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Empfehlung vom 6. Dezember 2012: EPA / Zusammenstellung über ausbezahlte Zulagen in die BundesverwaltungVorbehalt von Spezialbestimmungen (Art. 4 Bst. a BGÖ)PDF60.21 kB6. Dezember 2012
Öffentlichkeitsprinzip


Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter
EDÖB



Feldeggweg 1, 3003 Bern
Tel. 031 323 74 84, Fax 031 325 99 96
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Bern, 6. Dezember 2012



Empfehlung


gemäss Art. 14 des
Bundesgesetzes über das
Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung


zum Schlichtungsantrag von


X
(Antragsteller)



gegen



Eidgenössisches Personalamt EPA




I.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
1.
Der Antragsteller (Journalist) verlangte am 4. Mai 2012 beim Eidgenössischen Personalamt
(EPA) gestützt auf das Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung
(Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ, SR 152.3) Einsicht in „die vom EPA erarbeitete umfassende
Zusammenstellung sämtlicher in die Bundesverwaltung ausbezahlter Zulagen, die im
Tätigkeitsbericht 2011 der Finanzdelegation der eidgenössischen Räte erwähnt ist (S. 16)“.
2.
Mit E-Mail vom 7. Mai 2012 verweigerte das EPA den Zugang mit der Begründung, dass die
verlangten Informationen im Auftrag der Finanzdelegation (FinDel) erstellt worden und daher
Bestandteil der Kommissions- und Delegationsunterlagen der FinDel seien. Da das vom
Antragsteller verlangte Dokument eine wesentliche Grundlage für die Beratungen zum
Tätigkeitsbericht 2011 der FinDel bilde, falle dieses unter den Geltungsbereich von
Art. 47 Abs. 1 des Parlamentsgesetzes (ParlG, SR 152.3), worin statuiert werde, dass die
Beratungen der Kommissionen vertraulich seien. Ausserdem verweigerte das EPA den Zugang
mit der Begründung, dass der Tätigkeitsbericht 2011 der FinDel noch nicht fertig beraten und
verabschiedet sei und daher ein noch nicht gefällter Entscheid gemäss Art. 8 Abs. 2 BGÖ
vorliege. Zusätzlich führte das EPA mit E-Mail vom 9. Mai 2012 gegenüber dem Antragsteller
aus, dass der Verweigerungsgrund der Vertraulichkeit des Dokuments auch nach Abschluss




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des Prozesses bestehen bleibe. Der Entscheid, ob diese Klassifizierung nach Abschluss des
Prozesses aufgehoben werde, liege bei der FinDel und nicht beim EPA.
3.
Der Antragsteller reichte alsdann am 15. Mai 2012 beim Eidgenössischen Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) einen Schlichtungsantrag ein. Er machte geltend,
dass die Einsichtnahme in die zu beurteilenden Unterlagen die Vertraulichkeit der
Finanzdelegationssitzung in keiner Weise tangiere. Er verlange „keinerlei Auskünfte über das
Stimmverhalten oder Wortmeldungen der Delegationsmitglieder, ebenso wenig (…) welche
Themen diskutiert oder welche Beschlüsse gefasst wurden.“ Es gehe ihm um die Art und
Weise, wie Steuergelder verwendet werden. Er führte weiter aus, dass „ein Dokument, das
(ohne namentliche Nennung von Einzelpersonen) über das Lohnsystem der Bundesverwaltung
Auskunft gibt, keine Geheimsache“ sein dürfe. Sodann machte er geltend, dass die FinDel den
genannten Bericht bereits veröffentlicht und genehmigt habe. Der Bericht gehe anschliessend
an die Finanzkommissionen von National- und Ständerat, die davon Kenntnis nehmen würden.
Es sei somit „absolut nicht ersichtlich, inwiefern die in einem einzigen Satz erwähnte
Zusammenstellung eine wesentliche Grundlage für die Art und Weise darstellen“ solle, wie die
Finanzkommissionen vom Bericht Kenntnis nehmen würden.
4.
Um die Anwendbarkeit des Öffentlichkeitsgesetzes resp. den vom EPA vorgebrachten
Verweigerungsgrund gemäss Art. 4 Bst. a BGÖ i.V.m. Art. 47 Abs. 1 ParlG näher zu prüfen,
verlangte der Beauftragte vom EPA ein Dokument, welches aufzeigt, dass die FinDel dem EPA
im Jahre 2011 den ausdrücklichen schriftlichen Auftrag erteilt hatte, ihr die vom Gesuchsteller
verlangte Zusammenstellung der ausbezahlten Zulagen des Jahres 2011 zu liefern. Mit
Schreiben vom 16. Mai 2012 forderte er das EPA gleichzeitig auf, ihm die mit Zugangsgesuch
verlangten Dokumente zuzustellen.
5.
Auf dieses Ersuchen hin reichte das EPA mit E-Mail vom 16. Mai 2012 das Gesuch und den
entsprechenden Mailverkehr mit dem Antragsteller und die Ablehnung des Gesuches ein. Das
EPA wies darauf hin, dass die endgültige Version des gewünschten Dokumentes nicht mehr
beim EPA, sondern im Besitz der FinDel sei.
6.
Auf erneute Nachfrage des Beauftragten beim EPA vom 24. Juli 2012, ihm die mit
Zugangsgesuch vom 4. Mai 2012 erfragten Dokumente innert einer Frist von 10 Tagen
zuzustellen, reichte das EPA dem Beauftragten zusätzlich ein Schreiben der FinDel betreffend
Gesamtbeurteilung Ressourcen im Personalbereich und Revision der
Bundespersonalgesetzgebung vom 5. April 2011 sowie eine Übersicht über die im Jahr 2010 in
den Departementen ausbezahlten Zulagen vom 11. Juli 2011 ein.
7.
Weil das EPA auf zweimalige Anfrage hin nicht alle verlangten Dokumente herausgeben
konnte, wandte sich der Beauftragte mit Schreiben vom 26. September 2012 an das Sekretariat
der parlamentarischen Aufsicht über Finanzen und AlpTransit (SPFA). Er bat dieses, ihm ein
Dokument mit einem schriftlichen Auftrag oder eine Notiz zuzustellen, aus welcher hervorgeht,
dass die FinDel dem EPA den ausdrücklichen Auftrag für die Erstellung des vom Antragsteller
verlangten Dokumentes erteilt habe.
8.
Am 1. Oktober 2012 stellte das SPFA dem Beauftragten schliesslich die entsprechenden
Unterlagen zu.
9.
Auf die weitere ausführliche Argumentation des EPA sowie auf die eingereichten Unterlagen
wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen.





