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Empfehlung vom 10. Oktober 2013: Bundesamt für Justiz (BJ) / Verfahrensakten EGMRInternationale Verfahren zur Streitbeilegung (Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziffer 4 BGÖ)PDF62.58 kB10. Oktober 2013
Öffentlichkeitsprinzip


Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter
EDÖB


Feldeggweg 1, 3003 Bern
Tel. 031 323 74 84, Fax 031 325 99 96
www.edoeb.admin.ch

Bern, 10. Oktober 2013



Empfehlung


gemäss Art. 14 des
Bundesgesetzes über das
Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung


zum Schlichtungsantrag von



X
(Antragsteller)


gegen


Bundesamt für Justiz


I.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
1.
Der Antragsteller hat am 12. September 2013, gestützt auf das Bundesgesetz über das
Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3), beim Bundesamt
für Justiz BJ Einsicht in eine Rechtsschrift verlangt, in welcher dieses die Überweisung des
Falles „Gross gegen die Schweiz“ (67810/10 – Urteil vom 14. Mai 2013) an die Grosse Kammer
des Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) beantragt hatte.
2.
Am 13. September 2013 antwortete das BJ dem Antragsteller, dass es seinem Anliegen nicht
entsprechen könne, da das Öffentlichkeitsgesetz auf Verfahren vor dem EGMR nicht
anwendbar sei. Weiter führte es aus: „Die Verfahren vor dem Gerichtshof unterstehen seiner
Verfahrenshoheit. In diesem Zusammenhang weisen wir Sie auf die Verfahrensordnung des
Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte[1] hin, welche in Art. 33 eine Bestimmung über
die Öffentlichkeit der Unterlagen enthält. Eine (nicht) deutsche Übersetzung dieser Bestimmung
legen wir bei.“
3.
Am 27. September 2013 (Eingangsdatum 30. September 2013) reichte der Antragsteller einen
Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten
(Beauftragter) ein.
4.
Der Beauftragte bestätigte dem Antragsteller am 30. September 2013 den Eingang des
Schlichtungsantrages und forderte am gleichen Tag vom BJ die Einreichung des vom

1 Verfahrensordnung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (SR 0.101.2).




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Antragsteller verlangten amtlichen Dokumentes sowie einer ausführlichen und detailliert
begründeten Stellungnahme.
5.
Am 2. Oktober 2013 reichte das BJ dem Beauftragten seine Stellungnahme sowie die
relevanten Dokumente ein. Es hielt an der Verweigerung des Zugangs zum fraglichen
Dokument fest mit der Begründung, dass es sich bei einem Verfahren vor dem EGMR um ein
internationales Verfahren der Streitbeilegung im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziffer 4 BGÖ
handle. Zudem unterstehe das Verfahren vor dem EGMR dessen Verfahrenshoheit. Weiter hielt
es erneut fest, dass Art. 33 der Verfahrensordnung der EGMR2 detaillierte Regeln über die
Einsicht in die Verfahrensakten enthalte. Diesen Umstand habe auch der Beauftragte im
Zusammenhang mit einem anderen Fall hervorgehoben.3
6.
Auf die weiteren Ausführungen des Antragsstellers und des BJ sowie auf die eingereichten
Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen.
II.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
A.
Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
7.
Gemäss Art. 13 BGÖ kann eine Person einen Schlichtungsantrag beim Beauftragten
einreichen, wenn die Behörde den Zugang zu amtlichen Dokumenten einschränkt, aufschiebt
oder verweigert, oder wenn die Behörde innert der vom Gesetz vorgeschriebenen Frist keine
Stellungnahme abgibt.
8.
Der Beauftragte wird nicht von Amtes wegen, sondern nur auf Grund eines schriftlichen
Schlichtungsantrags tätig.4 Berechtigt, einen Schlichtungsantrag einzureichen, ist jede Person,
die an einem Gesuchsverfahren um Zugang zu amtlichen Dokumenten teilgenommen hat. Für
den Schlichtungsantrag genügt einfache Schriftlichkeit. Aus dem Begehren muss hervorgehen,
dass sich der Beauftragte mit der Sache befassen soll. Der Schlichtungsantrag muss innert
20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde schriftlich eingereicht werden.
9.
Der Antragsteller hat ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ beim Bundesamt für Justiz BJ
eingereicht und eine ablehnende Antwort erhalten. Als Teilnehmer an einem vorangegangenen
Gesuchsverfahren ist er zur Einreichung eines Schlichtungsantrags berechtigt. Der
Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert
20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht.
10.
Das Schlichtungsverfahren kann auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten stattfinden. Die Festlegung des Verfahrens im
Detail obliegt alleine dem Beauftragten.5
11.
Kommt keine Einigung zu Stande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche
Lösung, ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der
Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.

