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Empfehlung vom 27. November 2023: B. – GS EFD / Dokumente zur Übernahme der Credit SuissePersönlicher Geltungsbereich (Art. 2 Abs. 2 BGÖ) – Vorbehalt von Spezialbestimmungen (Art. 6 Abs. 3 PLB-NVO i.V.m. Art. 4 BGÖ) – Beeinträchtigung der freien Meinungs- und Willensbildung (Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ) – Zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen (Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ) – Aussenpolitische Interessen oder internationale Beziehungen der Schweiz (Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ) – Wirtschafts-, geld- und währungspolitische Interessen der Schweiz (Art. 7 Abs. 1 Bst. f BGÖ) – Geschäftsgeheimnis (Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ) – Dokumente des Mitberichtsverfahrens (Art. 8 Abs. 1 BGÖ)PDF347.96 kB27. November 2023
Öffentlichkeitsprinzip


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3003 Bern
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Eidgenössischer Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragter
EDÖB


Bern, 27. November 2023
Empfehlung
nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes
im Schlichtungsverfahren zwischen
B. __
(Antragsteller)
und
Generalsekretariat des Eidgenössischen Finanzdepartements GS-EFD
I
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
1.
Im März 2023 befand sich die Credit Suisse in einer akuten Vertrauenskrise. Angesichts der hef-
tigen Marktturbulenzen, mit denen die Credit Suisse kämpfte, hat der Bundesrat gestützt auf Not-
recht gemäss Art. 184 und 185 der Bundesverfassung1 am 16. März 2023 die Verordnung über
zusätzliche Liquiditätshilfe-Darlehen und die Gewährung von Ausfallgarantien des Bundes für Li-
quiditätshilfe-Darlehen der Schweizerischen Nationalbank [SNB] an systemrelevante Banken2
(nachfolgend: PLB3-NVO) erlassen. Zum Schutz der schweizerischen Volkswirtschaft verabschie-
dete der Bundesrat am 19. März 2023 ein Massnahmenpaket, das die Übernahme der Credit
Suisse durch die UBS ermöglichte. Zu diesem Massnahmenpaket gehörten unter anderem eine
Verlustübernahmegarantie des Bundes an die UBS im Umfang von 9 Milliarden Franken, eine
Garantie an die SNB zur Absicherung von Liquiditätshilfedarlehen an die Credit Suisse im Umfang
von 100 Milliarden Franken sowie ein ohne staatliche Garantie des Bundes ausgestattetes Liqui-
ditätshilfe-Darlehen der SNB von bis zu 100 Milliarden Franken.4 Der Informationsaustausch und
die Datenbearbeitung im Zusammenhang mit dem Vollzug der PLB-NVO wird in Art. 6 derselben

1 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101).
2 Verordnung vom 16. März 2023 über zusätzliche Liquiditätshilfe-Darlehen und die Gewährung von Ausfallgarantien des Bundes für Liquiditäts-
hilfe-Darlehen der Schweizerischen Nationalbank an systemrelevante Banken (AS 2023 135).
3 Public Liquidity Backstop PLB: staatliche Liquiditätssicherung für systemrelevante Banken.
4 Eidgenössisches Finanzdepartement EFD: Übernahme der Credit Suisse durch die UBS (abrufbar unter: www.efd.admin.ch > Finanzplatz >
Übernahme der Credit Suisse durch die UBS [zuletzt abgerufen am 6. September 2023]); Schweizerische Nationalbank: Nationalbank unter-
stützt Übernahme der Credit Suisse durch die UBS mit umfangreicher Liquiditätshilfe, Medienmitteilung vom 19. März 2023 (abrufbar unter:
www.snb.ch > Informationen für Medien > Medienmitteilungen [zuletzt abgerufen am 6. September 2023]).




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geregelt. Gemäss Art. 6 Abs. 3 PLB-NVO ist der Zugang nach dem Öffentlichkeitsgesetz5 zu die-
sen Informationen und Daten ausgeschlossen. Art. 6 Abs. 3 PLB-NVO wurde am 15. September
2023 aufgehoben.6
2.
Der Antragsteller (Journalist) hat am 20. März 2023 gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz beim
Generalsekretariat des Eidgenössischen Finanzdepartements GS-EFD um Zugang zur "Korres-
pondenz von Frau Bundesrätin Karin Keller-Sutter bzw. des EFD mit den Beteiligten der Rettung
der Credit Suisse (Finma, SNB, UBS, CS) […] (Zeitraum: Mittwoch, 15.3.2023 bis Sonntag,
19.3.2023)" ersucht.
3.
Am 21. März 2023 nahm das GS-EFD Stellung und teilte dem Antragsteller mit, dass der Zugang
zu den verlangten Informationen und Daten nach dem Öffentlichkeitsgesetz gemäss Art. 6
Abs. 3 PLB-NVO i.V.m. Art. 4 Bst. a BGÖ ausgeschlossen sei.
4.
Am 3. April 2023 reichte der Antragsteller einen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen Da-
tenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein.
5.
Mit Schreiben vom 3. April 2023 bestätigte der Beauftragte gegenüber dem Antragsteller den Ein-
gang des Schlichtungsantrages und forderte gleichentags das GS-EFD dazu auf, die betroffenen
Dokumente sowie bei Bedarf eine ergänzende Stellungnahme einzureichen.
6.
Am 17. April 2023 reichte das GS-EFD das Zugangsgesuch, dessen Empfangsbestätigung, die
Stellungnahme des GS-EFD vom 21. März 2023 sowie eine ergänzende Stellungnahme ein. Darin
wiederholte das GS-EFD im Wesentlichen, dass die vom Antragsteller anbegehrten Dokumente
als Informationen im Sinne von Art. 6 Abs. 3 PLB-NVO zu qualifizieren seien und der Zugang dazu
damit ausgeschlossen sei (siehe Ziffer 3). Selbst wenn die Anwendbarkeit von Art. 6 Abs. 3 der
Verordnung wider Erwarten verneint werden würde, wäre der Zugang gestützt auf Art. 7 Abs. 1
Bst. b, d und f sowie Art. 8 Abs. 1 BGÖ zu verweigern. Schliesslich brachte das GS-EFD vor, dass
im Zusammenhang mit der Übernahme der Credit Suisse durch die UBS innerhalb kürzester Zeit
eine sehr grosse Menge von Dokumenten angefallen sei, welche aufgrund des herrschenden Zeit-
drucks und der begrenzten Ressourcen nicht laufend hätte abgelegt werden können. Gegenwärtig
habe das GS-EFD noch keinen Überblick über die vorhandenen Akten, weshalb es auch nicht in
der Lage sei, diese dem Beauftragten vorzulegen. Diesbezüglich werde eine Verlängerung der
Frist bis zum 1. Mai 2023 beantragt.
7.
Am 18. April 2023 gewährte der Beauftragte dem GS-EFD eine Erstreckung der Frist für die Zu-
sammenstellung und Übermittlung der Dokumente im Zusammenhang mit dem vorliegenden
Schlichtungsverfahren bis am 1. Mai 2023.
8.
Mit E-Mail vom 1. Mai 2023 informierte das GS-EFD den Beauftragten darüber, dass das GS-EFD
weiterhin nicht in der Lage sei, dem Beauftragten die vom Schlichtungsverfahren erfassten Doku-
mente vorzulegen. Das GS-EFD arbeite im Rahmen seiner Möglichkeiten daran, die Dokumenta-
tion des Geschäftes so rasch als möglich aufzubereiten.
9.
Mit E-Mail vom 11. Mai 2023 erklärte der Beauftragte gegenüber dem GS-EFD, dass im vorlie-
genden Schlichtungsverfahren auf Wunsch des Beauftragten7 ausnahmsweise eine Einsicht-
nahme vor Ort (d.h. in den Räumlichkeiten des EFD) stattfinden werde. Die Frist für die Bereitstel-
lung der Dokumente werde dem GS-EFD zu gegebener Zeit mitgeteilt.
10.
In der E-Mail vom 2. Juni 2023 an das GS-EFD schlug der Beauftragte für die Besprechung des
weiteren organisatorischen Vorgehens und die praktische Durchführung dieses komplexen und
umfangreichen Schlichtungsverfahrens – insbesondere der Dokumenteneinsicht – eine Sitzung
mit Vertreterinnen und Vertretern des GS-EFD vor.
11.
Am 16. Juni 2023 fand in den Räumlichkeiten des Beauftragten eine kurze Sitzung mit Vertrete-
rinnen und Vertreter des GS-EFD statt. Während dieser Besprechung wurden einerseits die

5 Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3).
6 Verordnung über zusätzliche Liquiditätshilfe-Darlehen und die Gewährung von Ausfallgarantien des Bundes für Liquiditätshilfe-Darlehen
der Schweizerischen Nationalbank an systemrelevante Banken (PLB-NVO; SR 952.3), Änderung vom 6. September 2023 (AS 2023 495).
7 vgl. Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter: Fragen- und Antwortenkatalog des EDÖB vom 13. Oktober 2022 für
die Anhörung durch die GSK vom 28. Oktober 2022 zum BGÖ, S. 4 (abrufbar unter https://www.edoeb.admin.ch/edoeb/de/home.html >
Öffentlichkeitsprinzip > Services BGÖ [zuletzt abgerufen am 30. August 2023]).




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zwischenzeitlich, d.h. seit der Übernahme der Credit Suisse durch die UBS, eingereichte Kom-
missionsmotion der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates SPK-N8 und der Beschluss
des Parlaments zur Einsetzung einer Parlamentarischen Untersuchungskommission PUK9 im
Kontext dieser Übernahme erwähnt. In Anbetracht dieser Ereignisse wurde dem GS-EFD eine
Frist bis am 26. Juni 2023 für eine diesbezügliche ergänzende Stellungnahme eingeräumt. Ande-
rerseits wurde die Durchführung der Einsichtnahme des Beauftragten in die von den Schlichtungs-
verfahren betroffenen Dokumente thematisiert. Das GS-EFD gab an, dass die Zusammenstellung
der Dokumentation in Arbeit, diese allerdings aufgrund deren Umfangs noch nicht komplett sei.
Die Aufbereitung der Dokumente sei auch für die Arbeit der PUK erforderlich und betreffe teilweise
identische Dokumentenbestände, wobei der Zeitpunkt der Erledigung in beiden Fällen noch nicht
bekannt sei. In Kenntnis der Fortführung der Aufbereitung der Akten durch das GS-EFD werde
der Beauftragte die ergänzende Stellungnahme abwarten und im Anschluss das weitere Vorgehen
bestimmen sowie weitere Angaben zur Durchführung der Dokumenteneinsicht machen.
12.
Am 26. Juni 2023 reichte das GS-EFD eine ergänzende Stellungahme ein. Darin macht das GS-
EFD zunächst geltend, dass gemäss Art. 6 Abs. 3 PLB-NVO der Zugang nach dem Öffentlich-
keitsgesetz zu Informationen und Daten, die namentlich im Zusammenhang mit der Gewährung,
Verwaltung, Überwachung und der Abwicklung von Liquiditätshilfe-Darlehen und Ausfallgarantien
notwendig sind, ausgeschlossen ist. Dabei sei zu beachten, dass gestützt auf diese Bestimmung
– auch wenn der Wortlaut etwas anderes nahezulegen scheine – der Zugang zu Dokumenten im
Zusammenhang mit der Ausrichtung von Liquiditätshilfe und der Übernahme der Credit Suisse
insgesamt zu verweigern sei. Die Auslegung, dass der Zugang nur für Dokumente ausgeschlos-
sen werden solle, welche nach dem Inkrafttreten der PLB-NVO erstellt worden seien, entspreche
nicht dem Willen des Verordnungsgebers. Weiter verweist das GS-EFD auf die von den Eidge-
nössischen Räten eingesetzte PUK, deren Aufgabe unter anderem die Sichtung und Bewertung
der im Zusammenhang mit der Übernahme der Credit Suisse angefallenen Dokumente sein
werde. Diese könne nicht unbeeinflusst erfolgen, wenn beispielsweise die öffentliche Meinung
bereits durch die mediale Berichterstattung beeinflusst worden sei. Die Gewährung des Zugangs
zu Dokumenten im Zusammenhang mit den Ereignissen rund um die Übernahme der Credit
Suisse würde die freie Meinungsbildung der PUK beeinträchtigen, weshalb der Zugang in Anwen-
dung von Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ zum Schutz deren Meinungs- und Willensbildung zumindest
bis zum Abschluss der Arbeiten der PUK aufzuschieben sei. Art. 171 Abs. 2 des Bundesgesetzes
über die Bundesversammlung (Parlamentsgesetz, ParlG; SR 171.10), wonach die Einsetzung ei-
ner solchen Untersuchungskommission die Durchführung von zivil- und verwaltungsgerichtlichen
Verfahren sowie von Voruntersuchungen und Gerichtsverfahren in Strafsachen nicht hindert, zei-
tige keinen Einfluss auf Schlichtungsverfahren nach dem Öffentlichkeitsgesetz. Selbst wenn ent-
gegen dem Ausgeführten davon auszugehen wäre, dass Art. 6 Abs. 3 PLB-NVO keinen pauscha-
len Ausschluss des Zugangs vorsehe, wäre der Zugang schliesslich gestützt auf die
Ausnahmebestimmungen des Öffentlichkeitsgesetzes vollständig zu verweigern. Der Zugang zu
den verlangten Dokumenten würde den durch die Massnahmen angestrebten Erhalt der Stabilität
des Finanzmarktes und damit die zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnah-
men beeinträchtigen (Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ). Darüber hinaus könnte die Offenlegung es erlau-
ben nachzuvollziehen, ob und gegebenenfalls welche vertraulichen Diskussionen mit internatio-
nalen Partnern geführt worden sind, was die aussenpolitischen Interessen oder die internationalen
Beziehungen der Schweiz beeinträchtigen könnte (Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ). Ausserdem seien
im Zusammenhang mit der Übernahme der Credit Suisse durch die UBS eine Vielzahl von Haf-
tungsansprüchen in Milliardenhöhe gegen die Eidgenossenschaft öffentlich angedroht worden,
weshalb die Gefahr bestehe, dass offen gelegte Dokumente aus dem Zusammenhang gerissen
und in Prozessen gegen die Eidgenossenschaft verwendet würden. Dadurch würden die wirt-
schaftspolitischen Interessen der Schweiz gefährdet (Art. 7 Abs. 1 Bst. f BGÖ). Abschliessend
müsse beachtet werden, dass die angefragten Dokumente Geschäftsgeheimnisse der beteiligten

8 Staatspolitische Kommission des Nationalrates SPK-N: Öffentlichkeitsprinzip nicht einschränken: Einreichung einer Kommissionsmotion,
Medienmitteilung vom 12. Mai 2023; vgl. auch Motion SPK-N "Kein Ausschluss des Öffentlichkeitsprinzips" (23.3587).
9 Bundesbeschluss über die Einsetzung einer Parlamentarischen Untersuchungskommission zur Untersuchung der Geschäftsführung der
Behörden im Zusammenhang mit der Notfusion der Credit Suisse mit der UBS vom 8. Juni 2023, BBl 2023 1369 (nachfolgend: BBl 2023
1369).




