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Empfehlung vom 7. Februar 2025: Helsana Unfall AG / Aktenbeurteilungen und Zusammenarbeitsvertrag mit Frau Dr. med. Y. __Verletzung der Pflicht zur Übermittlung der betroffenen Dokumente (Art. 20 BGÖ) – Verletzung der Mitwirkungspflichten (Art. 12b VBGÖ)PDF251.66 kB7. Februar 2025
Öffentlichkeitsprinzip


Feldeggweg 1
3003 Bern
Tel. +41 58 463 74 84, Fax +41 58 465 99 96
www.edoeb.admin.ch
Eidgenössischer Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragter
EDÖB


Bern, 7. Februar 2025
Empfehlung
nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes
im Schlichtungsverfahren zwischen

X. __,
vertreten durch A. __
(Antragsteller)
und
Helsana Unfall AG
I
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
1.
Der Antragsteller (Privatperson) hat am 21. Oktober 2024 gestützt auf das Bundesgesetz über
das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3) bei der Helsana
Unfall AG (nachfolgend: Helsana) um Zugang zu den "[…] in den letzten 10 Jahren von Frau Dr.
med. Y. __ im Auftrag der [Helsana] erstellten Aktenbeurteilungen (begrenzt auf eine Zahl Staat & Bürger > Zugang zu amtlichen Dokumenten > Note
"Questions diverses relatives à la procédure de médiation LTrans" (zuletzt besucht am 6. Februar 2025); Geschäftsprüfungskommission des
Ständerats, Archivierung und Ablage von Dokumenten sowie Verfahren bei Zugangsgesuchen nach BGÖ: allgemeine Abklärungen zu den
Vorgaben und im Kontext des Vorwurfes von nicht auffindbaren E-Mails im GS-EDI, Bericht vom 10. Oktober 2023 (nachfolgend: Bericht GPK-
S), Ziff. 4.5.
8 BBl 2003 2031.
9 Bericht GPK-S, Ziff. 4.5.
10 Bundesamt für Justiz, Änderung der Öffentlichkeitsverordnung Kommentar der neuen Bestimmungen vom 11. März 2011, S. 2; Geschäftsprü-
fungskommission des Ständerats, Archivierung und Ablage von Dokumenten sowie Verfahren bei Zugangsgesuchen nach BGÖ: allgemeine
Abklärungen zu den Vorgaben und im Kontext des Vorwurfes von nicht auffindbaren E-Mails im GS-EDI, Ziff. 4.5.




