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Empfehlung vom 13. Oktober 2015: SECO / Meldungen von Gütern der ÖlindustrieBeeinträchtigung der aussenpolitischen Interessen oder der internationalen Beziehungen der Schweiz (Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ) - Ausstehender politischer und administrativer Entscheid (Art. 8 Abs. 2 BGÖ)PDF133.63 kB13. Oktober 2015
Öffentlichkeitsprinzip


Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter
EDÖB


Feldeggweg 1, 3003 Bern
Tel. 058 463 74 84, Fax 058 465 99 96
www.edoeb.admin.ch

Bern, 13.10.2015



Empfehlung
nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes

im Schlichtungsverfahren zwischen

X
(Antragstellerin)

und

Staatssekretariat für Wirtschaft SECO


I.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
1.
Die Antragstellerin (Interessensvertreterin) hat am 18. Dezember 2014 per E-Mail gestützt auf
das Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ;
SR 152.3) beim Staatssekretariat für Wirtschaft SECO um Zugang zu amtlichen Dokumenten
ersucht, die in Zusammenhang mit der Meldepflicht gemäss der „Verordnung über
Massnahmen zur Vermeidung der Umgehung internationaler Sanktionen im Zusammenhang
mit der Situation in der Ukraine“ erstellt wurden (SR 946.231.176.72). Konkret verlangte die
Antragstellerin Zugang zu den Dokumenten bezüglich der in Art. 2 der genannten Verordnung
geregelten Meldepflicht für Güter der Ölindustrie, insbesondere bezüglich der „detaillierte(n)
Angaben zu den am Geschäft beteiligten Parteien sowie zu dessen Gegenstand und Wert“
gemäss Abs. 2 dieser Bestimmung.
2.
Mit Schreiben vom 7. Januar 2015, eingegangen bei der Antragstellerin am 9. Januar 2015,
nahm das SECO Stellung und verweigerte den Zugang. Es stütze dies unter anderem auf Art. 8
Abs. 2 BGÖ mit der Begründung, dass der Erlass einer Verordnung zwar ein abgeschlossener
Entscheid darstelle, jedoch die Verordnung unter dem Blickwinkel der aktuellen politischen
Lage bzw. Situation in der Ukraine jederzeit abgeändert werden könne. Da der Bundesrat laut
dem SECO regelmässig insbesondere auch über die in der Verordnung festgehaltenen
Meldepflichten informiert werde, würden diese als Grundlage für den politischen Entscheid des
Bundesrats dienen, die Massnahmen allenfalls anzupassen. Weiter verwies das SECO auf Art.
7 Abs. 1 Bst. a und d BGÖ mit der kurzen Begründung, dass durch die Veröffentlichung von
eingegangenen Meldungen die freie Meinungs- und Willensbildung des Bundesrats sowie die
aussenpolitischen Interessen oder internationalen Beziehungen der Schweiz wesentlich
beeinträchtigt werden könnten. Zuletzt stützte es seine Zugangsverweigerung zusätzlich auf
Art. 7 Abs.1 Bst. g BGÖ, indem allgemein erklärt wurde, dass die Bekanntgabe allfälliger
Geschäftstätigkeiten von Unternehmen und den entsprechenden Meldungen über Gegenstand,
Wert und beteiligte Parteien das Geschäftsgeheimnis verletzen würde.
3.
Am 29. Januar 2015 reichte die Antragstellerin einen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen
Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein. Gemäss der Ansicht der
Antragstellerin kann sich das SECO nicht auf Art. 8 Abs. 2 BGÖ berufen. Die jederzeitige




