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Empfehlung vom 25. November 2019: Trägerorganisation für die höhere Fachprüfung für Steuerwesen und EXPERTSuisse AG / Dokumente betr. Diplomprüfung SteuerexpertenPersönlicher Geltungsbereich (Art. 2 Abs. 1 Bst. b BGÖ) > Urteil des BVGer A-458/2020 (18.05.2020)PDF162.54 kB25. November 2019
Öffentlichkeitsprinzip


Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter
EDÖB


Feldeggweg 1, 3003 Bern
Tel. 058 463 74 84, Fax 058 465 99 96
www.edoeb.admin.ch

Bern, 25. November 2019



Empfehlung
nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes

im Schlichtungsverfahren zwischen

X.
(Antragsteller)

und

Trägerorganisation für die höhere Fachprüfung für Steuerexperten

und

EXPERTSuisse AG
I.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
1.
Der Antragsteller (Privatperson) hat am 6. August 2019 gestützt auf das Bundesgesetz über
das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3) bei der
Trägerorganisation für die höhere Fachprüfung für Steuerexperten (nachfolgend
Trägerorganisation) um Zugang zu einer Anzahl von Dokumenten «betreffend die
Diplomprüfung für Steuerexperten und Steuerexpertinnen 2018 – Steuern schriftlich 2018,
abgehalten am 23. August 2018» ersucht.
2.
Ein gleichlautendes Zugangsgesuch stellte der Antragsteller am 6. August 2019 bei der
EXPERTsuisse AG. Sie bezweckt gemäss Handelsregister die Förderung der beruflichen Aus-
und Weiterbildung auf den Gebieten der Wirtschaftsprüfung, des Steuerrechts und des
Treuhandwesens, insbesondere die gesamtschweizerische Durchführung von
Vorbereitungslehrgängen für eidgenössische Diplome. Sie ist eine Aktiengesellschaft, die als
Betriebs-AG zu 100% im Eigentum des Dachvereins EXPERTsuisse ist.1
3.
EXPERTsuisse ist ein Verein und nimmt gemäss Handelsregister als Berufs- und
Interessenverband der Wirtschaftsprüfer, Steuerexperten und Treuhandexperten deren
Interessen wahr. Er wirkt bei der Durchführung der Fachprüfung in seinem Fachgebiet gemäss
den bundesrechtlichen Vorschriften über die Berufsbildung mit, erlässt die notwendigen
Reglemente und wahrt einen angemessenen Titelschutz.
4.
Mit Schreiben vom 2. September 2019 reichte der Antragsteller betreffend die
Trägerorganisation und die EXPERTsuisse AG je einen Schlichtungsantrag beim
Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein. Er hielt fest,
dass die Trägerorganisation im Auftrag des Bundes zusammen mit der EXPERTsuisse AG die
Diplomprüfungen für Steuerexpertinnen und Steuerexperten durchführe. Er habe von beiden



