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Empfehlung vom 20. Mai 2014: ESTV / Dokumente zu angeblichem SteuerrulingVorbehalt von Spezialbestimmungen (Art. 4 BGÖ) – Auskunfts- und Einsichtsrechte (Art. 20 BGÖ) – Pflicht zur Mitwirkung am Schlichtungsverfahren (Art. 12b VBGÖ)PDF79.06 kB20. Mai 2014
Öffentlichkeitsprinzip


Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter
EDÖB


Feldeggweg 1, 3003 Bern
Tel. 058 463 74 84, Fax 058 465 99 96
www.edoeb.admin.ch


Bern, 20. Mai 2014



Empfehlung


gemäss Art. 14 des
Bundesgesetzes über das
Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung


zum Schlichtungsantrag von


X
(Antragsteller)


gegen


Eidgenössische Steuerverwaltung (ESTV)



I.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
1.
Der Antragsteller (Journalist) hat am 10. Februar 2014 bei der Eidgenössischen
Steuerverwaltung (ESTV), gestützt auf das Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der
Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3), Einsicht in sämtliche Dokumente verlangt,
die:
a)
„eine Absprache der Steuerverwaltung des Kantons Bern mit sämtlichen Gesellschaften
der Ammann-Gruppe betreffen,
b)
eine Überprüfung dieser Absprache betreffen sowie
c)
die Überprüfung der sogenannten Rulings1 vom 2. Juli 2007 und vom 29. April 2009
zwischen der Steuerverwaltung des Kantons Bern und der Ammann-Gruppe [betreffen]
sowie sämtliche Dokumente, über welche die ESTV in diesem Zusammenhang verfügt
(interne Prüfergebnisse und Kommentare etc.).“

1 Unter Steuerruling versteht man nach Lehre und Rechtsprechung eine vorgängige Auskunft bzw. Zusicherung seitens der
zuständigen Steuerbehörde, die vor allem die Schaffung von Rechtssicherheit für einen Steuerpflichtigen in Bezug auf die
geplante Umsetzung eines konkreten Sachverhalts im Einzelfall bezweckt. Dabei können im Rahmen solcher Rulings –
selbst ohne explizite gesetzliche Grundlage – Vereinbarungen zwischen einem Steuerpflichtigen und der zuständigen
Steuerbehörde getroffen werden, welche für kommende Steuersachverhalte bindend sind. (Vgl. dazu René Schreiber/Roger
Jaun/Marlene Kobierski, Steuerruling - Eine systematische Auslegeordnung unter Berücksichtigung der Praxis, ASA 80, Nr.
5, S. 293ff.)




