edoeb · empfehlung-vom-31-oktober-2018-ezv-goldimportevorbehalt-von-spezialbestimmungen--2018-10-31 · 2018-10-31 · de
Empfehlung vom 31. Oktober 2018: EZV / GoldimporteVorbehalt von Spezialbestimmungen (Art. 4 BGÖ) – Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse (Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ) – Schutz der Privatsphäre Dritter (Art. 7 Abs. 2 BGÖ) – Schutz von Personendaten (Art. 9 BGÖ) – Bekanntgabe von Personendaten (Art. 19 DSG) > Urteil des BVGer A-741/2019 (16.03.2022) > Arrêt du TF 1C_272/2022 (15.11.2023)PDF266.93 kB31. Oktober 2018
Öffentlichkeitsprinzip


Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter
EDÖB


Feldeggweg 1, 3003 Bern
Tel. 058 463 74 84, Fax 058 465 99 96
www.edoeb.admin.ch



Bern, 31. Oktober 2018



Empfehlung
nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes

im Schlichtungsverfahren zwischen

X
(Antragstellerin)

und

Eidgenössische Zollverwaltung EZV

I.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
1.
Die Antragstellerin (Interessenvertreterin) hat am 6. Dezember 2017 gestützt auf das
Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR
152.3) bei der Eidgenössischen Zollverwaltung EZV um Zugang zu einer vollständigen Statistik
der Goldimporte in die Schweiz ab dem 1. Juli 2006 ersucht. Die Antragstellerin verlangte eine
Aufschlüsselung der Statistik nach den importierenden Unternehmen und die Bekanntgabe der
Namen der jeweiligen Exportfirmen.
2.
Nachdem die EZV dieses Zugangsgesuch unter Hinweis auf Geschäftsgeheimnisse und den
Schutz von Personendaten ablehnend beantwortet hatte, reichte die Antragstellerin einen
Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten
(Beauftragter) ein. An der für den 30. Januar 2018 angesetzten Schlichtungsverhandlung nahm
die Antragstellerin nicht teil, weshalb das Verfahren gleichentags gemäss Art. 12b Abs. 3 der
Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ;
SR 152.31) abgeschrieben wurde.
3.
Am 5. Februar 2018 gelangte die Antragstellerin erneut an die EZV und stellte ein zweites,
weitgehend inhaltsgleiches Zugangsgesuch. Sie begründete ihre Anfrage mit einem überaus
grossen öffentlichen Interesse an Transparenz im Goldhandel, welches allfällige private
Geheimhaltungsinteressen überwiege. Allerdings begrenzte die Antragstellerin die verlangten
Daten nun auf die sieben mengenmässig grössten Importeure und auf den Zeitraum vom
1. Januar 2014 bis 31. Dezember 2017.
4.
Am 5. März 2018 fand ein Treffen zwischen der Antragstellerin und der EZV statt, anlässlich
dessen die Antragstellerin ihr Zugangsgesuch nochmals bestätigte.
5.
Daraufhin stellte die EZV die verlangten Angaben in Form von Excel-Tabellen zusammen und
führte bei den betroffenen Dritten (goldimportierende Banken und Unternehmen der
Edelmetallindustrie) eine Anhörung durch. Im Rahmen dieser Anhörung erklärte sich ein
Unternehmen mit der Bekanntgabe der sie betreffenden Daten einverstanden. Die übrigen
sechs lehnten eine Offenlegung ab.




