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Empfehlung vom 10. Februar 2014: BLW / Bericht Selbsthilfemassnahmen der Branchenorganisation MilchPräzisierung Zugangsgesuch (Art. 10 Abs. 3 BGÖ i.v.m. Art. 7 Abs. 3 VBGÖ) – Unterstützungspflicht Behörde (Art. 3 Abs. 1 VBGÖ) – Rechtsfolgen Gebührenankündigung (Art. 16 Abs. 2 BGÖ) – Gebühren (Art. 17 Abs. 2 BGÖ).PDF83.93 kB10. Februar 2014
Öffentlichkeitsprinzip


Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter
EDÖB


Feldeggweg 1, 3003 Bern
Tel. 058 462 43 95, Fax 058 465 99 96
www.edoeb.admin.ch

Bern, 10. Februar 2014




Empfehlung


gemäss Art. 14 des
Bundesgesetzes über das
Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung


zum Schlichtungsantrag von


X
(Antragstellerin)



gegen


Bundesamt für Landwirtschaft BLW



I.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
1.
Die Antragstellerin (freischaffende Journalistin) bat am 4. Juni 2012 das Bundesamt für
Landwirtschaft BLW wie folgt um Einsicht: „Bundesamt für Landwirtschaft – Die
Branchenorganisation Milch, die BO Milch muss gemäss Verordnung[1] über die Branchen- und
Produzentenorganisationen die Durchführung der auf Nichtmitglieder ausgedehnten
Massnahmen kontrollieren bzw. wenn die Betroffenen diese nicht ausführen, verfügen. Die BO
ist verpflichtet, dem BLW jährlich über die Umsetzung der Massnahmen Bericht zu erstatten. Ich
verlange Einsicht in diesen Bericht, denn die Umsetzung allgemeinverbindlicher Massnahmen
(Standardvertrag, Marktentlastungsabgabe) ist von grossem öffentlichen Interesse und es
bestehen Zweifel an deren konkreten Umsetzung.“ Gleichzeitig ersuchte die Antragstellerin das
BLW um einen Gebührenverzicht.
2.
Gleichentags teilte das BLW der Antragstellerin mit, dass der verlangte Bericht
„Selbsthilfemassnahmen BO Milch“ diverse Personendaten enthalte. Diese müssten einerseits
anonymisiert werden, anderseits seien darin auch nicht anonymisierbare Personendaten
enthalten, was eine Anhörung erforderlich mache. Zudem kündigte das BLW die Erhebung von
Gebühren an, da die Bearbeitung des Zugangsgesuches mehr als einen geringen Aufwand

1 Verordnung über die Ausdehnung der Selbsthilfemassnahmen von Branchen- und Produzentenorganisationen vom
30. Oktober 2002 (Verordnung über die Branchen- und Produzentenorganisationen, VBPO; SR 919.117.729).




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erfordere. Bei einem Stundenansatz von Fr. 100.-- seien mit voraussichtlichen Gebühren in der
Höhe von mindestens Fr. 300.-- zu rechnen, zuzüglich Materialkosten und Porti. Das BLW bat
die Antragstellerin, gemäss Art. 16 Abs. 2 BGÖ zu bestätigen, ob sie trotz der voraussichtlichen
Gebühren am Gesuch festhalte wolle.
3.
Gleichentags teilte die Antragsstellerin dem BLW mit, dass sie am Gesuch trotz der
entstehenden Kosten festhalte.
4.
Daraufhin orientierte das BLW sie mit E-Mail vom 7. Juni 2012, dass es die Anhörung der BO
Milch vornehmen und dieser eine Frist von 10 Tagen zur Stellungnahme einräumen werde.
Nach der Anhörung werde es die BO Milch über ihre definitive Stellungnahme zum Gesuch
informieren. Diese habe dann die Möglichkeit einen Schlichtungsantrag zu stellen.
5.
Das BLW gewährte nach der durchgeführten Anhörung am 17. Juli 2012 der Antragstellerin
teilweise den Zugang zum „Bericht zu Selbsthilfemassnahmen der BO Milch“ vom 18. April
2012 (BWL Nr. 070013-070020) und sandte diesen, teilweise anonymisiert, zusammen mit der
Rechnung in der Höhe von Fr. 310.--, zu.
6.
Gleichentags teilte die Antragstellerin per E-Mail dem BLW mit, dass ihr nur ein
fragmentarischer Bericht zugestellt worden sei. Es würden sämtliche Beilagen fehlen, die ihrer
Ansicht nach als integraler Bestandteil zum zugestellten Bericht gehören würden. Ohne diese
Beilagen habe dieser wenig Aussagekraft. Die Antragstellerin verlangte wie folgt Einsicht zu
folgenden Beilagen:
- „Beilage 4: Übersicht über Marktentlastungsfonds BO Milch ab Mai 2011 (Stand 25.01.2012)
- Beilage 6: Eingänge/Ausgänge Fonds Marktentlastung
- Beilage 7: Exportdokumente, Mai – September 2011
- Beilage 8: Präsentation des Geschäftsführers der BO-Milch
- Beilage 9: Vergleich mit den klagenden Parteien vom 24. August 2011
- Beilage 10: Schussbericht der Ombudsstelle.“