2 vgl. FN 1.
3 Recommandation PFPDT du 21 mars 2013: Office fédéral de la justice (OFJ) / actes d’une procédure judicaire, ch. 14 f.
4 BBl 2003 2023.
5 BBl 2003 2024.




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B.
Materielle Erwägungen
12.
Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der
Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ, SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die
Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde. Er prüft damit im
Schlichtungsverfahren einerseits beispielsweise, ob die für das Zugangsgesuch zuständige
Behörde den Begriff des amtlichen Dokumentes (Art. 5 BGÖ) sowie die in Art. 7 f. BGÖ
vorgesehenen Ausnahmeklauseln oder die Bestimmungen in Bezug auf den Schutz der
Personendaten (Art. 9 BGÖ) rechtmässig angewendet hat. Andererseits prüft er in jenen
Bereichen, in denen das Öffentlichkeitsgesetz der Behörde bei der Bearbeitung eines
Zugangsgesuches einen gewissen Ermessensspielraum verleiht (z.B. Art der Einsichtnahme in
amtliche Dokumente), ob die von der Behörde gewählte Lösung auf die Umstände des
jeweiligen Falls abgestimmt und angemessen ist. Dabei kann der Beauftragte entsprechende
Vorschläge im Rahmen des Schlichtungsverfahrens machen (Art. 12 Abs. 2 VBGÖ) oder
gegebenenfalls eine Empfehlung erlassen (Art. 14 BGÖ).6
13.
Der sachliche Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes ist in Art. 3 BGÖ geregelt. Absatz 1
Buchstabe a Ziffer 1 – 6 dieser Bestimmung listet jene besonderen Verfahren auf, für welche
das Öffentlichkeitsgesetz nicht gilt. Der Zugang zu solchen Dokumenten richtet sich nach den
einschlägigen Spezialgesetzen.7 Vom sachlichen Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes
nach Art. 3 Abs. 1 Bst. a BGÖ sind auch Verfahren ausgenommen, die einen internationalen
Sachverhalt aufweisen, nämlich Verfahren der internationalen Rechts- und Amtshilfe (Ziffer 3),
internationale Verfahren zur Streitbeilegung (Ziffer 4) sowie Schiedsverfahren8 (Ziffer 6).
14.
Das BJ beruft sich in seinen Stellungnahmen9 auf Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziffer 4 BGÖ, wonach das
von ihm verfasste Dokument als Teil der Verfahrensakten eines internationales Verfahrens der
Streitbeilegung vom Anwendungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes ausgeschlossen sei. Das
Verfahren vor dem EGMR stünde unter dessen Verfahrenshoheit und es gelte Art. 33 der
Verfahrensordnung, der die Einsicht in die Verfahrensakten regle.
15.
Zu prüfen ist somit, ob vorliegend ein Anwendungsfall von Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziffer 4 BGÖ
gegeben ist, der die Anwendbarkeit des Öffentlichkeitsgesetzes ausschliesst. Ein Teil der Lehre
geht davon aus, dass unter dem Begriff „internationale Verfahren der Streitbeilegung“ gemäss
Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziffer 4 BGÖ nur die einvernehmliche Erledigung von Streitigkeiten ohne
Gerichtsinstanz auf internationale Ebene verstanden werden könne.10 Fraglich ist daher, was
unter dem Begriff „Streitbeilegung bzw. Streitbeilegungsverfahren“ zu verstehen ist. Weder die
Materialien noch die Wortprotokolle der parlamentarischen Beratung liefern Hinweise. Nach der
wörtlichen Auslegung kann der Begriff „Streitbeilegungsverfahren“ sowohl gerichtliche als auch
aussergerichtliche Verfahren erfassen. Aussergerichtliche Streitbeilegungsverfahren werden
denn auch unter dem Begriff „alternative Streitbeilegung“ (engl. Alternative Dispute Resolution,
ADR) zusammengefasst. Diese grenzen sich mit dem Zusatz „alternativ“ von den gerichtlichen
Streitbeilegungsverfahren ab. Demzufolge ist davon auszugehen, dass der Begriff
„Streitbeilegung“ sowohl gerichtliche als auch aussergerichtliche Verfahren meint. Nach Art. 3
Abs. 1 Bst. a Ziffer 4 BGÖ sind dies somit auch Streitschlichtungsverfahren mit internationalem