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Sinn von Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensge-
setz, VwVG; SR 172.021) erlässt (Art. 2 Abs. 1 Bst. b BGÖ). Die Helsana ist ein obligatorischer
Unfallversicherer nach Art. 68 Abs. 1 Bst. a des Bundesgesetzes über die Unfallversicherung
(UVG; SR 832.20). Als solcher wird sie denn auch auf der Liste der Unfallversicherer11 des Bun-
desamtes für Gesundheit BAG geführt, welches die rechtskonforme Durchführung der obligatori-
schen Unfallversicherung bei allen zugelassenen Versicherern beaufsichtigt.12
25.
Für die Klärung der Frage, ob Unfallversicherer Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG erlassen,
ist vorab auf die entsprechenden Gesetze abzustellen. Ausgangspunkt ist dabei das Bundesge-
setz über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG; SR 830.1), welches ge-
mäss seinem Art. 1 das Sozialversicherungsrecht des Bundes koordiniert, indem es u.a. ein ein-
heitliches Sozialversicherungsverfahren festlegt und die Rechtspflege regelt. Art. 1 Abs. 1 UVG
hält fest, dass die Bestimmungen des ATSG auf die Unfallversicherung anwendbar sind, soweit
das UVG nicht ausdrücklich eine Abweichung vom ATSG vorsieht. Art. 1 Abs. 2 UVG bezeichnet
die Anwendungsausnahmen des ATSG. Verfahren betreffend Versicherungsleistungen sind dem-
nach nicht ausgenommen. Die mit dem Zugangsgesuch verlangten Informationen und Dokumente
stehen in Zusammenhang mit (der Kürzung oder Verweigerung von) Versicherungsleistungen,
insbesondere mit Geldleistungen (Art. 15 UVG ff). Gemäss Art. 124 Abs. 1 Bst. b der Verordnung
über die Unfallversicherung (UVV; SR 832.202) hat der Unfallversicherer eine schriftliche Verfü-
gung insbesondere über die die Kürzung oder Verweigerung von Versicherungsleistungen zu er-
lassen. Weil das UVG das Verfügungsverfahren nicht explizit regelt, gilt es den Verweis von Art. 1
Abs. 1 UVG auf das ATSG und insbesondere auf die Bestimmungen zum Sozialversicherungs-
verfahren (Art. 34 ff. ATSG) zu beachten. Art. 49 Abs. 1 ATSG bezieht sich auf Verfügungen und
jene Fälle, in denen sie erlassen werden müssen. Der Artikel spezifiziert den Begriff der Verfügung
jedoch nicht eingehender. Gemäss Rechtsprechung des Bundesgerichts bestimmt sich "[d]er Be-
griff der Verfügung […] dabei mangels näherer Konkretisierung in Art. 49 Abs. 1 ATSG nach Mas-
sgabe von Art. 5 Abs. 1 VwVG […]."13
26.
Aufgrund des hiervor Ausgeführten geht der Beauftragte davon aus, dass die Helsana im vorlie-
gend relevanten Bereich Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG erlässt und demnach gemäss
Art. 2 Abs. 2 BGÖ in den persönlichen Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes fällt. Die Hels-
ana selbst hat weder in Stellungnahmen gegenüber dem Antragsteller noch gegenüber dem Be-
auftragten vorgebracht, vorliegend nicht in den persönlichen Geltungsbereich des Öffentlichkeits-
gesetzes zu fallen.
27.
Demnach ist die Helsana verpflichtet, im Bereich der obligatorischen Unfallversicherung an sie
gerichtete Zugangsgesuche nach den Bestimmungen des Öffentlichkeitsgesetzes zu bearbeiten
und die Vorgaben des Öffentlichkeitsgesetzes umzusetzen. Die Helsana trägt – obwohl sie im
Verfahren eine Parteirolle einnimmt – als hoheitlich auftretende Behörde, die insbesondere an den
Grundsatz von Treu und Glauben gebunden ist, Verantwortung für den rechtsstaatlichen Ablauf
des Verfahrens um Zugang zu amtlichen Dokumenten.14 In Bezug auf die Gesuchstellung nach
dem Öffentlichkeitsgesetz erlangt der Grundsatz von Treu und Glauben auch bei der Unterstüt-
zung der gesuchstellenden Person durch die Behörde Bedeutung. Diese Unterstützung ist im Hin-
blick auf das Ungleichgewicht bezüglich der Information und das Wissen um die vorhandenen
amtlichen Dokumente unabdingbar.15
28.
Aufgrund des in Art. 6 BGÖ verankerten Öffentlichkeitsprinzips besteht eine widerlegbare gesetz-
liche Vermutung zugunsten des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten.16 Die betroffene Be-
hörde hat amtliche Dokumente zugänglich zu machen oder die verlangte Auskunft über deren
Inhalt zu erteilen, es sei denn, sie kann nachweisen, dass ein Ausnahmetatbestand nach Art. 7

11 Liste der Unfallversicherer (Stand: 1. Januar 2025), abrufbar unter www.bag.admin.ch > >Versicherungen > Unfallversicherung > Versicherer
und Aufsicht (zuletzt abgerufen am: 14. Januar 2025).
12 www.bag.admin.ch > Versicherungen > Unfallversicherung > Versicherer und Aufsicht > Aufsicht über die Unfallversicherung (zuletzt abgerufen
am: 14. Januar 2025).
13 BGE 130 V 388 E. 2.3.
14 Vgl. dazu Urteil des BVGer A-3215/2020 vom 7. Dezember 2020 E. 7.4.6.
15 HÄNER, in: Handkommentar BGÖ, Art. 10, Rz. 10 f.
16 BGE 142 II 340 E. 2.2.




