ch_bundesrat · 2024-07-09 · 2024-07-09 · de
Zwischenverfügung des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements (EJPD) in der Beschwerdesache A. gegen Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten


BJ-D-65D73401/136

Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement EJPD













Bern, 9. Juli 2024
Zwischenverfügung
des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements EJPD
in Sachen
A, vertreten durch Rechtsanwalt B,
gegen
Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA), Direktion für
Ressourcen, Freiburgstrasse1 30, 3003 Bern,
betreffend
Wahlvorschlag für Schweizer Mitglied in Ausschuss des Europarats (Verfügung des EDA vom
10. Juni 2020 [Zeichen 18-00285])






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I.
Sachverhalt
A. Gestützt auf eine Ausschreibung des EDA bewarb sich A (Beschwerdeführerin) im
Herbst 2017 als Expertin für die Schweiz im beratenden Ausschuss für das Rahmen-
abkommen des Europarats zum Schutz nationaler Minderheiten vom 1. Februar 1995
(RÜ, SR 0.441.1). Neben ihr bewarben sich drei weitere Personen.
B. Am 22. Januar 2018 unterbreitete der Vorsteher des EDA dem Generalsekretär des
Europarats einen Wahlvorschlag mit zwei Personen. Er empfahl die Wahl von C. Zwei
Tage später teilte das EDA der Beschwerdeführerin mit, dass ihre Kandidatur nicht
berücksichtigt werden konnte. Das Ministerkomitee des Europarats wählte am 7. Mai
2018 gemäss der Empfehlung des EDA C für eine Amtszeit bis zum 31. Mai 2020 in
den beratenden Ausschuss.
C. Am 6. April 2018 reichte die Beschwerdeführerin beim EDA ein Gesuch um Erlass ei-
ner Verfügung nach Artikel 25a des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezem-
ber 1968 (VwVG, SR 172.021) ein. Sie beantragte, es sei festzustellen, dass der
Wahlvorschlag vom 22. Januar 2018 und die damit erfolgte Nichtberücksichtigung ih-
rer Kandidatur die Rechtsgleichheit, das Diskriminierungsverbot, Treu und Glauben,
das Willkürverbot und Artikel 26 RÜ verletze.
Am 18. September 2018 trat das EDA auf das Gesuch nicht ein. Dagegen reichte die
Beschwerdeführerin am 22. Oktober 2018 beim Bundesverwaltungsgericht Be-
schwerde ein.
D. Mit Urteil vom 25. Juni 2019 (B-6019/2018) trat das Bundesverwaltungsgericht auf die
Beschwerde nicht ein, da es sich für unzuständig erachtete.
E. Am 10. Juli 2019 gelangte die Beschwerdeführerin an den Bundesrat und verlangte,
der Bundesrat habe die im Oktober 2018 beim Bundesverwaltungsgericht einge-
reichte Beschwerde zu beurteilen.
Der Bundesrat hiess am 8. Mai 2020 die Beschwerde gut und wies die Sache zur ma-
teriellen Entscheidung an das EDA zurück. Zur Frage, ob der Streit eine Verfügung
auf dem Gebiet der auswärtigen Angelegenheiten betreffe (Art. 72 Bst. a VwVG)
nahm der Bundesrat in seinem Entscheid nicht Stellung. Er begründete das Eintreten
auf die Beschwerde damit, dass das Bundesverwaltungsgericht nicht auf die Be-
schwerde eingetreten sei, gemäss Artikel 177 Absatz 3 der Bundesverfassung vom
18. April 1999 (BV, SR 101) aber der Rechtsschutz sichergestellt werden müsse.
F. Am 10. Juni 2020 wies das EDA das Gesuch der Beschwerdeführerin vom 6. April
2018 ab.