2/10

2.
Mit Schreiben vom 13. Februar 2014 nahm die ESTV Stellung zum Gesuch und teilte dem
Antragsteller mit, dass ihm der Zugang zu den verlangten Dokumenten verweigert werde. Zur
Begründung führte die ESTV aus, dass das Öffentlichkeitsgesetz gemäss dessen Art. 4 Bst. b
nicht zur Anwendung gelange, wenn spezielle Bestimmungen anderer Bundesgesetze
bestehen, die vom Öffentlichkeitsgesetz abweichende Voraussetzungen für den Zugang zu
bestimmten Informationen vorsehen. Dies sei beim Steuergeheimnis der Fall, das in sämtlichen
Bundessteuergesetzen verankert sei. Im vorliegenden Fall seien die relevanten Bestimmungen
in Art. 110 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die direkte Bundessteuer (DBG; SR 642.11), in Art.
37 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Verrechnungssteuer (Verrechnungssteuergesetz,
VStG; SR 642.21) sowie in Art. 33 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Stempelabgaben (StG;
SR 641.10) zu finden. Weiter führte die ESTV aus, dass eine analoge Geheimhaltungspflicht
auch in Art. 39 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Harmonisierung der direkten Steuern der
Kantone und Gemeinden (StHG, SR 642.14) verankert sei und somit auch für die kantonalen
Steuergesetze gelte.
3.
Am 5. März 2014 reichte der Antragsteller einen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen
Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein. Darin wies er darauf hin, dass
die von der ESTV genannten Gesetze allesamt vor dem Öffentlichkeitsgesetz in Kraft getreten
seien und damit auch die entsprechenden Geheimhaltungsbestimmungen, nach denen der
Zugang zu solchen Dokumenten ausgeschlossen sei. Inzwischen habe der Gesetzgeber jedoch
den Paradigmenwechsel vom Grundsatz der Geheimhaltung hin zum Öffentlichkeitsprinzip
beschlossen. Jene gesetzlichen Bestimmungen, die vor diesem Paradigmenwechsel in Kraft
getreten seien, würden noch vom mittlerweile aufgegebenen Geheimhaltungsgrundsatz regiert,
was in Bezug auf das heute geltende Öffentlichkeitsprinzip problematisch sei. Aus diesem
Grund sei im Rahmen der Koordination mit dem Öffentlichkeitsgesetz durch Auslegung zu
ermitteln, welche Informationen tatsächlich geschützt werden sollen. So halte etwa Art. 110
Abs. 1 DBG in allgemeiner Art und Weise fest, dass Dritten der Einblick in Steuerakten zu
verweigern sei. Schutzobjekt dieser und ähnlicher Bestimmungen im Steuerbereich seien
Personendaten und Informationen mit Geheimnischarakter. Andere Informationen hingegen
würden – e contrario – nicht unter die entsprechenden Geheimnisbestimmungen fallen, weshalb
das Öffentlichkeitsgesetz anwendbar sei. Schliesslich ginge es im vorliegenden Fall darum,
Transparenz in die Arbeit der ESTV zu bringen.
4.
Am 7. März 2014 bestätigte der Beauftragte dem Antragsteller den Eingang des
Schlichtungsantrages und forderte die ESTV zugleich auf, alle relevanten Dokumente sowie
eine ausführliche und detailliert begründete Stellungnahme einzureichen.
5.
Mit Schreiben vom 17. März 2014 reichte die ESTV dem Beauftragten eine Stellungnahme ein.
Darin führte sie aus, dass die vom Antragsteller verlangten Dokumente ein angebliches Ruling
„(=vorgängige Auskünfte über die Anwendung steuerrechtlicher Vorschriften im konkreten
Einzelfall und betreffend eine bestimmte Person)“ mit der Ammann-Gruppe betreffen würden.
Dieses Zugangsgesuch sei mit Verweis auf das in allen Bundessteuergesetzen verankerte
Steuergeheimnis abgelehnt worden.
Das Steuergeheimnis sei ein qualifiziertes Amtsgeheimnis, das als Korrelat zur umfassenden
Deklarationspflicht der Steuerpflichtigen zu verstehen sei. Eine Herausgabe von Steuerakten an
andere Behörden als diejenigen, die mit der Umsetzung der Steuergesetze betraut sind, sei
deshalb grundsätzlich nicht möglich. Die ESTV sei der Ansicht, dass angesichts des
ausgeprägten Geheimhaltungscharakters des Steuergeheimnisses auch die in Art. 20 Abs. 1
und 2 BGÖ enthaltenen Bestimmungen für eine Herausgabe der betroffenen Dokumente an
den Beauftragten zwecks Durchführung des Schlichtungsverfahrens nicht ausreichen würden.
Weiter wies die ESTV darauf hin, dass sie sich einer Zusammenarbeit mit dem Beauftragten




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keineswegs verschliesse, sondern ihn dazu einlade, die Problematik mit der ESTV zu
besprechen.
6.
Anlässlich einer telefonischen Besprechung vom 20. März 2014 mit der ESTV wies der
Beauftragte darauf hin, dass ein Nichteinreichen der betroffenen Dokumente an ihn eine
Verletzung der Mitwirkungspflicht der Behörde am Schlichtungsverfahren im Sinne von Art. 12b
Abs. 1 Bst. b der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung
(Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) darstelle. Dies habe in ständiger Praxis zur
Folge, dass er mangels der Möglichkeit zur Überprüfung der relevanten Dokumente und damit
auch der abschliessenden Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts entsprechend dem
Grundprinzip des Öffentlichkeitsgesetzes und damit im Zweifel zugunsten des Zugangs
empfehlen müsse.
7.
Im Anschluss daran teilte ihm ESTV nach weiteren amtsinternen Abklärungen mit E-Mail vom
1. April 2014 mit, dass man daran festhalte, die betroffenen Dokumente aufgrund ihrer
Unterstellung unter das Steuergeheimnis dem Beauftragten nicht zustellen zu können. Man
biete ihm jedoch an, vor Ort Einsicht in die vorhandenen Dokumente zu nehmen. Dies jedoch
nur unter folgenden zwei Bedingungen:
a)
Das vorliegende Schlichtungsverfahren werde dringlich behandelt und
b)
eine anschliessende Empfehlung des Beauftragten dürfe keinerlei Rückschlüsse auf
bestehende Dokumente in dieser Sache zulassen.
8.
Mit E-Mail vom 16. April 2014 teilte der Beauftragte der ESTV mit, dass er den beiden
Bedingungen zur Möglichkeit einer Einsichtnahme in die relevanten Dokumente vor Ort nicht
Rechnung tragen könne. Er wies unter anderem darauf hin, dass die Festlegung des
Verfahrens alleine dem Beauftragten obliege. Weiter teilt er der ESTV mit, dass er mit Blick auf
eine sorgfältige und vernünftige Durchführung des Schlichtungsverfahrens an einer Herausgabe
der Dokumente an ihn festhalte und andernfalls von der ESTV eine schriftliche Mitteilung über
die Nichtherausgabe der Dokumente an ihn unter Angabe der Gründe verlange.
9.
Mit Schreiben vom 1. Mai 2014 teilte die ESTV dem Beauftragten mit, dass sie weiterhin die
Auffassung vertrete, dass die verlangten Steuerakten aufgrund des Steuergeheimnisses nicht
an ihn heraus gegeben werden könnten. Die Gründe dafür habe die ESTV bereits in ihrem
Schreiben vom 17. März 2014 an den Beauftragten dargelegt (vgl. Ziffer 5), weshalb sie auf
dieses Schreiben verweise.