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Banken enthielten bzw. die enthaltenen Informationen Rückschlüsse auf solche zuliessen (Art. 7
Abs. 1 Bst. g BGÖ).
13.
Mit E-Mail vom 18. Juli 2023 informierte der Beauftragte den Antragsteller darüber, dass vorlie-
gend aufgrund der Anzahl der Schlichtungsanträge zu diesem Thema und der Komplexität der
aufgeworfenen Rechtsfragen10 auf die Durchführung einer Schlichtungssitzung verzichtet
werde11, er im Rahmen des schriftlich geführten Schlichtungsverfahrens jedoch Gelegenheit zur
Einreichung einer ergänzenden Stellungnahme erhalte (Art. 12 Abs. 2 VBGÖ).
14.
Ebenfalls mit E-Mail vom 18. Juli 2023 gelangte der Beauftragte an das GS-EFD und erklärte,
dass er vorsehe, die Einsicht in die von den Schlichtungsverfahren erfassten Dokumente in der
Woche vom 14. August 2023 in den Räumlichkeiten des EFD durchzuführen. Das GS-EFD wurde
zudem gebeten, Inhaltsübersichten mit den Dokumenten der jeweiligen Zugangs- resp. Schlich-
tungsverfahren bereitzuhalten.
15.
Am 4. August 2023 reichte der Antragsteller eine ergänzende Stellungnahme ein. Er stellte sich
darin vorab auf den Standpunkt, dass die vom Bundesrat erlassene PLB-NVO kein Bundesgesetz
im Sinne von Art. 163 Abs. 1 BV darstelle und damit die Anforderungen an spezialgesetzliche
Vorbehalte gemäss Art. 4 BGÖ nicht erfülle, weswegen Art. 6 Abs. 3 PLB-NVO der Anwendbarkeit
des Öffentlichkeitsgesetzes nicht entgegenstehe. Die Bestimmungen des Öffentlichkeitsgesetzes
könnten nicht durch einen Vorbehalt auf Verordnungsstufe ausgehebelt werden. Hinzu komme,
dass gestützt auf Art. 184 Abs. 3 und Art. 185 Abs. 3 BV Verordnungen erlassen werden könnten,
um eingetretenen oder unmittelbar drohenden schweren Störungen der öffentlichen Ordnung oder
der inneren oder äusseren Sicherheit zu begegnen. Der Ausschluss der Öffentlichkeitsgesetz hin-
gegen diene nicht der Beseitigung einer Störung der öffentlichen Ordnung oder der inneren oder
äusseren Sicherheit, weshalb die genannten Verfassungsbestimmungen keine ausreichende
Grundlage für Art. 6 Abs. 3 PLB-NVO darstellten. Infolgedessen bestehe aufgrund des Öffentlich-
keitsgesetzes das Recht auf Zugang zu den verlangten Dokumenten. Die Einsetzung einer PUK
ändere nichts daran, zumal die Arbeit und Willensbildung der PUK durch die Einsicht in die ange-
fragten Dokumente nicht beeinträchtigt werde. Ergänzend hielt der Antragsteller fest, dass, selbst
wenn die Anwendbarkeit des Vorbehalts von Art. 6 Abs. 3 PLB-NVO bejaht würde, die genannte
Verordnung am 16. März 2023, 20.00 Uhr, in Kraft getreten sei und eine Rückwirkung nicht fest-
gehalten worden sei. In jedem Fall seien folglich Dokumente, welche vor dem Zeitpunkt des In-
krafttretens datierten, gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz herauszugeben.
16.
Am 16. August 2023 erfolgte die Dokumenteneinsicht, welche auf Antrag des Beauftragten in den
Räumlichkeiten des EFD stattfand. Das GS-EFD hielt, den Zugangsgesuchen entsprechend, je-
weils eine separate Dokumentenmappe inkl. Inhaltsverzeichnis bereit. Nach einführenden allge-
meinen Bemerkungen zu den vorgelegten Dokumenten sowie Hinweisen des GS-EFD zu ange-
drohten Haftungsansprüchen gegen die Eidgenossenschaft richtete der Beauftragte einige Fragen
an das GS-EFD. Anschliessend konnte der Beauftragte die vom GS-EFD bereitgestellten Doku-
mente frei prüfen, wobei sich das GS-EFD weiterhin für die Beantwortung von Fragen zur Verfü-
gung hielt. Im Anschluss an die Dokumenteneinsicht bat der Beauftragte das GS-EFD "[…] um
schriftliche Präzisierung der Relevanz der aktuell hängigen und noch zu erwartenden Klagever-
fahren der Gläubiger bzw. Aktionäre der Credit Suisse sowie der Relevanz der von den Zugangs-
gesuchen betroffenen Dokumente mit Bezug auf diese Verfahren. Ausserdem bitten wir Sie um
schriftliche Bestätigung, dass alle uns in der heutigen Sitzung zugänglich gemachten Dokumente
an die Parlamentarische Untersuchungskommission (PUK) zur CS-Notfusion übermittelt wurden.
Sofern dies nicht der Fall ist, bitten wir um Mitteilung, welche Dokumente nicht ediert wurden."
17.
In seiner E-Mail vom 25. August 2023 an den Beauftragten präzisierte das GS-EFD ausgewählte
Aspekte zur Bedeutung der hängigen oder drohenden Verfahren und äusserte sich damit zusam-
menhängend zur Relevanz der diese allfällig betreffenden Dokumente. Das GS-EFD wies dabei
auf die im Nachgang zu den Massnahmen zur Rettung der Credit Suisse zahlreichen öffentlich
angekündigten Rechtsverfahren hin, u.a. gegen die Eidgenossenschaft. "Neben Klagen nach

10 Vgl. Art. 12a der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31).
11 Gemäss Botschaft zum Öffentlichkeitsgesetz obliegt die Festlegung des Verfahrens im Einzelnen dem Beauftragten; er kann dasjenige
Vorgehen wählen, das dem einzelnen Fall am besten angemessen ist (Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwal-
tung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003, BBl 2003 1963 (zitiert BBl 2003), BBl 2003 2024).




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nationalem Recht sind dabei vielfach auch mögliche Klagen an internationale Gerichte gestützt
auf Investitionsschutzabkommen genannt worden." Mangels Kenntnis über verfolgte Argumenta-
tionslinien lasse sich nicht hinreichend verlässlich abschätzen, welche Informationen in einem all-
fälligen Prozess für die prozessuale Position nachteilig sein könnten. Im Ergebnis sei deshalb zur
Wahrung der Interessen der Eidgenossenschaft von höchster Bedeutung, dass der Zugang zu
Dokumenten betreffend die Rettung der Credit Suisse bis zur definitiven Erledigung der drohen-
den Entschädigungsforderungen umfassend verweigert werde. Abschliessend bestätigte das GS-
EFD ausdrücklich, dass "[…] sämtliche der Ihnen zugänglich gemachten Dokumente auch der
Parlamentarischen Untersuchungskommission zugänglich gemacht wurden."
18.
Auf die weiteren Ausführungen des Antragstellers und des GS-EFD sowie auf die eingereichten
und/oder in den Räumlichkeiten des EFD gesichteten Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den
folgenden Erwägungen eingegangen.
II
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
A.
Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
19.
Der Antragsteller reichte ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ beim GS-EFD ein. Dieses verwei-
gerte den Zugang zu den verlangten Dokumenten. Der Antragsteller ist als Teilnehmer an einem
vorangegangenen Gesuchsverfahren zur Einreichung eines Schlichtungsantrags berechtigt
(Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Der Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfache Schriftlichkeit)
und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde) beim Beauf-
tragten eingereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ).
20.
Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt.12
Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung,
ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der Angelegenheit
eine Empfehlung abzugeben.
21.
Mit Inkrafttreten des totalrevidierten Bundesgesetzes über den Datenschutz (Datenschutzgesetz,
DSG; SR 235.1) am 1. September 2023 wurden der Schutz, die Bearbeitung und die Bekanntgabe
von Daten juristischer Personen aus dem Datenschutzgesetz ausgenommen. Das Datenschutz-
gesetz findet deshalb nur noch auf (Personen-)Daten natürlicher Personen Anwendung. Im revi-
dierten Art. 9 Abs. 2 BGÖ wird für den Zugang von Personendaten auf das Datenschutzgesetz
(neu Art. 36 DSG) verwiesen. In Bezug auf die Daten juristischer Personen verweist das Öffent-
lichkeitsgesetz neu auf Art. 57s des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes (RVOG;
SR 172.010).
22.
Angesichts der Tatsache, dass das Datenschutzgesetz während des vorliegenden Schlichtungs-
verfahrens in Kraft getreten ist, ist vorab zu klären, welche Rechtsgrundlage zur Anwendung ge-
langt: Der Gesetzgeber hat keine Übergangsbestimmungen für das Zugangs- und Schlichtungs-
verfahren nach dem Öffentlichkeitsgesetz erlassen. Das Bundesverwaltungsgericht13 hatte
kürzlich einen Fall zu beurteilen, bei welchem das neue Datenschutzgesetz während des hängi-
gen Beschwerdeverfahrens in Kraft getreten ist. Es weist darauf hin, dass die Rechtmässigkeit
eines Verwaltungsaktes grundsätzlich nach der Rechtslage zur Zeit seines Erlasses zu beurteilen
ist, ausser das seither geänderte Recht sehe ausdrücklich eine andere Ordnung vor. "Es ist des-
halb regelmässig auf das alte Recht abzustellen. Zu relativieren ist dieser Nachwirkungsgrundsatz
insofern, als für den Beschwerdeführer günstigeres Recht stets berücksichtigt werden soll und
strengeres Recht dann, wenn zwingende Gründe für dessen sofortige Anwendung sprechen." Das
Gericht kommt zum Schluss, dass die Tragweite der neuen Bestimmungen gleich geblieben und

12 BBl 2003 2024.
13 Urteil des BVGer A-516/2022 vom 12. September 2023 E. 8.2.2 m.w.H.




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das alte Recht anzuwenden ist. Aus diesen Gründen wendet der Beauftragte in diesem Schlich-
tungsverfahren die altrechtlichen Bestimmungen des Öffentlichkeits- und Datenschutzgesetzes
an.
B.
Materielle Erwägungen
23.
Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 VBGÖ die Rechtmässigkeit und die Angemessenheit
der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde.14
24.
Gegenstand des vorliegenden Schlichtungsverfahrens ist der Zugang zu amtlichen Dokumenten
entsprechend dem Zugangsgesuch (vgl. Ziffer 2).
25.
Mit dem vorliegend relevanten Zugangsgesuch verlangt der Antragsteller mitunter Korrespondenz
von Frau Bundesrätin Karin Keller-Sutter bzw. des EFD mit der Schweizerischen Nationalbank
SNB und der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht FINMA und damit potenziell Dokumente die-
ser beiden Behörden. Das GS-EFD hat sich in seinen Stellungnahmen zur Zugänglichkeit dieser
Dokumente nicht geäussert.
26.
Nach Art. 2 Abs. 2 BGÖ gilt das Öffentlichkeitsgesetz nicht für die SNB und die FINMA. In einer
früheren Empfehlung hat der Beauftragte die Ansicht vertreten, dass die FINMA privaten Dritten
gleichgestellt ist. Diesfalls wären Dokumente der FINMA nach den Vorgaben des Öffentlichkeits-
gesetzes zugänglich, soweit sie in den Dokumentenbestand einer Behörde nach Art. 2
Abs. 1 BGÖ Eingang gefunden haben und zur Ausübung einer öffentlichen Aufgabe verwendet
werden (vgl. Art. 5 Abs. 1 Bst. b und c BGÖ).15 Bei genauerer Betrachtung dürfte diese Einschät-
zung jedoch, wie sich sogleich zeigen wird, unzutreffend sein.
27.
Das Bundesverwaltungsgericht hat die Frage, ob die FINMA bei der Anwendung des Öffentlich-
keitsgesetzes allenfalls wie eine private Dritte zu behandeln ist, bis anhin offen gelassen. Es hat
lediglich festgehalten, dass es sich bei der FINMA nicht um eine Behörde i.S.v. Art. 10, 12 und
15 BGÖ handelt, "[…] sondern, wenn schon, um eine 'Dritte, die nicht dem BGÖ untersteht'."16
Wie diese Aussage genau zu verstehen ist, lässt sich den Erwägungen nicht entnehmen. Das
Bundesverwaltungsgericht führt weiter aus: "Dem Interesse der Vorinstanz [FINMA], ihren Stand-
punkt einzubringen, kann vorliegend im Übrigen Rechnung getragen werden, indem diese von der
zuständigen Behörde in analoger Anwendung von Art. 11 Abs. 4 VBGÖ ins Verfahren einbezogen
wird."17 Diese Auffassung spricht eher gegen die Qualifizierung der FINMA als gewöhnliche pri-
vate Dritte, zumal deren Interessen grundsätzlich im Rahmen der Anhörung nach Art. 11 BGÖ
eruiert werden.18
28.
Nach dem klaren Wortlaut von Art. 2 Abs. 2 BGÖ gilt das Gesetz als Ganzes nicht für die SNB
und die FINMA. Dies hat zur Konsequenz, dass namentlich auch die Definitionsmerkmale des
amtlichen Dokuments nach Art. 5 BGÖ keine Anwendung finden. Daraus folgt, dass von der SNB
oder der FINMA an eine dem Öffentlichkeitsgesetz unterstehende Behörde übermittelte Doku-
mente nicht zu amtlichen Dokumenten im Sinne des Öffentlichkeitsgesetzes werden.19 Somit sind
Dokumente der SNB und der FINMA dem Zugang nach dem Öffentlichkeitsgesetz unter dem so-
gleich angemerkten Vorbehalt (Ziffer 30) auch dann entzogen, wenn sie einer Behörde, welche
vom Geltungsbereich des Gesetzes erfasst wird, mitgeteilt worden sind oder sich in deren Besitz
befinden.
29.
Sodann ist der Status der SNB zu berücksichtigen: Die SNB verfügt über einen besonderen Status
der Unabhängigkeit gegenüber dem Bundesrat und der Bundesverwaltung (vgl. Art. 99 BV). Ge-
mäss Art. 6 des Bundesgesetzes über die Schweizerische Nationalbank (Nationalbankgesetz,

14 GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ), Art. 13, Rz 8.
15 EDÖB Empfehlung vom 18. Dezember 2013: BJ und SIF / Zuständigkeit für die Bearbeitung eines Zugangsgesuches, Ziffer 26.
16 Urteil des BVGer A-916/2014 vom 4. Dezember 2014 E. 1.4.1.
17 Urteil des BVGer A-916/2014 vom 4. Dezember 2014 E. 1.4.2.
18 Vgl. BGE 142 II 340 E. 4.6 m.w.H.
19 THOMAS SÄGESSER, in: Handkommentar BGÖ, Art. 2 Rz. 50.




