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Empfehlung vom 19. September 2019: EFK / Prüfungsbericht Gewinnmarge RUAG AviationGeschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse (Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ) – Zusicherung Vertraulichkeit durch Behörde (Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ) – Schutz der Privatsphäre Dritter (Art. 7 Abs. 2 BGÖ) – Schutz von Personendaten (Art. 9 BGÖ) – Bekanntgabe von Personendaten (Art. 19 DSG) > Urteil des BVGer A-6003/2019 (18.11.2020)PDF184.53 kB19. September 2019
Öffentlichkeitsprinzip


Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter
EDÖB


Feldeggweg 1, 3003 Bern
Tel. 058 463 74 84, Fax 058 465 99 96
www.edoeb.admin.ch



Bern, 19. September 2019



Empfehlung
nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes

im Schlichtungsverfahren zwischen

X.
(Antragsteller)

und

Eidgenössische Finanzkontrolle EFK
I.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
1.
Im Dezember 2018 wurde in verschiedenen Zeitungsartikeln die von der RUAG Holding AG
(RUAG) der Schweizer Armee in Rechnung gestellten, mutmasslich überhöhten Preise
thematisiert. In der Folge bat die RUAG die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK), diesen
"Behauptungen" nachzugehen. Die Prüfung der Rechnungsjahre 2013 bis 2017 erfolgte im
Frühling 2019 und im Juni 2019 veröffentlichte die EFK eine Zusammenfassung der Ergebnisse
der "Prüfung der effektiven Gewinnmarge bei RUAG Aviation 2013 – 2017".1
2.
Der Antragsteller (Journalist) hat am 28. Juni 2019 gestützt auf das Bundesgesetz über das
Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3) die EFK um
Zugang zum Bericht "Prüfung der effektiven Gewinnmarge bei RUAG Aviation 2013 – 2017"
ersucht.
3.
Mit Schreiben vom 8. Juli 2019 (E-Mail) resp. 12. Juli 2019 (eingeschriebener Brief) verweigerte
die EFK dem Antragsteller den Zugang zum Bericht. In ihren Stellungnahmen führte sie dazu
aus, dass zum einen "der fragliche Bericht (die vollständige Version) als VERTRAULICH
klassifiziert und daher nicht zugänglich [ist]. Im Interesse der Öffentlichkeit wurde eine gekürzte
Berichtsversion publiziert." Die "entklassifizierte Version" stehe auf der Internetseite der EFK
zur Verfügung. Zum andern werde der Zugang zum vollständigen Bericht verweigert, da er
Geschäftsgeheimnisse, vor allem im Bereich der Preiskalkulation, enthalte. Die wichtigsten
Ergebnisse der Prüfung seien in der publizierten Zusammenfassung enthalten, womit dem
Transparenzgebot im Sinne des Öffentlichkeitsgesetzes hinreichend Rechnung getragen
worden sei.
4.
Am 15. Juli 2019 reichte der Antragsteller einen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen
Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein.
5.
Mit Schreiben vom 17. Juli 2019 bestätigte der Beauftragte gegenüber dem Antragsteller den
Eingang des Schlichtungsantrages und forderte gleichentags die EFK dazu auf, die betroffenen
Dokumente sowie bei Bedarf eine ergänzende Stellungnahme einzureichen.

1 https://www.efk.admin.ch/de/publikationen/sicherheit-umwelt/verteidigung-und-armee.html (zuletzt besucht am 16.09.2019).




