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Empfehlung vom 5. Mai 2014: ENSI / EMI-Daten aller Schweizer AtomkraftwerkeAmtliches Dokument (Art. 5 Abs. 1 BGÖ) - Erstellung eines amtlichen Dokuments durch einen einfachen elektronischen Vorgang (Art. 5 Abs. 2 BGÖ) – Der Behörde unter Zusicherung der Geheimhaltung von Dritten freiwillig mitgeteilte Informationen (Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ) – Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse (Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ) – Gefährdung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz (Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ) – Schutz von Personendaten (Art. 9 Abs. 1 BGÖ) – Gebührenverfügung und Empfehlung (Art. 11 Abs. 2 AllgGebV und Art. 14 BGÖ)PDF51.55 kB5. Mai 2014
Öffentlichkeitsprinzip


Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter
EDÖB


Feldeggweg 1, 3003 Bern
Tel. 058 463 74 84, Fax 058 465 99 96
www.edoeb.admin.ch


Bern, 5. Mai 2014


Empfehlung


gemäss Art. 14 des
Bundesgesetzes über das
Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung


zum Schlichtungsantrag von


X
(Antragsteller)


gegen


Eidgenössisches Nuklearsicherheitsinspektorat (ENSI)



I.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
1.
Der Antragsteller (Privatperson) hat am 6. März 2014 zum wiederholten Male, gestützt auf das
Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR
152.3), und im Anschluss an eine von mehreren Empfehlungen des Eidgenössischen
Datenschutz- und Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) vom 28. Februar
20141 in dieser Sache, beim Eidgenössischen Nuklearsicherheitsinspektorat (ENSI) um Zugang
zu EMI-Daten2 von Atomkraftwerken – diesmal zu jenen „aller Schweizer Atomkraftwerke für die
zurückliegenden 30 Tage“ – ersucht.
2.
Mit Schreiben vom 24. März 2014 nahm das ENSI Stellung zum Gesuch und teilte dem
Antragsteller mit, dass ihm der Zugang zu den verlangten Messdaten weiterhin verweigert
werde. Zur Begründung gab es an, dass die gemäss ANPA-Reglement3 online übermittelten
Messdaten kein amtliches Dokument im Sinne von Art. 5 Abs. 2 BGÖ darstellen würden, da ein
solches nicht durch einen einfachen elektronischen Vorgang aus aufgezeichneten
Informationen erstellt werden könne. Zudem würden die verlangten Messdaten dem ENSI

1 EDÖB Empfehlung vom 28.Februar 2014: ENSI / Emissionsdaten Mühleberg und Leibstadt sowie ANPA-Betriebsreglement
des ENSI.
2 Emissionsdaten aus dem Kamin von Kernkraftwerken im 10-Minuten-Takt, d.h. dokumentierte Messwerte der laufenden
Entsorgung radioaktiver Abfälle via Luft und Wasser.
3 „ANPA“ steht für Anlageparameter. Das ANPA-Reglement regelt die Rahmenbedingung der Emissionsdatenübermittlung
durch die Kraftwerksbetreiber an das ENSI.





