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Empfehlung vom 9. Februar 2024: AB-BA / Dokumente i.Z.m. der Einsetzung von externen DienstleisternPersönlicher Geltungsbereich (Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ) - Sachlicher Geltungsbereich (Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ) - Anhörung (aArt. 11 BGÖ) - Schutz der Privatsphäre Dritter (Art. 7 Abs. 2 BGÖ) – Bekanntgabe von Personendaten (aArt. 9 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 19 Abs. 1bis aDSG) > Urteil des BVGer A-2443/2024 vom 27. November 2025PDF877.35 kB9. Februar 2024
Öffentlichkeitsprinzip


Feldeggweg 1
3003 Bern
Tel. +41 58 463 74 84, Fax +41 58 465 99 96
www.edoeb.admin.ch
Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter
EDÖB



Bern, 9. Februar 2024
Empfehlung
nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes
im Schlichtungsverfahren zwischen
X
(Antragsteller)
und
Aufsichtsbehörde über die Bundesanwaltschaft AB-BA
I
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
1.
Der Antragsteller (Journalist) hat am 26. April 2023 gestützt auf das Bundesgesetz über das
Öffentlichkeitsprinzip
der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3) bei der
Aufsichtsbehörde über die Bundesanwaltschaft (AB-BA) um Zugang zu folgenden Dokumenten
ersucht: «Vereinbarungen, Verträge, Abrechnungen und Korrespondenz der AB-BA mit externen
Dienstleistern im Kommunikationsbereich und bei juristischen Fragen (Hilfspersonen,
Ausserordentliche Staatsanwälte und Bundesanwälte etc.) ab dem 2021.»
2.
Am 15. Mai 2023 verweigerte die AB-BA den Zugang. In Bezug auf die ausserordentlichen
Bundesanwälte teilte die AB-BA dem Antragsteller mit, dass die Kompetenz zu deren Ernennung
ausschliesslich der Bundesversammlung zustehe und bat ihn, sich dazu (und zu allfälligen
Hilfspersonen) an die Parlamentsdienste zu wenden. In Bezug auf die restlichen verlangten
Dokumente verweigerte die AB-BA den Zugang und stellte sich auf den Standpunkt, sie sei für die
entsprechende Tätigkeit vom Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes nicht erfasst:
«[G]emäss Art. 67 des Bundesgesetzes über die Organisation der Strafbehörden des Bundes
(StBOG; SR 173.71) [ernennt die AB-BA] ausserordentliche Staatsanwältinnen und Staatsanwälte
[…] bzw. [bezeichnet] Staatsanwältinnen und Staatsanwälte der Bundesanwaltschaft. […] Die AB-
BA ist im Rahmen ihrer Aufsichtstätigkeit hinsichtlich des Öffentlichkeitsprinzips grundsätzlich
gleich einzustufen, wie eine dezentralisierte Verwaltungseinheit, die der Bundeskanzlei
angegliedert ist (Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Mit anderen Worten: Das BGÖ ist nur auf Dokumente
anwendbar, welche die Aufsichtstätigkeit der AB-BA betreffen. Bei Art. 67 StBOG handelt es sich
hingegen um eine ergänzende Verfahrensvorschrift, ausserhalb der eigentlichen Aufsichtstätigkeit
der AB-BA. Die von Ihnen einverlangten Dokumente und Informationen […] sind somit nicht als
Dokumente einzustufen, die aus der Aufsichtstätigkeit der AB-BA stammen.»