6 CHRISTINE GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 13, RZ 8.
7 RAINER SCHWEIZER/NINA WIDMER, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 3 RZ 32.
8 Das Öffentlichkeitsgesetz ist auf sämtliche internationalen oder binnenrechtlichen Schiedsverfahren anwendbar, da es nicht
explizit nur an internationale Sachverhalte anknüpft (RAINER SCHWEIZER/NINA WIDMER, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis
Handkommentar zum BGÖ, Art. 3 RZ 37).
9 Vgl. Ziffer 2 und Ziffer 5.
10 RAINER SCHWEIZER/NINA WIDMER, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 3 RZ 33 f.




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Bezug. In Anwendung der teleologischen Auslegung ergibt sich, dass mit dem
Öffentlichkeitsgesetz u.a. die Transparenz der Verwaltungstätigkeit gefördert werden soll und
bestimmte Verfahren vom Gesetz ausgenommen sind. In der Botschaft11 werden die Verfahren
aufgezählt, die in Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziffer 1 bis 6 BGÖ geregelt sind. Es wird festgehalten,
dass für den Zugang zu amtlichen Dokumenten dieser Verfahren weiterhin die einschlägigen
Spezial-, insbesondere Verfahrensgesetze gelten.12 Damit wird bezweckt, dass das Verfahren
auf Zugang zu Dokumenten, die Eingang in Verfahrensakten finden, sich nicht nach
Öffentlichkeitsgesetz bestimmt.13 Dieser Ausschluss ist gerechtfertigt und notwendig, da
ansonsten bei hängigen Verfahren verschiedene Normen kollidieren würden und dies zu
Anwendungsproblemen und Rechtsunsicherheit führen könnte.14 Es würde dem Sinn und
Zweck der Ausnahmebestimmung von Art. 3 Abs. 1 Bst. a BGÖ und insbesondere dem Willen
des Gesetzgebers widersprechen, wenn Verfahrensakten, die Eingang in internationale
gerichtliche Streitbeilegungsverfahren finden, nicht von der Ausnahmebestimmung von Art. 3
Abs. 1 Bst. a Ziffer 4 BGÖ mit umfasst würden. Nach Ansicht des Beauftragten erfasst Art. 3
Abs. 1 Bst. a Ziffer 4 BGÖ sowohl gerichtliche als auch aussergerichtliche hängige Verfahren
der internationalen Streitbeilegung.
16.
Das Verfahren vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) ist ein
internationales gerichtliches Verfahren. Der Zugang zu Dokumenten unter der Verfahrenshoheit
des EGMR wird in Art. 33 der Verfahrensordnung des Europäischen Gerichtshofs für
Menschenrechte15 wie folgt geregelt:
(1) Alle bei der Kanzlei von den Parteien oder Drittbeteiligten im Zusammenhang mit einer Beschwerde eingereichten
Unterlagen mit Ausnahme derjenigen, die im Rahmen von Verhandlungen über eine gütliche Einigung nach Artikel 62
vorgelegt werden, sind der Öffentlichkeit nach den vom Kanzler bestimmten Regelungen zugänglich, soweit nicht der
Kammerpräsident aus den in Absatz 2 genannten Gründen anders entscheidet, sei es von Amts wegen, sei es auf
Antrag einer Partei oder einer anderen betroffenen Person.
(2) Der Zugang der Öffentlichkeit zu Unterlagen oder Teilen davon kann eingeschränkt werden, wenn dies im
Interesse der Moral, der öffentlichen Ordnung oder der nationalen Sicherheit in einer demokratischen Gesellschaft
liegt, wenn die Interessen von Jugendlichen oder der Schutz des Privatlebens der Parteien oder anderer betroffener
Personen es verlangen oder - soweit der Kammerpräsident es für unbedingt erforderlich hält - wenn unter besonderen
Umständen die Öffentlichkeit von Unterlagen die Interessen der Rechtspflege beeinträchtigen würde.
(3) Anträge auf Vertraulichkeit nach Absatz 1 sind zu begründen; dabei ist anzugeben, ob sämtliche Unterlagen oder
nur ein Teil davon der Öffentlichkeit nicht zugänglich sein sollen.
(4) Entscheidungen und Urteile einer Kammer sind der Öffentlichkeit zugänglich. Der Gerichtshof macht der
Öffentlichkeit in regelmässigen Abständen allgemeine Informationen über Entscheidungen zugänglich, die von den
Komitees nach Artikel 53 Absatz 2 getroffen wurden.

