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Beschwerdesache X. gegen Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten. Entscheid

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DER SCHWEIZERISCHE BUNDESRAT 
 
hat in der Beschwerdesache 
 
X. 
 
gegen 
 
Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten, Direktion für 
Ressourcen, Freiburgstrasse 130, 3003 Bern, 
 
betreffend 
 
Wahlvorschlag für Schweizer Mitglied in Ausschuss des Europarats 
 
befunden und erwogen: 
I. 
A. 
Gestützt auf eine Ausschreibung des Eidgenössischen Departements 
für auswärtige Angelegenheiten (EDA) bewarb sich X. (Beschwerde-
führerin) im Herbst 2017 als Expertin für die Schweiz im beratenden Ausschuss 
für das Rahmenabkommen des Europarats zum Schutz nationaler Minderheiten 
vom 1. Februar 1995 (RÜ, SR 0.441.1). Neben ihr bewarben sich drei weitere 
Personen. 
 
B. 
Am 22. Januar 2018 unterbreitete der Vorsteher des EDA dem General-
sekretär des Europarats einen Wahlvorschlag mit zwei Personen. Er empfahl 
die Wahl von F., da dieser selber einer sprachlichen Minderheit angehöre. 
Zwei Tage später teilte das EDA der Beschwerdeführerin mit, dass ihre Kandi-
datur nicht berücksichtigt werden konnte. Nebst der geforderten Expertise auf 
dem Gebiet des Schutzes nationaler Minderheiten seien für die Auswahl noch 
weitere Kriterien ausschlaggebend gewesen. Insbesondere sei erstmals die 
persönliche Zugehörigkeit zu einer Minderheit als Faktor berücksichtigt worden. 


 
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Die Schweiz wolle damit ein Zeichen setzen, um ihr ständiges Engagement für 
den Schutz nationaler Minderheiten zu unterstreichen. 
 
C. 
Das Ministerkomitee des Europarats wählte am 7. März 2018 gemäss 
der Empfehlung des EDA F. für eine Amtszeit bis zum 31. Mai 2020 in den 
beratenden Ausschuss. 
 
D. 
Am 6. April 2018 reichte die Beschwerdeführerin beim EDA ein Gesuch 
um Erlass einer Verfügung nach Art. 25a des Verwaltungsverfahrensgesetzes 
vom 20. Dezember 1968 (VwVG; SR 172.021) ein. Sie beantragte, es sei fest-
zustellen, dass der Wahlvorschlag vom 22. Januar 2018 und die damit erfolgte 
Nichtberücksichtigung ihrer Kandidatur die Rechtsgleichheit, das Diskriminie-
rungsverbot, Treu und Glauben, das Willkürverbot und Art. 26 RÜ verletze. Mit 
einer nachträglichen Eingabe vom 25. Juni 2018 verlangte die Beschwerde-
führerin zusätzlich die Feststellung der Verletzung des Anspruchs auf Gleich-
behandlung der Geschlechter. 
 
E. 
Mit Verfügung vom 18. September 2018 trat das EDA auf das Gesuch 
der Beschwerdeführerin nicht ein. Zur Begründung führte es aus, die Voraus-
setzungen von Art. 25a VwVG für den Erlass einer Verfügung seien nicht erfüllt. 
Der fragliche Wahlvorschlag sei kein Realakt und stütze sich nicht auf öffentli-
ches Recht des Bundes, sondern auf Völkerrecht. Zudem fehle X. 
das schutzwürdige Interesse am Erlass einer Verfügung. 
 
F. 
Gegen die Verfügung des EDA vom 18. September 2018 erhob X. 
am 22. Oktober 2018 – wie in der Rechtsmittelbelehrung angegeben – beim 
Bundesverwaltungsgericht Beschwerde. 
Mit Entscheid vom 25. Juni 2019 (B-6019/2018) trat das Bundesverwaltungs-
gericht auf die Beschwerde nicht ein. Es verneinte seine Zuständigkeit, weil die 
angefochtene Verfügung bzw. der Wahlvorschlag des EDA vom 22. Januar 
2018 eine auswärtige Angelegenheit im Sinne von Art. 32 Abs. 1 Bst. a des 
Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG; SR 173.32) betreffe. In 
Erwägung 2.7 seines Entscheids hielt das Bundesverwaltungsgericht fest: 
«Allenfalls wäre der Bundesrat für die Beurteilung der Beschwerde zuständig». 
Einen Meinungsaustausch mit dem Bundesrat nach Art. 8 Abs. 2 VwVG führte 
es jedoch nicht durch. Ebenso sah es davon ab, im Urteilsdispositiv die Über-
weisung der Sache an den Bundesrat anzuordnen (vgl. Art. 8 Abs. 1 VwVG). 
 


