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Empfehlung vom 10. Juni 2014: ETH-Rat / Sitzungsprotokoll StudiengebührenerhöhungAuskünfte über den Inhalt (Art. 6 Abs. 1 BGÖ) – Ausstehender politischer oder administrativer Entscheid der Behörde (Art. 8 Abs. 2 BGÖ) – Beeinträchtigung der freien Meinungs- und Willensbildung (Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ) – Schutz von Personendaten (Art. 9 Abs. 1 BGÖ)PDF91.00 kB10. Juni 2014
Öffentlichkeitsprinzip


Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter
EDÖB


Feldeggweg 1, 3003 Bern
Tel. 058 463 74 84, Fax 058 465 99 96
www.edoeb.admin.ch

Bern, 10. Juni 2014



Empfehlung


gemäss Art. 14 des
Bundesgesetzes über das
Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung


zum Schlichtungsantrag von


X (Antragsteller)


gegen


Rat der Eidgenössischen Technischen Hochschulen (ETH-Rat)


I.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
1.
Der Antragsteller hat mit Gesuch vom 7. Dezember 2012, gestützt auf das Bundesgesetz über
das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ, SR 152.3), beim ETH-
Rat Einsicht in alle Dokumente verlangt, „die dem ETH-Rat selber zur Verfügung standen, um
auf den Antrag der ETHZ und ETHL die Studiengebühren im ETH-Bereich zu erhöhen,
einzugehen.“
2.
Der Antragsteller hat gleichentags in einem zweiten Gesuch Auskunft über das
Stimmverhältnis, mit welchem der Grundsatzentscheid zur Studiengebührenerhöhung gefällt
worden ist, verlangt und dementsprechend um Einsicht in das Sitzungsprotokoll des ETH-Rats
vom 5./6. Dezember 2012, gegebenenfalls in anonymisierter Form, ersucht.
3.
Mit Schreiben vom 19. Dezember 2012 nahm der ETH-Rat Stellung zu den beiden Gesuchen
und teilte dem Antragsteller mit, der Zugang zu den im ersten Gesuch verlangten Dokumenten
werde aufgeschoben, da noch kein definitiver Entscheid betreffend Studiengebührenerhöhung
gefallen sei, sondern lediglich ein Zwischenentscheid gefasst worden sei. Somit würden die
Dokumente einerseits unter die Ausnahmebestimmungen von Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ fallen
und andererseits einen besonderen Fall nach Art. 8 Abs. 2 BGÖ darstellen. Es handle sich
dabei unter anderem auch um Dokumente des Ämterkonsultationsverfahrens, welche nach
Art. 8 Abs. 3 BGÖ vor dem Entscheid ebenfalls nicht zugänglich seien. Hinsichtlich des zweiten
Gesuchs führte der ETH-Rat aus, dass das Protokoll erst an der nächsten Sitzung des ETH-
Rats verabschiedet werde und somit als noch nicht fertig gestellt im Sinne von Art. 5 Abs. 3
Bst. b BGÖ gelte. Das Protokoll falle aber ohnehin ebenfalls unter die Ausnahmebestimmung




