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Empfehlung vom 18. September 2013: Staatssekretariat für Wirtschaft SECO / Direktionssitzungsprotokolle und UnterlagenAmtliches Dokument (Art. 5 Abs. 1 BGÖ) – Unterstützungspflicht (Art. 3 Abs. 1 VBGÖ) – Summarische Begründung (Ar. 12 Abs. 4 BGÖ) - Vermutung des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten (Art. 6 BGÖ) > Urteil des BVGer A-6377/2013 (12.01.2015) > Urteil des BVGer A-6313/2015 (27.04.2016)PDF77.01 kB18. September 2013
Öffentlichkeitsprinzip


Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter
EDÖB


Feldeggweg 1, 3003 Bern
Tel. 031 323 74 84, Fax 031 325 99 96
www.edoeb.admin.ch

Bern, 18. September 2013




Empfehlung


gemäss Art. 14 des
Bundesgesetzes über das
Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung


zum Schlichtungsantrag von


X
(Antragsteller)


gegen


Staatssekretariat für Wirtschaft SECO

I.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
1.
Der Antragsteller (Journalist) hat am 20. Dezember 2011 gestützt auf das Bundesgesetz über
das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ, SR 152.3) beim
Staatssekretariat für Wirtschaft SECO den Zugang verlangt zu folgenden Dokumenten:
a. Protokolle der SECO Direktionssitzungen ab August 2011 bis Ende dieses Jahres.
b. Handouts/Foliensets oder andere Beilagen, die anlässlich der SECO-Direktionssitzungen
ab August 2011 verteilt wurden.
2.
Das SECO verweigerte in seiner Stellungnahme vom 9. Januar 2012 dem Gesuchsteller den
Zugang zu den verlangten Dokumenten, in dem es erklärte, diese seien als interne
Direktionsprotokolle keine amtlichen Dokumente im Sinne des Öffentlichkeitsgesetzes. Vielmehr
handle es sich um Unterlagen, die lediglich dem persönlichen Gebrauch bzw. dem Gebrauch
eines eng begrenzten Personenkreises (GL-Mitglieder bzw. Teilnehmer der GL-Sitzungen) als
Informations- Diskussions- und/oder Entscheidungsgrundlage dienen würden (Art. 5 Abs. 3 Bst. c
BGÖ). Selbst wenn es sich um amtliche Dokumente handeln würde, könnte kein Zugang gewährt
werden, da die freie Meinungs- und Willensbildung der SECO Geschäftsleitung wesentlich
beeinträchtigt wäre (Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Des Weiteren berief sich das SECO auf Art. 8
Abs. 4 BGÖ (Beeinträchtigung der Position in laufenden und künftigen Verhandlungen), Art. 7
Abs. 1 Bst. d BGÖ (Beeinträchtigung der aussenpolitischen Interessen und der internationalen
Beziehungen), Art. 7 Abs. 1 Bst. e BGÖ (Beeinträchtigung der Beziehungen zwischen dem Bund




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und den Kantonen) sowie auf Art. 7 Abs. 1 Bst. f BGÖ (Beeinträchtigung der wirtschafts-, geld-
und währungspolitischen Interessen der Schweiz).
3.
Am 11. Januar 2012 reichte der Antragsteller beim Eidgenössischen Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) einen Schlichtungsantrag gemäss Art. 13 BGÖ ein.
4.
Der Beauftragte bestätigte dem Antragsteller am 16. Januar 2012 den Eingang des
Schlichtungsantrages und verlangte gleichentags vom SECO die Einreichung der vom
Antragsteller verlangten Dokumente sowie einer ausführlichen und detailliert begründeten
Stellungnahme.
5.
Die Stellungnahme des SECO an den Beauftragten datiert vom 26. Januar 2012. Die darin
geäusserten Begründungen für die Verweigerung des Zugangs zu den verlangten Dokumenten
stimmen wörtlich überein mit der Begründung der Stellungnahme an den Antragsteller vom 9.
Januar 2012. Als Beilage reichte das SECO den Schriftenwechsel mit dem Antragsteller, einen
Auszug aus dem Dokumentenmanagementsystem sowie die vom Antragsteller verlangten
Dokumente ein. Die insgesamt 74 Dokumente übermittelte das SECO zusammen mit einem
Verzeichnis. Dieses weist acht Titel namentlich aus. Die vom Zugangsgesuch betroffenen
Dokumente sind nur mit Ziffern aufgelistet. Das Verzeichnis zeigt sich wie folgt:
1. GL SECO Sitzung vom 19. August 2011

