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Mehr über «Décision du Conseil fédéral sur le recours de Palestinian Centre for Human Rights (PCHR) contre Département fédéral des affaires étrangères (DFAE)»


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Le Conseil fédéral,

vu le recours formé par

Palestinian Centre for Human Rights, représenté par A. (recourante)

contre

Ie refus de rendre une décision formelle par la Division Moyen-Orient et Afrique
du Nord-Europe, Direction du développement et de la coopération DDC, du Dé-
partement fédéral des affaires étrangères DFAE




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considère :
I.
En fait
A.
Le Palestinian Centre for Human Rights (ci-après « PCHR » ou « la re-
courante ») est une association à but non lucratif dont le siège se trouve à Gaza
City, en Palestine. La recourante a bénéficié d’un soutien financier du Départe-
ment fédéral des affaires étrangères (DFAE) durant plusieurs années dans le
cadre des programmes de coopération du département au Proche-Orient. Un fi-
nancement a notamment été octroyé pour les années 2021 à 2023 par le biais
d’un contrat de contribution du 6 juillet 2021.
B.
En réaction à l’attaque du Hamas contre Israël le 7 octobre 2023, le Con-
seil fédéral et le DFAE ont pris plusieurs mesures. Le 11 octobre 2023, le Conseil
fédéral a estimé que le Hamas devait être qualifié d’organisation terroriste et a
chargé le DFAE d'examiner les options permettant de l'interdire. Il a par ailleurs
chargé le DFAE de procéder à une analyse détaillée des flux financiers liés aux
ONG partenaires du programme de coopération au Proche-Orient 2021-2024.
À la demande du chef de département, le conseiller fédéral Ignazio Cassis, le
DFAE a pour sa part suspendu son soutien financier à onze ONG palestiniennes
et israéliennes, actives principalement dans le domaine des droits de l’homme,
en vue d'analyser de manière approfondie la conformité de la communication de
ces organisations avec le Code de conduite et la clause anti-discrimination du
DFAE. La recourante est l’une de ces ONG. Les raisons pour lesquelles une telle
décision a été prise à son encontre ne sont pas établies. À l’issue de cette ana-
lyse, le DFAE a estimé que la communication de la recourante était « probléma-
tique selon le Code de conduite du DFAE ». Il a décidé de lever la suspension du
financement de la recourante mais de ne pas renouveler le contrat de contribution
à son échéance. Le Conseil fédéral a été informé de cette décision le 22 no-
vembre 2023.
C.
Le 25 octobre 2023, le Bureau de coopération suisse pour Gaza et la
Cisjordanie de la Direction du développement et de la coopération (DDC) du
DFAE a informé la recourante que son financement était temporairement sus-
pendu au motif que « les développements en cours » (« current developments »)
exigeaient une « réévaluation de la pertinence et de la faisabilité de leur collabo-
ration » (« reevaluate the relevance and feasability of our common engage-
ment »). Il a précisé qu’il évaluerait leur collaboration, et notamment le respect
par la recourante de la clause anti-discrimination contenue dans son code de
conduite.


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Le 22 novembre 2023, il a informé la recourante que le financement prévu par le
contrat de contribution en cours serait versé mais que le DFAE avait décidé de
ne pas renouveler son soutien à l’échéance de ce contrat. La raison en était que
la communication de la recourante était parfois ambiguë, ne répondait pas aux
exigences attendues et que « les changements dans le contexte » (« the change
in context ») imposaient au DFAE de reconsidérer sa planification (« reconsider
our planning going forward »).
D.
Cette affaire a fait l’objet de plusieurs communications publiques de la
part du Conseil fédéral et du DFAE. Dans un communiqué de presse du 25 oc-
tobre 2023, le DFAE a ainsi annoncé qu’il avait décidé de suspendre son soutien
financier à 11 ONG palestiniennes et israéliennes « en raison de la nouvelle si-
tuation qui préva[lait] depuis l'attaque du Hamas contre Israël le 7 octobre et la
reprise des hostilités au Proche-Orient ». Il a expliqué que « cette décision per-
mettra[it] d'analyser de manière approfondie la conformité de la communication
de ces organisations avec le Code de conduite et la clause anti-discrimination du
DFAE auxquels sont soumis les partenaires externes ». Ce communiqué s’ac-
compagnait d’une liste des organisations concernées, parmi lesquelles la recou-
rante.
Le 26 octobre 2023, dans une interview à la Radio Télévision Suisse (RTS), le
chef de la communication du DFAE a précisé que le soutien financier de ces
ONG avait été suspendu en raison de soupçons d’une violation du code de con-
duite et d’une incitation à la haine. Le 1er novembre 2023, le chef du DFAE a
confirmé lors d’une conférence de presse que le département avait uniquement
suspendu le financement « là où existait un soupçon » (« dort wo ein Verdacht
war ») qu’une violation avait été commise, et donné en exemple du type de com-
munications visées des discours appelant à la haine ou à la négation de l’autre.
Il a également indiqué qu’une confirmation de cette suspension constituerait un
« blacklisting » des organisations concernées. Le 22 novembre 2023, le Conseil
fédéral a publié un communiqué de presse intitulé « Le Conseil fédéral décide
d'interdire l'organisation Hamas par une loi fédérale ». Dans celui-ci, il a indiqué
estimer que cette organisation devait être qualifiée d’organisation terroriste et a
proposé son interdiction. Il a par ailleurs annoncé que pour trois des ONG parte-
naires qui avaient été soumises à une vérification approfondie, « des éléments
de non-conformité [avaient] été identifiés, ce qui [avait] conduit à la cessation de
la collaboration ». Il a ensuite rappelé sa « condamnation dans les termes les
plus fermes des attaques terroristes du Hamas ». Le 1er décembre 2023, le chef
de la communication du DFAE a donné dans une interview à la RTS un exemple
des communications incriminées, sans toutefois préciser à quelle ONG il était
imputé, en précisant que celui-ci relevait de « l’apologie de la violence ».


