comcom · interkonnektion-teilentscheid-betreffend-entbündelung-2004-02-19-45ea57 · 2004-02-19 · de
Interkonnektion: Teilentscheid betreffend Entbündelung
Fernmelderecht


Eidgenössische
Kommunikations-
kommission

Commissione
federale
delle comunicazioni
Federal
Communications
Commission
Commission
fédérale
de la communication
Cumissiun
federala
da communicaziun







V e r f ü g u n g
der Eidg. Kommunikationskommission
Zusammensetzung: Fulvio Caccia, Präsident, Gian Andri Vital, Vizepräsident,
Christian Bovet, Pierre-Gérard Fontolliet, Beat Kappeler,
Hans-Rudolf Schurter, Heidi Schelbert-Syfrig

vom 19. Februar 2004

in Sachen

TDC Switzerland AG, Thurgauerstrasse 60, 8050 Zürich,
Gesuchstellerin

gegen

Swisscom Fixnet AG, Hauptsitz, 3050 Bern
Gesuchsgegnerin


betreffend
Interkonnektion /
Gesuch um gemeinsamen Zugang und vollständig entbündelten
Zugang zum Teilnehmeranschluss




2
I. Sachverhalt und Prozessgeschichte
Die Gesuchstellerin erbringt gestützt auf die am 29. Oktober 1998 erteilte Konzession Nr.
255100012 Fernmeldedienste auf Festnetzen.
Die Gesuchsgegnerin erbringt gestützt auf die Konzession Nr. 255100420 vom 8. Mai 2002
Fernmeldedienste auf Festnetzen. Sie ist gleichzeitig Inhaberin der Grundversorgungskon-
zession Nr. 255302003 vom 6. Juni 2002.
Am 26. März 2003 verlangte die Gesuchstellerin von der Gesuchsgegnerin die Aufnahme
von Verhandlungen über ein Angebot über den gemeinsamen und den vollständig entbün-
delten Zugang zum Teilnehmeranschluss. Dies hat die Gesuchstellerin dem BAKOM mit
Schreiben vom 4. April 2003 notifiziert. Nach zwei Sitzungen am 10. April 2003 und am 19.
Mai 2003 haben die Parteien im gemeinsamen Protokoll der Sitzung vom 19. Mai 2003 das
Scheitern der Verhandlungen festgestellt.
Am 29. Juli 2003 reichte die Gesuchstellerin beim Bundesamt für Kommunikation (BAKOM)
zu Handen der Eidgenössischen Kommunikationskommission (ComCom) ein Gesuch um
Verfügung der Bedingungen für die Interkonnektionsdienste gemeinsamer Zugang (Shared
Line Access) und vollständig entbündelter Zugang zum Teilnehmeranschluss (Full Access)
sowie den Erlass vorsorglicher Massnahmen ein1. Dabei stellte sie folgende Anträge:
1.
Swisscom Fixnet sei zu verpflichten, sunrise2 Interkonnektion für den Dienst „gemein-
samer Zugang zum Teilnehmeranschluss“ zu transparenten und kostenorientierten Prei-
sen auf nichtdiskriminierende Weise in der in Anhang A definierten Form zu gewähren.
Dabei umfasst die Interkonnektion namentlich auch den Zugang zu den relevanten Be-
triebs- und Informationssystemen, zur Kollokation und der dazugehörenden Infrastruktur
und die Erbringung von Übertragungsdiensten.
2. Swisscom Fixnet sei zu verpflichten, sunrise Interkonnektion für den Dienst „vollständig
entbündelter Zugang zum Teilnehmeranschluss“ zu transparenten und kostenorientier-
ten Preisen auf nichtdiskriminierende Weise zu gewähren. Dabei umfasst die Interkon-
nektion namentlich auch den Zugang zu den relevanten Betriebs- und Informationssys-
temen, zur Kollokation und der dazugehörigen Infrastruktur und die Erbringung von
Übertragungsdiensten.

1 Darüber hinaus reichte die Gesuchstellerin am gleichen Tag zwei Gesuche betreffend schnellen
Bitstrom-Zugang und Mietleitungen ein.
2 Sunrise ist der Markenname, unter dem die Gesuchstellerin auftritt.




3
3. Die Konditionen für den Interkonnektionsdienst „gemeinsamer Zugang zum Teilnehmer-
anschluss“ seien gemäss den Anhängen A (technische Umsetzung), B (Preise) und C
(Service Level Agreement) zu diesem Gesuch zu verfügen.
4. Die Konditionen für den Interkonnektionsdienst „vollständig entbündelter Zugang zum
Teilnehmeranschluss“ seien gemäss den Anhängen A (technische Umsetzung), B (Prei-
se) und C (Service Level Agreement) zu diesem Gesuch zu verfügen.
5. Swisscom Fixnet sei zu verpflichten, innert 3 Monaten ab Rechtskraft des Entscheides
die technischen und administrativen Voraussetzungen zu schaffen, damit der Interkon-
nektionsdienst „gemeinsamer Zugang zum Teilnehmeranschluss“ innert den in Anhang
A festgelegten Fristen eingerichtet werden kann.
6. Swisscom Fixnet sei zu verpflichten, innert 3 Monaten ab Rechtskraft des Entscheides
die technischen und administrativen Voraussetzungen zu schaffen, damit der Interkon-
nektionsdienst „vollständig entbündelter Zugang zum Teilnehmeranschluss“ innert den in
Anhang A festgelegten Fristen eingerichtet werden kann.
7.
Verfahrensantrag:

Es sei vorab in einem Teilentscheid festzustellen, dass sowohl der gemeinsame als
auch der vollständig entbündelte Zugang zum Teilnehmeranschluss Anwendungsfälle
der Interkonnektion sind, dass diese beiden Interkonnektionsdienste von marktbeherr-
schenden Anbieterinnen gemäss den Bedingungen von Art. 11 Abs. 1 FMG angeboten
werden müssen, und dass für deren Unterstellung unter das Interkonnektionsregime ei-
ne genügende gesetzliche Grundlage besteht.
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
Das BAKOM als instruierende Behörde hat die Gesuchsgegnerin zum Verfahrensantrag Nr.
7 vorab angehört. Die Gesuchsgegnerin hat sich am 14. August 2003 ebenfalls für eine vor-
läufige Verfahrensbeschränkung ausgesprochen. Das BAKOM hat das Verfahren daher am
25. August 2003 antragsgemäss beschränkt.
Die Gesuchsgegnerin hat in ihrer Stellungnahme vom 24. September 2003 die Abweisung
des Gesuchs vom 29. Juli 2003 um Verfügung der Bedingungen für die Interkonnektions-
dienste gemeinsamer Zugang (Shared Line Access) und vollständig entbündelter Zugang
zum Teilnehmeranschluss (Full Access) beantragt.
Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Gesuchstellerin.




4
II. Formelles
Die verfahrensrechtlichen Vorschriften für die Durchführung eines Interkonnektionsverfah-
rens finden sich in Art. 11 Abs. 3 des Fernmeldegesetzes (FMG, SR 784.10) und Art. 40 ff.
der Verordnung über Fernmeldedienste (FDV, SR 784.101.1). „Kommt innert dreier Monate
zwischen der zur Interkonnektion verpflichteten Anbieterin und der Anfragerin keine Einigung
zustande, so verfügt die Kommission“ gemäss Art. 11 Abs. 3 FMG „auf Antrag des Bundes-
amtes die Bedingungen nach markt- und branchenüblichen Grundsätzen“.
1
Voraussetzungen für die Eröffnung eines Interkonnektionsverfahrens
Die Verhandlungen zwischen den Parteien über den gemeinsamen und den vollständig ent-
bündelten Zugang haben Anfang April 2003 begonnen und sind nach zwei Sitzungen ge-
scheitert. Damit war bei Gesuchseinreichung am 29. Juli 2003 die dreimonatige Verhand-
lungsfrist abgelaufen, und die in Art. 11 Abs. 3 FMG genannte Voraussetzung für den Erlass
einer Interkonnektionsverfügung ist erfüllt.
2
Feststellungsinteresse
Die in der Sache zuständige Behörde kann gemäss Art. 25 Abs. 1 Verwaltungsverfahrens-
gesetz (VwVG) über den Bestand, den Nichtbestand oder den Umfang öffentlichrechtlicher
Rechte oder Pflichten von Amtes wegen oder auf Begehren eine Feststellungsverfügung
treffen. Dem Begehren ist gemäss Art. 25 Abs. 2 VwVG zu entsprechen, wenn der Ge-
suchsteller ein schutzwürdiges Interesse nachweist.
Die Gesuchstellerin hat in ihrem Gesuch eine Feststellungsverfügung gemäss ihrem Verfah-
rensantrag Nr. 7 beantragt. Diesem Antrag hat die Gesuchsgegnerin zugestimmt. Die Com-
Com beurteilt diesen Antrag als sinnvoll. Ein Beweisverfahren zur Kostenorientierung der
von der Gesuchsgegnerin anzubietenden Interkonnektionsdienstleistungen müsste die Zu-
ordnung verschiedenster Kosten im Unternehmen der Gesuchsgegnerin zu diesen – noch
nicht existierenden – Leistungen ermöglichen. Bevor dieses sowohl für die Verfahrenspartei-
en wie auch für die Instruktionsbehörde sehr zeit- und kostenaufwendige Unterfangen be-
gonnen wird, ist es sinnvoll, die Frage zu klären, ob die Gesuchstellerin im Falle der Markt-
beherrschung durch die Gesuchsgegnerin einen Anspruch gegen die Gesuchsgegnerin auf
gemeinsamen und vollständig entbündelten Zugang hätte.
Die gewünschte Feststellungsverfügung betrifft den Bestand öffentlichrechtlicher Rechte
bzw. Pflichten, nämlich die Pflicht der Gesuchsgegnerin gemäss Art. 11 Abs. 1 FMG, im Fal-
le der Marktbeherrschung der Gesuchstellerin die verlangten Interkonnektionsdienstleistun-
gen anzubieten. Zwar ist noch offen, ob die Gesuchsgegnerin marktbeherrschend ist. Es
kann aber bereits beurteilt werden, ob die beiden Gesuchsparteien Fernmeldediensteanbie-




5
terinnen (FDA) sind und ob die Gesuchstellerin mit der Gesuchsgegnerin eine Einigung auf
dem Verhandlungsweg gesucht hat, wie dies gemäss Art. 11 Abs. 3 Satz 1 FMG Vorausset-
zung für die Verfügung der Interkonnektionsbedingungen ist. Interkonnektionsberechtigt sind
alle gemäss Art. 4 FMG konzessions- und meldepflichtigen Anbieterinnen. Wie eingangs
erwähnt, ist die Gesuchstellerin Inhaberin einer Konzession für das Erbringen von Fernmel-
dediensten auf dem Festnetz. Bei der Festnetztelefonie findet eine fernmeldetechnische
Übertragung von Informationen für Dritte gemäss Art. 3 lit. b FMG statt. Die Gesuchstellerin
ist somit eine interkonnektionsberechtigte FDA. Die Gesuchsgegnerin ist Inhaberin der
Grundversorgungskonzession sowie einer Festnetzdienstekonzession und bietet Festnetz-
dienste für Dritte an. Sie ist somit ebenfalls eine FDA. Die Parteien haben auch, wie oben
unter (II.1) festgestellt, entsprechend Art. 11 Abs. 3 Satz 1 FMG eine Einigung über den Ge-
suchsgegenstand auf dem Verhandlungsweg gesucht.
Ein Feststellungsinteresse ist – anders als bei Art. 25 des Bundesgesetzes über den Bun-
deszivilprozess (BZP) – vorliegend nicht erforderlich, da die Behörde über den gestellten
Antrag entscheiden will und Art. 25 Abs. 2 VwVG nur bestimmt, dass dem Gesuch zu ent-
sprechen ist, wenn das Feststellungsinteresse nachgewiesen ist, nicht aber, dass dem Ge-
such nur in diesem Fall entsprochen werden darf (vgl. Alfred Kölz/ Isabelle Häner, Verwal-
tungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Auflage 1998, Rz. 200). Eine
Feststellungsverfügung ist auch im öffentlichen Interesse3, da es nicht wünschbar ist, dass
die Instruktionsbehörde ein umfangreiches Beweisverfahren durchführt, wenn die diesem
Verfahren zugrundeliegende Interkonnektionspflicht fraglich ist.
Das Feststellungsinteresse ist jedoch ohnehin vorhanden. Im Verwaltungsverfahren sollte
eine Feststellungsverfügung verlangt werden können, wenn die Voraussetzungen für eine
definitive Leistungsverfügung gegeben sind, und sofern ein entsprechendes schutzwürdiges
Interesse vorliegt. Ein schutzwürdiges Interesse kann insbesondere dann vorliegen, wenn
mit der Feststellungsverfügung ein unter Umständen aufwendiges Verfahren vermieden wer-
den kann (vgl. gleichlautend Kölz/Häner, a.a.O., Rz. 208). Das Beweisverfahren zur Kosten-
orientierung der von der Gesuchsgegnerin anzubietenden Interkonnektionsleistungen ist zeit-
und kostenaufwendig. Verfahrensdauern von mehreren Jahren und Verfahrenskosten von
mehreren hunderttausend Franken sind in der Regel einzurechnen. Hinzu kommen die eben-
falls erheblichen Aufwendungen der Parteien im Verfahren.

3 Ein öffentliches Interesse wurde für von Amtes wegen ergehende Feststellungsverfügungen gefor-
dert im Entscheid der Rekurskommission EVD VPB 1996 Nr. 57, E. 3.1




6
III. Materielles
1
Fernmelderecht als Grundlage für die Entbündelungspflicht
1.1 Definitionen
Vorliegend ist zu entscheiden, ob Fernmeldedienstanbieterinnen von marktbeherrschenden
Anbieterinnen von Fernmeldediensten den gemeinsamen Zugang zum Teilnehmeranschluss
beziehungsweise den vollständig entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss verlangen
können.
Art. 11 Abs. 1 Satz 1 FMG bestimmt: „Marktbeherrschende Anbieterinnen von Fernmelde-
diensten müssen anderen Anbieterinnen von Fernmeldediensten nach den Grundsätzen
einer transparenten und kostenorientierten Preisgestaltung auf nichtdiskriminierende Weise
Interkonnektion gewähren“.
Interkonnektion wird in Art. 3 lit. e FMG definiert als „die Verbindung von Fernmeldeanlagen
und Fernmeldediensten, die ein fernmeldetechnisches und logisches Zusammenwirken der
verbundenen Teile und Dienste sowie den Zugang zu Diensten Dritter ermöglicht“.
Der gemeinsame Zugang zum Teilnehmeranschluss und der vollständig entbündelte Zugang
zum Teilnehmeranschluss werden im FMG nicht als spezielle Interkonnektionsfälle erwähnt.
Es stellt sich damit die Frage, ob sich der gemeinsame Zugang zum Teilnehmeranschluss
und der vollständig entbündelte Zugang zum Teilnehmeranschluss unter den Interkonnek-
tionstatbestand in Art. 11 Abs. 1 FMG entsprechend der Definition in Art. 3 lit. e FMG sub-
sumieren lassen.
In ihrem Interkonnektionsgesuch vom 29. Juli 2003 beantragt die Gesuchstellerin die Zu-
gangsformen vollständig entbündelter Zugang und gemeinsamer Zugang. Diese Interkon-
nektionsdienste unterscheiden sich technisch von anderen Interkonnektionsdiensten wie z.B.
vom schnellen Bitstrom-Zugang und den Mietleitungen und müssen darum nicht zwingend
gleich wie diese anderen Interkonnektionsdienste beurteilt werden.
Die Gesuchstellerin macht in ihrem Interkonnektionsgesuch geltend, die von ihr verlangten
Zugänge zu den Teilnehmeranschlussleitungen der Gesuchsgegnerin würden unter das In-
terkonnektionsregime fallen. Die im Rahmen der Entbündelung vorzunehmende Verbindung
ihrer Fernmeldeanlagen (insbesondere der Geräte und Einrichtungen) mit den Fernmeldean-
lagen (insbesondere den Leitungen) der Gesuchsgegnerin habe ein fernmeldetechnisches
und logisches Zusammenwirken zur Folge, welches der Übertragung von Informationen (z.B.
Daten) sowie dem Zugang zu Diensten Dritter diene.
Demgegenüber vertritt die Gesuchsgegnerin in ihrer Stellungnahme vom 24. September
2003 zum Interkonnektionsgesuch der Gesuchstellerin die Ansicht, die beiden geforderten