 
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G. 
Mit Eingabe vom 10. Juli 2019 an den Bundesrat verlangte die 
Beschwerdeführerin, der Bundesrat habe auf die ursprünglich beim Bundes-
verwaltungsgericht eingereichte Beschwerde vom 22. Oktober 2018 einzutre-
ten, die Verfügung des EDA vom 18. September 2018 sei aufzuheben und die 
Sache sei zur Neubeurteilung an das EDA zurückzuweisen. Das EDA sei anzu-
weisen, die neue Verfügung innert einem Monat zu erlassen. Soweit notwendig, 
sei die Beschwerdefrist im Sinne von Art. 24 Abs. 1 VwVG wiederherzustellen. 
In prozessualer Hinsicht beantragte die Beschwerdeführerin die Edition der 
Akten des Verfahrens B-6019/2019 beim Bundesverwaltungsgericht. 
 
H. 
Das Bundesamt für Justiz, dem nach Art. 75 VwVG und Art. 7 Abs. 8 
der Organisationsverordnung für das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepar-
tement vom 17. November 1999 (OV-EJPD; SR 172.213.1) die Instruktion der 
Beschwerde obliegt, eröffnete am 16. Juli 2019 einen Meinungsaustausch mit 
dem Bundesgericht über die Zuständigkeit. Das BJ erachtete es als zweifelhaft, 
ob die vorliegende Streitigkeit dem Sachgebiet der auswärtigen Angelegenhei-
ten nach Art. 72 Bst. a VwVG, Art. 32 Abs. 1 Bst. a VGG und Art. 83 Bst. a des 
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG; SR 173.110) zuzurechnen 
ist. Am 9. September 2019 teilte das Bundesgericht dem BJ mit, es könne den 
Fall nicht übernehmen, da der Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts vom 
25. Juni 2019 nicht angefochten worden und mittlerweile rechtskräftig sei. Die 
Beschwerdeführerin bestreite dies nicht, sondern habe beim Bundesrat eine 
Beschwerde gegen die Verfügung des EDA eingereicht. 
 
I. 
In seiner Vernehmlassung vom 22. Oktober 2019 beantragte das EDA, 
die angefochtene Verfügung vom 18. September 2018 sei zu bestätigen, und 
gestützt darauf sei die Beschwerde vollumfänglich abzuweisen, soweit auf sie 
einzutreten sei, dies unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführerin. 
 
K. 
Nach Zustellung der Vernehmlassung des EDA an den Rechtsvertreter 
der Beschwerdeführerin reichte dieser am 18. November 2019 eine Stellung-
nahme ein, in der er die bisher gestellten Begehren bestätigte. 
II. 
1. 
Für die Beurteilung von Beschwerden gegen Verfügungen der Departe-
mente auf dem Gebiet der inneren und äusseren Sicherheit des Landes, der 
Neutralität, des diplomatischen Schutzes und der übrigen auswärtigen Angele-
genheiten ist nach Art. 72 Bst. a und 73 Bst. a VwVG der Bundesrat zuständig, 