1.1; Beilagen 1a, 2a, 3a, 4a-c, 5a /1.2
2. GL SECO Sitzung vom 02. September 2011

2.1; Beilagen 2.1.1, 2.1.2, 2.1.3a, 2.1.3b, 2.1.4, 2.1.5. 2.1.6 /2.2
3. GL SECO Sitzung vom 16. September 2011

3.1; Beilagen 3.1.1. 3.1.2, 3.1.3a, 3.1.3b, 3.1.4a, 3.1.4b / 3.2
4. GL SECO Klausur vom 29./30. September 2011

4.1; Beilagen 4.1.1, 4.1.2, 4.1.3, 4.1.4a, 4.1.4b, 4.1.4c, 4.1.5, 4.1.6 / 4.2
5. GL-Sitzung vom 01. November 2011
5.1; Beilagen 5.1.0a, 5.1.0b, 5.1.1, 5.1.2, 5.1.3, 5.1.4, 5.1.5, 5.1.6a, 5.1.6b, 5.1.6c, 5.1.7, 5.1.8 / 5.2
6. GL-Sitzung vom 11. November 2011
6.1; Beilagen 6.1.1a, 6.1.1b / 6.2
7. GL-Sitzung vom 25. November 2011
7.1; Beilagen 7.1.1a, 7.1.1b, 7.1.2, 7.1.3. 7.1.4 / 7.2
8. GL-Sitzung vom 23. Dezember 2011
8.1; Beilagen 8.1.1a. 8.1.1b, 8.1.3, 8.1.4, 8.1.5a, 8.1.5b, 8.1.5c, 8.1.6 / 8.2.
6.
Auf die weiteren Ausführungen und des SECO sowie auf die eingereichten Unterlagen wird,
soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen.
II.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
A.
Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
7.
Gemäss Art. 13 BGÖ kann eine Person einen Schlichtungsantrag beim Beauftragten einreichen,
wenn die Behörde den Zugang zu amtlichen Dokumenten einschränkt, aufschiebt oder
verweigert, oder wenn die Behörde innert der vom Gesetz vorgeschriebenen Frist keine
Stellungnahme abgibt.






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8.
Der Beauftragte wird nicht von Amtes wegen, sondern nur aufgrund eines schriftlichen
Schlichtungsantrags tätig.1 Berechtigt, einen Schlichtungsantrag einzureichen, ist jede Person,
die an einem Gesuchsverfahren um Zugang zu amtlichen Dokumenten teilgenommen hat. Für
den Schlichtungsantrag genügt einfache Schriftlichkeit. Aus dem Begehren muss hervorgehen,
dass sich der Beauftragte mit der Sache befassen soll. Der Schlichtungsantrag muss innert
20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde schriftlich eingereicht werden.
9.
Der Antragsteller hat ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ beim Staatssekretariat für Wirtschaft
SECO eingereicht und eine ablehnende Antwort erhalten. Als Teilnehmer an einem
vorangegangenen Gesuchsverfahren ist er zur Einreichung eines Schlichtungsantrags berechtigt.
Der Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert
20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht.
10. Das Schlichtungsverfahren kann auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten stattfinden. Die Festlegung des Verfahrens im
Detail obliegt alleine dem Beauftragten.2
11. Kommt keine Einigung zu Stande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung,
ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der Angelegenheit
eine Empfehlung abzugeben.
B.
Materielle Erwägungen
12. Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der
Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ, SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die
Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde. Er prüft damit im
Schlichtungsverfahren einerseits beispielsweise, ob die für das Zugangsgesuch zuständige
Behörde den Begriff des amtlichen Dokumentes (Art. 5 BGÖ) sowie die in Art. 7 f. BGÖ
vorgesehenen Ausnahmeklauseln oder die Bestimmungen in Bezug auf den Schutz der
Personendaten (Art. 9 BGÖ) rechtmässig angewendet hat. Andererseits prüft er in jenen
Bereichen, in denen das Öffentlichkeitsgesetz der Behörde bei der Bearbeitung eines
Zugangsgesuches einen gewissen Ermessensspielraum verleiht (z.B. Art der Einsichtnahme in
amtliche Dokumente), ob die von der Behörde gewählte Lösung auf die Umstände des jeweiligen
Falls abgestimmt und angemessen ist. Dabei kann der Beauftragte entsprechende Vorschläge im
Rahmen des Schlichtungsverfahrens machen (Art. 12 Abs. 2 VBGÖ) oder gegebenenfalls eine
Empfehlung erlassen (Art. 14 BGÖ).3