2/9
3.
Am 16. Mai 2023 reichte der Antragssteller einen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen
Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein.
4.
Mit E-Mail vom 17. Mai 2023 bestätigte der Beauftragte gegenüber dem Antragssteller den
Eingang des Schlichtungsantrages. Mit E-Mail vom 20. Juni 2023 forderte der Beauftragte die AB-
BA dazu auf, die betroffenen Dokumente sowie bei Bedarf eine ergänzende Stellungnahme
einzureichen. Dazu bat er die AB-BA die Gründe darzulegen, «weshalb Sie der Auffassung sind,
dass die übrige Tätigkeit der AB-BA dem BGÖ nicht unterstellt sein sollte.»
5.
Mit Brief vom 11. Juli 2023 reichte die AB-BA die betroffenen Dokumente und eine Stellungnahme
ein. Als vom Zugangsgesuch erfasste Dokumente identifizierte sie die Dossiers betreffend
-
die Einsetzung von 15 ausserordentlichen Staatsanwältinnen und Staatsanwälten
(Dienstleistungsverträge und zum Teil Nachträge dazu; monatliche Rechnungen und Rapports
sowie Korrespondenz, wie z.B. Einsetzungsentscheide und Zwischenberichte);
-
vier vertragliche Beziehungen in juristischen Fragen, drei mit juristischen Hilfspersonen und
drei zur Mitarbeit Inspektionsbericht (Verträge, Rechnungen und Korrespondenz); und
-
drei vertragliche Beziehungen mit Kommunikationsspezialisten (Verträge, Rechnungen und
Korrespondenz).
In ihrer Stellungnahme bekräftigte die AB-BA die Auffassung, wonach lediglich ihre
Aufsichtstätigkeit vom Öffentlichkeitsgesetz erfasst werde. Sie stützte ihren Standpunkt auf ein
Schreiben des Beauftragten vom 19. März 2021, in welchem festgehalten wurde, dass «après un
examen sommaire de la question, le PFPDT considère que le fait […] semble indiquer que l’AS-
MPC, dans le cadre [de] son activité de surveillance, pourrait elle-aussi entrer dans le champ
d’application à raison de la personne de la LTrans.» Im vorliegenden Verfahren würden jedoch
«keine Dokumente verlangt, die in die Aufsichtstätigkeit der AB-BA fallen. Vielmehr will der
Gesuchsteller Einsicht in Verträge und Abrechnungen sowie spezifische Korrespondenz mit
Privatpersonen und ausserordentlichen Staatsanwältinnen und Staatsanwälten nehmen. Die AB-
BA verbleibt bei ihrer Haltung, dass die eingeforderten Dokumente nicht in den Geltungsbereich
des BGÖ fallen.»
Sollte der Beauftragte den Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes anders beurteilen, sei
durch «eine umfassende Einsichtnahme in die Verträge mit ausserordentlichen Staatsanwältinnen
und Staatsanwälten sowie weiteren von der AB-BA mandatierten Privatpersonen gemäss Art. 7
Abs. 2 BGÖ ohne persönlichkeitsschützende Massnahmen deren Grundrecht auf informationelle
Selbstbestimmung verletzt (Art. 13 Abs. 2 BV i.V.m. Art. 36 Abs. 3 BV). […] Die einzelnen vom
Einsichtsgesuch betroffenen Personen müssen selber bestimmen können, ob und wie
personenbezogene Informationen über sich gegenüber dem Gesuchsteller offengelegt werden.»
Gemäss der AB-BA führe die Schwärzung der Personendaten in den Verträgen und
Abrechnungen dazu, «dass die Einsicht durch den Gesuchsteller im Generellen zwecklos wird,
weshalb die Einsicht ganz verweigert wird. Gleiches gilt für den Kommunikationsbereich. Gemäss
Art. 6 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (VBGÖ; SR 152.31) besteht
kein offensichtliches öffentliches Interesse an diesen spezifischen Informationen, die alle
umstandslos der parlamentarischen Oberaufsicht zugänglich sind. Dem sonstigen generellen
öffentlichen Interesse kommt die AB-BA nach, indem sie in ihrem jährlichen Tätigkeitsbericht
Informationen
über
die
Ernennung
von
ausserordentlichen
Staatsanwältinnen
und
Staatsanwälten, die Anzahl Verfahren sowie über ihren Aufwand publiziert.
Schliesslich führte die AB-BA aus, dass, «[d]ie vom Gesuchsteller eingeforderten Abrechnungen
der mandatierten Personen […] insbesondere im Bereich von geführten Strafverfahren wichtige
und sensitive Hinweise auf noch andauernde Strafverfahren und Verfahrens- bzw.
Ermittlungsstrategien offenlegen [können]. Solche Informationen sind gemäss Art. 3 Abs. 1 Bst. a
Ziff. 2 BGÖ ohnehin vom Geltungsbereich des BGÖ ausgenommen.»
6.
Am 30. Oktober 2023 fand eine Schlichtungssitzung statt, in welcher die Beteiligten Folgendes
vereinbarten: «Die AB-BA prüft bis zum 10. Dezember 2023 den Zugang zu folgenden
Dokumenten/Informationen:
1.
Vertragliche
Vereinbarungen
der
AB-BA
mit
Beratungsdienstleistern zu Kommunikationsberatung unter Ausschluss von Gutachten, ab dem
Jahr 2021; und 2. Eine Liste der von der AB-BA eingesetzten ausserordentlichen




