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Empfehlung vom 3. April 2014: Swissmedic / Formular HerstellerangabenAufschub des Zugangs zu amtlichen Dokumenten (Art. 12 Abs. 3 BGÖ) – Rechtsnatur der Stellungnahme der Behörde an den Zugangsgesuchsteller (Art. 12 Abs. 4 BGÖ) –– Rechtsnatur der Stellungnahme an die angehörte Drittperson (Art. 11 Abs. 2 BGÖ) – Vorbehalt Spezialbestimmung (Art. 4 Abs. Bst. a BGÖ) – Kein Interessennachweis, Rechtsmissbrauch (Art. 6 BGÖ) – Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnis (Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ) - Der Behörde unter Zusicherung der Geheimhaltung von Dritten freiwillig mitgeteilte Informationen (Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ) – Anonymisierung der Personendaten (Art. 9 Abs. 1 BGÖ).PDF107.16 kB3. April 2014
Öffentlichkeitsprinzip


Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter
EDÖB


Feldeggweg 1, 3003 Bern
Tel. 058 462 43 95, Fax 058 465 99 96
www.edoeb.admin.ch

Bern, 3. April 2014




Empfehlung

gemäss Art. 14 des
Bundesgesetzes über das
Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung


zum Schlichtungsantrag von


X.___
(Antragsteller(in), angehörte Drittperson nach Art. 11 BGÖ)
vertreten durch
A.___

gegen

Swissmedic
Schweizerisches Heilmittelinstitut, Bern

und

Y.___
(Zugangsgesuchsteller(in) nach Art. 10 BGÖ)
vertreten durch
B.___

I.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
1.
Unternehmen, welche in der Schweiz Arzneimittel herstellen (Art. 5 ff. des Bundesgesetzes
über Arzneimittel und Medizinprodukte, Heilmittelgesetz, HMG; SR 812.21) oder in Verkehr
bringen (Art. 8 ff. HMG), inkl. Import, Grosshandel, Export und Handel im Ausland
(Art. 18 ff. HMG), benötigen eine Betriebsbewilligung von Swissmedic. Die Inhaber von
Betriebsbewilligungen werden auf der Website von Swissmedic veröffentlicht.1
2.
Für das Zulassungsverfahren von Arzneimitteln gilt die Verordnung des Schweizerischen
Heilmittelinstituts über die Anforderungen an die Zulassung von Arzneimitteln (Arzneimittel-
Zulassungsverordnung, AMZV; SR 812.212.22), welche neun Anhänge enthält.2 Informationen

1 https://www.swissmedic.ch/bewilligungen/00155/00241/00253/index.html?lang=de (zuletzt besucht am 2.4.2014).
2 http://www.admin.ch/opc/de/classified-compilation/20011693/201301010000/812.212.22.pdf (zuletzt besucht am 2.4.2014).




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hierzu finden sich auf der Website von Swissmedic, auf der u.a. Merkblätter, Formulare und
Checklisten zur Verfügung gestellt werden, so auch das „Formular Herstellerangaben“.3
3.
Die Schlichtungsantragstellerin (Unternehmen, Antragstellerin), vertreten durch A.___, reichte
im Rahmen eines Arzneimittelzulassungsverfahrens für zwei Arzneimittel bei Swissmedic das
dafür vorgesehene „Formular Herstellerangaben“ ein.
4.
Die Zugangsgesuchstellerin (Unternehmen), vertreten durch B.___, ersuchte mit Schreiben vom
22. März 2012, gestützt auf das Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung
(Öffentlichkeitsgesetz BGÖ; SR 152.3), u.a. um Zugang zu den Zulassungsunterlagen dieser
zwei Arzneimittel der Antragstellerin, „soweit aus diesen Dokumenten der Hersteller des
Wirkstoffes Esomeprazolum für dieses Arzneimittel ersichtlich ist“. Dieses Zugangsgesuch
wurde am 5. April 2012 auf das „Formular Herstellerangaben“ ausgeweitet.
5.
Swissmedic eröffnete ein Zugangsgesuchverfahren nach Art. 10 ff. BGÖ. Da es beabsichtigt
hatte, den Zugang zum verlangten „Formular Herstellerangaben“ teilweise zu gewähren, leitete
es mit Schreiben vom 20. April 2012 bei der Antragsstellerin ein Anhörungsverfahren nach
Art. 11 Abs. 1 BGÖ ein. Es erläuterte ihr, dass es gewisse Personendaten und
Geschäftsgeheimnisse im eingereichten Formular schwärzen, andere bereits öffentlich
bekannte Inhalte jedoch herauszugeben gedenke. Den entsprechenden Vorschlag der
Einschwärzungen zum Zweck der teilweisen Zugangsgewährung machte Swissmedic der
Antragstellerin in einer zugestellten Kopie des „Formulars Herstellerangaben“ erkennbar.
Gleichzeitig setzte Swissmedic nach den Vorgaben von Art. 11 Abs. 1 BGÖ der Antragstellerin
eine Frist von 10 Tagen für eine Stellungnahme.
6.
Die Antragstellerin teilte daraufhin Swissmedic mit Fax vom 3. Mai 2012 mit, dass sie zum
Zugangsgesuch erst Stellung nehmen könne, wenn Swissmedic ihr eine Kopie des
entsprechenden Gesuches zukommen lasse. Weiter erklärte sie u.a.: „Der Vollständigkeit
halber weisen wir darauf hin, dass wir grundsätzlich nicht damit einverstanden [sind], dass
Dritten Zugang zu unseren Zulassungsunterlagen gewährt wird.“
7.
Dieses Begehren behandelte Swissmedic als neues, eigenständiges Zugangsgesuch nach
Art.10 BGÖ. Mit E-Mail vom 4. Mai 2012 gab Swissmedic der Antragstellerin die Identität der
Zugangsgesuchstellerin (Ziffer 4) und den Namen des Rechtsvertreters bekannt, nachdem es
zuvor von der Zugangsgesuchstellerin das Einverständnis für die Datenbekanntgabe erhalten
hatte. Zudem wiederholte Swissmedic gegenüber der Antragstellerin, dass es beabsichtige, das
vom Gesuch betroffene „Formular Herstellerangaben“ mit zahlreichen Schwärzungen
herauszugeben und ergänzte: “Einzig Angaben wie die Adresse sowie zum Präparat, die auch
aus Fachinformationen ersichtlich sind, sollen offen gelegt werden. Alle anderen Informationen
wertet Swissmedic als Personendaten und als Geschäftsgeheimnisse.“ Zudem wies es die
Antragstellerin auf das weitere verfahrensrechtliche Vorgehen hin. Die von der Antragstellerin
verlangte Kopie des Zugangsgesuches übermittelte es jedoch nicht.
8.
Nachdem die Antragstellerin auf diese E-Mail hin nicht reagiert hatte, setzte Swissmedic ihr per
E-Mail vom 8. Mai 2012 eine Frist bis zum 10. Mai 2012 mit dem Hinweis, dass es, sofern keine
Antwort eintreffe, davon ausgehe, dass die Antragstellerin gemäss ihrem Schreiben vom
3. Mai 2012 grundsätzlich gegen die Gewährung des Zugangs zum betroffenen Formular sei
und Swissmedic ihr eine Stellungnahme zusenden werde.
9.
Die Antragstellerin antwortete Swissmedic mit E-Mail vom 9. Mai 2012. Sie ersuchte noch
einmal um die Zustellung des Zugangsgesuches und hielt im Übrigen an ihrer Position fest,
wonach die Akten zu einem Zulassungsverfahren generell vom Anwendungsbereich des

