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Mehr über «Entscheid des Bundesrates in der Beschwerdesache Gewerkschaft UNIA gegen Kanton Graubünden»


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hat in der Beschwerdesache

Gewerkschaft UNIA, Weltpoststrasse 20, 3000 Bern 15,
vertreten durch Rechtsanwalt A., _____

gegen

Kanton Graubünden, Amt für Industrie, Gewerbe und Arbeit, Grabenstrasse 9,
7000 Chur,

betreffend

mangelhafte Vollstreckung eines Entscheids des Bundesgerichts


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befunden und erwogen:
I.
A.
Im November 2009 wurde in Landquart ein Outlet-Einkaufszentrum
eröffnet, das heute unter der Bezeichnung „Designer Outlet Landquart“ (im Fol-
genden: DOL) geführt wird. Das DOL umfasst etwa 90 Geschäftslokale. Es ist
montags bis sonntags von 10 bis 19 Uhr geöffnet, so dass in den Geschäfts-
lokalen auch an Sonntagen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer beschäftigt
werden.

B.
Gestützt auf unterschiedlich lautende Begehren der Gewerkschaft UNIA
(Beschwerdeführerin) sowie der Eigentümerin, der Betreibergesellschaft und
mehrerer einzelner Betriebe des DOL stellte das Amt für Industrie, Gewerbe und
Arbeit des Kantons Graubünden (KIGA) mit Verfügung vom 21. Oktober 2010
fest, die im DOL angesiedelte Betriebe seien nach Art. 25 in Verbindung mit Art. 4
Abs. 2 der Verordnung 2 vom 10. Mai 2000 zum Arbeitsgesetz (ArGV 2; SR
822.112) von der Bewilligungspflicht für Sonntagsarbeit befreit und demnach
berechtigt,
die
mit
der
Bedienung
der
Kundschaft
beschäftigten
Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer während der Saison an Sonntagen zu
beschäftigen. Die Sommersaison daure von Anfang Juni bis Ende Oktober und
die Wintersaison vom erste Adventswochenende bis Ende April.

C.
Die Gewerkschaft UNIA reichte gegen diese Verfügung Beschwerde ein
und zog den Streit bis vor Bundesgericht. Mit Urteil vom 12. Februar 2014
(2C_44/2013, publiziert in: ZBl 2015 41) gab ihr das Bundesgericht Recht. Die
den Entscheid in der Sache betreffende Ziffer 1 des Urteilsdispositivs lautet wie
folgt:
Die Beschwerde wird gutgeheissen und der angefochtene Entscheid auf-
gehoben. Es wird festgestellt, dass die Betriebe im Einkaufszentrum
"Designer Outlet Landquart" (Landquart) die Voraussetzungen für die
Befreiung von der Bewilligungspflicht für Sonntagsarbeit gemäss Art. 4
Abs. 2 i.V.m. Art. 25 ArGV 2 nicht erfüllen.

D.
Mit Schreiben vom 25. Februar 2014 teilte das KIGA den Rechtsvertre-
tern der Eigentümerin des DOL mit, es räume den betroffenen Unternehmungen
eine sechsmonatige Übergangsfrist ein. Ab September 2014 werde das KIGA,
sofern bis dann nicht eine Bewilligung der Sonntagsarbeit des SECO vorliege,
Kontrollen durchführen und das Sonntagsarbeitsverbot nötigenfalls durchsetzen.
Am 30. Juli 2014 revidierte das KIGA in einem weiteren Schreiben an die

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gleichen Adressaten seine Haltung: Es erklärte, aufgrund zweier parla-
mentarischer Vorstösse (Motion Abate 12.3791; Anfrage Brand 14.1031) bestehe
die Aussicht, dass in absehbarer Zeit eine bundesrechtliche Grundlage für die
Beschäftigung von Arbeitskräften an Sonntagen in touristisch ausgerichteten
Einkaufszentren geschaffen werde. Die Sonntagsarbeit im DOL werde deshalb
„bis zu einer allfälligen Umsetzung der Anfrage Brand resp. der Annahme oder
Ablehnung der Motion Abate toleriert“.