II.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
A.
Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
10.
Gemäss Art. 13 BGÖ kann eine Person einen Schlichtungsantrag beim Beauftragten
einreichen, wenn die Behörde den Zugang zu amtlichen Dokumenten einschränkt, aufschiebt
oder verweigert, oder wenn die Behörde innert der vom Gesetz vorgeschriebenen Frist keine
Stellungnahme abgibt.
11.
Der Beauftragte wird nicht von Amtes wegen, sondern nur auf Grund eines schriftlichen
Schlichtungsantrags tätig.2 Berechtigt, einen Schlichtungsantrag einzureichen, ist jede Person,

2 BBl 2003 2023.




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die an einem Gesuchsverfahren um Zugang zu amtlichen Dokumenten teilgenommen hat. Für
den Schlichtungsantrag genügt einfache Schriftlichkeit. Aus dem Begehren muss hervorgehen,
dass sich der Beauftragte mit der Sache befassen soll. Der Schlichtungsantrag muss innert
20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde schriftlich eingereicht werden.
12.
Der Antragsteller hat ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ bei der ESTV eingereicht und eine
ablehnende Antwort erhalten. Als Teilnehmer an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren ist
er zur Einreichung eines Schlichtungsantrags berechtigt. Der Schlichtungsantrag wurde
formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der
Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht.
13.
Das Schlichtungsverfahren kann auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten stattfinden. Die Festlegung des Verfahrens im
Detail obliegt alleine dem Beauftragten.3
14.
Kommt keine Einigung zu Stande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche
Lösung, ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der
Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.
B.
Materielle Erwägungen
15.
Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 VBGÖ die Rechtmässigkeit und die Angemessenheit
der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde. Er prüft damit im
Schlichtungsverfahren einerseits beispielsweise, ob die für das Zugangsgesuch zuständige
Behörde den Begriff des amtlichen Dokumentes (Art. 5 BGÖ) sowie die in Art. 7 f. BGÖ
vorgesehenen Ausnahmeklauseln oder die Bestimmungen in Bezug auf den Schutz der
Personendaten (Art. 9 BGÖ) rechtmässig angewendet hat. Andererseits prüft er in jenen
Bereichen, in denen das Öffentlichkeitsgesetz der Behörde bei der Bearbeitung eines
Zugangsgesuches einen gewissen Ermessensspielraum verleiht (z.B. Art der Einsichtnahme in
amtliche Dokumente), ob die von der Behörde gewählte Lösung auf die Umstände des
jeweiligen Falls abgestimmt und angemessen ist. Dabei kann der Beauftragte entsprechende
Vorschläge im Rahmen des Schlichtungsverfahrens machen (Art. 12 Abs. 2 VBGÖ) oder
gegebenenfalls eine entsprechende Empfehlung erlassen (Art. 14 BGÖ).4
16.
Die ESTV begründete die vollständige Verweigerung des Zugangs zu den vom Antragsteller
verlangten Dokumente damit, dass sich in sämtlichen Bundessteuergesetzen eine
Geheimhaltungsbestimmung finde, welche die Herausgabe von Steuerakten an andere
Behörden als diejenigen, die mit der Umsetzung der Steuergesetze betraut seien, grundsätzlich
ausschliesse. Das damit normierte Steuergeheimnis sei ein qualifiziertes Amtsgeheimnis mit
ausgeprägten Geheimhaltungscharakter. Diese Geheimhaltungsbestimmungen seien als
Spezialbestimmungen im Sinne von Art. 4 Bst. b BGÖ zu verstehen, welche abweichende
Voraussetzungen für den Zugang zu bestimmten Informationen vorsehen würden und dem
Öffentlichkeitsgesetz demnach vorgingen.
17.
Der Beauftragte äussert sich im Folgenden zunächst zur Frage, ob die von der ESTV
genannten Bestimmungen in den Bundessteuergesetzen seiner Ansicht nach als
Spezialbestimmungen im Sinne von Art. 4 BGÖ gelten können und anschliessend zum
Umstand und den Konsequenzen, die er aus der Nichtherausgabe der betroffenen Dokumente
zwecks Durchführung des Schlichtungsverfahrens ableitet.

