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Empfehlung vom 16. Juli 2021: PostCom / E-Mail-Verkehr zwischen der Post und einer GemeindeBeeinträchtigung der freien Meinungs- und Willensbildung (Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ) - Beziehungen Bund und Kantone (Art. 7 Abs. 1 bst. e BGÖ) - Schutz von Personendaten (Art. 9 BGÖ)PDF166.35 kB16. Juli 2021
Öffentlichkeitsprinzip


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Bern, 16. Juli 2021



Empfehlung
nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes

im Schlichtungsverfahren zwischen

X
(Antragsteller)

und

Eidgenössische Postkommission PostCom

I.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
1.
Hat die Post vor, eine Poststelle zu schliessen oder zu verlegen, muss sie die Behörden der
betroffenen Gemeinde(n) anhören und eine einvernehmliche Lösung anstreben (Art. 34 Abs. 1
Postverordnung (VPG; SR 783.01)). Kommt keine einvernehmliche Lösung zustande, können
die Behörden der betroffenen Gemeinde(n) innerhalb von 30 Tagen nach Bekanntgabe des
Entscheids der Post die Eidgenössische Postkommission (PostCom) anrufen (Art. 34 Abs. 2
VPG). Diese führt ein Schlichtungsverfahren zwischen der Post und der resp. den beteiligten
Gemeinde(n) durch und gibt eine Empfehlung ab (Art. 34 Abs. 5 VPG). Unter Berücksichtigung
dieser Empfehlung entscheidet die Post endgültig (Art. 34 Abs. 7 VPG). In der Praxis wird
dieses Verfahren als «Dialogverfahren» bezeichnet.
2.
Am 26. April 2021 stellte der Antragsteller (Journalist) der PostCom verschiedene Fragen im
Zusammenhang mit der Schliessung von Poststellen. Unter anderem ersuchte er gestützt auf
das Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ;
SR 152.3) um Zugang zu Unterlagen, «die zeigen sollen, dass bei der Poststellenschliessung in
Moutathal SZ alles ok sei.»
3.
Am 27. April 2021 beantwortete die PostCom die vom Antragsteller gestellten Fragen und
erklärte ihm das Verfahren im Zusammenhang mit der Schliessung von Poststellen. Dabei
präzisierte sie, dass sie nur für die Überprüfung von Schliessungen und Verlegungen zuständig
sei. Sie könne «dies nur dann tun, wenn sie von einer Behörde einer betroffenen Gemeinde
angerufen wird.» In Bezug auf die konkrete Anfrage über die Poststelle Moutathal fügte sie an,
dass «genau dies nicht zu[trifft]. Die Gemeinde Moutathal hatte mit der Post bereits eine
einvernehmliche Lösung gefunden, d.h. eine entsprechende Vereinbarung unterzeichnet. Erst
in der Folge stellte sie ein Wiedererwägungsgesuch an die Post und danach an die PostCom,
weil sie gerne auf diese einvernehmliche Lösung zurückgekommen wäre. Auf dieses
Wiedererwägungsgesuch trat die PostCom nicht ein.»1 Weiter informierte Sie den Antragsteller,
dass für die Dokumente, «die bei der PostCom zum abgeschlossenen Verfahren in Sachen
Moutathal vorhanden sind», die betroffenen Gemeindebehörden angefragt wurden, ob sie mit

