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Empfehlung vom 2. Februar 2017: BAZL / Dokumente eines VerwaltungsstrafverfahrensSachlicher Geltungsbereich (Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ)PDF114.34 kB2. Februar 2017
Öffentlichkeitsprinzip


Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter
EDÖB


Feldeggweg 1, 3003 Bern
Tel. 058 463 74 84, Fax 058 465 99 96
www.edoeb.admin.ch



Bern, 2. Februar 2017



Empfehlung
nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes

im Schlichtungsverfahren zwischen

X und Y
(Antragstellende)

und

Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL

I.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
1.
Die beiden Antragstellenden reichten im September 2014 beim Bundesamt für Zivilluftfahrt
BAZL je ein „Passagierrapportformular“ (Anzeige) betreffend einen annullierten Flug ein. Darauf
eröffnete das BAZL gestützt auf Art. 98 Abs. 2 i.V.m. Art. 91 Abs. 4 des Bundesgesetzes über
die Luftfahrt (Luftfahrtgesetz, LFG; SR 748.0) ein Verwaltungsstrafverfahren gegen die
betroffene Fluggesellschaft wegen mutmasslicher Verletzung der Bestimmungen der
Verordnung EG Nr. 261/2004 (Fluggastrechtverordnung). Dieses Verfahren wurde vom BAZL
im Februar 2016 eingestellt.
2.
Daraufhin haben die Antragstellenden am 2. Mai 2016 gestützt auf das Bundesgesetz über das
Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3) beim BAZL um
Zugang zu folgenden Informationen ersucht: „Wir wünschen Einsicht in die kompletten
Unterlagen und vollständige Korrespondenz, die zu Ihrem für uns aktuell nicht
nachvollziehbaren Urteil führen, insbesondere weshalb der Flug storniert wurde und worin die
‚aussergewöhnlichen Umstände‘ genau bestanden haben sollen. Zudem bitten wir um eine
Kopie der Einstellungsverfügung.“
3.
Mit E-Mail vom 28. September 2016 erhielten die Antragstellenden eine Kopie der
Einstellungsverfügung.
4.
Mit E-Mail vom 17. November 2016 nahm das BAZL abschliessend Stellung zum
Zugangsgesuch und teilte den Antragstellenden mit, dass sie als Anzeigende im
Verwaltungsstrafverfahren keine Parteistellung und demnach auch kein Akteneinsichtsrecht
hätten. Die im Rahmen dieses Verfahrens bei der Fluggesellschaft erhobenen Dokumente
seien Teil des Verwaltungsstrafverfahrens und würden als solche nicht dem Geltungsbereich
des Öffentlichkeitsgesetzes unterstehen (Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ). Dabei sei
unerheblich, ob das Verfahren noch hängig oder bereits – durch Busse oder Einstellung –
abgeschlossen sei, da Strafverfahren generell vom Geltungsbereich des
Öffentlichkeitsgesetzes ausgenommen seien. Aus diesen Gründen werde der Zugang nicht
gewährt.
5.





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6.
Am 24. November 2016 reichten die Antragstellenden einen Schlichtungsantrag beim
Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein.
7.
Am 26. Januar 2017 fand eine Schlichtungsverhandlung statt, in welcher sich die Parteien nicht
einigen konnten.
8.
Auf die weiteren Ausführungen der Antragstellenden und des BAZL sowie auf die eingereichten
Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen.
II.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
A.
Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
9.
Die Antragstellenden reichten ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ beim BAZL ein. Dieses
verweigerte den Zugang zu den verlangten Dokumenten. Die Antragstellenden sind als
Teilnehmende an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren zur Einreichung eines
Schlichtungsantrags berechtigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Der Schlichtungsantrag wurde
formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der
Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ).
10.
Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt.1
Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung,
ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der
Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.
B.
Materielle Erwägungen
11.
Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der
Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die
Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde.2
12.
Das BAZL begründete die Zugangsverweigerung in seiner Stellungnahme an den Beauftragten
vom 9. Dezember 2016 damit, dass das Öffentlichkeitsgesetz gemäss dessen Art. 3 Abs. 1
Bst. a Ziff. 2 nicht für den Zugang zu amtlichen Dokumenten betreffend Strafverfahren gelte.
Dabei umfasse der Begriff „Strafverfahren“ auch die Verfahren, welche nach dem
Bundesgesetz über das Verwaltungsstrafrecht (VStrR, SR 313) geführt werden. Gemäss
Botschaft zum Öffentlichkeitsgesetz würden sowohl hängige als auch abgeschlossene
Verfahren erfasst. Dies sei jedoch vorliegend nicht relevant, da Strafverfahren generell vom
Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes ausgenommen seien, unabhängig davon, ob das
Verfahren noch hängig oder bereits mittels Busse oder Einstellung abgeschlossen sei. Die im
Rahmen dieses Verfahrens bei der Fluggesellschaft erhobenen Dokumente seien amtliche
Akten und Teil des Verwaltungsstrafverfahrens und als solche würden diese nicht dem
sachlichen Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes unterstehen.
Im vorliegenden Fall habe man der Fluggesellschaft nicht nachweisen können, dass die
Annullierung nicht auf aussergewöhnliche Umstände zurückgehe, die sich auch dann nicht
hätten vermeiden lassen, wenn alle zumutbaren Massnahmen ergriffen worden wären. Man

1 Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003,
BBl 2003 2024.
2 GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ),
Art. 13, Rz 8.