3 BBl 2003 2024.
4 CHRISTINE GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 13, RZ 8.




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18.
Die ESTV erklärte für das vorliegende Schlichtungsverfahren die Geheimhaltungsbestim-
mungen in Art. 110 Abs. 1 DBG; in Art. 37 Abs. 1 VStG, in Art. 33 Abs. 1 StG sowie in Art. 39
Abs. 1 StHG für anwendbar. Der jeweilige Wortlaut dieser Bestimmungen lautet wie folgt:
Wer mit dem Vollzug dieses Gesetzes betraut ist oder dazu beigezogen wird, muss über Tatsachen, die
ihm in Ausübung seines Amtes bekannt werden, und über die Verhandlungen in den Behörden
Stillschweigen bewahren und Dritten den Einblick in amtliche Akten verweigern.
(Art. 110 Abs. 1 DBG)
Wer mit dem Vollzug dieses Gesetzes betraut ist oder dazu beigezogen wird, hat gegenüber andern
Amtsstellen und Privaten über die in Ausübung seines Amtes gemachten Wahrnehmungen
Stillschweigen zu bewahren und den Einblick in amtliche Akten zu verweigern.
(Art. 37 Abs. 1 VStG)
Wer mit dem Vollzug dieses Gesetzes betraut ist oder dazu beigezogen wird, hat gegenüber andern
Amtsstellen und Privaten über die in Ausübung seines Amtes gemachten Wahrnehmungen
Stillschweigen zu bewahren und den Einblick in amtliche Akten zu verweigern.
(Art. 33 Abs. 1 StG)
Die mit dem Vollzug der Steuergesetze betrauten Personen sind zur Geheimhaltung verpflichtet.
Vorbehalten bleibt die Auskunftspflicht, soweit hierfür eine gesetzliche Grundlage im Bundesrecht oder
im kantonalen Recht besteht.
(Art. 39 Abs. 1 StHG)
19.
Vorab hält der Beauftragte fest, dass vorliegend zu prüfen ist, ob die von der ESTV
angerufenen Geheimhaltungsbestimmungen in den Bundessteuergesetzen als
Spezialbestimmungen im Sinne von Art. 4 Bst. a BGÖ zu qualifizieren sind. Die ESTV berief
sich in ihrer Stellungnahme an den Antragsteller (vgl. Ziffer 2) zwar auf Art. 4 Bst. b BGÖ, wobei
dieser nur jene Fälle von Spezialbestimmungen regelt, in denen Normen anderer
Bundesgesetze abweichende Voraussetzungen für den Zugang zu bestimmten Informationen
vorsehen. Demgegenüber sind unter Bst. a von Art. 4 BGÖ all jene möglichen
Spezialbestimmungen zu subsumieren, welche bestimmte Informationen per se als geheim
bezeichnen. Die vorliegend zu beurteilenden Geheimhaltungsbestimmungen beschränken sich
schwergewichtig auf eine „Nichtöffentlichkeits“-Regelung und nicht eine spezifische
Öffentlichkeitsregelung. Vor diesem Hintergrund kann nach Ansicht des Beauftragten – wenn
überhaupt – nur ein Fall von Art. 4 Bst. a BGÖ vorliegen.
20.
Zwar führt die Botschaft zum Öffentlichkeitsgesetz als Beispiel für Spezialbestimmungen nach
Art. 4 BGÖ unter anderem die Sonderbestimmungen zum Steuergeheimnis auf.5 Die dort
genannten Beispiele werden jedoch weder genauer besprochen noch in Abgrenzung zum
allgemeinen Amtsgeheimnis (Art. 22 BPG)6 auf deren konkreten Regelungsinhalt hin überprüft.
In der Lehre wird daher nach Ansicht des Beauftragten zu Recht ausgeführt, dass es sich beim
gesetzlich normierten Steuergeheimnis an sich nicht um eine Spezialbestimmung im Sinne von
Art. 4 Bst. a BGÖ handelt, welche dem Öffentlichkeitsgesetz vorgeht.7
21.
Die oben wiedergegebenen angeblichen Spezialbestimmungen halten allesamt in sehr
allgemeiner Art und Weise fest, dass alle Personen, die mit der Durchführung der
Steuergesetzgebung betraut sind, grundsätzlich in Bezug auf alle durch ihre Funktion
gemachten Wahrnehmungen und zur Kenntnis genommenen Informationen zur
Verschwiegenheit verpflichtet sind und keinerlei Informationen weitergeben dürfen. Der