1 Beschluss_13_2020_PostCom_Muotathal_20200507_DE.pdf (admin.ch) (zuletzt besucht am 14.7.2021).




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der Herausgabe der entsprechenden Unterlagen einverstanden seien.
4.
Am 30. April 2021 gewährte die PostCom dem Antragsteller den Zugang zu zwei Dokumenten,
verweigerte jedoch den Zugang zu den folgenden Dokumenten: «E-Mail-Wechsel vom
25.9.2020 bzw. 21.10.2020 zwischen der Post und der Gemeindeverwaltung Illgau» und «E-
Mail-Wechsel vom 1.4.2021 bzw. 6.4.2021 zwischen der Post und Gemeindeverwaltung Illgau.»
Sie führte aus, dass sich die Gemeinde Illgau gegen den Zugang ausgesprochen hatte. Aus der
Sicht der PostCom sei es wichtig, «dass Post und Gemeindebehörden sich frei austauschen
können. Der freie Austausch und damit die freie Meinungs- und Willensbildung bei den
Gemeindebehörden könnte wesentlich beeinträchtigt werden, wenn diese damit rechnen
müssen, dass die PostCom – entgegen dem explizit geäusserten Willen der betroffenen
Gemeindebehörde – Korrespondenz zwischen ihr und der Post offenlegt. Die PostCom
verweigert deshalb den Zugang […] gestützt auf Art. 7 Abs. 1 bst. a BGÖ.»
5.
Mit Schreiben vom 18. Mai 2021 reichte der Antragsteller einen Schlichtungsantrag beim
Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein. Der
Antragsteller ist der Auffassung, dass Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ hier nicht anwendbar sei. «Da
im konkreten Fall der Meinungs- und Willensbildungsprozess bereits abgeschlossen ist (das
Schicksal der Poststelle ist besiegelt) und weil eine nachträgliche Einsicht in die Dokumente
künftige Entscheidungen über Poststellen-Schliessungen nicht beeinflussen kann, weil gar
keine weitere Poststelle vor Ort vorhanden ist, ist dieses Argument nichtig. Und selbst wenn
künftig über eine weitere Schliessung einer Poststelle befunden werden könnte, ist nicht
anzunehmen, dass die Beeinträchtigung wesentlich wäre.» Die Begründung, die E-Mails seien
«im Gegenseitigen Vertrauen» entstanden, sei irrelevant. Für den Antragsteller muss
staatliches Handeln nachvollziehbar sein: «Die Überprüfung der Korrektheit eines Vorgangs
kann nur in Kenntnis der Fakten erfolgen.»
6.
Mit E-Mail vom 19. Mai 2021 bestätigte der Beauftragte gegenüber dem Antragsteller den
Eingang des Schlichtungsantrages und forderte gleichentags die PostCom dazu auf, die
betroffenen Dokumente sowie bei Bedarf eine ergänzende Stellungnahme einzureichen.
Gleichzeitig informierte der Beauftragte die Parteien, dass angesichts der angespannten
epidemiologischen Lage die Schlichtungsverfahren bis auf Weiteres schriftlich durchgeführt
würden. Aus diesem Grund erhielt auch der Antragsteller die Möglichkeit, eine ergänzende
Stellungnahme einzureichen.
7.
Am 28. Mai 2021 reichte die PostCom dem Beauftragten die betroffenen Dokumente und eine
Stellungnahme ein. Sie führte aus, dass es, weil die Post und die betroffenen Gemeinden eine
einvernehmliche Lösung nach Art. 34 Abs. 1 VPG bereits gefunden hatten, «im Zusammenhang
mit der Schliessung der Poststelle Muotathal kein Verfahren nach Art. 34 Abs. 3 VPG vor der
PostCom [gab].» Bei der PostCom wurde nach der Vereinbarung ein Wiedererwägungsgesuch
gestellt, auf welches sie nicht eintreten konnte, weil die formellen Voraussetzungen nicht erfüllt
waren (Fehlen einer einvernehmlichen Lösung).2 Die PostCom geht davon aus, dass der
Antragsteller in seinem Zugangsgesuch «Bezug auf ein Antwortschreiben der PostCom vom 5.
März 2021 an den privaten Anzeiger von zwei Aufsichtsbeschwerden gegen die Post AG
[genommen habe]. In den beiden Aufsichtsbeschwerden wurde insbesondere behauptet, die
Post sei im Dialogverfahren mit der Gemeinde Moutathal als Standortgemeinde der Poststelle
und im Dialog mit der Nachbargemeinde Illgau nicht korrekt vorgegangen.» Für die Beurteilung
dieser Beschwerde habe sich die PostCom auf vier Dokumente gestützt. Zu zwei davon habe
die PostCom aufgrund der Zustimmung der Gemeinde Moutathal den Zugang bereits gewährt.