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Cette affaire a été relayée par les médias nationaux et sur les réseaux sociaux
et la recourante a parfois été expressément mentionnée.
E.
Le 1er février 2024, la recourante a saisi le DFAE d’une demande fondée
sur les art. 25 et 25a de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure
administrative (PA ; RS 172.021) (Pièce 3 : chargé de pièces de la recourante,
Pièce 27). Dans celle-ci, elle a soutenu que les communications précitées, qui
pour partie la mentionnaient nommément, avaient diffusé publiquement des
soupçons selon lesquels elle aurait tenu un discours d'incitation à la haine et à la
discrimination. Selon elle, ces communications étaient fondées sur une apprécia-
tion erronée de la situation. Par ailleurs, le DFAE n’avait jamais indiqué quels
faits lui étaient concrètement reprochés et ne lui avait donné aucune occasion
d’être entendue à leur propos. Ces communications, la suspension du finance-
ment, puis le choix de ne pas renouveler le contrat de contribution, constituaient
selon elle une ingérence grave dans ses droits fondamentaux, entravaient son
droit à déployer son activité, et portaient gravement et durablement atteinte à sa
réputation.
En application des art. 25 et 25a PA, la recourante a notamment demandé au
DFAE de se prononcer sur la compatibilité de ces mesures avec sa liberté d’as-
sociation garantie par l’art. 11 de la Convention de sauvegarde des droits de
l’homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH ; RS 0.101),
« soit notamment son droit d'exercer son activité sans entraves injustifiées et de
ne pas être victime de propos inutilement attentatoires à l'honneur de la part des
autorités ». Elle a requis la notification d’une décision formelle.
En l’absence de réponse du département, la recourante a réitéré sa demande le
3 avril 2024.
Par courrier du 15 avril 2024, la Division Moyen-Orient et Afrique du Nord-Europe
de la Direction du développement et de la coopération (DDC) du DFAE a com-
muniqué la prise de position de la DDC sur la demande du 1er février 2024 (Pièce
3 : chargé de pièces de la recourante, Pièce 30). Ce courrier n’était pas désigné
comme une décision au sens de l’art. 5 PA et ne comportait aucune indication
des voies de recours. Dans celui-ci, la DDC a refusé d’entrer en matière sur les
demandes de la recourante. Elle a justifié ce refus en invoquant l’élection de for
contenue dans le contrat de contribution et l’art. 2 al. 4 let b de la loi sur les
subventions (LSu ; RS 616.1), lequel prévoit que cette loi ne s’applique pas aux
institutions ayant leur siège à l’étranger.
Dans son courrier, la DDC a également informé la recourante des raisons qui
avaient justifié la suspension et le non-renouvellement de son financement. Ces
décisions s’expliquaient, d’une part, par le fait que « la DDC [avait] effectué une
réévaluation globale de la poursuite de ses partenariats dans un contexte de
guerre et en prenant en compte les critères de faisabilité et de pertinence des


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interventions par rapport aux besoins du terrain ». Or, « considérant les destruc-
tions massives de bâtiments à Gaza (y. c. les bureaux de PCHR), le déplacement
des collaborateurs de PCHR hors de Gaza (et le décès de certains), la nature
même des activités de PCHR sur le terrain (accès difficile aux victimes de viola-
tion des droits de l'Homme) et le fait que PCHR était la seule ONG active dans
les droits de l'homme financée par la DDC ayant son siège à Gaza, une poursuite
du financement de PCHR dans un cadre comparable qu'avant les attentats n'était
plus réaliste, ni envisageable ». D’autre part, la DDC avait « jugé au moins une
publication [de PCHR], datée du 8 octobre 2023, comme problématique et non
conforme aux standards attendus par la DDC sur la base du Code de conduite ».
Il s’agissait de la publication suivante : « Palestinian armed groups engaged in
an operation in response to escalating israeli crimes against the Palestinian peo-
ple, including; the ongoing closure of the Gaza Strip, daily military raids in the
West Bank, attacks against Palestinian communities in the West Bank, killings,
mass arbitrary arrests, inhumane treatment of Palestinian prisoners in Israeli de-
tention, appropriation of natural resources, home demolitions, and the settlers
storming of Al-Aqsa compound ». La DDC a indiqué qu’elle y voyait « une des-
cription des attaques du 7 octobre 2023 en des termes réducteurs sur son am-
pleur, tout en attribuant la responsabilité de ces événements à Israël. » Il apparaît
que cette phrase était tirée de l’appel conjoint de trois ONG demandant « une
intervention immédiate de la communauté internationale pour mettre fin aux re-
présailles d’Israël contre les civils palestiniens » (« Call for Immediate Action from
the International Community to Stop Israel’s Reprisals against Palestinian Civi-
lians »). La DDC a également mentionné un communiqué de presse publié par
la recourante en mai 2023 « attestant au peuple palestinien le droit à résister à
l’occupation ‘by all means necessary, including armed struggle’ », en précisant
que cette dernière partie avait été modifiée par la recourante à la demande de
ses donateurs.
Le 24 juin 2024, la recourante a répondu à ce courrier, en s’adressant au DFAE
et à la DDC. Elle a rappelé qu’en vertu de l’art. 25a, al. 2, PA, l’autorité saisie
d’une demande fondée sur l’art. 25a, al. 1, PA devait statuer par une décision.
Elle a soutenu que « le refus [de la Division Moyen-Orient et Afrique du Nord-
Europe de la DDC] de prononcer une telle décision » constituait une violation
manifeste de son droit à un recours effectif. Elle a réitéré la demande que soit
prononcée une « décision formelle » et annoncé qu’elle déposerait un recours
pour déni de justice (art. 46a PA) et violation du droit à un recours effectif (art. 13
CEDH) en l’absence d’une telle décision.
Le 5 juillet 2024, la Division Moyen-Orient et Afrique du Nord-Europe de la DDC
a répondu en maintenant sa position. Elle a confirmé ne pouvoir « donner suite
à la demande (…) visant l’obtention d’une décision formelle » et a à nouveau


