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Empfehlung vom 19. Oktober 2012: fedpol / dezentral getätigte BeschaffungenZielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen (Art.7 Abs. 1 Bst. b BGÖ) - Klassifizierung von Dokumenten (Art. 4 ff. ISchV) - Personendaten (Art. 9 BGÖ)PDF60.98 kB19. Oktober 2012
Öffentlichkeitsprinzip


Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter
EDÖB


Feldeggweg 1, 3003 Bern
Tel. 031 323 74 84, Fax 031 325 99 96
www.edoeb.admin.ch

Bern, 19. Oktober 2012



Empfehlung


gemäss Art. 14 des
Bundesgesetzes über das
Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung


zum Schlichtungsantrag von


X
(Antragsteller)



gegen


Bundesamt für Polizei fedpol


I.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
1.
Der Antragsteller (Journalist) hat per E-Mail am 8. September 2010 vom Bundesamt für Polizei
(fedpol) gestützt auf das Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung
(Öffentlichkeitsgesetz BGÖ, SR 152.3) Zugang zu einem Bericht über dezentral getätigte
Beschaffungen bei fedpol verlangt.
2.
Mit Schreiben vom 14. September 2010 wurde dem Antragsteller der Zugang mit der
Begründung verweigert, dass aus dem Bericht „Rückschlüsse zum polizeitaktischen Vorgehen
der Bundeskriminalpolizei und ihren hierfür zur Verfügung stehenden Einsatzmitteln gezogen
werden können. Dies wiederum könnte die gerichtspolizeilichen Ermittlungen beeinträchtigen
oder zu einer konkreten Gefährdung der eingesetzten Mitarbeitenden von fedpol führen“. Als
Ausnahmegründe führte fedpol namentlich „Art. 7 Abs. 1 Bst. b (mögliche Beeinträchtigung der
zielkonformen Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen), Bst. c (Gefährdung der
inneren und äusseren Sicherheit der Schweiz), sowie Bst. g (Gefahr der Offenbarung von
Berufs-, Geschäfts-, oder Fabrikationsgeheimnissen)“ auf.
3.
Der Antragsteller reichte am 17. September 2010 beim Eidgenössischen Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) einen Schlichtungsantrag ein. Er war der Ansicht,
dass die Einsicht in den verlangten Bericht nicht pauschal verweigert werden könne, und bat
den Beauftragten, zu prüfen, ob ihm der Dokumentenzugang zu Recht verweigert worden sei
oder ob fedpol das Dokument (inkl. Anhänge) allenfalls mit gewissen Schwärzungen zur
Verfügung stellen müsse.




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4.
Auf Ersuchen des Beauftragten hin verwies fedpol in seiner Stellungnahme am
19. November 2010 auf die Verordnung über den Schutz von Informationen des Bundes
(Informationsschutzverordnung, ISchV, SR 510.411) und führte aus, dass als vertraulich
klassifizierte Informationen unter Berücksichtigung von Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ auszulegen
seien. Es handle sich um Informationen, deren Bekanntwerden die zielkonforme Durchführung
konkreter behördlicher Massnahmen beeinträchtigen könne, weil Rückschlüsse auf
polizeitaktisches Vorgehen und ihre hierfür zur Verfügung stehende Einsatzmittel gezogen
werden könnten. Dies wiederum beeinträchtige die gerichtspolizeilichen Ermittlungen oder
könnte zu einer konkreten Gefährdung der Mitarbeitenden von fedpol führen. fedpol brachte
vor, dass der Schutzauftrag nach Art. 9 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die verdeckte
Ermittlung (BVE) 1 nicht mehr erfüllt werden könnte. Im Übrigen führte fedpol die
Ausnahmeklauseln von Art. 7 Abs. 1 Bst. c und g BGÖ für die Zugangsverweigerung auf. Das
Bundesamt argumentierte anhand von verschiedenen Beispielen, welche im Bericht über die
dezentral getätigten Beschaffungen aufgeführt sind (z.B. Autobahnvignetten oder
Telekomgeräte), dass diese Artikel grundsätzlich nicht vertraulich seien. In Kombination mit der
Offenlegung des Gesamtbetrages könne sich jedoch ein Hinweis auf die Anzahl der Fahrzeuge
der entsprechenden Abteilungen von fedpol ergeben. Diese Information müsse geschützt
werden, da sonst Rückschlüsse über die Einsatzstärke von fedpol gemacht werden könnten.
5.
In Bezug auf den vom Antragsteller verlangten Bericht reichte fedpol mit seiner Stellungnahme
die für den Schlichtungsantrag relevanten Dokumente, aus welchen dezentral getätigte
Beschaffungen bei fedpol aus dem Jahre 2009 resultieren, ein. Es handelte sich dabei u.a. um
einen Brief von fedpol an das Bundesamt für Bauten und Logistik (BBL) vom 25. Januar 2010
bezüglich Reporting 2009 über dezentral getätigte Beschaffungen von fedpol (Dokument 1) und
in der Beilage eine als vertraulich klassifizierte Tabelle (Dokument 2) seiner Beschaffungen. In
dieser Tabelle, datiert vom 20. Januar 2010, sind die Beschaffungsartikel aufgelistet. Sie enthält
die Rubriken „Beschaffungsobjekt“, „bestellt bei“ (Vertragspartner), „Gesamtkosten inkl. MWSt.“,
„CPV Code“ und „Kategorie“ des jeweiligen Beschaffungsobjektes. Ausserdem befand sich
unter den eingereichten Dokumenten ein Brief von fedpol an das BBL vom 13. Juli 2010
bezüglich Reporting 2009 über dezentral getätigte Beschaffungen von zwei Abteilungen der
Bundeskriminalpolizei (BKP) (Dokument 3), ein Bericht von fedpol zuhanden der
Beschaffungskommission des Bundes (BKB) vom 9. Juli 2010 betreffend Direktbeschaffungen
(Dokument 4), eine Kostentabelle über den Ersatz und Neuanschaffungen, welche eine
Abteilung der BKP betreffen, unterteilt in die Rubriken „Art und Umfang“, „Preis: CHF“ und
„Total“ (Dokument 5) und eine Kostentabelle über den Ersatz und Neuanschaffungen, welche
eine weitere Abteilung der BKP betreffen, unterteilt in die Rubriken „Art und Umfang“, „Preis:
CHF“ und „Total“ (Dokument 6).
II.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
A.
Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
6.
Gemäss Art. 13 BGÖ kann eine Person einen Schlichtungsantrag beim Beauftragten
einreichen, wenn die Behörde den Zugang zu amtlichen Dokumenten einschränkt, aufschiebt
oder verweigert, oder wenn die Behörde innert der vom Gesetz vorgeschriebenen Frist keine
Stellungnahme abgibt.

