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Empfehlung vom 22. September 2006: Bundesstrafgericht / EvaluationsberichtAnwendbarkeit BGÖ - Auskunfts- und Einsichtsrechte (Art. 20 BGÖ) - Zugang zu Evaluationsberichten (Art. 8 Abs. 5 BGÖ)PDF87.05 kB22. September 2006
Öffentlichkeitsprinzip


Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter
EDÖB




Feldeggweg 1, 3003 Bern
Tel. 031 322 43 95, Fax 031 325 99 96
www.edoeb.admin.ch



Bern, den 22. September 2006





Empfehlung



gemäss

Art. 14 des
Bundesgesetzes über das
Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung
vom 17. Dezember 2004



zum Schlichtungsantrag von


X
(Antragstellerin)


gegen


Schweizerisches Bundesstrafgericht, Bellinzona






I. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:

1. Die Beschwerdekammer des Bundesstrafgerichts hat am 17. Juli 2006 in einer
Medienmitteilung darüber informiert, dass sie ihren „Bericht zu den Vorwürfen betreffend die
geringe Anzahl der von der Bundesanwaltschaft erhobenen Anklagen“ abgeschlossen hat. In
der kurzen Medienmitteilung heisst es unter anderem, dass der Bericht „die aufgrund der
getroffenen Abklärungen dafür massgeblichen Gründe“ aufzeigt und sämtlichen Behörden
zugestellt wurde, die für die Bereinigung der Situation zuständig sind. Am Ende der
Medienmitteilung wird darauf hingewiesen, dass weitere Auskünfte zum Bericht seitens der
Beschwerdekammer nicht erteilt werden.






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2. Die Antragstellerin bittet das Generalsekretariat des Bundesstrafgerichts am 17. Juli 2006
(Tag der Publikation der Pressemitteilung) „mündlich um genauere Auskunft über den Inhalt
des Berichts“ (Zitat aus dem Zugangsgesuch, Beilage zum Schlichtungsantrag vom 13.
August 2006 an den Beauftragten, s. unten Ziffer 5). Das Generalsekretariat antwortet darauf,
dass keine Angaben gemacht werden, „die über den kurzen Inhalt des Communiqués“ (Zitat
Schlichtungsantrag) hinausgehen.

3. Am gleichen Tag richtet die Antragstellerin eine E-Mail an das Generalsekretariat des
Bundesstrafgerichts mit der Bitte, ihr Einblick in den Bericht zu gewähren, da die Erkenntnisse
der Beschwerdekammer „von einem eminenten öffentlichen Interesse“ (Zitat Zugangsgesuch)
sind. Die Antragstellerin verweist in ihrer E-Mail auch auf das am 1. Juli 2006 in Kraft
getretene Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz,
BGÖ, SR 152.3) und beruft sich insbesondere auf Art. 8 Abs. 5 BGÖ, gemäss dem der
Zugang zu Berichten über die Evaluation der Leistungsfähigkeit der Bundesverwaltung und
die Wirksamkeit ihrer Massnahmen gewährleistet ist.

4. Das Generalsekretariat des Bundesgerichts teilt der Antragstellerin umgehend per E-Mail mit,
dass sie auf ihre „Anfrage betreffend Einsicht in den Bericht (…) zu gegebener Zeit eine
Antwort erhalten“ wird.

5. Die Antragstellerin hat mit Schreiben vom 13. August 2006 beim Eidg. Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragten (der Beauftragte) einen Schlichtungsantrag nach Art. 13 BGÖ
eingereicht (eingegangen am 15. August 2006). Die Antragstellerin führt an, dass das
Bundesstrafgericht die im Öffentlichkeitsgesetz vorgesehene Frist von 20 Tagen zur
Stellungnahme unbenutzt hat verstreichen lassen, und dass Art. 8 Abs. 5 BGÖ den Zugang zu
Berichten über die Evaluation der Leistungsfähigkeit der Bundesverwaltung und die
Wirksamkeit ihrer Massnahmen gewährleist.

6. Am 17. August 2006 informiert der Beauftragte das Bundesstrafgericht über den
Schlichtungsantrag und fordert von ihm die Zustellung des „Berichts zu den Vorwürfen
betreffend die geringe Anzahl der von Bundesanwaltschaft erhobenen Anklagen“ und eine
schriftliche Begründung, weshalb das Bundesstrafgericht der Gesuchstellerin den Zugang
zum Bericht verweigert hat.