1 Vgl. Statuten https://www.expertsuisse.ch/gesamtorganisation (zuletzt besucht am 25.11.2019).




2/7

innert der gesetzlichen Frist weder die vom ihm verlangten Dokumente noch eine
Korrespondenz erhalten.
5.
Mit Schreiben vom 5. September 2019 bestätigte der Beauftragte gegenüber dem Antragsteller
den Eingang der zwei Schlichtungsanträge und gab ihm Gelegenheit, seine Ausführungen zu
ergänzen. Gleichentags forderte der Beauftragte die Trägerorganisation und die
EXPERTsuisse AG auf, die betroffenen Dokumente sowie bei Bedarf eine ergänzende
Stellungnahme einzureichen. Zur Klärung der Sachlage bat der Beauftragte das
Staatssekretariat für Bildung Forschung und Innovation SBFI um seine Einschätzung, ob die
Trägerorganisation und die EXPERTsuisse AG dem Öffentlichkeitsgesetz unterstehen.
6.
Der Antragsteller erklärte mit Schreiben vom 16. September 2019 und 10. Oktober 2019, dass
sowohl die Trägerorganisation als auch die EXPERTsuisse AG als Organisationen des privaten
Rechts, welche nicht der Bundesverwaltung angehörten, erstinstanzliche Verfügungen im Sinne
von Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (VwVG; SR 172.021) erliessen,
weshalb sie dem Öffentlichkeitsgesetz unterlägen.
7.
Die EXPERTsuisse AG informierte den Beauftragten mit Schreiben vom 19. September 2019,
dass sie das Zugangsgesuch des Antragstellers am 17. September 2019 beantwortet habe, und
verwies auf dieses Schreiben. Bezüglich des Auskunftsbegehrens nach dem Bundesgesetz
über den Datenschutz (Datenschutzgesetz, DSG; SR 152.3) habe sie dem Antragsteller mit
Schreiben vom 30. April 2019 detailliert und ausführlich geantwortet.
8.
Die Trägerorganisation teilte mit Brief vom 27. September 2019 u.a. mit, für sie als Verein gelte
das Öffentlichkeitsgesetz nicht. Sie handle eigenständig und nicht auf Weisung einer Behörde.
Der Titel des dipl. Steuerexperten bzw. der dipl. Steuerexpertin werde vom SBFI vergeben bzw.
verfügt.
9.
Das SBFI erläuterte dem Beauftragten am 17. September 2019, dass die Trägerorganisation im
Auftrag des Bundes die Trägerschaft für die eidgenössische höhere Fachprüfung (mit
eidgenössischem Diplom) für Steuerexperten und Steuerexpertinnen bilde und durchführe. Das
SBFI habe die Aufsicht über die Prüfung. Es genehmige gemäss Art. 28 Abs. 2 des
Bundesgesetzes über die Berufsbildung (Berufsbildungsgesetz, BBG; SR 412.10) die
Prüfungsordnung. Die Trägerschaft resp. die durch die Trägerschaft gewählte
Prüfungskommission führe die Prüfungen durch. Die Prüfungskommission erlasse über das
Bestehen oder Nichtbestehen der Prüfung Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG, weshalb sie
gemäss Art. 2 Abs. 1 Bst. b in den persönlichen Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes
falle. Auch seien Dokumente, welche die Trägerschaft resp. die Prüfungskommission im
Rahmen der Durchführung der Prüfung erstelle, vom Anwendungsbereich des
Öffentlichkeitsgesetzes erfasst. Die EXPERTsuisse AG führe das Prüfungssekretariat. In dieser
Funktion sei sie auch Adressatin für Zugangsgesuche nach Öffentlichkeitsgesetz im Namen der
Trägerschaft und für die Prüfungskommission. Das Prüfungssekretariat selber sei nicht
verfügungsberechtigt.
10.
Da die zwei Zugangsgesuche des Antragstellers dieselben Dokumente betreffen und zwischen
der Trägerorganisation und der EXPERTsuisse AG ein organisatorischer Zusammenhang
besteht, werden die beiden Verfahren in diesem Schlichtungsverfahren vereinigt.
11.
Auf die weiteren Ausführungen des Antragstellers, der Trägerorganisation, der
EXPERTsuisse AG und des SBFI sowie auf die eingereichten Unterlagen wird, soweit
erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen.




3/7

II.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
A.
Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
12.
Der Antragsteller reichte ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ bei der Trägerorganisation und
EXPERTsuisse AG ein. Diese verweigerten den Zugang zu den verlangten Dokumenten. Der
Antragsteller ist als Teilnehmer an vorangegangenen Gesuchsverfahren zur Einreichung eines
Schlichtungsantrags berechtigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Die Schlichtungsanträge wurde
formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der
Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ).
13.
Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt.2
Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung,
ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der
Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.
B.
Materielle Erwägungen
14.
Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der
Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die
Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde.3
15.
Nach Ansicht des Antragstellers fallen sowohl die EXPERTsuisse AG als auch die
Trägerorganisation unter das Öffentlichkeitsgesetz. Eine klare Trennung sei seines Erachtens
aufgrund der organisatorischen und personellen Verflechtung nicht möglich. Der Präsident der
Prüfungskommission habe am 26. September 2018 eine mit einer Rechtsmittelbelehrung
versehene Verfügung erlassen und anlässlich einer veröffentlichten Präsentation anfangs 2019
ausgeführt, dass die Prüfungskommission Teil der Trägerorganisation sei. Die
Trägerorganisation bestehe aus diversen Organisationen. Dazu zähle auch die heutige
EXPERTsuisse AG. Die Trägerorganisation verfüge selbst über kein Personal. Vielmehr seien
sämtliches Personal und Arbeiten an ihre Mitgliederorganisation, die EXPERTsuisse AG,
ausgelagert worden. Beide hätten dieselbe Adresse und es gebe zwischen beiden grosse
personelle und organisatorische Verflechtungen. Die formelle Trennung zwischen der
Trägerorganisation und der EXPERTsuisse AG erscheine künstlich. Zudem mache die
organisatorische und personelle Verflechtung eine klare Trennung zwischen den beiden
Organisationen im Hinblick auf das gestellte Zugangsgesuch faktisch unmöglich. Das
entsprechende Gesuch bei der Trägerorganisation berge das Risiko, dass diese mit Verweis
auf das Nichtvorhandensein entsprechender Dokumente bei der Trägerschaft versuche, das
Gesuch zu unterlaufen.
16.
Das SFBI führt aus, dass die Trägerorganisation resp. in deren Namen die Prüfungskommission
verfügungsberechtigt seien und die von ihnen im Rahmen der Durchführung der Prüfung
erstellten Dokumente in den Anwendungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes fielen. Das
Prüfungssekretariat, welches von der EXPERTsuisse AG geführt werde, sei nicht
verfügungsberechtigt. Hingegen sei die EXPERTsuisse AG Adressatin für Gesuche nach
Öffentlichkeitsgesetz im Namen der Trägerschaft und der Prüfungskommission.