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habe keinen Verstoss gegen die Fluggastrechteverordnung nachweisen können, weshalb das
BAZL den Fall im Verwaltungsstrafverfahren eingestellt habe. In einem solchen
Verwaltungsstrafverfahren kämen dem anzeigenden Passagier keine Parteirechte zu.
13.
Nach Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ gilt das Öffentlichkeitsgesetz nicht für den Zugang zu
amtlichen Dokumenten betreffend Strafverfahren. Dabei erfasst der Begriff des Strafverfahrens
auch das Verwaltungsstrafrecht.3 Die Botschaft zum Öffentlichkeitsgesetz geht davon aus, dass
die Ausnahmebestimmung von Art. 3 Abs. 1 Bst. a BGÖ sowohl auf hängige als auch auf
abgeschlossene Verfahren Anwendung findet.4
14.
Der Beauftragte stimmt mit den Ausführungen in der Botschaft insofern überein, als dass
sämtliche Dokumente, welche Teil eines hängigen Verfahrens sind, für die gesamte Dauer des
Verfahrens vom sachlichen Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes ausgeschlossen und
somit nicht zugänglich sind. Dies ergibt sich aus Sinn und Zweck von Art. 3 Abs. 1 Bst. a BGÖ,
nämlich dem Schutz entsprechender hängiger Verfahren bzw. der Verhinderung einer Kollision
verschiedener Informationszugangsansprüche, konkret zwischen dem Akteneinsichtsrecht i.S.d.
entsprechenden Verfahrenserlasses und dem Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten
nach Öffentlichkeitsgesetz. Der Zugang zu Dokumenten hängiger Verfahren richtet sich
während deren Dauer nach den entsprechenden Verfahrenserlassen.5 Hingegen vertritt der
Beauftragte in ständiger Empfehlungspraxis die Ansicht, dass das Öffentlichkeitsgesetz nach
Abschluss eines Verfahrens für bestimmte amtliche Dokumente – nämlich für jene, welche
bereits vor Verfahrenseröffnung und nicht explizit für das Verfahren erstellt worden sind –
wieder auflebt. All jene Dokumente, welche bereits vor Verfahrenseröffnung erstellt wurden und
zu diesem Zeitpunkt grundsätzlich auch unter das Öffentlichkeitsgesetz fielen, sollten auch
nach Abschluss des Verfahrens – unter Vorbehalt allfälliger weiterer Ausnahmebestimmungen
des Öffentlichkeitsgesetzes – wieder zugänglich sein.6
15.
Im vorliegenden Fall wurden gemäss BAZL alle vom Zugangsgesuch betroffenen Dokumente
nach Eingang der entsprechenden Anzeigen der Antragstellenden und somit nach Eröffnung
des Verwaltungsstrafverfahrens gegen die betroffene Fluggesellschaft erstellt. Somit bestehen
mit Ausnahme der Anzeigen keine ausserhalb des Verwaltungsstrafverfahrens erstellten
Dokumente, welche nun nach Abschluss des Verfahrens nach der hier vertretenen Auffassung
wieder gemäss Öffentlichkeitsgesetz zugänglich wären.
16.
Abschliessend gibt der Beauftragte zu bedenken, dass besondere Einsichtsinteressen von
Anzeigern oder Geschädigten im Rahmen des Verfahrens auf Zugang zu amtlichen
Dokumenten gemäss Öffentlichkeitsgesetz nicht berücksichtigt werden können. Das
Öffentlichkeitsgesetz regelt das Recht auf Zugang der Allgemeinheit und macht diesen
Anspruch nicht von besonderen Interessen und Betroffenheiten eines Gesuchstellers
abhängig.7 In diesem Sinne verleiht das Öffentlichkeitsgesetz den Antragstellenden – obwohl
diese vorliegend als betroffene Passagiere ein besonderes Informationsinteresse haben – kein
privilegiertes Zugangsrecht. Es ist ihnen jedoch unbenommen, etwaige Einsichtsrechte
vorliegend auf dem zivilrechtlichen Weg geltend zu machen.

3 Urteil des BVGer A-4186/2015 vom 28. Januar 2016 E. 6.1.
4 BBl 2003 1989.
5 BBl 2003 1989, 2008.
6 Bundesamt für Justiz und Eidg. Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter, Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips in der
Bundesverwaltung: Häufig gestellte Fragen, 7. August 2013, Ziff. 2.2.3.; Empfehlung EDÖB vom 14. Dezember 2015: BAZL /
Dokumente eines Verwaltungsstrafverfahrens, Ziff. 18 ff.
7 BBl 2003 2001.




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III.
Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragte:
17.
Das Bundesamt für Zivilluftfahrt hält an der Zugangsverweigerung zu den im Rahmen des
vorliegend relevanten Verwaltungsstrafverfahrens erstellten Dokumenten fest.
18.
Die Antragstellenden können innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung beim
Bundesamt für Zivilluftfahrt den Erlass einer Verfügung nach Art. 5 des Bundesgesetzes über
das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR 172.021) verlangen,
wenn sie mit der Empfehlung nicht einverstanden sind (Art. 15 Abs.1 BGÖ).
19.
Das Bundesamt für Zivilluftfahrt erlässt eine Verfügung, wenn es mit der Empfehlung nicht
einverstanden ist (Art. 15 Abs. 2 BGÖ).
20.
Das Bundesamt für Zivilluftfahrt erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang dieser
Empfehlung oder nach Eingang eines Gesuches um Erlass einer Verfügung
(Art. 15 Abs. 3 BGÖ).
21.
Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am
Schlichtungsverfahren Beteiligten werden die Namen der Antragstellenden anonymisiert
(Art. 13 Abs. 3 VBGÖ).
22.
Die Empfehlung wird eröffnet:

-
Einschreiben mit Rückschein (R)
X und Y

-
Einschreiben mit Rückschein (R)
Bundesamt für Zivilluftfahrt
3003 Bern






Adrian Lobsiger