3 https://www.swissmedic.ch/zulassungen/00153/00189/01879/index.html?lang=de (zuletzt besucht am 2.4.2014).




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Öffentlichkeitsgesetzes ausgenommen seien. Zudem behielt sie sich eine abschliessende
Beurteilung nach der Prüfung des Zugangsgesuches vor.
10.
Mit Schreiben vom 14. Mai 2012 nahm Swissmedic Stellung zur Rückmeldung der
Antragstellerin. Es äusserte sich zunächst zu verfahrensrechtlichen Fragen im Verfahren um
Zugang zu amtlichen Dokumenten, so zum rechtlichen Gehör, zur Bekanntgabe der Identität
der gesuchstellenden Person und zur Einsicht in das Zugangsgesuch. Materiell hielt
Swissmedic an der teilweisen Zugangsgewährung zum „Formular Herstellerangaben“ fest (Ziffer
5 und 7). Auch teilte Swissmedic mit, dass die Antragstellerin Kenntnis habe von der Identität
der Zugangsgesuchstellerin, des verlangten Dokumentes, des Dokumenteninhaltes und der
beabsichtigen Einschwärzungen, so dass eine umfassende Stellungnahme ohne Einsicht in das
Zugangsgesuch möglich sei. Darüber hinaus habe sich die Antragstellerin grundsätzlich gegen
eine Zugangsgewährung ausgesprochen. Diese Stellungnahme enthielt eine
Rechtmittelbelehrung.
11.
Daraufhin reichte die Antragstellerin am 4. Juni 2012 zwei Rechtsschriften beim
Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein. Im als
Schlichtungsbegehren bezeichneten Schreiben stellte sie die folgenden zwei Anträge:
-
„[…] Es sei ein Schlichtungsverfahren durchzuführen“.
- „[…] Ein allfälliges Gesuch [der Zugangsgesuchstellerin] um Beiladung zum
Schlichtungsverfahren der [Antragstellerin] sei abzuweisen.“
12.
In der Begründung machte die Antragstellerin aus unterschiedlichen Gründen die fehlende
Anwendbarkeit des Öffentlichkeitsgesetzes geltend, wie das Vorliegen von
Spezialbestimmungen nach Art. 4 BGÖ, das fehlende öffentliche Interesse der
Zugangsgesuchstellerin, eventueller Rechtsmissbrauch, das Vorliegen von
Geschäftsgeheimnissen nach Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ sowie das Fehlen der
Verhältnismässigkeit bei der Beurteilung des Zugangsgesuches.
13.
Zusätzlich zum vorerwähnten Schlichtungsbegehren reichte die Antragstellerin mit Schreiben
vom 4. Juni 2012 ein „Beiladungsgesuch“ ein. Darin bezeichnete sich die Antragstellerin als
beizuladende Partei. Sie machte geltend, dass weder die Zulassungsunterlagen noch das
„Formular Herstellerangaben“ öffentlich zugänglich seien. Sie habe die Informationen im
Rahmen des Zulassungsverfahrens bei Swissmedic eingereicht. Es enthalte Informationen über
die Herstellung und Verarbeitung eines Arzneimittels. Diese beträfen Geschäftsgeheimnisse.
Da Swissmedic der Gesuchstellerin eingeschränkten Zugang zu ihren Unterlagen gewähren
wolle, sei sie als beiladende Partei legitimiert, an einem allfälligen Schlichtungsverfahren
teilzunehmen.
14.
Am 7. Juni 2012 stellte der Beauftragte der Antragstellerin eine Eingangsbestätigung zu und
forderte am gleichen Tag von Swissmedic die Einreichung der fraglichen Dokumente sowie
einer ausführlichen und detailliert begründeten Stellungnahme.
15.
Swissmedic reichte dem Beauftragten mit Schreiben vom 14. Juni 2012 eine Stellungnahme
sowie neun Vorakten ein, darunter das von der Antragstellerin ausgefüllte „Formular
Herstellerangaben“, inkl. der vorgeschlagenen Einschwärzungen. Es teilte mit, dass im gleichen
Verfahren drei weitere Unternehmen als betroffene Dritte betreffend der jeweils von ihnen
eingereichten „Formulare Herstellerangaben“ nach Art. 11 Abs. 1 BGÖ angehört worden seien.
Diese Unternehmen seien mit dem Vorschlag der Einschwärzungen von Swissmedic zu ihren
Formularen einverstanden gewesen, weshalb hierzu Swissmedic den teilweisen Zugang
gewährt habe. Betreffend das vorliegend strittige Formular sei der Zugang gestützt auf
Art. 12 Abs. 3 BGÖ bis zur Klärung der Rechtslage aufgeschoben worden. Materiell bekräftigte




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Swissmedic, dass mit den vorgesehenen Schwärzungen sämtliche Geschäftsgeheimnisse und
anonymisierbare Personendaten im betroffenen Dokument eingeschwärzt worden seien und
bereits publizierte Angaben nicht einzuschwärzen seien.
16.
Auf Anfrage des Beauftragten hin übermittelte Swissmedic mit E-Mail vom 22. August 2013
weitere ergänzende Informationen wie einen Link zu den veröffentlichten Fach- und
Patienteninformationen, einen Link zum Formular Herstellerangaben und eine Erklärung
betreffend das Datum auf Seite 2 des Formulars (Art. 12b Abs. 1 Bst. a VBGÖ).
17.
Auf den 4. Dezember 2013 hin hat Swissmedic seine Website erneuert. Dabei passte es auch
das „Formular Herstellerangaben“ an.4
18.
Mit E-Mail vom 25. Februar 2014 bat der Beauftragte Swissmedic um eine ergänzende
Stellungnahme betreffend die Einschwärzungen auf Seite 2 des Formulars
(Art. 12b Abs. 1 Bst. a VBGÖ).
19.
Swissmedic reichte dem Beauftragten die entsprechende Stellungnahme mit E-Mail
vom 10. März 2014 ein.
20.
Auf die weiteren Ausführungen der Antragstellerin und von Swissmedic sowie auf die
eingereichten Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen.