2 Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003,
BBl 2003 1963 (zitiert BBl 2003), BBl 2003 2024.
3 GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ),
Art. 13, Rz 8.




4/7

17.
Nach Art. 2 Abs. 1 BGÖ gilt das Öffentlichkeitsgesetz u.a. auch für Organisationen des
öffentlichen oder privaten Rechts, die nicht der Bundesverwaltung angehören, soweit sie
Erlasse oder erstinstanzliche Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG erlassen (Bst. b). Die
Verwaltungseinheiten der Bundesverwaltung sind gemäss Art. 8 des Regierungs- und
Verwaltungsorganisationsgesetz (RVOG; SR 172.010) in Anhang 1 der Regierungs- und
Verwaltungsorganisationsverordnung (RVOV; SR 172.010.1) mit ihrer Zuordnung zu einem
Departement abschliessend geregelt. In Anhang 2 sind die ausserparlamentarischen
Kommissionen mit ihrer Zuordnung zu einem Departement abschliessend aufgelistet.
Verwaltungsträger, die Bundesaufgaben erfüllen und nicht in einem der beiden Anhänge
aufgeführt sind, befinden sich ausserhalb der Bundesverwaltung. Von einem externen
Verwaltungsträger ist sodann auszugehen, wenn seitens der Bundes eine
Aufgabenübertragung an eine Organisation erfolgt, die er weder selber geschaffen hat noch an
deren Kapital beteiligt ist.4
18.
Sowohl die Trägerorganisation als auch die EXPERTsuisse AG sind nicht in den Anhängen der
RVOV aufgeführt, weshalb sie ausserhalb der Bundesverwaltung stehen. Ob sie als
verwaltungsexterne Aufgabenträger anzusehen sind, ist nicht abhängig von ihrer Rechtsform.
Entscheidend ist vielmehr, ob sie in ihrer Tätigkeit eine generell abstrakte Regelung oder
Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG erlassen (Art. 2 Abs. 1 Bst. b BGÖ). Infolgedessen ist
das Öffentlichkeitsgesetz nur auf Dokumente anwendbar, welche die privatrechtlich
organisierten Stellen bei der Ausübung der ihr übertragenen hoheitlichen Tätigkeiten erstellen
oder erhalten haben, vorbehältlich der Vorschriften des Öffentlichkeitsgesetzes.5
19.
Das Berufsbildungsgesetz gilt gemäss Art. 2 Abs. 1 Bst. b BBG für die höhere
Berufsausbildung. Nach Art. 67 BBG können Bund und Kantone Organisationen der Arbeitswelt
Vollzugsaufgaben übertragen. Das BBG regelt die höhere Berufsbildung in Art. 26 ff. Diese
dient auf der Teritiärstufe der Vermittlung und dem Erwerb der Qualifikationen, die für die
Ausübung einer anspruchs- oder verantwortungsvolleren Berufstätigkeit erforderlich sind
(Art. 26 BBG). Nach Art. 28 Abs. 2 BBG regelt die zuständige Organisation unter Aufsicht des
SBFI die Zulassungsbedingungen, Lerninhalte, Qualifikationsverfahren, Ausweise und Titel der
eidgenössischen Berufsprüfungen und die eidgenössischen höheren Fachprüfungen. Die
Vorschriften unterliegen der Genehmigung durch das SBFI.
20.
Vorliegend erliess die Trägerorganisation für die höhere Fachprüfung für Steuerexperten am
25. November 2009 als zuständige Organisation gestützt auf Art. 28 Abs. 2 BBG die
Prüfungsordnung für die höhere Fachprüfung für Steuerexpertinnen und Steuerexperten (PO),
die vom SBFI am 20. Juni 2011 genehmigt wurde.6 Gemäss Ziffer 1.2 PO besteht die
Trägerorganisation aus der EXPERTsuisse (Schweizerischer Expertenverband für die
Wirtschaftsprüfung, Steuern und Treuhand), dem Schweizerischen Anwaltsverband (SAV), der
Schweizerischen Steuerkonferenz (SSK), der TREUHANDSUISSE (Schweizerischer
Treuhänderverband) und der Schweizerischen Vereinigung diplomierter Steuerexperten
(SVDX). Die von der Trägerorganisation erlassene und vom SBFI genehmigte Prüfungsordnung
ist ein Erlass. Somit ist die Trägerorganisation in einer ihr vom Bund übertragenen Aufgabe,
nämlich der Durchführung der höheren Fachprüfung für Steuerexperten und Steuerexpertinnen,
rechtssetzend tätig. Die Trägerorganisation fällt bereits deshalb im Bereich der
Prüfungsdurchführung für die höhere Fachprüfung in den persönlichen Geltungsbereich des
Öffentlichkeitsgesetzes gemäss Art. 2 Abs. 1 Bst. b BGÖ. Somit sind Dokumente, die sie im
Rahmen der Prüfungsdurchführung erstellt oder erhalten hat, nach den Vorgaben des

