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Recommandation du 6 septembre 2023: PostCom / Rapport d’expertiseLibre formation de l’opinion et de la volonté d’une autorité (art. 7 al. 1 let. a LTrans) - Secrets d'affaires (art. 7 al. 1 let. g LTrans) - Communication des données personnelles de tiers (art. 7 al. 2 LTrans, ancien art. 9 al. 2 LTrans, art. 19 al. 1bis aLPD)PDF352.99 kB6. September 2023
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Préposé fédéral à la protection des données et à la
transparence
PFPDT


Berne, 6 septembre 2023
Recommandation
selon l’art. 14 de la loi sur la transparence
concernant la procédure de médiation entre
X., représentée par Z.
(demanderesse selon l’art. 13 al. 1 let. c LTrans)
et
la Commission fédérale de la poste PostCom

I
Le Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence constate :
1.
Le 6 octobre 2022, la Commission fédérale de la poste (PostCom) a rendu une décision, publiée
sur son site web1, en l’affaire X. SA concernant l’obligation d’annoncer selon l’art. 4 de la loi sur la
poste (LPO ; RS 783.0). Cette obligation d’annonce s’applique à quiconque propose en son nom
propre et à titre professionnel des services postaux à des clients. Par communiqué de presse du
3 novembre 20222, la PostCom a informé la population qu’à « la suite d’un examen approfondi du
modèle d’affaires et sur la base d’un rapport d’expertise, la PostCom a considéré que la société
X. SA n’est pas soumise à l’obligation d’annoncer. Elle qualifie les contrats liant X. à ses fournis-
seurs de contrats de vente par lesquels X. acquiert des marchandises qu’elle revend ensuite à
ses clients. Ce modèle ne remplit pas la condition de la fourniture de services postaux à des
tiers. » Elle a également fait part dans ce communiqué des conclusions de l’expert.
2.
Conformément à la loi fédérale sur le principe de la transparence dans l’administration (Loi sur la
transparence, LTrans, RS 152.3), une première demande d’accès a été adressée à la PostCom,
le 1er décembre 2022, afin d’à obtenir le rapport d’expertise daté 20 mai 2022 relatif à l’activité de
X. SA et à l’obligation d’annoncer (ci-après : le rapport d’expertise).
3.
Le 12 décembre 2022, la PostCom a informé X. SA, en application de l’art. 11 al. 1 LTrans, que
ses données étaient concernées par une demande d’accès et lui a soumis le rapport d’expertise
avec une proposition de caviardage préétablie afin que l’entreprise se détermine sur l’accès à

1 https://www.postcom.admin.ch/inhalte/PDF/Verfuegungen/VFG_18_2022_PostCom_Obligationdannoncer_Smood_20221006.pdf.
2 https://www.admin.ch/gov/fr/accueil/documentation/communiques.msg-id-91149.html.




2/11
accorder dans un délai de 10 jours. La PostCom a précisé à X. SA que si elle souhaitait étendre
les caviardages, elle devait en motiver les raisons.
4.
Par courriel du 20 décembre 2022, le représentant de X. SA a pris position et s’est opposé à
l’accès en s’appuyant sur l’art. 7 al. 1 let. a, let. g et 7 al. 2 LTrans. Le représentant a notamment
fait valoir que le rapport d’expertise décortique point par point le fonctionnement opérationnel et
juridique de sa cliente qui est la seule à utiliser ce modèle d’affaires, ce qui constitue un secret
d’affaires. En outre, le représentant a relevé que sa cliente s’était déjà plainte auprès de la Post-
Com de la divulgation, dans le communiqué de presse, d’aspects très précis de son fonctionne-
ment tirés du rapport d’expertise, sans qu’il ne soit tenu compte de ses remarques. Il a ajouté que
la décision publiée et le communiqué de presse étaient dans tous les cas suffisants pour satisfaire
à un éventuel besoin d’information du public. Il a également fait part de ses craintes quant à l’uti-
lisation du rapport d’expertise par le demandeur d’accès devant des instances judiciaires afin d’in-
fluencer leur processus de libre formation de l’opinion. Pour conclure, le représentant s’est opposé
à l’accès puisque « caviarder le rapport serait inadéquat car (1) il contient nombreuses références
à des pièces de la procédure qui ne font pas l’objet de la requête et qui doivent être caviardées,
(2) il décrit de nombreux éléments ressortant du secret d’affaires de X. SA, qui doivent être ca-
viardés, (3) il contient une analyse juridique détaillée fondée sur lesdits éléments ressortant du
secret d’affaires, qui doit également être caviardée. Au final, le rapport ne contiendrait pas plus
d’éléments que les résumés déjà rendus publics. »
5.
Le 22 décembre 2022, la PostCom a informé le représentant de X. SA de sa prise de position sur
la demande d’accès. En substance, après un rappel des faits, la PostCom a admis le caviardage
de passages complémentaires car leur divulgation représenterait un avantage concurrentiel pour
les concurrents, comme ces derniers pourraient reprendre la formulation des contrats de X. SA et
s’économiser ainsi une charge de travail. De surcroît, la PostCom a caviardé les passages relatifs
au modèle d’affaires de X. SA afin d’éviter d’engendrer un éventuel avantage concurrentiel via la
reprise de ce dernier par les concurrents sans qu’ils n’aient à fournir leur propre contribution.
L’autorité a transmis à X. SA la nouvelle proposition de caviardage. Pour les autres informations
contenues dans le rapport d’expertise, la PostCom a considéré que celles-ci ne constituent pas
des secrets d’affaires, car déjà connues du public, et qu’elles ne peuvent donc pas être noircies.
Concernant l’argument du représentant de X. SA relatif au fait que le demandeur d’accès ait initié
diverses procédures à son encontre et qu’il est à craindre qu’il cherche à influencer la décision
des autorités grâce au rapport d’expertise, l’autorité a souligné que le rapport d’expertise avait été
élaboré pour une procédure spécifique qui est désormais close et qu’elle ne voit pas comment ce
rapport pourrait influencer d’autres procédures car il aurait tout au plus qu’une portée informative.
De plus, la PostCom a relevé que les instances judiciaires qui devraient éventuellement rendre
une décision seraient libres de prendre en compte ou non ce rapport, elle a par conséquent estimé
qu’il n’existe pas d’exception au sens de l’art. 7 al. 1 let. a LTrans. L’autorité a conclu en se posi-
tionnant en faveur de l’accès partiel.
6.
Le même jour, la PostCom a informé le premier demandeur d’accès de l’état de la procédure et
de son intention d’accorder un accès partiel au document demandé ainsi que de l’opposition de
l’entreprise consultée.
7.
Par courrier du 22 décembre 2022, une seconde demande d’accès a été déposée auprès de la
PostCom en vue d’obtenir le rapport d’expertise. Le même jour, la PostCom a consulté X. SA, lui
a transmis un projet caviardé et l’a invité à se positionner d’ici au 3 janvier 2023.
8.
Le 1er janvier 2023, le représentant de X. SA s’est opposé à la divulgation du rapport et, après
avoir réitéré ses arguments (cf. ch. 4), a encore relevé qu’à « titre d’exemple, l’existence même
des droits, obligations ou modalités de collaboration spécifiques dans les contrats partenaires
relève du secret d’affaires, car celles-ci composent le modèle d’affaires globalement objet du se-
cret d’affaires. II est inutile, dans ce contexte, de caviarder uniquement les faits (mineure) ou un
aspect factuel, sans caviarder le raisonnement juridique (majeure) ou la conclusion, puisque ces
derniers révèlent également le mécanisme dont il est question. Ainsi, le caviardage parait impra-
ticable en raison de la nature du document sollicité, lequel forme nécessairement un tout vu son
but. » Le représentant a ensuite mentionné le fait que le rapport d’expertise contient des données
personnelles qui n’ont pas à être dévoilées, l’intérêt du public ayant déjà suffisamment été pris




