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Empfehlung vom 18. Oktober 2024: X. - BBL / Stellungnahme zur zweiten Tramachse Bern InnenstadtBeeinträchtigung der freien Meinungs- und Willensbildung (Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ) – Ausstehender politischer oder administrativer Entscheid (Art. 8 Abs. 2 BGÖ)PDF228.77 kB18. Oktober 2024
Öffentlichkeitsprinzip


Feldeggweg 1
3003 Bern
Tel. +41 58 463 74 84, Fax +41 58 465 99 96
www.edoeb.admin.ch
Eidgenössischer Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragter
EDÖB

Bern, 18. Oktober 2024
Empfehlung
nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes
im Schlichtungsverfahren zwischen
X.__
(Antragsteller)
und
Bundesamt für Bauten und Logistik BBL
I
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
1.
Die Regionalkonferenz Bern-Mittelland eruierte im Jahr 2023 in einer Zweckmässigkeitsbeurtei-
lung allfällig geeignete Linienführungen einer zweiten Tramachse in der Berner Innenstadt.1 Es
handelte sich nach der Durchführung einer Zweckmässigkeitsbeurteilung aus dem Jahr 2010 um
die zweite Beurteilung der Linienführung. Der im Rahmen der zweiten Zweckmässigkeitsbeurtei-
lung erstellte "Variantenfächer" enthält die "Grobbeurteilung" von drei möglichen Linienführungen:
Speichergasse/Nägeligasse (Variante 1), Lorrainebrücke/Viktoriarain (Variante 2) und Bundes-
gasse/Kochergasse (Variante 3). Am 19. Juni 2023 wurden die Ergebnisse dieser "Grobbeurtei-
lung" zur öffentlichen Mitwirkung aufgelegt. Die Regionalkonferenz Bern-Mittelland fasste die ein-
gegangenen Rückmeldungen in einem Mitwirkungsbericht zusammen und publizierte sie am
21. März 2024 respektive am 2. Mai 2024 in aktualisierter Fassung.2 Die Bundesverwaltung
nahm – vertreten durch das Bundesamt für Bauten und Logistik BBL – mit E-Mail vom 19. Sep-
tember 2023 zu Variante 3 ablehnend Stellung. Die eingereichte Stellungnahme wurde in Kapi-
tel 3.3 des Mitwirkungsberichts aufgenommen.
2.
Der Antragsteller (Privatperson) hat mit gleichlautenden E-Mails am 29. Mai 2024 und am
14. Juni 2024 gestützt auf das Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung
(Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3) beim BBL um Zugang zur Stellungnahme des Bundes,
vertreten durch das BBL, vom 19. September 2023 zur "Zweckmässigkeitsbeurteilung 2. Tra-
machse in Bern" sowie zu den "einzelnen internen Stellungnahmen der befragten Bundesstellen,

1 Regionalkonferenz Bern-Mittelland, ZMB 2. Tramachse durch die Berner Innenstadt. Phase 1 Variantenfächer, Bericht für die Mitwirkung, 7.
Juni 2023, abrufbar unter: ZMB_Zweite_Tramachse_Bericht_Phase_1.pdf (bernmittelland.ch) (zuletzt besucht am 17.10.2024).
2 Regionalkonferenz Bern-Mittelland, ZMB 2. Tramachse durch die Berner Innenstadt. Phase 1 Variantenfächer, Bericht zu den Ergebnissen der
Mitwirkung, 21. März 2024; ergänzt und erneut publiziert am 2. Mai 2024 (nachfolgend: Mitwirkungsbericht), abrufbar unter: ZMB_Zweite_Tra-
machse_Mitwirkungbericht_Phase_1.pdf (bernmittelland.ch) (zuletzt besucht am 17.10.2024).