5 BBl 2003 1990.
6 Bundespersonalgesetz; SR 172.220.01.
7 BERTIL COTTIER, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 4, RZ 10.




6/10

Antragsteller wies in seinem Schlichtungsantrag zu Recht darauf hin, dass sich das
Schutzobjekt entsprechender Geheimhaltungsvereinbarungen zunächst im Schutz von
Personendaten und Informationen mit Geheimnischarakter erschöpfe.8 Die zitierten
Geheimhaltungsbestimmungen sind denn auch sehr breit formuliert und bringen daher in
abgewandelter Form bloss das allgemeine Amtsgeheimnis zum Ausdruck, welches seinerseits
nicht als Spezialbestimmung im Sinne von Art. 4 BGÖ zu verstehen ist.9
22.
In einem ähnlichen Schlichtungsverfahren10 wie dem vorliegenden hatte der Beauftragte zu
beurteilen, ob die Schweigepflichtnorm in Art. 33 des Bundesgesetzes über den Allgemeinen
Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG; SR 830.1) als Spezialbestimmung im Sinne von Art.
4 Bst. a BGÖ zu qualifizieren ist. Dabei kam er zum Schluss, dass die Bestimmung – ebenso
wie jene in vorliegendem Fall – inhaltlich nicht weiter geht, als das allgemeine Amtsgeheimnis
und demnach nicht als Spezialbestimmung gemäss Art. 4 Bst. a BGÖ angerufen werden
kann.11 Da die Schweigepflichtnorm in Art. 33 ATSG von ihrem Wortlaut her mit den vorliegend
zu prüfenden angeblichen Spezialbestimmungen weitgehend übereinstimmt, muss die
Beurteilung ihrer Anwendbarkeit als Spezialbestimmung im Sinne von Art. 4 Bst. a BGÖ
identisch ausfallen. Nach Ansicht des Beauftragten können die von der ESTV angerufenen
Geheimhaltungsbestimmungen folglich nicht als Spezialbestimmungen nach Art. 4 Bst. a BGÖ
qualifiziert werden, welche dem Öffentlichkeitsgesetz vorgehen.
23.
Weiter weist der Beauftragte darauf hin, dass die von der ESTV angerufenen angeblichen
Spezialbestimmungen bereits von ihrem klaren Wortlaut her keine absolute Geltung
beanspruchen. So hält Art. 110 DBG in seinem Abs. 2 fest, dass eine Auskunft zulässig sei,
soweit hierfür eine gesetzliche Grundlage im Bundesrecht gegeben ist. Ähnlich hält Art. 39 Abs.
1 StHG fest, dass die Auskunftspflicht vorbehalten bleibt, soweit hierfür eine gesetzliche
Grundlage im Bundesrecht oder im kantonalen Recht besteht. Eine solche gesetzliche
Grundlage enthält das Öffentlichkeitsgesetz mit seinem Rechtsanspruch auf Zugang zu
amtlichen Dokumenten in dessen Art. 6 Abs. 1. Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass die
von der ESTV angerufenen angeblichen Spezialbestimmungen in den Bundessteuergesetzen
allesamt aus der Zeit vor Inkrafttreten des Öffentlichkeitsgesetzes stammen. Folglich ist deren
Schutzwirkung in Koordination mit dem Öffentlichkeitsgesetz mittels Auslegung zu ermitteln.
Dabei liegt es nahe, dass unter Berücksichtigung des mit der Inkraftsetzung des
Öffentlichkeitsgesetzes eingeführten Paradigmenwechsels weg vom Geheimhaltungsgrundsatz
mit Öffentlichkeitsvorbehalt hin zum Öffentlichkeitsprinzip mit Geheimhaltungsvorbehalt davon
auszugehen ist, dass gerade auch in sensiblen Bereichen des Verwaltungshandelns
grundsätzlich grösstmögliche Transparenz geschaffen werden soll. Dabei gilt es zweierlei zu
beachten:
Erstens sieht das Öffentlichkeitsgesetz selbst Ausnahmebestimmungen vor, welche dazu
führen, dass sensible Informationen nicht zugänglich gemacht werden müssen, sofern private
oder öffentliche Interessen an deren Geheimhaltung überwiegen. Mit Blick auf
unternehmensinterne Informationen ist insbesondere auf Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ (Berufs-,
Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnisse) zu verweisen.
Zweitens hat der Gesetzgeber den persönlichen Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes in
dessen Art. 2 abschliessend festgelegt. Würde eine derart allgemein gehaltene
Schweigepflichtnorm wie vorliegend in Art. 110 Abs. 1 DBG, Art. 37 Abs. 1 VStG, Art. 33 Abs. 1

