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Empfehlung vom 18. März 2013: ENSI / Messdaten der Kamininstrumentierung des Kernkraftwerks MühlebergAmtliches Dokument (Art. 5 Abs. 1 BGÖ) - Erstellung eines amtlichen Dokuments durch einen einfachen elektronischen Vorgang (Art. 5 Abs. 2 BGÖ)PDF147.85 kB18. März 2013
Öffentlichkeitsprinzip


Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter
EDÖB


Feldeggweg 1, 3003 Bern
Tel. 031 323 74 84, Fax 031 325 99 96
www.edoeb.admin.ch


Bern, 18. März 2013



Empfehlung


gemäss Art. 14 des
Bundesgesetzes über das
Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung


zum Schlichtungsantrag von


X
(Antragsteller)


gegen


Eidgenössisches Nuklearsicherheitsinspektorat (ENSI)



I.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
1.
Der Antragsteller (Privatperson) hat mit Schreiben vom 31. August 2012 beim Eidgenössischen
Nuklearsicherheitsinspektorat (ENSI), gestützt auf das Bundesgesetz über das
Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ, SR 152.3), um „Einsicht in
die Daten der laufend erfassten Aktivität der Abluft des Kernkraftwerks Mühleberg“ [KKM] für
den Zeitraum Juli und August 2012 sowie Juli bis und mit September 2011 ersucht.
2.
Mit Antwortschreiben vom 20. September 2012 teilte das ENSI dem Antragsteller mit, dass die
vom KKM elektronisch übermittelten Messdaten dem ENSI nicht in einer Form vorliegen, die es
erlaube, entsprechend Art. 5 Abs. 2 BGÖ durch einen einfachen elektronischen Vorgang aus
aufgezeichneten Informationen ein amtliches Dokument zu erstellen. Daher könne seinem
Gesuch nicht entsprochen werden.
3.
In einem weiteren Schreiben, datiert vom 24. September 2012, wandte sich der Antragsteller
erneut an das ENSI unter anderem mit dem Hinweis, er habe bereits im August 2012 die
Gelegenheit erhalten, beim ENSI Einblick in die historisierten Aufzeichnungen der live
übertragenen Kamininstrumentierungsdaten des KKM zu nehmen. Folglich sei davon
auszugehen, dass man die so am Bildschirm einsehbaren Daten auch exportieren und auf
einen Datenträger kopieren könne. Zugleich erweiterte der Antragsteller sein Zugangsgesuch
hinsichtlich der verlangten Zeitspannen und verlangte weitere Informationen zu dem vom ENSI
verwendeten Software-Produkt.