 
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soweit das Völkerrecht nicht einen Anspruch auf gerichtliche Beurteilung 
einräumt. 
1.1 
Das Bundesverwaltungsgericht erachtete in seinem Entscheid vom 
25. Juni 2019 den Wahlvorschlag des EDA vom 22. Januar 2018 als «übrige 
auswärtige Angelegenheit» und verneinte einen völkerrechtlichen Anspruch der 
Beschwerdeführerin auf gerichtliche Beurteilung (E. 2.5 und 2.6). Gestützt auf 
Art. 32 Abs. 1 Bst. a VGG trat es deshalb nicht auf die Beschwerde ein. Die 
Beschwerdeführerin verzichtete darauf, gegen die Anwendung dieses Aus-
nahmetatbestands beim Bundesgericht Beschwerde zu erheben. 
1.2 
Der Bundesrat prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (Art. 7 
Abs. 1 VwVG). Wie das Bundesverwaltungsgericht in Erwägung 2.5.1 seines 
Entscheids vom 25. Juni 2019 ausführt, ist der Begriff der «übrigen auswärtigen 
Angelegenheiten» in Art. 83 Bst. a BGG, Art. 32 Abs. 1 Bst. a VGG und Art. 72 
Bst. a VwVG vor dem Hintergrund der Rechtsweggarantie (Art. 29a BV) restrik-
tiv auszulegen. Die sachliche Zuständigkeit des Bundesrates und damit der 
Ausschluss einer gerichtlichen Überprüfung setzen voraus, dass die angefoch-
tene Verfügung nicht nur eine Materie nach Art. 72 Bst. a VwVG betrifft, 
sondern auch überwiegend auf politischen Erwägungen beruht (vgl. Botschaft 
vom 15. Juni 2018 zur Änderung des Bundesgerichtsgesetzes, BBl 2018 4640; 
MARINO LEBER, in: Auer/Müller/Schindler, Kommentar VwVG, 2. Aufl., Art. 72 
N. 7). 
Das Bundesverwaltungsgericht hat entschieden, dass es sich bei der Bestim-
mung der Personen, die in den Wahlvorschlag vom 22. Januar 2018 aufgenom-
men worden sind, um eine auswärtige Angelegenheit mit überwiegend politi-
schem Charakter handle. Dieser Entscheid ist unangefochten geblieben und 
rechtskräftig geworden. Unter diesen Umständen erachtet sich der Bundesrat 
als sachlich zuständig, die Beschwerde gegen die Verfügung des EDA vom 
18. September 2018 zu beurteilen. Würde er seine Zuständigkeit ebenfalls ver-
neinen, so würde der Beschwerdeführerin der verfassungsmässig garantierte 
Rechtsschutz verweigert (Art. 177 Abs. 3 BV). 
 
2. 
Die Beschwerdeführerin hat gegen die Verfügung des EDA vom 
18. September 2018 rechtzeitig beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde 
eingelegt. Nach Art. 21 Abs. 2 VwVG gilt die Beschwerdefrist auch für das Ver-
fahren vor dem Bundesrat als gewahrt. 
 
3. 
Als Adressatin der angefochtenen Nichteintretensverfügung ist die 
Beschwerdeführerin zu Beschwerde berechtigt (Art. 48 Abs. 1 VwVG). 
 


 
5/8 
 
4. 
Streitgegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens ist die 
Frage, ob das EDA in der angefochtenen Verfügung auf das Gesuch der 
Beschwerdeführerin um Erlass einer Verfügung nach Art. 25a VwVG zu Recht 
nicht eingetreten ist. 
4.1 
Die Beschwerdeführerin stellte in ihrem Gesuch vom 6. April 2018 das 
Begehren, dass die Widerrechtlichkeit des Wahlvorschlags des EDA vom 
22. Januar 2018 festzustellen sei. Als «Handlungen», die Anlass zu einem 
Begehren nach Art. 25a VwVG geben können, kommt das ganze Spektrum der 
verfügungsfreien Verwaltungs- oder Staatshandlungen in Betracht. Die rechts-
schutzwürdigen Handlungen können nicht mit Hilfe einer Typologie heraus-
gefiltert werden. Diese Aufgabe müssen andere Elemente im Tatbestand von 
Art. 25a VwVG übernehmen (BEATRICE WEBER / PANDORA KUNZ NOTTER, in: 
Auer/Müller/Schindler, Kommentar VwVG, 2. Aufl., Art. 25a N. 7, 8, 16). 
Da der Wahlvorschlag des EDA vom 22. Januar 2018 an den Generalsekretär 
des Europarates nicht die Merkmale einer Verfügung aufweist, fällt er unter 
Art. 25a VwVG. Daran ändert entgegen den Ausführungen des EDA nichts, 
dass der Wahlvorschlag im Rahmen eines Wahl- und Ernennungsverfahrens 
nach RÜ erging. Ob ein Anspruch auf Erlass einer Verfügung besteht, ist auf-
grund der weiteren Kriterien dieser Bestimmung zu prüfen. 
4.2 
Das EDA macht geltend, der Wahlvorschlag vom 22. Januar 2018 
stütze sich ausschliesslich auf Völkerrecht. Damit fehle es an einer Handlung, 
die sich gemäss Art. 25a Abs. 1 VwVG auf öffentliches Recht des Bundes 
stützt. Dieser Argumentation kann nicht gefolgt werden. Der Begriff «öffentli-
ches Recht des Bundes» dient in Art. 25a VwVG – gleich wie in Art. 5 VwVG – 
der Abgrenzung der Zuständigkeit der Bundesverwaltungsbehörden von der 
Zivil- und Strafrechtspflege und der kantonalen Verwaltungsrechtspflege (vgl. 
MARKUS MÜLLER, in: Auer/Müller/Schindler, Kommentar VwVG, 2. Aufl., Art. 5 
N. 61; KIENER/RÜTSCHE/KUHN, Öffentliches Verfahrensrecht, 2. Aufl., Rz. 343 f.). 
Völkerrecht ist, soweit es nicht Normen des Zivil- oder Strafrechts enthält, dem 
öffentlichen Recht des Bundes zuzurechnen (MARKUS MÜLLER, a.a.O., Art. 5 
N. 62). Inwiefern sich der Wahlvorschlag des EDA auf Völkerrecht oder Landes-
recht stützte, spielt daher für die Anwendung von Art. 25a VwVG keine Rolle. 
4.3 
Nach Art. 25a Abs. 1 VwVG muss die Handlung (Realakt) Rechte oder 
Pflichten berühren. Es sollen Konstellationen einer rechtlichen Überprüfung 
zugeführt werden, bei welchen behördliches Verhalten zwar nicht auf die Rege-
lung von Rechten und Pflichten gerichtet ist, aber dennoch Rechte und Pflichten 
berührt. Dies setzt einen Eingriff in die persönliche Rechtssphäre der betroffe-
nen Person voraus. Schützenswerte Rechtspositionen ergeben sich im Kontext 
von Art. 25a VwVG vor allem aus Grundrechten; einzubeziehen sind aber auch 
rechtlich geschützte Interessen aus anderen Rechtstiteln (BGE 144 II 233 
E. 7.3.1). Geht es um einen potenziellen Eingriff in Grundrechtspositionen, ist 
es eine Frage des Geltungsbereichs des Grundrechts, ob die Eingriffswirkung 