3/11
en considération. De surcroit, il a ajouté que les informations demandées risquaient de servir à
initier des actions judiciaires contre sa mandante et à « […] influencer le sort d’autres procédures
devant d’autres autorités cantonales, fédérales ou par-devant des instances judiciaires (art. 7 al. 1
let. a LTrans) ». Finalement, le représentant de X. SA a considéré que les informations déjà ren-
dues publiques satisfont au besoin d’information du public et qu’« il n’existe aucun intérêt public
résiduel à la transparence qui serait prépondérant », raisons pour lesquelles il s’est opposé, au
nom de sa mandante, à l’accès.
9.
Par courrier du 9 janvier 2023, la PostCom a adressé sa prise de position relative à la seconde
consultation à X. SA. Elle a pour l’essentiel répété le contenu de sa première prise de position et
a conclu comme suit : « II est certes compréhensible que X. SA soit dérangée par l’octroi de l’ac-
cès à l’expertise, qui analyse ses activités point par point. Toutefois, on ne voit pas quelles con-
séquences ou quels inconvénients risquent réellement de toucher X. SA si l’accès à l’expertise
est octroyé. En effet, la décision 18/2022 du 6 octobre 2022 est publiée, et elle contient aussi bien
les considérants juridiques de la PostCom que les conclusions de l’expertise. Quant à l’expertise,
elle ne contient pas d'informations essentiellement nouvelles, d’autant plus que les secrets d’af-
faires ont été caviardés. Elle semble simplement plus détaillée que la décision. Comme indiqué
plus haut, les secrets d’affaires de X. SA sont suffisamment protégés par le caviardage des pas-
sages correspondants de l’expertise. Le refus total d’accès à l’expertise n’est pas nécessaire pour
protéger les secrets d’affaires de X. SA. »
10.
Par courrier du 9 janvier 2023, la PostCom a informé le second demandeur d’accès du fait qu’elle
se positionnait en faveur d’un accès partiel mais que X. SA s’y opposait et que l’entreprise con-
sultée avait la possibilité de déposer une demande en médiation.
11.
En réaction à la prise de position de la PostCom du 22 décembre 2022 concernant la première
demande d’accès, X. SA (entreprise, ci-après : demanderesse), par l’intermédiaire de son repré-
sentant, a déposé, le 12 janvier 2023, une première demande en médiation auprès du Préposé
fédéral à la protection des données et à la transparence (Préposé).
12.
Par courrier du 13 janvier 2023, le Préposé a accusé réception de la demande en médiation et, le
même jour, a informé la PostCom du dépôt de la demande en médiation. Il lui a imparti un délai
de 10 jours pour lui transmettre les documents concernés ainsi qu’une prise de position complé-
mentaire.
13.
En réaction à la prise de position de la PostCom du 9 janvier 2023 concernant la seconde de-
mande d’accès, la demanderesse, par l’intermédiaire de son représentant, a déposé, le 20 janvier
2023, une seconde demande en médiation auprès du Préposé.
14.
Le 24 janvier 2023, la PostCom a remis au Préposé les documents demandés ainsi qu’une prise
de position complémentaire. Il ressort en substance de cette dernière que l’autorité a considéré
avoir publié la décision concernant X. SA en conformité avec l’art. 4 al. 1 en relation avec l’art. 22
al. 2 let. a LPO et l’art. 6 al. 2 et 11 du règlement interne de la PostCom du 11 octobre 2012 (RS ;
783.024). Elle a également indiqué que l’accès, outre les caviardages effectués en application de
l’art. 7 al. 1 let. g LTrans, devait être accordé en vertu du principe de proportionnalité au vu des
informations déjà rendues publiques. L’autorité est ensuite revenue sur l’argument de la deman-
deresse concernant les références aux pièces non caviardées remises à l’expert et a estimé
qu’outre le fait que certaines de ces références renvoyaient à des documents déjà publiés, les
pièces référencées ne sont pas jointes à l’expertise et ne sont donc pas concernées par la de-
mande d’accès. Les pièces référencées en elles-mêmes ne remplissent, de l’avis de la PostCom,
pas les conditions du secret d’affaires. Finalement, l’autorité a détaillé sa position quant aux don-
nées personnelles de X. SA et a conclu qu’il est « certes compréhensible que X. SA soit dérangée
par l’octroi de l’accès à l’expertise, qui analyse ses activités point par point. Toutefois, on ne voit
pas quelles conséquences ou quels inconvénients menacent réellement X. SA si l’accès à l’ex-
pertise est octroyé. En effet, la décision 18/2022 du 6 octobre 2022 est publiée et elle contient
aussi bien les considérants juridiques de la PostCom que les conclusions de l’expertise. Quant à
l’expertise, elle ne contient pas d’informations essentiellement nouvelles, d’autant plus que les
secrets d’affaires ont été caviardés. Elle semble simplement plus détaillée que la décision. »