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renvoyé la recourante à agir devant les « autorités judiciaires sises à Jérusa-
lem ».
F.
Le 16 septembre 2024, PCHR a recouru auprès du Conseil fédéral contre
le refus de rendre une décision formelle par la Division Moyen-Orient et Afrique
du Nord- Europe de la DDC. Dans son recours, elle a exposé que le DFAE et la
DDC refusaient de rendre une décision formelle susceptible de recours et avaient
ainsi commis un déni de justice formel à son encontre. Elle a conclu à ce qu’un
déni de justice soit constaté (art. 29, al. 1 et 30, al. 1, de la Constitution fédérale
de la Confédération suisse du 18 avril 1999 [Cst. ; RS 101] ; art. 13 CEDH) et à
ce que la cause soit renvoyée au DFAE pour qu’il rende une décision formelle
sujette à recours. Elle a également conclu à ce que soit constatée la violation de
ses droits fondamentaux garantis par les art. 8, 10 et 11 CEDH, sans motiver
toutefois cette conclusion. Enfin, elle a conclu à être exemptée du paiement d’une
avance de frais et à ce qu’une indemnité pour les dépens de CHF 3'000.- lui soit
accordée.
G.
Par décision incidente du 27 novembre 2024, le Département fédéral de
justice et police (DFJP) a invité le DFAE à transmettre ses observations et a re-
noncé à la perception d’une avance de frais. Sur demande du DFAE, ce délai a
été prolongé au 10 février 2025. Le 6 février 2025, le DFAE a transmis des dé-
terminations sur la recevabilité du recours. Dans celles-ci, il a conclu à l’irreceva-
bilité du recours. Il a notamment soutenu que le litige entre les parties était de
nature purement contractuelle, qu’il était soumis au droit privé palestinien et à la
compétence des tribunaux de Jérusalem. Il a également affirmé qu’il n’avait
rendu aucune décision matérielle dans cette affaire, mais que, dans l’hypothèse
où une décision avait été rendue, la recourante n’avait pas respecté le délai de
recours.
H.
Par décision incidente du 14 février 2025, le DJFP a octroyé un délai à
la recourante pour répliquer à sa demande, ce délai a été prolongé au 31 mars
2025. Le 31 mars 2025, la recourante a déposé sa réplique. Dans celle-ci, elle a
maintenu ses conclusions et formulé une demande d’administration de preuves
relative aux motifs qui ont conduit le DFAE à suspendre, puis à mettre fin à son
financement.
II.
En droit
1.
La procédure de recours devant le Conseil fédéral est régie par les art.
72 ss PA. Le DFJP exerce les compétences du Conseil fédéral en tant qu'autorité
de recours jusqu'à ce qu'une décision soit rendue (art. 75, al. 1 et 3, PA). L'ins-
truction de la procédure devant le Conseil fédéral est assurée par l'Office fédéral


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de la justice (OFJ) en application de l’art. 75, al. 1, PA et de l’art. 7c, al. 1, de
l'ordonnance du 17 novembre 1999 sur l'organisation du Département fédéral de
justice et police (Org DFJP ; RS 172.213.1).
3.
Le membre du Conseil fédéral dont le département a pris la décision at-
taquée se récuse lorsque le Conseil fédéral statue (art. 76, al. 1, PA en relation
avec l'art. 20, al. 2, de la loi sur l'organisation du gouvernement et de l'adminis-
tration du 21 mars 1997 [LOGA ; RS 172.010]). Il doit en aller de même lorsque
c’est l’inaction d’un département qui est contestée dans un recours pour déni de
justice. Le présent recours porte sur un déni de justice reproché au DFAE. Par
conséquent, le chef du DFAE, le conseiller fédéral Ignazio Cassis, se récuse pour
le traitement de celui-ci.
Compétence
4.
Lorsqu’il se tient pour incompétent, le Conseil fédéral transmet sans délai
l’affaire à l’autorité compétente (art. 8, al. 1, PA). Dans le cas où une partie for-
mule plusieurs conclusions dont certaines seulement relèvent de la compétence
du Conseil fédéral, il transmet à l’autorité compétente les conclusions sur les-
quelles il ne peut statuer après avoir rendu sa décision (cf. arrêt du Tribunal ad-
ministratif fédéral A-8067/2015 du 8 juin 2017 consid. 11, confirmé dans l’arrêt
du Tribunal fédéral 1C_419/2017 du 28 mars 2019 consid. 9 ; arrêt du Tribunal
administratif fédéral A-4898/2011 du 20 février 2012 consid. 2.1).
5.
Le Conseil fédéral est compétent pour statuer sur les recours contre les
décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la
protection diplomatique et les autres affaires intéressant les relations extérieures,
à moins que le droit international ne confère un droit à ce que la cause soit jugée
par un tribunal (art. 72, let. a, PA). Sont couverts par la notion d’« autres affaires
intéressant les relations extérieures » les actes ayant un caractère politique pré-
pondérant qui visent à défendre les intérêts essentiels du pays, soit notamment
à préserver l’intégrité de l’État et à maintenir de bonnes relations avec l'étranger
(cf. ATF 137 I 371 consid. 1.2). Peuvent constituer des indices d’un caractère
politique prépondérant les liens avec des débats politiques en cours, la médiati-
sation de l’affaire ou son potentiel polémique (YANN GRANDJEAN, in Commentaire
romand, Loi fédérale sur la procédure administrative, Bâle 2024, no 26 ad art. 72
PA).
6.
La présente affaire concerne la suspension et le non-renouvellement de
la subvention dont bénéficiait la recourante, ainsi que la communication des auto-
rités en lien avec ces mesures. Cette subvention a manifestement été accordée
en application de la loi fédérale du 19 mars 1976 sur la coopération au dévelop-
pement et l’aide humanitaire internationales (RS 974.0). En principe, les subven-
tions octroyées en vertu de cette loi ne relèvent pas des autres affaires exté-
rieures au sens de l’art. 72, let. a, PA (Message du 28 février 2001 concernant la