 
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ausreicht, eine Grundrechtsbetroffenheit anzunehmen (BGE 144 II 233 
E. 7.3.2). 
Die Beschwerdeführerin rügt, mit dem Wahlvorschlag vom 22. Januar 2018, in 
welchem ihre Bewerbung nicht berücksichtigt wurde, seien Grundrechtspositio-
nen von ihr verletzt worden. Insbesondere macht sie substantiiert geltend, das 
EDA habe mit dem Wahlvorschlag die Rechtsgleichheit nach Art. 8 BV verletzt 
(S. 9 f. der Beschwerdeschrift vom 22. Oktober 2018). Dass der Geltungs-
bereich des Grundrechts der Rechtsgleichheit im vorliegenden Fall berührt ist, 
kann kaum bezweifelt werden. Die Beschwerdeführerin vermag insgesamt plau-
sibel darzulegen, dass vom Wahlvorschlag ausgehende Reflexe grundrechts-
relevant sein bzw. den Grad von Grundrechtseingriffen annehmen könnten 
(BGE 144 II 233 E. 7.3.2). Ohnehin dürfen die Anforderungen an das Berührt-
sein nicht zu hoch angesetzt werden. Ob ein Grundrecht tatsächlich betroffen 
oder verletzt ist, bleibt im Rahmen der materiellen Prüfung zu klären (BEATRICE 
WEBER / PANDORA KUNZ NOTTER, a.a.O., Art. 25a N. 27, 42). 
Beim Wahlvorschlag des EDA vom 22. Januar 2018 handelt es sich somit um 
einen Realakt, der sich auf öffentliches Recht des Bundes stützt und Rechte 
oder Pflichten der Beschwerdeführerin berührt. 
4.4 
Art. 25a Abs. 1 VwVG verlangt ferner, dass die gesuchstellende Person 
ein schutzwürdiges Interesse an einer Verfügung über einen Realakt hat. 
Berührt der Realakt – wie vorliegend – Rechte oder Pflichten der gesuchstellen-
den Person, nicht bloss solche von Drittpersonen, so gründet das schutz-
würdige Interesse der gesuchstellenden Person im Berührtsein in der Rechts-
stellung. Es verhält sich nicht anders als beim materiellen Verfügungs-
adressaten, der ohne weiteres das zur Beschwerdeberechtigung notwendige 
schutzwürdige Interesse aufweist (Art. 48 VwVG; vgl. BGE 140 II 315 E. 4.3). 
Nachdem das Ministerkomitee des Europarats seinen Ernennungsentscheid am 
7. März 2018 getroffen hatte, beschränkte sich die Beschwerdeführerin in ihrem 
Gesuch vom 6. April 2018 auf ein Feststellungsbegehren nach Art. 25a Abs. 1 
Bst. c VwVG. Für ihr Ausscheiden aus dem Selektionsverfahren war das EDA 
verantwortlich. Deshalb bezieht sich das – nach dem Gesagten gegebene – 
schutzwürdige Interesse der Beschwerdeführerin auf die Prüfung bzw. Feststel-
lung, ob das EDA rechtmässig gehandelt hat. 
 