7/22
NBG; SR 951.11) dürfen die Nationalbank und die Mitglieder ihrer Organe bei der Wahrnehmung
der geld- und währungspolitischen Aufgaben weder vom Bundesrat noch von der Bundesver-
sammlung oder von anderen Stellen Weisungen einholen oder entgegennehmen. Um diese Un-
abhängigkeit auch im Bereich des Informationszugangs zu gewährleisten, sollte die SNB nicht
dem Öffentlichkeitsgesetz unterstellt werden.20 Vor diesem Hintergrund mutet es widersprüchlich
an, wenn die SNB nicht selbst über den Zugang sie betreffender Dokumente entscheiden kann,
andere Behörden hingegen über den Zugang zu Informationen, welche sie von der SNB erhalten
haben, entscheiden.21 Darin ist ein Hinweis zu erblicken, dass die SNB bei der Anwendung des
Öffentlichkeitsgesetzes nicht als private Dritte zu betrachten ist, sondern dass die von der SNB
erstellten und mitgeteilten Dokumente dem Zugang insgesamt entzogen sind. Um eine differen-
zierte Anwendung der beiden in Art. 2 Abs. 2 BGÖ erwähnten Institute zu verhindern, ist diese
Auffassung (zumindest im Ergebnis) auch für die FINMA zu beanspruchen.
30.
Soweit vom Zugangsgesuch erfasste Dokumente von der FINMA oder der SNB im Auftrag oder
in Vertretung des GS-EFD resp. einer anderem dem Öffentlichkeitsgesetz unterstehenden Stelle
erstellt worden sind, kann für diese nicht die Bestimmung von Art. 2 Abs. 2 BGÖ angerufen wer-
den. Zentrales Kriterium für die Zurechnung sämtlicher unter diesen Umständen erstellten Doku-
mente zum Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes ist dabei die Tatsache, dass die infrage-
stehenden Institutionen/Organisationen öffentliche Aufgaben übernehmen, welche gewöhnlich
von der Zentralverwaltung bzw. von dem Öffentlichkeitsgesetz unterstehenden Stellen wahrge-
nommen werden müssen, weshalb sie in diesem Umfang als deren verlängerter Arm wirken. Wä-
ren diese Dokumente dem Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes entzogen, stünde es im
Belieben des Bundesrates oder seiner Departemente, durch die einzelfallweise Auslagerung von
Verwaltungsaufgaben das Öffentlichkeitsprinzip auszuhebeln.22
31.
Zwischenfazit: Gemäss Art. 2 Abs. 2 BGÖ gilt das Öffentlichkeitsgesetz nicht für die SNB und die
FINMA, weshalb von diesen erstellte oder durch diese anderen dem Öffentlichkeitsgesetz unter-
stehende Behörden mitgeteilte Dokumente nicht vom Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgeset-
zes erfasst werden. Das GS-EFD kann für diese Dokumente an der Abweisung des Gesuchs
festhalten. Vorbehalten bleiben Dokumente, welche nicht in Erfüllung der öffentlichen Aufgaben
der SNB oder FINMA, sondern von diesen in Vertretung oder im Auftrag einer anderen Behörde
erstellt worden sind (vgl. Ziffer 30).
32.
Das GS-EFD macht in seinen Stellungnahmen gegenüber dem Beauftragten vorab geltend, die
vom Antragsteller verlangten Dokumente seien Informationen i.S.v. Art. 6 Abs. 3 PLB-NVO, wes-
halb der Zugang nach dem Öffentlichkeitsgesetz ausgeschlossen sei. Weiter erklärt das GS-EFD:
"Zwar scheint der Wortlaut der Bestimmung nahezulegen, dass der Ausschluss des Zugangs nach
BGÖ nur Informationen betrifft, die gestützt auf die PLB-NVO ausgetauscht wurden, mithin den
Zugang nur zu Dokumenten ausschliessen soll, die nach dem Inkrafttreten der Verordnung erstellt
wurden. Diese am Wortlaut orientierte Auslegung entspricht aber nicht dem Willen des Verord-
nungsgebers. Dieser wollte den Zugang zu Dokumenten im Zusammenhang mit der Ausrichtung
von Liquiditätshilfe und der Übernahme der Credit Suisse insgesamt ausschliessen. Ein Grund für
eine Unterscheidung zwischen Dokumenten, die vor und nach dem Inkrafttreten der Verordnung
erstellt wurden, ist nicht ersichtlich. Der Verordnungsgeber wollte zum einen den ausserordentlich
hohen Geheimhaltungsbedürfnissen im Zusammenhang mit diesem Geschäft Rechnung tragen
[…], zum andern berücksichtigte er, dass die durch das Geschäft ausserordentlich belasteten be-
teiligten Behörden vorderhand nicht in der Lage sind, eine zuverlässige Ausscheidung der äus-
serst grossen Menge von Dokumenten vorzunehmen, bei denen überwiegende Geheimhaltungs-
interessen bestehen. Der Zugang zu Dokumenten im Zusammenhang mit diesem Geschäft ist
insgesamt zu verweigern."
33.
Der Antragsteller bringt dagegen vor, dass die vom Bundesrat erlassene PLB-NVO kein Bundes-
gesetz im Sinne von Art. 163 Abs. 1 BV darstelle und damit die Anforderungen an spezialgesetz-

20 BBl 2003 1988.
21 THOMAS SÄGESSER, in: Handkommentar BGÖ, Art. 2 Rz. 53.
22 Vgl. dazu BVGE 2011/52 E. 4.2 zur Unterstellung einer Experten- beziehungsweise Ad-hoc-Kommission unter das Öffentlichkeitsgesetz,
sofern sie öffentliche Aufgaben übernimmt, welche gewöhnlich von der Zentralverwaltung wahrgenommen werden.




8/22
liche Vorbehalte gemäss Art. 4 BGÖ nicht erfülle, weswegen Art. 6 Abs. 3 PLB-NVO der Anwend-
barkeit des Öffentlichkeitsgesetzes nicht entgegenstehe. Die Bestimmungen des Öffentlichkeits-
gesetzes könnten nicht durch einen Vorbehalt auf Verordnungsstufe ausgehebelt werden. Hinzu
komme, dass gestützt auf Art. 184 Abs. 3 und Art. 185 Abs. 3 BV Verordnungen erlassen werden
könnten, um eingetretenen oder unmittelbar drohenden schweren Störungen der öffentlichen Ord-
nung oder der inneren oder äusseren Sicherheit zu begegnen. Der Ausschluss der Öffentlichkeits-
gesetz hingegen diene nicht der Beseitigung einer Störung der öffentlichen Ordnung oder der
inneren oder äusseren Sicherheit, weshalb die genannten Verfassungsbestimmungen keine aus-
reichende Grundlage für Art. 6 Abs. 3 PLB-NVO darstellten. Ergänzend hielt der Antragsteller fest,
dass, selbst wenn die Anwendbarkeit des Vorbehalts von Art. 6 Abs. 3 PLB-NVO bejaht würde,
die genannte Verordnung am 16. März 2023, 20.00 Uhr, in Kraft getreten sei und eine Rückwir-
kung nicht festgehalten worden sei. In jedem Fall seien folglich Dokumente, welche vor dem Zeit-
punkt des Inkrafttretens datierten, gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz herauszugeben.
34.
Nach Art. 6 PLB-NVO tauschen das EFD, die FINMA und die SNB nicht öffentlich verfügbare
Informationen aus, die namentlich im Zusammenhang mit der Gewährung, Verwaltung, Überwa-
chung und der Abwicklung von Liquiditätshilfe-Darlehen und Ausfallgarantien notwendig sind. Sie
dürfen Personendaten und andere Informationen bearbeiten, verknüpfen und untereinander sowie
an Dritte bekanntgeben, soweit dies für den Vollzug der Verordnung, namentlich für die Gewäh-
rung, die Verwaltung, die Überwachung und die Abwicklung von Liquiditätshilfe-Darlehen und von
Sicherheiten oder für die Marktbeobachtung notwendig ist. Gemäss Art. 6 Abs. 3 PLB-NVO ist der
Zugang nach dem Öffentlichkeitsgesetz zu diesen Informationen und Daten ausgeschlossen. In
den Erläuterungen zur PLB-NVO wird explizit festgehalten, dass Abs. 3 eine Spezialbestimmung
im Sinne von Art. 4 Bst. a BGÖ darstellt.23
35.
Gemäss Art. 4 BGÖ sind Bestimmungen anderer Bundesgesetze vorbehalten, die bestimmte In-
formationen als geheim bezeichnen (Bst. a) oder vom Öffentlichkeitsgesetz abweichende Voraus-
setzungen für den Zugang zu bestimmten Informationen vorsehen (Bst. b), was zur Folge hat,
dass die Bestimmungen des Öffentlichkeitsgesetzes für den Zugang zu diesen Informationen nicht
anwendbar sind.24 Demnach ist zunächst zu prüfen, ob und in welchem Umfang Art. 6 Abs. 3 PLB-
NVO als Spezialbestimmung i.S.v. Art. 4 BGÖ zu qualifizieren ist und folglich der Anwendbarkeit
der Bestimmungen des Öffentlichkeitsgesetzes und dessen Zugangsrecht entgegensteht.
36.
Die PLB-NVO ist eine Bundesratsverordnung, welche sich auf Art. 184 Abs. 3 und Art. 185
Abs. 3 BV stützt. In einem ersten Schritt ist folglich zu prüfen, ob die erwähnten Verfassungsbe-
stimmungen – wie dies vorliegend auch vom Antragsteller in Frage gestellt wird – eine ausrei-
chende (Rechts-)Grundlage für Art. 6 Abs. 3 PLB-NVO darstellen.
37.
Unter der Bezeichnung Beziehungen zum Ausland legt Art. 184 Abs. 3 BV Folgendes fest: Wenn
die Wahrung der Interessen des Landes es erfordert, kann der Bundesrat Verordnungen und Ver-
fügungen erlassen. Verordnungen sind zu befristen. Gemäss Art. 185 BV (Äussere und innere
Sicherheit) kann der Bundesrat, unmittelbar gestützt auf diesen Artikel, Verordnungen und Verfü-
gungen erlassen, um eingetretenen oder unmittelbar drohenden schweren Störungen der öffent-
lichen Ordnung oder der inneren oder äusseren Sicherheit zu begegnen. Solche Verordnungen
sind zu befristen (Abs. 3). Auf Art. 185 Abs. 3 BV lassen sich dabei nur Massnahmen stützen, die
unmittelbar der Krisenbekämpfung dienen.25 Gestützt auf Art. 185 Abs. 3 BV kann der Bundesrat
ohne entsprechende Grundlage in einem formellen Gesetz gesetzesvertretende und gesetzeser-
gänzende Verordnungen erlassen. Die darin enthaltenen Anordnungen müssen notwendig, zeit-
lich dringlich, durch überwiegende öffentliche Interessen gerechtfertigt und verhältnismässig
sein.26 Sofern der Bundesrat gestützt auf Art. 184 Abs. 3 und Art. 185 Abs. 3 BV handelt,

23 Staatssekretariat für internationale Finanzfragen SIF: Verordnung über zusätzliche Liquiditätshilfe-Darlehen und die Gewährung von Aus-
fallgarantien des Bundes für Liquiditätshilfe-Darlehen der Schweizerischen Nationalbank an systemrelevante Banken, Erläuterungen,
16. März 2023 (nachfolgend: Erläuterungen PLB-NVO), S. 12.
24 Vgl. Urteil des BVGer A-1732/2018 vom 26. März 2019 E. 7.2.
25 Urteil des BVGer B-5990/2020 vom 24. Juni 2021 E. 2.2.6.
26 Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996, BBl 1997 I 1-643, 418; In der Literatur finden sich ähnliche ver-
langte Voraussetzungen: Die öffentliche Ordnung, die innere oder die äussere Sicherheit als Schutzgut, bezüglich des Schutzgutes be-
steht eine unmittelbar drohende oder eingetretene, schwere Störung (sachliche Dringlichkeit), es liegt zeitliche Dringlichkeit vor und es
stehen keine geeigneten gesetzlichen Massnahmen zur Verfügung (Subsidiarität) (URS SAXER, in: Bernhard Ehrenzeller/Benjamin Schind-
ler/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender. (Hrsg.), Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl., Zürich/St. Gal-
len/Basel/Genf [zit. St. Galler BV-Kommentar], Art. 185 N 71 ff.).