17.
Der EGMR ist zuständig für die Überwachung der EMRK.16 Innerhalb von drei Monaten nach
dem Datum des Urteils der Kammer kann jede Partei in Ausnahmefällen die Verweisung der
Rechtssache an die Grosse Kammer beantragen (Art. 43 Abs. 1 EMRK). Bei solchen Verfahren
entscheidet ein fünfköpfiger Ausschuss über den Antrag (Art. 43 Abs. 2 EMRK). Gibt er ihm
statt, entscheidet die Grosse Kammer durch Urteil (Art. 43 Abs. 3 EMRK).

11 BBl 2003 1977.
12 BBl 2003 1977, 1989, 2008.
13 BBl 2003 2008.
14 RAINER SCHWEIZER/NINA WIDMER, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 3 RZ 12. Zur Frage
der Einsicht ausserhalb eines hängigen Verfahrens vgl. FN 17.
15 Vgl. FN 1.
16 Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK; SR 0.101).




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18.
Das zu beurteilende vom BJ verfasste Dokument ist ein Antrag um Neubeurteilung des Urteils
„Gross gegen die Schweiz“, welchen das BJ am 13. August 2013, gestützt auf Art. 43 § 2 der
Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK; SR 0.101), beim
EGMR eingereicht hat. Vor dem EMGR gilt dessen Prozessrecht. Die entsprechende
Verordnung sieht in Art. 33 eine Spezialregelung für den Zugang zu Dokumenten vor. Aufgrund
des Sachverhaltes ergibt sich, dass es sich um ein hängiges17 Gerichtsverfahren handelt und
das eingereichte Dokument des BJ ein Teil der Gerichtsakten ist, die unter der
Verfahrenshoheit des EGMR stehen.
19.
Zusammenfassend kommt der Beauftragte zum Schluss, dass für den Zugang zur der vom BJ
verfasste Rechtschrift vom 13. August 2013 die spezialrechtliche Bestimmung von Art. 33 der
Verfahrensordnung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte massgebend ist. Das
vom Antragsteller verlangte Dokumente ist als Teil der Verfahrensakten eines hängigen
Verfahrens nach Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziffer 4 BGÖ daher vom sachlichen Geltungsbereich des
Öffentlichkeitsgesetzes ausgenommen. Deshalb ist das Öffentlichkeitsgesetz nicht anwendbar.
Das BJ hat den Zugang zur Rechtsschrift zu Recht verweigert.
III.
Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragte:
20.
Das Bundesamt für Justiz hält an der Verweigerung des Zugangs zu seiner Rechtsschrift vom
13. August 2013 betreffend die Überweisung des Falles „Gross gegen die Schweiz“ an die
Grosse Kammer des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte (EGMR) fest.
21.
Der Antragsteller kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung beim Bundesamt
für Justiz den Erlass einer Verfügung nach Art. 5 des Bundesgesetzes über das
Verwaltungsverfahren (VwVG; SR 172.021) verlangen, wenn er mit der Empfehlung nicht
einverstanden sind (Art. 15 Abs. 1 BGÖ).
22.
Gegen die Verfügung kann der Antragsteller beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde
führen (Art. 16 BGÖ).
23.
Das Bundesamt für Justiz stellt dem Beauftragten eine Kopie seiner Verfügung und allfälliger
Entscheide der Beschwerdeinstanzen zu (Art. 13a VBGÖ).
24.
Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am
Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name des Antragstellers sowie betroffener
Drittpersonen anonymisiert (Art. 13 Abs. 3 VBGÖ).







17 Zur Frage der Anwendbarkeit des Öffentlichkeitsgesetzes auf Verfahrensakten eines abgeschlossenen Verfahrens: vgl.
Empfehlung des EDÖB vom 2. Oktober 2012, Ziffer 20 sowie Bundesamt für Justiz und Eidg. Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragter, Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips in der Bundesverwaltung: Häufig gestellte Fragen, 7.
August 2013, Ziffer 2.2.3.




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25.
Die Empfehlung wird eröffnet:
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X

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Bundesamt für Justiz
3003 Bern



Hanspeter Thür