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Empfehlung vom 13. Oktober 2020: BAG / Auflistung Dokumententitel mit Bezeichnung «COVID-19»Erstellung eines amtlichen Dokuments durch einen einfachen elektronischen Vorgang (Art. 5 Abs. 2 BGÖ) - Konkretisierung Zugangsgesuch (Art. 10 Abs. 3 BGÖ i.V.m. Art. 7 Abs. 3 VBGÖ)PDF196.50 kB13. Oktober 2020
Öffentlichkeitsprinzip


Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter
EDÖB


Feldeggweg 1, 3003 Bern
Tel. 058 463 74 84, Fax 058 465 99 96
www.edoeb.admin.ch


Bern, 13. Oktober 2020



Empfehlung
nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes

im Schlichtungsverfahren zwischen

X
(Antragsteller)

und

Bundesamt für Gesundheit BAG

I.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
1.
Nachdem zwischen dem Antragsteller (Privatperson) und dem Bundesamt für Gesundheit
(BAG) ein E-Mail-Verkehr stattgefunden hatte, in welchem sich der Antragsteller für die vom
BAG vorgenommene Risikoeinschätzung und Risikobeurteilung im Rahmen der Covid-19-
Pandemie interessierte, ersuchte der Antragsteller am 8. Juli 2020 gestützt auf das
Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR
152.3) bei dieser Behörde um Zugang zu einem «Verzeichnis der COVID-19 bezogenen
Dokumente».
2.
Am 10. Juli 2020 antwortete das BAG dem Antragsteller, dass ein solches Verzeichnis leider
nicht existiere.
3.
Auf die Frage des Antragstellers, ob das Amt in der Lage sei zu sagen, über welche Dokumente
es verfügt, die sich mit SARS-CoV-2 / COVID-19 befassen, antwortete das BAG am
20. Juli 2020, dass sein Zugangsgesuch «eine quantitativ nicht fassbare Anzahl von
Dokumenten umfasst, also viel zu wenig präzis formuliert ist.» Weiter führte das BAG aus: «Das
BGÖ gibt keinen Anspruch auf eine nicht näher eingrenzbare Menge von Informationen. Wie
Sie sich sicher vorstellen können, ist seit dem Ausbruch der Coronakrise eine sehr grosse
Menge an Dokumenten von verschiedenen Gremien und zu verschiedenen Aspekten im
Zusammenhang mit Covid-19 erstellt worden. Wenn Sie also ein weiteres Zugangsgesuch
stellen möchten, dann umschreiben Sie den Aspekt, zu dem Sie Auskunft wünschen, bitte
möglichst genau.»
4.
Am 28. Juli 2020 präzisierte der Antragsteller, dass er nicht Zugang zum Inhalt von jedem
Dokument verlange, das Begriffe wie «SARS-CoV-2» oder «COVID-19» in sich trage, sondern
an den Titeln jener amtlichen Dokumente interessiert sei, die diese Begriffe enthalten. Auf der
Basis einer solchen Titelliste könne man gezielt nach Dokumenten suchen. Dem Antragsteller
sei nicht klar, «über welche Dokumente das BAG zum Thema [verfügt]: z.B. hatte ich ja
vermutet, dass auch zu den sozialen Implikationen der COVID-19-Massnahmen amtliche
Dokumente vorliegen, was Sie ja verneint haben. Entsprechend könnte es für die Öffentlichkeit
von Interesse sein, durch die Titel der Dokumente einen klaren Anhaltspunkt zu erhalten, was
man überhaupt verlangen kann.»