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von Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ, weshalb der Zugang bis zum definitiven Beschluss des ETH-Rats
zur Gebührenerhöhung aufgeschoben werde. Dieser Stellungnahme zuhanden des
Antragstellers wurden das Beschlussdispositiv des Entscheides und die Pressemitteilung1
beigelegt. Aus diesen beiden Dokumenten geht hervor, dass der ETH-Rat den
Grundsatzentscheid gefällt hat, den Weg für eine schrittweise Verdoppelung der
Studiengebühren einzuschlagen (vgl. Ziff. 23).
4.
Am 3. Januar 2013 reichte der Antragsteller beim Eidgenössischen Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) einen Schlichtungsantrag ein. Er wies darauf hin,
dass er die ablehnende Antwort des ETH-Rats hinsichtlich seines ersten Gesuchs akzeptiere.
An seinem zweiten Zugangsgesuch (vgl. Ziff. 2) halte er jedoch fest. Er sehe ein, dass der
Zugang erst nach der Fertigstellung des Protokolls gewährt werden könne. Aus der
Stellungnahme des ETH-Rats gehe aber hervor, dass der Zugang auch danach mit Hinweis auf
Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ verweigert würde. Er vertrat die Auffassung, dass die freie Meinungs-
und Willensbildung des ETH-Rats nicht wesentlich beeinträchtigt würde, falls das
Stimmverhältnis bekannt werde, mit welchem der fragliche Entscheid gefällt worden sei.
5.
Mit Schreiben vom 9. Januar 2013 bestätigte der Beauftragte gegenüber dem Antragsteller den
Eingang seines Schlichtungsantrages.
6.
Mit E-Mail vom 9. Januar 2013 forderte der Beauftragte den ETH-Rat dazu auf, ihm alle
relevanten Dokumente sowie eine ausführliche und detailliert begründete Stellungnahme
einzureichen.
7.
Am 17. Januar 2013 reichte der ETH-Rat eine Stellungnahme und einen Auszug aus dem vom
ETH-Rat noch nicht verabschiedeten Protokollentwurf (Stand 17. Januar 2013) ein. Zur
Begründung der aufgeschobenen Zugangsverweigerung verwies der ETH-Rat unter anderem
auf seine Stellungnahme an den Antragsteller vom 19. Dezember 2012 (vgl. Ziff. 3). Hinsichtlich
der geforderten Auskunft über das Stimmgewicht des Grundsatzentscheides führte er
ergänzend aus, dass ein amtliches Dokument nach Art. 5 Abs. 1 Bst. a BGÖ jede Information
sei, die auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet sei. Umgekehrt bedeute das,
eine Behörde müsse keine Fragen des Antragstellers zum Wortlaut des Protokolls beantworten,
sondern lediglich Einsicht in dieses Dokument gewähren, sofern keine
Ausnahmebestimmungen des Öffentlichkeitsgesetzes dagegen sprechen würden. Hinsichtlich
der gewünschten Einsicht in das Sitzungsprotokoll führte der ETH-Rat weiter aus, dass dieses
Dokument zusammen mit anderen Unterlagen zur Geschäftsvorbereitung für seine beiden
nächsten Entscheide (Eröffnung der Anhörung/Ämterkonsultation und definitiver Entscheid über
die Höhe der Studiengebühren nach Abschluss des Anhörungs- und
Ämterkonsultationsverfahrens) diene. Bis zum definitiven Entscheid werde sich der ETH-Rat an
mindestens zwei weiteren Sitzungen mit diesem Geschäft befassen. Eine Herausgabe des
Dokuments vor dem definitiven Entscheid über eine Erhöhung der Studiengebühren würde die
freie Meinungs- und Willensbildung des ETH-Rates wesentlich beeinträchtigen, weshalb der
Zugang nach Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ aufzuschieben sei. Weil der ETH-Rat den Entscheid, für
den unter anderem auch das Protokoll eine Grundlage darstelle, noch nicht abschliessend
getroffen habe, dürfe das Dokument auch nach Art. 8 Abs. 2 BGÖ noch nicht zugänglich
gemacht werden. Das Protokoll gebe lediglich einen momentanen Zwischenstand wieder.
8.
Mit E-Mail vom 11. März 2013 teilte der ETH-Rat dem Antragsteller mit, dass er an seiner
Sitzung vom 6. März 2013 die Sistierung seines Grundsatzentscheides zur geplanten

1 Medienmitteilung ETH-Rat vom 6. Dezember 2012, Qualität der Lehre: Entscheide für weitere Mittel (zuletzt besucht am

4. Juni 2014).




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Verdoppelung der Studiengebühren beschlossen habe. Der Hintergrund dieses Entscheids war
eine unterdessen eingereichte parlamentarische Initiative,2 welche verlangte, die
Studiengebühren nach Steuerdomizil der Eltern zu differenzieren. Da diese Aussicht auf eine
mögliche neue gesetzliche Grundlage für unterschiedliche Gebühren nach Ansicht des ETH-
Rates eine neue Ausgangslage schuf,3 wollte er vom Antragsteller wissen, ob er an seinem
Schlichtungsantrag festhalten werde.
9.
Daraufhin teilte der Antragssteller dem ETH-Rat per E-Mail vom 13. März 2013 mit, dass er
seinen Schlichtungsantrag aufrecht erhalte.
10.
Am 21. März 2013 bestätigte der ETH-Rat dem Beauftragten per E-Mail, dass er ebenfalls
vollumfänglich an seiner Position gemäss seiner Stellungnahme vom 17. Januar 2013 (vgl.
Ziff. 7) festhalte.
11.
Auf Ersuchen des Beauftragten reichte der ETH-Rat mit E-Mail vom 12. Mai 2014 den
definitiven Protokollauszug der Sitzung vom 5./6. Dezember 2012 ein. Die nachfolgenden
Erwägungen des Beauftragten beziehen sich ausschliesslich auf diese definitive Version, die
vom ETH-Rat an der Sitzung vom 5./.6. März 2013 verabschiedet wurde. Zur Begründung der
Zugangsverweigerung verwies er abermals auf seine Stellungnahme vom 17. Januar 2013. Es
entfalle lediglich die Berufung auf Art. 5 Abs. 3 Bst. b BGÖ, da das Protokoll mittlerweile vom
ETH-Rat verabschiedet worden sei. Ergänzend wies er darauf hin, dass sich unterdessen die
Kommission für Wissenschaft, Bildung und Kultur des Nationalrats (WBK-N) des Themas der
Studiengebührenerhöhung angenommen und eine Kommissionsmotion dazu eingereicht habe.4
Diese wurde vom Nationalrat überwiesen und geht nun an den Ständerat. Laut
Medienmitteilung der Kommission könnte mittels dieser Motion das zuständige Departement
beauftragt werden, mit dem ETH-Rat eine entsprechende gesetzliche Regelung auszuarbeiten.5
12.
Auf die weiteren Ausführungen des ETH-Rates sowie auf die eingereichten Unterlagen wird,
soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen.
II.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
A.
Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
13.
Gemäss Art. 13 BGÖ kann eine Person einen Schlichtungsantrag beim Beauftragten
einreichen, wenn die Behörde den Zugang zu amtlichen Dokumenten einschränkt, aufschiebt
oder verweigert, oder wenn die Behörde innert der vom Gesetz vorgeschriebenen Frist keine
Stellungnahme abgibt.
14.
Der Beauftragte wird nicht von Amtes wegen, sondern nur auf Grund eines schriftlichen
Schlichtungsantrags tätig.6 Berechtigt, einen Schlichtungsantrag einzureichen, ist jede Person,
die an einem Gesuchsverfahren um Zugang zu amtlichen Dokumenten teilgenommen hat. Für
den Schlichtungsantrag genügt einfache Schriftlichkeit. Aus dem Begehren muss hervorgehen,
dass sich der Beauftragte mit der Sache befassen soll. Der Schlichtungsantrag muss innert
20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde schriftlich eingereicht werden.