2/6

4.
Mit Schreiben vom 1. Oktober 2012 teilte das ENSI dem Antragsteller mit, dass es an seiner
Position festhalte, wonach die verlangten Messdaten nicht durch einen einfachen
elektronischen Vorgang in ein amtliches Dokument zu überführen seien.
5.
Am 10. Oktober 2012 reichte der Antragsteller einen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen
Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein. Darin wies er darauf hin, dass
die Begründung des ENSI, „wonach diese Daten in einem System gefangen seien“ (Zitat
Antragsteller), für ihn nicht nachvollziehbar sei.
6.
Mit Schreiben vom 12. Oktober 2012 bestätigte der Beauftragte dem Antragsteller den Eingang
des Schlichtungsantrages. Zugleich forderte er das ENSI auf, ihm die verlangten amtlichen
Dokumente sowie eine ausführliche und detailliert begründete Stellungnahme einzureichen.
7.
In der darauf folgenden Stellungnahme vom 23. Oktober 2012 bekräftigte das ENSI erneut
seine Haltung, wonach die vom Antragsteller verlangten Messdaten nicht in einer Form
vorlägen, die es erlaubte, mittels eines einfachen elektronischen Vorgangs aus aufgezeichneten
Informationen ein amtliches Dokument zu erstellen. Es wies darauf hin, dass die Botschaft zum
Öffentlichkeitsgesetz für die Voraussetzung des einfachen elektronischen Vorgangs auf den
Gebrauch durch einen „durchschnittlichen Benutzer“ abstelle. Für den Zugang zu diesen Daten
sei jedoch eine Spezialsoftware erforderlich, welche nur auf wenigen Rechnern des ENSI
installiert sei. Der durchschnittliche Benutzer des ENSI verfüge weder über die nötigen EDV-
Berechtigungen noch über die Kenntnisse, wie die verlangten Daten vom Rechner zu
exportieren seien.
Weiter erklärte das ENSI, dass die Rahmenbedingungen dieser Datenübermittlung in einem
entsprechenden Betriebsreglement festgelegt seien. Die vom Antragsteller bezeichneten Daten
bildeten Teil der im Rahmen der Notfallvorsorge von den Kraftwerken an das ENSI
übermittelten Anlage- und Emissionsdaten. Die gestützt auf das Betriebsreglement
übermittelten Daten enthielten teilweise Geschäftsgeheimnisse der einzelnen Kernkraftwerke
und seien demnach vertraulich zu behandeln, da eine Veröffentlichung zu erheblichem
kommerziellem Schaden führen könnte. Aus diesem Grund sei das EDV-System beim ENSI so
ausgestaltet, dass die Zugriffsmöglichkeiten auf ausgewählte Bereiche an ausgewählten
Rechnern beschränkt worden sei und damit dem durchschnittlichen Benutzer gerade nicht über
einen einfachen elektronischen Vorgang zugänglich sein sollen. Zudem betonte das ENSI, dass
die verlangten Messdaten – welche ausschliesslich für die Verwendung in einem Notfall
übermittelt werden – gemäss den Vorschriften des Betriebsreglements nach jeweils 30 Tagen
automatisch gelöscht werden.
8.
Mit E-Mail vom 12. November 2012 gelangte der Beauftragte mit der Bitte um präzisierende
Informationen an das ENSI. Darin erbat er insbesondere um genauere Angaben zum
erwähnten Betriebsreglement, welches unter anderem die automatische Löschung der
vorliegend bezeichneten Daten vorsieht. Weiter ersuchte er das ENSI um eine Erklärung über
die Umstände der vom Antragsteller erwähnten Einsichtnahme in die historisierten Daten vor
Ort.
9.
Im Antwortschreiben vom 21. November 2012 nahm das ENSI zu den vom Beauftragten
gestellten Fragen Stellung. Es erläuterte unter anderem die genaueren Umstände, unter denen
der Antragsteller im August 2012 vor Ort Einsicht in die Messdaten des KKM hatte nehmen
können. Weiter bestätigte das ENSI auf Rückfrage des Beauftragten hin ausdrücklich, dass die
verlangten Messdaten „nach jeweils 30 Tagen automatisch und definitiv gelöscht“ werden.
10.
In der Folge fanden verschiedene Kontakte, sowohl zwischen dem Beauftragten und dem ENSI
als auch zwischen dem Antragsteller und dem Beauftragten, statt. Dabei stellte der