4/11
15.
Par courrier du 25 janvier 2023, le Préposé a accusé réception de la seconde demande en mé-
diation et a invité la demanderesse à une séance de médiation fixée le 16 février 2023 qui aurait
pour objet les deux demandes en médiation. Le même jour, il a informé la PostCom du dépôt de
la demande et l’a également invité à la séance de médiation. Le Préposé a imparti un délai au
3 février 2023 à l’autorité pour lui transmettre les documents concernés par la seconde demande
ainsi qu’une éventuelle prise de position complémentaire.
16.
Le même jour, la PostCom a transmis au Préposé les documents concernés par la seconde de-
mande en médiation ainsi qu’une prise de position qui reprend pour l’essentiel celle du 24 janvier
2023.
17.
Par courrier du 3 février 2023, le représentant de la demanderesse a demandé un report de la
séance de médiation prévue le 16 février 2023. Le Préposé a exceptionnellement accepté et a
reporté la séance au 2 mars 2023.
18.
Le 2 mars 2023, une séance de médiation a eu lieu, durant laquelle les participants sont parvenus
à l’accord de suspension suivant :
-
« X. SA transmet à la PostCom dans les deux semaines suivant la séance de médiation, une
proposition de caviardage ainsi que les justifications des caviardages.
-
La PostCom transmet la proposition de caviardage ainsi que les justifications des caviardages
remises par X. SA aux deux demandeurs d’accès.
-
D’ici au plus tard le 3 avril 2023, la PostCom informe le PFPDT de la position des deux deman-
deurs d’accès.
-
Les deux procédures de médiation sont suspendues jusqu’au 3 avril 2023.
19.
Par courrier du 16 mars 2023, le représentant de la demanderesse a fait parvenir à la PostCom
le rapport d’expertise avec une proposition de caviardage, bien plus étendue que la proposition
faite par la PostCom, ainsi qu’une justification des caviardages. Pour l’essentiel, le représentant
de la demanderesse a expliqué avoir caviardé, en application de l’art. 7 al. 1 let. g LTrans, les
passages qui portent sur des données non publiées dans la décision 18/2022 du 6 octobre 2022
de la PostCom ou dans son communiqué de presse du 3 novembre 2022 afin d’empêcher la
divulgation du modèle d’affaires de sa cliente. Il a ensuite motivé les caviardages entrepris de
manière détaillée page par page. Dans l’ensemble, les éléments de la prise de position de la
PostCom ont été repris, à savoir : a) que le rapport d’expertise contient des informations qui four-
niraient un avantage concurrentiel à ses concurrents, notamment des informations sur l’organisa-
tion, les partenaires commerciaux, les fournisseurs, le plan commercial et le calcul des prix , b)
que le rapport d’expertise reprend textuellement des passages des contrats et qu’il existe un
risque que les concurrents les reprennent à leur compte en s’économisant ainsi une charge de
travail et c), qu’il s’agit d’indications sur l’organisation du modèle d’affaires qui pourraient fournir
un avantage concurrentiel à des concurrents qui pourraient le reprendre sans fournir de prestation
propre. Au surplus, le représentant de la demanderesse a estimé que l’organisation contractuelle
de X. SA et les résultats de la procédure d’instruction relèvent des données personnelles de l’en-
treprise (art. 7 al. 2 LTrans). Pour ces raisons, le représentant est de l’avis que « les caviardages
précités sont propres à éviter la divulgation de secrets d’affaires de X. SA, ce qui aurait objective-
ment un impact négatif sur la compétitivité de X. SA et rendrait publique une solution clés en mains
pour des concurrents actuels ou futurs. »
20.
Le 17 mars 2023, la PostCom, conformément à l’accord du 2 mars 2023, a transmis aux deux
demandeurs d’accès la proposition de caviardage faite par la demanderesse ainsi que la justifica-
tion l’accompagnant. Elle a également joint un courrier explicatif sur le déroulement de la procé-
dure et fait part de sa position quant à l’accès au rapport d’expertise. Elle a en particulier relevé
que les caviardages effectués sont de son point de vue légitimes sous l’angle de
l’art. 7 al. 1 let. g LTrans car il s’agit d’informations qui procuraient, entre autres, un « avantage
concurrentiel : si les concurrents connaissent les conditions contractuelles qui ont été convenues
entre X. SA et ses fournisseurs (restaurants), ils peuvent en tirer parti pour leurs propres offres
aux mêmes restaurants, par exemple en leur soumettant des offres plus avantageuses que celles
de X. SA. Cela pourrait même fausser le jeu de la concurrence au détriment des restaurants.
Même si les concurrents de X. SA n’adoptaient pas le modèle d’affaires de X. SA, les informations
caviardées dans l’expertise leur permettraient de calculer approximativement le revenu réalisé




