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Empfehlung vom 1. November 2018: STENFO / Dokumente Kostenstudie 2016Unterstützungspflicht Behörde (Art. 3 Abs. 1 VBGÖ) – Sachlicher Geltungsbereich (Art. 3 Abs. 1 Bst. a BGÖ) – Beeinträchtigung der freien Meinungs- und Willensbildung der Behörde (Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ) – Ausstehender politischer oder administrativer Entscheid der Behörde (Art. 8 Abs. 2 BGÖ)PDF320.61 kB1. November 2018
Öffentlichkeitsprinzip


Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter
EDÖB


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Bern, 1. November 2018



Empfehlung
nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes

im Schlichtungsverfahren zwischen

X
(Antragstellerin)

und

Stilllegungsfonds für Kernanlagen und
Entsorgungsfonds für Kernkraftwerke STENFO

I.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
1.
Am 20. Februar 2018 ersuchte die Antragstellerin (Interessenvertreterin) gestützt auf das
Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR
152.3) beim Stilllegungsfonds für Kernanlagen und Entsorgungsfonds für Kernkraftwerke
STENFO um Zugang zu einer Reihe von Dokumenten im Zusammenhang mit der Kostenstudie
2016, gestützt auf welche die voraussichtliche Höhe der Stilllegungs- und Entsorgungskosten
für jede Kernanlage festgelegt werden.1
2.
Mit einem als „Verfügung“ bezeichneten Schreiben vom 16. März 2018 teilte der STENFO der
Antragstellerin mit, dass der Entscheid des Eidg. Departements für Umwelt, Verkehr, Energie
und Kommunikation UVEK über die Höhe der Stilllegungs- und Entsorgungskosten gemäss der
Kostenstudie 2016 noch ausstehe. Gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. a und Art. 8 Abs. 2 BGÖ könne
der Zugang zu den gewünschten Dokumenten zurzeit nicht gewährt werden. Das
Zugangsgesuchverfahren werde bis zum Vorliegen des rechtskräftigen Entscheids des UVEK
sistiert und erst danach materiell beurteilt werden. Der STENFO gab der Antragstellerin mit
diesem Schreiben zudem Gelegenheit, sich zur beabsichtigten Sistierung des Verfahrens zu
äussern.
3.
Mit Schreiben vom 28. März 2018 erklärte sich die Antragstellerin mit dieser Sistierung
einverstanden. Sie wies jedoch darauf hin, dass diese Zustimmung ausdrücklich „nur bis zum
Vorliegen des erstinstanzlichen Verwaltungsentscheides, nicht hingegen für ein allfälliges
Rechtsmittelverfahren“ gelte.
4.
Mit einer weiteren „Verfügung“ vom 10. April 2018 sistierte der STENFO wie angekündigt das
Verfahren auf Zugang zu den verlangten Dokumenten bis zum Vorliegen des Entscheids des
UVEK über die Höhe der Stilllegungs- und Entsorgungskosten für jede Kernanlage gemäss
Kostenstudie 2016.