7. Mit Schreiben vom 21. August 2006 teilt das Bundesstrafgericht dem Beauftragten Folgendes
mit:
J
Das Bundesstrafgericht vertritt die Ansicht, dass der Bericht keinen administrativen
Charakter aufweist („questo rapporto non sia di carattere amministrativo“) und somit das
Öffentlichkeitsgesetz nicht anwendbar ist.
J
Das Reglement vom 20. Juni 2006 des Bundesstrafgerichts (Inkrafttreten am 1. Januar
2007) sieht vor, dass kein Schlichtungsverfahren durch den Beauftragten durchgeführt
wird und dass bis zu seinem Inkrafttreten Art. 18 des Reglements über die Archivierung
beim Bundesstrafgericht (SR 152.12) analog zur Anwendung gelangt.
J
Das Bundesstrafgericht erachtet daher den Beauftragten in dieser Angelegenheit als nicht
zuständig.
J
Das Bundesstrafgericht hat die Antragstellerin mehrmals mündlich auf diese Sachlage
aufmerksam gemacht und aufgefordert, ein formelles, schriftliches Gesuch einzureichen.







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8. In Telefongesprächen, die der Beauftragte am 21. August 2006 und 8. September 2006 mit
dem Bundesstrafgericht geführt hat, hielt letzteres an seiner Haltung (oben Ziffer 7) fest und
bekräftigte, dass es stets die Absicht des Bundesstrafgerichts gewesen ist, das
Schlichtungsverfahren durch den Beauftragten auszuschliessen. Im Anschluss an das
Telefonat vom 8. September 2006 stellt das Bundesstrafgericht dem Beauftragten das auf den
1. Januar 2007 in Kraft tretende Reglement über das Bundesstrafgericht per E-Mail zu, das
namentlich den Ausschluss des Schlichtungsverfahrens durch den Beauftragten vorsieht.


II. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:


A. Schlichtungsverfahren gemäss Art. 14 BGÖ

1. Gemäss Art. 13 BGÖ kann eine Person einen Schlichtungsantrag beim Beauftragten
einreichen, wenn die Behörde den Zugang zu amtlichen Dokumenten einschränkt, aufschiebt
oder verweigert, oder wenn die Behörde innert der vom Gesetz vorgeschriebenen Frist keine
Stellungnahme abgibt.

Der Beauftragte wird nicht von Amtes wegen, sondern nur auf Grund eines schriftlichen
Schlichtungsantrages tätig (BBl 2003 2023). Berechtigt, einen Schlichtungsantrag
einzureichen, ist jede Person, die an einem Gesuchsverfahren um Zugang zu amtlichen
Dokumenten teilgenommen hat. Für den Schlichtungsantrag genügt einfache Schriftlichkeit.
Aus dem Begehren muss hervorgehen, dass sich der Beauftragte mit der Sache befassen
soll. Der Schlichtungsantrag muss innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme oder
nach Ablauf der der Behörde für die Stellungnahme zur Verfügung stehenden Frist schriftlich
eingereicht werden.

2. Die Antragstellerin hat ein Zugangsgesuch nach Art. 6 BGÖ beim Bundesstrafgericht
eingereicht und innert der vom Gesetz vorgeschriebenen Frist keine Stellungnahme erhalten.
Als Teilnehmerin an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren ist sie zur Einreichung eines
Schlichtungsantrags berechtigt. Der Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfache
Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Ablauf der der Behörde für die
Stellungnahme zur Verfügung stehenden Frist) beim Beauftragten eingereicht.

3. Im Rahmen des Schlichtungsverfahrens werden beide Seiten angehört und es kommt
idealtypisch zu einer gegenseitigen Annäherung der Positionen. Das Anhörungsverfahren
kann auf schriftlichem Weg oder konferenziell unter Leitung des Beauftragten stattfinden. Die
Festlegung des Verfahrens im Einzelnen obliegt alleine dem Beauftragten (BBl 2003 2024).

4. Aus dem Schlichtungsantrag der Antragstellerin geht klar hervor, dass sie Zugang zum
Bericht haben möchte. Währenddessen beharrt das Bundesstrafgericht auf der Position, dass
der Beauftragte in der vorliegenden Angelegenheit nicht zuständig ist und die Erstellung des
besagten Berichts nicht als Teil der administrativen Aufgabenerfüllung zu bewerten ist.

Der Beauftragte gelangt im Rahmen der Abklärungen zum Schluss, dass eine Schlichtung
aufgrund der unvereinbaren Positionen aussichtslos ist. Gemäss Art. 14 BGÖ ist der
Beauftragte somit gehalten, aufgrund seiner Einschätzung und Beurteilung der Angelegenheit
eine Empfehlung abzugeben.







