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Empfehlung vom 10. März 2021: SEM / Unterlagen betreffend die Anwendung von Art. 41 Abs. 3 aBüGAmtliche Dokumente (Art. 5 BGÖ) - einfacher elektronischer Vorgang (Art. 5 Abs. 2 BGÖ) - zeitlicher Geltungsbereich (Art. 23 BGÖ)PDF226.21 kB10. März 2021
Öffentlichkeitsprinzip


Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter
EDÖB


Feldeggweg 1, 3003 Bern
Tel. 058 463 74 84, Fax 058 465 99 96
www.edoeb.admin.ch


Bern, 10. März 2021





Empfehlung
nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes

im Schlichtungsverfahren zwischen

X.
(Antragstellerin)

und

Staatssekretariat für Migration SEM



I.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
1.
Die Antragstellerin (Privatperson) hat am 14. Dezember 2020 gestützt auf das Bundesgesetz
über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3) beim
Staatssekretariat für Migration SEM um Zugang zu folgenden Dokumenten ersucht:
"A) Ich möchte alle Akten erhalten, die sich im oben genannten Zeitraum [Anm.: 1. Januar 1953
– 1. Januar 2018 resp. Gültigkeitszeitraum des Bundesgesetzes vom 29. September 1952 über
Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts (Bürgerrechtsgesetz, BüG; AS 1952 1087); zit:
aBüG] mit der Erstreckung der Nichtigkeit der erschlichenen Einbürgerung auf
Familienangehörige, insbesondere Kinder befassen. Konkret möchte ich wissen, welche
Gründe jeweils zur Erstreckung bzw. Nichterstreckung führten. Für mich besonders relevant
sind dabei die Fälle, in denen die Nichtigerklärung nicht erstreckt worden ist. Bitte geben Sie
auch an, auf wie viele Kinder die Nichtigerklärung erstreckt, und auf wie viele sie nicht erstreckt
worden ist, und welche Gründe bei einer Nichterstreckung vorlagen.
B) Am 15. November 2010 genehmigte der Vizedirektor des BFM die Richtlinie, in der die
Kriterien zur Erstreckung bzw. Nichterstreckung festgelegt worden sind. Ich wünsche alle Akten
zu erhalten, die im Rahmen des Projektes zur Erarbeitung, Genehmigung und Überprüfung
dieser Kriterien im Zeitraum von 2009 bis zur Aufhebung des aBüG entstanden sind.
a. Insbesondere interessieren mich dabei Dokumente, in denen die Vereinbarkeit der neuen
Auslegeordnung von Art. 41 Abs. 3 mit Bundes- und Völkerrecht sowie vorhandenen Richtlinien
thematisiert worden ist (Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, UNO-
Kinderrechtskonvention (KRK), Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK), Allgemeine
Erklärung der Menschenrechte (AEMR), Leitlinien des Europarates für eine kinderfreundliche
Justiz, CEPS - Best Practises in Involuntary Loss of Nationality in the EU, UN Human Rights
Council, Human rights and arbitrary deprivation of nationality: Report of the Secretary-General
vom19. Dezember 2013, A/HRC/25/28, etc.).
b. Bitte geben Sie mir auch den Namen des Vizedirektors und weiterer Personen, die für das




