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Recommandation du 22 août 2013: AFC / Accès aux données relatives à l’impôt fédéral directEtablissement d'un document par traitement informatisé simple (art. 5 al. 2 LTrans)PDF63.30 kB22. August 2013
Öffentlichkeitsprinzip


Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence
PFPDT



Feldeggweg 1, 3003 Bern
Tel. 031 323 74 84, Fax 031 325 99 96
www.edoeb.admin.ch


Berne, le 22 août 2013




Recommandation


émise au titre
de l’art. 14
de la loi fédérale
sur le principe de la transparence
dans l’administration
concernant la demande en médiation introduite


par X
(demandeur)


contre


l’Administration fédérale des contributions (AFC)


I.
Le Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence constate:
1.
Conformément à la loi fédérale sur le principe de la transparence dans l’administration (Loi sur
la transparence, LTrans, RS 152.3), le demandeur a déposé une demande d’accès par courrier
électronique du 1er mai 2012 adressé à l’Administration fédérale des contributions (AFC). Le
demandeur a fait part à l’autorité qu’il entendait faire une analyse de la répartition des revenus
et a requis l’accès aux données relatives à l’impôt fédéral direct à partir de l’année 1990, sous
forme d’une base de données structurée, afin d’éviter de devoir travailler avec des informations
trop éparses.
2.
Par courrier électronique du 3 mai 2012, l’AFC a communiqué au demandeur le lien réticulaire
permettant d’accéder aux statistiques publiées sur son site internet.
3.
Le 7 mai 2013, le demandeur a une nouvelle fois sollicité un accès aux « données structurées
dans une base de données ».
4.
Le 7 mai 2013, l’AFC a indiqué au demandeur qu’elle ne pouvait pas lui donner accès à ses
bases de données et l’a renvoyé pour le surplus aux informations publiées sur son site internet.
Le demandeur a adressé le même jour un courrier électronique à l’autorité afin de savoir quels
étaient les motifs de ce refus. L’autorité a répondu au demandeur qu’elle ne pouvait pas lui
accorder l’accès requis, compte tenu de la loi fédérale sur la protection des données.





2/7

A cette date, le demandeur et l’autorité ont ensuite échangé plusieurs courriers électroniques
concernant les possibilités d’accès aux bases de données de l’AFC. Toutefois, aucun accord
n’a pu être trouvé.
5.
Le 9 mai 2012, le demandeur a déposé, par courrier électronique, une demande en médiation
auprès du Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence (Préposé).
6.
Le 14 mai 2012, le Préposé a informé par courrier électronique l’AFC du dépôt de la demande
en médiation et a imparti un délai de 10 jours à l’autorité pour lui transmettre une copie du
dossier et une prise de position.
7.
Le 15 mai 2012, le Préposé a accusé réception de la demande en médiation par courrier
électronique.
8.
Le 16 mai 2012, le demandeur a adressé une seconde demande d’accès à l’AFC. Il a requis
l’accès à différentes informations complémentaires concernant les contribuables (commune,
nationalité, état civil, âge).
9.
Le 24 mai 2012, l’AFC a sollicité une première prolongation jusqu’au 1er juin 2012 du délai
imparti pour transmettre au Préposé une prise de position ainsi qu’une copie du dossier.
10.
Par courrier du 25 mai 2012, l’AFC a pris position concernant les deux demandes d’accès
déposées par le demandeur. L’autorité a informé ce dernier qu’elle rejetait ses demandes
d’accès. Elle a allégué ne pas pouvoir lui donner accès aux données structurées contenues
dans ses bases de données et a refusé d’établir une nouvelle présentation structurée des
données, non prévue dans ses bases de données. A l’appui de son refus, l’autorité a invoqué
l’art. 5 al. 2 LTrans. Elle a d’une part indiqué au demandeur que les données statistiques
relatives à l’impôt fédéral direct à partir de l’année 1990 sont publiées sur le site internet de
l’AFC. D’autre part que « le fait que les données dont vous disposez ne semblent pas faciles à
exploiter est certes fâcheux, mais ne peut pas constituer un motif, au nom de la loi sur la
transparence, pour que l’AFC donne accès à des données de l’une (ou plusieurs) de ses
banques de données ou pour qu’elle établisse une présentation structurée de (…) données qui
n’existe pas à ce jour ». De plus, l’autorité a précisé qu’une présentation consolidée, telle que
souhaitée par le demandeur, n’est pas prévue dans ses bases de données et impliquerait une
importante charge administrative « en matière de programmation informatique ». Par ailleurs,
l’AFC a souligné ne pas disposer de données relatives à la nationalité ou à l’âge des
contribuables. Finalement, l’autorité a communiqué au demandeur le lien réticulaire permettant
de consulter les statistiques publiées sur le site de l’AFC en fonction des communes et de l’état
civil des contribuables.
11.
Le 13 juin 2012, l’AFC a sollicité une seconde prolongation de délai. Le Préposé a fait droit à la
demande de l’AFC et a prolongé jusqu’au 25 juin 2012 le délai imparti à l’autorité pour déposer
une prise de position ainsi qu’une copie du dossier.
12.
Le 25 juin 2012, l’AFC a transmis au Préposé une copie du dossier et sa prise de position.
13.
Le 27 juin 2012, l’AFC a transmis au Préposé des documents complémentaires concernant la
structure de ses bases de données.
14.
Puisque la loi sur la transparence est entrée en vigueur le 1er juillet 2006, le champ d’application
temporel de la loi sur la transparence ne porte pas sur l’ensemble des documents requis par le
demandeur. Dès lors, le Préposé à contacté ce dernier le 1er mai 2013 afin de savoir s’il
maintenait sa demande en médiation. Le demandeur a fait savoir au Préposé qu’il la maintenait.