1 Art. 9 Abs. 1 BVE: „Ermittlerinnen oder Ermittler haben Anspruch darauf, dass ihnen der bestmögliche Schutz gewährt wird,
um Gefahren für Leib und Leben abzuwenden.“ AS2004 1409; BVE nicht mehr in Kraft; Aufhebung per 1. Januar 2011.




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7.
Der Beauftragte wird nicht von Amtes wegen, sondern nur auf Grund eines schriftlichen
Schlichtungsantrags tätig.2 Berechtigt, einen Schlichtungsantrag einzureichen, ist jede Person,
die an einem Gesuchsverfahren um Zugang zu amtlichen Dokumenten teilgenommen hat. Für
den Schlichtungsantrag genügt einfache Schriftlichkeit. Aus dem Begehren muss hervorgehen,
dass sich der Beauftragte mit der Sache befassen soll. Der Schlichtungsantrag muss innert
20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde schriftlich eingereicht werden.
8.
Der Antragsteller hat ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ bei fedpol eingereicht und eine
ablehnende Antwort erhalten. Als Teilnehmer an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren ist
er zur Einreichung eines Schlichtungsantrags berechtigt. Der Schlichtungsantrag wurde
formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der
Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht.
9.
Das Schlichtungsverfahren kann auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten stattfinden. Die Festlegung des Verfahrens im
Detail obliegt alleine dem Beauftragten.3
10.
Kommt keine Einigung zu Stande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche
Lösung, ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der
Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.
B.
Materielle Erwägungen
11.
Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der
Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ, SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die
Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde. Er prüft damit im
Schlichtungsverfahren einerseits beispielsweise, ob die für das Zugangsgesuch zuständige
Behörde den Begriff des amtlichen Dokumentes (Art. 5 BGÖ) sowie die in Art. 7 f. BGÖ
vorgesehenen Ausnahmeklauseln oder die Bestimmungen in Bezug auf den Schutz der
Personendaten (Art. 9 BGÖ) rechtmässig angewendet hat. Andererseits prüft er in jenen
Bereichen, in denen das Öffentlichkeitsgesetz der Behörde bei der Bearbeitung eines
Zugangsgesuches einen gewissen Ermessensspielraum verleiht (z.B. Art der Einsichtnahme in
amtliche Dokumente), ob die von der Behörde gewählte Lösung auf die Umstände des
jeweiligen Falls abgestimmt und angemessen ist. Dabei kann der Beauftragte entsprechende
Vorschläge im Rahmen des Schlichtungsverfahrens machen (Art. 12 Abs. 2 VBGÖ) oder
gegebenenfalls eine entsprechende Empfehlung erlassen (Art. 14 BGÖ).4
12.
Der Grundsatz der Öffentlichkeit will die demokratische Kontrolle über das Verwaltungshandeln
nicht nur sicherstellen, sondern erst ermöglichen und soll darüber hinaus zur Glaubwürdigkeit
staatlichen Verwaltungshandelns beitragen.5 Dies kann gerade bei der polizeilichen
Ermittlungstätigkeit für die Gesellschaft von grosser Wichtigkeit sein und ergibt sich im Übrigen
deutlich aus dem Zweckartikel des Öffentlichkeitsgesetzes, gemäss dem die Transparenz über
den Auftrag, die Organisation und die Tätigkeit der Verwaltung gefördert werden soll (Art. 1
BGÖ). In letzter Konsequenz soll damit verhindert werden, dass innerhalb der Verwaltung
Geheimbereiche entstehen können. Erst ein (inhaltlich möglichst weitgehendes)
Zugänglichmachen von Dokumenten, welche Informationen über die von fedpol dezentral
getätigten Beschaffungen enthalten, erlaubt es der Öffentlichkeit, sich ein eigenes und

2 BBl 2003 2023.
3 BBl 2003 2024.
4 Christine Guy-Ecabert, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 13, RZ 8.
5 BBI 2003 1973.




