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Empfehlung vom 18. Oktober 2019: SBFI / Schweizerische Beiträge an die Europäische Weltraumorganisation ESA: RückflüsseAmtliches Dokument (Art. 5 Abs. 1 BGÖ) – Zuständige Behörde für die Bearbeitung (Art. 10 Abs. 1 BGÖ)PDF171.94 kB18. Oktober 2019
Öffentlichkeitsprinzip


Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter
EDÖB


Feldeggweg 1, 3003 Berne
Tél. 058 463 74 84, Fax 058 465 99 96
www.edoeb.admin.ch


Bern, 18. Oktober 2019


Empfehlung
nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes

im Schlichtungsverfahren zwischen


X
(Antragstellerin)

und

Staatssekretariat für Bildung, Forschung und Innovation SBFI
I.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
1.
Die Antragstellerin (Journalistin) hat am 25. März 2019 gestützt auf das Bundesgesetz über das
Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3) beim
Staatssekretariat für Bildung, Forschung und Innovation SBFI Zugang verlangt zu den
«Unterlagen des Swiss Space Office SSO, welche zeigen, wie sich die Gelder der
Europäischen Weltraumorganisation ESA in der Schweiz aufteilen. Das heisst: Welche
Unternehmen beziehungsweise Forschungsinstitute bekommen wie viel?» Die Antragstellerin
bat um eine Aufstellung der letzten 5 Jahre. Als Hintergrundinformation präzisierte sie, dass
«die Schweiz […] der ESA pro Jahr 150 Millionen Franken [zahlt], wovon 85% gemäss Vertrag
wieder zurückfliessen, zugunsten von Forschung und Industrie in der Schweiz.»
2.
Mit Schreiben vom 12. April 2019 teilte das SBFI der Antragstellerin mit, dass es über die
gewünschten amtlichen Dokumente nicht verfüge und demnach beim SBFI kein amtliches
Dokument im Sinne von Art. 5 BGÖ entsprechend dem Gesuch vorhanden sei. Als Begründung
erklärte es, dass «die Verträge für Aktivitäten im Rahmen von ESA-Programmen […] zwischen
der ESA und den entsprechenden Firmen bzw. Institutionen abgeschlossen [werden].» Da der
Bund nicht Vertragspartner sei, verfüge er über diesbezügliche Verträge nicht.
3.
Am 24. April 2019 reichte die Antragstellerin einen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen
Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein.
4.
Am 25. April 2019 forderte der Beauftragte das SBFI dazu auf, die betroffenen Dokumente
sowie bei Bedarf eine ergänzende Stellungnahme einzureichen. Mit Schreiben vom 26. April
2019 bestätigte er gegenüber der Antragstellerin den Eingang des Schlichtungsantrages.
5.
Am 6. Mai 2019 reichte das SBFI dem Beauftragten das Zugangsgesuch und seine
darauffolgende Stellungnahme an die Antragstellerin ein. Es verzichtete darauf, eine
ergänzende Stellungnahme einzureichen.
6.
Am 20. Mai 2019 kontaktierte der Beauftragte das SBFI telefonisch und bat um ergänzende
Informationen zum Sachverhalt. Insbesondere wollte er wissen, wie die Schweiz den Rückfluss
in die schweizerische Industrie gemäss dem Übereinkommen zur Gründung einer Europäischen
Weltraumorganisation ESA (SR 0.425.09) überprüft. In diesem Zusammenhang erkundigte er