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Antragsteller verschiedene Fragen zum Schlichtungsverfahren, reichte weitere
Zugangsgesuche ein und bestätigte seinen Schlichtungsantrag vom 10. Oktober 2012.
11.
Gegenstand dieser Empfehlung sind einzig die vom Antragsteller in seinem ursprünglichen
Zugangsgesuch vom 31. August 2012 bezeichneten Messdaten bzw. Zeitspannen (s. Ziff. 1).
Auf seine in der Folge gegenüber dem ENSI bzw. dem Beauftragten geäusserten
Erweiterungen oder Abänderungen des ursprünglichen Zugangsgesuches wird nicht
eingegangen.
II.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
A.
Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
12.
Gemäss Art. 13 BGÖ kann eine Person einen Schlichtungsantrag beim Beauftragten
einreichen, wenn die Behörde den Zugang zu amtlichen Dokumenten einschränkt, aufschiebt
oder verweigert, oder wenn die Behörde innert der vom Gesetz vorgeschriebenen Frist keine
Stellungnahme abgibt.
13.
Der Beauftragte wird nicht von Amtes wegen, sondern nur aufgrund eines schriftlichen
Schlichtungsantrags tätig.1 Berechtigt, einen Schlichtungsantrag einzureichen, ist jede Person,
die an einem Gesuchsverfahren um Zugang zu amtlichen Dokumenten teilgenommen hat. Für
den Schlichtungsantrag genügt einfache Schriftlichkeit. Aus dem Begehren muss hervorgehen,
dass sich der Beauftragte mit der Sache befassen soll. Der Schlichtungsantrag muss innert
20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde schriftlich eingereicht werden.
14.
Der Antragsteller hat ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ beim ENSI eingereicht und eine
ablehnende Antwort erhalten. Als Teilnehmer an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren ist
er zur Einreichung eines Schlichtungsantrags berechtigt. Der Schlichtungsantrag wurde
formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der
Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht.
15.
Das Schlichtungsverfahren kann auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten stattfinden. Die Festlegung des Verfahrens im
Detail obliegt alleine dem Beauftragten.2
16.
Kommt keine Einigung zu Stande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche
Lösung, ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der
Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.
B.
Materielle Erwägungen
17.
Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der
Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ, SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die
Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde. Er prüft damit im
Schlichtungsverfahren einerseits beispielsweise, ob die für das Zugangsgesuch zuständige
Behörde den Begriff des amtlichen Dokumentes (Art. 5 BGÖ) sowie die in Art. 7 f. BGÖ
vorgesehenen Ausnahmeklauseln oder die Bestimmungen in Bezug auf den Schutz der

1 BBl 2003 2023.
2 BBl 2003 2024.




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Personendaten (Art. 9 BGÖ) rechtmässig angewendet hat. Andererseits prüft er in jenen
Bereichen, in denen das Öffentlichkeitsgesetz der Behörde bei der Bearbeitung eines
Zugangsgesuches einen gewissen Ermessensspielraum verleiht (z.B. Art der Einsichtnahme in
amtliche Dokumente), ob die von der Behörde gewählte Lösung auf die Umstände des
jeweiligen Falls abgestimmt und angemessen ist. Dabei kann der Beauftragte entsprechende
Vorschläge im Rahmen des Schlichtungsverfahrens machen (Art. 12 Abs. 2 VBGÖ) oder