8 BERTIL COTTIER, a.a.O., RZ 10, m.w.H.
9 BERTIL COTTIER, a.a.O., RZ 12.
10 Siehe EDÖB Empfehlung vom 4. Juli 2013: SUVA / Personalverleihbetriebe mit GAV, Ziffer 22 ff.
11 Vgl. auch EDÖB Empfehlung vom 30. März 2010: Swissmedic / Zugang zu Zulassungsdossiers einzelner Medikamente,
Ziffer II.B.2.




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StG oder Art. 39 Abs. 1 StHG dazu führen, dass alle amtlichen Dokumente bzw. Informationen
im Zusammenhang mit Steuerdaten von Dritten gänzlich dem Recht auf Zugang entzogen
würden, so hätte dies in letzter Konsequenz zur Folge, dass die gesamte ESTV im Rahmen
ihrer Kernaufgabe dem Öffentlichkeitsgesetz entzogen würde. Nach Ansicht des Beauftragten
entspräche dies jedoch kaum dem Willen des Gesetzgebers.
24.
Schliesslich weist der Beauftragte darauf hin, dass die Bundessteuergesetze, wie bereits
erwähnt (vgl. Ziffer 20), mit ihren allgemeinen Geheimhaltungsbestimmungen den Schutz von
Personendaten und Informationen mit Geheimnischarakter bezwecken. Bei den vorliegend vom
Antragsteller verlangten Dokumenten handelt es sich jedoch vermutlich nicht ausschliesslich
um Dokumente und Informationen, welche die betroffene Unternehmung aufgrund ihrer
Steuerpflicht an die Steuerbehörden übergab, sondern – sofern ein solches Ruling
stattgefunden hat – auch um Unterlagen, welche Auskünfte und Zusicherungen seitens der
Steuerbehörden dokumentieren. In der Durchführung solcher Rulings haben die
Steuerbehörden einen gewissen Ermessensspielraum, weshalb ihr Verwaltungshandeln
grundsätzlich überprüfbar sein muss. Vor diesem Hintergrund vertritt der Beauftragte die
Ansicht, dass im vorliegend vom Antragsteller vermuteten Ruling zwischen der
Steuerverwaltung des Kantons Bern und der Ammann-Gruppe kein Sachverhalt vorliegt, der
vom Gesetzgeber mit dem Erlass der Schweigepflichtnormen in den Bundessteuergesetzen –
selbst wenn diese als Spezialbestimmungen im Sinne von Art. 4 Bst. a BGÖ gelten würden –
geschützt werden sollte. Vielmehr handelt es sich hier um eine Art Absprachen mit
vertraglichem Charakter über spätere Steuerfolgen in Bezug auf einen konkreten geplanten
Steuersachverhalt einer bestimmten steuerpflichtigen Person.
25.
Der Vollständigkeit halber weist der Beauftragte darauf hin, dass die von der ESTV
angerufenen Geheimhaltungsbestimmungen in den Bundessteuergesetzen weder als
Spezialbestimmungen im Sinne von Art. 4 Bst. a BGÖ zu verstehen sind, welche eine
vollständige Zugangsverweigerung zu den verlangten Dokumenten zu rechtfertigen
vermöchten, noch vermag das angeblich absolut geltende Steuergeheimnis die
Nichtherausgabe der Dokumente zwecks Durchführung des Schlichtungsverfahrens an den
Beauftragten zu begründen.
26.
Zusammengefasst gelangt der Beauftragte damit zu folgendem Zwischenergebnis: Die von der
ESTV angerufenen Geheimhaltungsbestimmungen in Art. 110 Abs. 1 DBG, Art. 37 Abs. 1
VStG, Art. 33 Abs. 1 StG und Art. 39 Abs. 1 StHG sind keine Spezialbestimmungen im Sinne
von Art. 4 Bst. a BGÖ, welche dem Öffentlichkeitsgesetz vorgehen.
27.
Die ESTV hat dem Beauftragten die für das vorliegende Schlichtungsverfahren relevanten
Dokumente nicht eingereicht. Dabei vertrat sie den Standpunkt, dass selbst die in Art. 20 Abs. 1
und 2 BGÖ vorgesehenen Auskunfts- und Einsichtsrechte des Beauftragten für eine
Herausgabe der betreffenden (nach Ansicht der ESTV hoch sensiblen) Steuerakten an ihn nicht
ausreichen würden.
28.
Der Beauftragte weist darauf hin, dass Art. 20 Abs. 1 BGÖ unmissverständlich zum Ausdruck
bringt, dass er im Rahmen des Schlichtungsverfahrens auch Zugang zu amtlichen Dokumenten
hat, die der Geheimhaltung unterliegen. Nach der Botschaft soll der Beauftragte aufgrund des
Verhältnismässigkeitsprinzips soweit Zugang zu den betroffenen Dokumenten haben, als
notwendig ist, um eine Empfehlung abgeben zu können.12 Um die ihm gesetzlich übertragene
Schlichtungsfunktion wahrnehmen zu können, muss der Beauftragte zwingend Zugang zu allen
Dokumenten erhalten, die für den zu beurteilenden Fall relevant sind, insbesondere zu jenen,