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révision totale de l'organisation judiciaire fédérale, FF 2001 4000 ch.
4.1.3.3). Toutefois, les différents actes visés dans la présente affaire sont inter-
venus en lien direct avec un conflit armé international hautement controversé.
Celui-ci fait l’objet de controverses virulentes, qui occupent une place importante
dans les médias, les débats politiques et au sein de la société en général, en
Suisse comme au niveau international. La présente affaire a du reste elle-même
bénéficié d’une exposition médiatique importante et a été à l’origine de deux
questions parlementaires (question 23.7794 Walder « Torts causés aux 11
ONGs Israéliennes et palestiniennes » du 4 décembre 2023 et question 23.7795
Walder « Arrêt du financement de trois ONG’s palestiniennes » du 4 décembre
2023). Elle relève dès lors des « autres affaires intéressant les relations exté-
rieures » au sens de l’art. 72, let. a, PA.
7.
Comme mentionné, l’art. 72, let. a, PA prévoit une contre-exception.
Quand bien même elles tombent dans le champ d’application matériel de cette
disposition, les causes dont le droit international confère un droit à ce qu’elles
soient jugées par un tribunal ne relèvent en effet pas de la compétence du Con-
seil fédéral (art. 72, let. a, PA), mais de celle du Tribunal administratif fédéral (art.
32, al. 1, let. a, de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral [LTAF ;
RS 172.32]). Cette contre-exception s’applique lorsqu’un tel droit existe en vertu
de l’art. 6, par. 1, CEDH (cf. ATF 139 II 384 consid. 2.3), voire dans certaines
circonstances de l’art. 13 CEDH (cf. DFJP, Décision incidente du 9 juillet 2024,
ch. 8).
L'art. 6, par. 1, CEDH, confère notamment à toute personne le droit à ce que sa
cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable
par un tribunal indépendant et impartial à condition qu’il s’agisse de décider de
« contestations sur ses droits et obligations de caractère civil ». Cela suppose
que la personne requérante fasse valoir de manière défendable des droits ou
obligations de caractère civil reconnus en droit interne (cf. ATF 146 III 25 consid.
8.1.2 ; ATF 132 I 229 consid. 6. 2). Dans les cas où l’autorité agit de manière
discrétionnaire, l’existence d’un tel droit doit être niée (ATF 137 I 371 consid.
1.3.1). Le droit invoqué doit, par ailleurs, être en lien suffisamment étroit avec la
contestation, le cas échéant la décision contestée, un lien ténu ou des répercus-
sions lointaines n’étant pas suffisantes (ATF 127 I 115 consid. 5b ; arrêt de la
CourEDH Athanassoglou et autres contre Suisse du 6 avril 2000, Recueil Cou-
rEDH 2000-IV p. 217, par. 43 et 46). Le droit à l’honneur et à la réputation, pro-
tégé notamment aux art. 28 ss du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC ;
RS 210), est susceptible de constituer un droit civil au sens de l’art. 6, par. 1,
CEDH (ATF 130 I 388 consid. 5.3 ; ATF 134 I 140 consid. 5.2 ; arrêt de la Cou-
rEDH Helmers contre Suède du 29 octobre 1991, Série A, vol. 212, par. 29).


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8.
Dans sa demande du 1er février 2024, la recourante a conclu à ce que le
DFAE se prononce sur la compatibilité avec ses droits fondamentaux de la sus-
pension et du non-renouvellement de sa subvention ainsi que de la communica-
tion du DFAE et du Conseil fédéral à ce sujet. Dans cette demande et dans les
écritures déposées dans la présente procédure, elle a invoqué la liberté de réu-
nion et d’association, la liberté d’opinion et d’expression ainsi que le droit à la
protection de la sphère privée et de la dignité. Elle n’a pas indiqué en quoi les
actes visés l’avaient concrètement atteinte dans ces droits, se contentant à cet
égard d’affirmations générales. Elle a par ailleurs exposé avoir été atteinte dans
son image, son honneur et sa réputation. À cet égard, il y a lieu de traiter distinc-
tement ses conclusions.
9.
La requête de la recourante, dont le siège se trouve à Gaza City, portait,
d’abord, sur la suspension et le non-renouvellement de la subvention qui lui avait
été accordée (conclusions i et iii de la demande du 1er février 2024). Les subven-
tions octroyées à des organisations ayant leur siège à l’étranger n’entrent pas
dans le champ de la LSu (art. 2, al. 4, let b, LSu). Aucun autre acte du droit fédéral
ne précise de façon concrète leurs conditions d’octroi (cf. ATF 118 V 16 consid.
3a). La loi fédérale sur la coopération au développement et l’aide humanitaire
internationales, notamment, ne dit rien à leur propos. Il faut en conclure qu’il
n’existe pas de droit subjectif à obtenir de telles subventions, les décisions y re-
latives étant de nature discrétionnaire. Ces dernières ne sont dès lors pas cou-
vertes par l’art. 6, par. 1, CEDH (cf. Message concernant la révision totale de
l'organisation judiciaire fédérale du 28 février 2001, FF 2001 4000 pp. 4120-21).
La recourante n’a aucunement indiqué en quoi elle aurait été atteinte dans un
droit de nature civile reconnu en droit interne par la suspension et le non-renou-
vellement d’une subvention qui lui avait été accordée de façon discrétionnaire.
En particulier, on ne voit pas en quoi ces actes auraient pu, en tant que tels,
porter atteinte à sa réputation.
Par ailleurs, le Conseil fédéral constitue une autorité indépendante au sens de la
jurisprudence relative à l'article 13 CEDH (cf. DFJP, Décision incidente du 9 juillet
2024, ch. 10). La contre-exception de l’art. 72, let. a, PA ne saurait dès lors s’ap-
pliquer dans cette affaire en vertu de cette disposition.
Il ressort de ce qui précède que le droit international ne confère pas à la recou-
rante un droit à ce que le présent recours soit traité par un tribunal, du moins en
tant qu’il porte sur la suspension et le non-renouvellement de sa subvention. En
vertu de l’art. 72, let. a, PA, le Conseil fédéral est dès lors compétent pour en
connaître dans cette mesure.
10.
La demande de la recourante visait, d’autre part, la communication du
DFAE ainsi que du Conseil fédéral en lien avec les mesures précitées (conclusion
ii de la demande du 1er février 2024). Selon la recourante, cette communication