9/22
müssen die qualifizierten Voraussetzungen von Art. 185 Abs. 3 erfüllt sein, da ansonsten die er-
höhten Voraussetzungen unterwandert werden könnten.27
38.
Im Fall des Vorbehalts des Öffentlichkeitsgesetzes ist für den Beauftragten zumindest dessen
Notwendigkeit und auch die Verhältnismässigkeit nicht offensichtlich. In Anbetracht der bereits
existierenden Ausnahmebestimmungen des Öffentlichkeitsgesetzes, welche mitunter den Schutz
von öffentlichen Interessen (behördliche Entscheidfindung [Art. 7 Abs. 1 Bst. a, Art. 8 Abs. 1 und
2 BGÖ], wirtschafts- und währungspolitische Interessen [Art. 7 Abs. 1 Bst. f BGÖ]) sowie privaten
Interessen (Berufs- und Geschäftsgeheimnisse [Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ], Privatsphäre und Per-
sonendaten [Art. 7 Abs. 2 und Art. 9 BGÖ]) gewährleisten, soweit sie begründet sind, ist für den
Beauftragten nicht ersichtlich und wird vom Bundesrat auch nicht dargetan, inwiefern berechtigte
Interessen nicht hinreichend geschützt werden können.28 Im Rahmen der Rettung der UBS im
Jahr 2008 wurde in die entsprechende Verordnung über die Rekapitalisierung der UBS AG
(SR 611.055), welche der Bundesrat ebenfalls gestützt auf Art. 184 Abs. 3 und Art. 185 Abs. 3 BV
erliess, kein spezialgesetzlicher Vorbehalt aufgenommen, was die Notwendigkeit eines solchen
bei der Übernahme der Credit Suisse durch die UBS ebenfalls fraglich erscheinen lässt. Zu er-
wähnen ist überdies, dass sowohl auf eine Verlängerung der Gültigkeit von Art. 6 Abs. 3 PLB-
NVO verzichtet wurde und gemäss Botschaft auch auf eine Überführung dieser Bestimmung ins
ordentliche Recht verzichtet werden soll.29 Darin kann ebenfalls ein Hinweis erblickt werden, dass
die Notwendigkeit eines spezialgesetzlichen Vorbehalts zumindest nicht naheliegend ist. Schliess-
lich widerspricht der vorbehaltlose Ausschluss der Verwaltungsöffentlichkeit dem Verhältnismäs-
sigkeitsprinzip, zumal ein Aufschub oder eine zeitliche resp. sachliche Begrenzung des Zugangs-
ausschlusses als mildere Massnahmen durchaus zu prüfen gewesen wären.
39.
Im Ergebnis hält der Beauftragte fest, dass in Bezug auf die Verfassungs- bzw. Rechtmässigkeit
der Bestimmung von Art. 6 Abs. 3 PLB-NVO durchaus Zweifel bestehen, insbesondere was die
Voraussetzungen der Notwendigkeit und Verhältnismässigkeit der fraglichen Bestimmung betrifft.
Nach der Rechtsprechung können und müssen die Gerichte im konkreten Anwendungsfall die
Rechtmässigkeit der einschlägigen Rechtsgrundlagen überprüfen.30 Im Rahmen des Schlich-
tungsverfahrens ergibt sich für den Beauftragten weder aus dem Öffentlichkeitsgesetz noch aus
der Öffentlichkeitsverordnung eine rechtliche Grundlage für die Überprüfung der Verfassungsmäs-
sigkeit von Art. 6 Abs. 3 PLB-NVO, weshalb er die Klärung dieser Frage den Gerichten überlässt.
40.
In einem zweiten Schritt ist sodann zu beurteilen, ob in einer auf Art. 184 Abs. 3 und Art. 185
Abs. 3 BV gestützten Bundesratsverordnung ein Vorbehalt des Öffentlichkeitsgesetzes (rechts-
genüglich) normiert werden kann. Weder aus dem Öffentlichkeitsgesetz noch aus den Materialien
ergeben sich Hinweise zur Qualifizierung von auf Art. 184 Abs. 3 und Art. 185 Abs. 3 BV abge-
stützten Verordnungsbestimmungen als Vorbehalte i.S.v. Art. 4 BGÖ. Der Vorbehalt spezieller
Bestimmungen anderer Bundesgesetze nach Art. 4 BGÖ bezieht sich auf Gesetze im formellen
Sinn gemäss Art. 163 Abs. 1 BV.31 Die PLB-NVO ist – wie bereits erwähnt – eine Bundesratsver-
ordnung, welche sich auf Art. 184 Abs. 3 und Art. 185 Abs. 3 BV stützt. Es handelt sich damit nicht
um von der Bundesversammlung in Form eines Bundesgesetzes erlassene Bestimmungen im
Sinne von Art. 163 Abs. 1 BV, was für die Annahme eines Vorbehalts vom Öffentlichkeitsgesetz
gemäss Botschaft grundsätzlich vorausgesetzt ist.

27 URS SAXER, in: St. Galler BV-Kommentar, Art. 185 N 69.
28 Siehe auch: Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter EDÖB: Ausschluss des Öffentlichkeitsgesetzes durch Not-
recht, Kurzmeldung vom 6. April 2023 (abrufbar unter: https://www.edoeb.admin.ch/edoeb/de/home.html > Kurzmeldungen > 06.04.2023 -
Ausschluss des Öffentlichkeitsgesetzes durch Notrecht [zuletzt abgerufen am 31. August 2023]).
29 Vgl. Botschaft zur Änderung des Bankengesetzes, Ziff. 7.7 (abrufbar unter: www.admin.ch > Dokumentation > Medienmitteilungen > Bun-
desrat verabschiedet Botschaft zur Einführung einer staatlichen Liquiditätssicherung für systemrelevante Banken [zuletzt abgerufen am:
12. September 2023]) sowie Entwurf zur Änderung der PLB-NVO und Entwurf zur Änderung des BankG (Art. 32l e contrario); für die Auf-
hebung von Art. 6 Abs. 3 PLB-NVO vgl. auch Fn. 6.
30 Urteil des BVGer B-5990/2020 vom 24. Juni 2021 E. 2.2.2 m.w.H., wobei das BVGer darin die Verordnung vom 20. März 2020 über Mass-
nahmen im Bereich der Arbeitslosenversicherung im Zusammenhang mit dem Coronavirus (Covid-19) (Covid-19-Verordnung Arbeitslo-
senversicherung, SR 837.033) zu beurteilen hatte, welche sich während der gesamten für das vorliegende Urteil einschlägigen Zeit auf
die Rechtsgrundlage von Art. 185 Abs. 3 BV stützte (E. 2.2.1); nach BIAGGINI sind Verordnungen, die sich auf Art. 185 Abs. 3 BV abstüt-
zen, einer Überprüfung durch das Bundesgericht prinzipiell zugänglich (konkrete Normenkontrolle) (GIOVANNI BIAGGINI, «Notrecht» in Zei-
ten des Coronavirus – Eine Kritik der jüngsten Praxis des Bundesrats zu Art. 185 Abs. 3 BV, ZBl 121/2020 S. 242).
31 BBl 2003 1989.




10/22
41.
Der Bundesrat kann direkt gestützt auf die Grundlage von Art. 185 Abs. 3 BV verfassungsunmit-
telbare, selbstständige Verordnungen und Verfügungen erlassen, um eingetretenen oder unmit-
telbar drohenden schweren Störungen der öffentlichen Ordnung oder der inneren oder äusseren
Sicherheit zu begegnen.32 Nach der Rechtsprechung und der Lehre können diese selbstständigen
Verordnungen ein formelles Gesetz ersetzen und dürfen wichtige rechtssetzende Bestimmungen
im Sinne von Art. 164 Abs. 1 BV enthalten sowie Grundlage für schwere Grundrechtseinschrän-
kungen sein.33 Aus der Ermächtigungsgrundlage von Art. 185 Abs. 3 BV ergibt sich für den Bun-
desrat die Befugnis, anstelle des Gesetzgebers zu handeln.34
42.
Zwischenfazit: Verordnungen des Bundesrates gestützt auf Art. 184 Abs. 3 BV und Art. 185
Abs. 3 BV können ein formelles Gesetz ersetzen und dürfen wichtige rechtssetzende Bestimmun-
gen im Sinne von Art. 164 Abs. 1 BV enthalten sowie Grundlage für schwere Grundrechtsein-
schränkungen sein. Dies muss demnach auch für die PLB-NVO gelten, was nach Ansicht des
Beauftragten insgesamt dafür spricht, dass der Ausschluss des Öffentlichkeitsgesetzes durch
Art. 6 Abs. 3 PLB-NVO grundsätzlich rechtswirksam ist.
43.
Zu klären bleibt der zeitliche und sachliche Anwendungsbereich von Art. 6 Abs. 3 PLB-NVO. Die
PLB-NVO ist am 16. März 2023 um 20.00 Uhr in Kraft getreten (Art. 15 Abs. 1 PLB-NVO). Sie
enthält keine Bestimmung über eine Rückwirkung einzelner oder aller Gesetzesartikel. Allerdings
wird im Erläuternden Bericht zu Art. 6 Abs. 1 PLB-NVO Folgendes festgehalten: "Die Bestimmung
erfasst auch Informationen und Unterlagen über zurückliegende Sachverhalte wie beispielweise
zu Umfang und Modalitäten der von der SNB gewährten ausserordentlichen und zusätzlichen Li-
quiditätshilfe-Darlehen, die sich vor einer allfälligen Gewährung der Liquiditätshilfe-Darlehen mit
Ausfallgarantie verwirklicht haben, sofern solche Informationen und Unterlagen für den Vollzug
der Verordnung notwendig sind."35 Es stellt sich somit die Frage der Rückwirkung der Bestimmun-
gen der PLB-NVO resp. insbesondere deren Art. 6 Abs. 3 und damit des Ausschlusses des Zu-
gangsrechts nach dem Öffentlichkeitsgesetz auf Dokumente, die vor Inkrafttreten der PLB-NVO
erstellt oder den Behörden übermittelt wurden.
44.
Die Rechtsprechung unterscheidet zwischen echter/eigentlicher Rückwirkung und unechter/unei-
gentlicher Rückwirkung.36 Die echte Rückwirkung bzw. die Rückwirkung im eigentlichen Sinne
bezeichnet den Fall, dass eine neue gesetzliche Regelung auf bereits abgeschlossene Sachver-
halte angewandt wird.37 Nach bundesgerichtlicher Praxis ist diese nur zulässig, wenn sie im be-
treffenden Erlass ausdrücklich angeordnet ist oder sich deutlich daraus ergibt, in zeitlicher Bezie-
hung mässig ist, zu keinen stossenden Rechtsungleichheiten führt, sich durch triftige Gründe
rechtfertigen lässt und nicht in wohlerworbene Rechte eingreift.38 Als unechte Rückwirkung resp.
Rückwirkung im uneigentlichen Sinne gilt, wenn das neue Recht an einen vorbestehenden Sach-
verhalt anknüpft oder einen Dauersachverhalt bloss für die Zukunft neu beurteilt.39 Hier findet das
neue Recht – gestützt auf Sachverhalte, die früher eingetreten sind und noch andauern – lediglich
für die Zeit seit Inkrafttreten (ex nunc et pro futuro) Anwendung.40
45.
Die PLB-NVO kennt keine ausdrückliche Regelung zur echten Rückwirkung. Vielmehr wird in
Art. 15 Abs. 1 PLB-NVO zu deren Inkrafttreten explizit festgehalten, dass sie für sechs Monate ab
Inkrafttreten gilt. Soweit sich das GS-EFD in seiner Stellungnahme darauf beruft, dass für eine
Unterscheidung zwischen Dokumenten, die vor und nach dem Inkrafttreten der Verordnung er-
stellt wurden, keine Gründe ersichtlich seien, wird dies losgelöst von einem konkreten Bezug zu
Verordnungsbestimmungen vorgebracht. Abgesehen davon ist für den Beauftragten auch nicht
ersichtlich, dass sich Hinweise für eine echte Rückwirkung – wie von der Rechtsprechung
gefordert – deutlich aus dem Erlass ergeben bzw. erkennbar ist, dass eine echte Rückwirkung

32 Vgl. auch URS SAXER, in: St. Galler BV-Kommentar, Art. 185 N 58.
33 Urteil des BVGer C-1828/2020 vom 4. Mai 2020 E. 2.3 m.H.; vgl. auch BGE 122 lV 258 E. 2.a m.w.H.; URS SAXER, in: St. Galler BV-Kom-
mentar, Art. 185 N 89; PIERRE TSCHANNEN: Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 5. Auflage 2021, N. 1673.
34 GIOVANNI BIAGGINI: OFK – BV Kommentar, 2. Aufl. 2017, Art. 185 Rz. 10c.
35 Erläuterungen PLB-NVO, S. 11.
36 BGE 138 I 189 E. 3.4.
37 BVGE 2021 V/2 E. 2.4.4 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung des BGer, insb. BGE 144 I 81 E. 4.1; 138 I 189 E. 3.4.
38 BGE 138 I 189 E. 3.4; 122 V 408; 102 Ia 69 E. 3; Urteil des BVGer B-5990/2020 vom 24. Juni 2021 E. 2.4.4 m.H.; BVGE 2007/25 E. 3.1;
vgl. auch ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020 (zit.: Verwaltungsrecht), Rz. 270.
39 BGE 126 V 134 E. 4a m.w.H.; vgl. ausführlicher dazu: ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Verwaltungsrecht, Rz. 279 ff.
40 BGE 126 V 134 E. 4a; BGE 119 V 200 E. 5.c/dd m.w.H.