2 13.405 - Parlamentarische Initiative: Gerechte Studiengebühren an den ETH (zuletzt besucht am 4. Juni 2014).
3 Vgl. Medienmitteilung ETH-Rat vom 6. März 2013, ETH-Rat sistiert Plan zur Verdoppelung der Studiengebühren (zuletzt
besucht am 4. Juni 2014).
4 13.4008 - Motion: ETH. Gerechte Studiengebühren (zuletzt besucht am 4. Juni 2014).
5 Medienmitteilung WBK-S vom 3. September 2013 (zuletzt besucht am 4. Juni 2014).
6 BBl 2003 2023.




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15.
Der Antragsteller hat ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ beim ETH-Rat eingereicht und eine
ablehnende Antwort erhalten. Als Teilnehmer an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren ist
er zur Einreichung eines Schlichtungsantrags berechtigt. Der Schlichtungsantrag wurde
formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der
Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht.
16.
Das Schlichtungsverfahren kann auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten stattfinden. Die Festlegung des Verfahrens im
Detail obliegt alleine dem Beauftragten.7
17.
Kommt keine Einigung zu Stande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche
Lösung, ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der
Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.
B.
Materielle Erwägungen
18.
Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der
Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ, SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die
Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde. Er prüft damit im
Schlichtungsverfahren einerseits beispielsweise, ob die für das Zugangsgesuch zuständige
Behörde den Begriff des amtlichen Dokumentes (Art. 5 BGÖ) sowie die in Art. 7 f. BGÖ
vorgesehenen Ausnahmeklauseln oder die Bestimmungen in Bezug auf den Schutz der
Personendaten (Art. 9 BGÖ) rechtmässig angewendet hat. Andererseits prüft er in jenen
Bereichen, in denen das Öffentlichkeitsgesetz der Behörde bei der Bearbeitung eines
Zugangsgesuches einen gewissen Ermessensspielraum verleiht (z.B. Art der Einsichtnahme in
amtliche Dokumente), ob die von der Behörde gewählte Lösung auf die Umstände des
jeweiligen Falls abgestimmt und angemessen ist. Dabei kann der Beauftragte entsprechende
Vorschläge im Rahmen des Schlichtungsverfahrens machen (Art. 12 Abs. 2 VBGÖ) oder
gegebenenfalls eine entsprechende Empfehlung erlassen (Art. 14 BGÖ).8
19.
Einleitend ist festzuhalten, dass sich die nachfolgenden Erwägungen nur auf das zweite
Zugangsgesuch (vgl. Ziff. 2) beziehen, da nur dieses Gegenstand des Schlichtungsantrags ist.
Der Antragsteller bekundete in seiner E-Mail an den ETH-Rat vom 7. Dezember 2012 sein
Interesse daran, „mit welchem Stimmgewicht der Entscheid des ETH-Rats vom 5./6. Dezember
gefällt wurde, welcher im Grundsatz die Studiengebührenerhöhung im ETH-Bereich gutheisst.
Dies sofern der Entscheid nicht (!) im Konsens gefällt wurde.“ Er bitte entsprechend um einen
Auszug aus dem Protokoll, gegebenenfalls in anonymisierter Form. Der ETH-Rat interpretierte
dieses Zugangsgesuch dahingehend, dass der Antragsteller einerseits Auskunft über das
Stimmgewicht des getroffenen Entscheids verlangt und andererseits um Einsicht in das
Protokoll ersucht. In seiner Stellungnahme an den Beauftragten vom 17. Januar 2013
verweigerte der ETH-Rat die Auskunft über das Stimmgewicht mit dem Hinweis auf Art. 5
Abs. 1 Bst. a BGÖ, welcher besagt, dass ein amtliches Dokument jede Information ist, die auf
einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist. Daraus ergebe sich, dass eine Behörde
gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz keine Fragen beantworten müsse, sondern lediglich
Einsicht in amtliche Dokumente zu gewähren habe, im vorliegenden Fall in den
Protokollentwurf, sofern keine Ausnahmebestimmungen des Öffentlichkeitsgesetzes dagegen
sprechen würden.