5/11
par les restaurants avec les repas qu’ils vendent à X. SA. Grâce à cette information, les concur-
rents issus du même secteur pourraient déterminer s’ils peuvent, le cas échéant, augmenter leurs
frais de livraison vis-à-vis des restaurants. » La PostCom a ensuite indiqué qu’elle considérait
« comme appropriée l’anonymisation des noms ou raisons sociales des tiers dans la liste des
documents qui ont été mis à la disposition de l’expert pour son expertise », en application de l’art.
9 al. 1 LTrans. Finalement l’autorité a donné aux demandeurs d’accès un délai au 30 mars 2023
pour se déterminer sur la proposition de caviardage reçue.
21.
Par courriel du 30 mars 2023, un des deux demandeurs d’accès a pris position quant à la propo-
sition de caviardage faite par la demanderesse et a estimé que les caviardages étaient trop éten-
dus pour permettre de comprendre le contenu de l’expertise.
22.
Par courrier du 30 mars 2023, l’autre demandeur d’accès s’est aussi exprimé en relation avec la
proposition de caviardage. Il a entre autres indiqué que l’étendue parfois importante des passages
caviardés laissait penser que X. SA a une interprétation extensive de la notion de secret d’affaires
et que certaines informations caviardées n’étaient, de ce fait, certainement pas couvertes par
celui-ci. Il a évoqué, à titre d’exemple, les passages des contrats qui avaient été caviardés de
manière générale et a relevé ne pas percevoir comment la divulgation de chacun d’eux pourrait
avoir des répercussions négatives sur la compétitivité et occasionner un dommage sérieux. De
l’avis du demandeur, chaque passage devrait être examiné au cas par cas. En outre, il a rappelé
que le modèle d’affaires de X. SA étant désormais connu, il n’était plus nécessaire de caviarder
les passages en lien avec celui-ci. Il a en revanche reconnu un intérêt au secret pour les accords
concrets sur les prix avec des partenaires. Cependant, cet intérêt ne s’applique pas, selon le
demandeur d’accès, aux noms des partenaires qui sont visibles lors de l’utilisation du site web de
X. SA. Le demandeur d’accès doute par ailleurs du fait que les informations contenues dans le
rapport d’expertise puissent réellement procurer un avantage concurrentiel à des concurrents.
Finalement, concernant l’anonymisation, le demandeur d’accès a estimé que les noms des parte-
naires (restaurants) actuels figuraient déjà sur le site web et qu’il n’y avait plus d’intérêt à ne pas
les dévoiler.
23.
Les allégations de la demanderesse et de la PostCom ainsi que les documents déposés sont pris
en compte, dans la mesure où cela s'avère nécessaire, dans les considérants ci-après.
II
Le Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence considère ce qui
suit :
A
Considérants formels : Médiation et recommandation selon l’art. 14 LTrans
24.
La demanderesse a été consultée conformément à l’art. 11 al. 1 LTrans. En qualité de tiers con-
cerné, la demanderesse a pris part à la procédure préliminaire de demande d’accès et ainsi, est
légitimée à déposer une demande en médiation (art. 13 al. 1 let. c LTrans). Celle-ci a été remise
selon la forme prescrite (forme écrite simple) et dans le délai légal (20 jours à compter de la ré-
ception de la prise de position de l’autorité) au Préposé (art. 13 al. 2 LTrans).
25.
La procédure de médiation peut se dérouler par écrit ou par oral (en présence de tous les intéres-
sés ou de certains d’entre eux), sous l’égide du Préposé. C’est à lui qu’il incombe de fixer les
modalités3. Si la médiation n’aboutit pas ou si aucune solution consensuelle n’est envisageable,
le Préposé est tenu par l’art. 14 LTrans de formuler une recommandation fondée sur son appré-
ciation du cas d’espèce.
26.
Les deux demandes en médiation ont été déposées par la même demanderesse suite à deux
demandes déposées par deux demandeurs d’accès distincts en vue d’obtenir l’accès au même
rapport d’expertise. Les demandes en médiation ayant le même objet, il se justifie, pour des rai-
sons d’économie de procédure, de joindre les deux procédures de médiation et de les classer au
moyen d’une recommandation commune.

3
Message relatif à la loi fédérale sur la transparence dans l’administration (Loi sur la transparence, LTrans) du 12 février 2003, FF 2003
1807 (cité : FF 2003), FF 2003 1865.