5. 
Unter dem Titel «Vorbemerkungen» führt das EDA in seiner Vernehm-
lassung vom 22. Oktober 2019 aus, die Nichtberücksichtigung der Beschwerde-
führerin für den Wahlvorschlag weise Ähnlichkeiten mit einem Nichtanstellungs-
entscheid auf. Deshalb müsse in Anlehnung an Art. 34 Abs. 3 des Bundes-
personalgesetzes vom 24. März 2000 (BPG; SR 172.220.1) ein Rechtsschutz 


 
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(auch ein Anspruch auf Erlass einer Verfügung nach Art. 25a VwVG) ausge-
schlossen sein, um die vom Gesetzgeber gewollte Wahlfreiheit der Anstellungs-
behörde gewährleisten zu können. 
Diese Argumentation vermag den Entscheid der Vorinstanz nicht zu stützen. 
Die Funktion, für die sich die Beschwerdeführerin bewarb, liegt ausserhalb des 
Geltungsbereichs des BPG (Art. 2 BPG). Für eine Ausnahme vom Anspruch auf 
Erlass einer Verfügung nach 25a VwVG wäre eine Grundlage in einem 
(anwendbaren) formellen Gesetz notwendig. Abgesehen davon ist die Rege-
lung in Art. 34 Abs. 3 BPG darauf zugeschnitten, dass das Arbeitsverhältnis 
durch Abschluss eines Vertrags zustande kommt. Diese Situation ist mit dem 
Wahlvorschlag zuhanden des Europarates nicht ohne weiteres vergleichbar. 
 
6. 
Demnach erfüllt das von der Beschwerdeführerin in ihrem Gesuch vom 
6. April 2018 gestellte Begehren alle Voraussetzungen für den Anspruch auf 
eine Verfügung nach Art. 25a VwVG. Die Beschwerde ist daher gutzuheissen, 
die Nichteintretensverfügung des EDA ist aufzuheben, und die Sache ist zur 
materiellen Beurteilung an das EDA zurückzuweisen. 
Der Bundesrat setzt in Rückweisungsentscheiden normalerweise keine Frist für 
den Erlass der neuen Verfügung. Im vorliegenden Fall bestehen keine triftigen 
Gründe, von dieser Regel abzuweichen, zumal fraglich erscheint, ob der 
Rechtsstreit mit der neuen Verfügung beendet sein wird. 
Eine Edition der Akten des Beschwerdeverfahrens vor dem Bundesverwal-
tungsgericht erübrigt sich bei diesem Verfahrensausgang. 
 
7. 
Dem unterliegenden EDA werden nach Art. 63 Abs. 2 VwVG keine Ver-
fahrenskosten auferlegt. Die anwaltlich vertretene Beschwerdeführerin hat nach 
Art. 64 Abs. 1 VwVG Anspruch auf eine Parteientschädigung. Diese wird auf 
3000 Franken festgesetzt. 
 
 


 
8/8 
 
und erkannt: 
1. Die Beschwerde wird gutgeheissen. Die Verfügung des EDA vom 
18. September 2018 wird aufgehoben und die Sache wird zur materiellen 
Entscheidung an das EDA zurückgewiesen. 
2. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Die Bundeskanzlei wird ange-
wiesen, der Beschwerdeführerin den am 18. September 2019 geleisteten 
Kostenvorschuss von 1000 Franken zurückzuzahlen. 
3. Das EDA hat der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von 
3000 Franken zu bezahlen. 
 
 
3003 Bern, 
IM AUFTRAG DES SCHWEIZERISCHEN BUNDESRATES 
Der Bundeskanzler 
 
 
Walter Thurnherr 
 
 
Mitteilung an: 
– 
X. 
– 
Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten, Direktion für 
Ressourcen, Freiburgstrasse 130, 3003 Bern 
 
361/2019/00002 LM