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sich, ob es staatliche Institutionen (oder solche mit staatlicher Beteiligung) gibt, welche Verträge
im Rahmen von ESA-Programmen abgeschlossen haben.
7.
Am 21. Mai 2019 teilte das SBFI dem Beauftragten mit, dass «die Berichterstattung der ESA
gegenüber den Mitgliedstaaten […] mittels aggregierten Zahlen, pro Programm und
Mitgliedstaat [erfolgt]. Die entsprechenden Dokumente sind nicht öffentlich.» In Bezug auf die
Teilnahme von staatlichen Vertragspartnern an Programmen der ESA antwortete das SBFI,
dass «[…] staatliche/kantonale Vertragspartner [existieren]. Diese müssten allerdings direkt
angefragt werden, um die gewünschten Informationen zu erhalten».
8.
Am 22. Mai 2019 fand eine Schlichtungsverhandlung statt, in welcher die Parteien unter
anderem folgendes Vorgehen vereinbarten: Das SBFI prüft bis am 2. September 2019, ob und
welche vom Gesuch erfassten Informationen es der Antragstellerin zustellt. Falls es einen
(Teil-)Zugang gewährt, stellt es der Antragstellerin diese Informationen zu.
In der Folge sistierte der Beauftragte das Schlichtungsverfahren.
9.
Am 30. August 2019 nahm das SBFI Kontakt mit der Antragstellerin auf, stellte ihr jedoch keine
der verlangten Informationen zu. Es präzisierte, dass die ESA die Aufträge «in Anwendung des
Prinzips juste retour [verteilt], gemäss welchem [sie] verpflichtet ist, Forschungs- und
Entwicklungsaufträge proportional zu den Beitragszahlungen der Mitgliedstaaten zu vergeben.
Somit kann festgehalten werden, dass rund 85% der Beiträge der Mitgliedstaaten in Form von
Aufträgen wieder in diese zurückfliessen.» Es führte weiter aus, dass die ESA den
Mitgliedstaaten quartalweise über die Rückfluss-Statistiken in aggregierter Form,
aufgeschlüsselt nach Programmen, rapportiere. Aus diesem Grund verfüge das SBFI über
keine Informationen «bezüglich Zahlungen der ESA an Schweizer Akteure aus Industrie und
Forschung, entweder direkt oder indirekt via Hauptauftragnehmer.»
10.
Am 10. September 2019 teilte die Antragstellerin dem SBFI und dem Beauftragten mit, dass sie
an ihrem Schlichtungsantrag festhalte. Sie ergänzte, dass die Schweiz im Jahr 2018 der ESA
einen Beitrag von knapp 133 Millionen Franken einbezahlt habe1. Sie bleibe der Überzeugung,
dass im SBFI «zumindest grobe Vorstellungen darüber bestehen, wohin das viele Geld fliesst»,
da «es sich um Steuergelder handelt, über deren sorgfältige Verwendung Verwaltung und
Politik den Steuerzahlern zumindest in den groben Zügen Auskunft geben muss.»
11.
Auf die weiteren Ausführungen der Antragstellerin und des SBFI sowie auf die eingereichten
Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen.
II.
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
A.
Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
12.
Die Antragstellerin reichte ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ beim SBFI ein. Dieses
verweigerte den Zugang zu den verlangten Informationen. Die Antragstellerin ist als
Teilnehmerin an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren zur Einreichung eines
Schlichtungsantrags berechtigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Der Schlichtungsantrag wurde
formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der
Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ).



1 Gemäss Staatsrechnung 2018 der Verwaltungseinheiten Teil II, Band 2B, S. 261, waren es 177'119'535 CHF.




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13.
Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt.2
Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung,
ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der
Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben.
B.
Materielle Erwägungen
14.
Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der
Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die
Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde.3
15.
Vorliegend verlangte die Antragstellerin Zugang zu einer Aufstellung von Informationen über
den Geldfluss in die schweizerische Industrie und Forschung im Rahmen der ESA-Programme.
Das SBFI antwortete darauf, dass es die verlangten Informationen nicht besitze und deshalb
kein amtliches Dokument im Sinne von Art. 5 BGÖ vorliege. Für die oben erwähnten Aktivitäten
schliesse die ESA Verträge mit den betreffenden schweizerischen Unternehmen und
Forschungsinstitutionen ab. Da der Bund nicht Vertragspartner sei, verfüge das SBFI nicht über
solche Verträge. Aus diesen Gründen könne es den Zugang nicht gewähren. Es gab der
Antragstellerin auch keine anderen Informationen im Sinnes des Gesuches bekannt.
Nachfolgend gilt es zu prüfen, ob die verlangten Informationen amtliche Dokumente im Sinne
des Öffentlichkeitsgesetzes darstellen.
16.
Gemäss Art. 6 Abs. 1 BGÖ hat jede Person das Recht, amtliche Dokumente einzusehen oder
von den Behörden Auskünfte über den Inhalt amtlicher Dokumente zu erhalten. Art. 5 BGÖ
definiert den Begriff des «amtlichen Dokumentes». Der Tatbestand ist im Absatz 1 an drei
kumulativen Voraussetzungen geknüpft: Erstens muss die verlangte Information auf einem
beliebigen Informationsträger aufgezeichnet sein (Bst. a), zweitens muss sich die Information im
Besitz der angefragten Behörde befinden (Bst. b) und drittens muss die Information der
Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe dienen (Bst. c). Als amtliche Dokumente gelten auch
solche, die durch einen einfachen elektronischen Vorgang aus aufgezeichneten Informationen
erstellt werden können, vorausgesetzt, dass sich die verlangte Information im Besitz der
Behörde befindet und dass sie die Erfüllung der behördlichen Aufgaben betrifft.
17.
Das SBFI bestreitet die Existenz der verlangten Informationen nicht grundsätzlich, sondern
betont, dass sich diese nicht in seinem Besitz befinden (Art. 5 Abs. 1 Bst. b BGÖ) und dass es
sie in Erfüllung seiner gesetzlichen Aufgaben auch nicht besitzen müsste (Art. 5 Abs. 1 Bst. c
BGÖ).
18.
Stellt die Verwaltung die Nichtexistenz eines Dokuments fest und bezweifelt der Gesuchsteller
diese Auskunft, können sich der Beauftragte und die Gerichte gemäss Rechtsprechung nicht
darauf beschränken, die Erklärungen der Verwaltung zur Kenntnis zu nehmen. Sie müssen
vielmehr Abklärungen vornehmen, um die Glaubwürdigkeit und die Ernsthaftigkeit der
Vorbringen des Gesuchstellers und der Verwaltung gegeneinander abwägen zu können.4