3/6

II.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
A.
Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
10.
Gemäss Art. 13 BGÖ kann eine Person einen Schlichtungsantrag beim Beauftragten
einreichen, wenn die Behörde den Zugang zu amtlichen Dokumenten einschränkt, aufschiebt
oder verweigert, oder wenn die Behörde innert der vom Gesetz vorgeschriebenen Frist keine
Stellungnahme abgibt.
11.
Der Beauftragte wird nicht von Amtes wegen, sondern nur aufgrund eines schriftlichen
Schlichtungsantrags tätig.1
12.
Der Antragsteller hat ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ beim EPA eingereicht und eine
ablehnende Antwort erhalten. Als Teilnehmer an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren ist
er zur Einreichung eines Schlichtungsantrags berechtigt. Der Schlichtungsantrag wurde
formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der
Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht.
Berechtigt, einen Schlichtungsantrag einzureichen, ist jede Person,
die an einem Gesuchsverfahren um Zugang zu amtlichen Dokumenten teilgenommen hat. Für
den Schlichtungsantrag genügt einfache Schriftlichkeit. Aus dem Begehren muss hervorgehen,
dass sich der Beauftragte mit der Sache befassen soll. Der Schlichtungsantrag muss innert
20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde schriftlich eingereicht werden.
13.
Das Schlichtungsverfahren kann auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten stattfinden. Die Festlegung des Verfahrens im
Detail obliegt alleine dem Beauftragten.2
14.
Kommt keine Einigung zu Stande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche
Lösung, ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der
Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.

B.
Materielle Erwägungen
15.
Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der
Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ, SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die
Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde. Er prüft damit im
Schlichtungsverfahren einerseits beispielsweise, ob die für das Zugangsgesuch zuständige
Behörde den Begriff des amtlichen Dokumentes (Art. 5 BGÖ) sowie die in Art. 7 f. BGÖ
vorgesehenen Ausnahmeklauseln oder die Bestimmungen in Bezug auf den Schutz der
Personendaten (Art. 9 BGÖ) rechtmässig angewendet hat. Andererseits prüft er in jenen
Bereichen, in denen das Öffentlichkeitsgesetz der Behörde bei der Bearbeitung eines
Zugangsgesuches einen gewissen Ermessensspielraum verleiht (z.B. Art der Einsichtnahme in
amtliche Dokumente), ob die von der Behörde gewählte Lösung auf die Umstände des
jeweiligen Falls abgestimmt und angemessen ist. Dabei kann der Beauftragte entsprechende
Vorschläge im Rahmen des Schlichtungsverfahrens machen (Art. 12 Abs. 2 VBGÖ) oder
gegebenenfalls eine Empfehlung erlassen (Art. 14 BGÖ).3



1 BBl 2003 2023.
2 BBl 2003 2024.
3 Christine Guy-Ecabert, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 13, RZ 8.