2/9
die dem BBL in diesem Zusammenhang zugestellt und durch dieses zusammengeführt wurden",
ersucht.
3.
Am 1. Juli 2024 nahm das BBL Stellung und verweigerte den Zugang vollständig, da es sich "um
ein laufendes Verfahren handelt". Gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ sowie Art. 8 Abs. 2 BGÖ sei
eine "Offenlegung der Unterlagen zum jetzigen Zeitpunkt nicht möglich."
4.
Mit E-Mail vom selben Tag teilte der Antragsteller dem BBL mit, dass er die Einschätzung betref-
fend die Zugangsverweigerung nicht nachvollziehen könne. Gegenstand des öffentlichen Mitwir-
kungsverfahrens, das vom 19. Juni 2023 bis zum 30. September 2023 stattfand, sei der im Rah-
men der Zweckmässigkeitsbeurteilung erstellte Variantenfächer gewesen. Der Bund habe "seine
abschliessende Stellungnahme" am 19. September 2023 eingereicht. Zudem sei der Bericht zu
den Ergebnissen der Mitwirkung in der Zwischenzeit veröffentlicht worden. Es handle sich dem-
nach nicht um ein laufendes Verfahren. Der Antragsteller ersuchte vor diesem Hintergrund erneut
um Einsichtnahme in die Stellungnahme des BBL vom 19. September 2023 sowie zu den "einzel-
nen internen Stellungnahmen der befragten Bundesstellen".
5.
Am 2. Juli 2024 wiederholte das BBL, dass "wir während einem laufenden Verfahren keine Unter-
lagen offenlegen [können]." Es handle sich bei den im Anschluss an die Mitwirkung "präsentierten
Ergebnissen um einen Zwischenbericht." Die Zweckmässigkeitsbeurteilung habe den Zweck ver-
folgt, eine geeignete Linienführung für eine zweite Tramachse zu eruieren. Angesichts der im Mit-
wirkungsbericht ersichtlichen "unterschiedlichen Interessenlagen" habe die "Behördendelegation
[…] einen Zwischenschritt beschlossen". Es solle zunächst "auf politischer Ebene nochmals das
Gespräch mit dem Bund gesucht werden." Ziel sei es, "bis 2026 eine Bestvariante zu erarbeiten."
6.
Am 4. Juli 2024 reichte der Antragsteller einen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen Daten-
schutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein. Darin führt er u.a. aus, dass weder
Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ noch Art. 8 Abs. 2 BGÖ zur Anwendung gelangen könnten: Die Mei-
nungsbildung sei einerseits abgeschlossen. Andererseits sei die Stellungnahme des BBL im Mit-
wirkungsverfahren abschliessend abgegeben worden. Schliesslich sei es für das Zugangsgesuch
"unerheblich", was die Regionalkonferenz Bern-Mittelland "seither für weitere Schritte und Arbei-
ten beschliesst oder beschliessen wird."
7.
Mit Schreiben vom 5. Juli 2024 bestätigte der Beauftragte gegenüber dem Antragsteller den Ein-
gang des Schlichtungsantrages und forderte gleichentags das BBL dazu auf, die betroffenen Do-
kumente sowie bei Bedarf eine ergänzende Stellungnahme einzureichen.
8.
Am 12. Juli 2024 reichte das BBL die betroffenen Dokumente und eine Stellungnahme ein. Darin
hielt die Behörde an ihren "Ausführungen vom 1. und 2. Juli 2024 […] vollumfänglich fest." Bei
den im Mitwirkungsbericht präsentierten Ergebnisse handle es sich um einen "Zwischenbericht".
Wie in der begleitenden Medienmitteilung3 beschrieben werde aufgrund der "unterschiedlichen
Interessenlagen" zunächst auf "politischer Ebene" das Gespräch mit dem Bund gesucht werden,
wobei eine Lösung "Tram der Zukunft" für die Bundes-/Kochergasse diskutiert werden solle, wel-
che die "genannten Risiken des Bundes minimiert bzw. wenn möglich eliminiert." Darüber hinaus
werde eine zweite Studie zur technischen Machbarkeit durchgeführt, um bis 2026 eine "Bestvari-
ante" für die zweite Tramachse zu eruieren. Die Diskussionen zur Linienführung der zweiten Tra-
machse seien somit in vollem Gang. Der Zugang zur Stellungnahme der Bundesverwaltung zur
"Zweckmässigkeitsbeurteilung 2. Tramachse in Bern zuhanden der Regionalkonferenz Bern Mit-
telland" würde "die freie Meinungs- und Willensbildung der amtlichen Entscheidungsträger (na-
mentlich der Behördendelegation […] sowie der Bundesverwaltung) erheblich beeinträchtig[en]
[Hervorhebungen im Original]". Zudem sei die nachverlangte Stellungnahme Gegenstand eines
noch anstehenden Entscheids. Sie hat "offensichtlich einen direkten und unmittelbaren Zusam-
menhang [Hervorhebungen im Original] zum noch zu treffenden politischen Entscheid in Sachen
Variante 3 Tramachse." Somit sei der Zugang aufgrund von Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ und Art. 8
Abs. 2 BGÖ "vorläufig" vollständig zu verweigern. Im Übrigen werde zu prüfen sein, "wie mit den
von der Herausgabe betroffenen privaten Interessen umzugehen ist."

3 Regionalkonferenz Bern-Mittelland, Medienmitteilung vom 21. März 2024, Zweite Tramachse: Mitwirkung bestätigt Handlungsbedarf, Differen-
zen bei der Linienführung, abrufbar unter: 240321-MM-Mitwirkung-Zweite-Tramachse-Innenstadt.pdf (bernmittelland.ch) (zuletzt besucht am
17.10.2024).