E.
Am 1. September 2014 gelangte die Gewerkschaft UNIA mit einer
Beschwerde wegen mangelhafter Vollstreckung eines Entscheids des Bundes-
gerichts (Art. 70 Abs. 4 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG;
SR 173.110]) an den Bundesrat. Sie beantragt, die Verfügung des KIGA vom
30. Juli 2014, mit der bewilligungsfreie Sonntagsarbeit im DOL auf unbestimmte
Zeit toleriert wird, sei aufzuheben. Ferner sei der Kanton Graubünden bzw. das
KIGA anzuweisen, dem Urteil des Bundesgerichts vom 12. Februar 2014 nach-
zukommen und das Verbot der Sonntagsarbeit in den Betrieben des DOL
durchzusetzen.

F.
Die für den Bereich des Arbeitsgesetzes zuständige Bundesbehörde,
das Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO), weist in ihrer Vernehmlassung vom
21. Oktober 2014 darauf hin, dass am 29. August 2014 eine Aussprache mit
Vertretern des Kantons Graubünden stattgefunden habe. Dabei habe das SECO
die Bündner Behörden aufgefordert, das Urteil des Bundesgerichts umzusetzen.

G.
Das KIGA ersuchte am 21. Oktober 2014 um Sistierung des Verfahrens
vor dem Bundesrat bis zur Umsetzung der Motion Abate. Dieses Gesuch wurde
vom instruierenden Bundesamt für Justiz (Art. 75 des Bundesgesetzes vom
20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren [VwVG; SR 172.021]; Art. 7
Abs. 8 der Organisationsverordnung für das Eidgenössische Justiz- und
Polizeidepartement vom 17. November 1999 [OV-EJPD; SR 172.213.1]) mit
Verfügung vom 4. November 2014 abgewiesen.
In seiner Stellungnahme vom 28. November 2014 beantragt das KIGA die
Abweisung der Beschwerde. Es kündigt nicht an, für eine Umsetzung des
Bundesgerichtsentscheids zu sorgen. Vielmehr macht es geltend, aufgrund der
Annahme der Motion Abate durch die Bundesversammlung bestünden Aussich-
ten, dass das DOL in absehbarer Zeit sonntags bewilligungsfrei Arbeitnehmende
beschäftigen könne. Es sei deshalb geboten, das DOL mit seinen rund 365
Beschäftigten, für das der Sonntagsverkauf existenziell sei, nicht zu gefährden.


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H.
Das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement hat sich dem Antrag
des Bundesamtes für Justiz über die Erledigung der Beschwerde angeschlossen
und dem Bundesrat Antrag gestellt.
II.
1.
1.1.
Nach Art. 70 Abs. 4 BGG kann im Falle mangelhafter Vollstreckung von
Entscheiden des Bundesgerichts, die nicht zur Zahlung einer Geldsumme oder
zur Sicherheitsleistung in Geld verpflichten, beim Bundesrat Beschwerde geführt
werden. Das Beschwerdeverfahren richtet sich nach dem VwVG (FLORENCE
AUBRY GIRARDIN, in: Bernard Corboz et. al. [Hrsg.], Commentaire de la LTF,
2. Aufl., Bern 2014, Art. 70 N. 36; JEAN-FRANÇOIS POUDRET, Commentaire de la
loi fédérale d'organisation judiciaire, Bern 1990, Art. 39 N. 2).
1.2.
Als seinerzeitige Prozesspartei hat die Beschwerdeführerin ein schutz-
würdiges Interesse im Sinne von Art. 48 Abs. 1 VwVG am Vollzug des fraglichen
Urteils des Bundesgerichts vom 12. Februar 2014. Sie ist daher berechtigt, beim
Bundesrat Beschwerde zu führen.
1.3.
Die Beschwerde nach Art. 70 Abs. 4 BGG ist nicht an eine Frist gebun-
den. Dies gilt jedenfalls dann, wenn die Untätigkeit der zuständigen Behörde
gerügt wird (VPB 2010.6 E. II/1.3; FLORENCE AUBRY GIRARDIN, a.a.O., Art. 70
N. 36). Selbst wenn man im vorliegenden Fall das Schreiben des KIGA vom
30. Juli 2014 als anfechtbare Verfügung betrachten würde, wäre die gesetzliche
Beschwerdefrist gewahrt (Art. 77 in Verbindung mit Art. 50 Abs. 1 und 22a Abs. 1
Bst. b VwVG).