2/9

6.
Am 22. Juli 2019 reichte die EFK dem Beauftragten den vollständigen Bericht und am 29. Juli
2019 eine ergänzende Begründung sowie eine von der RUAG verfasste Stellungnahme vom
22. Juli 2019 ein. Die EFK präzisierte gegenüber dem Beauftragten, dass "[d]ie Prüfung der
Gewinnmarge bei RUAG Aviation […] durch die EFK auf Ersuchen der RUAG hin [erfolgte]
(Veröffentlichter Bericht, Seite 2, Zeile 4). Am Kick-off wurde zwischen der EFK und der RUAG
vereinbart, dass nur das Management Summary veröffentlicht und der Rest des Berichtes als
«vertraulich» klassifiziert wird […]. Die EFK hat also der RUAG die Geheimhaltung der
Informationen zugesichert. RUAG teilte in der Folge der EFK die Informationen freiwillig mit.
Somit besteht eine Ausnahme im Sinne von Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe h BGÖ, die es
rechtfertigt, den Zugang zum Prüfbericht einzuschränken." Der veröffentlichte Bericht, so die
EFK, enthalte die wesentlichen Erkenntnisse der Prüfung unter Wahrung der
Geschäftsgeheimnisse, welche die Preiskalkulation von RUAG beträfen. Die Offenlegung
einzelner Zahlen hätte für RUAG gravierende Nachteile. So könnten die Drittkunden einer
Tochtergesellschaft aus dem angegebenen Gewinnzuschlag Rückschlüsse auf ihre eigenen
Geschäfte ziehen, was die Tochtergesellschaft bzw. RUAG benachteiligen würde. Weiter führte
die EFK aus: "Zudem könnte sich durch die betragsmässige Offenlegung der Anpassung der
EFK hinsichtlich Querfinanzierung der Entwicklung der Dornier 228 Probleme […] ergeben […].
Die Offenlegung der weiteren betragsmässigen Anpassungen der EFK und der Strategie
hinsichtlich Herstellkosten, Marketing und Verkauf, Forschung und Entwicklung sowie
Administrationskosten beeinträchtigen die Marktchancen von RUAG."
7.
Am 8. August 2019 fand eine Schlichtungsverhandlung statt, in welcher sich die Parteien nicht
einigen konnten.
8.
Auf die weiteren Ausführungen des Antragstellers, der EFK und der RUAG sowie auf die
eingereichten Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen.
II.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
A.
Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
9.
Der Antragsteller reichte ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ bei der EFK ein. Diese
verweigerte den Zugang zu den verlangten Dokumenten. Der Antragsteller ist als Teilnehmer
an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren zur Einreichung eines Schlichtungsantrags
berechtigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Der Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfache
Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der
Behörde) beim Beauftragten eingereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ).
10.
Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt.2
Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung,
ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der
Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.
B.
Materielle Erwägungen
11.
Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der
Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die

2 Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003,
BBl 2003 1963 (zitiert BBl 2003), BBl 2003 2024.




3/9

Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde.3
12.
