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Beschwerdesache Gewerkschaft UNIA gegen Kanton Graubünden. Entscheid

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hat in der Beschwerdesache 
 
Gewerkschaft UNIA, Weltpoststrasse 20, 3000 Bern 15, 
vertreten durch Rechtsanwalt A., _____ 
 
gegen 
 
Kanton Graubünden, Amt für Industrie, Gewerbe und Arbeit, Grabenstrasse 9, 
7000 Chur, 
 
betreffend 
 
mangelhafte Vollstreckung eines Entscheids des Bundesgerichts 
 


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befunden und erwogen: 
I. 
A. 
Im November 2009 wurde in Landquart ein Outlet-Einkaufszentrum 
eröffnet, das heute unter der Bezeichnung „Designer Outlet Landquart“ (im Fol-
genden: DOL) geführt wird. Das DOL umfasst etwa 90 Geschäftslokale. Es ist 
montags bis sonntags von 10 bis 19 Uhr geöffnet, so dass in den Geschäfts-
lokalen auch an Sonntagen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer beschäftigt 
werden. 
 
B. 
Gestützt auf unterschiedlich lautende Begehren der Gewerkschaft UNIA 
(Beschwerdeführerin) sowie der Eigentümerin, der Betreibergesellschaft und 
mehrerer einzelner Betriebe des DOL stellte das Amt für Industrie, Gewerbe und 
Arbeit des Kantons Graubünden (KIGA) mit Verfügung vom 21. Oktober 2010 
fest, die im DOL angesiedelte Betriebe seien nach Art. 25 in Verbindung mit Art. 4 
Abs. 2 der Verordnung 2 vom 10. Mai 2000 zum Arbeitsgesetz (ArGV 2; SR 
822.112) von der Bewilligungspflicht für Sonntagsarbeit befreit und demnach 
berechtigt, 
die 
mit 
der 
Bedienung 
der 
Kundschaft 
beschäftigten 
Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer während der Saison an Sonntagen zu 
beschäftigen. Die Sommersaison daure von Anfang Juni bis Ende Oktober und 
die Wintersaison vom erste Adventswochenende bis Ende April. 
 
C. 
Die Gewerkschaft UNIA reichte gegen diese Verfügung Beschwerde ein 
und zog den Streit bis vor Bundesgericht. Mit Urteil vom 12. Februar 2014 
(2C_44/2013, publiziert in: ZBl 2015 41) gab ihr das Bundesgericht Recht. Die 
den Entscheid in der Sache betreffende Ziffer 1 des Urteilsdispositivs lautet wie 
folgt: 
Die Beschwerde wird gutgeheissen und der angefochtene Entscheid auf-
gehoben. Es wird festgestellt, dass die Betriebe im Einkaufszentrum 
"Designer Outlet Landquart" (Landquart) die Voraussetzungen für die 
Befreiung von der Bewilligungspflicht für Sonntagsarbeit gemäss Art. 4 
Abs. 2 i.V.m. Art. 25 ArGV 2 nicht erfüllen. 
 
D. 
Mit Schreiben vom 25. Februar 2014 teilte das KIGA den Rechtsvertre-
tern der Eigentümerin des DOL mit, es räume den betroffenen Unternehmungen 
eine sechsmonatige Übergangsfrist ein. Ab September 2014 werde das KIGA, 
sofern bis dann nicht eine Bewilligung der Sonntagsarbeit des SECO vorliege, 
Kontrollen durchführen und das Sonntagsarbeitsverbot nötigenfalls durchsetzen. 
Am 30. Juli 2014 revidierte das KIGA in einem weiteren Schreiben an die 


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gleichen Adressaten seine Haltung: Es erklärte, aufgrund zweier parla-
mentarischer Vorstösse (Motion Abate 12.3791; Anfrage Brand 14.1031) bestehe 
die Aussicht, dass in absehbarer Zeit eine bundesrechtliche Grundlage für die 
Beschäftigung von Arbeitskräften an Sonntagen in touristisch ausgerichteten 
Einkaufszentren geschaffen werde. Die Sonntagsarbeit im DOL werde deshalb 
„bis zu einer allfälligen Umsetzung der Anfrage Brand resp. der Annahme oder 
Ablehnung der Motion Abate toleriert“. 
 
E. 
Am 1. September 2014 gelangte die Gewerkschaft UNIA mit einer 
Beschwerde wegen mangelhafter Vollstreckung eines Entscheids des Bundes-
gerichts (Art. 70 Abs. 4 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG; 
SR 173.110]) an den Bundesrat. Sie beantragt, die Verfügung des KIGA vom 
30. Juli 2014, mit der bewilligungsfreie Sonntagsarbeit im DOL auf unbestimmte 
Zeit toleriert wird, sei aufzuheben. Ferner sei der Kanton Graubünden bzw. das 
KIGA anzuweisen, dem Urteil des Bundesgerichts vom 12. Februar 2014 nach-
zukommen und das Verbot der Sonntagsarbeit in den Betrieben des DOL 
durchzusetzen. 
 
F. 
Die für den Bereich des Arbeitsgesetzes zuständige Bundesbehörde, 
das Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO), weist in ihrer Vernehmlassung vom 
21. Oktober 2014 darauf hin, dass am 29. August 2014 eine Aussprache mit 
Vertretern des Kantons Graubünden stattgefunden habe. Dabei habe das SECO 
die Bündner Behörden aufgefordert, das Urteil des Bundesgerichts umzusetzen. 
 
G. 
Das KIGA ersuchte am 21. Oktober 2014 um Sistierung des Verfahrens 
vor dem Bundesrat bis zur Umsetzung der Motion Abate. Dieses Gesuch wurde 
vom instruierenden Bundesamt für Justiz (Art. 75 des Bundesgesetzes vom 
20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren [VwVG; SR 172.021]; Art. 7 
Abs. 8 der Organisationsverordnung für das Eidgenössische Justiz- und 
Polizeidepartement vom 17. November 1999 [OV-EJPD; SR 172.213.1]) mit 
Verfügung vom 4. November 2014 abgewiesen. 
In seiner Stellungnahme vom 28. November 2014 beantragt das KIGA die 
Abweisung der Beschwerde. Es kündigt nicht an, für eine Umsetzung des 
Bundesgerichtsentscheids zu sorgen. Vielmehr macht es geltend, aufgrund der 
Annahme der Motion Abate durch die Bundesversammlung bestünden Aussich-
ten, dass das DOL in absehbarer Zeit sonntags bewilligungsfrei Arbeitnehmende 
beschäftigen könne. Es sei deshalb geboten, das DOL mit seinen rund 365 
Beschäftigten, für das der Sonntagsverkauf existenziell sei, nicht zu gefährden. 
 


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H. 
Das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement hat sich dem Antrag 
des Bundesamtes für Justiz über die Erledigung der Beschwerde angeschlossen 
und dem Bundesrat Antrag gestellt. 
II. 
1. 
1.1. 
Nach Art. 70 Abs. 4 BGG kann im Falle mangelhafter Vollstreckung von 
Entscheiden des Bundesgerichts, die nicht zur Zahlung einer Geldsumme oder 
zur Sicherheitsleistung in Geld verpflichten, beim Bundesrat Beschwerde geführt 
werden. Das Beschwerdeverfahren richtet sich nach dem VwVG (FLORENCE 
AUBRY GIRARDIN, in: Bernard Corboz et. al. [Hrsg.], Commentaire de la LTF, 
2. Aufl., Bern 2014, Art. 70 N. 36; JEAN-FRANÇOIS POUDRET, Commentaire de la 
loi fédérale d'organisation judiciaire, Bern 1990, Art. 39 N. 2). 
1.2. 
Als seinerzeitige Prozesspartei hat die Beschwerdeführerin ein schutz-
würdiges Interesse im Sinne von Art. 48 Abs. 1 VwVG am Vollzug des fraglichen 
Urteils des Bundesgerichts vom 12. Februar 2014. Sie ist daher berechtigt, beim 
Bundesrat Beschwerde zu führen. 
1.3. 
Die Beschwerde nach Art. 70 Abs. 4 BGG ist nicht an eine Frist gebun-
den. Dies gilt jedenfalls dann, wenn die Untätigkeit der zuständigen Behörde 
gerügt wird (VPB 2010.6 E. II/1.3; FLORENCE AUBRY GIRARDIN, a.a.O., Art. 70 
N. 36). Selbst wenn man im vorliegenden Fall das Schreiben des KIGA vom 
30. Juli 2014 als anfechtbare Verfügung betrachten würde, wäre die gesetzliche 
Beschwerdefrist gewahrt (Art. 77 in Verbindung mit Art. 50 Abs. 1 und 22a Abs. 1 
Bst. b VwVG). 
 
2. 
Im Rahmen einer Beschwerde wegen mangelhafter Vollstreckung eines 
Entscheids des Bundesgerichts prüft der Bundesrat, ob das Dispositiv des Ent-
scheids vollstreckbar ist und, wenn dies zutrifft, ob es korrekt und vollständig 
vollzogen wurde (VPB 66.55 E. 2.1). Eine Berücksichtigung von Erwägungen des 
bundesgerichtlichen Entscheids kann höchstens dann in Frage kommen, wenn 
das Dispositiv ausdrücklich auf diese verweist (VPB 2010.6 E. II/2). 
 