3/9
Staatsanwältinnen und Staatsanwälte unter Einschluss der von dieser beigezogenen juristischen
Hilfspersonen.» In der Folge wurde das Schlichtungsverfahren sistiert.
7.
Mit Brief vom 20. Dezember 2023 teilte die AB-BA dem Antragsteller mit, sie könne «[dem]
Einsichtsgesuch aus grundsätzlichen Erwägungen nicht stattgeben». Sie vertritt weiterhin die
Auffassung, sie sei als verwaltungsunabhängige Aufsichtsbehörde für die betroffenen Dokumente
dem Öffentlichkeitsgesetz nicht unterstellt.
8.
Mit E-Mail vom 26. Dezember 2023 teilte der Antragsteller dem Beauftragten mit, er sei an einer
Empfehlung interessiert.
9.
Auf die weiteren Ausführungen des Antragstellers und der AB-BA sowie auf die eingereichten
Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen.
II
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
A.
Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
10.
Der Antragsteller reichte ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ bei der AB-BA ein. Diese
verweigerte den Zugang zu den verlangten Dokumenten. Der Antragsteller ist als Teilnehmer an
einem vorangegangenen Gesuchsverfahren zur Einreichung eines Schlichtungsantrags
berechtigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Der Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfache
Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde)
beim Beauftragten eingereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ).
11.
Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt.1
Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung,
ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der Angelegenheit
eine Empfehlung abzugeben.
12.
Mit Inkrafttreten des Bundesgesetzes über den Datenschutz vom 25. September 2020
(Datenschutzgesetz, DSG; SR 235.1) wurden der Schutz, die Bearbeitung und die Bekanntgabe
von Daten juristischer Personen aus dem Datenschutzgesetz ausgenommen. Deshalb sind im
neuen Recht nur noch die Personendaten natürlicher Personen geschützt. Im revidierten Art. 9
Abs. 2 BGÖ wird für den Zugang von Personendaten auf das Datenschutzgesetz (neu Art. 36
DSG) verwiesen. In Bezug auf die Daten juristischer Personen verweist das Öffentlichkeitsgesetz
neu auf Art. 57s des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes (RVOG; SR 172.010).
13.
Angesichts der Tatsache, dass das revidierte Datenschutzgesetz während des vorliegenden
Schlichtungsverfahrens in Kraft getreten ist, ist vorab zu klären, welche Rechtsgrundlage zur
Anwendung gelangt: Der Gesetzgeber hat keine Übergangsbestimmungen für das Zugangs- und
Schlichtungsverfahren nach dem Öffentlichkeitsgesetz erlassen. Das Bundesverwaltungsgericht2
hatte kürzlich einen Fall zu beurteilen, bei welchem das neue Datenschutzgesetz während des
hängigen Beschwerdeverfahrens in Kraft getreten ist. Es weist darauf hin, dass die
Rechtmässigkeit eines Verwaltungsaktes grundsätzlich nach der Rechtslage zur Zeit seines
Erlasses zu beurteilen ist, ausser das seither geänderte Recht sehe ausdrücklich eine andere
Ordnung vor. «Es ist deshalb regelmässig auf das alte Recht abzustellen. Zu relativieren ist dieser
Nachwirkungsgrundsatz insofern, als für den Beschwerdeführer günstigeres Recht stets
berücksichtigt werden soll und strengeres Recht dann, wenn zwingende Gründe für dessen
sofortige Anwendung sprechen.» Das Gericht kommt zum Schluss, dass die Tragweite der neuen
Bestimmungen gleich geblieben und das alte Recht anzuwenden ist. Aus diesen Gründen wendet
der Beauftragte in diesem Schlichtungsverfahren die altrechtlichen Bestimmungen des
Öffentlichkeits- und Datenschutzgesetzes an.

1
Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003, BBl 2003 1963 (zitiert BBl 2003),
BBl 2003 2024.
2
Urteil des BVGer A-516/2022 vom 12. September 2023 E. 8.2.2 m.w.H.