3/9
9.
Am 3. Oktober 2024 informierte der Beauftragte den Antragsteller und das BBL darüber, dass das
Verfahren schriftlich durchgeführt wird, und räumte ihnen die Möglichkeit zu einer ergänzenden
Stellungnahme gemäss Art. 12 Abs. 2 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwal-
tung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) ein.
10.
Mit E-Mail vom 10. Oktober 2024 orientierte das BBL den Beauftragten darüber, dass es keine
weitere Stellungnahme einreiche.
11.
Mit E-Mail vom 11. Oktober 2024 reichte der Antragsteller dem Beauftragten eine ergänzende
Stellungnahme ein. Darin führte er einleitend aus, dass es unerheblich sei, welches Interesse er
an den verlangten Dokumenten habe. Gleichwohl informierte er den Beauftragten darüber, dass
er mithilfe der ersuchten Informationen "detaillierte städtebauliche und verkehrliche Lösungen für
eine schlanke, kostengünstige und leistungsfähige Tramnetzstruktur in der Stadt Bern" erarbeiten
wolle. Im Übrigen anerkenne er zwar grundsätzlich, dass der Zugang zu Dokumenten eines lau-
fenden Verfahrens aufzuschieben sei. Allerdings handle es sich vorliegend nicht um ein laufendes
Verfahren. Vielmehr sei mit der Publikation des Mitwirkungsbericht der Verfahrensschritt in Bezug
auf den Variantenfächer abgeschlossen, wobei auch ein "Zwischenbericht" einen fertigen Bericht
darstelle. Gemäss Antragsteller ist das "Verfahren der Teilnahme des Bundes an der öffentlichen
Mitwirkung zweifelsfrei abgeschlossen."
12.
Auf die weiteren Ausführungen des Antragstellers und des BBL sowie auf die eingereichten Un-
terlagen wird, soweit erforderlich, in den folgenden Erwägungen eingegangen.
II
Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
A.
Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ
13.
Der Antragsteller reichte ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ beim BBL ein. Dieses verweigerte
den Zugang zu den verlangten Dokumenten. Der Antragsteller ist als Teilnehmer an einem voran-
gegangenen Gesuchsverfahren zur Einreichung eines Schlichtungsantrags berechtigt (Art. 13
Abs. 1 Bst. a BGÖ). Der Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und frist-
gerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten ein-
gereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ).
14.
Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder
allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt.4
Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung,
ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der Angelegenheit
eine Empfehlung abzugeben.
B.
Materielle Erwägungen
15.
Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Ver-
waltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die Angemes-
senheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde.5
16.
Gegenstand des vorliegenden Schlichtungsverfahrens ist zum einen die Stellungnahme des BBL
vom 19. September 2023 zur "Zweckmässigkeitsbeurteilung 2. Tramachse in Bern". Zum anderen
ersucht der Antragsteller Zugang zu den "einzelnen internen Stellungnahmen der befragten Bun-
desstellen, die dem BBL [im Zusammenhang mit dem Mitwirkungsverfahren] zugestellt und durch
dieses zusammengeführt wurden." Es ist unbestritten, dass es sich bei den verlangten Dokumen-
ten um amtliche Dokumente im Sinne von Art. 5 Abs. 1 BGÖ handelt.

4
Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003, BBl 2003 1963 (zitiert
BBl 2003), BBl 2003 2024.
5 GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader (Hrsg.), Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ), Art. 13, Rz 8.




4/9
17.
Aufgrund des in Art. 6 BGÖ verankerten Öffentlichkeitsprinzips besteht eine widerlegbare gesetz-
liche Vermutung zugunsten des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten. Die betroffene Be-
hörde hat amtliche Dokumente zugänglich zu machen oder die verlangte Auskunft zu erteilen, es
sei denn, sie kann nachweisen, dass ein Ausnahmetatbestand nach Art. 7 Abs. 1 BGÖ erfüllt ist,
ein besonderer Fall von Art. 8 BGÖ vorliegt oder die Privatsphäre resp. Personendaten (Art. 7
Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 9 BGÖ) zu schützen sind. Die objektive Beweislast zur Widerlegung der
Vermutung des Zugangs zu amtlichen Dokumenten obliegt der zuständigen Behörde bzw. der
(angehörten) Drittperson. Misslingt ihr der Beweis, ist der Zugang grundsätzlich zu gewähren.6
18.
Das BBL macht die Anwendung von Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ geltend. Gegenüber dem Beauf-
tragten (Ziff. 8) führt die Behörde aus, dass "die Meinungsbildung in Bezug auf die Linienführung
der zweiten Tramachse vorliegend noch in vollem Gang ist". Die Bekanntgabe der Stellungnahme
des BBL zur Zweckmässigkeitsbeurteilung 2. Tramachse in Bern beeinträchtige daher die freie
Meinungs- und Willensbildung der "amtlichen Entscheidungsträger": Die "detaillierte Stellung-
nahme" der Bundesverwaltung als von der Variante 3 Direktbetroffene respektive "die Begrün-
dung der ablehnenden Haltung" gegenüber dieser Variante stelle eine "wesentliche Grundlage für
den anstehenden politischen Entscheid" dar. Eine "frühzeitige" Bekanntgabe dieser Haltung in
Form der Stellungnahme führe zu einer "erheblichen" Beeinträchtigung der Meinungs- und Wil-
lensbildung der Behördendelegation sowie der Bundesverwaltung. Das BBL befürchte zudem,
dass sich "die Entscheidungsträger bei Bekanntgabe […] damit konfrontiert sähen, die Weiterfüh-
rung der Variante 3 zu rechtfertigen und sie sich […] auf einen öffentlichen Diskurs darüber ein-
lassen müssten", was wiederum sowohl den Entscheidungsprozess der "Entscheidungsträger" als
auch den "Diskurs zwischen den Entscheidungsträgern sowie der Bundesverwaltung" erheblich
beeinträchtige. Schliesslich sei zu berücksichtigen, dass die ersuchten Dokumente "nicht nur die
Begründung der ablehnenden Haltung beinhalten, sondern auch den […] Entscheidungsfindungs-
prozess zwischen der Behördendelegation und der Bundesverwaltung detailliert abbilden."
19.
Für das Vorliegen der Ausnahmebestimmungen nach Art. 7 Abs. 1 BGÖ müssen kumulativ fol-
gende zwei Bedingungen gegeben sein: Erstens muss das von der Behörde geltend gemachte
Interesse durch die Offenlegung erheblich beeinträchtigt werden, eine bloss geringfügige oder
unangenehme Konsequenz gilt nicht als Beeinträchtigung. Zweitens muss ein ernsthaftes Risiko
bestehen, dass die Beeinträchtigung eintritt. Ist eine solche lediglich denkbar oder im Bereich des
Möglichen, darf der Zugang nicht verweigert werden. Der im Öffentlichkeitsgesetz verankerte
Schutzmechanismus von Geheimhaltungsinteressen gemäss Art. 7 Abs. 1 BGÖ beruht einzig auf
dem Bestehen oder Nichtbestehen eines Schadensrisikos. Ein abstraktes Gefährdungsrisiko für
die auf dem Spiel stehenden Interessen reicht jedoch nicht aus. Die Lehre verlangt, dass die auf-
grund der Offenlegung drohende Verletzung eine gewisse Erheblichkeit aufweisen und ein ernst-
haftes Risiko für deren Eintreten bestehen müsse. Dies sei dann als gegeben zu erachten, wenn
der Schaden nach dem üblichen Lauf der Dinge mit hoher Wahrscheinlichkeit eintritt. Nach der
Botschaft zum Öffentlichkeitsgesetz genügt das Bestehen einer gewissen Wahrscheinlichkeit,
dass der Zugang zu einem amtlichen Dokument eines der in Art. 7 Abs. 1 BGÖ aufgelisteten
Interessen beeinträchtigen würde.7 Laut Bundesgericht muss eine Verletzung der jeweiligen pri-
vaten oder öffentlichen Interessen aufgrund der Zugänglichkeit des betreffenden Dokuments
wahrscheinlich erscheinen, wobei nicht jede geringfügige oder unangenehme Konsequenz als
Beeinträchtigung gelten kann.8
20.
Gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ kann der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt, auf-
geschoben oder verweigert werden, wenn durch seine Gewährung die freie Meinungs- und Wil-
lensbildung einer diesem Gesetz unterstellten Behörde, eines anderen legislativen oder administ-
rativen Organes oder einer gerichtlichen Instanz wesentlich beeinträchtigt werden kann. Laut
Botschaft zum Öffentlichkeitsgesetz soll der Schutz der freien Meinungs- und Willensbildung ver-
hindern, dass die Verwaltung durch eine verfrühte Bekanntgabe von Informationen während eines
Entscheidungsprozesses unter allzu starken Druck der Öffentlichkeit gerät, wodurch die Bildung
einer eigenen Meinung und eines eigenen Willens verhindert werden könnte. Nach dem Wortlaut