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differenziertes Bild einerseits über den konkreten Inhalt und andererseits über die Tätigkeit der
polizeilichen Ermittlungen zu machen. Auch wenn fedpol mit sicherheitspolitischen Aufgaben
betraut ist, heisst dies nicht, dass grundsätzlich jedes seiner Dokumente dem
Öffentlichkeitsprinzip entzogen ist.
13.
Die vorliegend zu beurteilenden Briefe und Listen (Dokumente 1 bis 6) wurden von fedpol
erstellt, einer Verwaltungseinheit gemäss Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ. Sie enthalten die
Berichterstattung an das BBL und die BKB und wurden im Zusammenhang mit einer
öffentlichen Aufgabe erstellt. Somit stellen diese Unterlagen amtliche Dokumente i.S.v. Art. 5
BGÖ dar. fedpol hat von Beginn weg anerkannt, dass diese Dokumente grundsätzlich in den
Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes fallen. fedpol hat keine Spezialbestimmungen
gemäss Art. 4 BGÖ geltend gemacht. Für den Beauftragten sind denn auch keine solchen
ersichtlich.
14.
fedpol verweigerte den Zugang zum Dokument 2 u.a. auch mit dem Verweis auf die
Klassifizierung („vertraulich“). Das Bundesamt brachte vor, dass der Klassifizierungskatalog
vom 18. Januar 2008, den die Koordinationsstelle für den Informationsschutz im Bund gestützt
auf Art. 8 und 20 Abs. 3 Bst. a ISchV erlassen hat, festlege, dass Informationen mit erhöhtem
Schutzbedarf betreffend Organisation, Personal, Dokumentation, Finanzen, Infrastruktur,
Technik und Einsatzdoktrin der Sonderformationen mit sensiblem Aufgabenbereich der BKP als
„vertraulich“ zu klassifizieren seien. fedpol wies darauf hin, dass als vertraulich klassifizierte
Informationen im konkreten Fall „im Lichte der Ausnahmeklauseln des Öffentlichkeitsgesetzes,
vorliegend des Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ, auszulegen sind“. Ausserdem verwies fedpol
allgemein auf das Vorliegen der beiden Ausnahmeregelungen Art. 7 Abs. 1 Bst. c und Bst. g
BGÖ.
15.
Als Klassifizierung wird der Vorgang bezeichnet, bei welchem die Behörde eine konkrete
Information dem Klassifizierungskatalog (Art. 8 ISchV) entsprechend beurteilt und mit dem
Klassifizierungsvermerk formell kennzeichnet (Art. 3 Bst. f ISchV). Entsprechend dem Grad der
Schutzwürdigkeit von Informationen werden drei Klassifizierungsstufen unterschieden: „geheim“
(Art. 5 ISchV), „vertraulich“ (Art. 6 ISchV) oder „intern“ (Art. 7 ISchV).
Die Umschreibung der Klassifizierungsstufen orientiert sich stark am Wortlaut der
Ausnahmebestimmungen von Art. 7 BGÖ und muss – wie von fedpol zu Recht angeführt –
denn auch „im Lichte dieser Bestimmungen“6 ausgelegt werden.
16.
Die Tatsache, dass ein amtliches Dokument klassifiziert ist, mag ein gewichtiges Element in der
Beurteilung des Zugangsgesuches darstellen, aber alleine aufgrund der Klassifizierung darf der
Zugang nicht verweigert werden.7 Bezieht sich nämlich ein Zugangsgesuch auf ein
klassifiziertes Dokument, muss gemäss Art. 11 Abs. 5 VBGÖ geprüft werden, ob dieses
entklassifiziert werden kann. Gemäss Art. 13 Abs. 3 ISchV wiederum prüft die zuständige
Stelle, unabhängig von einem allfälligen Klassifizierungsvermerk, ob der Zugang nach
Öffentlichkeitsgesetz zu gewähren, zu beschränken, aufzuschieben oder zu verweigern ist. Bei
der Prüfung der Frage, ob die Klassifizierung überhaupt noch gerechtfertigt ist, muss die
zuständige Stelle u.a. auch abklären, ob sämtliche Teile eines Dokuments noch zurückbehalten
werden müssen, um den angestrebten Schutz bestimmter Interessen sicherzustellen. Ergibt die
Prüfung, dass die Klassifizierung nicht mehr gerechtfertigt ist, muss das Dokument (als Ganzes
oder in Teilen) entklassifiziert und der Zugang gewährt werden.8 Mit anderen Worten führt die

6 Stephan C. Brunner, Die neue Informationsschutzverordnung des Bundes: Das Öffentlichkeitsprinzip am Scheideweg?, in
medialex 1/08, Ziff. 2.
7 Handkommentar zum BGÖ, Art. 4 Rz 30; Handkommentar zum BGÖ, Art. 12 RZ 8; Bundesamt für Justiz, „Umsetzung des

Öffentlichkeitsprinzips in der Bundesverwaltung: Häufig gestellte Fragen“ Ziffer 4.3 (Stand 25. Februar 2010).
8 BBI 2003 2006.