6/11
B
Considérants matériels
27.
Selon l’art. 12 al. 1 de l’ordonnance sur le principe de la transparence dans l’administration (Or-
donnance sur la transparence, OTrans, RS 152.31), le Préposé examine la licéité et l’adéquation
de l’appréciation de la demande d’accès par l’autorité.4
28.
Les deux demandeurs d’accès ont requis auprès de la PostCom le même rapport d’expertise qui
contient des données de X. SA. L’entreprise, consultée par la PostCom, s’est opposée à un accès
complet au rapport d’expertise et a déposé une demande en médiation suite à la réception de la
prise de position de l’autorité qui s’exprimait en faveur d’un accès partiel. L’objet de la procédure
porte donc sur le rapport d’expertise. A titre de précision, il sied de relever que la PostCom a de
surcroît indiqué que le rapport d’expertise comprenait des mentions à des documents (pièces) mis
à disposition de l’expert pour l’élaboration de l’expertise mais que ces derniers ne constituaient
pas des annexes au rapport. Ces pièces n’ont pas été réclamées par les demandeurs d’accès
suite à la réception de la proposition de caviardage faite par la demanderesse. Le Préposé consi-
dère qu’elles ne font par conséquent pas partie de la présente procédure.
29.
Conformément à la présomption énoncée à l’art. 6 al. 1 LTrans, tout document officiel est acces-
sible. Si l’autorité décide de refuser l’accès à celui-ci, elle doit prouver que les conditions des
art. 7-9 LTrans - instituant des exceptions au principe de la transparence – sont réalisées. L’auto-
rité qui soulève une des exceptions de l’art. 7 al. 1 LTrans doit prouver que la publication du
document causera une atteinte d’une certaine intensité, cela signifie que des conséquences mi-
neures ou désagréables ne suffisent pas, et qu’il existe un risque sérieux que cette atteinte se
produise.5 Si elle n’y parvient pas, elle supporte alors les conséquences du défaut de preuve.6 De
plus, selon la jurisprudence7, l’autorité doit respecter le principe de la proportionnalité en ce sens
que l’accès à des informations ne peut être restreint que dans la mesure où cela s’avère néces-
saire pour protéger des informations devant rester secrètes. Autrement dit, l’accès à un document
ne peut pas simplement être entièrement refusé lorsqu’il contient des informations qui ne sont pas
accessibles selon les exceptions de la loi sur la transparence. En pareil cas, un accès partiel doit
être accordé à tous les passages du texte qui ne justifient d’aucun intérêt digne de protection au
maintien du secret au sens des exceptions de la loi sur la transparence.8
30.
La demanderesse, par l’intermédiaire de son représentant, s’oppose à l’accès notamment car son
modèle d’affaires, son fonctionnement et les aspects spécifiques de ceux-ci relèvent d’un secret
d’affaires. Selon elle, son modèle d’affaires « a fait l’objet d’une longue étude et de nombreux
ajustements au fil des années. Leur connaissance par des tiers, en particulier des concurrents,
engendrerait une distorsion de concurrence déjà importante. » Pour ces raisons, elle s’est oppo-
sée à la divulgation en s’appuyant sur l’art. 7 al. 1 let. g LTrans.
31.
Selon la PostCom, le rapport d’expertise contient des secrets d’affaires, notamment a) des infor-
mations sur l’organisation, la durée des contrats, les partenaires commerciaux, les fournisseurs,
le plan commercial et le calcul des prix, ces informations donneraient un avantage concurrentiel
aux concurrents lors de négociation avec les partenaires de X. SA ; b) des passages des contrats
repris mot pour mot pour lesquels existe un risque que les concurrents les reprennent à leur
compte et s’économisent ainsi une charge de travail et c), des indications sur l’organisation du
modèle d’affaires qui pourraient fournir un avantage concurrentiel à des concurrents qui auraient
la possibilité de le reprendre sans fournir de prestation propre. En revanche, elle considère que
les références aux pièces transmises à l’expert dans le cadre de son mandat ne constituent pas
des secrets d’affaires car le fait que ces références entraînent de nouvelles demandes d’accès au
sens de l’art. 10 LTrans n’est pas constitutif de l’art. 7 al. 1 let. g LTrans. De plus, la PostCom est
de l’avis que les considérations juridiques présentées dans l’expertise et les conclusions de l’ex-
pert ont déjà été publiées dans sa décision et dans son communiqué de presse et ne peuvent
donc pas être considérées comme des secrets d’affaires. L’autorité estime qu’un caviardage

4 GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader (eds.), Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Berne 2008 (cité: Handkommentar BGÖ), n°8 ad art. 13.
5 ATF 142 II 340, consid. 2.2 ; arrêt TAF A-6745/2017 du 6 août 2018, consid. 3.2.3.
6 Arrêt du TF 1C_14/2016 du 23 juin 2016, consid. 3.4.
7 ATF 133 II 206, consid. 2.3.3 et arrêt du TAF A-1432/2016 du 5 avril 2017, consid. 5.6.1.
8 Arrêt du TAF A-746/2016 du 27 août 2016, consid. 4.5.