1 Vgl. Art. 4 der Verordnung über den Stilllegungsfonds und den Entsorgungsfonds für Kernanlagen (SEFV; SR 732.17).




2/6

5.
Am 11. Mai 2018 informierte der STENFO die Antragstellerin darüber, dass die betroffenen
Betreiberinnen der Kernanlagen gegen die am 12. April 2018 ergangene Verfügung des UVEK
Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht eingereicht haben. Demzufolge sei diese
Verfügung des UVEK noch nicht rechtskräftig und die Behandlung des Zugangsgesuchs werde
weiterhin aufgeschoben.
6.
Daraufhin verlangte die Antragstellerin mit Schreiben vom 23. Mai 2018 beim STENFO eine
begründete, einem Schlichtungsantrag zugängliche Stellungnahme gemäss Art. 12 Abs. 4
BGÖ.
7.
Mit Schreiben vom 12. Juni 2018 liess der STENFO der Antragstellerin eine solche
abschliessende Stellungnahme zukommen und erklärte, dass der Zugang zu der Kostenstudie
2016 und den zudienenden Unterlagen aufgrund der hängigen Verfahren vor
Bundesverwaltungsgericht im jetzigen Zeitpunkt gestützt auf Art. 7 Abs. 1 Bst. a und Art. 8
Abs. 2 BGÖ bis zu einem rechtskräftigen Entscheid aufgeschoben werde.
8.
Am 29. Juni 2018 reichte die Antragstellerin einen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen
Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein. Sie stellte sich auf den
Standpunkt, dass die Voraussetzungen von Art. 7 Abs. 1 Bst. a und Art. 8 Abs. 2 BGÖ für einen
weiteren Aufschub nicht gegeben seien. Der interne Meinungs- und Willensbildungsprozess sei
mit dem Entscheid des UVEK als für die Kostenfestlegung zuständige Behörde abgeschlossen.
Es sei nicht ersichtlich, inwiefern die Zugänglichmachung der ersuchten Dokumente zum
jetzigen Zeitpunkt eine wesentliche Beeinträchtigung der freien Meinungs- und Willensbildung
im Sinne eines erheblichen Schadensrisikos darstelle, zumal die Unabhängigkeit der
richterlichen Entscheidbehörde ohnehin verfassungsrechtlich garantiert sei. Bis ein
rechtskräftiger Entscheid über die Höhe der Stilllegungs- und Entsorgungskosten vorliege,
könne es Jahre dauern. So werde ihr Zugangsanspruch auf nicht absehbare Zeit
hinausgeschoben. Selbst wenn ein Zugangsaufschub grundsätzlich gerechtfertigt wäre, so sei
nicht davon auszugehen, dass sämtliche verlangten Dokumente davon betroffen wären. Zudem
habe der STENFO ihr trotz ausdrücklichem Ersuchen bislang keine Liste mit den vom
Zugangsgesuch betroffenen Dokumenten zugestellt. So wisse sie bis heute nicht, welche
Dokumente effektiv von ihrem Zugangsgesuch erfasst seien.
9.
Mit Schreiben vom 3. Juli 2018 bestätigte der Beauftragte gegenüber der Antragstellerin den
Eingang des Schlichtungsantrages und forderte gleichentags den STENFO dazu auf, die
betroffenen Dokumente und bei Bedarf eine ergänzende Stellungnahme einzureichen.
10.
Am 13. Juli 2018 reichte der STENFO eine Auflistung der vom Zugangsgesuch betroffenen
Dokumente und eine ergänzende Stellungnahme ein. Darin bekräftigte der STENFO nochmals
seine Haltung, wonach der Zugang bis zur Rechtskraft der Verfügung des UVEK aufgeschoben
werde. Angesichts des hängigen Verfahrens vor Bundesverwaltungsgericht bestehe im jetzigen
Zeitpunkt kein Zugangsanspruch in Bezug auf die Kostenstudie 2016 sowie ihrer
Überprüfberichte, da sie wesentliche Grundlage des Verfahrens vor dem
Bundesverwaltungsgericht bildeten (Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 5 BGÖ). Auch die weiteren vom
Zugangsgesuch betroffenen Unterlagen, die allesamt im Zusammenhang mit der Kostenstudie
2016 bzw. ihrer Überprüfung stünden, könnten jeweils einzeln sowie in ihrer Gesamtheit eine
öffentliche Debatte auslösen, wodurch der Willensbildungsprozess beeinflusst werden könne.
Erst wenn die Aufschubgründe weggefallen seien, würden die materiellen Voraussetzungen der
Zugangsgewährung im Einzelnen zu prüfen und die betroffenen Dritten anzuhören sein. Ein
Rechtsnachteil erwachse der Gesuchstellerin mit diesem beabsichtigten Vorgehen nicht.