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5.
Am 3. August 2020 nahm das BAG zum Zugangsgesuch Stellung und teilte dem Antragsteller
mit Verweis auf Art. 10 Abs. 3 BGÖ mit, dass es darauf angewiesen sei, dass «seitens eines
Gesuchstellers eine thematische oder anderweitig zielführende Eingrenzung der
nachgesuchten Dokumente erfolgt […]. Die Forderung nach allen Dokumententiteln zum Thema
Covid-19, auf deren Basis dann eine Eingrenzung erfolgen soll, genügt diesen Anforderungen
nicht.» Dem Antragsteller stehe die Möglichkeit offen, beim Eidgenössischen Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) einen Schlichtungsantrag zu stellen.
6.
Am selben Tag reichte der Antragsteller einen Schlichtungsantrag beim Beauftragten ein. Das
öffentliche Interesse an der Herausgabe einer Liste mit allen Dokumententiteln, die sich mit
SARS-CoV-2 oder COVID-19 beschäftigen, erachte er als gross, «da die COVID-Folgen und
-Massnahmen praktisch alle betreffen; die Auswirkungen auf einzelne Menschen und
Organisationen der Schweiz sind überdies stark einschneidend, sei dies gesundheitlich,
wirtschaftlich oder sonst (psycho)sozial. […] Gerade für Medienschaffende kann eine solche
Liste ein wichtiges Werkzeug sein, um gezielt beim BAG nachzuhaken, ohne viel Zeit mit
Eingrenzungsübungen zu verlieren». Weiter führt der Antragsteller aus, «dass ein einfacher
elektronischer Vorgang als Begriffssuche einzelner Wörter gem. Art. 5 Abs. 2 BGÖ geeignet
sein sollte, mein Zugangsgesuch so zu erfüllen, dass mir eine Liste mit Dokumententiteln
zugestellt werden kann.»
7.
Mit E-Mail vom 5. August 2020 bestätigte der Beauftragte gegenüber dem Antragsteller den
Eingang des Schlichtungsantrages und forderte am 6. August 2020 das BAG dazu auf, die
betroffenen Dokumente sowie bei Bedarf eine ergänzende Stellungnahme einzureichen.
8.
Am 13. August 2020 reichte das BAG eine ergänzende Stellungnahme ein. Das BAG führte
aus, dass das Zugangsgesuch nicht ausreichend formuliert worden und auch nach mehrmaliger
Nachfrage keine Präzisierung des Gesuchsgegenstands durch den Antragsteller erfolgt sei.
Das BAG beruft sich auf Art. 10 Abs. 3 BGÖ, wonach ein Zugangsgesuch hinreichend genau zu
formulieren ist, und auf die Ausführungsbestimmung von Art. 7 Abs. 2 der Verordnung über das
Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31), wo
festgehalten wird, «dass das Gesuch genügend Angaben enthalten muss, damit die Behörde
die verlangten Dokumente identifizieren kann; mögliche Angaben wie Zeitspanne, Sachbereich
u.a. werden beispielhaft aufgeführt.» Weiter verweist das BAG auf Art. 7 Abs. 3 VBGÖ, wonach
die Behörde die Präzisierung von Gesuchen verlangen kann. «Diese Vorgaben gelten auch,
wenn der Gesuchsteller, wie im vorliegenden Fall, zwar (noch) nicht Zugang zu bestimmten
Dokumenten, aber eine Auflistung verfügbarer Dokumente wünscht. Auch in diesem Fall ist die
Behörde auf möglichst genaue Angaben angewiesen.»
9.
Die Formulierung des Antragstellers stellt nach Auffassung des BAG «eine zu unspezifische
Forderung dar, die eine nur schwer eingrenzbare Anzahl von Dokumenten erfasst.» Das BAG
habe «entsprechend Art. 3 VBGÖ dem Gesuchsteller Unterstützung geboten, um sein Anliegen
einzugrenzen und so den allgemeinen Charakter der Anfrage zu konkretisieren. […] Das BAG
gibt Gesuchstellern selbstverständlich auch Dokumentenlisten heraus, aus denen sie die
interessierenden Dokumente aussuchen können. Aber auch für die Erstellung einer solchen
Liste muss die Thematik einigermassen klar umrissen sein. […] Das heisst im vorliegenden Fall
z.B. die Angabe, zu welchen Aspekten im Zusammenhang mit «Covid-19» (z.B. Gesetzgebung,
Lockerungsmassnahmen, SwissCovid-App, Pandemieplanung, Beschaffungen, Statistiken,
Evaluationen etc.) Auskunft und/oder in welche Art von Dokumenten (z.B. Bundesratsanträge,
Aussprachepapiere, Protokolle, Verträge u.ä.) Einsicht verlangt wird.» Zu beachten sei
schliesslich, «dass auch eine Liste von vorhandenen Dokumenten auf Ausnahmegründe, die
gegen einen Zugang sprechen sowie auf Personendaten zu prüfen ist, zumal unter Umständen
bereits Titel sensible Informationen beinhalten können – auch dieser Aufwand kann nur durch