5/10

Koordination des Öffentlichkeitsgesetzes und der Informationsschutzverordnung dazu, dass im
Rahmen der Beurteilung eines Zugangsgesuchs nur Klassifizierungen von Informationen
gerechtfertigt sind, soweit eine Ausnahmebestimmung nach Art. 7 Abs. 1 BGÖ oder einer der
Sonderfälle von Art. 8 Abs. 1-4 BGÖ vorliegt.
17.
Vorliegend wurde das Dokument 2 als vertraulich klassifiziert. Gemäss Art. 6 ISchV kann die
Kenntnisnahme von derart eingestuften Informationen durch Unberechtigte den
Landesinteressen Schaden zufügen, insbesondere wenn das Bekanntwerden die zielkonforme
Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen (Art. 6 Abs. 1 lit. b ISchV) oder die
Sicherheit der Bevölkerung (Art. 6 Abs. 1 Bst. c ISchV) sowie die Aufgabenerfüllung von Teilen
der Bundesverwaltung (Art. 6 Abs. 1 Bst. e ISchV) beeinträchtigt.
Wie oben ausgeführt, müssen diese Umschreibungen im Lichte der Ausnahmeklausel des
Öffentlichkeitsgesetzes gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ interpretiert werden. Dabei muss auch
geprüft werden, ob – und im welchem Umfang – die Klassifizierungstufe „vertraulich“ in Bezug
auf den zu beurteilenden Bericht noch gerechtfertigt ist.
Im Weiteren gilt es daher zu prüfen, ob die Voraussetzungen für die Beschränkung des
Zugangs nach Art. 7 Abs. 1 Bst. c und g BGÖ gegeben sind.
18.
Ob eine Ausnahme gemäss Art. 7 Abs. 1 BGÖ gegeben ist, hängt nicht von einer Abwägung
der Interessen der Verwaltung an der Geheimhaltung und des Interesses des Gesuchstellers
auf Zugang ab. Der Gesetzgeber hat diese Interessenabwägung bereits vorweggenommen,
indem er in Art. 7 Abs. 1 BGÖ abschliessend die Fälle der überwiegenden öffentlichen oder
privaten Interessen aufgezählt hat, welche das öffentliche Interesse auf Zugang überwiegen9.
Eine solche Abwägung darf die Behörde nur im Fall von Art. 7 Abs. 2 BGÖ vornehmen, falls ein
Dokument Personendaten enthält, die nicht anonymisiert werden können.10 Die Behörde muss
beweisen, dass die im Öffentlichkeitsgesetz festgelegten Ausnahmebestimmungen gegeben
sind.11
19.
Der im Öffentlichkeitsgesetz verankerte Schutzmechanismus von Geheimhaltungsinteressen
beruht nach Art. 7 Abs. 1 BGÖ einzig auf dem Bestehen oder Nichtbestehen eines
Schadensrisikos. Dabei müssen kumulativ folgende zwei Bedingungen vorliegen: Erstens muss
das von der Behörde geltend gemachte Interesse durch die Offenlegung erheblich
beeinträchtigt werden, und zweitens muss ein ernsthaftes Risiko bestehen, dass die
Beeinträchtigung eintritt.12 Ist eine solche lediglich denkbar oder im Bereich des Möglichen, darf
der Zugang nicht verweigert werden. Damit die Ausnahme wirksam wird, muss der Schaden
„nach dem üblichen Lauf der Dinge“ mit hoher Wahrscheinlichkeit eintreten. Im Zweifelsfall ist
der Zugang zu gewähren.13
20.
Falls ein amtliches Dokument aus der Sicht der Behörde Informationen enthält, deren
Bekanntwerden ein Schadensrisiko beinhaltet, bedeutet das nicht, dass das ganze Dokument
oder bestimmte Informationen daraus unbesehen als Ausnahmefall nach Art. 7 BGÖ zu
betrachten sind. Die Behörde ist verpflichtet, bei jeder Gesuchserteilung das

9 Bertil Cottier/Rainer J. Schweizer/Nina Widmer, in: Brunner/Mader, (Hrsg.), Handkommentar zum BGÖ, Art. 7 Rz. 5.
10 Art. 7 Abs. 2 BGÖ, Art. 9 BGÖ und Art. 6 VBGÖ.
11 Bertil Cottier/ Rainer J. Schweizer/Nina Widmer, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 7 RZ
4.; Urteil des BVGer, A-1135/2011 vom 7. Dezember 2011 E.6.
12 Bertil Cottier/Rainer J. Schweizer/Nina Widmer, in: Brunner/Mader, (Hrsg.), Handkommentar zum BGÖ, Art. 7 Rz. 4.
13 Bertil Cottier/Rainer J. Schweizer/Nina Widmer, in: Brunner/Mader, (Hrsg.), Handkommentar zum BGÖ, Art. 7 Rz. 4; BBI
2003 2009, Empfehlung vom 29. August 2008, Ziffer II.B.4; sowie Stephan C. Brunner, Interessensabwägung im
Vordergrund, digma 4/2004, S. 162.