2/11

Projekt verantwortlich gewesen sind, an.
c. Ich möchte zudem wissen, ob nach der Einführung der Kriterien in den Folgejahren eine
weitere Überprüfung der Richtlinie stattgefunden hat.
C) Verfahrensweise in Nichtigerklärungsverfahren (Erstreckung auf Kinder). Ich wünsche alle
Dokumente im Zeitraum von 2010 - 2020 zu erhalten, die sich mit der Vorgehensweise /
Prozessen bei der Erstreckung der Nichtigerklärung auf Kinder befassen. Zudem möchte ich
wissen, wer für den Prozess / Verfahrensablauf im Jahr 2015 (und die damit verbundene
Nichtabklärung der gesetzlichen Vertretung von Kindern und den nicht separaten Versand von
Verfügungen bei unterschiedlichen Wohnadressen) verantwortlich gewesen ist.
D) Vollständige Beantwortung des Fragebogens (siehe Anhang)."
2.
Mit Schreiben vom 8. Januar 2021 nahm das SEM unter anderem zu gewissen Aspekten des
Zugangsgesuchs vom 14. Dezember 2020 Stellung. Das SEM äusserte sich namentlich zu
Antrag C des Zugangsgesuchs und führte aus, dass "[b]ei negativen Verfügungen im
Einbürgerungsverfahren und bei Nichtigerklärungen von erleichterten Einbürgerungen […] die
Sektionsleitung sowie deren Stellvertretung unterschriftsberechtigt [ist]". Zu den Anträgen A und
D hielt das SEM fest, dass "[d]as Öffentlichkeitsgesetz […] nur einen Anspruch auf Einsicht in
bestehende Dokumente [gibt], nicht aber in das Erstellen neuer Dokumente, worunter das
Ausfüllen eines Fragebogens fallen würde. Dasselbe gilt im Zusammenhang mit Ihrem Antrag
bzw. Auftrag bez. Auswertung/Aufstellung von Fällen in Anwendung von Art. 41 Abs. 3 aBüG
(inkl. Gründe) seit 2010."
3.
Mit E-Mail vom 19. Januar 2021 liess das SEM der Antragstellerin gemäss eigenen Angaben
"sämtliche Unterlagen des SEM/BFM zu Ihrem Einsichtsgesuch betreffend Art. 41 Abs. 3 aBüG
[zukommen]. Die Unterlagen werden Ihnen vollständig und uneingeschränkt zur Verfügung
gestellt." Bei diesen Unterlagen handelte es sich um die nachfolgend aufgeführten Dokumente:
−
Schreiben vom 5. Oktober 2010 mit dem Titel "Vorschlag für Kriterien zu Artikel 41 Absatz 3
BüG: Konsultation des Rechtsdienstes des BFM sowie der Abteilung Einreise Aufenthalt"
[Beilage 1];
−
Dokument mit der Rechtsprechung zu Art. 41 Abs. 3 BüG, datiert vom 12. Oktober 2010
[Beilage 2];
−
E-Mail vom 14. Oktober 2010 mit dem Betreff "Vorschlag für Kriterien zu Artikel 41 Absatz 3
BüG " [Beilage 3];
−
E-Mail vom 28. Oktober 2010 mit dem Betreff "WG: Neue Weisung zu Artikel 41 Absatz 3
BüG" und E-Mail vom 1. November 2010 mit dem Betreff "AW: Neue Weisung zu Artikel 41
Absatz 3 BüG" [Beilage 4];
−
Antrag an den Vizedirektor des SEM (ehemals BFM[1]) betreffend "Genehmigung einer
dringlichen Weisung zu Art. 41 Abs. 3 BüG (Einbezug der Kinder in die Nichtigerklärung der
Einbürgerung eines Elternteils)" vom 10. November 2010 [Beilage 5];
−
E-Mail vom 16. November 2010 mit dem Betreff "Neue Weisung zu Artikel 41 Absatz 3 BüG
ist nun definitiv" [Beilage 6].
4.
Mit E-Mail vom 28. Januar 2021 teilte die Antragstellerin dem SEM bezugnehmend auf die E-
Mail des SEM vom 8. Januar 2021 mit, dass die Schweiz vom UNO-Kinderrechtsausschuss
dazu aufgefordert worden sei, ihr Datenerhebungssystem zu verbessern, damit die Situationen
aller Kinder einfacher analysiert werden könne (Ausschuss für die Rechte des Kindes:
Empfehlung Nr. 17 vom 4. Februar 20152). Folglich sei das SEM verpflichtet, die von ihr
gewünschten Informationen (Angaben, wie Art. 41 Abs. 3 aBüG auf Kinder angewandt worden
ist [insb. Anzahl der betroffenen Kinder und Angabe der Gründe, die jeweils zur Nicht-

1 Bundesamt für Migration BFM.
2 unter: Sozialpolitische Themen / Kinder- und Jugendpolitik / Kinderrechte / UNO-Ausschuss für
die Rechte des Kindes: Empfehlungen für die Schweiz, Februar 2015 (besucht am 2. März 2021).




3/11

/Erstreckung der Nichtigerklärung führten]) zur Verfügung stellen zu können. Die Antragstellerin
äusserte ausserdem ihre Auffassung, wonach das SEM ihr nicht alle amtlichen Dokumente im
Zusammenhang mit der Anwendung von Art. 41 Abs. 3 aBüG zukommen liess und noch
weitere Dokumente vorhanden sein müssten.
5.
Am selben Tag nahm das SEM zum E-Mail der Antragstellerin Stellung und erklärte, dass das
SEM "im Bereich Nichtigerklärungen des Schweizerischen Bürgerrechts einzig systematisch
eine Statistik über eröffnete Nichtigkeitsverfahren, eingestellte Verfahren sowie erstinstanzlich
verfügte Nichtigerklärungen [erstellt]. […] Eine statistische Auswertung zu den
Nichtigerklärungen der erleichterten Einbürgerung unter Einbezug der betroffenen Kinder,
welche über das Schweizerische Bürgerrecht aufgrund des Abstammungsverhältnisses
verfügen, ist für das SEM jedoch nicht möglich, da im Zentralen Migrationsinformationssystem
(ZEMIS) keine Personendaten von Schweizer Bürgern erfasst werden. Auch wenn das von der
Erstreckung der Nichtigerklärung betroffene Kind zu einem späteren Zeitpunkt als ausländische
Person im ZEMIS erfasst wird, besteht keine Auswertungsmöglichkeit" im Sinne des Begehrens
der Antragstellerin. Aus der Empfehlung der UNO-Kinderrechtsausschuss lasse sich überdies
keine Verpflichtung für das SEM ableiten, sein Datenerhebungssystem in diesem Bereich zu
verbessern, da die gesetzlichen Vorgaben dem SEM eine Erhebung von Personendaten von
Schweizer Bürgern gar nicht erlaube. Im Ergebnis sei die von der Antragstellerin gewünschte
Information nicht im Sinne von Art. 5 Abs. 2 BGÖ abrufbar, weswegen hierzu kein amtliches
Dokument bestehe. Folglich verfüge das SEM – abgesehen von den amtlichen Dokumenten,
welche die Antragstellerin bereits erhalten habe – über keine amtlichen Dokumente im Sinne
des Zugangsgesuchs, welche in den Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes fielen.
6.
Am 29. Januar 2021 reichte die Antragstellerin einen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen
Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein.
7.
Auf telefonische Nachfrage teilte die Antragstellerin dem Beauftragten mit E-Mail vom
2. Februar 2021 mit, dass sie einen Teil der Unterlagen vom SEM erhalten habe. Weiterhin
ausstehend, und somit Gegenstand des vorliegenden Schlichtungsverfahrens, seien die
amtlichen Dokumente gemäss den Anträgen A, C und D des Zugangsgesuchs vom
14. Dezember 2020.
8.
Mit E-Mail vom 3. Februar 2021 bestätigte der Beauftragte gegenüber der Antragstellerin den
Eingang des Schlichtungsantrages und wies auf die Möglichkeit zur Einreichung einer
ergänzenden Stellungnahme hin. Gleichentags forderte der Beauftragte das SEM dazu auf, die
betroffenen Dokumente sowie eine ausführliche und detailliert begründete Stellungnahme
einzureichen. Die Beteiligten wurden zudem darüber informiert, dass aus Gründen der
öffentlichen Gesundheit (Corona-Virus) keine Schlichtungsverhandlung stattfinde und das
Schlichtungsverfahren schriftlich durchgeführt werde.
9.
Am 11. Februar 2021 reichte das SEM die unter Ziffer 3 hiervor aufgeführten Dokumente und
eine Stellungnahme ein. In dieser Stellungnahme beschränkte sich das SEM auf die Erklärung,
dass es der Antragstellerin "sämtliche vorhandenen Dokumente, welche inhaltlich von ihrem
Einsichtsgesuch betroffen sind, uneingeschränkt zugestellt [hat]". Das Schlichtungsbegehren
sei abzuschreiben, da der Zugang zu amtlichen Dokumenten weder verweigert noch
eingeschränkt oder aufgeschoben wurde.
10.
Am 15. Februar 2021 reichte die Antragstellerin dem Beauftragten eine Stellungnahme ein.
Darin verwies sie darauf, dass sich das SEM als zuständige Behörde über den Zeitraum von
1952 – 2010 mit der Anwendung von Art. 41 Abs. 3 aBüG auseinandergesetzt habe und es vom
Bundesgericht dazu aufgefordert wurde, eine Weisung für die Anwendung der erwähnten
Bestimmung auszuarbeiten. Es sei daher für sie nicht möglich, dass das SEM nicht über