II.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
A.
Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
21.
Der Beauftragte wird nicht von Amtes wegen, sondern nur auf Grund eines schriftlichen
Schlichtungsantrages tätig.5
22.
Gemäss Art. 13 BGÖ kann eine Person einen Schlichtungsantrag beim Beauftragten
einreichen, wenn die Behörde den Zugang zu amtlichen Dokumenten einschränkt, aufschiebt
oder verweigert, oder wenn die Behörde innert der vom Gesetz vorgeschriebenen Frist keine
Stellungnahme abgibt. Zudem ist auch eine nach Art. 11 Abs. 1 BGÖ angehörte Person
berechtigt, einen Schlichtungsantrag zu stellen, nämlich dann, wenn die Behörde gegen ihren
Willen den Zugang zum amtlichen Dokument gewähren will (Art. 13 Abs. 1 Bst. c BGÖ).
23.
Die Antragstellerin bezeichnete in ihrem Schlichtungsbegehren vom 4. Juni 2012 das Schreiben
von Swissmedic vom 14. Mai 2012 als Verfügung. Im Verfahren nach Öffentlichkeitsgesetz wird
eine Verfügung nach Art. 15 BGÖ erst im ordentlichen Verwaltungsverfahren erlassen, das sich
dem informellen, obligatorischen Schlichtungsverfahren anschliesst. Diese kann
Anfechtungsobjekt einer Beschwerde nach Art. 16 Abs. 1 BGÖ vor dem
Bundesverwaltungsgericht sein.6 Vorliegend befindet sich das Verfahren noch im Stadium des
Schlichtungsverfahrens. Das Schreiben von Swissmedic vom 14. Mai 2012 ist keine Verfügung
im Sinne von Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren
(Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR 172.021), sondern eine Stellungnahme nach

4 https://www.swissmedic.ch/zulassungen/00153/00189/00197/01137/index.html?lang=de (zuletzt besucht am 2.4.2014).
5 BBl 2003 2023.
6 Vgl. zum Verfahren Urteil des BVGer A-6037/2011vom 15. Mai 2012 E. 1.5.3.; ALEXANDRE FLÜCKIGER, in: Brunner/Mader
[Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 11, RZ 22; CHRISTINE GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis
Handkommentar zum BGÖ, Art. 13, RZ 2.




5/13

Art. 11 Abs. 2 BGÖ. Swissmedic ist im Anschluss an die Anhörung gehalten der angehörten
Person in einer Stellungnahme mitzuteilen, ob es an seiner Einschätzung betreffend den
Zugang zum verlangten Dokument festhält oder nicht. Damit wird das Anhörungsverfahren
abgeschlossen und der angehörten Drittperson die Möglichkeit gegeben, einen
Schlichtungsantrag einzureichen (Art. 12 Abs. 1 Bst. c BGÖ). Reagiert die angehörte Person
nicht auf die Stellungnahme der Behörde nach Art. 11 Abs. 2 BGÖ, sollte die Behörde nach
Fristenablauf entsprechend ihrer Stellungnahme handeln und den Zugang ganz oder teilweise
gewähren.7 In diesem Fall gilt die Rechtslage als geklärt und es findet kein Aufschub des
Zugangs zum Dokument gemäss Art. 12 Abs. 3 BGÖ statt.
24.
Das Schreiben von Swissmedic vom 14. Mai 2012 ist keine Verfügung im Sinne von
Art. 5 VwVG, sondern eine Stellungnahme nach Art. 11 Abs. 2 BGÖ.
25.
Für den Schlichtungsantrag genügt einfache Schriftlichkeit. Aus dem Begehren muss lediglich
hervorgehen, dass sich der Beauftragte mit der Sache befassen soll. Der Schlichtungsantrag
muss innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde schriftlich eingereicht
werden (Art. 13 Abs. 2 BGÖ).
26.
Da Swissmedic die teilweise Zugangsgewährung zum „Formular Herstellerangaben“ entgegen
dem Willen der Antragstellerin beabsichtigt hat, liegt ein Tatbestand nach
Art. 13 Abs.1 Bst.c BGÖ vor. Aus den zwei eingereichten Rechtsschriften, beide mit Datum
vom 4. Juni 2012, geht hervor, dass sich der Beauftragte mit der von Swissmedic
beabsichtigten Zugangsgewährung betreffend das „Formular Herstellerangaben“ befassen soll.
Ein Begehren hätte genügt (Ziffer 28).
27.
Der Schlichtungsantrag vom 4. Juni 2012 wurde formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und
fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde nach
Art. 11Abs. 2 BGÖ) beim Beauftragten eingereicht.
28.
Die Antragstellerin ist berechtigt einen Schlichtungsantrag nach Art. 13 Abs. 1 Bst. c BGÖ zu
stellen, weshalb der Beauftragte ein Schlichtungsverfahren eröffnet hat.
29.
Die Antragstellerin hat in ihrem Schlichtungsbegehren vom 4. Juni 2012 zudem beantragt, dass
ein allfälliges Begehren der Zugangsgesuchstellerin (Ziffer 4) um Beiladung zu diesem
Schlichtungsverfahren abzuweisen sei.
30.
Das Verfahren auf Zugang zu amtlichen Dokumenten ist bis zu einer Einigung oder Empfehlung
(Art. 14 BGÖ) ein informelles Verwaltungsverfahren und bedarf per Definition einer grossen
Flexibilität. Bei der Schlichtungstätigkeit sowie beim allfälligen Erlass einer Empfehlung kommt
dem Beauftragten keinerlei Verfügungskompetenz zu (Art. 13 BGÖ). Deshalb liegt es nahe, und
es ist davon auszugehen, dass für die Mediation im weiteren Sinne die Vorschriften des VwVG
grundsätzlich nicht anwendbar sind, dies gilt insbesondere auch für die allgemeinen
Bestimmungen. Das heisst aber nicht, dass es dem Beauftragten verwehrt wäre, sich bei der
Leitung des Schlichtungsverfahrens an den Vorschriften des VwVG zu orientieren.8 Es kann auf
schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder allen Beteiligten) unter Leitung des
Beauftragten stattfinden. Die Festlegung des Verfahrens im Detail obliegt alleine dem
Beauftragten. Kommt keine Einigung zu Stande oder besteht keine Aussicht auf eine
einvernehmliche Lösung, ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner

7 ALEXANDRE FLÜCKIGER, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 11, RZ 25; ISABELLE HÄNER, in:
Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 12, RZ 23 f.
8 CHRISTINE GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 13, RZ 12; vgl. zu den
alternativen aussergerichtlichen Verwaltungsverfahren, THOMAS PFISTER, Einigung, Mediation und Schlichtung – Einführung
in Art. 33b VwVG, AJP/PJA 12/2010.