7/11
des informations identifiées comme étant des secrets d’affaires est proportionnel et que l’accès
partiel peut être accordé au rapport d’expertise.
32.
Un des demandeurs d’accès a remis en question le fait que les informations caviardées, au regard
de leur nombre et leur étendue, soient réellement toutes constitutives de secrets d’affaires. Il doute
en particulier du fait que la divulgation de passages des contrats puisse avoir un impact négatif
sur la compétitivité. En outre, il affirme que les caviardages en lien avec le modèle d’affaires n’ont
pas lieu d’être puisque ce dernier est désormais connu, tout comme les noms des partenaires qui
figurent sur le site internet de X. SA et sont donc librement consultables.
33.
D’après l’art. 7 al. 1 let. g LTrans, le droit d’accès est limité, différé ou refusé lorsque l’accès à un
document officiel peut révéler des secrets professionnels, d’affaires ou de fabrication. Le terme
« secret d’affaires » n’est défini ni dans la loi sur la transparence, ni dans son message. D'après
la jurisprudence, l’état de fait doit remplir les quatre conditions cumulatives suivantes pour satis-
faire aux critères du secret d’affaires : (1) il doit exister un lien entre l'information et l’entreprise ;
(2) l'information doit être relativement inconnue, c’est-à-dire ni notoire ni facilement accessible, (3)
le détenteur du secret ne veut pas révéler l'information (intérêt subjectif), et (4) il existe un intérêt
fondé au maintien du secret (intérêt objectif).9
34.
Cependant, toutes les informations commerciales ne sont pas couvertes par la notion de secret,
mais uniquement les données essentielles dont la connaissance par la concurrence entraînerait
des distorsions du marché et conduirait à ce qu’un avantage concurrentiel soit retiré à l’entreprise
concernée ou à un désavantage concurrentiel et donc un dommage lui soit causé. L’objet du
secret d’affaires doit concerner des informations commerciales pertinentes. Il peut s’agir, en par-
ticulier, d’informations relatives aux sources d’achat et d’approvisionnement, à l’organisation de
l’entreprise, au calcul des prix, aux stratégies commerciales, aux business plans et aux listes des
clients et des relations en découlant, et qui ont un caractère commercial ou d’exploitation. Le
critère décisif est de déterminer si cette information pourrait avoir des effets sur le résultat d'ex-
ploitation ou, en d'autres termes, si cette information aura un impact sur la compétitivité de l'en-
treprise, si elle est rendue accessible à des tiers. Une mise en danger abstraite est insuffisante.10
La violation du secret d'affaires par la publication des documents concernés doit présenter une
certaine vraisemblance, une menace qui serait seulement envisageable ou possible ne suffit pas.
Une conséquence mineure ou simplement désagréable engendrée par l’accès aux documents
officiels ne saurait constituer une atteinte, comme par exemple du travail supplémentaire ou une
attention particulière du public. La menace d'atteinte doit être grave et sérieuse.11 On ne peut pas
parler d'un intérêt légitime au maintien du secret lorsque les intérêts privés sont en contradiction
avec l'ordre juridique.12
35.
Le secret d'affaires étant un intérêt privé, le détenteur du secret doit toujours indiquer concrétèrent
et en détail à l'autorité, pourquoi il s'agit d'informations qui doivent être couvertes par le secret.
L'autorité compétente pour le traitement de la demande d'accès doit vérifier dans chaque cas
concret, si les secrets mentionnés par le détenteur du secret existent, un simple renvoi général
au secret d'affaires par l'entreprise ne suffisant pas. L'autorité ne peut pas non plus se contenter
de reprendre la position de l'entreprise, au contraire, elle doit évaluer de manière indépendante
s'il existe un intérêt légitime à la protection des informations commerciales.13
36.
En l’espèce, le Préposé constate qu’une partie des informations caviardées ne répond pas à la
définition d’informations commerciales. Les hypothèses ainsi que les conclusions juridiques de
l’expert ou les références à des textes légaux, des commentaires ou de la jurisprudence ne peu-
vent pas être considérées comme des informations commerciales. Il en va de même pour les
éléments constitutifs d’un contrat de vente et de livraison ou la liste des pièces mises à disposition
de l’expert. En outre, comme le souligne le représentant de la demanderesse et la PostCom, de

9 Arrêt du TF 1C_59/2020 du 20 novembre 2020, consid. 4ss et références citées.
10 Arrêt du TF 1C_665/2017 du 16 janvier 2019, consid. 3.3 ; Arrêt du TAF A-336/2017 du 3 avril 2018, consid. 7.4.
11 Arrêt du TAF A-199/2018 du 18 avril 2019, consid. 3.2.2.
12 SCHOCH, Informationsfreiheitsgesetz, Kommentar, 2. Aufl., München 2016, § 6 N96ss.
13 Arrêt du TAF A-6/2015 du 26 juillet 2017, consid. 4.5.1.2.