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Verhältnismässigkeitsgebot14 zu beachten. Es verlangt im Falle einer Beschränkung immer die
mildeste mögliche Variante zu wählen.15 Die Behörde hat demnach durch Güterabwägung zu
prüfen, ob anstelle einer vollkommenen Verweigerung das amtliche Dokument teilweise
zugänglich gemacht werden kann oder ob allenfalls ein Aufschub in Frage kommt.
21.
Der von fedpol aufgeführte Ausnahmegrund von Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ hält fest, dass der
Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert wird, wenn
durch seine Gewährung die zielkonforme Durchführung behördlicher Massnahmen
beeinträchtigt würde. Diese Bestimmung schützt die Vorbereitung einer Verwaltungshandlung.
Das Bundesverwaltungsgericht hat festgehalten, dass sich mit dieser Ausnahme die
Nichtzugänglichkeit praktisch jeder Information rechtfertigen lasse, wenn sie wörtlich ausgelegt
werde und erläutert: „Deshalb ist es wichtig, dass die Ausnahmebestimmung nur eingesetzt
wird, wenn die Offenlegung der durchzuführenden Massnahmen deren Erfolg ernsthaft
gefährdet. Mit anderen Worten, die Geheimhaltung dieser Vorkehrungen muss der Schlüssel zu
ihrem Erfolg darstellen“.16
22.
fedpol argumentierte im Zusammenhang mit dem Dokument 2 als Beispiel in Bezug auf
Autobahnvignetten oder Autos, dass mittels Wissen der verkauften Autobahnvignetten
Rückschlüsse auf die Anzahl Autos resp. die Einsatzstärke und somit auf die Polizeitaktik von
fedpol ermöglicht würden. Sodann brachte fedpol als weiteres Beispiel vor, dass der Kauf eines
Schrankes im Falle einer Bekanntgabe des Vertragspartners an sich unverfänglich sei,
abgesehen von dem Fall, in welchem die Lieferfirma bekannt sei. Bei dieser liesse sich unter
Umständen feststellen, wann sie den Schrank an welche Adresse geliefert habe. Nicht nur
Journalisten, auch interessierte kriminelle Kreise könnten diese Daten recherchieren. Auf diese
Weise könnte „ein legendierter Tarnstandort (d.h. ein Standort, der für Observationen oder
verdeckte Ermittlungen mit einer entsprechenden Legende getarnt wurde) – später auch
womöglich die Wohnung eines geschützten Zeugen – aufgedeckt und damit völlig unbrauchbar“
gemacht werden. Die Folgen wären gemäss fedpol gravierend: Der Schutz der betroffenen
Ermittler sowie der Zeugen könnten nicht mehr gewährleistet werden und es müssten neue
Geschäftsbeziehungen mit Lieferanten, Vermietern, etc. aufgebaut und neue Standorte
eingerichtet werden, was grosse finanzielle Mehrkosten verursachen würde. Ausserdem
brachte fedpol vor, dass die BKB die dezentrale Beschaffung gestützt auf Art. 3 Abs. 2 Bst. a
des Bundesgesetzes über das öffentliche Beschaffungswesen (BöB; SR 172.056.1) bzw. auf
Art. 5 Abs. 1 der Verordnung über die Organisation des öffentlichen Beschaffungswesens (VöB;
SR 172.056.11) nur deshalb ohne Weiteres bewilligt habe, weil sie nach der Prüfung der
fraglichen Daten mit fedpol und der Koordinationsstelle für den Informationsschutz im Bund der
einhelligen Ansicht gewesen sei, dass diese Daten unbedingt geschützt werden müssten und
nicht an die Öffentlichkeit gelangen dürfen.
23.
Es ist für den Beauftragten in Bezug auf das Dokument 2 nicht ersichtlich, weshalb das
Bekanntmachen von so allgemeinen Informationen wie gekauften Artikel wie beispielsweise
Heftklammern, Schränke, Holzlatten, Handschuhe, Autobahnvignetten, Autos, etc. geeignet
sein soll, die von fedpol aufgeführten Massnahmen im oben beschriebenen Sinn konkret zu
beeinträchtigen. Nur aufgrund des Wissens um die Anzahl der beschafften Güter, wie z.B.
Fahrzeuge oder Nachtsichtgeräte, kann man keine Rückschlüsse auf die Polizeitaktik im
verdeckten Bereich ziehen. Eine erhebliche Beeinträchtigung des öffentlichen oder privaten
Interesses ist durch diese Offenlegung nicht gegeben.