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16.
Vorab ist festzuhalten, dass die Organe der Bundesversammlung4 (darunter auch die FinDel)
nicht zur Bundesverwaltung gehören und daher nicht unter das Öffentlichkeitsgesetz fallen 5
17.
Das EPA verweigerte den Zugang zu den verlangten Dokumenten mit der Begründung, dass
diese im Auftrag der FinDel erstellt worden seien und daher ein Anwendungsfall von Art. 47
Abs. 1 ParlG und somit eine Spezialbestimmung i.S.v. Art. 4 Bst. a BGÖ vorliege.

(Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ e contrario). Der FinDel obliegt gemäss Art. 51 Abs. 2 ParlG die
nähere Prüfung und Überwachung des gesamten Finanzhaushaltes. Gemäss Art. 51 Abs. 4
ParlG erstattet die FinDel den Finanzkommissionen Bericht und stellt Antrag.
18.
Art. 4 Bst. a BGÖ schreibt vor, dass dem Öffentlichkeitsgesetz spezielle Bestimmungen anderer
Bundesgesetze vorbehalten bleiben, die bestimmte Informationen als geheim bezeichnen. Die
spezialgesetzlichen Geheimhaltungsnormen sind oft breit formuliert. Welche Dokumente
tatsächlich als geheim zu behandeln sind, ist in Koordination mit dem Öffentlichkeitsgesetz und
durch Auslegung zu ermitteln.6
19.
Art. 47 Abs. 1 ParlG hält fest, dass Beratungen der Kommissionen – und somit auch der FinDel
– vertraulich sind, denn sie stellen keine allgemein zugängliche Informationsquelle dar.
Eine Spezialbestimmung zu Art. 4 Bst. a BGÖ kann u.a. Art. 47
ParlG darstellen.
7 Diese
Geheimhaltungsbestimmung gilt auch für die in den parlamentarischen Kommissionen und
Delegationen beratenen Dokumente.8 Der Gesetzgeber beabsichtigte somit in Bezug auf
bestimmte eigene Tätigkeitsbereiche ein Weiterbestehen des Geheimhaltungsprinzips. 9
20.
Der Beauftragte hat bereits in früheren Empfehlungen festgehalten, dass Art. 47 ParlG eine
Spezialbestimmung i.S.v. Art. 4 Bst. a BGÖ darstellt und das Öffentlichkeitsgesetz in Bezug auf
Dokumente der Kommissionen daher nicht zur Anwendung kommt.

10
21.
Es bleibt zu prüfen, ob auch Dokumente, welche vom EPA für die FinDel erstellt worden sind,
unter diese Spezialbestimmung fallen.

22.
Der Beauftragte vertritt die Ansicht, dass alle Dokumente, welche die Verwaltung ohne einen
ausdrücklichen Auftrag einer parlamentarischen Kommission erstellt hat, grundsätzlich dem
Öffentlichkeitsgesetz unterliegen. Entsprechend dem Sinn und Zweck des
Öffentlichkeitsgesetzes soll offengelegt werden, welche Dokumente, Beiträge und Vorschläge
die Verwaltungsbehörden in die Kommissionen einbringen.11
23.
Dokumente, welche hingegen im unmittelbaren und besonderen Auftrag einer
parlamentarischen Kommission durch die Bundesverwaltung erstellt worden sind, unterstehen
nicht dem Öffentlichkeitsgesetz.

12 Für diese Dokumente ist Art. 47 ParlG massgebend, der
deren Vertraulichkeit vorsieht.13

4 Art. 31 ParlG.
Sie werden den Sitzungsunterlagen der Kommissionen
5 BBl 2003 1985.
6 BERTIL COTTIER, in: Brunner/Mader (Hrsg.), Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 4, RZ 10.
7 Jörg Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. Auflage, Bern 2008, S. 533.
8 Umsetzung des Öffentlichkeitsgesetzes in den Parlamentsdiensten“ (www.parlament.ch), Rubriken:
Wissen>Parlamentswissen>Öffentlichkeitsgesetz.
9 Diese Geheimhaltung wird kritisiert: Jörg Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. Auflage, Bern 2008, S.
533; Jörg Paul Müller, Demokratische Gerechtigkeit, München 1993, S. 162f. und bei Kiener (Anm. 4) S. 96 ff.
10 Empfehlung vom 19. Juni 2009: UVEK / Zusatzdokumentation Staatsrechnung, Ziff. II.B.3.; Empfehlung vom 18. November
2010: VBS / Inspektionsberichte ND-Aufsicht, Ziff. II.2.1.
11 „Bundesamt für Justiz, "Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips in der Bundesverwaltung; Häufig gestellte Fragen „ Ziff. 4.2.2
(Stand 5. Juli 2012).
12 Empfehlung vom 19. Juni 2009: UVEK / Zusatzdokumentation Staatsrechnung, Ziff. II.B.7.
13 „Bundesamt für Justiz, "Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips in der Bundesverwaltung; Häufig gestellte Fragen„ (Stand 5.
Juli 2012), Ziff. 4.2.2.