7 BBl 2003 2024.
8 CHRISTINE GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 13, Rz 8.




5/10

20.
Gemäss Art. 1 ist der Zweck und Gegenstand des Öffentlichkeitsgesetzes die Förderung der
Transparenz über den Auftrag, die Organisation und die Tätigkeit der Verwaltung, indem es den
„Zugang zu amtlichen Dokumenten“ gewährleistet. Diese Umschreibung beschränkt sich nicht
darauf, die Einsichtnahme in Dokumente zu gewährleisten, sondern beinhaltet auch das Recht,
Auskünfte über den Inhalt zu erhalten, wie dies in Art. Art. 6 Abs. 1 BGÖ präzisiert ist9 und wie
es das Bundesverwaltungsgericht in einem Entscheid explizit festgehalten hat.10 Die Auskünfte
müssen in jedem Fall auf einer dokumentarischen Grundlage beruhen oder in Zusammenhang
mit einem Dokument stehen (vgl. Art. 5 Abs. 1 Bst. a BGÖ).11 Demnach kann eine Auskunft
über die Tätigkeit der Verwaltung, welche in keinem Dokument eine Grundlage findet, nicht
verlangt werden.12 Kann einem Gesuch entsprochen werden, so kann die Behörde neben der
Gewährung der Einsichtnahme auch lediglich zweckdienliche Auskünfte über den Inhalt des
betreffenden Dokuments erteilen.13 Wie solche Auskünfte über den Inhalt eines amtlichen
Dokuments im Einzelfall erteilt werden müssen, wird in Art. 6 BGÖ nicht ausgeführt. In der
Regel können diese jedoch formlos erteilt werden, beispielsweise durch mündliche Mitteilung
der betreffenden Textstelle.14
21.
Art. 6 Abs. 1 BGÖ sieht vor, dass jede Person das Recht hat, von den Behörden Auskünfte
über den Inhalt amtlicher Dokumente zu erhalten. Genau das hat der Antragsteller mit seiner
Anfrage betreffend das Stimmverhältnis gemacht. Das Bundesverwaltungsgericht hat in einem
Entscheid festgehalten, dass eine ungleiche Behandlung von Anfragen betreffend
Informationen über ein Dokument zu Anfragen um Einsicht in ein Dokument keinen Sinn
machen würde.15 Der Argumentation des ETH-Rats, das Öffentlichkeitsgesetz gewähre nur ein
Recht auf Einsicht in amtliche Dokumente, kann deshalb nicht gefolgt werden. Diese Frage ist
jedoch für den vorliegenden Fall insofern nicht von ausschlaggebender Bedeutung, als dass der
Antragsteller gleichzeitig auch Einsicht in das Protokoll verlangt hat, aus dem die gewünschte
Information ersichtlich ist. Ob ein Recht auf Zugang zu diesem Dokument besteht, ist
nachfolgend zu prüfen.
22.
Beim vorliegend in Frage stehenden Dokument handelt es sich um Ziffer 8 des
Sitzungsprotokolls vom 5./6. Dezember 2012 mit dem Titel „Studiengebühren – Antrag der
beiden ETH auf Erhöhung (2. Lesung)“. Dieser umfasst zwei Seiten und enthält unter anderem
eine Auflistung der Argumente für eine Erhöhung der Studiengebühren sowie die Gründe für
und gegen die Verschiebung der Eröffnung des Anhörungs- bzw. Ämterkonsultationsverfahrens
in dieser Angelegenheit. Die Argumente werden im Protokoll nicht einzelnen
Sitzungsteilnehmern persönlich zugeordnet. Deshalb ist aus dem Inhalt nicht ersichtlich, wer für
und wer gegen den Beschluss gestimmt hat. Weiter enthält das Protokoll den Wortlaut des
getroffenen Entscheids, vom ETH-Rat als Beschlussdispositiv bezeichnet, welcher dem
Antragsteller bereits zugänglich gemacht wurde (vgl. Ziff. 3), sowie das Stimmverhältnis, mit
welchem der Entscheid gefällt wurde.
23.
Gemäss Medienmitteilung16 und dem Beschlussdispositiv hat der ETH-Rat in dieser Sitzung
den Grundsatzentscheid gefällt, den Weg für eine schrittweise Verdoppelung der
Studiengebühren einzuschlagen. Gleichzeitig sollen die Studierendenverbände noch stärker in

9 BBl 2003 1984.
10 Urteil des BVGer A-1200/2012 vom 27. November 2012 E. 4.3.2.2, letzter Satz Seite 13.
11 BBl 2003 1984.
12 BBl 2003 1992.
13 BBl 2003 2022.
14 BBl 2003 2002f.
15 Urteil des BVGer A-1200/2012 vom 27. November 2012 E. 4.3.2.2.
16 Siehe Fussnote 1.




