 2022, E. 33; Fragen- und Antwortenkatalog des EDÖB vom 13. Oktober 2022 für die Anhörung durch
die GSK vom 28. Oktober 2022 zum BGÖ, S. 6 f. (abrufbar unter https://www.edoeb.admin.ch/edoeb/de/home.html > Öffentlichkeitsprinzip >
Services BGÖ [zuletzt abgerufen am 13. Mai 2024]).
10 Urteil des BVGer A-2070/2017 vom 16. Mai 2018 E. 4.3.4.2.
11 Urteil des BVGer A-2070/2017 vom 16. Mai 2018 E. 4.3.4.2.
12 Urteil des BVGer A-4500/2013 vom 27. Februar 2014 E. 3.5.2.3.
13 Zum Ganzen: BGE 136 ll 399 E. 2.3.3; Urteile des BVGer A-2070/2017 vom 16. Mai 2018 E. 4.3.4.2, A-4500/2013 vom 27. Februar 2014
E. 3.5.2.3 und A-4049/2009 vom 3. Mai 2010 E. 8.1; Bundesamt für Justiz, Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung – Erläu-
terungen, 24. Mai 2006, S. 25; Fragen- und Antwortenkatalog des EDÖB vom 13. Oktober 2022 für die Anhörung durch die GSK vom 28. Okto-
ber 2022 zum BGÖ, S. 7 (abrufbar unter https://www.edoeb.admin.ch/edoeb/de/home.html > Öffentlichkeitsprinzip > Services BGÖ [zuletzt
abgerufen am 13. Mai 2024]).




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betrifft insbesondere Beilagen zum unterzeichneten Bundesratsantrag,14 die vor der Eröffnung
des Mitberichtsverfahrens erstellt wurden, sowie den fertig gestellten, nicht unterzeichneten Ent-
wurf des Bundesratsantrags inkl. Beilagen. Nicht unter Art. 8 Abs. 1 BGÖ fallen ausserdem amt-
liche Dokumente des Ämterkonsultationsverfahrens,15 ein auf Verlangen der Departementschefin
oder des Departementschefs oder des Generalsekretariats angepasster Antragsentwurf und Do-
kumente, die die Vorsteherin oder der Vorsteher des Departements zur Korrektur an das Amt
zurückschickt.16
25.
Wie oben bereits dargelegt, handelt es sich beim zu beurteilenden Fragebogen um ein Dokument
der BK, welches einzig der Fachstelle PSP BK als Grundlage für die Durchführung der erweiterten
Personensicherheitsprüfung mit Befragung dient (Ziff. 14). Somit ist offensichtlich, dass der Fra-
gebogen nicht im Verlauf eines konkreten Mitberichtsverfahrens erstellt worden ist, und auch nicht
der Vorbereitung eines konkreten Entscheids des Bundesrats dient.
26.
Abgesehen davon führt die Fachstelle PSP BK erweiterte Personensicherheitsprüfungen mit Be-
fragung auch bei Kandidatinnen und Kandidaten durch, die nicht vom Bundesrat ernannt werden
(Art. 12 Abs. 2 Bst. abis, b und c PSPV, in der Fassung in Kraft bis 31.12.2023). Auch für die
Durchführung dieser Befragungen kommt der Fragebogen zur Anwendung. Jedenfalls ist aus den
dem Beauftragten vorliegenden Unterlagen nichts anderes ersichtlich resp. wurde von der BK
nicht vorgebracht. Daraus folgt, dass der verlangte Fragebogen ebenfalls in Auswahlverfahren
angewendet wird, in welchen der Bundesrat nicht involviert ist.
27.
Zwischenfazit: Der verlangte Fragebogen kann nicht als Dokument des Mitberichtsverfahrens im
Sinne der Rechtsprechung qualifiziert werden.
28.
Die BK beruft sich auch Art. 8 Abs. 2 BGÖ, wonach amtliche Dokumente erst zugänglich gemacht
werden dürfen, wenn der politische oder administrative Entscheid, für den sie die Grundlage dar-
stellen, getroffen sei. Sie führt dazu aus, die Personensicherheitsprüfung mit Befragung sei das
zentrale Element der Personensicherheitsprüfungen. Weil die Fragen im verlangten Fragebogen
festgehalten seien, bestehe ein direkter und unmittelbarer Zusammenhang zwischen dem ver-
langten Dokument und dem jeweiligen konkreten politischen oder administrativen Entscheid. Weil
der Fragebogen Grundlage für jeden (auch zukünftigen) administrativen Entscheid darstelle,
könne er daher nie zugänglich gemacht werden.
29.
Amtliche Dokumente dürfen gemäss Art. 8 Abs. 2 BGÖ von einer Behörde erst zugänglich ge-
macht werden, wenn der politische oder administrative Entscheid, für den sie die Grundlage dar-
stellen, bereits getroffen ist. Das Recht auf Zugang wird demnach nur befristet verweigert und
prinzipiell wiederhergestellt, sobald der fragliche Entscheid getroffen ist. Ziel von Art. 8
Abs. 2 BGÖ ist es, der Behörde die Möglichkeit der freien Meinungsbildung zu sichern, abge-
schirmt von äusserem Druck, welche die sofortige Offenlegung der fraglichen Dokumente verur-
sachen könnte. Die Bestimmung bezweckt somit die Gewährleistung der geschützten behördli-
chen Meinungsbildung bei anstehenden Entscheiden ohne Störungen und äussere
Beeinflussungen.17 Im Grunde kann jedes amtliche Dokument für einen noch ausstehenden poli-
tischen oder administrativen Entscheid herangezogen werden und so dem Zugang nach Öffent-
lichkeitsgesetz entzogen werden. Um zu verhindern, dass damit das Öffentlichkeitsgesetz ausge-
hebelt werden könnte, wird für die Einschränkung eines Zugangs zu einem Dokument nach Art. 8
Abs. 2 BGÖ kumulativ vorausgesetzt, dass zwischen dem Dokument und dem jeweiligen politi-
schen oder administrativen Entscheid ein direkter und unmittelbarer Zusammenhang besteht und
das Dokument für den betreffenden Entscheid von beträchtlichem materiellem Gewicht ist. Eine