2.
Im Rahmen einer Beschwerde wegen mangelhafter Vollstreckung eines
Entscheids des Bundesgerichts prüft der Bundesrat, ob das Dispositiv des Ent-
scheids vollstreckbar ist und, wenn dies zutrifft, ob es korrekt und vollständig
vollzogen wurde (VPB 66.55 E. 2.1). Eine Berücksichtigung von Erwägungen des
bundesgerichtlichen Entscheids kann höchstens dann in Frage kommen, wenn
das Dispositiv ausdrücklich auf diese verweist (VPB 2010.6 E. II/2).

3.
3.1.
Das Bundesgericht hat in seinem Entscheid vom 12. Februar 2014 den
angefochtenen Entscheid der Vorinstanz aufgehoben und selbst einen Sach-
entscheid getroffen, der als Feststellungsurteil formuliert ist. Ein Feststellungs-
urteil spricht sich über den Bestand oder Nichtbestand eines Rechts oder
Rechtsverhältnisses aus. Im vorliegenden Fall ging es um das Recht, in den

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Betrieben des DOL am Sonntag ohne behördliche Bewilligung Arbeitnehmerin-
nen und Arbeitnehmer zu beschäftigen. Das Bundesgericht entsprach dem
Feststellungsbegehren, das die Gewerkschaft UNIA in ihrer Beschwerde gestellt
hatte.
Weil ein Feststellungsurteil den unterliegenden Parteien – anders als ein
Leistungs- oder Unterlassungsurteil – nicht im Urteilsdispositiv eine Pflicht auf-
erlegt, kann es nicht Grundlage einer behördlichen Vollstreckung bilden. Der
Zweck des Feststellungsbegehrens, die Rechtslage für die Parteien verbindlich
zu klären, ist bereits mit dem Erlass des Urteils erreicht (vgl. MAX GULDENER,
Schweizerisches Zivilprozessrecht, 3. Aufl., Zürich 1979, S. 211; MAX KUMMER,
Grundriss des Zivilprozessrechts, 3. Aufl., Bern 1978, S. 235; ADRIAN STAEHELIN
/ DANIEL STAEHELIN / PASCAL GROLIMUND, Zivilprozessrecht, 2. Aufl., Zürich 2013,
§ 28 Rz. 3).
3.2.
Von einer mangelhaften Vollstreckung im Sinne von Art. 70 Abs. 4 BGG
kann nach dem Gesagten nicht die Rede sein, da die vom Bundesgericht
getroffene Feststellung keiner Vollstreckung durch kantonale Behörden bedarf.
Die Beschwerde nach Art. 70 Abs. 4 BGG ist daher abzuweisen.

4.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, der Bundesrat müsse jedenfalls
als Aufsichtsbehörde tätig werden, wenn die Bündner Behörden nichts unter-
nehmen, um der im Urteil des Bundesgerichts festgestellten Rechtslage Nach-
achtung zu verschaffen, und sogar ausdrücklich erklären, nicht bewilligte Sonn-
tagsarbeit weiterhin zu tolerieren.
Nach Art. 186 Abs. 4 BV sorgt der Bundesrat für die Einhaltung des Bundes-
rechts durch die Kantone. Im Arbeitsgesetz vom 13. März 1964 (ArG; SR 822.11)
ist zudem ausdrücklich vorgesehen, dass der Bund, insbesondere das SECO,
den kantonalen Vollzugsbehörden Weisungen erteilen kann (Art. 42 Abs. 1 und
3 ArG). Allerdings ist die Gewährleistung der korrekten Anwendung des
Bundesrechts auch Aufgabe der Justiz (vgl. Art. 189 Abs. 1 Bst. a BV). Der
Bundesrat ergreift in der Regel keine Aufsichtsmassnahmen, wenn wegen einer
geltend gemachten Rechtsverletzung die Justiz angerufen werden kann (VPB
2010.6 E. II/3.2).

5.
5.1.
Werden Vorschriften des ArG oder einer Verordnung oder wird eine
Verfügung nicht befolgt, so macht die kantonale Behörde die Fehlbaren darauf
aufmerksam und verlangt die Einhaltung der Vorschrift oder Verfügung. Bleibt die
Mahnung erfolglos, so erlässt die kantonale Behörde eine Verfügung mit
Strafandrohung (Art. 51 Abs. 1 und 2 ArG). Wird eine solche Verfügung miss-
achtet, so ergreift die kantonale Behörde die erforderlichen Massnahmen des