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Abänderbarkeit der Verordnung könne nicht von vornherein ausschlaggebend sein, um einen
Zugangsaufschub zu rechtfertigen. Alle Verordnungen könnten jederzeit abgeändert werden.
Mit dieser Argumentation könne letztlich jegliche Dokumenteneinsicht verweigert werden, was
dem Öffentlichkeitsgrundsatz diametral widersprechen würde. Es seien daher alle im Zeitpunkt
des Zugangsgesuchs nach Art. 2 der Verordnung beim SECO eingegangenen Meldungen
zugänglich zu machen. Dass der Bundesrat zu einem späteren Zeitpunkt seine frühere
Entscheidung in Wiedererwägung ziehen und anders entscheiden könnte, ändere daran nichts.
Weiter betrachtete die Antragstellerin die Begründung des SECO nach Art. 7 Abs. 1 Bst. a und
d BGÖ als substanzlos. Es sei aus der Begründung nicht ersichtlich, inwiefern diese
Ausnahmetatbestände vorliegend in sachlicher wie in zeitlicher Hinsicht erfüllt sein könnten.
Zum einen sei nicht nachvollziehbar, dass die Meinungs- und Willensbildung des Bundesrates
beeinträchtigt würde, wenn bekannt würde, welche Unternehmen in welchem Umfang
Geschäfte der Ölindustrie i.S.v. Art. 2 der genannten Verordnung erbringen. Zum anderen sei
ebenso wenig einsehbar, welche aussenpolitischen Interessen oder internationale Beziehungen
der Schweiz durch entsprechende Informationen beeinträchtigt werden könnten. Schliesslich
war die Antragstellerin der Meinung, dass auch der Verweis auf Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ nicht
standhalten würde. Die Erläuterung des SECO sei nicht genügend substantiiert, um daraus
konkret zu eruieren, welche Informationen schützenswerte Geschäftsgeheimnisse i.S.v. Art. 7
Abs. 1 Bst. g BGÖ darstellen würden. Ein pauschaler Hinweis auf nicht näher substantiierte
Geheimnisse genüge nicht.
4.
Mit Schreiben vom 2. Februar 2015 bestätigte der Beauftragte gegenüber der Antragstellerin
den Eingang des Schlichtungsantrages und forderte gleichentags das SECO dazu auf, die
betroffenen Dokumente sowie eine ausführliche und detailliert begründete Stellungnahme bis
zum 16. März 2015 einzureichen.
5.
Mit E-Mail vom 12. Mai 2015 ersuchte das SECO den Beauftragten um eine Fristerstreckung
bis zum 30. Mai 2015, welche gleichentags per E-Mail gewährt wurde.
6.
Am 30. Mai 2015 reichte das SECO die gewünschten Informationen und eine Stellungnahme
ein. Zur Begründung verwies es auf die Stellungnahme an die Antragstellerin vom 7. Januar
2015 und machte dazu keine weitergehenden Erläuterungen. Es wurde einzig zusätzlich betont,
dass auch bereits die Anzahl der Meldungen eine schutzwürdige Information darstellen würde,
welche die freie Meinungs- und Willensbildung des Bundesrates sowie die aussenpolitischen
Interessen oder internationalen Beziehungen der Schweiz wesentlich beeinträchtigen könne.
Weshalb daraus konkret eine Gefahr resultiert, wurde nicht dargelegt.
7.
Mit E-Mail vom 18. September 2015 wollte der Beauftragte vom SECO wissen, ob es nach wie
vor an seiner Ansicht festhalte oder ob allenfalls zumindest die Anzahl Meldungen veröffentlicht
werden könne. Das SECO bestätigte per E-Mail vom 21. September 2015, dass es nach wie
vor seine Auffassung aufrechterhalte, da die Informationen dem Bundesrat als Grundlage zur
Weiterentwicklung seiner Politik dienen würden und daher nur ihm zur eventuellen weiteren
Beschlussfassung zur Verfügung gestellt werden sollten. Weitergehende Begründungen
machte es auch diesmal nicht.
8.
Auf die weiteren Ausführungen der Antragstellerin und des SECO sowie auf die eingereichten
Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen.