2 Beschluss_13_2020_PostCom_Muotathal_20200507_DE.pdf (admin.ch) (zuletzt besucht am 14.7.2021).




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8.
Zu den verbleibenden Dokumenten führte sie aus, dass sie erst nach der Beurteilung des
Wiedererwägungsgesuchs erstellt wurden. Die PostCom habe sie von der Post im
Zusammenhang mit Abklärungen zu diversen Aufsichtsbeschwerden gegen die Post erhalten,
in welchen das Vorgehen der Post im Verfahren nach Art. 34 VPG zur Schliessung der
Poststelle Muotathal bemängelt wurde. Die PostCom habe zu diesen Dokumenten keinen
Zugang gewährt, «weil sich der Gemeinderat Illgau gegen die Gewährung des Zugangs
aussprach.» Die Post hingegen habe sich der Gewährung des Zugangs nicht widersetzt. Zur
Argumentation führte die PostCom Folgendes aus: «Nach Art. 7 Abs. 1 Bst. e BGÖ kann der
Zugang zu amtlichen Dokumenten verweigert werden, wenn sonst die Beziehungen zwischen
dem Bund und den Kantonen beeinträchtigt werden können. Aus diesen Regelungen wurde bei
der Behandlung des Zugangsgesuchs […] abgeleitet, dass die besondere Stellung der
Gemeinderäte als Exekutiven zu berücksichtigen ist. Deshalb hat die PostCom bei den
Gemeinderäten Muotathal und Illgau angefragt, ob sie der Gewährung des Zugangs zu den
Dokumenten zustimmen können […]. Die Ausnahme nach Art. 7 Abs. 1 Bst. e BGÖ bezieht sich
vom Wortlaut her auf die Beziehung zwischen dem Bund und den Kantonen und nicht zwischen
dem Bund und den Gemeinden. Die Bestimmung war gedacht für Kantone, die kein
Öffentlichkeitsprinzip kennen und spielt in der Praxis offenbar nur eine untergeordnete Rolle
[…]. Doch ist offensichtlich, dass es die Beziehung mit den Gemeinden erheblich
beeinträchtigen wird, wenn die PostCom nach BGÖ entgegen dem explizit geäusserten Willen
einer Gemeindebehörde Zugang zu Dokumenten dieser Gemeindebehörde gewährt […].»
9.
Weiter stützte sich die PostCom auf die Ausnahme in Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ, wonach der
Zugang zu amtlichen Dokumenten verweigert werden kann, wenn durch seine Gewährung die
freie Meinungs- und Willensbildung der Behörde wesentlich beeinträchtigt werden kann. Sie
erkennt zwar, dass wenn «die beiden Dokumente im aktuellen Zeitpunkt offengelegt [würden],
[…]dies auf die konkrete Meinungs- und Willensbildung des Gemeinderates Illgau im Hinblick
auf die Schliessung der Poststelle Muotathal keine Auswirkungen [hätte] […]. Indessen hätte
die Gewährung des Zugangs zu diesen Dokumenten gegen den expliziten Willen des
Gemeinderates Illgau eine Signalwirkung über das vorliegende Verfahren hinaus auf viele
künftige Dialogverfahren, welche die Post führt. […] Aus der Formulierung von Art. 7 Abs. 1
Bst. a BGÖ geht nicht hervor, dass sich die wesentliche Beeinträchtigung der freien Meinungs-
und Willensbildung in dem Verfahren auswirken muss, aus welchem das entsprechende
Dokument stammt. [Sie] lässt deshalb explizit offen, dass die Beeinträchtigung auch für die freie
Meinungs- und Willensbildung für künftige Entscheide derselben oder einer anderen Behörde
berücksichtigt werden kann. Das ist hier der Fall: Würde die Praxis begründet, dass die
PostCom Dokumente aus dem Dialogverfahren zwischen der Post und den Gemeindebehörden
gegen den expliziten Willen der Gemeindebehörden offenlegen muss, hätte dies eine starke
Signalwirkung an die Adresse aller Gemeinden zur Folge.»
10.
Schliesslich ist die PostCom der Auffassung, dass «[f]ür den Fall, dass der oben aufgeführten
Argumentation nicht gefolgt wird, […] die [unterzeichnenden Personen] zumindest den üblichen
Persönlichkeitsschutz beanspruchen [müssen]. Die Anwendung von Art. 9, Art. 11 und Art. 15
Abs. 2 Bst. b BGÖ rechtfertigt sich im Hinblick auf die deutlich stärkere persönliche
Betroffenheit […] als dies beim Bund der Fall ist.» Gemäss PostCom besteht an der
Bekanntgabe auch kein überwiegendes öffentliches Interesse gemäss Art. 6 der Verordnung
über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31).
11.
Auf die weiteren Ausführungen des Antragstellers und der PostCom sowie auf die eingereichten
Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen.