7.
Die Antragstellerin ergänzte mit E-Mail vom 19. Juli 2012, dass zwar ihrem früheren
„Akteneinsichtsgesuch“ zum „Bericht über die Selbsthilfemassnahmen der BO-Milch“
entsprochen worden sei, sie aber die Beilagen dieses Berichts nicht erhalten habe, obwohl
diese integrale Bestandteile des zugestellten Berichts seien. Zudem habe sie festgestellt, dass
das Finanzinspektorat des BLW die Umsetzung der Marktentlastungsmassnahmen als
unabhängige Kontrollstelle überprüfen müsse und dieser Kontrollbericht auch nicht beigelegt
worden sei. Deshalb ersuche sie auch noch um Einsicht „in den Bericht des
Finanzinspektorates zur Kontrolle der Umsetzung der Marktentlastungsmassnahmen der BO-
Milch“, sowie „in die anderen Beilagen“, die unzweifelhaft als integrale Bestandteile des bereits
zugestellten „Berichtes zu Selbsthilfemassnahmen der BO Milch“ zu betrachten seien.
8.
Das BLW nahm den Brief der Antragstellerin vom 17. Juli 2012 (Ziffer 6) als neues
Zugangsgesuch entgegen und teilte ihr am 20. Juli 2012 mit, dass bezüglich der neu verlangten
Dokumente (Beilagen 4, 6, 7, 8 und 10, siehe Ziffer 6) Anhörungen erforderlich seien.
Ausserdem kündigte das BLW der Antragstellerin je Dokument die voraussichtlichen Gebühren
in der Höhe von insgesamt mindestens Fr. 4‘000.--, zuzüglich Materialkosten und Porti, an und
forderte sie auf zu bestätigen, dass sie trotz der diesbezüglichen Gebühren am Zugangsgesuch
festhalte wolle. Den Zugang zur Beilage 9 verweigerte das BLW gestützt auf Art. 7 Ab. 1 Bst. h
BGÖ. Den Bericht des Finanzinspektorates zur Kontrolle der Marktentlastungmassnahmen der
BO-Milch erwähnte das BLW in dieser Stellungnahme nicht, die mit einer Rechtsmittelbelehrung
versehen war.