6 Urteile des BVGer A-199/2018 vom 18. April 2019 E.3.2.2 m.H.; A-6003/2019 vom 18. November 2020 E. 2.1.
7 BBl 2003 2006.
8 BGE 133 II 209 E. 2.3.3; zum Schadensrisiko siehe COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, in: Handkommentar BGÖ, Art. 7, Rz. 4; BGE 142 II 324
E. 3.4.




5/9
des Gesetzes muss der Zugang zu einem amtlichen Dokument zu einer wesentlichen Beeinträch-
tigung der Meinungs- und Willensbildung führen. Diese Bedingung ist nicht erfüllt, wenn z.B. die
Veröffentlichung eines Dokuments das blosse Risiko beinhaltet, eine heftige öffentliche Auseinan-
dersetzung zu provozieren. Gemäss Botschaft und Rechtsprechung9 ist nicht jede Verzögerung
oder Erschwerung im Entscheidungsprozess, welche sich aus der öffentlichen Auseinanderset-
zung ergibt, automatisch als wesentliche Beeinträchtigung der freien Meinungs- und Willensbil-
dung einer Behörde zu betrachten.10 Als "wesentlich" gefährdet kann die freie Meinungs- und Wil-
lensbildung nur gelten, wenn sie sich als Folge der Veröffentlichung weitgehend nicht mehr
verwirklichen liesse oder sie noch beeinflusst werden könnte, nachdem der Entscheid bereits ge-
troffen ist.11 Die Schwelle für das Ausmass der Beeinträchtigung ist bei Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ
höher angesetzt als bei den übrigen Ausnahmebestimmungen und bedingt für eine Zugangsbe-
schränkung eine wesentliche Beeinträchtigung.12
21.
Die Regionalkonferenz Bern-Mittelland erstellte im Rahmen der Zweckmässigkeitsbeurteilung ei-
nen "Variantenfächer" zu verschiedenen denkbaren Linienführungen einer zweiten Tramachse in
der Berner Innenstadt. Dieser Variantenfächer war im Jahr 2023 Gegenstand eines Mitwirkungs-
verfahrens, das in einem (publizierten) Mitwirkungsbericht mündete (s. Ziff. 1). Die Stellungnahme
des BBL vom 19. September 2023 wurde denn im öffentlich zugänglichen Mitwirkungsbericht wie-
dergegeben:13 "Darin bekräftigt der Bund seine bereits vor zehn Jahren geäusserte ablehnende
Haltung gegenüber der Variante Bundesgasse / Kochergasse. Die Option einer Tramachse vor
dem Bundeshaus sei ein für alle Mal zu verwerfen. Die [Regionalkonferenz Bern-Mittelland] wird
aufgefordert, die vorgesehenen vertieften Abklärungen endgültig zu stoppen und somit keine Res-
sourcen in eine [von] vornherein nicht bewilligungsfähige Variante einzusetzen." In der Medien-
mitteilung zur Publikation des Mitwirkungsberichts nimmt die Regionalkonferenz Bern-Mittelland
zudem auf, dass der Bund "vorab aus sicherheitstechnischen Gründen" eine Tramachse durch
die Bundesgasse/Kochergasse ablehnt.14 Nach Ansicht des Beauftragten hat das BBL seine Mei-
nungs- und Willensbildung mit dem Versand seiner Stellungnahme vom 19. September 2023 be-
treffend den zur Mitwirkung aufgelegten Variantenfächer, insbesondere Variante 3, gegenüber der
Regionalkonferenz Bern-Mittelland und der Behördendelegation abgeschlossen. Es wurde vom
BBL bis anhin nicht dargetan und ist für den Beauftragten auch nicht ersichtlich, inwiefern die
Meinungs- und Willensbildung der Bundesverwaltung bzw. des BBL durch die Bekanntgabe der
Stellungnahme vom 19. September 2023 sowie der einzelnen Stellungnahmen der befragten Bun-
desstellen wesentlich beeinträchtigt werden könnte.
22.
In Bezug auf die Ausführungen der Behörde, dass die Bekanntgabe ihrer Stellungnahme einen
Rechtfertigungsdruck der "Entscheidungsträger" respektive einen "öffentlichen Diskurs über die
Gründe der ablehnenden Haltung" bezwecken könnte, ist hervorzuheben, dass das blosse Risiko,
eine öffentliche Auseinandersetzung zu provozieren, nicht ausreicht, um den Zugang zu Informa-
tionen aufgrund von Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ aufzuschieben (s. Ziff. 20). Im Übrigen sind die
jeweiligen Ansichten der betroffenen Akteure, namentlich der Stadt Bern und BERNMOBIL, zu
den einzelnen Varianten im Mitwirkungsbericht, in der Medienberichterstattung15 sowie in weiteren
öffentlich zugänglichen Quellen16 weitgehend einsehbar, dies teils inkl. detaillierter Begründungen
der Präferenzen für die jeweilige Linienführung. Vorliegend ist denn auch nicht ersichtlich, dass
die "Entscheidungsträger" Bedenken hinsichtlich einer Zugänglichmachung der ersuchten Infor-
mationen geäussert haben. Abgesehen davon wurden diverse ablehnenden Gründe für die Vari-
ante "Bundesgasse/Kochergasse" bereits im Rahmen der ersten Zweckmässigkeitsbeurteilung