14 Urteil des BVGer A-4500/2013 vom 27. Februar 2014 E. 3.5.2.3; Bundesamt für Justiz, Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwal-
tung – Erläuterungen, 24. Mai 2006, S. 25.
15 E contrario aus Art. 8 Abs. 3 BGÖ, wonach der Bundesrat ausnahmsweise beschliessen kann, dass Dokumente des Ämterkonsultationsverfah-
rens auch nach der Beschlussfassung nicht zugänglich sind (vgl. BJ/EDÖB, Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips in der Bundesverwaltung:
Häufig gestellte Fragen, 7. August 2013, Ziff. 5.1.3); vgl. auch Urteil des BVGer A-4500/2013 vom 27. Februar 2014 E. 3.5.2.3 m. H.
16 Zum Ganzen: Fragen- und Antwortenkatalog des EDÖB vom 13. Oktober 2022 für die Anhörung durch die GSK vom 28. Oktober 2022 zum
BGÖ, S. 7 (abrufbar unter https://www.edoeb.admin.ch/edoeb/de/home.html > Öffentlichkeitsprinzip > Services BGÖ [zuletzt abgerufen am 13.
Mai 2024]); BGE 136 ll 399 E. 2.3.3; Urteile des BVGer A-6313/2015 vom 27. April 2016 E. 5.4.1 und A-4049/2009 vom 3. Mai 2010 E. 8.1;
Bundesamt für Justiz und Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter, Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips in der Bundes-
verwaltung: Häufig gestellte Fragen, 7. August 2013, Ziff. 4.2.1.
17 MAHON/GONIN, in: Handkommentar BGÖ, Art. 8, Rz.32; Urteil des BVGer A-6313/2015 vom 27. April 2016 E. 5.4.