gegebenenfalls eine Empfehlung erlassen (Art. 14 BGÖ).3
18.
Das ENSI teilte dem Antragsteller mit, es könne seinem Gesuch um Zugang zu den verlangten
Messdaten nicht entsprechen, weil diese nicht mittels eines einfachen elektronischen Vorgangs
gemäss Art. 5 Abs. 2 BGÖ in ein amtliches Dokument zu überführen seien. Dementsprechend
liege kein amtliches Dokument i.S.v. Art. 5 BGÖ vor. In der Stellungnahme vom 23. Oktober
2012 an den Beauftragten wies das ENSI zudem darauf hin, dass die vom Antragsteller
verlangten Messdaten gemäss den Vorschriften des Betriebsreglements spätestens nach 30
Tagen automatisch gelöscht würden. Der Beauftragte hat somit vorab zu prüfen, ob vorliegend
eine vorschriftsgemässe Löschung der zu beurteilenden Daten allenfalls dem Recht auf Zugang
zu amtlichen Dokumenten entgegen steht.
19.
Auf Rückfrage des Beauftragten vom 12. November 2012 bestätigte das ENSI schriftlich, dass
die verlangten Messdaten tatsächlich entsprechend den Vorschriften des Betriebsreglements
nach 30 Tagen definitiv und unwiderruflich gelöscht wurden. Zudem liess ihm das ENSI mit
Schreiben vom 4. März 2013 eine Kopie des Betriebsreglements zukommen, welches diese
automatische Löschung explizit vorsieht. In diesem Reglement ist unter dem Titel
„Datenhaltung“ folgendes zu lesen:
Die ANPA- und EMI-Daten werden im ENSI über einen maximalen Zeitraum von 30 Tagen aufbewahrt. Daten, die älter
sind als 30 Tage werden automatisch gelöscht. Der Automatismus wird regelmässig auf seine korrekte Funktion
überprüft. Eine Archivierung ist nur bei Einsatz der ENSI-Notfallorganisation vorgesehen.
20.
Aufgrund der Einsicht in das entsprechende Betriebsreglement und die ausdrückliche
schriftliche Bestätigung des ENSI über die erfolgte Löschung der bezeichneten Messdaten
muss der Beauftragte vorliegend davon ausgehen, dass die verlangten Daten tatsächlich nach
30 Tagen gelöscht wurden. Welche Konsequenzen sich daraus für das Recht des
Antragstellers auf Zugang zu den entsprechenden Informationen ableiten lassen, gilt es
nachfolgend zu prüfen.
21.
Nach Art. 6 Abs. 1 BGÖ hat jede Person das Recht, amtliche Dokumente einzusehen und von
den Behörden Auskünfte über den Inhalt amtlicher Dokumente zu erhalten. Die Definition des
Begriffs amtliches Dokument geht aus Art. 5 Abs. 1 und 2 BGÖ hervor. Danach gilt als
amtliches Dokument jede Information, die auf einem beliebigen Informationsträger
aufgezeichnet ist (Abs. 1 Bst. a), sich im Besitz einer Behörde befindet, von der sie stammt oder
der sie mitgeteilt worden ist (Abs. 1 Bst. b) und die die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe
betrifft (Abs. 1 Bst. c). Das ENSI bestreitet nicht, dass es zumindest zeitlich begrenzt im Besitz
der verlangten Messdaten war. Ebenso wenig stellt es in Abrede, dass ihm diese Daten im
Rahmen seiner Aufsicht übermittelt wurden und demnach die Erfüllung einer öffentlichen
Aufgabe betreffen. Auch der Beauftragte erachtet die Voraussetzungen des Zusammenhangs
der verlangten Informationen mit der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe als erfüllt. Hingegen
stellt sich ihm vor dem Hintergrund der reglementarisch vorgesehenen automatischen
Löschung der entsprechenden Daten die Frage, ob das ENSI im Zeitpunkt des
Zugangsgesuches tatsächlich noch im Besitz der verlangten Informationen war und ob damit
das Erfordernis der auf einem Informationsträger aufgezeichneten Information erfüllt war.