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aurait « considérablement terni son image publique » et ainsi porté « gravement
et durablement atteinte à sa réputation ». Dans celle-ci, les autorités visées ont
fait publiquement état de soupçons la concernant selon lesquels elle aurait tenu
un discours de discrimination voire d'incitation à la haine. Cette communication
est intervenue en réaction à l’attaque du Hamas du 7 octobre 2023 et, pour partie,
en lien avec la qualification de celui-ci comme organisation terroriste. En ce qui
concerne la recourante, le bien-fondé de ces soupçons n’a jamais été confirmé
publiquement, mais il n’a pas davantage été démenti. Au vu de ce qui précède,
il faut retenir qu’elle a allégué de façon défendable que les communications en
cause avaient directement porté atteinte à son honneur et à sa réputation, partant
à un droit de nature civile, reconnu notamment aux art. 28 ss CC.
En vertu de l’art. 6, par. 1, CEDH, la recourante dispose dès lors d’un droit à ce
que son recours soit tranché par un tribunal en tant qu’il porte sur la communica-
tion des autorités et la conclusion ii de sa demande du 1er février 2024. Dans
cette mesure, le recours relève de la compétence du Tribunal administratif fédé-
ral (art. 32, al. 1, let. a, LTAF) et doit lui être transmis (art. 8, al. 1, PA).
Recevabilité
11.
S’agissant de la partie du recours relevant de la compétence du Conseil
fédéral, il reste à déterminer si les autres conditions de recevabilité sont remplies.
Conformément à l’art. 77 PA, les dispositions générales de procédure des art. 45
à 70 PA s'appliquent à la procédure de recours. Si une condition de recevabilité
fait défaut, le Conseil fédéral n’entre pas en matière sur le recours (cf. ASTRID
HIRZEL, in Kommentar VwVG, 2. Aufl., Zurich/St-Gall 2019, no 3 ad art. 61 PA).
Font notamment partie des conditions de recevabilité la qualité pour agir (art. 48
PA) et le respect du délai de recours (art. 50, al. 1, PA) (cf. RENÉ WIEDERKEHR/
CHRISTIAN MEYER/ANNA BÖHME, in VwVG Kommentar, Bundesgesetz über das
Verwaltungsverfahren und weiteren Erlassen, Zurich 2022, no 9 ad. art. 61 PA).
12.
Le recours est notamment recevable contre les décisions des départe-
ments (art. 73, let. a, PA). Le présent recours vise l’inaction du DFAE face à une
demande qui était directement adressée au chef de département et relevait de
sa compétence (art. 25 et 25a PA). Il est donc recevable à ce titre.
13.
Le recours pour déni de justice est recevable si « sans en avoir le droit,
l’autorité saisie s’abstient de rendre une décision sujette à recours ou tarde à le
faire » (art. 46a PA). En règle générale, il n’est soumis à aucun délai (art. 50, al.
2, PA). Lorsque l’autorité a rendu une décision, il n’y a pas de place pour un tel
recours, faute d’un intérêt actuel digne de protection à faire valoir un déni de
justice (art. 48, al. 1, let. c, PA par analogie ; cf. arrêt du Tribunal fédéral
2C_107/2024 du 19 août 2024 consid. 4.3 et arrêt du Tribunal administratif fédé-
ral A-4434/2016 du 18 janvier 2018 consid. 2.2). Il en va notamment ainsi
lorsqu’elle a rendu une décision d'incompétence ou qu’elle a refusé d'entrer en


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matière au motif qu'une condition de recevabilité faisait défaut (arrêt du Tribunal
fédéral 2C_107/2024 du 19 août 2024 consid. 4.4 avec les renvois). Sauf excep-
tion, il est de ce point de vue indifférent que la décision présente des vices for-
mels ou matériels. Si tel est le cas, la décision doit être attaquée dans un recours
ordinaire et ces vices soulevés dans celui-ci (cf. ATAF 2008/15 consid. 3.2). Cela
vaut également en présence de graves lacunes (cf. arrêt du Tribunal administratif
fédéral D-4036/2018 du 9 mars 2020 consid. 2.2), par exemple lorsque l’autorité
qui a rendu la décision n’était pas compétente (cf. ATAF 2010/29 consid. 1.2.2-
3).
14.
L’autorité saisie d’une demande fondée sur l’art. 25a, al. 1, PA doit sta-
tuer par une décision (art. 25a, al. 2, PA). Les décisions écrites doivent être dé-
signées comme telles, motivées, et indiquer les voies de droit (art. 35, al. 2, PA).
Les décisions d’irrecevabilité ou de non-entrée en matière (en allemand
« Nichteintretensentscheide ») n’échappent en principe pas à ces exigences (cf.
arrêt du Tribunal fédéral 2C_107/2024 du 19 août 2024 consid. 4.4). Ainsi, si une
personne qui a expressément demandé une décision n'a pas la qualité pour agir,
l'autorité doit rendre une décision de non-entrée en matière selon les formes
prescrites (cf. ATF 130 II 521 consid. 2.5). Conformément à l’art. 9, al. 2, PA, il
en va de même lorsque l’autorité s’estime incompétente et qu’elle ne peut ren-
voyer la cause à l’autorité compétente en application de l’art. 8, al. 2, PA (cf.
ATAF 2009/1 consid. 3).
15.
Selon l'art. 5, al. 1, PA, sont considérées comme décisions les mesures
prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral
et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obliga-
tions (let. a) ; de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou
d'obligations (let. b) ; de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes ten-
dant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations (let. c). Un
acte doit être qualifié de décision dès lors qu’il revêt les caractéristiques maté-
rielles énoncées à l’art. 5, al. 1, PA (cf. arrêt du Tribunal fédéral 2C_107/2024 du
19 août 2024 consid. 5.1 ; arrêt du Tribunal administratif fédéral A-3621/2014 du
2 septembre 2015 consid. 1.2.1). Il n’importe pas qu’il remplisse ou non les exi-
gences formelles imposées par l’art. 35 PA (arrêt du Tribunal administratif fédéral
A-4434/2016 du 18 janvier 2018 consid. 2.3). L’intention de l’autorité n’est pas
non plus déterminante (cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral A-5161/2013 du
7 avril 2015 consid. 1.2.1 non publié dans ATAF 2015/22).
16.
La recourante a saisi le DFAE d’une demande fondée sur les art. 25 et
25a PA, à laquelle celui-ci n’a donné aucune réponse. Toutefois, il a transmis
l’affaire à la DDC, qui a répondu par courrier du 15 avril 2024. Ce courrier n’était
pas désigné comme une décision et n’indiquait pas les voies de droit. Sa motiva-