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beliebige, sehr lockere Verbindung zwischen Dokument und Entscheid genügt nicht.18 Gemäss
Empfehlungspraxis des Beauftragten ist eine gewisse zeitliche Nähe zwischen dem ausstehenden
behördlichen Entscheid und dem Zugangsverfahren erforderlich, zumal die verlangten Dokumente
sonst nicht als eigentliche Entscheidgrundlage geltend können.19
30.
Wie bereits ausgeführt, handelt es sich beim angeforderten Dokument um einen standardmässi-
gen Fragebogen mit zusätzlichen Instruktionen, den die BK als Grundlage für die Personensicher-
heitsprüfung mit Befragung benützt (Ziff. 14). Dieses Dokument enthält keine konkreten Angaben
über Kandidaten oder Kandidatinnen. Wenn geltend gemacht wird, ein Dokument diene bei künf-
tigen gleichgelagerten Fällen als Grundlage, genügt dies nach Lehre und Rechtsprechung nicht.20
So verhält es sich mit dem Argument der BK, wonach der Fragebogen Grundlage für jeden (auch
zukünftigen) administrativen Entscheid sei (Ziff. 28). Weiter nennt die BK nicht welcher konkrete
Entscheid aussteht und zu welchem Zeitpunkt dieser gefällt wird. So ist die Verbindung zwischen
dem verlangten Dokument und dem konkreten Entscheid vorliegend nicht ersichtlich. Der Beauf-
tragte gibt noch zu bedenken, dass nur das Ergebnis einer Befragung und nicht der Fragebogen
selber als Entscheidgrundlage für den Bundesrat dienen kann. Aufgrund dieser Sachlage legte
die BK nach Ansicht des Beauftragten im Schlichtungsverfahren bis anhin nicht dar, mit welchem
Entscheid der verlangte Fragebogen in einem direkten und unmittelbaren Zusammenhang steht
und dieser für einen konkreten Entscheid von beträchtlichem materiellem Gewicht ist, mithin die
zuständige Behörde in ihrer Entscheidfindung massgeblich beeinflussen würde. Demzufolge sind
die Anforderungen der Rechtsprechung, welche für das Vorliegen des Ausnahmegrundes nach
Art. 8 Abs. 2 BGÖ sprechen, nach Ansicht des Beauftragten nicht erfüllt. Daher ist ein genereller
Aufschub der Zugangsgewährung zum verlangten Dokument nach dieser Bestimmung nicht ge-
rechtfertigt. Anzumerken sei noch, dass die BK eine definitive Zugangsverweigerung geltend ge-
macht hat, indem sie ausführt, es gebe "immer laufende und künftige Verfahren". In diesem Zu-
sammenhang ist zu bedenken, dass Art. 8 Abs. 2 BGÖ lediglich eine befristete Verweigerung
vorsieht, d.h. einen Aufschub des Zugangs (Ziff. 29). Die Bestimmung knüpft direkt an die Eigen-
schaft des Dokumentes an, das die Grundlage des in Frage stehenden Entscheidungsprozesses
bildet und diesen umfasst schützt.21 Sobald der fragliche politische oder administrative Entscheid
für den das fragliche Dokument die Grundlage darstellt, getroffen ist (Art. 8 Abs. 2 BGÖ), kann
die Behörde weiterhin den Zugang verweigern, wenn im konkreten Fall eine der Ausnahmeklau-
seln von Art. 7 BGÖ vorliegt.22
31.
Zwischenfazit: Nach Ansicht des Beauftragten hat die BK bis anhin nicht mit der von der Recht-
sprechung erforderlichen Begründungsdichte dargetan, dass es sich um einen besonderen Fall
im Sinne von Art. 8 Abs. 2 BGÖ handelt.
32.
Zu prüfen bleibt, ob und inwiefern der nachgesuchte Zugang zum verlangten Dokument nach
Art. 7 BGÖ einzuschränken ist.
33.
Die BK beruft sich subsidiär auf die Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ (Ziff. 3
und 6 f.) und argumentiert, das Ergebnis einer materiellen Prüfung dieser Norm führe dazu, dass
der Fragebogen nicht zugänglich gemacht werden könne: "Eine Befragung kann nicht zielkonform
durchgeführt werden, wenn die befragte Person die Fragen bereits kennt. Daher kann der Zugang
zum Fragebogen auch aus materiellen (inhaltlichen) Gründen nicht gewährt werden."
34.
In seinem Schlichtungsantrag (Ziff. 4) bringt der Antragsteller vor, die “Behauptung“ der BK sei
unglaubwürdig, weil ein Teil der Fragen bereits bekannt sei. Es sei der BK zumutbar, einen Auszug
aus dem gewünschten Dokument zugänglich zu machen. Ausserdem "spiegelt ein strukturierter
Leitfaden nie die tatsächliche Gesprächsdynamik wider."
35.
Für das Vorliegen der Ausnahmebestimmungen nach Art. 7 Abs. 1 BGÖ müssen kumulativ fol-
gende zwei Bedingungen gegeben sein: Erstens muss das von der Behörde geltend gemachte