Unterstützungspflicht (Art. 3 Abs. 1 VBGÖ) und summarische Begründung (Art. 12 Abs. 4 BGÖ)
13. Der Antragsteller verlangte Einsicht in alle Protokolle der SECO-Direktionssitzungen sowie in die
an diesen Sitzungen verteilten Handouts/Foliensets oder andere Beilagen für den Zeitraum
zwischen August 2011 bis und mit Dezember 2011. Da einerseits der Gesuchsteller im
Zugangsgesuch den betreffenden Sachbereich und eine bestimmte Zeitspanne genannt hat (Art.
7 Abs. 2 Bst. b und d VBGÖ) und andererseits die Behörde die verlangten Dokumente
identifizieren konnte, ist von einem hinreichend genau formulierten Zugangsgesuch auszugehen
(Art. 10 Abs. 3 BGÖ).

1 BBl 2003 2023.
2 BBl 2003 2024.
3 CHRISTINE GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 13, RZ 8.




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14. Die Behörden verfügen bezüglich der Unterstützungspflicht nach Art. 3 Abs. 1 VBGÖ über einen
gewissen Ermessenspielraum. Auch bei hinreichend genau formulierten Gesuchen empfiehlt der
Beauftragte, dass der gesuchstellende Person Auskunft über die verfügbaren Dokumente
gegeben und diese bei ihrem Vorgehen unterstützen wird. Dies gilt besonders bei
Zugangsgesuchen, die eine grosse Anzahl Dokumente umfassen: Einerseits kann sich die
gesuchstellende Person über das Ausmass ihres Zugangsgesuches klar werden und ihr Gesuch
allenfalls einschränken. Anderseits vermindert sich – falls in der Folge weniger Dokumente zu
beurteilen sind – dadurch der Verwaltungsaufwand der Behörde bei der Gesuchsbeurteilung.4
15. Die für die Stellungnahme zuständige Behörde wird gemäss Art. 12 Abs. 4 BGÖ angewiesen,
summarisch die Verweigerung, die Einschränkung oder den Aufschub des Zugangs zu
begründen. Die Botschaft verlangt denn auch, dass die Behörde zumindest kurz anzugeben hat,
aus welchen Gründen sie den Zugang verweigert.5 Die Behörde muss bei jedem Gesuch, in
einzelfallweiser Güterabwägung, nach Feststellung des Charakters eines amtlichen Dokumentes
untersuchen, ob eine spezielle Gesetzesbestimmung Anwendung findet, die den Zugang
präzisiert, erlaubt, beschränkt oder verweigert, und bestimmen, ob das gewünschte Dokument
von Ausnahmen erfasst ist.6 Demzufolge ist erforderlich, dass Behörden bei einer ablehnenden
Stellungnahme nicht bloss den Wortlaut der Ausnahmebestimmung des Öffentlichkeitsgesetzes
wiedergeben, sondern ihren Entscheid in einer Weise motivieren, die es der antragstellenden
Person erlaubt, den Entscheid zumindest in den Grundzügen nachzuvollziehen.7 Insofern trägt
die Behörde die Beweislast zur Widerlegung der Vermutung des freien Zugangs zu amtlichen
Dokumenten.8
16. Das SECO verweigerte in seiner Stellungnahme vom 9. Januar 2012 dem Gesuchsteller den
Zugang zu insgesamt 74 Dokumenten und begründete dies auf einer A4-Seite. Ausser der
Wiedergabe der Normen und der entsprechenden Gesetzesnorm (Ziffer 2) enthielt diese
Stellungnahme keine wesentlich weitergehenden Informationen. Das SECO teilte dem
Gesuchsteller insbesondere nicht mit, dass sein Zugangsgesuch 74 Dokumente betrifft.
Demzufolge war es dem Gesuchsteller zum einen verwehrt allenfalls sein Zugangsgesuch
entsprechend einzuschränken und damit den Verwaltungsaufwand zu minimieren, zum anderen
die Tragweite der Stellungnahme des SECO zu erkennen. Somit konnte er in keiner Art und
Weise erkennen, weshalb der Zugang zu welchem konkreten Dokument verweigert wurde. Zu
beachten ist, dass die Begründungen der Behörde nicht nur dazu dienen, der gesuchstellenden
Person das Verwaltungshandeln transparent zu machen, sondern letztlich auch dazu führen
können, dass diese allenfalls auf die Einreichung eines Schlichtungsantrages verzichtet.9
17. Der Beauftragte kommt zum Schluss, dass die Stellungnahme des SECO an den Antragsteller
den Anforderungen einer summarischen Begründung gemäss Art. 12 Abs. 4 BGÖ nicht genügt
und sie somit das Öffentlichkeitsgesetz nicht rechtmässig angewendet hat.