Die RUAG vertrat in ihrer Stellungnahme vom 22. Juli 2019 an die EFK die Ansicht, dass das
Öffentlichkeitsgesetz auf sie keine Anwendung finde. Es könne daher nicht sein, dass die
RUAG "[…] quasi über die Hintertür der EFK trotzdem dem BGÖ unterliegt." Es sei die
offensichtliche Absicht des Gesetzgebers gewesen, Unternehmen wie die RUAG dem
Öffentlichkeitsgesetz nicht zu unterstellen.
13.
Unbestritten ist vorliegend, dass die RUAG nicht in den persönlichen Geltungsbereich des
Öffentlichkeitsgesetzes (Art. 2 BGÖ) fällt. Hingegen unterliegt die EFK als dezentrale
Verwaltungseinheit der Bundesverwaltung (Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ i.V.m. Art. 6, 8 und Anhang
1 der Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung, RVOV, SR 172.010.1) mit ihren
amtlichen Dokumenten dem Öffentlichkeitsgesetz.
14.
Unter den Begriff des amtlichen Dokuments nach Art. 5 Abs. 1 BGÖ fällt jede Information, die
auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist (Bst. a), sich im Besitz der Behörde
befindet und von dieser selber stammt oder ihr mitgeteilt worden ist (Bst. b) und die Erfüllung
einer öffentlichen Aufgabe betrifft (Bst. c).
Gemäss Bst. b gilt das Gesetz nicht nur für von der Behörde erstellte Dokumente, sondern auch
für solche, die ihr von Dritten, die nicht dem Öffentlichkeitsprinzip unterstehen, mitgeteilt worden
sind. Es entspricht somit dem klaren Willen des Gesetzgebers, auch Informationen von
Privaten, die im Besitz einer Behörde sind, im Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetz zu
belassen.4
15.
Die RUAG argumentiert weiter: "Auch wenn das BGÖ auf die RUAG anwendbar wäre, würde es
sich bei den für die Erstellung des Berichtes verwendeten Dokumente um kommerziell
verwendete Dokumente gemäss Art. 5 Abs. 3 BGÖ i.V.m. Art. 1 Abs. 1 VBGÖ handeln, auf
welche das BGÖ nicht anwendbar ist. Sämtliche Aussagen des EFK-Berichts stützen sich auf
diese Unterlagen, weshalb auch dieser Grund gegen eine Herausgabe des EFK-Berichts
spricht."
16.
Gemäss Art. 1 Abs. 1 VBGÖ gilt als ein kommerziell genutztes Dokument jede Information gilt,
die eine Behörde gegen Entgelt anbietet, einschliesslich der Informationen, die unmittelbar der
Herstellung von Produkten dienen.5 Aus dem Wortlaut geht unzweifelhaft hervor, dass sich die
Bestimmung an eine Behörde richtet und nicht die Informationen von privaten Dritten betrifft.
Überdies wird der Bericht der EFK nicht kommerziell genutzt.
Beim verlangten Bericht handelt es sich somit um ein amtliches Dokument im Sinne von
Art. 5 BGÖ.
17.
Grundsätzlich hat jede Person das Recht, amtliche Dokumente einzusehen und von den
Behörden Auskünfte über den Inhalt amtlicher Dokumente zu erhalten. Gemäss dem in Art. 6
Abs. 1 BGÖ statuierten Öffentlichkeitsprinzip besteht eine Vermutung zugunsten des freien
Zugangs zu amtlichen Dokumenten. Die Beweislast zur Widerlegung dieser Vermutung obliegt
der Behörde, die darlegen muss, dass bzw. inwieweit eine oder mehrere der gesetzlich
vorgesehenen Ausnahmebestimmungen erfüllt sind. Dabei muss gemäss Rechtsprechung die
Verletzung der öffentlichen oder privaten Interessen aufgrund der Zugänglichkeit des
betreffenden Dokuments wahrscheinlich erscheinen; eine lediglich denkbare oder (entfernt)
mögliche Gefährdung reicht dabei nicht aus. Als Beeinträchtigung kann zudem nicht jede

