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Empfehlung vom 25. Januar 2018: ENSI / Sicherheitsvorschriften und StrahlenschutzreglementeAmtliche Dokumente (Art. 5 BGÖ)PDF129.82 kB25. Januar 2018
Öffentlichkeitsprinzip


Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter
EDÖB


Feldeggweg 1, 3003 Bern
Tel. 058 463 74 84, Fax 058 465 99 96
www.edoeb.admin.ch


Bern, 25. Januar 2018




Empfehlung
nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes

im Schlichtungsverfahren zwischen

X
(Antragsteller)

und

Eidgenössisches Nuklearsicherheitsinspektorat (ENSI)



I.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
1.
Der Antragsteller (Privatperson) hat am 22. September 2017 gestützt auf das Bundesgesetz
über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3) beim
Eidgenössischen Nuklearsicherheitsinspektorat (ENSI) um Zugang zu folgenden Dokumenten
ersucht:

„Sicherheitsvorschriften (Ionisierende Strahlung) für die kontrollierte Zone des KKW
Leibstadt

Sicherheitsvorschriften (Ionisierende Strahlung) für die kontrollierte Zone des KKW
Mühleberg“.
2.
Am 5. Oktober 2017 bestätigte das ENSI den Eingang des Gesuches und nahm am 22.
November 2017 Stellung dazu. Es teilte dem Antragsteller mit, dass „die Mehrzahl der von den
Kernkraftwerksbetreibern erlassenen Vorschriften für die kontrollierte Zone […] gegenüber dem
ENSI als Aufsichtsbehörde weder freigabe- noch meldepflichtig [ist], so dass diese Dokumente
nicht im Besitz des ENSI sind und somit auch keine amtlichen Dokumente darstellen“. In
Anwendung von Art. 7 Abs. 3 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung
(Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) fragte das ENSI den Antragsteller an, ob er um
Zugang zu den Strahlenschutzreglementen der beiden Kernkraftwerken ersuche, da diese
Dokumente „als Ihrem Gesuch entsprechend betrachtet werden können“. Dazu nahm er keine
Stellung.
3.
Am 26. November 2017 reichte der Antragsteller einen Schlichtungsantrag beim
Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein. Im Antrag
wurden sowohl der Zugang zu den Sicherheitsvorschriften für die kontrollierte Zone des
Kernkraftwerks Mühleberg AG (KKM) und des Kernkraftwerks Leibstadt AG (KKL) (nachfolgend
Sicherheitsvorschriften) als auch zu den Strahlenschutzreglementen beider Kernkraftwerke
verlangt. In Bezug auf die Ersten merkte der Antragsteller an, er finde es nicht plausibel, dass
„grundlegende Sicherheitsvorschriften, welche täglich in Anwendung stehen, keiner Freigabe-
und Meldepflicht unterliegen.“




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4.
Mit Schreiben vom 7. Dezember 2017 bestätigte der Beauftragte gegenüber dem Antragsteller
den Eingang des Schlichtungsantrages. Am 6. Dezember 2017 forderte er das ENSI dazu auf,
die Strahlenschutzreglemente sowie eine ausführliche und detailliert begründete Stellungnahme
einzureichen. Betreffend die Sicherheitsvorschriften fragte er es am 7. Dezember 2017 explizit
an, deren konkreten Inhalte in Bezug auf das Strahlenschutzgesetz (StSG; SR 814.50) und die
Strahlenschutzverordnung (StSV, SR 814.501) darzulegen.
5.
Am 22. Dezember 2017 reichte das ENSI die verlangten Strahlenschutzreglemente (27
Dokumente des KKL und ein Dokument des KKM) ein. Das Inspektorat ist der Auffassung, dass
eine Anhörung nach Art. 11 BGÖ durchzuführen ist, da diese Dokumente Personendaten und
möglicherweise Geschäftsgeheimnisse enthalten. In Bezug auf die Sicherheitsvorschriften
wiederholte das ENSI seine Position vom 22. November 2017 und führte zusätzlich aus, dass
es keine Kenntnisse über den Inhalt dieser Dokumente hat.
6.
Auf die weiteren Ausführungen des Antragstellers und des ENSI sowie auf die eingereichten
Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen.
II.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
A.
Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
7.
Der Antragsteller reichte ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ beim ENSI ein. Dieses
verweigerte den Zugang zu den verlangten Dokumenten. Der Antragsteller ist als Teilnehmer
an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren zur Einreichung eines Schlichtungsantrags
berechtigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Der Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfache
Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der
Behörde) beim Beauftragten eingereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ).
8.
Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt.1
Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung,
ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der
Angelegenheit eine schriftliche Empfehlung abzugeben.
B.
Materielle Erwägungen
9.
Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der
Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die
Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde2.
10.
Das ENSI teilte dem Antragsteller mit, es könne seinem Zugangsgesuch zu den
Sicherheitsvorschriften nicht entsprechen, weil diese Dokumente weder in seinem Besitz sind
noch sein müssten. Es präzisierte, dass solche von den Kernkraftwerken erlassenen
Sicherheitsvorschriften gegenüber der Aufsichtsbehörde weder melde- noch freigabepflichtig
sind. Nach seiner Auffassung betreffen diese Vorschriften die Erfüllung einer öffentlichen
Aufgabe nicht. Daher fehlten für das Vorliegen eines amtlichen Dokumentes die
Voraussetzungen von Art. 5 Abs. 1 Bst. b und c BGÖ. E contrario müssten diese Dokumente

1 Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003,
BBl 2003 1963 (zitiert BBl 2003), BBl 2003 2024.
2 GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ),
Art. 13, Rz 8.