12/17

tion sommaire ne mentionnait pas les bases légales, ou le cas échéant les prin-
cipes jurisprudentiels, sur lesquels se fondait sa réponse. Il ne remplissait dès
lors pas les exigences formelles de l’art. 35 PA.
Dans ce courrier, la DDC a traité distinctement les demandes en tant qu’elles
portaient sur « la suspension du contrat et la diffusion publique de soupçons » ou
sur le « non-renouvellement du contrat de contribution ». Quant aux premières,
elle a affirmé ce qui suit : « conformément à l'art. 11 du contrat [de contribution],
tout litige de nature contractuelle est soumis au droit privé palestinien et relève
de la compétence des autorités judiciaires sises à Jérusalem. En consé-
quence, la DDC ne peut pas entrer en matière sur les demandes de votre cliente
visant à obtenir une décision en lien avec la suspension du contrat en question
et la diffusion publique de soupçons ». Quant aux secondes, elle a exposé ce qui
suit : « PCHR ayant son siège à l'étranger, la DDC ne peut pas entrer en matière
sur sa demande d'obtention d'une décision formelle et ce, en application de l'ar-
ticle 2, al. 4, let. b, de la loi sur les subventions ».
Ce courrier ne manifestait pas un refus pur et simple d’examiner la demande de
la recourante. Il se prononçait sur celle-ci et indiquait, quoique sommairement,
en des termes juridiques appropriés le traitement procédural qu’il lui réservait. Il
affirmait, d’une part, ne pas pouvoir entrer en matière sur les premières de-
mandes au motif qu’une élection de for contractuelle prévoyait la compétence
des tribunaux de Jérusalem. Ce faisant, il déclarait en substance ces demandes
irrecevables en raison de son incompétence. Il affirmait, d’autre part, ne pas pou-
voir entrer en matière sur les secondes demandes en se référant à l’art. 2, al. 4,
let. b, LSu. Comme indiqué, cette disposition prévoit que la LSu, et notamment
ses dispositions octroyant explicitement un droit à la décision, ne s’appliquent
pas aux prestations fournies à des institutions ayant leur siège à l’étranger. Ce
faisant, la DDC signifiait ici manifestement qu’une condition du droit à la décision
faisait selon elle défaut, de sorte qu’elle n’avait pas à examiner la demande de la
recourante au fond. Autrement dit, elle la jugeait irrecevable.
17.
Il ressort de ce qui précède que, dans son courrier du 15 avril 2024, la
DDC déclarait irrecevables les demandes de la recourante tendant à constater
des droits. Ce courrier constituait dès lors une décision matérielle au sens de
l’art. 5, al. 1, let. c, PA. Qu’un acte refuse d’entrer en matière sur une demande
au motif que le requérant n’aurait pas droit à une décision au fond n’empêche en
effet nullement que cet acte soit lui-même une décision sujette à recours. Un tel
acte refuse de se prononcer au fond (art. 5, al. 1, let. a et b, PA) mais il se pro-
nonce sur la recevabilité de la demande (art. 5, al. 1, let. c, PA). La qualification
de la décision dépendant des seules conditions objectives de l’art. 5 PA, il est par
ailleurs indifférent que l’autorité ait eu ou non conscience qu’elle rendait une dé-
cision.