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II.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
A.
Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
12.
Der Antragsteller reichte ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ bei der PostCom ein. Diese
verweigerte den Zugang zu einem Teil der verlangten Dokumente. Der Antragsteller ist als
Teilnehmer an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren zur Einreichung eines
Schlichtungsantrags berechtigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Der Schlichtungsantrag wurde
formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der
Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ).
13.
Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt.3
B.
Materielle Erwägungen
14.
Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 VBGÖ die Rechtmässigkeit und die Angemessenheit
der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde.
15.
Für die Ablehnung des Zugangs zu den zwei betroffenen Dokumenten stützt sich die PostCom
auf Art. 7 Abs. 1 Bst. a und e BGÖ. Nachfolgend ist zu prüfen, ob die Voraussetzungen dieser
zwei Ausnahmebestimmungen erfüllt sind.
16.
Gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ kann der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt,
aufgeschoben oder verweigert werden, wenn durch seine Gewährung die freie Meinungs- und
Willensbildung einer diesem Gesetz unterstellten Behörde, eines anderen legislativen oder
administrativen Organes oder einer gerichtlichen Instanz wesentlich beeinträchtigt werden
kann. Laut Botschaft zum Öffentlichkeitsgesetz soll der Schutz der freien Meinungs- und
Willensbildung verhindern, dass die Verwaltung durch eine verfrühte Bekanntgabe von
Informationen während eines Entscheidungsprozesses unter allzu starken Druck der
Öffentlichkeit gerät, wodurch die Bildung einer eigenen Meinung und eines eigenen Willens
verhindert werden könnte. Nach dem Wortlaut des Gesetzes muss der Zugang zu einem
amtlichen Dokument zu einer wesentlichen Beeinträchtigung der Meinungs- und Willensbildung
führen. Diese Bedingung ist nicht erfüllt, wenn z.B. die Veröffentlichung eines Dokuments das
blosse Risiko beinhaltet, eine heftige öffentliche Auseinandersetzung zu provozieren. Nicht jede
Verzögerung oder Erschwerung im Entscheidungsprozess, welche sich aus der öffentlichen
Auseinandersetzung ergibt, ist automatisch als wesentliche Beeinträchtigung der freien
Meinungs- und Willensbildung einer Behörde zu betrachten.4
17.
In ihrer Stellungnahme an den Beauftragten machte die PostCom geltend, dass die
Bekanntgabe der beiden Dokumente auf die konkrete Meinungs- und Willensbildung des
Gemeinderates Illgau im Hinblick auf die Schliessung der Poststelle Muotathal keine
Auswirkungen haben würde. Dennoch hätte die Bekanntgabe eine Signalwirkung über das
vorliegende Verfahren hinaus auf viele künftige Dialogverfahren, welche die Post führen wird.
Die PostCom ist der Auffassung, dass die Formulierung der Ausnahmebestimmung explizit
offenlässt, dass die Beeinträchtigung auch für die freie Meinungs- und Willensbildung für
künftige Entscheide derselben oder einer anderen Behörde berücksichtigt werden kann.
18.
Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ schützt den Prozess der Entscheidfindung, nicht die Information an

3 Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003,
BBl 2003 1963 (zitiert BBl 2003), BBl 2003 2024.
4 BBl 2003 2007.