3 GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ),
Art. 13, Rz 8.
4 BBl 2003 1993; BVGer Urteile A-2434/2013 vom 9 Dezember 2013, E. 5.2.4; A-1865/2016 vom 14. Dezember 2016,
E. 4.5.1.
5 BBl 2003 1997.




4/9

geringfügige oder unangenehme Konsequenz des Zugangs zum gewünschten amtlichen
Dokument wie etwa unerwünschte öffentliche Aufmerksamkeit gelten. Die drohende Verletzung
muss gewichtig und ernsthaft sein. Schliesslich muss die Behörde das
Verhältnismässigkeitsprinzip beachten. Erweist sich eine Einschränkung des Zugangs als
gerechtfertigt, soll die Behörde hierfür die möglichst mildeste, das Öffentlichkeitsprinzip am
wenigsten beeinträchtigende Form wählen.6 Mit anderen Worten kann der Zugang zu einem
Dokument nicht einfach verweigert werden, wenn es Informationen enthält, die unter eine
Ausnahmeklausel des Öffentlichkeitsgesetzes fallen. Vielmehr ist in diesem Fall ein teilweiser
Zugang zu jenen Textteilen zu gewähren, an denen kein schutzwürdiges Interesse an der
Geheimhaltung im Sinne der Ausnahmen des Öffentlichkeitsgesetzes besteht.7
18.
Die RUAG und die EFK erklären in ihren jeweiligen Stellungnahmen, dass der Bericht als
"VERTRAULICH" klassifiziert sei und nur die gekürzte, veröffentlichte Version freigegeben
werde.
19.
Alleine aufgrund eines Klassifizierungsvermerks darf der Zugang nicht verweigert werden.
Unabhängig eines solchen Vermerks muss die zuständige Stelle von Fall zu Fall überprüfen, ob
der Zugang nach Öffentlichkeitsgesetz zu gewähren, zu beschränken, aufzuschieben oder zu
verweigern ist (Art. 13 Abs. 3 der Verordnung über den Schutz von Informationen des Bundes,
ISchV, SR 510.411). Aus der Koordination der einschlägigen Bestimmungen des
Öffentlichkeitsgesetzes und der ISchV ergibt sich, dass die Klassifizierung eines Dokuments
oder einer Information nur gerechtfertigt ist, wenn eine Ausnahme im Sinne von Art. 7ff. BGÖ
vorliegt.8. Daher muss die Behörde zunächst nachweisen, dass einer der im
Öffentlichkeitsgesetz vorgesehenen Ausnahmegründe erfüllt ist, bevor sie den Zugang mit der
Begründung verweigern kann, dass das amtliche Dokument klassifiziert ist. Ergibt die Prüfung,
dass die Klassifizierung nicht mehr gerechtfertigt ist, ist das Dokument (als Ganzes oder in
Anwendung des Verhältnismässigkeitsprinzips in Teilen) zu entklassifizieren und der Zugang
muss gewährt werden (Art. 11 Abs. 5 VBGÖ).
20.
Sowohl für die EFK als auch für die RUAG rechtfertigt sich die Einschränkung des Zugangs, da
aufgrund der Zusicherung der Vertraulichkeit seitens der EFK die Ausnahmebestimmung von
Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ gegeben sei (s. Ziff. 6).
21.
Damit Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ erfüllt ist, müssen gemäss der Lehre drei Voraussetzungen
kumulativ gegeben sein: Erstens muss die Information von einer Privatperson mitgeteilt worden
sein. Zweitens muss diese Mitteilung freiwillig erfolgt sein. Keine Freiwilligkeit liegt indes vor,
wenn die Information im Rahmen einer gesetzlichen oder vertraglichen Verpflichtung
abgegeben wurde. Drittens muss die Behörde die Geheimhaltung auf ausdrückliches Verlangen
der Informantin bzw. des Informanten zugesichert haben. Die Behörde darf die Zusicherung
weder von sich aus anbieten, noch darf sie diese leichtfertig abgeben.9
22.
Um zu prüfen, ob die Voraussetzungen von Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ erfüllt sind, muss die
Tätigkeit der EFK und ihr Verhältnis zur RUAG eingehender angeschaut werden. Die EFK
untersteht in der Wahrnehmung ihrer Aufsichtsfunktionen dem Bundesgesetz über die
Eidgenössische Finanzkontrolle (Finanzkontrollgesetz; FKG; SR 614.0). Ihre Kontrollaufgaben,