Am 17. August 2020 reichte A gegen diese Verfügung Beschwerde beim Bundesrat
ein. Sie beantragte sinngemäss die Aufhebung der angefochtenen Verfügung und die
Feststellung, dass der Wahlvorschlag des EDA vom 22. Januar 2018 und die Nichtbe-
rücksichtigung ihrer Kandidatur widerrechtlich gewesen seien. In verfahrensrechtlicher
Hinsicht beantragte sie unter anderem, ihr sei Einsicht in die vollständigen Akten des
EDA betreffend den Wahlvorschlag vom 22. Januar 2018 (insbesondere auch in das
Dokument «Interne Notiz DV an Departementsvorsteher EDA vom 13. Dezember
2017» [im Folgenden: «Notiz DV») zu gewähren und es sei ihr Gelegenheit einzuräu-
men, zu diesen Akten Stellung zu nehmen.




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G. Am 30. September 2020 eröffnete das Bundesamt für Justiz (BJ) einen Meinungsaus-
tausch mit dem Bundesverwaltungsgericht über die Zuständigkeit. Mit Zwischenverfü-
gung vom 25. Mai 2021 sistierte das EJPD das Beschwerdeverfahren vor dem Bun-
desrat. Mit Schreiben vom 13. April 2022 vertrat das Bundesverwaltungsgericht die
Auffassung, es sei für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde nicht zuständig.
H. Am 13. Dezember 2023 nahm das EJPD das vorliegende Beschwerdeverfahren wie-
der auf und setzte dem EDA Frist, um eine Beschwerdeantwort sowie die Akten des
erstinstanzlichen Verwaltungsverfahrens einzureichen.
I. Am 12. Februar 2024 beantragte das EDA die Abweisung der Beschwerde unter Kos-
tenfolgen. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragte es, die mit den Akten des erst-
instanzlichen Verfahrens eingereichte «Notiz DV» sei der Beschwerdeführerin nicht
zur Einsicht zuzustellen. Eventualiter sei die «Notiz DV» der Beschwerdeführerin nur
in Form einer durch das EDA zu erstellenden Zusammenfassung zur Einsicht zuzu-
stellen.
II.
Rechtliches
1.
Die Befugnisse des Bundesrats als Beschwerdeinstanz übt nach Artikel 75 Absatz 1
und 3 VwVG bis zum Entscheid das EJPD aus. Die Instruktion des Verfahrens vor dem
Bundesrat übernimmt dabei das BJ in Anwendung von Artikel 75 Absatz 1 VwVG in
Verbindung mit Artikel 7c Absatz 1 der Organisationsverordnung vom 17. November
1999 für das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (in der Fassung vom
1. Mai 2024; OV-EJPD, SR 172.213.1).
Das BJ ist daher Namens des EJPD zuständig, die vorliegende Zwischenverfügung
über die Zuständigkeit des Bundesrats sowie das Akteneinsichtsgesuch der Beschwer-
deführerin vom 17. August 2020 zu treffen.
Sachliche Zuständigkeit des Bundesrats
2.
Der Bundesrat prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (vgl. Art. 7 Abs. 1 VwVG). Er
kann darüber in einer separaten (Zwischen-)Verfügung entscheiden (vgl. Art. 9 Abs. 1
VwVG). Erachtet der Bundesrat seine Zuständigkeit als zweifelhaft, so pflegt er darüber
ohne Verzug einen Meinungsaustausch mit der Behörde, deren Zuständigkeit in Frage
kommt (vgl. Art. 8 Abs. 2 VwVG).
Der vom BJ am 30. September 2020 mit dem Bundesverwaltungsgericht eröffnete Mei-
nungsaustausch ergab, dass sich das Bundesverwaltungsgericht für das vorliegende
Beschwerdeverfahren als nicht zuständig erachtet.
3.
Die Beschwerde an den Bundesrat ist unter anderem zulässig gegen Verfügungen auf
dem Gebiet der inneren und äusseren Sicherheit des Landes, der Neutralität, des diplo-
matischen Schutzes und der übrigen auswärtigen Angelegenheiten, soweit das Völker-
recht nicht einen Anspruch auf gerichtliche Beurteilung einräumt (Art. 72 Bst. a VwVG).
Die Beschwerde an den Bundesrat ist unzulässig gegen Verfügungen, die durch Be-
schwerde an eine andere Bundesbehörde oder durch Einsprache anfechtbar sind
(Art. 74 VwVG).