Amtliche Dokumente nach Art. 5 BGÖ
18. Das SECO verweigert den Zugang zu den Protokollen sowie Handouts/Foliensatzes bzw.
Beilagen der SECO-Geschäftsleitungssitzungen – d.h. zu insgesamt 74 Dokumenten – in seiner

4 BUNDESAMT FÜR JUSTIZ, Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip in der Verwaltung Erläuterungen vom 24. Mai 2006, S. 4.
5 BBl 2003 2002.
6 Urteil des BVGer A-3631/2009 vom 15. September 2009, E. 2.5.
7 Empfehlung des EDÖB vom 12. November 2012, EFK/Prüfbericht Immobilien, Ziff. 30.
8 Urteil des BVGer A-4962/2012 vom 22. April 2013, E. 6.2 m.w.H.
9 Empfehlung des EDÖB vom 12. November 2012, EFK/Prüfbericht Immobilien, Ziff. 30.




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Stellungnahme vom 26. Januar 2012 an den Beauftragten und begründet dies wie folgt: „Die
verlangten internen Dokumente sind keine amtlichen Dokumente im Sinne des
Öffentlichkeitsgesetzes. Es handelt sich dabei vielmehr um Unterlagen, die lediglich dem
persönlichen Gebrauch bzw. dem Gebrauch eines eng begrenzten Personenkreises (GL-
Mitglieder bzw. Teilnehmer der GL-Sitzungen) als Informations-, Diskussions- und/oder
Entscheidungsgrundlage dienen (vgl. Art. 5 Abs. 3 Bst. c BGÖ).“
19. Diese Stellungnahme des SECO ist in der Begründung deckungsgleich mit der Begründung der
Stellungnahme an den Antragsteller vom 9. Januar 2012. Dies obwohl der Beauftragte das SECO
in Ziffer 3 des E-Mails vom 16. Januar 2012 betreffend die Stellungnahme aufgefordert hatte
Folgendes zu beachten: „Die Zugangsverweigerung muss in einer Stellungnahme zuhanden des
Beauftragten ausführlich begründet werden. Für jede Textpassage, für die der Zugang verweigert
oder aufgeschoben wurde, ist nebst der massgebenden Ausnahmebestimmung des BGÖ
detailliert darzulegen, aus welchen Gründen Ihr Amt den Zugang verweigert oder aufgeschoben
hat. Dieser Stellungnahme wird insbesondere in einem Schlichtungsverfahren auf den Schriftweg
eine besondere Bedeutung zukommen.“
20. In Punkt 2 des vorerwähnten E-Mails forderte der Beauftragte das SECO zudem auf, die
fraglichen Dokumente zu nummerieren und eine separate Auflistung der Dokumente
einzureichen. Die vom SECO eingereichte Auflistung enthält ausser Ziffern keine Information zu
den fraglichen Dokumenten (siehe Ziffer 5). Unter diesen Umständen kann nicht von einer
Auflistung der Dokumente in einem Inhaltsverzeichnis gesprochen werden.
21. Vorweg gilt es festzuhalten, dass der Gesetzgeber im Öffentlichkeitsgesetz keine
Ausnahmeklausel für bestimmte Dokumentenkategorien – wie Sitzungsprotokolle – vorgesehen
hat. Selbst als intern oder vertraulich bezeichnete Dokumente unterstehen grundsätzlich dem
Öffentlichkeitsprinzip, da der Klassifizierungsvermerk für sich allein genommen noch keine
Verweigerung des Zugangs rechtfertigt. Die Kategorie interne Dokumente kennt das
Öffentlichkeitsgesetz daher nicht.10 Entscheidend ist einzig, ob ein amtliches Dokument vorliegt.
Die Frage, ob es sich um ein solches handelt oder nicht, bestimmt sich nach Art. 5 BGÖ.
Während Abs. 1 und 2 das Vorliegen eines amtlichen Dokumentes definiert, enthält Art. 5 Abs. 3
BGÖ Ausnahmen vom Begriff des amtlichen Dokumentes. Zu unterscheiden sind drei Fälle: Die
Dokumente werden kommerziell genutzt (Bst. a), sie sind nicht fertig gestellt (Bst. b) oder sie sind
zum persönlichen Gebrauch bestimmt (Bst. c).
22. Das SECO beruft sich für alle 74 Dokumente lediglich auf Art. 5 Abs. 3 Bst. c BGÖ. Es ist der
Ansicht, dass alle Dokumente zum persönlichen Gebrauch bestimmt sind bzw. dem Gebrauch
eines eng begrenzten Personenkreises als Informations-, Diskussions- und/oder als
Entscheidgrundlage dienen.
23. Der Begriff „zum persönlichen Gebrauch bestimmt“ ist ein unbestimmter Gesetzesbegriff, den der
Verordnungsgeber in Art. 1 Abs. 3 VBGÖ dahingehend präzisiert, dass darunter Dokumente
fallen, die dienstlichen Zwecken dienen, deren Benutzung aber ausschliesslich der Autorin oder
dem Autor oder einem eng begrenzen Personenkreis als Arbeitsmittel vorbehalten ist, wie
Notizen oder Arbeitskopien von Dokumenten. Als zum persönlichen Gebrauch bestimmte
Dokumente gelten daher also zunächst solche, die dem Verfasser vorbehalten bleiben:
Beispielsweise Dispositionen für die Ausarbeitung eines Textes, für die Verfassung eines
Berichts bestimmte Kurzzusammenfassungen oder Sitzungsnotizen.11 Unter den Begriff fallen