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eine Präzisierung des Auskunftsbegehrens vermindert werden.» Das BAG führt schliesslich
aus, dass «die Auffassung des Antragstellers, das von ihm verlangte Dokumentenverzeichnis
lasse sich durch eine schlichte Suchabfrage im Geschäftsverwaltungssystem erstellen,
unrealistisch ist. Auch eine solche Abfrage muss gezielt eingegrenzt werden, wenn eine
brauchbare Liste resultieren soll.»
10.
Am 2. September 2020 fand eine Schlichtungsverhandlung statt, in welcher sich die Parteien
nicht einigen konnten. An dieser Sitzung signalisierte der Antragsteller, dass er auf eine
Bekanntgabe von möglichen, in der gewünschten Liste aufgeführten Personendaten verzichte.
11.
Auf die weiteren Ausführungen des Antragstellers und des BAG sowie auf die eingereichten
Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen.
II.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
A.
Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
12.
Der Antragsteller reichte ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ ein. Dieses verweigerte den
Zugang zu den verlangten Dokumenten. Der Antragsteller ist als Teilnehmer an einem
vorangegangenen Gesuchsverfahren zur Einreichung eines Schlichtungsantrags berechtigt
(Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Der Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfache Schriftlichkeit)
und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde) beim
Beauftragten eingereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ).
13.
Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt.1
Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung,
ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der
Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.
B.
Materielle Erwägungen
14.
Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 VBGÖ die Rechtmässigkeit und die Angemessenheit
der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde.2
15.
Der Antragsteller wünscht vom BAG eine Liste mit allen Dokumententiteln mit den Begriffen
«SARS-CoV-2» oder «COVID-19». Das Zugangsgesuch wurde vom Antragsteller zeitlich nicht
definiert. Gegenstand dieses Schlichtungsverfahrens bildet somit eine Liste aller amtlichen
Dokumente mit den genannten Begriffen im Titel, die sich bis zum 8. Juli 2020 (Datum des
Zugangsgesuchs) im Besitz des BAG befunden haben.
16.
Das BAG verweigerte den Zugang zur gewünschten Liste mit der Begründung, dass die
Formulierung des Zugangsgesuches den Anforderungen von Art. 10 Abs. 3 BGÖ nicht genüge.
Nach Auffassung des BAG umfasst diese Liste «eine quantitativ nicht fassbare Anzahl von
Dokumenten» und bat den Antragsteller, im Sinne von Art. 7 Abs. 2 und 3 VBGÖ eine
thematische oder anderweitig zielführende Eingrenzung vorzunehmen. Als Beispiele einer
thematischen Präzisierung nannte es später gegenüber dem Beauftragten «Gesetzgebung,

1 Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003,
BBl 2003 1963 (zitiert BBl 2003), BBl 2003 2024.
2 GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ),
Art. 13, Rz 8.