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Im vorliegenden Verfahren stellen sich zunächst die Frage, ob die angefochtene Verfü-
gung vom 10. Juni 2020 auf dem Gebiet der übrigen auswärtigen Angelegenheiten er-
gangen ist. Dies ist im Folgenden zu prüfen:
4.
Der Begriff der «übrigen auswärtigen Angelegenheiten» in Artikel 72 Buchstabe a
VwVG sowie in Artikel 83 Buchstabe a des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(BGG, SR 173.110) und Artikel 32 Absatz 1 Buchstabe c des Verwaltungsgerichtsge-
setzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) ist vor dem Hintergrund der Rechtswegga-
rantie (Art. 29a BV) restriktiv auszulegen. Die sachliche Zuständigkeit des Bundesrats
und damit der Ausschluss einer gerichtlichen Überprüfung setzen voraus, dass die an-
gefochtene Verfügung nicht nur eine Materie nach Artikel 72 Buchstabe a VwVG betrifft,
sondern auch vorwiegend politischen Charakter hat (Bundesrat, Botschaft vom 28. Feb-
ruar 2001 zur Totalrevision der Bundesrechtspflege, BBl 2001 4202 ff., 4322 f., 4387 f.;
vgl. Bundesrat, Entscheid vom 8. Mai 2020 in der Beschwerdesache X. gegen EDA,
E. 1.2 [abrufbar unter www.bj.admin.ch]; BGer, Urteil 2C_127/2010 vom 15. Juli 2011,
E. 1.1.3 [nicht publiziert in BGE 137 II 431]).
Artikel 72 Buchstabe a VwVG zielt damit in erster Linie auf klassische Regierungsakte
(sog. «actes de gouvernement). Er bezieht sich unter anderem auf die politische Regie-
rungstätigkeit im Bereich der Aussenbeziehungen des Landes, die mit weiten Ermes-
sensspielräumen der Regierung und Verwaltung einhergehen. Hier soll nach Intention
des Gesetzgebers die Verantwortung für getroffene Entscheidungen alleine bei der
Exekutive liegen (vgl. BVGer, Urteil B-6019/2018 vom 25. Juni 2019, E. 2.4). Eine An-
ordnung mit einem vorwiegend politischen Charakter liegt insbesondere dann vor, wenn
der Gesetzgeber einen aussenpolitischen Gestaltungs- beziehungsweise Entschei-
dungsauftrag erteilt hat, der von der Exekutive in eigener Verantwortung, planvoll und
unter Berücksichtigung bedeutender aussenpolitischer Interessen zu erfüllen ist. Häufig
verfolgt die Exekutive mit Akten mit vorwiegend politischem Charakter den aussenpoliti-
schen Zweck, die guten Beziehungen der Schweiz zu bestimmten Staaten oder interna-
tionalen Organisationen zu wahren (vgl. BVGer, Urteil B-6019/2018 vom 25. Juni 2019,
E. 2.5.1 mit Hinweis auf KASPAR SUTTER, Gerichtlicher Rechtsschutz in auswärtigen An-
gelegenheiten, Zürich/St. Gallen 2012, S. 107).
5.
Die angefochtene Verfügung des EDA vom 10. Juni 2020 betrifft die Frage, ob die Be-
schwerdeführerin auf rechtsverletzende Art und Weise nicht als Expertin für die
Schweiz im beratenden Ausschuss für das RÜ vorgeschlagen wurde. Die Entsendung
von Vertretern der Schweiz bei internationalen Organisationen gilt als klassische aus-
senpolitische Tätigkeit, welche der Bundesrat nach Artikel 184 Absatz 1 BV zu besor-
gen hat (vgl. Bundesrat, Botschaft vom 20. November 1996 über eine neue Bundesver-
fassung, BBl 1997 I 1 ff., 416). Folglich fällt die Nichtberücksichtigung der Beschwerde-
führerin in den Bereich der auswärtigen Angelegenheiten. Es bleibt zu prüfen, ob der
Entscheid des EDA über die konkrete Ausgestaltung des Wahlvorschlags und damit
auch über die Nichtberücksichtigung der Beschwerdeführerin überwiegend politischen
Charakter hatte.
6.