4 Urteil des BVGer A-1732/2018 vom 26. März 2019 E. 3.4.2.
5 Urteil des BVGer A-3363/2012 vom 22. April 2013 E. 3.1.
6 https://www.expertsuisse.ch/stex-reglemente-und-downloads (zuletzt besucht am 25.11.2019).




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Öffentlichkeitsgesetzes grundsätzlich zugänglich. Ihr übriges Handeln fällt nicht in den
Anwendungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes.7
21.
Die Trägerorganisation hat gemäss Ziffer 2.11 der Prüfungsordnung (PO) alle Aufgaben im
Zusammenhang mit der Diplomerteilung der Prüfungskommission übertragen. Die
Prüfungskommission wird von der Trägerschaft gewählt. Die Aufgaben der
Prüfungskommissionen werden in Ziffer 2.21 PO umschrieben. So beurteilt sie u.a. die
Abschlussprüfung und entscheidet über die Erteilung des Diploms. Gemäss Ziffer 7.3 kann
gegen die Entscheide der Prüfungskommission wegen Nichtzulassung zur Abschlussprüfung
oder Verweigerung des Diploms innert 30 Tagen nach ihrer Eröffnung beim BBT (heute SBFI)
Beschwerde eingereicht werden. Über die Beschwerde entscheidet in erster Instanz das BBT
(heute SBFI).8 Wer die eidgenössische höhere Fachprüfung bestanden hat, erhält ein Diplom,
welches vom SBFI ausgestellt wird (Art. 43 BBG).
22.
Die Trägerorganisation beauftragte die EXPERTsuisse das Prüfungssekretariat zu führen. Die
EXPERTsuisse ist als Verein selber Teil der Trägerorganisation. Für ihn ist die
EXPERTsuisse AG als Betriebs-AG tätig.9 In der vom Antragsteller dem Beauftragten
zugestellten Unterlagen findet sich ein Dokument, datiert vom 26. September 2018, betreffend
die höhere Fachprüfung für Steuerexperten und Steuerexpertinnen, das als Prüfungsverfügung
«Verfügung über das Bestehen oder Nichtbestehen der eidgenössischen höheren
Fachprüfung» bezeichnet ist. Unterschrieben wurde die Verfügung vom Präsidenten der
Prüfungskommission für die Prüfungsträgerschaft. Sie enthält eine Rechtsmittelbelehrung,
wonach gegen die Verfügung innert 30 Tagen beim SBFI Beschwerde eingereicht werden kann.
In der Fusszeile der Verfügung steht Folgendes: Prüfungssekretariat Steuerexperten-Prüfung,
c/o EXPERTsuisse AG, inkl. Adresse. Hieraus ergibt sich, dass die Prüfungskommission im
Auftrag der Trägerorganisation eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG erlässt, welche von
der EXPERTsuisse AG zugestellt wird. Demzufolge gelten die Trägerorganisation bzw. die von
ihr beauftragte Prüfungskommission als Behörden im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Bst. b BGÖ und
werden vom persönlichen Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes erfasst. Nicht in den
Anwendungsbereich hingegen fällt das Prüfungssekretariat, weil dieses keine Verfügungen
erlässt.
23.
Aufgrund der Verflechtungen zwischen der Trägerorganisation, der EXPERTsuisse AG, der
EXPERTsuisse und der Prüfungskommission im Bereich der Durchführung der höheren
Fachprüfung für Steuerexperten, teilt der Beauftragte die Einschätzung des SBFI, wonach die
EXPERTsuisse AG, welche das Prüfungssekretariat für die höhere Fachprüfung betreut,
Adressatin bzw. Zustelladresse für Zugangsgesuche nach Öffentlichkeitsgesetz ist. Es liegt an
ihr, organisatorisch sicherzustellen, dass die Zugangsgesuche an die zuständige Stelle
(Trägerorganisation bzw. die Prüfungskommission) weitergeleitet und letztlich die
Gesuchstellenden in ihrem Vorgehen unterstützt werden (Art. 3 VBGÖ).
24.
Zusammengefasst gelangt der Beauftragte damit zu folgender Einschätzung: Die
Prüfungskommission und die Trägerorganisation für die Höhere Fachprüfung für
Steuerexperten unterstehen gemäss Art. 2 Abs. 1 Bst. b BGÖ dem Öffentlichkeitsgesetz.