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nombreuses informations concernant le modèle d’affaires ont déjà été publiées dans le commu-
niqué de presse du 3 novembre 2022 et dans la décision 18/2022 du 6 octobre 2022, elles ne
peuvent donc plus constituer des secrets d’affaires puisqu’elles ne sont pas relativement incon-
nues. Le Préposé admet que certaines informations peuvent être de nature commerciale. Il con-
vient partant de vérifier si ces informations remplissent les autres conditions constitutives du se-
cret d’affaires, en particulier celle de l’intérêt objectif. En tenant compte des nombreuses informa-
tions déjà connues et du fait que les contrats avec les prestataires et les clients se basent sur des
obligations typiques d’un contrat de vente et de livraison, le Préposé ne voit pas de quelle manière
la divulgation du rapport d’expertise risque de fournir un avantage concurrentiel à des concurrents
et d’engendrer une distorsion de la concurrence. A noter encore que selon la jurisprudence, la
menace ne saurait pas être seulement envisageable et les conséquences engendrées par la di-
vulgation mineures.14 La PostCom et la demanderesse n’ont pas fourni au Préposé d’autres élé-
ments permettant de conclure à l’existence d’un intérêt objectif au maintien du secret. L’art. 7 al.
1 let. g LTrans n’est donc pas donné.
37.
Le représentant de la demanderesse a également fait valoir que l’accès au rapport d’expertise
doit être refusé car il contient des données personnelles de sa cliente et qu’il n’existe plus d’éven-
tuel besoin d’information du public, puisque la décision ainsi que le communiqué de presse de la
PostCom ont déjà suffisamment informé la population. « Il n’existe dès lors plus un quelconque
intérêt public prépondérant et résiduel à obtenir la divulgation d’éléments spécifiques et supplé-
mentaires relevant du secret d’affaires de X. (art. 7 al. 2 LTrans) ».
38.
La PostCom souhaite anonymiser les données personnelles qui peuvent, à son avis, être anony-
misées en application de l’art. 9 al. 1 LTrans, à savoir les noms et les raisons sociales des parte-
naires de X. SA, car la divulgation du nom des tiers ou des restaurants n’est pas nécessaire pour
comprendre l’expertise et n’a aucune influence sur les réflexions juridiques de l’expert ni sur les
conclusions de l’expertise. Cependant, les données personnelles relatives à X. SA ne peuvent
pas, selon l’autorité, être anonymisées vu qu’elles sont déjà connues car publiées dans la décision
et dans le communiqué de presse.
39.
Un des demandeurs d’accès relève pour sa part que les noms des partenaires (restaurants) ac-
tuels figurent déjà sur le site web de la demanderesse et qu’il n’y a plus d’intérêt à ne pas les
dévoiler.
40.
D'après l’art. 7 al. 2 LTrans, le droit d’accès est limité, différé ou refusé si l’accès à un document
officiel peut porter atteinte à la sphère privée de tiers, à moins qu’un intérêt public à la transpa-
rence ne soit exceptionnellement jugé prépondérant. Une atteinte à la sphère privée peut résulter
entre autres de la communication de données personnelles au sens de l’art. 3 let. a de l’ancienne
loi fédérale sur la protection des données (aLPD ; RS 235.1). Afin de résoudre le conflit qui peut
opposer l’intérêt à la protection de la sphère privée et l’intérêt à accéder aux documents officiels,
la loi sur la transparence consacre à son article 9 des règles de coordination avec la loi sur la
protection des données. Conformément à l’art. 9 al. 1 LTrans, les documents officiels contenant
des données personnelles doivent être si possible rendus anonymes avant d’être consultés. Si ce
n’est pas possible (art. 9 al. 2 LTrans), soit parce que l'anonymisation est techniquement impos-
sible, soit parce qu’elle exige un travail disproportionné, soit enfin parce qu’elle n’est pas envisa-
geable ou ne l’est que de manière insuffisante15, la question de la communication des données
doit être réglée par l’art. 19 aLPD, en particulier l'art. 19 al. 1bis aLPD.16 Selon cette disposition,
les organes fédéraux peuvent communiquer des données personnelles en vertu de la loi sur la
transparence, si les données concernées sont en rapport avec l’accomplissement de tâches pu-
bliques (let. a) et si la communication répond à un intérêt public prépondérant (let. b). En raison
de la définition légale donnée au document officiel (art. 5 LTrans), la première condition est remplie
par la simple présence de tels documents. La deuxième condition implique pour l’autorité de pro-
céder à une pesée des intérêts entre l’intérêt public à l’accès aux documents officiels et l’intérêt
privé du tiers concerné à la protection de sa sphère privée. L'intérêt public est défini par l'art.

14 Arrêt du TAF A-199/2018 du 18 avril 2019, consid. 3.2.2.
15 FLÜCKIGER, La transparence des données personnelles au service de l'intégrité de l'administration publique. Droit public de l'organisa-
tion – responsabilité des collectivités publiques – fonction publique, 2020, vol. 2019/2020, p.84 ; FF 2003 1858.
16 Arrêt du TF 1C_533/2018 du 26 juin 2019, consid. 3.1.




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1 LTrans17 et l'art. 6 al. 2 OTrans. La transparence de l’activité de l’administration revêt déjà en
soi un intérêt public important. Elle sert en effet à promouvoir la confiance de la population dans
les institutions étatiques et leur fonctionnement. La pondération des intérêts privés tient en parti-
culier compte de la nature des données en question, de la fonction et de la position de la personne
concernée ainsi que des possibles conséquences18 entraînées par la divulgation. En outre, les
données personnelles osent uniquement être dévoilées si cela n'entraîne pas un désavantage
conséquent pour les tiers concernés.19 A noter que le besoin de protection des données person-
nelles est moins important s’agissant des personnes morales que des personnes physiques.20 Si
l'autorité conclut que l'intérêt public n'est pas prépondérant, l'accès doit être refusé, limité ou dif-
féré. Toutefois, l’autorité doit respecter le principe de la proportionnalité en ce sens que l'accès ne
peut être restreint que dans la mesure où cela s’avère nécessaire pour protéger des informations
devant rester secrètes.21
41.
Dans le cas présent, un des demandeurs d’accès conteste les anonymisations des noms des
entreprises figurant actuellement sur le site web de la demanderesse. Il sied par conséquent de
conclure que le demandeur d’accès souhaite obtenir l’accès à ces noms et qu’une anonymisation
est donc impossible. Une pesée des intérêts doit être entreprise.
42.
Il convient de noter que l’intérêt à la transparence est déjà en soi un intérêt public important qui
doit être pris en considération. Concernant l’intérêt privé, la jurisprudence22 indique que le besoin
de protection des données personnelles est naturellement moins important pour les personnes
morales que pour les personnes physiques. En outre, ni la demanderesse ni la PostCom n’ont
amené d’éléments permettant de conclure à l’existence d’un risque d’atteinte sérieux à la sphère
privée ou d’un intérêt privé important. Vu ce qui précède et compte tenu du fait que les partenaires
commerciaux de la demanderesse figurent tous sur le site web de celle-ci, le Préposé constate
que les noms et les raisons sociales ne peuvent être anonymisés en raison d’un intérêt public
prépondérant. Afin d’être complet, le Préposé souhaite encore relever que l’art. 6 LTrans prévoie
le principe de la transparence et consacre un droit d’accès, sauf exception, à toute personne sans
qu’un intérêt ne doive être justifié afin de garantir l’information collective. Il n’appartient partant
pas à l’entreprise consultée ou à l’autorité d’évaluer l’intérêt ou non du public ou l’opportunité de
l’accès à accorder. Un accès peut uniquement être limité, restreint ou différé si une exception
prévue par la loi sur la transparence ou une loi spéciale est réalisée.
43.
Finalement, le représentant de la demanderesse craint que les informations contenues dans le
rapport d’expertise servent à influencer le sort de procédures administratives et judiciaires en
cours et demande de ce fait que l’accès soit refusé en application de l’art. 7 al. 1 let. a LTrans.
44.
La PostCom, dans sa prise de position du 22 décembre 2022 adressée au représentant de la
demanderesse, indique que la procédure pour laquelle le rapport d’expertise a été réalisé a pris
fin avec l’entrée en force de la décision 18/2022. Elle ajoute qu’elle doute que l’expertise ait la
même pertinence dans une autre procédure et qu’elle aurait davantage une valeur informative
semblable à une publication scientifique. Partant, l’autorité considère qu’il n’existe pas de risque
d’entraver la libre formation de l’opinion et que l’art. 7 al. 1 let. a LTrans n’est pas donné.
45.
L'art. 7 al. 1 let. a LTrans permet de limiter, différer ou de refuser l’accès à un document lorsque
sa divulgation est susceptible de porter notablement atteinte au processus de la libre formation
de l’opinion et de la volonté d’une autorité soumise à la loi sur la transparence, d’un autre organe
législatif ou administratif, ou d’une instance judiciaire. Selon le message relatif à la loi sur la trans-
parence23, la protection de la libre formation de l'opinion et de la volonté vise à empêcher que