13/17

Outre qu’elle ne respectait pas les exigences de l’art. 35 PA, cette décision pré-
sentait des erreurs quant à son contenu. D’une part, elle invoquait une élection
de for contractuelle alors que la demande de la recourante était fondée sur les
art. 25 et 25a PA, lesquels prévoient une compétence impérative à laquelle il
n’est pas possible de déroger par convention (cf. art. 7, al. 2, PA). D’autre part,
elle se limitait, s’agissant du droit à la décision, à indiquer que les subventions de
la recourante n’entraient pas dans le champ d’application de la LSu. Elle ignorait
ce faisant que la demande était fondée sur les art. 25 et 25a PA et invoquait la
violation de droits fondamentaux et de son droit à la réputation. Que cette déci-
sion ait présenté des vices formels, voire matériels, ne change cependant rien
non plus à sa qualification. Ces vices auraient dû être relevés dans un recours
ordinaire.
18.
Une décision ayant été rendue, la recourante est dépourvue d’intérêt ac-
tuel à invoquer un déni de justice. Dès lors, ses conclusions tendant au constat
d’un déni de justice et au renvoi de la cause au DFAE pour que celui-ci rende
une décision sont irrecevables.
19.
Selon l’art. 38 PA, une notification irrégulière ne peut entraîner aucun
préjudice pour les parties. Une décision matérielle ne peut ainsi être opposée à
l’administré que si elle est reconnaissable en tant que telle (arrêt du Tribunal fé-
déral 2C_107/2024 du 19 août 2024 consid. 5.1). Cette règle découle du principe
général de la bonne foi. C’est donc en vertu de celui-ci que doivent s’apprécier
« les conséquences d'un acte qui remplit matériellement les caractéristiques
d'une décision mais ne respecte pas les exigences de l'art. 35 PA » (arrêt précité,
ibidem).
L’administré est également tenu au respect de ce principe et doit dès lors faire
preuve de diligence « en recherchant lui-même les informations néces-
saires » (cf. arrêt Tribunal fédéral 1C_310/2020 du 17 février 2021 consid. 2.1.2).
Il ne peut se prévaloir d’une erreur dont il aurait dû s'apercevoir en prêtant l'at-
tention commandée par les circonstances (ATF 138 I 49 consid 8.3.2). Dès lors
qu’une partie a connaissance d’un défaut de notification, elle doit en effet « faire
tout ce qui est en son pouvoir selon les règles de la bonne foi pour y remédier »
(arrêt du Tribunal administratif fédéral C-6055/2018 du 21 janvier 2020 consid.
5.2). Seule une négligence grossière peut entrer en ligne de compte (cf. ATF 129
II 125 consid. 3.3). Concrètement, si une décision qui n’est pas identifiée comme
telle et ne comporte pas d’indication des voies de droit est tout de même identi-
fiable en tant que telle, il doit la contester dans les délais ordinaires ou se rensei-
gner dans un délai raisonnable sur les moyens de l’attaquer (ATF 129 II 125
consid. 3.3). Le caractère raisonnable de ce délai doit être évalué compte tenu
des circonstances du cas d’espèce (cf. arrêt du Tribunal fédéral 9C_71/2020 du
16 septembre 2020 consid. 4.2.1).


14/17

Une diligence plus élevée est attendue de la part des avocats (ATF 138 I 49
consid. 8.3.2). Ils doivent procéder à un contrôle sommaire (arrêt précité, ibidem,
y compris pour déterminer si une lettre constitue ou non une décision (cf. arrêt
du Tribunal administratif fédéral C-6055/2018 du 21 janvier 2020 consid. 5.2).
Sauf exception (cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral 4A_573/2021 du 17 mai
2022 consid. 4), il n’est pas attendu de leur part qu’ils consultent la jurisprudence
ou la doctrine (arrêt du Tribunal fédéral 4A_573/2021 du 17.5.2022 consid. 3
avec les renvois). En revanche, la protection de la bonne foi est exclue lorsqu’une
lecture systématique des dispositions de procédure applicables suffit à déceler
l’erreur (ATF 141 III 270 consid. 3.3).
Du principe de la bonne foi découle aussi que, lorsqu’une autorité refuse expres-
sément de rendre une décision, ce refus doit être attaqué, et le déni de justice
invoqué, dans le délai de recours ordinaire (cf. arrêts du Tribunal fédéral
2C_1052/2021 du 27 décembre 2022 consid. 4.7 et 2P.16/2002 du 18 décembre
2002 consid. 2.2).
20.
Comme indiqué, la décision de la DDC du 15 avril 2024 n’a pas été noti-
fiée régulièrement. Elle n’était, en particulier, pas désignée comme telle. Cepen-
dant, elle comportait à deux reprises la phrase « ne peut pas entrer en matière »
et elle invoquait explicitement deux motifs typiques d’irrecevabilité (soit le défaut
de compétence et l’absence d’une condition du droit à l’obtention d’une décision).
En français, l’expression « entrer en matière » peut prêter à confusion, dans la
mesure où elle peut signifier à la fois un refus pur et simple de traiter une de-
mande ou le refus d’examiner celle-ci sur le fond au motif qu’elle ne remplit pas
les conditions de recevabilité. Cependant, la décision en cause se prononçait sur
la demande, dont elle avait pris connaissance du contenu, et mentionnait claire-
ment des motifs d’irrecevabilité. Ainsi, la seule lecture de l’art. 5, al. 1, let. c, PA
permettait de l’identifier comme telle. Il apparaît en effet à la seule lecture de
cette disposition qu’un acte ayant pour objet de déclarer irrecevables des de-
mandes tendant à constater des droits ou obligations constitue une décision.
Cela ressort également de l’art. 9, al. 2, PA, qui prévoit que « l’autorité qui se tient
pour incompétente prend une décision d’irrecevabilité si une partie prétend
qu’elle est compétente ». Il pouvait, dès lors, être attendu de la part d’avocats
qu’ils reconnaissent le caractère décisionnel de cet acte, d’autant qu’ils devaient
s’attendre à recevoir une décision, puisqu’ils en avaient expressément sollicité le
prononcé. À tout le moins, un contrôle attentif du courrier aurait dû soulever un
doute et les conduire à prendre les mesures nécessaires à la sauvegarde des
droits de la recourante. Comme l’a retenu le Tribunal administratif fédéral dans
une situation similaire (cf. arrêt du C-6055/2018 du 21 janvier 2020 consid. 5.3),
le fait qu’ils aient requis le prononcé d’une décision formelle respectant les exi-
gences formelles légales n’y change rien, puisque, comme indiqué, ces exi-
gences ne sont pas déterminantes quant à la qualification de la décision.