14 Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes vom 15. September 2009, A-3631/2009, Erw. 2.6, Erw. 3.4.1, Erw. 3.5.1 und Erw. 4;
BGE 133 II 209 Erw. 2.3.3.
15 Bundesamt für Justiz, Leitfaden Gesuchsbeurteilung und Checkliste, Ziffer 2.4.
16 Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. Oktober 2010, (A-3443/2010), Ziff. 5.2; Handkommentar BGÖ, Art. 7 RZ 23 ff.




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24.
Die Offenlegung der übrigen Dokumente (1 und 3 bis 6), bei denen es sich inhaltlich vor allem
um den Umfang der Ausgaben der Beschaffungen handelt, gefährdet nach Ansicht des
Beauftragten weder die polizeiliche Ermittlungstätigkeit, noch die Sicherheit der Mitarbeitenden
von fedpol, noch die öffentliche Sicherheit. Dies umso mehr, weil die Mitarbeitenden in den vom
Antragsteller verlangten Dokumenten lediglich als Unterzeichnende aufgeführt sind und kein
Hinweis aus den Dokumenten ergeht, dass diese Mitarbeitenden konkret in der polizeilichen
Ermittlung tätig sind. Ausserdem sind in diesen Dokumenten keine Namen von
Vertragspartnern enthalten. Es ist somit nicht ersichtlich, inwiefern die Bekanntgabe der
Vertragspartner von fedpol und die Anzahl und der Umfang der von fedpol gekauften Artikel die
polizeiliche Ermittlungstätigkeit erheblich beeinträchtigen bzw. das Risiko entstehen könnte,
dass eine Beeinträchtigung der zielkonformen Durchführung von polizeilichen Massnahmen mit
hoher Wahrscheinlichkeit eintritt.
25.
Nach Einschätzung des Beauftragten ist fedpol der Beweis nicht gelungen, dass das
Bekanntmachen der in Ziff. 5 erwähnten Dokumente ein ernsthaftes Schadensrisiko darstellt
und die zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen mit hoher
Wahrscheinlichkeit beeinträchtigt wird. Der Beauftragte ist der Ansicht, dass der Schutzauftrag
resp. die polizeiliche Ermittlungstätigkeit von fedpol auch nach Bekanntmachung der in Ziff. 5
erwähnten Dokumente weiterhin problemlos erfüllt werden kann und die zielkonforme
Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen und Ermittlungserfolge durch die Kenntnis
der erworbenen Beschaffungsobjekte nicht beeinträchtigt wird. Nach Einschätzung des
Beauftragten kann sich fedpol daher nicht auf Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ berufen. Gemäss Art. 11
Abs. 5 VBGÖ prüft daher die zuständige Stelle eine mögliche Entklassifizierung des
Dokuments 2.
26.
fedpol verwies in seiner Stellungnahme ausserdem pauschal auf das Vorliegen der beiden
Ausnahmeregelungen Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ (Gefährdung der inneren oder äusseren
Sicherheit der Schweiz) und auf Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ (Berufs-, Geschäfts- oder
Fabrikationsgeheimnisse). Es verzichtete darauf, darzulegen, inwiefern die innere oder äussere
Sicherheit der Schweiz resp. Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse tatsächlich bei
der Herausgabe der fraglichen Dokumente tangiert wären.
27.
fedpol hat gemäss Einschätzung des Beauftragten nicht hinreichend bewiesen, weshalb
Ausnahmegründe nach Art. 7 Abs. 1 Bst. c und g BGÖ vorliegen, sondern lediglich pauschal
auf diese Bestimmungen verwiesen. Eine Verweigerung des Zugangs zu den verlangten
Dokumenten ist ohne qualifizierte Begründung in Bezug auf die relevanten Textpassagen
jedoch nicht rechtmässig.
28.
Die hier zu beurteilenden Dokumente beinhalten sowohl Angaben von Mitarbeitenden von
fedpol (Name, Vorname, Funktion, Kurzzeichen, E-Mail-Adresse; Dokumente 1 bis 4) als auch
Namen von Unternehmen (Dokument 2) und somit Personendaten Dritter. Der Begriff
Personendaten im Öffentlichkeitsgesetz entspricht der Definition im Bundesgesetz über den
Datenschutz (DSG, SR 235.1).17 Demnach sind Personendaten alle Angaben, die sich auf eine
bestimmte oder bestimmbare Person beziehen (Art. 3 Bst. a DSG). Amtliche Dokumente, die
Personendaten enthalten, sind nach Möglichkeit vor der Einsichtnahme zu anonymisieren (Art.
9 Abs. 1 BGÖ).
29.
Der in Art. 9 Abs. 1 BGÖ vorgesehene Schutz von Personendaten gilt nicht im gleichem
Umfang für Mitarbeitende der öffentlichen Verwaltung. Haben diese Personen in Erfüllung einer
öffentlichen Aufgabe gehandelt, können sie den Schutz ihrer Privatsphäre nicht in gleichem