Das Schweizerische Landesrecht regelt nicht, nach welchen Kriterien und in welchem
Verfahren die Wahlvorschläge für internationale Organisationen auszuarbeiten sind.
Aufgrund der verfassungsrechtlichen Vorgaben ist nur klar, dass der Bundesrat die aus-
wärtigen Angelegenheiten besorgt und die Schweiz nach aussen vertritt (Art. 54 Abs. 1
BV und Art. 184 Abs. 1 BV). Es ist das EDA, welches praxisgemäss die Aufgabe über-




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nimmt, Wahlvorschläge für internationale Organisationen zu erarbeiten und zu übermit-
teln (vgl. Art. 1 Abs. 1 und Art. 1 Abs. 2 Bst. a der Organisationsverordnung für das
EDA vom 20. April 2011 [SR 172.211.1]). Bei der Ausarbeitung von Wahlvorschlägen
hat das EDA die im jeweiligen Einzelfall einschlägigen internationalen Vorgaben zu be-
achten. So sollen die Mitglieder des beratenden Ausschusses nach Artikel 26 Absatz 1
des Rahmenübereinkommens zum Schutz nationaler Minderheiten (RÜ, SR 0.441.1)
über anerkanntes Fachwissen auf dem Gebiet des Schutzes nationaler Minderheiten
verfügen. Weiter hatte das EDA bei seinem Entscheid im Jahr 2018 auch die Vorgaben
von Artikel 5 und 6 der Verfahrensregeln vom 17. September 1997 zur Durchführung
des Rahmenübereinkommens (in der bis am 20. Februar 2020 geltenden Fassung; Re-
solution (97)10 [abrufbar unter www.search.coe.int/cm]) zu berücksichtigen, wonach die
Mitglieder des beratenden Ausschusses über anerkannte Erfahrung auf dem Gebiet
des Schutzes nationaler Minderheiten sowie ausreichend Zeit für eine wirkungsvolle Tä-
tigkeit im beratenden Ausschuss verfügen und in der Lage sein müssen, ihr Mandat in
ihrer persönlichen Eigenschaft, unabhängig und unparteiisch auszuüben.
Aus Vorstehendem ergeht, dass für die Ausarbeitung des Wahlvorschlags zuhanden
des Europarats nur sehr wenige rechtliche Anforderungen bestanden. Das EDA ver-
fügte bei der Ausarbeitung des Wahlvorschlags für die Position als Experte bzw. Exper-
tin für die Schweiz im beratenden Ausschuss für das RÜ über einen grossen aussenpo-
litischen Gestaltungsspielraum. Letzterer zeigt sich in der Entscheidung vom 21. De-
zember 2017 des Vorstehers des EDA exemplarisch: So wollte der Departementsvor-
steher bei der Ausgestaltung des Wahlvorschlags neben den bereits genannten rechtli-
chen Vorgaben insbesondere die Kriterien «Alter», «Verankerung im aktiven Leben»,
«tatsächliche Erfahrung als Minderheit» berücksichtigt haben. Diese – soeben beschrie-
bene – geringe Regelungsdichte bezüglich der Anforderungen an den Experten bzw.
die Expertin der Schweiz spricht dafür, dass die Ausarbeitung des Wahlvorschlags als
Entscheidung mit vorwiegend politischem Charakter zu qualifizieren ist. Dazu kommt,
dass die Ausarbeitung eines Wahlvorschlags mit einem personalrechtlichen Stellenbe-
werbungsprozess zu vergleichen ist. In einem Stellenbewerbungsprozess haben die
Kandidierenden gewöhnlich keinen Anspruch bzw. Recht auf die zu vergebende Stellen
(vgl. auch Art. 34 Abs. 3 des Bundespersonalgesetzes vom 24. März 2000
[SR 172.220.1]). Dies gilt sinngemäss ebenso für die Kandidierenden für das Amt als
Experte bzw. Expertin für die Schweiz im beratenden Ausschuss für das RÜ. Keiner der
Kandidierenden hatte folglich einen Rechtsanspruch auf diese Position. Die Nichtbe-
rücksichtigung von Kandidierenden ist damit grundsätzlich nicht geeignet, einen
schwerwiegenden Eingriff in ihre Individualrechte zu bewirken, was ebenfalls auf den
vorwiegend politischen Charakter der Ausarbeitung des Wahlvorschlags schliessen
lässt (vgl. SUTTER, a.a.O., S. 128 ff.). Insgesamt erscheint es damit sachgerecht, der
Ausarbeitung des strittigen Wahlvorschlags durch das EDA vorwiegend politischen
Charakter zuzusprechen.