2 Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003,
BBl 2003 1963, 2024.
3 GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ),
Art. 13, Rz 8.
4 Urteil des BVGer A-7235/2015 vom 30.6.2016, E. 5.4.




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19.
In Bezug auf den Tatbestand des Art. 5 Abs. 1 Bst. b BGÖ hat der Beauftragte im Verlauf des
Verfahrens die Behörde mehrmals darauf hingewiesen, dass die Antragstellerin nicht spezifisch
die vom SBFI identifizierten Verträge, sondern allgemein eine Aufstellung von Informationen
über den Rückfluss der an die ESA einbezahlten Gelder verlangt habe. Sollten solche
Informationen anderweitig im Besitz des SBFI sein, könne es diese allenfalls in einem neuen
Dokument im Sinne von Art. 5 Abs. 2 BGÖ erfassen. Zusätzlich fragte er das SBFI an, ob es im
Besitz von sonstigen das Thema betreffenden Informationen sei und gab ihm für die
Überprüfung dieser Frage eine Frist von über 3 Monaten. Nach dem Gesagten stellt der
Beauftragte fest, dass das SBFI gemäss eigener Aussage keine nach Unternehmen und
Auftrag aufgeschlüsselten Zahlen besitze. Andererseits konnte die Antragstellerin keine
konkreten Angaben über das Vorhandensein von sonst noch verlangten Informationen liefern.
20.
Im Rahmen seiner Abklärungen erkundigte sich der Beauftragte weiter über die gesetzlichen
Aufgaben des SBFI in Bezug auf die Finanzierung von ESA-Programmen. Das SBFI legte dar,
dass die Schweiz im Jahr 2018 gestützt auf ihre internationalen Verpflichtungen wohl einen
Beitrag von 177 Millionen Franken einbezahlt habe, es aber nicht in seinem Aufsichtsbereich
liege zu überprüfen, ob und wie diese Gelder (rund 85% des Beitrages) in die schweizerische
Wirtschaft zurückflössen, selbst wenn der Rückfluss im betreffenden Übereinkommen festgelegt
worden sei. Der Bund sei nicht Vertragspartner, der Vertragsabschluss sei ausschliesslich eine
Angelegenheit zwischen der schweizerischen Industrie und der ESA. Die ESA rapportiere
quartalweise den Mitgliedstaaten über die Rückfluss-Statistiken nur in aggregierter Form,
nämlich aufgeschlüsselt nach Programmen. Der Beauftragte muss aus diesen Erklärungen
schliessen, dass auch die Voraussetzungen für die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe gemäss
Art. 5 Abs. 1 bst. c BGÖ vorliegend nicht erfüllt sind.
21.
Zusammenfassend hat der Beauftragte im Verlauf des Verfahrens die betroffenen
Informationen beim SBFI mehrmals einverlangt. Mit einer Sistierung des Verfahrens hat er ihm
zudem die Gelegenheit gegeben, erneut zu prüfen, ob und welche vom Gesuch erfassten
Informationen es der Antragstellerin allenfalls sonst zustellen könne. Schliesslich teilte die
Behörde der Antragstellerin und dem Beauftragten mit, dass sie die verlangten Informationen
nicht besitze und auch nicht besitzen müsse, um seine gesetzlichen Aufgaben zu erfüllen. In
Anbetracht der relevanten Höhe der betroffenen Beiträge und der mit dem internationalen
Übereinkommen übernommenen Verpflichtungen der ESA betreffend den Geldrückfluss in
Form von Aufträgen an die schweizerische Wirtschaft, erscheint dem Beauftragten fraglich, ob
das SBFI tatsächlich über ausreichende Instrumente bzw. Informationen verfügt, um seine
Kontrolltätigkeit im Bereich der internationalen Zusammenarbeit in Forschung und Innovation
wirksam ausüben und die wirtschaftliche Umsetzung der Ziele dieser Zusammenarbeit
evaluieren zu können. Dennoch muss der Beauftragte auf die Aussagen der fachkundigen
Behörde vertrauen können, zumal sich aus der Botschaft zur Förderung von Bildung,
Forschung und Innovation in den Jahren 2017-2020 (BBL 2016 3222) keine Abweichenden
Schlüsse ziehen lassen.
22.
Zumindest bei den vom SBFI erwähnten von der ESA an die Mitgliedstaaten mitgeteilten
Rückfluss-Statistiken handelt es sich nach Auffassung des Beauftragten um amtliche
Dokumente im Sinne von Art. 5 BGÖ. Das SBFI Ist folglich gehalten, die Zugänglichkeit der
betroffenen Dokumente der letzten 5 Jahre zu prüfen und den Zugang gemäss den Vorgaben
des Öffentlichkeitsgesetzes zu gewähren.
23.
Gemäss Art. 10 Abs. 1 BGÖ sind Gesuche an die Behörde zu richten, die das Dokument erstellt
oder von Dritten, die nicht diesem Gesetz unterstehen, als Hauptadressatin erhalten hat. Ein bei
der unzuständigen Behörde eingereichtes Gesuch ist an die zuständige Behörde zu