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5. In Fällen, in denen nicht bereits von Beginn weg zweifelsfrei feststeht, dass das
Öffentlichkeitsprinzip nicht zur Anwendung gelangt, tritt der Beauftragte auf jeden form- und
fristgerecht eingereichten Schlichtungsantrag ein und prüft, ob die Bearbeitung des
Zugangsgesuchs durch die Behörde angemessen und rechtmässig erfolgt ist (Art. 12 der
Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung VBGÖ, SR 152.31).

6. Die Konzeption des Öffentlichkeitsgesetzes sieht vor, dass das Schlichtungsverfahren
zwingend durchlaufen werden muss, bevor eine Person, welcher der Zugang verweigert
worden ist, von der zuständigen Behörde eine Verfügung erwirken und diese in der Folge vor
einer gerichtlichen Instanz anfechten kann. Tritt der Beauftragte in Fällen, in denen streitig ist,
ob das Öffentlichkeitsgesetz überhaupt zur Anwendung gelangt, nicht auf einen
Schlichtungsantrag ein, so verweigert er der antragstellenden Person die Ausübung der ihr
nach Öffentlichkeitsgesetz zustehenden Rechte (insbes. Art. 15f. BGÖ) und damit letztlich
auch das rechtliche Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV).


B. Anwendung des Öffentlichkeitsprinzips durch das Bundesstrafgericht

1. Der Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes umfasst die Bundesverwaltung, die
Parlamentsdienste und Personen des öffentlichen oder privaten Rechts, die nicht der
Bundesverwaltung angehören, soweit sie Erlasse oder erstinstanzlich Verfügungen im Sinn
von Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren
(Verwaltungsverfahrensgesetz, SR 172.021) erlassen (Art. 2 BGÖ).

2. Das Bundesgesetz über das Bundesstrafgericht (Strafgerichtsgesetz SGG, SR 173.71) wurde
auf Inkrafttreten des Öffentlichkeitsgesetzes folgendermassen ergänzt:

Art. 25a Grundsatz der Öffentlichkeit
1 Das Öffentlichkeitsgesetz vom 17. Dezember 2004 gilt sinngemäss für das
Bundesstrafgericht, soweit dieses administrative Aufgaben erfüllt.
2 Das Bundesstrafgericht bezeichnet ein Beschwerdeorgan, das über Beschwerden gegen
seine Verfügungen betreffend den Zugang zu amtlichen Dokumenten entscheidet. Es
kann vorsehen, dass kein Schlichtungsverfahren durchgeführt wird; in diesem Fall gilt
seine Stellungnahme zu einem Gesuch um Zugang zu amtlichen Dokumenten als
beschwerdefähige Verfügung.

Das Öffentlichkeitsgesetz findet auf die Bundesstrafgerichte sinngemäss Anwendung. So hat
der Gesetzgeber entschieden, dass die Verwaltungstätigkeit der Bundesgerichte
(Justizverwaltung) ebenfalls dem Öffentlichkeitsprinzip unterstellt ist. Ausgenommen bleiben
davon aber amtliche Dokumente, welche die Rechtsprechung betreffen.

Aufgrund der besonderen Stellung der Bundesgerichte hat der Gesetzgeber in Bezug auf das
Schlichtungsverfahren eine Ausschlussmöglichkeit und in Bezug auf Streitfälle eine vom
Öffentlichkeitsgesetz abweichende Regelung vorgesehen.

Mit Inkrafttreten der neuen Bundesrechtspflegegesetze auf den 1. Januar 2007 wird die
Bestimmung erneut eine Anpassung erfahren. Künftig ist das Bundesgericht
Beschwerdeorgan für Verfügungen des Bundesstrafgerichts. Konsequenterweise entfällt
damit der erste Satz des aktuellen Absatzes 2. Im Übrigen erfährt der Wortlaut der
Bestimmung keine Änderung.






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C. Administrative Aufgabenerfüllung

1. Das Öffentlichkeitsprinzip findet nur Anwendung, soweit das Bundesstrafgericht administrative
Aufgaben erfüllt (Art. 25a SGG). Nicht dem Öffentlichkeitsprinzip unterworfen sind demnach
amtliche Dokumente wie Akten aus einem Strafverfahren und Urteile des Gerichts. Zentral im
vorliegenden Schlichtungsverfahren ist daher die Beurteilung der Frage, ob der besagte
Bericht dem Bereich der administrativen Aufgabenerfüllung oder der Rechtsprechung des
Bundesstrafgerichts zuzuordnen ist.

