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Recommandation du 14 décembre 2021: AFC / Extraits de deux agendas OutlookDocuments officiels (art. 5 LTrans) - Communication des données personnelles de tiers (art. 7 al. 2 LTrans, art. 9 al. 2 LTrans, art. 19 al. 1bis LPD)PDF194.74 kB14. Dezember 2021
Öffentlichkeitsprinzip


Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence
PFPDT


Feldeggweg 1, 3003 Berne
Tél. 058 463 74 84, Fax 058 465 99 96
www.edoeb.admin.ch

Berne, le 14 décembre 2021




Recommandation
selon l’art. 14 de la loi sur la transparence

concernant la procédure de médiation entre

X.
représenté par A.
(demandeur)

et

l'Administration fédérale des contributions AFC

I.
Le Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence constate :
1.
Conformément à la loi fédérale sur le principe de la transparence dans l’administration (Loi sur
la transparence, LTrans; RS 152.3), le demandeur (privé), représenté par un cabinet d'avocats,
a déposé, le 10 juin 2021, une demande d’accès adressée à l'Administration fédérale des
contributions (AFC) concernant les extraits des agendas suivants :
i.
"Monsieur Y [cité ci-après: Y]: pour la date du 16 novembre 2017;
ii.
Monsieur Z [cité ci-après: Z]: pour les dates des 27, 28, et 29 septembre 2017 ainsi que
du 16 novembre 2017."
2.
Le 1er juillet 2021, l'AFC a accordé un accès partiel aux documents demandés, elle a remis aux
représentants du demandeur toutes les entrées du calendrier de Z pour le 28 septembre et le
16 novembre 2017 et la plupart des entrées du calendrier de Y pour le 16 novembre 2017.
L'autorité a également pris position et a, entre autres, relevé que les agendas des employés
fédéraux sont considérés comme des documents officiels au sens de l'art. 5 LTrans, mais que
l'accès à ces derniers peut être soumis à des exceptions. L'AFC a indiqué, qu'à son avis, une
partie des informations demandées relevait du secret fiscal (art. 110 de la loi fédérale sur l'impôt
fédéral direct [LIFD; RS 642.11]) qui est une disposition spéciale en application de
l'art. 4 let. a LTrans. En effet, d'après l'autorité, les agendas contiendraient des informations sur
les différentes procédures menées par la Division principale de l'impôt fédéral direct, de l'impôt
anticipé et des droits de timbre de l'AFC. Finalement, l'AFC a précisé que les agendas Outlook
pouvaient également contenir des rendez-vous privés qui ne sont pas considérés comme des
informations découlant de documents officiels selon l'art. 5 al. 1 let. c et al. 3 let. c LTrans.
3.
Par courrier du 23 juillet 2021, reçu le 26 juillet 2021, le demandeur, par l'intermédiaire de ses
représentants, a déposé une demande en médiation auprès du Préposé fédéral à la protection
des données et à la transparence (Préposé). Il ressort de cette dernière que, selon les
représentants du demandeur, les caviardages entrepris par l'AFC seraient trop importants car
seules les informations relevant de la sphère privée des contribuables devraient être couvertes
par le secret fiscal. De l'avis du demandeur, il serait difficile de "comprendre comment des




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informations quant au lieu et au type de rendez-vous (séance de travail interne, contrôle sur
place, audition de témoins) pourraient être liées à la sphère privée des contribuables. Il suffirait
à l'autorité de caviarder le nom, le numéro de dossier et toutes informations qui permettent
d'identifier les contribuables concernés pour préserver le secret fiscal". Les représentants du
demandeur ont finalement ajouté, concernant la notion de documents officiels, que "la notion
d'information qui se rattache à l'accomplissement d'une tache publique peut aussi comprendre
des informations de nature privée1. Il suffit pour cela que les informations aient joué un rôle
dans le processus de décision2. A l'inverse, les documents qui sont destinés à l'usage
personnel ne sont pas considérés comme des documents officiels3. Selon l'article 1 alinéa 3 de
l'Ordonnance sur la transparence (OTrans), on entend par document destiné à l'usage
personnel, toute information établie à des fins professionnelles mais qui est utilisée
exclusivement par son auteur ou par un cercle restreint de personnes comme moyen auxiliaire,
tel que des notes ou des copies de travail. En l'espèce, la seule mention de "rendez-vous privé"
sur un agenda – considéré comme document officiel – ne peut suffire à exclure que les rendez-
vous en question ne soient pas partie intégrante du document officiel. Il est nécessaire de
pouvoir déterminer si le rendez-vous en question a été nécessaire à l'accomplissement d'une
tâche publique. Dès lors, il convient de connaître les caractéristiques générales des rendez-
vous en question pour se prononcer." Les représentants du demandeur ont conclu leur
argumentation en demandant d'une part, à ce que le caviardage soit strictement limité aux
informations protégeant la sphère privée des contribuables et d'autres part, à ce que les
caractéristiques générales des rendez-vous bénéficiant de l'indication "privée" dans l'agenda de
Z soient communiquées.
4.
Par courrier du 28 juillet 2021, le Préposé a accusé réception de la demande en médiation et a
offert la possibilité au demandeur, en application de l'art. 12 al. 2 de l’ordonnance sur le principe
de la transparence dans l’administration (Ordonnance sur la transparence, OTrans, RS 152.31),
de prendre position jusqu'au 6 août 2021.
5.
Le 29 juillet 2021, le Préposé a informé l'AFC du dépôt de la demande en médiation et lui a
imparti un délai de 10 jours pour lui transmettre les documents concernés ainsi qu’une prise de
position complémentaire.
6.
Par courrier daté du 12 août 2021, l'AFC a remis au Préposé les documents concernés par la
procédure de médiation ainsi qu'une brève prise de position complémentaire. Il ressort de cette
dernière que "conformément aux prescrits des articles 4 lettre a et 5 alinéas 1
et 3 lettre c LTrans, en lien avec la jurisprudence du Tribunal administratif fédéral4, qui excluent
du principe de transparence les rendez-vous privés, ainsi que les indications tombant sous
l'exception du secret fiscal, un accès complet aux agendas demandés n'est, dans le cas
présent, pas envisageable."
7.
Suite à l'octroi d'une prolongation de délai, les représentants du demandeur ont transmis le
13 août 2021, au Préposé, leur prise de position, dans laquelle ils ont commencé par préciser le
contexte entourant la demande d'accès: "le 19 décembre 2020, un article de presse publié par
[un média numérique] (l'"article") a exposé de possibles pratiques de [collaborateurs] de
l'Administration fédérale dans la tenue des enquêtes fiscales de la Division affaires pénales et
enquêtes de l'Administration fédérale des contributions suisse (la "DAPE"), qui concernaient

1 Message relatif à la loi fédérale sur la transparence dans l’administration (Loi sur la transparence, LTrans) du 12 février
2003, FF 2003 1807 (cité : FF 2003), FF 2003 1837.
2 Ibidem.
3 Art. 5 al. 3 let. c LTrans.
4 Référence non fournie par l'AFC.




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entre autres notre mandant." Les représentants du demandeur ont ensuite indiqué des
passages dans l'article qui permettraient, à leurs avis, de saisir le but de la demande d'accès et
ont livré leurs appréciations desdits passages. Ils ont poursuivi en relevant que les faits
présentés dans l'article sont corroborés par les documents déjà remis par l'AFC et ont fait part
au Préposé des conclusions qu'ils en tiraient. Les représentants ont par ailleurs supposé, qu'a
priori, les calendriers des deux collaborateurs de l'AFC étaient incomplets puisqu'ils ne faisaient
pas état de rendez-vous qui auraient dû y figurer, vu qu'ils entretenaient un lien avec leurs
activités professionnelles. De l'avis des représentants, les faits rapportés dans l'article induisent
"des soupçons quant aux méthodes d'administration des preuves de la DAPE" et qu'"il relève
de l'intérêt public à la transparence et au contrôle démocratique des institutions étatiques de
pouvoir infirmer ou confirmer que les hauts fonctionnaires fédéraux de la DAPE […] ont
acceptés de rencontrer et de recevoir divers documents ayant potentiellement été utilisés dans
le cadre des enquêtes menées par la DAPE." D'après eux, il suffirait pour éclaircir ces faits que
le contenu des agendas pour les dates demandées soit communiqué de manière plus détaillée.
Concernant le secret fiscal, les représentants du demandeur ont relevé que "la simple mention
du lieu des rendez-vous en question ainsi que leur objet permettraient sans autre de remplir cet
objectif tout en conservant le secret fiscal de tout contribuable." Finalement, ils ont, en
substance, conclu leur prise de position en rappelant qu'au vu des informations déjà obtenues,
il ne pouvait pas être exclu que les éventuels rendez-vous cités dans l'article n'aient pas fait
l'objet d'une inscription dans les agendas visés et qu'il serait dans ce contexte indiqué d'obtenir
les directives internes de la DAPE concernant la prise de rendez-vous professionnels afin de
faire état de leur éventuelle violation.
8.
Les allégations du demandeur et de l'AFC ainsi que les documents déposés sont pris en
compte, dans la mesure où cela s'avère nécessaire, dans les considérants ci-après.
II.
Le Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence considère ce qui
suit :
A.
Considérants formels : Médiation et recommandation selon l’art. 14 LTrans
9.
Le demandeur, par l'intermédiaire de ses représentants, a déposé une demande d’accès au
sens de l’art. 10 LTrans auprès de l'AFC et a reçu une réponse partiellement négative. Etant
partie à la procédure préliminaire de demande d’accès, il est légitimé à déposer une demande
en médiation (art. 13 al. 1 let. a LTrans). Celle-ci a été remise selon la forme prescrite (forme
écrite simple) et dans le délai légal (20 jours à compter de la réception de la prise de position de
l’autorité) au Préposé (art. 13 al. 2 LTrans).
10.
La procédure de médiation peut se dérouler par écrit ou par oral (en présence de tous les
intéressés ou de certains d’entre eux), sous l’égide du Préposé. C’est à lui qu’il incombe de
fixer les modalités.5 Si la médiation n’aboutit pas ou si aucune solution consensuelle n’est
envisageable, le Préposé est tenu par l’art. 14 LTrans de formuler une recommandation fondée
sur son appréciation du cas d’espèce.



5 FF 2003 1865.




4/7

B.
Considérants matériels
11.
Selon l’art. 12 al. 1 OTrans, le Préposé examine la licéité et l’adéquation de l’appréciation de la
demande d’accès par l’autorité. Il peut ainsi vérifier dans le cadre de la procédure de médiation
si la demande d’accès a été traitée conformément à la loi par l’autorité.6
12.
A titre préalable, il sied de rappeler que tous les demandeurs doivent être traités de la même
manière par l'autorité qui doit tenir compte du principe "access to one access to all"
(art. 2 OTrans) lors du traitement de la demande d'accès. De ce fait, les antécédents entre une
autorité et un demandeur qui permettraient à ce dernier de connaître tout ou en partie le
contenu des documents demandés ne pourraient pas être pris en considération et ne sauraient
lui octroyer un quelconque avantage ou accès privilégié lors de la procédure d'accès basée sur
la loi sur la transparence.
13.
Les représentants du demandeur, dans leur demande d'accès, ont requis l'accès aux extraits de
deux agendas électroniques. Au moyen de leur prise de position du 13 août 2021, ils ont ajouté
qu'il serait indiqué "d'obtenir les directives internes de la DAPE concernant la prise de rendez-
vous professionnels afin de faire état de leur éventuelle violation."
14.
L'objet de la procédure de médiation est défini par la demande d'accès et bien que les
demandeurs disposent en tout temps de la possibilité de restreindre ou de préciser l'objet de la
procédure, ils ne peuvent en revanche pas l'étendre ou le modifier7. Partant la procédure de
médiation porte uniquement sur les informations demandées au chiffre 1 qui n'ont pas déjà été
remises au demandeur, à savoir les entrées pour le 27 et 29 septembre 2017 du calendrier de
Y et les entrées caviardées du 16 novembre 2017 de Z.
15.
Le désaccord entre les deux parties porte d'une part sur la notion de document officiel au sens
de l'art. 5 LTrans et d'autre part sur le fait que certaines des informations demandées soient
couvertes par le secret fiscal.
16.
Avant d'examiner si les informations demandées sont soumises au secret fiscal ou aux
exceptions des art. 7-9 LTrans, il convient de déterminer si elles remplissent les critères
permettant de les qualifier de documents officiels au sens de l'art. 5 LTrans. On entend par
document officiel toute information qui a été enregistrée sur un quelconque support (let. a), qui
est détenue par l'autorité dont elle émane ou à laquelle elle a été communiquée (let. b) et qui
concerne l'accomplissement d'une tâche publique (let. c). Il ressort de l'art. 5 al. 1 let. a LTrans
que le document officiel doit déjà exister au moment du dépôt de la demande d'accès. Il en
découle que les informations non documentées sont exclues du champ d'application de la
LTrans. Pour la let. c, le lien avec une tâche publique provient soit de l'objet soit de l'utilisation
de l'information. Un document provenant d'un privé en possession d'une autorité qui l'utilise
dans l'accomplissement d'une tâche publique est soumis à la loi sur la transparence.
17.
L'autorité n'a pas contesté l'application des deux premières conditions de l'art. 5 al. 1 LTrans,
seule la troisième est contestée. Le Tribunal fédéral s'est déjà exprimé sur une question
similaire dans le cadre d'une demande d'accès portant sur des informations contenues dans
l'agenda Outlook de l'ancien chef de l'armement. Dans son arrêt8, le Tribunal fédéral est arrivé
à la conclusion que les informations demandées dressent une image de l'activité officielle de
l'ancien chef de l'armement. Il poursuit en relevant que le calendrier est utilisé pour l'exercice de

6 GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader (Eds.), Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Berne 2008 (cité: Handkommentar zum
BGÖ), no 8 ad art. 13.
7 TAF, arrêt A-6810/2015 du 13 septembre 2016, consid. 1.3.
8 TF, arrêt 1C_14/2016 du 23 juin 2016, consid.2.4 ss ; voir également: OFJ, Questions fréquemment posées version FR
2013. Mise en œuvre du principe de transparence dans l’administration fédérale, ch. 4.1.2.




5/7

sa fonction et donc pour l'accomplissement d'une tâche publique. Même si des rendez-vous
privés y sont également inscrits, l'agenda électronique et les informations qui y sont contenues
sont principalement utilisés pour son activité officielle, la gestion ainsi que la planification des
tâches officielles. Partant, l'art. 5 al. 1 let. c LTrans doit être considéré comme rempli. D'après le
Préposé, cette jurisprudence est également applicable en l'espèce.
18.
Avant de passer à l'examen des exceptions des art. 7 à 9 LTrans, il sied de vérifier si l'exception
de l'art. 5 al. 3 let. c LTrans soulevée par l'AFC est donnée.
19.
Selon l'art. 5 al. 3 LTrans, ne sont pas considérés comme des documents officiels les
documents qui sont commercialisés par une autorité (let. a), qui n'ont pas atteint leur stade
définitif d'élaboration (let. b) ou qui sont destinés à l'usage personnel (let. c).
L’art. 5 al. 3 let. c LTrans indique que ne sont pas considérés comme des documents officiels,
les documents qui sont destinés à l’usage personnel. L’art. 1 al. 3 OTrans définit la notion de
document destiné à l’usage personnel. Il précise que cette notion vise entre autres les
documents utilisés exclusivement par un cercle restreint de personnes. Il s’agit par exemple des
documents qui sont utilisés comme base de travail ou comme moyen auxiliaire (notes
manuscrites, copies de travail, propositions de correction, aide-mémoire, notes
d’accompagnement) au sein d’une équipe ou qui sont échangés entre un collaborateur et son
supérieur. Sont également considérés comme des documents destinés à l’usage personnel, les
informations à caractère personnel qui sont sans rapport avec l’accomplissement de tâches
publiques. Tel est, par exemple, le cas des courriers électroniques qui ont un contenu
strictement privé ou des tableaux personnels qui ornent un bureau.9
20.
Pour déterminer si les informations demandées servent à un usage personnel, il appartient
d'analyser si elles ont ou non un rapport avec l'accomplissement de tâches publiques et si elles
sont uniquement destinées à un cercle restreint de personnes. Afin que le Préposé puisse se
déterminer sur ce point, il est nécessaire que l'autorité lui communique au minimum les
caractéristiques générales des entrées (ex. séances de travail, rendez-vous médicaux, voyage
de service, etc.). Toutefois, l'AFC, qui porte le fardeau de la preuve10, n'a pas fourni au Préposé
d'éléments permettant d'apprécier la nature desdits rendez-vous et n'a pas motivé sa position.
Par conséquent, l'AFC n'ayant pas fourni une motivation suffisante permettant de démontrer
qu'en l'espèce les entrées des deux calendriers n'ont pas de lien avec l'accomplissement d'une
tâche publique ou qu'elles sont uniquement destinées à un cercle restreint de personnes,
l'exception de l'art. 5 al. 3 let. c ne saurait être retenue. Finalement, le Préposé relève que
l'art. 5 LTrans ne porte pas sur le contenu du document mais sur sa nature, cela signifie que
l'accès à une partie de document ne peut être restreint sur cette base, mais en application des
art. 7 à 9 LTrans.
21.
L'art. 4 LTrans réserve les dispositions spéciales contenues dans d'autres lois fédérales qui
déclarent certaines informations secrètes (let. a) ou déclarent certaines informations
accessibles à des conditions dérogeant à la loi sur la transparence (let. b). Par «lois fédérales»,
on entend uniquement des lois au sens formel du terme, soit des règles de droit ayant un
caractère général et abstrait, édictées par le Parlement fédéral conformément à l'art. 163 al. 1
de la Constitution fédérale de la Confédération suisse (RS 101).
22.
L'Office fédéral de la justice (OFJ) s'est prononcé sur la question du secret fiscal dans son avis
de droit du 2 octobre 2015. Il y précise que les dispositions obligeant à refuser aux tiers la
consultation des dossiers fiscaux ou des pièces officielles sont des dispositions spéciales au
sens de l'art. 4 let. a LTrans. Ces dispositions ont pour but de protéger la sphère privée du

9 Commentaire du 24 mai 2006 de l'Ordonnance relative à la loi fédérale sur le principe de la transparence, p. 2 et 3.
10 FF 2003 1844.




6/7

contribuable. L'OFJ précise toutefois clairement qu'elles ne protègent pas les informations
portant, par exemple, exclusivement sur des processus internes, des planifications, des
directives internes des autorités, etc. et que ces documents sont, en règle générale,
accessibles en vertu de la loi sur la transparence.11
23.
L'autorité n'a pas désigné quelles parties des informations requises étaient soumises au secret
fiscal, ni indiqué comment et dans quelle mesure ce dernier serait violé par la divulgation des
informations demandées. En outre, les intitulés des rendez-vous n'étaient pas suffisamment
explicites et évidents pour permettre au Préposé de constater par lui-même quelles entrées des
calendriers relèvent du secret fiscal. En raison du défaut de motivation, cet argument ne peut
donc pas être retenu.
24.
Afin d'être complet dans son analyse, le Préposé souhaite ajouter que les rendez-vous privés
(informations à caractère personnel) peuvent être considérés comme étant des données
personnelles et qu'à ce titre l'art. 7 al. 2 LTrans en lien avec l'art. 9 al. 2 LTrans trouve
application.
25.
En présence de données personnelles, une anonymisation doit être entreprise
(art. 9 al. 1 LTrans). Si cette anonymisation n'est pas possible (art. 9 al. 2 LTrans), notamment
lorsque la demande accès porte sur des documents relatifs à une personne dont le nom est
mentionné par la partie demanderesse, l'autorité procède, en application de l'art. 19 al. 1bis de
la loi fédérale sur la protection des données (LPD; RS 235.1), à une pesée des intérêts entre
l'intérêt privé et public. L'intérêt public est défini par l'art. 1 LTrans12 et l'art. 6 al. 2 OTrans. La
pondération des intérêts privés tient en particulier compte de la nature des données en
question, de la fonction et de la position de la personne concernée ainsi que des possibles
conséquences13 entraînées par la divulgation. Concernant l'évaluation du critère de la fonction
et de la position, une distinction doit être faite entre les personnalités publiques, les employés
administratifs occupant des postes de direction supérieurs, les employés administratifs
hiérarchiquement subordonnés et les tiers privés. Les employés de l’administration fédérale ne
peuvent pas, au vu de leur fonction publique, se prévaloir d’une protection de leur sphère privée
équivalente à celle d’un tiers.14 En outre, les employés administratifs occupant une position
subalterne doivent, en principe, s'attendre à ce que l'on dévoile l'auteur d’un document, le nom
du responsable d’un dossier ou l’opinion défendue dans l’exercice de ses fonctions. Dans ces
cas, à l'issue de la pesée des intérêts, les données personnelles concernées ne devraient
normalement pas être anonymisées. Indépendamment de la position de la personne, les
données personnelles osent uniquement être dévoilées si cela n'entraîne pas un désavantage
conséquent pour le tiers concerné. 15 Si l'autorité conclut que l'intérêt public n'est pas
prépondérant, l'accès doit être refusé, limité ou différé. Toutefois, l’autorité doit respecter le
principe de la proportionnalité en ce sens que l'accès ne peut être restreint que dans la mesure
où cela s’avère nécessaire pour protéger des informations devant rester secrètes.16
26.
Au vu des éléments susmentionnés, le Préposé constate que l'AFC n'a pas fourni dans son
argumentation les éléments nécessaires et suffisants permettant d'établir que les informations
demandées ne sont pas des documents officiels au sens de l'art. 5 LTrans ou qu'elles relèvent

11 Département fédéral de justice et police, Avis de droit du 2 octobre 2015, Secret fiscal et accès à des documents officiels,
p.14; TAF, arrêt A-6255/2018 du 12 septembre 2019, consid. 6 ss.
12 ATF 142 II 340, c. 4.5; TAF arrêt A-6/2015 du 26 juillet 2017, consid. 4.1.
13 TF, arrêt 1C_14/2016 du 23 juin 2016, consid. 3.4.
14 TAF, arrêt A-6054/2013 du 18 mai 2015, consid. 4.2.2.
15 TAF, arrêt A-7405/2014 du 23 novembre 2015, consid. 6.5.4.
16 TAF, arrêt A-746/2016 du 25 août 2016, consid. 4.2 ; Recommandation du PFPDT du 23 décembre 2016 : DFAE/ Rapport
sur la fondation des immeubles pour les organisations internationales, ch. 12.




7/7

du secret fiscal (art. 4 LTrans en lien avec l'art. 110 LIFD). Partant, l'AFC réexamine la
demande d'accès, vérifie si des exceptions au sens des art. 7-9 LTrans sont applicables,
consulte, si nécessaire, les tiers concernés et accorde l'accès aux informations demandées.
III.
Se fondant sur les considérants susmentionnés, le Préposé fédéral à la protection des
données et à la transparence recommande ce qui suit :
27.
L’Administration fédérale des contributions réexamine la demande d'accès et, sous réserve des
exceptions des art. 7-9 LTrans, accorde l'accès aux informations demandées après avoir
consulté, si nécessaire, les tiers concernés.
28.
Dans les dix jours à compter de la réception de la recommandation, le demandeur peut requérir
que l’Administration fédérale des contributions rende une décision selon l’art. 5 de la loi fédérale
sur la procédure administrative (PA, RS 172.021) s’il n’est pas d’accord avec la
recommandation (art. 15 al. 1 LTrans).
29.
L’Administration fédérale des contributions rend une décision selon l’art. 5 PA si elle refuse
d’octroyer l’accès conformément à la recommandation du Préposé (art. 15 al. 2 LTrans).
30.
L’Administration fédérale des contributions rend la décision dans les 20 jours à compter de la
réception de la recommandation ou de la requête de décision (art. 15 al. 3 LTrans).
31.
La présente recommandation est publiée. Afin de protéger les données relatives aux
participants à la procédure de médiation, les noms du demandeur, de ses représentants et des
tiers concernés sont anonymisés (art. 13 al. 3 OTrans).
32.
La recommandation est notifiée à :
-
Recommandé (R) avec avis de réception
X.

-
Recommandé (R) avec avis de réception
Administration fédérale des contributions
Eigerstrasse 65
3003 Berne





Adrian Lobsiger






Mélissa Beutler
Préposé fédéral à la protection des




Juriste Domaine de direction
données et à la transparence





Principe de la transparence