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6.
Mit Schreiben vom 9. August 2018 nahm die EZV gegenüber der Antragstellerin und den
angehörten Dritten abschliessend zum Zugangsgesuch Stellung. Sie gewährte der
Antragstellerin Zugang zu den Angaben desjenigen Unternehmens, welches der Bekanntgabe
zugestimmt hatte. Betreffend die übrigen sechs betroffenen Dritten verweigerte die EZV den
Zugang und berief sich dabei auf das Bankkundengeheimnis als angebliche
Spezialbestimmung i.S.v. Art. 4 BGÖ sowie die Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. g
BGÖ (Geschäftsgeheimnisse) und Art. 7 Abs. 2 BGÖ (Schutz der Privatsphäre).
7.
Am 28. August 2018 ging beim Beauftragten erneut ein Schlichtungsantrag der Antragstellerin
ein.
8.
Mit Schreiben vom 30. August 2018 bestätigte der Beauftragte gegenüber der Antragstellerin
den Eingang des Schlichtungsantrages und forderte gleichentags die EZV dazu auf, die
betroffenen Dokumente und bei Bedarf eine ergänzende Stellungnahme einzureichen.
9.
Am 5. September 2018 reichte die EZV die verlangten Unterlagen ein. Zur Begründung der
Zugangsverweigerung verwies sie auf ihre ausführlich begründete Stellungnahme an die
Gesuchstellerin.
10.
Am 14. September 2018 fand eine Schlichtungsverhandlung statt, in welcher sich die Parteien
nicht einigen konnten. Allerdings schränkte die Antragstellerin ihr Zugangsgesuch weiter ein
und verzichtete auf Informationen von Empfängerinnen und Lieferantinnen von Gold, soweit es
sich dabei um Banken handelt.
11.
Auf die weiteren Ausführungen der Antragstellerin, der EZV und der angehörten Dritten sowie
auf die eingereichten Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen
eingegangen.
II.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
A.
Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
12.
Die Antragstellerin reichte ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ bei der EZV ein. Diese
verweigerte den Zugang zu den verlangten Dokumenten. Die Antragstellerin ist als
Teilnehmerin an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren zur Einreichung eines
Schlichtungsantrags berechtigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Der Schlichtungsantrag wurde
formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der
Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ).
13.
Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt.1
Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung,
ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der
Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.



1 Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003,
BBl 2003 2024.




3/6

B.
Materielle Erwägungen
14.
Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 VBGÖ die Rechtmässigkeit und die Angemessenheit
der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde.2
15.
In der schweizerischen Aussenhandelsstatistik werden die Ein- und Ausfuhren von Gold seit
dem Jahr 2014 nach Länder aufgeschlüsselt publiziert. Die Antragstellerin verlangte in ihrem
Zugangsgesuch nun jedoch eine detailliertere Statistik «mit Mengenangaben, aufgeschlüsselt
nach Namen der Exportfirmen und Zuweisung der Namen der Schweizer Importfirmen» der
sieben mengenmässig grössten Goldimporteure. Es handelt sich bei diesen sieben grössten
Goldimporteuren gemäss EZV sowohl um Banken als auch um Unternehmen der
Edelmetallindustrie. Nachdem sich ein Unternehmen in der Anhörung mit der Bekanntgabe der
Informationen einverstanden erklärte und die Antragstellerin anlässlich der Schlichtungssitzung
auf die Angaben zu den Banken – sei es als Lieferantin oder Empfängerin von Gold –
verzichtete, beschränkt sich der Gegenstand des Schlichtungsverfahrens und der vorliegenden
Empfehlung auf die verbleibenden vier Edelmetallhandelsunternehmen.
16.
In der Anhörung machten die betroffenen Unternehmen zunächst geltend, dass die verlangten
Daten dem Steuergeheimnis nach Art. 74 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Mehrwertsteuer
(MWSTG; SR 641.20) unterliegen würden, da sie im Rahmen der Erhebung der Einfuhrsteuer
gesammelt worden seien. Die EZV hat dieses Argument – nach Auffassung des Beauftragten
zu Recht – nicht übernommen. Es wird vorliegend nicht Zugang zu Angaben der Einfuhrsteuer
verlangt, weshalb das Steuergeheimnis in diesem konkreten Fall nicht als Spezialbestimmung
gemäss Art. 4 BGÖ gelten kann.
17.
Die EZV und die betroffenen Unternehmen sind weiter der Ansicht, dass es sich bei den von
der Antragstellerin gewünschten Angaben um Geschäftsgeheimnisse im Sinne von Art. 7 Abs. 1
Bst. g BGÖ handelt, weshalb der Zugang verweigert werden müsse. In der Anhörung brachten
die Unternehmen in ihren weitgehend inhaltsgleichen Schreiben im Wesentlichen vor, die
Excel-Tabellen enthielten geschäftsrelevante Informationen wie Lieferfirmen und
Transaktionsvolumina (Eigenmasse), deren Geheimhaltung von zentraler Bedeutung für ihren
wirtschaftlichen Erfolg sei. So seien sie aufgrund von den mit Lieferanten systematisch
abgeschlossenen Geheimhaltungsvereinbarungen verpflichtet, absolute Diskretion zu wahren.
Eine Zugangsgewährung würde ein klarer Verstoss gegen diese Geheimhaltungspflichten
darstellen, was sich negativ auf ihren Ruf sowie auf die Geschäftsergebnisse auswirken würde.
Bei Offenlegung dieser Angaben bestünde zudem ein hohes Risiko, dass auch Konkurrenten im
In- und Ausland Kenntnis davon erhalten könnten, was diesen erlauben würde,
Transaktionsvolumina zu vergleichen und Geschäfte abzuwerben. Dadurch könnten diese
einen wesentlichen Wettbewerbsvorteil erlangen. Eine Zugangsgewährung könnte nach Ansicht
der betroffenen Unternehmen die ganze Branche gefährden und bis zum Untergang der in
dieser Branche tätigen Unternehmen führen. Überdies seien die Daten auch sicherheitsmässig
empfindlich, da die Edelmetallbranche naturgemäss Kriminelle anziehe. Demnach bestehe
auch aus Sicherheitsgründen ein Geheimhaltungsinteresse.
18.
Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ ist nur auf Geschäftsinformationen anwendbar, deren Kenntnisnahme
durch die Konkurrenz Marktverzerrungen bewirken bzw. dazu führen würde, dass dem
betroffenen Unternehmen ein Wettbewerbsvorteil genommen bzw. ein Wettbewerbsnachteil
verschafft wird. Als Geheimnis wird dabei jede in Beziehung mit dem betroffenen
Geheimnisträger stehende Tatsache qualifiziert, welche weder offenkundig noch allgemein