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Abs. 1 BGÖ erfüllt ist, ein besonderer Fall von Art. 8 BGÖ vorliegt oder die Privatsphäre resp.
Personendaten (Art. 7 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 9 BGÖ) zu schützen sind. Die objektive Beweislast
zur Widerlegung der Vermutung des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten obliegt der zustän-
digen Behörde. Misslingt ihr der Beweis, ist der Zugang grundsätzlich zu gewähren.17
29.
Der Beauftragte hält fest, dass die Helsana dem Beauftragten vorliegend keine der vom Zugangs-
gesuch betroffenen Dokumente eingereicht und deren Zustellung mehrfach verweigert hat. Damit
hat sie ihre Mitwirkungspflichten verletzt.
30.
Zwischenfazit: Die Helsana hat vorliegend die streitgegenständlichen Dokumente trotz wiederhol-
ter Aufforderung nicht eingereicht (s. Ziffer 5, 7, 11 und 15). Sie hat es dem Beauftragten damit
unmöglich gemacht, die Zugänglichkeit der verlangten Dokumente zu prüfen, und hindert ihn auch
daran, sich materiell zur Anwendung der von ihr geäusserten Vorbringen zu äussern. Die Helsana
hat dem Beauftragten damit das Recht auf Akteneinsicht verweigert und ihre Mitwirkungspflicht
verletzt. Der Beauftragte kann in solchen Fällen nur empfehlen, dass die Behörde, vorliegend die
Helsana, die Vermutung zugunsten des Zugangs nach Art. 6 Abs. 1 BGÖ nicht zu widerlegen
vermochte, weswegen der Zugang vollständig zu gewähren ist.
31.
Der Antragsteller erklärt im Schlichtungsantrag, es handle sich vorliegend um amtliche Doku-
mente mit Personendaten, weshalb "[…] diese vor der Zustellung und Einsichtnahme zu anony-
misieren [sind] (vgl. Art. 9 Abs. 1 BGÖ)." Auf entsprechende Nachfrage des Beauftragten führt der
Antragsteller in seiner E-Mail vom 30. Januar 2025 aus, dass betreffend Anonymisierung von Per-
sonendaten gleich verfahren werden könne wie in der "Empfehlung vom 29. Juli 2021 […]: «Der
Versicherer gewährt den Zugang zu den verlangten Gutachten unter Anonymisierung der Perso-
nendaten der Begutachteten und allfälliger Dritter»." Aus diesem Verweis auf die erwähnte Emp-
fehlung ist nach Auffassung des Beauftragten zu folgern, dass die in den Aktenbeurteilungen ent-
haltenen Personendaten von versicherten Personen und allfälligen Dritten – nicht aber jene der
begutachtenden Person(en) – anonymisiert werden können. Infolgedessen empfiehlt der Beauf-
tragte der Helsana, (nur) die in den verlangten Aktenbeurteilungen enthaltenen Personendaten
von begutachteten resp. versicherten Personen und allfälligen Dritten vor der Einsichtnahme zu
anonymisieren.18
32.
Im Übrigen vermochte die Helsana die Vermutung zugunsten des Zugangs nach Art. 6
Abs. 1 BGÖ bis anhin nicht zu widerlegen, was auch für den Zugang zu weiteren in den Doku-
menten enthaltenen Personendaten und Daten juristischer Personen gilt. Zu beachten ist, dass in
Bezug auf Personendaten von Frau Dr. med. Y. __ eine Anonymisierung i.S.v. Art. 9 Abs. 1 BGÖ
nicht möglich ist, da das Zugangsgesuch konkret auf den Zugang zu diese Person betreffende
Dokumente gerichtet ist.19 Die Helsana hat zu prüfen, ob die betroffenen Personen gemäss
Art. 11 BGÖ vorgängig anzuhören sind. Von der Anhörung darf gemäss Rechtsprechung unter
zwei kumulativen Voraussetzungen abgesehen werden: Erstens muss die vorläufige Interessen-
abwägung so klar zugunsten der Veröffentlichung ausfallen, dass nicht ernsthaft damit zu rechnen
ist, es gebe noch nicht erkannte private Interessen, die zu einem anderen Ergebnis führen könn-
ten. Und zweitens muss die Durchführung des Konsultationsrechts unverhältnismässig erschei-
nen, namentlich weil die Anhörung mit einem übergrossen Aufwand verbunden wäre.20
33.
Zusammengefasst gelangt der Beauftragte damit zu folgendem Ergebnis:
-
Die Helsana hat dem Beauftragten in Verletzung ihrer Mitwirkungspflicht nach Art. 20 BGÖ
i.V.m. Art. 12b Abs. 1 Bst. b VBGÖ die vom Zugangsgesuch erfassten Dokumente nicht zuge-
stellt. Der Beauftragte konnte somit nicht prüfen, ob die Helsana in Bezug auf die vorliegend
interessierenden Dokumente in den persönlichen Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes
fällt und inwiefern Ausnahmebestimmungen gemäss Art. 7-9 BGÖ anwendbar sind. Die Hels-
ana hinderte ihn somit daran, sich materiell zur Anwendung dieser Bestimmungen zu äussern.

17 Urteil des BVGer A-6003/2019 vom 18. November 2020 E. 2.1.
18 Die Anonymisierung von begutachteten resp. versicherten Personen deckt sich mit der Auffassung des Beauftragten, wonach der Zugang zu
Informationen, welche eine Identifikation von versicherten Personen erlauben, unter den Vorbehalt von Art. 33 ATSG i.V.m. Art. 4 BGÖ fallen,
weshalb der Zugang zu diesen Informationen nicht nach den Vorgaben des Öffentlichkeitsgesetz zu beurteilen ist (vgl. zum Ganzen: Empfeh-
lung EDÖB vom 18. Juli 2024: EKQMB / Dokumente zur Beendigung der Auftragsvergabe an eine Gutachterstelle, Ziff. 14-27).
19 Vgl. BBl 2003 2016; BGE 144 II 91 E. 4.3.
20 Urteil des BGer 1C_222/2018 vom 21. März 2019 E. 3.4.