11/22
klar gewollt ist; ausserdem fehlen für die Annahme einer echten Rückwirkung (auch ohne explizite
Erlassbestimmung) vorliegend triftige Gründe (vgl. Ziffer 38) und eine zeitliche Beschränkung. Die
von der Praxis aufgestellten Anforderungen für eine echte Rückwirkung werden vom GS-EFD
nicht hinreichend belegt und sind für den Beauftragten auch nicht ersichtlich. Selbst wenn hier von
einer unechten Rückwirkung auszugehen wäre, ist die Anwendung der entsprechenden Verord-
nungsbestimmungen auf früher eingetretene Sachverhalte oder Dauersachverhalte gemäss Bun-
desgericht auf den Zeitpunkt nach Inkrafttreten des Erlasses beschränkt.41
46.
Es bleibt darauf hinzuweisen, dass das Bundesverwaltungsgericht für die Beurteilung des Beste-
hens eines Vorbehalts des Öffentlichkeitsgesetzes auf die im Zeitpunkt der Erstellung der Doku-
mente geltenden rechtlichen Grundlagen abstellt.42 Vor Inkrafttreten der PLB-NVO kann sich der
Umgang mit Informationen und Daten im Zusammenhang mit der Übernahme der Credit Suisse
nicht nach der PLB-NVO gerichtet haben, weshalb Art. 6 Abs. 3 PLB-NVO auf diese Informationen
nicht anwendbar ist.
47.
Zusammenfassend kommt der Beauftragte zum Schluss, dass der Vorbehalt des Öffentlichkeits-
gesetzes von Art. 6 Abs. 3 PLB-NVO lediglich für die Zeit nach seinem Inkrafttreten Anwendung
findet bzw. für Dokumente gilt, welche nach dem 16. März 2023, 20.00 Uhr (Art. 15 Abs. 1 PLB-
NVO) erstellt oder mitgeteilt worden sind.
48.
Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass amtliche Dokumente, die vor dem 16. März 2023,
20.00 Uhr dem Öffentlichkeitsgesetz unterstellt waren, auch nach diesem Zeitpunkt unterstellt
bleiben. Dies gilt auch dann, wenn sie nach dem 16. März 2023, 20.00 Uhr, erneut übermittelt,
mitgeteilt oder weitergegeben wurden.
49.
Im Hinblick auf den sachlichen Anwendungsbereich wird dieser von Art. 6 Abs. 3 PLB-NVO nicht
eingehender bezeichnet. Die in Abs. 3 gewählte Formulierung – die explizite Erwähnung von In-
formationen (bezieht sich auf Abs. 1) und Daten (bezieht sich auf Abs. 2) – kann durchaus als
Hinweis verstanden werden, dass Bezug auf die vorangehenden Absätze 1 und 2 genommen
wird, welche den Informationsaustausch und die Datenbearbeitung regeln. Auch aus systemati-
schen Gesichtspunkten und aufgrund des Titels von Art. 6 (Informationsaustausch und Datenbe-
arbeitung) ist von einem Bezug auf beide vorhergehenden Absätze 1 und 2 auszugehen, welche
infolgedessen den sachlichen Anwendungsbereich des Vorbehalts definieren. Entsprechend wäre
der persönliche Geltungsbereich des Ausschlusses anhand der in den Art. 6 Abs. 1 und 2 PLB-
NVO erwähnten Behörden und Privaten zu definieren.
50.
Gestützt auf das hiervor Ausgeführte kommt der Beauftragte zum Ergebnis, dass der Vorbehalt
des Öffentlichkeitsgesetzes von Art. 6 Abs. 3 PLB-NVO – sofern von dessen Verfassungsmässig-
keit ausgegangen wird – lediglich für die Zeit nach seinem Inkrafttreten Anwendung findet bzw.
für Dokumente gilt, welche nach dem 16. März 2023 um 20.00 Uhr (Art. 15 Abs. 1 PLB-NVO)
erstellt oder der Behörde mitgeteilt wurden, innerhalb des sachlichen Rahmens von Art. 6 Abs. 1
und 2 PLB-NVO und in Bezug auf die darin erwähnten Behörden und beigezogenen Dritten.
51.
Zwischenfazit: Der Zugang zu amtlichen Dokumenten, welche in den Anwendungsbereich von
Art. 6 Abs. 3 PLB-NVO im hiervor erwähnten Sinne fallen (vgl. Ziffer 50), wird in Anwendung von
Art. 4 (Bst. a) BGÖ spezialgesetzlich geregelt, weshalb die Bestimmungen des Öffentlichkeitsge-
setzes für den Zugang zu diesen Informationen nicht anwendbar sind. Mangels Anwendbarkeit
des Öffentlichkeitsgesetzes kann das GS-EFD in diesem Umfang an der Abweisung des Gesuchs
festhalten. Für die übrigen Dokumente ist nachfolgend die Zugänglichkeit der mit dem Zugangs-
gesuch verlangten Dokumente nach den Vorgaben des Öffentlichkeitsgesetzes zu beurteilen.
52.
Im Zusammenhang mit der von der Bundesversammlung eingesetzten PUK erwägt das GS-EFD
in seiner Stellungahme vom 26. Juni 2023 (Ziffer 12) mit Verweis auf Art. 171 Abs. 2 ParlG, dass
das Verfahren der PUK keinen Einfluss auf die Durchführung von Schlichtungsverfahren nach
dem Öffentlichkeitsgesetz habe, da es sich bei diesem weder um ein verwaltungsgerichtliches
Verfahren noch um eine Voruntersuchung in Strafsachen handle. Jedenfalls sei Art. 171

41 Vgl. Ziffer 44, mit Nachweis in Fussnote 40.
42 Vgl. dazu Urteil des BVGer A-839/2022 vom 5. April 2023 E. 6.2.1 und 7.8; Entscheid angefochten beim BGer.




12/22
Abs. 2 ParlG keine Einschränkung der materiellrechtlichen Ausschlussgründe von Art. 7
Abs. 1 BGÖ zu entnehmen.
53.
Mit Bundesbeschluss vom 8. Juni 2023 hat die Bundesversammlung die Einsetzung einer Parla-
mentarischen Untersuchungskommission nach den Art. 163 ff. ParlG beschlossen.43 Gegenstand
der parlamentarischen Untersuchung bildet die Geschäftsführung der letzten Jahre des Bundes-
rates, der Bundesverwaltung und anderer Träger von Aufgaben des Bundes im Zusammenhang
mit der Notfusion der Credit Suisse mit der UBS, soweit diese der parlamentarischen Oberaufsicht
unterliegen (Art. 2 Abs. 1 des Bundesbeschlusses). Infolgedessen besteht zwischen dem Unter-
suchungsgegenstand der PUK und dem thematischen Umfang der mit dem vorliegenden Zu-
gangsgesuch verlangten Dokumente offensichtlich eine inhaltliche Nähe. Es bedarf demnach der
Klärung der Frage, ob die Einsetzung einer PUK Auswirkungen auf die Durchführung von (Schlich-
tungs-)Verfahren nach dem Öffentlichkeitsgesetz hat.
54.
Gemäss Art. 171 Abs. 2 ParlG hindert die Einsetzung einer Untersuchungskommission die Durch-
führung von zivil- und verwaltungsgerichtlichen Verfahren sowie von Voruntersuchungen und Ge-
richtsverfahren in Strafsachen nicht. Disziplinaruntersuchungen oder Administrativuntersuchun-
gen des Bundes, die Sachverhalte oder Personen betreffen, welche Gegenstand der
parlamentarischen Untersuchung sind oder waren, dürfen hingegen nur mit Ermächtigung der Un-
tersuchungskommission angehoben werden. Laufende Verfahren sind zu unterbrechen, bis die
Untersuchungskommission die Fortsetzung bewilligt (Art. 171 Abs. 3 ParlG).
55.
Weder der Wortlaut noch die Materialien zu den einschlägigen Bestimmungen des Parlaments-
gesetzes äussern sich zum Verhältnis zwischen Untersuchungen der PUK und dem Öffentlich-
keitsgesetz. Ab dem Zeitpunkt der Einsetzung einer PUK gelten gemäss gesetzlichen Vorgaben
des Parlamentsgesetzes ausschliesslich für Disziplinar- oder Administrativuntersuchungen spezi-
fische Vorgaben (Art. 171 Abs. 3 ParlG). Es gibt keine Hinweise, dass die Einsetzung einer PUK
nach dem Willen des Gesetzgebers Auswirkungen auf die Durchführung von Verfahren nach dem
Öffentlichkeitsgesetz haben soll. So ist namentlich zu beachten, dass der Zugang zu amtlichen
Dokumenten betreffend Verfahren einer Untersuchungskommission nicht vom sachlichen Gel-
tungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes ausgenommen ist (Art. 3 Abs. 1 Bst. a BGÖ e contrario).
Bei einer PUK handelt es sich um ein politisches Gremium.44 Art. 3 Abs. 1 Bst. a BGÖ nimmt
lediglich verschiedene Justizverfahren vom sachlichen Geltungsbereich aus45 und ist nach Ein-
schätzung des Beauftragten beispielsweise auch nicht auf die Untersuchungen der Geschäftsprü-
fungskommissionen GPK anwendbar.46
56.
Zwischenfazit: Insgesamt kommt der Beauftragte zum Schluss, dass die Einsetzung einer PUK
keine Auswirkungen auf die Durchführung von Verfahren nach dem Öffentlichkeitsgesetz hat.
57.
Das GS-EFD beruft sich für die Zugangsverweigerung resp. den Zugangsaufschub zunächst auf
die Ausnahme nach Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ, des Weiteren zusätzlich auf Bst. b, d, f und g BGÖ.
Für das Vorliegen der Ausnahmebestimmungen nach Art. 7 Abs. 1 BGÖ müssen kumulativ fol-
gende zwei Bedingungen gegeben sein: Erstens muss das von der Behörde geltend gemachte
Interesse durch die Offenlegung erheblich beeinträchtigt werden, eine bloss geringfügige oder
unangenehme Konsequenz gilt nicht als Beeinträchtigung. Zweitens muss ein ernsthaftes Risiko
bestehen, dass die Beeinträchtigung eintritt. Ist eine solche lediglich denkbar oder im Bereich des
Möglichen, darf der Zugang nicht verweigert werden. Der im Öffentlichkeitsgesetz verankerte
Schutzmechanismus von Geheimhaltungsinteressen gemäss Art. 7 Abs. 1 BGÖ beruht einzig auf
dem Bestehen oder Nichtbestehen eines Schadensrisikos. Ein abstraktes Gefährdungsrisiko für
die auf dem Spiel stehenden Interessen reicht jedoch nicht aus. Die Lehre verlangt, dass die auf-
grund der Offenlegung drohende Verletzung eine gewisse Erheblichkeit aufweisen und ein ernst-
haftes Risiko für deren Eintreten bestehen müsse. Dies sei dann als gegeben zu erachten, wenn
der Schaden nach dem üblichen Lauf der Dinge mit hoher Wahrscheinlichkeit eintritt. Nach der
Botschaft zum Öffentlichkeitsgesetz genügt das Bestehen einer gewissen Wahrscheinlichkeit,

43 BBl 2023 1369, Art. 1.
44 Bericht der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates zum Parlamentsgesetz vom 1. März 2001, Ziffer 9, S. 120.
45 Vgl. Urteil des BGer 1C_333/2020 vom 22. Oktober 2021 E. 5.1.2.
46 EDÖB Empfehlung vom 3. Mai 2022: GS-EDI / Verschiedene Unterlagen, Ziffer 6.




13/22
dass der Zugang zu einem amtlichen Dokument eines der in Art. 7 BGÖ aufgelisteten Interessen
beeinträchtigen würde. Laut Bundesgericht muss eine Verletzung der jeweiligen privaten oder öf-
fentlichen Interessen aufgrund der Zugänglichkeit des betreffenden Dokuments wahrscheinlich
erscheinen, wobei nicht jede geringfügige oder unangenehme Konsequenz als Beeinträchtigung
gelten kann.47
58.
Aufgrund des in Art. 6 BGÖ verankerten Öffentlichkeitsprinzips besteht eine widerlegbare gesetz-
liche Vermutung zugunsten des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten.48 Die betroffene Be-
hörde hat amtliche Dokumente zugänglich zu machen oder die verlangte Auskunft über deren
Inhalt zu erteilen, es sei denn, sie kann nachweisen, dass ein Ausnahmetatbestand nach Art. 7
Abs. 1 BGÖ erfüllt ist, ein besonderer Fall von Art. 8 BGÖ vorliegt oder die Privatsphäre resp.
Personendaten (Art. 7 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 9 BGÖ) zu schützen sind. Die objektive Beweislast
zur Widerlegung der Vermutung des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten obliegt der zustän-
digen Behörde. Misslingt ihr der Beweis, ist der Zugang grundsätzlich zu gewähren.49
59.
In seiner Stellungnahme vom 26. Juni 2023 (Ziffer 12) verweist das GS-EFD auf die von der Bun-
desversammlung eingesetzte PUK, deren Aufgabe unter anderem die Sichtung und Bewertung
der im Zusammenhang mit der Übernahme der Credit Suisse angefallenen Dokumente sein
werde. Diese könne nicht unbeeinflusst erfolgen, wenn beispielsweise aufgrund von aus Geheim-
haltungsgründen unvollständigen Akten eine mediale Berichterstattung erfolge, welche die öffent-
liche Meinung beeinflusse. Die Gewährung des Zugangs zu Dokumenten im Zusammenhang mit
den Ereignissen rund um die Übernahme der Credit Suisse würde die freie Meinungsbildung der
PUK beeinträchtigen, weshalb der Zugang in Anwendung von Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ zum
Schutz deren Meinungs- und Willensbildung zumindest bis zum Abschluss der Arbeiten der PUK
aufzuschieben sei.
60.
Der Antragsteller hält in seiner Stellungnahme vom 4. August 2023 entgegen, dass die Einsetzung
einer PUK der Zugangsgewährung nicht entgegenstehe. Deren Arbeit wie auch die Willensbildung
würden durch die Einsicht in die angefragten Dokumente nicht beeinträchtigt werden.
61.
Gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ kann der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt, auf-
geschoben oder verweigert werden, wenn durch seine Gewährung die freie Meinungs- und Wil-
lensbildung einer diesem Gesetz unterstellten Behörde, eines anderen legislativen oder administ-
rativen Organes oder einer gerichtlichen Instanz wesentlich beeinträchtigt werden kann. Laut
Botschaft zum Öffentlichkeitsgesetz soll der Schutz der freien Meinungs- und Willensbildung ver-
hindern, dass die Verwaltung durch eine verfrühte Bekanntgabe von Informationen während eines
Entscheidungsprozesses unter allzu starken Druck der Öffentlichkeit gerät, wodurch die Bildung
einer eigenen Meinung und eines eigenen Willens verhindert werden könnte. Nach dem Wortlaut
des Gesetzes muss der Zugang zu einem amtlichen Dokument zu einer wesentlichen Beeinträch-
tigung der Meinungs- und Willensbildung führen. Diese Bedingung ist nicht erfüllt, wenn z.B. die
Veröffentlichung eines Dokuments das blosse Risiko beinhaltet, eine heftige öffentliche Auseinan-
dersetzung zu provozieren. Gemäss Botschaft und Rechtsprechung50 ist nicht jede Verzögerung
oder Erschwerung im Entscheidungsprozess, welche sich aus der öffentlichen Auseinanderset-
zung ergibt, automatisch als wesentliche Beeinträchtigung der freien Meinungs- und Willensbil-
dung einer Behörde zu betrachten.51 Zudem ist die Schwelle für das Ausmass der Beeinträchti-
gung bei Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ höher angesetzt als bei den übrigen Ausnahmebestimmungen
und bedingt für eine Zugangsbeschränkung eine wesentliche Beeinträchtigung.52
62.
Eine PUK kann eingesetzt werden, wenn Vorkommnisse von grosser Tragweite der Klärung be-
dürfen (Art. 163 Abs. 1 ParlG). Gegenstand der Untersuchungen durch die PUK bildet die Ge-
schäftsführung der letzten Jahre des Bundesrates, der Bundesverwaltung und anderer Träger von
Aufgaben des Bundes im Zusammenhang mit der Notfusion der Credit Suisse mit der UBS, soweit

47 BGE 133 II 209 E. 2.3.3; zum Schadensrisiko siehe COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, in: Handkommentar BGÖ, Art. 7 Rz. 4; BGE 142 II 324
E. 3.4.
48 BGE 142 II 340 E. 2.2.
49 Urteil des BVGer A-6003/2019 vom 18. November 2020 E. 2.1.
50 BBl 2003 2007; Urteil des BVGer A-6291/2013 vom 28. Oktober 2014 E. 7.2.3 m.w.H.
51 BBl 2003 2007.
52 COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, in: Handkommentar BGÖ, Art. 7 Rz. 15.