6/13

Beurteilung der Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben. Diese ist keine Verfügung im Sinne
von Art. 5 VwVG und daher nicht verbindlich.9
31.
Das Verfahren ist nicht immer ein bipolares Verfahren zwischen der gesuchstellenden Person
(Art. 10 BGÖ) und der Behörde. Vielmehr kann es sich zu einem multipolaren Verfahren10
entwickeln, wenn Drittpersonen nach Art. 11 BGÖ anzuhören sind, was vorliegend zutrifft. Die
Antragstellerin verkennt, dass sie von Swissmedic in einem hängigen Zugangsgesuchverfahren
nach Art. 10 BGÖ als betroffene Drittperson nach Art. 11 BGÖ betreffend die Herausgabe des
strittigen Dokumentes angehört wurde (Ziffer 23). In diesem Anhörungsverfahren wird der
Antragstellerin verfahrensrechtlich die Möglichkeit eingeräumt, Partei des noch hängigen
Zugangsgesuchsverfahrens zu werden. Ein Vetorecht kommt ihr aber nicht zu.11 Allerdings
kann sie gegen die beabsichtigte Offenlegung einer Behörde einen Schlichtungsantrag
einreichen. Das Begehren der Antragstellerin auf „Ausladung“ der Zugangsgesuchstellerin aus
dem Verfahren auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, welches diese initiiert hat,12 ist nicht
möglich und würde gegen das Öffentlichkeitsgesetz verstossen. Allerdings können die vom
Verfahren nach Öffentlichkeitsgesetz betroffenen Parteien mit einer Erklärung auf die
Teilnahme im weiteren Verfahren verzichten.13
32.
Demzufolge wird der Antrag der Antragstellerin auf „Ausladung“ der Gesuchstellerin im
hängigen Verfahren auf Zugang zu amtlichen Dokumenten abgewiesen.
B.
Materielle Erwägungen
33.
Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der
Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die
Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde. Er prüft damit im
Schlichtungsverfahren einerseits beispielsweise, ob die für das Zugangsgesuch zuständige
Behörde den Begriff des amtlichen Dokumentes (Art. 5 BGÖ) sowie die in Art. 7 f. BGÖ
vorgesehenen Ausnahmeklauseln oder die Bestimmungen in Bezug auf den Schutz der
Personendaten (Art. 9 BGÖ) rechtmässig angewendet hat. Andererseits prüft er in jenen
Bereichen, in denen das Öffentlichkeitsgesetz der Behörde bei der Bearbeitung eines
Zugangsgesuches einen gewissen Ermessensspielraum verleiht (z.B. Art der Einsichtnahme in
amtliche Dokumente), ob die von der Behörde gewählte Lösung auf die Umstände des
jeweiligen Falls abgestimmt und angemessen ist. Dabei kann der Beauftragte entsprechende
Vorschläge im Rahmen des Schlichtungsverfahrens machen (Art. 12 Abs. 2 VBGÖ) oder
gegebenenfalls eine entsprechende Empfehlung erlassen (Art. 14 BGÖ).14
34.
Die Antragstellerin macht die fehlende Anwendbarkeit des BGÖ aus unterschiedlichen Gründen
geltend, die nachfolgend einzeln beleuchtet werden.
35.
Die Anwendbarkeit des BGÖ richtet sich nach Art. 2 – 6 BGÖ. Nach Art. 5 BGÖ reduziert sich
das nach Öffentlichkeitsgesetz prüfbare Verwaltungshandeln nicht nur auf Dokumente, welche

9 BBl 2003 2024; CHRISTINE GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 13, RZ 7 und
12.
10 CHRISTINE GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 13, RZ 37.
11 ALEXANDRE FLÜCKIGER, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 11, RZ 26; STEPHAN C.
BRUNNER/ALEXANDER FLÜCKIGER, Nochmals: Der Zugang zu amtlichen Dokumenten, die Personendaten enthalten, in:
Jusletter 4. Oktober 2010, RZ 14.
12 Vgl. zur Parteistellung Urteil des BVGer A-2064/2013 vom 9. Dezember 2013 E. 7.1.
13 Vgl. dazu Bundesamt für Justiz und Eidg. Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter, Umsetzung des
Öffentlichkeitsprinzips in der Bundesverwaltung: Häufig gestellte Fragen, 7. August 2013, Ziff. 7.2.2.
14 CHRISTINE GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 13, RZ 8.




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die Verwaltung selber herstellt, sondern sie erstreckt sich auch auf Dokumente, welche aus
privaten Quellen stammen und sich im Besitz einer Behörde befinden, die dem BGÖ untersteht.
Nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichtes ist der Geltungsbereich des BGÖ daher weit zu
fassen und den von einem Zugangsgesuch betroffenen Privatinteressen ist erst im Rahmen der
gesetzlichen Ausnahmebestimmungen und der Interessenabwägung im Einzelfall Rechnung zu
tragen.15
36.
Swissmedic fällt gemäss Anhang 1 der Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung
(RVOV; SR 172.010.1) i.V.m. Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ in den Geltungsbereich des
Öffentlichkeitsgesetzes. Die von der Antragstellerin stammenden Angaben im „Formular
Herstellerangaben“ sind privater Herkunft. Sie hat diese im Rahmen eines
Zulassungsverfahrens von Arzneimitteln (Ziffer1) an Swissmedic übermittelt. Diese Angaben
dienten Swissmedic zur Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe.
37.
Entsprechend der Definition von Art. 5 BGÖ ist das von der Antragstellerin aufgefüllte „Formular
Herstellerangaben“ ein amtliches Dokument.
38.
Die Antragstellerin argumentiert, dass das BGÖ nicht anwendbar sei, da Swissmedic die
Geheimhaltung zugesichert habe. Ohne ihre schriftliche Zustimmung sei die
Zugangsgewährung zum beantragten Dokument ein Verstoss gegen Art. 61 HMG i.V.m.
Art. 87 Abs. 1 Bst.c HMG und Art. 320 StGB sowie Art. 162 StGB. Zu prüfen ist, ob diese
Bestimmungen spezielle Geheimhaltungsnormen im Sinne von Art. 4 BGÖ sind, die dem BGÖ
vorgehen.
39.
Nach Art. 4 Abs. 1 Bst. a BGÖ sind spezielle Normen anderer Bundesgesetze, welche
bestimmte Informationen als geheim bezeichnen, vorbehalten. Die Schweigepflicht nach
Art. 320 StGB bzw. nach Art. 22 Bundespersonalgesetz (BPG; SR172.220.1) ebenso wie
Art. 61 HMG (Schweigepflicht) stellen keine solchen Spezialbestimmungen im Sinne von
Art. 4 BGÖ dar.16 Durch die Inkraftsetzung des Öffentlichkeitsgesetzes ist das Amtsgeheimnis
in seiner Tragweite indirekt neu definiert worden. Ihm unterliegen nur noch Informationen, die
nicht in den Geltungsbereich des BGÖ fallen oder die durch spezialgesetzliche Bestimmungen
als geheim erklärt werden oder die unter eine der im BGÖ selbst vorgesehenen
Ausnahmebestimmungen fallen.17 Auch Art. 62 HMG (Vertraulichkeit von Daten), auf welche
sich die Antragstellerin zwar nicht beruft, ist ebenfalls keine Spezialbestimmungen gemäss
Art. 4 BGÖ.18
40.
Daher liegt keine Spezialbestimmung nach Art. 4 BGÖ vor.
41.
Die Antragsstellerin wendet zudem ein, dass der Zugangsgesuchstellerin das öffentliche
Interesse fehle. Die Ausübung öffentlicher Interesse sei Voraussetzung, damit ein Gesuch um
Zugang zu Verwaltungsakten überhaupt unter den Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes
fallen könne. Die gesuchstellende Person sei kein Medienunternehmen und nehme mit ihrem
Gesuch keine öffentlichen Interessen wahr.