4/9
B.
Materielle Erwägungen
14.
Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 VBGÖ die Rechtmässigkeit und die Angemessenheit
der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde.3
15.
Die Kompetenz zur Ernennung von ausserordentlichen Bundesanwältinnen und Bundesanwälten
liegt bei der Bundesversammlung (Art. 17 Abs. 3 des Bundesgesetzes über die
Bundesversammlung (Parlamentsgesetz, ParlG; SR 171.10)). In Bezug auf die verlangten
Dokumente betreffend die Einsetzung von ausserordentlichen Bundesanwältinnen und
Bundesanwälten ist somit die AB-BA, wie sie selbst ausführt (Ziff. 2), nicht zuständig. Hier zu
beurteilen bleibt die Zugänglichkeit der gemäss Ziffer 5 eingereichten Dokumente.
16.
Zunächst ist zu prüfen, ob die Tätigkeit der AB-BA bei der Ernennung ausserordentlicher
Staatsanwältinnen und Staatsanwälte vom Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes erfasst
ist. Die AB-BA vertritt die Auffassung, dass die AB-BA leidglich im Rahmen ihrer Aufsichtstätigkeit
vom persönlichen Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes erfasst ist. Ihr Vorbringen stützt
sie auf ein Schreiben des Beauftragten, welches sich auf die von der AB-BA zuvor gestellte Frage
bezieht, ob sie unter den Geltungsbereich von Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ falle. Da die Kernaufgabe
der AB-BA in der Aufsicht über die Bundesanwaltschaft besteht, zog der Beauftragte in seiner
Prüfung der Frage eine Analogie zu seiner Tätigkeit als Aufsichtsorgan im Bereich des
Datenschutzes. Der Beauftragte kam zum Schluss, dass dieser Vergleich darauf hinzudeuten
scheint, dass die AB-BA in ihrer Aufsichtstätigkeit ebenfalls in den Anwendungsbereich des
Öffentlichkeitsgesetzes fallen könnte. Von einem Ausschluss der übrigen Tätigkeit der AB-BA aus
dem Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes ist in diesem Schreiben nicht die Rede. Im
Übrigen gibt es keine Hinweise dafür, dass der Beauftragte sich in diesem Sinne äussern wollte.
Gegen eine solche Interpretation des Schreibens des Beauftragten spricht schliesslich die
Tatsache, dass der Beauftragte in seinem gesamten Tätigkeitsbereich dem Öffentlichkeitsgesetz
unterstellt ist.
17.
Die AB-BA stellt sich weiter auf den Standpunkt, bei der Ernennung ausserordentlicher
Staatsanwältinnen und Staatsanwälte handle es sich um eine «ergänzende Verfahrensvorschrift,
ausserhalb der eigentlichen Aufsichtstätigkeit der AB-BA». Sie erklärt jedoch nicht, inwieweit sich
diese Aufgabe ausserhalb ihrer «eigentlichen» Aufsichtsaufgaben befindet. Gemäss Art. 1 Abs. 2
des Reglements über die Aufsichtsbehörde der Bundesanwaltschaft (SR 173.712.243) übt diese
im Rahmen ihrer gesetzlichen Aufgaben eine Fach- und Dienstaufsicht über die
Bundesanwaltschaft
nach
den
Kriterien
der
Rechtmässigkeit,
Ordnungsmässigkeit,
Zweckmässigkeit, Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit aus. Zu diesem Zweck kann sie gemäss
Abs. 3 Bst. c derselben Bestimmung ausserordentliche Staatsanwältinnen und ausserordentliche
Staatsanwälte einsetzen. Somit bezeichnet die AB-BA selber in ihrem Reglement die Einsetzung
von ausserordentlichen Staatsanwältinnen und Staatsanwälten als Teil ihrer Aufsichtsaufgabe.
18.
Zwischenfazit: Nach Ansicht des Beauftragten fällt die AB-BA in ihrer gesamten Tätigkeit unter
den persönlichen Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes (Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ).
19.
Weiter vertritt die AB-BA gegenüber dem Beauftragten die Auffassung, dass, selbst bei ihrer
Unterstellung unter das Öffentlichkeitsgesetz, Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ für die
«eingeforderten Abrechnungen der mandatierten Personen» zur Anwendung käme (Ziff. 5).
20.
Nach dieser Bestimmung gilt das Öffentlichkeitsgesetz nicht für den Zugang zu amtlichen
Dokumenten «betreffend Strafverfahren». Der Zugang zu Dokumenten, die Teil der
Verfahrensakten eines Strafverfahrens sind, wird in den entsprechenden Verfahrensgesetzen
geregelt.4 Nach überwiegender Ansicht ist bereits das polizeiliche Ermittlungsverfahren unter den
Begriff des "Strafverfahrens" im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ zu subsumieren.5
Allerdings können nicht alle Informationen und Dokumente, welche einen Bezug zum
Streitgegenstand eines Verfahrens aufweisen, als Dokumente eines Verfahrens qualifiziert
werden. Gemäss Botschaft zum Öffentlichkeitsgesetz sind Dokumente, die zwar in einem

3
GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ), Art. 13, Rz 8.
4
BBl 2003 1989.
5
Urteil des BVGer A-4186/2015 vom 28. Januar 2016 E. 7.3.4.1 mit Hinweisen.