18 Urteil des BVGer A-3367/2017 vom 3. April 2018 E. 8.4.1 m.H.; A-6313/2015 vom 27. April 2016 E. 5.4; A-6291/2013 vom 28. Oktober 2014
E. 7.1.3; A-3631/2009 vom 15. September 2009 E. 3.5.1; MAHON/GONIN, in: Handkommentar BGÖ, Art. 8 Rz. 30.
19 Empfehlung EDÖB vom 15. Mai 2020: ISB / Berichte "Informatiksicherheit Bund" 2014-2018, Ziff. 28.
20 HÄNER, in: BSK BGÖ, Art. 8 N 10 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung.
21 Urteil des BVGer A-6313/2015 vom 27. April 2016 E. 5.4.
22 MAHON/GONIN, in: Handkommentar BGÖ, Art. 8 Rz. 32 f.




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Interesse durch die Offenlegung erheblich beeinträchtigt werden, eine bloss geringfügige oder
unangenehme Konsequenz gilt nicht als Beeinträchtigung. Zweitens muss ein ernsthaftes Risiko
bestehen, dass die Beeinträchtigung eintritt. Ist eine solche lediglich denkbar oder im Bereich des
Möglichen, darf der Zugang nicht verweigert werden. Der im Öffentlichkeitsgesetz verankerte
Schutzmechanismus von Geheimhaltungsinteressen gemäss Art. 7 Abs. 1 BGÖ beruht einzig auf
dem Bestehen oder Nichtbestehen eines Schadensrisikos. Ein abstraktes Gefährdungsrisiko für
die auf dem Spiel stehenden Interessen reicht jedoch nicht aus. Die Lehre verlangt, dass die auf-
grund der Offenlegung drohende Verletzung eine gewisse Erheblichkeit aufweisen und ein ernst-
haftes Risiko für deren Eintreten bestehen müsse. Dies sei dann als gegeben zu erachten, wenn
der Schaden nach dem üblichen Lauf der Dinge mit hoher Wahrscheinlichkeit eintritt. Nach der
Botschaft zum Öffentlichkeitsgesetz genügt das Bestehen einer gewissen Wahrscheinlichkeit,
dass der Zugang zu einem amtlichen Dokument eines der in Art. 7 BGÖ aufgelisteten Interessen
beeinträchtigen würde. Laut Bundesgericht muss eine Verletzung der jeweiligen privaten oder öf-
fentlichen Interessen aufgrund der Zugänglichkeit des betreffenden Dokuments wahrscheinlich
erscheinen, wobei nicht jede geringfügige oder unangenehme Konsequenz als Beeinträchtigung
gelten kann.23 Misslingt der Behörde der Beweis, ist der Zugang grundsätzlich zu gewähren.24
Liegt hingegen ein Ausnahmetatbestand nach Art. 7 Abs. 1 BGÖ vor, darf der Zugang nicht ohne
Weiteres verweigert werden, sondern es ist im Einzelfall zu prüfen, ob gegebenenfalls in Anwen-
dung des Verhältnismässigkeitsprinzips (vgl. Art. 5 Abs. 2 BV) ein eingeschränkter Zugang in
Frage kommt, etwa durch Anonymisierung, Einschwärzen, Teilveröffentlichung oder zeitlichen
Aufschub.25
36.
Gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ wird der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt,
aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung die zielkonforme Durchführung kon-