15 Vgl. dazu eingehend Urteil des BVGer A-2424/2013 vom 9. Dezember 2013 E. 5.2.4 ff.
16 Vgl. EDÖB Empfehlung vom 25. Juni 2012: BAG/Protokoll-Beilagen Eidg. Arzneimittelkommission (sog. Résumés), Ziff. 35
m.H.a. EDÖB Empfehlung vom 30. März 2010: Swissmedic/Zugang zu Zulassungsdossiers einzelner Medikamente;
BRUNNER /MADER, Einl. RZ 4 ff.; BERTIL COTTIER, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 4, RZ
12; vgl. auch Bundesamt für Justiz, Kurzgutachten vom 4. September 2009.
17 Vgl. BRUNNER /MADER, Einl. RZ 4 ff.; BERTIL COTTIER, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 4,
RZ 12; Bundesamt für Justiz und Eidg. Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter, Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips
in der Bundesverwaltung: Häufig gestellte Fragen, 7. August 2013, Ziff. 1.1.2.
18 Vgl. FN 16.




8/13

42.
Von zentraler Bedeutung im Verfahren auf Zugang zu amtlichen Dokumenten ist der
Dokumentenbegriff 19 und nicht das Interesse einer Person. Jede Person kann formlos ein
Zugangsgesuch stellen (Art. 6 BGÖ) und muss dieses auch nicht begründen
(Art. 7 Abs.1 VBGÖ). So hat jede Person ein subjektives Recht auf Zugang zu amtlichen
Dokumenten, ohne dass ein besonderes Interesse nachgewiesen oder die vorgesehene
Verwendung – zu kommerziellen oder privaten Zwecken – offengelegt werden müsste. Dieses
öffentliche Interesse am Zugang bzw. an der Transparenz des Verwaltungshandelns geht vor,
es sei denn, private oder öffentliche Interessen, welche die Geheimhaltung der amtlichen
Dokumente rechtfertigen, überwiegen (Art. 7 f. BGÖ). Diese Ausnahmen hat der Gesetzgeber
abschliessend im Gesetz normiert. Die Beweislast zur Widerlegung der Vermutung des freien
Zugangs nach Art. 6 BGÖ bzw. das Vorliegen der gesetzlichen Ausnahmegründe
(Art. 7 f. BGÖ) obliegt der Behörde.20
43.
Entgegen der Ansicht der Antragstellerin würde gerade das Verlangen eines
Interessennachweises gegen das Öffentlichkeitsgesetz verstossen.21 Somit kann auch die
Zugangsgesuchstellerin mit einem Zugangsgesuch überprüfen, wie eine Behörde ihre Aufgaben
erfüllt, d.h. im konkreten Fall wie Swissmedic im Verfahren auf Zulassung von Arzneimitteln
konkret verwaltungsrechtlich tätig geworden ist. Neben der demokratischen Kontrolle und
Mitwirkung der gesuchstellenden Personen dient das Öffentlichkeitsgesetz auch als ein
Instrument der Verwaltungsmodernisierung, womit die Qualität und die Leistung sichtbar
gemacht werden kann.
44.
Jede Person kann ohne Begründung ein Zugangsgesuch stellen. Die Behörde darf keinen
Interessennachweis verlangen.
45.
Schliesslich ist die Antragsstellerin der Ansicht, dass eventuell ein rechtsmissbräuchliches
Zugangsgesuch vorliege, da die antragstellende Person keine öffentlichen Interessen, sondern
ein privates Interesse verfolge.
46.
Das Verbot des Rechtsmissbrauchs ist im Verwaltungsrecht ein seit langem von der
Rechtsprechung anerkannter Grundsatz. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung liegt
ein Rechtsmissbrauch dann vor, „wenn ein Rechtsinstitut zweckwidrig zur Verwirklichung von
Interessen verwendet wird, die dieses Institut nicht schützen will, oder wenn das Interesse an
der Rechtsausübung entweder fehlt oder nur von geringer Schutzwürdigkeit ist und dessen
Ausübung als Schikane erscheint.“ Da das Öffentlichkeitsgesetz kein schutzwürdiges Interesse
am Zugang zu amtlichen Dokumenten voraussetzt und keinen bestimmten Verwendungszweck
vorgibt, darf folglich ein rechtsmissbräuchliches Verhalten nicht leichthin angenommen
werden.22
47.
Die Antragstellerin befürchtet, dass die gesuchstellende Person mit Hilfe ihres Gesuches
möglicherweise zu Informationen kommen könnte, welche für diese als Konkurrentin von Vorteil
sein kann. Mit anderen Worten befürchtet sie die Offenbarung von
Unternehmensgeheimnissen. Der Gesetzgeber war sich dieser Gefahr bewusst, weshalb er
eine entsprechende Ausnahmebestimmung in Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ vorgesehen hat. Das
Öffentlichkeitsgesetz darf nicht dazu führen, dass Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnisse
ausserhalb der Verwaltung stehenden Dritten offenbart werden müssen.23 Da die
gesuchstellende Person aufgrund dieser Ausnahmebestimmung nicht Informationen erhalten

19 KURT NUSPLIGER, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 5, RZ 5.
20 Vgl. dazu Urteil des BVGer A-2434/2013 vom 9. Dezember 2013 E. 7.2.
21 ISABELLE HÄNER, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 10, RZ 6.
22 Urteil des BVGer A-2434/2013 vom 9. Dezember 2013 E. 7.3 m.w.H.
23 BBl 2003 2011 f.