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Lockerungsmassnahmen, SwissCovid-App, Pandemieplanung, Beschaffungen, Statistiken,
Evaluationen etc.» Als Beispiele einer anderweitig zielführenden Eingrenzung nannte es
«Bundesratsanträge, Aussprachepapiere, Protokolle [und] Verträge.»
17.
Der Antragsteller ist hingegen der Auffassung, dass sein Gesuch hinreichend präzis formuliert
wurde, indem er erstens ein Verzeichnis bzw. Liste von Dokumententiteln verlangt hat und ihn
zweitens nur diejenigen Titel interessieren, welche genau die Begriffe «SARS-CoV-2» oder
«COVID-19» enthalten.
18.
Gemäss Art. 10 Abs. 3 BGÖ muss ein Zugangsgesuch hinreichend genau formuliert werden.
Wie aus der Botschaft zum Öffentlichkeitsgesetz hervorgeht, darf das Erfordernis eines
hinreichend genau formulierten Gesuchs nicht zu streng gehandhabt werden3: Es genügt, wenn
das Dokument für die zuständige Behörde ohne grössere Schwierigkeiten identifizierbar ist.4
Dabei dürfen – aus der Perspektive der gesuchstellenden Person und aufgrund des
Verhältnismässigkeitsprinzips – nicht mehr Angaben verlangt werden, als es für die
Identifikation des Dokumentes unabdingbar ist.5 Die Bedingung von Art. 10 Abs. 3 BGÖ wird in
Art. 7 Abs. 2 VBGÖ konkret erläutert. Die darin enthaltene Auflistung der möglichen Angaben
hat allerdings nur einen beispielhaften Charakter.6
19.
Vorliegend hat der Antragsteller nach Ansicht des Beauftragten genau definierte Kriterien
angegeben, mit denen mittels einer Suchmaschine eine Liste mit den gewünschten
Dokumententiteln erstellt werden kann. Daher kann der Beauftragte den Einwand des BAG,
dem Zugangsgesuch fehle eine hinreichende Konkretisierung im Sinne von Art. 10 Abs. 3 BGÖ,
aufgrund der bisherigen Erklärungen des BAG nicht nachvollziehen.
20.
Das BAG teilte dem Antragsteller mit, das von ihm erwünschte Dokument existiere nicht. Der
Antragsteller ist hingegen der Ansicht, dass die von ihm verlangte Liste in Anwendung von
Art. 5 Abs. 2 BGÖ durch einen einfachen elektronischen Vorgang aus aufgezeichneten
Informationen erstellt werden könne. Als einfacher elektronischer Vorgang bezeichnete er die
elektronische Begriffsuche einzelner Wörter («SARS-Co-V-2» oder «COVID-19»). Das BAG
wandte dagegen ein, die Auffassung des Antragstellers, das Dokumentenverzeichnis lasse sich
durch eine schlichte Suchabfrage im Geschäftsverwaltungssystem erstellen, sei unrealistisch.
Auch eine solche Abfrage müsse gezielt eingegrenzt werden, wenn daraus eine brauchbare
Liste resultieren solle. Warum die verlangte Suchabfrage unrealistisch sei, wurde vom BAG
nicht weiter ausgeführt.
21.
In diesem Zusammenhang gilt es, die Voraussetzungen des einfachen elektronischen Vorgangs
im Sinne von Art. 5 Abs. 2 BGÖ genauer zu untersuchen. Beim Begriff des «einfachen
elektronischen Vorgangs» handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff. Die Botschaft
zum Öffentlichkeitsgesetz spricht von Dokumenten, welche erst latent vorhanden sind und die
leicht durch eine elementare Computermanipulation hergestellt werden können.7 Dabei hat der
Gesetzgeber in erster Linie an elektronische Datenbanken gedacht, da in diesen Fällen der
verlangte Auszug als Dokument (noch) nicht existiert, die vorhandene Software jedoch darauf
ausgerichtet ist, solche Auszüge zu generieren. Dass hierfür ein Knopfdruck genügen muss,

3 BBl 2003, 2019, Ziff. 2.3.2.1.
4 Bundesamt für Justiz, Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung – Erläuterungen, 24. Mai 2006, Ziff. 4.1, S.
9.
5 ISABELLE HÄNER, in: Brunner/Mader (Hrsg.), Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ),
Art. 10, Rz 32.
6 Bundesamt für Justiz, Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung – Erläuterungen, 24. Mai 2006, Ziff. 4.1, S.
9.
7 BBl 2003 1996.