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9.
Zwischen dem BLW und der Antragstellerin fanden am 20. und 21. Juli 2012 erneute
Briefwechsel statt. Dabei ersuchte die Antragstellerin am 20. Juli 2012 nochmals um Zugang
zum „Bericht des BLW-Finanzinspektorates zur Kontrolle der Umsetzung der
Marktentlastungsmassnahmen der BO-Milch“. Sie erklärte, dass der Bericht wie auch die
anderen Beilagen sachlich zu ihrem Gesuch vom 4. Juni 2012 gehören würden.
10.
In der Folge reichte die Antragstellerin am 23. Juli 2012 beim Eidgenössischen Datenschutz-
und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) einen Schlichtungsantrag ein und stellte folgende
Dokumente zu:
- Anonymisierter Bericht über die Selbsthilfemassnahmen der BO Milch vom 18. April 2012,
- Das E-Mail des BLW vom 20. Juli 2012 (mit Briefkopf des E-Mails der Antragstellerin vom 17. Juli 2012,
ohne Inhalt).
11.
Sie teilte dem Beauftragten mit, dass sie den anonymisierten Bericht über die
Selbsthilfemassnahmen der BO Milch zugestellt erhalten habe, jedoch ohne Beilagen. Sie habe
am 19. Juli 2012 erneut einen Antrag auf die fehlenden Beilagen gestellt. Das BLW habe ihr
mitgeteilt, dass diese Beilagen auch der Anhörung bedürften. Die Antragsstellerin bat den
Beauftragten zu prüfen,
- „ob sich diese Praxis noch mit dem BGÖ und der dazugehörigen Verordnung vereinbaren lässt. Ich bin
der Meinung, man hätte von Anfang an darauf aufmerksam machen müssen, dass das BLW mir zwar
das Berichtsschreiben, nicht jedoch die Beilagen aushändigen will. […]. Ich hätte meiner Meinung nach
von Anfang an darüber informiert werden müssen, dass der komplette Bericht, inclusive Beilagen ein x-
faches dessen kostet, was mir an Gebühren in Aussicht gestellt wurde (300 Fr.).“
- ob die für das Dokument „Schlussbericht der Ombudsstelle“ veranschlagten Gebühren überhaupt
realistisch sind.
12.
Am 25. Juli 2012 bestätigte der Beauftragte der Antragstellerin den Eingang des
Schlichtungsantrages und forderte am gleichen Tag vom BLW die Einreichung der von der
Antragstellerin verlangten Dokumente sowie einer ausführlichen und detailliert begründeten
Stellungnahme.
13.
Am 26. Juli 2012 nahm das BLW gegenüber der Antragstellerin Stellung betreffend der
Zugänglichkeit des Kontrollberichtes des Finanzinspektorates (BLW Nr. 240089 ff.). Es teilte ihr
mit, dass die bisher drei existierenden Dokumente eine Vielzahl von Personendaten und
Geschäftsdaten Dritter enthalte. Das Finanzinspektorat habe zugesichert, dass es die
Ergebnisse der Kontrollen, die es im Auftrag der BO Milch vornehme, geheim halte, weshalb es
den Zugang nach Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ verweigere. Diese Stellungnahme versah das BLW
mit einer Rechtsmittelbelehrung.
14.
Der Beauftragte stellt fest, dass bezüglich der Stellungnahme des BLW vom 25. Juli 2012 die
Antragstellerin keinen Schlichtungsantrag eingereicht hat.
15.
Am 27. Juli 2012 ersuchte das BLW um eine Fristerstreckung bis zum 15. August 2012. Nach
genehmigter Fristverlängerung reichte es dem Beauftragten mit Schreiben vom
14. August 2012 eine Stellungnahme sowie die entsprechenden Dokumente ein.
16.
Auf die weiteren Ausführungen der Antragstellerin und des BLW sowie auf die eingereichten
Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen.




4/9

II.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
A.
Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
17.
Gemäss Art. 13 BGÖ kann eine Person einen Schlichtungsantrag beim Beauftragten
einreichen, wenn die Behörde den Zugang zu amtlichen Dokumenten einschränkt, aufschiebt
oder verweigert, oder wenn die Behörde innert der vom Gesetz vorgeschriebenen Frist keine
Stellungnahme abgibt.
18.
Der Beauftragte wird nicht von Amtes wegen, sondern nur auf Grund eines schriftlichen
Schlichtungsantrags tätig.2 Berechtigt, einen Schlichtungsantrag einzureichen, ist jede Person,
die an einem Gesuchsverfahren um Zugang zu amtlichen Dokumenten teilgenommen hat. Für
den Schlichtungsantrag genügt einfache Schriftlichkeit. Aus dem Begehren muss hervorgehen,
dass sich der Beauftragte mit der Sache befassen soll. Der Schlichtungsantrag muss innert
20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde schriftlich eingereicht werden.
19.
Die Antragstellerin hat am 4. Juni 2012 und am 17. Juli 2012 ein Zugangsgesuch nach Art. 10
BGÖ beim Bundesamt für Landwirtschaft BLW eingereicht und eine ablehnende Antwort
erhalten. Als Teilnehmerin an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren ist sie zur
Einreichung eines Schlichtungsantrags berechtigt, zumal Konstellationen vorliegen, die einer
Zugangsverweigerung gleichkommen können.3 Der Schlichtungsantrag wurde formgerecht
(einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme
der Behörde) beim Beauftragten eingereicht.
20.
Das Schlichtungsverfahren kann auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten stattfinden. Die Festlegung des Verfahrens im
Detail obliegt alleine dem Beauftragten.4
21.
Kommt keine Einigung zu Stande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche
Lösung, ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der
Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.
B.
Materielle Erwägungen
22.
Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der
Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ, SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die
Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde. Er prüft damit im
Schlichtungsverfahren einerseits beispielsweise, ob die für das Zugangsgesuch zuständige
Behörde den Begriff des amtlichen Dokumentes (Art. 5 BGÖ) sowie die in Art. 7 f. BGÖ
vorgesehenen Ausnahmeklauseln oder die Bestimmungen in Bezug auf den Schutz der
Personendaten (Art. 9 BGÖ) rechtmässig angewendet hat. Andererseits prüft er in jenen
Bereichen, in denen das Öffentlichkeitsgesetz der Behörde bei der Bearbeitung eines
Zugangsgesuches einen gewissen Ermessensspielraum verleiht (z.B. Art der Einsichtnahme in
amtliche Dokumente), ob die von der Behörde gewählte Lösung auf die Umstände des
jeweiligen Falls abgestimmt und angemessen ist. Dabei kann der Beauftragte entsprechende