9/13

kann, welche tatsächlich solche Geheimnisse darstellen, bleibt für Rechtsmissbrauch
diesbezüglich kein Platz. Die Zugangsgesuchstellerin macht mit ihrem Zugangsgesuch von den
Rechten Gebrauch, die ihr das BGÖ eröffnet, ohne dass sie die Schranke zum
Rechtsmissbrauch überschreitet. Ob allerdings vorliegend tatsächlich Geschäfts- oder
Fabrikationsgeheimnisse vorliegen, wird nachfolgend (Ziffer 56) zu prüfen sein.
48.
Der Beauftragte kommt zum Schluss, dass kein rechtsmissbräuchliches Zugangsgesuch
vorliegt.
49.
Zu prüfen ist nun, ob der Zugang aufgrund der Ausnahmebestimmungen nach Art. 7 f. BGÖ
ganz oder teilweise zu verweigern ist.
50.
Wenn die Antragstellerin mit der Zusicherung der Vertraulichkeit die Anwendbarkeit von
Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ meint, wonach der Zugang eingeschränkt, verweigert oder
aufgeschoben wird, wenn Informationen vermittelt werden können, die der Behörde von Dritten
freiwillig mitgeteilt worden sind und deren Geheimhaltung die Behörde zugesichert hat, ist zu
bedenken, dass die Antragstellerin das „Formular Herstellerangaben“ im Rahmen eines
Zulassungsverfahrens nach HMG bei Swissmedic eingereicht hat. Es handelt sich hierbei um
ein Zulassungsverfahren, in welchem Unterlagen aufgrund gesetzlicher Normen einzureichen
sind.24 Werden die entsprechenden Vorgaben nicht erfüllt, hat dies Konsequenzen in Bezug auf
die Zulassung des Arzneimittels. Es fehlt daher das Tatbestandselement der Freiwilligkeit.
51.
Der Ausnahmegrund von Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ ist daher nicht anwendbar.
52.
Weiter macht die Antragstellerin integral das Vorliegen von Geschäftsgeheimnissen geltend.
Dabei argumentiert sie u.a., dass es sich bereits bei der Tatsache, dass sie ein
Zulassungsgesuch bei Swissmedic gestellt habe und in diesem Rahmen das „Formular
Herstellerangaben“ eingereicht habe, um ein Geschäftsgeheimnis handle. Die Antragstellerin
erklärt, dass mit den von Swissmedic vorgeschlagenen Einschwärzungen ein Rückschluss auf
die Zahl der Hersteller und deren Identität möglich sei. Es kämen nur sehr wenige Hersteller in
Frage, deren Arzneien den entsprechenden Wirkstoff enthielten.
53.
Swissmedic teilte der Antragstellerin im Schreiben vom 14. Mai 2012 mit, es sei der Auffassung,
dass Zugangsunterlagen zwar viele Personendaten und Geschäftsgeheimnisse enthalte, diese
aber nicht insgesamt dem Zugang der Öffentlichkeit entzogen werden könnten. Vielmehr seien
diese im Rahmen der Verhältnismässigkeit nach einer Einzelfallabwägung offen zu legen. In
einer zugestellten Kopie hat Swissmedic denn auch dargelegt, welche Informationen es
offenlegen bzw. einschwärzen will. Zusammen mit der Stellungnahme an den Beauftragten hat
Swissmedic eine Kopie dieses Vorschlages dem Beauftragten eingereicht.
54.
Im Rahmen der ergänzenden Stellungnahmen nach Art.12b Abs.1 Bst.a VBGÖ an den
Beauftragten hat Swissmedic bei der Rubrik „Grund der Einreichung“ zusätzlich das Datum auf
der Seite 2 eingeschwärzt. Auch hat es erläutert, dass mit dieser und den bereits vorgenommen
Schwärzungen in dieser Konstellation keine Rückschlüsse möglich seien, die einen
Konkurrenzvorteil bringen könnten.
55.
Gestützt auf den Ausnahmetatbestand nach Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ will Swissmedic den
Zugang verweigern zu folgenden Informationen:
-
Eingangsstempel
-
Erledigungstempel
-
Primärbehältnisse

24 Vgl. dazu Urteil des BVGer A-2424/2013 vom 9. Dezember 2013 E. 8.3.




10/13

-
Gesuchs-ID
- Rubrik „Grund der Einreichung“ (S. 2): Datum, Kästchen Neuanmeldung und Kästchen
Änderungen sowie Balken geänderte Positionen sowie Datum der Einreichung
- Rubrik „Wirkstoff(e) Hersteller (nicht Vertriebsfirma/Lieferant)“: Bei den Wirkstoffen die
Erkennungsnummer, die Angaben zu den Herstellern sowie die Kästchen
- „Rubrik „Verarbeitung (galenische Produktion)“: Verarbeitungsschritte Kästchen Dosierung
und Schritte und die Angaben zu Herstellern
- „Rubrik „Verpacken“: Verarbeitungsschritte Kästchen Dosierungen und Schritte und die
Angaben zu Herstellern
- „Rubrik „Qualitätskontrolle“: Verarbeitungsschritte Kästchen Dosierungen und Schritte und die
Angaben zu Herstellern
-
Angaben zu Aussteller des Chargenzertifikates
-
Datum der Unterzeichnung des Formulars Herstellerangaben.
56.
Nach Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ wird der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt,
aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung Berufs-, Geschäfts- oder
Fabrikationsgeheimnisse offenbart werden. Bei den Geheimnissen handelt es sich daher nicht
um alle Geschäftsinformationen, über welche die Verwaltung verfügt, sondern nur um
wesentliche Daten, deren Kenntnisnahme durch die Konkurrenz Marktverzerrungen bewirken
bzw. dazu führen würde, dass dem betroffenen Unternehmen ein Wettbewerbsvorteil
genommen wird.25 Fraglich ist daher, ob tatsächlich solche Geschäftsgeheimnisse vorliegen.
Ein Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnis wird nur bejaht, wenn kumulativ folgende
Tatbestandsvoraussetzungen erfüllt sind: Erstens es besteht eine Beziehung der Information
zum Unternehmen. Zweites die Information ist relativ unbekannt. Drittens der Geheimnisherr hat
einen Geheimhaltungswillen (subjektives Geheimhaltungsinteresse) und viertens es liegt ein
berechtigtes Geheimhaltungsinteresse vor (objektives Geheimhaltungsinteresse).26
57.
Zulassungsunterlagen können, müssen aber nicht in jedem Fall Geschäftsgeheimnisse
enthalten. Entscheidend ist in diesem Zusammenhang zunächst, ob die Informationen auf dem
„Formular Herstellerangaben“ öffentlich bekannt sind oder nicht.
58.
Das „Formular Herstellerangaben“ steht auf der Website von Swissmedic zur Verfügung.27 Die
Arzneimittel-Fachinformation und die Arzneimittel-Patienteninformation sind ebenfalls auf der
Website von Swissmedic unter der Rubrik „Arzneimittel, Arzneimittelinformationen“ öffentlich
zugänglich.28 Auch sind diese Informationen beim Kauf des entsprechenden Medikamentes auf
den Beipackzettel einsehbar und können auch auf der Website von Swissmedic29 auf der
Suchplattform Fach- und Patienteninformationen der zugelassenen Humanarzneimittel
abgerufen werden. Schliessich sind diese Informationen im Arzneimittel-Kompendium online
einsehbar.30