7
Entbündelungsdienste würden nicht unter den Interkonnektionstatbestand von Art. 3 lit. e
FMG fallen. Eine physische Zusammenschaltung von Fernmeldeanlagen würde bei einer
Entbündelung der Teilnehmeranschlussleitungen zwar vorgenommen, es fände jedoch kein
wie in Art. 3 lit. e FMG als Tatbestandselement definiertes „fernmeldetechnisches und logi-
sches Zusammenwirken“ von Fernmeldediensten verschiedener Anbieterinnen statt.
Das vorliegende Verfahren behandelt – einerseits als gemeinsamen Zugang, andererseits
als vollständig entbündelten Zugang – den entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss.
Die zwei begrifflichen Hauptelemente hiervon sind der Teilnehmeranschluss und die Entbün-
delung.
Unter dem Begriff „Teilnehmeranschluss“ wird die physische Leitung (üblicherweise ein Kup-
ferkabel) verstanden, die den Anschluss einer Teilnehmerin oder eines Teilnehmers mit der
Ortszentrale, einem Konzentrator oder einer ähnlichen Fernmeldeanlage der FDA verbindet
und der Teilnehmerin oder dem Teilnehmer die Inanspruchnahme von Fernmeldediensten
ermöglicht.
„Entbündelung“ bedeutet, dass die Anbieterin ihr Angebot so weit aufteilt, dass die Nachfra-
gerin keine Teile dieses Angebots in Anspruch nehmen muss, die sie nicht benötigt. Gemäss
den auf europäischer Ebene angewendeten und auch für das vorliegende Verfahren aus-
schlaggebenden Definitionen bedeutet Entbündelung folgendes: Die bei Marktbeherrschung
zur Entbündelung verpflichtete Betreiberin gewährt der die Entbündelung nachfragenden
Partei den technisch sachgerechten Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung sowie zu Breit-
bandübertragungstechniken bzw. zu den Räumlichkeiten und technischen Einrichtungen, die
für die Installierung und den Anschluss der relevanten Einrichtungen erforderlich sind („Kol-
lokation“, vgl. dazu Art. 2 lit. h der Verordnung [EG] Nr. 2887/2000 des Europäischen Parla-
ments und des Rates vom 18. Dezember 2000 über den entbündelten Zugang zum Teilneh-
meranschluss, nachfolgend: VO 2887/2000). Dadurch erhält die nachfragende Anbieterin
von Fernmeldediensten die Möglichkeit, sowohl Telefoniedienste als auch Datenübertra-
gungsdienste bis hin zum Teilnehmer zu erbringen und – beim vollständig entbündelten Zu-
gang – gegenüber dem Teilnehmer als einzige Vertragspartnerin aufzutreten.
Gemeinsamer Zugang zum Teilnehmeranschluss bezeichnet die Bereitstellung des Zugangs
zum oberen Teil des nutzbaren Frequenzbereiches einer Kupferleitung. Dieser Teil wird nicht
von der zur Entbündelung verpflichteten FDA für die analogen oder digitalen Telefondienste
(abgekürzt: POTS/ISDN4) genutzt. Die nachfragenden FDA können dabei dem Endbenutzer

4 Plain Old Telephony Service; Integrated Services Digital Network.




8
zusätzliche Fernmeldedienste über eigene digitale Übertragungstechnologien wie xDSL5
anbieten.
Bei dieser Zugangsform kann die zur Entbündelung verpflichtete FDA also weiterhin den
Telefondienst anbieten. Die nachfragenden FDA können mit Hilfe eigener Übertragungsaus-
rüstungen (DSLAM6 und/oder xDSL-Modem) breitbandige Datenübertragung über dieselbe
Teilnehmeranschlussleitung anbieten. Oberer und unterer nutzbarer Frequenzbereich wer-
den durch Frequenzbandfilter (Splitter) an beiden Enden der Teilnehmerleitung voneinander
getrennt. Der untere nutzbare Frequenzbereich wird für die Übertragung von Sprachtelefonie
genutzt (z.B. per POTS oder ISDN), der darüberliegende Frequenzbereich für andere Fern-
meldedienste (z.B. per ADSL). Die Teilnehmeranschlussleitung bleibt Teil des Netzes der zur
Entbündelung verpflichteten FDA. Sie kann weiterhin die Telefondienste (POTS oder ISDN)
anbieten.
Der vollständig entbündelte Zugang zum Teilnehmeranschluss bedeutet die Bereitstellung
des Zugangs zum Kupferkabel des Teilnehmeranschlusses der zur Entbündelung verpflich-
teten Anbieterin von Fernmeldediensten (in der Regel die ehemalige Monopolistin) in der
Weise, dass die nachfragende FDA über ein ausschliessliches Nutzungsrecht für den ge-
samten nutzbaren Frequenzbereich der Kupferleitung verfügen und dem Endnutzer eine
vollständige Palette von Sprach- und Datendiensten anbieten kann. Bei der vollständigen
Entbündelung des Teilnehmeranschlusses wird das Kupferkabel an einen Dritten zur aus-
schliesslichen Nutzung vermietet. Der Mieter übt die ungehinderte Kontrolle der Beziehun-
gen zu seinen Kunden bei der Bereitstellung der Telekommunikationsdienste über den Teil-
nehmeranschluss aus, einschliesslich des Einsatzes digitaler Übertragungsausrüstungen für
breitbandige Datenübertragung über das Kupferkabel. Der Mieter ist frei, welche Übertra-
gungstechnik er einsetzen will, solange dem keine technischen Gründe (z.B. Interferenzen
im Kabelbündel) entgegenstehen.
Gemäss der vorne erwähnten gesetzlichen Begriffsdefinition in Art. 3 lit. e FMG ist Interkon-
nektion die „Verbindung von Fernmeldeanlagen und Fernmeldediensten, die ein fernmelde-
technisches und logisches Zusammenwirken der verbundenen Teile und Dienste sowie den
Zugang zu Diensten Dritter ermöglicht“. Fernmeldeanlagen sind gemäss Art. 3 lit. d FMG
„Geräte, Leitungen oder Einrichtungen, die zur fernmeldetechnischen Übertragung von In-
formationen bestimmt sind oder benutzt werden“. Als Fernmeldedienst gilt in Anwendung von

5 Spricht man von xDSL, sind die verschiedenen international normierten Übertragungsverfahren von
DSL eingeschlossen, wie z.B. A(Asymmetric[asymmetrisches])DSL;
S(Symmetric[symmetrisches])DSL; H(High bit-rate [schnelles])DSL; V(Very high speed[sehr schnel-
les])DSL.
6 Digital Subscriber Line Access Multiplexer




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Art. 3 lit. b FMG die „fernmeldetechnische Übertragung von Informationen für Dritte“. Unter
der fernmeldetechnischen Übertragung ist ein „elektrisches, magnetisches, optisches oder
anderes elektromagnetisches Senden oder Empfangen von Informationen über Leitungen
oder Funk“ zu verstehen (Art. 3 lit. c FMG). Informationen schliesslich sind „für Menschen,
andere Lebewesen oder Maschinen bestimmte Zeichen, Signale, Schriftzeichen, Bilder, Lau-
te und Darstellungen jeder anderen Art“ (Art. 3 lit. a FMG).
Beim gemeinsamen Zugang zum Teilnehmeranschluss stellt die Kupferleitung, über welche
breitbandige Datendienste sowie herkömmliche Sprachdienste erbracht werden, eine Fern-
meldeanlage im Sinne von Art. 3 lit. d FMG dar. Die dabei für die Trennung von Sprach- und
Datenfrequenzen eingesetzten und im Eigentum der verpflichteten FDA stehenden Splitter
sind ebenfalls Fernmeldeanlagen, welche einen Fernmeldedienst im Sinne von Art. 3 lit. b
FMG erbringen, indem sie eine fernmeldetechnische Übertragung von Informationen für Drit-
te ermöglichen. Eine Interkonnektion im Sinne von Art. 3 lit. e FMG liegt daher vor, da die
Fernmeldeanlagen (z.B. Kupferleitungen) der nachfragenden FDA mit solchen der verpflich-
teten FDA (z.B. Kupferleitung, Splitter, Mikro-Filter) verbunden werden und dadurch ein
fernmeldetechnisches und logisches Zusammenwirken der verbundenen Anlagen und Diens-
te bewirken. Die Fernmeldeanlagen der Gesuchsgegnerin und der Gesuchstellerin werden
physisch und logisch miteinander so verbunden, dass der Gesuchstellerin der Zugriff zum
oberen Frequenzbereich der Teilnehmeranschlussleitung gewährt wird.
Auch beim vollständig entbündelten Zugang kann auf einen Interkonnektionstatbestand ge-
schlossen werden. Zwar stehen hier die für die entbündelte Erbringung von Telefonie- und
breitbandigen Datendiensten notwendigen Zusatzeinrichtungen (Splitter, DSLAM) im Eigen-
tum der nachfragenden FDA. Der Teilnehmeranschluss steht aber im Eigentum der verpflich-
teten FDA. Er ist nicht nur eine Anlage, sondern umfasst gleichzeitig auch einen Dienst. In
Art. 16 FMG, Art. 19 lit. a FDV ist der Anschluss ausdrücklich als Dienst bezeichnet. Da man
auf dem Wege der Auslegung zum Schluss kommt, dass der in allen Entbündelungsarten im
Eigentum der Gesuchsgegnerin stehende Teilnehmeranschluss ein Fernmeldedienst ist, ist
auch das fernmeldetechnische und logische Zusammenwirken von Anlagen und Diensten zu
bejahen (vgl. dazu auch Rolf H. Weber in sic! 1/2002, S. 30 ff.). Zu demselben Ergebnis kam
auch das deutsche Bundesverwaltungsgericht in seinem Entscheid vom 25. April 2001, in
welchem die Entbündelungsverpflichtung der ehemaligen Monopolistin Deutsche Telekom
AG (DTAG) mit einer entsprechenden Begründung höchstrichterlich festgestellt wurde (Urteil
vom 25. April 2001 - 6 C 7/00; vgl. auch Thomas Tschentscher/ Tobias Bosch, „Diskriminie-
rungsfreier Zugang zum ‚blanken Draht‘“, in: K&R 10/2001, S. 515 ff. sowie in: K&R 10/2001,
S. 530 ff.: „DTAG muss Mitbewerbern den entbündelten Zugang zu Teilnehmeranschlusslei-
tungen einräumen“).




10
Im Verordnungsrecht sind sowohl der vollständig entbündelte (Art. 43 Abs. 1 aquinquies FDV)
als auch der gemeinsame Zugang zum Teilnehmeranschluss (Art. 43 Abs. 1 aquater FDV) aus-
drücklich und eindeutig als Teil des Basisangebots, das die marktbeherrschende und somit
zur Interkonnektion verpflichtete Anbieterin anbieten muss, geregelt.
Nach dem Wortlaut des Fernmelderechts sind daher gemeinsamer Zugang und vollständig
entbündelter Zugang Fälle der Interkonnektion.
1.2 Auslegung
Der Wortlaut kann aber nicht immer allein massgeblich sein. Das Interkonnektionsrecht soll
daher in der Folge noch ausgelegt werden.
Dabei kommt gemäss der bundesgerichtlichen Praxis der Methodenpluralismus zur Anwen-
dung (grammatikalische, systematische, historische und teleologische Auslegung). Aufgrund
der vom Gesetzgeber angestrebten Europakompatibilität des Fernmelderechtes und des vor
allem in wirtschaftlich wichtigen Bereichen praktizierten autonomen Nachvollzugs von EU-
Recht ist auch in der vorliegenden Entbündelungsfrage ein Blick auf das EU-Recht unab-
dingbar. Ebenso müssen bei der Auslegungsfrage die relevanten staatsvertraglichen Rege-
lungen berücksichtigt werden, d.h. die aus den GATS-Verträgen fliessenden Verpflichtungen.
Das Bundesgericht hat den Begriff der Interkonnektion bereits in seinem Entscheid
2A.503/2000 vom 3. Oktober 2001 in Sachen Commcare vs. Swisscom (nicht publiziert;
nachfolgend: Commcare-Entscheid) ausgelegt. Im vorliegenden Entscheid erfolgt die Ausle-
gung der anwendbaren Interkonnektionsnormen entsprechend diesem Commcare-
Entscheid.
1.3 Grammatikalische und systematische Auslegung
Bei der grammatikalischen und systematischen Auslegung wird der effektive Gesetzestext im
Kontext des ihm zugrundeliegenden Erlasses interpretiert. Es wird auf Wortlaut, Wortsinn
und Sprachgebrauch der Regelung abgestellt und diese im Zusammenhang mit ihrer Einbet-
tung in ein Normenwerk analysiert.
Bei der grammatikalischen Auslegung sind der Wortlaut, der Wortsinn und der Sprach-
gebrauch der Ausgangspunkt für die Ermittlung des Sinns der Gesetzesnorm. Der Wortlaut
gibt eine relativ deutliche Grenze für die möglichen Auslegungen der Norm wieder. Das Aus-
legungsergebnis muss gemäss Bundesgericht dem „allgemeinen“ Sprachgebrauch entspre-
chen. Wichtig ist gemäss Bundesgericht auch, welcher Sinn einer Bestimmung im Kontext
zukommt (BGE 98 Ia 35, 39). Eine Bestimmung kann nicht alleine, sondern muss im Lichte
eines zusammenhängenden Normenwerkes gesehen und gedeutet werden. Die systemati-
sche Auslegung führt somit zu einem Auslegungsergebnis, das sich auf den Zusammenhang




11
der auszulegenden Bestimmung mit anderen Bestimmungen des Gesetzeserlasses oder der
Verfassung bezieht.
Im Commcare-Entscheid hat das Bundesgericht bereits die Interkonnektionsvorschriften in
FMG und FDV nach dem Wortlaut interpretiert: Nach Wiedergabe des Gesetzes- und Ver-
ordnungstextes in E. 5b hat es in E. 5c erster Absatz zunächst den Gesetzeswortlaut inter-
pretiert. Dabei hat es zurecht geschlossen, Interkonnektion setze die Verbindung von Anla-
gen oder Diensten voraus. In den Absätzen zwei und drei von E. 5c hat es den damaligen
Gesuchsgegenstand am damaligen Art. 32 Abs. 1 FDV gemessen. Die Buchstaben a, c und
d behandeln andere Fälle als den damaligen Gesuchsgegenstand und fallen daher ausser
Betracht. In den Buchstaben b und e wird die Verbindung von Diensten bzw. der Zugang zu
Diensten geregelt. Das Bundesgericht hat festgestellt, dass Übertragungsmedien keine
Dienste seien und darum nicht unter lit. b oder e subsumiert werden können. Damit schliesst
es mit der Auslegung am Wortlaut des Art. 32 FDV eine Interkonnektionspflicht für Übertra-
gungsmedien aus.
Im vorliegenden Fall ist daher entsprechend diesem Entscheid des Bundesgerichts als Aus-
legung des Wortlauts zugrundezulegen, dass das FMG die Verbindung von Anlagen oder
Diensten voraussetzt (ebenso Tomas Poledna, AJP/PJA 3/2002, Unbundling – Stolpersteine
auf der „letzten Meile“, S. 328, 336). Damit ist also nur noch zu prüfen, ob allenfalls die FDV
für den Gegenstand des vorliegenden Gesuchs die Verbindung von Diensten voraussetzt.
Der Verordnungsgeber hat in Reaktion auf den Commcare-Entscheid die FDV in Art. 1 (ins-
besondere lit. d und e) und Art. 43 Abs. 1 (insbesondere lit. aquater und aquinquies) konkretisiert.
Art. 43 Abs. 1 lit. aquater FDV behandelt den gemeinsamen Zugang zum Teilnehmeranschluss.
Dieser wird in Art. 1 lit. d FDV definiert als „die Bereitstellung des Zugangs zum Teilnehmer-
anschluss der verpflichteten Fernmeldedienstanbieterin für die berechtigte Fernmelde-
dienstanbieterin in der Weise, dass die Nutzung des nicht für sprachgebundene Dienste ge-
nutzten Frequenzspektrums der Doppelader-Metallleitung ermöglicht wird, wobei die ver-
pflichtete Betreiberin den Teilnehmeranschluss weiterhin für die Bereitstellung des Telefon-
dienstes einsetzt“.
Die FDV setzt also für den gemeinsamen Zugang keine Verbindung von Diensten voraus.
Vielmehr setzt sie dafür voraus, dass die Nutzung des nicht für sprachgebundene Dienste
genutzten Frequenzspektrums der Doppelader-Metallleitung ermöglicht wird, wobei die ver-
pflichtete Fernmeldedienstanbieterin den Teilnehmeranschluss für die Bereitstellung des
Sprachtelefoniedienstes nutzen kann. Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt. Auch
wenn beim gemeinsamen Zugang, wie unter Ziff. 1.1 gezeigt, eine Verbindung von Diensten