14/22
diese der parlamentarischen Oberaufsicht unterliegen. Zu untersuchen ist die Rechtmässigkeit,
Zweckmässigkeit und Wirksamkeit der Tätigkeit der genannten Behörden und Organe – sowie
deren Zusammenwirken untereinander und mit Dritten.53 Die eigentlichen Untersuchungsarbeiten
umfassen insbesondere die Auswertung der relevanten Dokumente.54 Die PUK erstattet den bei-
den Räten Bericht über ihre Untersuchung sowie über allfällige Verantwortlichkeiten und instituti-
onelle Mängel und unterbreitet die nötigen Vorschläge für Massnahmen zur Behebung der Män-
gel.55 Der generell formulierte Auftrag erlaubt es der PUK, alle relevanten Organe und Behörden
in den Blick zu nehmen. Auch der zu untersuchende Zeitraum wird weit gefasst und umfasst min-
destens Sachverhalte ab dem Jahr 2015 bis zur Umsetzung der Notfusion.56 Sodann ist auch der
Bestand der Dokumente, die von der Untersuchung erfasst werden, entsprechend breit. Das GS-
EFD hat auf entsprechende Aufforderung des Beauftragten ausdrücklich bestätigt, dass sämtliche
das Zugangsgesuch betreffende Dokumente auch der PUK zugänglich gemacht wurden, und die
Ansicht vertreten, dass die Gewährung des verlangten Zugangs somit Auswirkungen auf die Mei-
nungs- und Willensbildung der PUK zeitigen könnte.
63.
Um sich bei der politischen Aufarbeitung der Themenkomplexes keinem unnötigen äusseren
Druck auszusetzen, sieht die PUK unter Berufung auf die Schweigepflicht nach Art. 169 ParlG
während der Untersuchung namentlich davon ab, über erhaltene Dokumente und Inhalte dersel-
ben zu informieren.57 In Anbetracht der weit verbreiteten Empörung über den Niedergang der
Credit Suisse und die Tragweite deren Übernahme durch die UBS findet die Meinungs- und Wil-
lensbildung der PUK vorliegend in einem medial intensiv bearbeiteten Umfeld statt, in welchem
aufgrund des herrschenden Erwartungsdrucks eine hohe Nachfrage nach Informationen besteht,
die geeignet sein könnten, die ausstehenden Erkenntnisse und Wertungen der PUK vorwegzu-
nehmen. Entsprechend der in der Lehre vertretenen Ansicht, wonach eine Offenlegung nur bei
komplexen, umstrittenen oder heiklen Dossiers verhindert werden darf, die einen Reflexions- und
Reifungsprozess erfordern,58 kann der Beauftragte in diesem Kontext nicht ausschliessen, dass
selbst Dokumente von begrenztem Informationsgehalt Anlass zu öffentlichen Spekulationen ge-
ben könnten, unter deren Einfluss die Meinungs- und Willensbildung der PUK wesentlich beein-
trächtigt werden könnte. Diesbezüglich die nötigen Abgrenzungen und Triagen der Dokumente
vorzunehmen, muss der Beauftragte der zuständigen Fachbehörde überlassen59, zumal sich das
GS-EFD in seinen Stellungnahmen zu diesen Abgrenzungsfragen nicht näher vernehmen liess.
64.
Zwischenfazit: Im Ergebnis ist nach Ansicht des Beauftragten hinreichend plausibel, dass die Of-
fenlegung gewisser Informationen und Dokumente im Zusammenhang mit den Ereignissen rund
um die Übernahme der Credit Suisse die freie Meinungs- und Willensbildung der PUK wesentlich
beeinträchtigen kann. Infolgedessen empfiehlt der Beauftragte dem GS-EFD, den Zugang zu den-
jenigen Dokumenten, deren Bekanntgabe eine wesentliche Beeinträchtigung der Meinungs- und
Willensbildung der PUK zur Folge haben können, in Anwendung von Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ bis
zum Abschluss der Arbeiten der PUK aufzuschieben. Vorgängig hat das GS-EFD im Sinne einer
Triage diejenigen Dokumente, welche die von der Rechtsprechung aufgestellten Erfordernisse für
die Anwendung von Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ nicht erfüllen, zu identifizieren und auszusondern.
65.
Zu beurteilen bleibt nachfolgend zum einen die Zugänglichkeit derjenigen Dokumente, deren Zu-
gang nicht gestützt auf Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ aufgeschoben werden kann. Zum andern ist die
Zugänglichkeit der vom Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes erfassten amtlichen Doku-
mente nach Abschluss der Arbeiten der PUK und damit nach dem Dahinfallen des Grundes für
den Zugangsaufschub (Ziffer 64) zu beurteilen.

53 BBl 2023 1369, Art. 2.
54 Die Parlamentarische Untersuchungskommission (PUK) "Geschäftsführung der Behörden – CS-Notfusion" ist im Zeitplan, Medienmittei-
lung vom 8. September 2023 (zit.: PUK, Medienmitteilung vom 8. September 2023) (abrufbar unter: www.parlament.ch > Services > News
> Medienmitteilung > Die Parlamentarische Untersuchungskommission (PUK) «Geschäftsführung der Behörden – CS-Notfusion» ist im
Zeitplan [zuletzt abgerufen am 12. September 2023]).
55 BBl 2023 1369, Art. 3.
56 PUK, Medienmitteilung vom 8. September 2023.
57 Parlamentarische Untersuchungskommission «Geschäftsführung der Behörden – CS-Notfusion»: Information und Kommunikation der
Parlamentarischen Untersuchungskommission, Richtlinien vom 13. Juli 2023, Ziffer 3.2 (abrufbar unter: www.parlament.ch > Organe >
Kommissionen > Aufsichtskommissionen > Parlamentarische Untersuchungskommissionen PUK > PUK – Geschäftsführung der Behör-
den – CS-Notfusion > Dokumente [zuletzt abgerufen am: 12. September 2023]).
58 COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, Handkommentar BGÖ Art. 7 Rz 15.
59 Vgl. Urteil des BVGer A-1051/2022 vom 29. August 2023 E. 10.2.




15/22
66.
Das GS-EFD bringt in seiner Stellungnahme vom 26. Juni 2023 vor, der Zugang zu den Doku-
menten würde den durch die Massnahmen angestrebten Erhalt der Stabilität des Finanzmarktes
und damit die zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen beeinträchtigen.
Da ein teilweiser Zugang umgehend Spekulationen auslösen würde, welche Dokumente aus wel-
chen Gründen nicht offengelegt würden, müsste auch gestützt auf Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ der
Zugang vollständig verweigert werden.
67.
Gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ wird der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt,
aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung die zielkonforme Durchführung kon-
kreter behördlicher Massnahmen beeinträchtig würde. Dieser Ausnahmegrund stellt sicher, dass
Informationen geheim gehalten werden können, die der Vorbereitung konkreter behördlicher
Massnahmen dienen (z.B. Inspektionen oder Aufsichtsmassnahmen). Gemäss der Rechtspre-
chung des Bundesverwaltungsgerichts ist Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ auf einzelne, konkrete behörd-
liche Massnahmen zugeschnitten und es ist dabei zu verlangen, "dass im Zeitpunkt der Beurtei-
lung des Zugangsgesuchs die Durchführung einer (oder von einzelnen) klar definierten
behördlichen Massnahmen beeinträchtigt zu werden droht."60 Die aufgrund der Zugangsgewäh-
rung drohende Verletzung der mit der behördlichen Massnahme verfolgten Ziele muss von einem
gewissen Gewicht sein61 und die Geheimhaltung der Information muss Bedingung für den Erfolg
der entsprechenden Massnahme bilden. Mit anderen Worten muss die Geheimhaltung dieser Vor-
kehrungen den Schlüssel zu ihrem Erfolg darstellen.62 Geschützt sind insbesondere die Inspekti-
onen, die Ermittlungen und die administrativen Überwachungen, mit denen sichergestellt werden
soll, dass sich die Bürgerinnen und Bürger an das Gesetz halten.63 Nicht von Art. 7 Abs. 1
Bst. b BGÖ erfasst ist jedoch die allgemeine Aufgabenerfüllung oder Aufsichtstätigkeit einer Be-
hörde insgesamt.
68.
Das GS-EFD beschränkt sich auf den pauschalen Hinweis betreffend Massnahmen zum Erhalt
der Stabilität des Finanzmarktes, ohne eingehender zu belegen, dass die verlangten Dokumente
in direktem Zusammenhang mit konkreten laufenden behördlichen Massnahmen stehen und wie
ihre Offenlegung deren Durchführung beeinträchtigen oder ihr Ergebnis beeinflussen könnte. Das
EFD führt auf seiner Homepage aus, dass dank der raschen Übernahme der Credit Suisse durch
die UBS und den staatlichen Begleitmassnahmen das Finanzsystem nachhaltig stabilisiert werden
konnte. Darüber hinaus seien sämtliche Garantien des Bundes beendet, womit "[d]iese zur Wah-
rung der Finanzstabilität notrechtlich geschaffenen Massnahmen […] wegfallen […]"64. Der Be-
auftragte vermag infolgedessen nicht zu erkennen und vom GS-EFD wird auch nicht weitergehend
erläutert, welche behördlichen Massnahmen überhaupt betroffen und zu schützen sein könnten.
Es ist für den Beauftragten insgesamt nicht erkennbar, inwiefern die verlangten Dokumente eine
konkrete behördliche Massnahme des GS-EFD vorbereiten bzw. wie die zielkonforme Durchfüh-
rung durch die Zugangsgewährung beeinträchtigt würde.
69.
Zwischenfazit: Da die Behörde, die die Beweislast trägt, die Anwendung des Ausnahmetatbestan-
des bislang nicht mit der von der Rechtsprechung geforderten ausreichenden Begründungsdichte
belegt hat, erachtet der Beauftragte die Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. b BGÖ als
nicht nachgewiesen.
70.
Das GS-EFD macht überdies geltend, die Gewährung des Zugangs zu den verlangten Dokumen-
ten sei gestützt auf Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ zu verweigern. Das GS-EFD erklärt, eine Einsicht in
die Dokumente könnte es erlauben nachzuzeichnen, ob und gegebenenfalls welche vertraulichen
Diskussionen mit internationalen Partnern geführt worden seien, was die aussenpolitischen Inte-
ressen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigen könnte.
71.
Die Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ gilt, wenn durch die Gewährung des
Zugangs zu amtlichen Dokumenten die aussenpolitischen Interessen oder die internationalen

60 Urteil des BVGer A-4571/2015 vom 10. August 2016 E. 6.1.
61 BGE 144 II 77 E. 4.3.
62 Urteile des BVGer A-3443/2010 vom 18. Oktober 2010 E. 5.2; A-700/2015 vom 26. Mai 2015 E. 5.1.
63 Urteile des BVGer A-2373/2022 vom 30. Juni 2023 E. 4.4.1 f.; A-407/2019 vom 14. Mai 2020 E. 6.1; A-4571/2015 vom 10. August 2016 E.
6.1; A-683/2016 vom 20. Oktober 2016 E. 5.4.2.
64 Eidgenössisches Finanzdepartement EFD: CS/UBS: Sämtliche Garantien des Bundes beendet, Medienmitteilung vom 11. August 2023
(abrufbar unter: www.efd.admin.ch > Das EFD > Medienmitteilungen > CS/UBS: Sämtliche Garantien des Bundes beendet [zuletzt abge-
rufen am 8. September 2023]).




16/22
Beziehungen der Schweiz beeinträchtigt werden können. Dies betrifft auch Informationen, die mit
anderen Staaten ausgetauscht werden bzw. von diesen stammen und an denen gegebenenfalls
diese ausländischen Staaten ein Geheimhaltungsinteresse haben können.65 Grundsätzlich kön-
nen alle Bereiche der auswärtigen Beziehungen, in denen amtliche Informationen anfallen, an
deren Bekanntwerden der Bund kein Interesse hat, davon erfasst werden. So kann es sich um
rechtliche, politische, wirtschaftliche, kulturelle, soziale oder militärische (etc.) Beziehungen han-
deln. Neben eigenen Dokumenten können auch jene von ausländischen Behörden, Unternehmen
oder ausländischen Staatsangehörigen betroffen sein. Die Beeinträchtigung kann sich direkt aus
der Offenlegung der Information ergeben oder indirekt aus der Verärgerung eines Staates ange-
sichts der Veröffentlichung der Information, die ihn oder seine Staatsangehörigen betreffen.66 Die
befürchtete Beeinträchtigung bei Offenlegung der Daten muss allerdings erheblich sein und ein
ernsthaftes Risiko für deren Eintritt bestehen.67
72.
Zu bedenken ist in diesem Zusammenhang, dass es nach der Rechtsprechung in der Natur von
Entscheiden politischen und insbesondere aussenpolitischen Gehalts liegt, dass sie der justiziel-
len Kontrolle nur bedingt zugänglich sind, da sie gerade nicht allein auf rechtlichen, sondern zum
Teil auf politischen Kriterien beruhen. Die gerichtlichen Instanzen üben bei der Überprüfung sol-
cher Entscheide eine gewisse Zurückhaltung. Diese bezieht sich allerdings nicht auf die rechtliche
Beurteilung der Streitsache. Erfasst wird einzig die politische Opportunität des Entscheides. Auch
dafür gilt jedoch nicht ein völliger Freipass für die Exekutivbehörden, sondern deren Entscheide
müssen insgesamt, auch soweit Zurückhaltung geboten ist, zumindest nachvollziehbar sein und
haben sachlich zu bleiben. Die Exekutivbehörden müssen ihren Beurteilungsspielraum pflichtge-
mäss nutzen.68
73.
Soweit die betroffenen Dokumente Informationen zu vertraulichen Diskussionen mit internationa-
len Partnern enthalten, an welchen diese ein erhebliches Geheimhaltungsinteresse haben,
scheint die Beeinträchtigung der bilateralen Beziehungen im Falle der Bekanntgabe derartiger
Inhalte plausibel. Allerdings zeigt das GS-EFD nicht auf, für welche Informationen dies konkret
zutrifft, sondern beschränkt sich auf einen allgemeinen Hinweis. Überdies hat das GS-EFD bis
anhin nicht dargetan, ob und dass sich internationale Partner und ausländische Behörden gegen
eine Offenlegung aussprechen und welche Aspekte dies konkret betreffen würde. In jedem Fall
ist nicht einsichtig, weshalb die Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ für Inhalte
anwendbar sein soll, welche keinerlei internationalen Bezug aufweisen. Die Ausführungen des
GS-EFD sind integral auf die gesamten Dokumente bezogen. Damit ist der erforderlichen Begrün-
dungsdichte für eine vollständige Zugangsverweigerung nach Ansicht des Beauftragten nicht Ge-
nüge getan. Auch wenn die aufgeführten Argumente eine gewisse Überzeugungskraft haben, sind
sie nicht derart, dass sie eine vollständige Verweigerung des Zugangsgesuchs rechtfertigen wür-
den. Insbesondere fehlen konkrete Darlegungen, weshalb im Sinne des Verhältnismässigkeits-
prinzips gegebenenfalls kein eingeschränkter Zugang gewährt werden kann.69 Insgesamt ist unter
den speziellen Umständen dieser ausserordentlichen Situation nachvollziehbar, dass das Be-
kanntwerden gewisser Informationen durchaus geeignet ist, aussenpolitischen Interessen oder
die internationalen Beziehungen der Schweiz zu beeinträchtigen. Die vom GS-EFD im Schlich-
tungsverfahren lediglich allgemein gehaltenen Vorbringen vermögen die Anwendbarkeit von Art. 7
Abs. 1 Bst. d BGÖ indes nicht hinreichend zu begründen.
74.
Zwischenfazit: Der Beauftragte vermag vorliegend nicht auszuschliessen, dass gewisse Inhalte
der verlangten Dokumente durchaus geeignet sein könnten, die aussenpolitischen Interessen
oder die internationalen Beziehungen der Schweiz zu beeinträchtigen, stellt jedoch fest, dass dies
bis anhin nicht mit der von der Rechtsprechung geforderten Begründungsdichte hinreichend dar-
gelegt wurde. Im Ergebnis findet die Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ nach
Ansicht des Beauftragten keine Anwendung.