2 BBl 2003 2023.
3 Vgl. dazu Bundesamt für Justiz und Eidg. Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter, Umsetzung des
Öffentlichkeitsprinzips in der Bundesverwaltung: Häufig gestellte Fragen, 5. Juli 2013, Ziff. 8.2.7; EDÖB Empfehlung vom
30. Januar 2014, BLW/Stellungnahme Ämterkonsultationen, Gebühren und Versandkosten, Ziff. 27 ff.
4 BBl 2003 2024.




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Vorschläge im Rahmen des Schlichtungsverfahrens machen (Art. 12 Abs. 2 VBGÖ) oder
gegebenenfalls eine entsprechende Empfehlung erlassen (Art. 14 BGÖ).5
23.
Die Antragstellerin bat den Beauftragten zu prüfen, ob die Praxis des BLW sich mit der
Öffentlichkeitsgesetzgebung vereinbaren lasse. Sie ist der Meinung, dass das BLW verpflichtet
gewesen sei, sie von Anfang an darauf aufmerksam zu machen, dass es ihr zwar den „Bericht
über die Selbsthilfemassnahmen der BO Milch“, nicht jedoch die darin enthaltenen Beilagen
aushändigen wolle.
24.
Strittig ist, ob die Dokumente, welche im teilweise anonymisierten Bericht über die
Selbsthilfemassnahmen der BO Milch vom 18. April 2012 aufgelistet sind und auf welche auch
Bezug genommen wird, ebenfalls Gegenstand des Zugangsgesuches vom 4. Juni 2012 sind.
Fraglich ist folglich, ob das BLW die Antragstellerin zu Beginn über diese im verlangten Bericht
aufgelisteten Dokumente hätte informieren müssen. Falls eine solche Informationspflicht
bestanden hätte, kann auch von einer Zugangsverweigerung im Sinne von Art. 13 Abs. 1 Bst. a
BGÖ ausgegangen werden. Demzufolge ist zu prüfen, ob die im Bericht erwähnten Beilagen
ebenso Gegenstand des Zugangsgesuches vom 4. Juni 2012 sind.
25.
Der Gegenstand eines Zugangsgesuchsverfahrens hängt nicht unwesentlich davon ab, wie die
gesuchstellende Person ihr Gesuch formuliert. Nach Art. 10 Abs. 3 BGÖ muss ein
Zugangsgesuch hinreichend genau formuliert sein.6 Es muss zumindest jene Angaben
enthalten, die es der Behörde ermöglichen, das verlangte Dokument zu identifizieren. Sie kann
von der gesuchstellenden Person eine Präzisierung verlangen (Art. 7 Abs. 3 VBGÖ), es sei
denn, sie findet ein Dokument ohne grosse Schwierigkeiten.7 Der Genauigkeitsgrad, der
verlangt werden kann, hängt namentlich von den Mitteln ab, die den Gesuchstellenden für die
Ausformulierung ihres Gesuchs zur Verfügung stehen, z.B. Informationen über die
Aufgabenbereiche, Dossiers und Geschäfte, welche die Behörde im Internet publiziert hat. Die
Behörde ist verpflichtet, den Gesuchstellenden Auskunft über die verfügbaren amtlichen
Dokumente zu geben und sie bei ihrem Vorgehen zu unterstützen (Art. 3 Abs. 1 VBGÖ). Dies
gilt insbesondere dann, wenn die Behörde nur wenige Angaben über verfügbare amtliche
Dokumente allgemein zugänglich gemacht hat.8 Dies bedeutet, dass die Behörde
Gesuchstellenden in angemessenem Rahmen dabei behilflich sein muss, ihr Gesuch klar zu
formulieren, das gewünschte Dokument zu ermitteln und nötigenfalls die Behörde zu
bestimmen, die für die Bearbeitung des Gesuchs zuständig ist. 9 Zum einen verpflichtet das
Öffentlichkeitsgesetz die Behörden indessen nicht, für die Gesuchstellenden zu einem
bestimmten Thema detaillierte Dokumentationen zusammenzutragen. Zum anderen ist ein
Gesuch, das durch seinen allgemeinen Charakter die Verwaltung zwingt, längere
Nachforschungen zu betreiben, nicht an sich schon missbräuchlich.10 Die zuständige Behörde
verfügt jedoch bezüglich der Unterstützung der Gesuchstellenden über einen gewissen
Ermessensspielraum. Eine angemessene Information der Gesuchstellenden über verfügbare
Dokumente ist auch im Interesse der Behörde. Damit kann ihr Aufwand bei der
Gesuchsbearbeitung vermindert und die Suche nach Dokumenten minimiert werden. Den
Gesuchstellenden ihrerseits kann die Tragweite ihres Gesuches klar werden.11 Aufgrund der