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stattfindet, ist dies aus den genannten Gründen nicht erforderlich, um den gemeinsamen
Zugang als Fall der Interkonnektion zu erfassen.
Art. 43 Abs. 1 lit. aquinquies FDV behandelt den vollständig entbündelten Zugang zum Teilneh-
meranschluss. Dieser wird in Art. 1 lit. e FDV definiert als „die Bereitstellung des Zugangs
zum Teilnehmeranschluss der verpflichteten Fernmeldedienstanbieterin für die berechtigte
Fernmeldedienstanbieterin zu deren ausschliesslicher Nutzung“.
Die FDV setzt also auch für den vollständig entbündelten Zugang keine Verbindung von
Diensten voraus. Vielmehr setzt sie dafür voraus, dass der Zugang zum Teilnehmeran-
schluss bereitgestellt wird. Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt. Zwar erfolgt beim
vollständig entbündelten Zugang wie beim gemeinsamen Zugang gestützt auf die Ausfüh-
rungen unter Ziff. 1.1 auch eine Verbindung von Diensten, was aber für die vorliegende Fra-
ge keine praktische Relevanz hat.
Die Auslegung von Gesetz und Verordnung nach dem Wortlaut entsprechend der Comm-
care-Entscheidung kommt damit zum Ergebnis, dass die verlangten Zugangsformen von der
Interkonnektionsregelung abgedeckt werden. Im vorliegenden Fall liegt nach grammatikali-
scher Auslegung sowohl beim gemeinsamen Zugang als auch beim vollständig entbündelten
Zugang ein Interkonnektionstatbestand vor.
Das Bundesgericht zieht bei seiner Beurteilung des Commcare-Falles das für das Verwal-
tungshandeln allgemein gültige Gesetzmässigkeitsprinzip heran. Demnach muss jedes Ver-
waltungshandeln auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage basieren. Dabei sind die
Anforderungen an diese gesetzliche Grundlagen umso höher, je stärker ein Verwaltungsakt
in die Rechtsstellung des Betroffenen eingreift. Die Verpflichtung zur Entbündelung des An-
schlussnetzes würde im Lichte der bundesgerichtlichen Argumentation einen erheblichen
Eingriff in die rechtliche, aber auch in die wirtschaftliche Situation der Gesuchsgegnerin dar-
stellen. So könnte sie die sich bislang in ihrer alleinigen Verfügungsgewalt befindlichen Lei-
tungen nicht bzw. nicht mehr ausschliesslich nutzen, müsste Zugang zu Grundstücken, Ge-
bäuden und der Netzinfrastruktur gewähren (Kollokation) und hätte den Verlust ihrer auf-
grund ihrer Marktherrschaft gegenüber den anderen Anbieterinnen von Fernmeldediensten
privilegierten Stellung hinzunehmen. Andererseits entschädigen die alternativen Anbieter
Swisscom für die in Anspruch genommenen Netzelemente. Diese Entschädigungen decken
sämtliche Kosten einer funktionierendem Wettbewerb ausgesetzten Anbieterin, auch den
Kapitaldienst.
Der Erfolg der Entbündelung des Teilnehmeranschlusses im Ausland und somit auch die
Zahl von Anschlussleitungen, die von alternativen Anbietern betrieben werden, halten sich in
Grenzen. Es ist nicht damit zu rechnen, dass in der Schweiz diesbezüglich ein eigentlicher




13
Boom statt finden wird, wenn auch der Markt insgesamt davon profitieren wird. Es kann so-
gar der Fall eintreten, dass Swisscom von entbündelten Linien profitiert, weil der Grosshan-
delspreis (LRIC) über dem Einzelhandelspreis (historische Kosten, Grundversorgung) liegen
könnte.
Um der Mindestvoraussetzung der ausreichenden gesetzlichen Grundlage gerecht zu wer-
den, müsste daher nach Auffassung des Bundesgerichts (Commcare-Entscheid, Erw. 7a) die
Entbündelung der Anschlussleitungen mindestens in den Ausführungsvorschriften, d.h. in
concreto in Art. 43 Abs. 1 FDV, explizit erwähnt sein. Ohne eine solche Erwähnung sei es
der ComCom nicht erlaubt, das Basisangebot selbst zu interpretieren. Diese Erwähnung in
den Ausführungsvorschriften hat der Verordnungsgeber in Reaktion auf diesen Entscheid
nunmehr vorgenommen. So können die Fernmeldedienstanbieterinnen verlässlich feststel-
len, welche Dienste zu Interkonnektionsbedingungen zu erbringen sind, wie dies das Bun-
desgericht in seinem Commcare-Entscheid (E. 7a) gefordert hat. Die systematische Geset-
zesauslegung gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung in Sachen Commcare
spricht demnach ebenfalls für die Subsumption der Anschlussentbündelung unter die gelten-
den Interkonnektionsbestimmungen.
Das Bundesgericht führt im Commcare-Entscheid an, der Swisscom AG seien zum Aus-
gleich für die Sicherstellung der Grundversorgung Vorteile der ehemaligen Monopolistin be-
lassen worden (E. 7d).
Diese Einschätzung wurde schon während der in Art. 66 Abs. 1 FMG festgelegten Über-
gangszeit angegriffen. Tomas Poledna, Unbundling – Stolpersteine auf der „letzten Meile“,
AJP/PJA 3/2002, S. 328, 337, Pierre-Yves Gunter/Maya Hertig, Mietleitungen und Übertra-
gungsmedien fallen nicht unter das Interkonnektionsregime, medialex 1/2002, S. 42, und
Rolf H. Weber, a.a.O., S. 30 verweisen zurecht darauf, dass ein derartiger Ausgleich nicht
der Wille des Gesetzgebers gewesen sei. Dies ergibt sich ebenso aus der Botschaft vom
10.6.1996 zum revidierten FMG, BBl 1996 III 1405, 1418: „Der Entwurf strebt somit eine voll-
ständige Marktöffnung an. Netz- und Telefoniemonopol der Telecom PTT sollen aufgehoben
werden“.
Jedenfalls kann die bundesgerichtliche Wertung heute, nach Ablauf der Übergangszeit und
nach Vergabe der Grundversorgungskonzession für die Jahre 2003 bis 2007 per Ausschrei-
bung, keine Geltung mehr beanspruchen. Die geltende Grundversorgungskonzession wurde
per Ausschreibung vergeben. Lasten der Grundversorgungskonzessionärin, die sich aus der
Grundversorgung ergeben, sind nunmehr gemäss Art. 19 FMG geregelt. Es besteht damit
definitiv kein Raum mehr für andere Zurechnungszusammenhänge. Am Rande sei ange-




14
merkt, dass die Gesuchsgegnerin als Grundversorgungskonzessionärin für die Jahre 2003
bis 2007 keine Investitionsbeiträge gemäss Art. 19 FMG beantragt hat.
1.4 Historische Auslegung
Im Rahmen der historischen Auslegung wird der Sinn einer Norm eruiert, welchen ihr der
Gesetzgeber beim Erlass beimass (subjektiv-historische Auslegung). Dazu kann u. a. auf
Entwürfe, amtliche Berichte, Botschaften des Bundesrates, Protokolle der Ratsverhandlun-
gen etc. abgestellt werden. Zusätzlich wird mit der objektiv-historischen Auslegung die Be-
deutung einer Norm festgestellt, die ihr durch die allgemeine Betrachtung zur Zeit ihrer Ent-
stehung gegeben wurde.
Gleich wie im Gesetzestext selbst finden sich auch in den Materialien zur Fernmeldegesetz-
gebung keine expliziten Aussagen hinsichtlich einer allfälligen Subsumption der Entbünde-
lung unter den Interkonnektionstatbestand. Daraus kann jedoch nicht ohne Weiteres auf ein
qualifiziertes Schweigen des Gesetzgebers geschlossen werden. Ebenso einleuchtend ist
die Interpretation, die Entbündelung sei gerade einer der Fälle, die in einer Rahmengesetz-
gebung nicht ausgeschlossen werden sollten.
Auf die Interpellation Ehrler „Entbündelung des lokalen Zuganges“ (00.3139) hat der Bundes-
rat geantwortet: „Bei der Ausgestaltung des Fernmeldegesetzes (…) wurde bewusst darauf
geachtet, ein Rahmengesetz zu schaffen, das die rasante Entwicklung der Telekommunika-
tion nicht behindert. Aus diesem Grund wurde auch weitgehend darauf verzichtet, technolo-
giespezifische Bestimmungen im Gesetz aufzunehmen. Entsprechend ist auch die Interkon-
nektionsregelung (…) ausgestaltet.“ Diese Antwort drückt die Vorstellung des Bundesrates
aus, dass gestützt auf die Absicht, ein möglichst offenes und dadurch flexibles Interkonnekti-
onsregime zu etablieren, auf eine explizite Regelung der Entbündelungsfrage im FMG bzw.
in der FDV verzichtet worden sei. Der Telekommunikationsmarkt charakterisiert sich in der
Tat u.a. durch seine Dynamik, seine Innovationsfreudigkeit und die Geschwindigkeit im Be-
reich der technischen Weiterentwicklung. Für das erfolgreiche Geschäften neuer FDA in ei-
nem derart bewegten Umfeld ist es unerlässlich, möglichst rasch und unkompliziert in die
neuen Märkte eintreten zu können. Vor diesem Hintergrund musste sich der schweizerische
Gesetzgeber im Telekommunikationsbereich tatsächlich auf eine Rahmengesetzgebung be-
schränken.
Die ComCom teilt insofern die Meinung des Bundesgerichts, als aus der Ablehnung der par-
lamentarischen Initiative Theiler zur Entbündelung der „letzten Meile“, gerade wegen der
hängigen Gerichtsverfahren zu diesem Zeitpunkt und wegen des für die Ablehnung ins Feld
geführte Argument, dem Bundesgericht sei für seine Entscheidung nicht vorzugreifen (AB




15
2000 N 1586 ff.), keine Aussage über die Absichten des Gesetzgebers bei Erlass des FMG
gemacht werden kann.
Im Commcare-Entscheid (E. 8c) untersucht das Bundesgericht die Botschaft zum FMG (BBl
1996 III 1425) im Hinblick auf Übertragungsmedien. Die Ausführungen der Botschaft zur De-
finition des Interkonnektionsbegriffs unterstreichen, dass der Interkonnektionspflicht je nach
Fallkonstellation nicht immer Genüge getan ist, wenn Anlagen verbunden werden, sondern
dass sie – dies aber je nach Bedarf der um Interkonnektion ersuchenden Fernmelde-
dienstanbieterin – auch die Verbindung von Diensten umfassen kann. Diese an den Bedürf-
nissen von neu in den Markt eintretenden Unternehmen orientierte Intention spricht auch aus
dem Satz: „Marktneulinge sind meist darauf angewiesen, ihre Dienste ganz oder teilweise
unter Inanspruchnahme der Übermittlungsdienste bisheriger Betreiberinnen anbieten zu
können.“ (Botschaft zum FMG, a.a.O.) Dass Art. 3 lit. e FMG in jedem Falle die Verbindung
von Anlagen und Diensten voraussetze, kann unter Berücksichtigung der aus diesen Ausfüh-
rungen sprechenden Intentionen nicht abgeleitet werden.
Es ist daher zu fragen, welchen Sinn der Verordnungsgeber den Art. 43 Abs. 1 aquater und
aquinquies FDV bei deren Erlass gab. Dieser Sinn ist in den Erläuterungen zur Verordnungsän-
derung wie folgt beschrieben: „Mit den beiden klassischen Entbündelungsformen vollständig
entbündelter und gemeinsamer Zugang zum Teilnehmeranschluss erhält die berechtigte
Fernmeldedienstanbieterin physischen Zugang zum Anschlussnetz der verpflichteten Anbie-
terin. Sie kann zwecks Verbindung von Diensten eigene Fernmeldeanlagen an das Netz der
verpflichteten Anbieterin anschliessen und erhält damit bezüglich der technischen und kom-
merziellen Ausgestaltung ihrer Dienstleistungen die grösstmögliche Freiheit, muss aber auch
namhafte Investitionen tätigen, damit sie mit ihrem Netz bis zum Anschlussnetz der verpflich-
teten Anbieterin gelangt.“ (Erläuterungen zur FDV vom 28.2.2003, S. 2). Der Verordnungs-
geber hat also gemäss den Erläuterungen zur FDV vom 28.2.2003 den vollständig entbün-
delten und den gemeinsamen Zugang zum Teilnehmeranschluss regeln wollen. Dem steht
nicht entgegen, dass der Verordnungsgeber aufgrund politischer Erwägungen auch dem
Parlament erneut die Gelegenheit geben wollte, das Interkonnektionsregime gegebenenfalls
neu zu ordnen. Der Entwurf für ein revidiertes Fernmeldegesetz sieht dementsprechend vor,
den Anwendungsbereich der Interkonnektion einzuschränken und den Anwendungsbereich,
der durch diese Einschränkung ungeregelt wäre, dem neu einzuführenden Zugangsregime
zu unterstellen (Botschaft zur Änderung des Fernmeldegesetzes vom 12. November 2003,
BBl 2003, 7951, 7968 f.). Der Revisionsvorschlag bezweckt insbesondere eine umfassende
systematische Neuregelung des Zugangs zu Einrichtungen und Diensten im weitesten Sin-
ne. Der Bundesrat trägt damit der Kritik des Bundesgerichts Rechnung und verspricht sich
vom neuen Zugangsregime mehr Flexibilität, um auf technische Entwicklungen rasch und