6/10

die Ausarbeitung involviert werden, wie die Mehreinnahmen eingesetzt werden sollen. Er
verpflichtet die beiden ETH, gemeinsam mit den Studierendenverbänden ein Konzept für die
Verwendung der zusätzlichen Mittel vorzulegen. Auf der Basis dieser Resultate soll die
Anhörung bzw. die Ämterkonsultation im Frühjahr 2013 (und damit später als ursprünglich
geplant17) eröffnet werden.
Demgegenüber geht aus der Medienmitteilung und dem Beschlussdispositiv klar hervor, dass
der ETH-Rat noch keinen definitiven Entscheid über die künftige Höhe der Studiengebühren
getroffen hat. Am 6. März 2013 sistierte der ETH-Rat seinen Plan zur Verdoppelung der
Studiengebühren (vgl. Ziff. 8).
24.
Das Protokoll der Sitzung des ETH-Rates vom 5./6. Dezember 2012 liegt zum jetzigen
Zeitpunkt in der definitiven Version vor (vgl. Ziff. 11). Deshalb entfällt das vom ETH-Rat in
seiner Stellungnahme vom 19. Dezember 2012 vorgebrachte Argument, das Protokoll sei
gemäss Art. 5 Abs. 3 Bst. b BGÖ noch nicht fertig gestellt. Das Protokoll ist
unbestrittenermassen ein amtliches Dokument gemäss Art. 5 BGÖ und damit grundsätzlich
zugänglich, sofern keine Ausnahmegründe nach Art. 7–9 BGÖ vorliegen. Dies ist nachfolgend
zu prüfen.
25.
Der ETH-Rat macht in seiner Stellungnahme vom 17. Januar 2013 geltend, dass sein Entscheid
betreffend Erhöhung der Studiengebühren, für den auch das Protokoll eine Grundlage darstelle,
noch nicht abschliessend getroffen worden sei. Das Protokoll gebe nur einen momentanen
Zwischenstand wieder und diene zusammen mit weiteren Unterlagen zur
Geschäftsvorbereitung für zwei weitere Entscheide. Deshalb sei der Zugang zu diesem
Dokument nach Art. 8 Abs. 2 BGÖ bis zum definitiven Entscheid des ETH-Rates über eine
Erhöhung der Studiengebühren aufzuschieben.
26.
Gemäss Art. 8 Abs. 2 BGÖ dürfen amtliche Dokumente erst zugänglich gemacht werden, wenn
der politische oder administrative Entscheid, für den sie die Grundlage darstellen, getroffen ist.
Ziel ist es, der Behörde die Möglichkeit der freien Meinungsbildung zu sichern.18 Streng
genommen liegt jedes amtliche Dokument mehr oder weniger direkt einem politischen oder
administrativen Entscheid zugrunde. Wörtlich angewandt könnte Art. 8 Abs. 2 BGÖ das
Öffentlichkeitsprinzip über weite Strecken aushebeln. Deshalb muss zwischen dem in Frage
stehenden Dokument und dem jeweiligen politischen oder administrativen Entscheid eine relativ
enge Verbindung bestehen.19 Ein Dokument stellt eine Entscheidgrundlage dar, wenn es einen
direkten und unmittelbaren Zusammenhang mit einem konkreten Entscheid aufweist und für
diesen von beträchtlichem materiellen Gewicht ist.20 Weiter verlangt der Beauftragte, dass der
ausstehende behördliche Entscheid in einer gewissen zeitlichen Nähe zum Zugangsverfahren
erfolgen muss, da die verlangten Dokumente sonst nicht als eigentliche Entscheidgrundlage
gelten können.21 Nach dem Entscheid können allenfalls subsidiär weitere
Ausnahmetatbestände nach Art. 7–9 BGÖ zur Anwendung gelangen.22
27.
Der in der Ziffer 23 erwähnte Grundsatzentscheid des ETH-Rates, den Weg für eine
schrittweise Verdoppelung der Studiengebühren einzuschlagen, aber die Eröffnung der

17 Vgl. Stellungnahme Verband der Studierenden an der ETH (VSETH) vom 6. Dezember 2012 (zuletzt besucht am

4. Juni 2014).
18 PASCAL MAHON/OLIVIER GONIN, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 8, Rz 26.
19 PASCAL MAHON/OLIVIER GONIN, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 8, Rz 30.
20 Vgl. Bundesamt für Justiz, Öffentlichkeitsgesetz, Leitfaden Gesuchsbeurteilung und Checkliste, 24. Mai 2006, Ziff. 4.1;
PASCAL MAHON/OLIVIER GONIN, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 8, Rz 30.
21 Vgl. EDÖB Recommandation du 18. décembre 2007: OFEV/Projet d'ordonnance de la protection contre les vibrations , Ch.
II. B. 3.
22 Vgl. EDÖB Empfehlung vom 4. September 2013: BAZL/Sicherheitsabklärungen Südabflüge 16 straight, Ziff. I. B. 35.