7.
Damit stellt die Ausarbeitung des Wahlvorschlags für die Stelle als Experte bzw. Exper-
tin für die Schweiz im beratenden Ausschuss für das RÜ eine Angelegenheit im Bereich
auswärtigen Angelegenheiten mit überwiegendem politischem Charakter dar. Zu prüfen
bleibt, ob das Völkerrecht im vorliegenden Verfahren einen Anspruch auf gerichtliche
Beurteilung einräumt.
8.
Ein völkerrechtlicher Anspruch auf gerichtliche Beurteilung kann aus Artikel 6 Absatz 1
der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 0.101) sowie unter Umstän-
den aus Artikel 13 EMRK abgeleitet werden.




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9.
Nach Artikel 6 Absatz 1 EMRK hat jede Person ein Recht darauf, dass unter anderem
über Streitigkeiten in Bezug auf ihre zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen von
einem unabhängigen und unparteiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht verhandelt
wird. Der sachliche Schutzbereich von Artikel 6 Absatz 1 EMRK ist nur berührt, wenn
die betroffene Person einen aus dem innerstaatlichen Recht abgeleiteten Anspruch ver-
tretbar geltend macht (vgl. BGE 146 III 25 E. 8.1.2; BGE 132 I 229 E. 6.2.).
Wie bereits ausgeführt wurde, hatte die Beschwerdeführerin (wie auch die übrigen Kan-
didierenden) nach Schweizer Recht keinen Anspruch auf das Amt als Expertin bzw. Ex-
perte für die Schweiz im beratenden Ausschuss für das RÜ (vgl. oben Ziff. 6). Folglich
kann die Beschwerdeführerin im vorliegenden Verfahren nicht vertretbar geltend ma-
chen, ein ihr zustehender Anspruch sei verletzt worden. Damit fällt das vorliegende Ver-
fahren nicht in den Schutzbereich von Artikel 6 Absatz 1 EMRK. Im Übrigen würde es
sich bei der vorliegenden Streitigkeit auch nicht um eine zivilrechtliche Streitigkeit im
Sinn von Artikel 6 Absatz 1 EMRK handeln.
10.
Nach Artikel 13 EMRK hat jede Person, die in ihren in der EMRK anerkannten Rechten
und Pflichten verletzt worden ist, das Recht, bei einer innerstaatlichen Instanz eine wirk-
same Beschwerde zu erheben. Dies bedeutet, dass jede Person, die nach Artikel 34
EMRK befugt ist, wegen Verletzung der in der EMRK garantierten Rechte beim EGMR
Beschwerde zu führen, die Möglichkeit haben muss, ihre Ansprüche vorgängig von ei-
nem innerstaatlichen Gericht oder mindestens vor einer unabhängigen Behörde über-
prüfen zu lassen (BGE 149 I 316 E. 6.2; BGE 147 I 280 E. 7.2). Die Wirksamkeit der
Beschwerde beurteilt sich nach den Befugnissen der Behörde, den angefochtenen Akt
gegebenenfalls aufzuheben bzw. dessen Auswirkungen beheben zu können; überdies
müssen die notwendigen minimalen Verfahrensrechte gewährleistet sein, insbesondere