5/9
weiteren Zusammenhang mit einem solchen Verfahren stehen, aber keinen Eingang in die
Verfahrensakten im engeren Sinn finden, grundsätzlich nach dem Öffentlichkeitsgesetz
zugänglich.6 Das Bundesgericht hat im Rahmen der Anwendung von Art. 69 Abs. 2 der Convention
intercantonale du 9 mai 2012 relative à la protection des données et à la transparence dans les
Cantons du Jura et de Neuchâtel (CPDT-June; RS/NE 150.30) über die Merkmale eines
Dokuments, das als Dokument im Sinne von Art. 69 Abs. 2 CPDT und Art. 3 Abs. 1 Bst. a BGÖ
definiert werden kann, ebenso festgehalten: « Les termes «ayant trait» (art. 69 al. 2 CPDT-JUNE)
et «concernant» (art. 3 al. 1 LTrans) se comprennent ainsi comme visant des documents qui
concernent précisément la procédure au sens strict (actes qui émanent des autorités judiciaires
ou de poursuite ou qui ont été ordonnés par elles) et non ceux qui peuvent se trouver dans le
dossier de procédure au sens large ».7
21.
Die AB-BA identifiziert in den «Abrechnungen der mandatierten Personen» Dokumente bzw. darin
enthaltene Informationen, für welche das Öffentlichkeitsgesetz nicht gelten soll. Dabei präzisiert
sie nicht, ob sich diese Aussage auf die Abrechnungen aller beauftragten Personen oder
ausschliesslich auf die Abrechnungen der ausserordentlichen Staatsanwältinnen und
Staatsanwälte bezieht. Zu klären ist, ob diese Dokumente Strafverfahren im Sinne von Art. 3 Abs.
1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ betreffen.
22.
Die AB-BA macht andauernde Strafverfahren geltend, belegt indessen im Schlichtungsverfahren
nicht, dass solche bzw. welche tatsächlich eröffnet worden sind. Sie vermochte bisher nicht
aufzuzeigen, dass überhaupt und welche der betroffenen Dokumente inwieweit im
Zusammenhang mit einem konkreten hängigen Strafverfahren gemäss dem oben erwähnten
Urteil (Ziff. 20) stehen. Der Beauftragte schliesst nicht aus, dass bestimmte in den Abrechnungen
enthaltene Informationen ein hängiges Strafverfahren betreffen könnten, weist aber darauf hin,
dass Abrechnungen betreffend durchgeführte Tätigkeiten im Rahmen der betroffenen Aufträge
kaum Eingang in Strafverfahrensakten im engeren Sinn finden können. Der Beauftragte stellt fest,
dass die AB-BA den für die Anwendbarkeit von Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ erforderlichen
engen Zusammenhang zu einem hängigen Strafverfahren entsprechend des hiervor Ausgeführten
(Ziff. 20) bis anhin nicht mit der von der Rechtsprechung geforderten Begründungsdichte
nachvollziehbar dargelegt hat.
23.
Zwischenfazit: Für den Beauftragten ist im Zeitpunkt des Schlichtungsverfahrens nicht hinreichend
dargetan, dass es sich bei den in den Abrechnungen enthaltenen Informationen um Dokumente
(oder Teile davon) eines hängigen Strafverfahrens handelt resp. die Anforderungen des
Bundesgerichts für die Anwendbarkeit von Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ für diese Dokumente
(oder Teile davon) erfüllt sind. Das Öffentlichkeitsgesetz findet somit auf die betroffenen
Abrechnungen Anwendung.
24.
Fast alle betroffenen Dokumente enthalten Personendaten. Mehrheitlich handelt es sich um Daten
natürlicher Personen, vereinzelt aber auch um Daten juristischer Personen. Gewisse Daten
natürlicher Personen sind nach Ansicht des Beauftragten als «besonders schützenswerte
Personendaten» im Sinne von Art. 3 Bst. c aDSG zu qualifizieren.
25.
Personendaten
dürfen
nicht
bekanntgegeben
werden,
wenn
dies
nicht
(leicht)
wiedergutzumachende Nachteile für die betroffene Person zur Folge hat.8 Nicht jede Bekanntgabe
von Personendaten stellt eine Verletzung der Privatsphäre dar, die eine systematische
Verweigerung des Zugangs zu den ersuchten Dokumenten rechtfertigt. Die Gefahr einer
ernsthaften Schädigung der Persönlichkeit muss mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit drohen.
Mithin muss die aufgrund der Zugangsgewährung drohende Verletzung gewichtig sein.
Geringfügige oder bloss unangenehme Konsequenzen reichen nicht aus, um ein überwiegendes
privates Interesse geltend zu machen. Ebenso wenig ist es ausreichend, wenn eine
Beeinträchtigung der Persönlichkeit lediglich denkbar bzw. entfernt möglich ist.9

6
BBl 2003 2008.
7
Urteil des BGer 1C_367/2020 vom 12. Januar 2021 E. 3.4.
8
Vgl. zum Ganzen Urteil des BVGer A-6054/2014 vom 23. Oktober 2014 E. 5.1.3.1 1 [recte Urteil des BVGer A-6738/2014 vom 23. September 2015 E. 5.1.3.1].
9
Urteil des BGer 1C_14/2016 vom 23. Juni 2016 E. 3.4; Urteil des BVGer A-8073/2015 vom 13. Juli 2016 E. 6.1.3.