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überweisen.5 Soweit unter den schweizerischen Organisationen, die an ESA-Programmen
teilnehmen, auch staatliche bzw. kantonale Vertragspartner zu finden sind (Z. 7)6, ist das SBFI
somit gehalten, das Zugangsgesuch an die gemäss Art. 2 Abs. 1 BGÖ unterstellten Stellen
weiterzuleiten, die in den letzten 5 Jahren Verträge mit der ESA unterzeichnet haben.
III.
Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragte:
24.
Das SBFI hält an der Zugangsverweigerung zu den vom SBFI identifizierten Verträgen
zwischen der ESA und den schweizerischen Unternehmen mangels vorhandener Dokumente
fest.
25.
Das SBFI gewährt den Zugang zu den Rückfluss-Statistiken der letzten 5 Jahre gemäss den
Bestimmungen des Öffentlichkeitsgesetzes.
26.
Das SBFI leitet das Zugangsgesuch zuständigkeitshalber umgehend an diejenigen Stellen
gemäss Art. 2 Abs. 1 BGÖ weiter, welche in den letzten 5 Jahren mit der ESA Verträge im
Sinne des Gesuches abgeschlossen haben.
27.
Die Antragstellerin kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung beim SBFI den
Erlass einer Verfügung nach Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren
(Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR 172.021) verlangen, wenn sie mit der Empfehlung
nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs. 1 BGÖ).
28.
Das SBFI erlässt eine Verfügung, wenn es mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15
Abs. 2 BGÖ).
29.
Das SBFI erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang dieser Empfehlung oder nach
Eingang eines Gesuches um Erlass einer Verfügung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ).
30.
Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am
Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name der Antragstellerin anonymisiert (Art. 13 Abs.
3 VBGÖ).
31.
Die Empfehlung wird eröffnet:

-
Einschreiben mit Rückschein (R)
X

-
Einschreiben mit Rückschein (R)
Staatssekretariat für Bildung,
Forschung und Innovation SBFI
Einsteinstrasse 2
3003 Bern





5 ISABELLE HÄNER, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ),
Art. 10, Rz 17.
6 S. bspw. Medienmitteilung der ETH Zürich vom 14.9.2016. https://ethz.ch/content/dam/ethz/main/news/eth-
news/medienmitteilungen/2016/PDF/160914_ESA_BIC_Medienmitteilung_de.pdf, letztmals besucht am 16.10.2019.




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Adrian Lobsiger