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gemäss ANPA-Betriebsreglement freiwillig im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ übermittelt
und das ENSI habe deren Geheimhaltung zugesichert.
3.
Am 27. März 2014 reichte der Antragsteller einen weiteren Schlichtungsantrag beim
Beauftragten ein. Darin kritisierte er die nach wie vor ablehnende Haltung des ENSI unter
Verweis auf das „älteste Argument“ aus vorangegangenen Schlichtungsverfahren über
ebendiese Emissionsdaten, wonach diese gewissermassen „im Keller des ENSI gefangen und,
weil nur durch Spezialisten bearbeitbar, nicht als amtliches Dokument im Sinne des BGÖ
anzusehen [seien]. Der EDÖB hatte dieses Argument schon in einer früheren Schlichtung4 als
untauglich erklärt; trotzdem wird es wieder herangezogen.“ Im Übrigen werde nun auch wieder
die Behauptung aufgestellt, „die EMI-Daten würden dem ENSI freiwillig mitgeteilt, […] um die
Zusicherung der Geheimhaltung zu begründen.“
4.
Mit Schreiben vom 31. März 2014 bestätigte der Beauftragte dem Antragsteller den Eingang
des Schlichtungsantrages und forderte das ENSI zugleich auf, die betroffenen amtlichen
Dokumente sowie eine ausführliche und detailliert begründete Stellungnahme einzureichen.
5.
Am 4. April 2014 stellte das ENSI dem Beauftragten eine Stellungnahme zu. Darin teilte es ihm
mit, dass die vom Antragsteller verlangten Informationen nicht in Form eines amtlichen
Dokumentes vorliegen würden.
Nach Art. 5 Abs. 2 BGÖ würden als amtliche Dokumente auch solche gelten, die durch einen
einfachen elektronischen Vorgang aus aufgezeichneten Informationen erstellt werden können.
Der Begriff des „einfachen elektronischen Vorgangs“ beziehe sich nach der Botschaft zum
Öffentlichkeitsgesetz auf den Gebrauch durch einen durchschnittlichen Benutzer. Für den
Zugang zu diesen Daten beim ENSI sei jedoch eine Spezial-Software erforderlich, welche nur
auf wenigen Rechnern des ENSI installiert sei und zu welcher der durchschnittliche Benutzer
des ENSI weder über die nötigen EDV-Berechtigungen noch über die erforderliche Kenntnis
verfüge, um diese Daten von einem Rechner zu exportieren und daraus ein amtliches
Dokument zu erstellen. Vielmehr erfordere die Bedienung der fraglichen Rechner und der
Export dieser Messdaten eine spezielle Schulung.
Die entsprechende Zugriffsmöglichkeit habe auf ausgewählte Berechtigte an ausgewählten
Rechnern des ENSI beschränkt werden müssen, da die übertragenen EMI-Daten teilweise
Geschäftsgeheimnisse der einzelnen Kernkraftwerke enthalten würden, deren Veröffentlichung
zu erheblichem kommerziellem Schaden führen könne. Aus diesem Grund sei im
entsprechenden ANPA-Betriebsreglement auch deren vertrauliche Behandlung vereinbart
worden.
Weiter wies das ENSI abermals darauf hin, dass die vom Antragsteller gewünschten Daten von
den Werken freiwillig im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ übermittelt würden. Zudem führte
das ENSI ein weiteres Mal aus, dass die verlangten Messdaten, welche nur für die Verwendung
im Notfall übermittelt würden, gemäss den Vorschriften des ANPA-Betriebsreglements
spätestens nach 30 Tagen gelöscht automatisch gelöscht würden. Abschliessend verwies das
ENSI auf seine Verfügung vom 17. März 2014 an den Antragsteller, welche es im Anschluss an
die Empfehlung des Beauftragten vom 28. Februar 2014 anlässlich dreier analoger
Schlichtungsverfahren5 erlassen hatte.


4 Siehe EDÖB Empfehlung vom 18. März 2013: ENSI / Messdaten der Kamininstrumentierung des Kernkraftwerks Mühleberg,
insb. Ziffer 25.
5 In dieser Empfehlung wurden drei Schlichtungsverfahren desselben Antragstellers zu einem einzigen Verfahren
zusammengefasst.




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II.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
A.
Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
6.
Gemäss Art. 13 BGÖ kann eine Person einen Schlichtungsantrag beim Beauftragten
einreichen, wenn die Behörde den Zugang zu amtlichen Dokumenten einschränkt, aufschiebt
oder verweigert, oder wenn die Behörde innert der vom Gesetz vorgeschriebenen Frist keine
Stellungnahme abgibt.
7.
Der Beauftragte wird nicht von Amtes wegen, sondern nur auf Grund eines schriftlichen
Schlichtungsantrags tätig.6 Berechtigt, einen Schlichtungsantrag einzureichen, ist jede Person,
die an einem Gesuchsverfahren um Zugang zu amtlichen Dokumenten teilgenommen hat. Für
den Schlichtungsantrag genügt einfache Schriftlichkeit. Aus dem Begehren muss hervorgehen,
dass sich der Beauftragte mit der Sache befassen soll. Der Schlichtungsantrag muss innert
20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde schriftlich eingereicht werden.
8.
Der Antragsteller hat ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ beim ENSI eingereicht und eine
ablehnende Antwort erhalten. Als Teilnehmer an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren ist
er zur Einreichung eines Schlichtungsantrags berechtigt. Der Schlichtungsantrag wurde
formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der
Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht.
9.
Das Schlichtungsverfahren kann auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten stattfinden. Die Festlegung des Verfahrens im
Detail obliegt alleine dem Beauftragten.7
10.
Kommt keine Einigung zu Stande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche
Lösung, ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der
Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.
B.
Materielle Erwägungen
11.
Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der
Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ, SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die
Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde. Er prüft damit im
Schlichtungsverfahren einerseits beispielsweise, ob die für das Zugangsgesuch zuständige
Behörde den Begriff des amtlichen Dokumentes (Art. 5 BGÖ) sowie die in Art. 7 f. BGÖ
vorgesehenen Ausnahmeklauseln oder die Bestimmungen in Bezug auf den Schutz der
Personendaten (Art. 9 BGÖ) rechtmässig angewendet hat. Andererseits prüft er in jenen
Bereichen, in denen das Öffentlichkeitsgesetz der Behörde bei der Bearbeitung eines
Zugangsgesuches einen gewissen Ermessensspielraum verleiht (z.B. Art der Einsichtnahme in
amtliche Dokumente), ob die von der Behörde gewählte Lösung auf die Umstände des
jeweiligen Falls abgestimmt und angemessen ist. Dabei kann der Beauftragte entsprechende
Vorschläge im Rahmen des Schlichtungsverfahrens machen (Art. 12 Abs. 2 VBGÖ) oder
gegebenenfalls eine entsprechende Empfehlung erlassen (Art. 14 BGÖ).8