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-
Damit der Antragsteller seinen Fall einer richterlichen Behörde21 zur Prüfung vorlegen kann,
gibt der Beauftragte eine Empfehlung ab. Er kann in solchen Fällen nur empfehlen, dass die
Behörde, vorliegend die Helsana, die Vermutung zugunsten des Zugangs nach Art. 6
Abs. 1 BGÖ nicht zu widerlegen vermochte. Sie hat als Konsequenz der Verletzung der Mit-
wirkungspflicht und des Untersuchungsgrundsatzes – vorbehältlich der Anonymisierung der
Personendaten (nur) der begutachteten resp. versicherten Personen und allfälligen Dritten –
den vollständigen Zugang zu den verlangten Dokumenten zu gewähren.22 Die Helsana prüft,
ob die betroffenen (insb. begutachtenden) Personen gemäss Art. 11 BGÖ vorgängig anzuhö-
ren sind.
34.
Aufgrund des Beschleunigungsgebots23 und aus verfahrensökonomischen Gründen empfiehlt der
Beauftragte der Helsana, (auch im Fall der Durchführung einer Anhörung) direkt eine Verfügung
im Sinne von Art. 5 VwVG zu erlassen, sofern die Helsana den Zugang zu den verlangten Doku-
menten über die hiervor beschriebenen Anonymisierungen hinausgehend einschränkt. Zur Wah-
rung des rechtlichen Gehörs genügt es nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsge-
richts, dass betroffene Dritte vor Erlass der Verfügung zumindest einmal Gelegenheit erhalten,
sich zur Sache zu äussern24 und im Rahmen einer entsprechenden Stellungnahme im Verfü-
gungsverfahren allenfalls vorhandene private Interessen geltend machen können.
35.
Abschliessend ist anzumerken, dass es der Helsana unbenommen ist, im Rahmen des allenfalls
auf die Empfehlung folgenden Verfügungsverfahrens die Ausnahme der Helsana vom persönli-
chen Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes, das Vorliegen von spezialgesetzlichen Vorbe-
halten i.S.v. Art. 4 BGÖ resp. die Wirksamkeit von Ausnahmebestimmungen gemäss Art. 7-9 BGÖ
mit der von der Rechtsprechung geforderten Begründungsdichte aufzuzeigen.

(Dispositiv: siehe nächste Seite)



21 Art. 29a der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101).
22 Empfehlung des EDÖB vom 5. Mai 2023: armasuisse / Acquisition des nouveaux avions de combat Rz. 23 f.; SCHWEGLER, in: BSK BGÖ,
Art. 20, Rz. 30 m.w.H.
23 BBl 2003 2023; FLÜCKIGER, in: Handkommentar BGÖ, Art. 11, Rz. 18.
24 Urteil des BVGer A-6755/2016 vom 23. Oktober 2017 E. 4.1.4.




8/8
III
Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlich-
keitsbeauftragte:
36.
Die Helsana Unfall AG gewährt Zugang zu den vom Zugangsgesuch erfassten Dokumenten unter
Anonymisierung der Personendaten (nur) der begutachteten resp. versicherten Personen und all-
fälligen Dritten, da sie aufgrund der verweigerten Mitwirkung die Nichtanwendbarkeit des Geset-
zes oder das Vorliegen einer Ausnahme nicht nachweisen konnte (s. Ziffer 33). Weitere Zugangs-
beschränkungen werden dem Antragsteller direkt mittels einer Verfügung gemäss Art. 5 VwVG
mitgeteilt (s. Ziffer 34).
37.
Der Antragsteller kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung bei der Helsana
Unfall AG den Erlass einer Verfügung nach Art. 5 VwVG verlangen, wenn er mit der Empfehlung
nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs.1 BGÖ).
38.
Die Helsana Unfall AG erlässt eine Verfügung, wenn sie mit der Empfehlung nicht einverstanden
ist (Art. 15 Abs. 2 BGÖ).
39.
Die Helsana Unfall AG erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang dieser Empfehlung
oder nach Eingang eines Gesuches um Erlass einer Verfügung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ).
40.
Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am Schlichtungsver-
fahren Beteiligten werden der Name des Antragstellers und von Y. __ anonymisiert (Art. 13
Abs. 3 VBGÖ).
41.
Die Empfehlung wird eröffnet:
-
Einschreiben mit Rückschein (R)

X. __ , vertreten durch A. __ (Antragsteller)

-
Einschreiben mit Rückschein (R)

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