5 CHRISTINE GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 13, RZ 8.
6 Bundesamt für Justiz, Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip in der Verwaltung – Erläuterungen vom 24. Mai 2006, S. 9.
7 ISBELLE HÄNER, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 10, RZ 35.
8 Bundesamt für Justiz und Eidg. Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter, Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips in der
Bundesverwaltung: Häufig gestellte Fragen, 5. Juli 2013, Ziff. 6.2.1
9 Bundesamt für Justiz, Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip in der Verwaltung – Erläuterungen vom 24. Mai 2006, S. 4.
10 BBl 2003 2020.
11 Bundesamt für Justiz, Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip in der Verwaltung – Erläuterungen vom 24. Mai 2006, S. 4.




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unbestimmten Gesetzesnormen in Art. 10 Abs. 3 BGÖ i.V.m. Art. 7 Abs. 3 und Art. 3 Abs. 1
VBGÖ ist allerdings einerseits nicht immer klar, wann von ein präzises Gesuch ausgegangen
werden kann, und andererseits ob eine Informations- und Unterstützungspflicht der Behörden
besteht. Diese Unsicherheiten führen in der Praxis zu Schwierigkeiten. Die Präzisierungspflicht
einerseits und die Informations- und Unterstützungspflicht anderseits sind jeweils eine Seite
derselben Medaille. Allerdings ist die Unterstützung der gesuchstellenden Person durch die
Behörde, gerade wegen dem Ungleichgewicht bezüglich der Information und des Wissens um
die vorhandenen amtlichen Dokumente unabdingbar. Die gesuchstellende Person kann ihr
Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten nur dann geltend machen, wenn sie über die dafür
notwendigen Informationen verfügt. Allerdings darf sie ihrerseits nicht zweckwidrig von ihren
Zugangsrecht nach Art. 6 Abs. 1 BGÖ Gebrauch machen.12 Daher sind Behörden und
gesuchstellende Personen gefordert, zusammen im Verfahren auf Zugang zu amtlichen
Dokumenten einen Weg zu finden, der für beide Beteiligten möglichst ressourceschonend und
informell ist.
26.
Die Antragstellerin verlangte in ihrem Zugangsgesuch vom 4. Juni 2012 den Zugang zu
amtlichen Dokumenten wie folgt: “Ich verlange Einsicht in diesen Bericht, denn die Umsetzung
allgemeinverbindlicher Massnahmen (Standardvertrag, Marktentlastungsabgabe) ist von
grossem öffentlichen Interesse und es bestehen keine Zweifel an deren konkreten Umsetzung.“
Das BLW antworte ihr gleichentags wie folgt: „Der Bericht zu Selbsthilfemassnahmen der BO
Milch enthält diverse Personendaten […].“ In der Folge tauschten sich die Antragstellerin und
das BLW bis zur teilweisen Zugangsgewährung des erwähnten Berichts lediglich betreffend die
Kosten aus. Das BLW konnte das verlangte Dokument rasch identifizieren, hat es doch noch
am selben Tag der Antragstellerin mitgeteilt, dass der Bericht zu Selbsthilfemassnahmen der
BO Milch Personendaten enthalte. Insofern kann grundsätzlich von einem präzis formulierten
Gesuch ausgegangen werden.13 Fraglich ist, ob dennoch eine Informationspflicht der Behörde
zu bejahen ist. Im konkreten Fall wusste nur das BLW, dass der fragliche Bericht sich auf
weitere Dokumente stützt. Diese Information war für die gesuchstellende Person nicht
zugänglich. Es bestand daher ein Ungleichgewicht zu Gunsten der Behörde. Grundsätzlich ist
davon auszugehen, dass Dokumente und Beilagen eine Einheit bilden. Dies gilt insbesondere
gerade dann, wenn diese Dokumente die Basis für ein anderes Dokument bilden und zudem in
dieser Einheit aufsichtrechtlichen Zwecken dienen. Zwar kann aufgrund des konkreten Falles
nicht argumentiert werden, das BLW hätte das Vorhandensein von Dokumenten
verschwiegen.14 Schliesslich konnte die Antragstellerin in der Folge aufgrund des zugestellten
Berichts und der erhaltenden Informationen ein neues Zugangsgesuch stellen. Dieses hat das
BLW umgehend, mit einer Ausnahme, als neues Zugangsgesuch entgegengenommen. Im
Bezug auf die Stellungnahme zum „Bericht des Finanzinspektorates zur Kontrolle der
Marktentlastungmassnahmen der BO-Milch“ musste sich die Antragstellerin allerdings erneut an
das BLW wenden (Ziffer 8 und 13). Wird jedoch die Zeitachse betrachtet, in welchem sich die
Zugangsgesuchsverfahren bewegt haben, nämlich zwischen dem ersten Zugangsgesuch vom
4. Juni 2012, dem zweiten Zugangsgesuch vom 19. Juli 2012, der Stellungnahme des Amtes
vom 20. Juli 2012 bzw. 25. Juli 2012 kann jedoch konkret nicht von einer erheblichen
Verzögerung ausgegangen werden. Letztendlich ist der Gesuchstellerin kein
unwiederbringlicher Nachteil entstanden. Dennoch muss festgehalten werden, dass sich das
Zugangsgesuchsverfahren bei derartigen Konstellationen für alle Beteiligten
ressourceschonender und effizienter ausgewirkt hätte, wenn das BLW gleich zu Beginn die