6/9
26.
Gemäss Art. 7 Abs. 2 BGÖ wird der Zugang eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn
durch seine Gewährung die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt werden kann. Ausnahmsweise
kann der Zugang trotz möglicher Beeinträchtigung der Privatsphäre Dritter gewährt werden, wenn
das öffentliche Interesse am Zugang überwiegt. Gemäss Art. 9 Abs. 1 BGÖ sind Personendaten
nach Möglichkeit zu anonymisieren. Dabei gilt die Anonymisierungspflicht nicht absolut, sondern
ist im Einzelfall zu beurteilen.10 Sofern die Privatsphäre der betroffenen Person nicht beeinträchtigt
ist, trifft die Behörde keine Anonymisierungspflicht.11 Eine Anonymisierung könnte in diesen Fällen
sogar eine unverhältnismässige Beschränkung des Zugangsrechts sein. Verlangt ein
Gesuchsteller explizit Zugang zu Daten von bestimmten Personen, welche somit nicht
anonymisiert werden können, so ist der Zugang gemäss Art. 9 Abs. 2 BGÖ nach Art. 19 aDSG zu
beurteilen.
27.
Gegenüber dem Beauftragten bringt die AB-BA lediglich vor (Ziff. 5), «dass eine umfassende
Einsichtnahme in die Verträge mit ausserordentlichen Staatsanwältinnen und Staatsanwälten
sowie
weiteren
von
der
AB-BA
mandatierten
Privatpersonen
[inklusiv
den
Kommunikationsbereich] gemäss Art. 7 Abs. 2 BGÖ ohne persönlichkeitsschützende
Massnahmen deren Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung verletzt (Art. 13 Abs. 2 BV
i. V. m. Art. 36 Abs. 3 BV).» Welche konkreten Personendaten betroffen sind und welche
konkreten privaten Interessen vorliegen könnten, wird nicht erläutert. Der Antragsteller seinerseits
hat sich nicht dazu geäussert, ob und an welchen Personendaten er (besonders) interessiert ist
resp. in welchem Umfang er auf den Zugang zu Personendaten verzichtet. Dies wäre mangels
Kenntnis des Umfangs und der Art der Dokumente auch kaum möglich gewesen.
28.
Somit stellt sich die Frage, ob die in den Dokumenten enthaltenen Personendaten zugänglich zu
machen sind. Soweit Daten von natürlichen und juristischen Personen nicht in Anwendung von
Art. 9 Abs. 1 BGÖ anonymisiert werden können, ist das Zugangsgesuch gemäss Art. 9 Abs. 2
BGÖ nach Art. 19 aDSG zu beurteilen. Relevant ist vorliegend Art. 19 Abs. 1bis aDSG.12 Demnach
dürfen Behörden im Rahmen ihrer Informationstätigkeit von Amtes wegen oder gestützt auf das
Öffentlichkeitsgesetz Personendaten bekannt geben, wenn die betreffenden Personendaten im
Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen (Bst. a) und an deren Bekanntgabe
ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht (Bst. b). Die erste Voraussetzung ergibt sich
bereits aus der Definition des amtlichen Dokuments nach Art. 5 Abs. 1 BGÖ.13 Die zweite
Voraussetzung verlangt nach einer Interessenabwägung zwischen den privaten Interessen der
betroffenen Personen am Schutz ihrer Privatsphäre und dem öffentlichen Interesse am Zugang
zum amtlichen Dokument (und den darin enthaltenen Personendaten).
29.
Hinsichtlich des öffentlichen Interesses ist generell zu beachten, dass dem Interesse an der
Öffentlichkeit der Verwaltung bereits per se Gewicht zu kommt.14 Der Öffentlichkeitsgrundsatz
dient der Transparenz der Verwaltung, soll das Vertrauen der Bevölkerung in die staatlichen
Institutionen und ihr Funktionieren fördern und stellt ein zusätzliches, unmittelbares Instrument zur
Kontrolle der Verwaltung durch die Bürgerinnen und Bürger dar (Art. 1 BGÖ). Weiter stärkt die
Bekanntgabe der verlangten Informationen die Glaubwürdigkeit der Kontrolltätigkeit der
Behörde.15 Die Begründung der AB-BA, wonach kein öffentliches Interesse an den verlangten
Personendaten bestehet, weil «alle umstandslos der parlamentarischen Oberaufsicht zugänglich
sind», erweist sich in Anbetracht dieser Ausführungen nach Ansicht des Beauftragten als
unbeachtlich.
30.
Zum (allgemeinen) Interesse an der Öffentlichkeit der Verwaltung können weitere besondere
Informationsinteressen der Öffentlichkeit treten.16 Gemäss Art. 6 Abs. 2 VBGÖ kann das
öffentliche Interesse am Zugang namentlich dann überwiegen, wenn die Zugänglichmachung

10 Urteil des BVGer A-6054/2013 vom 18. Mai 2015 E. 4.2.1.
11 FLÜCKIGER, in: Handkommentar BGÖ, Art. 9, Rz. 13 f.
12 Urteil des BVGer A-516/2022 vom 12. September 2023 E. 8.3.
13 Urteil des BVGer A-1135/2011 vom 7. Dezember 2011 E. 7.1.1.
14 BBl 2003 1973 f.; Urteil des BVGer A-6755/2016 vom 23. Oktober 2017 E. 8.4.4.
15 Empfehlung EDÖB vom 11. Februar 2020: BLV / Pelzdeklaration, Ziff. 30.
16 Urteil des BVGer A-8073/2015 vom 13. Juli 2016 E. 6.1.5.