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dem ENSI nur übermittelt werden, wenn es in Erfüllung seiner gesetzlichen Aufsichtstätigkeit
brauchte3. Folglich ist zu prüfen, ob es sich bei den Sicherheitsvorschriften um amtliche
Dokumente im Sinne des Öffentlichkeitsgesetzes handelt.
11.
Artikel 5 BGÖ definiert für die Anwendung des Gesetzes den Begriff des „amtlichen
Dokumentes“. Der Tatbestand ist im Absatz 1 an drei kumulative Voraussetzungen geknüpft:
Erstens muss das Dokument existieren (Bst. a), zweitens muss sich die Information im Besitz
der angefragten Behörde befinden (Bst. b) und drittens muss die Information der Erfüllung einer
öffentlichen Aufgabe dienen (Bst. c). Im vorliegenden Fall geht es zuerst darum zu bestimmen,
ob die verlangten Dokumente Informationen enthalten, die der Erfüllung der gesetzlichen
Aufgabe des ENSI dienen. Wird diese Frage bejaht, wird in Anwendung der Rechtsprechung
geprüft, ob das ENSI in Besitz dieser Informationen sein sollte.
12.
Der Antragsteller hat in seinem Schlichtungsantrag das Nichtvorhandensein der
Sicherheitsvorschriften beim ENSI als Aufsichtsbehörde der Kernkraftwerke bezweifelt (Ziff. 3).
Der Beauftragte hat folglich abklären wollen, inwieweit solche Dokumente gesetzliche
Vorschriften im Bereich der Nuklearsicherheit umsetzen, dies um zu überprüfen, ob der
Tatbestand von Art. 5 Abs. 1 Bst. c BGÖ erfüllt ist4. In seiner zweiten Stellungnahme (Ziff. 5)
antwortete das ENSI, dass der Inhalt dieser Dokumente ihm unbekannt ist, weil es sie nicht
besitze und nicht besitzen müsse (weil die Dokumente weder freigabe- noch meldepflichtig
seien) und deshalb für seine Aufgabenerfüllung nicht von Bedarf seien. Der Beauftragte muss
daraus folgern, dass die verlangten Sicherheitsvorschriften nicht im Zusammenhang mit der
Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe des ENSI stehen und daher auch keine Dokumente im
Sinne des Öffentlichkeitsgesetzes darstellen. Daher erübrigt sich die Prüfung von Buchstabe b.
13.
Das ENSI verfügt hingegen über die Strahlenschutzreglemente beider Kernkraftwerke, deren
Mindestanforderungen in einer ENSI-Richtlinie definiert sind, und qualifiziert sie implizit als
amtliche Dokumente im Sinne des Öffentlichkeitsgesetzes. In seiner Stellungnahme gegenüber
dem Beauftragten führt es aus, dass sämtliche Dokumente Personendaten enthalten, und
erwähnt die Möglichkeit des Vorliegens von Geschäftsgeheimnissen gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst.
g BGÖ. Die beiden Kernkraftwerke seien daher nach Art. 11 BGÖ anzuhören.
14.
Der Beauftragte schliesst sich diesen Ausführungen an. Daher führt das ENSI eine Anhörung
nach Art. 11 BGÖ beider Kernkraftwerke durch und gewährt entsprechend der Rechtsprechung
Zugang zu den Personendaten. Bei der behördlichen Prüfung der Ausnahmetatbestände des
Öffentlichkeitsgesetzes ist jedes Dokument bzw. jede Textpassage zu analysieren.5 Erweist
sich eine Beschränkung des Zugangs (vollständige oder teilweise Verweigerung oder Aufschub)
als gerechtfertigt, verlangt das Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 BV), dass die
Behörde hierfür die möglich mildeste, das Öffentlichkeitsprinzip am wenigsten
beeinträchtigende Form wählt.6
III.
Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragte:
15.
Das ENSI hält an der Zugangsverweigerung zu den Sicherheitsvorschriften für die kontrollierte
Zone des Kernkraftwerks Mühleberg AG und des Kernkraftwerks Leibstadt AG fest.

3 Urteil des BVGer 1C_394/2016 vom 27.9.2017, E. 2.3.
4 Urteil des BVGer A-7235/2015 vom 30.6.2016, E. 5.4.
5 Urteil des BVGer A-7405/2014 vom 23.11.2015, E. 6.3, bestätigt durch das BGE 142 II 324, E. 3.
6 BGE 133 II 209, E.2.3.3.




4/4

16.
Das ENSI prüft die Zugänglichkeit der Strahlenschutzreglemente des Kernkraftwerks Mühleberg
AG und des Kernkraftwerks Leibstadt AG entsprechend den Erwägungen im Ziff. 14 und
berücksichtigt dabei das Verhältnismässigkeitsprinzip.
17.
Der Antragsteller kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung beim ENSI den
Erlass einer Verfügung nach Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren
(Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR 172.021) verlangen, wenn er mit der Empfehlung
nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs.1 BGÖ).
18.
Das ENSI erlässt eine Verfügung, wenn es mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15
Abs. 2 BGÖ).
19.
Das ENSI erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang dieser Empfehlung oder nach
Eingang eines Gesuches um Erlass einer Verfügung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ).
20.
Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am
Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name des Antragstellers anonymisiert (Art. 13 Abs.
3 VBGÖ).
21.
Die Empfehlung wird eröffnet:

-
X

-
Eidgenössisches Nuklearsicherheitsinspektorat ENSI
Industriestrasse 19
5200 Brugg






Reto Ammann