3/7

15.
A la demande du Préposé, l’AFC a déposé en juin 2013 deux prises de position
complémentaires précisant le nombre, la structure des bases de données concernées ainsi que
les modalités qui devraient être mises en œuvre afin d’établir par traitement informatisé les
documents requis par le demandeur (respectivement pour les périodes allant de 1990 à 2009 et
de 2006 à 2009).
16.
Les allégations du demandeur ou de l’AFC et le cas échéant les documents transmis sont
appréciés ci-après.
II.
Le Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence considère ce qui
suit :
A.
Considérants formels : Médiation et recommandation selon l’art. 14 LTrans
17.
En vertu de l’art. 13 LTrans, toute personne peut déposer une demande en médiation lorsque
sa demande d’accès à des documents officiels est limitée, différée ou refusée, ou lorsque
l’autorité n’a pas pris position sur sa demande dans les délais impartis par la loi.
18.
Le Préposé n’agit pas d’office, mais seulement sur la base d’une demande déposée par écrit. 1
Toute personne qui a pris part à une procédure de demande d’accès à des documents officiels
est habilitée à introduire une demande en médiation. La forme écrite simple suffit. La demande
doit spécifier que l’affaire est confiée au Préposé. Elle doit être remise dans les 20 jours à
compter de la réception de la prise de position de l’autorité.
19.
Le demandeur a déposé auprès de l’Administration fédérale des contributions (AFC) une
demande d’accès au sens de l’art. 10 LTrans et a reçu une réponse négative. Etant partie à la
procédure de demande d’accès, il est légitimé à déposer une demande en médiation. Celle-ci a
été remise au Préposé selon la forme prescrite et dans le délai légal.
20.
La procédure de médiation peut se dérouler par écrit ou par oral (en présence de tous les
intéressés ou de certains d’entre eux), sous l’égide du Préposé. C’est à lui qu’il incombe de
fixer les modalités.2
21.
Si la médiation n’aboutit pas ou si aucune solution consensuelle n’est envisageable, le Préposé
est tenu par l’art. 14 LTrans de formuler une recommandation fondée sur son appréciation du
cas d’espèce.
B.
Considérants matériels
22.
Selon l’art. 12 al. 1 de l’ordonnance sur le principe de la transparence dans l’administration
(Ordonnance sur la transparence, OTrans, RS 152.31) le Préposé examine la licéité et
l’adéquation de l’appréciation de la demande d’accès par l’autorité. Il peut ainsi vérifier dans le
cadre de la procédure de médiation si la demande d’accès a été traitée conformément à la loi
par l’autorité. Ainsi, le Préposé vérifie notamment si l’autorité compétente dans le cadre d’une
demande d’accès a correctement appliqué les dispositions relatives à la notion de document
officiel (art. 5 LTrans) ainsi que la clause d’exception (art. 7 s. LTrans), ou les dispositions
relatives à la protection des données personnelles (art. 9 LTrans). Par ailleurs, il peut examiner,