2. Das Bundesstrafgericht vertritt die Meinung, dass es sich beim Bericht um ein Dokument aus
dem Bereich seiner Aufsichtstätigkeit über die Bundesanwaltschaft handelt und verweist in
diesem Zusammenhang auf Art. 28 SGG. Diese Bestimmung regelt die Zuständigkeit der
Beschwerdekammer. Sie entscheidet u.a. über Beschwerden gegen Amtshandlungen oder
Säumnis des Bundesanwalts und der eidgenössischen Untersuchungsrichter in
Bundesstrafsachen (Art. 28 Bst. a SGG). Die Beschwerdekammer ist demnach
Aufsichtsorgan über die Bundesanwaltschaft.

3. Da der Beauftragte vom Bundesstrafgericht keine weiteren Ausführungen zum Bericht
erhalten hat, muss er eine Einschätzung aufgrund der wenigen ihm zur Verfügung stehenden
Informationen vornehmen.

4. Das besagte Dokument trägt den Titel „Bericht zu den Vorwürfen betreffend die geringe
Anzahl der von der Bundesanwaltschaft erhobenen Anklagen“. Gemäss Medienmitteilung
stellt das Bundesstrafgericht im Bericht fest, „dass die heutige Situation unbefriedigend ist und
(es) zeigt die aufgrund der getroffenen Abklärungen dafür massgeblichen Gründe auf“.

Für den Beauftragten weist die Bezeichnung „Bericht“ sowie der Titel als Ganzes darauf hin,
dass sich der Inhalt des Dokuments nicht in erster Linie auf einzelne Gerichtsverfahren
bezieht, sondern sich grundsätzlich mit der Tätigkeit der Bundesanwaltschaft im
Zusammenhang mit den von ihr erhobenen Anklagen auseinandersetzt. Denkbar ist, dass der
Bericht auch Informationen und Ausführungen enthält, die nicht in einem direkten
Zusammenhang mit gerichtlichen Verfahren stehen.

5. Alleine der Systematik des Strafgerichtsgesetzes folgend muss festgehalten werden, dass Art.
28 nicht in den Bereich der Organisation und Verwaltung des Gerichts (Art. 13 – 25 SGG),
sondern ins Kapitel „Zuständigkeiten und Verfahren“ fällt und somit in einen Bereich, der die
Rechtsprechung durch das Gericht regelt.

Selbst wenn die Beschwerdekammer als Rechtsprechungsbehörde den Bericht verfasst hat,
bedeutet dies nicht, dass alle der von ihr erstellten Dokumente nie dem Öffentlichkeitsprinzip
unterliegen. Bei der Beantwortung der Frage der Zugänglichkeit muss einzig darauf abgestellt
werden, ob ein Dokument, welches das Gericht verfasst hat, im Einzelfall administrativer oder
gerichtlicher Natur ist.

6. Ebenso wenig ist die Tatsache ausschlaggebend, dass das Bundesstrafgericht den besagten
Bericht als (gesetzliches) Aufsichtsorgan über die Bundesanwaltschaft erstellt hat. Vielmehr
sind zwei Anwendungsfälle von Aufsichtstätigkeiten auseinander zu halten: Einerseits die
Aufsicht des Gerichts über die Verwaltung einer bestimmten Institution und anderseits die
Aufsichtstätigkeit des Gerichts in den Belangen der Rechtsprechung.

7. In den auf den 1. Januar 2007 in Kraft tretenden Gesetzen zu den neuen Bundesgerichten
(Totalrevision der Bundesrechtspflege, BBl 2001 4202) finden sich auch zwei Bestimmungen,






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die sich mit der Anwendung des Öffentlichkeitsprinzips im Bereich der Aufsichtstätigkeit des
Bundesgerichts1 und des Bundesverwaltungsgerichts2 befassen.

So sieht Art. 28 des künftigen Bundesgerichtsgesetzes (BGG) vor, dass das
Öffentlichkeitsprinzip zur Anwendung gelangt, soweit das Gericht administrative Aufgaben
oder Aufgaben im Zusammenhang mit der Aufsicht über das Bundesverwaltungsgericht und
das Bundesstrafgericht erfüllt.

Die in Art. 28 BGG angesprochene Aufsicht des Bundesgerichts meint also nicht die
gerichtliche Aufsicht im Einzelfall, sondern die allgemeine Aufsichtstätigkeit administrativer
Natur über die anderen Gerichte.

8. Der Beauftragte gelangt zum Schluss, dass für jeden konkreten Einzelfall neu geklärt werden
muss, welcher Natur die Aufsichtstätigkeit, die das Gericht ausübt, ist. Erst nach dieser
Bewertung kann beurteilt werden, ob das in Frage stehende Dokument dem
Öffentlichkeitsprinzip untersteht.