10 BBl 2003 2006; BVGE 2011/53 E.6.; BUNDESAMT FÜR JUSTIZ UND EIDG. DATENSCHUTZ- UND ÖFFENTLICHKEITSBEAUFTRAGTER,
Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips in der Bundesverwaltung: Häufig gestellte Fragen, 5. Juli 2013, Ziffer 4.1.5.;
BUNDESAMT FÜR JUSTIZ, Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip in der Verwaltung Erläuterungen vom 24. Mai 2006, S. 3.
11 BBl 2003 2000.




6/9

aber auch Dokumente, die durch einen eng begrenzten Personenkreis verwendet werden. Dies
ist dann der Fall, wenn Dokumente, die als Arbeitsgrundlage oder Arbeitshilfsmittel dienen (z.B.
Dispositionen, handschriftliche Notizen, Arbeitskopien von Dokumenten, aber auch
Korrekturvorschläge, Gedankenstützen oder Begleitnotizen), innerhalb eines Teams oder
zwischen Mitarbeiterinnen oder Mitarbeitern und Vorgesetzten ausgetauscht werden. Dies gilt
namentlich auch im Verhältnis zwischen Departementsvorsteherinnen und
Departementsvorstehern sowie deren persönlichen Mitarbeitenden, Referentinnen und
Referenten sowie ihren Amtsdirektorinnen und Amtsdirektoren.12
24. Die Geschäftsleitung des SECO besteht aus dreizehn Personen.13 Somit können die fraglichen
Dokumente mindestens dreizehn Personen verwenden. Strittig ist, ob das Kriterium „enger
Personenkreis“ dazu führt, dass alle 74 Dokumente, welche die Geschäftsleitung genutzt hat, als
zum persönlichen Gebrauch bestimmte Dokumente im Sinne des Art. 5 Abs. 3 Bst. c BGÖ gelten
und somit das Öffentlichkeitsgesetz auf diese Unterlagen nicht anwendbar wäre.
25. Zum einen ist das Kriterium „enger Personenkreis“ restriktiv auszulegen.14 Zum andern ist die
Tatsache, dass Dokumente in einem eng begrenzten Personenkreis ausgetauscht werden, für
sich allein weder ein aussagekräftiges noch ein ausreichendes Kriterium, um zu bestimmen, ob
ein Dokument lediglich dem persönlichen Gebrauch zuzuordnen ist. Wäre dies so, würde eine
beträchtliche Anzahl an Dokumenten überhaupt vom Anwendungsbereich des
Öffentlichkeitsgesetzes ausgeschlossen werden. Zentral für die Frage, ob ein Dokument als zum
persönlichen Gebrauch bestimmt gilt, ist nicht die Anzahl der möglichen Personen, die ein
Dokument austauschen, sondern ob das ausgetauschte Dokument das Kriterium des
Arbeitshilfsmittels erfüllt. Der Akzent wird daher auf die Hilfsmittel gelegt, also auf Dokumente, die
im Rahmen eines Arbeitsprozesses unterstützend eingesetzt werden.15 So erfüllen fertig gestellte
Dokumente, die in einem engen Personenkreis ausgetauscht werden, dieses Kriterium nicht. Sie
werden durch den Austausch in einen engen Personenkreis nicht per se zum Arbeitshilfsmittel.16
Hingegen kann das für die Kopie eines fertig gestellten Dokumentes in Frage kommen, wenn
diese mit handschriftlichen oder elektronischen Notizen einer oder mehrere Personen versehen
ist und dieses in einem engen Personenkreis ausgetauscht wird.
26. Sitzungsprotokolle sind keine Sitzungsnotizen, weshalb sie keine Arbeitshilfsmittel darstellen. Die
Frage des Personenkreises ist daher von vornherein unbeachtlich. Sitzungsprotokolle sind somit
amtliche Dokumente.17 Die Protokolle der Geschäftsleitungssitzungen vom 19.8., 2.9., 16.9.,
1.11., 11.11., 25.11. 23.11 sowie der Klausur vom 29./30.9. 2011 sind demzufolge grundsätzlich
nach Öffentlichkeitsgesetz zugänglich.
27. Bei den restlichen der insgesamt 74 Dokumente handelt es sich etwa um folgende Dokumente:
Sitzungseinladung, Antrags- und Entscheidungsnotiz, Entwurf an den Bundesrat, Optionenpapier,
Gutachten, Informationsnotiz, Executive Summary, Medienmitteilung und Vereinbarung. Diese
Dokumente unterscheiden sich nicht nur in ihrer Art sondern auch inhaltlich. Gegenüber dem
Beauftragten begründete das SECO in seiner Stellungnahme vom 26. Januar 2012 pauschal in