25 Urteil des BVGer A-2434/2013 vom 9. Dezember 2013 E. 8.2 m.w.H.
26 Bundesamt für Justiz und Eidg. Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter, Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips in der
Bundesverwaltung: Häufig gestellte Fragen, 7. August 2013, Ziffer 5.2.1.
27 Vgl. FN 3.
28 https://www.swissmedic.ch/arzneimittel/00156/00221/index.html?lang=de (zuletzt besucht am 2.4.2014).
29 www.swissmedicinfo.ch/ (zuletzt besucht am 2.4.2014).
30 http://www.kompendium.ch/default/Desktop/de?start=1 (zuletzt besucht am 2.4.2014).




11/13

59.
Zugelassene Verfahren und Wirkstoffe sind auf der Website von Swissmedic31 veröffentlicht
wie auch die zugelassenen Arzneimittel mit neuen Wirkstoffen.32 Alle fraglichen Informationen
können zudem mit der Suchmaske auf der Website von Swissmedic in Erfahrung gebracht
werden.
60.
Somit sind alle Informationen, zu welchen Swissmedic den Zugang gewähren möchte,
offenkundig: Für diese im Internet ohne grossen Aufwand zugänglichen Informationen gilt der
Anspruch bereits gemäss Art. 6 Abs. 3 BGÖ als erfüllt. Deshalb fehlt für diese
Geschäftsinformationen das konstituierende Tatbestandselement der relativ unbekannten
Tatsache. Diese Unternehmensinformationen haben keinen Geheimnischarakter, weshalb der
Beauftragte die Einschätzung von Swissmedic stützt.
61.
Der Ausnahmegrund von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ ist daher für die von Swissmedic nicht
eingeschwärzten Informationen nicht anwendbar, da sie öffentlich zugänglich sind. Das
Verhältnismässigkeitsprinzip wurde nicht verletzt.
62.
Bei den Informationen, für welche Swissmedic das Vorliegen von Geschäftsgeheimnissen
bejaht (Ziffer 55) und somit die Zugangsgewährung verweigert, handelt es sich um Tatsachen,
die nicht offenkundig sind und die auch von der Antragstellerin geheim gehalten werden wollen.
Zudem ist eine Wettbewerbssituation vorhanden und es kann nicht ausgeschlossen werden,
dass mit der Zugänglichkeit dieser Geschäftsinformationen es nicht zu einer
Wettbewerbsverzerrung kommen könnte. Daher ist das private Interesse an der Geheimhaltung
höher zu gewichten als das öffentliche Interesse am Zugang.
63.
In seiner ergänzenden Stellungnahme vom 10. März 2014 beantragte Swissmedic die
vollständige Schwärzung der Rubrik „Grund der Einreichung“, sofern aus der Sicht des
Beauftragten damit dem Verhältnismässigkeitsprinzip besser Rechnung getragen werde und
einer Einigung förderlich sei. Im Bezug auf die Informationen in der Rubrik „Grund der
Einreichung“ ist aus der Sicht des Beauftragten keine gänzliche Einschwärzung notwendig, da
Swissmedic dargelegt hat, dass in der vorliegenden Konstellation kein Rückschluss möglich ist,
der zu einem wirtschaftlichen Nachteil der angehörten Antragstellerin führen würde. Betreffend
die vollständige Rubrik „Grund der Einreichung“ ist der Nachweis der Antragstellerin, wonach
die Offenlegung der Informationen eine Wettbewerbsverzerrung bewirken würde, als nicht
genügend zu betrachten. Deshalb sind diesbezüglich nur die in Ziffer 55 aufgeführten
Informationen einzuschwärzen.
64.
Zusammenfassend kommt der Beauftragte daher zum Schluss, dass Swissmedic für die
Geschäftsinformationen gemäss Ziffer 55 den Ausnahmegrund von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ
genügend nachgewiesen hat.
65.
Zu prüfen bleibt, ob betreffend die noch verbleibenden Daten der Schutz von Personendaten
nach Art. 9 BGÖ dem Zugang zu amtlichen Dokumenten nach Art. 6 BGÖ vorgeht.
66.
Der Begriff „Personendaten“ nach Art. 9 BGÖ entspricht dem Begriff, wie er in Art. 3 Bst. a des
Bundesgesetzes über den Datenschutz (DSG; SR 235.1) definiert wird. Personendaten sind
demnach alle Angaben, die sich auf eine bestimmte oder bestimmbare natürliche oder
juristische Person beziehen; mitunter also nicht nur auf Namen des Unternehmens, sondern auf
alle Angaben, aufgrund derer das Unternehmen bestimmt werden kann.


31 https://www.swissmedic.ch/arzneimittel/00156/00221/00222/00223/00232/index.html?lang=de (zuletzt besucht am
2.4.2014).
32 https://www.swissmedic.ch/zulassungen/00153/00189/00200/index.html?lang=de (zuletzt besucht am 2.4.2014).