6 BGE 142 II 340, E. 2.2; Urteil BVGer A-199/2018 vom 18. April 2019, E. 3.2.2.
7 Urteil BVGer A-746/2016 vom 25. August 2016, E. 4.2; Empfehlung vom 23. Dezember 2016: DFAE/ Rapport sur la
fondation des immeubles pour les organisations internationales, Rz. 12.
8 Bundesamt für Justiz/ Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter, Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips
in der Bundesverwaltung: Häufig gestellte Fragen, 7 August 2013, Ziffer 4.2.3; BVGE 2014/24, E. 3.6.3.; Empfehlung vom 5.
Februar 2014: NDB/ Statistische Angaben aus Rechenschaftsberichten und aktuelle Zahlen zur ISIS-Datenbank.
9 Vgl. zum Ganzen COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, Handkommentar BGÖ, Art. 7, Rz. 47; Empfehlung vom 12. August 2016:
EFK / Preisprüfungen von armasuisse Beschaffungen, Rz 27.




5/9

der Bereich ihrer Aufsichtstätigkeit und die Durchführung ihrer Kontrollen werden durch das
Finanzkontrollgesetz festgelegt (Art. 5 ff. FKG). So definiert Art. 8 FKG den Bereich der Aufsicht
und legt in Abs. 1 Bst. e fest, dass Unternehmungen, an deren Stamm-, Grund- oder
Aktienkapital der Bund mit mehr als 50 Prozent beteiligt ist, der Finanzaufsicht der EFK
unterstellt sind unter Vorbehalt der Sonderreglungen nach Art. 19 sowie der spezialgesetzlichen
Regelungen. Die Schweizerische Eidgenossenschaft ist Alleinaktionär der RUAG Holding AG.
Die EFK selber hat bereits in ihrem Bericht "Prüfung des Compliance Management Systems
RUAG" vom 13. Oktober 2016 festgehalten, dass die RUAG der Prüfung gemäss Art. 8 Bst. e
FKG unterliegt, da die RUAG bei den Ausnahmen des Art. 19 FKG nicht erwähnt wird und es
für sie keine Sonderregelung im Sinne einer "ausdrücklichen gesetzlichen Bestimmung" im
Sinne von Art. 19 Abs. 2 FKG gibt.10 Die RUAG untersteht somit der Finanzaufsicht der EFK
und den daraus resultierenden Verpflichtungen, insbesondere der Pflicht zur Auskunft,
Amtshilfe und Datenzugriff (Art. 10 FKG).
23.
Selbst wenn die im Frühling 2019 durchgeführte Prüfung auf Ersuchen der RUAG erfolgt ist,
stützt sich die EFK dafür auf das Finanzkontrollgesetz ab, weshalb die RUAG zur
Auskunftserteilung verpflichtet war. Die Übermittlung von Informationen durch die RUAG an die
EFK ist daher nicht freiwillig erfolgt, sondern resultiert aus einer gesetzlichen Mitwirkungspflicht.
Somit ist bereits eine der Anwendungsvoraussetzungen nicht gegeben, weshalb die
Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ nicht zur Anwendung gelangt. Der mit dem
Öffentlichkeitsgesetz verfolgte Paradigmenwechsel würde ausgehöhlt, wenn ein Beaufsichtigter
(Privatperson oder Behörde) mit dem blossen Ersuchen um eine Prüfung resp. Inspektion bei
der zuständigen Behörde darüber entscheiden könnte, dass das Öffentlichkeitsprinzip im
Rahmen der gesetzlichen Aufgabenerfüllung der Aufsichtsbehörde nicht zur Anwendung
gelangen sollte. Überdies kann nach Ansicht des Beauftragten eine Aufsichtsbehörde im
Rahmen ihrer öffentlichen Aufgabenerfüllung bzw. Aufsichtstätigkeit keine generelle
Vertraulichkeitszusicherung gegenüber von ihr beaufsichtigten Dritten abgeben.
24.
Weiter führte die EFK aus, der Zugang zum Bericht sei in Anwendung von Art. 7 Abs. 1
Bst. g BGÖ zu verweigern, da er Geschäftsgeheimnisse, vor allem im Bereich Preiskalkulation,
enthalte und die Offenlegung einzelner "Zahlen" gravierende Nachteile für die RUAG hätte
(s. Ziff. 6). Die RUAG führte dazu ergänzend aus, dass der Abschnitt 'Feststellungen' Dritten,
insbesondere Konkurrenten, Einblick in die finanziellen und strategischen Grundlagen der
RUAG gebe. Schliesslich vertrat die RUAG die Ansicht, dass aus den im Bericht enthaltenen
Informationen "Zuschläge berechnet werden [können], die RUAG für ihre Drittkunden
verwendet. Im Weiteren lässt sich die Strategie von RUAG in Bezug auf Herstellerkosten,
Marketing und Verkauf, Forschung und Entwicklung sowie Administrationskosten herausfinden."
Zudem handle es sich dabei "um vertrauliche Wirtschaftsinformationen (commercially sensitive
information), welche bei Publikation indirekt zu Preisabsprachen und damit zu einer Verzerrung
des Marktes führen könnte. Es ist nach ständiger Praxis der Kartellbehörden verboten, solche
Informationen zu publizieren, weshalb dies auch nicht auf dem Umweg über die EFK zulässig
sein kann."
25.
Zum Geschäftsgeheimnis gehören lediglich schützenswerte Geschäftsinformationen, deren
Kenntnisnahme durch die Konkurrenz Marktverzerrungen bewirken bzw. dazu führen, dass dem
betroffenen Unternehmen ein Wettbewerbsvorteil genommen wird. Ein Geschäftsgeheimnis
liegt vor, wenn vier Voraussetzungen kumulativ erfüllt sind: Erstens ist eine Beziehung der
Information zum Unternehmen notwendig. Zweitens hat die Information relativ unbekannt zu
sein. Drittens muss der Geheimnisherr einen Geheimhaltungswillen haben (subjektives