kreter behördlicher Massnahmen beeinträchtig würde. Dieser Ausnahmegrund stellt sicher, dass
Informationen geheim gehalten werden können, die der Vorbereitung konkreter behördlicher
Massnahmen dienen. Geschützt sind insbesondere die Ermittlungen, die Inspektionen und die
administrativen Überwachungen, mit denen sichergestellt werden soll, dass sich die Bürgerinnen
und Bürger an das Gesetz halten. Gemäss der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
ist dabei zu verlangen, "dass im Zeitpunkt der Beurteilung des Zugangsgesuchs die Durchführung
einer (oder von einzelnen) klar definierten behördlichen Massnahme beeinträchtigt zu werden
droht."26 Die aufgrund der Zugangsgewährung drohende Verletzung der mit der behördlichen
Massnahme verfolgten Ziele muss von einem gewissen Gewicht sein27 und die Geheimhaltung
der Information muss Bedingung für den Erfolg der entsprechenden Massnahme bilden. Mit an-
deren Worten muss die Geheimhaltung dieser Vorkehrungen den Schlüssel zu ihrem Erfolg dar-
stellen.28 Die Geheimhaltung der entsprechenden Informationen muss nicht zwingend einzelfall-
bezogen sein, sondern kann auch eine allgemeine Vorgehensweise zum Gegenstand haben.29
Unter Umständen kann sie auch die Praxis einer Behörde betreffen.30 So kann die Bestimmung
in weniger offensichtlichen Fällen zur Anwendung kommen, sofern aufgrund der Umstände mit
hoher Wahrscheinlichkeit davon auszugehen ist, dass der Erfolg einer konkreten behördlichen
Massnahme – oder bereits die Massnahme selbst – durch die Zugänglichmachung von ihrer Vor-
bereitung dienender Informationen ganz oder teilweise vereitelt würde.31 Länge und Komplexität
der Kausalkette zwischen der Zugänglichmachung der entsprechenden Informationen und einer
allfälligen ganzen oder teilweisen Vereitelung des Massnahmerfolgs oder der Massnahme selbst
sind demnach für die Anwendung von Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ nicht an sich, sondern nur inso-

23 BGE 133 II 209 E. 2.3.3; zum Schadensrisiko siehe COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, in: Handkommentar BGÖ, Art. 7 Rz. 4; BGE 142 II 324 E 3.4.
24 Urteil des BVGer A-1732/2018 vom 26. März 2019 E. 8.
25 Urteil des BVGer A-2565/2020 vom 17. Januar 2022 E. 3.4.
26 Urteil des BVGer A-4571/2015 vom 10. August 2016 E. 6.1.
27 BGE 144 II 77 E. 4.3.
28 Urteile des BVGer A-3443/2010 vom 18. Oktober 2010 E. 5.2; A-700/2015 vom 26. Mai 2015 E. 5.1.
29 Urteil des BVGer A-683/2016 vom 20. Oktober 2016 E. 5.4.1.
30 Urteil des BGer 1C_412/2022 vom 9. August 2023 E. 5.1.
31 Urteil des BGer 1C_412/2022 vom 9. August 2023 E. 5.1; A-2459/2021 vom 27. Juli 2023 E. 7.1; A-4521/2020 vom 29. März 2022 E. 4.1 f.