12 BVGE 2011/52 E.5.2.2.; BUNDESAMT FÜR JUSTIZ, Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip in der Verwaltung Erläuterungen
vom 24. Mai 2006, S. 3.
13 http://www.seco.admin.ch/org/01307/index.html?lang=de, zuletzt besucht am 17. September 2013.
14 BVGE 2011/52 E.5.2.2.
15 Empfehlung des EDÖB vom 3. April 2009, ESTV/Cockpits und Amtsreportings, E.7.
16 BVGE 2011/52 E.5.2.2.
17 Urteil des BVGer A-4962/2012 vom 22. April 2013, E. 6.2 ff.; Urteil des BVGer A-3631/2009 vom 15. September 2009 E.3.1;
Empfehlung des EDÖB vom 3. April 2009, ESTV/Cockpits und Amtsreportings, E.7.; BUNDESAMT FÜR JUSTIZ UND EIDG.
DATENSCHUTZ- UND ÖFFENTLICHKEITSBEAUFTRAGTER, Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips in der Bundesverwaltung: Häufig
gestellte Fragen, 5. Juli 2013, Ziffer 6.2.3.




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zwei Sätzen, dass alle Dokumente zum persönlichen Gebrauch im Sinne von Art. 5 Abs. 3 Bst. c
BGÖ bestimmt sind. Diese Begründung deckt sich mit jener in der Stellungnahme des SECO an
den Antragsteller vom 9. Januar 2012 (vgl. Ziffer 18). Aufgrund der wenig substantiierten
Begründung ist es dem Beauftragten nicht möglich nachzuvollziehen, weshalb jedes dieser
unterschiedlichen Dokumente ein Arbeitspapier sein soll. So hat beispielsweise das SECO
insbesondere nicht dargelegt, weshalb eine publizierte Medienmitteilung, ein Gutachten sowie
andere von Dritten fertig gestellte Dokumente als zum persönlichen Gebrauch bestimmt sind und
daher nicht nach Öffentlichkeitsgesetz zugänglich sein sollen. Sofern das SECO der Ansicht ist,
dass Art. 5 Abs. 3 Bst. c BGÖ für eines dieser über 60 Dokumente vorliegt, hat es dieses
Dokument namentlich zu benennen und die von ihm behauptete Tatsache je Dokument
hinreichend begründen. Es ist darzulegen, weshalb die Ausnahme von der Definition eines
amtlichen Dokumentes konkret besteht. Eine pauschale Erklärung in zwei Sätzen für über 60
unterschiedliche Dokumente vermag die im Öffentlichkeitsgesetz festgeschriebene Vermutung
zugunsten des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten nach Art. 6 Abs. 1 BGÖ keineswegs
umzustossen. Zur Widerlegung dieser Vermutung muss die Behörde je Dokument aufzeigen,
dass der in Art. 5 Abs. 3 BGÖ aufgestellte Ausnahmefall gegeben ist.18 Dieser Beweis ist dem
SECO für keines der fraglichen Dokumente gelungen.
28. Der Beauftragte kommt zum Schluss, dass dem SECO für keines der 74 Dokumente der Beweis,
wonach es sich um Ausnahmen von amtlichen Dokumenten gemäss Art. 5 Abs. 3 Bst. c BGÖ
handelt, gelungen ist. Das Öffentlichkeitsgesetz ist daher anwendbar und der Zugang zu allen 74
Dokumenten grundsätzlich zu gewähren.