17 ATF 142 II 340, consid, 4.5 ; Arrêt du TAF A-6/2015 du 26 juillet 2017, consid. 4.1.
18 Arrêt du TF 1C_14/2016 du 23 juin 2016, consid. 3.4.
19 Arrêt du TAF A-7405/2014 du 23 novembre 2015, consid. 6.5.4.
20 Arrêt du TAF A-1751/2017 du 1er mai 2020, consid. 9.6.3.
21 Arrêt du TAF A-746/2016 du 25 août 2016, consid. 4.2.
22 Arrêt du TAF A-7874/2015 du 15 juin 2016, consid. 9.6.2.
23 FF 2003 1849.




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l'administration ne soit soumise à une trop forte pression du public par une divulgation prématurée
d'informations pendant un processus de décision, ce qui pourrait l’empêcher de se forger une
opinion et une volonté propres en toute sérénité. L’accès doit porter notablement atteinte à la libre
formation de l’opinion et de la volonté. La simple possibilité que la publication puisse déclencher
un débat public nourri et controversé n'est pas suffisante.24 En outre, le seuil de gravité de l'atteinte
est plus élevé à l'art. 7 al. 1 let. a LTrans que pour les autres dispositions d'exception et exige une
atteinte essentielle pour justifier une restriction d'accès.25
46.
Le Préposé relève, comme l’a indiqué à juste titre la PostCom, que la procédure pour laquelle le
rapport d’expertise a été élaboré est close et que la décision en découlant est entrée en force de
chose jugée. Par ailleurs, le représentant de la demanderesse n’est pas parvenu à démonter avec
le degré de motivation exigé par la jurisprudence l’existence d’un risque d’atteinte notable de la
libre formation de l’opinion. Par conséquent et en tenant compte du fait qu’une grande partie des
informations est déjà connue du public, le Préposé considère que la divulgation du rapport d’ex-
pertise ne risque pas d’entraver la libre formation de l’opinion et de la volonté.
47.
La PostCom et la demanderesse n’étant pas parvenues à démontrer la réalisation des exceptions
soulevées, à savoir l’art. 7 al. 1 let. a et g et l’art. 7 al. 2 LTrans, et donc à renverser la présomption
en faveur de l’accès de l’art. 6 al. 1 LTrans, le Préposé recommande un accès complet au rapport
d’expertise.

Dispositif sur la page suivante




24 Arrêt du TAF A-2352/2017 du 11 décembre 2019, consid. 4.5.1; ATF 133 II 209, consid. 4.2.
25 COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, in: Handkommentar BGÖ, Art. 7, N15.




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III
Se fondant sur les considérants susmentionnés, le Préposé fédéral à la protection des
données et à la transparence recommande ce qui suit :
48.
La Commission fédérale de la poste accorde l’accès complet au rapport d’expertise.
49.
Dans les dix jours à compter de la réception de la recommandation, la demanderesse et les de-
mandeurs d’accès peuvent requérir que la Commission fédérale de la poste rende une décision
selon l’art. 5 de la loi fédérale sur la procédure administrative (PA, RS 172.021) s’ils ne sont pas
d’accord avec la recommandation (art. 15 al. 1 LTrans).
50.
La Commission fédérale de la poste rend une décision selon l’art. 5 PA si elle refuse d’octroyer
l’accès conformément à la recommandation (art. 15 al. 2 LTrans).
51.
La Commission fédérale de la poste rend la décision dans les 20 jours à compter de la réception
de la recommandation ou de la requête de décision (art. 15 al. 3 LTrans).
52.
La présente recommandation est publiée. Afin de protéger les données relatives aux participants
à la procédure de médiation, les noms de la demanderesse et des demandeurs d’accès sont
anonymisés (art. 13 al. 3 OTrans).
53.
La recommandation est notifiée à :
Recommandé (R) avec avis de réception

X. [Demanderesse]
-
Recommandé (R) avec avis de réception

Commission fédérale de la poste PostCom
-
Recommandé (R) avec avis de réception

A. [Demandeur d’accès]
-
Recommandé (R) avec avis de réception
B. [Demandeur d’accès]





Adrian Lobsiger
Préposé fédéral à la protection
des données et à la transparence
Mélissa Beutler
Juriste Domaine de direction
Principe de la transparence