der Anspruch auf rechtliches Gehör auf die Begründung von Entscheiden (BGE 147 I
280 E. 7; BGE 138 I 6 E. 6.1).
Der Bundesrat ist die oberste leitende und vollziehende Behörde des Bundes (Art. 174
BV). Er kann frei (und ohne Weisungen) über alle ihm vorgelegten Rechtsmittel ent-
scheiden. Dies gilt auch, wenn der angefochtene Rechtsakt von einem Mitglied des
Bundesrats veranlasst wurde. So hat das Mitglied des Bundesrats, gegen dessen De-
partement sich die Beschwerde richtet, für den Endentscheid des Bundesrats in den
Ausstand zu treten (Art. 76 Abs. 1 VwVG). Als Beschwerdeinstanz verfügt der Bundes-
rat über volle Kognition in Rechts- wie Sachverhaltsfragen und kann die angefochtenen
Entscheide sogar auf ihre Angemessenheit hin überprüfen (Art. 49 VwVG). Im Fall einer
Gutheissung der Beschwerde kann der Bundesrat den angefochtenen Rechtsakt aufhe-
ben und selber in der Sache entscheiden (Art. 61 Abs. 1 VwVG). Schliesslich sind in
den Beschwerdeverfahren vor dem Bundesrat auch sämtliche in der Bundesverfassung
und der EMRK garantierten Verfahrensrechte gewährleistet. Damit stellt der Bundesrat
zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde eine unabhängige Behörde im Sinn der
Rechtsprechung zu Artikel 13 EMRK dar.
11.
Nach dem Gesagten hat die Beschwerdeführerin keinen völkerrechtlichen Anspruch auf
gerichtliche Beurteilung, weshalb der Bundesrat nach Artikel 72 Buchstabe a VwVG für
die Behandlung der vorliegenden Beschwerde sachlich zuständig ist.
Gesuch der Beschwerdeführerin vom 17. August 2020 um Einsicht in die Akten
des EDA betreffend den Wahlvorschlag vom 22. Januar 2018




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12.
In ihrer Beschwerde beantragt die Beschwerdeführerin, ihr sei Einsicht in die vollständi-
gen Akten des EDA betreffend den Wahlvorschlag vom 22. Januar 2018 (insbesondere
auch in das Dokument «Notiz DV») zu gewähren und es sei ihr Gelegenheit einzuräu-
men, zu diesen Akten Stellung zu nehmen.
13.
Die Partei oder ihre Vertreter hat unter anderem Anspruch darauf, in ihrer Sache alle
als Beweismittel dienende Aktenstücke am Sitz der verfügenden Behörde einzusehen
(Art. 26 Abs. 1 Bst. b VwVG). Die Behörde darf die Einsichtnahme in die Akten nach Ar-
tikel 27 Absatz 1 VwVG nur verweigern, wenn wesentliche öffentliche Interessen des
Bundes oder der Kantone, insbesondere die innere oder äussere Sicherheit der Eidge-
nossenschaft, die Geheimhaltung erfordern (Bst. a), wesentliche private Interessen, ins-
besondere von Gegenparteien, die Geheimhaltung erfordern (Bst. b) oder das Interesse
einer noch nicht abgeschlossenen amtlichen Untersuchung es erfordert (Bst. c).
Das Akteneinsichtsrecht bezieht sich auf sämtliche Akten eines Verfahrens, die für die-
ses erstellt oder beigezogen wurden, ohne dass ein besonderes Interesse geltend ge-
macht werden müsste und unabhängig davon, ob aus Sicht der Behörde die fraglichen
Akten für den Ausgang des Verfahrens bedeutsam sind (BGE 144 II 427 E. 3.1.1 mit
Hinweisen). Nicht unter das Einsichtsrecht nach VwVG fallen jedoch Akten, die den
Charakter eines persönlichen Arbeitshilfsmittels haben. Dazu gehören etwa Entscheid-
entwürfe oder persönliche Notizen von Sachbearbeitern, die als Gedächtnisstützen
bzw. Arbeitshilfsmittel dienen (vgl. STEPHAN C. BRUNNER, in: Christoph Auer et al.
[Hrsg.], Kommentar VwVG, 2. Aufl., Zürich/St. Gallen 2019, Art. 26 N. 38; BGE 132 II
485 E. 3.4). Damit soll verhindert werden, dass die interne Meinungsbildung der Ver-
waltung vollständig vor der Öffentlichkeit ausgebreitet wird (vgl. BGer, Urteil
1C_159/2014 vom 10. Oktober 2014, E. 4.3 mit Hinweisen). Nicht verwaltungsintern
sind hingegen jene Akten, denen für die Behandlung eines Falls Beweischarakter zu-
kommt (BERNHARD WALDMANN/MAGNUS OESCHGER, in: Bernhard Waldmann/Patrick L.