2 GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ),
Art. 13, Rz 8.




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zugänglich ist (relative Unbekanntheit), an deren Geheimhaltung der Geheimnisherr ein
berechtigtes Interesse hat (objektives Geheimhaltungsinteresse) und welche der Geheimnisherr
geheim halten will (subjektives Geheimhaltungsinteresse).3 Gemäss ständiger Rechtsprechung
haben der Geheimnisherr bzw. die zuständige Behörde konkret und im Detail aufzuzeigen,
inwiefern eine Information vom Geschäftsgeheimnis geschützt ist.4
19.
Soweit sich die betroffenen Unternehmen auf Geheimhaltungsvereinbarungen mit ihren
Vertragspartnern berufen, so lassen sich aus diesen alleine keine Geschäftsgeheimnisse
ableiten. Durch solche Vereinbarungen wird der subjektive Geheimhaltungswille kundgetan,
welcher vorliegend aber unbestritten ist.5 Fraglich ist einzig, ob an der Geheimhaltung der
konkret in Frage stehenden Informationen ein objektives Geheimhaltungsinteresse besteht.
20.
Angaben über Kunden, Bezugs- und Absatzquellen und Angaben über Lieferanten können
grundsätzlich Geschäftsgeheimnisse darstellen.6 Sie gelten allerdings erst dann als
Geschäftsgeheimnis im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ, wenn deren Offenlegung sich
negativ auf das Geschäftsergebnis des betroffenen Unternehmens auswirken könnte.7
Dementsprechend wäre es zwar denkbar, dass es sich bei den in den Excel-Tabellen
enthaltenen Informationen (Name des Exporteurs, Land, Eigenmasse) um
Geschäftsgeheimnisse handeln könnte. Allerdings erscheint das von der EZV und den
betroffenen Unternehmen geltend gemachte Schadensrisiko sehr vage und bloss entfernt
möglich zu sein. Die Ausführungen beschränken sich auf allgemeine Aussagen zu möglichen
Wettbewerbsverzerrungen, ohne jedoch konkret und im Detail aufzuzeigen, welche
wirtschaftlichen Beeinträchtigungen die betroffenen Unternehmen durch eine Veröffentlichung
zu erwarten hätten. Gerade angesichts der Marktmacht der Schweizer Unternehmen der
Edelmetallbranche – laut EZV behandeln diese etwa 70% der Edelmetalle der Welt – erscheint
das vorgebrachte Szenario eines möglichen «Untergangs» der in dieser Branche tätigen
Unternehmen als nicht naheliegend. Zumal die verlangten Dokumente lediglich Auskunft geben
über den Namen des jeweiligen Exporteurs und die Eigenmasse, nicht jedoch über weit
sensiblere Angaben wie Preiskonditionen, die Geschäftsbeziehungen als solche oder etwaige
Margen.
21.
Demnach ist nicht genügend dargetan, dass die Offenlegung der Excel-Tabellen aller
Voraussicht nach mit wesentlichen wirtschaftlichen Nachteilen für die betroffenen Unternehmen
verbunden wäre.8 Mangels eines konkreten und ernsthaften Schadenpotenzials steht die
Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ daher einem Zugang nicht entgegen.
22.
Schliesslich berufen sich die betroffenen Unternehmen auf den Schutz ihrer Personendaten
(Art. 7 Abs. 2 BGÖ). Sie machen geltend, an den verlangten Informationen bestehe kein
überwiegendes öffentliches Interesse, da insbesondere kein Fall von Art. 6 VBGÖ vorliege. Es
handle sich bei den verlangten Angaben um sehr sensible Daten, die bei einer Offenlegung ihre
Privatsphäre beeinträchtigen würden. Auch die EZV ist der Ansicht, dass vorliegend die
privaten Interessen der betroffenen Unternehmen das öffentliche Interesse an der
«vollständigen» Transparenz überwiegen. Die Öffentlichkeit sei mit der aktuell nach Länder
aufgeschlüsselten Aussenhandelsstatistik ausreichend informiert. Damit erfülle die Schweiz den