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sich.5 Da die Schliessung der Poststelle Moutathal bereits definitiv beschlossen worden ist, ist
auch der Entscheidprozess abgeschlossen, weshalb der Grund für eine vorübergehende
Geheimhaltung entfällt. Somit ist kein Anwendungsfall von Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ gegeben.
Die Prüfung der Frage, ob diese Bestimmung auch bei einer Gemeindeverwaltung Anwendung
findet, erübrigt sich.
19.
Weiter stützt sich die PostCom auf Art. 7 Abs. 1 Bst. e BGÖ, wonach der Zugang zu amtlichen
Dokumenten eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert werden kann, wenn durch seine
Gewährung die Beziehungen zwischen dem Bund und den Kantonen oder zwischen Kantonen
beeinträchtigt werden können. Die PostCom macht sinngemäss geltend, dass die Beziehungen
zur Gemeinde Illgau beeinträchtigt würden, wenn die PostCom den Zugang entgegen deren
ausdrücklichen Willen gewähren würde.
20.
Der Ausnahmetatbestand von Art. 7 Abs. 1 Bst. e BGÖ wurde im Gesetzgebungsverfahren in
erster Linie zugunsten derjenigen Kantone eingeführt, die noch kein Öffentlichkeitsprinzip
eingeführt hatten.6 Mit Blick auf den Umstand, dass mittlerweile die allermeisten Kantone das
Öffentlichkeitsprinzip ebenfalls eingeführt haben, kommt diesem Ausnahmetatbestand gemäss
der Rechtsprechung nur noch eine geringe Bedeutung zu.7 Der Kanton Schwyz kennt seit dem
1. November 2008 ein ähnlich ausgestaltetes Öffentlichkeitsprinzip wie der Bund.8 So sind
insbesondere die kantonalen Einschränkungen nach § 6 des Gesetzes über die Öffentlichkeit
der Verwaltung und den Datenschutz (SRSZ 140.411) mit den Ausnahmebestimmungen nach
dem Öffentlichkeitsgesetz vergleichbar. Konkret kann gemäss dessen Abs. 3 Bst. c der Zugang
zu Dokumenten verweigert werden, wenn die Bekanntgabe den Meinungsbildungsprozess
eines öffentlichen Organs oder einer anderen Behörde behindern könnte. Demzufolge ist
vorliegend nicht ersichtlich und wurde bis anhin auch nicht dargelegt, inwiefern die kantonalen
Bestimmungen restriktiver sind als jene des Öffentlichkeitsgesetzes des Bundes, und inwiefern
deshalb bei einer Offenlegung der verlangten Dokumente eine ernsthafte Beeinträchtigung
zwischen dem Bund und dem Kanton Schwyz oder dessen Gemeinde Illgau drohen würde.
Folglich kommt die Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. e BGÖ nach Ansicht des
Beauftragten in der vorliegenden Konstellation nicht in Betracht.
21.
Die betroffenen E-Mail-Wechsel wurden jeweils von einer bei der Gemeinde Illgau oder von
einer bei der Post angestellten Person unterzeichnet. Gemäss Art. 9 Abs. 1 BGÖ sind
Personendaten nach Möglichkeit zu anonymisieren. Die Anonymisierungspflicht gilt allerdings
nicht absolut, sondern ist im Einzelfall zu beurteilen.9 Vorliegend interessiert sich der
Antragsteller ausdrücklich für die Vorkommnisse bei der Schliessung der Poststelle Moutathal,
während die Namen der für die Gemeindeverwaltung oder für die Post unterzeichnenden
Personen nicht von Gewicht sein dürften. Nach Ansicht des Beauftragten können die
unterzeichnenden Personen abgedeckt werden.
22.
Abschliessend ist festzuhalten, dass die PostCom die gesetzliche Vermutung des freien
Zugangs zu den betroffenen Dokumenten nicht widerlegen konnte. Daher ist der Zugang zu
gewähren.

5 COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Handkommentar zum BGÖ, Art. 7 Rz 17.
6 Urteil des BGer 1C_129/2016 vom 14. Februar 2017 E. 3.3.
7 Urteil des BVGer A-6255/2018 vom 12. September 2019 E. 7.2.
8 Datenschutz und Öffentlichkeit (sz.ch) (zuletzt besucht am 14.7.2021).
9 Urteil des BVGer A-6054/2013 vom 18. Mai 2015 E.4.2.1.




6/6

III.
Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragte:
23.
Die Eidgenössische Postkommission gewährt den Zugang zu den betroffenen E-Mail-Wechseln
(Ziff. 4). Sie kann die Namen der unterzeichnenden Personen abdecken.
24.
Der Antragsteller kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung bei der
Eidgenössischen Postkommission den Erlass einer Verfügung nach Art. 5 des Bundesgesetzes
über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR 172.021) verlangen,
wenn er mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs. 1 BGÖ).
25.
Die Eidgenössische Postkommission erlässt eine Verfügung, wenn sie mit der Empfehlung nicht
einverstanden ist (Art. 15 Abs. 2 BGÖ).
26.
Die Eidgenössische Postkommission erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang
dieser Empfehlung oder nach Eingang eines Gesuches um Erlass einer Verfügung
(Art. 15 Abs. 3 BGÖ).
27.
Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am
Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name des Antragstellers anonymisiert (Art. 13 Abs.
3 VBGÖ).
28.
Die Empfehlung wird eröffnet:

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X

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Einschreiben mit Rückschein (R)
Eidgenössische Postkommission PostCom
Monbijoustrasse 51A
3003 Bern







Adrian Lobsiger





Alessandra Prinz