65 Urteil des BGer 1C_462/2018 vom 17. April 2019 E. 5.2.
66 Empfehlung EDÖB vom 10. November 2014: BJ / Korrespondenz, Ziffer 40.
67 Urteil des BVGer A-4494/2020 vom 20. April 2021 E. 5.2 m.H.
68 Urteil des BGer 1C_462/2018 vom 17. April 2019 E. 5.4; BGE 142 II 313 E.4.3.
69 Vgl. Urteil des BGer 1C_14/2016 vom 23. Juni 2016 E. 3.6 mit Verweis auf: HÄNER, Handkommentar BGÖ Art. 15 Rz 8.




17/22
75.
Das GS-EFD weist in seiner Stellungnahme vom 26. Juni 2023 ausserdem darauf hin, dass im
Zusammenhang mit der Übernahme der Credit Suisse durch die UBS öffentlich eine Vielzahl von
Haftungsansprüchen in Milliardenhöhe gegen die Eidgenossenschaft angedroht worden seien. Es
bestehe die Gefahr, dass offen gelegte Dokumente aus dem Zusammenhang gerissen und in
Prozessen gegen die Eidgenossenschaft verwendet würden, wodurch die wirtschaftspolitischen
Interessen der Schweiz gefährdet (Art. 7 Abs. 1 Bst. f BGÖ) würden.
76.
Die Ausnahmenorm von Art. 7 Abs. 1 Bst. f BGÖ schützt die wirtschaftlichen-, geld- und wäh-
rungspolitischen Interessen der Schweiz. Wirtschaftliche Interessen der Schweiz sind vornehmlich
dann berührt, wenn der Eidgenossenschaft Wettbewerbsnachteile drohen, mit anderen Worten,
die Offenlegung von amtlichen Dokumenten ihr Wettbewerbsnachteile zufügen würde.70 Diese
Ausnahme soll gewährleisten, dass der Bund entsprechende Strategien ohne Druck von aussen
erarbeiten kann. Die Lehre spricht sich für eine restriktive Anwendung der Ausnahmereglung
aus.71
77.
Bezüglich der Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. f BGÖ legt das GS-EFD bis anhin
nicht konkret dar, inwiefern durch die Bekanntgabe der amtlichen Dokumente die wirtschafts-,
geld- und währungspolitischen Interessen der Schweiz erheblich beeinträchtigt werden können
und gleichzeitig ein ernsthaftes Risiko für den Eintritt der Beeinträchtigung besteht. Abgesehen
vom pauschalen Hinweis, dass Informationen aus dem Zusammenhang gerissen werden könnten
und in Prozessen gegen die Schweizerische Eidgenossenschaft verwendet würden, fehlen kon-
kretisierende Hinweise. Allgemeine bzw. grundsätzliche Überlegungen genügen jedoch in der Re-
gel nicht, um das Zugangsrecht nach Art. 7 BGÖ einzuschränken.72 Dem Vorbringen, dass durch
die Offenlegung der verlangten Dokumente die wirtschafts-, geld- und währungspolitischen Inte-
ressen der Schweiz gefährdet werden können, kann für bestimmte Inhalte durchaus eine gewisse
Überzeugungskraft abgewonnen werden. Allerdings sind die dargelegten Ausführungen bisher
derart allgemein gehalten, dass sie selbst in der vorliegend aussergewöhnlichen Situation eine
vollständige Zugangsverweigerung nicht zu rechtfertigen vermögen.
78.
Zwischenfazit: Der Beauftragte vermag vorliegend nicht auszuschliessen, dass gewisse Inhalte
der verlangten Dokumente im Fall der Zugangsgewährung die wirtschafts-, geld- und währungs-
politischen Interessen der Schweiz gefährden könnten, stellt jedoch fest, dass die Vorbringen des
GS-EFD bis anhin nicht mit der von der Rechtsprechung geforderten Begründungsdichte hinrei-
chend dargelegt wurde. Damit hat das GS-EFD nach Ansicht des Beauftragten bis anhin das Vor-
liegen der Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. f BGÖ nicht hinreichend dargelegt, wes-
wegen die gesetzliche Vermutung des grundsätzlich freien Zugangs zu diesen Dokumenten nicht
widergelegt ist.
79.
Das GS-EFD begründet seine Zugangsverweigerung in der Stellungnahme vom 26. Juni 2023
namentlich auch damit, dass die beteiligten Banken weitreichende Informationen offengelegt hät-
ten und aus den angefragten Dokumenten Rückschlüsse auf vertrauliche Informationen gezogen
werden könnten, auch wenn diese in den Dokumenten nicht explizit enthalten seien. Damit be-
stehe die Gefahr der Offenbarung von Geschäftsgeheimnissen beteiligter Banken, weshalb der
Zugang auch gestützt auf Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ zu verweigern sei.
80.
Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ entsprechend kann der Zugang eingeschränkt, aufgeschoben oder ver-
weigert werden, wenn durch die Bekanntgabe amtlicher Dokumente Berufs-, Geschäfts- oder Fab-
rikationsgeheimnisse offenbart werden können. Der Begriff "Geschäftsgeheimnis" ist gesetzlich
nicht definiert. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung wird als Geheimnis jede in Bezie-
hung mit dem betroffenen Geheimnisträger stehende Tatsache qualifiziert, welche weder offen-
kundig noch allgemein zugänglich ist (relative Unbekanntheit), welche der Geheimnisherr geheim
halten will (subjektives Geheimhaltungsinteresse) und an deren Geheimhaltung der Geheimnis-
herr ein berechtigtes Interesse hat (objektives Geheimhaltungsinteresse).73

70 Vgl. dazu SCHOCH, Informationsfreiheitsgesetz IFG, Kommentar, 2. Aufl., München 2016 (zit.: Kommentar IFG), § 3 Rz. 6 ff.
71 COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, Handkommentar BGÖ, Art. 7, Rz 39.
72 Urteil des BVGer A-7405/2014 vom 23. November 2015 E. 6.3.
73 Urteil des BGer 1C_665/2017 vom 16. Januar 2019 E. 3.3.




18/22
81.
Vom Geheimnisbegriff werden jedoch nicht alle Geschäftsinformationen erfasst, sondern nur die
wesentlichen Daten, deren Kenntnisnahme durch die Konkurrenz Marktverzerrungen bewirken
und dazu führen würde, dass dem betroffenen Unternehmen ein Wettbewerbsvorteil genommen
bzw. ein Wettbewerbsnachteil und damit ein Schaden zugefügt wird. Der Gegenstand des Ge-
schäftsgeheimnisses muss geschäftlich relevante Informationen betreffen. Darunter können ins-
besondere Informationen fallen, die Einkaufs- und Bezugsquellen, Betriebsorganisation, Preiskal-
kulation, Geschäftsstrategien, Businesspläne sowie Kundenlisten und -beziehungen betreffen und
einen betriebswirtschaftlichen oder kaufmännischen Charakter aufweisen. Entscheidend ist, ob
diese Informationen Auswirkungen auf das Geschäftsergebnis haben können, oder mit anderen
Worten, ob diese Informationen bei einer Zugänglichmachung an Dritte Auswirkungen auf die
Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmung haben. Ein abstraktes Gefährdungsrisiko genügt nicht.74
Die Verletzung des Geschäftsgeheimnisses muss aufgrund der Zugänglichkeit des betreffenden
Dokuments wahrscheinlich erscheinen; eine lediglich denkbare oder (entfernt) mögliche Gefähr-
dung reicht nicht aus. Als Beeinträchtigung kann zudem nicht jede geringfügige oder unange-
nehme Konsequenz des Zugangs zum gewünschten amtlichen Dokument wie etwa zusätzliche
Arbeit oder unerwünschte öffentliche Aufmerksamkeit gelten. Die drohende Verletzung muss ge-
wichtig und ernsthaft sein.75 Von einem berechtigten Geheimhaltungsinteresse kann dann nicht
gesprochen werden, wenn die privaten Interessen im Widerspruch zur Rechtsordnung stehen.76
82.
Die Beweislast für das Vorliegen von Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnissen trägt die zustän-
dige Behörde bzw. der (angehörte) Geheimnisherr.77 Gemäss ständiger Rechtsprechung genügt
ein pauschaler Verweis auf das Geschäftsgeheimnis nicht, vielmehr haben der Geheimnisherr
bzw. die zuständige Behörde konkret und im Detail aufzuzeigen, inwiefern eine Information vom
Geschäftsgeheimnis geschützt ist.78 Misslingt der Beweis, ist der Zugang grundsätzlich zu gewäh-
ren.79 Dabei ist auch das Verhältnismässigkeitsgebot zu beachten: Erweist sich eine Beschrän-
kung als gerechtfertigt, soll die Behörde hierfür die möglichst mildeste, das Öffentlichkeitsprinzip
am wenigsten beeinträchtigende Form wählen.80
83.
Bezüglich der vom Antragsteller verlangten Dokumente bringt das GS-EFD ohne weitergehende
materielle Ausführungen lediglich vor, dass daraus Rückschlüsse auf vertrauliche Informationen
gezogen werden könnten. Dadurch wird einzig der subjektive Geheimhaltungswille des GS-EFD,
nicht aber der subjektive Geheimhaltungswille des Dritten kundgetan. Unbestritten ist, dass die
vom Antragsteller verlangten Informationen weder offenkundig noch allgemein zugänglich sind.
Darüber hinaus ist im Vorbringen des GS-EFD nicht mehr als ein pauschaler Verweis auf allenfalls
in den Dokumenten enthaltene Geschäftsgeheimnisse zu erblicken.
84.
Zwischenfazit: Im Ergebnis hat das GS-EFD bisher nicht mit der von der Rechtsprechung gefor-
derten Begründungsdichte dargelegt, inwiefern die Bekanntgabe der amtlichen Dokumente den
Konkurrenten der beteiligten Banken einen wesentlichen Vorteil verschafft, mithin welche konkrete
Wettbewerbsverzerrung zum Nachteil einer der beteiligten Banken zu erwarten ist. Es fehlt daher
im Schlichtungsverfahren am Nachweis des ernsthaften Schadensrisikos und damit auch am ob-
jektiven Geheimhaltungsinteresse. Insgesamt erachtet der Beauftragte daher den Tatbestand von
Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ als nicht erfüllt. Die gesetzliche Vermutung des grundsätzlich freien
Zugangs ist nicht widergelegt.
85.
Schliesslich weist der Beauftragte darauf hin, dass nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts
bei der Offenbarung von Angaben, die potenziell Geschäftsgeheimnisse darstellen können, die
betroffenen Dritten resp. die Geheimnisherren vorgängig anzuhören sind, soweit nicht ausnahms-
weise auf eine Anhörung verzichtet werden kann.81

74 Urteil des BGer 1C_665/2017 vom 16. Januar 2019 E. 3.3; Urteil des BVGer A-3367/2017 vom 3. April 2018 E. 7.4.
75 Urteil des BVGer A-199/2018 vom 18. April 2019 E. 3.2.2.
76 SCHOCH, Kommentar IFG, § 6 Rz. 96 ff.
77 Urteil des BVGer A-199/2018 vom 18. April 2019 E. 4.3.2.
78 Urteil des BVGer A-1432/2016 vom 5. April 2017 E. 5.4.
79 Urteil des BVGer A-1732/2018 vom 26. März 2019 E. 8.
80 Urteil des BVGer A-199/2018 vom 18. April 2019 E. 3.2.2.
81 Urteil des BGer 1C_222/2018 vom 21. März 2019 E. 3.4 f.




