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Empfehlung vom 3. Juli 2009: BAZL / Safety Case Document (Sicherheitsbericht)Verfahren der Verwaltungsrechtspflege (Art. 3 BGÖ) - res iudicataPDF50.63 kB3. Juli 2009
Öffentlichkeitsprinzip


Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter
EDÖB




Feldeggweg 1, 3003 Bern
Tel. 031 323 74 84, Fax 031 325 99 96
www.edoeb.admin.ch



Bern, den 3. Juli 2009



Empfehlung


gemäss


Art. 14 des
Bundesgesetzes über das
Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung
vom 17. Dezember 2004



zum Schlichtungsantrag von



X
(Antragstellerin)


gegen


Bundesamt für Zivilluftfahrt



I. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:

1. Die Antragstellerin (Interessengemeinschaft bestehend aus zahlreichen Gemeinden) reichte
gestützt auf das Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung
(Öffentlichkeitsgesetz BGÖ, SR 152.3) am 25. Juni 2008 beim Bundesamt für Zivilluftfahrt
(BAZL) ein Zugangsgesuch ein. Sie ersuchte „im Zusammenhang mit der Einführung von ILS
28“ [Instrumentenlandesystem; Eidg. Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter (der
Beauftragte)] um Zugang zu einem von Skyguide zu Handen des BAZL erstellten
Sicherheitsberichts.

2. Das BAZL nahm am 10. Juli 2008 Stellung zum Zugangsgesuch und präzisierte die Anfrage
dahingehend, dass es sich beim verlangten Sicherheitsbericht um das „Safety Case
Document / Zürich ILS RWY 28“ handeln dürfte. Da es sich dabei „um sehr technische
Grundlagen (handle), welche von mit der Materie nicht vertrauten Personen kaum verstanden
werden können“, könnten gemäss BAZL „völlig falsche Schlussfolgerungen“ gezogen werden.





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„Ausserdem enthalten diese Sicherheitsberichte vertrauliche Daten der
Flugsicherungsunternehmen, die als Geschäftsgeheimnisse zu qualifizieren sind.“ Aus den
genannten Gründen verweigerte das BAZL den Zugang zum verlangten Dokument, stellte der
Antragstellerin indes eine „Zusammenfassung der Sicherheitsprüfung der Skyguide, welche
diese im Rahmen des [abgeschlossenen] Beschwerdeverfahrens betreffend ILS 28 beim
Bundesverwaltungsgericht [BVGer] eingereicht hat“, zu.1, 2

3. Die Antragstellerin reichte daraufhin am 31. Juli 2008 beim Beauftragten einen
Schlichtungsantrag ein.

4. Auf Anfrage übermittelte das BAZL dem Beauftragten am 15. August 2008 respektive am
22. Januar 2009 alle relevanten Unterlagen. Da kein „eigentlicher Sicherheitsbericht als
einzelnes Dokument existiert“, wurden dem Beauftragten 2 CDs, welche die „äusserst
umfangreichen Unterlagen“ des Safety Case beinhalten, zugestellt.
Des Weiteren erhielt der Beauftragte die nicht angefochtene und nicht veröffentlichte
Zwischenverfügung vom 22. Januar 2007 des BVGer bezüglich des inzwischen
abgeschlossenen Beschwerdeverfahrens, in welcher es sich zur Frage des
Akteneinsichtsrechts äusserte. Das BVGer verweigerte nach „summarische(r) Durchsicht“
grösstenteils den Zugang zu den fraglichen Dokumenten aus folgenden Gründen: „Soweit die
Dokumente Sicherheitsfragen, Betriebsplanungen und -abläufe sowie operationelle Details
wie Berechnungen der Anflugverfahren auf Piste 28 betreffen, sind sie für Personen ohne
spezielle Fachkenntnisse schwer oder gar nicht verständlich.“ Weiter führt das BVGer aus,
dass „durch die Gefahr von Missverständnissen und Fehlinterpretationen bezüglich Sicherheit
der freigegebenen Anflugverfahren auf Piste 28 sowie bezüglich Flugsicherung in der
Öffentlichkeit zudem grosser Schaden entstehen (könnte). Weiter enthalten diese Unterlagen
Angaben, die unter das Geschäftsgeheimnis der Skyguide fallen. Folglich liegt die
Geheimhaltung dieser Dokumente im öffentlichen Interesse des Bundes (Sicherheit der
Luftfahrt allgemein, Vorbeugen falscher Interpretationen zur Sicherheit von Flugbetrieb und
Flugsicherung beim Flughafen Zürich) und schützt überdies das Geschäftsgeheimnis von
Skyguide.“ Das BVGer hielt fest, „dass die Einsichtnahme in die Safety Case Documents und
PANS-OPS-Berechnungen infolge überwiegenden öffentlichen und privaten Interessen im
Sinne von Art. 27 Abs. 1 Bst. a und b VwVG [Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren,
Verwaltungsverfahrensgesetz, SR 172.021] verweigert wird“. Schliesslich wurden die
nachfolgend in Ziffer I. 6. erwähnten Dokumente als zugänglich taxiert.