4/11

weitere amtliche Dokumente verfüge. Ausserdem erläuterte die Antragstellerin ausführlich, dass
das SEM die Anwendungsfälle von Art. 41 Abs. 3 aBüG auswerten können müsse, da sich eine
entsprechende Verpflichtung aus der Empfehlung des UNO-Kinderrechtsausschusses ergebe.
Abschliessend führt die Antragstellerin aus, dass das SEM die verlangten Informationen mit
wenig Aufwand anhand der internen Verfahrensakten hätte zusammenstellen können. Die
Anzahl der Nichtigerklärungen im Zeitraum 2006 bis 2010 hielte sich in Grenzen und durch
einen Blick auf die Dispositiv-Nummer könnte das SEM schnell erkennen, ob es sich bei den
jeweiligen Verfahrensakten um einen Anwendungsfall von Art. 41 Abs. 3 aBüG handle.
11.
Auf die weiteren Ausführungen der Antragstellerin und des SEM sowie auf die eingereichten
Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen.
II.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
A.
Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
12.
Die Antragstellerin reichte ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ beim SEM ein. Dieses
verweigerte teilweise den Zugang zu den verlangten Dokumenten respektive machte geltend,
dass es über keine (weiteren) dem Zugangsgesuch entsprechenden Dokumente verfüge. Die
Antragstellerin ist als Teilnehmerin an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren zur
Einreichung eines Schlichtungsantrags berechtigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Der
Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert
20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht
(Art. 13 Abs. 2 BGÖ).
13.
Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt.3
Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung,
ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der
Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.
B.
Materielle Erwägungen
14.
Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der
Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die
Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde.4
15.
Aufgrund des in Art. 6 BGÖ verankerten Öffentlichkeitsprinzips besteht eine widerlegbare
gesetzliche Vermutung zugunsten des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten.5 Die
betroffene Behörde hat amtliche Dokumente zugänglich zu machen oder die verlangte Auskunft
über deren Inhalt zu erteilen, es sei denn, sie kann nachweisen, dass ein Ausnahmetatbestand
nach Art. 7 Abs. 1 BGÖ erfüllt ist, ein besonderer Fall von Art. 8 BGÖ vorliegt oder die
Privatsphäre resp. Personendaten (Art. 7 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 9 BGÖ) zu schützen sind. Die
objektive Beweislast zur Widerlegung der Vermutung des freien Zugangs zu amtlichen


3 Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003,
BBl 2003 1963 (zitiert BBl 2003), BBl 2003 2024.
4 GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ),
Art. 13 Rz. 8.
5 BGE 142 II 340 E. 2.2.