1 FF 2003 1864.
2 FF 2003 1865.




4/7

pour tous les domaines dans lesquels la loi sur la transparence confère un certain pouvoir
d’appréciation à l’autorité (p.ex. les modalités d’accès à des documents officiels) si la solution
retenue par l’autorité est adéquate et proportionnée au vu des circonstances du cas d’espèce.
Le Préposé peut faire des propositions dans le cadre de la procédure de médiation
(art. 12 al. 2 OTrans) ou le cas échéant émettre une recommandation (art. 14 LTrans).3
23.
La loi sur la transparence accorde à toute personne le droit de consulter des documents
officiels et d’obtenir des renseignements sur leur contenu (art. 6 al. 1 LTrans). Selon
l’art. 23 LTrans (disposition transitoire) la loi sur la transparence ne s’applique que pour les
documents officiels qui ont été produits ou reçus par l’autorité après son entrée en vigueur, à
savoir le 1er juillet 2006.
24.
La notion de document officiel est définie à l’art. 5 LTrans.
L’art. 5 al. 1 LTrans dispose qu’il s’agit de toute information enregistrée sur un support quel qu’il
soit (let. a), détenue par une autorité (let. b) et concernant l’accomplissement d’une tâche
publique (let. c).
25.
L’art. 5 al. 2 LTrans, élargit la notion de document officiel. Aux termes de cette disposition, les
documents qui peuvent être établis par un traitement informatisé simple sur la base
d’informations enregistrées satisfaisant aux conditions de l’art. 5 al. 1 let. b et c LTrans
constituent également des documents officiels. Ainsi, le droit d’avoir accès aux documents « qui
n’existent qu’à l’état latent (documents virtuels) » est limité aux documents qui peuvent être
aisément établis par une manipulation informatique élémentaire, à partir d’informations
existantes.4 Il s’agit essentiellement des banques de données électroniques dans lesquelles
l’extrait requis n‘existe pas sous forme de document, mais dont l’établissement peut toutefois
être réalisé à l’aide d’un software dont dispose l’administration.5 La notion de traitement
informatisé simple fait référence à un utilisateur moyen.6 Ceci implique que les documents en
question doivent pouvoir être générés par un utilisateur ne disposant pas de connaissances
informatiques spécifiques.7 Cependant, il se peut que l’établissement des documents au sens
de l’art. 5 al. 2 LTrans nécessite plusieurs actions.8 En outre, le message précise que la notion
de traitement informatisé simple « est (…) appelée à évoluer avec le développement
technologique ».9
26.
La délimitation de la durée admissible pour l’établissement d’un document par un traitement
informatique simple au sens de l’art. 5 al. 2 LTrans « doit être appréciée conformément au but
de la loi sur la transparence, la confiance et la compréhension dont l’administration dispose
auprès du public, de manière à ce que tout un chacun dispose d’un droit d’accès effectif ».10
27.
Selon la jurisprudence du Tribunal administratif fédéral,11 l’établissement d’une liste sur la base
de données existantes, nécessitant 5 heures et 30 minutes par un collaborateur ne disposant
pas de connaissances informatiques spécifiques, constitue un traitement informatisé simple au
sens de l’art. 5 al. 2 LTrans.