Krauskopf [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 3. Aufl., Zürich 2023, Art. 26 N. 65). Für die
Frage, ob ein Aktenstück als interne Akte zu qualifizieren ist, kommt es auf die im kon-
kreten Fall objektive Bedeutung eines Aktenstücks für die verfügungswesentliche Sach-
verhaltsfeststellung an, und nicht auf die Einstufung des Beweismittels durch die Ver-
waltung als internes Papier (BGE 115 V 297 E. 2.g/bb; WALDMANN/OESCHGER, a.a.O.,
Art. 26 N. 67 mit Hinweisen).
14.
Das EDA bringt vor, die «Notiz DV» enthalte keine Informationen, welche die Argumen-
tation der Beschwerdeführerin stützen würden. Die angefochtene Verfügung stütze sich
ausschliesslich auf Aktenstücke, von denen sie bereits Kenntnis habe.
Dem kann nicht gefolgt werden. Zunächst ist im vorliegenden Fall zu berücksichtigen,
dass der Bundesrat mit Entscheid vom 8. Mai 2020 entschieden hat, dass das EDA mit-
tels Verfügung im Sinn von Artikel 25a VwVG feststellen muss, ob die Nichtberücksich-
tigung der Beschwerdeführerin bei der Ausarbeitung des Wahlvorschlags rechtmässig
war oder nicht. Diese vom Bundesrat angeordnete Prüfung kann jedoch nur auf nach-
vollziehbare Art und Weise erfolgen, wenn alle für die Ausarbeitung des Wahlvor-
schlags vom 22. Januar 2018 massgebenden Umstände bekannt sind. Für die Be-
schwerdeführerin ist dabei insbesondere von Interesse, anhand welcher Kriterien ent-
schieden wurde, sie für den Wahlvorschlag vom 22. Januar 2018 nicht zu berücksichti-
gen. Diese Kriterien können der «Notiz DV» entnommen werden. Die «Notiz DV» ver-
fügt damit im vorliegenden Verfahren über eine grosse Bedeutung, um die Entscheidfin-
dung des EDA und damit auch die Verfügung vom 10. Juni 2020 nachvollziehen zu




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können. Sie ist auch nicht mit einer persönlichen Notiz eines Sachbearbeiters, welche
als Gedächtnisstütze dient, zu vergleichen. Vielmehr ist sie das im vorliegenden Verfah-
ren wesentliche Entscheidungsdokument. Folglich stellt die «Notiz DV» keine verwal-
tungsinterne Akte dar und unterliegt grundsätzlich dem Einsichtsrecht der Beschwerde-
führerin nach Artikel 26 VwVG. Zu prüfen bleibt, ob wesentliche öffentliche oder private
Interessen im Sinn von Artikel 27 VwVG, die Geheimhaltung der «Notiz DV» erfordern.
15.
Diesbezüglich bringt das EDA vor, die Offenlegung der «Notiz DV» widerspräche über-
wiegenden privaten Interessen der betroffenen Personen sowie überwiegenden öffentli-
chen Interessen. Zum einen dürften die übrigen Kandidaten davon ausgehen, dass die
Angaben zu ihrer Person und ihrer Kandidatur sowie deren Würdigung durch das EDA
vertraulich behandelt würden. Zum anderen würde die Durchführung von entsprechen-
den Selektionsprozessen übermässig erschwert, wenn nicht gar verunmöglicht, wenn
die Behörden damit rechnen müssten, ihre interne Meinungsbildung offenlegen zu müs-
sen.
16.
Eine Einschränkung der Akteneinsicht muss auf einer Interessenabwägung im Einzelfall
beruhen, wobei nicht jedes entgegenstehende Interesse eine Einschränkung zu recht-
fertigen vermag. Das Interesse der Partei an der Akteneinsicht ist umso höher zu ge-
wichten, je stärker auf ein Dokument zu ihrem Nachteil abgestellt wird (vgl. BRUNNER,
a.a.O., Art. 27 N. 9 f.).