6 BBl 2003 2023.
7 BBl 2003 2024.
8 CHRISTINE GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 13, RZ 8.




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12.
Der vorliegend zu beurteilende Schlichtungsantrag wurde von demselben Antragsteller
eingereicht, der bereits vier Schlichtungsverfahren gegen das ENSI eingeleitet hatte, welche in
den beiden Empfehlungen des Beauftragten vom 18. März 2013 sowie vom 28. Februar 20149
in derselben Sache mündeten. Die hier zu beurteilenden Fragestellungen, nämlich jene, ob die
verlangten Messdaten in Form eines amtlichen Dokuments vorliegen würden, bzw. ob ein
solches durch einen einfachen elektronischen Vorgang erstellbar sei, ob die entsprechende
Computermanipulation von einem durchschnittlichen Benutzer des ENSI vollzogen werden
könne, ob die betroffenen Messdaten dem ENSI freiwillig im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ
übermittelt worden seien und deren Geheimhaltung vom ENSI zugesichert worden sei, ob die
Messdaten Geschäftsgeheimnisse im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ enthalten würden und
ob, und wenn ja, welchen Einfluss die automatische Löschung der Daten gemäss ANPA-
Betriebsreglement auf den Anspruch auf Zugang hätte, wurden bereits allesamt in den beiden
referenzierten Empfehlungen des Beauftragten vom 18. März 2013 sowie vom 28. Februar
2014 beantwortet. Der Beauftragte hält an den dortigen Erwägungen vollumfänglich fest und
beschränkt sich auf einen entsprechenden Verweis darauf. Insbesondere verweist er in Bezug
auf die Empfehlung vom 18. März 2013 auf die Ziffern 18 ff. und in Bezug auf die Empfehlung
vom 28. Februar 2014 auf die Ziffern 20 ff.10
13.
Abschliessend weist der Beauftragte darauf hin, dass es nicht zielführend ist, wenn sich ein
Antragsteller mit mehreren aufeinanderfolgenden Schlichtungsanträgen in derselben Sache zu
wehren versucht. Da die Empfehlungen des Beauftragten für die Behörden nicht
rechtsverbindlich sind, kann der Antragsteller nur mit einer Beschwerde vor
Bundesverwaltungsgericht eine gerichtliche Überprüfung der Frage veranlassen und damit
Rechtssicherheit erlangen.
III.
Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragte:
14.
Das Eidgenössische Nuklearsicherheitsinspektorat gewährt dem Antragsteller den Zugang zu
den verlangten EMI-Daten aller Schweizer Atomkraftwerke für die zurückliegenden 30 Tage ab
Eingang des Zugangsgesuches.
15.
Das Eidgenössische Nuklearsicherheitsinspektorat erlässt eine Verfügung nach Art. 5 des
Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (VwVG; SR 172.021), wenn es in Abweichung
von Ziffer 14 den Zugang nicht gewähren will.
16.
Das Eidgenössische Nuklearsicherheitsinspektorat erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach
Empfang dieser Empfehlung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ).
17.
Der Antragsteller kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung beim
Eidgenössischen Nuklearsicherheitsinspektorat den Erlass einer Verfügung nach Art. 5 VwVG
verlangen, wenn er mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs. 1 BGÖ).
18.
Gegen die Verfügung kann der Antragsteller beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde
führen (Art. 16 BGÖ).
19.
Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am
Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name des Antragstellers anonymisiert (Art. 13 Abs.
3 VBGÖ).

9 Siehe FN 1 und 4.
10 Siehe FN 1 und 4.




5/5


20.
Die Empfehlung wird eröffnet:
-
X

-
Eidgenössisches Nulearsicherheitsinspektorat ENSI
Industriestrasse 19
5200 Brugg






Hanspeter Thür