3/6

11.
Am 20. Juli 2018 fand eine Schlichtungsverhandlung statt, in welcher sich die Parteien in der
Sache nicht einigen konnten. Allerdings erklärte sich der STENFO bereit zu prüfen, ob für
diejenigen Dokumente, die nicht Teil des hängigen Verfahrens sind, eine Auflistung der
vorhandenen Dokumente erstellt und der Antragstellerin zugestellt werden kann.
12.
Mit Schreiben vom 11. September 2018 teilte der STENFO der Antragstellerin mit, dass keine
Möglichkeit ersichtlich sei, auf die Zustellung einer Dokumentenliste bzw. auf die Eröffnung
eines Verfahrens zur partiellen Offenlegung gewisser Dokumente einzutreten, solange in der
Sache selbst kein rechtskräftiger Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts ergangen sei. Bei
der Mehrheit der identifizierten Unterlagen handle es sich um Verfahrensakten des
Beschwerdeverfahrens gegen die Verfügung des UVEK. Doch auch die übrigen Unterlagen
stünden allesamt in einem engen Zusammenhang mit der Kostenstudie 2016 und damit auch
mit den besagten Verfahrensakten, indem sie Passagen aus den Verfahrensakten wiedergeben
oder darauf Bezug nehmen würden. Allein mit der Anfertigung einer Liste, welche Aktenstücke
im Verfahren seien und welche nicht, wäre es nicht getan, vielmehr müsste eine solche
Unterscheidung laut STENFO auch auf inhaltlicher Ebene erfolgen. Er sehe sich deshalb
ausserstande, eine solche Liste mit vertretbarem Aufwand, der überdies der Antragstellerin
verrechnet werden müsste, herzustellen. Deshalb werde an besagtem zeitlichen Aufschub des
Zugangs festgehalten.
13.
Auf die weiteren Ausführungen der Antragstellerin und des STENFO sowie auf die
eingereichten Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen.
II.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
A.
Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
14.
Die Antragstellerin reichte ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ beim STENFO ein. Dieser
verweigerte den Zugang zu den verlangten Dokumenten. Die Antragstellerin ist als
Teilnehmerin an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren zur Einreichung eines
Schlichtungsantrags berechtigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Der Schlichtungsantrag wurde
formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der
Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ).
15.
Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt.2
Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung,
ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der
Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.
B.
Materielle Erwägungen
16.
Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der
Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die
Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde.3


2 Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003,
BBl 2003 1963 (zitiert BBl 2003), BBl 2003 2024.
3 GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ),
Art. 13, Rz 8.