3 CHRISTINE GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Eds.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 13, N 8.
4 Message relatif à la loi sur la transparence dans l’administration FF 2003 1838.
5 Arrêt du tribunal administratif fédéral A-3363/2012 du 22 avril 2013, consid. 3.5.1.
6 Message relatif à la loi sur la transparence dans l’administration FF 2003 1838.
7 Arrêt du tribunal administratif fédéral A-3363/2012 du 22 avril 2013, consid. 3.5.1.
8 Ibid.
9 Message relatif à la loi sur la transparence dans l’administration FF 2003 1838.
10 Arrêt du tribunal administratif fédéral A-3363/2012 du 22 avril 2013, consid. 3.5.2. et références citées.
11 Message relatif à la loi sur la transparence dans l’administration FF 2003 1838.




5/7

28.
En l’espèce, l’AFC ne dispose pas des documents requis par le demandeur. L’autorité serait
toutefois en mesure de procéder à des opérations de programmation permettant d’établir les
documents requis sur la base des informations stockées dans les bases de données contenant
les informations en possession de l’AFC pour les années 1990 à 2009.
29.
La demande d’accès porte en partie sur des données communiquées à l’AFC avant l’entrée en
vigueur de la loi sur la transparence, à savoir le 1er juillet 2006. Selon l’art. 23 LTrans le
demandeur n’est pas en droit d’obtenir l’accès à ces données. Le Préposé constate que
conformément à l’art. 23 LTrans l’AFC n’a par conséquent pas l’obligation de transmettre ces
informations au demandeur.
30.
L’AFC a communiqué au demandeur le lien réticulaire (URI : Uniform Resource Identifier)
permettant d’une part de consulter les statistiques ainsi que les renseignements publiés par
l’AFC sur son site internet et d’autre part de faire des recherches en fonction des communes et
de l’état civil des contribuables. Cependant, ce dernier a indiqué qu’il souhaitait obtenir les
données relatives à l’impôt fédéral direct à partir de l’année 1990, sous forme d’une base de
données structurée, afin d’éviter de devoir travailler avec des informations trop éparses. Dans la
mesure où la demande d’accès ne porte pas sur un document officiel au sens de l’art. 5 al. 1
LTrans, il convient d’examiner si l’établissement du document requis par le demandeur
constitue un traitement informatisé simple au sens de l’art. 5 al. 2 LTrans.
31.
Selon les informations transmises au Préposé par l’AFC dans sa prise de position du 25 juin
2012, aucune fonction existante ne permet d’établir la base de données requise par le
demandeur. De plus, l’établissement du document requis nécessiterait de procéder à des
opérations de programmation afin d’établir des statistiques distinctes pour chaque période
fiscale de l’année 2006 à l’année 200912, par le biais de requêtes introduites manuellement.
Ceci s’explique par le fait que les données fiscales transmises à l’AFC sont enregistrées pour
chaque année dans une base de données distincte. Par ailleurs, l’AFC a relevé que certains
éléments devaient être anonymisés « en raison du secret fiscal (…) de manière à ne plus
renvoyer à des contribuables en particulier ». L’autorité a précisé que les reprogrammations
nécessaires devraient être effectuées suivant « une procédure laborieuse et coûteuse »,
entravant considérablement l’accomplissement d’autres tâches (art. 10 OTrans). Dans un
premier temps, l’autorité a estimé la surcharge de travail à 1000 heures.
32.
A la demande du Préposé, l’autorité a déposé en juin 2013 deux prises de position
complémentaires précisant le nombre, la structure des bases de données concernées ainsi que
les modalités qui devraient être mises en œuvre afin d’établir par traitement informatisé le
document requis par le demandeur.
33.
L’AFC a indiqué au Préposé que :
- Les données fiscales les plus récentes dont elle dispose concernent l’année 2009.
- Les données fiscales sont enregistrées chaque année dans une nouvelle base de données
séparée. Il existe 21 bases de données pour les années 1990 à 2009, au vu du passage du
système praenumerando à postnumerando qui a eu lieu sur plusieurs années (de 1995 à
2003), ce qui a nécessité la création de bases de données séparées pour certains cantons.
- Les requêtes ne peuvent être introduites pour l’ensemble de la période concernée mais
doivent être effectuées séparément pour chaque année fiscale.
a. L’AFC doit procéder à des douzaines de requêtes afin d’établir pour chaque
période fiscale les statistiques qui sont publiées sur son site internet.