5/11

Dokumenten obliegt der zuständigen Behörde. Misslingt ihr der Beweis, ist der Zugang
grundsätzlich zu gewähren.6
16.
Einleitend ist festzuhalten, dass sich der vorliegende Schlichtungsantrag ausschliesslich auf die
Anträge A, C und D gemäss Zugangsgesuch vom 14. Dezember 2020 bezieht (vgl. Ziffer 1 und
7).
17.
Das Öffentlichkeitsgesetz gewährt jeder Person einen Anspruch auf Zugang zu einem oder
mehreren bestimmten, also genau spezifizierbaren amtlichen Dokumenten, jedoch nicht auf
eine nicht näher eingrenzbare Menge von Verwaltungsinformationen.7 Ebenso kann ein
Gesuchsteller von einer Behörde grundsätzlich keine individuell erstellten Antworten auf seine
Fragen im Sinne eines eigens angefertigten Dokuments erwarten, soweit sie über das in Art. 6
Abs. 1 BGÖ garantierte Recht auf Dokumenteinsicht und Auskunftserteilung hinausgehen.8 Das
Öffentlichkeitsprinzip bezweckt nicht, die Verwaltung zur Erstellung eines noch nicht
existierenden Dokuments zu verpflichten.9 Dies muss auch für die vorliegend von der
Antragstellerin geforderte "[v]ollständige Beantwortung des Fragebogens" (Antrag D) gelten:
Aus dem Öffentlichkeitsgesetz lässt sich nach Ansicht des Beauftragten kein Anspruch ableiten,
dass die Behörde einen von der Gesuchs- resp. Antragstellerin erstellten Fragebogen ausfüllt.
Mit anderen Worten ist das SEM nicht verpflichtet, den von der Antragstellerin eingereichten
Fragebogen gemäss Antrag D auszufüllen.
18.
Aufgrund dieser Sachlage empfiehlt der Beauftragte dem SEM, an seinem Bescheid, den
Fragebogen gemäss Antrag D des Zugangsgesuchs nicht auszufüllen, festzuhalten.
19.
Die im Zugangsgesuch verwendeten Formulierungen "alle Akten" (vgl. Antrag A) respektive
"alle Dokumente" (vgl. Antrag C) sind weit gefasst. Gemäss Art. 10 Abs. 3 BGÖ muss ein
Zugangsgesuch hinreichend genau formuliert werden. Wie aus der Botschaft zum
Öffentlichkeitsgesetz hervorgeht, darf das Erfordernis eines hinreichend genau formulierten
Gesuchs allerdings nicht zu streng gehandhabt werden10: Es genügt, wenn das Dokument für
die zuständige Behörde ohne grössere Schwierigkeiten identifizierbar ist.11 Vorliegend hat die
Antragstellerin nach Ansicht des Beauftragten zwar eine offene Formulierung für die
Umschreibung der gewünschten Dokumente verwendet, allerdings hat sie in zeitlicher und
sachlicher Hinsicht genau definierte eingrenzende Kriterien angegeben (Gültigkeitszeitraum
aBüG, Sachbezug zu Art. 41 Abs. 3 aBüG). Trotz des umfangreichen12 Zugangsgesuchs hat
das SEM dieses nicht als zu umfassend beurteilt und die Antragstellerin auch nicht dazu
aufgefordert, ihr Gesuch im Sinne von Art. 7 Abs. 3 VBGÖ – gegebenenfalls mit
entsprechender Unterstützung des SEM (vgl. Art. 3 Abs. 1 VBGÖ) – zu präzisieren.
Infolgedessen muss davon ausgegangen werden, dass das Zugangsgesuch hinreichend genau
formuliert ist und es dem SEM somit ohne weitergehende konkretisierende Angaben möglich
ist, die betroffenen Dokumente zu identifizieren (vgl. Art. 10 Abs. 3 BGÖ i.V.m. Art. 7 Abs. 2

6 Urteil des BVGer A-6003/2019 vom 18. November 2020 E. 2.1.
7 EDÖB Empfehlung vom 28. Juli 2008: EDA / Projektunterlagen DEZA Ziff. II. B. 1.5; BHEND/SCHNEIDER, in: Maurer-
Lambrou/Blechta (Hrsg.), Basler Kommentar zum Öffentlichkeitsgesetz (zit. BSK BGÖ), 3. Aufl., Basel 2014, Art. 10 BGÖ,
Rz. 39 f.
8 EDÖB Empfehlung vom 17. Dezember 2014: NDB / Dokumente zum "Islamismus" Ziff. 16 mit Hinweisen.
9 BBl 2003 1992.
10 BBl 2003 2019, Ziff. 2.3.2.1.
11 Bundesamt für Justiz, Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung – Erläuterungen, 24. Mai 2006, Ziff. 4.1,
S. 9.
12 Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts sind umfangreiche Gesuche, die eine aufwändige Bearbeitung erfordern,
grundsätzlich zu lässig, sofern sie den Geschäftsgang der Behörde nicht geradezu lahmlegen (vgl. Urteil des BGer
1C_14/2016 vom 23. Juni 2016 E. 3.5).