3 Urteil des BVGer A-3829/2015 vom 26. November 2015 E. 5.1.
4 Urteil des BVGer A-1432/2016 vom 5. April 2017 E. 5.4.
5 Urteil des BVGer A-1432/2016 vom 5. April 2017 E. 5.5.1.
6 Urteil des BVGer A-6108/2016 vom 28. März 2018 E. 6.3 (Urteil noch nicht rechtskräftig).
7 BGE 142 II 340 E. 3.2.
8 Urteil des BVGer A-3829/2015 vom 26. November 2015 E. 7.2.




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internationalen statistischen Standard und respektiere geltendes Recht. Hingegen ist die
Antragstellerin der Meinung, dass an detaillierteren Angaben betreffend den Goldhandel von
Schweizer Unternehmen ein grosses öffentliches Interesse bestehe.
23.
Eine Anonymisierung der Personendaten der betroffenen Unternehmen gemäss Art. 9 Abs. 1
BGÖ fällt vorliegend ausser Betracht, da die Antragstellerin explizit die Offenlegung dieser
Personendaten verlangt. Zugangsgesuche, die sich auf amtliche Dokumente beziehen, welche
nicht anonymisiert werden können, sind nach Art. 19 des Bundesgesetzes über den
Datenschutz (DSG; SR 235.1) zu beurteilen (Art. 9 Abs. 2 BGÖ). Gemäss Art. 19 Abs. 1bis
DSG dürfen Behörden im Rahmen ihrer Informationstätigkeit von Amtes wegen oder gestützt
auf das Öffentlichkeitsgesetz Personendaten bekannt geben, wenn die betreffenden
Personendaten im Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen (Bst. a) und
an deren Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht (Bst. b). Die in Art. 6
Abs. 2 VBGÖ aufgezählten Fälle, in denen das öffentliche Interesse am Zugang überwiegen
kann, sind nicht abschliessend.
24.
Angesichts der medialen9 und politischen10 Aufmerksamkeit am Goldhandel bzw. –abbau und
an den damit verbundenen ökologischen und sozialen Risiken, geht der Beauftragte mit der
Antragstellerin einig, dass ein gewichtiges öffentliches Interesse an Transparenz betreffend die
Herkunft des von Schweizer Unternehmen gehandelten Golds besteht. Es ist deshalb von
einem besonderen Informationsinteresse im Sinne von Art. 6 Abs. 2 Bst. a VBGÖ
auszugehen.11 Für die betroffenen Unternehmen könnte ein Bekanntwerden der verlangten
Informationen, zumindest wenn sich unter ihren Lieferanten solche umstrittener Natur befinden
sollten, zwar kurzfristig unangenehme Folgen haben. Geringfügige oder bloss unangenehme
Konsequenzen reichen jedoch nicht aus, um ein überwiegendes privates Interesse geltend zu
machen. Ebenso wenig, wenn eine Beeinträchtigung der Persönlichkeit lediglich denkbar bzw.
entfernt möglich ist.12 Darüber hinaus gilt es zu berücksichtigen, dass bei juristischen Personen
des Privatrechts die Schutzbedürftigkeit von Personendaten naturgemäss geringer ist als bei
natürlichen Personen.13 Folglich vermag das dargelegte private Interesse der betroffenen
Unternehmen an der Geheimhaltung ihrer Personendaten das erhebliche öffentliche Interesse
am Zugang nicht zu überwiegen.
25.
Was die Sicherheitsbedenken der betroffenen Unternehmen anbelangt, so können in den
Excel-Tabellen ohne weiteres die Postleitzahl (Spalte «Importeur PLZ Ber») sowie der Ort
(Spalte «Importeur Ort Ber») abgedeckt werden. An diesen Informationen besteht kein
überwiegendes öffentliches Interesse.
III.
Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragte:
26.
Die Eidgenössische Zollverwaltung gewährt den Zugang zu den in den Excel-Tabellen
enthaltenen Informationen mit Ausnahme der Spalten «Importeur PLZ Ber» und «Importeur Ort
Ber» der verbliebenen vier Edelmetallhandelsunternehmen. Ebenfalls abgedeckt werden
Angaben zu goldliefernden Banken, da die Antragstellerin auf diese Angaben verzichtet hat.