15/17

Quoi qu’il en soit, la question de savoir si la décision du 15 avril 2024 était iden-
tifiable en tant que telle n’est, en fin de compte, pas déterminante. Si ce courrier
était compris comme un refus pur et simple d’examiner les demandes de la re-
courante constitutif d’un déni de justice, il exprimait ce refus explicitement. Dans
sa réponse du 24 juin 2024, la recourante a du reste elle-même indiqué qu’elle y
voyait un « refus de [la DDC] de prononcer une (…) décision ». Dans une telle
hypothèse, le principe de la bonne foi aurait exigé qu’un recours pour déni de
justice soit déposé dans le délai ordinaire de 30 jours (art. 50, al. 1, PA), ne serait-
ce que par précaution. La décision ayant été notifiée le 17 avril 2024, il aurait dû
l’être au plus tard le 17 mai 2024. Or le présent recours ne l’a été que le 16
septembre 2025, soit quatre mois plus tard.
En réaction à la décision en cause, les avocats de la recourante ont réitéré leur
demande en date du 24 juin 2024, en annonçant qu’ils déposeraient un recours
pour déni de justice en l’absence de décision. Toutefois, exception faite des cas
dans lesquels les conditions d’une reconsidération sont remplies, une telle dé-
marche ne saurait suffire à sauvegarder des droits.
Pour sa part, la DDC a réitéré sa position dans un courrier du 5 juillet 2024, notifié
le 9 juillet 20204. Si c’était ce second courrier de refus qui était pris en compte,
ce qui par ailleurs se justifierait difficilement, le recours pour déni de justice aurait
dû être déposé le 9 septembre 2025 (art. 22a, al. 1, let. b, PA). Même en mettant
la recourante au bénéfice de la représentation qui lui est la plus favorable, il ap-
paraît donc que ses avocats n’ont pas fait preuve de la diligence requise compte
tenu du principe de la bonne foi. Partant, la décision du 15 avril 2024 peut lui être
opposée, quand bien même elle ne remplissait pas les exigences de forme lé-
gales.
21.
Faute d’avoir été déposé dans le délai, le recours est irrecevable dans la
mesure où il relève de la compétence du Conseil fédéral.
22.
La demande d’administration de preuves formulée par la recourante por-
tant sur des faits qui ne sont pas pertinents quant à la recevabilité de son recours,
elle doit être rejetée.
Frais
23.
Selon l’art. 63, al. 1, PA, les frais de procédure sont, en règle générale,
mis à la charge de la partie qui succombe. Si celle-ci n’est déboutée que partiel-
lement, ils sont réduits. À titre exceptionnel, ils peuvent être entièrement remis.
L'art. 4a, let. b, de l'ordonnance du 10 septembre 1969 sur les frais et indemni-
tés en procédure administrative (RS 172.041.0) précise que les frais peuvent
être remis en tout ou en partie à une partie ne bénéficiant pas de l’assistance
judiciaire lorsqu’il ne paraît pas équitable de les mettre à sa charge pour des
motifs ayant trait au litige ou à la partie en cause. Peuvent notamment justifier


16/17

une réduction ou une remise des frais, une situation financière difficile (cf. ATAF
2007/41 consid. 9.2), une indication erronée des voies de droit (cf. arrêt du Tri-
bunal administratif fédéral B-6019/2018 du 25 juin 2019 consid. 5.3) ou les la-
cunes de la décision contestée (cf. arrêt du Tribunal fédéral 6B_307/2019 du 13
novembre 2019 consid. 5 ; arrêt du Tribunal administratif fédéral B-829/2012 du
25 juin 2018 consid. 12.2.2).
24.
Dans le cas d’espèce, des circonstances de nature exceptionnelle doi-
vent être prises en compte. Premièrement, la décision à l’origine du présent re-
cours ne répondait pas aux exigences de forme imposées par la loi. Ce sont
bien ces lacunes qui ont induit la recourante en erreur et ont conduit à ce
qu’elle n’entreprenne pas les démarches nécessaires à la sauvegarde de ses
droits. Que ces vices eussent été reconnaissables, et que cela puisse lui être
imputé selon les règles de la bonne foi, ne change rien au fait qu’ils ont provo-
qué son erreur. Il s’y ajoute que le grief de la recourante portant sur son droit à
la décision était en substance au moins partiellement fondé, la décision en
cause étant à cet égard matériellement erronée.
Deuxièmement, la recourante est une organisation à but non lucratif dont Ia
mission est de promouvoir et protéger les droits humains en Palestine et dont le
siège se trouve à Gaza City. Compte tenu de la guerre en cours à Gaza, elle a
allégué de façon crédible traverser une période particulièrement critique dans
laquelle sa survie même serait menacée. D’après les constatations de la DDC
datant d’avril 2024, ses bureaux ont été touchés par les destructions massives
de bâtiments et certains de ses collaborateurs sont morts du fait de la guerre en
cours. En outre, eIle ne pouvait pas prétendre à l’assistance judiciaire.
25.
Compte tenu de ce qui précède, il se justifie à titre exceptionnel de re-
noncer entièrement à la perception de frais judiciaires.
26.
Des dépens peuvent être alloués à la partie ayant entièrement ou par-
tiellement gain de cause (art. 64, al. 1, PA), mais pas aux autorités fédérales
parties (art. 8, al. 5, de l’ordonnance sur les frais et indemnités en procédure
administrative). La recourante ayant succombé, des dépens ne peuvent être al-
loués dans la présente affaire.



17/17


décide :
1. Dans la mesure où il porte sur la suspension et le non-renouvellement du
contrat de financement de la recourante (conclusions i et iii de la demande
du 1er février 2024), le recours est irrecevable.
2. Dans la mesure où il porte sur les communications des autorités (conclusion
ii de la demande du 1er février 2024), le recours est transmis au Tribunal
administratif fédéral.
3. Il n’est pas perçu de frais judiciaires.
4. Il n’est pas alloué de dépens.


3003 Bern,
PAR ORDRE DU CONSEIL FÉDÉRAL SUISSE :
Le chancelier de la Confédération


Viktor Rossi


Notification (recommandé) :
-
A.
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Département fédéral des affaires étrangères, DFAE, Service juridique DFAE,
À I'attention de B.
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Office fédéral de la justice, Unité Projet législatifs II, Bundesrain 20, 3003
Berne