6/11

VBGÖ).
20.
Zu beurteilen sind folglich die Anträge A und C gemäss Zugangsgesuch vom 14. Dezember
2020. Antrag A umfasst "alle Akten […], die sich im oben genannten Zeitraum [Anm.:
Gültigkeitszeitraum aBüG] mit der Erstreckung der Nichtigkeit der erschlichenen Einbürgerung
auf Familienangehörige […] befassen". Mit anderen Worten ersucht die Antragstellerin um
Zugang zu sämtlichen amtlichen Dokumenten des SEM, die in einem Zusammenhang mit der
Anwendung von Art. 41 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 aBüG innerhalb des Gültigkeitszeitraums des
aBüG stehen. Aufgrund dieser offenen Formulierung von Antrag A ist nicht ersichtlich, inwiefern
Antrag C den Schlichtungsgegenstand erweitert resp. vom Umfang von Antrag A nicht bereits
abgedeckt ist. Der in Antrag C erwähnte, vom Rest des Zugangsgesuchs abweichende
Zeitraum kann vor dem Hintergrund der von der Antragstellerin eingangs definierten
Rahmenbedingungen für das Zugangsgesuch resp. den Schlichtungsantrag ("1. Januar 1953 –
1. Januar 2018" resp. Gültigkeitszeitraum des aBüG) nur dahingehend interpretiert werden, als
dass auch hierbei nur der Gültigkeitszeitraum des aBüG resp. der Zeitraum von 2010 bis zum
Aufhebungsdatum des Erlasses gemeint sein kann und demnach nicht über das
Zugangsbegehren gemäss Antrag A hinausgeht. Infolgedessen beziehen sich die
nachfolgenden Ausführungen auf Antrag A, womit Antrag C vollumfänglich miterfasst wird.
21.
Nach dem Öffentlichkeitsgesetz zugänglich sind nur amtliche Dokumente, welche nach seinem
Inkrafttreten am 1. Juli 200613 von einer Behörde erstellt oder empfangen wurden und somit in
den zeitlichen Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes fallen (vgl. Art. 23 BGÖ).
Dementsprechend ist der nachfolgend zu beurteilende Schlichtungsgegenstand einzuschränken
und wie folgt zu definieren: Gegenstand sind alle amtlichen Dokumente des SEM aus dem
Zeitraum zwischen 1. Juli 2006 und dem 1. Januar 2018, die sich auf die Anwendung von
Art. 41 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 aBüG beziehen.
22.
Das SEM hat dem Beauftragten – mit Ausnahme derjenigen amtlichen Dokumente, die es auch
der Antragstellerin zugänglich gemacht hat – keine anderen Dokumente eingereicht. Deswegen
vermag der Beauftragte nur in begrenztem Umfang abzuschätzen, welche Dokumente konkret
vom Zugangsgesuch bzw. von der hiervor erläuterten Eingrenzung des
Schlichtungsgegenstands betroffen sind beziehungsweise betroffen sein könnten. Dennoch
erlauben die Ausführungen des SEM in seinen Stellungnahmen gegenüber der Antragstellerin
gewisse Rückschlüsse darauf, welche Kategorien von Dokumenten im Zusammenhang mit dem
durch das Zugangsgesuch abgesteckten Sachbereich vorhanden sein müssten. Aufgrund der
entsprechenden Argumentation des SEM lassen sich diese grob in die zwei folgenden
Kategorien einteilen: Zur ersten Kategorie zu zählen sind sämtliche Dokumente aus dem
Zeitraum zwischen 1. Juli 2006 und 1. Januar 2018, die einen Bezug zu einem konkreten
Verfahren betreffend die Nichtigerklärung bzw. die Erstreckung der Nichtigerklärung in
Anwendung von Art. 41 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 aBüG aufweisen (insb. alle Verfahrensakten und
die entsprechenden Verfügungen). Zur zweiten Kategorie gehören alle Dokumente aus dem
Zeitraum zwischen 1. Juli 2006 und 1. Januar 2018, die in allgemeiner Art in einem
Zusammenhang mit der Anwendung von Art. 41 Abs. 3 aBüG stehen, jedoch nicht den
konkreten Einzelfall betreffen.
23.
In Bezug auf die vom SEM identifizierten amtlichen Dokumente der ersten Kategorie hat es im
Zugangsgesuchsverfahren lediglich ausgeführt, dass die gewünschten Informationen zu den
Nichtigerklärungen resp. deren Erstreckung auf Familienangehörige gemäss Art. 41 Abs. 1
i.V.m. Abs. 3 aBüG nicht durch einen einfachen elektronischen Vorgang aus aufgezeichneten
Informationen erstellt werden könnten (vgl. Art. 5 Abs. 2 BGÖ) und folglich eine statistische