9 BBl 2003 2007; Urteile des BVGer A-2352/2017 vom 11. Dezember 2019, E. 4.5.1; A-6291/2013 vom 28. Oktober 2014 E. 7.2.3; A-2186/2013
vom 14. Februar 2014 E. 6.3.
10 BBl 2003 2007.
11 BGE 133 II 209 E. 4.2; Urteil des BVGer A-6313/2015 vom 27. April 2016 E. 5.7.1.
12 COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, in: Handkommentar BGÖ, Art. 7, Rz. 15; Urteil des BVGer A-6313/2015 vom 27. April 2016 E. 5.7.1.
13 Mitwirkungsbericht, Kap. 3.3.
14 Regionalkonferenz Bern-Mittelland, Medienmitteilung vom 21. März 2024 (Fn. 3).
15 Siehe zur Medienberichterstattung exemplarisch: Der Bund vom 21.03.2024, Zweite Tramachse Bern: Stadt, Bund und Bernmobil uneins; SWI
swissinfo.ch vom 21.03.2024, Zweite Tramachse durch Berner Innenstadt: Es gibt viele Differenzen; BZ vom 13.06.2022, Entlastung des Bahn-
hofs Bern: Experten fordern zweite Tramachse vor dem Bundeshaus (jeweils zuletzt besucht am 17.10.2024).
16 Stadt Bern, Medienmitteilung vom 05.07.2024, Zweite Tramachse: Kommission gegen Variante Bubenbergplatz; Stadt Bern, Medienmitteilung
vom 19.10.2023, Gemeinderat nimmt Stellung zu zweiter Tramachse; BERNMOBIL, Medienmitteilung vom 28.09.2023, ZMB zweite Tra-
machse: BERNMOBIL für Variante Nägeli-/Speichergasse (jeweils zuletzt besucht am 17.10.2024); Mitwirkungsbericht, Ziff. 4.2 und Anhang 1
und 2.