16
adäquat reagieren zu können. Er bringt aber klar zum Ausdruck, dass der gemeinsame Zu-
gang und der vollständig entbündelte Zugang bereits im geltenden Recht dem Interkonnekti-
onsregime unterstehen.
Die historische Auslegung spricht daher für die Unterstellung von vollständig entbündeltem
und gemeinsamem Zugang zum Teilnehmeranschluss unter die Interkonnektionsregelung.
1.5 Teleologische Auslegung
Die teleologische Auslegung stützt sich auf die Zweckvorstellung, die mit einer Rechtsnorm
verbunden ist. Wie bei der systematischen Auslegung geht es auch bei der teleologischen
Auslegung darum, eine Norm nicht isoliert, sondern im Kontext mit den Zielvorstellungen des
Gesetzgebers zu betrachten. Immer aber muss der Zweck in der Norm selbst enthalten sein.
Im Commcare-Entscheid weist das Bundesgericht auf den Zusammenhang zwischen der
Interkonnektionspflicht im Allgemeinen und deren negative Auswirkungen auf die Investi-
tionsbereitschaft der Marktteilnehmer sowie die daraus resultierenden innovationshemmen-
den Wirkungen auf den Telekommunikationsmarkt insgesamt hin. Bei einer umfassenden
und sämtlichen nicht marktbeherrschenden Unternehmen zu gute kommenden Interkonnek-
tionspflicht könne – so das Bundesgericht im Commcare-Entscheid – unter Umständen die
Investitionsbereitschaft des zur Interkonnektion verpflichteten Unternehmens leiden. Diese
Gefahr bestünde insbesondere, wenn das verpflichtete Unternehmen gezwungen sei, die
Infrastrukturkapazitäten zu erhöhen bzw. neue zu schaffen, für deren Benutzung jedoch le-
diglich kostenorientierte Preise verlangen dürfe. Soweit es um die Interkonnektion im Bereich
der Grundversorgung gehe, könnten sich diese mit der Interkonnektionsverpflichtung einher-
gehenden negativen Auswirkungen unter Umständen aus Gründen des öffentlichen Interes-
ses rechtfertigen lassen, nicht jedoch wenn es um die Unterstellung von ausserhalb der
Grundversorgung stehenden Angeboten unter die Interkonnektionspflicht gehe (vgl. Erw. 6b).
Das Bundesgericht legt zudem besonderen Wert auf die Feststellung, dass die in der
Schweiz geltende Interkonnektionsregelung in den Zusammenhang der gesamten
Wirtschaftsordnung zu stellen sei (vgl. Commcare-Entscheid E. 6c mit Literaturverweisen).
Die Interkonnektionspflicht bilde lediglich eine besondere sektorielle Regelung, die zur übri-
gen preis- und wettbewerbsrechtlichen Ordnung hinzutrete und diese nicht ausschliesse.
Diese Feststellung des Bundesgerichts enthält eine zweifache Aussage. Zum einen wird
damit zumindest sinngemäss festgestellt, dass die Interkonnektionsbestimmungen dergestalt
ausgelegt werden müssen, dass beispielsweise kartell- oder lauterkeitsrechtliche Grundsätze
soweit als möglich und sinnvoll in die Entscheidungen der Regulierungsbehörde einzuflies-
sen haben. Zum anderen wird verdeutlicht, dass neben der spezifischen Fernmeldegesetz-
gebung das Kartell-, Lauterkeits- und Preisüberwachungsrecht einzeln und gesondert auf




17
fernmelderechtliche Tatbestände anwendbar ist, und dass darum für ein Interkonnektionsre-
gime nur ein beschränkter Platz besteht.
Diese Argumentationslinie bedarf nach Meinung der ComCom einer Präzisierung. Ziel des
Gesetzgebers war ein umfassender Wettbewerb insbesondere auf der Ebene der Fernmel-
dedienste. Hierzu stehen zwei Mittel zur Verfügung: Erstens der Infrastrukturwettbewerb.
Zweitens, dort wo der Infrastrukturwettbewerb nicht funktioniert, das Interkonnektionsregime.
Der Aufbau von Alternativinfrastrukturen ist gerade im Bereich der Teilnehmeranschlüsse
aufgrund der geltenden Bau- und Bewilligungsvorschriften sowie der nötigen Investitionen
und deren Amortisationsfähigkeit zeitlich und finanziell so aufwendig, dass er nicht profitabel
erfolgen kann.7 Mit dem Interkonnektionsregime hat der Gesetzgeber daher einen Mecha-
nismus zur Verfügung gestellt, der das angestrebte Ziel des umfassenden Wettbewerbs dort,
wo der Infrastrukturwettbewerb nicht funktioniert, auch auf einem anderen Weg als dem des
Infrastrukturwettbewerbs zu erreichen erlaubt. Für die nicht allen Wettbewerbern zur Verfü-
gung stehenden Teile der Wertschöpfungskette, auf denen die Produkte aller Wettbewerber
aufbauen („essential facilities“), wird funktionierender Wettbewerb durch das Interkonnekti-
onsregime simuliert. Der Gesetzgeber erachtete es also als unabdingbar, sektorspezifisches
Wettbewerbsrecht zu schaffen und hat damit gerade nicht auf das allgemeine Kartell-, Wett-
bewerbs- oder Preisüberwachungsrecht vertraut. Diese Meinung wurde bisher auch von der
WEKO vertreten (vgl. RPW/DPC 1999/3 375 ff. [Swisscom; Angebot von Mietleitungen] und
RPW/DPC 2001/1 75 ff. [xDSL-Dienste Swisscom]). Das allgemeine Kartell-, Wettbewerbs-
oder Preisüberwachungsrecht kann nämlich nur bei prinzipiell gleicher Ausgangslage der
Wettbewerber funktionierenden Wettbewerb sichern. Die Regulierung dient demgegenüber
dazu, die Wirkung prinzipiell unterschiedlicher Ausgangslagen der Wettbewerber zu neutrali-
sieren und so eine grundsätzlich gleiche Ausgangslage im Wettbewerb zu schaffen.
Das Anschlussnetz ist das wichtigste Glied in der Kette zum funktionierenden Wettbewerb,
insbesondere bei lokalen Telefonanrufen und im Breitband-Datenbereich. Wenn daher die
Gesuchsgegnerin den Mitbewerbern den Zugang zu ihren Teilnehmeranschlüssen verwei-
gert, wird dies den neuen Marktteilnehmern die Möglichkeit nehmen, überhaupt auf dem na-
tionalen Markt bei den vorgenannten Diensten in Wettbewerb zu treten, und sie müssten sich
auf solche Märkte beschränken, auf denen es ihnen gelänge, Alternativnetze aufzubauen. Es
ist höchst unwahrscheinlich, dass alle diese alternativen Netze zusammen in absehbarer Zeit
dem landesweiten Kupferkabelnetz der Gesuchsgegnerin gleichkommen und den gesamten
Kundenkreis der alternativen Anbieterinnen bedienen können. Daher ist der Teilnehmeran-
schluss derzeit eine wesentliche Einrichtung, zu der die neuen Anbieterinnen Zugang erhal-

7 Dieser Sachverhalt wird als „natürliches Monopol“ bezeichnet.




18
ten müssen, um unter fairen Bedingungen landesweit mit der Gesuchsgegnerin auf den ge-
nannten Märkten konkurrieren zu können. Die Entbündelung gäbe den neuen Anbieterinnen
die Freiheit, innovative Dienste unabhängig von den Entscheidungen der Gesuchsgegnerin
anzubieten. Sie würde es den neuen Anbieterinnen erlauben, ihre Kunden direkt mit neuen
und auf die Bedürfnisse dieser Kunden zugeschnittenen Dienstleistungen bedienen zu kön-
nen und eine wesentliche Preissenkung im Sprachtelefoniebereich und im Breitband-
Datenbereich zur Folge haben.
Die Entbündelung würde also zu einer weiteren Stimulierung des Wettbewerbs führen und
hätte damit positive Effekte auf den Wirtschaftsstandort Schweiz und die schweizerische
Volkswirtschaft (vgl. auch Art. 1 Abs. 1 FMG).
Zusammenfassend ist zu folgern, dass der Gesetzgeber den wichtigsten Teil des Infrastruk-
turmarktes nicht ausklammern wollte. Die Subsumption der Entbündelung der Teilnehmeran-
schlussleitung unter die Interkonnektionsbestimmungen stimmt daher mit dem vom Gesetz-
geber mit der Interkonnektion verfolgten Zweck überein.
Auch die Überlegungen des Bundesgerichts betreffend die Investitions- und innovations-
hemmenden Auswirkungen der Interkonnektion werden von der ComCom nicht geteilt. Ein
Blick nach USA, Deutschland und Dänemark zeigt, dass auch nach Einführung der Entbün-
delungspflicht ins Festnetz und insbesondere ins Anschlussnetz investiert wurde.
In den USA wurde die Entbündelungsverpflichtung im Telecommunications Act 1996 per
Gesetz eingeführt. AT&T hat von 1998 bis 2000 jährlich 12 Milliarden Dollar investiert, und
der Grossteil dieser Investitionen wurde für Infrastruktur im Anschlussnetz getätigt. Zu dieser
Zeit war die Entbündelungspflicht bereits in Kraft. Die alternativen Anbieterinnen („Competiti-
ve Local Exchange Carriers“, CLEC) haben zusammen zwischen 1998 und 2002 mehr als
65 Milliarden Dollar in die Infrastruktur des Anschlussnetzes investiert8. Zwischen Dezember
1999 und Juni 2003 ist die Zahl der eigenen Anschlussleitungen derselben CLECs von 2.7
auf 6.3 Millionen gestiegen.9 Im Weiteren hat die Entbündelungspflicht nicht verhindert, dass
das Investitionsvolumen der Regional Bell Operating Companies (marktbeherrschende An-
bieterinnen im Anschlussnetz) stetig gestiegen ist. Parallel haben auch die Kabelnetzbetrei-
ber massiv investiert.10

8 Association for Local Telecommunications Services (alts), The State of Local Competition 2003, April
2003, S. 10. Siehe www.alts.org.
9 FCC, Federal Communications Commission Releases Data on Local Telephone Competition, 22.
Dezember 2003, S. 6.
10 Alts 2003 (Fn. 8), S. 10-11.




19
In Europa hat Deutschland am meisten entbündelte Teilnehmeranschlussleitungen
(1'144'000 entbündelte Leitungen, Stand 1. Juli 2003).11 Die Deutsche Telekom musste ihren
Konkurrenten bereits 1998 die vollständige Entbündelung und den gemeinsamen Zugang
gewähren, was sie nicht davon abhielt, in ihr eigenes Netz zu investieren, um ihren Kunden
innovative Dienste anzubieten und die eigene Marktstellung zu festigen. Im Jahr 2000 hat die
Deutsche Telekom mehr als 3 Milliarden US Dollar in ihr Festnetz investiert12, im Jahr 2001
beliefen sich die Investitionen auf 6 Milliarden Euro und im Jahr danach auf über 3 Milliarden
Euro13. Neben Deutsche Telekom investieren auch alternative Ortsnetzbetreiber (Hansenet,
NetCologne und KomTel) massiv in eigene Infrastruktur, wie Deutsche Telekom selber in
ihrem Finanzbericht festhält.14
Bei internationalen Vergleichen bezüglich der Fortschritte zur Informationsgesellschaft
schneidet Dänemark jeweils ausgezeichnet ab.15 Obwohl in Dänemark die Entbündelungs-
pflicht seit Juli 1998 in Kraft ist, erfreut sich die etablierte Anbieterin TDC einer guten finan-
ziellen Gesundheit und verfügt über eine starke Marktposition. In den Jahren 2000 bis 2002
investierte TDC jährlich über 600 Millionen CHF in ihr Festnetz und beendete im Jahr 2002
den Netzausbau für Breitbanddienste.16
Wie oben ausgeführt gibt es keine Beweise für einen generellen negativen Einfluss der Ent-
bündelungspflicht auf die Investitionsbereitschaft.17 Im Gegenteil, die Tatsache, dass Konkur-
renten investieren und Wettbewerbsdruck ausüben, vermag das Tempo für Innovationen und
somit auch für Investitionen offenbar zu beschleunigen.
In der Schweiz verpflichtet die Grundversorgungskonzession deren Inhaberin, den Telefo-
niedienst sicherzustellen. Auf Grund dieser Konzession muss Swisscom die nötigen Investi-
tionen vornehmen, damit alle Bewohnerinnen und Bewohner in besiedelten Gebieten über
einen Hausanschluss verfügen können. Im Weiteren unterliegt die Grundversorgungskon-
zessionärin einer Reihe von Qualitätsanforderungen. Um diese zu erfüllen, muss sie ihr
Festnetz unterhalten. Aber auch ohne Grundversorgungskonzession ist davon auszugehen,

11 Neunter Bericht über die Umsetzung des EU-Reformpakets für elektronische Kommunikation, An-
hang 1, S. 58.
12 OECD, The Development of Broadband Access in OECD Countries,
DSTI/ICCP/TISP(2001)2/FINAL, Paris, 29. Oktober 2001, S. 16.
13 Deutsche Telekom, Form-20 Bericht 2002, S. F-56.
14 Deutsche Telekom, Form-20 Bericht 2002, S. 26.
15 Beispielsweise im Digital Access Index 2002 der ITU, wo Dänemark an zweiter Stelle der 178 be-
trachteten Länder rangiert; http://www.itu.int/newsroom/press_releases/2003/30.html.
16 TDC, Form-20 Bericht 2002, S. 41 und F-21.
17 Siehe anstelle vieler: OECD, The Development of Broadband Access in OECD Countries,
DSTI/ICCP/TISP(2001)2/FINAL, Paris, 29. October 2001, S. 16.




20
dass Swisscom alle notwendigen Investitionen vornehmen würde, da eine Verschlechterung
der Qualität negative Auswirkungen auf alle Benutzer ihres Netzes hätte und Image-Schäden
mit sich brächte.
In Bezug auf die Bereitstellung von Breitbanddiensten hat die etablierte Anbieterin ein offen-
sichtliches Interesse daran, zu investieren. Sie möchte Marktanteile gewinnen und die eige-
ne Position so schnell als möglich in einem Marktsegment sichern, das Margen erlaubt und
ermöglicht, erlittene Umsatzeinbussen beim Telefondienst zu kompensieren. Auch die Ge-
suchsgegnerin verhält sich entsprechend. Laut eigener Aussage kann sie bereits heute 95%
der Schweizerischen Bevölkerung mit Breitbanddiensten versorgen und hat sich somit einen
entscheidenden Vorteil gegenüber den Kabelnetzbetreibern verschafft.18 In Bezug auf die
Endkundenzahl hat Swisscom die Kabelnetzbetreiber in der zweiten Jahreshälfte 2003 im
Eilschritt überholt. Dadurch hat sich die Gesuchsgegnerin bereits eine sehr gute Ausgangs-
lage im Breitbandmarkt verschafft.
Auch bei einer Verpflichtung zum gemeinsamen und zum vollständig entbündelten Zugang
hätte die Gesuchsgegnerin Investitionsanreize, da es ungewiss ist, welche Endkunden eine
alternative Anbieterin wählen werden. Die Gesuchsgegnerin hat weiterhin ein Eigeninteresse
daran, für alle Kunden qualitativ hoch stehende Dienste anzubieten. Sie kann es sich nicht
erlauben, die Qualität in ihrem Netz zu vernachlässigen. Denn selbst nach dem Verlust von
Kunden besteht für die Gesuchsgegnerin die Möglichkeit, Kunden mit innovativen Produkten
und attraktiven Preisen zurückzugewinnen. Beizufügen ist, dass neue Markteintreter eben-
falls in neue Anlagen investieren müssen, damit sie innovative Dienste anbieten und neue
Kunden gewinnen können.
Neue Anbieterinnen haben heute keine Möglichkeit, das Anschlussnetz der Gesuchsgegne-
rin zu nutzen und auf dessen Basis selbständig neue und innovative Dienste zu entwickeln
und anzubieten. Wollen alternative Anbieterinnen Dienste anbieten, die von der Gesuchs-
gegnerin nicht unterstützt werden, bleibt ihnen nur der Aufbau einer in den meisten Fällen
von vornherein unrentablen eigenen Infrastruktur. Könnten alternative Anbieterinnen dage-
gen zu kostenbasierten Preisen und nicht diskriminierenden Bedingungen auf entbündelte
Teilnehmeranschlussleitungen zurückgreifen, könnten sie ihre Kunden über das bestehende
Anschlussnetz bedienen. Die Investitionsanreize hängen schlussendlich auch von den Prei-
sen für die Vorleistungen des marktbeherrschenden Unternehmens ab. Die Preise werden
nach der LRIC (long run incremental costs) Methode berechnet, die dafür sorgt, dass das
etablierte Unternehmen für seine Vorleistungen wie bei funktionierendem Wettbewerb ent-
schädigt wird und die alternativen Anbieterinnen genügend Anreize behalten, in eigene Netz-