12 ISABELLE HÄNER, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 10, RZ 11 f.
13 ISABELLE HÄNER, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 10, RZ 10.
14 ISABELLE HÄNER, a.a.O.




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Antragstellerin über die vorhandenen Dokumente informiert hätte. Die Gesuchstellerin konnte –
mangels Wissen um die tatsächlich vorhandenen Dokumente – nicht entscheiden, ob sie nur
den Zugang zum Bericht, den Zugang zum Bericht und den Beilagen oder lediglich den Zugang
zu allen oder einzelnen Beilagen wünscht. Da das Zugangsverfahren auch ein informelles
Verfahren ist und der Zweck des Öffentlichkeitsgesetzes auch und insbesondere die Stärkung
des Vertrauens in die Behörden beinhaltet, hätte ein direktes Gespräch zielführend und
vertrauensbildend wirken können.
27.
Nach Ansicht des Beauftragten hätte das BLW die Antragstellerin bei der Bearbeitung des
Zugangsgesuches vom 4. Juni 2012 über alle vorhandenen Dokumente informieren sollen,
insbesondere als der konkret verlangte Bericht und die darin aufgelisteten Beilagen eine Einheit
bilden (Art. 10 i. V.m. Art. 3 Abs. 1 VBGÖ). Da jedoch die Antragstellerin schliesslich die
notwendige Information erhalten hat und sie aufgrund dessen ein neues Zugangsgesuch stellen
konnte, resultierte für sie kein unwiederbringlicher Nachteil und keine wesentliche
Beeinträchtigung ihres Zugangsrechtes. Es liegt daher keine Zugangsverweigerung im Sinne
von Art. 13 Abs. 1 Bst.a BGÖ vor.
28.
Weiter bat die Antragstellerin den Beauftragten zu prüfen, ob die vom BLW für den Zugang zum
Dokument „Schlussbericht der Ombudsstelle“ (Beilage 10) vorgeschlagenen Gebühren
überhaupt realistisch seien und beantragte schliesslich den gebührenfreien Zugang.
29.
Daher bleibt zu prüfen, ob die Gebühreninformation des BLW nach Art. 16 Abs. 1 VBGÖ in
Bezug auf den Zugang zum „Schlussbericht der Ombudsstelle“ unverhältnismässig ist. Dieses
Dokument bildet Gegenstand des zweiten Zugangsgesuches vom 19. Juli 2012. Dazu nahm
das BLW mit E-Mail vom 20. Juli 2012 Stellung. Es teilte der Antragsstellerin mit, dass das
Dokument aus sieben Seiten bestehe und sowohl anonymisierbare als auch nicht
anonymisierbare Personendaten enthalte. Die nicht anonymisierbaren Personendaten seien
Angaben, die sich auf drei Personen beziehen würden, die gemäss Art. 11 BGÖ anzuhören
seien. Das BLW informierte, dass es für die Bearbeitung dieses Zugangsgesuches mit einem
Aufwand von 21 Stunden à Fr. 100.-- rechne, zuzüglich Materialkosten und Porti.
30.
Im vorliegenden Fall kann hierfür grundsätzlich kein Schlichtungsantrag gestellt werden: Das
Verfahren befindet sich noch im Stadium der Gebührenankündigung (Art. 16 Abs. 2 BGÖ), da
das BLW noch keine abschliessende Stellungnahme zum Zugangsgesuch i. S. v. Art. 12 BGÖ
abgegeben hat (zur diesbezüglichen Praxis des BLW siehe Ziffer 35). Ausnahmsweise kann
jedoch ein Schlichtungsantrag gestellt werden, wenn ein exzessiver Gebührenbetrag
angekündigt wurde.15
31.
Das fragliche Dokument umfasst lediglich sieben Seiten, wovon je eine Seite Deck- und
Schlussblatt sind. Anzuhören wären, falls überhaupt notwendig, lediglich drei Personen (nach
Angaben des BLW in seiner Stellungnahme vom 14. August 2012 die BO-Milch sowie zwei
weitere Personen).16 Bei diesem Bericht handelt es sich um die Beilage 10 zum bereits der
Antragsstellerin zugestellten Bericht der BO Milch (Ziffer 5). Die BO-Milch kontrolliert als
Branchenorganisation die Durchführung von Massnahmen gemäss der Verordnung über die
Branchen- und Produzentenorganisationen.17 Sie erstattet dem Eidg. Department für Wirtschaft,
Bildung und Forschung WBF jährlich Bericht über die Durchführung und die Wirkung der
Massnahmen.18 Als verfügungsberechtigtes Organ nimmt sie öffentliche Aufgaben für das BLW