Ausnahmegründe nach Art. 7, 8 und 9 BGÖ
29. Das SECO ist der Ansicht, dass selbst wenn es sich bei den fraglichen Dokumenten um amtliche
Dokumente handeln würde, der Zugang nicht gewährt werden könnte. Es begründete in seiner
Stellungnahme vom 26. Januar 2012 dem Beauftragten auf einer A4 Seite pauschal für alle 74
Dokumente das Vorliegen der Ausnahmebestimmungen Art. 7 Abs. 1 Bst. a, d, e und f BGÖ
sowie Art. 8 Abs. 4 BGÖ. Diese Stellungnahme des SECO ist in der Begründung deckungsgleich
mit der Begründung in der Stellungnahme an den Antragsteller vom 9. Januar 2012. Wie dort hat
das SECO gegenüber dem Beauftragten auch nicht vielmehr als den Gesetzestext und die
entsprechende Norm wiedergegeben. Dies obwohl der Beauftragte das SECO in Ziffer 3 des E-
Mail vom 16. Januar 2012 aufgefordert hatte seine Stellungnahme ausführlich zu begründen und
detailliert darzulegen, aus welchen Gründen es den Zugang verweigert oder aufgeschoben hat
(vgl. Ziffer 19).
30. Das SECO begründet die Verweigerung des Zugangs für ein kein einziges Dokument detailliert.
Es begründet nicht, weshalb die von ihm geltend gemachten Ausnahmebestimmungen Art. 7
Abs. 1 Bst. a, d, e und f sowie Art. 8 Abs. 4 BGÖ konkret in welchen Dokument vorhanden sind.
Vielmehr behauptet es das Vorliegen der erwähnten Ausnahmebestimmungen pauschal für alle
74 Dokumente, die sich nicht nur von ihrer Art (so z.B. Gutachten, Sitzungsprotokoll) sondern
auch inhaltlich voneinander wesentlich unterscheiden. Aufgrund der nicht substantiierten
Begründung des SECO ist es dem Beauftragten nicht möglich, sich mit den Argumenten der
Behörde je Dokument auseinanderzusetzen. Wie dem SECO im vorerwähnten E-Mail mitgeteilt,
sind die Ausführungen einer Behörde insbesondere im Schlichtungsverfahren auf dem Schriftweg
bedeutsam. Sofern das SECO der Ansicht ist, dass alle seine vorgebrachten
Ausnahmebestimmungen gegeben sind, muss es jedes Dokument einzeln prüfen, namentlich