7/9
einem besonderen Informationsinteresse aufgrund wichtiger Vorkommnisse dient (Bst. a), wenn
die Zugänglichmachung dem Schutz spezifischer öffentlicher Interessen dient, insbesondere dem
Schutz der öffentlichen Ordnung und Sicherheit oder der öffentlichen Gesundheit (Bst. b), oder
wenn die Person, deren Privatsphäre durch die Zugänglichmachung beeinträchtigt werden
könnte, zu einer dem Öffentlichkeitsgesetz unterstehenden Behörde in einer rechtlichen oder
faktischen Beziehung steht, aus der ihr bedeutende Vorteile erwachsen (Bst. c). In diesem
Zusammenhang
ist
zu
erwähnen,
dass
die
vorliegend
betroffenen
Beauftragten
(ausserordentliche
Staatsanwältinnen
und
Anwälte,
juristische
Hilfspersonen
sowie
Kommunikationsberaterinnen
und
Kommunikationsberater)
mit
der
AB-BA
in
einem
Auftragsverhältnis stehen oder gestanden haben.
31.
Schliesslich stellt die AB-BA in diesem Zusammenhang fest, dass sie «dem sonstigen generellen
öffentlichen Interesse […] nach[kommt], indem sie in ihrem jährlichen Tätigkeitsbericht
Informationen
über
die
Ernennung
von
ausserordentlichen
Staatsanwältinnen
und
Staatsanwälten, die Anzahl Verfahren sowie über ihren Aufwand publiziert.» Der Beauftragte weist
darauf hin, dass es sich bei der Veröffentlichung des jährlichen Tätigkeitsberichtes um eine aktive
Information handelt, welche die vom Antragsteller verlangten Information kaum enthält. Die aktive
Information unterscheidet sich von der Information auf Anfrage (passive Information), indem das
Recht auf bestimmte Informationen nur auf Antrag einer Person geprüft wird und nach dem
Öffentlichkeitsgesetz beurteilt wird.17 Bei der passiven Information bestimmt die gesuchstellende
Person den Umfang und den Inhalt der verlangten Information, welche somit nicht im Ermessen
der Behörde liegen.
32.
Die Gewichtung der privaten Interessen hat insbesondere anhand der in Frage stehenden Daten,
der Funktion bzw. Stellung der betroffenen Personen sowie möglicher Konsequenzen der
Bekanntgabe zu erfolgen.18 Hinsichtlich der Funktion und Stellung der betroffenen Person ist zu
unterscheiden zwischen Personen des öffentlichen Lebens bzw. Verwaltungsangestellten in
höheren Führungsfunktionen, hierarchisch nachgeordneten Verwaltungsangestellten und privaten
Dritten. Die von der AB-BA identifizierten Dokumente enthalten unter anderem die Namen von
Mitarbeitenden der AB-BA. Verwaltungsangestellte können im Zusammenhang mit ihrer
öffentlichen Funktion ihren Privatsphärenschutz nicht im gleichen Masse geltend machen wie
private Dritte. Es ist jedoch auch innerhalb der Verwaltungsangestellten zwischen höheren
Führungspersonen und hierarchisch nachrangigem Behördenpersonal zu unterscheiden.
Verwaltungsangestellte in höheren Führungsfunktionen müssen sich unter Umständen auch die
Bekanntgabe von besonders schützenswerten Personendaten gefallen lassen. Hierarchisch
nachgeordnete Verwaltungsangestellte müssen sich zumindest gefallen lassen, dass bekannt
wird, wer ein bestimmtes Dokument verfasst hat oder für ein bestimmtes Geschäft zuständig war.
Vorliegend ist schliesslich zu beachten, dass einige der in Frage stehenden Personendaten
juristische Personen betreffen, bei welchen die Schutzbedürftigkeit von Personendaten
naturgemäss geringer ist als bei natürlichen Personen.19
33.
Allfällige private Interessen werden hauptsächlich mit der Durchführung einer Anhörung der
betroffenen Dritten in Erfahrung gebracht (Art. 11 BGÖ). Da die AB-BA die Offenlegung der
Personendaten nicht in Erwägung zog, hörte sie die betroffenen Dritten nicht an. Von der
Anhörung darf gemäss Rechtsprechung unter zwei kumulativen Voraussetzungen abgesehen
werden: Erstens muss die vorläufige Interessenabwägung so klar zugunsten der Veröffentlichung
ausfallen, dass nicht ernsthaft damit zu rechnen ist, es gebe noch nicht erkannte private
Interessen, die zu einem anderen Ergebnis führen könnten. Und zweitens muss die Durchführung
des Konsultationsrechts unverhältnismässig erscheinen, namentlich weil die Anhörung mit einem
«bergrossen Aufwand» verbunden wäre.20
34.
Für den Beauftragten ist ersichtlich, dass vorliegend durchaus private Interessen bestehen,
welche die öffentlichen Interessen an der Bekanntgabe bestimmter Personendaten überwiegen

17 Mahon/Gonin, in: Brunner/Mader (Hrsg.), Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ), Art. 6, Rz 12-14.
18 Urteil des BVGer A-8073/2015 vom 13. Juli 2016 E. 6.1.3.
19 Urteil des BVGer A-6755/2016 vom 23. Oktober 2017 E. 8.6.2.
20 Urteil des BGer 1C_222/2018 vom 21. März 2019 E. 3.4