18 Swisscom, Form-20 Bericht 2002, S. 56.




21
infrastruktur zu investieren, wenn es rentabel ist. Von einer Pflicht zur Gewährung des ge-
meinsamen und des vollständig entbündelten Zugangs ist aus diesen Gründen eine Hem-
mung von Investition und Innovation nicht zu erwarten.
Die teleologische Auslegung der fernmelderechtlichen Interkonnektionsnormen führt daher
zum Ergebnis, dass eine Subsumption der Entbündelungsverpflichtung unter das geltende
Recht dem vom Gesetzgeber vorgegebenen Ziel entsprechen würde.
1.6 Europarechtskonforme Auslegung
In einem Bereich, in dem die internationale Standardisierung und Legiferierung und somit die
Notwendigkeit der internationalen Kompatibilität nationaler Regelungen einen besonders
ausgeprägten Stellenwert einnimmt, darf sich die Frage nach dem Gehalt einer nationalen
Regelungsnorm nicht alleine auf die herkömmlichen Auslegungsmethoden beschränken.
Vielmehr hat die Beantwortung strittiger Interpretationsfragen auch unter Berücksichtigung
der geltenden EU-Regelung zu erfolgen.
Die Schweiz ist kein Mitglied der EU. Weder für die Mitgliedstaaten verbindliche Rechtsakte
wie Richtlinien und Verordnungen, noch unverbindliche Erlasse wie Empfehlungen, Leitlinien
oder Mitteilungen haben einen zwingenden Einfluss auf die schweizerische Gesetzeslage
und –praxis. Mit anderen Worten müssen die für die Mitgliedstaaten geltenden Regeln in der
Schweiz weder auf einer völkerrechtlichen Verpflichtung basierend umgesetzt noch – falls es
sich um die direkt anwendbaren Verordnungen handelt – direkt angewendet werden (vgl.
dazu Olivier Jacot-Guillarmod, Traces de droit communautaire dans la jurisprudence du Tri-
bunal fédéral suisse, in: G. C. Rodriguez Iglesias/O. Due/R. Schintgen/C. Elsen, Mélanges
en hommage à Fernand Schockweiler, Nomos, Baden-Baden 1999, S. 216 ff.; so auch Tho-
mas Cottier/Krista N. Schefer, The relationship between World Trade Organization law, nati-
onal and regional law, in: Journal of international economic law 1/1998, S. 88 ff.).
Jedoch besteht zwischen der Schweiz und der EU eine intensive politische, kulturelle und
wirtschaftliche Verflechtung. Eine solche Verflechtung, bei welcher der Anpassungsbedarf
bedingt durch den ungleichen wirtschafts- und machtpolitischen Stellenwert der beiden Par-
teien auf Seiten der Schweiz liegt, kann nicht ohne Folgen auf die schweizerische Rechts-
landschaft bleiben. Im Rahmen des autonomen Nachvollzugs des EU-Rechts ist die Schweiz
seit Jahren bemüht, gewisse Anpassungen des schweizerischen Rechts bzw. der schweize-
rischen Rechtsauslegung und –anwendung vorzunehmen, das Schweizer Recht eurokompa-
tibel auszugestalten. Bereits anfangs der 90-er Jahre haben die Swisslex-Vorlagen gezeigt,
dass der Gesetzgeber die Notwendigkeit der rechtlichen Integration der Schweiz in der EU
mittels Rechtsharmonisierung erkannt hat (zum Begriff der Kompatibilität mit dem europäi-
schen Recht vgl. Bruno Spinner/Daniel Maritz, EG-Kompatibilität des schweizerischen Wirt-




22
schaftsrechts: Vom autonomen zum systematischen Nachvollzug, in: Peter Forstmoser/Hans
Caspar von der Crone/Rolf H. Weber/Dieter Zobl, Der Einfluss des europäischen Rechts auf
die Schweiz, Schulthess, Zürich 1999, S. 127 ff.).
Aus handelspolitischen Gründen und unter Berücksichtigung der umfassenden Telekom-
Liberalisierung innerhalb der EU wurde die Notwendigkeit einer mindestens europäischen
Rechtsharmonisierung im Bereich des Fernmeldewesens erkannt und im Rahmen des FMG
weitgehend umgesetzt. So wurden nicht zuletzt in der Voraussicht und im Willen, Rechts-
entwicklungen innerhalb der EU auch in der Schweiz nachvollziehen bzw. auf dem Markt
umsetzen zu können, relevante Begriffe im geltenden FMG wo nötig so neutral wie möglich
formuliert: „Wo die Europäische Union noch keine Regelungen getroffen hat, wurde der Ent-
wurf so ausgestaltet, dass die künftige Rechtsentwicklung der Union – wie sie nach bisheri-
ger Erfahrung zu erwarten ist – weitest möglich ohne Änderung des Gesetzes nachvollzogen
werden kann“ (Botschaft, a.a.O., S. 1473). Insbesondere sollte dem Verordnungsgeber die
Möglichkeit eröffnet werden, „die Übereinstimmung mit dem Recht der Union auch bei nicht
vorhersehbaren Entwicklungen zu erreichen“ (Botschaft, a.a.O., S. 1473). Zu diesen offenen,
anpassungsfähigen
und
auslegungsbedürftigen
Regelungen
ist
auch
die
Interkonnektionsregelung zu zählen.
Aus dieser grundsätzlichen Feststellung ist jedoch nicht ohne weiteres zu schliessen, dass
die innerhalb der EU geltende rechtsverbindliche Entbündelungsverpflichtung, welche sich
auf die VO 2887/2000 stützt, unter die offen formulierte schweizerische Interkonnektionsre-
gelung zu subsumieren ist. Das Bundesgericht hat im Commcare-Entscheid ausgeführt, es
obliege einzig dem Gesetz- oder Verordnungsgeber durch Anpassung der entsprechenden
Bestimmungen (nicht aber der Kommunikationskommission als Vollzugsbehörde), den allen-
falls erforderlichen oder wünschbaren Nachvollzug anzuordnen (E. 9b a.E.). Der Verord-
nungsgeber hat mit Wirkung vom 1. April 2003 den gemeinsamen und den vollständig ent-
bündelten Zugang ausdrücklich in der FDV geregelt. Die Erläuterungen vom 28.2.2003, S. 2,
stellen klar: “Hinsichtlich der in Art. 1 Bst. c – e gewählten Definitionen und der systemati-
schen Einordnung der verschiedenen Zugangsformen orientieren sich die vorgeschlagenen
Bestimmungen am europäischen Recht.“ Im gleichen Sinne steht auf S. 1 der Erläuterungen
zu Art. 1 Bst. c – e: „Terminologie und Inhalt des schnellen Bitstrom-Zugangs sowie der bei-
den Formen der Entbündelung orientieren sich grundsätzlich am geltenden europäischen
Recht und bedeuten Folgendes:(…).“ Die Erläuterungen zitieren zum gemeinsamen und zum
vollständig entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss jeweils die entsprechenden Teile
der VO 2887/2000 (Art. 2 lit. g f). Der Verordnungsgeber hat damit das entsprechende euro-
päische Recht autonom nachvollzogen.




23
Für das Bundesgericht ist klar, dass sich ein expliziter Verweis auf die relevante EU-
rechtliche Regelung im Bereich der Interkonnektion bzw. Entbündelung des Anschlussnetzes
aufdrängt, was sich auch aus dem Umstand ergebe, dass die Entbündelungspflicht für das
zur Interkonnektion verpflichtete marktbeherrschende Unternehmen im Normalfall teilweise
schwerwiegende rechtliche und ökonomische Folgen nach sich ziehe (z.B. beschränkte Nut-
zungsmöglichkeiten eigener Netzinfrastuktur, Kollokation etc.). Derartige Eingriffe in die
Rechts- und Marktstellung einer natürlichen oder juristischen Person bedürfen nach Auffas-
sung des Bundesgericht und in Würdigung des Vorstehenden einer expliziten Grundlage auf
Gesetzes- bzw. Verordnungsstufe.
Diese explizite Grundlage hat der Bundesrat mit der Änderung der Fernmeldediensteverord-
nung vom 1. April 2003 in Art. 1 lit. d, e und Art. 43 Abs. 1 lit. aquater, aquinquies eingeführt. Er hat
damit das europäische Recht im Bereich der Entbündelung, gerade auch aufgrund der Inter-
pretation des Bundesgerichts, dass eine solche Regelung erforderlich sei, autonom nach-
vollzogen. Damit gilt die Entbündelungspflicht auch nach der europarechtskonformen Ausle-
gung.
1.7 Völkerrechtskonforme Auslegung
Art. 5 Abs. 4 BV bestimmt: „Bund und Kantone beachten das Völkerrecht“. Alle Staatsorgane
haben daher im Rahmen ihrer Zuständigkeiten darauf zu achten, dass das Völkerrecht in
Rechtsetzung und Rechtsanwendung respektiert wird (Yvo Hangartner, St. Galler Kommen-
tar, Zürich/Basel/Genf, 2002, Art. 5 Rz. 40 m.w.N.).
Das am 1. Januar 1996 in Kraft getretene Dienstleistungsabkommen GATS (General
Agreement on Trade in Services, SR 0.632.20, S. 313 ff., AS 1995 S. 2418 ff.) bildet einen
integralen Bestandteil des Übereinkommens zur Errichtung der Welthandelsorganisation
(WTO). Das GATS ist, neben dem Warenhandelsabkommen und dem Abkommen über das
geistige Eigentum, einer der drei Pfeiler der Welthandelsorganisation. Es ist grundsätzlich
auf alle Dienstleistungssektoren und auf alle Erscheinungsformen des internationalen Dienst-
leistungsgeschäfts anwendbar und besteht aus einem Rahmenabkommen, mehreren An-
hängen sowie aus den Verpflichtungs- und den Ausnahmelisten der Mitglieder. Die für den
Fernmeldemarkt geltenden Regeln sind im „Anhang über Telekommunikation“ (SR 0.632.20,
S. 351 ff.) festgehalten. Die Verpflichtungslisten der Mitglieder bestimmen zusammen mit
den nationalen Befreiungen von der Meistbegünstigungspflicht die konkreten Marktzugangs-
rechte für ausländische Dienstleistungserbringer (Botschaft GATT, BBl 1994 IV, S. 243). Bei
der Verpflichtungsliste handelt es sich um eine einseitige, völkerrechtliche Verpflichtungser-
klärung.




24
Am 5. Februar 1998 ist das 4. Protokoll betreffend den Anhang zu den Verhandlungen über
Basis-Telekommunikationsleistungen des Allgemeinen Abkommens über den Handel mit
Dienstleistungen (SR 0.632.20, S. 356 f., AS 1998 S. 2049 ff.) in Kraft getreten. Diesem 4.
Protokoll ist eine präzise Liste über spezifische Verpflichtungen ("Verpflichtungsliste") mit
Anhang beigefügt. Dies ist im Übrigen der einzige Bereich des WTO-Rechts mit sektorspezi-
fischen Wettbewerbsbestimmungen. Im Bereich Interkonnektion resp. Entbündelung im An-
schlussnetz verpflichtet sich die Schweiz zu Folgendem:
„Das Zusammenschalten mit einem Hauptanbieter muss an jedem technisch durchführbaren
Punkt im Netz sichergestellt werden. Diese Zusammenschaltung wird wie folgt bereitgestellt:
a) zu nichtdiskriminierenden Bedingungen (einschliesslich technischer Normen und Spezifi-
kationen) und Entgelten sowie in einer Qualität, die nicht schlechter ist als diejenige, die er
für eigene gleiche Dienstleistungen oder für gleiche Dienstleistungen nichtverbundener An-
bieter von Dienstleistungen oder seinen Tochterunternehmen oder sonstigen verbundenen
Unternehmen gewährt;
b) rechtzeitig zu Bedingungen (einschliesslich technischer Normen und Spezifikationen) und
kostenorientierten Entgelten, die transparent, angemessen, wirtschaftlich realistisch und aus-
reichend entbündelt sind, sodass der Anbieter nicht für Netzelemente oder -einrichtungen zu
zahlen braucht, die er für die zu erbringende Dienstleistung nicht benötigt, und
c) auf Ersuchen zusätzlich an anderen Punkten als den Netzabschlusspunkten, die dem
überwiegenden Teil der Nutzer angeboten werden, zu Entgelten, die die Bereitstellungskos-
ten für die notwendigen zusätzlichen Einrichtungen widerspiegeln.“
Die Verpflichtungsliste wurde nicht in der Amtlichen Sammlung veröffentlicht. Bei der hier
wiedergegebenen Version handelt es sich um eine Übersetzung der französischen Original-
fassung ("Suisse – Liste d'engagements spécifiques").
Unter dem zur Interkonnektion verpflichteten Hauptanbieter wird u. a. derjenige verstanden,
der die Kontrolle über die wesentlichen Einrichtungen ausübt. Der Begriff "wesentliche Ein-
richtungen" bedeutet Einrichtungen eines öffentlichen Telekommunikationsnetzes und
-dienstes, die ausschliesslich oder überwiegend von einem einzigen Anbieter oder einer be-
grenzten Anzahl von Anbietern von Dienstleistungen bereitgestellt und die zur Erbringung
einer Dienstleistung weder wirtschaftlich noch technisch durchführbar ersetzt bzw. dupliziert
werden können (vgl. Begriffsbestimmungen der Verpflichtungsliste).
Die Zusammenschaltung muss an jedem technisch durchführbaren Punkt im Netz sicherge-
stellt werden, also auch im Anschlussnetz. Die Entbündelungspflicht der letzten Meile ist
somit in dieser Verpflichtungsliste enthalten.




25
Schliesslich sind nach der Zielsetzung des "Annex on Telecommunications" die Zugangs-
möglichkeiten für konkurrierende Wettbewerber möglichst weitgehend zu schaffen, um dem
Wettbewerb zum Durchbruch zu verhelfen (vgl. Rolf H. Weber, Entbündelung im Fernmel-
demarkt, sic! 4/2000, S. 339). Im Hinblick auf die Zielsetzungen des GATS-Übereinkommens
(Abbau der Marktzutrittsbarrieren, diskriminierungsfreier Zugang und Nutzung der öffentli-
chen Telekommunikationsnetze) ist auch die Entbündelung der letzten Meile als Gegenstand
von Ziff. 2 der Verpflichtungsliste zu betrachten (a.A. Gutachten Andreas Kley, Beilage zur
Stellungnahme der Gesuchsgegnerin vom 24. September 2003, S. 27 – 33).
Auch die völkerrechtskonforme Auslegung des Fernmelderechts gebietet die Einbeziehung
des gemeinsamen Zugangs und des vollständig entbündelten Zugangs ins Interkonnektions-
regime.
1.8 Fazit
Der Anspruch auf Interkonnektion gemäss Art. 11 Abs. 1 FMG umfasst den gemeinsamen
Zugang und den vollständig entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss.
Dies ergibt sich bereits aus dem Wortlaut von Art. 11 Abs. 1, Art. 3 lit. e FMG und Art. 43
Abs. 1 aquater, aquinquies, Art. 1 lit. d und e FDV. Dieses Ergebnis wird gestützt durch die Ausle-
gung nach Wortlaut, Systematik, Geschichte, Zweck und Vereinbarkeit mit europäischem
Recht und Völkerrecht.
2
Verfassungsmässigkeit der Interkonnektionspflicht, insbesondere
der Zugangspflicht
Dass gemeinsamer Zugang und vollständig entbündelter Zugang Fälle der Interkonnektion
sind, wurde gerade festgestellt. Diese Zugangsverpflichtung ist nun auf ihre Verfassungs-
mässigkeit zu überprüfen.
Für die Beurteilung der Verfassungsmässigkeit der Zugangsverpflichtung kann offen bleiben,
ob die Gesuchsgegnerin sich auf die Grundrechte berufen kann, da Art. 11 Abs. 1 FMG
Pflichten an die Marktbeherrschung knüpft. Zwar ist prinzipiell gerade im Hinblick auf den
Übergang vom Monopolregime zum Marktregime eine Zugangsregulierung nötig. Sie schafft
erst die Basis für ein Marktregime, das den Markteintritt von Wettbewerbern ermöglicht. Es
stünde diesem Markteintritt nämlich ohne die Zugangsverpflichtung eine hohe Markteintritts-
barriere entgegen: neue Anschlussnetze wären in Konkurrenz zu denen aus Monopolzeiten
aufzubauen. Die Notwendigkeit zum Aufbau derartiger Anschlussnetze in gleicher Kapillarität
wie die bestehenden Anschlussnetze ist nicht nur eine Markteintrittsbarriere. Ein solcher
Zwang zum Aufbau wäre auch volkswirtschaftlich unerwünscht. Die Verpflichtung in Art. 11
Abs. 1 FMG gilt aber für alle marktbeherrschenden FDA, nicht nur für die Ex-Monopolistin.