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weit von Belang, als sie sich auf die Folgeprognose auswirken. Je länger und komplexer die Kau-
salkette ist, desto schwieriger dürfte es in der Regel sein, mit der erforderlichen hohen Wahr-
scheinlichkeit eine ganz oder teilweise Vereitelung des Massnahmerfolges oder der Massnahme
selbst als Folge der Zugangsgewährung zu prognostizieren. Zu beachten ist, dass die erforderli-
che Prognose – da sie sich auf einen künftigen Sachverhalt bezieht – nicht allein auf "harten Fak-
ten" beruhen kann, sondern sich zwangsläufig auch auf Annahmen, Vermutungen oder Hypothe-
sen stützen muss, die aufgrund der Umstände des konkreten Falles gebildet werden.32 Die
Bekanntgabe behördeninterner Anleitungen methodischer und taktischer Natur ist aber nicht in
jedem Fall geeignet, den Erfolg der entsprechenden Massnahmen infrage zu stellen.33 Nicht von
Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ erfasst ist jedoch die allgemeine Aufgabenerfüllung oder Aufsichtstätig-
keit einer Behörde insgesamt.34
37.
Die BK nennt keinen konkret ausstehenden Entscheid. Sie macht sinngemäss geltend, dass durch
den Zugang zum Fragebogen die zielkonforme Durchführung der erweiterten Personensicher-
heitsprüfung mit Befragung durch die Fachstelle PSP BK an sich beeinträchtigt würde. Somit wird
als konkrete behördliche Massnahme die Tätigkeit der Befragung im Allgemeinen definiert. Nach
der Rechtsprechung sind allgemein gehaltene Formulare nicht als eine konkrete behördliche
Massnahme zu betrachten,35 allerdings kann die Tätigkeit einer Behörde eine konkrete behördli-
che Massnahme darstellen.36 Bei Kandidatinnen und Kandidaten, die sich für Führungspositionen
mit sensibler Tätigkeit bewerben, deren Besetzung eine Ernennung durch den Bundesrat erfor-
dert, prüft die BK allfällige Sicherheitsrisken (Ziff. 1). Diese Tätigkeit der BK betrifft eine relativ
begrenzte Anzahl von möglichen Adressatinnen und Adressaten, welche theoretisch den Verlauf
der Befragung beeinflussen könnten, wenn diese Personen den Inhalt des Fragebogens kennen
würden. So kann vorliegend nach Ansicht des Beauftragten angesichts der Durchführung von
Personensicherheitsprüfungen durch die Fachstelle PSP BK von einer konkreten behördlichen
Massnahme ausgegangen werden.
38.
Strittig bleibt, inwiefern die Zugänglichkeit des verlangten Fragebogens die Durchführung der er-
weiterten Personensicherheitsprüfung mit Befragung gefährden könnte. Dabei ist zu prüfen, ob
die Ausführungen der BK zur Wahrscheinlichkeit oder zur Erheblichkeit der befürchteten Beein-
trächtigung zu überzeugen vermögen.
39.
Die BK verweigert den Zugang zum Fragebogen vollständig mit der pauschalen Begründung, dass
eine Befragung nicht zielkonform durchgeführt werden kann, wenn die befragte Person die Fragen
bereits kennt. Diese Argumentation erfasst den ganzen Fragebogen; näheres führt die BK nicht
aus. Insbesondere ist sie nicht auf die einzelnen Fragen und Fragestellungen und auf die Instruk-
tionen eingegangen und hat es unterlassen, nachvollziehbar zu belegen, inwieweit die Offenle-
gung aller im Fragebogen enthaltenen Informationen die Durchführung der Befragung beeinträch-
tigen oder ihr Ergebnis beeinflussen könnte.
40.
Wie der Antragsteller in seinem Schlichtungsantrag ausführt (Ziff. 4), sind die zu befragenden
Prüfbereiche und somit ein Teil der Fragen bereits bekannt, zumal die Prüfbereiche in
Art. 20 BWIS (in der Fassung in Kraft bis 31.12.2023) aufgeführt sind: Demnach werden sicher-
heitsrelevante Daten über die Lebensführung der betroffenen Person erhoben, insbesondere über
ihre engen persönlichen Beziehungen und familiären Verhältnisse, ihre finanzielle Lage, ihre Be-
ziehungen zum Ausland und Aktivitäten, welche die innere oder die äussere Sicherheit der
Schweiz in rechtswidriger Weise gefährden können. Über die Ausübung verfassungsmässiger
Rechte können keine Daten erhoben werden. Daraus folgt, dass Kandidatinnen und Kandidaten
vor der Befragung bereits wissen, über welche Themenbereiche sie befragt werden, über welche
Themen sie nicht befragt werden dürfen und sich den Fragenkatalog mindestens teilweise vor-
stellen können. Es ist auch denkbar, dass Personen, die eine solche Befragung schon erlebt ha-
ben, aktuelle Kandidatinnen und Kandidaten über die ihnen damals gestellten Fragen und über