Ausschlaggebend ist letztlich das materielle Kriterium, ob das Gericht im Rahmen der
Aufgabenerfüllung eine administrative Tätigkeit ausübt. Unerheblich bleibt dabei, von wem
innerhalb des Gerichts diese Tätigkeit ausgeübt wird. Es kann sich dabei um
Sekretariatspersonal, Gerichtsschreiber oder sogar, wie im vorliegenden Fall, um die
Beschwerdekammer handeln.

9. Um diese Prüfung im Einzelfall vornehmen zu können, hat der Beauftragte beim
Bundesstrafgericht das Einsichtsrecht nach Art. 20 BGÖ geltend gemacht. Das Gericht ist
dieser Aufforderung nicht nachgekommen. Der Beauftragte hatte somit keine Möglichkeit, den
Bericht einzusehen und zu prüfen, ob der im Rahmen der Aufsichtstätigkeit erstellte Bericht
administrativer Natur ist und damit dem Öffentlichkeitsprinzip unterliegt. Deshalb muss auch
die Frage, ob der Bericht administrativer Natur ist, offen bleiben.

10. Ebenfalls offen muss die Frage bleiben, ob der Bericht ein Evaluationsdokument im Sinne von
Art. 8 Abs. 5 BGÖ darstellt. Diese Bestimmung garantiert einen absoluten Zugang zu
Berichten über die Evaluation der Leistungsfähigkeit der Bundesverwaltung (BBl 2003 2015).
Art. 8 Abs. 5 BGÖ gilt analog auch für Evaluationen der Leistungsfähigkeit des
Bundesstrafgerichts, soweit sie dessen Verwaltungstätigkeit betreffen. Explizit führt der
Bundesrat in seiner Botschaft zum Öffentlichkeitsgesetz denn auch aus, dass Evaluationen
administrativer Belange der Bundesgerichte dem Öffentlichkeitsprinzip unterstehen (BBl 2003
1985).

11. Der Beauftragte bedauert, dass er diese beiden Fragen nicht eingehender klären konnte. Das
Öffentlichkeitsgesetz gesteht dem Beauftragten im Rahmen des Schlichtungsverfahrens
umfassende Auskunfts- und Einsichtsrechte zu. „Eine Behörde ist verpflichtet, dem
Beauftragten alle erforderlichen Dokumente zur Verfügung zu stellen; sie kann sich dieser
Verpflichtung nicht unter Berufung auf die Vertraulichkeit oder die geheime Natur der
Informationen entziehen“ (Erläuterungen zur VBGÖ). Folgerichtig unterstehen der Beauftragte
und sein Sekretariat dem Amtsgeheimnis im gleichen Ausmass wie die Behörden, in deren
amtliche Dokumente sie Einsicht nehmen oder die ihnen Auskunft erteilen (Art. 20 BGÖ).

Der Gesetzgeber hat mit dem Erlass des Öffentlichkeitsgesetzes seinen klaren Willen zum
Ausdruck gebracht, dass die Bürgerin und der Bürger Zugang zu amtlichen Dokumenten

1 Art. 28 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG),
BBl 2005 4045
2 Art. 30 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht
(Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG), BBl 2005 4093






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erhalten sollen. Als eine Art Verbindungs- und Vermittlungsstelle hat er dem Beauftragten eine
wichtige Funktion mit entsprechenden Kompetenzen übertragen und ihm damit eine
fundamentale Rolle im Verfahren um den Zugang zu Dokumenten zugesprochen (BBl 2003
2029). Der Beauftragte kann diese Aufgabe nicht wahrnehmen, wenn ihm – trotz klarer
Gesetzgebung betreffend seiner Einsichts- und Auskunftsrechte (Art. 20 BGÖ) – keine
Einsicht in besagte Dokumente gewährt wird. Verweigern die dem Öffentlichkeitsprinzip
unterliegenden Bundesbehörden und Bundesgerichte dem Beauftragten sein Einsichtsrecht,
so bleibt letztlich das Öffentlichkeitsgesetz toter Buchstabe.


D. Durchführung des Schlichtungsverfahrens

1. Art. 25a SGG gibt dem Bundesstrafgericht die Möglichkeit vorzusehen, dass kein
Schlichtungsverfahren durchgeführt werden soll. In seinem Schreiben an den Beauftragten
führt das Bundesstrafgericht aus, dass das am 20. Juni 2006 erlassene Reglement über das
Bundesstrafgericht, das auf den 1. Januar 2007 in Kraft treten soll, das Schlichtungsverfahren
ausschliesst, und dass in der Übergangsphase bis zum 31. Dezember 2006 Art. 18 des
Reglements über die Archivierung beim Bundesstrafgericht (SR 152.12) analog angewendet
werden soll. Gemäss Ansicht des Bundesstrafgerichts ist der Beauftragte aus diesen Gründen
nicht zuständig, auf den Schlichtungsantrag der Antragstellerin einzutreten.