13 Bundesratsbeschluss vom 24. Mai 2006.




7/11


Auswertung im Sinne der Antragstellerin nicht möglich sei. Aus diesem Grund seien "keine
weiteren amtlichen Dokumente, welche unter den Geltungsbereich des BGÖ fallen, vorhanden".
24.
Das Öffentlichkeitsprinzip erstreckt sich nur auf amtliche Dokumente (Art. 5 BGÖ).14 Deshalb ist
nachfolgend vorab zu prüfen, ob es sich bei den vorliegend verlangten Auskünften bzw.
Unterlagen, zu denen das SEM den Zugang verweigert respektive deren Qualifizierung als
amtliche Dokumente verneint hat, um amtliche Dokumente im Sinne des
Öffentlichkeitsgesetzes handelt. Gemäss Art. 5 Abs. 1 BGÖ gilt als amtliches Dokument jede
Information, die auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist (Bst. a), sich im
Besitz einer Behörde befindet, von der sie stammt oder der sie mitgeteilt worden ist (Bst. b),
und die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft (Bst. c). Allerdings gelten nach Art. 5 Abs. 2
BGÖ als amtliche Dokumente auch solche, die durch einen einfachen elektronischen Vorgang
aus aufgezeichneten Informationen erstellt werden können, welche die Anforderungen nach
Absatz 1 Buchstaben b und c BGÖ erfüllen (sog. virtuelle Dokumente).
25.
In diesem Zusammenhang gilt es, die Voraussetzungen des einfachen elektronischen Vorgangs
im Sinne von Art. 5 Abs. 2 BGÖ genauer zu betrachten. Beim Begriff des «einfachen
elektronischen Vorgangs» handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff. Die Botschaft
zum Öffentlichkeitsgesetz spricht von Dokumenten, welche erst latent vorhanden sind und die
leicht durch eine elementare Computermanipulation hergestellt werden können.15 Dabei hat der
Gesetzgeber in erster Linie an elektronische Datenbanken gedacht, da in diesen Fällen der
verlangte Auszug als Dokument (noch) nicht existiert, die vorhandene Software jedoch darauf
ausgerichtet ist, solche Auszüge zu generieren. Dass hierfür ein Knopfdruck genügen muss,
lässt sich weder dem Wortlaut von Art. 5 Abs. 2 BGÖ noch aus den Materialien entnehmen.16
Der Begriff des einfachen elektronischen Vorgangs bezieht sich auf den Gebrauch durch einen
durchschnittlichen Benutzer.17 Daraus ist zu folgern, dass der für die Generierung eines
Dokumentes im Sinne von Art. 5 Abs. 2 BGÖ erforderliche Vorgang durchaus mehrere
Arbeitsschritte umfassen kann, solange ein gewöhnlicher Benutzer ohne spezielle
Computerkenntnisse das gewünschte Dokument hierdurch aus vorhandenen Informationen
generieren kann.18
26.
Das SEM hat nicht bestritten, dass die vom Zugangsgesuch resp. vom hiervor unter Ziffer 23
definierten Schlichtungsgegenstand erfassten Dokumente die Anforderungen an nach dem
Öffentlichkeitsgesetz zugänglichen Dokumente gemäss Art. 5 Abs. 1 Bst. b und c BGÖ erfüllen.
Es hat gegenüber der Antragstellerin lediglich angegeben, dass es "im Bereich der
Nichterklärungen des Schweizerischen Bürgerrechts einzig systematisch eine Statistik über
eröffnete Nichtigkeitsverfahren, eingestellte Verfahren sowie erstinstanzlich verfügte
Nichtigerklärungen [erstellt]. […] Eine statistische Auswertung zu den Nichtigerklärungen der
erleichterten Einbürgerung unter Einbezug der betroffenen Kinder[…], welche über das
Schweizerische Bürgerrecht aufgrund des Abstammungsverhältnisses verfügen, ist für das
SEM jedoch nicht möglich, da im Zentralen Migrationsinformationssystem (ZEMIS) keine
Personendaten von Schweizer Bürgern erfasst werden. Auch wenn das von der Erstreckung
der Nichtigerklärung betroffene Kind zu einem späteren Zeitpunkt als ausländische Person im
ZEMIS erfasst wird, besteht keine Auswertungsmöglichkeit in Ihrem Sinne."

14 BBl 2003 1190; ROMAN BÜHLER, in: BSK BGÖ, Art. 5 Rz. 4 und 6; KURT NUSPLIGER, in: Handkommentar BGÖ, Art. 5 Rz. 5.
15 BBl 2003 1996.
16 Urteil des BVGer A-7235/2015 vom 30. Juni 2016 E. 5.2.
17 BBl 2003 1996.
18 Urteil des BVGer A-6738/2014 vom 23. September 2015 E. 4.3; Urteil des BVGer A-33363/2012 vom 22. April 2013 E. 3.5.1.