17 Rainer J. Schweizer/Nina Widmer, in: Brunner/Mader, (Hrsg.), Handkommentar zum BGÖ, Art. 3 Rz. 7.




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Masse geltend machen wie „private Dritte“. Sie müssen sich die in Ausübung ihrer öffentlichen
Funktion vertretenen Ansichten und Positionen anrechnen lassen, weshalb in diesem
Zusammenhang ihre Personendaten nicht zu anonymisieren sind. Auf die Offenlegung der
Personendaten kann nur verzichtet werden, wenn deren Zugänglichmachung für die
betroffenen Mitarbeitenden konkrete Nachteile hätte oder mit grosser Wahrscheinlichkeit haben
könnte.18 In Bezug auf die zu beurteilenden Mitarbeiterdaten der Dokumente 1 bis 6 ist
vorliegend jedoch nach Ansicht des Beauftragten nicht davon auszugehen, dass deren
Offenlegung für die Betroffenen konkrete Nachteile, insbesondere für eine allfällige polizeiliche
Ermittlungstätigkeit, zur Folge hat.19
30.
Nach Ansicht des Beauftragten sind vorliegend im Falle der Zugänglichmachung der
Personendaten für die Mitarbeitenden keine entsprechenden konkreten nachteiligen Folgen zu
erwarten.
31.
Art. 9 Abs. 2 BGÖ hält fest, dass Zugangsgesuche, die sich auf amtliche Dokumente beziehen,
welche nicht anonymisiert werden können, nach Art. 19 DSG zu beurteilen sind. Der
Antragsteller verlangt Zugang zu den Dokumenten über die dezentral getätigten Beschaffungen
bei fedpol, insbesondere der Liste des Dokumentes 2 mit den Beschaffungsartikeln, den
Vertragspartnern, den Gesamtkosten und den Kategorien der Beschaffungsobjekte. Er hat
genau aufgrund des Interesses an diesen Angaben den Zugang zu den Dokumenten verlangt,
weshalb eine Anonymisierung nicht möglich ist.
32.
Art. 19 Abs. 1bis DSG ermöglicht es den Bundesbehörden, von Amtes wegen oder gestützt auf
das Öffentlichkeitsgesetz Personendaten bekannt zu geben, wenn diese im Zusammenhang mit
der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen (Bst. a) und an deren Bekanntgabe ein
überwiegendes öffentliches Interesse besteht (Bst. b). Diese Bestimmung stellt eine
Koordinationsnorm zu Art. 7 Abs. 2 BGÖ dar. Gemäss Art. 7 Abs. 2 BGÖ wird der Zugang zu
amtlichen Dokumenten eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine
Gewährung die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt werden kann; ausnahmsweise kann jedoch
das öffentliche Interesse am Zugang überwiegen.
Es ist zu beachten, dass bei der Feststellung des überwiegenden öffentlichen Interesses eine
Interessensabwägung zwischen dem Schutz der Privatsphäre des Dritten und dem öffentlichen
Interesse am Zugang zum fraglichen Dokument vorgenommen wird (Art. 6 Abs. 1 VBGÖ). Art. 6
Abs. 2 VBGÖ umfasst eine nicht abschliessende Auflistung von Fällen, bei denen das
öffentliche Interesse am Zugang überwiegen kann; so regelt Bst. c den Fall der Person, deren
Privatsphäre durch die Zugänglichmachung beeinträchtigt werden könnte, zu einer dem
Öffentlichkeitsgesetz unterstehenden Behörde in einer rechtlichen oder faktischen Beziehung
steht, aus der ihr bedeutende Vorteile erwachsen.
33.
Anlässlich der Prüfung der Voraussetzungen von Art. 19 Abs. 1bis DSG kann zu Bst. a
vorausgeschickt werden, dass die betreffenden Personendaten im Zusammenhang mit der
Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe stehen.20 In Bezug auf das öffentliche Interesse ist
ersichtlich, dass die betroffenen Unternehmen genau durch die Vertragsschliessung in einem
besonderen Verhältnis zu fedpol stehen. Denn die Vertragspartner, bei welchen fedpol Artikel
beschafft hat, stehen zu diesem in einer besonderen rechtlichen oder faktischen Beziehung,
wodurch ihnen finanzielle Vorteile erwachsen (Art. 6 Abs. 2 Bst. c VBGÖ). Ebenso besteht im
vorliegenden Fall ein berechtigtes öffentliches Interesse an der korrekten Umsetzung des

18 Handkommentar BGÖ, Art. 7 RZ 80; Art. 9 RZ 14; Empfehlung vom 23. Dezember 2008 EDA/ Visa-Inspektionsberichte,
Ziffer II.B.2.2.
19 s.a. Ziff. 24.
20 vgl. dazu Ziff. 12.