4/6

17.
Die Antragstellerin verlangte Zugang zu einer Vielzahl von Dokumenten im Zusammenhang mit
der Kostenstudie 2016 (KS 2016). Sie ersuchte überdies sowohl im Zugangsgesuchverfahren
als auch im Schlichtungsverfahren um Zustellung einer Liste mit den von ihrer Anfrage
betroffenen Dokumenten zwecks einer möglichen Eingrenzung des Zugangsgesuchs und
besserer Nachvollziehbarkeit des Zugangsaufschubs. Der STENFO hat dies wiederholt
abgelehnt (vgl. Ziff. 12).
18.
Gemäss Art. 3 Abs. 1 VBGÖ hat die Behörde den Gesuchstellerinnen und Gesuchstellern über
die verfügbaren amtlichen Dokumente Auskunft zu geben und sie bei ihrem Vorgehen zu
unterstützen. Dies bedeutet, dass sie ihnen in angemessenem Rahmen dabei behilflich sein
muss, ihr Gesuch klar zu formulieren, das gewünschte Dokument zu ermitteln und nötigenfalls
die Behörde zu bestimmen, die für die Bearbeitung des Gesuchs zuständig ist. Die zuständige
Behörde verfügt bezüglich der Unterstützung der Gesuchstellenden über einen gewissen
Ermessensspielraum.4 Diese Unterstützungspflicht der Behörde ist ein wesentlicher Aspekt des
Rechts auf Zugang zu amtlichen Dokumenten und besteht unabhängig vom konkreten
Streitgegenstand in einem Schlichtungsverfahren.
19.
Eine Auflistung der zu einem konkreten Thema vorhandenen Dokumente ist gerade in Fällen
von umfangreichen bzw. relativ allgemein formulierten Zugangsgesuchen wie dem vorliegenden
ein von der Lehre und Rechtsprechung anerkanntes Vorgehen im Hinblick auf eine mögliche
Präzisierung oder Eingrenzung eines Zugangsgesuchs.5 Die Erstellung eines solchen
Dokumentenverzeichnisses im Rahmen der Unterstützungspflicht bedingt entgegen der Ansicht
des STENFO grundsätzlich keine Beurteilung auf inhaltlicher Ebene und insbesondere keine
Aussonderung der Verfahrensakten. Die Frage nach Inhalt des Dokuments und dessen
Zugänglichkeit stellt sich erst im Rahmen der eigentlichen materiellen Behandlung des Gesuchs
und nicht bereits bei der Erstellung einer blossen Dokumentenliste. Mit letzterer wird zum
jetzigen Zeitpunkt lediglich die Existenz der Dokumente belegt. Für den Beauftragten ist nicht
ersichtlich, weshalb nicht bekannt werden dürfte, welche Dokumente im Zusammenhang mit
der Verwaltungstätigkeit des STENFO im Rahmen der KS 2016 vorhanden sind. Der
Beauftragte stellt nicht in Abrede, dass die Erstellung einer solchen Auflistung mit einem
Aufwand für die Behörde verbunden ist. Allerdings ist dieser gemäss Rechtsprechung
grundsätzlich in Kauf zu nehmen, sofern dadurch der Geschäftsgang der Behörde nicht
geradezu lahmgelegt wird.6 Im vorliegenden Fall kommt hinzu, dass ein solches Verzeichnis
bereits erstellt worden ist und demnach der Aufwand bereits angefallen ist.
20.
In diesem Sinne empfiehlt der Beauftragte dem STENFO, der Antragstellerin mittels
Dokumentenverzeichnis oder in sonst geeigneter Weise Auskunft über alle Dokumente
entsprechend ihrem Zugangsgesuch zu geben und ihr Gelegenheit einzuräumen, das
Zugangsgesuch zu präzisieren bzw. einzugrenzen (Art. 7 Abs. 3 und 4 VBGÖ).
21.
Da sich die Antragstellerin vorbehält, ihr umfangreiches Zugangsgesuch noch einzugrenzen
bzw. zu präzisieren und demnach die vom Gesuch erfassten Dokumente noch nicht
abschliessend feststehen, äussert sich der Beauftragte nachfolgend lediglich in allgemeiner Art
und Weise zur Frage der materiellen Zugänglichkeit. Der STENFO machte geltend, die
inhaltliche Prüfung des Zugangsgesuchs und damit auch der Zugang zu den Dokumenten sei
angesichts des hängigen Verfahrens vor Bundesverwaltungsgericht bis zum Vorliegen eines
rechtskräftigen Entscheides aufzuschieben.


4 Bundesamt für Justiz, Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung – Erläuterungen, 24. Mai 2006, Ziff. 3.2.
5 HÄNER, Handkommentar BGÖ, Art. 10, Rz 34; BGE 142 II 324 E. 3.5.
6 BGE 142 II 324 E. 3.5; Urteil des BVGer A-1432/2016 vom 5. April 2017 E. 5.6.6.