7/10

Anhörung bzw. der Ämterkonsultation noch zu verschieben, ist an diesem 5./6. Dezember 2012
definitiv gefallen. Der entsprechende Beschluss ist genau ein Teil des Inhalts des Protokolls.
Den Antragsteller interessiert vorliegend auch nur dieser Entscheid bzw. das Stimmverhältnis,
mit welchem dieser gefällt wurde. Die Gebührenverdoppelung als solche ist nicht von Belang.
Es ist nicht ersichtlich, inwiefern dieser Protokollinhalt (vgl. Ziff. 22) für einen zukünftigen
definitiven Entscheid über die Höhe der Studiengebühren von wesentlicher Bedeutung sein
sollte. Es ist zwar davon auszugehen, dass sich dieser Entscheid auch auf die Argumente
stützen wird, die im Protokoll enthalten sind. Wie weiter unten aufgezeigt werden wird, sind
diese Argumente jedoch bereits weitgehend öffentlich bekannt und deshalb vom Schutzzweck
von Art. 8 Abs. 2 BGÖ nicht mehr erfasst. Ebenso fehlt ein direkter und unmittelbarer
Zusammenhang zwischen diesem Grundsatzentscheid, eine Gebührenerhöhung in Angriff zu
nehmen, und einer späteren konkreten Festlegung der Studiengebühren. Da der
Grundsatzentscheid seit März 2013 sistiert ist, ist nicht einmal klar, ob überhaupt jemals ein
Entscheid durch den ETH-Rat ergehen wird. Es ist nicht ausgeschlossen, dass das
eidgenössische Parlament (allenfalls mit dem ETH-Rat zusammen) eine entsprechende
gesetzlich Grundlage schaffen wird (vgl. Ziff. 11). Somit fehlt es auch an der verlangten
zeitlichen Nähe zum noch ausstehenden Entscheid, falls man argumentiert, der definitive
Entscheid sei noch nicht getroffen.
28.
Weil das Protokoll aus diesen Gründen keine Entscheidgrundlage für eine zukünftige konkrete
Gebührenerhöhung darstellt, kommt Art. 8 Abs. 2 BGÖ vorliegend nicht zur Anwendung.
29.
Weiter beruft sich der ETH-Rat in seiner Stellungnahme auf den Ausnahmetatbestand von
Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ. Die Begründung deckt sich inhaltlich weitgehend mit den
Ausführungen zu Art. 8 Abs. 2 BGÖ (vgl. Ziff. 25). Der ETH-Rat befürchtet, dass seine freie
Meinungs- und Willensbildung durch die Herausgabe des Protokolls während des über mehrere
Sitzungen hinweg dauernden Entscheidfindungsprozesses wesentlich beeinträchtigt wird, und
möchte vor dem definitiven Beschluss des ETH-Rates betreffend Gebührenerhöhung keine
Einsicht in das Protokoll gewähren. An dieser Position hält der ETH-Rat auch nach der
Sistierung des Geschäfts fest.
30.
Bevor ein Entscheid getroffen ist, ist das ihm zugrunde liegende Dokument in der Regel nach
Art. 8 Abs. 2 BGÖ ohnehin nicht zugänglich. Die Ausnahmebestimmung nach Art. 7 Abs. 1
Bst. a BGÖ kann also beispielsweise dann zur Anwendung kommen, wenn durch die
Veröffentlichung eines bestimmten Dokuments die freie Meinungs- und Willensbildung weiterer
Instanzen im Rahmen eines mehrstufigen Entscheidungsprozesses beeinträchtigt würde.23 Der
Schutz der freien Meinungs- und Willensbildung soll verhindern, dass die Behörde durch eine
verfrühte Bekanntgabe von Informationen während eines Entscheidungsprozesses unter allzu
starken öffentlichen Druck gerät, wodurch die Meinungs- und Willensbildung verhindert werden
könnte.24 Geschützt wird also der Prozess der Entscheidvorbereitung, nicht die Information
selbst.25 Im Unterschied zu den anderen in Abs. 1 erwähnten Ausnahmebestimmungen muss
die durch die Zugangsgewährung resultierende Beeinträchtigung wesentlicher Natur sein.26 Das
bedeutet, dass nicht jede Verzögerung oder Erschwerung im Entscheidungsprozess, welche
sich durch die Veröffentlichung eines Dokuments ergibt, automatisch unter Art. 7 Abs. 1

23 Vgl. Bundesamt für Justiz, Öffentlichkeitsgesetz, Leitfaden Gesuchsbeurteilung und Checkliste, 24. Mai 2006, Ziff. 2.4.1.
24 BBl 2003 2007.
25 BERTIL COTTIER/RAINER J. SCHWEIZER/NINA WIDMER, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 7,
Rz 17.
26 Vgl. EDÖB Empfehlung vom 19. Februar 2009: GS VBS und armasuisse/Berichte "Benchmarking", "armasuisse der
Zukunft", "Helvetisierung", Ziff. II. B. 2.2.