8/11


27.
Mit dieser Argumentation stellt sich das SEM auf den Standpunkt, dass die von der
Antragstellerin gewünschte Information nicht im Sinne eines virtuellen Dokuments gemäss
Art. 5 Abs. 2 BGÖ vorliegt. Aufgrund der vom SEM im Schlichtungsverfahren zur Verfügung
gestellten erläuternden Informationen und Angaben zum Informationsverarbeitungssystem
ZEMIS vermag der Beauftragte nicht abschliessend zu beurteilen, ob eine solche statistische
Auswertung möglich ist oder nicht respektive ob die von der Antragstellerin gewünschten
Informationen mittels eines einfachen elektronischen Vorgangs im Sinne von Art. 5 Abs. 2 BGÖ
erstellt und zugänglich gemacht werden können oder nicht. Allerdings kann auf die
abschliessende Beurteilung dieser Frage – wie die nachfolgenden Ausführungen zeigen werden
– verzichtet werden. Gleiches gilt für die Beurteilung der Frage, ob sich für das SEM aus der
vom UNO-Kinderrechtsausschuss erlassenen Empfehlung Nr. 17 vom 4. Februar 2015 eine –
wie von der Antragstellerin behauptet – Pflicht ergibt, sein Datenerhebungssystem anzupassen.
28.
Die hiervor aufgeführte Argumentation des SEM berücksichtigt nach Ansicht des Beauftragten
nicht, dass im Allgemeinen aus der Formulierung des Zugangsgesuchs und im Besonderen aus
der Umschreibung "alle Akten" nicht ohne Weiteres geschlossen werden kann und darf, dass
sich das Zugangsbegehren der Antragstellerin spezifisch auf eine statistische Auswertung der
Informationen bezieht. Gemäss ihrem Zugangsgesuch möchte die Antragstellerin insbesondere
konkret wissen, welche Gründe jeweils zur Erstreckung bzw. Nichterstreckung der
Nichtigerklärung führten. Die Verwendung des Begriffs "konkret" ist nach Einschätzung des
Beauftragten in diesem Kontext als Angabe zu verstehen, welche Aspekte und Inhalte für die
Antragstellerin vorliegend von zentraler Bedeutung sind. Die Tatsache, dass die Antragstellerin
explizit auch an der den Einzelfall betreffenden Begründung (der jeweiligen Verfügung) – für
welche eine statistische Erfassung schwer vorstellbar ist – interessiert ist, deutet darauf hin,
dass das Zugangsbegehren der Antragstellerin nicht oder zumindest nicht primär auf eine
statistische Auswertung der Informationen abzielt. Vor diesem Hintergrund drängt sich eine
Beurteilung des vom Umfang des Zugangsgesuchs betroffenen amtlichen Dokumenten auf, die
sich am soeben Ausgeführten orientiert.
29.
Aus den Ausführungen des SEM geht nicht hervor, ob es im Besitz der fraglichen Einzel-
Dokumente der ersten Kategorie (d.h. insb. sämtliche Verfahrensakten und die daraus
resultierenden Verfügungen betr. die Nichtigerklärung resp. die Erstreckung der
Nichtigerklärung; vgl. Art. 5 Abs. 1 Bst. a BGÖ) ist, respektive ob diese die Anforderungen an
ein amtliches Dokument gemäss Art. 5 Abs. 1 BGÖ erfüllen. Für den Beauftragten ist aufgrund
der ihm zur Verfügung gestellten Informationen auch nicht ersichtlich, dass es dem SEM nicht
möglich gewesen wäre, die von der Antragstellerin angeforderten amtlichen Dokumente zu
identifizieren und zusammenzutragen. Vorliegend verfügt der Beauftragte über keine
Kenntnisse hinsichtlich des Umfangs und des genauen Inhalts der betroffenen Dokumente und
ist aufgrund dieser Tatsache nicht in der Lage, eine materielle Beurteilung im Hinblick auf die
Gewährung des Zugangs abzugeben. Sollte das SEM tatsächlich im Besitz entsprechender
amtlicher Dokumente sein, ist davon auszugehen, dass der Umfang der unter dem Aspekt der
soeben dargelegten Betrachtungsweise zu identifizierenden, vom Zugangsgesuch
mitumfassten Dokumente möglicherweise erheblich sein wird. Zudem ist aufgrund des
Regelungsgehalts von Art. 41 Abs. 3 aBüG davon auszugehen, dass die Einzel-Dokumente der
ersten Kategorie mitunter Personendaten i.S.v. Art. 3 Bst. a des Bundesgesetzes über den
Datenschutz (DSG; SR 235.1) oder gar besonders schützenswerte Personendaten gemäss
Art. 3 Bst. c DSG enthalten, die im Rahmen der Beurteilung der allfälligen Gewährung des
Zugangs durch das SEM in besonderem Masse zu berücksichtigen wären.
30.
Im Ergebnis, und gestützt auf das Ausgeführte, empfiehlt der Beauftragten dem SEM folglich,




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sämtliche Einzel-Dokument der ersten Kategorie zu identifizieren und deren jeweilige
Zugänglichkeit zu prüfen. Die entsprechenden Dokumente wären aufgrund der gesetzlichen
Vermutung des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten19 grundsätzlich zugänglich zu
machen oder die verlangte Auskunft über deren Inhalt zu erteilen, es sei denn, das SEM kann
nachweisen, dass ein Ausnahmetatbestand nach Art. 7 Abs. 1 BGÖ erfüllt ist, ein besonderer
Fall von Art. 8 BGÖ vorliegt oder die Privatsphäre resp. Personendaten (Art. 7 Abs. 2 BGÖ
i.V.m. Art. 9 BGÖ) zu schützen sind.
31.
Betreffend die zweite Kategorie der Dokumente, die in allgemeiner Art in einem
Zusammenhang mit der Anwendung von Art. 41 Abs. 3 aBüG stehen, hält das SEM fest, dass
es – abgesehen von den der Antragstellerin bereits zur Verfügung gestellten amtlichen
Dokumenten, die ebenfalls der zweiten Kategorie zuzuordnen sind – über keine amtlichen
Dokumente entsprechend dem Zugangsgesuch verfüge. Die Antragstellerin hat sich mehrfach
dahingehend geäussert, dass sie davon ausgehe, dass – entgegen den Ausführungen des
SEM – weitere amtliche Dokumente im interessierenden Zusammenhang vorhanden sein
müssten (z.B. E-Mail an das SEM vom 28. Januar 2021, Stellungnahme der Antragstellerin an
den Beauftragten).
32.
Stellt die Verwaltung die Nichtexistenz eines Dokumentes gemäss Art. 5 BGÖ fest und
bezweifelt der Gesuchsteller diese Auskunft, so kann sich der Beauftragte nicht darauf
beschränken, diese Erklärung der Verwaltung zur Kenntnis zu nehmen. Der Beauftragte hat
weitere Abklärungen vorzunehmen, um die Glaubwürdigkeit und die Ernsthaftigkeit der
Vorbringen des Gesuchstellers und der Verwaltung gegeneinander abwägen zu können.20
33.
Die vom SEM im Rahmen seiner Stellungnahme dem Beauftragten eingereichten Unterlagen
weisen darauf hin, dass die Existenz weiterer vom Zugangsgesuch erfasster Unterlagen nicht
ausgeschlossen werden kann. So wird beispielsweise verschiedentlich auf einen
Juristenrapport der Abteilung Bürgerrecht vom 26. Oktober 2010 und die in diesem Rahmen
vollzogene Beschlussfassung Bezug genommen (vgl. Beilagen 1 und 5), ohne irgendwelche
Schriftstücke beizulegen oder anzugeben, weshalb diesbezüglich keine Dokumente existieren.
Ausserdem wurde dem Beauftragten von der Antragstellerin ein vom SEM an sie adressiertes
Schreiben vom 19. August 2020 zugestellt, in welchem das SEM ausführt, dass es sich "[b]ei
den SEM-Akten zur Erarbeitung der Kriterien zu Art. 41 Abs. 3 aBüG […] um interne
Dokumente [handelt], die nicht herausgegeben werden." Eine sinngemässe Formulierung findet
sich ebenfalls in der (dem Beauftragten von der Antragstellerin eingereichten) Verfügung des
SEM vom 2. September 2020 (Ziffer 19, S. 10), in welcher das SEM ergänzend ausführt, dass
die "wesentlichen Überlegungen, die zur definitiven Regelung geführt haben, […] bereits […]
bekanntgegeben [wurden]". Das SEM hat sich nicht konkret dazu geäussert, ob die vom SEM
als nicht zu den "wesentlichen" Inhalten zu zählenden Dokumente und die zum damaligen
Zeitpunkt als "intern" bezeichneten Dokumente mittlerweile herausgegeben wurden resp. ob es
sich dabei um exakt jene Dokumente handelt, die der Antragstellerin am 19. Januar 2021
zugestellt wurden. Das Öffentlichkeitsgesetz kennt keine Kategorie 'interne Dokumente'. Sofern
ein Dokument die in Art. 5 BGÖ festgelegten Kriterien erfüllt, ist das Dokument grundsätzlich
zugänglich.21
34.
Aufgrund dieser Sachlage und mangels gegenteiliger Begründung durch das SEM ist für den
Beauftragten nicht abschliessend dargelegt, dass das SEM der Antragstellerin den Zugang zu