Im Folgenden gilt es zu prüfen, ob das Bundesstrafgericht das Schlichtungsverfahren
ausdrücklich und rechtsgültig ausgeschlossen hat.

2. Es steht ausser Frage, dass das Bundesstrafgericht entscheiden kann, dass kein
Schlichtungsverfahren durch den Beauftragten stattfinden soll. Allerdings enthält das geltende
Reglement vom 11. Februar 2004 für das Bundesstrafgericht (SR 173.710) keine
Bestimmung, welche die Anwendung des Öffentlichkeitsprinzips in der Justizverwaltung
regelt. Auch zum Schlichtungsverfahren äussert sich das aktuelle Reglement nicht3.

Es gilt festzuhalten, dass das neue, auf den 1. Januar 2007 in Kraft tretende Reglement für
das Bundesstrafgericht von der Durchführung eines Schlichtungsverfahrens absieht. Für die
Beurteilung des vorliegenden Falles ist das künftige Reglement unbeachtlich, denn „noch nicht
in Kraft stehendes Recht vermag nicht die Grundlage für ein staatliches Handeln abzugeben“
(BGE 89 I 472). Eine Vorwirkung von werdendem Recht ist einzig dann möglich und zulässig,
wenn besondere gesetzliche Vorschriften diese Möglichkeit explizit einräumen. Letzteres ist
vorliegend nicht der Fall.

3. Einziger Anknüpfungspunkt für die Beurteilung der Frage, ob ein Schlichtungsverfahren
durchgeführt wird, bleibt damit der Entscheid des Bundesstrafgerichts, als Übergangsregelung
Art. 18 des Archivierungsreglements analog anzuwenden. Diese Bestimmung besagt, dass
ein Entscheid des Generalsekretärs oder der Generalsekretärin über die Abweisung oder die
Beschränkung der Akteneinsicht innert 30 Tagen seit der Eröffnung bei der Gerichtsleitung
angefochten werden kann.


3 Anders das Reglement für das Schweizerische Bundesgericht (SR 173.111.1): Das Bundesgericht hat mit Blick
auf das Inkrafttreten des Öffentlichkeitsgesetzes bereits im Februar 2006 sein Reglement entsprechend
ergänzt. Ein neuer Art. 31bis mit dem Titel „Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung“ sieht vor, dass kein
Schlichtungsverfahren durchgeführt wird (Abs. 3).






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4. Das Bundesstrafgericht vertritt die Ansicht, dass mit Entscheid der analogen Anwendung von
Art. 18 des Archivierungsreglements grundsätzlich auch das Schlichtungsverfahren durch den
Beauftragten ausgeschlossen worden ist.

5. Dieser Haltung kann der Beauftragte aus folgenden Gründen nicht folgen:
J
Mit dem Entscheid, das Archivierungsreglement in der Übergangsphase bis Ende 2006
anzuwenden, ist das Bundesstrafgericht lediglich der Forderung von Art. 25a SGG
nachgekommen und hat das zuständige Beschwerdeorgan festgelegt.
J
Zum Ausschluss des Schlichtungsverfahrens äussert sich das Bundesstrafgericht nicht
explizit. Das Archivierungsreglement selber enthält keine Ausführungen über
Schlichtungsverfahren.
J
Das Schlichtungsverfahren und das sich daran anschliessende Verfahren zum Erlass
einer Verfügung bilden keine Einheit, sondern sind in der Konzeption des
Öffentlichkeitsgesetzes zwei eigenständige Verfahrensabschnitte (BBl 2003 2018).
J
Nach Art. 25a SGG kann das Bundesstrafgericht vorsehen, dass kein
Schlichtungsverfahren durchgeführt werden soll. Dabei handelt es sich um eine Kann-
Bestimmung. Macht das Bundesstrafgericht von dieser Möglichkeit ausdrücklich keinen
Gebrauch, hat dies zur Folge, dass das im Öffentlichkeitsgesetz vorgesehene
Schlichtungsverfahren zur Anwendung gelangt.

Gestützt auf die vorausgegangenen Ausführungen kommt der Beauftragte zum Schluss, dass
das Bundesstrafgericht das Schlichtungsverfahren nicht ausdrücklich ausgeschlossen hat. Der
Beauftragte erachtet sich als zuständig, in der vorliegenden Angelegenheit das
Schlichtungsverfahren durchzuführen.