12/13

67.
Art. 9 Abs. 1 BGÖ zufolge sind amtliche Dokumente, welche Personendaten enthalten, nach
Möglichkeit vor der Einsichtnahme zu anonymisieren. Die Anonymisierungspflicht ist dabei nicht
als absolute, sondern bloss als relative Pflicht zu verstehen.33 Eine Anonymisierung ist nicht
möglich, wenn die antragstellende Person gerade die Offenlegung von Personendaten Dritter
verlangt.
68.
Die Gesuchstellerin will die Einsicht in die Zugangsunterlagen zu zwei bestimmten Arzneimitteln
der Antragstellerin. Da, wie bereits bei der Prüfung nach Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ dargelegt,
sowohl Produkt, Hersteller und Wirkstoff sowie die übrigen Daten gemäss Ziffer 61 öffentlich
zugänglich sind, erübrigt sich hierzu auch eine Interessenabwägung nach
datenschutzrechtlichen Vorgaben gemäss Art. 9 Abs. 2 BGÖ.
69.
Swissmedic hat die Koordinaten der Kontaktperson der Antragstellerin auf Seite 2, die zwei
Unterschriften sowie die Koordinaten zweier Personen auf der letzten Seite anonymisiert. Es ist
für den Beauftragten kein öffentliches Interesse ersichtlich, wonach die Anonymisierungspflicht
nach Art. 9 Abs. 1 BGÖ für diese Daten zu durchbrechen wäre, weshalb er die
Anonymisierungen von Swissmedic stützt.
70.
Die Personendaten der Mitarbeiter der Unternehmung (Koordinaten der Kontaktperson auf
Seite 2) sowie die Unterschriften und Koordinaten zweier Personen auf der letzten Seite des
„Formulars Herstellerangaben“ sind zu anonymisieren.
71.
Swissmedic hat den Zugang zum „Formular Herstellerangaben“ gegenüber der
Zugangsgesuchstellerin aufgeschoben, was an sich richtig ist, da infolge des eingereichten
Schlichtungsantrages die Rechtslage noch ungeklärt ist. Allerdings unterliess es Swissmedic,
der Zugangsgesuchstellerin nach dem erfolgten Anhörungsverfahren der Antragstellerin
(betroffene Drittperson) eine Stellungnahme nach Art. 12 Abs. 4 BGÖ zukommen zu lassen.
72.
Nach Art. 12 Abs. 3 BGÖ wird der Zugang zu amtlichen Dokumenten, welche Personendaten
enthalten, solange von der Behörde aufgeschoben, bis die Rechtslage geklärt ist. In
verfahrensrechtlicher Hinsicht geht der Schutz der Daten der angehörten Drittperson
(Antragstellerin) sehr weit. Art. 12 Abs. 3 BGÖ bedeutet, dass der Zugang zum amtlichen
Dokument definitiv erst gewährt wird, wenn eine Einigung vorliegt, nach einer Empfehlung des
Beauftragten keine Verfügung verlangt wird, eine rechtskräftige Verfügung nach Art. 15 BGÖ
oder ein rechtskräftiges Urteil vorliegt oder allenfalls die Voraussetzungen einer aktiven
Behördeninformation gegeben sind.34 Der Aufschub des Zugangs zum verlangten Dokument
gemäss Art. 12 Abs. 3 BGÖ bedeutet aber nicht, dass damit gleichzeitig die Verfahrensrechte
der Zugangsgesuchstellerin aufgeschoben werden. Unabhängig vom Aufschub des Zugangs zu
amtlichen Dokumenten ist der Zugangsgesuchstellerin ebenfalls eine Stellungnahme nach
Art. 12 Abs. 4 BGÖ zu übermitteln. Darin ist das Ergebnis der erfolgten Anhörung sowie die
abschliessende Position der Behörde in diesem Stadium des Verfahrens zu eröffnen, damit
auch diese die Möglichkeit hat, ihrerseits einen Schlichtungsantrag nach
Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGÖ zu stellen. Je nach Einschätzung der Anhörung und der
Stellungnahme nach Art. 11 Abs. 2 BGÖ kann es sein, dass die Zugangsgesuchstellerin bloss
teilweise oder nicht mit der Position von Swissmedic einverstanden ist.
73.
Allgemein empfiehlt daher der Beauftragte den Behörden, die Stellungnahme nach Art. 11 Abs.
2 BGÖ an die angehörte Person (Abschluss des Anhörungsverfahrens) und die Stellungnahme
nach Art. 12 Abs. 4 BGÖ (Abschluss des Zugangsgesuchsverfahrens) an die gesuchstellende

33 Vgl. dazu insb. EDÖB Empfehlung vom 12. November 2012: EFK/Prüfbericht Immobilien, Ziff. 40; siehe zur
Anonymisierungspflicht auch ALEXANDRE FÜCKIGER, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 9,
RZ 20 ff.
34 Vgl. dazu ISABELLE HÄNER, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 12, RZ 23.




13/13

Person gleichzeitig bzw. zeitnah zuzustellen.35 Es gilt zu beachten, dass sich beide Arten von
Stellungnahmen im Verfahren auf Zugang zum amtlichen Dokument mit demselben
Verfahrensgegenstand befassen.
74.
Aufgrund der obigen Erwägungen wird die vorliegende Empfehlung sowohl der Antragstellerin
als auch der Zugangsgesuchstellerin eröffnet.
III.
Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragte:
75.
Das Begehren der Antragstellerin auf „Ausladung“ der Gesuchstellerin im hängigen Verfahren
auf Zugang zu amtlichen Dokumenten wird abgewiesen.
76.
Swissmedic hält an der teilweisen Zugangsverweigerung zum „Formular Herstellerangaben“
entsprechend dem der Antragstellerin zugestellten Einschwärzungsvorschlag fest. Zusätzlich
schwärzt Swissmedic das Datum auf Seite 2 in der Rubrik „Grund der Einreichung ein.
77.
Die Antragstellerin und die Zugangsgesuchstellerin können innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt
dieser Empfehlung bei Swissmedic den Erlass einer Verfügung nach Art. 5 VwVG des
Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021) verlangen
(Art. 15 Abs. 1 BGÖ).
78.
Swissmedic erlässt eine Verfügung nach Art. 5 VwVG innert 20 Tagen seit Eingang eines
Gesuches nach Ziffer 77 (Art. 15 Abs. 1 und 3 BGÖ).
79.
Im Übrigen erlässt Swissmedic innert 20 Tagen nach Empfang dieser Empfehlung eine
Verfügung nach Art. 5 VwVG, wenn es mit der Empfehlung nicht einverstanden ist
(Art. 15 Abs. 2 und 3 BGÖ).
80.
Gegen die Verfügung von Swissmedic kann die Antragstellerin und die Zugangsgesuchstellerin
beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde führen (Art. 16 BGÖ).
81.
Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am
Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name der Antragstellerin, der
Zugangsgesuchstellerin sowie der Rechtsvertreter anonymisiert (Art. 13 Abs. 3 VBGÖ).
82.
Die Empfehlung wird eröffnet:
-
X.___
(Antragstellerin)
vertreten durch A.___

-
Swissmedic
3003 Bern

-
Y.___
(Zugangsgesuchstellerin)
vertreten durch B.___

Jean-Philippe Walter

35 Für die Vereinigung der Schlichtungsanträge von Zugangsgesuchsteller und Antragsteller vgl. EDÖB Empfehlung vom 9.
August 2012: Bundesamt für Wohnungswesen BWO / Verkauf SWAG.