18 Vgl. Urteil des BVGer A-4962/2012 vom 22. April 2013, E. 6.2 m.w.H.




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bezeichnen und begründen, weshalb eine Ausnahme gegeben ist. Es bleibt letztlich in der
Verantwortung der Behörde, wie sie diese Einschätzungen vornimmt. Aufgrund des in Art. 6 Abs.
1 BGÖ festgeschriebenen Öffentlichkeitsprinzips besteht eine Vermutung zugunsten des freien
Zugangs zu amtlichen Dokumenten. Dies führt zu einer Umkehr der Beweislast. Zur Widerlegung
dieser Vermutung muss deshalb die Behörde beweisen, dass die in Art. 7, 8 und allenfalls 9 BGÖ
aufgestellten Ausnahmefällen gegeben sind.19 Eine pauschale Erklärung für das Vorliegen von
fünf Ausnahmebestimmungen für 74 unterschiedliche Dokumente auf einer A4 Seite vermag die
im Öffentlichkeitsgesetz festgeschriebene Vermutung zugunsten des freien Zugangs zu
amtlichen Dokumenten nach Art. 6 Abs. 1 BGÖ keineswegs umzustossen.
31. Die 74 Dokumente enthalten Personendaten. Vorliegend hat sich das SECO zur Frage der
Personendaten nicht geäussert und somit das Öffentlichkeitsgesetz nicht rechtmässig
angewendet.
32. Personendaten sind alle Angaben, die sich auf eine bestimmte oder bestimmbare Person
beziehen (Art. 3 Bst. a des Bundesgesetzes über den Datenschutz, DSG, SR 235.1). Amtliche
Dokumente, die Personendaten enthalten, sind nach Möglichkeit vor der Einsichtnahme zu
anonymisieren (Art. 9 Abs. 1 BGÖ). Personendaten, welche sich nicht anonymisieren lassen,
sind gemäss Art. 9 Abs. 2 BGÖ nach dem Bundesgesetz über den Datenschutz zu beurteilen.
33. Das SECO hat zu prüfen, welche Personendaten einzuschwärzen oder offenzulegen sind und ob
eine Anhörung nach Art. 11 BGÖ durchzuführen ist.20
34. Der Beauftragte kommt zum Schluss, dass das SECO in der Stellungnahme an den Beauftragten
für keines der 74 Dokumente einzeln begründet hat, aus welchen Ausnahmegründen es den
Zugang verweigert. Es hat es versäumt, die Vermutung des freien Zugangs zu allen 74
Dokumenten zu widerlegen. Deshalb ist nach Art. 6 BGÖ der Zugang zu den 74 Dokumenten zu
gewähren, unter Beachtung des Art. 9 BGÖ.
III. Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragte:
35. Das Staatssekretariat für Wirtschaft SECO gewährt den vollständigen Zugang zu allen 74
Dokumenten, die es in seinem Inhaltsverzeichnis als 1a, 2a, 3a, 4a-c, 5a /1.2; 2.1.1, 2.1.2,
2.1.3a, 2.1.3b, 2.1.4, 2.1.5. 2.1.6 /2.2; 3.1.1. 3.1.2, 3.1.3a, 3.1.3b, 3.1.4a, 3.1.4b / 3.2; 4.1.1,
4.1.2, 4.1.3, 4.1.4a, 4.1.4b, 4.1.4c, 4.1.5, 4.1.6 / 4.2; 5.1.0a, 5.1.0b, 5.1.1, 5.1.2, 5.1.3, 5.1.4,
5.1.5, 5.1.6a, 5.1.6b, 5.1.6c, 5.1.7, 5.1.8 / 5.2; 6.1.1a, 6.1.1b / 6.2; 7.1.1a, 7.1.1b, 7.1.2, 7.1.3.
7.1.4 / 7.2; 8.1.1a. 8.1.1b, 8.1.3, 8.1.4, 8.1.5a, 8.1.5b, 8.1.5c, 8.1.6 / 8.2.) bezeichnet hat, unter
Beachtung des Art. 9 BGÖ.
36. Das Staatssekretariat für Wirtschaft SECO erlässt eine Verfügung nach Art. 5 des
Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), wenn es in Abweichung
der Ziffern 35 den Zugang nicht gewähren will. Es erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach
Empfang dieser Empfehlung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ).

19 Urteil des BVGer A-4962/2012 vom 22. April 2013, E. 6.2 m.w.H.
20 vgl. dazu u.a. Empfehlung des EDÖB vom 16. August 2012, BSV/Sitzungsprotokolle der AHV/IV-Kommission, Ziff. 27 ff.;
Empfehlung des EDÖB vom 4. Juli 2013, SUVA/Personalverleihbetriebe mit GAV, Ziff. 34 ff.; Empfehlung des EDÖB vom 8.
Juli 2013, BLW/Auszüge aus dem Dokumentenverwaltungssystem, Ziff. 26 ff.; Empfehlung des EDÖB vom 7. August 2013,
BLW/Empfängerlisten Verkäsungs- und Siloverzichtszulage, Ziff. 28 ff.; Empfehlung des EDÖB vom 3. September 2013,
WEKO/Mitarbeiterlisten, Ziff. 24 ff.; BUNDESAMT FÜR JUSTIZ UND EIDG. DATENSCHUTZ- UND ÖFFENTLICHKEITSBEAUFTRAGTER,
Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips in der Bundesverwaltung: Häufig gestellte Fragen, 5. Juli 2013, Ziffer
3.1.3,3.3.1,3.2.3. und 7.2.4.




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37. Der Antragsteller kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung beim
Staatssekretariat für Wirtschaft SECO den Erlass einer Verfügung nach Art. 5 VwVG verlangen,
wenn er mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs. 1 BGÖ).
38. Gegen die Verfügung kann der Antragsteller beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde führen
(Art. 16 BGÖ).
39. Das Staatssekretariat für Wirtschaft SECO stellt dem Beauftragten eine Kopie seiner Verfügung
und allfällige Entscheide der Beschwerdeinstanzen zu (Art. 13a VBGÖ).
40. Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am
Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name des Antragstellers anonymisiert (Art. 13 Abs. 3
VBGÖ).
41. Die Empfehlung wird eröffnet:
-
X

-
Staatssekretariat für Wirtschaft SECO
Holzikofenweg 36
3003 Bern



Jean-Philippe Walter