6. Hinzu kommt, dass die Verfahrensvorschriften, die in der Übergangsphase im Falle eines
abgelehnten Zugangsgesuchs zur Anwendung gelangen, nicht in dem dafür erforderlichen
Erlass (Reglement für das Bundesstrafgericht) ergangen sind. Überdies hätte dieses
Reglement entsprechend den klaren Vorgaben des Bundesgesetzes über die Sammlungen
des Bundesrechts und das Bundesblatt (PublG, SR 170.512) in der Amtlichen Sammlung des
Bundesrechts veröffentlicht werden müssen, damit es überhaupt seine Rechtswirkungen
entfalten kann. Diese Kriterien sind nach Ansicht des Beauftragten durch das
Bundesstrafgericht nicht eingehalten worden.

Zudem ist es für den Beauftragten nicht nachvollziehbar, weshalb das Bundesstrafgericht
nicht rechtzeitig sein geltendes Reglement angepasst hat, zumal es kurz (d.h. 10 Tage) vor
Inkrafttreten des Öffentlichkeitsgesetzes sein künftiges (auf den 1. Januar 2007 in Kraft
tretendes) Reglement erlassen und darin eine entsprechende Bestimmung zum
„Öffentlichkeitsprinzip in Bezug auf die Justizverwaltung“ (Art. 18) vorgesehen hat.


E. Schriftlichkeit des Zugangsgesuchs

1. Das Bundesstrafgericht verlangt von den Gesuchstellenden, die Einsicht in ein amtliches
Dokument nehmen wollen, dass sie ein schriftliches Gesuch einreichen. Es stützt sich dabei
auf das Archivierungsreglement und auf das ab dem 1. Januar 2007 geltende Reglement für
das Bundesstrafgericht, die beide diese Formvorschrift vorsehen.

2. Gemäss Art. 10 Abs. 3 BGÖ muss ein Gesuch hinreichend genau formuliert sein. Die
Bestimmung sieht keine weiteren Formvorschriften vor, insbesondere legt sie nicht fest, dass






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ein Gesuch schriftlich eingereicht werden muss. Im Gegenteil: In der Botschaft des
Bundesrates zum Öffentlichkeitsgesetz heisst es dazu ausdrücklich, dass „Ein Gesuch (…)
formlos eingereicht werden (kann), das heisst, mündlich, durch Faxübermittlung, per E-Mail
oder aber auch auf schriftlichem Weg“ (BBl 2003 2019).

3. Das Bundesstrafgericht muss das Öffentlichkeitsgesetz sinngemäss anwenden. In welchen
Bereichen es notwendige Anpassungen vornehmen darf, hat der Gesetzgeber in Art. 25a
SGG normiert. Die Forderung, dass ein Zugangsgesuch in schriftlicher Form eingereicht
werden muss, gehört nicht dazu und stellt eine zusätzliche Zugangsvoraussetzung dar, die
das Öffentlichkeitsgesetz so nicht vorgesehen hat.

4. Der Beauftragte ist der Ansicht, dass die Forderung nach einer schriftlichen
Gesucheinreichung einen Verstoss gegen das Öffentlichkeitsgesetzes darstellt.

5. Überdies darf nicht ausser Acht gelassen werden, dass die Antragstellerin ihr Zugangsgesuch
zuerst per E-Mail beim Bundesstrafgericht eingereicht hat. Die E-Mail wurde an das für die
Gesuchseinreichung zuständige Generalsekretariat gesandt (analoge Anwendung von Art. 15
Archivierungsreglement).

Selbst wenn man den Überlegungen des Bundesstrafgerichts folgt und das
Archivierungsreglement analog anwendet, darf das Bundesstrafgericht an die Schriftlichkeit
eines Gesuchs keine über das Öffentlichkeitsgesetz hinausgehenden Ansprüche stellen. Das
Öffentlichkeitsgesetz anerkennt, dass Zugangsgesuche auch per E-Mail eingereicht werden
können. Demnach hätte das Bundesstrafgericht die E-Mail der Antragstellerin als schriftliches
Gesuch entgegennehmen und im Falle der Verweigerung des Zugangs eine Verfügung
erlassen müssen.


F.
Schlussfolgerungen

Gestützt auf die vorangegangenen Ausführungen ergeben sich für den Beauftragten folgende
Schlussfolgerungen:

1. Die Frage, ob der „Bericht zu den Vorwürfen betreffend die geringe Anzahl der von der
Bundesanwaltschaft erhobenen Anklagen“ dem Öffentlichkeitsprinzip unterliegt, muss
offen gelassen werden, weil das Bundesstrafgericht dem Beauftragten den Bericht nicht
zur Einsicht überlassen wollte.