32 Urteil des BVGer A-2459/2021 vom 27. Juli 2023 E. 7.1.
33 STEINEM, in: BSK/BGÖ, Art. 7 BGÖ N. 20 m. H. auf die Rechtsprechung.
34 BGE 144 II 77 E. 4.2 f.
35 Urteils des BVGer A-4521/2020 vom 29. März 2022 E. 4.5.3 f.
36 Urteil des BVGer A-2459/2021 vom 27. Juli 2023 E. 7.2 (hängig vor Bundesgericht).




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ihre Erfahrung informieren bzw. bei einer erneuten Prüfung sich an die damaligen Fragen erinnern
können. Der Beauftragte stellt daher fest, dass Kandidatinnen und Kandidaten bereits ohne Kennt-
nis des verlangten Fragebogens Informationen zur Verfügung haben (können), um sich für die
anstehende Befragung so vorzubereiten können, dass für sie ungünstige Antworten (zumindest
teilweise) vermieden werden können.37 Der Beauftragte gibt auch zu bedenken, dass die Möglich-
keit, sich auf die Befragung vorzubereiten, nicht bedeuten muss, dass die Befragung nicht erfolg-
reich geführt und beurteilt werden kann. Die Befragungen werden von "Risk Profilers" durchge-
führt,38 deren zentrale Aufgabe es ist, bei den einzelnen Kandidatinnen und Kandidaten allfällige
Sicherheitsrisiken hervorzuheben und zu beurteilen. Schliesslich wird die Aussagekraft der Befra-
gung im Bericht Aeschlimann zuhanden der BK39 grundsätzlich in Frage gestellt, indem er aus-
führt, dass "[d]ie Qualität dieser Form der Personensicherheitsprüfung […] denn auch erheblich
von der Aussagebereitschaft und der Ehrlichkeit der betroffenen Person sowie der Vollständigkeit
der Aussagen ab[hängt]." Letztlich ist für die Beurteilung allfälliger Sicherheitsrisiken die persönli-
che Befragung der betroffenen Person nur ein Mittel der Datenerhebung durch die Fachstelle
PSP BK (Ziff. 1).
41.
Demzufolge ist nach Ansicht des Beauftragten die Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1
Bst. b BGÖ für eine vollständige Verweigerung des Zugangs zum verlangten Fragebogen nicht
gegeben. Die BK konnte bis anhin nicht überzeugend darlegen, dass die Befragung nur erfolgreich
durchgeführt werden kann, wenn der gesamte Fragebogen geheim bleibt. Es ist nicht mit hoher
Wahrscheinlichkeit davon auszugehen, dass infolge der Zugänglichkeit einzelner Passagen des
Fragebogens, die BK die Personensicherheitsprüfung mit Befragung nicht mehr durchführen
könnte. So erfüllen nach Ansicht des Beauftragten die Einleitung (erste Seite) und der Abschluss
(Abschnitt in der letzten Seite) des Fragebogens die Voraussetzungen von Art. 7 Abs. 1
Bst. b BGÖ nicht. Ebenfalls verhält es sich mit den meisten Titeln des Fragebogens: Beim Teil A
die Titel bis zur zweiten Gliederungsebene (Buchstaben A bis G), beim Teil B die Titel bis zur
ersten Gliederungsebene (d.h. nur der Titel von Teil B) und beim Teil C die Titel bis zur dritten
Gliederungsebene (Buchstaben A bis C und Ziff. 1 bis 5 jedes einzelnen Buchstabens). Zu diesen
Passagen des Fragebogens ist der Zugang zu gewähren.
42.
Der Beauftragte schliesst hingegen nicht aus, dass einzelne Fragen und einzelne Passagen mit
Instruktionen den Verlauf der Befragung höchstwahrscheinlich beeinflussen könnten und damit
den Ausnahmegrund nach Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ rechtfertigen. Daher können einzelne Fragen
und Passagen, deren Offenlegung die zielkonforme Durchführung der Befragung ernsthaft beein-
trächtigen würde, abgedeckt werden.
43.
Zusammengefasst gelangt der Beauftragte damit zu folgendem Ergebnis:
-
Beim verlangten Fragebogen handelt es sich um ein amtliches Dokument der BK (Art. 5 BGÖ),
die unter den persönlichen Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes fällt (Art. 2 Abs. 1
Bst. a BGÖ). Somit ist das Öffentlichkeitsgesetz anwendbar.
-
Der verlangte Fragebogen ist kein Dokument des Mitberichtsverfahrens im Sinne von Art. 8
Abs. 1 BGÖ.
-
Für das verlangte Dokument sind nach der Rechtsprechung die Voraussetzungen für einen
Zugangsaufschub nach Art. 8 Abs. 2 BGÖ nicht erfüllt.
-
Die BK konnte bisher nicht überzeugend darlegen, dass der Ausnahmegrund nach Art. 7
Abs. 1 Bst. b BGÖ für den gesamten Inhalt des Fragebogens gilt: Der Zugang zur Einleitung,
zum Abschluss und zu den Titeln des Fragebogens ist gemäss den Erwägungen in Ziffer 41
zu gewähren. Jedoch enthält der Fragebogen einzelne Fragen und Passagen, deren Offenle-
gung das Ergebnis der Befragungen höchstwahrscheinlich ernsthaft beeinträchtigen könnte
(Ziff. 42). Daher identifiziert die BK diese Passagen, sofern die Geheimhaltung dieser Informa-
tionen den Schlüssel zum Erfolg der Befragung darstellen. Diese Passagen kann die BK ge-
stützt auf Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ einschwärzen.