26
Bei der Beurteilung der Verfassungsmässigkeit der Zugangsverpflichtung ist daher zunächst
ebenfalls an die Marktbeherrschung anzuknüpfen.
Genauso wie die Frage, ob die Gesuchsgegnerin sich auf Grundrechte berufen kann, kann
auch die Frage offen bleiben, ob und inwieweit sich Grundversorgungskonzessionärinnen bei
der Erfüllung ihrer Konzessionsaufgaben auf die Grundrechte, etwa die Wirtschaftsfreiheit,
berufen können. Die Zugangsverpflichtung knüpft nämlich nicht an Grundversorgungsaufga-
ben an, sondern an eine Marktbeherrschung. Sie könnte also auch solche Unternehmen
betreffen, die zwar marktbeherrschend, aber nicht Grundversorgungskonzessionärinnen
sind.
2.1 Eigentumsgarantie
Marktbeherrschende Anbieterinnen sind typischerweise Eigentümerinnen der von ihnen be-
triebenen Fernmeldeanlagen und können sich daher auf ihr Eigentumsrecht berufen.
Die Zugangsverpflichtung berührt das Recht der Verpflichteten, ihre Anlagen nach eigenem
Gutdünken zu nutzen: Sofern der Kunde von Fernmeldediensten die berechtigte Anbieterin
als Diensteanbieterin wünscht, kann diese Anbieterin von der verpflichteten Anbieterin den
Zugang zu den dafür notwendigen Anlagen verlangen. Die verpflichtete Anbieterin darf den
Zugang nicht davon abhängig machen, dass die berechtigte Anbieterin zusätzliche Dienste
von ihr in Anspruch nimmt. Die verpflichtete Anbieterin darf als Gegenleistung für den Zu-
gang auch keine Monopolrente verlangen, die über den Preis hinausgeht, der bei funktionie-
rendem Wettbewerb zu erwarten wäre. Damit berührt die Zugangsverpflichtung das Eigen-
tumsrecht der Verpflichteten.
Die Zugangsverpflichtung ist darum an den Artikeln 26 und 36 BV zu messen.
Die in Art. 36 Abs. 4 BV festgehaltene Institutsgarantie verbietet es dem Gesetzgeber nach
ständiger Rechtsprechung, Normen aufzustellen, die das Privateigentum als Institut der
schweizerischen Rechtsordnung beseitigen, aushöhlen, seiner Substanz berauben oder in
seinem Wesenskern antasten.
Die Interkonnektionsverpflichtung belässt die Nutzungsmöglichkeiten weitgehend beim Ei-
gentümer. Nur wenn der Eigentümer marktbeherrschend ist und solange wie der Teilnehmer
die Versorgung durch eine andere FDA wünscht, wird die Nutzung eingeschränkt. Diese Ein-
schränkung wird dem Verpflichteten kostenorientiert vergütet, d.h. so, wie es bei einem wirk-
samen Wettbewerb unter den Eigentümern von Fernmeldeanlagen zu erwarten wäre. Die
Abgeltung von Investitionsrisiken bildet gemäss Art. 45 Abs. 1 lit. d FDV einen festen Be-
standteil dieser Vergütung. Ein derart grundsätzlicher Eingriff, dass das Privateigentum be-
seitigt, ausgehöhlt, seiner Substanz beraubt oder in seinem Wesenskern angetastet würde,
liegt bei der Interkonnektionsverpflichtung nicht vor.




27
Schwerwiegende Einschränkungen der Eigentumsgarantie müssen gemäss Art. 36 Abs. 1,
Satz 2 BV im Gesetz selbst vorgesehen sein. Ein solcher schwerer Eingriff liegt nach der
Rechtsprechung des Bundesgerichts „in der Regel vor, wenn Grundeigentum zwangsweise
entzogen wird oder wenn durch Verbote und Gebote der bisherige oder künftig mögliche
bestimmungsgemässe Gebrauch des Grundstücks verunmöglicht oder stark erschwert wird“
(BGE 109 Ia 188, 190 f.). Die Rechtsprechung hat als schweren Eingriff beispielsweise be-
trachtet (Beispiele und Nachweis: Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, Bern 1999,
S. 607): Den Entzug von Eigentumsrechten; die Umzonung von der Bauzone in die Nicht-
bauzone; ein umfassendes Bauverbot auf einem eingezonten, erschlossenen und für die
bauliche Nutzung geeigneten Grundstück; die Aufhebung eines Gestaltungsplans, der die
Überbauung eines Grundstücks ermöglicht hatte; die schwerwiegende zeitweise Einschrän-
kung einer Zufahrt. Als nicht schweren Eingriff: Vorschriften über die Maximalgrösse von
Einkaufszentren; die Festsetzung eines Mindestwohnanteils für Neubauten; die Verpflich-
tung, die äussere Hülle eines Gebäudes zu erhalten; ein Verbot der Errichtung von Wohn-
bauten ohne Schallschutz in der Zone C eines luftfahrtrechtlichen Lärmzonenplanes; eine
Nutzungseinbusse von rund einem Drittel infolge einer Baulinie.
Der gemeinsame Zugang zum Teilnehmeranschluss beinhaltet für den Eigentümer eine Be-
schränkung des Eigentumsrechts: Sofern er für das Grosshandelsangebot von Teilnehmer-
anschlüssen marktbeherrschend ist, muss der Eigentümer anderen Anbieterinnen ein
Grosshandelsangebot für die Nutzung eines Teiles des Frequenzspektrums (desjenigen
Teils, der nicht für Sprachtelefonie reserviert ist und der daher für Datendienste genutzt wer-
den kann) machen. Dieses Angebot muss er zu kostenorientierten Preisen machen, also zu
Preisen, wie sie bei funktionierendem Wettbewerb unter Grosshandelsanbietern von Teil-
nehmeranschlüssen zu erwarten wären. Ähnliches gilt für den vollständig entbündelten Zu-
gang zum Teilnehmeranschluss. Hier muss der Eigentümer den anderen Anbieterinnen ein
Angebot für die Nutzung des gesamten Frequenzspektrums machen. Dies beinhaltet eine
stärkere Beschränkung des Eigentumsrechts als beim gemeinsamen Zugang.
Die Interkonnektionspflicht betreffend den gemeinsamen und den vollständig entbündelten
Zugang zum Teilnehmeranschluss gilt zwar bei Marktbeherrschung für das gesamte An-
schlussnetz. Die Pflicht der Eigentümerin zum Vertragsschluss mit den anderen Anbieterin-
nen von Fernmeldediensten bezieht sich aber nur auf diejenigen Teile des Anschlussnetzes,
bei denen die Teilnehmer die Datendienste (beim gemeinsamen Zugang) bzw. alle Fernmel-
dedienste (beim vollständig entbündelten Zugang) von einer anderen Anbieterin von Fern-
meldediensten erhalten möchten. Gemäss der europäischen Erfahrung betrifft dies nur einen
relativ geringen Prozentsatz des Anschlussnetzes. Das übrige Anschlussnetz kann die Ei-
gentümerin weiterhin für ihre eigenen Fernmeldedienste nutzen. Der Teilnehmer kann die




28
Fernmeldedienste jederzeit wieder von der Eigentümerin beziehen. Zudem ist auf lange
Sicht denkbar, dass neue Technologien den Zugang zum Fernmeldedienste-Teilnehmer z.B.
über die Luft oder über das Stromnetz ermöglichen könnten. In diesem Fall würde eine even-
tuell bestehende Marktbeherrschung im Anschlussnetz weniger wahrscheinlich.
Im Vergleich zu den von der Rechtsprechung aufgestellten, bereits zitierten Kriterien für den
schweren Eingriff (ein schwerer Eingriff liegt „in der Regel vor, wenn Grundeigentum
zwangsweise entzogen wird oder wenn durch Verbote und Gebote der bisherige oder künftig
mögliche bestimmungsgemässe Gebrauch des Grundstücks verunmöglicht oder stark er-
schwert wird“, BGE 109 Ia 188, 190 f.) ist der Eingriff vorliegend weniger weit gehend: Weder
wird das Eigentum am Anschlussnetz, wie in BGE 109 Ia 188, 190 f. als Kriterium genannt,
zwangsweise entzogen, noch wird sein bestimmungsgemässer Gebrauch verunmöglicht
oder stark erschwert.
Auch im Vergleich zu den obengenannten Beispielsfällen ist die Wirkung der Interkonnekti-
onsverpflichtung auf das Anschlussnetz nicht als ein schwerer Eingriff in das Eigentum an
diesem Anschlussnetz zu werten. So ist er etwa nicht schwerer als eine Nutzungseinbusse
von einem Drittel infolge einer Baulinie, denn die Nutzungseinbusse für das Anschlussnetz
aufgrund der Interkonnektion dürfte nicht höher als ein Drittel ausfallen. Der Eingriff durch die
Interkonnektionsverpflichtung ist auch nicht schwerer als Vorschriften über die Maximalgrös-
se von Einkaufszentren, als die Festsetzung eines Mindestwohnanteils für Neubauten, als
die Verpflichtung, die äussere Hülle eines Gebäudes zu erhalten, oder als ein Verbot der
Errichtung von Wohnbauten ohne Schallschutz in der Zone C eines luftfahrtrechtlichen
Lärmzonenplanes. Zugleich ist der vorliegende Eingriff nicht ebenso schwer wie ein umfas-
sendes Bauverbot auf einem eingezonten, erschlossenen und für die bauliche Nutzung ge-
eigneten Grundstück, wie die Aufhebung eines Gestaltungsplans, der die Überbauung eines
Grundstücks ermöglicht hatte, oder wie die schwerwiegende zeitweise Einschränkung einer
Zufahrt.
Daher beinhaltet weder der gemeinsame noch der vollständig entbündelte Zugang zum An-
schlussnetz einen schweren Eingriff ins Eigentum (a.A. Andreas Kley, Entbündelung per
Express: Die gesetzliche Grundlage der vom Bundesrat angeordneten Entbündelungspflicht
des Fernmelde-Anschlussnetzes, sic! 11/2003, S. 883). Er muss also nicht gemäss Art. 36
Abs. 1 Satz 2 BV im Gesetz selbst vorgesehen sein.
Die Eigentumsgarantie verbietet gemäss Art. 36 BV gleichzeitig („Bestandesgarantie“) allen
staatlichen Organen, konkrete Eigentumsrechte zu beschränken, sofern die Einschränkung
nicht auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse liegt
und verhältnismässig ist.




29
Die mit der Interkonnektionspflicht verbundene Einschränkung des Eigentumsrechts muss
gemäss Art. 36 Abs. 1 Satz 1 BV auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage erfolgen.
Dies soll die Rechtsgleichheit und die Rechtssicherheit gewährleisten. Die Rechtssicherheit
wird durch die genügende Bestimmtheit einer Norm gewährleistet, damit die Bürgerinnen
und Bürger ihr Verhalten nach den vorhersehbaren Folgen richten können (BGE 117 Ia 480;
109 Ia 284). Zur Beantwortung der Frage, was unter einer genügenden gesetzlichen Grund-
lage zu verstehen ist, ist auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung zurückzugreifen: „Das
Legalitätsprinzip verlangt u.a. eine hinreichende und angemessene Bestimmtheit der anzu-
wendenden Rechtssätze. Das Erfordernis der Bestimmtheit steht im Dienste des Grundsat-
zes des Gesetzesvorbehalts, der Rechtssicherheit mit den Elementen der Berechenbarkeit
und Vorhersehbarkeit staatlichen Handelns sowie der rechtsgleichen Rechtsanwendung (…)
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Europäischen Gerichtshofes für
Menschenrechte darf das Gebot nach Bestimmtheit rechtlicher Normen indes nicht in absolu-
ter Weise verstanden werden. Der Gesetzgeber kann nicht darauf verzichten, allgemeine
und mehr oder minder vage Begriffe zu verwenden, deren Auslegung und Anwendung der
Praxis überlassen werden muss. Der Grad der erforderlichen Bestimmtheit lässt sich nicht
abstrakt festlegen. Der Bestimmtheitsgrad hängt unter anderem von der Vielfalt der zu ord-
nenden Sachverhalte, von der Komplexität und der Vorhersehbarkeit der im Einzelfall erfor-
derlichen Entscheidung, von den Normadressaten, von der Schwere des Eingriffs in Verfas-
sungsrechte und von der erst bei der Konkretisierung im Einzelfall möglichen und sachge-
rechten Entscheidung ab (…).“
Dass der gemeinsame und der vollständig entbündelte Zugang zum Teilnehmeranschluss
als Formen der Interkonnektion anzusehen sind, wurde bereits festgestellt. Die erforderliche
Bestimmtheit muss aufgrund der vom Bundesgericht genannten Kriterien festgelegt werden.
Die Komplexität der Materie sowohl in technischer als auch in ökonomischer Hinsicht ist ex-
trem gross. Ebenso ist die im Einzelfall erforderliche Entscheidung sehr schwer vorherzuse-
hen, da das Fernmeldewesen gegenwärtig epochale Umwälzungen in einem Bruchteil der
Zeit verarbeiten muss, die dafür noch vor 50 Jahren unabdingbar gewesen wäre (diese Tat-
sache ist so augenfällig, dass sie – obwohl sie vor allem die Fachwelt betrifft – bereits ins
öffentliche Bewusstsein gedrungen ist), und zugleich weltweit unterschiedliche Anlagen der
verschiedensten Anbieterinnen mit unterschiedlichen Diensten zusammenwirken müssen.
Die Normadressaten sind die Anbieterinnen von Fernmeldediensten, also die Spezialisten
des Fernmeldewesens. Die Vielfalt der zu ordnenden Sachverhalte ist insofern gering, als es
in der Schweiz nur einige hundert (konzessionierte) Anbieterinnen von Fernmeldediensten
gibt. Im konkreten Fall ist die Vielfalt der immer wieder neu auftauchenden und zu klärenden
technischen und ökonomischen Fragen aber sehr gross. Alle diese Aspekte des Normge-