15 Vgl. dazu EDÖB Empfehlung vom 8. Juli 2013, BLW/Auszug aus dem Dokumentenmanagementsystem, Ziff. 24.
16 Eingehend zur Frage der Anhörungspflicht vgl. EDÖB Empfehlung vom 7. August 2013, BLW/Empfängerlisten Verkäsungs-
und Siloverzichtszulage, Ziff. 47 ff.
17 Vgl. FN 1.
18 Art. 13 VBPO, vgl. FN 1.




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wahr.19 Es ist daher davon auszugehen, dass das BLW als Aufsichtsbehörde sich mit diesem
Bericht bereits eingehend befasst haben muss.20 Demzufolge sind nach Ansicht des
Beauftragten die angekündigten Gebühren in der Höhe von 21 Std. à Fr. 100.--, d.h. Fr. 2‘100.--
für die Bearbeitung des fraglichen Berichtes, der 5 1/5 Seiten umfasst, nicht nachvollziehbar,
auch nicht, wenn darin der Aufwand für eine allfällige Anhörung von drei Personen bereits
einberechnet ist. Es kann daher von einer exzessiven Gebührenvorabinformation ausgegangen
werden.
32.
Nach Ansicht des Beauftragten kann vorliegend aufgrund des Umfangs und der Tatsache, dass
es sich letztlich um einen Bericht an die Aufsichtsbehörde handelt, von einem Gesuch mit
geringem Aufwand nach Art. 17 Abs. 2 BGÖ ausgegangen werden. Deshalb darf das BLW
hierfür keine Gebühren, keine Materialkosten und keine Versandkosten in Rechnung stellen.21
33.
Betreffend die Anonymisierung von Personendaten, eine allfällige Anhörungspflicht sowie auf
die Verrechnung von Anhörungen verweist der Beauftragte auf seine Praxis und die
Rechtsprechung.22
34.
Das Bundesamt für Landwirtschaft führt das entsprechende Zugangsgesuchsverfahren zum
Schlussbericht der Ombudsstelle (Beilage10) weiter und beendet das Verfahren mit einer
Stellungnahme nach Art. 12 BGÖ.
35.
An dieser Stelle muss der Beauftragte explizit festhalten, dass sich beim BLW eine Praxis
etabliert hat, die geeignet erscheint, die Bearbeitung von Zugangsgesuchen zu blockieren. Der
Beauftragte musste sich in der einen oder andern Form damit bereits mehrmals befassen.23 Die
Vorankündigung der Gebühren gemäss Art. 16 Abs. 1 BGÖ entspricht den gesetzlichen
Vorgaben. Allerdings entspricht es nicht der Öffentlichkeitsgesetzgebung, von den
gesuchstellenden Personen eine explizite Bestätigung der Kostenübernahme betreffend die
anfallenden Gebühren zu verlangen (vgl. dazu Stellungnahme des BLW an den Beauftragten
vom 14. August 2012, S. 3 zu Aktennr. 3). Es sei daran erinnert, dass die Bestätigung des
Zugangsgesuches im Sinne von Art. 16 Abs. 2 VBGÖ keinesfalls eine Bestätigung betreffend
die Gebühren ist. Die einzige Rechtsfolge der Bestätigung nach Art. 16 Abs. 2 BGÖ ist lediglich
das Einverständnis der Gesuchstellenden dafür, dass das Zugangsgesuch weiterbearbeitet
wird. Die Antragstellerin behält auch im Falle des Einverständnisses weiterhin das Recht, die
Höhe der Gebühren zu bestreiten.24 Um Missverständnisse und eine abschreckende Wirkung
zu vermeiden, empfiehlt der Beauftragte den BLW bei der Information der voraussichtlichen
Kosten nach Art. 16 Abs. 1 BGÖ die Gesuchstellenden betreffend die Rechtwirkung der
Gesuchbestätigung zu informieren und das Zugangsgesuch materiell gemäss Art. 12 BGÖ
abzuschliessen.