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lässt sich weder dem Wortlaut von Art. 5 Abs. 2 BGÖ noch aus den Materialien entnehmen.8
Der Begriff des einfachen elektronischen Vorgangs bezieht sich auf den Gebrauch durch einen
durchschnittlichen Benutzer.9 Daraus ist zu folgern, dass der für die Generierung eines
Dokumentes im Sinne von Art. 5 Abs. 2 BGÖ erforderliche Vorgang durchaus mehrere
Arbeitsschritte umfassen kann, solange ein gewöhnlicher Benutzer ohne spezielle
Computerkenntnisse das gewünschte Dokument hierdurch aus vorhandenen Informationen
generieren kann.10
22.
Bundesbehörden sind gehalten, amtliche Dokumente nach vordefinierten Regeln zu benennen
und in einem elektronischen Geschäftsverwaltungssystem zu erfassen (Art. 22 der Regierungs-
und Verwaltungsorganisationsverordnung, RVOV; SR 172.010.1). Die so erfassten
Informationen können grundsätzlich durch einen einfachen elektronischen Vorgang in einer
Excel-Tabelle abgebildet werden. Daher erachtet der Beauftragte es als möglich, die
gewünschte Liste mit einem verhältnismässigen Aufwand und im Sinne von Art. 5 Abs. 2 BGÖ
zu generieren. Das BAG hat bis anhin nicht in nachvollziehbarer Weise glaubhaft gemacht,
weshalb sein Aufwand «unrealistisch» wäre,11 resp. nicht hinreichend konkret dargelegt, welche
Gründe der Erstellung einer Titelliste im Sinne von Art. 5 Abs. 2 BGÖ entgegenstehen.
23.
Das im Sinne von Art. 5 Abs. 2 BGÖ generierte Dokument wird möglicherweise aus einer
umfangreichen Titelliste bestehen. Obwohl die Verwaltung diese noch nicht erstellt und den
Umfang nicht abgeschätzt hat, geht der Beauftragte davon aus, dass es ein Dokument
resultieren wird, das geeignet sein wird, dem Antragsteller zu ermöglichen, ein gezieltes
Zugangsgesuch zu stellen (vgl. Ziff. 4) und seinen Anspruch auf Dokumenteneinsicht gemäss
Art. 6 Abs. 1 BGÖ geltend zu machen. Sollte die Verwaltung bei der Erstellung wider Erwarten
zum Schluss kommen, dass das Dokument nicht geeignet ist, diesen Zweck zu erfüllen, müsste
sie dies in ihrer Verfügung näher begründen.
24.
Da der Gesuchsteller signalisierte, dass er auf die Sichtbarmachung von Personendaten auf der
Titelliste keinen Wert lege, kann das Dokument gemäss Art. 9 Abs. 1 BGÖ anonymisiert werden
(s. Ziff. 10). Bei Bedarf kann die Frist für die Stellungnahme der Behörde nach Massgabe des
Öffentlichkeitsgesetzes verlängert werden. Gemäss Art. 17 BGÖ werden in der Regel für den
Zugang zu amtlichen Dokumenten Gebühren erhoben, wobei eine Gebühr von weniger als 100
Franken nicht verrechnet wird (Art. 15 Abs. 1 VBGÖ).
III.
Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragte:
25.
Das BAG erstellt die verlangte Liste in Anwendung von Art. 5 Abs. 2 BGÖ, prüft deren
Zugänglichkeit und gewährt, nach Einschwärzung der Personendaten, den Zugang nach
Massgabe des Öffentlichkeitsgesetzes.
26.
Der Antragsteller kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung beim BAG den
Erlass einer Verfügung nach Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren
(Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR 172.021) verlangen, wenn er mit der Empfehlung
nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs.1 BGÖ).

8 Urteil des BVGer A-7235/2015 vom 30. Juni 2016, E. 5.2.
9 BBl, a.a.O.
10 Urteil des BVGer A-33363/2012 vom 22. April 2013, E. 3.5.1; Urteil des BVGer A-6738/2014 vom 23. September 2015, E.
4.3.
11 Urteil des BGer 1C_122/2015 vom 18. Mai 2016 E. 3.5.2.




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27.
Das BAG erlässt eine Verfügung, wenn es mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15
Abs. 2 BGÖ).
28.
Das BAG erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang dieser Empfehlung oder nach
Eingang eines Gesuches um Erlass einer Verfügung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ).
29.
Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am
Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name des Antragstellers anonymisiert (Art. 13 Abs.
3 VBGÖ).
30.
Diese Empfehlung wird eröffnet:

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Schwarzenburgstrasse 157
3003 Bern






Adrian Lobsiger