30
genstands erlauben in ihrer Gesamtheit nur eine sehr unbestimmte Regelung der Interkon-
nektion. Diesen geringen Anforderungen werden schon allein Art. 11 Abs. 1 in Verbindung
mit Art. 3 lit. e FMG gerecht. Insbesondere gilt dies aber für diese Regelungen in Verbindung
mit den sehr weit gehenden Konkretisierungen in Art. 1 (insbesondere lit. d und e) und Art.
43 Abs. 1 (insbesondere lit. aquater und aquinquies) FDV.
Eine Beschränkung des Eigentums ist gemäss Art. 36 Abs. 2 BV nur im öffentlichen Interes-
se oder zum Schutz der Grundrechte Dritter zulässig. Die Rechtsprechung geht davon aus,
dass grundsätzlich jedes öffentliche Interesse geeignet sei, einen Eingriff in die Eigentums-
garantie zu rechtfertigen, sofern das angestrebte Ziel nicht gegen andere Verfassungsnor-
men verstösst (BGE 111 Ia 93, 98). Ausgeschlossen sind einzig rein fiskalische Interessen.
Die Beschränkung des Eigentums durch den gemeinsamen und den vollständig entbündel-
ten Zugang dient dazu, den Markt für Fernmeldedienste vom Monopol nicht nur grundsätz-
lich in ein Wettbewerbsregime, sondern in funktionierenden Wettbewerb zu überführen. Der
Wettbewerb soll gemäss Art. 1 Abs. 2 lit. c FMG auch wirksam sein. Die angestrebten Fol-
gen von Wettbewerb gehen aus der Literatur hervor: „Bereits diese wenigen Hinweise ma-
chen deutlich, dass Wettbewerb für Unternehmer eine anstrengende Situation ist. Denn um
im Wettbewerb zu bestehen, muss man stets innovativ sein; nur so ist es möglich, Angebote
mit einem Preis-Leistungs-Verhältnis anzubieten, das stets besser ist als jenes der Angebote
anderer Konkurrenten. Dies erklärt, weshalb viele Unternehmer den Wettbewerb durch Kar-
tellbildung oder Konzentration beschränken wollen“ (Roger Zäch, Schweizerisches Kartell-
recht, Bern 1999, Rz. 1). Das mit dem Interkonnektionsregime angestrebte Ziel geht aus der
Botschaft zum heutigen Artikel 11 FMG hervor: „Die Interkonnektion zwischen Fernmelde-
diensten ist für die Sicherstellung der Kommunikationsfähigkeit und den Zugang zu Dienst-
leistungen Dritter über verschiedene Diensteanbieterinnen hinweg absolut entscheidend
(Zusammenschalten der Anlagen und Interoperabilität der Dienste). Auf diese Weise kann
sich ein funktionierender Wettbewerb überhaupt erst einstellen und können alle Teilnehme-
rinnen und Teilnehmer am Fernmeldeverkehr miteinander kommunizieren. Sämtliche aus-
ländischen Erfahrungen mit der Liberalisierung von Diensten und Infrastruktur haben gezeigt,
dass dies ohne die Möglichkeit, einen neuen Dienst auf bereits bestehender Infrastruktur
anbieten oder einen neuen Dienst mit einem gleichartigen bestehenden Dienst verbinden zu
können, nicht gewährleistet ist.“ (Botschaft, a.a.O., Artikel 10). Der funktionierende Wettbe-
werb wiederum bezweckt, wie aus Art. 1 FMG hervorgeht, dass der Bevölkerung und der
Wirtschaft vielfältige, preiswerte, qualitativ hochstehende und konkurrenzfähige Fernmelde-
dienste angeboten werden.
Zudem dient die Beschränkung des Eigentums durch den gemeinsamen und den vollständig
entbündelten Zugang noch einem weiteren Zweck: Sie soll eine volkswirtschaftlich uner-




31
wünschte
Duplizierung
von
Infrastruktur
verhindern.
Markus
Ruffner
(Die
EG-
Harmonisierungs- und Liberalisierungsrichtlinien – Blaupause und Regelungsstandard für
das schweizerische Telekommunikationsrecht am Beispiel der Interkonnektion, in: Peter
Forstmoser/Hans Caspar von der Crone/Rolf H. Weber/Dieter Zobl [Hrsg.], Der Einfluss des
europäischen Rechts auf die Schweiz, Schulthess, Zürich 1999, S. 414-415): „Interkonnekti-
on kann als eigentliches „Herzstück“ eines wettbewerblichen Telekommunikationsmarktes
betrachtet werden, das neuen Marktteilnehmern den Zugang zu Endnutzern sichert und da-
mit die Basis für die Entwicklung neuer Dienste und ein nachhaltiges Marktwachstum schafft.
Mit der Interkonnektion wird das Ziel verfolgt, die Interoperabilität im Sinne einer „any-to-any
communication“ zu sichern. Interkonnektion soll es neuen Anbietern ermöglichen, Zugang zu
der bestehenden Netzinfrastruktur zu erhalten. Damit lässt sich die bestehende Netzinfra-
struktur optimal nutzen und ausbauen, während gleichzeitig duplizierende Investitionen ver-
mieden werden können.“
Das Interkonnektionsregime besteht also im öffentlichen Interesse an vielfältigen, preiswer-
ten, qualitativ hochstehenden und konkurrenzfähigen Fernmeldediensten und an der Ver-
meidung volkswirtschaftlich unerwünschter Duplizierung von Infrastruktur. Diese wichtigen
öffentlichen Interessen legitimieren einen Eingriff in die Eigentumsrechte der Verpflichteten.
Der mit dem Interkonnektionsregime verbundene Eingriff in konkrete Eigentumsrechte muss
verhältnismässig sein.
Das Interkonnektionsregime hat, wie soeben erwähnt, zwei Ziele: die Herstellung von funkti-
onierendem Wettbewerb und die Vermeidung volkswirtschaftlich unerwünschter Duplizierung
von Infrastruktur. Das Interkonnektionsregime fördert die Erreichung dieser Ziele, ist also zu
ihrer Erreichung geeignet. Weniger einschneidende Mittel, die diese Ziele gleich gut errei-
chen, sind schwer vorstellbar: Das Interkonnektionsregime räumt, anders als etwa die in der
EU geltende Regelung, der Einigung der Anbieterinnen untereinander auf dem Verhand-
lungswege den Vorrang gegenüber der behördlichen Regelung von Amtes wegen ein. Es
zielt zudem genau auf diejenigen Zugangsformen, die jeweils erforderlich sind, um die Vor-
aussetzungen dafür zu schaffen, dass die von den Teilnehmern gewünschten Fernmelde-
dienste (seien das nur die Datendienste oder alle Fernmeldedienste) von allen Anbieterinnen
erbracht werden können. Zuletzt ist auch die Mittel-Zweck-Relation bzw. Interessenabwä-
gung nicht zu beanstanden: Das Interkonnektionsregime nimmt marktbeherrschenden Un-
ternehmen ihre über funktionierende Marktverhältnisse hinausgehenden Vorteile, nämlich die
Möglichkeit, Produkte teurer zu verkaufen, als dies bei funktionierendem Markt der Fall wäre,
sowie die Möglichkeit, derartige Produkte, auf die die Konkurrenz angewiesen ist, gar nicht
anzubieten. Der Eingriff erfolgt nur auf Antrag der unter dieser Marktbeherrschung leidenden
Konkurrentinnen. Er führt dazu, dass für die Konkurrenz ein funktionierender Markt simuliert




32
wird. Insbesondere beim gemeinsamen und beim vollständig entbündelten Zugang ist auch
noch zu beachten, dass der Eingriff im konkreten Fall nur den Teil der Teilnehmeranschluss-
leitungen betrifft, bei dem die Teilnehmer die Anbieterin von Fernmeldediensten wechseln
wollen, dass aber der Nutzen für die alternativen Anbieterinnen darin besteht, dass sie auf
Interkonnektionsleistungen basierende attraktive Endprodukte allen Teilnehmern anbieten
können. Insgesamt steht ein gewichtiges und berechtigtes Interesse der Wirtschaft im Allge-
meinen, der Bevölkerung und der nicht marktbeherrschenden Anbieterinnen von Fernmelde-
diensten am Interkonnektionsregime einem weniger gewichtigen Interesse der marktbeherr-
schenden Anbieterinnen von Fernmeldediensten gegenüber. Das Interkonnektionsregime ist
daher verhältnismässig.
Wie bereits festgestellt, ist das Interkonnektionsregime kein schwerer Eingriff in die Eigen-
tumsgarantie. Eine gemäss Art. 26 Abs. 2 BV entschädigungspflichtige materielle Enteig-
nung liegt vor bei schweren Eingriffen in die Eigentumsgarantie und bei Sonderopfern. Da
kein schwerer Eingriff vorliegt, kann eine materielle Enteignung nur in dem Fall vorliegen,
dass „ein einziger oder einzelne Grundeigentümer so betroffen werden, dass ihr Opfer ge-
genüber der Allgemeinheit unzumutbar erschiene und es mit der Rechtsgleichheit nicht ver-
einbar wäre, wenn hierfür keine Entschädigung geleistet würde“ (BGE 106 Ia 369 E2a S.
372). Es ist also zu fragen, ob das Interkonnektionsregime für Einzelne zu einem derartigen
Sonderopfer führt. Denkbar wäre eine besondere Betroffenheit derjenigen Anbieterin, die
bereits als Monopolistin ein vollständiges Anschlussnetz aufgebaut hat und die darum zu
Beginn des Marktregimes eine grosse Gefahr läuft, für derartige Netze als marktbeherr-
schend eingeordnet zu werden. Dieses Anschlussnetz wurde aber mit dem Ziel aufgebaut,
die fernmeldetechnische Versorgung der gesamten Bevölkerung zu sichern. Zu seiner Fi-
nanzierung wurden die Gebühren aller Fernmeldeteilnehmer verwendet. Vor der Gründung
der Swisscom war die Telecom PTT und damit die Schweizerische Eidgenossenschaft Ei-
gentümerin und dinglich Berechtigte der von ihr betriebenen Anlagen. Gemäss Art. 21 Abs. 1
TUG führt die Swisscom die Anstaltsteile der PTT-Betriebe, welche Fernmelde- und Rund-
funkdienste erbringen, mit ihrer Errichtung weiter. Mit Inkrafttreten des TUG am 1. Januar
1998 übernahm die Swisscom die Aktiven und Passiven der Anstaltsteile, die sie nach Art.
21 Abs. 1 TUG weiterführt (Art. 23 Abs. 1 TUG). Damit übernahm die Swisscom von den
Telecom PTT auch das Eigentum und andere dingliche Rechte an den bundeseigenen
Fernmeldenetzen sowie den dazugehörigen Einrichtungen. Das Eigentum am Anschlussnetz
hatte also unter dem Monopolregime einen besonderen Bezug zur Allgemeinheit: Es war
durch Gebühren finanziert und stand dem Staat zu. Wenn es jetzt unter dem Marktregime
einem Privatunternehmen zusteht, erscheint es nicht als gegenüber der Allgemeinheit unzu-
mutbares Opfer, wenn seine Nutzung im Interesse des Funktionierens dieses Marktregimes




33
zur Ermöglichung des Übergangs in ein funktionierendes Marktregime eingeschränkt wird.
Ohne dieses Opfer würde nämlich die oben ausgeführte Motivation für die Einführung eines
Marktregimes nicht erreicht werden können: „Bereits diese wenigen Hinweise machen deut-
lich, dass Wettbewerb für Unternehmer eine anstrengende Situation ist. Denn um im Wett-
bewerb zu bestehen, muss man stets innovativ sein; nur so ist es möglich, Angebote mit
einem Preis-Leistungs-Verhältnis anzubieten, das stets besser ist als jenes der Angebote
anderer Konkurrenten. Dies erklärt, weshalb viele Unternehmer den Wettbewerb durch Kar-
tellbildung oder Konzentration beschränken wollen“ (Roger Zäch, a.a.O.). Das Marktregime
würde nämlich ohne dieses Opfer für Ex-Monopolistinnen nie eine „anstrengende Situation“
darstellen, da sie einen uneinholbaren Vorteil gegenüber neu in den Markt eintretenden Un-
ternehmen hätten. Es ist also kein ungerechter Zufall, dass gerade Anbieterinnen, die bereits
zu Monopolzeiten Anschlussnetze aufgebaut haben, vom Interkonnektionsregime betroffen
sein können; ein Eingriff ohne Enteignungsentschädigung ist mit der Rechtsgleichheit ver-
einbar.
2.2 Wirtschaftsfreiheit
Die Gewährleistung der Wirtschaftsfreiheit umfasst insbesondere die freie Wahl des Berufes
sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie
Ausübung (Art. 27 BV). Schutzobjekt der Wirtschaftsfreiheit ist jede privatwirtschaftliche Tä-
tigkeit. Geschützt sind rechtliche und faktische Interessen (BGE 126 I 212). Nach der bun-
desgerichtlichen Rechtsprechung sind Massnahmen verboten, die den Wettbewerb unter
direkten Konkurrenten verzerren bzw. nicht wettbewerbsneutral sind (BGE 123 II 16; 121 I
129), namentlich wenn sie bezwecken, in den Wettbewerb einzugreifen, um einzelne Kon-
kurrenten oder Konkurrentengruppen gegenüber anderen zu bevorzugen oder zu benachtei-
ligen (BGE 125 I 431, 435 f.). Dieser Gleichbehandlungsgrundsatz in der Wirtschaftsfreiheit
schützt „vor staatlichen Ungleichbehandlungen, die zwar auf ernsthaften, sachlichen Grün-
den beruhen mögen, gleichzeitig aber, ohne in der Hauptstossrichtung wirtschaftspolitisch
motiviert zu sein, einzelne Konkurrenten namentlich durch unterschiedliche Belastungen
oder staatlich geregelten Marktzugang bzw. –ausschluss begünstigen oder benachteiligen“
(BGE 125 I 436).
Eingriffe, die vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit abweichen, sind gemäss Art. 94 Abs. 4
BV nur zulässig, wenn sie in der Bundesverfassung vorgesehen oder durch kantonale Regal-
rechte begründet sind. Staatliche Massnahmen, die eine Lenkung der Wirtschaft zum Ziel
haben, m.a.W. den Marktmechanismus von Angebot und Nachfrage ausser Kraft setzen
wollen, stehen im Gegensatz zum Grundsatz der Marktwirtschaftsordnung bzw. der Wettbe-
werbsneutralität und gelten damit als Beeinträchtigung oder Abweichung vom Grundsatz der
Wirtschaftsfreiheit bzw. als Verstoss gegen den Grundsatz des freien Wettbewerbs und wer-




34
den daher als grundsatzwidrig bezeichnet (Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz,
Bern 1999, S. 656).
Das Interkonnektionsregime könnte einerseits als grundsatzwidriger Eingriff zu qualifizieren
sein (dann müsste es in der Bundesverfassung vorgesehen sein), andererseits als
grundsatzkonform (dann müsste es in der Bundesverfassung nicht vorgesehen sein).
Das Interkonnektionsregime bezweckt nicht die Bevorzugung oder Benachteiligung einzelner
Anbieterinnen von Fernmeldediensten. Es dient einerseits der Sicherstellung der Kommuni-
kationsmöglichkeit zwischen allen Nutzern von Fernmeldediensten. Andererseits bezweckt
es gerade, das Funktionieren des Wettbewerbs sicherzustellen. Zu diesem Zweck kann die
ComCom Interkonnektionsentscheide treffen, die einen funktionierenden Wholesalemarkt für
Interkonnektionsleistungen simulieren.
Das Interkonnektionsregime stützt damit die Marktwirtschaftsordnung. Es verfolgt, ebenso
wie kartellrechtliche Bestimmungen, das Ziel eines trotz Marktbeherrschung funktionierenden
Marktes. Staatliche Eingriffe zur Erhaltung eines funktionierenden Marktes (z.B. kartellrecht-
liche Bestimmungen) können grundsatzkonforme Massnahmen sein (Jörg Paul Müller,
Grundrechte in der Schweiz, Bern 1999, S. 657). In dieselbe Richtung weist die Botschaft
über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996, Sonderdruck, zu Art. 94 der
geltenden BV, S. 296: „Massnahmen, die den Wettbewerb unter privaten Wirtschaftssubjek-
ten verzerren oder ganz verunmöglichen und somit den Grundsatz der staatlichen Wettbe-
werbsneutralität beeinträchtigen, sind indessen nur zulässig, wenn eine Verfassungsvor-
schrift, d.h. eine von Volk und Ständen gutgeheissene Norm, dazu ermächtigt.“ Klaus Val-
lender, St. Galler Kommentar, Zürich, Basel, Genf 2002, zu Art. 27 BV, N 40: „Freilich sind
Eingriffe, die den freien Marktzutritt gewährleisten – sei es gegenüber dem Staat (BGBM)
oder gegenüber Privaten (KG) – nicht als grundsatzwidrig zu qualifizieren. Das ergibt sich
aus dem freiheitsfördernden Zweck dieser Massnahmen. Nach herkömmlicher Methode ge-
langt man zu dieser Auffassung aufgrund teleologischer Reduktion.“ Das Interkonnektionsre-
gime ist unter Zugrundelegung dieser Ansicht grundsatzkonform.
Selbst wenn man das Interkonnektionsregime entgegen den obigen Darlegungen als
grundsatzwidrige Bestimmung ansehen wollte, wäre eine derartige Bestimmung aber von der
Bundesverfassung vorgesehen. Denn Art. 96 BV verpflichtet den Gesetzgeber, Vorschriften
gegen volkswirtschaftlich oder sozial schädliche Auswirkungen von Kartellen und anderen
Wettbewerbsbeschränkungen zu erlassen, sowie Massnahmen zu treffen zur Verhinderung
von Missbräuchen in der Preisbildung durch marktmächtige Unternehmen und Organisatio-
nen des privaten und des öffentlichen Rechts. So „nimmt der Verfassungsgeber mit Art. 96
auch bereits eine verbindliche Abwägung zwischen dem privaten Grundrechtsinteresse an