10 EFK, Bericht "Prüfung des Compliance Management Systems RUAG" vom 13. Oktober 2016, S. 4.




6/9

Geheimhaltungsinteresse) und viertens braucht es ein berechtigtes Geheimhaltungsinteresse
(objektives Geheimhaltungsinteresse). Zu letzterer Bedingung ist anzumerken, dass ein
abstraktes Gefährdungsrisiko nicht ausreicht, um den Zugang bzw. die Bekanntgabe
einzuschränken oder gar auszuschliessen: Die Verletzung des Geschäftsgeheimnisses muss
aufgrund der Zugänglichkeit der betreffenden Informationen wahrscheinlich erscheinen; eine
lediglich denkbare oder (entfernt) mögliche Gefährdung reicht nicht aus. Als Beeinträchtigung
kann zudem nicht jede geringfügige oder blosse unangenehme Konsequenz des Zugangs zum
gewünschten amtlichen Dokument wie etwa unerwünschte öffentliche Aufmerksamkeit gelten.
Die drohende Verletzung muss gewichtig und ernsthaft sein.11 Somit muss von der Behörde
resp. dem Geheimnisherr aufgezeigt werden, inwiefern die Offenlegung zu einer
Wettbewerbsverzerrung bzw. wirtschaftliche Schädigung führen würde. Schliesslich ist das
Verhältnismässigkeitsgebot zu beachten: Erweist sich eine Beschränkung als gerechtfertigt, soll
die Behörde hierfür die möglichst mildeste, das Öffentlichkeitsprinzip am wenigsten
beeinträchtigende Form wählen.12
26.
Der Bezug zur RUAG ist zweifelsfrei gegeben und damit die erste Voraussetzung für das
Geschäftsgeheimnis erfüllt. Da der Bericht in Form einer Zusammenfassung der Passagen
bereits auf der EFK-Website publiziert wurde, können nur die noch nicht veröffentlichten
Informationen als relativ unbekannt angesehen werden (zweite Voraussetzung). Mit ihrer
dezidierten Haltung gegen eine Zugangsgewährung hat die RUAG das subjektive
Geheimhaltungsinteresse hinreichend dargelegt. Folglich gilt es noch die Voraussetzung für das
objektive berechtigte Interesse an der Geheimhaltung zu prüfen. Einige der im Bericht
enthaltenen Daten könnten sich tatsächlich als Geschäftsgeheimnisse erweisen. Das von der
EFK und der RUAG behauptete Schadensrisiko erscheint insgesamt jedoch als vage und
lediglich entfernt möglich. Ihre Begründungen beschränken sich auf allgemeine Aussagen über
mögliche Risiken von Wettbewerbsverzerrungen, ohne jedoch konkret und im Detail
darzulegen, welchen wirtschaftlichen Schaden die RUAG durch die Veröffentlichung zu
vergegenwärtigen hätte.
27.
Laut der RUAG ist die Publikation gewisser im Bericht aufgeführter Informationen gemäss
ständiger Praxis der Kartellbehörden verboten, ohne diesen Einwand jedoch eingehender zu
begründen (Ziff. 24).
In diesem Zusammenhang verweist der Beauftragte auf ein Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts, wonach "[w]eder das Bundesgesetz vom 6. Oktober 1995 über
Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränken (Kartellgesetz, KG, SR 251) noch das
Bundesgesetz vom 19. Dezember 1986 gegen den unlauteren Wettbewerb (UWG, SR 241),
[…] eine spezielle Bestimmung im Sinne von Art. 4 BGÖ [enthalten]."13
28.
Weiter führt die RUAG im Wesentlichen aus, dass der verlangte Bericht Personendaten im
Sinne von Art. 3 Bst. a DSG enthalte und daher das Bundesgesetz über den Datenschutz
(DSG, SR 235.1) anwendbar sei, insbesondere der Grundsatz von Art. 4 Abs. 3 DSG, wonach
Personendaten nur zu dem Zweck bearbeitet werden dürfen, der bei der Beschaffung
angegeben wurde, aus den Umständen ersichtlich oder gesetzlich vorgesehen ist. Nach Ansicht
der RUAG stelle die mit der Zugangsgewährung erfolgende Bekanntgabe von Personendaten
eine widerrechtliche Persönlichkeitsverletzung dar, für die kein Rechtfertigungsgrund nach Art.
13 DSG vorliege.
29.
Gemäss dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes A-4571/2015 vom 10. August 2016 ist es

11 Urteil BVGer A-199/2018 vom 18. April 2019, E.3.2.2 und 4.3.2; Urteil BGer 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015, E. 5.3.
12 Urteil BVGer A-199/2018 vom 18. April 2019, E. 4.3.2.; A-6755/2016 vom 23. Oktober 2017, E. 6.4.3.ff.
13 Urteil BVGer A-6755/2016 vom 23. Oktober 2017, E. 5.5.