5. Mit Brief vom 20. Mai 2009 bestätigte das BAZL auf Anfrage des Beauftragten, dass es sich
bei den im Zugangsgesuch verlangten Unterlagen um die gleichen Dokumente handelt,
welche vom BVGer in der Zwischenverfügung vom 22. Januar 2007 bereits auf deren
Herausgabe beziehungsweise auf deren Einsicht beurteilt worden waren.

6. Auf Verlangen des Beauftragten klärte das BAZL ab, welche Dokumente es unter
Berücksichtigung der Zwischenverfügung des BVGer vom 22. Januar 2007 der Antragstellerin
zur Verfügung stellen könne. Am 5. Juni 2009 erhielt der Beauftragte die Stellungnahme des
BAZL, in welcher es sich bereit erklärte, „X bzw. ihren Vertretern Einsicht in die gleichen
Dokumente und Unterlagen zu gewähren, in die das Bundesverwaltungsgericht (BVGer) in
seiner Zwischenverfügung vom 22. Januar 2007 Einblick gewährt hat“, obwohl diese vor dem

1 Entscheid des BVGer vom 14. Februar 2008: A-1985/2006
2 BAZL: „X war als solche zwar nicht am Beschwerdeverfahren vor der REKO/INUM und dem BVGer beteiligt, hingegen
mehrere ihrer Mitglieder“.





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Inkrafttreten des BGÖ erstellt wurden und somit gemäss Art. 23 BGÖ nicht in den
Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes fallen würden.
Es sind dies die Folgenden:

„CD 1: - aus Ordner AIP: alle Unterlagen

- aus Ordner Airspace Change Process: alle Unterlagen

- aus Ordner LoA: alle Unterlagen

- aus Ordner Stakeholder Information: alle Unterlagen

CD 2: - aus Ordner PANS-OPS Reports nur folgende Karten:


- LSZH AD 2.24.10-06-01 06OCT26 V060712


- LSZH AD 2.24.10-07-01 06OCT26 V060712


- LSZH AD 2.24.10-08-01 06OCT26 V060712

Diese Karten sind auch im Ordner AIP auf CD 1 abgelegt.“


II. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:

A. Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ

1. Gemäss Art. 13 BGÖ kann eine Person einen Schlichtungsantrag beim Beauftragten
einreichen, wenn die Behörde den Zugang zu amtlichen Dokumenten einschränkt, aufschiebt
oder verweigert, oder wenn die Behörde innert der vom Gesetz vorgeschriebenen Frist keine
Stellungnahme abgibt.

Der Beauftragte wird nicht von Amtes wegen, sondern nur aufgrund eines schriftlichen
Schlichtungsantrags tätig.3 Berechtigt, einen Schlichtungsantrag einzureichen, ist jede
Person, die an einem Gesuchsverfahren um Zugang zu amtlichen Dokumenten teilgenommen
hat. Für den Schlichtungsantrag genügt einfache Schriftlichkeit. Aus dem Begehren muss
hervorgehen, dass sich der Beauftragte mit der Sache befassen soll. Der Schlichtungsantrag
muss innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde schriftlich eingereicht
werden.

2. Die Antragstellerin hat ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ beim BAZL eingereicht und
ablehnende Antworten erhalten. Als Teilnehmerin an einem vorangegangenen
Gesuchsverfahren ist sie zur Einreichung eines Schlichtungsantrags berechtigt. Der
Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20
Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht.

3. Das Schlichtungsverfahren kann auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten stattfinden. Die Festlegung des Verfahrens
im Detail obliegt alleine dem Beauftragten.4

Kommt keine Einigung zu Stande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche
Lösung, ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der
Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.