12 Selon les informations transmises par l’AFC, les données statistiques sont actuellement disponibles jusqu’à l’année 2009.




6/7

b. Chaque requête doit être introduite manuellement.
c. Au vu des révisions législatives, la structure des bases de données a dû être
modifiée. Pour ce faire, il a fallut procéder à des analyses complexes pour chaque
année et chaque requête afin de « reconstituer les requêtes ».
- Si l’AFC était contrainte de communiquer au demandeur les données publiées dans un format
« plus pratique », un émolument de 100.- par heure devrait lui être facturé pour le temps
investi.
- Selon une estimation approximative, comprenant également l’anonymisation des données,
ceci correspondrait à la facturation suivante :
„21 Jahre à ca. 20 Abfragen = 420 Abfragen
Analyse : 1h/Abfrage = 420h
Programmierung: 4h/Abfrage = 1680h
Abfragen ausführen: 10 min./Abfrage = 280h
Kontrolle der Resultate : 1h/Abfrage = 420h
Total = 2800 h
Rechnungsbetrag : 2800 * 100.- = 280'000.- »
- La charge de travail étant proportionnellement réduite pour les données concernant les
années 2006 à 2009.
34.
Le Préposé constate que selon les information transmises par l’AFC, les opérations
nécessaires à l’établissement du document requis par le demandeur, impliquent la réalisation
de tâches de programmation supplémentaires complexes et longues : à savoir en particulier
l’introduction manuelle de nouvelles requêtes dans les différentes bases de données
concernées (cf. ch. 33), qui doivent être réalisées par un collaborateur spécialisé de l’AFC,
disposant de connaissances informatiques spécifiques.
35.
Si les estimations de l’AFC semblent a priori élevées, le Préposé est cependant d’avis que la
surcharge de travail est importante et ne saurait en l’espèce constituer un traitement informatisé
simple, pas même pour la période allant du 1er juillet 2006, date d’entrée en vigueur de la loi sur
la transparence, à la fin 2009.
36.
Par conséquent, le Préposé arrive à la conclusion qu’au vu de la complexité, de l’ampleur et de
la durée des opérations nécessaires à l’établissement de la base de données requise par le
demandeur, il ne s’agit en l’espèce pas d’un traitement informatisé simple au sens de
l’art. 5 al. 2 LTrans. Dès lors, le Préposé constate que l’AFC n’a pas l’obligation d’accorder
l’accès aux documents requis par le demandeur, que ce soit pour les périodes allant de l’année
1990 à la fin juin 2006 ou depuis le 1er juillet 2006 à la fin 2009.








7/7

III.
Se fondant sur les considérants susmentionnés, le Préposé fédéral à la protection des
données et à la transparence recommande ce qui suit :
37.
L’Administration fédérale des contributions (AFC) maintient son refus d’accorder l’accès aux
documents requis.
38.
Dans les dix jours à compter de la réception de la recommandation, le demandeur peut exiger
que l’Administration fédérale des contributions (AFC) rende une décision selon l’art. 5 de la loi
fédérale sur la procédure administrative (PA, RS 172.021) s’ il n’est pas d’accord avec la
recommandation (art. 15 al. 1 LTrans).
39.
Cette décision peut faire l’objet d’un recours devant le Tribunal administratif fédéral par le
demandeur (art. 16 LTrans).
40.
L’Administration fédérale des contributions (AFC) transmet au Préposé une copie de sa
décision et des éventuelles décisions rendues par les autorités de recours (art. 13a OTrans).
41.
La présente recommandation est publiée (art. 13 al. 3 OTrans). Afin de protéger les données
relatives aux parties à la procédure de médiation, le nom du demandeur est anonymisé.
42.
La recommandation est notifiée à:
-
X

-
l’Administration fédérale des contributions (AFC)
Eigerstrasse 65
3003 Berne





Jean-Philippe Walter