12 Vgl. auch BBl 2003 2031.




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die die Behörde als nicht zugänglich erachtet.13 Weiter umfasst das Auskunfts- und
Einsichtsrecht des Beauftragten nach Art. 20 BGÖ auch alle Dokumente, die nicht von
vornherein als „amtlich“ im Sinne von Art. 5 BGÖ gelten oder womöglich gar nicht unter den
Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes fallen, da anlässlich des Schlichtungsverfahrens
gerade diese Fragen strittig sein können und daher durch den Beauftragten zu beurteilen sind.
Aufgrund dessen darf die Behörde dem Beauftragten den Zugang zu den relevanten
Dokumenten auch nicht verwehren, wenn strittig ist, ob die betroffenen Dokumente – wie in
vorliegendem Fall gemäss Art. 4 Bst. a BGÖ – womöglich nicht in den Geltungsbereich des
Öffentlichkeitsgesetzes fallen.14
29.
Selbst wenn in der Lehre die Ansicht vertreten wird, die Behörde könne vom Beauftragten
verlangen, dass er vor Ort Einsicht in die fraglichen Dokumente nehme15, so ist dieser Haltung
aus folgenden vier Gründen klar zu widersprechen:
Erstens obliegt die Ausgestaltung des Verfahrens nach der Botschaft alleine dem
Beauftragten.16
Zweitens ist am 1. Juli 2011 mit Art. 12b Abs. 1 Bst. b VBGÖ eine neue
Verordnungsbestimmung in Kraft getreten, welche unter dem Titel Pflicht zur Mitwirkung am
Schlichtungsverfahren vorsieht, dass die Behörde dem Beauftragten die relevanten Dokumente
„zuzustellen“ hat.
Drittens kann eine Einsicht des Beauftragten in die betroffenen Dokumente vor Ort bereits
deshalb nicht zielführend sein, weil es dem ihm auf diesem Wege kaum möglich wäre, sich ein
abschliessendes Bild über die betroffenen Dokumente und deren Inhalt zu machen. Dies gilt
insbesondere dann, wenn es sich im zu beurteilenden Fall um eine Vielzahl von Dokumenten
handelt und der Beauftragte eine Empfehlung abzugeben hat, weil eine
Schlichtungsverhandlung keinen Erfolg verspricht.
Viertens wird an besagter Stelle in der Lehre17 ausgeführt, dass sich in der Praxis insbesondere
dann Probleme mit Geheimhaltungsverpflichtungen ergeben können, wenn der Beauftragte
über Informationen aus dem Inhalt von Dokumenten verfügt, auf die er in einer allfälligen
Empfehlung nicht Bezug nehmen kann, ohne die in Art. 7 BGÖ genannten Interessen zu
verletzen. Dies vor allem deshalb, weil er die betroffenen Informationen aufgrund seiner
Aufsichtsaufgaben im Rahmen des Bundesgesetz über den Datenschutz (Datenschutzgesetz,
DSG; SR 235.1) erhalten hat oder weil ihm die Behörde Informationen weitergegeben hat, die
geheim bleiben sollen. Diese Vermischung von Aufgaben gestützt auf das Datenschutzgesetz
und Aufgaben gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz besteht in der Praxis jedoch nicht. Dies
nicht zuletzt deshalb, weil der Beauftragte für die Durchführung von Schlichtungsverfahren nach
dem Öffentlichkeitsgesetz eine eigene, administrativ unabhängige Abteilung zur Verfügung hat.
Darüber hinaus hat der Beauftragte in der Vergangenheit immer schon Empfehlungen
abgegeben, in denen er die Zugänglichkeit von amtlichen Dokumenten zu beurteilen hatte,
ohne dabei schützenswerte Inhalte daraus bekannt zu geben.
30.
Da die ESTV dem Beauftragten die für das vorliegende Verfahren zu beurteilenden Dokumente
nicht eingereicht hat und neben dem pauschalen Verweis über die Anwendbarkeit der
Geheimhaltungsbestimmungen in den Bundessteuergesetzen als Spezialbestimmungen im
Sinne von Art. 4 Bst. a BGÖ auch keine weiteren Ausnahmebestimmungen des
Öffentlichkeitsgesetzes anrief, ist es dem Beauftragten weder möglich die Frage abschliessend