7/9

offensichtlich, dass die Personendaten von Bundesbehörden nicht grundsätzlich mit dem Zweck
erhoben werden, diese auf ein individuelles Zugangsgesuch nach Öffentlichkeitsgesetz hin
zugänglich zu machen. "Trotzdem muss der Zugang zu amtlichen Dokumenten grundsätzlich
möglich sein, ansonsten das in Art. 6 Abs. 1 BGÖ verankerte Öffentlichkeitsprinzip weitgehend
toter Buchstabe bliebe. Der Zugang kann daher nicht eingeschränkt, aufgeschoben oder
verweigert werden einzig mit dem Argument, die betroffenen Daten seien nicht erhoben
worden, um sie gestützt auf das BGÖ offenzulegen. Dem Grundsatz der Zweckbindung wird
dadurch Rechnung getragen, dass nicht anonymisierbare Personendaten in amtlichen
Dokumenten gemäss Art. 19 Abs. 1bis Bst. a DSG in Verbindung mit Art. 9 Abs. 2 BGÖ nur
dann zugänglich gemacht werden dürfen, wenn sie im Zusammenhang mit der Erfüllung
öffentlicher Aufgaben stehen."14 Diese Voraussetzung ist vorliegend erfüllt, da die EFK den
Bericht in Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgabe erstellt hat. Überdies wird die Bearbeitung der
Personendaten nicht von einer Privatperson, sondern von einer Behörde vorgenommen, womit
der 4. Abschnitt des Datenschutzgesetztes (Bearbeiten von Personendaten durch
Bundesorgane, Art. 16 – 25bis, insbesondere Art. 19, Bekanntgabe von Personendaten) zur
Anwendung gelangt, nicht aber jener über die Bearbeitung von Personendaten durch private
Personen (3. Abschnitt, Art. 12 – 15).
Somit verstösst eine im Rahmen einer Zugangsgewährung erfolgte Bekanntgabe von
Personendaten durch eine Bundesbehörde weder gegen Art. 4 Abs. 3 DSG noch gegen
Art. 13 DSG.
30.
Der Bericht der EFK enthält Personendaten im Sinne von Art. 3 Bst. a DSG. Soweit die
Personendaten nicht bereits aufgrund der veröffentlichten Zusammenfassung bekannt sind, gilt
es zum Schutz der Schutz der Privatsphäre der im Bericht erwähnten Personen Art. 7 Abs. 2
BGÖ zu beachten. Demnach wird der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt,
aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung die Privatsphäre Dritter
beeinträchtigt werden kann, ausnahmeweise kann jedoch das öffentliche Interesse am Zugang
überwiegen. Weiter sieht Art. 9 BGÖ zum Schutz von Personendaten vor, dass amtliche
Dokumente mit Personendaten nach Möglichkeit vor der Einsichtnahme zu anonymisieren sind
(Art. 9 Abs. 1 BGÖ). Ist dies nicht möglich, was hier der Fall ist, weil das Zugangsgesuch
ausdrücklich die Zugänglichmachung des gesamten Berichts betrifft, ist die Frage der
Bekanntgabe gemäss Art. 19 DSG zu beurteilen (Art. 9 Abs. 2 BGÖ). In diesem Fall kann der
Zugang gewährt werden, wenn eine Rechtsgrundlage im Sinne von 19 Abs. 1 DSG vorliegt, die
im vorliegenden Fall fehlt, oder wenn die Voraussetzungen von 19 Abs. 1bis DSG erfüllt sind.
Gemäss dieser Bestimmung dürfen Bundesorgane gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz
Personendaten bekannt geben, wenn die betreffenden Personendaten im Zusammenhang mit
der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen (Bst. a) und an deren Bekanntgabe ein
überwiegendes öffentliches Interesse besteht (Bst. b). Erstere Voraussetzung ergibt sich für das
Öffentlichkeitsgesetz bereits aus der Definition des Begriffs "amtliches Dokument" laut
Art. 5 Abs. 1 Bst. c BGÖ. Die zweite Voraussetzung verlangt eine Interessenabwägung
zwischen dem öffentlichen Interesse am Zugang zu den amtlichen Dokumenten und den
privaten Interessen am Schutz der Privatsphäre.15
31.
Der Beauftragte erinnert daran, dass nicht jede Bekanntgabe von Personendaten eine
Verletzung der Privatsphäre darstellt, die eine systematische Verweigerung des Zugangs zu
dem Dokument rechtfertigen könnte. Damit eine tatsächliche Beeinträchtigung gegeben ist,
muss sie von einer gewissen Erheblichkeit sein, was bedeutet, dass eine bloss geringfügige
oder unangenehme Konsequenz nicht ausreicht, um ein überwiegendes privates Interesse