19 Vgl. Ziffer 15 oben.
20 Urteil des BVGer A-7235/2015 vom 30. Juni 2016 E. 5.4 mit Hinweisen.
21 • Bundesamt für Justiz und Eidg. Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter, Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips in der
Bundesverwaltung: Häufig gestellte Fragen, 7. August 2013, Ziff. 4.1.5.




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sämtlichen amtlichen Dokumente der zweiten Kategorie gewährt hat. Der Beauftragte empfiehlt
dem SEM daher, seinen Bestand vorhandener Dokumente zu überprüfen und nach erfolgter
Beurteilung den Zugang zu den Dokumenten der zweiten Kategorie entsprechend den
Vorgaben des Öffentlichkeitsgesetzes zu gewähren.
III.
Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragte:
35.
Das Staatssekretariat für Migration SEM gewährt den Zugang zu sämtlichen amtlichen
Dokumenten der ersten Kategorie (d.h. Dokumente aus dem Zeitraum zwischen 1. Juli 2006
und 1. Januar 2018, die einen Bezug zu einem konkreten Verfahren betreffend die
Nichtigerklärung bzw. die Erstreckung der Nichtigerklärung in Anwendung von Art. 41 Abs. 1
i.V.m. Abs. 3 aBüG aufweisen [insb. alle Verfahrensakten und die entsprechende Verfügung])
nach erfolgter Beurteilung entsprechend den Vorgaben des Öffentlichkeitsgesetzes und der
einschlägigen Rechtsprechung.
36.
Das Staatssekretariat für Migration SEM überprüft in Bezug auf Inhalte der zweiten Kategorie
(d.h. Dokumente aus dem Zeitraum zwischen 1. Juli 2006 und 1. Januar 2018, die in
allgemeiner Art in einem Zusammenhang mit der Anwendung von Art. 41 Abs. 3 aBüG stehen,
jedoch nicht den konkreten Einzelfall betreffen) seinen Bestand vorhandener Dokumente und
gewährt nach erfolgter Beurteilung den Zugang entsprechend den Vorgaben des
Öffentlichkeitsgesetzes. Kommt das SEM im Rahmen der Überprüfung des
Dokumentenbestands zum Ergebnis, dass es über keine weiteren diesbezüglichen Dokumente
verfügt, hält es dies zuhanden der Antragstellerin in einer Verfügung fest.
37.
Das Staatssekretariat für Migration SEM hält an seinem Bescheid fest, den Fragebogen
gemäss Antrag D des Zugangsgesuchs nicht auszufüllen, da das Öffentlichkeitsgesetz die
Verwaltung nicht zur Erstellung eines Dokuments verpflichtet.
38.
Die Antragstellerin kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung beim
Staatssekretariat für Migration SEM den Erlass einer Verfügung nach Art. 5 des
Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG;
SR 172.021) verlangen, wenn sie mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15
Abs. 1 BGÖ).
39.
Das Staatssekretariat für Migration SEM erlässt eine Verfügung, wenn es mit der Empfehlung
nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs. 2 BGÖ).
40.
Das Staatssekretariat für Migration SEM erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang
dieser Empfehlung oder nach Eingang eines Gesuches um Erlass einer Verfügung
(Art. 15 Abs. 3 BGÖ).
41.
Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am
Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name der Antragstellerin anonymisiert (Art. 13
Abs. 3 VBGÖ).






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42.
Die Empfehlung wird eröffnet:

-
Einschreiben mit Rückschein (R)
X.

-
Einschreiben mit Rückschein (R)
Staatssekretariat für Migration SEM
Quellenweg 6
3003 Bern-Wabern






Reto Ammann




André Winkler