7 SÄGESSER, in Brunner/Mader (Hrsg.), Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ), Art. 2
Rz 29 f.
8 https://www.sbfi.admin.ch/sbfi/de/home/bildung/hbb/eidgenoessische-pruefungen/kandidierende-und-absolvierende.html und
https://www.sbfi.admin.ch/dam/sbfi/de/dokumente/2017/01/merkblatt-beschwerden.pdf.download.pdf/Merkblatt-Beschwerde-
D.pdf, zuletzt besucht am 25.11.2019.
9 https://www.expertsuisse.ch/pruefungen-dipl-steuerexperte; https://www.expertsuisse.ch/gesamtorganisation (zuletzt
besucht am 25.11.2019).




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III.
Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragte:
25.
Die Trägerorganisation für die höhere Fachprüfung für Steuerexperten und die
Prüfungskommission, welche beide gemäss Art. 2 Abs. 1 Bst. b BGÖ dem Geltungsbereich des
Öffentlichkeitsgesetzes unterstehen, gewähren den Zugang zu den verlangten Dokumenten
entsprechend den Vorgaben des Öffentlichkeitsgesetzes. Allenfalls führen sie eine Anhörung
bei vom Zugangsgesuch betroffenen Dritten durch.
26.
Der Antragsteller kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung bei der
Trägerorganisation bzw. der Prüfungskommission den Erlass einer Verfügung nach
Art. 5 VwVG verlangen, wenn er mit der Empfehlung nicht einverstanden ist
(Art. 15 Abs.1 BGÖ).
27.
Die Trägerorganisation bzw. die Prüfungskommission erlassen eine Verfügung, wenn sie mit
der Empfehlung nicht einverstanden sind (Art. 15 Abs. 2 BGÖ).
28.
Die Trägerorganisation bzw. die Prüfungskommission erlassen die Verfügung innert 20 Tagen
nach Empfang dieser Empfehlung oder nach Eingang eines Gesuches um Erlass einer
Verfügung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ).
29.
Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am
Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name des Antragstellers anonymisiert (Art. 13
Abs. 3 VBGÖ).
30.
Die Empfehlung wird eröffnet:

-
Einschreiben mit Rückschein (R)
X.

-
Einschreiben mit Rückschein (R)
Trägerorganisation für die höhere
Fachprüfung für Steuerexperten
c/o EXPERTsuisse AG
Stauffacherstrasse 1
8004 Zürich

-
Einschreiben mit Rückschein (R)
Prüfungskommission Fachprüfung für Steuerexperten
c/o EXPERTsuisse AG
Stauffacherstrasse 1
8004 Zürich

-
Einschreiben mit Rückschein (R)
EXPERTsuisse AG
Stauffacherstrasse 1
8004 Zürich









7/7

31.
Eine Kopie dieser Empfehlung geht an:
-
A-Post
Staatssekretariat für Bildung
Forschung und Innovation SBFI
Einsteinstrasse 2
3003 Bern





Reto Ammann




Astrid Schwegler