3 CHRISTINE GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 13, RZ 8.




5/6

22.
Wie unter Ziffer 11 ausgeführt, beschränken sich die vorliegenden Erläuterungen einzig auf die
Messdaten bzw. Zeitspannen des ursprünglichen Zugangsgesuches vom 31. August 2012.
Demnach verlangte der Antragsteller die Daten der laufend erfassten Aktivität der Abluft des
KKM von Juli und August 2012 sowie zu Vergleichszwecken von Juli bis und mit September
2011.
23.
Die Daten des Jahres 2011 waren zum Zeitpunkt des Zugangsgesuches offensichtlich bereits
gelöscht. Folglich waren sie entgegen dem Wortlaut in Art. 5 Abs. 1 Bst. a BGÖ gerade nicht
mehr aufgezeichnet und demnach auch nicht mehr im Besitz der Behörde i.S.v. Art. 5 Abs. 1
Bst. b BGÖ. Entsprechendes gilt auch für die Daten vom Juli 2012 und für die ersten Tage des
Monats August 2012. Da mangels Aufzeichnung bzw. Besitzes der Informationen durch das
ENSI kein amtliches Dokument mehr vorlag, besteht folglich kein durchsetzbares Recht auf
Zugang nach dem Öffentlichkeitsgesetz.
24.
Weiter kommt hinzu, dass zum Zeitpunkt des Schlichtungsantrages an den Beauftragten am
11. Oktober 2012 bereits restlos alle vom Antragsteller verlangten Messdaten gelöscht worden
waren. Daher hätten nach Ansicht des Beauftragten zumindest die Messdaten, die zum
Zeitpunkt der Einreichung des Zugangsgesuches noch vorhanden waren, bis zur
abschliessenden Beurteilung des Gesuches bzw. des Schlichtungsantrages gesichert werden
müssen.
25.
In Bezug auf die vom ENSI vorgebrachte Argumentation, wonach die verlangten Messdaten
nicht in einer Form vorliegen würden, die es erlaube, mittels eines einfachen elektronischen
Vorgangs ein amtliches Dokument aus aufgezeichneten Informationen zu erstellen, beschränkt
sich der Beauftragte auf folgende Feststellung: Für das Erfordernis des einfachen
elektronischen Vorgangs gemäss Art. 5 Abs. 2 BGÖ kann es nicht davon abhängen, ob dazu
eine Spezialsoftware verwendet werden muss, welche nur auf wenigen Rechnern der Behörde
installiert und damit nur einem kleinen Personenkreis zur Verfügung steht. Die Botschaft zum
Öffentlichkeitsgesetz stellt für das Erfordernis des einfachen elektronischen Vorgangs auf den
„Gebrauch durch einen durchschnittlichen Benutzer“ ab.4 Der Beauftragte interpretiert diese
Einschränkung dahingehend, dass der „durchschnittlichen Benutzer“ im Kreis jener
Mitarbeitenden zu suchen ist, die mit dem entsprechenden EDV-System arbeiten und demnach
über konkretes Fachwissen verfügen. Hingegen kommt es nicht darauf an, ob ein beliebiger
Mitarbeiter der betroffenen Behörde in der Lage ist, das System entsprechend zu bedienen.
Konkret bedeutet dies, dass das Erfordernis des einfachen elektronischen Vorgangs etwa dann
als erfüllt zu gelten hat, wenn in der betroffenen Behörde ein Mitarbeitender beschäftigt wird,
der ohne unverhältnismässigen Aufwand in der Lage ist, aus den aufgezeichneten
Informationen ein amtliches Dokument zu erstellen. Selbstverständlich besteht dabei die
Möglichkeit, dem Antragsteller gemäss Art. 17 BGÖ den mit der Erstellung eines Dokuments
verursachten Arbeitsaufwand in Rechnung zu stellen.
26.
Zusammengefasst gelangt der Beauftragte damit zum Ergebnis, dass die vom Antragsteller
verlangten Messdaten gemäss den Bestimmungen des Betriebsreglements grösstenteils bereits
im Zeitpunkt seines Zugangsgesuches – jedenfalls aber zum Zeitpunkt der Einreichung des
Schlichtungsantrages beim Beauftragten vollumfänglich – gelöscht worden sind.
Dementsprechend waren die verlangten Informationen nicht mehr aufgezeichnet und damit
auch nicht mehr im Besitz des ENSI. Da somit kein amtliches Dokument mehr vorlag, besteht
folglich kein durchsetzbares Recht auf Zugang nach dem Öffentlichkeitsgesetz.

4 BBl 2003 1996.




6/6

III.
Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragte:
27.
Das ENSI hält an seinem Bescheid, dem Gesuch des Antragstellers nicht entsprechen zu
können, fest.
28.
Der Antragsteller kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung beim ENSI den
Erlass einer Verfügung nach Art. 5 VwVG verlangen, wenn er mit der Empfehlung nicht
einverstanden ist (Art. 15 Abs. 1 BGÖ).
29.
Gegen die Verfügung kann der Antragsteller beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde
führen (Art. 16 BGÖ).
30.
Das ENSI stellt dem Beauftragten eine Kopie seiner Verfügung und allfällige Entscheide der
Beschwerdeinstanzen zu (Art. 13a VBGÖ).
31.
In Analogie zu Art. 22a VwVG stehen gesetzliche Fristen, die nach Tagen bestimmt sind, vom
siebten Tag vor Ostern bis und mit dem siebten Tag nach Ostern still.
32.
Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am
Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name des Antragstellers anonymisiert (Art. 13 Abs.
3 VBGÖ).
33.
Die Empfehlung wird eröffnet:
-
X

-
Eidgenössisches Nuklearsicherheitsinspektorat ENSI
Industriestrasse 19
CH-5200 Brugg





Hanspeter Thür