19/22
86.
In der Stellungnahme vom 17. April 2023 erklärte das GS-EFD, ein Teil der verlangten Dokumente
sei Bestandteil des Mitberichtsverfahrens und auch aus diesem Grund dem Zugang nach BGÖ
entzogen. Damit macht das GS-EFD für die Zugangsverweigerung sinngemäss Art. 8 Abs. 1 BGÖ
geltend.
87.
Der Bundesrat fasst gemäss Art. 3 Abs. 1 der Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverord-
nung (RVOV; SR 172.010.1) seine Beschlüsse in der Regel gestützt auf schriftliche Anträge und
nach abgeschlossenem Mitberichtsverfahren. Nach Art. 8 Abs. 1 BGÖ besteht kein Recht auf
Zugang zu amtlichen Dokumenten des Mitberichtsverfahrens. Zweck der Verweigerung des Zu-
gangs ist die Wahrung des Kollegialitätsprinzips im Sinne von Art. 12 RVOG sowie der freien
Willensbildung des Bundesrates.82 Der Ausschluss des Rechts auf Zugang zu diesen Dokumen-
ten ist endgültig.83
88.
Als Mitberichtsverfahren wird der letzte Verfahrensschritt vor einem Entscheid des Bundesrats
bezeichnet. Es sieht vor, die Geschäfte, welcher der Bundesrat zu beschliessen hat, dessen Mit-
gliedern zum Mitbericht resp. zur Stellungnahme vorzulegen. Das Mitberichtsverfahren beginnt
gemäss Art. 5 Abs. 1bis RVOV mit der Unterzeichnung des Antrags durch das federführende De-
partement. Diesen unterzeichneten Bundesratsantrag überreicht das federführende Departement
der Bundeskanzlei zur Durchführung des Mitberichtsverfahrens. Das Mitberichtsverfahren endet
mit der Beschlussfassung durch den Bundesrat (Bundesratsbeschluss).
89.
Die Begrifflichkeit der Bestimmung von Art. 8 Abs. 1 BGÖ stimmt mit der Legaldefinition des Mit-
berichtsverfahrens nach RVOG überein, betrifft aber gemäss Rechtsprechung nur einen Teil der
Dokumente desselben. Die Ausnahme nach Art. 8 Abs. 1 BGÖ umfasst sämtliche während der
Dauer des Mitberichtsverfahrens erstellten Dokumente, welche der Vorbereitung eines Entscheids
des Bundesrats dienen, wie Mitberichte der anderen Departemente und den nachfolgenden Brief-
wechsel einschliesslich der formellen Vorschläge, die von konsultierten Stellen ausgehen,84 ein-
schliesslich der Entwürfe, die im Zuge des Mitberichtsverfahren zu Mitberichten, Repliken und
Dupliken erarbeitet werden. Unter die Ausnahme fallen weiter die persönlichen Aufzeichnungen
der Bundesratsmitglieder, ihrer Beraterinnen und Berater sowie weiterer Mitarbeitenden.85
90.
Von der Bestimmung von Art. 8 Abs. 1 BGÖ nicht erfasst und somit nach den Vorgaben des
Öffentlichkeitsgesetzes grundsätzlich zugänglich sind sämtliche Dokumente, die vor dem Beginn
des Mitberichtsverfahrens erstellt wurden und deren Inhalt über den Meinungs- und Willensbil-
dungsprozess bzw. die Entscheidfindung des Bundesratskollegiums keinen Aufschluss gibt. Dies
betrifft insbesondere Beilagen zum unterzeichneten Bundesratsantrag,86 die vor Eröffnung des
Mitberichtsverfahrens erstellt wurden, sowie den fertig gestellten, nicht unterzeichneten Entwurf
des Bundesratsantrag inkl. Beilagen. Nicht unter Art. 8 Abs. 1 BGÖ fallen ausserdem amtliche
Dokumente des Ämterkonsultationsverfahrens,87 ein auf Verlangen der Departementschefin oder
des Departementschefs oder des Generalsekretariats angepasster Antragsentwurf und Doku-
mente, die der Vorsteher oder die Vorsteherin des Departements zur Korrektur an das Amt zu-
rückschickt.88
91.
Das GS-EFD beruft sich einzig allgemein auf den Spezialfall von Art. 8 Abs. 1 BGÖ, ohne darzu-
legen, dass resp. inwieweit es sich bei den verlangten Dokumenten um amtliche Dokumente des
Mitberichtsverfahrens im Sinne der Rechtsprechung (vgl. Ziffer 89) handelt. Ohne Bezeichnung
von konkreten, nach Ansicht des GS-EFD unter die Bestimmung von Art. 8 Abs. 1 BGÖ zu

82 HÄNER, Basler Kommentar zum Öffentlichkeitsgesetz (zit. BSK BGÖ), 3. Aufl., Basel 2014, Art. 8 N 2 mit Hinweis auf Empfehlung EDÖB
vom 28. Mai 2013.
83 Urteil des BVGer A-2070/2017 vom 16. Mai 2018 E. 4.3.4.2.
84 Urteil des BVGer A-4500/2013 vom 27. Februar 2014 E. 3.5.2.3.
85 Zum Ganzen: BGE 136 ll 399 E. 2.3.3; Urteile des BVGer A-2070/2017 vom 16. Mai 2018 E. 4.3.4.2, A-4500/2013 vom 27. Februar 2014
E. 3.5.2.3 und A-4049/2009 vom 3. Mai 2010 E. 8.1; Bundesamt für Justiz, Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung –
Erläuterungen, 24. Mai 2006, S. 25.
86 Urteil des BVGer A-4500/2013 vom 27. Februar 2014 E. 3.5.2.3; Bundesamt für Justiz, Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der
Verwaltung – Erläuterungen, 24. Mai 2006, S. 25.
87 Dies ergibt sich e contrario aus Art. 8 Abs. 3 BGÖ, wonach der Bundesrat ausnahmsweise beschliessen kann, dass Dokumente des Äm-
terkonsultationsverfahrens auch nach der Beschlussfassung nicht zugänglich sind (vgl. BJ/EDÖB FAQ Ziff. 5.1.3); vgl. auch Urteil des
BVGer A-4500/2013 vom 27. Februar 2014 E. 3.5.2.3 m.H.
88 Zum Ganzen: BGE 136 ll 399 E. 2.3.3; Urteile des BVGer A-6313/2015 vom 27. April 2016 E. 5.4.1 und A-4049/2009 vom 3. Mai 2010 E.
8.1; Bundesamt für Justiz und Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter, Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips in der
Bundesverwaltung: Häufig gestellte Fragen, 7. August 2013, Ziff. 4.2.1.




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subsummierenden Dokumenten vermag der Beauftragte das entsprechende Vorbringen des GS-
EFD nicht zu beurteilen. Damit hat das GS-EFD im Schlichtungsverfahren die Anwendbarkeit von
Art. 8 Abs. 1 BGÖ nicht der von der Rechtsprechung geforderten Begründungsdichte hinreichend
nachgewiesen, weshalb die gesetzliche Vermutung des grundsätzlich freien Zugangs ist nicht wi-
dergelegt ist.
92.
In Anbetracht der vom GS-EFD stets geltend gemachten vollständigen Zugangsverweigerung ist
abschliessend auf das verfassungsrechtliche Verhältnismässigkeitsprinzip hinzuweisen. Sofern
ein Ausnahmetatbestand vorliegt, ist zudem im Einzelfall zu prüfen, ob in Anwendung des Ver-
hältnismässigkeitsprinzips (Art. 5 Abs. 2 BV) ein eingeschränkter Zugang in Frage kommt. Dem-
nach darf der Zugang nicht einfach verweigert werden, wenn ein verlangtes Dokument Informati-
onen enthält, die nach dem Ausnahmekatalog von Art. 7 BGÖ nicht zugänglich sind. Vielmehr ist
in diesem Fall ein eingeschränkter, das heisst teilweiser Zugang zu den Informationen im Doku-
ment zu gewähren, welche nicht geheim zu halten sind, etwa durch Anonymisierung, Einschwär-
zen, Teilveröffentlichung oder zeitlichen Aufschub.89
93.
Zusammengefasst gelangt der Beauftragte damit zu folgendem Ergebnis:
-
Soweit das Zugangsgesuch Dokumente der SNB oder der FINMA betrifft, ist – da das Öffent-
lichkeitsgesetz gemäss Art. 2 Abs. 2 BGÖ für diese nicht gilt – das Zugangsgesuch abzuwei-
sen. Vorbehalten bleiben Dokumente, welche nicht in Erfüllung der öffentlichen Aufgaben der
SNB oder FINMA, sondern in Vertretung oder im Auftrag einer anderen Behörde erstellt wor-
den sind (vgl. Ziffer 30).
-
Der Zugang zu amtlichen Dokumenten, welche in den Anwendungsbereich von Art. 6
Abs. 3 PLB-NVO im hiervor erwähnten Sinne fallen (d.h. insb. nach dem 16. März 2023 um
20.00 Uhr (Art. 15 Abs. 1 PLB-NVO) erstellt oder der Behörde mitgeteilt wurden; vgl. Ziffer 50),
wird in Anwendung von Art. 4 (Bst. a) BGÖ spezialgesetzlich geregelt, weshalb die Bestim-
mungen des Öffentlichkeitsgesetzes für den Zugang zu diesen Informationen nicht anwendbar
sind. Mangels Anwendbarkeit des Öffentlichkeitsgesetzes ist das Zugangsgesuch in diesem
Umfang abzuweisen.
-
Soweit die vom Zugangsgesuch umfassten Dokumente in den Geltungsbereich des Öffentlich-
keitsgesetzes fallen, geht aus den Ziffern 61-64 hervor, dass das GS-EFD in Anwendung von
Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ die in den Ziffern 63 und 64 dargelegte Triage durchführt und hernach
den Zugang zu denjenigen Dokumenten, deren Bekanntgabe eine wesentliche Beeinträchti-
gung der Meinungs- und Willensbildung der PUK zur Folge haben könne, in Anwendung von
Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ bis zum Abschluss der Arbeiten der PUK aufschiebt. Nach Abschluss
der Arbeiten der PUK gewährt das GS-EFD den vollständigen Zugang zu den Dokumenten,
da das GS-EFD im Schlichtungsverfahren das Vorliegen von Ausnahmebestimmungen ge-
mäss Art. 7 Abs. 1 Bst. b, d, f und g sowie Art. 8 Abs. 1 BGÖ nicht mit der von der Rechtspre-
chung verlangten Begründungsdichte hinreichend dargelegt hat. Nach Ansicht des Beauftrag-
ten ist diesbezüglich die gesetzliche Vermutung des freien Zugangs zu den verlangten
Dokumenten somit nicht widerlegt. Das GS-EFD berücksichtigt dabei, welche Informationen
die PUK dannzumal öffentlich gemacht haben wird und beachtet die Anwendung des Verhält-
nismässigkeitsprinzips (Art. 5 Abs. 2 BV). Das GS-EFD prüft, ob die betroffenen Personen ge-
mäss Art. 11 BGÖ vorgängig anzuhören sind.
-
Das GS-EFD gewährt den Zugang zu denjenigen vom Zugangsgesuch erfassten amtlichen
Dokumenten, für welche der Zugang gemäss durchgeführter Triage nicht aufzuschieben ist,
da das GS-EFD im Schlichtungsverfahren das Vorliegen von Ausnahmebestimmungen ge-
mäss Art. 7 Abs. 1 Bst. a, b, d, f und g sowie Art. 8 Abs. 1 BGÖ nicht mit der von der Recht-
sprechung verlangten Begründungsdichte hinreichend dargelegt hat. Nach Ansicht des Beauf-
tragten ist diesbezüglich die gesetzliche Vermutung des freien Zugangs zu den verlangten
Dokumenten nicht widerlegt. Das GS-EFD berücksichtigt dabei das Verhältnismässigkeitsprin-
zip (Art. 5 Abs. 2 BV). Das GS-EFD prüft, ob die betroffenen Personen gemäss Art. 11 BGÖ
vorgängig anzuhören sind.

89 Urteil des BVGer A-1432/2016 vom 5. April 2017 E. 3.3.2.




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-
Aufgrund des Beschleunigungsgebots90 und aus verfahrensökonomischen Gründen empfiehlt
der Beauftragte dem GS-EFD, im Fall der Durchführung einer Anhörung direkt eine Verfügung
im Sinne von Art. 5 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfah-
rensgesetz, VwVG; SR 172.021) zu erlassen, sofern das GS-EFD den Zugang zu den verlang-
ten Dokumenten einschränkt. Zur Wahrung des rechtlichen Gehörs genügt es nach der Recht-
sprechung des Bundesverwaltungsgerichts, dass betroffene Dritte vor Erlass der Verfügung
zumindest einmal Gelegenheit erhalten, sich zur Sache zu äussern91 und im Rahmen einer
entsprechenden Stellungnahme im Verfügungsverfahren allenfalls vorhandene private Interes-
sen geltend machen können.
94.
Abschliessend ist anzumerken, dass es dem GS-EFD unbenommen ist, im Rahmen eines allen-
falls auf die Empfehlung folgenden Verfügungsverfahrens namentlich die Wirksamkeit der Aus-
nahmebestimmungen von Art. 7 Abs. 1 Bst. b, d, f und g sowie Art. 8 Abs. 1 BGÖ mit der von der
Rechtsprechung geforderten Begründungsdichte aufzuzeigen. Wie bereits ausgeführt, ist es Auf-
gabe der Fachbehörde, sich mit strittigen Sach- und Rechtsfragen auseinanderzusetzen.92




90 BBl 2003 2023; FLÜCKIGER, in: Handkommentar BGÖ, Art. 11, Rz. 18.
91 Urteil des BVGer A-6755/2016 vom 23. Oktober 2017 E. 4.1.4.
92 Vgl. Ziffer 64 und Urteil des BVGer A-1051/2022 vom 29. August 2023 E. 10.2.




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III
Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlich-
keitsbeauftragte:
95.
Das Generalsekretariat des Eidgenössischen Finanzdepartements schiebt den Zugang zu denje-
nigen vom Zugangsgesuch erfassten amtlichen Dokumente, welche die von der Rechtsprechung
aufgestellten Erfordernisse für die Anwendung von Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ erfüllen, bis zum
Abschluss der Arbeiten der PUK auf, soweit sie in den Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgeset-
zes im hiervor dargelegten Sinn fallen (vgl. Ziffer 93). Nach Abschluss der Arbeiten der PUK ge-
währt das Generalsekretariat des Eidgenössischen Finanzdepartements den vollständigen Zu-
gang zu den Dokumenten, da es die Wirksamkeit von Ausnahmebestimmungen bis anhin nicht
hinreichend begründet hat.
96.
Das Generalsekretariat des Eidgenössischen Finanzdepartements gewährt Zugang zu den vom
Zugangsgesuch erfassten amtlichen Dokumenten, soweit sie in den Geltungsbereich des Öffent-
lichkeitsgesetzes im hiervor dargelegten Sinn fallen (vgl. Ziffer 93) und der Zugang nicht in An-
wendung von Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ aufgeschoben wird (Ziffer 95), da es die Wirksamkeit von
Ausnahmebestimmungen bis anhin nicht hinreichend begründet hat.
97.
Der Antragsteller kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung beim Generalsek-
retariat des Eidgenössischen Finanzdepartements den Erlass einer Verfügung nach Art. 5 VwVG
verlangen, wenn sie mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs.1 BGÖ).
98.
Das Generalsekretariat des Eidgenössischen Finanzdepartements erlässt eine Verfügung, wenn
es mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs. 2 BGÖ).
99.
Das Generalsekretariat des Eidgenössischen Finanzdepartements erlässt die Verfügung innert
20 Tagen nach Empfang dieser Empfehlung oder nach Eingang eines Gesuches um Erlass einer
Verfügung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ).
100. Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am Schlichtungsver-
fahren Beteiligten wird der Name des Antragstellers anonymisiert (Art. 13 Abs. 3 VBGÖ).
101. Die Empfehlung wird eröffnet:
-
Einschreiben mit Rückschein (R)

B. __ (Antragsteller)
-
Einschreiben mit Rückschein (R)

Generalsekretariat des Eidgenössischen Finanzdepartements GS-EFD
Bundesgasse 3
3003 Bern

102. Eine Kopie dieser Empfehlung geht an:
-
PUK, Sekretariat der parlamentarischen Untersuchungskommission, 3003 Bern (per A-Post).


Adrian Lobsiger
Eidgenössischer Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragter