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Mehr über «Entscheid des Bundesrates in der Beschwerdesache A. gegen Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten»


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Der SCHWEIZERISCHE BUNDESRAT


hat in der Beschwerdesache

A, vertreten durch Rechtsanwalt B, (Beschwerdeführerin)

gegen

Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA), Direktion
für Ressourcen, Freiburgstrasse 130, 3003 Bern (Vorinstanz)

betreffend

Wahlvorschlag für Schweizer Mitglied in Ausschuss des Europarats – (Verfügung
des EDA vom 10. Juni 2020 [Zeichen 18-00285])


befunden und erwogen:
I.
Sachverhalt
A.
Gestützt auf eine Ausschreibung des EDA bewarb sich A im Herbst 2017
als Expertin für die Schweiz im beratenden Ausschuss für das Rahmenabkom-
men des Europarats zum Schutz nationaler Minderheiten vom 1. Februar 1995
(RÜ, SR 0.441.1). Neben ihr bewarben sich drei weitere Personen.
B.
Am 22. Januar 2018 unterbreitete der Vorsteher des EDA dem General-
sekretär des Europarats einen Wahlvorschlag mit zwei Personen. Er empfahl die
Wahl von C. Zwei Tage später teilte das EDA der Beschwerdeführerin mit, dass
ihre Kandidatur nicht berücksichtigt werden konnte. Das Ministerkomitee des Eu-
roparats wählte am 7. Mai 2018 gemäss der Empfehlung des EDA C bis zum
31. Mai 2020 in den beratenden Ausschuss.
C.
Am 6. April 2018 reichte die Beschwerdeführerin beim EDA ein Gesuch
um Erlass einer Verfügung nach Artikel 25a des Verwaltungsverfahrensgesetzes
vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021) ein. Sie beantragte, es sei festzu-
stellen, dass der Wahlvorschlag vom 22. Januar 2018 und die damit erfolgte


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Nichtberücksichtigung ihrer Kandidatur die Rechtsgleichheit, das Diskriminie-
rungsverbot, Treu und Glauben, das Willkürverbot und Artikel 26 RÜ verletze.
Am 18. September 2018 trat das EDA auf das Gesuch nicht ein. Dagegen reichte
die Beschwerdeführerin am 22. Oktober 2018 beim Bundesverwaltungsgericht
Beschwerde ein.
D.
Mit Urteil vom 25. Juni 2019 (B-6019/2018) trat das Bundesverwaltungs-
gericht nicht auf die Beschwerde ein, da es sich für unzuständig erachtete. Es
verneinte seine Zuständigkeit, weil die angefochtene Verfügung bzw. der Wahl-
vorschlag des EDA vom 22. Januar 2018 eine auswärtige Angelegenheit im Sinn
von Artikel 32 Absatz 1 Buchstabe a des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) betreffe. In seinem Urteil (E. 2.7) führte das
Bundesverwaltungsgericht zwar aus, dass allenfalls der Bundesrat für die Beur-
teilung der Beschwerde zuständig sein könnte. Es verzichtete jedoch sowohl da-
rauf, mit dem Bundesrat einen Meinungsaustausch nach Artikel 8 Absatz 2
VwVG durchzuführen, als auch darauf, im Urteilsdispositiv die Überweisung der
Sache nach Artikel 8 Absatz 1 VwVG an den Bundesrat anzuordnen.
E.
Am 10. Juli 2019 gelangte die Beschwerdeführerin an den Bundesrat und
verlangte, der Bundesrat habe die im Oktober 2018 beim Bundesverwaltungsge-
richt eingereichte Beschwerde zu beurteilen.
Der Bundesrat hiess am 8. Mai 2020 die Beschwerde gut und wies die Sache zur
materiellen Entscheidung an das EDA zurück. Zur Frage, ob der Streit eine Ver-
fügung auf dem Gebiet der auswärtigen Angelegenheiten betreffe (Art. 72 Bst. a
VwVG), nahm der Bundesrat in seinem Entscheid nicht Stellung. Er begründete
das Eintreten auf die Beschwerde damit, dass das Bundesverwaltungsgericht
Nichteintreten entschieden habe, gemäss Artikel 177 Absatz 3 der Bundesver-
fassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) aber der Rechtsschutz sichergestellt
werden müsse.
F.
Am 10. Juni 2020 wies das EDA das Gesuch der Beschwerdeführerin
vom 6. April 2018 ab.
Am 17. August 2020 erhob A gegen diese Verfügung Beschwerde an den Bun-
desrat. Sie beantragte (sinngemäss) die Aufhebung der angefochtenen Verfü-
gung und die Feststellung, dass der Wahlvorschlag des EDA vom 22. Januar
2018 und die Nichtberücksichtigung ihrer Kandidatur widerrechtlich gewesen
seien. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragte sie, es sei mit dem Bundes-
verwaltungsgericht ein Meinungsaustausch durchzuführen und in einem selb-
ständig anfechtbaren Zwischenentscheid über die Zuständigkeit zu entscheiden.
Sie verlangte zudem, ihr sei Einsicht in die vollständigen Akten des EDA betref-
fend den Wahlvorschlag vom 22. Januar 2018 (insbesondere auch in das Doku-
ment «Interne Notiz DV an Departementsvorsteher EDA vom 13. Dezember
2019» [im Folgenden: «Notiz DV»]) zu gewähren und es sei ihr Gelegenheit ein-
zuräumen, zu diesen Akten Stellung zu nehmen.


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G.
Am 30. September 2020 eröffnete das Bundesamt für Justiz (BJ) einen
Meinungsaustausch mit dem Bundesverwaltungsgericht über die Zuständigkeit.
Es vertrat dabei die Auffassung, die angefochtene Verfügung erfülle die Voraus-
setzungen für eine Ausnahme nach Artikel 32 Absatz 1 Buchstabe a VGG bzw.
für die Zuständigkeit des Bundesrats nach Artikel 72 Buchstabe a VwVG nicht.
Das Bundesverwaltungsgericht übermittelte dem BJ am 5. März 2021 eine an die
Gerichtspräsidentin adressierte Stellungnahme der zweiten Abteilung (des
Bundesverwaltungsgerichts) vom 15. Oktober 2020, in der ausgeführt wird, das
Bundesverwaltungsgericht habe seine Zuständigkeit in der vorliegenden Streit-
sache mit dem Entscheid vom 25. Juni 2019 definitiv verneint.
H.
Mit Schreiben vom 13. April 2021 setzte das BJ der Beschwerdeführerin
Frist, um zur Zuständigkeitsfrage allfällige Bemerkungen und Anträge einzu-
reichen und den Kostenvorschuss zu leisten. Diese Frist wurde auf Ersuchen der
Beschwerdeführerin hin bis am 17. Mai 2021 erstreckt.
I.
Am 11. Mai 2021 teilte die Beschwerdeführerin dem BJ mit, sie habe
beim Bundesverwaltungsgericht beantragt, es solle über seine Zuständigkeit eine
Verfügung nach Artikel 9 Absatz 1 oder 2 VwVG erlassen. Für das Verfahren vor
dem Bundesrat beantragte sie:
1.
Das Verfahren vor dem Bundesrat sei zu sistieren, bis über die Zustän-
digkeit bzw. Unzuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts gerichtlich
rechtskräftig entschieden ist.
2.
Die Frist zur Stellungnahme über die Aufrechterhaltung der Beschwerde
und für die Bezahlung des Kostenvorschusses sei während der ganzen
Zeit der Sistierung auszusetzen und nach der Wiederaufnahme des Ver-
fahrens neu anzusetzen.
J.
Am 12. Mai 2021 erkundigte sich das BJ beim EDA, ob es mit der bean-
tragten Sistierung des Beschwerdeverfahrens vor dem Bundesrat einverstanden
sei. In seiner Stellungnahme vom 17. Mai 2021 beantragte das EDA, das Sistie-
rungsgesuch der Beschwerdeführerin sei abzuweisen; das Beschwerdeverfah-
ren sei fortzusetzen und mit der Abweisung der Beschwerde zu einem Abschluss
zu bringen. Nach Erhalt der Stellungnahme des EDA replizierte die Beschwerde-
führerin mit Schreiben vom 17. Mai 2021.
K.
Mit Zwischenverfügung vom 25. Mai 2021 sistierte das EJPD einerseits
das Beschwerdeverfahren vor dem Bundesrat (BJ-D-63B33401/22557633401/
76), bis über die Eingabe der Beschwerdeführerin vom 11. Mai 2021 an das Bun-
desverwaltungsgericht rechtskräftig entschieden ist. Andererseits erhob es einst-
weilen keinen Kostenvorschuss und erklärte die am 13. April 2021 angesetzte
und später verlängerte Frist (vgl. oben Bst. H) als hinfällig.
L.
Am 16. März 2022 erhob die Beschwerdeführerin Rechtsverzögerungs-
bzw. Rechtsverweigerungsbeschwerde an das Bundesgericht. Darin beantragte
sie, das Bundesverwaltungsgericht sei anzuweisen, innert längstens sechs Wo-
chen seit Erlass des bundesgerichtlichen Urteils eine Zwischenverfügung oder


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einen Endentscheid zu erlassen. Eventuell sei die Beschwerde als Aufsichtsein-
gabe nach Artikel 9 des Aufsichtsreglements des Bundesgerichts vom 11. Sep-
tember 2006 (AufRBGer, SR 173.110.132) zu behandeln und es sei eine Rechts-
verzögerung festzustellen. Ausserdem stellte sie ein Ausstandsgesuch gegen
eine Bundesrichterin.
M.
Mit Schreiben vom 13. April 2022 teilte das Bundesverwaltungsgericht
dem BJ mit, dass es für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde nicht zu-
ständig sei.
N.
Am 29. November 2022 wies das Bundesgericht die Rechtsverzöge-
rungs- bzw. Rechtsverweigerungsbeschwerde vom 16. März 2022 ab, soweit es
auf sie eintrat (Urteil 1C_179/2022). Im Übrigen schrieb das Bundesgericht das
Ausstandsgesuch als gegenstandslos ab und überwies die Beschwerde als Auf-
sichtsanzeige an die Verwaltungskommission des Bundesgerichts. Das Bundes-
gericht begründete sein Urteil damit, dass es sich beim Meinungsaustausch um
ein verwaltungsinternes Verfahren handle, an dem die Parteien nicht beteiligt
seien und keine Parteirechte geltend machen können.
O.
Am 28. Dezember 2022 teilte die Verwaltungskommission des Bundes-
gerichts dem BJ mittels Eingangsanzeige mit, dass ihr die I. öffentlich-rechtliche
Abteilung des Bundesgerichts am 14. Dezember 2022 das Geschäft «Be-
schwerde (Rechtsverzögerung/Rechtsverweigerung) evtl. Aufsichtseingabe» in
der Angelegenheit A überwiesen habe.
P.
Am 14. September 2023 gab die Verwaltungskommission des Bundes-
gerichts der Aufsichtsanzeige der Beschwerdeführerin keine Folge (Geschäft
12T_3/2022).
Q.
Mittels Schreiben vom 3. Oktober 2023 erkundigte sich die Beschwerde-
führerin beim EJPD nach dem Stand des Verfahrens und der Zuständigkeit in-
nerhalb des Amts. Das EJPD bestätigte am 4. Oktober 2023 den Erhalt des
Schreibens und die Übernahme des Dossiers durch den Fachbereich Rechtset-
zungsprojekte II des BJ.
R.
Am 13. Dezember 2023 nahm das EJPD das vorliegende Beschwerde-
verfahren wieder auf und setzte dem EDA Frist, um eine Beschwerdeantwort so-
wie die Akten des erstinstanzlichen Verwaltungsverfahrens einzureichen.
S.
Am 12. Februar 2024 beantragte das EDA die Abweisung der Be-
schwerde unter Kostenfolge. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragte es, die
mit den Akten eingereichte «Notiz DV» sei der Beschwerdeführerin nicht zur Ein-
sicht zuzustellen. Eventualiter sei die «Notiz DV» der Beschwerdeführerin nur in
Form einer durch das EDA zu erstellenden Zusammenfassung zur Einsicht zu-
zustellen.
T.
Mit Zwischenverfügung vom 9. Juli 2024 bejahte das EJPD die sachliche
Zuständigkeit des Bundesrats zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde,
hiess das Gesuch der Beschwerdeführerin um Einsicht in die Akten des EDA


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betreffend den Wahlvorschlag vom 22. Januar 2019 teilweise gut und setzte der
Beschwerdeführerin Frist zur Replik. Diese Frist wurde in der Folge auf Ersuchen
der Beschwerdeführerin hin bis zum 23. August 2024 verlängert.
U.
In Replik, Duplik und Triplik hielten die Parteien an ihren Anträgen fest.
II.
Rechtliches
Eintreten
1.
Der Bundesrat ist für Beschwerden gegen Verfügungen auf dem Gebiet
der inneren und äusseren Sicherheit des Landes, der Neutralität, des diplomati-
schen Schutzes und der übrigen auswärtigen Angelegenheit, soweit das Völker-
recht nicht einen Anspruch auf gerichtliche Beurteilung einräumt, sachlich zu-
ständig (Art. 72 Bst. a VwVG).
Die Ausarbeitung des Wahlvorschlags für die Stelle als Experte bzw. Expertin für
die Schweiz im beratenden Ausschuss für das RÜ stellt eine Angelegenheit im
Bereich der auswärtigen Angelegenheiten mit überwiegendem politischem Cha-
rakter dar. Die Beschwerdeführerin verfügt zudem über keinen völkerrechtlichen
Anspruch auf gerichtliche Beurteilung, weshalb der Bundesrat nach Artikel 72
Buchstabe a VwVG für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde sachlich
zuständig ist (vgl. EJPD, Zwischenverfügung vom 9. Juli 2024, Ziff. 2 ff. [abrufbar
unter www.bj.admin.ch]; THOMAS SÄGESSER, Regierungs- und Verwaltungsorga-
nisationsgesetz RVOG, 2. Aufl., Bern 2022, Art. 20 N 42).
2.
Zur Beschwerde an den Bundesrat ist berechtigt, wer vor der Vorinstanz
am Verfahren teilgenommen hat, durch die angefochtenen Verfügung besonders
berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung
hat (Art. 77 in Verbindung mit Art. 48 Abs. 1 VwVG). Ein schutzwürdiges Inte-
resse liegt vor, wenn mit der Beschwerde ein aktueller und praktischer Nutzen
verfolgt wird. Diese Anforderung gilt auch für Beschwerde gegen eine Verfügung
nach Artikel 25a VwVG (vgl. BVGer, Urteil C-2161/2017 vom 6. Juni 2019,
E. 3.3.2; BGE 140 II 315 E. 4.2).
Die Beschwerdeführerin hat am Verfahren der Vorinstanz teilgenommen und ist
als Verfügungsadressatin durch die angefochtene Verfügung besonders berührt.
Das EDA bringt jedoch vor, die Beschwerdeführerin habe kein aktuelles und prak-
tisches Interesse mehr an ihrer Beschwerde, da sie sich auf die beiden 2021 und
2023 erfolgten Ausschreibungen für die Stelle als Expertin der Schweiz im bera-
tenden Ausschuss des RÜ nicht mehr beworben habe. Wie es sich mit diesen
Bedenken verhält und ob die Beschwerdeführerin über ein aktuelles und prakti-
sches Interesse an der Behandlung ihres materiellen Rechtsbegehrens hat, kann
jedoch offenbleiben. Die ansonsten frist- und formgerecht eingereichte Be-
schwerde erweist sich – wie sich noch zeigt – bei materieller Behandlung ohnehin
als unbegründet und ist deshalb abzuweisen.


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Ausstand des Vorstehers des EDA
3.
Das Mitglied des Bundesrats, gegen dessen Departement sich die Be-
schwerde richtet, tritt für den Entscheid des Bundesrats in den Ausstand (Art. 76
Abs. 1 VwVG in Verbindung mit Art. 20 Abs. 2 des Regierungs- und Verwaltungs-
organisationsgesetzes vom 21. März 1997 [RVOG, SR 172.010]).
Die Beschwerde richtet sich gegen eine Verfügung des EDA. Folglich tritt der
Vorsteher des EDA, Bundesrat Ignazio Cassis, für die Behandlung der vorliegen-
den Beschwerde in den Ausstand.

Verfahrensrechtliche Anträge
4.
Die Beschwerdeführerin beantragt in verfahrensrechtlicher Hinsicht die
Durchführung eines Meinungsaustausches mit dem Bundesverwaltungsgericht
über die Zuständigkeit für die vorliegende Beschwerde, den Beizug sämtlicher
Akten des EDA und des BJ sowie die Gewährung von Einsicht in die «Notiz DV».
Diesen verfahrensrechtlichen Anträgen wurde insbesondere mit den Zwischen-
verfügungen des BJ vom 30. September 2020 (vgl. Bst. G) sowie des EJPD vom
13. Dezember 2023 (vgl. Bst. R) und vom 9. Juli 2024 (vgl. Bst. T) entsprochen.
Dieser Umstand wird bei der Regelung der Nebenfolgen zu berücksichtigen sein
(vgl. Ziff. 38 f.).

Verletzung des rechtlichen Gehörs
5.
Soweit die Beschwerdeführerin eine Verletzung ihres Anspruchs auf
rechtliches Gehör nach Artikel 29 Absatz 2 BV wegen ungenügender Begrün-
dung der Verfügung vom 10. Juni 2020 des EDA macht, kann ihr nicht gefolgt
werden. Verfügungen sind zu begründen (Art. 35 Abs. 1 VwVG). Nach der Recht-
sprechung ist es aber nicht erforderlich, dass sich eine Behörde mit allen Partei-
standpunkten auseinandersetzt (vgl. BGE 146 II 335 E. 5.1). Vielmehr genügt es,
wenn die Begründung wenigstens kurz die Überlegungen darstellt, von denen
sich die Behörde leiten liess und auf welche sie ihren Entscheid stützt (vgl.
BGE 142 II 324 E. 3.6). Diesen Anforderungen genügt die strittige Verfügung des
EDA.

Rügen der Beschwerdeführerin
6.
Der Bundesrat prüft die Verletzung von Bundes- und Völkerrecht ein-
schliesslich der Überschreitung oder des Missbrauchs des Ermessens, die un-
richtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und
die Unangemessenheit (Art. 77 in Verbindung mit Art. 49 VwVG).


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7.
Die Beschwerdeführerin rügt, durch ihre Nichtberücksichtigung für den
Wahlvorschlag zuhanden des Europarats für das Amt als Expertin für die
Schweiz im beratenden Ausschuss für das RÜ verletze das EDA Artikel 26 RÜ,
das Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV), das Diskriminierungsverbot (Art. 8
Abs. 2 BV), den Anspruch auf Gleichbehandlung der Geschlechter (Art. 8 Abs. 3
BV) sowie den Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 9 BV).
Hingegen rügt die Beschwerdeführerin in keiner ihrer Rechtschriften, ihre Nicht-
berücksichtigung verletze materielle Garantien der EMRK. Unabhängig davon
garantiert die Konvention unter dem Aspekt der selbstbestimmten Lebensführung
im Sinn von Artikel 8 Absatz 1 EMRK kein Recht auf Wahl eines bestimmten
Berufs, auch nicht auf Einstellung in den öffentlichen Dienst (vgl. EGMR [GK],
Urteil 76639/11 vom 25. September 2018, Denisov gegen die Ukraine, Ziff. 100).
Vorliegend ist auch der Schutzbereich der Meinungsäusserungsfreiheit (Art. 10
Abs. 1 EMRK) nicht berührt, da die Beschwerdeführerin nicht als Reaktion auf
eine von ihr getätigte Meinungsäusserung nicht für den Wahlvorschlag berück-
sichtigt wurde (vgl. EGMR [GK]. Urteil 20261/12 vom 23. Juni 2016, Baka gegen
Ungarn, Ziff. 140 ff.). Schliesslich kann sich die Beschwerdeführerin nicht auf das
nur akzessorisch wirkende Diskriminierungsverbot nach Artikel 14 EMRK beru-
fen, da nach dem Gesagten kein Schutzbereich einer konventionsrechtlichen Ga-
rantie berührt ist. Im Übrigen kann in diesem Zusammenhang auf die Ausführun-
gen zum Diskriminierungsverbot nach Artikel 8 Absatz 2 BV verwiesen werden
(vgl. Ziff. 17 ff.).

Rechtlicher Rahmen für das Bewerbungsverfahren für das Amt als Schweizer
Expertin im beratenden Ausschuss für das RÜ
8.
Bevor auf die einzelnen Rügen der Beschwerdeführerin eingegangen
wird, ist zunächst der rechtliche Rahmen für das Bewerbungsverfahren für das
Amt als Schweizer Expertin im beratenden Ausschuss für das RÜ darzulegen.
9.
Das einschlägige Völkerrecht schreibt der Schweiz nicht vor, wie sie die
innerstaatlichen Bewerbungsverfahren für das Amt als Schweiz Expertin im be-
ratenden Ausschuss für das RÜ auszugestalten hat. Artikel 8 der Verfahrensre-
geln vom 17. September 1997 zur Durchführung des Rahmenübereinkommens
(in der bis am 20. Februar 2020 geltenden Fassung; Resolution (97)10 [abrufbar
unter www.search.coe.int/cm]; im Folgenden «Verfahrensregeln RÜ») gibt ledig-
lich vor, dass die Schweiz dem Europarat einen Wahlvorschlag mit mindestens
zwei Personen übermitteln muss, welche über die notwendigen Qualifikationen
verfügen. In der Folge wählt das Ministerkomitee des Europarats eine der vorge-
schlagenen Personen (Art. 9 der Verfahrensregeln RÜ; vgl. BVGer, Urteil B-
6019/2018 vom 25. Juni 2019, E. 2.5.6). Die Ausgestaltung des entsprechenden
Bewerbungsverfahrens richtet sich damit nach Schweizer Recht.
10.
Das Schweizer Landesrecht regelt nicht explizit, nach welchen Kriterien
und in welchem Verfahren die Wahlvorschläge für internationale Organisationen


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auszuarbeiten sind. Da ein Bewerbungsverfahren für ein Amt als Schweizer Ver-
treterin bzw. Vertreter in einer internationalen Organisation Ähnlichkeiten mit an-
deren personalrechtlichen Stellenbewerbungsprozessen aufweist, ist es jedoch
sachgerecht, die dafür in der Praxis entwickelten Verfahrensgrundsätze mindes-
tens sinngemäss auf die vorliegende Konstellation anzuwenden.
Dies bedeutet, dass eine Person, die sich für ein Amt als Schweizer Vertreterin
bzw. Vertreter in einer internationalen Organisation bewirbt, keinen Anspruch auf
die zu vergebende Position hat, auch wenn sie die völker- oder landesrechtlichen
Voraussetzungen bzw. die Voraussetzungen einer entsprechenden Stellenaus-
schreibung erfüllt. Es liegt in der Natur eines Bewerbungsverfahrens, dass bei
einer Vielzahl von Bewerbungen nicht alle berücksichtigt werden können. Beim
Entscheid, welche Person in einem entsprechenden Bewerbungsprozess be-
rücksichtigt wird, kommt der zuständigen Behörde aus mehreren Gründen ein
weites Ermessen zu. Zunächst stellt die Entsendung von Vertretern und Vertre-
terinnen der Schweiz bei internationalen Organisationen eine klassische aussen-
politische Tätigkeit dar (vgl. Bundesrat, Botschaft vom 20. November 1996 über
eine neue Bundesverfassung [BBl 1997 I 1 ff., 416]). Damit verfügt das EDA bei
der Ausarbeitung des Wahlvorschlags für ein Amt in einer internationalen Orga-
nisation über einen aussenpolitischen Gestaltungsspielraum und ist verpflichtet,
diesen Spielraum im Interesse der Schweiz möglichst gewinnbringend zu nutzen.
Bei der Beurteilung von Bewerbungsdossiers kommt es nebst den erforderlichen
fachlichen Anforderungen seitens der Bewerbenden auf die subjektive Beurtei-
lung hinsichtlich Motivation und Beweggründe der Bewerbenden sowie den Ein-
druck aus einem allfälligen Bewerbungsgespräch an. Schliesslich ist es noto-
risch, dass bei einer Stellenbesetzung Umstände berücksichtigt werden können,
die sich nicht explizit aus der Stellenausschreibung ergeben. So kann die Aus-
wahlbehörde zum Beispiel berücksichtigen, welche der Bewerbenden voraus-
sichtlich am besten in das bestehende Team bzw. das internationale Gremium
passt. Bei der Beurteilung einer Bewerbung spielt damit auch deren Gesamtein-
druck eine Rolle. Ermessen kommt der zuständigen Behörde, welche den Wahl-
vorschlag erarbeitet, schliesslich auch hinsichtlich der Frage zu, ob sie für den
Wahlvorschlag eine Auswahl aus dem Kreis der – die gesetzlichen und weiteren
Voraussetzungen erfüllenden – Kandidierenden treffen möchte oder ob sie der
internationalen Organisation nur eine Person zur Wahl vorschlagen möchte, aus-
ser das Völkerrecht würde etwas anderes vorsehen (vgl. zum Ganzen BGer,
Urteil 8C_199/2014 vom 5. September 2014, E. 6.3; BVGer, Urteil A-8105/2016
vom 26. Juni 2018, E. 5.3.2; ähnlich bereits EJPD, Zwischenverfügung vom
9. Juli 2024, Ziff. 6).
Unabhängig von den vorstehenden Grundsätzen haben die Kandidierenden An-
spruch auf ein rechtskonformes Verfahren (vgl. Art. 5 Abs. 1 BV). Die zuständige
Behörde hat bei der Ausgestaltung des Verfahrens und bei der Auswahl der be-
werbenden Personen die verfassungsrechtlichen Grundsätze wie das Willkürver-
bot oder den Grundsatz von Treu und Glauben angemessen zu berücksichtigen.


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Verletzung von Artikel 26 Absatz 1 RÜ sowie der Verfahrensregeln RÜ
11.
Nach Artikel 26 Absatz 1 RÜ wird das Ministerkomitee bei der Beurteilung
der Angemessenheit von Massnahmen, die von den Vertragsparteien zur Ver-
wirklichung der in diesem Rahmenübereinkommen niedergelegten Grundsätze
getroffen wurden, von einem beratenden Ausschuss unterstützt, dessen Mitglie-
der anerkanntes Fachwissen auf dem Gebiet des Schutzes nationaler Minderhei-
ten besitzen (vgl. auch Artikel 5 Verfahrensregeln RÜ). Nach Artikel 6 Verfah-
rensregeln RÜ sollen die Mitglieder des beratenden Ausschusses ihr Mandat zu-
dem in ihrer persönlichen Eigenschaft ausüben, unabhängig und unparteiisch
sein und über ausreichend Zeit für eine wirkungsvolle Tätigkeit im beratenden
Ausschuss verfügen.
12.
Nach Ansicht der Beschwerdeführerin verletzte das EDA das RÜ, indem
es als «ersten Wahlvorschlag» mit C eine Person vorschlug, welche die Anforde-
rungen gemäss Artikel 26 Absatz 1 RÜ nicht erfüllte. Zudem verstosse das EDA
mit ihrer Auswahl gegen Artikel 6 RÜ, da C im Zeitpunkt seiner Wahl nicht über
die notwendigen zeitlichen Ressourcen verfügte und es ihm als Generalsekretär
der Organisation «Pro Grigoni Italiano» an der notwendigen Unabhängigkeit
mangelte.
13.
Die Beschwerdeführerin verkennt die Rechtsnatur der genannten RÜ-
Bestimmungen. Völkerrechtliche Bestimmungen können in konkreten Streitfällen
nur angerufen werden, wenn sie individualrechtliche Ansprüche verleihen bzw.
«self-executing» sind. Die direkte Anwendbarkeit von völkerrechtlichen Bestim-
mungen setzt voraus, dass die angerufene Norm inhaltlich hinreichend bestimmt
und klar ist, um im Einzelfall Grundlage eines Entscheides bilden zu können. Jus-
tiziabilität setzt weiter voraus, dass die Norm Rechte und Pflichten des Einzelnen
umschreibt und sich an die rechtsanwendenden Behörden richtet (vgl. BGE 145
I 308 E. 3.4.1). Artikel 26 RÜ sowie Artikel 5 f. Verfahrensregeln RÜ normieren
die Anforderungen, welche der Europarat an den Wahlvorschlag der einzelnen
Mitgliedstaaten des Rahmenübereinkommens stellen kann. Sie betreffen damit
nur das Verhältnis zwischen dem Europarat und dem jeweiligen Mitgliedstaat als
solchem. Die genannten Bestimmungen verleihen Einzelpersonen keine Rechte
und Pflichten. Sie machen den Mitgliedstaaten zudem keine Vorgaben zur Aus-
gestaltung des Verfahrens für die Ausarbeitung der Wahlvorschläge. Damit sind
Artikel 26 RÜ sowie Artikel 5 f. Verfahrensregeln RÜ nicht direkt anwendbar.
Mangels Justiziabilität kann sie die Beschwerdeführerin daher im vorliegenden
Verfahren nicht anrufen.

Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots (Art. 8 Abs. 1 BV)
14.
Nach Artikel 8 Absatz 1 BV sind alle Menschen vor dem Gesetz gleich.
Das verfassungsmässige Gebot der rechtsgleichen Behandlung ist verletzt, wenn
Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nicht


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nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird. Dies ist insbeson-
dere der Fall, wenn hinsichtlich einer wesentlichen Tatsache rechtliche Unter-
scheidungen getroffen werden, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden
Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder wenn Unterscheidungen unterlassen wer-
den, die aufgrund der Verhältnisse hätten getroffen werden müssen (BGE 148 I
271 E. 2.2).
15.
Die Beschwerdeführerin bringt vor, der Entscheid, sie nicht für den Wahl-
vorschlag zu berücksichtigen, obwohl sie sämtliche Anforderungen erfülle, ver-
letze den Gleichbehandlungsanspruch nach Artikel 8 Absatz 1 BV, da gleichzei-
tig B, welcher ihrer Ansicht nach schlechter qualifiziert sei, berücksichtigt worden
sei. Dabei sei auch zu berücksichtigen, dass der Wahlvorschlag nicht auf eine
oder zwei Personen beschränkt sei und auch aus einem Dreiervorschlag hätte
bestehen können.
16.
Nach Ansicht der Beschwerdeführerin ist C fachlich schlechter qualifiziert
als sie. Folglich ist sie der Meinung, dass sie und C eben gerade nicht «gleich»
seien. Insofern sind die Vorbringen der Beschwerdeführerin dahingehend zu ver-
stehen, dass sie gestützt auf die Garantie der Rechtsgleichheit einen Anspruch
auf Berücksichtigung für den Wahlvorschlag gehabt hätte, da auch B, welcher
ihrer Ansicht nach schlechter qualifiziert sei, für den Wahlvorschlag berücksich-
tigt worden sei. Wie bereits dargelegt (vgl. Ziff. 10) hatten die Kandidierenden
keinen Anspruch darauf, dass das EDA sie zur Wahl vorschlägt. Dies führt dazu,
dass der Garantie der Rechtsgleichheit für den Entscheid, welche Kandidieren-
den berücksichtigt werden, aufgrund der Natur des Bewerbungsverfahrens nur
eine eingeschränkte Bedeutung zukommen kann. Sie wirkt primär hinsichtlich der
Verfahrensausgestaltung, wogegen sie sich bei taktischen und strategischen
Überlegungen betreffend die anzahlmässige Zusammenstellung eines Wahlvor-
schlags nicht individualrechtlich konkretisieren lässt. Die Nichtberücksichtigung
der Beschwerdeführerin durch das EDA verletzt daher die Garantie der Rechts-
gleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV) nicht.

Verletzung des Diskriminierungsverbots (Art. 8 Abs. 2 BV)
17.
Nach Artikel 8 Absatz 2 BV darf niemand unter anderem wegen der Her-
kunft, der Sprache oder des Alters diskriminiert werden. Eine Diskriminierung
liegt vor, wenn eine Person ungleich behandelt wird allein aufgrund ihrer Zuge-
hörigkeit zu einer bestimmten Gruppe, welche historisch oder in der gegenwärti-
gen sozialen Wirklichkeit tendenziell ausgegrenzt oder als minderwertig angese-
hen wird. Die Diskriminierung stellt eine qualifizierte Ungleichbehandlung von
Personen in vergleichbaren Situationen dar, indem sie eine Benachteiligung von
Menschen bewirkt, die als Herabwürdigung oder Ausgrenzung einzustufen ist,
weil sie an Unterscheidungsmerkmalen anknüpft, die einen wesentlichen und
nicht oder nur schwer aufgebbaren Bestandteil der Identität der betroffenen Per-
sonen ausmachen. Insofern beschlägt das Diskriminierungsverbot auch Aspekte


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der Menschenwürde nach Artikel 7 BV. Das Diskriminierungsverbot schliesst die
Anknüpfung an ein verpöntes Merkmal indessen nicht absolut aus. Eine solche
begründet zunächst lediglich den blossen Verdacht einer unzulässigen Differen-
zierung. Dieser kann durch eine qualifizierte Rechtfertigung umgestossen wer-
den (BGE 147 I 73 E. 6.1; BGE 139 I 292 E. 8.2.1 f.). Eine Diskriminierung liegt
im Ergebnis vor, wenn eine Ungleichbehandlung die Wertschätzung eines Men-
schen als eigene Person verletzt (vgl. BERNHARD WALDMANN, in: ders./Belser Eva
Maria/Epiney Astrid [Hrsg.], Basler Kommentar zur Bundesverfassung, Ba-
sel 2015, Art. 8 N. 61).
18.
Die Beschwerdeführerin bringt in ihrer Beschwerde im Wesentlichen vor,
das EDA habe sie aufgrund ihrer Herkunft diskriminiert, da für die Auswahl der
Kandidierenden für den Wahlvorschlag zuhanden des Ministerkomitees letztlich
die Eigenschaft als Angehöriger einer sprachlichen Minderheit das ausschlagge-
bende Kriterium gewesen sei. Nachdem sie im Verlauf des Beschwerdeverfah-
rens Einsicht in die «Notiz DV» erhielt (vgl. Bst. T), brachte sie in ihrer Replik
weiter vor, es liege auch eine Altersdiskriminierung vor. In ihrer Triplik vom
21. Oktober 2024 bringt die Beschwerdeführerin schliesslich vor, es fehle an ei-
ner formell-gesetzlichen Grundlage, um die bereits gerügte Altersdiskriminierung
zu rechtfertigen.
19.
Der Vorsteher des EDA stellte für die Auswahl der Kandidierenden für
den Wahlvorschlag als Schweizer Expertin bzw. Experte für den beratenden Aus-
schuss des RÜ darauf ab, welche der Kandidierenden über tatsächliche Erfah-
rung als Minderheit («expérience réelle de minorité») verfügten, sowie auf das
Alter der Kandidierenden bzw. deren Verankerung im Berufsleben. Er entschied
sich dafür, die beiden jüngeren Kandidierenden, die zudem aus dem Tessin bzw.
aus der Romandie stammen, dem Ministerkomitee vorzuschlagen. Die im dama-
ligen Zeitpunkt bereits 65 Jahre alte und aus der Deutschschweiz stammende
Beschwerdeführerin, deren fachliche Qualifikation das EDA nicht bestritt, berück-
sichtigte er hingegen nicht.
20.
Zunächst ist zu untersuchen, ob die Beschwerdeführerin durch den Ent-
scheid des Vorstehers des EDA wegen ihrer Herkunft aus der Deutschschweiz
diskriminiert wurde. In einem ersten Schritt ist dabei im Folgenden auf das Ver-
hältnis zwischen den Merkmalen «Herkunft» und «Sprache» im Sinn von Artikel
8 Absatz 2 BV im vorliegenden Fall einzugehen.
21.
Indem der Vorsteher des EDA für seinen Auswahlentscheid auf die tat-
sächliche Erfahrung der Kandidierenden als Minderheit abstellte, unterschied er
zwischen den beiden Kandidierenden, die aus dem Tessin bzw. aus der Roman-
die stammen, und den beiden Kandidierenden, die aus der Deutschschweiz
stammen. Zu letzteren zählt die Beschwerdeführerin. Im Zusammenhang mit der
Anknüpfung an der Deutschschweizer Abstammung der Beschwerdeführerin
stellt sich die Frage, ob neben einer allfälligen Diskriminierung wegen ihrer Her-
kunft gesondert zu prüfen ist, ob sie auch wegen der Sprache diskriminiert wurde.


12/19
Die Romandie, das Tessin sowie die Deutschschweiz unterscheiden sich in ers-
ter Linie durch die unterschiedliche Sprache. Die Bundesverfassung spricht inso-
fern von «Sprachgemeinschaften» (Art. 70 Abs. 3 BV) oder «Sprachregionen»
(vgl. die deutsche Version von Art. 175 Abs. 4 BV). Die Sprache ist ein Teil der
Identität, welche mit der Herkunft einer Person aus dem Tessin, der Romandie
oder der Deutschschweiz verbunden ist. Weiter ist zu beachten, dass beim Ent-
scheid des Vorstehers des EDA, für die Auswahl auf die tatsächliche Erfahrung
der Kandidierenden als Minderheit abzustellen, die Muttersprache der Kandidie-
renden nicht im Vordergrund stand. Vielmehr ging es darum, die Erfahrung als
Minderheit insgesamt zu berücksichtigen (vgl. anders BGE 147 I 73, in dem die
italienische Muttersprache der Tessiner Beschwerdeführerin im Zentrum der Dis-
kriminierung stand). Folglich ist es angezeigt, vorliegend – wie es auch die Be-
schwerdeführerin vorbringt – nur zu prüfen, ob die Beschwerdeführerin aufgrund
ihrer Herkunft diskriminiert wurde. Eine separate Prüfung, ob auch eine Diskrimi-
nierung wegen der Sprache vorliegt, ist damit nicht nötig.
22.
Weiter ist zu prüfen, ob es sich beim Umstand, dass die Beschwerdefüh-
rerin aus der Deutschschweiz stammt, um einen nicht oder nur schwer aufgeb-
baren Aspekt ihrer Identität handelt. Gegebenenfalls würde es rechtfertigen, die-
sen Umstand unter die Herkunft im Sinn von Artikel 8 Absatz 2 BV zu subsumie-
ren (vgl. zur spezifischen Konkretisierung des Diskriminierungsverbots für jedes
einzelne Merkmal BIAGGINI, a.a.O., Art. 8 N. 25; WALDMANN, a.a.O., N. 66). Eine
Differenzierung nach kantonaler Herkunft (vgl. dazu Art. 37 Abs. 2 BV sowie
BGE 132 I 68 E. 3.1) ist dagegen vorliegend nicht zu beurteilen.
Nach der Rechtsprechung bezieht sich der Begriff der Herkunft im Sinn von Arti-
kel 8 Absatz 2 BV in erster Linie auf die Zugehörigkeit zu einer geographisch
mitbestimmten Bevölkerungsgruppe (BGE 136 I 309 E. 4.3). Dabei zielt der Be-
griff der Herkunft vor allem auf Menschen, die unter anderem wegen ihrer natio-
nalen Herkunft von Diskriminierung bedroht werden. Das Verbot der Diskriminie-
rung untersagt es dem Staat, Menschen einfach deshalb unterschiedlich zu be-
handeln und damit zu benachteiligen, weil sie fremder Herkunft sind oder einer
anderen Kultur oder Religion angehören (BGE 129 I 392 E. 3.2.2 mit Hinweisen).
Gemäss jüngerer Rechtsprechung ist die Differenzierung zwischen Personen
aufgrund ihrer Staatsangehörigkeit primär nach Artikel 8 Absatz 1 BV zu beurtei-
len (BGE 143 V 114 E. 5.3.2.1 mit Hinweis). In der Lehre wird der Begriff der
Herkunft eher breiter verstanden. So seien identitätsprägende, nicht veränder-
bare Aspekte wie die geografische, ethnische, nationale, kulturelle Herkunft einer
Person gemeint (vgl. BIAGGINI, a.a.O., Art. 8 N. 24/1; sehr ähnlich WALDMANN,
a.a.O., N. 67; RAINER J. SCHWEIZER/KIM FANKHAUSER, in: Ehrenzeller Bernhard
et al. [Hrsg.], St. Galler Kommentar zur Bundesverfassung, 4. Aufl., Zü-
rich/St. Gallen 2023, Art. 8 N. 85).
Es ist fraglich, ob die einzelnen Landesteile bzw. die Sprachgemeinschaften der
Schweiz als «geographisch mitbestimmte Bevölkerungsgruppe» bzw. als andere


13/19
Kultur im Sinn der Rechtsprechung zu verstehen sind. Es ist nämlich auch denk-
bar, eine Differenzierung anhand des Umstands, dass eine Person aus einem
bestimmten Landesteil bzw. einer bestimmten Sprachgemeinschaft der Schweiz
abstammt, ähnlich wie eine Differenzierung zwischen Personen aufgrund ihrer
Staatsangehörigkeit nach Artikel 8 Absatz 1 BV zu beurteilen. Letztlich kann
diese Frage offenbleiben, da eine allfällige verpönte Anknüpfung des Vorstehers
des EDA an der Herkunft der Beschwerdeführerin und die damit verbundene Be-
nachteiligung der Beschwerdeführerin – wie sogleich zu zeigen sein wird – qua-
lifiziert gerechtfertigt werden kann.
23.
Eine an ein Merkmal nach Artikel 8 Absatz 2 BV anknüpfende staatliche
Handlung ist qualifiziert gerechtfertigt, wenn sie ein gewichtiges und legitimes
öffentliches Interesse verfolgt, als geeignet und erforderlich betrachtet werden
kann und sich gesamthaft als verhältnismässig erweist (BGE 135 I 49 E. 6.1).
Das EDA begründet das Abstellen auf die Eigenschaft als Angehörige einer
sprachlichen Minderheit damit, dass die Schweiz ein Zeichen setzen möchte, um
ihr ständiges Engagement für den Schutz nationaler Minderheiten zu unterstrei-
chen. Damit macht das EDA zu Recht geltend, es habe bei der Zusammenstel-
lung des Wahlvorschlags die aussenpolitischen Interessen der Schweiz gewahrt.
Die Wahrung von aussenpolitischen Interessen stellt ein gewichtiges öffentliches
Interesse dar, welches geeignet ist, die mögliche Berücksichtigung der Deutsch-
schweizer Abstammung der Beschwerdeführerin zu rechtfertigen. Dieses öffent-
liche Interesse überwiegt das Interesse der Beschwerdeführerin, für den Wahl-
vorschlag berücksichtigt bzw. wegen ihrer Herkunft aus der Deutschschweiz im
Bewerbungsverfahren nicht abgelehnt zu werden. Insofern erweist sich die Diffe-
renzierung auch als verhältnismässig. Es liegt daher keine Diskriminierung der
Beschwerdeführerin wegen ihrer Herkunft vor.
24.
Schliesslich bleibt der Vorwurf der Altersdiskriminierung sowie die Frage
zu prüfen, ob eine ausreichende gesetzliche Grundlage vorliegt.
25.
Der Vorsteher des EDA hat für die Ausgestaltung des Wahlvorschlags
zweifellos am Alter der Kandidierenden angeknüpft (vgl. Ziff. 19). Wie bereits dar-
gelegt wurde, schliesst das Diskriminierungsverbot die Anknüpfung an ein nach
Artikel 8 Absatz 2 BV verpöntes Merkmal nicht absolut aus. Eine solche begrün-
det vielmehr den Verdacht einer unzulässigen Differenzierung, der durch eine
qualifizierte Rechtfertigung umgestossen werden kann. Die Hürde für die Recht-
fertigung einer unter Artikel 8 Absatz 2 BV fallenden Unterscheidung liegt dabei
je nach dem verwendeten verpönten Merkmal höher oder tiefer, jedenfalls aber
höher als bei einer einfachen Ungleichbehandlung nach Artikel 8 Absatz 1 BV.
Das Kriterium des Alters ist verglichen mit anderen Diskriminierungsgründen wie
dem Geschlecht, der Rasse oder der Religion von besonderer Natur, da es nicht
an eine historisch schlechter gestellte oder politisch ausgegrenzte Gruppe an-
knüpft. Es handelt sich um einen atypischen Diskriminierungstatbestand, der sich
in der praktischen Anwendung dem allgemeinen Gleichheitssatz von Artikel 8 Ab-


14/19
satz 1 BV nähert (vgl. BGE 147 I 1 E. 5.2 mit Hinweisen). Der Schutz, den Arti-
kel 8 Absatz 2 BV im Fall einer Altersdiskriminierung vorsieht, unterscheidet sich
trotzdem von jenem, der die Rechtsgleichheit gewährt. Er erfordert eine stren-
gere Prüfung der Verhältnismässigkeit als Artikel 8 Absatz 1 BV bei der Frage,
ob die fragliche Ungleichbehandlung auf hinreichenden objektiven Gründen be-
ruht, um der Erwähnung des Alters im Katalog der diskriminierenden Kriterien
Rechnung zu tragen (vgl. BGE 147 I 89 E. 2.2).
Es ist allgemein bekannt, dass mit zunehmendem Alter die körperliche und geis-
tige Leistungsfähigkeit des Menschen abnimmt, seine Konzentrationsfähigkeit
sich vermindert und die Erholungszeit nach Beanspruchungen länger wird. Zu-
nehmende Erfahrung vermag diese Einbussen nur zum Teil zu kompensieren
(vgl. BGE 147 I 1 E. 5.3). Damit liegt ein vernünftiger Grund im Sinn von Artikel 8
Absatz 1 BV vor (vgl. Ziff. 14), der es rechtfertigte, die beiden deutlich jüngeren
der vier Kandidierenden für den Wahlvorschlag zu berücksichtigen. Das Abstel-
len auf das Alter der vier Kandidierenden ist auch verhältnismässig: Es ist vorlie-
gend sowohl geeignet wie auch erforderlich, um sicherzustellen, dass die zur
Wahl vorgeschlagenen Kandidierenden die gewünschte Anforderung gemäss
EDA und die damit verbundenen öffentlichen Interessen erfüllen. Die Nichtbe-
rücksichtigung der Beschwerdeführerin trifft diese zudem nicht besonders hart in
ihrer weiteren Berufslaufbahn, da sie zum Bewerbungszeitpunkt das ordentliche
Pensionsalter bereits erreicht hatte. Damit liegt keine Altersdiskriminierung vor.
26.
Das EDA stützt sich für sein Handeln bei der Erarbeitung eines Wahlvor-
schlags für internationale Organisationen auf die aussenpolitische Kompetenz
des Bundesrats ab und verfügt dabei über einen grossen aussenpolitischen Ge-
staltungsspielraum (vgl. Art. 184 Abs. 1 BV sowie Art. 54 Abs. 1 BV; vgl. EJPD,
Zwischenverfügung vom 9. Juli 2024, Ziff. 6). Wie bereits dargelegt regelt das
innerstaatliche Recht darüberhinausgehend nicht, nach welchen Kriterien die
Wahlvorschläge für internationale Organisationen auszuarbeiten sind. Es ist je-
doch sachgerecht, die Grundsätze des Bundespersonalrechts sinngemäss anzu-
wenden (vgl. Ziff. 10). Im konkreten Fall ist es insbesondere sachgerecht, die in
Artikel 10 Absatz 1 des Bundespersonalgesetzes vom 24. März 2000 (BPG,
SR 172.220.1) statuierte Altersgrenze als sachliches Kriterium bei der Erarbei-
tung des Wahlvorschlags mitzuberücksichtigen. Damit stellt Artikel 184 Absatz 1
BV in Verbindung mit (dem sinngemäss angewendeten) Artikel 10 Absatz 1 BPG
eine ausreichende gesetzliche Grundlage für die Berücksichtigung der Vollen-
dung des 65. Altersjahrs bei der Erarbeitung des Wahlvorschlags dar.
27.
Im Ergebnis resultiert aus der Nichtberücksichtigung der Beschwerdefüh-
rerin für den Wahlvorschlag bzw. ihrer entsprechenden Ungleichbehandlung
keine Diskriminierung nach Artikel 8 Absatz 2 BV.



15/19
Verletzung des Anspruchs auf Gleichbehandlung der Geschlechter (Art. 8
Abs. 3 BV)
28.
Mann und Frau sind gleichberechtigt (Art. 8 Abs. 3 Satz 1 BV). In dieser
Bestimmung hat der Verfassungsgeber autoritativ festgestellt, die Zugehörigkeit
zum einen oder anderen Geschlecht stelle grundsätzlich keinen rechtserhebli-
chen Aspekt dar. Mann und Frau haben somit für die ganze Rechtsordnung im
Wesentlichen als gleich zu gelten. Artikel 8 Absatz 3 BV schliesst die Ge-
schlechtszugehörigkeit als taugliches Kriterium für rechtliche Differenzierungen
aus. Eine unterschiedliche Behandlung von Mann und Frau ist nur noch zulässig,
wenn auf dem Geschlecht beruhende biologische oder funktionale Unterschiede
eine Gleichbehandlung absolut ausschliessen (BGE 140 I 305 E. 4).
29.
Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin lässt sich aus Artikel 8 Ab-
satz 3 Satz 1 BV keine über diesen individualrechtlichen Anspruch auf Gleichbe-
handlung unabhängig vom Geschlecht hinausgehende Verpflichtung der rechts-
anwenden Behörden ableiten, bei einer Auswahl (zwingend) eine Frau zu be-
rücksichtigen. Auch die von der Beschwerdeführerin zitierte Kommentierung pos-
tuliert keine solche Verpflichtung der rechtsanwendenden Behörden (vgl. REGULA
KÄGI-DIENER, in: Ehrenzeller Bernhard et al. [Hrsg.], St. Galler Kommentar zur
Bundesverfassung, 4. Aufl., Zürich/St. Gallen 2023, Art. 8 N. 148 ff.). Gemäss zi-
tierter Ansicht beinhaltet Artikel 8 Absatz 3 Satz 1 BV ein Angleichungsgebot im
Sinn eines Besserstellungsgebots. Dies bedeute, dass diese Bestimmung einer
unterschiedlichen Behandlung von Männern und Frauen dann nicht entgegen-
stehe, wenn damit Diskriminierungen ganz oder teilweise behoben würden (KÄGI-
DIENER, a.a.O., N. 150).
30.
Damit bleibt zu prüfen, ob das EDA den Anspruch der Beschwerdefüh-
rerin auf Gleichbehandlung im Sinne von Artikel 8 Absatz 3 BV im strittigen Be-
werbungsverfahren verletzte. Aus den Akten des vorliegenden Verfahrens erge-
ben sich keine Hinweise darauf, dass das Geschlecht der Beschwerdeführerin
für ihre Nichtberücksichtigung bei der Ausarbeitung des Wahlvorschlags eine
Rolle spielte. Auch die Beschwerdeführerin zeigt in ihrer Beschwerde keine sol-
che Hinweise auf. Sie bringt lediglich vor, die beiden berücksichtigten Kandidaten
seien aus fachlicher Sicht schlechter bzw. gleich gut wie sie qualifiziert gewesen,
weshalb deren Berücksichtigung eine Verletzung von Artikel 8 Absatz 3 BV dar-
stelle. Dieser Umstand, welcher zudem nur auf der subjektiven Einschätzung der
Beschwerdeführerin der Qualifikationen ihrer Mitbewerber sowie ihrer eigenen
beruht, vermag keine Ungleichbehandlung aufgrund des Geschlechts zu bele-
gen. Das EDA verstiess daher mit der Ausarbeitung des strittigen Wahlvor-
schlags nicht gegen Artikel 8 Absatz 3 Satz 1 BV.

Verletzung des Grundsatzes von Treu und Glauben (Art. 9 BV)
31.
Der Grundsatz von Treu und Glauben verleiht Rechtssuchenden unter
gewissen Umständen Anspruch auf Schutz ihres Vertrauens auf die Richtigkeit


16/19
behördlichen Handelns. Dieser Anspruch hindert die Behörden, von ihrem frühe-
ren Handeln abzuweichen, auch wenn sie dieses zu einem späteren Zeitpunkt
als unrichtig erkennen. Potenzielle Vertrauensgrundlage sind dabei alleine jene
behördlichen Handlungen, die sich auf eine konkrete, den Rechtsuchenden be-
rührende Angelegenheit beziehen und von einer Behörde ausgehen, die für die
betreffende Handlung zuständig ist oder die der Rechtsuchende aus zureichen-
den Gründen für zuständig hält. Individuelle Auskünfte und Zusicherungen sind
demnach typische Beispiele für Verwaltungsakte, die beim Bürger Vertrauen we-
cken können. Das Vertrauen ist allerdings nur schutzwürdig, wenn der Rechtsu-
chende die Unrichtigkeit der Auskunft nicht ohne Weiteres erkennen konnte und
er im Vertrauen auf die Auskunft Dispositionen getroffen hat, die er nicht ohne
Nachteil rückgängig machen kann. Der Anspruch auf Vertrauensschutz entfällt,
wenn die gesetzliche Ordnung zwischen dem Zeitpunkt der Auskunft und der
Verwirklichung des Sachverhalts geändert hat (BGE 148 II 233 E. 5.5.1).
Daneben liegt ein Verstoss gegen Treu und Glauben zudem bei widersprüchli-
chem oder missbräuchlichem behördlichem Handeln vor (GIOVANNI BIAGGINI,
Kommentar BV, 2. Aufl., Zürich 2017, Art. 9 N. 13 mit Hinweisen; vgl. MATTHIAS
KRADOLFER, St. Galler Kommentar BV, 4. Aufl., Zürich/St. Gallen 2023, Art. 9
N. 120 ff.).
32.
Die Beschwerdeführerin bringt vor, sie habe davon ausgehen dürfen,
dass die Stellenausschreibung alle Selektionskriterien enthalte. Wenn das EDA
bereits im Zeitpunkt der Ausschreibung gewusst hätte, dass die in der Ausschrei-
bung aufgelisteten Kriterien nicht abschliessend seien und dass auch die allfäl-
lige Zugehörigkeit zu einer nationalen Minderheit berücksichtigt werde, hätte dies
folglich bereits in der Stellenausschreibung vermerkt werden müssen. Andern-
falls liege eine Verletzung des Grundsatzes von Treu und Glauben vor.
33.
Die Beschwerdeführerin behauptet nicht, im Hinblick auf die Stellenaus-
schreibung Dispositionen getätigt zu haben, welche sie nun nicht ohne Nachteil
rückgängig machen kann. Dies ist auch nicht ersichtlich. Damit liegt keine Verlet-
zung des Anspruchs auf Vertrauensschutz vor.
34.
Wie das EDA zu Recht ausführt, wurde bereits in der Ausschreibung ver-
langt, dass die Bewerbenden über «sehr gute Kenntnisse […] der Situation der
verschiedenen Minderheiten in der Schweiz» verfügen. Damit mussten die Be-
werbenden von Anfang an damit rechnen, dass persönliche Erfahrungen als Min-
derheit in der Schweiz sich im Bewerbungsprozess positiv auswirken könnten.
Wie bereits dargelegt ist es zudem notorisch, dass bei einer Stellenbesetzung
auch Umstände berücksichtigt werden können, die sich nicht explizit aus der Stel-
lenausschreibung ergeben. Insbesondere für Stellen in internationalen Organisa-
tionen, deren Besetzung als aussenpolitische Handlung der Schweiz zu verste-
hen ist, haben Stellenbewerbende damit zu rechnen, dass die Selektionsbehörde
neben den in der Ausschreibung genannten Gründen auch politische Umstände
mitberücksichtigen kann. Aus den Akten ergibt sich weiter, dass die die Wahl
vorbereitende Direktion für Völkerrecht alle vier Kandidaturen, darunter auch die


17/19
der Beschwerdeführerin, als geeignet einschätzte. In der Folge entschied der
Vorsteher des EDA im Rahmen seines politischen Ermessens, dem Europarat
nur zwei Bewerbungen vorzulegen. Für die Auswahl dieser zwei Bewerbungen
stützte sich der Vorsteher des EDA auf zusätzliche, nicht explizit in der Ausschrei-
bung erwähnte Kriterien ab. Dies ist nachvollziehbar. Insgesamt stellt das Ver-
halten des EDA damit kein Artikel 9 BV verletzendes widersprüchliches Verhalten
dar.

Verletzung des Willkürverbots (Art. 9 BV)
35.
In ihrer Beschwerde an den Bundesrat macht die Beschwerdeführerin im
Gegensatz zum vorinstanzlichen Verfahren keine Verletzung des Willkürverbots
nach Artikel 9 BV mehr geltend. Eine solche ist auch nicht ersichtlich. Der Vor-
steher des EDA stellte für die Ausarbeitung des Wahlvorschlags für die Position
als Expertin im beratenden Ausschuss des RÜ insbesondere auf die tatsächliche
Erfahrung als Minderheit der Kandidierenden ab. Als Folge dieses Entscheids
schlug er dem Europarat C sowie einen weiteren Kandidaten zur Wahl vor. Die
beiden berücksichtigten Kandidaten erfüllten nach Ansicht der Direktion für Völ-
kerrecht die entsprechenden Voraussetzungen. Hingegen wurde die Beschwer-
deführerin mangels tatsächlicher Erfahrung als Minderheit nicht berücksichtigt.
Diese Entscheide lassen sich nach dem Gesagten auf ernsthafte sachliche
Gründe stützen und laufen dem Gerechtigkeitsgedanken nicht in stossender
Weise zuwider (vgl. BGE 148 I 271 E. 2.1).

Fazit
36.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf ein-
zutreten ist.

Regelung der Nebenfolgen
37.
Die Beschwerdeinstanz auferlegt die Verfahrenskosten, bestehend aus
Spruchgebühr, Schreibgebühr und Barauslagen, in der Regel der unterliegenden
Partei. Unterliegt diese nur teilweise, so werden die Verfahrenskosten ermässigt
(Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die Spruchgebühr richtet sich nach Umfang und Schwie-
rigkeit der Streitsache, Art der Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien
(Art. 63 Abs. 4bis VwVG). Sie beträgt in Streitigkeiten ohne Vermögensinteresse
100–5000 Franken (Art. 63 Abs. 4bis Bst. a VwVG). Wenn die Auferlegung von
Verfahrenskosten als unverhältnismässig erscheint, können die Verfahrenskos-
ten ausnahmsweise ganz oder teilweise erlassen werden (Art. 63 Abs. 1 Satz 2
VwVG in Verbindung mit Art. 4a Bst. b der Verordnung vom 10. September 1969
über Kosten und Entschädigungen im Verwaltungsverfahren [SR 172.041.0]).


18/19
Die Beschwerdeinstanz erhebt einen Kostenvorschuss in der Höhe der mutmass-
lichen Verfahrenskosten. Wenn besondere Gründe vorliegen, kann sie darauf
verzichten (Art. 63 Abs. 4 VwVG).
Das EJPD als instruierende Behörde verzichtete zu Recht auf die Erhebung ei-
nes Kostenvorschusses (vgl. EJPD, Zwischenverfügung vom 13. Dezember
2023, Ziff. 5). Angesichts der Gesamtumstände des vorliegenden Beschwerde-
verfahrens, insbesondere der langen Verfahrensdauer sowie der teilweisen Gut-
heissung des Akteneinsichtsgesuchs, ist es zudem angezeigt, der unterliegen-
den Beschwerdeführerin die Verfahrenskosten teilweise zu erlassen. Die Verfah-
renskosten werden dementsprechend auf 1000 Franken festgesetzt und sind der
Beschwerdeführerin aufzuerlegen.
38.
Die Beschwerdeinstanz kann der ganz oder teilweise obsiegenden Partei
von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr erwachsene
notwendige und verhältnismässige hohe Kosten zusprechen (Art. 64 Abs. 1
VwVG). Für die Frage des Obsiegens sind der Endentscheid sowie die vorange-
gangenen Zwischenentscheide dabei praxisgemäss gesondert zu betrachten
(vgl. etwa BVGer, Urteil B-7307/2014 vom 29. Januar 2015). Die Partei, die An-
spruch auf Parteientschädigung erhebt, hat der Beschwerdeinstanz vor dem Be-
schwerdeentscheid eine detaillierte Kostennote einzureichen; reicht sie die Kos-
tennote nicht rechtzeitig ein, so setzt die Beschwerdeinstanz die Parteientschä-
digung von Amtes wegen und nach Ermessen fest. Obsiegt die Partei nur teil-
weise, so ist die Parteientschädigung verhältnismässig zu kürzen (Art. 8 Abs. 1
und Abs. 5 der Verordnung über Kosten und Entschädigungen im Verwaltungs-
verfahren).
39.
Im vorliegenden Verfahren unterliegt die Beschwerdeführerin in der
Hauptsache. Sie obsiegt lediglich insoweit, als ihr Akteneinsichtsgesuch mit Zwi-
schenverfügung des EJPD vom 9. Juli 2024 teilweise gutgeheissen wurde (vgl.
Bst. T). Angesichts dieses Verfahrensausgangs hat sie Anspruch auf eine stark
reduzierte Parteientschädigung. Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin
machte in der Stellungnahme zur Duplik insgesamt einen Aufwand von achtzehn
Stunden zu einem Ansatz von 300 Franken pro Stunde geltend. Da der Aufwand
des Rechtsvertreters der Beschwerdeführerin im Zusammenhang mit dem Ak-
teneinsichtsgesuch im Vergleich zum Rest des Verfahrens gering war, ist es an-
gemessen, der Beschwerdeführerin zulasten des EDA eine Parteientschädigung
von 600 Franken zuzusprechen.




19/19

und erkannt:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2. Die Verfahrenskosten werden auf 1000 Franken festgesetzt.
3. Die Verfahrenskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4. Das EDA wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine Parteientschädi-
gung von 600 Franken zu entrichten.

3003 Bern, 12. Februar 2025
IM AUFTRAG DES SCHWEIZERISCHEN BUNDESRATES
Der Bundeskanzler


Viktor Rossi


Mitteilung an (eingeschrieben):
-
A, vertreten durch Rechtsanwalt B;
-
Rechtsdienst EDA, Eichenweg 5, 3053 Zollikofen.