5/6

22.
Gemäss Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 5 BGÖ gilt das Öffentlichkeitsgesetz nicht für den Zugang zu
amtlichen Dokumenten betreffend Verfahren der Staats- und Verwaltungsrechtspflege.
Vorliegend ist unbestritten, dass die Verfügung des UVEK über die Höhe der Stilllegungs- und
Entsorgungskosten gemäss der Koststudie 2016 vor Bundesverwaltungsgericht angefochten
wurde und das Verfahren aktuell – soweit für den Beauftragten erkennbar – noch hängig ist.
Damit besteht in Bezug auf diejenigen Dokumente, die Eingang in die Verfahrensakten
gefunden haben, zurzeit kein Anspruch auf Zugang gemäss Öffentlichkeitsgesetz, da diese
während des Verfahrens vom sachlichen Geltungsbereich des BGÖ ausgenommen sind.
23.
In Bezug auf die übrigen Dokumente, die nicht Teil der Verfahrensakten sind, hat der STENFO
das Gesuch aber grundsätzlich materiell zu beurteilen und den Zugang nach Massgabe des
Öffentlichkeitsgesetzes zu gewähren. Dabei ist ohne weiteres denkbar, dass zumindest
teilweise die vom STENFO vorgebrachten Ausnahmen nach Art. 7 Abs. 1 Bst. a bzw. Art. 8
Abs. 2 BGÖ (sowie weitere Ausnahmetatbestände) tatsächlich zur Anwendung gelangen
können. Ein genereller Zugangsaufschub ohne Einzelfallprüfung auch für alle übrigen
Dokumente erscheint aber unverhältnismässig, zumal dessen Dauer nicht absehbar ist.
Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung muss die aufgrund der Zugangsgewährung
drohende Verletzung der angeführten öffentlichen oder privaten Interessen zwar nicht mit
Sicherheit eintreten, aber auch nicht lediglich denkbar oder (entfernt) möglich erscheinen.
Zudem muss diese ernsthaft sein, weshalb eine bloss geringfügige oder unangenehme
Konsequenz nicht als Beeinträchtigung gelten kann.7
24.
Folglich empfiehlt der Beauftragte dem STENFO, die materielle Zugänglichkeit der verlangten
Dokumente, soweit diese zum jetzigen Zeitpunkt nicht aufgrund von Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 5
BGÖ vom sachlichen Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes und damit vom
Zugangsanspruch ausgenommen sind, zu prüfen und dabei dem Verhältnismässigkeitsprinzip
das nötige Gewicht einzuräumen. Im Hinblick auf möglicherweise enthaltene Personendaten
sind gegebenenfalls die betroffenen Drittpersonen nach Art. 11 BGÖ anzuhören. Wird der
Zugang zu einzelnen Dokumenten oder gewissen Teilinhalten weiterhin aufgeschoben oder
verweigert, ist dies hinreichend zu begründen.
III.
Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragte:
25.
Der Stilllegungsfonds für Kernanlagen und Entsorgungsfonds für Kernkraftwerke stellt der
Antragstellerin eine Dokumentenliste mit allen von ihrem Zugangsgesuch betroffenen
Dokumenten zu oder gibt ihr in sonst geeigneter Weise Auskunft über die verfügbaren
Dokumente. Er gibt der Antragstellerin sodann Gelegenheit, ihr Zugangsgesuch zu präzisieren
bzw. einzugrenzen.
26.
Der Stilllegungsfonds für Kernanlagen und Entsorgungsfonds für Kernkraftwerke prüft
anschliessend die Zugänglichkeit derjenigen Dokumente, die zum jetzigen Zeitpunkt nicht
aufgrund von Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 5 BGÖ dem sachlichen Geltungsbereich des
Öffentlichkeitsgesetzes entzogen sind, entsprechend den Erwägungen in den Ziffern 23 und 24
erneut und gewährt den Zugang entsprechend den Vorgaben des Öffentlichkeitsgesetzes.
Gegebenenfalls sind vorgängig betroffene Drittpersonen anzuhören.



7 BGE 144 II 77 E. 3.




6/6

27.
Die Antragstellerin kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung beim
Stilllegungsfonds für Kernanlagen und Entsorgungsfonds für Kernkraftwerke den Erlass einer
Verfügung nach Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren
(Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR 172.021) verlangen, wenn sie mit der Empfehlung
nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs. 1 BGÖ).
28.
Der Stilllegungsfonds für Kernanlagen und Entsorgungsfonds für Kernkraftwerke erlässt eine
Verfügung, wenn er mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs. 2 BGÖ).
29.
Der Stilllegungsfonds für Kernanlagen und Entsorgungsfonds für Kernkraftwerke erlässt die
Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang dieser Empfehlung oder nach Eingang eines
Gesuches um Erlass einer Verfügung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ).
30.
Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am
Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name der Antragstellerin anonymisiert (Art. 13
Abs. 3 VBGÖ).
31.
Die Empfehlung wird eröffnet:

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Einschreiben mit Rückschein (R)
X

-
Einschreiben mit Rückschein (R)
Stilllegungsfonds für Kernanlagen und
Entsorgungsfonds für Kernkraftwerke,
vertreten durch:
Wenger Plattner
Jungfraustrasse 1
3000 Bern 6








Reto Ammann