3. 
3.1. 
Das Bundesgericht hat in seinem Entscheid vom 12. Februar 2014 den 
angefochtenen Entscheid der Vorinstanz aufgehoben und selbst einen Sach-
entscheid getroffen, der als Feststellungsurteil formuliert ist. Ein Feststellungs-
urteil spricht sich über den Bestand oder Nichtbestand eines Rechts oder 
Rechtsverhältnisses aus. Im vorliegenden Fall ging es um das Recht, in den 


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Betrieben des DOL am Sonntag ohne behördliche Bewilligung Arbeitnehmerin-
nen und Arbeitnehmer zu beschäftigen. Das Bundesgericht entsprach dem 
Feststellungsbegehren, das die Gewerkschaft UNIA in ihrer Beschwerde gestellt 
hatte. 
Weil ein Feststellungsurteil den unterliegenden Parteien – anders als ein 
Leistungs- oder Unterlassungsurteil – nicht im Urteilsdispositiv eine Pflicht auf-
erlegt, kann es nicht Grundlage einer behördlichen Vollstreckung bilden. Der 
Zweck des Feststellungsbegehrens, die Rechtslage für die Parteien verbindlich 
zu klären, ist bereits mit dem Erlass des Urteils erreicht (vgl. MAX GULDENER, 
Schweizerisches Zivilprozessrecht, 3. Aufl., Zürich 1979, S. 211; MAX KUMMER, 
Grundriss des Zivilprozessrechts, 3. Aufl., Bern 1978, S. 235; ADRIAN STAEHELIN 
/ DANIEL STAEHELIN / PASCAL GROLIMUND, Zivilprozessrecht, 2. Aufl., Zürich 2013, 
§ 28 Rz. 3). 
3.2. 
Von einer mangelhaften Vollstreckung im Sinne von Art. 70 Abs. 4 BGG 
kann nach dem Gesagten nicht die Rede sein, da die vom Bundesgericht 
getroffene Feststellung keiner Vollstreckung durch kantonale Behörden bedarf. 
Die Beschwerde nach Art. 70 Abs. 4 BGG ist daher abzuweisen. 
 
4. 
Die Beschwerdeführerin macht geltend, der Bundesrat müsse jedenfalls 
als Aufsichtsbehörde tätig werden, wenn die Bündner Behörden nichts unter-
nehmen, um der im Urteil des Bundesgerichts festgestellten Rechtslage Nach-
achtung zu verschaffen, und sogar ausdrücklich erklären, nicht bewilligte Sonn-
tagsarbeit weiterhin zu tolerieren. 
Nach Art. 186 Abs. 4 BV sorgt der Bundesrat für die Einhaltung des Bundes-
rechts durch die Kantone. Im Arbeitsgesetz vom 13. März 1964 (ArG; SR 822.11) 
ist zudem ausdrücklich vorgesehen, dass der Bund, insbesondere das SECO, 
den kantonalen Vollzugsbehörden Weisungen erteilen kann (Art. 42 Abs. 1 und 
3 ArG). Allerdings ist die Gewährleistung der korrekten Anwendung des 
Bundesrechts auch Aufgabe der Justiz (vgl. Art. 189 Abs. 1 Bst. a BV). Der 
Bundesrat ergreift in der Regel keine Aufsichtsmassnahmen, wenn wegen einer 
geltend gemachten Rechtsverletzung die Justiz angerufen werden kann (VPB 
2010.6 E. II/3.2). 
 
5. 
5.1. 
Werden Vorschriften des ArG oder einer Verordnung oder wird eine 
Verfügung nicht befolgt, so macht die kantonale Behörde die Fehlbaren darauf 
aufmerksam und verlangt die Einhaltung der Vorschrift oder Verfügung. Bleibt die 
Mahnung erfolglos, so erlässt die kantonale Behörde eine Verfügung mit 
Strafandrohung (Art. 51 Abs. 1 und 2 ArG). Wird eine solche Verfügung miss-
achtet, so ergreift die kantonale Behörde die erforderlichen Massnahmen des 