8/10

Bst. a BGÖ fällt.27 Die Bestimmung hat auch nicht zum Ziel, unangenehme öffentliche
Diskussionen zu verhindern.
31.
Wie in Ziffer 27 dargelegt, ist der Grundsatzentscheid, den Weg für die Verdoppelung der
Studiengebühren einzuschlagen, aber die Eröffnung des Anhörungs- und
Ämterkonsultationsverfahrens noch zu verschieben, definitiv gefallen. Es bleibt die Frage, ob
durch das Bekanntwerden des Protokollinhalts die freie Meinungs- und Willensbildung des
ETH-Rats hinsichtlich eines zukünftigen definitiven Beschlusses zur Höhe der Studiengebühren
wesentlich beeinträchtigt würde.
32.
Einleitend ist festzuhalten, dass das Thema der geplanten Studiengebührenerhöhung bereits
ausgiebig öffentlich diskutiert wurde. Die besagte Ziffer 8 des Sitzungsprotokolls enthält denn
auch grösstenteils Informationen, die bereits öffentlich bekannt sind. Im ersten Abschnitt
„Informationen“ wird dargelegt, wann und in welcher Form die involvierten Gremien bisher mit
den Studierenden über die geplante Studiengebührenerhöhung diskutiert haben und es wird
unter anderem über eine Petition gegen die Gebührenerhöhung informiert. Dabei handelt es
sich um reine Tatsacheninformationen, die weitgehend in den Medien und im Internet
zugänglich sind. Durch die Veröffentlichung dieses Teils ist keine wesentliche Beeinträchtigung
der freien Meinungsbildung hinsichtlich eines späteren konkreten Gebührenentscheides
ersichtlich.
33.
Der zweite Abschnitt „Diskussion“ beinhaltet die Argumente, die für eine grundsätzliche
Erhöhung der Studiengebühren sprechen. Sie finden sich teilweise auch in der
Medienmitteilung des ETH-Rats vom 6. Dezember 2012.28 Unabhängig davon ist anzunehmen,
dass diese Argumente auch sonst bereits gegen aussen kommuniziert wurden, um die
Entscheidung des ETH-Rats, insbesondere für die betroffenen Studierenden, nachvollziehbar
zu machen. Es ist auch hier nicht ersichtlich, inwiefern der Entscheidprozess des ETH-Rats
betreffend definitiver Höhe der Gebühren durch Veröffentlichung der Argumente für eine
Erhöhung beeinträchtigt werden könnte.
34.
Demgegenüber ist es unerheblich, ob die ebenfalls in diesem Abschnitt aufgeführten Gründe,
die für und gegen eine Verschiebung der Eröffnung des Anhörungs- bzw.
Ämterkonsultationsverfahrens zur Gebührenerhöhung sprechen, bereits öffentlich bekannt sind
oder nicht. Bekannt ist zumindest, dass der ETH-Rat die Anhörung bzw. die Ämterkonsultation
an dieser Sitzung verschoben hat (vgl. Ziff. 23 und Fn 17). Das bedeutet, dass der
Entscheidprozess bezüglich der Verschiebung bereits abgeschlossen ist. Deshalb dürfte das
Bekanntwerden dieser Überlegungen des ETH-Rats seine freie Willensbildung hinsichtlich
eines zukünftigen Entscheids über die konkrete Erhöhung der Studiengebühren ebenfalls nicht
wesentlich beeinträchtigen, da kein materieller Zusammenhang zwischen der Verschiebung der
Anhörung und der Höhe der Gebühren besteht.
35.
Schliesslich findet sich im dritten Abschnitt „weiteres Vorgehen“ das Beschlussdispositiv des in
Ziffer 23 erwähnten Entscheides, sowie das Stimmverhältnis, mit welchem dieser Antrag
angenommen wurde. Der Wortlaut des Beschlusses wurde dem Antragsteller bereits mitgeteilt
(vgl. Ziff. 3) und ist somit öffentlich zugänglich. Das Stimmverhältnis ist dagegen nicht bekannt.
Die abgegebenen Stimmen werden im Protokoll niemandem persönlich zugeordnet. Es handelt
sich um eine rein zahlenmässige Angabe des Verhältnisses der Ja- und Nein-Stimmen. Das
Bekanntwerden dieses Stimmverhältnisses ist ebenfalls nicht geeignet, die freie Willensbildung
des ETH-Rats in Bezug auf eine spätere, definitive Gebührenerhöhung wesentlich zu
beeinträchtigen. Die abgegebenen Stimmen beziehen sich lediglich auf den eben erwähnten
Entscheid und nicht auf eine konkrete Gebührenerhöhung.