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Verwaltungszwangs, um den rechtmässigen Zustand herbeizuführen (Art. 52
Abs. 2 ArG).
5.2.
Arbeitgeber, die den Vorschriften über die Arbeits- und Ruhezeit vor-
sätzlich zuwiderhandeln, sind direkt nach dem ArG strafbar; es droht ihnen eine
Geldstrafe bis zu 180 Tagessätzen (Art. 59 Abs. 1 Bst. b und 61 Abs. 1 ArG). In
solchen Fällen ist es nicht nötig, mit einer Verfügung nach Art. 51 Abs. 2 die –
weniger hohe – Strafe nach Art. 292 des Strafgesetzbuches anzudrohen.
Verletzungen der Strafbestimmungen des ArG sind von den Kantonen straf-
rechtlich zu verfolgen (Art. 62 Abs. 2 ArG). Die kantonalen Behörden haben die
in solchen Verfahren ergangenen Urteile und Einstellungsbeschlüsse dem SECO
zuzustellen (Art. 3 Ziff. 21 der Verordnung vom 10. November 2004 über die
Mitteilung kantonaler Strafentscheide; SR 312.3). Die Bundesanwaltschaft ist
berechtigt, gegen diese Entscheide bis vor Bundesgericht Beschwerde zu führen
(Art. 81 Abs. 2 und 111 Abs. 2 BGG).

6.
Der strafrechtliche Schutz der Arbeits- und Ruhezeitvorschriften, wie er
im ArG vorgesehen ist, bietet hinreichend Gewähr dafür, dass die Betriebe des
DOL auch ohne eine weitere Verfügung des KIGA zu einem rechtskonformen
Verhalten im Sinne des Bundesgerichtsentscheids vom 12. Februar 2014
gezwungen werden können. Bis eine allfällige Änderung der massgebenden
bundesrechtlichen Vorschriften über die Sonntagsarbeit in Kraft tritt, bleibt dieser
Entscheid gültig; er könnte nur vom Bundesgericht selbst aufgehoben oder
geändert werden (Art. 2 Abs. 2 BGG). Das Recht, Straftaten schriftlich oder
mündlich bei einer Strafverfolgungsbehörde anzuzeigen, steht nach Art. 301
Abs. 1 der Strafprozessordnung (StPO; SR 312.0) jeder Person, mithin auch der
Beschwerdeführerin, zu. Im Übrigen sind die Polizei und die Staatsanwaltschaft
verpflichtet, von sich aus ein Strafverfahren einzuleiten, wenn ihnen
Verdachtsgründe bekannt werden, die auf Straftaten hinweisen (Art. 7 Abs. 1 und
299 StPO).
Das SECO hat das KIGA an der Aussprache vom 29. August 2014 aufgefordert,
für die Einhaltung der im fraglichen Bundesgerichtsentscheid festgestellten
Rechtslage zu sorgen. Ferner hat der Bundesrat in seiner Antwort vom
3. September 2014 auf die Anfrage Brand ausgeführt, mit dem Bundesgerichts-
entscheid vom 12. Februar 2014 sei die geltende Rechtslage betreffend des DOL
definitiv geklärt. Es liege in der Verantwortung der kantonalen Behörden, diesen
Entscheid umzusetzen. Angesichts der zur Verfügung stehenden strafrechtlichen
Zwangsmittel besteht keine Notwendigkeit, dass der Bundesrat zusätzlich
aufsichtsrechtliche Anordnungen trifft.

7.
Die Beschwerdeführerin hat als unterliegende Partei die Verfahrens-
kosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Diese werden auf 1000 Franken fest-

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gesetzt. Dem KIGA steht keine Parteientschädigung zu (Art. 8 Abs. 5 der Ver-
ordnung vom 10. September 1969 über Kosten und Entschädigungen im Ver-
waltungsverfahren; SR 172.041.0).

und erkannt:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die Beschwerdeführerin hat die Verfahrenskosten von 1000 Franken zu
bezahlen. Diese werden mit dem von ihr geleisteten Kostenvorschuss in
gleicher Höhe verrechnet.


3003 Bern, 13. März 2015
IM AUFTRAG DES SCHWEIZERISCHEN BUNDESRATES
Die Bundeskanzlerin


Corina Casanova



Mitteilung an:
–
Herrn RA A., _____
–
Amt für Industrie, Gewerbe und Arbeit, Grabenstrasse 9, 7000 Chur
–
Staatssekretariat für Wirtschaft, Holzikofenweg 36, 3003 Bern
–
Staatsanwaltschaft Graubünden, Sennhofstrasse 17, 7000 Chur


361/2014/00005 LM