13 MONIQUE COSSALI SAUVAIN, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 20, RZ 1.
14 MONIQUE COSSALI SAUVAIN, a.a.O., RZ 10.
15 MONIQUE COSSALI SAUVAIN, a.a.O., RZ 14.
16 BBl 2003 2024.
17 Vgl. FN 15.




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zu klären, ob alle vorhandenen Dokumente unter die angeblich geltenden
Spezialbestimmungen fallen, noch ob hinsichtlich der konkreten Inhalte der Dokumente
allenfalls andere Ausnahmebestimmungen des Öffentlichkeitsgesetzes zur Anwendung
gelangen.
31.
Abschliessend hat der Beauftragte vorliegend keine andere Möglichkeit, als entsprechend dem
Grundprinzip des Öffentlichkeitsgesetzes, nämlich der gesetzlichen Vermutung des Zugangs
mit Geheimhaltungsvorbehalt, im Zweifel für die Transparenz18 und somit zugunsten eines
Zugangs zu den verlangten amtlichen Dokumenten zu entscheiden.

III.
Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragte:
32.
Die Eidgenössische Steuerverwaltung gewährt dem Antragsteller den Zugang zu den von ihm
verlangten Dokumenten unter Vorbehalt allfälliger Ausnahmebestimmungen des
Öffentlichkeitsgesetzes. Dazu hört sie die Ammann Group Holding AG (betroffene Dritte)
gemäss Art. 11 BGÖ an.
33.
Die Eidgenössische Steuerverwaltung erlässt eine Verfügung nach Art. 5 des Bundesgesetzes
über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), wenn sie in Abweichung von Ziffer 32
den Zugang nicht gewähren will.
34.
Die Eidgenössische Steuerverwaltung erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang
dieser Empfehlung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ).
35.
Der Antragsteller und die Ammann Group Holding AG (betroffene Dritte) können innerhalb von
10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung bei der Eidgenössischen Steuerverwaltung den Erlass
einer Verfügung nach Art. 5 VwVG verlangen, wenn sie mit der Empfehlung nicht einverstanden
sind (Art. 15 Abs. 1 BGÖ).
36.
Gegen die Verfügung können der Antragsteller und die Ammann Group Holding AG (betroffene
Dritte) beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde führen (Art. 16 BGÖ).
37.
Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Dabei wird der Name des Antragstellers anonymisiert
(Art. 13 Abs. 3 VBGÖ).










18 COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, in: Brunner/Mader (Hrsg.), Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 7 Rz. 4;.EDÖB
Empfehlung vom 25. Januar 2013: armasuisse / Benützungsvereinbarung Militärflugplatz Buochs, Ziffer 16, m.w.H.




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38.
Die Empfehlung wird eröffnet:
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X

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Eidgenössische Steuerverwaltung
3003 Bern

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Ammann Group Holding AG
Eisenbahnstrasse 25
4900 Langenthal





Hanspeter Thür