14 Urteil BVGer A-4571/2015 vom 10. August 2016, E. 9.
15 Urteil BvGer A-6108/2016 vom 28. März 2018, E.7.1 und 7.2.




8/9

geltend zu machen.16 Im vorliegenden Fall haben weder die EFK noch RUAG ein hinreichendes
privates Interesse oder Beeinträchtigungsrisiko nachgewiesen resp. ist ein solches für den
Beauftragten auch nicht ersichtlich.
Demgegenüber waren nicht nur die von der RUAG gegenüber der Schweizer Armee in
Rechnung gestellten Preise Gegenstand von Medienberichten (s. Ziff. 1), sondern auch die
Entscheide des Bundesrates zur Neuorganisation der RUAG.17 Hierzu wurden auch
verschiedene parlamentarische Vorstösse eingereicht.18
Es kann somit von einem besonderen Informationsinteresse der Öffentlichkeit (Art. 6 Abs. 2 Bst.
a VGBÖ) ausgegangen werden. Aufgrund der Sachlage überwiegt nach Ansicht des
Beauftragten somit zum gegenwärtigen Zeitpunkt das öffentliche Interesse am Zugang zum
Bericht der EFK.
32.
Zusammenfassend stellt der Beauftragte fest, dass die Ausnahmen von Art. 7 Abs. 1 Bst. h und
von Art. 7 Abs. 2 BGÖ nicht erfüllt sind. Selbst wenn in Bezug auf Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ ein
objektives Geheimhaltungsinteresse nicht vollständig ausgeschlossen werden kann, haben bis
anhin weder die EFK noch die RUAG mit der von der Rechtsprechung geforderten
hinreichenden Begründungsdichte das Bestehen eines Geschäftsgeheimnisses dargelegt. Der
EFK bleibt es unbenommen, in einer allfälligen Verfügung das Bestehen von
Ausnahmegründen gemäss Art. 7 BGÖ eingehender zu begründen.
33.
Aufgrund dieser Ausführungen gelangt der Beauftragte zum Schluss, dass der Zugang zum
verlangten Dokument entsprechend der gesetzlichen Vermutung von Art. 6 BGÖ zu gewähren
ist.




16 Urteil BGer 1C_14/2016 vom 23. Juni 2016, E. 3.4.
17 s. dazu auch. https://www.vbs.admin.ch/content/vbs-internet/de/ueber-das-vbs/bundesnahe-betriebe/ruag-holding-
ag.detail.nsb.html/76199.html
18 Interpellation 19.3786, Aufspaltung der Ruag und Wahrung der Bundesinteressen; Fragestunde 18.5327, Ruag.
Zukünftige Entwicklung; Motion 19.3328, Ruag International soll zu einem Luft- und Raumfahrttechnologiekonzern
umgebaut, mittelfristig vollständig privatisiert werden und auch in Zukunft mehrheitlich in Schweizer Händen bleiben!




9/9


III.
Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragte:
34.
Die Eidgenössische Finanzkontrolle gewährt den Zugang zum Bericht "Prüfung der effektiven
Gewinnmarge bei RUAG Aviation 2013-2017" im Sinne der vorangegangenen Erwägungen.
35.
Der Antragsteller und die RUAG können innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser
Empfehlung bei der Eidgenössische Finanzkontrolle den Erlass einer Verfügung nach Art. 5 des
Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR
172.021) verlangen, wenn sie mit der Empfehlung nicht einverstanden sind
(Art. 15 Abs. 1 BGÖ).
36.
Die Eidgenössische Finanzkontrolle erlässt eine Verfügung, wenn sie mit der Empfehlung nicht
einverstanden ist (Art. 15 Abs. 2 BGÖ).
37.
Die Eidgenössische Finanzkontrolle erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang
dieser Empfehlung oder nach Eingang eines Gesuches um Erlass einer Verfügung
(Art. 15 Abs. 3 BGÖ).
38.
Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am
Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name des Antragstellers anonymisiert (Art. 13 Abs.
3 VBGÖ).
39.
Die Empfehlung wird eröffnet:

-
Einschreiben mit Rückschein (R)
X.
-
Einschreiben mit Rückschein (R)
Eidgenössische Finanzkontrolle
3003 Bern
-
Einschreiben mit Rückschein (R)
RUAG Holding AG
8052 Zürich
(Zustellung mit teilweise anonymisierten Persondaten)




Adrian Lobsiger