19 Art. 12 VBPO, vgl. FN 1.
20 Vgl. dazu auch EDÖB Empfehlung vom 12. November 2012, EFK/Prüfbericht Immobilien, Ziff. 56.
21 Vgl. dazu auch eingehend EDÖB Empfehlung vom 30. Januar 2014, BLW/Gebühren, Ziff. 55 ff.
22 Vgl. EDÖB Empfehlung vom 30. Januar 2014 BLW/Stellungnahme Ämterkonsultation, Gebühren und Versandkosten, Ziff.
39 ff.; EDÖB Empfehlung vom 15. Oktober 2013, BGE/Erdbebensicherheit WKW Mühleberg, Ziff. 34 ff.; EDÖB Empfehlung
vom 18. September 2013, SECO/Direktionsprotokolle und Unterlagen, FN 20; EDÖB Empfehlung vom 8. Juli 2013,
BLW/Auszüge aus dem Dokumentenverwaltungssystem, Ziff. 23 ff, Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes A-2434 vom
9. Dezember 2013, E. 9 f.
23 Vgl. EDÖB Empfehlung vom 8. Juli 2013, BLW/Auszüge aus dem Dokumentenverwaltungssystem, Ziff. 25, EDÖB
Empfehlung vom 7. August 2013, BLW/Empfängerliste Verkäsungs- und Siloverzichtszulage, Ziff. 48.
24 Vgl. dazu Bundesamt für Justiz und Eidg. Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter, Umsetzung des
Öffentlichkeitsprinzips in der Bundesverwaltung: Häufig gestellte Fragen, 5. Juli 2013, Ziff. 8.2.7; EDÖB Empfehlung vom
8. Juli 2013, BLW/ Auszug aus dem Dokumentenmanagementsystem, Ziff. 23 ff. m.w.H.




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III.
Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragte:
36.
Das Bundesamt für Landwirtschaft BLW führt das das Zugangsgesuchsverfahren betreffend
den „Schlussbericht der Ombudsstelle“ (Beilage 10) weiter und beendet das Verfahren mit einer
Stellungnahme nach Art. 12 BGÖ.
37.
Das Bundesamt für Landwirtschaft BLW verrechnet für die Bearbeitung des Zugangsgesuches
betreffend das Dokument „Schlussbericht der Ombudsstelle“ (Beilage 10) keine Gebühren,
keine Material- und Versandkosten.
38.
Das Bundesamt für Landwirtschaft BLW erlässt eine Verfügung nach Art. 5 des
Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), wenn es mit den
Empfehlung von Ziffer 36 und 38 nicht einverstanden ist.
39.
Das Bundesamt für Landwirtschaft BLW erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang
dieser Empfehlung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ).
40.
Die Antragstellerin kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung beim
Bundesamt für Landwirtschaft den Erlass einer Verfügung nach Art. 5 VwVG verlangen, wenn
sie mit der Empfehlung nicht einverstanden sind (Art. 15 Abs. 1 BGÖ).
41.
Gegen die Verfügung kann die Antragstellerin beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde
führen (Art. 16 BGÖ).
42.
Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am
Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name der Antragstellerin anonymisiert (Art. 13 Abs.
3 VBGÖ).
43.
Die Empfehlung wird eröffnet:
-
X

-
Bundesamt für Landwirtschaft BLW
3003 Bern



Hanspeter Thür