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möglichst uneingeschränkter wirtschaftlicher Betätigung und dem öffentlichen Interesse an
einem funktionierenden Wettbewerb vor.“ (Reto Jacobs, St. Galler Kommentar, Zürich, Ba-
sel, Genf 2002, zu Art. 96 BV, Rz. 7). Zudem bestimmt Art. 92 BV, das Post- und Fernmel-
dewesen sei Sache des Bundes. Abgesehen von den Vorgaben, die sich aus der allgemei-
nen Zwecksetzung des Bundes ergeben (vgl. Art. 2 BV), enthält speziell Art. 92 Abs. 2 BV
materielle Vorgaben an den Gesetzgeber. So sorgt der Bund für eine ausreichende und
preiswerte Grundversorgung mit Fernmeldediensten in allen Landesgegenden, und die Tari-
fe werden nach einheitlichen Grundsätzen festgelegt. Dies würde nach allgemeiner Meinung
sogar ein Bundesmonopol ermöglichen (Herbert Burkert, St. Galler Kommentar, Zürich, Ba-
sel, Genf 2002, zu Art. 92 BV, Rz. 5, Gutachten Andreas Kley, Beilage zur Stellungnahme
der Gesuchsgegnerin vom 24. September 2003, S. 23). Das Bundesgericht führt in BGE 125
II 293, 303 aus: „Für jegliche Fernmeldedienste gilt das Fernmelderegal gemäss Art. 36 BV
weiterhin (vgl. BBl 1996 III 1474), da dieses bei der Revision des Fernmelderechts nicht be-
rührt wurde. Damit ist die Handels- und Gewerbefreiheit von Fernmeldeunternehmungen
bereits von Verfassungs wegen eingeschränkt (René Rhinow, in Kommentar BV, Rz. 135 f.
zu Art. 31; Rhinow/Schmid/Biaggini, Öffentliches Wirtschaftsrecht, Basel/Frankfurt a.M.
1998, § 7, Rz 26 f.). Die Bundesverfassung sieht ein Monopol vor, dessen Umsetzung und
Begrenzung letztlich der Gesetzgeber zu regeln hat (Barrelet, a.a.O., Rz. 261 ff.; MARTIN
LENDI, in Kommentar Bv, Rz 2 ff. und 15 ff zu Art. 36; RHINOW/SCHMID/BIAGGINI, a.a.O.,
§28, Rz. 87; ROLF H. WEBER, Der Übergang zur neuen Telekommunikationsordnung, in
Rolf H. Weber [Hrsg.], Neues Fernmelderecht, Zürich 1998, S. 8 f.).“
Daraus, dass die Bundesverfassung das Fernmelderegal als grundsatzwidrige Massnahme
erlaubt, lässt sich mit dem Gutachten Andreas Kley, Beilage zur Stellungnahme der Ge-
suchsgegnerin vom 24. September 2003, S. 23, a maiore ad minus schliessen, dass auch
viel weniger tief in die Wirtschaftsfreiheit eingreifende Massnahmen von der Bundesverfas-
sung gedeckt sind.
Die Wirtschaftsfreiheit darf ansonsten unter denselben Voraussetzungen wie andere Grund-
rechte eingeschränkt werden. Erforderlich sind eine gesetzliche Grundlage und ein öffentli-
ches Interesse, und die Grundsätze der Verhältnismässigkeit und der Rechtsgleichheit müs-
sen gewahrt sein. Das Vorliegen dieser Voraussetzungen wurde bereits im Rahmen der Ei-
gentumsgarantie geprüft und bejaht. Hierauf kann auch für die Wirtschaftsfreiheit verwiesen
werden.
2.3 Art. 164 BV
Gemäss Art. 164 BV sind alle wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen in der Form des
Bundesgesetzes zu erlassen. Gemäss dem Prinzip der Einheit der Verfassung ist davon
auszugehen, dass diese grundlegenden Bestimmungen den „Bestimmungen über schwer-




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wiegende Einschränkungen von Grundrechten“ im Sinne von Art. 36 Abs. 1 BV entsprechen
(ebenso Karin Sutter-Somm, St. Galler Kommentar, Zürich, Basel, Genf 2002, zu Art. 164
BV, Rz. 10). Eine gesonderte Betrachtung von Art. 164 BV erübrigt sich daher.
2.4 Ergebnis
Es wird festgestellt, dass Anbieterinnen von Fernmeldediensten gegen marktbeherrschende
Anbieterinnen von Fernmeldediensten Anspruch auf gemeinsamen Zugang und auf vollstän-
dig entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss haben.
Dies ergibt sich bereits aus dem Wortlaut von Art. 11 Abs. 1, Art. 3 lit. e FMG und Art. 43
Abs. 1 aquater, aquinquies, Art. 1 lit. d und e FDV. Dieses Ergebnis wird gestützt durch die Ausle-
gung nach Wortlaut, Systematik, Geschichte, Zweck und Vereinbarkeit mit europäischem
Recht und Völkerrecht.
Art. 11 Abs. 1, Art. 3 lit. e FMG und Art. 43 Abs. 1 aquater, aquinquies, Art. 1 lit. d und e FDV sind
verfassungsmässig.
3
GATS/WTO als Grundlage für die Entbündelungspflicht
Die Gesuchstellerin macht geltend, die von der Schweiz im Rahmen der dem 4. Protokoll
beigefügten Verpflichtungsliste eingegangenen Verpflichtungen stellten eine direkt anwend-
bare Grundlage für den Anspruch auf den gemeinsamen und den vollständig entbündelten
Zugang zum Anschlussnetz dar.
Auf Grund der in der Schweiz vorherrschenden monistischen Theorie (vgl. Yvo Hangartner,
St. Galler Kommentar, Zürich/Basel/Genf 2002, Art. 5 Rz. 41 m.w.N.) gelten die Normen des
Völkerrechts in der Schweiz grundsätzlich direkt. Das gilt auch für die völkerrechtlichen
Grundprinzipien, namentlich die Verpflichtung des Staates, die ihn bindenden völkerrechtli-
chen Normen zu erfüllen (pacta sunt servanda), den Grundsatz von Treu und Glauben sowie
das Verbot für alle Vertragsparteien, sich zur Rechtfertigung einer Nichterfüllung auf inner-
staatliches Recht zu berufen. Diese drei Prinzipien ergeben sich nicht nur aus den Regeln
des Völkergewohnheitsrechts. Sie sind auch in den Art. 26 und 27 der von der Schweiz ratifi-
zierten Wiener Vertragsrechtskonvention vom 23. Mai 1969 niedergelegt. Die völkerrechtli-
che Verpflichtung, Verträge nach Treu und Glauben zu erfüllen, bildet in der internationalen
Rechtsordnung die Grundlage des Vorrangs von Völkerrecht vor dem Landesrecht (Bot-
schaft zu Reform der Bundesverfassung, BBl 1997 I, S. 134 f.). Das Bundesgericht aner-
kennt diesen Grundsatz auch dann, wenn das Gesetzesrecht jünger ist (vgl. BGE 122 II
485). Grundsätzlich lässt sich sagen, dass völkerrechtliche Verträge mindestens den Rang
von Bundesgesetzen und allgemeinverbindlichen Bundesbeschlüssen besitzen, sofern es
sich nicht um blosse Vollziehungsabkommen handelt. Die GATS-Verpflichtungslisten stellen




37
keine solchen Vollziehungsabkommen dar. Sie haben somit den Rang eines Bundesgeset-
zes und gelten automatisch und direkt im innerstaatlichen Bereich.
Die Wirksamkeit des internationalen Rechts im innerstaatlichen Bereich hängt neben der
bereits erwähnten Vorrangsfrage auch wesentlich davon ab, ob sich Einzelne vor dem Rich-
ter direkt auf staatsvertragliche Normen berufen können (vgl. dazu auch Daniel Würger, Die
direkte Anwendbarkeit staatsvertraglichen Rechts, in: Der Staatsvertrag im schweizerischen
Verfassungsrecht, Bern 2001, S. 103 ff.). Gemäss ständiger Rechtsprechung des Bundesge-
richtes ist das dann der Fall, "wenn die Bestimmung inhaltlich hinreichend bestimmt und klar
ist, um im Einzelfall Grundlage eines Entscheides zu bilden; die Norm muss mithin justiziabel
sein, die Rechte und Pflichten des Einzelnen zum Inhalt haben, und Adressat der Norm
müssen die rechtsanwendenden Behörden sein" (BGE 124 III 90).
In Bezug auf die Verpflichtungsliste sind die Bestimmungen zur Entbündelung der letzten
Meile inhaltlich bestimmt und klar und können auch Grundlage eines Entscheides bilden, da
sie Rechte und Pflichten des Einzelnen zum Inhalt haben. Der Hauptanbieter wird verpflich-
tet, an jedem technisch durchführbaren Punkt im Netz die Interkonnektion sicherzustellen,
und zwar zu nichtdiskriminierenden Bedingungen und Entgelten sowie in einer bestimmten
Qualität, etc.. Zusätzlich hat der Hauptanbieter die Interkonnektion auf Ersuchen an anderen
Punkten als den Netzabschlusspunkten, die dem überwiegenden Teil der Nutzer angeboten
werden, zu Entgelten, die die Bereitstellungskosten für die notwendigen zusätzlichen Einrich-
tung widerspiegeln, bereitzustellen. Auch der Grundsatz, dass einem neu eintretenden
Marktteilnehmer keine Kosten aufgebürdet werden dürften für Infrastruktur, die er nicht be-
nützt, ist ein weiterer Hinweis auf die justiziable Klarheit und Detailliertheit der entsprechen-
den Bestimmung.
Zwar hält das Bundesgericht in BGE 125 II 293 fest: "Das allgemeine Abkommen über den
Handel mit Dienstleistungen (...) enthält zwar auch Regeln für den Fernmeldemarkt. Indes-
sen verpflichtet es lediglich die Signatarstaaten, das heisst es schafft keine unmittelbar an-
wendbaren Rechte, auf die sich Fernmeldeunternehmungen berufen könnten". Hierzu ist
aber zu bemerken, dass sich diese Aussage des Bundesgerichtes auf das GATS-Abkommen
und seinen Anhang über Telekommunikation bezieht und nicht auf die darüberhinausgehen-
den spezifischen Verpflichtungen der Schweiz in der Verpflichtungsliste. Zudem hält die
bundesrätliche Botschaft zum GATT/WTO Übereinkommen fest, dass die unmittelbare An-
wendbarkeit für gewisse Bestimmungen der einzelnen Abkommen nicht ausgeschlossen
werden kann, was von Fall zu Fall zu beurteilen sei (Botschaft GATT, a.a.O., S. 418). In der
Lehre wird von einer unmittelbaren Anwendung der GATT/WTO-Bestimmungen gesprochen
(vor allem DANIEL THÜRER, WTO-Teilordnung im System des Völker- und Europarechts, in:
Gatt 94 und die Welthandelsorganisation, Zürich 1996, S. 56 ff.).




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Berücksichtigt man neben der gegebenen Justiziabilität der Normen der Verpflichtungsliste
auch subjektive Gesichtspunkte, nämlich den Parteiwillen der Schweiz im Rahmen der
GATS-Verhandlungen, so kommt man zum gleichen Schluss. Der Vorbehalt der Schweiz
betreffend den Anhang zum Dienstleistungsabkommen, das am 1. Januar 1996 in Kraft ge-
treten ist, wurde deshalb angebracht, weil zu diesem Zeitpunkt der heimische Fernmelde-
markt noch nicht ausreichend liberalisiert war. Erst mit Inkrafttreten des neuen Fernmeldege-
setzes am 1. Januar 1998 konnte die Verpflichtungsliste ohne Vorbehalt am 5. Februar 1998
in Kraft gesetzt werden. Die Schweiz erachtete somit die rechtlichen Grundlagen ab 1. Janu-
ar 1998 als genügend, um auch Verpflichtungen gemäss der Verpflichtungsliste einzugehen.
Es war somit ihr Wille, die Verpflichtungen der Verpflichtungsliste als direkt anwendbar zu
erachten, soweit nicht innerstaatliches Recht die gleiche Materie im gleichen Umfang regelt.
Im Commcare-Entscheid, in welchem die Frage nach der direkten Anwendbarkeit der GATS-
Telekomregeln ebenfalls zu beurteilen war, verweist das Bundesgericht zunächst auf seine
bisherige Rechtsprechung. Gemäss dieser Rechtsprechung hat es bisher abgelehnt, aus
den GATS-Regeln über die Telekommunikation unmittelbar anwendbare Rechte abzuleiten,
auf welche sich die FDA direkt berufen könnten (vgl. Commcare-Entscheid Erw. 9 c). So hielt
das Bundesgericht in BGE 125 II 293 fest, dass die im GATS enthaltenen Regeln betreffend
den Telekommarkt lediglich die Signatarstaaten verpflichteten. Dies bedeute, dass diese
Regeln den FDA gegenüber keine unmittelbaren rechtlichen Wirkungen entfalten würden.
Das Bundesgericht kam im Commcare-Entscheid zum Schluss, dass die Frage, ob daran in
dieser absoluten Form festzuhalten sei, im konkreten Fall offen bleiben könne, da die für die
Schweiz relevanten GATS-Regeln ohnehin keinen subjektiven Anspruch auf Entbündelung
der Anschlussleitung verleihen würden. Das Bundesgericht beurteilt das GATS-Recht als zu
vage, um daraus eine auf Mietleitungen und Übertragungsmedien bezogene Entbündelungs-
verpflichtung für marktbeherrschende Unternehmen abzuleiten.
In der Literatur wurde diese Entscheidung, die Frage nach der direkten Anwendbarkeit der
GATS-Telekomregeln offenzulassen und gleichzeitig das GATS-Recht als zu vage für eine
direkte Anwendbarkeit zu bezeichnen, kritisiert. Es wurde darauf verwiesen, der Anhang zur
Verpflichtungsliste für die Schweiz zwinge den Gesetzgeber dazu, das nationale Fernmel-
derecht so auszugestalten, dass Interkonnektion an jedem technisch möglichen Punkt, d.h.
auch im Bereich des Anschlussnetzes verlangt werden kann, und zwar so ausreichend ent-
bündelt, dass nachfragende Anbieter nicht für Anlagen zahlen müssen, die sie nicht benöti-
gen. (Christoph Beat Graber, „Lost Highway“ – Bleibt KMU der Zugang zur Breitbandkom-
munikation verbaut?, Jusletter 16. Juni 2003, Rz 29 - 37; Tomas Poledna, Unbundling –
Stolpersteine auf der „letzten Meile“, ALP/PJA 3/2002, S. 339).




39
Es besteht bereits im schweizerischen Recht eine ausreichende Grundlage für den gemein-
samen Zugang und den vollständig entbündelten Zugang. Es ist aber auch von der direkten
Anwendbarkeit der in Ziffer 2 der Verpflichtungsliste im Anhang über Telekommunikation
enthaltenen völkerrechtlichen Entbündelungspflicht auszugehen.

(…)

Aus diesen Gründen wird
verfügt:

Es wird festgestellt, dass sowohl der gemeinsame als auch der vollständig entbündelte Zu-
gang zum Teilnehmeranschluss Anwendungsfälle der Interkonnektion sind, dass diese bei-
den Interkonnektionsdienste von marktbeherrschenden Anbieterinnen gemäss den Bedin-
gungen von Art. 11 Abs. 1 FMG angeboten werden müssen, und dass für deren Unterstel-
lung unter das Interkonnektionsregime eine genügende gesetzliche Grundlage besteht.

(…)