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Verwaltungszwangs, um den rechtmässigen Zustand herbeizuführen (Art. 52 
Abs. 2 ArG). 
5.2. 
Arbeitgeber, die den Vorschriften über die Arbeits- und Ruhezeit vor-
sätzlich zuwiderhandeln, sind direkt nach dem ArG strafbar; es droht ihnen eine 
Geldstrafe bis zu 180 Tagessätzen (Art. 59 Abs. 1 Bst. b und 61 Abs. 1 ArG). In 
solchen Fällen ist es nicht nötig, mit einer Verfügung nach Art. 51 Abs. 2 die – 
weniger hohe – Strafe nach Art. 292 des Strafgesetzbuches anzudrohen. 
Verletzungen der Strafbestimmungen des ArG sind von den Kantonen straf-
rechtlich zu verfolgen (Art. 62 Abs. 2 ArG). Die kantonalen Behörden haben die 
in solchen Verfahren ergangenen Urteile und Einstellungsbeschlüsse dem SECO 
zuzustellen (Art. 3 Ziff. 21 der Verordnung vom 10. November 2004 über die 
Mitteilung kantonaler Strafentscheide; SR 312.3). Die Bundesanwaltschaft ist 
berechtigt, gegen diese Entscheide bis vor Bundesgericht Beschwerde zu führen 
(Art. 81 Abs. 2 und 111 Abs. 2 BGG). 
 
6. 
Der strafrechtliche Schutz der Arbeits- und Ruhezeitvorschriften, wie er 
im ArG vorgesehen ist, bietet hinreichend Gewähr dafür, dass die Betriebe des 
DOL auch ohne eine weitere Verfügung des KIGA zu einem rechtskonformen 
Verhalten im Sinne des Bundesgerichtsentscheids vom 12. Februar 2014 
gezwungen werden können. Bis eine allfällige Änderung der massgebenden 
bundesrechtlichen Vorschriften über die Sonntagsarbeit in Kraft tritt, bleibt dieser 
Entscheid gültig; er könnte nur vom Bundesgericht selbst aufgehoben oder 
geändert werden (Art. 2 Abs. 2 BGG). Das Recht, Straftaten schriftlich oder 
mündlich bei einer Strafverfolgungsbehörde anzuzeigen, steht nach Art. 301 
Abs. 1 der Strafprozessordnung (StPO; SR 312.0) jeder Person, mithin auch der 
Beschwerdeführerin, zu. Im Übrigen sind die Polizei und die Staatsanwaltschaft 
verpflichtet, von sich aus ein Strafverfahren einzuleiten, wenn ihnen 
Verdachtsgründe bekannt werden, die auf Straftaten hinweisen (Art. 7 Abs. 1 und 
299 StPO). 
Das SECO hat das KIGA an der Aussprache vom 29. August 2014 aufgefordert, 
für die Einhaltung der im fraglichen Bundesgerichtsentscheid festgestellten 
Rechtslage zu sorgen. Ferner hat der Bundesrat in seiner Antwort vom 
3. September 2014 auf die Anfrage Brand ausgeführt, mit dem Bundesgerichts-
entscheid vom 12. Februar 2014 sei die geltende Rechtslage betreffend des DOL 
definitiv geklärt. Es liege in der Verantwortung der kantonalen Behörden, diesen 
Entscheid umzusetzen. Angesichts der zur Verfügung stehenden strafrechtlichen 
Zwangsmittel besteht keine Notwendigkeit, dass der Bundesrat zusätzlich 
aufsichtsrechtliche Anordnungen trifft. 
 
7. 
Die Beschwerdeführerin hat als unterliegende Partei die Verfahrens-
kosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Diese werden auf 1000 Franken fest-


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gesetzt. Dem KIGA steht keine Parteientschädigung zu (Art. 8 Abs. 5 der Ver-
ordnung vom 10. September 1969 über Kosten und Entschädigungen im Ver-
waltungsverfahren; SR 172.041.0). 
 
und erkannt: 
1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 
2. Die Beschwerdeführerin hat die Verfahrenskosten von 1000 Franken zu 
bezahlen. Diese werden mit dem von ihr geleisteten Kostenvorschuss in 
gleicher Höhe verrechnet. 
 
 
3003 Bern, 13. März 2015 
IM AUFTRAG DES SCHWEIZERISCHEN BUNDESRATES 
Die Bundeskanzlerin 
 
 
Corina Casanova 
 
 
 
Mitteilung an: 
– 
Herrn RA A., _____ 
– 
Amt für Industrie, Gewerbe und Arbeit, Grabenstrasse 9, 7000 Chur 
– 
Staatssekretariat für Wirtschaft, Holzikofenweg 36, 3003 Bern 
– 
Staatsanwaltschaft Graubünden, Sennhofstrasse 17, 7000 Chur 
 
 
361/2014/00005 LM