3 BBl 2003 2023
4 BBl 2003 2024




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B. Sachlicher Geltungsbereich

1. Sind amtliche Dokumente Teil der Akten eines Verfahrens, so richtet sich der Zugang nicht
nach Öffentlichkeitsgesetz, sondern nach dem jeweiligen Verfahrensgesetz (Art. 3 Abs. 1
BGÖ). Gemäss Botschaft zum Öffentlichkeitsgesetz gilt dieser Vorbehalt sowohl für hängige
als auch für abgeschlossene Verfahren.5

Der Ausschluss des Öffentlichkeitsgesetzes ergibt Sinn, solange während eines laufenden
Verfahrens sichergestellt werden soll, dass es nicht zu Normenkollisionen zwischen dem
Öffentlichkeitsgesetz und den Verfahrensrechten kommt.6 Nach Vorliegen eines
rechtskräftigen Urteils sind hingegen keine überzeugenden Gründe mehr ersichtlich, weshalb
ein amtliches Dokument, das von einer Bundesbehörde dem Gericht eingereicht worden ist,
noch weiterhin vom Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes ausgenommen sein soll.
Denn es ist sehr wohl denkbar, dass ein solches Dokument allgemeine Informationen enthält,
die weder unter eine der Ausnahmeklauseln von Art. 7 BGÖ fallen, noch einen besonderen
Fall gemäss Art. 8 BGÖ darstellen.
Nachdem ein rechtskräftiger Entscheid ergangen ist, muss daher das Öffentlichkeitsgesetz
wiederum auf jene Verfahrensakten Anwendung finden, die von einer Bundesbehörde dem
Gericht zugestellt worden sind und die weiterhin als amtliche Dokumente in ihrem Besitz sind.
Bei einem Gesuch nach Öffentlichkeitsgesetz muss die Behörde – wie üblich – prüfen, ob der
Zugang im Rahmen des Öffentlichkeitsgesetzes gewährt werden kann.

Als Zwischenfazit kann festgehalten werden, dass amtliche Dokumente nach einem
rechtskräftig abgeschlossenen Verfahren grundsätzlich wieder dem Öffentlichkeitsgesetz
unterliegen.

2. Vorliegend hat sich das BVGer im Rahmen eines laufenden Verfahrens auf Antrag einer
Partei ausdrücklich mit der Frage befasst, ob ihr Akteneinsicht gewährt werden könne. Im
Rahmen einer summarischen Prüfung kam es dabei zum Schluss, dass keine Akteneinsicht
gewährt werden könne, da sowohl öffentliche Interessen des Bundes wie auch
Geschäftsgeheimnisse von Skyguide betroffen seien (s. oben Ziffer I. 4.). Damit liegt in Bezug
auf die Zugänglichkeit ein rechtskräftiger Entscheid vor. Das BVGer stützte sich dabei auf
Ablehnungsgründe, wie sie sich auch als Ausnahmeklauseln gemäss Art. 7 BGÖ finden
lassen.
Der hier zu beurteilende Sachverhalt zeichnet sich dadurch aus, dass sich die vom BVGer
beurteilten Verfahrensakten mit jenen Dokumenten decken, zu denen die Antragstellerin
mittels Öffentlichkeitsgesetz Zugang beantragt hat. Daher ist für den Beauftragten in casu das
Urteil des BVGer bindend (so genannte res iudicata). Hätten die Antragsteller Zugang zu
Dokumenten beantragt, die vom BVGer nicht explizit im Rahmen der Akteneinsicht bereits
geprüft worden wären, so hätte sich der Beauftragte hingegen über die Zugänglichkeit
aussprechen können.

Das BVGer hat sich im Rahmen eines Akteneinsichtsgesuchs bereits zur Herausgabe der hier
zu beurteilenden Dokumente geäussert und die Einsicht aufgrund von öffentlichen Interessen
des Bundes und Geschäftsgeheimnissen von Skyguide verweigert. Der Beauftragte ist in
Bezug auf die Beurteilung der Zugänglichkeit an den Entscheid des BVGer gebunden.


5 BBl 2003 1989
6 ebenso Brunner / Mader (Hrsg.), Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 3, RZ 12




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III. Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte:

1. Das Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) kann an seiner generellen Zugangsverweigerung
betreffend das „Safety Case Document / Zürich ILS RWY 28“ festhalten.

2. Entsprechend den Zusagen während des Schlichtungsverfahrens stellt das BAZL der
Antragstellerin die folgenden Dokumente zu:

- aus Ordner LoA: alle Unterlagen


- LSZH AD 2.24.10-06-01 06OCT26 V060712


- LSZH AD 2.24.10-07-01 06OCT26 V060712


- LSZH AD 2.24.10-08-01 06OCT26 V060712

3. Die Antragstellerin kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung beim BAZL
den Erlass einer Verfügung nach Artikel 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes verlangen,
wenn sie mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs. 1 BGÖ).

Gegen diese Verfügung kann die Antragstellerin beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde
führen (Art. 16 BGÖ).

4. Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am
Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name der Antragstellerin anonymisiert (Art. 13
Abs. 3 VBGÖ).

5. Die Empfehlung wird eröffnet:

- X

- Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL
3003 Bern




Jean-Philippe Walter