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können. Demzufolge sind Anhörungen der jeweilig der betroffenen Dritten nachzuholen. Erst mit
den Ergebnissen dieser Anhörungen ist die AB-BA in der Lage, die in Art. 19 Abs. 1bis aDSG
vorgesehene Interessenabwägung durchzuführen und den Zugang zu den jeweiligen
Personendaten zu beurteilen. Ob bestimmte Personendaten in Anwendung von Art. 9 Abs. 1 BGÖ
eingeschwärzt werden können, muss ebenfalls von der AB-BA abgeklärt werden (Ziff. 28).
35.
Aufgrund des Beschleunigungsgebots21 und aus verfahrensökonomischen Gründen empfiehlt der
Beauftragte der AB-BA, nach der Durchführung der Anhörung direkt eine Verfügung im Sinne von
Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz,
VwVG; SR 172.021) zu erlassen, sofern der Zugang zu den Dokumenten gemäss Ziffer 5
eingeschränkt wird. Zur Wahrung des rechtlichen Gehörs genügt es nach der Rechtsprechung
des Bundesverwaltungsgerichts, dass betroffene Dritte vor Erlass der Verfügung zumindest
einmal Gelegenheit erhalten, sich zur Sache zu äussern22 und im Rahmen einer entsprechenden
Stellungnahme im Verfügungsverfahren allenfalls vorhandene private Interessen geltend machen
können.
36.
Zwischenfazit: Für die Beurteilung der Zugänglichkeit von Personendaten führt die AB-BA eine
Anhörung der betroffenen Dritten durch und gewährt den Zugang nach der Massgabe des
Öffentlichkeitsgesetzes und der Rechtsprechung. Es wird der AB-BA überlassen, allenfalls mit
dem Antragsteller vorgängig abzuklären, ob gewisse Personendaten in Anwendung von Art. 9
Abs. 1 BGÖ anonymisiert werden können.
37.
Zusammengefasst gelangt der Beauftragte somit zu folgendem Ergebnis:
-
Die AB-BA fällt in ihrer gesamten Tätigkeit unter den persönlichen Geltungsbereich des
Öffentlichkeitsgesetzes;
-
Das Öffentlichkeitsgesetz findet auch auf die eingeforderten Abrechnungen der beauftragten
Personen Anwendung, da die Ausnahme nach Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ bis anhin nicht
nachvollziehbar dargelegt gemacht wurde;
-
Für die Beurteilung der Zugänglichkeit von Personendaten führt die AB-BA eine Anhörung der
betroffenen
Dritten
durch
und
gewährt
den
Zugang
nach
den
Vorgaben
des
Öffentlichkeitsgesetztes. Sie hält eine Beschränkung des Zugangs direkt in einer Verfügung
nach Art. 5 VwVG fest. Die AB-BA klärt mit dem Antragsteller vorgängig, ob Personendaten in
Anwendung von Art. 9 Abs. 1 BGÖ anonymisiert werden können.
III
Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragte:
38.
Die Aufsichtsbehörde über die Bundesanwaltschaft fällt für ihre gesamte Tätigkeit in den
persönlichen Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes.
39.
Die Aufsichtsbehörde über die Bundesanwaltschaft gewährt nach vorgängiger Anhörung der
betroffenen Dritten den Zugang zu den in Ziffer 5 aufgeführten Dokumente gemäss den Vorgaben
des Öffentlichkeitsgesetzes. Sie klärt allenfalls mit dem Antragsteller vorgängig, ob
Personendaten in Anwendung von Art. 9 Abs. 1 BGÖ anonymisiert werden können. Sie hält eine
Beschränkung des Zugangs direkt in einer Verfügung nach Art. 5 VwVG fest.
40.
Der Antragsteller kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung bei der
Aufsichtsbehörde über die Bundesanwaltschaft den Erlass einer Verfügung nach Art. 5 VwVG
verlangen, wenn sie mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs.1 BGÖ).
41.
Die Aufsichtsbehörde über die Bundesanwaltschaft erlässt eine Verfügung, wenn sie mit der
Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs. 2 BGÖ).

21 BBl 2003 2023; FLÜCKIGER, in: Handkommentar BGÖ, Art. 11, Rz. 18.
22 Urteil des BVGer A-6755/2016 vom 23. Oktober 2017 E. 4.1.4.




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42.
Die Aufsichtsbehörde über die Bundesanwaltschaft erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach
Empfang dieser Empfehlung oder nach Eingang eines Gesuches um Erlass einer Verfügung
(Art. 15 Abs. 3 BGÖ).
43.
Diese
Empfehlung
wird
veröffentlicht.
Zum
Schutz
der
Personendaten
der
am
Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name des Antragstellers anonymisiert (Art. 13 Abs. 3
VBGÖ).
44.
Die Empfehlung wird eröffnet:
-
Einschreiben mit Rückschein (R)

X

-
Einschreiben mit Rückschein (R)

Aufsichtsbehörde über die Bundesanwaltschaft
3003 Bern






Adrian Lobsiger
Eidgenössischer Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragter

Alessandra Prinz
Juristin Direktionsbereich
Öffentlichkeitsprinzip