6/9
aus dem Jahr 2012 von der Behördendelegation publiziert:17 Aufgrund von Veranstaltungen auf
dem Bundesplatz sowie aus Sicherheitsgründen müsse der öffentliche Verkehr häufig umgeleitet
werden. Auch gebe es im Umfeld von Bundeshaus und Nationalbank aufwändige unterirdische
Bauten und Leitungen, die den Einbau der Gleise verteuern würde; aus "gestalterischen" Gründen
seien schliesslich keine Leitungen und Masten vor dem Bundeshaus erwünscht. Auch im veröf-
fentlichten Mitwirkungsbericht vom 21. März 2024 wird als weitere "Herausforderung" der Vari-
ante 3 aufgeführt, dass "[d]ie Verfügbarkeit dieser Achse […] aufgrund von häufig stattfindenden,
geplanten und ungeplanten Veranstaltungen […] sehr kritisch [ist]." Zudem bestünden "grosse
Konflikte mit Sicherheit und Betrieb der Bundesbauten (Bundeshaus)."18 Für den Beauftragten ist
angesichts der Vielzahl der öffentlich verfügbaren Angaben bisher nicht nachvollziehbar, inwiefern
die Bekanntmachung der vorliegend ersuchten Informationen zu einem Rechtfertigungsdruck be-
treffend eine Tramachse im Sinne von Variante 3 oder zu einem öffentlichen Diskurs darüber
führen würde, was sodann den Meinungs- und Willensbildungsprozess der "Entscheidungsträger"
wesentlich beeinträchtigen könnte.
23.
Die Behörde hat nach Ansicht des Beauftragten bisher nicht hinreichend dargetan, dass die Be-
kanntgabe der ersuchten Dokumente die Meinungs- und Willensbildung des BBL oder einer an-
deren administrativen Einheit im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ wesentlich beeinträchtigen
könnte. Vorliegend handelt es sich bei den verlangten Informationen einerseits mitunter um bereits
öffentlich zugängliche Informationen (s. Ziff. 21).19 Andererseits ist das Mitwirkungsverfahren ab-
geschlossen. Aus welchen Gründen die Zugänglichmachung dieser Informationen nach dem Öf-
fentlichkeitsgesetz die Meinungsbildung des BBL oder einer anderen administrativen Einheit "er-
heblich beeinträchtigen" könnte und inwiefern die "Entscheidungsträger" unter derart medialen
Druck gerieten, die vorgesehene Variante 3 der Linienführung zu rechtfertigen, hat das BBL nicht
nachvollziehbar erläutert. Auch ist nicht ersichtlich, dass die Schwelle der wesentlichen Beein-
trächtigung, die eine Ausnahme nach Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ rechtfertigen würde, erreicht ist.
24.
Im Ergebnis vermochte das BBL bis anhin nicht mit der von der Rechtsprechung geforderten Be-
gründungsdichte darzulegen, dass bei jetziger Zugänglichmachung der verlangten Dokumente ein
ernsthaftes Risiko für eine wesentliche Beeinträchtigung seiner Meinungs- oder Willensbildung
oder derjenigen einer anderen administrativen Einheit zu erwarten ist. Der Beauftragte erachtet
daher den Tatbestand von Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ für die vorliegend verlangten Informationen
als nicht erfüllt.
25.
Das BBL bringt in seiner Stellungnahme gegenüber dem Beauftragten (Ziff. 8) weiter vor, dass
der Zugang aufgrund von Art. 8 Abs. 2 BGÖ aufzuschieben sei, dies insbesondere da bei der
"Offenlegung der verlangten Dokumente ein erheblicher äusserer Druck" entstünde. "Die amtli-
chen Stellen" könnten gemäss der Behörde "mit einem öffentlichen Diskurs über die Begründung"
konfrontiert sein, was wiederum die "laufende Meinungs- und Willensbildung" beeinflusse. Insbe-
sondere der Austausch zwischen der Bundesverwaltung und der Behördendelegation sei nicht
mehr ohne äusseren Druck möglich. Eine "äussere Beeinflussung" sei jedoch "aufgrund der poli-
tischen Brisanz als problematisch einzustufen." Im Übrigen wiesen die verlangten Informationen
einen direkten und unmittelbaren Zusammenhang zum noch zu treffenden politischen Entscheid
über die Variante 3 der Linienführung auf, wobei die (ablehnende) Haltung der Bundesverwaltung
ein "beträchtliches materielles Gewicht" aufweise. "Die Begründungen der ablehnenden Haltung
gelten sodann heute genauso wie früher."
26.
Amtliche Dokumente dürfen gemäss Art. 8 Abs. 2 BGÖ von einer Behörde erst zugänglich ge-
macht werden, wenn der politische oder administrative Entscheid, für den sie die Grundlage dar-
stellen, bereits getroffen ist. Es handelt sich bei dieser Bestimmung somit nicht um eine Verwei-
gerung des Zugangs, sondern um einen Zugangsaufschub. Ziel von Art. 8 Abs. 2 BGÖ ist es, der
Behörde die Möglichkeit der freien Meinungsbildung zu sichern, abgeschirmt von äusserem
Druck, welche die sofortige Offenlegung der fraglichen Dokumente verursachen könnte. Die Be-
stimmung bezweckt somit die Gewährleistung der geschützten behördlichen Meinungsbildung bei

17 Stadt Bern für die Behördendelegation Tram Region Bern, Zweckmässigkeitsbeurteilung Zweite Tramachse, Auswertung zur Anhörung vom 15.
Mai 2012, abrufbar unter: Auswertungsbericht 14.06.2012; Stadt Bern für die Behördendelegation Tram Region Bern, Zweckmässigkeitsbeurtei-
lung Zweite Tramachse Zusammenfassung, abrufbar unter: Zusammenfassung (jeweils zuletzt besucht am 17.10.2024).
18 Mitwirkungsbericht, Kap. 1.2.
19 Mitwirkungsbericht, Kap. 3.3.