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gleichgestellt. Der Zugang zu diesen Dokumenten kann von der Bundesverwaltung gestützt auf
Art. 4 Bst. a BGÖ i.V.m. Art. 47 Abs. 1 ParlG verweigert werden. Entscheidend ist beim jeweilig
zu beurteilenden Dokument nicht der Adressatenkreis, sondern das Vorliegen eines
ausdrücklichen Auftrages an die Bundesverwaltung zur Erstellung eines bestimmten
Dokumentes.14
24.
Aus den vom SPFA am 1. Oktober 2012 dem Beauftragten eingereichten Unterlagen geht
hervor, dass die im Zugangsgesuch beantragte Zusammenstellung über die im Jahr 2011 in
den Departementen ausbezahlten Zulagen im ausdrücklichen schriftlichen Auftrag der FinDel
vom EPA erstellt worden ist. Die vom Antragsteller verlangte Zusammenstellung wurde denn
auch aufgrund dieses Auftrages verfasst. Somit fällt das Dokument unter die Vertraulichkeit
gemäss Art. 47 ParlG und es liegt eine spezialgesetzliche Geheimhaltungsnorm gemäss Art. 4
Bst. a BGÖ vor. Das Öffentlichkeitsgesetz gelangt daher vorliegend nicht zur Anwendung.
Somit erübrigt sich in casu eine Prüfung des Ausnahmetatbestandes von Art. 8 Abs. 2 BGÖ.
Dieser hat nach Ansicht des Beauftragten explizit und schriftlich gegenüber der
zuständigen Behörde zu erfolgen und muss für ihn aus den Unterlagen klar ersichtlich sein, um
den Sinn und Zweck des Öffentlichkeitsgesetzes nicht auszuhöhlen.
25.
Zusammengefasst gelangt der Beauftragte zum Schluss, dass das Öffentlichkeitsgesetz für die
Beurteilung des Zugangsgesuches zu der „vom EPA erarbeiteten umfassenden
Zusammenstellung sämtlicher in der Bundesverwaltung ausbezahlten Zulagen, die im
Tätigkeitsbericht 2011 der Finanzdelegation der eidgenössischen Räte erstellt worden ist (S.
16)“, nicht anwendbar ist. Es besteht kein Rechtsanspruch auf Zugang zu den vom
Antragsteller verlangten Unterlagen, da ein Spezialtatbestand i.S.v. Art. 4 Bst. a BGÖ i.V.m. Art.
47 ParlG vorliegt.
III.
Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragte:
26.
Das Eidgenössische Personalamt hält an seiner Zugangsverweigerung zur verlangten
Zusammenstellung gestützt auf Art. 4 Bst. a BGÖ i.V.m. Art. 47 ParlG fest.
27.
Der Antragsteller kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung beim
Eidgenössischen Personalamt den Erlass einer Verfügung nach Art. 5 VwVG verlangen, wenn
er mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs. 1 BGÖ).
28.
Gegen die Verfügung kann der Antragsteller beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde
führen (Art. 16 BGÖ).
29.
Das Eidgenössische Personalamt stellt dem Beauftragten eine Kopie seiner Verfügung und
allfällige Entscheide der Beschwerdeinstanzen zu (Art. 13a VBGÖ).
30.
In Analogie zu Art. 22a VwVG stehen gesetzliche Fristen, die nach Tagen bestimmt sind, vom
18. Dezember 2012 bis zum 2. Januar 2013 still.
31.
Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am
Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name des Antragstellers anonymisiert (Art. 13 Abs.
3 VBGÖ).

14 Empfehlung vom 18. November 2010: VBS / Inspektionsberichte ND-Aufsicht, Ziff. II.2.1.




6/6

32.
Die Empfehlung wird eröffnet:

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X

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Eidgenössisches Personalamt EPA
Eigerstrasse 71
3003 Bern



Hanspeter Thür