9 SRF Rundschau vom 30.08.2017; Tages-Anzeiger vom 7.10.2015: Schweizer Raffinerien sollen illegales Gold beziehen;
Handelszeitung vom 02.01.2013: Goldraffinerien unter dem Radar.
10 15.3877 Postulat Recordon: Goldhandel und Verletzung Menschenrechte.
11 Urteil des BVGer A-6108/2016 vom 28. März 2018 E. 7.5 (Urteil noch nicht rechtskräftig).
12 Urteil des BVGer A-8073/2015 vom 13. Juli 2016 E. 6.1.3.
13 Urteil des BVGer A-6755/2016 vom 23. Oktober 2017 E. 8.6.2.




6/6

27.
Die Antragstellerin und die angehörten Unternehmen können innerhalb von 10 Tagen nach
Erhalt dieser Empfehlung bei der Eidgenössischen Zollverwaltung den Erlass einer Verfügung
nach Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren
(Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR 172.021) verlangen, wenn sie mit der Empfehlung
nicht einverstanden sind (Art. 15 Abs. 1 BGÖ).
28.
Die Eidgenössische Zollverwaltung erlässt eine Verfügung, wenn sie mit der Empfehlung nicht
einverstanden ist (Art. 15 Abs. 2 BGÖ).
29.
Die Eidgenössische Zollverwaltung erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang dieser
Empfehlung oder nach Eingang eines Gesuches um Erlass einer Verfügung
(Art. 15 Abs. 3 BGÖ).
30.
Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am
Schlichtungsverfahren Beteiligten werden die Namen der Antragstellerin sowie der angehörten
Unternehmen anonymisiert (Art. 13 Abs. 3 VBGÖ).
31.
Die Empfehlung wird eröffnet:

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X
(Zustellung mit teilweise anonymisierten Personendaten)

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Einschreiben mit Rückschein (R)
Eidgenössische Zollverwaltung
3003 Bern

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Einschreiben mit Rückschein (R)
A.
(Zustellung mit teilweise anonymisierten Personendaten)

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Einschreiben mit Rückschein (R)
B.
(Zustellung mit teilweise anonymisierten Personendaten)

-
Einschreiben mit Rückschein (R)
C.
(Zustellung mit teilweise anonymisierten Personendaten)

-
Einschreiben mit Rückschein (R)
D.
(Zustellung mit teilweise anonymisierten Personendaten)






Reto Ammann