7/9
anstehenden Entscheiden ohne Störung und äussere Beeinflussungen. Das Recht auf Zugang
wird demnach nur befristet verweigert und prinzipiell wiederhergestellt, sobald der fragliche Ent-
scheid getroffen ist.20 Im weiteren Sinne könnte jedes amtliche Dokument mehr oder weniger di-
rekt einem politischen oder administrativen Entscheid zugrunde liegen und so der Zweck des Öf-
fentlichkeitsgesetzes über diesen Gesetzesartikel ausgehebelt werden. Um diese nicht mit dem
Gesetzeszweck zu vereinbarende Konsequenz zu vermeiden, muss das betreffende Dokument
einen direkten und unmittelbaren Zusammenhang mit einem konkreten Entscheid aufweisen und
zugleich für diesen von beträchtlichem materiellem Gewicht sein. Nur wenn beide Voraussetzun-
gen erfüllt sind, gilt das fragliche Dokument als Entscheidgrundlage nach Art. 8 Abs. 2 BGÖ.21
Eine beliebige, sehr lockere Verbindung zwischen Dokument und Entscheid genügt nicht.22 Es
kann ausserdem nicht dem Zweck des Öffentlichkeitsprinzips entsprechen, Unterlagen (pauschal)
vom Gesetz ausnehmen zu wollen, nur weil sie immerzu einem neuerlichen Entscheid zugrunde
gelegt werden könnten.23 Zudem verlangt der Beauftragte eine gewisse zeitliche Nähe zwischen
dem ausstehenden behördlichen Entscheid und dem Zugangsverfahren.24 Schliesslich genügt es
nicht, wenn sich die Behörde auf die Willensbildung einer anderen Behörde beruft.25
27.
Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ und Art. 8 Abs. 2 BGÖ verfolgen denselben Schutzzweck, wobei Letzterer
weiter gefasst ist und den Entscheidungsprozess umfassend schützt, ohne dass eine wesentliche
Beeinträchtigung desselben nachzuweisen wäre.26 Indessen fällt ein Dokument nur dann unter
Art. 8 Abs. 2 BGÖ, wenn die oben genannten Anforderungen erfüllt sind.
28.
In Bezug auf die Argumentation des BBL, wonach die ersuchten Informationen einen direkten und
unmittelbaren Zusammenhang zu einem konkreten Entscheid habe, hält der Beauftragte fest,
dass bis anhin nicht ersichtlich ist, um welchen konkreten Entscheid es sich dabei handeln soll.
Zum einen sind die Stellungnahmen der "befragten Bundesstellen", die dem BBL im Zusammen-
hang des Mitwirkungsverfahrens zum Variantenfächer zugestellt und durch dieses zusammenge-
führt wurde, dem BBL abschliessend übermittelt worden. Zum anderen wurde die vorliegend er-
suchte Stellungnahme des BBL vom 19. September 2023 im Rahmen eines abgeschlossenen
Mitwirkungsverfahrens erstellt und der verfahrensleitenden Instanz zugestellt. Zwar ist, soweit er-
sichtlich, der Entscheid über die Linienführung einer zweiten Tramachse in der Berner Innenstadt
noch nicht gefallen. Allerdings ist es nicht am BBL bzw. der Bundesverwaltung diesen Entscheid
zu treffen. Es genügt für die Anwendung von Art. 8 Abs. 2 BGÖ nicht, wenn sich die Behörde auf
die Willensbildung einer anderen Behörde beruft.27
29.
Es wird vom BBL sodann nicht näher erläutert, inwiefern die im Rahmen des Mitwirkungsverfahren
zum Variantenfächer abgegebene Stellungnahme bzw. die einzelnen Stellungnahmen weiterer
konsultierter Bundesbehörden für einen weiteren konkreten Entscheid von Bedeutung sein soll.
Wie bereits unter Ziffer 26 beschrieben könnte jedes amtliche Dokument mehr oder weniger direkt
einem politischen oder administrativen Entscheid zugrunde liegen. Es ist also an der zuständigen
Behörde zu prüfen und nachzuweisen, welche Dokumente und Informationen eine besondere
Rolle im Sinne der Rechtsprechung für die unabhängige Entscheidfindung spielen und dass deren
frühzeitige Zugänglichmachung eine solche gefährden könnte. Nach Ansicht des Beauftragten hat
das BBL bislang nicht dargetan, inwiefern die ersuchten Informationen für pendente politische
oder administrative Entscheide von beträchtlichem Gewicht sind. Zudem ist für den Beauftragten
nicht zweifelsohne erkennbar, dass ein direkter und unmittelbarer sowie auch zeitlicher Zusam-
menhang zwischen den ersuchten Dokumenten und einem solchen Entscheid besteht. Die vorlie-
gende Lesart des BBL, wonach die "Begründungen […] heute genauso wie früher [gelten]" und
seine Stellungnahme damit immer wieder die Grundlage für weitere Stellungnahmen in neuen

20 MAHON/GONIN, in: Handkommentar BGÖ, Art. 8, Rz. 32; Urteil des BVGer A-6313/2015 vom 27. April 2016 E. 5.4.
21 Urteile des BVGer A-6313/2015 vom 27. April 2016 E. 5.4; A-6291/2013 vom 28. Oktober 2014 E. 7.1.3; A-3631/2009 vom 15. September 2009
E. 3.5.1.
22 MAHON/GONIN, in: Handkommentar BGÖ, Art. 8, Rz. 30.
23 Urteile des BVGer A-6313/2015 vom 27. April 2016 E. 5.4.2; A-6291/2013 vom 28. Oktober 2014 E. 7.1.3.
24 Empfehlung EDÖB vom 15. Mai 2020: ISB / Berichte "Informatiksicherheit Bund" 2014–2018, Ziff. 28.
25 HÄNER, in: BSK/BGÖ, Art. 8, Rz. 10 m.w.H.
26 Urteil des BVGer A-3367/2017 vom 3. April 2018 E. 8.4.1 m.H.
27 HÄNER, in: BSK/BGÖ, Art. 8, Rz. 10 m.w.H.