37 Aus dem Fragebogen ist zumindest nicht ersichtlich, dass ein solcher Austausch verboten wäre.
38 Art. 6 Geschäftsreglement der Fachstelle Personensicherheitsprüfungen der Bundeskanzlei (zuletzt abgerufen am 12. Mai 2024).
39 Arthur Aeschlimann, Bericht zuhanden der Schweizerischen Bundeskanzlei betreffend die Arbeitsgrundlagen und die Arbeitsinstrumente, das
Verfahren und die Verantwortlichkeiten bei Personensicherheitsprüfungen durch die FS PSP BK sowie die Verhältnismässigkeit bei deren
Sachverhaltsabklärungen, Bern 15. April 2012, S. 18-19 (zuletzt abgerufen am 12. Mai 2024).




11/11
III
Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlich-
keitsbeauftragte:
44.
Die Bundeskanzlei gewährt einen teilweisen Zugang zum Fragebogen "Befragung PSP" im Sinne
der Erwägungen in Ziffer 43.
45.
Der Antragsteller kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung bei der Bundes-
kanzlei den Erlass einer Verfügung nach Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfah-
ren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR 172.021) verlangen, wenn er mit der Empfehlung
nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs.1 BGÖ).
46.
Die Bundeskanzlei erlässt eine Verfügung, wenn sie mit der Empfehlung nicht einverstanden ist
(Art. 15 Abs. 2 BGÖ).
47.
Die Bundeskanzlei erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang dieser Empfehlung oder
nach Eingang eines Gesuches um Erlass einer Verfügung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ).
48.
Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am Schlichtungsver-
fahren Beteiligten wird der Name des Antragstellers anonymisiert (Art. 13 Abs. 3 VBGÖ).
49.
Die Empfehlung wird eröffnet:
-
Einschreiben mit Rückschein (R)

X

-
Einschreiben mit Rückschein (R)

Bundeskanzlei
3003 Bern



Astrid Schwegler



Alessandra Prinz
Stv. Leiterin Direktionsbereich


Juristin Direktionsbereich
Öffentlichkeitsprinzip



Öffentlichkeitsprinzip