Wie bereits dargelegt wurde, ist die «Notiz DV» das entscheidende Dokument, damit
die Beschwerdeführerin nachvollziehen kann, ob ihre Nichtberücksichtigung für den
Wahlvorschlag vom 22. Januar 2018 rechtens war. Entgegen der Ansicht des EDA ist
die «Notiz DV» in erster Linie nicht Teil der Meinungsbildung, sondern das die Mei-
nungsbildung abschliessende Entscheiddokument. Die Beschwerdeführerin verfügt da-
mit über ein grosses Interesse an der Einsicht in die «Notiz DV». Dieses Interesse über-
wiegt das öffentliche Interesse des EDA an der Geheimhaltung der Kriterien, welche für
ihren Entscheid massgebend waren. Dies insbesondere auch vor dem Hintergrund,
dass das EDA einen Teil der massgebenden Kriterien bereits mit Brief vom 24. Januar
2018 an die Beschwerdeführerin offenlegte.
17.
Die «Notiz DV» enthält auf Seite 2 und 3 unter dem Titel «Les candidatures» eine kurze
Beschreibung der vier Kandidaturen (inkl. biographischen Angaben, Ausbildungen, be-
rufliche Erfahrungen, etc.). Die drei anderen Kandidaten, welche Teil des Bewerbungs-
prozesses waren, haben ein wesentliches Interesse daran, dass diese Personendaten
der Beschwerdeführerin nicht offengelegt werden (vgl. BVGE 2010/53 E. 13.4). Die Be-
schwerdeführerin benötigt diese Beschreibung der anderen drei Kandidaten auch nicht,
um nachvollzuziehen zu können, wieso ihre Bewerbung nicht berücksichtigt wurde. Da-
mit liegen überwiegende private Interessen vor, welche die Geheimhaltung der Be-
schreibungen der drei anderen Kandidaten erfordern.
18.
Gegen die Einsicht der Beschwerdeführerin in die anderen Akten betreffend den Wahl-
vorschlag vom 22. Januar 2018 spricht sich das EDA nicht aus. Es sind denn auch
keine Gründe ersichtlich, welche die Geheimhaltung dieser restlichen Akten rechtferti-
gen würden.
19.
Damit ist der Beschwerdeführerin grundsätzlich Einsicht in sämtliche Akten des EDA
betreffend den Wahlvorschlag vom 22. Januar 2018 einschliesslich die «Notiz DV» zu




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gewähren. Die Einsicht in die Beschreibungen der weiteren drei Kandidaten in der «No-
tiz DV» bleibt ihr jedoch verwehrt. Die «Notiz DV» wird dem Rechtsvertreter in anonymi-
sierter Form zusammen mit der vorliegenden Zwischenverfügung zugestellt.
Nebenfolgen und Rechtsmittel
20.
Über die Kosten der vorliegenden Zwischenverfügung wird im Endentscheid entschie-
den.
21.
Diese Zwischenverfügung kann nicht mit Beschwerde angefochten werden (Entscheid
des Bundesrats vom 28. Januar 1976, in: VPB 1976 Nr. 30, E. II.2).
III.
Entscheid
Gestützt darauf wird verfügt:
1.
Der Bundesrat ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde sachlich zuständig.
2.
Das Gesuch der Beschwerdeführerin um Einsicht in Akten des EDA betreffend den
Wahlvorschlag vom 22. Januar 2018 wird im Sinn der Erwägungen teilweise gutgeheis-
sen.
3.
Der Beschwerdeführerin läuft eine Frist von 30 Tagen ab Zustellung dieser Zwischen-
verfügung, um dem BJ eine doppelt ausgefertigte Replik einzureichen, ansonsten Ver-
zicht darauf angenommen würde.
Gegen diese Zwischenverfügung kann kein Rechtsmittel erhoben werden.
Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement EJPD
Susanne Kuster
Stv. Direktorin Bundesamt für Justiz BJ
Mitteilung an (eingeschrieben):
- die Beschwerdeführerin;
- Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten EDA, Rechtsdienst EDA,
Eichenweg 5, 3053 Zollikofen.