27 BBl 2003 2007.
28 Vgl. Fussnote 1.




9/10

36.
Zusammenfassend werden im vorliegend in Frage stehenden Protokoll Informationen und
Diskussionen zu dem in Ziffer 23 erwähnten Entscheid des ETH-Rates abgebildet: Einerseits
eine grundsätzliche Verdoppelung der Studiengebühren anzustreben und andererseits die
Eröffnung der Anhörung bzw. Ämterkonsultation in dieser Sache noch zu verschieben, um
weitere Gespräche mit den Studierendenverbänden zu führen. Dieser bereits getroffene
Entscheid hat keinen direkten Einfluss auf eine spätere, definitive Erhöhung der
Studiengebühren. Zudem sind keine weiteren Inhalte im Protokollauszug vorhanden, die eine
Nichtzugänglichmachung rechtfertigen würden. Im Ergebnis handelt es sich dabei um
weitgehend bekannte Standpunkte in einer bereits laufenden öffentlichen Debatte und eine
Zugänglichmachung des Inhalts wird die freie Meinungs- und Willensbildung des ETH-Rats
hinsichtlich einer zukünftigen Festlegung der Höhe der Studiengebühren nicht wesentlich
beeinträchtigen.
37.
Da sich mittlerweile nicht nur der ETH-Rat, sondern auch das Parlament mit dem Thema
Studiengebührenerhöhung befasst, ist zu überlegen, ob eine Veröffentlichung des
Protokollinhalts allenfalls die freie Meinungs- und Willensbildung der Parlamentsmitglieder
wesentlich beeinträchtigen könnte. Mit Verweis auf die in den vorangehenden Ziffern
aufgeführten Argumenten, ist das jedoch zu verneinen.
38.
Im Ergebnis kommt die Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ nicht zur
Anwendung und der Protokollauszug ist grundsätzlich zugänglich.
39.
Das Sitzungsprotokoll enthält Personendaten von Mitarbeitenden und Mitgliedern des ETH-
Rats, einem Mitglied der Schulleitung der ETH und von einer Drittperson, einer
Studierendenvereinigung. Gemäss dem Zugangsgesuch des Antragstellers würde er den
Protokollauszug auch in anonymisierter Form akzeptieren (vgl. Ziff. 2). Der ETH-Rat hat sich zu
dieser Sache nicht geäussert und sich lediglich auf den Standpunkt gestellt, das Protokoll sei
insgesamt nicht zugänglich. Der Beauftragte hält fest, dass der in Art. 9 Abs. 1 BGÖ
vorgesehene Schutz von Personendaten für Mitarbeitende der öffentlichen Verwaltung und für
Personen, die öffentliche Aufgaben wahrnehmen, nicht im gleichen Umfang gilt. Haben sie in
Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgabe gehandelt, können sie den Schutz ihrer Privatsphäre nicht
in gleichem Masse geltend machen wie „private Dritte“. Sie müssen sich die in Ausübung ihrer
öffentlichen Funktion vertretenen Ansichten und Positionen anrechnen lassen, weshalb ihre
Personendaten in diesem Zusammenhang nicht zu anonymisieren sind. Auf die Offenlegung
der Personendaten kann nur verzichtet werden, wenn deren Zugänglichmachung für die
betroffenen Mitarbeitenden konkrete Nachteile hätte oder mit grosser Wahrscheinlichkeit haben
könnte.29
40.
Nach Ansicht des Beauftragten sind vorliegend im Falle der Zugänglichmachung der
Personendaten weder für die Mitarbeitenden noch die Mitglieder des ETH-Rates und der ETH
konkrete nachteilige Folgen erkennbar. Dies insbesondere schon deshalb, weil die
verschiedenen Argumente der Diskussionen nicht einzelnen Sitzungsteilnehmern persönlich
zugeordnet werden (vgl. Ziff. 22). Deshalb sind diese Personendaten nicht zu anonymisieren.
41.
Im Sitzungsprotokoll wird zudem eine private Institution erwähnt, die weder Mitarbeitende noch
Mitglied des ETH-Rats ist noch eine öffentliche Aufgabe wahrnimmt. Es handelt sich dabei um
eine Vereinigung von Studierenden, die im Protokoll als Gegnerin der
Studiengebührenerhöhung präsentiert wird. Als solche positioniert sie sich auch selbst im
Internet.30 Damit hat die betroffene Person ihre Daten allgemein zugänglich gemacht und diese
dürfen deshalb von den Behörden nach Art. 19 Abs. 1 Bst. c DSG bekannt gegeben werden.

29 EDÖB Empfehlung vom 16. August 2012: BSV/Protokolle AHV/IV-Kommission, Ziff. II. B. 30ff.; Urteil des BVGer

A-4962/2012 vom 22. April 2013 E. 7.
30 http://agepoly.epfl.ch/agepoly/petition (zuletzt besucht am 4. Juni 2014).




10/10

42.
Aus diesem Grund führt die Zugänglichmachung des Protokolls nach Ansicht des Beauftragten
ebenfalls zu keiner Beeinträchtigung der Privatsphäre der darin erwähnten privaten
Organisation. Deshalb sind ihre Personendaten nicht zu anonymisieren.
43.
Zusammengefasst gelangt der Beauftragte damit zu folgendem Ergebnis: Der ETH-Rat hat den
Zugang zur Ziffer 8 des Sitzungsprotokolls vom 5./6. Dezember 2012 ohne Anonymisierung der
Personendaten zu gewähren.
III.
Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragte:
44.
Der ETH-Rat gewährt dem Antragsteller den Zugang zur verlangten Ziffer 8 des definitiven
Protokolls „Studiengebühren – Antrag der beiden ETH auf Erhöhung (2. Lesung)“ der Sitzung
des ETH-Rats vom 5./6. Dezember 2012. Die Personendaten sind nicht zu anonymisieren.
45.
Der ETH-Rat erlässt eine Verfügung nach Art. 5 des Bundesgesetzes über das
Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), wenn es in Abweichung von Ziffer 44 den Zugang
nicht gewähren will.
46.
Der ETH-Rat erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang dieser Empfehlung (Art. 15
Abs. 3 BGÖ).
47.
Der Antragsteller kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung beim ETH-Rat
den Erlass einer Verfügung nach Art. 5 VwVG verlangen, wenn er mit der Empfehlung nicht
einverstanden ist (Art. 15 Abs. 1 BGÖ).
48.
Gegen die Verfügung kann der Antragsteller beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde
führen (Art. 16 BGÖ).
49.
Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am
Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name des Antragstellers anonymisiert (Art. 13
Abs. 3 VBGÖ).
50.
Die Empfehlung wird eröffnet:
-
X

-
ETH-Rat
Häldeliweg 15
8092 Zürich





Hanspeter Thür