2. Aus dem gleichen Grund muss der Beauftragte die Frage offen lassen, ob der Bericht als
Evaluationsdokument nach Art. 8 Abs. 5 BGÖ zu qualifizieren und demnach der Zugang
zu gewährleisten ist.

3. Das Bundesstrafgericht hat das Schlichtungsverfahren durch den Beauftragten nicht
rechtsgültig ausgeschlossen.

4. Das Verlangen eines schriftlichen Zugangsgesuchs stellt ein Verstoss gegen das
Öffentlichkeitsgesetz dar.

5. Obwohl aufgrund des verweigerten Einsichtsrechts keine abschliessende, materielle
Beurteilung des Schlichtungsgesuchs durchgeführt werden konnte, gelangt der






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Beauftragte zum Schluss, dass das Bundesstrafgericht der Antragstellerin die Einsicht in
den „Bericht zu den Vorwürfen betreffend die geringe Anzahl der von der
Bundesanwaltschaft erhobenen Anklagen“ verweigert hat, indem es weder auf ihr
schriftliches noch auf ihr mündliches Zugangsgesuch eingetreten ist. Bei analoger
Anwendung der Archivierungsverordnung hätte das Bundesstrafgericht eine Verfügung
zuhanden der Antragstellerin erlassen müssen, um dieser zumindest die Möglichkeit
einzuräumen, den Rechtsweg zu beschreiten.


III. Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte:

1. Nochmalige Prüfung des Zugangsgesuch zum „Bericht zu den Vorwürfen betreffend die
geringe Anzahl der von der Bundesanwaltschaft erhobenen Anklagen“
Das Bundesstrafgericht überprüft nochmals, ob der Antragstellerin der Zugang zum „Bericht
zu den Vorwürfen betreffend die geringe Anzahl der von der Bundesanwaltschaft erhobenen
Anklagen“ nach Öffentlichkeitsgesetz gewährt werden kann.
Im Falle einer Verweigerung oder Aufschiebung des Zugangs informiert das
Bundesstrafgericht die Antragstellerin schriftlich und begründet seine Stellungnahme
summarisch (Art. 12 Abs. 4 BGÖ).

2. Erlass einer Verfügung durch das Bundesstrafgericht
Das Bundesstrafgericht erlässt eine Verfügung nach Art. 5 des
Verwaltungsverfahrensgesetzes, wenn es in Abweichung dieser Empfehlung das
Zugangsgesuchs zum „Bericht zu den Vorwürfen betreffend die geringe Anzahl der von der
Bundesanwaltschaft erhobenen Anklagen“ nicht nochmals überprüft.
Das Bundesstrafgericht erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang dieser
Empfehlung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ).
Die Antragstellerin ihrerseits kann innerhalb von zehn Tagen nach Erhalt der Empfehlung den
Erlass einer Verfügung nach Artikel 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes verlangen (Art. 15
Abs. 1 BGÖ).

3. Veröffentlichung des Ausschlusses eines Schlichtungsverfahrens und des Beschwerdeorgans
Das Bundesstrafgericht veröffentlicht in einer allgemein zugänglichen Form (z.B. im Internet)
den Entscheid, welche Verfahrensvorschriften betreffend die Beurteilung von
Zugangsgesuchen nach dem Öffentlichkeitsgesetz in der Übergangsphase bis zum 31.
Dezember 2006 gelten.
Der Entscheid beantwortet die Frage nach dem Beschwerdeorgan im Sinne von Art. 25a SGG
und nach der Durchführung eines externen Schlichtungsverfahrens.

4. Mündlich eingereichte Zugangsgesuche
Behält das Bundesstrafgericht in der Übergangsphase den Ausschluss des
Schlichtungsverfahrens bei, so erlässt es auch bei einem mündlich eingereichten
Zugangsgesuch zu amtlichen Dokumenten eine Verfügung, sofern es den Zugang
aufschieben, beschränken
oder verweigern will.

5. Anpassung des Reglements vom 20. Juni 2006 für das Bundesstrafgericht
Das Bundesstrafgericht sieht davon ab, nur auf schriftlich eingereichte Zugangsgesuche eine
Verfügung zu erlassen, und passt sein auf den 1. Januar 2007 in Kraft tretendes Reglement
entsprechend an.






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6. Veröffentlichung der Empfehlung
Diese Empfehlung wird veröffentlicht (Art. 13 Abs. 3 VBGÖ). Zum Schutz der Personendaten
der am Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name der Antragstellerin anonymisiert.





Jean-Philippe Walter






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