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Verfahrensschritten darstellen könne, wurde von der Rechtsprechung bereits verworfen,28 da da-
mit jedes amtliche Dokument mehr oder weniger direkt einem künftigen politischen oder administ-
rativen Entscheid zugrunde gelegt und somit vom Öffentlichkeitsprinzip ausgenommen werden
könnte. Sie widerspricht dem Sinn und Zweck des Öffentlichkeitsprinzips. Die blosse Tatsache,
dass in einem Dossier noch ein politischer oder administrativer Entscheid zu treffen ist, genügt
nicht, um den Zugang zu sämtlichen mit dem Entscheid in Zusammenhang stehenden Unterlagen
unbesehen aufzuschieben.
30.
Das BBL hat bis anhin nicht mit der von der Rechtsprechung geforderten Begründungsdichte dar-
gelegt, dass es sich um einen besonderen Fall im Sinne von Art. 8 Abs. 2 BGÖ handelt.
31.
Hinsichtlich der Bemerkung des BBL, dass "im Übrigen zu prüfen sein wird, wie mit den von der
Herausgabe betroffenen privaten Interessen umzugehen ist", stellt der Beauftragte fest, dass die
Behörde bisher keine dem Zugang zu den ersuchten Dokumenten entgegenstehenden privaten
Interessen benannt hat. Sofern das BBL damit auf den Schutz von Personendaten, vornehmlich
von Verwaltungsangestellten, Bezug nimmt, verweist der Beauftragte auf die relevanten Bestim-
mungen des Öffentlichkeitsgesetzes und die Rechtsprechung.29
Aus verfahrensökonomischen Gründen empfiehlt der Beauftragte dem BBL, nach der Durchfüh-
rung allfälliger Anhörungen nach Art. 11 BGÖ oder bei einer Zugangsverweigerung nach Art. 7
Abs. 2 bzw. Art. 9 BGÖ direkt eine Verfügung im Sinne von Art. 5 des Bundesgesetzes über das
Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR 172.021) zu erlassen. Zur Wah-
rung des rechtlichen Gehörs genügt es nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsge-
richts, dass betroffene Dritte vor Erlass der Verfügung zumindest einmal Gelegenheit erhalten,
sich zur Sache zu äussern30 und im Rahmen einer entsprechenden Stellungnahme im Verfü-
gungsverfahren allenfalls vorhandene private Interessen geltend machen können.
32.
Zusammengefasst gelangt der Beauftragte damit zu folgendem Ergebnis:
-
Das BBL hat bis anhin nicht dargetan, dass der Zugang nach Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ oder
Art. 8 Abs. 2 BGÖ aufgeschoben werden kann. Der Grundsatz des freien Zugangs zu den er-
suchten Dokumenten konnte damit nicht widerlegt werden.
-
Sofern in den Dokumenten Personendaten enthalten sind, gewährt das BBL Zugang gemäss
den Bestimmungen des Öffentlichkeitsgesetzes und der Rechtsprechung. Aus verfahrensöko-
nomischen Gründen erlässt das BBL nach der Durchführung allfälliger Anhörungen nach
Art. 11 BGÖ oder bei einer Zugangsverweigerung nach Art. 7 Abs. 2 bzw. Art. 9 BGÖ direkt
eine Verfügung.
III
Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlich-
keitsbeauftragte:
33.
Das Bundesamt für Bauten und Logistik gewährt den Zugang zu den ersuchten Dokumenten im
Sinne von Ziffer 32.
34.
Der Antragsteller kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung beim Bundesamt
für Bauten und Logistik den Erlass einer Verfügung nach Art. 5 VwVG verlangen, wenn sie mit der
Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs. 1 BGÖ).
35.
Das Bundesamt für Bauten und Logistik erlässt eine Verfügung, wenn es mit der Empfehlung nicht
einverstanden ist (Art. 15 Abs. 2 BGÖ).
36.
Das Bundesamt für Bauten Logistik erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang dieser
Empfehlung oder nach Eingang eines Gesuches um Erlass einer Verfügung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ).
37.
Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am Schlichtungsver-
fahren Beteiligten wird der Name des Antragstellers anonymisiert (Art. 13 Abs. 3 VBGÖ).

28 Urteile des BVGer A-6313/2015 vom 27. April 2016 E. 5.4; A-6291/2013 vom 28. Oktober 2014 E. 7.1.3; A-3631/2009 vom 15. September 2009
E. 3.5.1.
29 S. u.a. Urteil des BVGer A-6738/2014 vom 23.09.2015 E. 5.1.1 m.w.N.; Urteil des BGer 1C_59/2020 vom 20.11.2020 E. 4.6.1 m.w.N.
30 Urteil des BVGer A-6755/2016 vom 23. Oktober 2017 E. 4.1.4.




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38.
Die Empfehlung wird eröffnet:
-
Einschreiben mit Rückschein (R)

X.__ (Antragsteller)
-
Einschreiben mit Rückschein (R)

Bundesamt für Bauten und Logistik
Fellerstrasse 21
3003 Bern

Astrid Schwegler
Verfahrensleiterin;
Stv. Leiterin Direktionsbereich
Öffentlichkeitsprinzip
Lena Hehemann
Juristin Direktionsbereich
Öffentlichkeitsprinzip