3/6

II.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
A.
Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
9.
Die Antragstellerin reichte ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ beim SECO ein. Dieses
verweigerte den Zugang zu den verlangten Dokumenten. Die Antragstellerin ist als
Teilnehmerin an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren zur Einreichung eines
Schlichtungsantrags berechtigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Der Schlichtungsantrag wurde
formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der
Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ).
10.
Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt.1
Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung,
ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der
Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.
B.
Materielle Erwägungen
11.
Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der
Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die
Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde. Er prüft damit im
Schlichtungsverfahren einerseits beispielsweise, ob die für das Zugangsgesuch zuständige
Behörde den Begriff des amtlichen Dokumentes (Art. 5 BGÖ) sowie die in Art. 7 f. BGÖ
vorgesehenen Ausnahmeklauseln oder die Bestimmungen in Bezug auf den Schutz der
Personendaten (Art. 9 BGÖ) rechtmässig angewendet hat. Andererseits prüft er in jenen
Bereichen, in denen das Öffentlichkeitsgesetz der Behörde bei der Bearbeitung eines
Zugangsgesuches einen gewissen Ermessensspielraum verleiht (z.B. Art der Einsichtnahme in
amtliche Dokumente), ob die von der Behörde gewählte Lösung auf die Umstände des
jeweiligen Falls abgestimmt und angemessen ist. Dabei kann der Beauftragte entsprechende
Vorschläge im Rahmen des Schlichtungsverfahrens machen (Art. 12 Abs. 2 VBGÖ) oder
gegebenenfalls eine entsprechende Empfehlung erlassen (Art. 14 BGÖ).2
12.
Unbestritten ist, dass das SECO in den persönlichen Geltungsbereich des
Öffentlichkeitsgesetzes fällt (Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ in Verbindung mit Art. 7 und Anhang 1
der RVOV; Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung, SR 172.010.1). Ebenfalls
unstrittig ist, dass es sich bei Informationen über die Meldepflicht von Gütern der Ölindustrie um
amtliche Dokumente nach Art. 5 BGÖ handelt.
13.
Nach Art. 6 Abs. 1 BGÖ besteht eine Vermutung zugunsten des Zugangs zu amtlichen
Dokumenten. Der Zugang kann eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert werden, wenn
überwiegende öffentliche oder private Interessen an der Geheimhaltung einer Offenlegung
entgegenstehen (Art. 7 BGÖ) oder ein besonderer Fall gemäss Art. 8 BGÖ vorliegt. Sofern die
Behörde den Zugang zum amtlichen Dokument nicht vollständig gewährt, muss sie zur

1 Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003,
BBl 2003 1963 (zitiert BBl 2003), BBl 2003 2024.
2 GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ), Art.
13, Rz 8.




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Widerlegung der Vermutung des freien Zugangs beweisen, dass die in Art. 7 und 8 BGÖ
aufgestellten Ausnahmen bzw. besonderen Fälle vorliegen.3
Besonderer Fall (Art. 8 Abs. 2 BGÖ)
14.
Das SECO ist der Ansicht, dass der Erlass einer Verordnung zwar ein abgeschlossener
Entscheid darstelle, jedoch unter dem Blickwinkel der aktuellen politischen Lage jederzeit
abgeändert werden könne. Da der Bundesrat regelmässig neben weiterem auch über die in der
Verordnung festgehaltenen Meldepflichten informiert werde, würden diese als Grundlage für
den politischen Entscheid des Bundesrats dienen, die Massnahmen allenfalls anzupassen.
Daher stützt es seinen Entscheid unter anderem auf Art. 8 Abs. 2 BGÖ.
15.
Aufgrund von Art. 8 Abs. 2 BGÖ dürfen amtliche Dokumente erst zugänglich gemacht werden,
wenn der politische Entscheid, für den sie die Grundlage darstellen, getroffen ist. Streng
genommen liegt jedes amtliche Dokument mehr oder weniger direkt einem politischen oder
administrativen Entscheid zugrunde. Wörtlich angewandt könnte Art. 8 Abs. 2 BGÖ das
Öffentlichkeitsprinzip über weite Strecken aushebeln. Deshalb muss zwischen dem in Frage
stehenden Dokument und dem jeweiligen politischen oder administrativen Entscheid eine relativ
enge Verbindung bestehen.4 Ein Dokument stellt eine Entscheidungsgrundlage dar, wenn es
einen direkten und unmittelbaren Zusammenhang mit einem konkreten Entscheid aufweist und
für diesen von beträchtlichem materiellen Gewicht ist.5 Weiter verlangt der Beauftragte, dass
der ausstehende behördliche Entscheid in einer gewissen zeitlichen Nähe zum
Zugangsverfahren erfolgen muss, da die verlangten Dokumente sonst nicht als eigentliche
Entscheidgrundlage gelten können.6
16.
Der Gesuchstellerin ist daher beizupflichten, dass eine Bejahung von Art. 8 Abs. 2 BGÖ
aufgrund der jederzeitigen Abänderbarkeit von Verordnungen der Verwaltung den Weg öffnen
würde, sich stets auf diesen Artikel berufen zu können. Die Meldepflicht informiert den
Bundesrat lediglich über Güter der Ölindustrie, die zur Erdölexploration und –förderung unter
Wasser in Tiefen von mehr als 150 Metern, in Offshore-Gebieten nördlich des Polarkreises oder
im Rahmen von Ton- und Schieferölprojekten durch Hydrofracking in Russland eingesetzt
werden. Wie und mit welchen Massnahmen er darauf reagiert, bleibt ihm überlassen. Der
Entscheid des Bundesrates über weitergehende Massnahmen ist nicht alleine von diesen
Meldungen abhängig, sondern kann jederzeit geändert werden. Die Meldungen können zwar
einen Anstoss zu weiteren Überlegungen geben, das künftige Vorgehen ist aber in erster Linie
von der politischen Entwicklung abhängig und kann genauso gut durch andere
Informationsquellen beeinflusst werden. Zudem kann nicht angenommen werden, dass eine
vorgängige Zugänglichmachung von Meldungen über Güter der Ölindustrie den Bundesrat
dermassen unter Druck setzt, dass seine freie Entscheidungsmöglichkeit verunmöglicht wird.
Dies ist erst recht nicht gegeben, wenn beispielsweise bloss der Zugang zu der Anzahl
Meldungen gewährt würde.
17.
Aufgrund des Fehlens der oben genannten Voraussetzungen kann der Aufschub des Zugangs
nicht auf Art. 8 Abs. 2 BGÖ gestützt werden.
Weitere geltend gemachte Tatbestände
18.
Das SECO verweist in seiner Stellungnahme neben Art. 8 Abs. 2 BGÖ ebenfalls auf Art. 7 Abs.
1 Bst. a, Bst. d und Bst. g BGÖ. Gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ kann der Zugang zu

3 Urteil des BVGer A-6291/2013 vom 28. Oktober 2014 E. 7.
4 MAHON/GONIN, Handkommentar BGÖ, Art. 8, Rz 30.
5 MAHON/GONIN, a.a.O.
6 Vgl. EDÖB Empfehlung vom 10. Juni 2014: ETH-Rat/Sitzungsprotokoll Studiengebührenerhöhung, Ziff. II. B. 26.




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amtlichen Dokumenten eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert werden, wenn durch
seine Gewährung die freie Meinungs- und Willensbildung einer diesem Gesetz unterstellten
Behörde, eines anderen legislativen oder administrativen Organes oder einer gerichtlichen
Instanz wesentlich beeinträchtigt werden kann. Weiter kann der Zugang auch aufgrund von Art.
7 Abs. 1 Bst. d BGÖ verweigert, eingeschränkt oder aufgeschoben werden, wenn die
aussenpolitischen Interessen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigt
werden können. Daneben ist der Zugang nach Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ zu verweigern,
einzuschränken oder aufzuschieben, wenn Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse
offenbart werden können.
19.
Die Wirksamkeit der Ausnahmeklauseln hängt im Einzelfall einerseits davon ab, ob die
Beeinträchtigung des geschützten Interesses im Fall einer Offenlegung von einer gewissen
Erheblichkeit ist. Andererseits erfordert es ein ernsthaftes Risiko bezüglich des Eintritts,
infolgedessen der Schaden nach dem üblichen Lauf der Dinge und mit hoher
Wahrscheinlichkeit eintrifft. Im Zweifelsfall ist es angemessen, sich zugunsten des Zugangs zu
entscheiden.7
20.
Wie bereits erwähnt, begnügt sich das SECO mit dem blossen Verweis auf die einzelnen
Ausnahmebestimmungen und führt nicht weiter aus, weshalb die relevanten Tatbestände im
konkreten Fall anwendbar wären. Insbesondere auch zum zusätzlichen Einwand, dass bereits
die Anzahl der Meldungen schützenswert wäre, bringt es keine stichhaltigen Argumente. Es
wurde vom SECO insgesamt weder dargelegt, weshalb eine gewisse Erheblichkeit zu erwarten
ist, noch weshalb hier ein ernsthaftes Schadensrisiko bestehen soll. Seiner Beweispflicht
kommt es nicht nach (siehe Ziffer 13). Es sind daher keine konkreten Gründe erkennbar, die
eine Zugangsverweigerung rechtfertigen. Beispielsweise ist nicht ersichtlich, weshalb die
aussenpolitischen Interessen beeinträchtigt werden. Zum einen ergibt sich die Position der
Schweiz bereits aus der Verordnung selbst und zum anderen hätte die Beeinträchtigung schon
im Zeitpunkt des Erlasses stattfinden können. Insbesondere im Falle der blossen
Zugänglichmachung der Anzahl Meldungen ist nicht anzunehmen, dass dies zu irgendeiner der
hier angesprochenen Beeinträchtigungen führt. Durch eine vollständige Zugangsverweigerung
verstösst das SECO zudem gegen das Verhältnismässigkeitsprinzip und trägt letztlich ebenfalls
der Zielsetzung des Öffentlichkeitsgesetzes nicht angemessen Rechnung. Es muss in
Erinnerung gerufen werden, dass das Öffentlichkeitsgesetz zur Verbesserung der Transparenz
beiträgt.8 Um die demokratische Mitwirkung und Kontrolle zu gewährleisten, sollte im Hinblick
darauf zumindest die eingeführte Meldepflicht anhand der Anzahl Meldungen überprüft werden
können.
21.
Angesichts der fehlenden Begründung des SECO sind Art. 7 Abs. 1 Bst. a, Bst. d sowie Bst. g
BGÖ weder bezüglich der Informationen über die Meldungen noch bezüglich der Anzahl
Meldungen anwendbar.
22.
Zusammengefasst gelangt der Beauftragte damit zu folgendem Ergebnis: Es liegt weder eine
Ausnahme nach Art. 7 noch nach Art. 8 BGÖ vor, welche eine vollständige Verweigerung des
Zugangs rechtfertigen würde. Das SECO hat der Antragstellerin die gewünschten Informationen
unter Berücksichtigung der Vorgaben des Öffentlichkeitsgesetzes auszuhändigen. In
Anwendung des Verhältnismässigkeitsprinzips sind der Antragstellerin zumindest die
Informationen zur Anzahl der Meldungen zugänglich zu machen.

7 Urteil des BVGer A-6291/2013 vom 28. Oktober 2014 E. 7.
8 BRUNNER, Handkommentar BGÖ, Art. 1, Rz 6.




6/6

III.
Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragte:
23.
Das Staatssekretariat für Wirtschaft teilt die Anzahl der eingegangenen Meldungen gemäss
Art. 2 der „Verordnung über Massnahmen zur Vermeidung der Umgehung internationaler
Sanktionen im Zusammenhang mit der Situation in der Ukraine“ entsprechend den Vorgaben
des Öffentlichkeitsgesetzes mit.
24.
Das Staatssekretariat für Wirtschaft gewährt den Zugang zu den amtlichen Dokumenten, die
aufgrund der Meldepflicht gemäss der „Verordnung über Massnahmen zur Vermeidung der
Umgehung internationaler Sanktionen im Zusammenhang mit der Situation in der Ukraine“
erstellt wurden, entsprechend den Vorgaben des Öffentlichkeitsgesetzes.
25.
Die Antragstellerin kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung beim
Staatssekretariat für Wirtschaft den Erlass einer Verfügung nach Art. 5 des Bundesgesetzes
über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz; VwVG; SR 172.021) verlangen,
wenn sie mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs.1 BGÖ).
26.
Das Staatssekretariat für Wirtschaft erlässt eine Verfügung, wenn es mit der Empfehlung nicht
einverstanden ist (Art. 15 Abs. 2 BGÖ).
27.
Das Staatssekretariat für Wirtschaft erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang dieser
Empfehlung oder nach Eingang eines Gesuches um Erlass einer Verfügung
(Art. 15 Abs. 3 BGÖ).
28.
Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am
Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name der Antragstellerin anonymisiert (Art. 13 Abs.
3 VBGÖ).
29.
Die Empfehlung wird eröffnet:

-
Einschreiben mit Rückschein (R)
X

-
Einschreiben mit Rückschein (R)
Staatssekretariat für Wirtschaft
3003 Bern




Hanspeter Thür