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Öffentlichkeitsgesetzes: Es soll in Erfahrung gebracht werden können, mit welchen
Vertragspartnern fedpol konkret Verträge für die dezentralen Beschaffungen geschlossen hat.
34.
Hinsichtlich der Prüfung der Beeinträchtigung der Privatsphäre ist festzuhalten, dass es
vorliegend bei den zu beurteilenden Personendaten lediglich um die Namen der jeweiligen
Lieferanten geht. Die Publikation der Namen von Dritten, welchen die Durchführung bestimmter
Aufträge übertragen wurde, wird von der Lehre generell als unproblematisch angesehen.21 Eine
Publikation ist ebenso unproblematisch, wenn es unwahrscheinlich ist, dass sie die
Privatsphäre der betroffenen Person beeinträchtigt.22
Es ist für den Beauftragten nicht ersichtlich, inwiefern den betroffenen Vertragspartnern ein
Nachteil entstehen sollte resp. welche Risiken für die Unternehmen entstehen, wenn der Bürger
erfährt, welche Beschaffungsobjekte sie an fedpol verkauft haben. Durch die
Zugangsgewährung zu den Dokumenten haben die betroffenen Vertragspartner auch keine
datenbezogene Risiken (wie z.B. Datenmissbrauch durch Dritte) zu befürchten, weshalb die
Offenlegung der Namen der Unternehmen lediglich als geringfügiger Eingriff in die Privatsphäre
zu werten ist.
35.
Da die Privaten mit der Verwaltung vertragliche Bindungen eingehen, ist es durchaus
angebracht und verhältnismässig, Informationen über diese Bindungen offenzulegen.23
Ausserdem ist daran zu erinnern, dass die Kontrolle der Bürger durch das Öffentlichkeitsprinzip
explizit gewollt ist. Der Beauftragte stellt daher fest, dass ein grösseres öffentliches Interesse
am Zugang gegenüber jenem der betroffenen Dritten am Schutz ihrer Privatsphäre besteht.
Daher kann vorliegend festgehalten werden, dass ein überwiegendes öffentliches Interesse
gemäss Art. 6 Abs. 2 Bst. c VBGÖ an der Transparenz gegenüber dem privaten Interesse der
Unternehmen an der Geheimhaltung vorliegt.24
36.
Nach Einschätzung des Beauftragten überwiegt im vorliegenden Fall das öffentliche Interesse
am uneingeschränkten Zugang zu den Dokumenten 1 bis 6 gegenüber dem Schutz der
Privatsphäre der Vertragspartner von fedpol gemäss Art. 7 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 19 Abs. 1bis
DSG.
37.
Zusammenfassend gelangt der Beauftragte damit zu folgendem Ergebnis: Durch die
Offenlegung der amtlichen Dokumente 1 bis 6 ist kein Ausnahmetatbestand von Art. 7 Abs. 1
BGÖ erfüllt. Für die Mitarbeitenden von fedpol sind durch die Offenlegung ihrer Personendaten
keine nachteiligen Folgen zu erwarten. Ausserdem überwiegt das öffentliche Interesse an der
Transparenz gegenüber dem Schutz der Privatsphäre betroffener Unternehmen.

21 Urteil des BVGer A-1135/2011 vom 7. Dezember 2011 E. 7.1.1.; Jöhri; BBI 2003 1963, hier 2013; vgl. Bundesamt für Justiz,
Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips in der Bundesverwaltung: Häufig gestellte Fragen, Version vom 5. Juli 2012, Ziff.
3.2.3.
22 Bundesamt für Justiz, Gutachten über die Zugänglichkeit nach dem Öffentlichkeitsgesetz von Angaben über
Beratungsmandate, 5. Juli 2012, S. 8.
23 Stephan C. Brunner, Öffentlichkeit der Verwaltung und informationelle Selbstbestimmung: Von Kollisionen und
Verkehrsregeln, in Selbstbestimmung und Recht, Festgabe für Rainer J. Schweizer zum 60. Geburtstag, 2003, S. 53.
24 Stephan C. Brunner, Öffentlichkeit der Verwaltung und informationelle Selbstbestimmung: Von Kollisionen und
Verkehrsregeln, in Selbstbestimmung und Recht, Festgabe für Rainer J. Schweizer zum 60. Geburtstag, 2003, S. 52.




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III.
Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragte:
38.
Das Bundesamt für Polizei fedpol gewährt den Zugang zu den in Ziffer 5 erwähnten
Dokumenten 1 bis 6.
39.
Das Bundesamt für Polizei fedpol erlässt eine Verfügung nach Art. 5 des Bundesgesetzes über
das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), wenn es in Abweichung von Ziffer 38 den
Zugang nicht gewähren will.
40.
Das Bundesamt für Polizei fedpol erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang dieser
Empfehlung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ).
41.
Der Antragsteller kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung beim Bundesamt
für Polizei fedpol den Erlass einer Verfügung nach Art. 5 VwVG verlangen, wenn er mit der
Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs. 1 BGÖ).
42.
Gegen die Verfügung kann der Antragsteller beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde
führen (Art. 16 BGÖ).
43.
Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am
Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name des Antragstellers anonymisiert (Art. 13 Abs.
3 VBGÖ).
44.
Die Empfehlung wird eröffnet:

-
X
-
Bundesamt für Polizei fedpol
Nussbaumstrasse 29
3003 Bern



Hanspeter Thür